rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2016 (n°5). — Commentaire des rapports annuels de performances

PRÉVISION ET CONSOMMATION EN 2016, en AE et CP

(en millions d’euros)

(*) FDC : fonds de concours ; ADP : attribution de produits.

Source : rapport annuel de performances 2016.

La DGFiP a largement contribué à l’effort de redressement des finances publiques. Entre 2012 et 2016, le montant des crédits de paiement consommés a reculé de 381,9 millions d’euros (– 4,6 % en 4 ans, soit – 1,2 % par an). Ces économies ont essentiellement concerné la dépense hors titre 2

(– 254,8 millions), et notamment les dépenses de fonctionnement

(– 224,7 millions).

CONSOMMATION DES CRÉDITS de paiement DEPUIS 2012

(en millions d’euros)

(*) Y compris ouvertures et annulations par voie de FDC et ADP.

Source : rapports annuels de performances.

Entre 2015 et 2016, pour la seconde année consécutive, la dépense de titre 2 a diminué. Le recul des dépenses de personnel est la conséquence des réformes engagées depuis près d’une dizaine d’années par la DGFiP, issue de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et de la direction générale des impôts, en 2008. Le nombre d’ETPT a été réduit de plus de 20 000 depuis le rapprochement de ces deux directions (– 16,2 %).

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DGFiP DEPUIS 2008

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances.

Une décision du 10 mai 2016 a autorisé la DGFiP à limiter les réductions d’emplois prévues dans son schéma d’emploi de 80 ETP, au titre de l’accueil des agents des chambres régionales des comptes, du renforcement des effectifs du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), et de la création de la direction de l’immobilier de l’État (DIE).

B. DES INDICATEURS DE PERFORMANCE GLOBALEMENT ATTEINTS

Le programme 156 poursuit quatre objectifs principaux : garantir le recouvrement des recettes publiques et lutter contre la fraude, payer rapidement et contrôler efficacement les dépenses publiques, développer la qualité de service, améliorer l’efficience.

L’indicateur 1.1 Taux de déclaration et de recouvrement spontanés, a été globalement atteint en 2016, et, si les résultats stagnent, ceux–ci se situent souvent au–delà de la cible fixée. Certains points d’attention demeurent néanmoins : le taux de paiement des amendes a ainsi reculé de 4 points entre 2014 et 2016, et s’établit à 75,34 %, (pour une cible de 78 %), en raison d’un contexte économique dégradé.

Concernant l’indicateur 1.2 Efficacité de la lutte contre la fraude fiscale, les résultats sont stables et atteignent les objectifs fixés, sauf au niveau du sous–indicateur relatif au taux d’abandon contentieux des rappels suite à un contrôle fiscal externe, qui se dégrade significativement, en raison de l’abandon de contentieux importants.

Grâce au recul de la dépense hors titre 2 au niveau du programme 156, et aux diminutions d’effectifs, qui ont permis de contenir la masse salariale, l’indicateur 4.1 Taux d’intervention et d’évolution de la productivité présente de bons résultats.

II. LE PROGRAMME 302 FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Le programme 302 regroupe l’ensemble des actions de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Cette direction assure plusieurs missions : la protection du territoire national et européen, l’amélioration et l’attractivité du territoire et de la compétitivité des entreprises, le recouvrement de divers droits et taxes, ainsi que la lutte contre les fraudes fiscales et financières.

A. Une dépense contenue, des effectifs en hausse

En 2016, le montant des crédits consommés s’est établi à un niveau inférieur à la prévision initiale, en AE comme en CP.

Le programme 302 avait bénéficié d’une majoration lors de la discussion budgétaire au titre du Plan de lutte anti–terrorisme (PLAT) annoncé à la suite des attentats du 13 novembre 2015 (+ 34,1 millions d’euros par rapport au montant inscrit en PLF). En cours de gestion, il a fait l’objet d’ouvertures supplémentaires, pour 57,4 millions d’euros en AE et 48,9 millions en CP, principalement grâce à la procédure de report de crédit.

PRÉVISION ET CONSOMMATION EN 2016, en AE et EN CP

(en millions d’euros)

(*) FDC : fonds de concours ; ADP : attribution de produits

Source : rapport annuel de performances 2016.

En 2016, la consommation des crédits de paiement du programme 302 s’établit à un niveau inférieur de 40,3 millions d’euros à celui atteint en 2012. Néanmoins, hors mesure de périmètre, la dépense a été globalement stable sur la période. L’essentiel des économies réalisées entre 2012 et 2016 provient du recul des dépenses d’intervention (– 89,5 millions d’euros). En 2016, deux mesures de périmètre concernant le régime d’allocations viagères des débitants de tabacs ont été prises, à hauteur de 55 millions d’euros environ.

En revanche, sur la période 2012 – 2016, la consommation des dépenses de personnel a légèrement augmenté (+ 30,1 millions), les dépenses de fonctionnement sont restées stables (– 1,8 million), tandis que les dépenses d’investissement ont progressé (+ 11 millions).

CONSOMMATION DES CRÉDITS de paiement DEPUIS 2012

(en millions d’euros)

(*) Y compris ouvertures et annulations par voie de FDC et ADP.

Source : rapports annuels de performances.

Les dépenses de personnel ont été contenues depuis 2012 grâce à la dynamique de réduction des effectifs inscrite dans le projet stratégique douanier, qui prévoyait la suppression de 250 ETPT par an. À la suite des attentats de janvier et novembre 2015, la création de 535 emplois de surveillance a été décidée en 2016 dans le cadre du PLAT :

– 35 emplois créés au titre des décisions prises en 2015, et inscrites en loi de finances rectificative pour 2015 ;

– 1 000 emplois nouveaux en deux ans, soit 500 créations nettes environs, après déduction des 250 suppressions annuelles prévues par le schéma d’emploi dans la loi de finances pour 2016.

Pour la première fois depuis 2009, l’exécution des crédits de personnel sur le programme 302 a pu être assurée sans recourir à des crédits complémentaires en cours d’exercice, grâce au rebasage des crédits ouverts dans le cadre du PLAT, ainsi qu’à l’amélioration de la prévision et du suivi du schéma d’emploi.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DGFiP DEPUIS 2008

(en ETPT)

Source : rapports annuels de performances.

Le PLAT consistait également en une rallonge budgétaire de 45 millions d’euros sur deux ans, consacrée à l’achat d’équipements nouveaux. En 2016, les investissements en moyens de détection et armement ont ainsi atteint 4,3 millions d’euros, contre 1,42 million en 2015 (+ 199,5 %). En revanche, la consommation des crédits de paiement affectés au parc aéro–naval des douanes a reculé, tant sur le titre 3 (17,8 millions d’euros en 2016, soit – 3,3 %) que sur le titre 5 (16,4 millions, soit – 19,6 %).

B. Des résultats en demi–teinte après une année 2015 sans précédent

Les résultats de la DGDDI en 2016 sont satisfaisants, mais enregistrent un recul par rapport à 2015, notamment concernant la lutte contre la fraude et les trafics.

L’objectif de soutien au développement des entreprises à l’international présente de bons résultats. L’indicateur 2.1 Part du commerce extérieur bénéficiant de la certification douanière européenne d’opérateur économique agréé, s’établit ainsi à 81,7 %, largement au–dessus de la cible (72 %). L’indice global de dématérialisation du dédouanement se maintient à un niveau élevé (87,4 %, pour une cible de 87 %).

L’efficacité des contrôles douaniers et fiscaux est également en hausse. L’indicateur 3.1 Efficacité de la gestion et des contrôles fiscaux est en amélioration, avec 415,1 millions d’euros de droits et taxes redressés en 2016, contre 377,4 millions en 2015, pour une cible de 322 millions. Le taux d’intervention sur les recettes douanières décroît (0,41 % en 2016 contre 0,44 % en 2015). L’efficacité du ciblage des déclarations en douane (indicateur 3.2) est également en progression, et s’établit à 4,7 %.

En matière de surveillance, en revanche, les résultats, s’ils restent satisfaisants, sont en retrait par rapport à l’année 2015 qui, selon l’administration douanière, avait constitué une année exceptionnelle.

En 2016, la DGDDI a ainsi réalisé 10 404 contentieux à enjeu de lutte contre la fraude, pour une cible de 10 955. En matière de stupéfiants, 644,6 millions d’euros de produits illicites ont été saisis, pour une cible de 350, contre 802,2 en 2015. Ce net recul est principalement dû à la diminution des saisies de cocaïne (11,7 tonnes saisies en 2016, contre 16,8 en 2015). Malgré cette baisse par rapport à 2015, il s’agit de la troisième meilleure performance historique de la DGDDI en matière de saisies de stupéfiants. Enfin, 441,3 tonnes de tabacs et cigarettes de contrebande ont été saisies, pour une cible de 420 tonnes, contre 629,5 tonnes en 2015.

Enfin, concernant l’indicateur 1.2 Protection des entreprises et des consommateurs européens, les résultats sont en croissance et dépassent largement la cible.

III. Le programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

Le programme 218 finance les activités d’expertise, de conseil et de contrôle du ministère de l’économie et des finances et du ministère de la fonction publique. Il porte les crédits des politiques ministérielles transversales et comprend, à ce titre, une grande partie des effectifs et des crédits correspondant aux missions de l’administration centrale des ministères. En 2016, le montant des crédits consommés s’est établi à 1,097 milliard d’euros en AE et 987,8 millions d’euros en CP.

A. Analyse de l’exécution 2016

La consommation des crédits en 2016 a été supérieure de 109,6 millions d’euros en AE (+ 11,1 %) et inférieure de 63,6 millions d’euros en CP (– 6,0 %) à celle de l’exercice 2015.

Évolution de la consommation des crédits du programme 218

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’évolution différenciée en AE et en CP est le reflet de la consommation des crédits attachés à l’action 5 Prestations d’appui et support. En effet, les AE consommés de l’action sont en augmentation de 150,6 millions d’euros et les CP sont en diminution de 6,7 millions d’euros en 2016. La croissance des AE s’explique notamment par la prise à bail avec option d’achat de l’immeuble White à Montrouge afin de reloger les services de l’INSEE (89,59 millions d’euros pour une durée de neuf ans) et par les négociations anticipées des baux d’un immeuble à Vincennes (31 millions d’euros pour une durée de douze ans).

En CP, toutes les actions du programme affichent une diminution du montant des crédits consommés. En particulier, les dépenses de l’action 1 État–major et politiques transversales diminuent (– 40,4 millions d’euros en AE et

– 40,4 millions d’euros en CP) en raison de la baisse des crédits liées aux politiques ministérielles d’action sociale, de santé et de sécurité au travail. Celle-ci tient aux moindres dépenses relatives au financement des prestations logements prises en charge en 2016 par la trésorerie de l’Association pour le logement du personnel des administrations financières (ALPAF).

La décroissance des crédits en CP a également pour cause l’accélération de la diminution des dépenses de personnel du programme (– 14,3 millions d’euros en AE et en CP en 2016 contre 6,2 millions d’euros en 2015). Elle s’explique notamment par la disparition de deux cabinets ministériels.

S’agissant de la qualité de la programmation, le montant des crédits consommés en AE excède largement la prévision (+ 109,6 millions d’euros), en raison des opérations immobilières décrites ci–dessus.

Consommation des crédits du programme 218 en 2016

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les écarts présentés dans le tableau ci–avant procèdent de multiples mouvements de crédits à la fois entrants et sortants. Citons en particulier le décret n° 2016–920 du 6 juillet 2016 qui a ouvert 80 millions d’euros en AE pour permettre la signature du bail devant permettre le relogement de l’INSEE à Montrouge. Par ailleurs, neuf décrets de transfert, un décret de virement, un décret d’avance, un arrêté de report de crédits par fonds de concours, dix ouvertures de crédits par fonds de concours, onze ouvertures de crédits par attribution de produits ont modifié le montant des crédits alloués au programme 218. Hors fonds de concours, deux arrêtés de report de crédits ont ouvert 88,3 millions d’euros en AE, correspondant à des décalages calendaires dans la mise en œuvre de projets informatiques et immobiliers. Enfin, la loi de finances rectificative pour 2016 ([49]) a procédé à des annulations de crédits sur le titre 2.

Au total, ces différents mouvements ont ouvert 189,8 millions d’euros en AE et 34,2 millions d’euros en CP. Ils ont annulé 18,5 millions d’euros en AE et en CP.

B. La démarche de performance : des résultats satisfaisants

Comme le fait remarquer la Cour des comptes dans la note d’exécution budgétaire pour 2016, le programme 218 est le seul de la mission qui présente des indicateurs de qualité de service. Neuf indicateurs évaluent les résultats des politiques menées au regard de trois objectifs.

Globalement, les résultats obtenus sont satisfaisants comparés aux cibles fixées. S’agissant de l’objectif d’améliorer l’information du Parlement et la qualité des services rendus aux administrations, les trois indicateurs choisis présentent des résultats en progrès. Notons toutefois que le taux de satisfaction du Parlement sur les PAP et les RAP (87 %) n’atteint pas la prévision fixée pour 2016 (90 %), bien qu’il soit en net progrès par rapport à 2015 (+ 7 pts). Les taux de satisfaction des directions partenaires du Contrôle général économique et financier (CGEFi) et de la direction des affaires juridiques (DAJ) et le taux de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE) sont tous supérieurs à 90 % et supérieurs à la cible fixée pour 2017.

S’agissant de l’objectif d’améliorer les conditions d’emploi des personnels, les résultats sont conformes aux prévisions et aux cibles fixées dans les PAP.

Enfin, concernant l’objectif de maîtriser le coût des fonctions support, notons que la direction des achats de l’État (DAE), créée par le décret du 3 mars 2016 ([50]), a permis de réaliser des gains d’achat à hauteur de 111 millions d’euros au travers de 39 projets d’achats interministériels.

IV. PROGRAMME 148 fonction publique, une nouvelle fois Sous– consommÉ

Les enjeux du programme 148 Fonction publique sont plus modestes que son intitulé ne le laisse à penser. Il ne regroupe en effet qu’une infime part des crédits consacrés à la fonction publique dans la mesure où les dépenses de personnel et de fonctionnement des administrations sont intégrées au sein des missions dont elles mettent en œuvre les politiques publiques.

Dans la loi de finances initiale pour 2016, ce programme est doté de 231,5 millions d’euros en AE et 234,4 millions d’euros en CP. Seuls 190,4 millions en AE et 190,7 millions d’euros ont été consommés sur l’exercice 2016, en recul par rapport à 2015. Cet écart entre la programmation et l’exécution s’explique en partie par un transfert de 23 millions d’euros en faveur d’autres ministères pour financer l’apprentissage.

A. Des opérateurs sous contrainte

L’action 1 Formation des fonctionnaires se compose principalement des crédits des subventions pour charges de service public des écoles de formation placées sous la tutelle de la DGAFP, à savoir l’École nationale d’administration et les cinq instituts régionaux d’administration.

La subvention pour charges de service public au profit de l’ENA atteint 31,1 millions d’euros. Le coût complet annuel d’un élève est estimé à 83 654 euros, en baisse par rapport à 2015 (– 1 378 euros), en raison de l’augmentation de 80 à 90 élèves par promotion.

Les cinq IRA ont reçu 38,8 millions d’euros de subvention et le coût moyen d’un élève–attaché, relativement stable, est de 60 868 euros par an.

B. La surbudgétisation chronique de l’action sociale interministérielle

L’action 2 Action sociale interministérielle finance des prestations d’action sociale collectives (places en crèche, logements sociaux, restaurants inter–administratifs) ou individuelles (chèques–vacances, chèque emploi service universel pour la garde de jeunes enfants).

Sur les 123 millions d’euros en AE et 126 millions d’euros en CP prévus en LFI pour 2016, 112 millions d’euros ont été engagés et consommés. Cet écart s’explique en partie par une sous–consommation de la dotation de chèques–vacances (34,5 millions d’euros dépensés sur une dotation de 38 millions d’euros) et CESU jeunes enfants (34,5 millions d’euros dépensés sur 41,7 millions d’euros prévus). En revanche, en matière d’aides au logement, notamment l’aide à l’installation du personnel de l’État, la consommation de 10,4 millions d’euros est nettement supérieure à la prévision (5,2 millions d’euros).

C. La progressive mise en œuvre de l’apprentissage

Le projet de loi de finances pour 2016 a ajouté une troisième action à ce programme afin de financer le développement de l’apprentissage dans la fonction publique d’État. La dotation doit financer la prise en charge de 50 % des frais de rémunération et de formation des apprentis recrutés dans les différents ministères et opérateurs, afin d’atteindre l’objectif de 10 000 apprentis recrutés au sein de la fonction publique d’État sur deux ans.

Sur les 30 millions d’euros en AE et CP ouverts en LFI, 23 millions d’euros ont ainsi fait l’objet d’un transfert en faveur des différents ministères sur l’exercice 2016. Ils ne sont donc pas consommés sur ce programme, réduisant un peu artificiellement le taux d’exécution du programme par rapport à la programmation initiale.

La Cour des comptes note cependant que les 23 millions d’euros transférés couvrent certes 50 % des coûts de formation sur l’année mais seulement 4 mois de rémunération des apprentis. Ainsi, les 8 mois restants ont été pris en charge sur leurs crédits par les ministères, pour un coût estimé à 43,7 millions d’euros.

V. crédits non répartis

Les dotations de la mission Crédits non répartis, prévue par l’article 7 de la LOLF, permettent de soutenir rapidement des dépenses imprévues en cours de gestion, par voie réglementaire. La procédure de répartition des crédits par décret simple dispense de l’avis des commissions des finances et de l’examen du Conseil d’État, nécessaires aux décrets d’avance.

Cette mission n’est pas dotée d’objectifs ou d’indicateurs, elle ne s’inscrit pas dans une stratégie de performance. Elle regroupe des crédits indicatifs, qui n’ont pas vocation à être entièrement consommés.

A. Programme 551 : une surévaluation des besoins pour la réforme territoriale

Le programme 551 vise à permettre le financement de mesures en matière de rémunération « dont la répartition ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits ». Du point de vue de la programmation budgétaire, le PLF pour 2016 fait figure d’exception en dotant le programme 551 de 11,4 millions d’euros en AE et CP, alors qu’il ne comportait aucune dotation depuis plusieurs années – et qu’il n’en comporte pas pour 2017.

Sur ces 11,4 millions d’euros, seuls 3,1 millions ont été répartis entre 11 programmes afin de financer l’accompagnement indemnitaire des agents de l’État dans la réforme territoriale. Les agents dont le poste a été supprimé ou déplacé ont pu bénéficier de la prime d’accompagnement de la réorganisation territoriale de l’État (PARRE) dont les barèmes ont été établis selon la distance kilométrique et la situation familiale.

Alors que la budgétisation prévoyait une mobilité de 800 agents environ, la mobilité consécutive à la réorganisation territoriale de l’État n’a concerné que 400 agents. Par conséquent, 8,3 millions d’euros – soit 73 % des crédits ouverts en LFI – ont été annulés par le décret d’avance du 2 décembre 2016.

B. Programme 552 : un recours limité à la dotation pour dépenses imprévisibles

Le programme 552 est « une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles », selon les termes de la LOLF. Il vise à couvrir les surcoûts exceptionnels pour lesquels il n’apparaît pas possible de faire fonctionner le principe d’auto–assurance budgétaire au sein de la mission concernée.

Depuis 2012, la différence de 300 millions d’euros entre les AE et les CP correspond à une provision spécifique pour des prises à bail urgentes de l’administration. La signature d’une telle convention exige de disposer rapidement d’autorisations d’engagement couvrant la totalité d’un bail de plusieurs années.

Deux mouvements réglementaires sont intervenus en cours de gestion :

– 8 millions d’euros en AE et CP ont bénéficié au programme 129 Coordination du travail gouvernemental afin d’abonder les fonds spéciaux (décret non publié) ;

– 80 millions d’euros en AE ont été répartis au profit du programme 218 Conduite et pilotage des politiques économiques et financières ont permis la signature d’un nouveau bail (immeuble « White »), d’une durée de neuf ans, pour le relogement des services de la direction générale de l’INSEE à Montrouge (décret du 6 juillet 2016).

À plusieurs reprises, la Cour des comptes a souligné dans ses notes d’analyse de l’exécution budgétaire de cette mission que l’utilisation des crédits s’éloignait de l’exigence d’imprévisibilité prévue par la LOLF.

Sur l’exécution 2015, la Cour invitait le Gouvernement à « réduire le recours à la mission Crédits non répartis en prenant en compte de manière plus précise les besoins du programme 129 ». Elle a été entendue : non seulement le recours au programme 552 pour financer les fonds spéciaux a largement diminué en exécution 2016, mais aussi la LFI pour 2017 prévoit une augmentation de la dotation des fonds spéciaux du programme 129 de près de 20 millions d’euros par rapport à 2016.

Sur l’exécution 2016, la Cour note que « comme tous les ans, moins d’un tiers des AE inscrites a été consommé ». Les prises à bail sont censées être prévues par chaque ministère dans les missions qui les concernent. Pour la Cour, « un ajustement du niveau des AE à un montant plus proche du maximum exécuté au cours des cinq dernières années permettrait une budgétisation plus sincère ».

VI. Politique immobilière de l’État

A. Le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État

Le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État regroupe les crédits finançant les dépenses d’entretien lourd des bâtiments de l’État propriétaire, principalement pour des immeubles de bureaux dont les administrations occupantes sont soumises à loyer budgétaire.

Les dépenses recouvrent la mise en sécurité des bâtiments, la maintenance préventive, les contrôles règlementaires mais aussi des travaux lourds de remise en état et en conformité ou des opérations visant des objectifs de transition énergétique. Les dépenses doivent également permettre la mise en accessibilité des établissements recevant du public.

Les crédits votés en loi de finances initiale se sont élevés à 133,9 millions d’euros en AE et 143,6 en CP. Des ouvertures et annulations de crédits en cours d’exercice ont porté les montants disponibles à 180 millions d’euros en AE et 131,3 en CP. 125,6 millions d’euros en AE ont été consommés (soit 93,8 % des montants votés en loi de finances) et 128,1 millions d’euros en CP (soit 89,2 %).

Par rapport à l’exercice 2015, les montants de crédits consommés présentent une baisse, pour les AE, de 7,9 millions d’euros (– 5,9 %) et, pour les CP, de 15,8 millions d’euros (– 11 %).

Cette diminution s’inscrit dans le prolongement des exercices précédents et contribue fortement aux efforts budgétaires de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Comme le montre le tableau suivant, les baisses de crédits concernent l’ensemble des postes de dépenses à l’exception de hausses de CP pour des contrôles réglementaires dus à des modifications de programmation de dépenses du ministère de la défense non connues au moment de l’examen de la loi de finances.

Évolution de la consommation des AE et des CP du programme 309

(en millions d’euros)

On relève enfin une légère augmentation de la consommation des autorisations d’engagement pour les dépenses de travaux lourds (+ 3 %) qui paraît conforme à l’effort que l’État doit consentir pour améliorer la performance énergétique des bâtiments ainsi que pour les mises en chantier de projets ambitieux dans le cadre des agendas d’accessibilité programmée (Ad’ap).

Le programme 309 a été supprimé au 31 décembre 2016, l’article 42 de la loi n° 2016–1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 faisant entrer les dépenses relatives à l’entretien du propriétaire dans le périmètre du compte spécial d’affectation Gestion du patrimoine immobilier de l’État.

B. Le compte d’affectation spÉciale gestion du patrimoine immobilier de l’État

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Gestion du patrimoine immobilier de l’État a été créé par l’article 47 de la loi de finances pour 2006 pour financer la modernisation du parc immobilier grâce au produit des cessions d’actifs. Le CAS vise à inciter les ministères à réaliser des opérations de restructurations immobilières. Il contribue également au désendettement de l’État.

En recettes, le CAS recueille principalement les produits issus des cessions d’actifs immobiliers. En dépenses une part des produits des cessions alimente le programme 721 Contribution au désendettement de l’État, mais la dépense est destinée principalement au programme 723 Contribution aux dépenses immobilières pour partie vers une enveloppe mutualisée entre ministères et pour partie vers le financement en capital des opérations de restructuration du parc immobilier des ministères ayant cédé des biens.

Exécution budgétaire du CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État depuis sa création

(en crédits de paiement et en millions d’euros)

Source : lois de règlements.

1. Des recettes plus importantes que prévu

Les recettes de l’année 2016 s’élèvent à 559,5 millions d’euros issus des produits de cession des ventes immobilières, auxquels s’ajoutent 7,5 millions d’euros provenant de fonds de concours et 6,7 millions d’euros de versements du budget général.

Le total des recettes atteint donc 573,7 millions d’euros, en baisse de 48,3 millions d’euros (– 7,8 %) par rapport à 2015 mais supérieur de 71,7 millions d’euros aux montants prévus par la loi de finances initiale (+ 14,3 %).

L’écart en exécution s’explique par l’importance des encaissements ayant lieu en début et fin d’année ce qui les rend plus difficile à appréhender lors de la préparation du budget : 46 % des recettes proviennent d’encaissements réalisés en janvier et décembre 2016.

889 biens ont été cédés en 2016, contre 998 en 2015 (– 14 %). Le prix de vente moyen s’établit à 589 351 euros mais 85,3 % du total du produit de cessions provient de moins de cinquante cessions dont le produit est supérieur à un million d’euros. Le produit de trois cessions représente 42 % du total : l’Hôtel de l’Artillerie (Paris 7e), l’ancien site de la Police de l’Air et des frontières (Paris 8e) et l’Hôtel de Broglie (Paris 7e).

Pour les ventes réalisées dans l’hexagone, la part de l’Ile–de–France est stable à près de 69 % du produit. Trois ministères ont constitué à eux seuls plus des trois quarts du montant total des produits de cession (Défense : 34,1 % ; Intérieur : 21,3 % ; services du Premier ministre : 11,3 %)

La part des ventes réalisées à l’étranger, essentiellement par le ministère des affaires étrangères, diminue fortement, passant de 212,6 à 64,8 millions d’euros. L’exercice 2015 avait en effet été marqué par une opération exceptionnelle de cession à la Malaisie du campus diplomatique de Kuala Lumpur pour 193,1 millions d’euros. En 2016, le produit de la cession du palais Clam Gallas, siège de l’Institut français à Vienne, a néanmoins atteint 22 millions d’euros.

2. La hausse de la contribution au désendettement de l’État compense la diminution des dépenses immobilières

Le niveau global des dépenses s’élève à 496,8 millions d’euros, en baisse de 0,18 % par rapport à 2015. L’écart est élevé avec le montant de 575 millions d’euros en CP inscrit en loi de finances initiale pour 2016. Si le taux d’exécution moyen est de 86,4 %, cet écart s’explique principalement, sur le programme 723, par le report d’opérations immobilières alors que, sur le programme 721, la contribution du CAS au désendettement de l’État est accentuée.

a. La forte hausse des crédits du programme 721 Contribution au désendettement de l’État

En 2016, la contribution au désendettement de l’État a dépassé pour la première fois le taux de 30 % des ressources du CAS : 180,9 millions d’euros ont été versés sur le programme 721 ce qui représente 31,5 % des recettes et 36,4 % des dépenses. Ce montant augmente de 110 % par rapport à 2015 où le montant de 86,2 millions d’euros représentait 13,8 % des recettes et 17,3 % des dépenses.

Cette hausse importante avait été globalement prévue par la loi de finances initiale qui fixait une cible de 155 millions d’euros, augmentée de 10 millions d’euros par la loi de finances rectificative, auxquels se sont ajoutés 17,6 millions d’euros de crédits reportés de 2015.

La hausse provient principalement d’une contribution forfaitaire exceptionnelle de 100 millions d’euros versée par le ministère des affaires étrangères afin de tenir compte des recettes exceptionnelles réalisées en 2015. L’écart provient également de l’augmentation de la part des cessions non exonérées de contribution au désendettement.

b. La baisse des crédits du programme 723 Contribution aux dépenses immobilières

Le montant des AE engagées atteint 242 millions d’euros en 2016 contre 409 en 2015 (– 40,8 %). Le montant des CP est de 315,9 millions d’euros, contre 411,5 en 2015 (– 23,2 %).

Ces diminutions importantes prolongent une baisse déjà constatée lors de l’exercice 2015. Elles n’étaient pas envisagées par la loi de finances initiale qui avait inscrit 433,8 millions d’euros en AE et 420 millions en CP. Alors que les taux d’exécution en 2015 étaient de 97,7 % en AE et de 99,6 % en CP, ils sont ramenés à 55,8 % en AE et 75,2 % en CP.

Ceci est la conséquence de la mise en œuvre depuis septembre 2015 d’un pilotage renforcé du solde du CAS, dont le résultat avait été déficitaire en 2013 et 2014. Á la suite d’une communication en conseil des ministres du 20 janvier 2016, cette approche se fonde sur l’examen des projets de cession et d’acquisition dans le cadre de la nouvelle conférence nationale de l’immobilier public ainsi que sur la généralisation des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) expérimentés depuis 2015. Cependant, en 2016, la démarche a conduit à différer les arbitrages budgétaires au mois de mai, ce qui, selon la Cour des comptes, a privé les ministères d’une visibilité complète des montants alloués et constitué un frein à la dépense. Les crédits mobilisés en 2016 ont donc essentiellement porté sur des opérations en cours d’exécution ou déjà validées.

Parmi les opérations de montants les plus élevés figurent la construction du nouveau rectorat de Lille (36 millions d’euros en AE), les travaux de la cité administrative de Paixhans au Mans (9,5 millions d’euros en AE), la relocalisation de l’Ambassade de France à Accra (6,36 millions d’euros en AE), le pôle scientifique et technique de Marne la Vallée (6,19 millions d’euros en AE), la reconstruction de l’Ambassade de France à Port–au–Prince (6,12 millions d’euros en AE) ou des travaux lourds sur le site de Lowendal du ministère de l’agriculture (5,95 millions d’euros en AE).

3. Le niveau élevé de trésorerie facilite l’élargissement du périmètre du CAS

Conséquence de recettes supérieures aux prévisions et de dépenses stabilisées, le CAS connaît en 2016 un solde positif de 76,9 millions d’euros après un solde positif de près de 124 millions d’euros en 2015.

En conséquence, la trésorerie du CAS passe de 819,43 millions d’euros fin 2015 à 1 153,9 millions d’euros fin 2016 tandis que le montant des restes à payer au 31 décembre 2016 diminue, passant de 308 à 239,7 millions d’euros.

L’article 42 de la loi de finances pour 2017 élargit le champ des dépenses prises en charge par le CAS aux dépenses de restructuration et d’entretien lourd jusqu’alors portées par le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État, supprimé en conséquence. En contrepartie les recettes du CAS sont étendues aux redevances domaniales jusqu’à présent comptabilisées en recettes non fiscales du budget général. D’autre part les produits de cessions immobilières ne devront plus obligatoirement contribuer au désendettement de l’État.

Les restes à payer du CAS ont donc basculé au 1er janvier 2017 sur deux nouveaux programmes : pour 191 millions d’euros sur le programme 723 Opérations immobilières nationales et des administrations centrales et pour 48,6 millions d’euros sur le programme 724 Opérations immobilières déconcentrées.

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IMMIGRATIOn, asile et intÉgration

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 303 Immigration et asile : Une sincérité budgétaire mise en cause par des prévisions insuffisantes
2. II. LE PROGRAMME 104 Intégration et accès à la nationalité française : une faible exécution des crédits

La mission Immigration, asile et intégration contribue au financement des objectifs de la politique française d’immigration autour de trois grands axes d’action : la maîtrise des flux migratoires, l’intégration des personnes immigrées en situation régulière et la garantie du droit d’asile. Deux opérateurs mobilisent dans ce cadre une partie des crédits alloués : l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Les moyens mis en œuvre au titre de cette mission s’inscrivent dans le contexte de la croissance exponentielle des migrations internes et internationales dans le monde, et plus particulièrement de l’entrée dans l’espace Schengen de personnes fuyant la guerre en Syrie pour demander l’asile en application de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés. La problématique de l’asile, centrale pour cette mission, comporte une double dimension européenne et nationale. En effet, une partie des demandeurs d’asile en Grèce et en Italie fait l’objet d’un mécanisme de « relocalisation » dans d’autres pays membres de l’Union européenne consécutivement à une décision du Conseil européen de septembre 2015 ([51]). Malgré le rétablissement temporaire du contrôle aux frontières, une partie des demandeurs d’asile a néanmoins pu faire sa demande en France, et voit ainsi sa demande traitée dans ce pays.

TABLEAU 1 : Exécution des crédits DE LA MISSION

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2016 et rapport annuel de performances 2016.

La mission mobilise 0,3 % du budget général. En 2016, le montant des crédits ouverts s’est élevé à 1,03 milliard d’euros en AE et en CP, contre 0,7 milliard d’euros en 2015, soit une augmentation de moitié. 98 % de ces crédits en AE et 97 % en CP ont été consommés. Toutefois, dans sa note d’exécution budgétaire, malgré la prise en compte partielle de ses recommandations, la Cour des comptes considère comme en 2015 le budget de cette mission insincère et irrégulier. Le montant des crédits consommés était en effet supérieur de 145,7 millions d’euros en AE et 138,7 millions d’euros en CP par rapport à celui des crédits adoptés, qui résultent de :

– une sur–exécution au titre du programme 303 Immigration et asile qui soulève la question de la sincérité et de la régularité des prévisions ;

– une sous–exécution au titre du programme 104 Intégration et accès à la nationalité française qui pose la question de l’effectivité de la mise en œuvre des mesures prévues en LFI.

I. LE PROGRAMME 303 Immigration et asile : Une sincérité budgétaire mise en cause par des prévisions insuffisantes

Le programme 303 Immigration et asile représente 91 % des crédits ouverts au titre de la mission. 920,8 millions d’euros en AE et 912,1 millions d’euros en CP ont été consommés sur les 939,8 millions d’euros finalement ouverts en AE et 938,5 millions d’euros en CP. Le taux d’exécution des crédits disponibles s’élève ainsi à 98 % en AE et 97,3 % en CP, (14,5 % des crédits sollicités au titre de fonds de concours n’ayant pas été obtenus).

Ces chiffres montrent que les prévisions de la LFI ont néanmoins été insuffisantes. En effet, malgré la majoration des crédits initialement demandés de 76 millions d’euros par voie d’amendements lors de l’examen de la LFI, 200 millions d’euros de crédits supplémentaires ont dû être ouverts en cours d’exercice ([52]).

TABLEAU 2 : Exécution des crédits DU programme 303

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2016 et rapport annuel de performances 2016.

L’insuffisance la plus notable porte sur l’action 2 relative à la garantie de l’exercice du droit d’asile, qui représente 80 % des crédits du programme. 800 millions d’euros en AE et CP ont été consommés, au lieu des 533,3 millions d’euros adoptés en LFI (hors FC) (+ 265 millions d’euros), ce qui représente une augmentation de 60 % par rapport à 2015.

Plus particulièrement, 346,2 millions d’euros ont été consommés pour le financement de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) pour une prévision de 148,8 millions d’euros. Cet écart est lié à l’augmentation de 7 % du nombre de demandes d’asile – 85 726 demandes 2016 contre 80 075 en 2015 – et à la réforme de l’allocation temporaire d’attente (ATA).

S’ajoute à cela une dette de 166 millions d’euros à Pôle emploi au titre d’exercices antérieurs pour le service de l’ATA. 30 millions d’euros ont été votés en loi de finances rectificative afin de rembourser une partie de cette dette, dont le montant est désormais contenu. En effet, en application de la loi de 2015 relative à la réforme du droit d’asile, l’OFII est devenu gestionnaire de l’ADA en remplacement de Pôle emploi. Pour la Cour des comptes, l’existence de cette dette entache le budget de la mission d’irrégularité.

De même, 139,6 millions d’euros ont été consommés pour le financement de l’hébergement d’urgence dédié aux demandeurs d’asile (HUDA), au lieu des 111,5 millions d’euros prévus. La gestion de l’ensemble des structures d’accueil a été rationalisée afin d’accroître les capacités à moindre coût : 9 906 places ont été créées en centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) et 2 232 places dans le cadre du dispositif d’accueil temporaire – service de l’asile (AT–SA), en partie compensées par la suppression de 8 000 places en hébergement d’urgence dédié aux demandeurs d’asile (HUDA) ([53]).

Enfin, 56,2 millions d’euros ont été accordés à l’OFPRA, un versement complémentaire de 2,6 millions d’euros ayant abondé son budget pour le recrutement de cent nouveaux agents. L’amélioration de l’efficience de l’opérateur s’est traduite par un accroissement du nombre de décisions rendues, une réduction d’un mois du délai de traitement des dossiers et le maintien du stock de ceux de plus d’un an à 8,8 %, malgré l’augmentation du nombre des demandes d’asile (indicateur P303.2.1). Une réduction du montant global des aides accordées aux réfugiés pourrait en résulter, celles–ci étant accordées en l’attente d’une décision définitive sur leur demande d’asile.

La consommation des crédits de l’action 3 relative à la lutte contre l’immigration irrégulière a été supérieure aux prévisions de 3,2 millions d’euros en AE et de 200 000 euros en CP, s’élevant à 88,4 millions d’euros en AE et 85,3 millions d’euros en CP. La sous–estimation des dépenses d’intervention sanitaire et d’accompagnement social des personnes retenues dans les centres de rétention administrative (CRA), sur–exécutées à hauteur de 18,5 millions d’euros, n’a que partiellement été compensée par la faible consommation des crédits prévus pour la gestion de ces centres (CRA), résultant d’un accroissement de leur taux d’occupation, et pour l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, résultant du rétablissement des contrôles aux frontières (61 762 non–admissions à la frontière en 2016 contre 15 849 en 2015).

II. LE PROGRAMME 104 Intégration et accès à la nationalité française : une faible exécution des crédits

Le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française représente 9 % des crédits ouverts au titre de la mission. 87,5 millions d’euros en AE et CP ont été consommés sur les 93,2 millions d’euros ouverts en AE et 93,8 millions d’euros en CP, soit un taux d’exécution de 93,8 % en AE et 93,3 % en CP.

La hausse des besoins ayant été anticipée, le montant des crédits adoptés en LFI en 2016 a été supérieur de 64 % à celui de 2015. Toutefois, celle–ci n’a pas donné lieu à la consommation attendue : 25,5 millions d’euros de crédits en AE et 24,8 millions d’euros en CP ont été annulés et si l’on tient compte d’un excédent de crédits attribués au titre de fonds de concours de 2 millions d’euros (action 15), il apparaît que plus du quart des crédits votés en LFI n’a pas été utilisé.

TABLEAU 3 : Exécution des crédits DU programme 104

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2016 et rapport annuel de performances 2016.

La consommation des crédits adoptés en LFI au titre de l’action 11 relative à l’accueil des étrangers et primo arrivants, inférieure de 27,4 millions d’euros aux prévisions, reflète, pour partie, le retard pris dans la mise en place du dispositif européen de « relocalisation ». 26 millions d’euros avaient été attribués par voie d’amendements en cours de discussion budgétaire pour permettre l’accueil en France de 20 000 réfugiés ayant fait leur demande d’asile en Italie ou en Grèce. 2 696 seulement ont été accueillies en 2016 et ont bénéficié d’un contrat d’intégration républicaine (CIR). La sous–exécution ne résulte toutefois pas uniquement de ce retard : une erreur d’imputation de 5 millions d’euros au titre de la subvention versée à l’OFII a donné lieu à une annulation de crédits du même montant. Les 17,6 millions d’euros attribués à l’opérateur sont conformes aux prévisions.

La consommation des crédits adoptés en LFI au titre de l’action 12 relative à l’accompagnement des étrangers en situation irrégulière a été inférieure aux prévisions de 9,7 millions d’euros en AE et 9,8 millions d’euros en CP. Le nombre de CIR signés est ainsi légèrement en retrait par rapport au nombre de contrats d’accueil et d’intégration (CAI) signés – 110 106 CAI en 2015 contre 106 263 CIR en 2016 – et la diminution du nombre d’heures de formations linguistiques – 150 heures, contre 230 heures dans le cadre d’un CAI – n’a pas été immédiatement assortie de l’accès à des formations de niveau supérieur (niveaux A2 et B1), en raison d’une notification tardive du marché. Ce défaut de consommation des crédits résulte aussi de « contraintes de gestion » qui n’ont pas permis la perception de 7,5 millions d’euros de fonds de concours.

L’augmentation du nombre de dossiers liée à la tension de la situation migratoire et la réactivité des institutions européennes pour permettre leur financement expliquent en revanche la sur–exécution de crédits de 7,6 millions d’euros au titre de l’action 15 relative à l’accompagnement des réfugiés. Hors fonds de concours, le taux d’exécution des crédits est de 99,8 %, en raison d’une légère sous–consommation des crédits finançant les centres provisoires d’hébergement (CPH). Mais, tandis que 5,6 millions d’euros de contributions avaient été envisagés en LFI, ont été perçus 1,2 million d’euros du fonds européen pour les réfugiés (FER) au titre d’une programmation datant de 2011, et 13,2 millions d’euros du fonds asile, migration et intégration « réinstallation » (FAMI) pour l’accueil des personnes réinstallées dans le cadre des programmes européens décidés en 2015.

Enfin, l’OFII, opérateur principal pour la mise en œuvre de ces deux actions, a reversé au budget général 7,7 millions d’euros au titre d’excédents de recettes pour les années 2015 et 2016. En effet, l’essentiel de son budget est en effet constitué de ressources propres dont la perception a été supérieure au plafond fixé en LFI (fixé à 140,7 millions d’euros en 2016 et à 140 millions d’euros en 2015).

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justice

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. I. Des ressources D’un niveau inÉdit mais insuffisant pour desserrer des contraintes quasi structurelles
3. A. DES MOYENS en hausse N’excluant pas inÉgalités et tensions dans la consommation des crédits et emplois
4. B. UNE EXÉCUTION TOUJOURS ENTRAVÉE PAR DES CHARGES ET FACTEURS DE RIGIDIFICATION DE LA DÉPENSE
5. II. DES objectifs diversement atteints et des performances assez inÉgales au regard des besoins identifiÉs
6. A. JUSTICE JUDICIAIRE : une nouvelle dégradation des conditions de traitement des contentieux
7. B. administration pÉnitentiaire : une prise en charge des détenus obÉrÉe par la surpopulation carcÉrale
8. C. protection judiciaire de la jeunesse : des rÉsultats en demi–teinte et en deÇÀ des cibles fixées
9. D. accÉs au droit et À la justice : un dispositif perfectible dans sa gestion
10. E. le programme de conduite et de pilotage : une dÉmarche de performance À confirmer

INTRODUCTION

La mission Justice constitue le cadre budgétaire de gestion des moyens humains, matériels et financiers dont dispose le ministère de la justice afin de remplir ses missions régaliennes.

Classée parmi les missions prioritaires de l’État, la mission Justice disposait au terme de la loi de finances initiale pour 2016 de 8 565 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 8 193 millions d’euros en crédits de paiement. Par rapport à l’exercice 2015, les montants prévus par la LFI représentent une augmentation des ressources de 3,69 % en CP tandis que les AE diminuent de 6,92 %. Ce niveau de CP participe de l’augmentation constante des moyens de la mission observée depuis environ une décennie et dont le cours s’est accéléré depuis 2014.

S’agissant de l’exécution 2016, il convient de souligner l’importance des ressources apportées au titre du financement des mesures du plan de lutte antiterroriste (PLAT 2). Résultant de l’adoption par l’Assemblée nationale en première lecture d’un amendement au projet de loi de finances, en réponse aux attentats de novembre 2015, le PLAT contribue à abonder les crédits et emplois de l’ensemble des programmes pour un montant global de 348,10 millions d’euros (y compris en crédits de titre 2) en AE et de 266,94 millions d’euros en CP. Ces crédits s’ajoutent à ceux du volet 2016 du PLAT 1 lancé à la suite des attentats de janvier 2015 et financé en gestion 2015 par décret d’avance.

I. Des ressources D’un niveau inÉdit mais insuffisant pour desserrer des contraintes quasi structurelles

Si l’exécution 2016 de la mission Justice a été facilitée par le renforcement des ressources, elle n’a pas levé toutes les hypothèques qui pèsent sur la consommation des moyens qui lui sont affectés, ni sur la question de sa soutenabilité.

A. DES MOYENS en hausse N’excluant pas inÉgalités et tensions dans la consommation des crédits et emplois

Si le montant des AE baisse de 6,18 % par rapport à l’exercice 2015 (à 7 759,42 millions d’euros), la consommation des CP croit de 2,46 % par rapport à 2015, atteignant la somme record de 8 042,49 millions d’euros.

Ainsi que l’illustre le tableau ci–après, cette hausse de la consommation caractérise l’exécution en 2016 de l’ensemble des programmes.

ÉVOLUTION DES crÉdits allouÉs aux PROGRAMMES

DE la MISSION JUSTICE ENTRE 2013 ET 2016

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances 2013 à 2016.

● Compte tenu de leurs masses financières respectives, la progression des crédits découle avant tout de la dynamique divergente des dépenses réalisées par les programmes 166 Justice judiciaire (+ 13,37 % en AE et 4,39 % en CP) et 107 Administration pénitentiaires (– 23,81 % en AE et + 0,56 % en CP).

Le programme 166 accroît sa consommation en AE et CP du fait principalement de l’exécution de trois actions : l’action 1 Traitement et jugement des contentieux civils (à raison du paiement des frais de justice) ; l’action 2 Conduite de la politique pénale (hausse des paiements pour frais médicaux, frais relatifs aux autres services et prestations de service, frais d’huissiers de justice, ainsi que frais d’enquêtes sociales rapides, d’enquêtes de personnalité et de contrôle judiciaire) ; l’action 6 Soutien (avec notamment la poursuite de la mise en place d’un circuit simplifié pour le règlement des frais de justice, le versement des cotisations sociales et salariales pour les collaborateurs occasionnels du service public et le déploiement de la plateforme nationale des interceptions judiciaires – PNIJ).

Le recul enregistré en AE et CP par le programme 107 s’explique essentiellement par l’évolution des dépenses de l’action 2 Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice. L’exécution 2016 est marquée d’une part par une nette réduction de la consommation de CP pour les établissements pénitentiaires en gestion déléguée et – à un moindre degré – pour les établissements en gestion publique ; d’autre part, elle se solde par une augmentation des dépenses relatives à la prévention de la récidive et à la réinsertion des personnes placées sous main de justice. La consommation des crédits d’investissement est assez nettement inférieure aux prévisions de la LFI.

Le programme 310 Soutien enregistre une augmentation assez soutenue de sa consommation de crédits (+ 11,74 % en AE et + 4,51 % en CP). L’Action informatique ministérielle voit, en effet, ses crédits d’investissement affectés au développement des grands projets applicatifs renforcés.

Le programme 182 Protection judiciaire augmente ses dépenses de 2,93 % en AE et de 3 % en CP, en raison principalement des crédits consommés dans le cadre de l’action 1 Mise en œuvre des décisions judiciaires.

● Le taux d’exécution des crédits demeure à des niveaux élevés ; en hausse en ce qui concerne les AE (passant de 89,87 % à 90,49 %) et en légère baisse pour ce qui est des CP (de 99,34 % à 98,05). Ces chiffres traduisent en soi l’existence de sous–exécutions relatives des dépenses par rapport aux prévisions de la LFI 2016 mais également par rapports aux crédits ouverts.

Il en va ainsi en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement des programmes 107 Administration pénitentiaire, 182 Protections judiciaires de la jeunesse et 101 Accès au droit et à la justice. Représentant plus d’un quart des crédits de la mission en 2016, les crédits de titre 3 ont donné lieu à la consommation de 1927 millions d’euros en AE et de 2 064 millions d’euros en CP. Quoiqu’en augmentation de 1,9 % par rapport à l’exercice 2015, l’exécution se solde par une dépense inférieure de 57 millions d’euros aux crédits ouverts en LFI, même si elle augmente sur certains postes particuliers tels que les frais de justice. On notera en revanche que les programmes 166 Justice judiciaire, 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice auront consommé davantage de crédits que les montants prévus en LFI.

Pour ce qui est des crédits d’investissement (titre 3), la hausse très nette des AE ouvertes (955,43 millions d’euros contre 541,81 millions d’euros) diverge très nettement de la consommation des CP. La sous–exécution des CP, légèrement plus importante que celle observée en 2015, trouve son origine dans la non–réalisation du programme d’investissement de l’administration pénitentiaire et du Secrétariat général du ministère.

Par ailleurs, on notera que le taux d’exécution moyen des crédits PLAT est de 30 % inférieures aux montants ouverts, en raison notamment des difficultés de l’administration pénitentiaire à mettre en œuvre dans l’année les mesures financées (notamment pour la création de places nouvelles en prison et mobilisation des associations).

B. UNE EXÉCUTION TOUJOURS ENTRAVÉE PAR DES CHARGES ET FACTEURS DE RIGIDIFICATION DE LA DÉPENSE

1. L’effet d’éviction des dépenses de personnel

Les crédits consommés au titre des dépenses de personnel en 2016 atteignent le montant inégalé de 5 021 millions d’euros en AE et CP (62 % du budget de la mission).

La consommation des crédits sur ce poste de dépense connaît une progression de 3,78 % par rapport à l’exécution 2015.

Outre l’impact de la revalorisation du point d’indice de la fonction publique, elle tient d’une part à la mise en œuvre de mesures catégorielles, ainsi qu’à l’octroi de primes spécifiques en application des plans de lutte antiterroristes pour certains emplois. D’autre part, la hausse des crédits consommés de titre 2 constitue un effet induit du renforcement des personnels affectés à la mission.

Aux termes de la LFI 2016, le plafond d’emploi pour l’ensemble des programmes portait sur un effectif de 80 280 ETPT. Compte tenu de l’abondement de 708 ETPT autorisé par l’adoption de l’amendement relatif au PLAT 2, la mission disposait théoriquement de 80 988 ETP à l’ouverture de l’exercice 2016. Ceci se solde par une sous–exécution du plafond d’emploi de 1 164 ETPT, avec des effectifs représentant en gestion 79 824 équivalents temps plein.

Cette discordance entre prévision et réalisé s’explique par l’exécution fortement contrastée du plafond d’emplois qui révèle les difficultés auxquelles certains programmes ont pu se heurter.

Pour le programme Justice judiciaire (31 607 ETPT), l’exécution 2016 s’achève sur un écart global de – 475 ETPT qui trouve son origine principale dans la réalisation tardive du schéma d’emploi autorisé par le PLAT pour l’action 2 Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales. Dans ce contexte, seuls les emplois de la catégorie des greffiers bénéficient d’une surexécution du plafond d’emplois.

Avec 37 561 ETPT, le programme Administration pénale dispose également d’effectifs en retrait par rapport aux prévisions (38 074 ETPT). Cet état de fait – qui tend à se pérenniser – tient notamment en 2016 à la sous-exécution du schéma d’emploi des surveillants pénitentiaires (– 375 ETP). Par rapport à la LFI et compte tenu des transferts réalisés en loi de finances rectificative et en gestion, le nombre des personnels de surveillance baisse même de 26 483 à 25 896 ETPT (– 1 051).

2. L’hypothèque des restes à payer et des reports d’autorisation d’engagement

Certes, le montant des engagements antérieurs non couverts par des paiements antérieurs à la fin de l’exercice 2016 baisse de 4,52 % par rapport au niveau constaté au 31 décembre 2015, s’établissant à 5 982 millions d’euros contre 6 265 millions d’euros. La cause de cette réduction réside dans la baisse des restes à payer du programme 107 Administration pénitentiaire (qui chute de 6,99 % pour se limiter à 3981 millions d’euros). Ceux du programme 166 Justice judiciaire demeurent relativement stables (1 588 millions d’euros, soit une progression de 0,12 %).

Mais même en diminution sensible, le montant des engagements antérieurs constitue une charge de nature à restreindre la latitude des gestionnaires de la mission. De fait, il représente 74,39 % des crédits consommés en 2016. Le poids des restes à payer constitue un défi tout particulier pour l’Administration pénitentiaire. En 2016, 40 % des crédits de paiement hors titre 2 ont été employés à la couverture d’engagements antérieurs, mais cette dépense n’aura permis de réduire les restes à payer que de 10 %.

Un même constat prévaut en ce qui concerne l’aléa que recèlent les reports d’autorisation d’engagement sur l’exécution budgétaire de la mission. Quoiqu’en très net recul par rapport au niveau constaté en 2015 (– 28 %), ces ressources demeurent à un niveau très élevé, en l’occurrence 646 millions d’euros en (contre 899 millions d’euros). Les reports d’AE comptent pour 18,5 % des autorisations d’engagement hors crédits pour dépenses de personnel pour l’ensemble de la mission mais ce taux atteint 24 % des crédits en ce qui concerne les programmes 166 Justice judiciaire et 107 Administration pénitentiaire.

3. Le poids des frais de justice dans l’exécution des dépenses de fonctionnement

D’après les estimations fournies par la Cour des comptes, les dépenses relatives aux frais de justice devraient atteindre 624 millions d’euros en 2016. Ce montant correspond à une progression des crédits consommés de 31,37 % par rapport à 2015 (470 millions d’euros). Les frais de justice représentent ainsi 29 % des CP consommés en 2016 sur le titre 3 (soit 2 164 millions d’euros).

La première cause du dynamisme de la dépense en 2016 réside dans les mesures prises afin de réduire les délais de paiement aux fournisseurs et de régler le stock de factures en instance de paiement. À cette fin, le ministère a mobilisé un financement exceptionnel de 100 millions d’euros : 59 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale (somme sur laquelle la réserve de précaution a été levée en mai 2016) ; 40 millions d’euros obtenus en application du décret d’avance du 3 octobre 2016.

La seconde cause de la hausse des crédits consommés tient à l’évolution de frais de justice sur des prestations revêtant un caractère inflationniste faute de réalisation des économies escomptées.

Il s’agit en premier lieu des interceptions judiciaires qui occasionnaient une dépense de 122,5 millions d’euros en 2015, dont 110,27 millions d’euros en frais de justice. Les économies attendues de la plateforme nationale des interceptions judiciaires sont estimées par le ministère de la justice à seulement 10 millions d’euros faute d’un déploiement complet. En deuxième lieu, la médecine légale (55 millions d’euros en tendanciel annuel) génère un report de charge en augmentation constante faute d’une budgétisation adéquate. On notera enfin que l’affiliation des collaborateurs occasionnels du service public de la justice au régime général de la Sécurité sociale constitue une mesure dont le coût global en année pleine est évalué à 50 millions d’euros.

4. Un financement des investissements (immobiliers) comportant des risques de rigidification de la dépense

L’exécution 2016 se caractérise par une consommation des crédits de paiement relativement faible en comparaison de la hausse inédite des AE inscrites en loi de finance initiale (+ 76,34 %). Cette disproportion peut se justifier par la volonté d’engager de nouveaux programmes et l’existence de tranches fonctionnelles ayant pour effet d’étaler la consommation des crédits dans le temps.

Toutefois, l’écart entre les AE et les CP comporte le risque de restreindre à l’avenir la latitude des gestionnaires du fait de l’importance des restes à payer. Ce risque existe tout particulièrement pour le programme immobilier de l’Administration pénitentiaire.

Une préoccupation similaire peut être exprimée en ce qui concerne le recours aux partenariats publics–privés (PPP), ces contrats impliquant l’engagement de crédits de fonctionnement et pour opérations financières sur le long terme. En 2016, ces contrats ont donné lieu à la consommation de 102 millions d’euros en AE et 158 millions d’euros en CP dans le cadre d’opérations immobilières du programme 107. Pour ce qui est du programme Justice judiciaire, il convient de signaler de signaler deux contrats de partenariat/construction n’ayant donné lieu à des mouvements de crédits très limités en investissement, à savoir : le partenariat relatif au futur Palais de justice de Caen (avec le désengagement de 0,15 million d’euros pour la part investissement du fait de la livraison du chantier en juillet 2015) ; le partenariat relatif au futur Palais de justice de Paris (avec l’affectation de 25 millions d’euros supplémentaire en AE afin de financer des fiches modificatives complémentaires liées aux contraintes de sécurisation du site).

5. L’aide juridictionnelle et à l’accès au droit : une dépense de guichet maîtrisée ?

Le financement de l’aide juridictionnelle sur des ressources budgétaires aura donné lieu à la consommation de 305 millions d’euros en 2016 (en AE et CP). Ce chiffre traduit une poursuite de la baisse des dépenses engagée depuis deux exercices, les crédits consommés s’établissant en 2014 à 328 millions d’euros et 313 millions en 2015.

Toutefois, selon l’analyse de la Cour des comptes, le rehaussement du plafond d’admission à l’aide juridictionnelle (de 941 euros à 1 000 euros), ainsi que la revalorisation de l’unité de valeurs servant de référence au calcul de la rétribution des avocats (de plus de 18 % en 2016 et d’un tiers en 2017) constituent des facteurs inflationnistes. C’est la raison pour laquelle la Cour juge qu’il existe un risque important pour la soutenabilité du programme 101 à partir de 2017, compte tenu de l’effet en année pleine de ces deux mesures. Elle en estime la charge financière à 69 millions d’euros au total.

II. DES objectifs diversement atteints et des performances assez inÉgales au regard des besoins identifiÉs

Nombre des indicateurs destinés à leur évaluation apparaissent en retrait par rapport aux résultats obtenus en 2015. Certains résultats les éloignent même parfois des cibles fixées pour les exercices 2016 et 2017.

A. JUSTICE JUDICIAIRE : une nouvelle dégradation des conditions de traitement des contentieux

En premier lieu, les délais de traitement des procédures civiles, hors procédures courtes s’allongent. À l’exception des tribunaux d’instance et des tribunaux de commerce, l’ensemble des juridictions enregistre des délais supérieurs à ceux constatés en 2014 et 2015 et excédant la cible fixée. En ce qui concerne les cours d’appel et conseils de prud’homme, ainsi que les tribunaux de grande instance, le RAP 2016 évoque un niveau de saturation de la capacité de traitement de certains contentieux, ainsi que le poids de certains contentieux (droit du travail, droit de la protection sociale, droit de la famille).

Comme en 2015, on ne dispose pas de données chiffrées sur le délai moyen de traitement des procédures pénales (en dehors de la Cour de cassation), ainsi que pour le taux de mise à exécution et le délai moyen de mise à exécution.

B. administration pÉnitentiaire : une prise en charge des détenus obÉrÉe par la surpopulation carcÉrale

Le bilan de l’exercice 2016 comporte de nombreux contrastes. On ne peut que déplorer un nouvel alourdissement du taux d’occupation des places en maison d’arrêt : celui–ci atteint 136 %, contre 134 % en 2014 et 2015 et une cible fixée à 132 % des places par le PAP 2016. Ceci s’explique par une augmentation du nombre de personnes prévenues mises en détention (+ 7 % en 2016) supérieure à celle du nombre de places opérationnelles. En revanche, le nombre de détenus par cellule ne change pas par rapport à 2015. Par ailleurs, on observe une nouvelle et forte augmentation du taux d’incidents pour 10 000 détenus : le taux d’agressions contre un personnel ayant entraîné une interruption temporaire de travail atteint 40,8 % en 2016 (contre 31,9 % en 2015), bien au–delà de la cible fixée.

Une amélioration de la prise en charge des détenus et un renforcement des mesures de réinsertion est perceptible à travers plusieurs indicateurs.

Il en va ainsi de la mesure de l’activité des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), avec notamment une hausse du pourcentage de propositions d’aménagements de peine avec avis favorable du SPIP et du nombre de personnes placées sous main de justice (PPSMJ) ayant été prises en charge par un SPIP dans les délais de convocation, dans le cadre d’une condamnation à un sursis avec mise à l’épreuve.

C. protection judiciaire de la jeunesse : des rÉsultats en demi–teinte et en deÇÀ des cibles fixées

Les délais de prise en charge imputables aux services du secteur public et du secteur associatif habilité s’allongent pour ce qui est des mesures de milieu ouvert et des mesures judiciaires d’investigation éducative (MJIE). Le nombre de jeunes (hors investigation, TIG et réparations) inscrits dans un dispositif d’insertion sociale et professionnelle ou de formation, recule, passant de 74 % en 2015 à 71 % en 2016, en deçà du niveau de 2014.

Les taux d’occupation des diverses structures de la PJJ ([54]) baissent légèrement pour s’établir sous la cible fixée par le PAP pour 2016, du fait d’un fort taux de rotation des équipes éducatives et des problèmes de recrutement – tant d’éducateurs que de cadres.

D. accÉs au droit et À la justice : un dispositif perfectible dans sa gestion

On constate la nette accélération de l’examen des demandes d’aide juridictionnelle : seuls 10,4 % des bureaux d’aide juridictionnelle (BAJ) traitent ces dossiers dans un délai supérieur à 60 jours (contre 14 % en 2015 et 12 % en 2014). Le délai moyen d’examen des demandes d’aide s’établit désormais à 39 jours (contre 43 jours en 2015). Ceci s’explique par la refonte des formulaires remplis par les justiciables, ainsi que par l’effort des juridictions pour affecter les effectifs indispensables au bon fonctionnement des BAJ.

Le coût de traitement d’une décision d’aide diminue à 14,06 euros, soit un niveau inférieur à 2015 et à la cible fixée à 16 euros. En revanche, le taux de mise en recouvrement des frais avancés par l’État demeure insatisfaisant (6,9 % en 2016 comme en 2015 mais très nettement en deçà de la cible).

E. le programme de conduite et de pilotage : une dÉmarche de performance À confirmer

Neuf projets relatifs à des palais de justice accusent un retard de réalisation et cinq opérations judiciaires sont en dépassement de coût. Sept projets relatifs au parc pénitentiaire subissent un retard et deux projets présentent un dépassement de coût.

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MÉDIAS, livre et industries culturelles

AVANCES À L’AUDIOVISUEL public

SOMMAIRE

Pages

1. I. la mission mÉdias : une exÉcution budgétaire conforme dans un contexte de hausse des crédits
2. A. une stabilité des crÉdits À pÉrimètre constant et un taux d’exÉcution en baisse sur l’ensemble de la mission
3. B. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PAR PROGRAMME
4. II. le compte spÉcial avance À l’audiovisuel public
5. A. Le produit de la contribution À l’audiovisuel public : une ressource plus faible que la prévision et la forte hausse des exonérations
6. B. La ventilation de la contribution à l’audiovisuel public : la part prÉpondÉrante mais en baisse de France tÉlÉvisionS

Les crédits finançant l’audiovisuel public sont portés par :

− la mission Médias, livre et industries culturelles composée, en 2016, de trois programmes : Presse (programme 180), Livre et industries culturelles (programme 334) et Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique (programme 313) ([55]).

− le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public, qui retrace en dépenses le montant des avances accordées aux opérateurs de l’audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, TV5 Monde, et l’Institut national de l’audiovisuel) et en recette le produit de la contribution à l’audiovisuel public. En 2016, comme en 2015, les crédits consommés sont équivalents aux crédits prévus en loi de finances initiale : ils s’élèvent à 3,8 milliards d’euros.

I. la mission mÉdias : une exÉcution budgétaire conforme dans un contexte de hausse des crédits

Le montant de l’exécution 2016 des trois programmes de la mission s’élève à 510,86 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) contre 690,1 millions d’euros en 2015, et à 525,6 millions d’euros en crédits de paiement (CP) également en baisse par rapport à l’exercice précédent (697,5 millions d’euros en 2015).

A. une stabilité des crÉdits À pÉrimètre constant et un taux d’exÉcution en baisse sur l’ensemble de la mission

1. L’évolution des crédits par rapport à 2015

Le tableau suivant récapitule la variation des crédits entre la loi de finances initiale pour 2015 et la loi de finances initiale pour 2016

Évolution des crédits entre 2015 et 2016

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2016.

Ainsi, la baisse apparente de plus de 20 % en AE et CP entre 2015 et 2016 n’est due en réalité qu’à une modification de périmètre, les crédits inscrits en 2015 dans le programme 313, à hauteur de 160,4 millions d’euros en AE et en CP en faveur de France Télévisions ayant été transférés vers le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

2. Un taux d’exécution en baisse

Le bilan de l’exécution révèle en 2016 un taux de consommation des crédits de 93 % des AE et 93,7 % des CP inscrits en LFI, contre respectivement 96,6 % en AE et 97,6 % en CP l’année précédente. La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, note que « depuis 2013, cette consommation baisse chaque année et, en 2016, particulièrement, du fait de la disparition des crédits budgétaires de l’audiovisuel public qui étaient préservés des annulations et versés entièrement ».

En 2016, rapportés aux seuls CP disponibles, la sous–consommation représente, selon la Cour des comptes, 19,8 millions d’euros de crédits (3,6 %), issus pour la plupart du programme Presse qui se caractérise par des engagements tardifs et des paiements différés. La Cour préconise, en conséquence, de « réduire le montant des reports des aides à la presse en organisant les réunions des commissions en tenant compte du cycle budgétaire » ([56]).

B. L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE PAR PROGRAMME

Une partie importante des dépenses de la mission Médias, livre et industries culturelles s’inscrit dans le cadre de procédures d’octroi de subventions (aides à la presse), d’accords avec les professionnels (soutien à la diversité radiophonique) ou est préfigurée par les contrats d’objectifs et de moyens signés avec l’État (AFP, sociétés de l’audiovisuel public). Ce sont en théorie des dépenses rigides, même si des écarts par rapport aux trajectoires initiales peuvent être constatés.

1. Le programme 180 Presse : un contexte budgétaire sous contrainte

Le tableau suivant récapitule les crédits alloués et consommés dans le cadre des deux actions du programme.

Exécution du programme 180 pour l’exercice 2015

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2016.

Les crédits consacrés aux abonnements de l’État auprès de l’Agence France–Presse (AFP) sont déterminés au regard du contrat d’objectifs et de moyens (COM). Si en 2015 la trajectoire a été conforme à celle fixée par le COM, la dotation versée en 2016 est supérieure à cette dernière (107,4 millions d’euros au lieu de 105,8 millions d’euros). Ce dépassement s’explique par une dégradation des ressources et une hausse des charges, nécessitant un abondement complémentaire.

Le montant des crédits consommés de l’action 2 Aides à la presse se caractérise par un taux d’exécution particulièrement faible, et en baisse par rapport à l’exercice précédent : l’action affichait en 2015 un taux d’exécution des autorisations d’engagement de 86,2 % et en crédits de paiement de 94,2 %, contre 75,7 % et 79,8 % en 2016. Cette sous–exécution a porté principalement sur les aides à la modernisation, en particulier le Fonds stratégique de modernisation de la presse.

2. Le programme 334 Livre et industries culturelles

Depuis 2016, le programme 334 Livre et industries culturelles regroupe au sein de la mission quatre actions : la politique de l’État en faveur du livre et de la lecture (action 1) ; les priorités du ministère en matière d’industries culturelles, et plus spécialement en direction du secteur de la musique enregistrée (action 2) ; les crédits respectivement dédiés au soutien aux médias de proximité (action 3) et à la Compagnie internationale de radio et télévision–CIRT (action 4). Il est à noter que les actions 3 et 4 n’existaient pas dans la maquette de la mission.

Le tableau suivant récapitule l’exécution budgétaire pour 2016 des quatre actions du programme.

Exécution du programme 334 pour 2016

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performance pour 2016.

Les opérateurs du programme sont au nombre de cinq. À la Bibliothèque nationale de France (BnF), principal opérateur du programme, s’ajoutent la Bibliothèque publique d’information, (BPI), le Centre national du livre (CNL), et depuis 2015, le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) et la Cinémathèque française. Le CNC, la Cinémathèque qui en dépend ainsi que le CNL sont financés via des taxes affectées et ne reçoivent donc pas de subventions de fonctionnement. Ces dernières sont exclusivement dédiées à la BnF et à la BPI. La BnF se voit allouer 96,5 % du total des subventions pour charges de service public et représente par ailleurs 80 % de l’ensemble des crédits de paiement du programme en LFI.

Le montant des subventions consommées au titre des charges de service public de ces deux opérateurs (BnF et BPI) en 2016 s’élève à 183,5 millions d’euros, en légère baisse par rapport à 2015 (185,02 millions d’euros), pour une prévision en LFI à hauteur de 190,24 millions d’euros. Cet écart en exécution, engendré par la réserve de précaution et l’annulation de 2 millions de crédits en cours de gestion, témoigne de la volonté de maîtrise des dépenses des opérateurs.

Le programme 334 porte également les dépenses d’investissement destinées au financement de deux opérations, l’une en cours et l’autre en préparation : la réhabilitation du quadrilatère Richelieu, qui fait l’objet d’un financement interministériel, et la modernisation à venir de la bibliothèque publique d’information. Le coût total actualisé de la rénovation du Quadrilatère Richelieu s’élève en 2016 à 232,4 millions d’euros, dont 155,2 millions sont portés par le programme 313. Pour 2016, les dépenses d’intervention représentent 0,5 million d’euros en AE et 9,9 millions d’euros en CP. La soutenabilité financière de l’échéancier actualisé de cette opération, telle qu’évaluée par la Cour des comptes, demeure incertaine.

3. Le programme 313 Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique

Avec la suppression, achevée en 2016, de la dotation sur crédits budgétaires de France Télévisions, qui faisait l’objet de l’action 1 du programme 313 Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique, ce dernier ne retrace plus, en 2016, que les crédits dédiés au soutien aux radios associatives locales par le biais du Fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER) ([58]).

En effet, au cours du débat parlementaire, il a été décidé de remplacer la dotation budgétaire de 40,5 millions d’euros prévue initialement dans le PLF pour 2016, à due concurrence par une hausse de l’affectation de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) ([59]).

Le tableau suivant présente l’exécution du programme 313, l’évolution entre 2015 et 2016 n’y étant pas quantifiée au regard de l’importance des modifications de périmètre.

Exécution du programme 313 en 2016

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2016.

Les crédits à destination de France Télévisions s’élevaient à 160,4 millions d’euros en 2015, ce qui explique la baisse massive des crédits entre 2015 et 2016. Il est à noter que cette mesure de périmètre n’a pas réduit le financement public global en faveur de France Télévisions, ce dernier étant en augmentation de 28,8 millions d’euros entre les deux exercices.

II. le compte spÉcial avance À l’audiovisuel public

La contribution à l’audiovisuel public (CAP) pour 2016 est indexée sur l’indice des prix à la consommation hors tabac (soit 1 %), ce qui se traduit par une revalorisation d’un euro de son montant aussi bien en France métropolitaine qu’en Outre–mer. Le montant de la CAP s’élève en 2016 à 137 euros en France métropolitaine (+ 1 euro), et à 87 euros en Outre–mer (+ 1 euro).

A. Le produit de la contribution À l’audiovisuel public : une ressource plus faible que la prévision et la forte hausse des exonérations

Au total, en 2016, le montant des dépenses et des recettes du compte de concours financier qui comprend désormais l’intégralité des crédits en faveur des opérateurs de l’audiovisuel public s’est élevé à 3,8 milliards d’euros. Il bénéficie de trois sources de recettes : le produit de la contribution à l’audiovisuel public, les crédits du budget général de l’État visant à compenser les dégrèvements, et depuis 2016 une part de la taxe sur les opérateurs de communications électroniques (TOCE) affectée au financement de France Télévisions.

En 2016, le montant anticipé des recettes de CAP était de 3,21 milliards d’euros. En réalité, elles ne seront que de 3,11 milliards d’euros. Ceci s’explique principalement par une hausse du montant des dégrèvements dû à une extension de leur champ à la taxe d’habitation prévue par la LFI pour 2016. S’y ajoute une baisse progressive du taux d’équipement et une baisse du taux de perception. Pour couvrir ce manque à gagner, l’État se trouve dans l’obligation d’augmenter le remboursement des dégrèvements qui passe d’une prévision de 513 millions d’euros de crédits budgétaires à une réalisation de 617 millions d’euros ([60]). Comme le souligne la Cour des comptes, « pour la première fois depuis 2010, les ressources sont inférieures à la prévision de la LFI, malgré une augmentation du taux de la CAP de 1 euro. L’année où il était finalement décidé de mettre fin au financement budgétaire de l’audiovisuel public sur la mission Médias (160 millions d’euros en 2015), l’État est dans l’obligation d’ajouter 100 millions pour équilibrer le solde du compte de concours financier ». ([61])

B. La ventilation de la contribution à l’audiovisuel public : la part prÉpondÉrante mais en baisse de France tÉlÉvisionS

L’affectation aux organismes de l’audiovisuel public du produit de la CAP est décidée en loi de finance initiale et se répartit depuis 2015 entre six programmes dédiés.

Le tableau suivant récapitule l’évolution de la répartition des crédits, et précise par ailleurs l’évolution de l’ensemble des crédits dévolus à l’audiovisuel public.

évolution des crédits de l’audiovisuel public 2015 / 2016

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2015 et 2016.

Toutes sources de financements confondues, les crédits en faveur de l’audiovisuel public sont en légère augmentation de 1,05 % (+ 0,57 % entre 2014 et 2015).

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outre–mer

SOMMAIRE

Pages

1. I. la baisse des crédits consommés et l’accroissement des écarts entre la programmation et l’exécution
2. A. La nette diminution des crédits consommés au niveau de la mission masque les évolutions opposées des deux programmes
3. B. des écarts marqués entre les crédits ouverts et les crédits consommés
4. II. Poursuivre l’amélioration des prévisions et de l’évaluation des dépenses fiscales rattachées
5. III. La démarche de performance

La mission Outre–mer vise à favoriser le développement économique et la création d’emplois dans les territoires ultramarins. En 2016, le montant des crédits consommés au titre de la mission s’est élevé à 1,94 milliard d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1,9 milliard d’euros en crédits de paiement (CP). Rappelons que les crédits de la mission outre–mer ne constituent qu’une partie de l’effort budgétaire de l’État en faveur des territoires ultramarins (12,9 % en 2017 selon le document de politique transversale – DPT 2017).

I. la baisse des crédits consommés et l’accroissement des écarts entre la programmation et l’exécution

A. La nette diminution des crédits consommés au niveau de la mission masque les évolutions opposées des deux programmes

1. La poursuite de la décroissance des crédits consommés de la mission

En 2016, les crédits consommés de la mission ont diminué de 3,6 % en AE et de 4,6 % en CP par rapport à 2015. Il s’agit de la troisième année consécutive de baisse. À périmètre courant, le montant total des crédits consommés est inférieur de 12,0 % en AE et de 9,6 % en CP à celui de 2013.

Cette décroissance triennale est toutefois intervenue après une hausse marquée entre l’exercice 2012 et l’exercice 2013 (+ 7,9 % en AE et + 11,1 % en CP). Au total, le montant des crédits consommés en 2016 est inférieur de 5,0 % en AE et supérieur de 0,5 % en CP à celui de 2012.

Évolution de la consommation des CP de la mission depuis 2012

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

À législation inchangée, le mouvement baissier des crédits consommés est appelé à se poursuivre en 2017, les crédits ouverts en loi de finances (LFI) pour 2017 étant inférieurs de 2,2 % en AE et de 3,9 % en CP aux crédits ouverts en LFI pour 2016, à périmètre constant.

2. Des programmes aux évolutions opposées

La mission Outre–mer se décompose en deux programmes. Le programme 138 Emploi outre–mer vise à favoriser la création d’emplois et une croissance durable par le soutien à la compétitivité des entreprises et par le renforcement de la qualification professionnelle des actifs des outre–mer. Il finance principalement les exonérations de cotisations sociales patronales dont peuvent bénéficier, sous conditions, les entreprises installées dans les départements et régions d’outre–mer (DROM) via l’action 1 Soutien aux entreprises. Le programme 123 Conditions de vie outre–mer comporte les crédits dédiés aux politiques d’intervention de l’État pour améliorer les conditions de vie des populations ultramarines.

La diminution des crédits consommés de la mission s’explique par la décroissance des crédits du programme 138 qui correspondent majoritairement à des dépenses de guichet. Le montant des crédits de ce programme consommés en 2016 s’est en effet nettement infléchi par rapport à 2015 (– 7,8 % en AE et

– 9,1 % en CP).

Évolution annuelle des crédits consommés par programme

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le RAP 2016.

La consommation des crédits du programme 138 s’est nettement infléchie en 2016 par rapport à l’exécution 2015. Le montant des crédits consommés en 2016 a ainsi été inférieur de 7,8 % en AE et de 9,1 % en CP à celui de 2015. Cette diminution résulte avant tout de la baisse des crédits de l’action 1 Soutien aux entreprises qui compte pour environ 80 % des crédits du programme. Alors que l’État avait remboursé l’ACOSS à hauteur de 1,096 milliard d’euros en 2015, ce montant s’est abaissé à 982,8 millions d’euros en 2016, en baisse de 107,9 millions d’euros (– 9,9 %).

Évolution annuelle de la consommation

des crédits du programme 138 par action

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Suivant le mouvement inverse, le programme 123 a bénéficié d’une hausse des crédits consommés (+ 5,4 % en AE et + 5,5 % en CP). Elle est la conséquence attendue de l’évolution des crédits ouverts en LFI pour 2016 par rapport à la LFI 2015 (+ 2,4 % en AE et + 2,6 % en CP). Son ampleur tient au caractère moins contraignant des mesures de régulation intervenues en 2016 par rapport à celles de 2015. Priorité de la mission, l’action 1 Aide au logement a ainsi pu bénéficier d’une augmentation de 6,4 % en AE et de 9,2 % en CP des crédits consommés.

Évolution annuelle de la consommation

des crédits du programme 123 par action

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. des écarts marqués entre les crédits ouverts et les crédits consommés

Les écarts entre la programmation des crédits en LFI et leur consommation se sont accrus en 2016. Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a d’ailleurs émis un avis défavorable pour chaque programme, les motivant notamment par les difficultés d’application de la mise en réserve des crédits. Dans sa note d’exécution budgétaire relative à l’exercice 2016 (NEB 2016), la Cour des comptes préconise à cet égard une refonte de la structure de la mission.

1. La sous–exécution de chacun des programmes

Après prise en compte des prévisions d’attributions de produits et des fonds de concours dont pouvait bénéficier la mission, l’écart entre prévision et consommation des crédits en 2016 s’est élevé à 7,1 % en AE et 8,4 % en CP, contre respectivement 3,7 % et 4,1 % en 2015.

Concrètement, la différence entre la programmation et la consommation des crédits est la conséquence des trois décrets d’avance de l’année 2016 qui ont annulé des crédits disponibles de la mission à hauteur de 157,8 millions d’euros en AE et de 182,2 millions d’euros en CP.

À la différence de l’exercice 2015, l’écart entre la programmation et la réalisation est plus prononcé pour le programme 138 que pour le programme 123. Autrement dit, les annulations de crédits ont davantage porté sur des dépenses de guichet que sur des dépenses discrétionnaires. L’écart entre la prévision et l’exécution s’explique donc principalement par des économies de constatation.

Concernant le programme 138 Emploi outre–mer, des annulations à hauteur de 124,7 millions d’euros en AE et de 127,6 millions d’euros en AE ont en effet été opérées.

Concernant le programme 123 Conditions de vie outre–mer, 33 millions d’AE et 53,6 millions de CP ont été annulés. Ces annulations ont concerné la ligne budgétaire unique (LBU) à raison de 29,3 millions d’euros de CP, les contrats de plan État–régions (CPER), les contrats de développement et les contrats de projets à raison de 19,4 millions d’euros de CP et l’enveloppe allouée à l’Agence française de développement (AFD) à raison de 9,9 millions d’euros de CP. À l’inverse, le programme a été abondé de 33 millions d’euros en AE et 20,7 millions d’euros en CP via des reports de crédits.

Crédits disponibles et consommés en 2016

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

2. La régulation budgétaire

Le PLF 2016 a fixé le taux de mise en réserve à 8 % hors titre 2 (HT2) et à 0,5 % pour le T2. Un surgel a été effectué sur les reports de crédits de l’année 2016 pour chaque programme. Au total, le montant des crédits mis en réserve sur la mission s’est élevé à 155,3 millions d’euros en AE et 173,5 millions d’euros en CP HT2 et 0,7 million d’euros pour le T2 en AE/CP.

S’agissant du programme 123, les crédits mis en réserve se sont élevés à 58 millions d’euros en AE et 76,2 millions d’euros en CP. Sur ce montant, 67,2 % des AE et 31 % des CP ont été dégelés en gestion, essentiellement sur la ligne budgétaire unique (LBU), sur des contrats passés localement et sur la dotation globale d’autonomie (DGA) de la Polynésie française. En outre, 17,1 % des CP mis en réserve (13 millions d’euros) ont été dégelés pour être reportés sur l’année 2017, afin de couvrir une partie des restes à charge. Enfin, 19 millions d’euros en AE et 39,6 millions d’euros en CP de crédits gelés ont été annulés par décret en fin de gestion, ce qui représente 32,7 % des AE et 51,9 % des CP mis en réserve.

S’agissant du programme 138, la totalité des crédits mis en réserve HT2 a été annulée (97,30 millions d’euros en AE et 97,32 millions d’euros en CP), en raison de la surestimation de 11 % en programmation du montant des remboursements d’exonérations de cotisations sociales patronales. Pour ce qui est des crédits mis en réserve en T2, un dégel a été obtenu à la suite de la revalorisation en octobre avec effet rétroactif au 1er janvier de l’indemnité liée au temps d’activité des militaires (ITAOPC).

II. Poursuivre l’amélioration des prévisions et de l’évaluation des dépenses fiscales rattachées

Le PLF 2016 estime à 3,971 milliards d’euros le coût des dépenses fiscales rattachées à la mission, soit 27 % du montant des crédits budgétaires affectés à la politique transversale en faveur des outre–mer tels que présentés par le DPT 2016.

Dans la NEB 2016, la Cour des comptes note deux voies d’amélioration concernant la fiabilité de l’information relative aux dépenses fiscales. D’une part, elle remarque que certains dispositifs ne sont pas retracés exhaustivement dans le rapport annuel de performances (RAP). D’autre part, elle observe que les objectifs de chaque dispositif, tels que formalisés par le RAP, gagneraient à être précisés.

Le coût de ces dépenses est tendanciellement en hausse (+ 1,1 % entre 2013 et 2015), tiré par la croissance des trois dépenses fiscales les plus coûteuses de la mission. En revanche, le coût de la plupart des autres dépenses fiscales est en repli. Ce phénomène s’observe notamment pour les dispositifs de défiscalisation en faveur du logement et de l’investissement productif.

L’effort d’évaluation de certaines dépenses fiscales de la mission Outre–mer se poursuit. Trois évaluations sont en cours, leurs résultats étant attendus courant 2017. Elles concernent l’aide fiscale à l’investissement productif, l’aide à l’investissement en matière de logement social et la réduction du taux d’accises du rhum.

III. La démarche de performance

La Cour des comptes formule plusieurs recommandations touchant aux indicateurs de performance. Elle estime souhaitable que davantage d’indicateurs couvrent les activités de l’agence de l’outre–mer (LADOM), unique opérateur de la mission. Elle remarque de plus qu’un seul indicateur des sept indicateurs porte sur l’efficience des politiques menées.

Plus fondamentalement, la Cour pointe la faible utilité du dispositif de performance en ce que les résultats obtenus ne conditionnent pas l’allocation future des crédits au moment de l’élaboration du budget.

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Politique des territoires

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution de la mission en 2016
2. A. Une mission fortement affectée par les mesures de régulation budgétaire
3. B. des dépenses fiscales supérieures aux crédits de la mission
4. C. Des crédits de personnel en baisse
5. II. La baisse Des dépenses d’aménagement du territoire se poursuit
6. III. Politique de la ville : une légère progression des dépenses d’intervention discrétionnaires

La mission Politique des territoires a pour objet, selon le rapport annuel de performances, de « contribuer au développement durable des territoires dans une perspective de développement solidaire et équilibré ». Elle comprend les programmes 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, 162 Interventions territoriales de l’État et 147 Politique de la ville.

I. L’exécution de la mission en 2016

A. Une mission fortement affectée par les mesures de régulation budgétaire

Les crédits consommés en 2016 s’élèvent à 598,2 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 650 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Ils sont inférieurs de 14 % en AE et 11 % en CP à la prévision de la loi de finances initiale (LFI). Les CP sont en baisse de 7 % par rapport à 2015.

Exécution de la mission Politique des territoires

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données du rapport annuel de performances.

Les différents mouvements de crédits intervenus en cours d’année ont réduit les crédits disponibles de la mission de 8 millions d’euros en AE et de plus de 20 millions d’euros en CP.

Si les trois programmes ont subi des annulations dans le cadre des décrets d’avance, comme le montre le tableau ci–après, elles ont plus particulièrement touché les programmes 112 et 162. Ces annulations ont en effet porté sur 6 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale pour le programme 147, contre 12 % pour le programme 112 et 39 % pour le programme 162.

Récapitulation des mouvements de crédits

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les données du rapport annuel de performances.

Les décrets d’avance étaient destinés à financer les dépenses relatives au plan d’urgence et à l’allocation pour demandeurs d’asile ([63]), le financement des contrats aidés et de l’hébergement d’urgence ([64]), le financement des opérations extérieurs, ainsi que des dépenses d’intervention et de personnel de plusieurs ministères ([65]).

Si la réserve du programme 147 a fait l’objet d’un dégel presque total pour financer les mesures annoncées lors des comités interministériels à l’égalité et à la citoyenneté, celles des programmes 112 et 162, augmentées de surgels importants, n’ont fait l’objet que d’un dégel très partiel en fin de gestion.

Sur la base de crédits disponibles sensiblement inférieurs aux crédits votés, on constate une exécution très satisfaisante des crédits du programme 112 (98 %) et du programme 147 (99 %). Les crédits disponibles du programme des interventions territoriales de l’État (PITE) ont en revanche été sous–exécutés (64 % en AE et 59 % en CP). Alors que les actions concernant la Bretagne, le Marais poitevin et les Antilles ont été correctement exécutées, celle du programme d’investissement en faveur de la Corse a pris du retard, en raison notamment du caractère tardif du rattachement des crédits issus du fonds de concours de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

B. des dépenses fiscales supérieures aux crédits de la mission

Avec un coût total pour 2016 de 877 millions d’euros, les dépenses fiscales rattachées à la mission représentent davantage que ses crédits. Elles sont en hausse de 77 millions d’euros par rapport à l’exécution 2015.

Sur les quatorze dispositifs fiscaux rattachés à la politique de la ville, quatre concentrent l’essentiel de la dépense. Les trois plus importantes sont également celles dont le coût augmente le plus par rapport à 2015 :

– l’exonération plafonnée à 50 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises qui exercent une activité dans une zone franche urbaine de troisième génération ou qui créent une activité dans une zone franche urbaine–territoire entrepreneur entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2020 (185 millions d’euros, + 10 millions par rapport à 2015) ;

– le taux réduit de TVA à 5,5 % pour l’accession sociale à la propriété dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV) (137 millions d’euros, + 37 millions d’euros par rapport à 2015) ;

– l’abattement en faveur des immeubles en zone urbaine sensible (ZUS) puis en QPV (66 millions d’euros, + 19 millions d’euros par rapport à 2015).

La même concentration de la dépense sur quelques dispositifs s’observe pour les dépenses fiscales liées à l’aménagement du territoire. 93 % de leur coût relève de cinq dispositifs, sur les vingt rattachés au programme 112. Outre les exonérations accordées aux entreprises créées dans les zones de revitalisation rurale ou les zones d’aide à finalité régionale, les dispositifs les plus coûteux concernent la Corse : taux particuliers de TVA (175 millions d’euros), crédit d’impôt pour l’investissement (54 millions d’euros) et exonération temporaire des mutations par décès portant sur des immeubles ou des droits immobiliers. Depuis plusieurs années, la Cour des comptes recommande d’évaluer la pertinence des dépenses fiscales en faveur de la Corse.

C. Des crédits de personnel en baisse

Les emplois et les crédits de titre 2 de la mission sont répartis entre le programme 112 (personnel du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)) et le programme 147 (délégués du préfet dans le cadre de la politique de la ville et, depuis la mi–2016, délégués du Gouvernement).

Les dépenses de personnel se sont élevées en 2016 à 20,96 millions d’euros, ce qui représente une baisse de près de 6 % par rapport à 2015. Pour le programme 147, seules les primes spécifiques versées aux délégués du préfet sont exécutées directement à partir des crédits de titre 2. Les délégués du préfet étant systématiquement mis à disposition par d’autres administrations, les dépenses de personnel du programme 147 prennent la forme de remboursements à ces structures sous forme de transfert ([66]).

Le plafond d’emploi du CGET a été légèrement sous–exécuté (– 3 ETPT). Il baisse de 13 ETPT par rapport à l’exécution 2015 pour atteindre 276 ETPT. Il en va de même pour les délégués du préfet dans le cadre de la politique de la ville (316,5 ETPT exécutés sur un plafond de 319).

II. La baisse Des dépenses d’aménagement du territoire se poursuit

Les dépenses d’intervention (titre 6), qui représentent plus de 80 % des dépenses du programme 112, diminuent de 12,1 % en CP par rapport à 2015, après avoir déjà baissé de 5,3 % entre 2014 et 2015.

Dépenses d’intervention du programme 112 ([67])

(en millions d’euros)

Source : CGET.

La diminution des CP s’explique aux trois quarts par l’extinction progressive des paiements au titre des pôles d’excellence rurale, qui ne font plus l’objet d’engagements depuis 2014. Cette extinction est à l’origine d’une économie de constatation de près de 20 millions d’euros.

La diminution des engagements sur la prime d’aménagement du territoire (PAT) se poursuit, en cohérence avec la réforme de 2014, qui a supprimé la prime « recherche et innovation » et recentré le dispositif sur les PME. Un montant total d’aides de 13,5 millions d’euros a ainsi été engagé en 2016, contre 23,8 millions d’euros en 2015. Selon le rapport annuel de performances, l’augmentation de la consommation des CP par rapport à 2015 ne remet pas en cause la constatation d’économies sur la politique d’aménagement du territoire, mais « résulte de la modification des comportements des entreprises primées dans la sollicitation des versements de la subvention et de l’évolution du cadre juridique d’attribution » ([68]). Les versements effectués en 2016 ont conduit au solde final de 36 programmes primés entre 2005 et 2014.

Les dépenses au titre des contrats de plan État–régions (CPER) représentent plus de la moitié des dépenses d’intervention du programme 112. L’accélération des engagements au titre de la génération 2015–2020 et la poursuite des paiements au titre de la génération précédente conduisent à une augmentation des AE et une stabilisation des CP. La consommation des CP sur la génération 2015–2020 est conforme à la prévision de la loi de finances. On constate en revanche une légère sous–exécution sur les CPER 2007–2014 (89,6 %).

III. Politique de la ville : une légère progression des dépenses d’intervention discrétionnaires

Les crédits des quatre actions du programme 147 représentent près des deux tiers de ceux de la mission. 80 % d’entre eux, représentant 50 % de ceux de la mission, sont ventilés dans l’action 1. Ils ne représentent toutefois qu’un cinquième des dépenses effectuées au titre de la politique de la ville.

Ne sont en effet pas retracées dans ces crédits :

– 453 millions d’euros en 2016 de dépenses fiscales rattachées au programme ([69]), soit une augmentation de 16,2 % par rapport à 2015 ;

– 1,1 milliard d’euros dépensés par l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), principalement financés par les contributions d’Action Logement (910 millions d’euros ([70])) et de la caisse de garantie du logement locatif social (30 millions d’euros).

Le montant des crédits consommés au titre du programme, en diminution de 19,4 millions d’euros en AE et 18,6 millions d’euros en CP (4,7 %) par rapport à 2015, s’élève à 389,6 millions d’euros en AE ([71]) et 390,7 millions d’euros en CP. Cela représente 91 % des crédits adoptés en LFI en majorité dédiés à des dépenses d’intervention.

Exécution des crédits DU programme 147

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2016 et rapport annuel de performances 2016.

L’exécution des crédits en 2016 a été affectée par des décisions prises en comité interministériel à l’égalité des chances (CIEC) en 2015 et en 2016, financées par un dégel de la totalité des crédits mis en réserve au titre du programme, et par la dissolution au 31 décembre 2015 de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé), consécutivement à la création du Commissariat général a l’égalité des territoires (CGET) responsable des crédits du programme.

Ainsi, l’augmentation de 10,1 millions d’euros des crédits de l’action 3 par rapport à 2015 peut être mise en rapport à la fois avec la fin du versement de la subvention de fonctionnement de l’ACSé (2,3 millions d’euros en 2015), les dépenses de fonctionnement associées ayant été transférées au programme 112, mais aussi avec le transfert de 14 millions d’euros provisionnés à l’action 1 pour les associations « têtes de réseau » qui s’ajoutent aux 1,3 million prévus au titre du « partenariat national ». En définitive, les crédits consommés au titre de l’évaluation, de la formation et de l’accompagnement des acteurs ont diminué de 3,2 millions d’euros et n’ont été exécutés que pour moitié.

De même, la sur–exécution des crédits de l’action 2, qui ont enregistré une diminution de 30 % par rapport à 2015, traduit deux évolutions contradictoires. D’un côté la subvention allouée à l’EPIDe a augmenté de près de 4 millions d’euros (dont 1 million n’a pas été consommé) pour répondre à l’objectif du CIEC d’étendre le dispositif à mille jeunes supplémentaires. De l’autre, l’extinction depuis le 1er janvier 2015 du dispositif d’exonérations de cotisations sociales dans les zones franches urbaines (ZFU), auquel se sont substitués des crédits au titre du CICE et le dispositif « ZFU–TE » (territoires entrepreneurs), a conduit à une consommation certes inférieure de 27 millions d’euros à celle de 2015, mais qui s’est néanmoins avérée supérieure de près de 11 millions d’euros aux prévisions de la LFI, atteignant 42,1 millions d’euros. Le solde de la compensation à l’ACOSS de ces exonérations pour 2015 a quant à lui été réglé sur le fonds de roulement de l’ACSé – les 6,7 millions d’euros restant ayant été reversés au budget général.

Par rapport à 2015, le montant des crédits consommés à l’action 1 a diminué de 1,9 million d’euros, s’élevant à 301 millions d’euros en AE et CP ; 37,4 millions d’euros de crédits votés en LFI n’ont pas été consommés. Mis à part le transfert de 14 millions d’euros à l’action 3 pour les associations de proximité (cf. supra), le taux d’exécution de ces crédits s’est élevé à 93 %. Deux tendances contradictoires expliquent cette situation.

En premier lieu, 30 % des crédits dévolus au dispositif des

« adultes–relais » ont été annulés à hauteur de 22,3 millions d’euros. Alors même que les prévisions relatives à ce dispositif avaient été rehaussées afin de permettre la revalorisation de 5 % des salaires prévues par le CIEC, ces annulations de crédits sont venues constater un défaut d’exécution habituel en début d’exercice, mais aussi la mobilisation de 18,6 millions d’euros puisés dans la trésorerie de l’ASP. En fin de compte, le coût du dispositif a été en 2016 de 61,9 millions d’euros, contre 59,2 millions d’euros en 2015, soit une augmentation de 4,6 %. En second lieu, les dépenses d’intervention discrétionnaires de l’action 1, et notamment au titre de la programmation des contrats de ville, sont passées de 162,9 millions d’euros en 2015 à 192,9 millions d’euros en 2016 (+ 18,9 %) consécutivement aux décisions du CIEC. Grâce à une forte mobilisation des agents des services déconcentrés de l’État, la dissolution de l’ACSé, n’a pas engendré d’incident dans la chaîne de paiements – 22 581 subventions ont été attribuées à 11 908 porteurs de projets pour la réalisation 28 000 actions.

Enfin, la sur–exécution des crédits de l’action 4 résulte de versements à l’ANRU au titre du plan de rénovation des collèges dégradés (697 289 euros ont été consommés sur les 880 000 prévus) et du financement de 9 équivalents temps plein (ETP) mobilisés sur les actions du programme d’investissements d’avenir.

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recherche ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :

recherche

SOMMAIRE

1. I. la partie recherche de la mires affiche Une exÉcution conforme aux crédits votés
2. A. Exécution budgétaire par programmes de recherche
3. B. Le recours aux opérateurs et la débudgétisation progressive de la MIRES nuance la pertinence de la budgétisation
4. II. La performance contrastée des programmes de recherche
5. A. Une absence d’évaluation des dépenses fiscales
6. B. Les différents programmes de recherche en proie à un contexte international hautement concurrentiel

La mission Recherche et Enseignement supérieur (MIRES) représente, par le volume de crédits dont elle bénéficie, la cinquième mission la plus importante de l’État. Elle concentre les dépenses de recherche civile et d’enseignement supérieur de six ministères : Éducation nationale, Recherche et enseignement supérieur ; Environnement, énergie et mer ; Économie et finances ; Défense ; Culture et communication ; Agriculture, agroalimentaire et forêt.

En 2016, les crédits consacrés à la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur se sont élevés à 26,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 26,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en augmentation respectivement de 1,97 % et 0,27 % par rapport à 2015. L’exécution sur l’ensemble de la mission est fidèle aux prévisions.

I. la partie recherche de la mires affiche Une exÉcution conforme aux crédits votÉs

À l’exception des programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante relevant tous deux de la partie « Enseignement supérieur », la partie « Recherche » est composée de sept programmes et représente 41 % des crédits totaux, soit 11,2 milliards d’euros en AE et 10,4 milliards d’euros en CP.

A. Exécution budgétaire par programmes de recherche

Les taux d’exécution montrent la maîtrise globale du budget des sept programmes : 96,5 % des crédits ouverts en AE (10,8 milliards d’euros consommés sur 11,18 milliards d’euros ouverts), 103,5 % en CP (10,72 milliards d’euros consommés sur 10,35 milliards d’euros ouverts).

Ratios d’exécution 2016 y compris fonds de concours

(en pourcentages)

Source : commission des finances d’après les données des documents budgétaires (PAP et RAP 2016).

Le programme 172 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires est le principal programme de la mission Recherche. Il dépend du ministère de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, mais sa mise en œuvre est confiée à différents opérateurs (en particulier l’ANR, le CNRS et le CEA), dont le financement représente 94 % des crédits votés. Il a été doté de 6,24 milliards d’euros en AE et 6,25 milliards d’euros en CP en LFI pour 2016, soit 24 % des crédits de la MIRES. 6,27 milliards d’euros ont été consommés en AE, 6,17 milliards d’euros en CP. Toutefois l’anticipation des erreurs de budgétisation initiales en régulation a permis d’afficher des taux finaux de crédits consommés sur crédits ouverts de 100 % en AE et 97,5 % en CP.

Le programme 193 Recherche spatiale a été doté en 2016 de 1,37 milliard en AE comme en CP. 97 % de cette somme est versé au Centre national d’études spatiales (CNES) et 3 % à l’Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques (EUMETSAT). L’intégralité des crédits bénéficie donc aux opérateurs et la consommation est strictement égale aux crédits ouverts.

Le programme 190 Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durable a bénéficié en 2016 de 1,93 milliard d’euros en AE et 1,67 milliard d’euros en CP. L’ajout cette année de l’action 15 couverture des charges nucléaires de long terme représente un important changement de périmètre et une augmentation de 25 % (soit 338 millions d’euros) des crédits votés. À périmètre constant, c’est bien un effort budgétaire supérieur qui a été demandé à la recherche. Les taux d’exécution des crédits ouverts sont conformes aux attentes : 87,5 % en AE (1,69 milliard d’euros consommés sur 1,93 milliard d’euros ouverts) et 100 % en CP (1,66 milliard d’euros).

Le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle est le seul programme de la mission à dépendre du ministère de l’Économie et des finances. 874 millions d’euros en AE et 929 millions d’euros en CP avaient été votés en LFI 2016, mais, à la différence des autres programmes de recherche, seuls 31 % des crédits en AE et 28 % en CP sont directement alloués aux opérateurs (tableau 4). L’exécution des crédits ouverts est donc maîtrisée : 93,2 % en AE (848 millions consommés sur 910 millions d’euros ouverts) ; 94,1 % en CP (909 millions consommés sur 966 millions d’euros ouverts).

Le soutien aux Jeunes entreprises innovantes (JEI) dans le programme 192 prend la forme d’exonérations fiscales sur les cotisations sociales. Le dispositif est en place depuis 2004 et depuis, le nombre de bénéficiaires a plus que doublé, pour un coût en 2016 estimé à 453 millions d’euros. Ce coût reste approximatif, six des dix dépenses fiscales n’étant pas chiffrées et leur impact non mesuré.

Le programme 191 Recherche duale dépend des ministères chargés de la défense et de la recherche. Les projets sélectionnés bénéficient des crédits de recherche duale alloués au CNES et au CEA. En 2016, le programme 191 a été doté de 180 millions d’euros en CP et en AE en LFI contre 192 millions d’euros en 2015. Malgré cette réduction de dotations, la consommation de crédits reste maîtrisée : 99,8 % en AE et 96,6 % en CP.

Le programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique est le plus petit programme de la mission (123 millions d’euros en CP et en AE alloués en LFI pour 2016). 90 % des crédits sont gérés par l’opérateur Universciences (regroupant la Cité des Sciences et de l’Industrie et le Palais de la Découverte). Ce recours à l’opérateur explique la maîtrise de l’exécution de 99,3 % en AE comme en CP.

Le programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricole est centré sur la formation. L’action 1 Enseignement supérieur bénéficie de 89 % des CP accordés au programme en LFI pour 2016, laissant 35 millions d’euros en CP à l’action 2 Recherche, développement et transfert de technologie. Les crédits ouverts en AE ne sont consommés en 2016 qu’à hauteur de 78,3 % (324 millions consommés sur 414 millions d’euros ouverts). En CP, le taux d’exécution final est de 99,6 % (323 millions de crédits consommés sur 325 millions ouverts).

CRéDITS alloués à la recherche

(en millions d’euros)

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après les données des documents budgétaires PAP et RAP 2016

B. Le recours aux opérateurs et la débudgétisation progressive de la MIRES nuance la pertinence de la budgétisation

Plusieurs mécanismes budgétaires viennent altérer la clarté de la budgétisation :

– en premier lieu, la sous–budgétisation de la participation aux organisations scientifiques internationales (OSI). La Cour des comptes, dans sa note d’exécution budgétaire, y voit une « atteinte au principe de sincérité », puisque ces contributions constituent une dépense obligatoire ;

– en second lieu, le versement aux opérateurs de la quasi–totalité des crédits budgétaires de la mission (à hauteur de 88 % sur l’année 2016, hors PIA) atténue le principe d’annualité budgétaire puisque les crédits versés aux opérateurs peuvent être utilisés sur plusieurs exercices ;

– enfin, si le recours aux ouvertures et aux fonds de concours en cours d’année explique l’adéquation finale des crédits votés et des dépenses engagées, ce mécanisme de rattrapage budgétaire vient masquer les défauts de budgétisation initiale qui sont donc peu visibles au moment de la loi de règlement, en particulier pour le programme 192 Recherche en matière économique et industrielle.

Sur la base de ces constats, on note que le transfert de compétences aux opérateurs pose la question de la validité de la budgétisation, en particulier celle des dépenses de personnel. En effet, à l’exception des programmes 192 et 142 Recherches agricoles, les programmes de la partie Recherche ne sont pas dotés en crédits de titre 2. Les emplois sont financés par les subventions pour charge de service public (SCSP). Cela conduit à la répétition en 2016 d’une sous–exécution chronique des plafonds d’emplois qui permet la constitution par les opérateurs d’une marge mobilisable en gestion grâce à la fongibilité asymétrique, reconduite en LFI l’année suivante par le report de crédits. L’État a ainsi une visibilité limitée quant à la réalité de la trajectoire suivie en matière d’emplois par les opérateurs.

En outre, on assiste à la substitution progressive des crédits budgétaires par les fonds de concours dans le financement des opérateurs. Ce phénomène pose un problème de traçabilité budgétaire, notamment pour la gestion et le suivi des crédits du programme d’investissement d’avenir (PIA) alloués à la MIRES. Le PIA II finance, par exemple, le projet NANO 2017 qui ne bénéficie plus de crédits budgétaires. Le lancement du PIA III en 2017 continue de susciter les réserves de la Cour des comptes. Toutefois, les remarques sur le suivi des PIA I et II ont été prises en considération : les dix milliards prévus pour le PIA III ne seront pas ouverts dans des programmes éphémères sans possibilité de suivi à long terme mais apparaîtront, à partir de la loi de finances pour 2018, dans les crédits de l’ANR, échelonnés à hauteur de 2 milliards d’euros par an pendant cinq ans.

CRÉDITS PAR OPÉRATEUR ET PAR PROGRAMME DE LA MIRES (PARTIE RECHERCHE)

*certains opérateurs du tableau dépendent d’opérateurs plus importants également financés par la MIRES. Tel est le cas de l’IPEV, Institut Paul Émile Victor, composé de huit membres dont le CNRS, l’IFREMER, le CEA, autres opérateurs de la mission.

Source : commission des finances d’après données du rapport annuel de performances 2016.

II. La performance contrastée des programmes de recherche

A. Une absence d’évaluation des dépenses fiscales

En 2016, la MIRES compte seize dépenses fiscales pour un montant global de 6 milliards d’euros. 92 % de ce montant est dédié au financement du seul crédit d’impôt en faveur de la recherche (CIR) qui est devenue l’aide principale à la R&D des entreprises en France. La Cour des comptes alertait en 2015 sur l’absence d’évaluation du CIR. L’indicateur du projet annuel de performances 2017 (PAP) Mesures de l’impact du crédit d’impôt recherche n’est que peu précis, indiquant depuis 2014 un ratio « supérieur ou égal à 1 » de dépenses de R&D privée supplémentaire par euro de CIR. Des enquêtes cherchent encore à affiner ce résultat afin de déterminer si l’on peut parler d’un effet multiplicateur (ratio supérieur à 1) ou simplement additionnel (ratio égal à 1) du CIR et si son efficacité justifie son coût.

B. Les différents programmes de recherche en proie à un contexte international hautement concurrentiel

172 – Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

L’indicateur 1.1 indique une baisse du nombre de publications françaises dans les revues internationales visibles. 1,84 % des publications de référence provenaient des opérateurs français en 2014, 1,79 % en 2016. Entre 2010 et 2015, la part des publications françaises dans la production mondiale chute de 17 % quand celle de la Chine augmente de 68 %.

Les institutions françaises de recherche maintiennent toutefois davantage leur rayonnement à l’échelle européenne, et plus encore dans l’axe de même dynamisme France – Allemagne – Royaume uni. L’« Europe de la Recherche » souhaite répondre à ce contexte concurrentiel. Pour autant, le repli de l’implication des équipes françaises se confirme en 2016. Le taux de sélection des projets français dans le cadre de la stratégie européenne Horizon 2020 a été revu à 14,7 % au lieu des 20 % prévus.

Pour s’adapter à cette concurrence accrue, la loi d’orientation sur l’enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013 a misé sur le développement des partenariats entre universités et pôles de compétitivité. Le décloisonnement entre la recherche et l’entreprise apparaît comme un objectif central pour faciliter l’innovation. Les contrats recherche–entreprise représentent 386,59 millions d’euros en 2016, soit une augmentation de 20 % par rapport à 2015.

190 – Recherche dans le domaine de l’énergie, du développement et de la mobilité durables

La loi n° 2015–992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ainsi que les nouveaux objectifs de la Stratégie nationale de recherche (SNR) ont contribué à élargir le spectre de la recherche en environnement en 2016 faisant du programme 190 un programme transversal se concentrant tant sur les filières énergétiques que sur les secteurs dérivés, transport et bâtiment. Cette pluralité dans les domaines d’action n’est toutefois pas reflétée dans le choix des indicateurs. En outre, pour les indicateurs existants, la diversité des organismes concernés, tels que l’Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTTAR), l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (IRSN), le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ou encore le Centre d’énergie atomique (CEA) rendent problématique l’approche globale qui les soutient.

À titre d’exemple, si l’indicateur 1.1 indique une augmentation satisfaisante du nombre de publications des opérateurs, il cache d’importantes disparités entre les résultats positifs de l’INERIS et ceux plus nuancés de l’IFSTTAR ou du CSTB. Ce même biais se retrouve quant à l’évaluation de l’intégration française aux initiatives de recherche européenne. La part des contrats européens est présentée en hausse dans les recettes totales des organismes du programme (2,26 % en 2016 contre 1,85 en 2015), sans distinction entre les trente–sept projets proposés par l’IFSTTAR et les douze de l’IFPEN.

192 – Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

Le programme 192 soutient les pôles de compétitivité, les PME innovantes, l’enseignement supérieur et ses incubateurs reliés.

Le soutien aux entreprises d’innovation est validé par l’indicateur 3.2, qui montre un taux de pérennité sur trois ans de 82 % (pour un taux moyen national de 65 %) des entreprises bénéficiant des incubateurs et dispositifs de soutien de l’Institut Mines Télécom et des écoles des mines rattachées. Ces organismes d’enseignement supérieurs (principalement l’Institut Mines–Télécom et le Groupe des écoles nationales d’économie et statistiques) ont un lien particulier et entretenu avec le domaine de l’entreprise, qui participe à leur fonctionnement.

L’indicateur 2.1 montre un dépassement de cible en 2016 du volume des contrats sur financement privé : 18 % des ressources consacrées à la recherche en proviennent directement contre 16 % en 2015. Le rapport annuel de performances souligne l’utilité de ces contrats pour l’économie nationale, leurs retombées permettent également à ces écoles d’afficher un haut taux d’insertion de leurs diplômés : 91,4 % dans les six mois suivant l’obtention du diplôme en 2016 (indicateur 4.2).

193 – Recherche spatiale

La recherche spatiale est au cœur de nombreux défis d’aménagement des territoires, de sécurité, d’environnement, mais également de performances économiques (marché des télécoms) ou diplomatiques.

Le programme de lancement Ariannespace récolte 65 % des parts de marché « ouvert » en 2016 contre 56 % en 2015. Le rôle central du centre spatial guyanais est souligné dans ce succès.

L’union européenne a instauré, par le traité de Lisbonne, une compétence partagée dans le domaine spatial. En 2016, le CNRS consacre 71 % de son budget à des programmes en coopération européenne, montrant une volonté d’implication en adéquation avec les attentes de l’Union. Pour autant, les indicateurs du programme ne mesure que peu les effets de cette politique sur le marché. L’indicateur 4.1 atteste de l’augmentation du nombre de satellites français utilisés à des fins applicatives en 2016 sans considérer les satellites Galileo issus de la coopération européenne.

191 – Recherche duale

L’unique indicateur du programme en évalue la pertinence, soit la part du financement global dont les retombées sur le secteur de la défense sont précisément identifiées. Le taux s’élève à 82,6 % en 2016, taux stable par rapport à 2015. Il faut tout de même préciser que pour le CEA, 100 % du financement produit des externalités identifiées, contre 79,4 % pour le CNES.

186 – Recherche culturelle et culture scientifique

Le programme 186 s’articule autour de deux axes : la production scientifique et la promotion de la culture scientifique auprès du public. L’objectif 1 prévoit la promotion auprès du « public le plus large » de la culture scientifique. Le choix de budgétisation autour de l’opérateur unique Universcience dont les sites sont uniquement dans Paris, pose toutefois la question de la mesure de cette action sur l’ensemble du territoire national. Pour 2016, les fréquentations sont inférieures aux prévisions : 2,76 millions d’euros contre 3,20 attendus en fréquentation physique (en raison du contexte sécuritaire), 7,89 contre 9,5 millions d’euros prévus sur les sites internet. La Cité de la science et de l’industrie est l’institut d’Universcience le plus touché par la baisse des fréquentations en 2016.

142 – Enseignement supérieur et recherche agricole

Le programme 142 porte les crédits de l’enseignement supérieur en matière agricole, pilier nécessaire de la transition écologique. Le taux d’insertion professionnelle des écoles de recherche en agriculture sous six mois est de 76,5 % en 2016, en progression de 2 points par rapport à 2015.

La recherche agricole est, quant à elle, soumise à la définition en cours du plan « Agriculture Innovation 2025 ». Depuis 2014, la part des publications destinées au secteur professionnel ou à l’appui au politique publique est stable autour de 21 %, laissant une marge de travail importante sur la valorisation de la recherche agricole.

*

recherche ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :

Enseignement supÉrieur et vie Étudiante

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 150 Formations supérieures et recherche universitaire
2. A. Une Exécution conforme aux prévisions de la loi de finances
3. B. Des difficultés persistantes pour Certains établissements, malgré la préservation des moyens alloués aux opérateurs
4. C. Une démarche de Performance peu convaincante
5. II. Le programme 231 Vie étudiante
6. A. Une sous–budgétisation des aides aux étudiants aggravée par des mesures nouvelles en cours d’exécution
7. B. Des résultats mitigés en matière de démocratisation des études supérieures et de logement étudiant

En 2016, les crédits consacrés à la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur se sont élevés à 26,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 26,1 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), en augmentation respectivement de 1,97 % et 0,27 % par rapport à 2015.

Au sein de la mission, les crédits consacrés à l’enseignement supérieur sont regroupés dans les programmes 150 Formations supérieures et recherche universitaire et 231 Vie étudiante. Comme les années précédentes, ils connaissent une évolution plus favorable que les programmes consacrés à la recherche, puisqu’ils augmentent de 2,2 % en AE et 0,4 % en CP.

Évolution et consommation des crédits

consacrés à l’enseignement supérieur ([72])

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de la mission Recherche et enseignement supérieur pour 2016.

I. LE PROGRAMME 150 Formations supérieures et recherche universitaire

A. Une Exécution conforme aux prévisions de la loi de finances

● Les crédits consommés en 2016 sur le programme 150 se sont élevés à 12,95 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) (+ 2,4 % par rapport à 2015) et 12,8 milliards d’euros en crédits de paiement (CP) (+ 0,5 % par rapport à 2015). L’augmentation des crédits de paiement est légèrement inférieure à la prévision (+ 0,8 %).

L’exécution des crédits du programme est globalement conforme aux crédits votés en loi de finances initiale, puisque leur taux de consommation (en incluant les prévisions de fonds de concours et attributions de produits) dépasse 99 %. Ce chiffre est cependant peu significatif, dans la mesure où la majeure partie des crédits (94 %) est exécutée sous la forme de subventions pour charges de service public versées aux opérateurs.

Les crédits de paiement réellement ouverts ont été inférieurs de 38,6 millions d’euros aux crédits prévus en loi de finances. 18,9 millions d’euros ont été ouverts par voie de fonds de concours ou attributions de produits (pour une prévision de 39,2 millions d’euros), mais le solde des mouvements de crédits hors FDC et ADP en exécution est de – 57,5 millions d’euros.

Le programme 150 a notamment été mis à contribution pour le financement du plan d’urgence pour l’emploi ([73]) et de l’aide à la recherche du premier emploi (ARPE) ([74]). Inversement, en fin de gestion, il a bénéficié de l’ouverture de 1,7 million d’euros destinés à couvrir le besoin résultant de la revalorisation du point de la fonction publique.

● La réserve de précaution initiale du programme s’élevait à 115,7 millions d’euros en CP et a été portée à 149,7 millions d’euros en cours d’exercice en raison du gel de crédits reportés et de surgels. Sur ce montant, comme en 2015, 70 millions d’euros correspondaient à une mise en réserve forfaitaire sur les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, soit un montant plus de deux fois inférieur à celui qui résulterait de l’application des règles prévues par la circulaire d’août 2015 (qui permet l’application d’un taux réduit à la part des subventions représentative de la masse salariale).

Comme en 2015, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a émis un avis négatif sur les documents de programmation qui lui ont été présentés : le responsable de programme a anticipé en début d’exercice un dégel intégral de la réserve sur le titre 2 et un dégel sur le « hors titre 2 » de 73 % de la réserve en AE et 22 % en CP. La Cour des comptes critique pour sa part la pratique qui consiste à mentionner dans les notifications de subventions adressées à chaque établissement le montant des crédits mis en réserve. Cette indication tend, à tort, à indiquer aux établissements que ces crédits peuvent être pris en compte dans leurs prévisions d’exécution.

● Du fait de l’importance des subventions dans les crédits de la mission, son découpage en actions fournit peu d’informations pertinentes sur la destination réelle des dépenses. On peut toutefois observer une sous–exécution de l’action 14 Immobilier qui, outre les subventions versées aux établissements, comprend les crédits d’investissement de l’État (titre 5) et les dotations en fonds propres (titre 7).

Par nature de dépense, on relève :

– une sur–consommation des crédits de fonctionnement hors subventions pour charges de service public. Avec 26,1 millions d’euros, ces dépenses sont proches du montant exécuté en 2015, mais excèdent de 78 % le montant prévu en loi de finances initiale. Il s’agit pour l’essentiel de charges locatives finançant des locaux tampons pour des opérations conduites dans le cadre des contrats de plan, ainsi que des frais connexes aux opérations inscrites dans ces contrats ;

– une sous–consommation des crédits d’investissement, qu’ils relèvent du titre 5 (45,1 millions d’euros consommés sur 65,4 millions prévus en loi de finances) ou du titre 7 (139,1 millions d’euros consommés sur 180,4 prévus en loi de finances). Un écart de plus de 30 millions d’euros apparaît sur les crédits prévus pour l’opération Campus. La Cour des comptes met en outre l’accent sur le report de travaux de mise en accessibilité des locaux des établissements publics d’enseignement supérieur, alors même que les universités ont bénéficié d’un régime dérogatoire en matière de cotisation au Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) (cf. infra). Les crédits destinés à financer ces travaux étant disponibles au moment où le ministère a dû procéder à une annulation de crédits, ils ont été annulés.

D’une manière générale, compte tenu de l’importance des crédits de masse salariale (88,5 %) dans les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs, les mouvements de régulation budgétaire affectant le programme 150 portent le plus souvent sur les crédits d’investissement.

B. Des difficultés persistantes pour Certains établissements, malgré la préservation des moyens alloués aux opérateurs

● En incluant les subventions pour charges de service public et les dotations en fonds propres, les crédits alloués aux opérateurs sur le programme 150 se sont élevés en 2016 à 12,1 milliards d’euros (95 % des crédits du programme), dont 10,6 milliards d’euros pour les seules universités.

Ces crédits sont supérieurs de 5,2 millions d’euros à la prévision de la loi de finances et de 79,4 millions d’euros par rapport à 2015. Pour ce qui concerne les seules subventions pour charges de service public, l’augmentation par rapport à 2015 s’élève à 154 millions d’euros. Le budget 2015 avait été marqué par un prélèvement sur le fonds de roulement de certains opérateurs du programme 150, dont le montant total s’était élevé à 96,7 millions d’euros. La mesure n’a pas été reconduite en 2016.

L’augmentation des subventions aux opérateurs est également due aux crédits de masse salariale (57,9 millions d’euros) correspondant à la création de 960 emplois supplémentaires. Les 105 établissements ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) utilisent ces crédits supplémentaires librement, dans le respect de la soutenabilité financière. Compte tenu de la rigidité de leur masse salariale, ils ne procèdent pas systématiquement à des créations d’emplois mais financent ainsi la progression mécanique de la masse salariale. Selon une enquête déclarative du ministère, sur la période 2013–2016, environ trois emplois ouverts sur quatre ont été effectivement créés. Si le nombre d’emplois sous plafond (152 907 ETPT) progresse de 917 ETPT entre 2015 et 2016 sur le périmètre de l’ensemble des opérateurs du programme (dont 275 ETPT au titre de transferts d’autres programmes vers le programme 150), le plafond d’emplois (163 775 ETPT) est loin d’être saturé.

● En plus de ces crédits budgétaires et de financements extra–budgétaires conséquents dans le cadre des investissements d’avenir et du plan Campus, les universités ont bénéficié de 30 millions d’euros supplémentaires, destinés à financer le renforcement des mesures de sécurité, sous la forme du maintien d’un taux de cotisation dérogatoire au FIPHFP. La Cour des comptes souligne que ce taux dérogatoire ne repose sur aucun fondement juridique et relève le non–recouvrement par le FIPHFP d’une recette obligatoire.

● Malgré la préservation des moyens consacrés aux opérateurs, certains établissements rencontrent des difficultés financières persistantes. Après une diminution entre 2011 et 2014, le nombre d’établissements ayant présenté un compte de résultat déficitaire a fortement augmenté en 2015, passant de 9 à 25 opérateurs. Cette évolution s’explique par le prélèvement sur le fond de roulement opéré en 2015, qui a touché 18 des 20 établissements ayant voté un budget en déficit « simple », c’est–à–dire n’ayant pas déjà connu un exercice déficitaire en 2014. La Cour des comptes estime que « si le mécanisme de prélèvement devait s’avérer neutre sur le compte de résultat (le fonds de roulement compensant les moindres recettes perçues), divers établissements ont pu, pour des raisons d’affichage, voter des budgets déséquilibrés ». La situation est plus préoccupante pour les cinq opérateurs en déficit double, triple ou quadruple. Selon la grille d’alerte du ministère, six universités sont dans une situation très dégradée, avec un risque d’insoutenabilité à court ou moyen terme, et neuf dans une situation dégradée, avec un risque d’insoutenabilité à moyen terme.

C. Une démarche de Performance peu convaincante

Les indicateurs de performance du programme ont un intérêt avant tout documentaire. Comme le souligne la Cour des comptes, « ils ne servent pas, ou guère, à la budgétisation initiale et, somme toute, assez peu au pilotage de l’exécution budgétaire ou à la phase de reddition des comptes ».

Pour un nombre significatif d’entre eux, le résultat pour 2016 n’est pas disponible. C’est en particulier le cas pour les deux indicateurs considérés comme les plus représentatifs de la mission :

– le pourcentage d’insertion professionnelle des jeunes diplômés. L’enquête n’étant menée que tous les trois ans, aucun résultat n’est disponible depuis 2013 ;

– le pourcentage d’une classe d’âge obtenant un diplôme de l’enseignement supérieur en formation initiale. Le résultat n’est pas disponible pour 2016 (la prévision actualisée est de 49,8 %), mais cet indicateur a connu une hausse de presque 7 % depuis 2008, pour atteindre 49,2 % en 2015. La cible de 50 % n’est cependant pas encore atteinte, alors que le livre blanc de l’enseignement supérieur et de la recherche présenté en janvier dernier fixe un objectif de 60 % pour 2025.

Les résultats sont encore à améliorer pour d’autres objectifs importants : le taux de réussite en licence ne connaît pas d’amélioration significative et la part des jeunes sortant de l’enseignement supérieur sans diplôme a augmenté en 2013 et 2014 pour atteindre 22 %.

II. Le programme 231 Vie étudiante

A. Une sous–budgétisation des aides aux étudiants aggravée par des mesures nouvelles en cours d’exécution

● Les crédits consommés en 2016 sur le programme 231 s’élèvent à 2 577 millions d’euros en AE (contre 2 548,3 millions d’euros en 2015) et 2 546 millions d’euros en CP (contre 2 556 millions d’euros en 2015).

La baisse des crédits de paiement résulte du choix fait par le Gouvernement, en loi de finances initiale, de réduire de 50 millions d’euros les crédits d’investissement du réseau des œuvres universitaires (en CP uniquement) par rapport à 2015, afin de mobiliser la trésorerie du réseau.

En exécution, cette économie (ramenée à 46 millions d’euros après mise en réserve) n’a toutefois concerné les crédits d’investissement qu’à hauteur de 25 millions d’euros afin de préserver le programme d’investissement. En contrepartie, la subvention pour charges de service public du Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) a été diminuée de 7 millions d’euros. Pour les 14 millions d’euros restants, il avait été envisagé d’opérer un prélèvement sur le fonds de roulement du CROUS de Paris. Finalement, le choix a été fait de faire porter l’économie sur les crédits finançant les bourses sur critères sociaux, alors même que leur budgétisation a nécessité l’ouverture de crédits supplémentaires. Ceci montre que la mesure était mal calibrée.

● Les crédits de l’action 1 Aides directes dépassent la prévision de la loi de finances de 59 millions d’euros, ce qui conduit la Cour des comptes à remettre en cause le constat fait les années précédentes d’une meilleure budgétisation des bourses.

Le montant des bourses sur critères sociaux a excédé la prévision de 38 millions d’euros, sous le double effet de la fusion des échelons 0 et 0 bis (cf. infra) et de la sous–estimation du nombre de bénéficiaires. Pour les aides au mérite, le dépassement est de 5 millions d’euros, également à cause de la sous–estimation du nombre de bénéficiaires.

La sous–estimation du nombre de bénéficiaires de bourses a conduit à préempter la réserve de précaution, qui ne pouvait dès lors plus être mobilisée pour financer deux mesures nouvelles non prévues en loi de finances initiale :

– l’aide à la recherche du premier emploi (ARPE), pour un coût de 25 millions d’euros pour la période allant de septembre à décembre 2016 ;

– la fusion des deux premiers échelons de bourses (0 et 0 bis), qui a permis à tous les étudiants boursiers de percevoir une allocation, alors que les boursiers à l’échelon 0 ne bénéficiaient auparavant que d’une dispense des frais d’inscription. Le coût de cette mesure est estimé à 25,2 millions d’euros en année pleine et 10,1 millions d’euros en 2016.

Cela a conduit à ce que la réserve initiale, augmentée des « surgels », soit une nouvelle fois intégralement dégelée pour financer les bourses et aides aux étudiants. Il a en outre été nécessaire d’ouvrir des crédits supplémentaires en fin de gestion, pour 28,9 millions d’euros en AE et 49,6 millions d’euros en CP.

B. Des résultats mitigés en matière de démocratisation des études supérieures et de logement étudiant

La raison d’être du programme 231 est d’offrir à chaque étudiant un égal accès aux études supérieures et une même chance de réussite dans la filière de son choix.

Avec une augmentation de la population étudiante de 12,3 % entre 2008 et 2015, la massification de l’enseignement supérieur est une réalité dont on ne peut que se féliciter. L’origine sociale des étudiants varie en revanche peu d’une année à l’autre et les étudiants des catégories sociales les plus favorisées continuent à être fortement surreprésentés au regard du poids de ces catégories dans l’ensemble de la société. Ainsi, selon les indicateurs du rapport annuel de performances, 78 % des jeunes de 20 ou 21 ans enfants d’employeurs, de cadres et de professions intermédiaires ont accès à l’enseignement supérieur, contre 47 % des enfants d’ouvriers et d’employés. Ces derniers ne représentent que 29 % des étudiants de niveau licence, 20 % des étudiants de niveau master et 17 % des étudiants de niveau doctorat ([75]).

La démocratisation de l’enseignement supérieur passe par la politique d’orientation et l’attribution de bourses sur critères sociaux, mais également par la couverture des besoins des étudiants en logement. Le logement constitue en effet souvent le premier poste de dépense des étudiants et un frein important à la mobilité géographique. Or le taux de couverture des besoins en logements pour les étudiants boursiers est à peine supérieur à 25 % et a tendance à se dégrader (25,8 en 2014, 25,5 en 2015, 25,4 en 2016), le nombre de places offertes par les CROUS augmentant plus lentement (+ 1,9 % en 2016) que le nombre de boursiers (+ 2,6 %).

En 2016, avec 105,1 millions d’euros, l’hébergement a représenté 64 % des investissements du réseau des œuvres universitaires et scolaires, soit un niveau sensiblement équivalent à l’exécution 2015. Ces investissements s’inscrivent dans le cadre du plan de création de 40 000 logements étudiants sur la période 2013–2017. Le nombre de logements construits ou réhabilités en 2016 s’élève à 6 186, en légère baisse par rapport à 2015. 9 186 logements sont attendus pour 2017.

Bilan des réalisations pour le logement étudiant

Source : rapport annuel de performances de la mission Recherche et enseignement supérieur pour 2016.

Les logements pris en compte comprennent à la fois les logements construits ou gérés par les CROUS, les logements construits par les organismes HLM et gérés en propre par ces organismes ou par des associations dédiées, ainsi que les logements conventionnés à loyer plafonné construits par des opérateurs privés.

Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, la Cour des comptes identifie comme un enjeu de soutenabilité du programme pour les prochaines années la forte augmentation (1,1 milliard d’euros en un an) des engagements hors bilan des CROUS, qui s’élèvent désormais à 2,3 milliards d’euros. Ces engagements sont constitués pour une large partie des dettes contractées auprès des offices HLM pour la création de résidences universitaires, incluant une garantie sur les loyers futurs ([76]).

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RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

PENSions

SOMMAIRE

Pages

1. I. la mission régimes sociaux et de retraite
2. A. Une enveloppe respectée grâce à des mouvements significatifs en gestion
3. B. Une baisse des subventions de l’État qui devrait s’inscrire dans une perspective de long terme
4. C. des indicateurs de performance incomplets
5. II. le compte d’affectation spéciale Pensions
6. A. Des dépenses et des recettes proches des niveaux prévus en loi de finances initiale
7. B. Un Solde cumulé de plus de 3 milliards d’euros
8. C. Des prévisions de qualité, une gestion du programme 742 à améliorer

I. la mission régimes sociaux et de retraite

La mission Régimes sociaux et de retraite regroupe les subventions versées par l’État à certains régimes spéciaux de retraite ou à des dispositifs de préretraite comme le congé de fin d’activité des routiers. Le manque de cohérence de la maquette budgétaire de la mission fait l’objet de critiques récurrentes de la Cour des comptes. D’une part, elle mêle des subventions à des régimes spéciaux de retraite, à un dispositif de soutien sectoriel et même, dans la loi de finances pour 2017, au régime complémentaire agricole. D’autre part, elle ne permet pas d’avoir une vision complète de la participation de l’État aux différents régimes spéciaux de retraite ([77]), certains figurant dans d’autres programmes.

Les crédits de la mission sont composés à 99,8 % de crédits d’intervention finançant les prestations des différents régimes de la mission et, de manière marginale, les frais de fonctionnement des régimes bénéficiaires. Le reste correspond à la subvention pour charges de service public (9,85 millions d’euros) versée au seul opérateur de la mission, l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), chargé de gérer le régime spécial de sécurité sociale des marins.

La mission, dont les dépenses se sont élevées en 2016 à 6,32 milliards d’euros, regroupe trois programmes d’inégale importance :

– le programme 198 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres, qui comprend essentiellement les subventions d’équilibre des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, représente 64 % des crédits de la mission ;

– le programme 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins, qui représente 13 % des crédits de la mission ;

– enfin, le programme 195 Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers, qui représente 23 % des crédits de la mission. Il s’agit de régimes en rapide déclin démographique, qui n’accueillent plus ou très peu de nouveaux retraités, ce qui explique que leurs dépenses connaissent une baisse régulière.

Évolution et consommation des crédits

de la mission Régimes sociaux et de retraite (AE=CP)

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de la mission Régimes sociaux et de retraite pour 2016.

A. Une enveloppe respectée grâce à des mouvements significatifs en gestion

1. Une exécution de la mission conforme à la prévision

Avec 6,32 milliards d’euros, la consommation des crédits de la mission en 2016 est conforme aux crédits ouverts en loi de finances initiale, alors que l’exercice 2015 s’était achevé avec une sur–consommation de 38 millions d’euros.

Ce montant est inférieur à la prévision du budget triennal 2015–2017, qui fixait le plafond de la mission à 6,4 milliards d’euros. Cette sous–exécution par rapport au triennal a deux explications principales. La première est une inflation constatée inférieure aux hypothèses retenues dans le triennal, ce qui s’est traduit par une moindre revalorisation des pensions pour ces deux dernières années (0,1 % en 2015 et pas de revalorisation en 2016). La seconde réside dans le décalage du 1er avril au 1er octobre de la date de revalorisation des pensions, décidée lors de la réforme des retraites de 2014 ([78]). Pour le seul régime de la RATP, ce décalage permet une diminution du besoin de financement estimée entre 5 et 11 millions d’euros par an entre 2015 et 2020.

Comme le souligne la Cour des comptes, la facilité offerte en exécution par la faiblesse de l’inflation n’a pas vocation à perdurer dans un scénario de reprise progressive de l’activité.

Si l’exécution de la mission est conforme aux crédits ouverts en loi de finances initiale, la situation est contrastée entre les différents régimes de retraite financés par la mission.

Les dépenses du programme 197 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins se sont élevées, comme prévu en loi de finances, à 824,8 millions d’euros. Rappelons que, contrairement à celles qui sont versées aux régimes des transports terrestres, la subvention versée au régime des marins n’est pas une subvention d’équilibre, ce qui rend l’exécution moins tributaire de la fiabilité des hypothèses retenues pour la prévision. Compte tenu de prévisions de recettes surestimées et d’une moindre subvention du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), le maintien de la subvention de l’État au niveau inscrit en loi de finances initiale s’est traduit par une augmentation du prélèvement sur le fonds de roulement de l’ENIM, qui s’est élevé à 24 millions d’euros au lieu des 20 millions d’euros envisagés. Le directeur des affaires maritimes, responsable du programme, estime que la trésorerie de l’établissement est désormais à un niveau incompressible. En 2017, la subvention de l’État devra par conséquent permettre d’équilibrer les dépenses sans recours au fonds de roulement.

L’exécution des crédits du programme 195 est inférieure à la prévision de 27,4 millions d’euros. Outre la faiblesse de l’inflation, la sous–exécution des crédits consacrés à la caisse de retraite des mines est due à une baisse du nombre de pensionnés plus rapide qu’anticipée.

Enfin, comme en 2015, l’exécution du programme 198, le plus important de la mission, se caractérise par une sur–exécution des crédits inscrits en loi de finances (4 066,1 millions d’euros au lieu de 4 038,7). La Caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) a de nouveau connu un besoin de financement complémentaire (51 millions d’euros), attribué à une hausse non prévue des départs en retraite en fin d’année 2016, ainsi qu’à une baisse de la masse salariale due à une diminution du nombre de cotisants et aux grèves du printemps 2016. Ce besoin aurait été supérieur sans la mise en œuvre, au 1er janvier 2016, de la mensualisation du versement des pensions du régime de la SNCF, qui était auparavant trimestriel. Les pensions sont désormais versées au plus près de la situation de l’assuré, alors qu’auparavant, si le bénéficiaire venait à décéder, le versement de la pension trimestrielle était réputé acquis.

Les crédits consacrés aux autres régimes du programme ont pour leur part été sous–exécutés, à hauteur de 16 millions d’euros pour le régime de la RATP, en raison d’un nombre de départs en retraite inférieur à la prévision, et de 3 millions d’euros pour le congé de fin d’activité des routiers (CFA).

Du fait du besoin de financement complémentaire de la CPRPSNCF, le reliquat de 3 millions d’euros disponible sur l’enveloppe prévue pour le CFA n’a pas pu être utilisé pour réduire la dette de l’État envers le gestionnaire du CFA, qui s’élève à 10 millions d’euros et résulte d’une « avance » demandée par l’État au gestionnaire en 2011.

2. Des mouvements en gestion significatifs et récurrents qui témoignent de difficultés à établir des prévisions

L’enveloppe globale votée en loi de finances a été respectée au prix de mouvements budgétaires significatifs en cours d’exercice.

La sous–exécution des crédits de certaines actions (mines et RATP) a permis d’abonder ceux du régime de la SNCF, dont les crédits initiaux se sont avérés, comme en 2015, insuffisants pour couvrir ses besoins de financement. Le besoin de financement complémentaire de la CPRPSNCF a pu être couvert par le transfert de 27 millions d’euros en provenance du programme 195 ([79]) et la fongibilité de 24 millions d’euros de crédits non utilisés au sein du programme 198. Un mouvement analogue ayant déjà été nécessaire en 2015, il est regrettable que ce mouvement n’ait pas pu être anticipé dès la programmation initiale.

Ce besoin de financement complémentaire pour 2016 appelle à la vigilance pour l’exécution 2017 du régime de la SNCF. L’augmentation non–anticipée en 2016 du nombre de départs en retraite va se répercuter sur les dépenses de pensions à verser en 2017. En outre, comme le rapporteur spécial l’avait signalé à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2017, les arrêtés fixant les taux de cotisation patronale pour la SNCF pour les années 2013 à 2015 ont été annulés par le Conseil d’État ([80]). Lorsqu’un nouvel arrêté sera pris, la CPRPSNCF devra rembourser à l’entreprise publique un trop perçu qui pourrait s’élever à près de 100 millions d’euros.

Les mouvements de crédits récurrents intervenant en cours de gestion illustrent la difficulté des responsables de programme à bâtir leur programmation budgétaire initiale sur des hypothèses fiables. Les dépenses subventionnées par la mission ont un caractère obligatoire et dépendent de nombreux facteurs qui échappent à la maîtrise des caisses et des responsables de programme. Les responsables des programmes sont en outre tributaires des données et projections fournies par les caisses et disposent de peu de moyens pour mener une contre–expertise détaillée. C’est pourquoi la Cour des comptes appelle depuis plusieurs années à revoir le pilotage de la mission ([81]).

3. Une utilisation de la réserve contestable

Outre les mouvements de crédits susmentionnés, l’exécution de la mission a nécessité, comme en 2015, le dégel de l’ensemble de la réserve des trois programmes de la mission.

La Cour des comptes s’est à plusieurs reprises interrogée sur la pertinence de l’application de la réserve à cette mission. Elle estime que « la mise en réserve est purement faciale pour une mission qui couvre des dépenses obligatoires. Par ailleurs, cette mise en réserve n’est pas utilisée comme un système d’amortissement en cas de difficultés d’exécution, puisque les responsables de programmes savent dès la loi de finances initiale que ces crédits devront intégralement être libérés pour couvrir les dépenses des différentes caisses. »

Les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels du ministère de l’environnement et du ministère de l’économie et des finances ont d’ailleurs rendu des avis réservés sur la soutenabilité des programmes, dans la mesure où elle supposait une levée intégrale de la réserve.

B. Une baisse des subventions de l’État qui devrait s’inscrire dans une perspective de long terme

La baisse des crédits de la mission prévue par la loi de finances initiale pour 2016 a été respectée. Les dépenses de la mission Régimes sociaux et de retraite ont diminué de 131 millions d’euros (2 %) par rapport à l’exécution 2015.

D’après les estimations pluriannuelles des responsables de programme, cette tendance baissière devrait se poursuivre, mais l’effort de l’État continuera à représenter une part significative des recettes des régimes ([82]). Ceci résulte de plusieurs dynamiques distinctes :

– dans les années à venir, la masse des pensions servies par certains régimes subventionnés est amenée à décroître du fait de la baisse du nombre d’allocataires (mines et SNCF) et de la faible revalorisation des pensions. En revanche, la masse des pensions de la RATP ne diminuera qu’à horizon 2050, le nombre d’allocataires étant actuellement à la hausse, et les pensions versées par l’ENIM devraient progresser d’environ 0,5 % par an jusqu’en 2020 ;

– le montant des cotisations versées va légèrement croître du fait du glissement vieillesse technicité (GVT), des revalorisations salariales décidées par la SNCF et la RATP et des hausses de cotisations introduites à la suite de la réforme des retraites de 2014.

C. Des indicateurs de performance incomplets

Les indicateurs de performance de la mission ne couvrent qu’une faible partie des crédits de la mission. Il s’agit avant tout d’indicateurs de gestion, qui ne permettent pas de suivre l’évolution de la part de la subvention de l’État dans le financement général des régimes subventionnés et ne fournissent aucune information sur leur soutenabilité à long–terme. Seul le programme 195 dispose d’indicateurs ramenant la subvention de l’État à la masse des prestations servies.

Les indicateurs de gestion choisis (coût unitaire d’une primo–liquidation et dépenses de gestion pour 1 € de prestations servies) ne permettent en outre pas la comparaison entre chacune des caisses, celles–ci présentant des différences structurelles et de fonctionnement.

L’indicateur le plus représentatif de la mission est le coût unitaire d’une primo–liquidation de pension de retraite. Il s’élève pour 2016 à 347 euros, en nette baisse à la fois par rapport à l’exécution 2015 (381 euros) et par rapport à la prévision de la loi de finances pour 2016 (382 euros). Cette performance est toutefois à relativiser, dans la mesure où la baisse est due à la forte hausse du nombre de primo–liquidations constatées, sur lequel les gestionnaires de caisse n’ont pas de levier d’action.

Les conventions d’objectifs et de gestion comprennent également un objectif de récupération des indus. Si la CPRPSNCF (95 % pour un objectif de 97 %) et l’ENIM (98 % pour un objectif de 99 %) s’approchent de la cible, les efforts sont à poursuivre à la CPRPRATP (55 % pour un objectif de 96 %).

II. le compte d’affectation spéciale Pensions

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions retrace les opérations relatives aux régimes de retraite et d’invalidité des agents de l’État. Il est constitué de trois programmes :

– le programme 741 Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité retrace en dépenses (53 156 millions d’euros, soit 93 % des dépenses du CAS en 2016) les pensions versées aux personnels civils et militaires de l’État et de ses opérateurs, ainsi que les allocations temporaires d’invalidité versées aux fonctionnaires civils. Ses recettes proviennent principalement des contributions employeurs et des cotisations à la charge des agents ;

– le programme 742 Ouvriers des établissements industriels de l’État, doté de 1 898 millions d’euros, représente 3 % des dépenses du CAS. Il retrace les opérations relatives aux pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État et des rentes accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires ;

– le programme 743 Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions, avec 1 972,6 millions d’euros, représente 3 % des dépenses du CAS. Il retrace les opérations relatives aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, ainsi qu’aux pensions ou équivalents de pension financés par l’État au titre des engagements historiques et de reconnaissance de la Nation. À la différence des deux autres programmes, il n’est pas financé par des cotisations, mais par des versements de programmes supports du budget général.

Évolution du CAS Pensions entre 2015 et 2016

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances du compte d’affectation spéciale Pensions pour 2016.

A. Des dépenses et des recettes proches des niveaux prévus en loi de finances initiale

1. Une hausse modérée des dépenses de pensions (+ 0,9 %)

● Les dépenses du CAS Pensions se sont élevées en 2016 à 57 027 millions d’euros, soit 178 millions d’euros de moins que la prévision de la loi de finances (– 0,3 %).

La légère sous–exécution des dépenses par rapport à la loi de finances s’observe sur les trois programmes du CAS.

Elle résulte notamment d’une inflation plus faible que prévu, qui a conduit à une absence de revalorisation des pensions de retraite en octobre 2016, alors qu’une revalorisation de 0,6 % était prévue en loi de finances initiale (– 63 millions d’euros) et de dépenses de transferts entre régimes de retraite inférieures aux prévisions (– 39 millions d’euros).

● Par rapport à 2015, les dépenses du CAS Pensions ont progressé de 0,9 % (493 millions d’euros). Ce rythme de progression, supérieur à celui qui a été observé entre 2014 et 2015 (+ 0,45 %), rompt avec la tendance au ralentissement de l’augmentation constatée depuis 2010. Il reste cependant modéré par rapport à la moyenne constatée depuis 2007 (+ 2,3 % par an).

La modération de la hausse a des causes à la fois conjoncturelles et structurelles :

– la faiblesse de l’inflation ;

– l’impact de la montée en charge des différentes réformes des retraites, qui réduisent temporairement les effectifs de départs en retraite (augmentation de l’âge légal d’ouverture des droits, augmentation de la durée d’assurance requise pour liquider une retraite à taux plein, montée en charge du dispositif de décote et surcote).

2. Des recettes en ligne avec les prévisions

● Les recettes du CAS se sont élevées à 57 789 millions d’euros en 2016, soit un montant légèrement plus faible que la prévision inscrite en loi de finances initiale (– 0,15 %), pour l’essentiel sous l’effet d’assiettes de cotisations légèrement inférieures à la prévision. La revalorisation du point d’indice au 1er juillet 2016, non prévue au moment de la loi de finances initiale, a permis de réduire cet écart.

Alors que les contributions des ministères sont globalement conformes à la prévision, celles des établissements publics, des collectivités territoriales et d’Orange sont inférieures.

● Par rapport à 2015, les recettes du CAS ont progressé de 0,8 % sous l’effet de plusieurs facteurs :

– le relèvement du taux de cotisation salariale des fonctionnaires de 0,4 point (9,94 %), dans la perspective de sa convergence, d’ici 2020, vers le taux de cotisation des salariés du privé sur la tranche inférieure au plafond de la sécurité sociale ;

– l’augmentation des assiettes de contributions pour les employeurs civils (+ 400 millions d’euros) et militaires (+ 90 millions d’euros). Le taux de contribution employeurs, qui a nécessité par le passé de fréquents réajustements, est stable depuis 2014 (74,28 % pour les pensions de retraite des agents civils, 0,32 % au titre des allocations temporaires d’invalidité et 126,07 % pour les militaires).

B. Un solde cumulé de plus de 3 milliards d’euros

Les dépenses (+ 0,87 %) et les recettes (+ 0,83 %) du CAS ayant augmenté à des rythmes comparables, le solde du CAS reste à un niveau similaire à celui de 2015 (+ 762 millions d’euros après + 779 millions d’euros), ce qui porte le solde cumulé du CAS Pensions au niveau record de 3,162 milliards d’euros.

L’accélération prévue des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS vers un niveau proche du seuil minimal permettant d’assurer, conformément au II de l’article 21 de la LOLF, l’équilibre du CAS à tout instant. Le solde d’exercice du CAS devrait en effet redevenir négatif à partir de 2020.

C. Des prévisions de qualité, une gestion du programme 742 à améliorer

Les indicateurs de performance du CAS peuvent être répartis en deux grandes catégories : la qualité de la prévision et la maîtrise des coûts de gestion.

Pour le programme 741, l’exécution de l’année 2016 confirme la qualité des prévisions observée les années précédentes, puisque l’écart entre la prévision et l’exécution est de 0,19 % et se réduit à 0,02 % une fois neutralisés les effets de revalorisation des pensions ainsi que les changements de comportements de départ. La prévision est également satisfaisante pour le programme 742.

Pour le programme 741, les indicateurs de coût de gestion d’un ressortissant du régime des pensions civiles et militaires de retraite devraient respecter la trajectoire baissière observée ces dernières années. Le transfert de la gestion des pensions des ministères employeurs vers le service des retraites de l’État devrait accélérer cette baisse, mais, comme la Cour des comptes le souligne, la montée en charge de ce transfert est très progressive et devrait être accélérée.

Pour le programme 742, le coût unitaire d’un contrôle de liquidation par la Caisse des dépôts et consignations augmente par rapport à 2015, alors que le PAP prévoyait une baisse. Dans un contexte de forte diminution du nombre de contrôles (liée à la baisse du nombre de dossiers transmis par le ministère de la défense), les coûts fixes, notamment informatiques, pèsent sur le coût unitaire d’un contrôle. Une revue de dépenses sur la gestion des dépenses de guichet et d’intervention par des tiers, programmée pour 2017, devrait permettre de mieux appréhender ces coûts de gestion.

La performance est également en retrait pour la récupération des indus et trop versés : le taux de récupération s’élève à 85,7 %, en net recul par rapport à 2015 (98,5 %) et par rapport à la prévision de la loi de finances (90 %).

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RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ;

AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

SOMMAIRE

Pages

1. Introduction
2. I. La mission relations avec les COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : une architecture simplifiÉe ET CLARIFIÉe
3. A. programme 119 : concours financiers aux collectivités territoriales et à leur groupements
4. B. programme 122 : concours spécifiques et administration
5. II. Le compte d’avances aux collectivitÉs territoriales : un solde excÉdentaire

Introduction

Avec des montants consommés en 2016 en hausse par rapport à 2015 (3,73 milliards d’euros en AE et 2,81 milliards d’euros en CP), les dépenses de la mission ne représentent toutefois qu’une très faible part des transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriales. L’essentiel de ces flux (99,9 milliards d’euros en 2016) consistent en des prélèvements sur recettes (PSR).

Si la consommation des CP a connu une légère augmentation de 2,4 % entre 2015 et 2016, l’engagement des AE est quant à lui en forte hausse de 24 % sur la même période. Cette situation s’explique notamment par le maintien de la forte majoration des AE au titre de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et par la création de la dotation de soutien à l’investissement local des communes et de leurs groupements (DSIL + 790 millions d’euros en exécution en AE). Depuis 2012, les crédits de la mission n’ont fait que progresser, de 39 % pour les AE et de 6 % pour les CP.

La mission poursuit trois objectifs principaux. Il s’agit, d’une part, de compenser les charges transférées dans le cadre de la décentralisation ou les pertes de produit fiscal induit par des réformes des impôts locaux ; ainsi, les dotations générales de décentralisation et les dotations aux collectivités d’outre–mer correspondent à des obligations constitutionnelles sur lesquelles les ministères n’ont pas de marges de manœuvre, et qui ont représenté 63 % des dépenses de la mission en 2016 contre 64 % en 2015.

Il s’agit, ensuite, d’accompagner, voire de favoriser l’investissement des collectivités territoriales à travers la DETR, la dotation politique de la ville (DPV), la dotation globale d’équipement des départements (DGE) et la nouvelle dotation de soutien à l’investissement local des communes et de leurs groupements (DSIL). Ces trois dépenses, qui ont représenté 30 % du montant total des charges imputées sur la mission en 2016, sont discrétionnaires puisque la consommation des crédits dépend de décisions prises au niveau déconcentré sur la base de l’examen de l’éligibilité des projets.

Enfin, l’État assume une mission d’aide aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles.

Les autres crédits de la mission (6 %) servent à financer une partie des dépenses de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales (DGCL), des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et les subventions pour travaux divers d’intérêt local plus connue sous le nom de réserves parlementaires ou ministérielles.

Le compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales (CAV) a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales et à des établissements publics nationaux, les chambres consulaires.

I. La mission relations avec les COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : une architecture simplifiÉe ET CLARIFIÉe

La fusion des programmes 119, 120 et 121 mise en œuvre pour la première fois en 2015 a clarifié l’architecture de la mission en rassemblant sur un même programme des dotations aux objectifs similaires, tous niveaux de collectivités confondus.

En 2016, le périmètre de la mission Relations avec les collectivités territoriales a évolué avec la création d’une nouvelle dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements et d’un fonds d’urgence en faveur des départements visant à aider les départements en difficulté, notamment en raison du poids de leurs dépenses sociales. En outre, la loi de finances 2016 a fusionné les fonds « catastrophe naturelle » et « calamités publiques » au sein d’une nouvelle dotation de solidarité en faveur de l’équipement de collectivités territoriales touchées par des événements climatiques ou géologiques.

A. programme 119 : concours financiers aux collectivités territoriales et à leur groupements

Le programme 119 comprend les dotations destinées à toutes les collectivités (communes et EPCI, départements et régions), notamment la dotation générale de décentralisation (DGD), la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), la dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements (DSIL) et la dotation globale d’équipement des départements (DGE), qui représentent à elles quatre 90 % des crédits de la mission.

En 2016, les dépenses du programme 119 s’élèvent à 3,43 milliards d’euros en AE et 2,49 milliards d’euros en CP consommés. Les taux d’exécution s’établissent à 97,7 % sur la base des crédits disponibles en AE et à 97,8 % en CP.

La mission Relations avec les collectivités territoriales regroupe quasi–exclusivement des crédits d’intervention. Une part importante des dépenses de la mission résulte d’obligations légales : le responsable de programme ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour en fixer le montant.

1. L’action n° 1 Soutien aux projets des communes et groupements de communes

Cette action supporte les crédits de quatre dotations versées à l’échelon communal. Au titre de cette action 1 736,3 millions d’euros d’AE et 881,5 millions d’euros de CP ont été inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2016, soit 800 millions d’euros d’AE supplémentaires par rapport à la LFI pour 2015, correspondant à la création de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) à destination du bloc communal.

Au cours de l’exercice 2016, ces crédits ont été minorés à hauteur de 28,9 millions d’euros en AE et en CP à la suite de transferts. En outre, des mouvements de fongibilité interne touchant l’action 1 ont eu lieu durant l’exercice 2016. Un autre mouvement de fongibilité interne a dû être effectué, suite au dégel seulement partiel de fin de gestion, de l’action 1 vers les actions 2 et 6 à hauteur de 112 millions d’euros en CP, afin de faire en sorte que la totalité des crédits constitutionnellement dus pour les concours « SCHS » et « ACOTU », ainsi que 71,3 millions d’euros sur les 80,4 millions d’euros ouverts en LFI pour 2016 pour la DGD « bibliothèques », soient délégués et consommés à la fin de l’exercice.

Ainsi, le montant des crédits ouverts en 2016 au titre de l’action 1 a été porté à 1 725,7 millions d’euros en AE et 738,7 millions d’euros en CP.

– la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) est issue de la fusion en 2011 de la dotation globale d’équipement (DGE) et de la dotation de développement rural (DDR). 815,6 millions d’euros pour les AE et 591,2 millions d’euros en CP ont été consommés en 2016 au titre de cette dotation.

En effet, afin de soutenir l’investissement des collectivités locales dans un contexte de baisse des dotations de l’État, les AE de la DETR ont été majorées de 200 millions d’euros en LFI 2015 et cette majoration a été reconduite en LFI 2016.

Les trois premières catégories d’opérations retenues par les commissions d’élus concernent le patrimoine bâti et l’urbanisme (24,9 %), les équipements scolaires (20,6 %) et la voirie (12,5 %).

– la dotation « régisseurs de police » compense l’indemnité de responsabilité versée aux régisseurs des polices municipales, au nom et pour le compte de l’État, par les communes et groupements auprès desquels le préfet a créé une régie de recettes pour percevoir le produit de certaines contraventions. En 2016, la consommation s’est élevée à 0,38 million d’euros en autorisations d’engagement et en CP au titre du remboursement versé par l’État sur la base des indemnités dues au titre de l’exercice 2015 ;

– la dotation forfaitaire a été mise en œuvre au bénéfice des communes qui délivrent des titres sécurisés (cartes nationales d’identité, passeports). En 2016, 17,78 millions d’euros en AE et 17,75 millions d’euros en CP ont été consommés, soit l’intégralité des crédits dans la limite du montant disponible en AE et en CP.

– la dotation politique de la ville (DPV) créée en loi de finances initiale pour 2015 en substitution de la dotation de développement urbain (DDU).

En 2016, les 100 millions d’euros d’AE inscrites en loi de finances ont été majorées en cours d’exercice pour un montant total de 0,8 million d’euros dans le cadre de mouvements de fongibilité interne à la suite d’erreurs d’imputations au niveau local. Au 31 décembre 2016, 96,3 millions d’euros d’AE ont été consommées. Il convient de signaler que le montant des minorations s’élève pour 2015 à 2,67 millions d’euros. Le taux de consommation réel des AE en 2016 se trouve porté à 95,5 %. 4,6 millions d’euros d’AE restent sans emploi à la fin de l’exercice 2016 suite à des erreurs commises au niveau local par des plateformes Chorus ; ces crédits ont néanmoins été engagés et sont donc demandés en report sur 2017.

Les 73,3 millions d’euros de CP inscrits en LFI pour 2016 ont été ramenés à 63,3 millions d’euros en fin de gestion à la suite du mouvement de fongibilité interne des dotations d’investissement vers certaines DGD, afin que ces dernières puissent être versées aux collectivités concernées. En 2016, la consommation des CP de la DPV s’est établie à 62,4 millions d’euros, contre 56,4 millions d’euros en 2015.

2. L’action n° 2 dotation générale de décentralisation des communes

Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2015 au titre de l’action 2 s’élève à 130,3 millions d’euros en AE comme en CP, auxquels se sont ajoutés 16,8 millions euros d’AE et 16,9 millions d’euros de CP restés sans emploi en 2015 et reportés sur 2016.

Au total, 147,2 millions d’euros en AE et 147,3 millions d’euros en CP ont ainsi été ouverts en 2016 sur l’action 2 du programme 119. La consommation 2016 s’est élevée à presque 100 %.

La DGD des communes se décline en cinq concours détaillés dans le tableau suivant :

L’exÉcution budgÉtaire de la DGD des communes en 2016

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2016.

3. L’action n° 3 Soutien aux projets des départements

L’action 3 est constituée par la dotation globale d’équipement des départements (DGE) qui est destinée à soutenir l’effort d’investissement des départements en matière d’équipement rural (infrastructures publiques en milieu rural, tourisme vert ou encore habitat rural). Depuis 2015, la DGE des départements n’est plus imputée sur le programme 120 mais sur le programme 119.

En 2016, 215,9 millions d’euros d’AE et de CP ont été ouverts au titre de la LFI pour 2016 pour la DGE des départements. Les crédits ont fait l’objet d’une mise en réserve initiale d’un montant de 27,7 millions d’euros en AE et en CP, puis d’un gel complémentaire de 6,5 millions d’euros en AE et 8,5 millions d’euros en CP. Un mouvement de fongibilité interne est par ailleurs venu abonder la DETR et la DPV en AE (pour 0,6 million d’euros). Les crédits de la DGE ont également été concernés par les deux séries d’annulation intervenues au cours de l’exercice 2016, respectivement de 11 millions d’euros en AE et en CP et de 19,1 millions d’euros en AE et 11,5 millions d’euros en CP. Cette dotation a par ailleurs contribué à hauteur de 5 millions d’euros au mouvement de fongibilité interne opéré en fin de gestion afin de verser les DGD constitutionnellement dues aux collectivités territoriales concernées.

Ainsi, les crédits disponibles en 2016 au titre de la DGE se sont élevés à 150,9 millions d’euros en AE et 152,1 millions d’euros en CP, contre 207,2 millions d’euros en AE et 209,2 millions d’euros en CP en 2015. Au total, 150,6 millions d’euros d’AE et 151,3 millions d’euros de CP ont été consommés au titre de la DGE des départements en 2016, soit une consommation supérieure à 99 % des crédits disponibles.

4. L’action n° 4 dotation générale de décentralisation des départements

L’action n° 4 regroupe les crédits affectés en 2016 à la dotation générale de décentralisation (DGD) de droit commun des départements.

Le montant total des crédits inscrits sur cette action en loi de finances 2016 s’élève à 265,2 millions d’euros en AE et en CP. Ces crédits ont été majorés en cours de gestion à hauteur de :

– 0,5 million d’euros en AE et CP au titre de crédits ouverts tardivement en 2015 en LFR de fin d’année et reportés sur 2016 ;

– 0,1 million d’euros en AE et en CP ouverts en loi de finances rectificative du 29 décembre 2016.

Au total, 265,9 millions d’euros en AE et CP ont ainsi été ouverts en 2016 sur l’action 4 du programme 119 : 264,3 millions d’euros en AE et en CP ont été ouverts au titre de la DGD des départements (sous–action 1) et 1,5 million d’euros en AE et en CP au titre de la DGD fluviale de la Guyane (sous–action 2).

5. L’action n° 5 dotation générale de décentralisation des régions

L’action n° 5 regroupe les crédits affectés :

– à la dotation générale de décentralisation (DGD) de droit commun attribuée aux régions, qui assure la compensation financière des transferts de compétences ;

– à la DGD attribuée à la collectivité territoriale de Corse. Cette dotation correspond à une partie de la compensation des charges résultant des transferts de compétences inscrits dans la loi n° 2002–92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ;

– à la DGD attribuée au Syndicat des transports d’Ile–de–France (STIF). Cette dotation est versée en compensation du transfert des charges exposées au titre des transports scolaires en Île–de–France (126,59 millions d’euros en 2016) et des transferts des services participant à l’exercice des compétences transférées au STIF, dont le montant définitif s’élève à 1,51 million d’euros en 2016.

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances pour 2016.

6. L’action n° 6 Dotation générale de décentralisation concours particuliers

Cette action dotée de 225,4 millions d’euros en 2016 comprend toutes les autres lignes de DGD destinées à compenser les charges globales des collectivités territoriales résultant d’un transfert, d’une création ou d’une extension de compétences qui sont versées soit à une commune ou à un groupement de communes, soit à un département, soit à une région.

Le montant total des crédits ouverts en loi de finances pour 2016 sur l’action n° 6 s’élève à 225,4 millions d’euros en AE et en CP. À la suite de mesures de gel et de fongibilité interne, les crédits consommés ont été de 217,1 millions d’euros en AE et 219 millions d’euros en CP.

DGD concours particuliers consommation en 2016

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances 2016.

7. La dépense fiscale

La dépense fiscale résultant du taux de TVA à 10 % institué au bénéfice des prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de voirie communale se traduit par une perte de recettes pour les finances de l’État estimée à 8 millions d’euros pour 2016.

Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales avait, dès 2011, noté l’inefficacité totale de cette mesure, en lui attribuant un score égal à zéro au titre d’une « absence d’atteinte de l’objectif principal poursuivi et d’effet direct recherché ». Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2016, La Cour des comptes recommande une nouvelle fois sa suppression.

B. programme 122 : concours spécifiques et administration

Le programme 122 Concours spécifiques et administration regroupe l’ensemble des concours spécifiques gérés par le ministère de l’intérieur et attribués aux collectivités territoriales, ainsi que les moyens attribués à la direction générale des collectivités locales (DGCL) pour la mise en œuvre des deux programmes de la mission (élaboration et suivi du cadre normatif des collectivités territoriales).

Outre les dotations qu’il attribue aux collectivités locales de manière régulière, l’État assume une mission d’aide à celles qui sont confrontées à des difficultés financières à la suite de circonstances exceptionnelles, notamment du fait de catastrophes naturelles de grande ampleur. Ces aides, souvent liées à la mise en œuvre de la solidarité nationale, sont susceptibles de bénéficier à tous les niveaux de collectivités : elles sont donc rattachées à un programme transversal.

Dans le cadre de la LFI 2016, il a été décidé, compte tenu de la dissolution de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé) au 31 décembre 2015, de rattacher les crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) au programme 122 à compter du 1er janvier 2016.

Par ailleurs, une sous–action « fonds d’urgence aux départements » a été créée sur l’action 1 du programme 122 aides exceptionnelles et dotée en LFR 2016 de 200 millions d’euros en AE et CP.

1. L’action n° 1 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales

Cette action regroupe des subventions qui constituent exclusivement des transferts aux collectivités territoriales. La consommation effective des crédits s’est élevée à 118,8 millions d’euros en AE et à 118,6 millions d’euros en CP.

Le financement des réparations de dégâts causés par les calamités publiques est destiné à compenser partiellement les dépenses que les collectivités locales ont à engager à la suite de dégâts liés aux catastrophes naturelles.

Au total, ce sont donc 40,08 millions d’euros en AE et 34,41 millions d’euros en CP qui ont été ouverts sur la ligne « Calamités publiques » en 2016 compte tenu des ouvertures, des reports et des mouvements de fongibilité. En AE, ces crédits concernent principalement l’indemnisation des collectivités locales pour les événements climatiques ou géologiques suivants :

• 9,18 millions d’euros d’AE déléguées pour le tunnel de Chambon en Isère ;

• 8,73 millions d’euros d’AE déléguées à aux départements de la Savoie et de la Haute–Savoie pour les intempéries de mai 2015 ;

• 4,9 millions d’euros d’AE déléguées à 6 départements pour les intempéries de septembre 2015 principalement dans le Languedoc–Roussillon.

Les Subventions pour travaux d’intérêt local regroupent les crédits plus couramment appelés « réserve parlementaire ».

Compte tenu de leur spécificité, le montant de ces crédits ne peut pas être évalué dans le projet annuel de performances. La loi de finances initiale pour 2015 a ouvert 93,6 millions d’euros en AE et en CP sur cette ligne, dont 73,3 millions d’euros ouverts par amendements du Gouvernement.

Des redéploiements de crédits au sein du programme 122 à hauteur de 6,3 millions d’euros en AE et 6,6 millions d’euros en CP ont permis d’abonder la ligne « calamités publiques ». Par ailleurs, la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016 a annulé 0,34 million d’euros en AE et en CP.

La consommation constatée en fin d’exercice atteint 86,7 millions d’euros en AE alloués à 10 907 projets d’investissement et 86,4 millions d’euros de CP.

Les autres dépenses sur cette action se répartissent de la façon suivante :

– le montant des crédits disponibles début 2016 au titre du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées s’est établi à 0,88 million d’euros d’AE obtenue en report de 2015 sur 2016 et à 0 euro en CP. La consommation de crédits au titre de cette sous–action s’est élevée à 0,54 million d’euros en AE et CP sur l’année 2016 délégués à 4 communes : Guéret (0,03 million d’euros) dans la Creuse, Varennes–sur–Allier (0,08 million d’euros) dans l’Allier, Langres (0,25 million d’euros) dans la Haute–Marne, et enfin Senlis (0,18 million d’euros) dans l’Oise ;

– 2 millions d’euros en AE et en CP, au titre des subventions aux communes en difficulté. 160 000 euros en AE et CP de réserve de précaution sont restés gelés sur l’exercice 2016.

5 communes connaissant des difficultés financières particulièrement importantes ont bénéficié de cette dotation : Chinon (0,16 million d’euros) en Indre–et–Loire, Grigny (0,8 million d’euros) dans l’Essonne, Vieux–Habitants (0,3 million d’euros) en Guadeloupe, Kourou (0,6 million d’euros) et Roura (0,4 million d’euros) en Guyane.

2. L’action n° 2 Administration des relations avec les collectivités territoriales : des dépenses inférieures aux prévisions

2,6 millions d’euros en AE et CP avaient été inscrits en loi de finances initiale 2016 sur cette action qui comprend des dépenses de fonctionnement de la DGCL ainsi que des dépenses d’investissement dédiées aux applications informatiques de cette même direction.

Les crédits ouverts pour 2016 pour les frais de fonctionnement se sont élevés à 803 888 euros en AE et à 713 621 euros en CP. Les dépenses de fonctionnement de la DGCL se sont élevées en 2016 à 522 325 euros en AE et à 450 307 euros en CP et correspondent aux éléments suivants :

• Le fonctionnement courant de la DGCL (gratification des stagiaires, formations, frais de mission, renouvellement de mobilier, travaux d’aménagement et travaux d’entretien, téléphonie mobile, fournitures de bureau), les dépenses du département des publications, de l’information et de la documentation et le fonctionnement du Pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité (PIACL) pour 361 542 euros en AE et 286 166 euros en CP ;

• Les dépenses de fonctionnement du comité des finances locales pour 43 068 euros en AE et 50 173 euros en CP ;

• Le fonctionnement des organismes nationaux relatifs aux collectivités locales pour 117 715 euros en AE et 113 968 euros en CP.

Mais les consommations de crédits retracées sur cette action concernent essentiellement les dépenses d’investissement dédiées aux applications informatiques : 1,57 million d’euros en AE et 1,19 million d’euros en CP ont été réalisés en 2016 sur ce poste.

Elles comprennent notamment :

• la migration de la base de données « ACTES » et la virtualisation des serveurs, afin de réduire les coûts d’exploitation ;

• la fiabilisation des contrôles automatiques pour le logiciel de dématérialisation des documents budgétaires « ACTES Budgétaires » ;

• la prise en compte de la nouvelle nomenclature des régions et communes nouvelles dans le système informatique COLBERT (Collectivités, base d’estimation et de répartition) qui permet de gérer la répartition des dotations de l’État aux collectivités territoriales, au niveau central comme au niveau local, et de faciliter l’échange de données entre les préfectures et la direction générale des collectivités locales (DGCL) ;

• l’audit sécurité et la prise en compte de la métropole du Grand Paris et de la loi NOTRe dans l’application « ASPICBANATIC » qui est la base nationale sur l’intercommunalité.

Pour mémoire, l’action n° 3 Dotation générale de décentralisation a été transférée au programme 119.

3. L’action n° 4 Dotation outre–mer

Les dotations aux collectivités territoriales d’outre–mer ouvertes en LFI ont représenté 138,56 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en 2016, ces crédits ont été entièrement consommés.

Cette action comprend la dotation globale de fonctionnement de la Nouvelle–Calédonie (consommation de 82,75 millions d’euros en AE et en CP), qui lui est versée au titre des services et établissements publics transférés, la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle–Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (DGC) Nouvelle–Calédonie (consommation de 50,38 millions d’euros en AE et CP), la dotation globale de compensation versée à la Polynésie française au titre des services et établissements publics transférés (consommation de 1 million d’euros en AE et en CP) et la dotation globale de compensation de Saint Martin (consommation de 4,43 millions d’euros en AE et en CP).

II. Le compte d’avances aux collectivitÉs territoriales : un solde excÉdentaire

Le compte de concours financier Avances aux collectivités territoriales (CAV) a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités territoriales et à des établissements publics nationaux, les chambres consulaires.

Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire pour 2016, la Cour des comptes souligne que les concours versés aux collectivités locales et organismes assimilés par l’intermédiaire de ce compte ne sont pas des prêts ou avances au sens de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dans la mesure où ils ne font pas l’objet de remboursement, ne sont pas accordés pour une durée déterminée, ne font pas l’objet d’amortissements et ne peuvent donner lieu à un recouvrement, un rééchelonnement ou la constatation d’une perte. Le CAV ne répond donc qu’imparfaitement aux critères de fonctionnement des comptes de concours financiers et la Cour suggère qu’à l’occasion d’une révision de la LOLF soit créé un instrument budgétaire spécifique adapté aux opérations de recouvrement et d’avances des impôts locaux.

Trois grandes catégories d’avances sur impôts transitent par le compte d’avances aux collectivités territoriales :

– les avances sur des impôts sur rôle, constitués de la taxe d’habitation (TH), des taxes foncières sur les propriétés bâties et les propriétés non bâties (TFPB et TFNB), auxquels s’ajoute la contribution foncière des entreprises (CFE) ;

– le versement d’avances de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE) aux départements ;

– le versement d’avances sur des impôts auto–liquidés.

Le périmètre du CAV s’est élargi depuis 2014 au versement aux départements et aux régions de financements supplémentaires.

Les départements bénéficient désormais d’une part supplémentaire du produit de la TFPB, par le transfert des frais de gestion prélevés par l’État sur les contribuables.

Les régions bénéficient du transfert par l’État d’un panier de ressources constitué d’une part, de frais de gestion antérieurement prélevés par l’État sur les redevables de la CVAE, de la CFE et de la TH, d’autre part, d’une fraction supplémentaire de TICPE. Ce panier de ressources est assorti d’un montant garanti, fixé en 2014 à 901,1 millions d’euros et actualisé chaque année, de telle sorte que si ce montant n’est pas atteint, la différence fait l’objet d’une attribution supplémentaire du produit de la TICPE revenant à l’État.

Les dépenses du CAV en 2016, soit le montant des ressources fiscales versées aux collectivités territoriales par l’intermédiaire de ce compte de concours financiers, se sont accrues de 2,5 milliards d’euros (+ 2,6 %). Cette augmentation est intervenue à périmètre constant par rapport à 2015.

1. Présentation de l’exécution du CAV

Le solde prévisionnel d’exécution du CAV en 2016, tel qu’il était arrêté en LFI, faisait ressortir un excédent de 827 millions d’euros. L’exécution aboutit à un solde excédentaire de 1 381 millions d’euros.

Cet excédent s’explique en partie pour des raisons structurelles :

– pour les impositions sur rôle, le solde résulte de l’écart entre recettes recouvrées et rôles émis ;

– pour les impôts auto–liquidés, la CVAE génère un solde structurellement positif du fait de l’accroissement tendanciel des recettes d’une année sur l’autre alors que les dépenses correspondent aux encaissements de l’année précédente. En 2016, la diminution des dépenses prévisionnelles de CVAE est en outre imputable à l’extinction du dégrèvement transitoire et à la baisse de la taxe additionnelle à la CVAE versée aux chambres de commerce et d’industrie.

Le programme 832 avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle Calédonie permet l’octroi d’avances à celles ou ceux d’entre eux, qui, soit connaissent des difficultés momentanées de trésorerie, soit ont besoin d’emprunter rapidement. Aucune dépense n’a été réalisée au titre de ce programme en 2016.

Le programme 833 se décline en quatre actions. Les crédits ouverts pour ces quatre actions en 2016 s’élevaient à 103,713 milliards d’euros (AE et CP).

La première action, de loin la plus importante, a pour objet de garantir le versement par l’État des avances sur le montant des impositions directes locales. Les crédits (95,9 milliards d’euros) inscrits pour 2016 sur cette action constituent le support budgétaire des versements aux collectivités territoriales des douzièmes mensuels relatifs aux impôts locaux qu’elles ont votés. Au total, 91,8 milliards d’euros ont été consommés au cours de l’exercice 2016.

La deuxième action garantit aux départements le versement mensuel de la part de la TICPE leur revenant, pour le financement du revenu minimum d’insertion (RMI) et du revenu de solidarité active (RSA).

Le droit à compensation pérenne des départements au titre du RSA, hors le département de Mayotte, s’établit en 2016 à 5 861 millions d’euros, dont 4 942 millions d’euros au titre du RSA socle (ancien RMI) et 919 millions d’euros au titre du RSA socle majoré (ancienne Allocation de parent isolé – API). L’action finance également une compensation versée au département de Mayotte en contrepartie des charges nouvelles résultant pour cette collectivité du processus de départementalisation. Au total, 5 875 millions d’euros ont été consommés au cours de l’exercice 2016.

La troisième action, créée en 2014, a pour objet l’attribution aux départements des frais de gestion, précédemment acquis à l’État, au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour le financement de certaines dépenses sociales gérées par ces collectivités. Au total, 899 millions d’euros ont été consommés au cours de l’exercice 2016.

La quatrième action, également créée en 2014, a pour objet l’attribution aux régions, en substitution de l’ancienne dotation globale de décentralisation relative à la formation professionnelle, des frais de gestion précédemment acquis à l’État au titre de la taxe d’habitation (TH), de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la contribution financière des entreprises (CFE), ainsi que d’une part supplémentaire de la TICPE. Le montant consommé en 2015 est de 936 millions d’euros.

2. Objectifs et indicateurs de performance

Le programme 833 est assorti de deux objectifs visant à mettre à la disposition des collectivités territoriales les ressources fiscales leur revenant à une date certaine, pour leur permettre ainsi d’optimiser la gestion de leur trésorerie.

L’objectif n° 1 porte sur les contributions directes locales. En 2016, l’indicateur 1.1 « Taux de versement des avances aux collectivités sur contributions directes locales » est en amélioration par rapport aux années précédentes. Il s’établit à 99,59 % contre 99,17 % en 2015.

L’objectif n° 2 porte sur la TICPE. L’indicateur 2.1 « Taux de versement des avances aux collectivités sur la TICPE » se maintient à un niveau élevé avec 95,13 % de versements réalisés à la date prévue en 2016 pour une prévision actualisée de 95,05 %.

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REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS

SOMMAIRE

Pages

1. I. UNE CONSOMMATION SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION INITIALE, STABLE PAR RAPPORT À 2015
2. A. UNE CONSOMMATION SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION INITIALE
3. B. UNE CONSOMMATION STABLE PAR RAPPORT À 2015
4. C. Des dépassements imputables principalement au programme 200
5. D. UN LÉGER DÉPASSEMENT AU NIVEAU DU PROGRAMME 201
6. II. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE QUI POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE
7. III. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE ATTEINTS

Plus importante mission du budget général en termes de crédits ouverts, la mission Remboursements et dégrèvements présente certaines particularités qui la différencient des autres dépenses de l’État.

Dotée de crédits évaluatifs et dépourvue de crédits de titre 2, elle a pour vocation de permettre une présentation claire et un suivi efficace des montants de remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et d’impôts locaux, et des dispositifs fiscaux associés, qui viennent en atténuation des recettes fiscales brutes.

Elle comporte deux programmes :

– le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État ;

– le programme 201 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.

La mission Remboursements et dégrèvements regroupe ainsi les dépenses liées à des situations dans lesquelles l’État est amené à restituer des impôts, des taxes ou des contributions aux contribuables, ou dans lesquelles l’État ne recouvre pas certaines créances sur les contribuables.

Les raisons pour lesquelles l’État est amené à effectuer ces opérations sont diverses et peuvent être classées en trois catégories :

– les sommes restituées en raison de la mécanique de l’impôt, qui s’explique par les modalités de recouvrement propres à certaines ressources fiscales : l’État restitue certaines sommes, lorsque les montants déjà versés excèdent l’impôt dû, en matière d’impôt sur les sociétés (IS), ou lorsque le montant de taxe sur la valeur ajoutée déductible excède le montant collecté par une entreprise, par exemple ;

– les sommes restituées en raison des politiques publiques, lorsqu’un contribuable bénéficie d’un crédit d’impôt ;

– les raisons liées à la gestion de l’impôt, lorsque des corrections sont apportées après le calcul de l’impôt, à l’avantage du contribuable, à la suite d’une erreur matérielle, d’une contestation, ou d’un litige.

Le présent commentaire de rapport annuel de performances a pour objectif d’évaluer la qualité de la prévision initiale, de commenter la présentation budgétaire retenue pour cette mission, et d’analyser les objectifs de performance et les résultats obtenus.

I. UNE CONSOMMATION SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION INITIALE, STABLE PAR RAPPORT À 2015

A. UNE CONSOMMATION SUPÉRIEURE À LA PRÉVISION INITIALE

L’exécution 2016 a été globalement conforme à la prévision initiale. La consommation des crédits s’élève à 103,33 milliards d’euros, 3,16 milliards d’euros au–dessus du plafond voté en loi de finances, soit un écart de 3,2 %. Cette situation s’explique principalement par un dépassement de 2,42 milliards d’euros constaté sur le programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État.

PRÉvision et exécution des crédits de la mission en 2016

(en milliards d’euros)

(*) Total des crédits disponibles = prévision de la loi de finances initiale + crédits ouverts en loi de finances rectificative.

Source : rapport annuel de performances.

Les dépenses de la mission se sont révélées plus dynamiques que prévues. Une inscription de crédits de 4,31 milliards d’euros a été réalisée en loi de finances rectificative pour le programme 200, et de 0,29 milliard pour le programme 201. Ces ouvertures ont été suffisantes, puisque la consommation des crédits pour 2016 s’établit à 1,43 milliard d’euros en dessous du plafond de crédits disponibles.

B. UNE CONSOMMATION STABLE PAR RAPPORT À 2015

La consommation des crédits s’établit en 2016 à un niveau très proche de celui constaté l’année précédente : + 0,15 milliard d’euros, soit + 0,1 %. Par rapport à 2015, la dépense a diminué au niveau du programme 200, presque compensée par l’augmentation constatée au niveau du programme 201.

Évolution de la dépense entre 2015 et 2016

(en milliards d’euros)

Source : rapports annuels de performances.

L’écart entre prévision initiale et exécution s’est réduit entre 2015 et 2016, passant de 3,70 à 3,17 milliards d’euros, ce qui traduit une amélioration de la qualité de la prévision.

Pour le programme 200, ces évolutions s’expliquent par :

– la suppression de la prime pour l’emploi par la loi n° 2014–1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 (– 1,93 milliard d’euros) ;

– la diminution des admissions en non–valeur, qui s’établissent à 2,06 milliards d’euros, un montant proche de celui constaté en 2013, après deux années à des niveaux élevés (– 0,45 milliard d’euros, soit – 17,9 %) ;

– la compensation partielle de ces diminutions par l’augmentation du coût des contentieux communautaires de + 0,42 milliard d’euros (voir également la sous–partie I.C), ainsi que par le dynamisme des dépenses liées aux crédits d’impôt, en matière d’IS (+ 0,83 milliard d’euros, dont 0,5 milliard en raison du crédit d’impôt compétitivité emploi – CICE) et d’impôt sur le revenu – IR (+ 0,32 milliard, dont 0,3 milliard en raison du crédit d’impôt transition énergétique – CITE).

Concernant le programme 201, les dépenses ont augmenté de 1,03 milliard d’euros, soit + 8,8 %, dont près de la moitié en raison de la hausse du coût de l’action 1 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale. La consommation des crédits sur cette action en 2016 est supérieure de 0,42 milliard d’euros au montant 2015 (+ 6,7 %), en raison des effets du plafonnement de la contribution économique territoriale, et du dégrèvement barémique.

C. Des dépassements imputables principalement au programme 200

1. Un dépassement en exécution sur le programme 200

Le dépassement en exécution constaté au niveau de la mission s’explique principalement par une consommation supérieure à la prévision initiale au niveau du programme 200 (+ 2,42 milliards d’euros).

Cette augmentation est concentrée sur les actions 11 Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l’impôt, et 12 Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques. Cette situation trouve plusieurs explications :

– le montant des remboursements d’excédents d’impôts sur les sociétés est supérieur de 1,63 milliard d’euros à la prévision initiale, soit un écart de 10,9 %. Cela est principalement lié la moindre augmentation du bénéfice fiscal entre 2014 et 2015 : estimée à + 9,7 % à l’automne 2015, celle–ci s’est finalement établie à 4,2 % en exécution. La prolongation jusqu’en avril 2017 de la mesure de suramortissement pour les investissements, la révision des imputations de CICE sur l’impôt brut réalisé en 2016, et la révision au titre des remboursements de créances relatives à des reports arrière de déficit expliquent le reste de cette évolution ;

– les remboursements de crédits de TVA dépassent de 1,04 milliard d’euros la prévision initiale (+ 2,1 %). La prévision inscrite en LFI reposait sur une hypothèse de croissance des remboursements de crédit de TVA nulle, et a été relevée en LFR pour tenir compte de la hausse anticipée des exportations, finalement moins élevée que prévue ;

– le dynamisme du CICE explique l’augmentation de 0,49 milliard d’euros des crédits d’impôt d’IS par rapport à la prévision (+ 5,9 %) ;

– les crédits d’impôt d’IR sont supérieurs de 0,57 milliard d’euros à la prévision initiale (+ 27,0 %), sous l’effet du surcoût du CITE.

En revanche, la consommation sur l’action 13 s’établit très en deçà de la prévision initiale : l’écart s’élève à 1,42 milliard d’euros, soit 11,7 %. Cela s’explique principalement par le coût brut moindre qu’anticipé des contentieux communautaires, pour tenir notamment compte de la révision de l’estimation des remboursements des droits afférents au contentieux OPCVM (– 1,0 milliard d’euros).

Coût des CONTENTIEUX COMMUNAUTAIRES EN 2016

(en milliards d’euros)

(*) La LFI prévoyait des recettes d’un montant de 0,78 milliard d’euros et des dépenses de 0,11 milliard, soit un coût total de – 0,67 milliard.

(**) Il convient d’ajouter à ce montant une dépense au profit de la Sécurité sociale, de 0,2 milliard d’euros en LFI 2016 et de 0,11 milliard en exécution 2016.

Source : Cour des comptes, Mission Remboursements et dégrèvements. Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016, d’après la direction du budget.

2. Des dépenses contenues mais à surveiller : les contentieux fiscaux

L’impact budgétaire net de ces contentieux est difficile à évaluer, en raison, premièrement, de la difficulté à prévoir le moment et le sens des décisions juridictionnelles définitives, deuxièmement, de la réactivité des contribuables pour déposer leurs demandes, et troisièmement, du rythme de traitement des dossiers par l’administration fiscale.

En 2016, les dépenses liées aux contentieux fiscaux ont augmenté de manière significative.

Impact budgétaire net des contentieux de série

(en milliards d’euros)

Source : Cour des comptes, Le budget de l’État en 2016 (résultats et gestion), et direction générale des finances publiques.

Les provisions pour litiges fiscaux comptabilisées au bilan de l’État ont doublé depuis 2012, et atteignent 24,1 milliards d’euros fin 2016.

Provision pour litiges fiscaux

(en millions d’euros)

Source : direction générale des finances publiques.

Cette provision prudente résulte de la méthodologie suivie par la direction générale des finances publiques, l’administration appliquant un taux de dégrèvement au montant des droits contestés, en fonction du risque encouru par l’État.

Trois contentieux de série représentent plus de la moitié de cette provision : « précompte mobilier » pour 1,9 milliard d’euros, « OPCVM » pour 4,9 milliards, et « contribution additionnelle au titre des montants distribués » pour 5,4 milliards – soit 12,2 milliards d’euros.

L’augmentation intervenue en 2016 résulte essentiellement d’une dotation supplémentaire concernant ce dernier contentieux (+ 2,5 milliards d’euros). En fonction des suites qui lui seront données, l’impact budgétaire pourrait connaître une forte augmentation dans les années à venir. Les 5,4 milliards d’euros d’enjeux identifiés en droit au 31 décembre 2016 recouvrent 2 774 affaires, dont 2 231 au stade de la réclamation et 543 au stade juridictionnel. Le risque pour l’État pourrait en réalité être plus élevé, car le rendement annuel de la taxe s’est élevé à 1,8 milliard d’euros environ depuis 2012.

D. UN LÉGER DÉPASSEMENT AU NIVEAU DU PROGRAMME 201

Initialement anticipée à 11,97 milliards d’euros, la consommation des crédits sur le programme 201 s’établit finalement à 12,71 milliards d’euros en 2016, soit une surconsommation de 0,74 milliard par rapport à la loi de finances initiale (+ 6,2 %), et de 0,45 milliard par rapport à la loi de finances rectificative (+ 3,8 %).

Cet écart s’explique principalement par :

– un montant plus élevé que prévu du coût du dégrèvement barémique sur l’action 1 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale, déjà évoqué (+ 0,3 milliard d’euros, soit + 4 %) ;

– des mesures de soutien en faveur des exploitants agricoles suite aux conditions climatiques exceptionnelles en 2016, pour 0,2 milliard d’euros, ainsi qu’une augmentation importante des régularisations d’imposition 2016 suite à des changements de propriétaires connus tardivement, pour 0,1 milliard d’euros, au niveau de l’action 2 Taxe foncière (+ 0,4 milliard d’euros, soit + 37,8 %).

II. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE QUI POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE

À l’occasion de la publication du rapport spécial annexé au rapport de la commission des finances sur le projet de de loi de finances pour 2017 ([83]), plusieurs propositions, qui concernaient tant la présentation budgétaire de la mission Remboursements et dégrèvements, que les informations financières qui mériteraient d’être publiées dans les documents budgétaires, avaient été formulées. Ces propositions s’inscrivaient dans la lignée des recommandations inscrites par la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire ([84]), et reconduites chaque année.

Il était ainsi rappelé que :

– les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux constituent de véritables dépenses de l’État ; de tels transferts aux collectivités territoriales ne devraient pas être présentés en déduction des recettes fiscales brutes, même si leur suivi au sein de la mission Remboursements et dégrèvements n’est pas remis en cause ;

– l’alignement de l’architecture budgétaire du programme 201 devrait être aligné sur celle du programme 200, c’est–à–dire adopter une répartition en trois catégories selon la nature de la dépense (mécanique de l’impôt, politiques publiques, gestion de l’impôt) et non selon la nature du prélèvement ;

– les restitutions de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ne devraient plus être enregistrées en dépenses du programme 201, mais devraient être déduites des recettes du compte d’avances aux collectivités territoriales, pour aligner les recettes sur les sommes à reverser aux collectivités territoriales ;

– des informations détaillées sur les admissions en non–valeur, par année de prise en charge comptable de la créance et par impôt, devraient être publiées dans les projets et rapports annuels de performances, et les remises gracieuses accordées sur les différents impôts, dans les rapports annuels de performances.

Si l’administration fiscale est opposée à la réalisation de la première proposition, elle a manifesté son accord de principe pour la mise en œuvre des deux suivantes, qui devrait pouvoir être effectuée à moyen terme.

III. DES OBJECTIFS DE PERFORMANCE ATTEINTS

La mission comporte quatre indicateurs qui ont tous pour objectif de mesurer la qualité du service rendu aux usagers, en se concentrant sur la rapidité du traitement des dossiers par l’administration fiscale.

En 2016, les résultats ont de nouveau été atteints. Ces résultats sont globalement stables, malgré une légère dégradation par rapport à 2015, sur les indicateurs 200–1.2 (Ancienneté des demandes de remboursement de crédit TVA non imputable qui ont fait l’objet d’un remboursement partiel ou total dans un délai strictement supérieur à 30 jours) et 200–1.3 (Taux net de réclamations contentieuses en matière d’IR et de contribution à l’audiovisuel public des particuliers traitées dans un délai de 30 jours par les services locaux).

L’amélioration constatée sur l’indicateur 200–1.1 (Taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d’IS remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours ) est due, selon la DGFiP, à une meilleure appropriation du formulaire de liquidation de l’IS, et, concernant la TVA, à la mise en place en 2015 de dispositifs d’amélioration des délais de traitement et l’automatisation des contrôles et de la procédure pour les demandes de remboursement qui ne sont pas jugées à risque.

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SANTÉ

SOMMAIRE

Pages

1. I. LE PROGRAMME 204 : une diminution structurelle des moyens
2. A. Un programme sous tension budgétaire
3. B. le reflet de la contrainte budgétaire dans la gestion infra–annuelle des crédits
4. II. Le programme 183 : la qualité et la sincérité de la programmation sont toujours en cause
5. A. La persistance d’un écart significatif entre programmation et consommation
6. B. L’Évolution des dépenses du programme 183
7. III. la démarche de performance

La mission Santé se décompose en deux programmes : le programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins et le programme 183 Protection maladie, qui finance principalement l’aide médicale de l’État (AME). S’ajoutent aux crédits budgétaires de la mission dix dépenses fiscales dont le coût total est estimé à 3,3 milliards d’euros en 2016, d’après le projet annuel de performance (PAP) 2016. En 2016, les crédits consommés de la mission se sont élevés à 1,312 milliard d’euros en AE (+ 2,8 % par rapport à 2015) et à 1,315 milliard d’euros en CP (+ 5,0 %). Comme les années précédentes, les programmes 204 et 183 connaissent des évolutions contraires.

consommation des crédits de la mission Santé

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

I. LE PROGRAMME 204 : une diminution structurelle des moyens

A. Un programme sous tension budgétaire

1. Des crédits consommés en baisse

Le programme 204 Prévention, sécurité et offre de soins a enregistré une diminution de ses crédits de 27,5 millions d’euros en AE (– 5,5 %) et de 0,9 million d’euros en CP (– 0,2 %).

La diminution prononcée des AE consommés s’explique essentiellement par des dotations exceptionnelles versées en 2015 à l’agence de santé de Wallis–et–Futuna qui fait face à des sous–budgétisations chroniques.

En CP, les crédits du programme sont en légère diminution. Celle–ci s’inscrit dans la tendance observée ces dernières années. Entre 2012 et 2016, à périmètre courant, les crédits consommés du programme ont ainsi diminué de 206,1 millions d’euros en CP (– 30,2 %). Certes, la majeure partie de la décroissance des crédits tient à des mesures de transferts vers l’assurance maladie opérées en loi de finances initiale pour 2015. Il n’en demeure pas moins que le programme est sous tension, ce qui se traduit en particulier par d’importants efforts fournis par les opérateurs (voir infra).

S’agissant de la soutenabilité à court et moyen termes du programme, les contentieux à venir concernant l’usage du valproate de sodium (présent notamment dans la Dépakine) constituent un risque important. La LFI pour 2017 a créé un dispositif d’indemnisation des victimes. Les coûts de procédure, d’expertise et d’indemnisation pourraient atteindre près de 80 millions d’euros en année pleine, d’après la note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016 de la mission Santé (NEB) de la Cour des comptes.

2. L’effort budgétaire des opérateurs du programme

En 2016, le programme 204 participait au financement de huit opérateurs. Une refonte majeure de leur périmètre est intervenue en 2016, par l’ordonnance du 14 avril 2016 ([85]) et par le décret du 27 avril 2016 ([86]) qui ont créé l’Agence nationale de santé publique (ANSP) ou Santé publique France. Elle a regroupé l’Institut national de veille sanitaire (InVS), l’Institut national de prévention et d’éducation à la santé (INPES), l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) et le groupement d’intérêt public (GIP) Addictions drogues alcool info services (ADALIS). Aucun impact budgétaire n’a été enregistré en 2016. Les premières économies résultant de la fusion sont attendues en 2017.

L’exercice 2016 reflète la contrainte budgétaire pesant sur les opérateurs. Les subventions pour charges de service public (SCSP) ont décru de 15 millions d’euros entre la programmation 2015 et la programmation 2016. En exécution, le montant des SCSP versés a été réduit de 11 millions d’euros (– 4 %).

Montant des SCSP versées aux opérateurs en 2015 et 2016

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2016.

L’effort budgétaire s’observe également dans l’analyse de l’évolution des emplois sous plafond des opérateurs. La programmation 2016 prévoyait une diminution nette de 4 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et de 23 ETPT à périmètre constant. Tous les opérateurs devaient être mis à contribution, à l’exception de ceux qui sont concernés par la création de l’ANSP. En exécution, l’ampleur de la réduction des ETPT a été plus importante (– 60 ETPT), les opérateurs ayant décidé d’anticiper les réductions d’effectifs à venir.

Évolution des emplois sous plafond des opérateurs

(en ETPT)

Source : Cour des comptes, NEB 2016.

Le programme 204 contribue au redressement des comptes publics. Il s’agit d’être vigilant à ce que l’ampleur de l’effort demandé n’obère pas la capacité de pilotage par l’État des politiques de santé publique.

B. le reflet de la contrainte budgétaire dans la gestion infra annuelle des crédits

La mise en réserve des crédits alloués au programme 204 a fait l’objet d’annulations, comme les années précédentes, au profit du programme 183 (voir infra). Au total, 42,1 millions d’AE ont été annulés par décret ([87]) ou en loi de finances rectificative (LFR), un niveau supérieur à celui de la mise en réserve initiale (28 millions d’euros). En 2016, les crédits consommés ont été respectivement inférieurs de 4,6 % et de 4,3 % en AE et en CP à la prévision du PLF 2016, comme l’illustre le tableau ci–après.

Écart entre la programmation et la consommation

des crédits du programme 204

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

II. Le programme 183 : la qualité et la sincérité de la programmation sont toujours en cause

Le programme 183 finance l’aide médicale de l’État (AME) et le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA). L’AME désigne en réalité trois dispositifs distincts : l’AME de droit commun, ouverte aux étrangers en situation irrégulière et justifiant d’une résidence en France depuis au moins trois mois, le dispositif dédié aux soins urgents et les autres dispositifs de l’AME dont l’AME humanitaire.

A. La persistance d’un écart significatif entre programmation et consommation

Le programme 183 se caractérise depuis plusieurs exercices par une sous–budgétisation significative qui met en cause la qualité et la sincérité de la programmation. L’exercice 2016 ne fait pas exception.

Exécution du programme 183 par rapport à la programmation

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

L’écart à la programmation porte sur l’action 2 Aide médicale de l’État. La consommation de crédits en 2016 a été supérieure de 86,4 millions d’euros (11,7 %) à la programmation. Il s’est légèrement réduit par rapport à l’exercice 2015 (88,3 millions d’euros). Il est vrai que la prévision des dépenses de l’AME est un exercice délicat. Plusieurs éléments laissaient toutefois penser que la prévision pour 2016 était trop optimiste et reposaient sur des hypothèses peu documentées. La Cour des comptes a mis en cause la sincérité de la programmation des dépenses de l’AME à plusieurs reprises ([88]).

La sous–budgétisation du dispositif en LFI 2016 a requis des ouvertures de crédits en gestion et en LFR 2016. La mise en réserve des crédits (58,9 millions d’euros) n’a été que « symbolique et temporaire », suivant l’expression de la Cour des comptes ([89]), comme les années précédentes. La quasi–intégralité de la réserve a été dégelée en gestion pour permettre le financement de l’AME.

Des risques importants pèsent sur la programmation 2017, comme les années précédentes. La Cour des comptes relève que les hypothèses de budgétisation sont optimistes. En LFI 2017, 815,2 millions d’euros ont été inscrits sur l’action 2, soit un montant inférieur de 1,2 % par rapport à la consommation 2016.

Les dépenses de l’action 2 aide médicale de l’État

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

B. L’Évolution des dépenses du programme 183

La croissance des crédits consommés du programme 183 a été plus importante en 2016 (+ 8,2 % en AE/CP) qu’en 2015 (+ 1,8 %), en raison d’une croissance plus élevée des dépenses de l’AME de droit commun. Elle s’explique par l’augmentation du nombre de bénéficiaires. Le nombre de consommants moyen annuel est en effet passé de 226 870 en 2015 à 235 050 en 2016 (+ 3,6 %).

Évolution des crédits consommés du programme 183 en AE/CP

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

Les crédits de l’action 2 ne reflètent pas la réalité de l’ensemble des dépenses de l’AME, puisqu’une partie est prise en charge par l’assurance maladie. Tout d’abord, au titre de l’AME de droit commun, l’État a contracté une dette envers la Caisse nationale d’assurance maladie (CNAMTS) qui gère le dispositif. Elle s’élevait à 11,4 millions d’euros en 2016 (– 1 million d’euros par rapport à 2015). D’autre part, s’agissant du dispositif de soins urgents, l’État ne participe qu’à hauteur d’une dotation forfaitaire fixée à 40 millions d’euros depuis 2008, le reste étant pris en charge par l’assurance maladie (36,9 millions d’euros en 2016). La Cour des comptes recommande d’étudier une éventuelle intégration de l’ensemble des dépenses de l’AME dans le périmètre de la mission.

Coût de l’ensemble des dispositifs de l’AME

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires et les réponses aux questionnaires budgétaires.

III. la démarche de performance

La maquette de performance a été renouvelée lors de la préparation du PLF 2016 afin de mieux prendre en compte les indicateurs des programmes de qualité et d’efficience (PQE) annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) et les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) conclus avec les opérateurs.

Après la poursuite de la réduction du nombre d’indicateurs de performance, six indicateurs évaluent la performance du programme 204. Les résultats obtenus sont globalement conformes aux objectifs. Notons toutefois que le taux de participation au dépistage organisé du cancer colorectal pour les personnes de 50 à 74 ans a été de 29,3 % en 2016, un niveau significativement inférieur à la cible (35 %).

Quatre indicateurs mesurent la performance du programme 183. La Cour des comptes observe que le maintien de certains indicateurs est discutable, soit parce qu’ils ne sont pas documentés (comme le pourcentage des dossiers contrôlés par entretien et ayant conduit à un refus du droit à l’AME), soit parce que le résultat reste à 100 % depuis plusieurs exercices (le pourcentage des dossiers présentant des ressources nulles contrôlés).

*

SÉCURITÉS

police, gendarmerie, sécurité civile, sécurité routière, ContrÔle de la circulation et du stationnement routiers

SOMMAIRE

Pages

1. I. Les programmes 176 Police nationale et 152 gendarmerie nationale
2. A. La mise en œuvre des hausses d’effectifs
3. B. Le rattrapage sous tension des moyens de fonctionnement et d’investissement
4. C. La mesure de la performance
5. II. Le programme 161 Sécurité civile
6. III. Le programme 207 sÉcuritÉ et Éducation routiÈre
7. IV. Le compte d’affectation spéciale contrÔle de la circulation et du stationnement routiers

I. Les programmes 176 Police nationale et 152 gendarmerie nationale

Face à la menace terroriste et à la crise migratoire, l’effort financier en faveur des forces de sécurité a été significativement accru. L’exercice 2016 met ainsi en œuvre six plans de renforcement : le « plan de lutte contre le terrorisme » (PLAT) initié dès avril 2015, le « plan de lutte contre l’immigration clandestine » (PLIC) présenté en septembre 2015, le plan « BAC– PSIG » relatif aux forces d’intervention, présenté en octobre 2015, le « pacte de sécurité » (PDS) consécutif aux attaques terroristes de novembre 2015, le « plan de sécurité outre–mer » (PSOM) d’avril 2016 et le « plan de sécurité publique » (PSP) d’octobre 2016.

La loi de finances pour 2016 a ouvert 9 970,9 millions d’euros en autorisation d’engagement (AE) et 9 973,5 millions d’euros en crédits de paiement (CP) pour le programme 176, Police nationale. Les taux d’exécution sont très élevés, de 99,6 % pour les AE et 99,84 % pour les CP. Au total, 9 927,1 millions d’euros en AE ont été consommés, en hausse de 218,1 millions d’euros par rapport à 2015 (+ 2,25 %) ainsi que 9 957,7 millions d’euros en CP, en hausse de 255,2 millions d’euros (+ 2,63 %).

Pour le programme 152, Gendarmerie nationale, les crédits ouverts en loi de finances initiale s’élevaient à 8 560,7 millions d’euros en AE et 8 403,3 en CP. Les taux d’exécution atteignent 99,17 % pour les AE et 98,87 % pour les CP. Les montants consommes s’élèvent à 8 490,4 millions d’euros en AE, en hausse de 328,1 millions d’euros en un an (+ 4,02 %) et à 8 308,3 millions d’euros en CP, en hausse de 161 millions d’euros (+ 1,98 %).

Comme le montre le tableau ci–dessous, pour les deux programmes, la dépense supplémentaire atteint 546,2 millions d’euros en AE et 416,2 en CP. Depuis les attentats de janvier 2015, sur deux exercices, la hausse s’élève à 974 millions d’euros en AE et 722,4 millions d’euros en CP.

Consommation des crédits des programmes 176 et 152 en 2014, 2015 et 2016

Sources : rapports annuels de performances.

Si la hausse des crédits consommés est largement conforme aux prévisions de la loi de finances initiale, on constate une part de sous–budgétisation : la réserve de précaution a du être mobilisée pour couvrir des dépenses certaines et prévisibles, insuffisamment budgétées, pour des dépenses de masse salariale comme pour les crédits de fonctionnement.

A. La mise en œuvre des hausses d’effectifs

La police nationale a bénéficié d’un schéma d’emploi exceptionnel qui a accru les effectifs de 2 336 postes (dont 390 issus du PLAT, 530 du PLIC et 1 366 du PDS). C’est le solde de 15 235 entrées en poste contre 12 899 sorties dont 3 002 départs en retraite. Ce solde positif n’était que de 244 effectifs en 2015, 173 en 2014 et 192 en 2013, après une baisse de 1 368 effectifs en 2012. Exprimée en équivalents temps plein travaillé (ETPT), la consommation du plafond d’emploi augmente de 1 588 postes, après une hausse de 1 185 postes en 2015, passant ainsi de 143 982 ETPT en 2015 à 145 570 ETPT en 2016.

La réalisation du schéma d’emplois de la gendarmerie nationale a accru les effectifs de 2 417 postes (dont 55 issus du PLAT, 370 du PLIC et 1 763 du PDS). C’est le solde de 13 963 entrées en poste contre 11 546 sorties dont 2 868 départs en retraite. Ce solde positif n’était que de 553 effectifs en 2015 et 822 en 2014 après des baisses de 197 effectifs en 2013 et 1 838 effectifs en 2012. La consommation du plafond d’emploi augmente de 548 postes en ETPT, après une hausse de 293 postes en 2015, passant ainsi de 95 488 ETPT en 2015 à 96 036 ETPT en 2016.

La masse salariale, cotisations et contributions sociales comprises, atteint, pour la police nationale, 8 837,9 millions d’euros, en hausse de 145,2 millions d’euros (+ 1,67 %) et pour la gendarmerie nationale, 6 998,2 millions d’euros, en hausse de 89,6 millions d’euros (+ 1,3 %).

Pour les deux programmes, le poids de la masse salariale dans l’ensemble des CP recule légèrement, de 87,4 % en 2015 à 86,7 % en 2016. Pourtant, la budgétisation en loi de finances initiale n’a pas suffisamment pris en compte les besoins de crédits de titre 2 : la consommation est supérieure aux crédits de rémunérations prévus par la loi de finances, le taux de consommation dépassant 100,07 %. Sur les seules rémunérations d’activité (8 636,9 millions d’euros pour les deux programmes), le taux de consommation atteint 100,55 %, dépassant de 47,6 millions d’euros des montants inscrits en loi de finances.

En conséquence, l’ouverture d’un concours de gardien de la paix a nécessité que le ministre passe outre un refus de visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM). La gendarmerie nationale a du mobiliser 16,7 millions d’euros de la réserve de précaution pour financer la revalorisation du point d’indice, la prime d’officier de police judiciaire et l’indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT).

Ces tensions paraissent devoir persister sur l’exercice 2017 au vu de l’augmentation de 14 % en 2016 du stock d’heures supplémentaires récupérables (atteignant 21,4 millions d’heures), de l’effet différé sur les dépenses de titre 2 des sorties d’écoles, ainsi que des dépenses supplémentaires liées aux mesures de revalorisation indemnitaires prévues par les protocoles du 11 avril 2016 (217,8 millions d’euros en 2017 contre 53,7 en 2016).

B. Le rattrapage sous tension des moyens de fonctionnement et d’investissement

Pour les deux programmes, la part des dépenses hors titre 2 passe de 12,6 à 13,3 % des crédits de paiement, ce qui traduit un rattrapage de l’investissement et du fonctionnement.

Les dépenses de fonctionnement de la police nationale ont atteint 841,2 millions d’euros en CP, en hausse de 55,1 millions d’euros (+ 7 %). Ce montant est supérieur de 89,3 millions d’euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale et le taux d’exécution de 111,9 %. L’écart provient d’une sous–budgétisation de dépenses pourtant exigées par les augmentations d’effectifs et les niveaux accrus d’activité des services : par exemple 90 millions d’euros en CP étaient ouverts pour l’équipement des fonctionnaires de police, mais 136 millions d’euros ont été consommés. Les dépenses de fonctionnement de la gendarmerie nationale ont atteint 1 146,7 millions d’euros en CP, en hausse de 18,2 millions d’euros (+ 1,61 %) et 1 302,4 millions d’euros en AE, en hausse de 159,2 millions d’euros (+ 13,9 %), montant supérieur de 11 millions d’euros aux crédits inscrits en loi de finances.

Ces écarts ont conduit le CBCM à donner des avis défavorables sur la programmation des dépenses hors titre 2. Pour le programme 152, un arbitrage du Premier ministre du 16 février 2016 a autorisé à placer la réserve de précaution sur les loyers de fin d’année de la gendarmerie, qui ne présentent pourtant pas le caractère d’aléa de gestion, garantissant ainsi le dégel des crédits en fin d’exercice.

Les dépenses d’investissement ont bénéficié du fléchage d’une partie des plans de renforts vers l’équipement lourd (voitures, systèmes d’information, drones). Pour la gendarmerie nationale, les dépenses atteignent 183,5 millions d’euros en AE, en hausse de 81,5 millions d’euros (+ 79,9 %) et 156,8 millions d’euros en CP, en hausse de 55,5 millions d’euros (+ 54,8 %). Le taux d’exécution des CP atteint 104,6 %. Les acquisitions de véhicules augmentent de 71 % par rapport à 2015 et représentent près de la moitié des CP (75,4 millions d’euros). Les dépenses immobilières permettent de financer un plan de rénovation du parc (plan d’urgence 2015–2017), avec le doublement des dépenses de maintenance lourdes qui dépassent 60 millions d’euros en CP.

Pour la police nationale, les dépenses atteignent 147,11 millions d’euros en AE, en baisse de 38,5 millions d’euros (– 20,8%) et 234,15 millions d’euros en CP, en hausse de 66 millions d’euros (+ 39,2 %). Au regard des montants plus importants inscrits au budget, le taux d’exécution des CP n’est que de 75,5 %. Une part de l’écart provient de l’exécution sur les dépenses de fonctionnement de dépenses immobilières de maintenance initialement inscrites en investissement. Les achats de véhicules ont progressé de 40 %, pour 52,9 millions d’euros contre 37,9 en 2015. L’échéancier 2016 des dépenses immobilières liées à l’installation de la direction régionale de la police judiciaire aux Batignolles s’est élevé à 62,3 millions d’euros, en hausse de 30,5 millions d’euros par rapport à 2015.

C. La mesure de la performance

Les indicateurs de performance de la mission ont été définis antérieurement aux attaques terroristes de 2015. Aucun ne permet de mesurer les effets des inflexions apportées à la politique de sécurité intérieure alors même que la lutte contre le terrorisme figure parmi les priorités stratégiques de la mission mentionnées dans le projet annuel de performances pour 2016.

Le premier objectif commun aux deux forces porte sur « l’évaluation objective de la délinquance ». En zone police, les violences physiques crapuleuses ont baissé de 4,75 % en 2016 après une baisse de 8,37 % en 2015, mais les violences physiques non crapuleuses ont augmenté de 1,41 %, après une hausse de 10,4 % en 2015. S’agissant des biens, on constate des baisses des crimes et délits de 1,58 %, les cambriolages baissant de 1,41 % après une hausse de 3,52 % en 2015. En zone gendarmerie, les violences crapuleuses diminuent de 1,4 % alors que les violences non crapuleuses et sexuelles augmentent de 2,5 %, après des hausses de 4,1 % en 2015 et 6,6 % en 2016. Pour la première fois depuis 2014 on constate une hausse des cambriolages (+ 3,4 %).

Le deuxième objectif consiste à « renforcer l’activité des services pour mieux combattre la délinquance ». Le taux d’élucidation des homicides, à 70,3 % en 2016, après 66,98 % en 2015, reste à retrait de dix points par rapport aux niveaux constatés avant les attentats terroristes (supérieurs à 80 %). C’est la conséquence du nombre de victimes d’actes terroristes pour lesquelles les règles d’enregistrement actuelles, inadaptées, ne tiennent compte que des cas où l’auteur de l’homicide a été entendu, et non de celles où il est décédé. En zone police, après une baisse en 2015, le taux d’élucidation des vols avec violence progresse de 12,69 %, et le taux d’élucidation des cambriolages augmente légèrement à 10,67 %. En zone gendarmerie, 22 % des vols avec violence et 14 % des cambriolages sont élucidés contre respectivement 25,4 % et 15 % en 2015.

La valeur des avoirs criminels saisis par la police nationale est en recul à 291,2 millions d’euros en 2016 contre 326 millions d’euros en 2015, montants néanmoins supérieurs aux 255 millions d’euros constatés en 2013. La valeur des saisies qui progresse continûment pour la gendarmerie nationale, est passée de 101 millions d’euros en 2013 à 230,3 en 2016.

Le troisième objectif visant à « optimiser l’emploi des forces mobiles » s’apprécie par la progression de l’engagement de ces forces en prévention de proximité. Après une dégradation en 2015 pour les CRS et pour la gendarmerie mobile, conséquences de la mobilisation de ces forces sur les missions VIGIPIRATE et en renfort de la police aux frontières, cet indice commence à recouvrer des niveaux proches des objectifs.

Le quatrième objectif, qui consiste à « renforcer l’efficacité dans la lutte contre l’insécurité routière » s’appuie sur des indicateurs qui mettent en évidence une progression des taux d’efficacité des opérations de dépistage de l’alcoolémie, de l’usage de stupéfiants ainsi que du contrôle de vitesse : dans chaque cas, le nombre d’infractions relevées progresse plus vite que le nombre d’accidents corporels impliquant la même infraction.

Enfin, le cinquième objectif « optimiser l’emploi des ressources » permet, pour la police nationale, de constater un tassement du taux de disponibilité des véhicules qui passe de 97 % en 2015 à 96,29 % en 2016. Ce taux est inférieur pour la gendarmerie nationale mais en forte progression, passant de 86,3 % en 2015 à 93,2 % en 2016 grâce à l’acquisition de 3 378 nouveaux véhicules en 2016.

II. Le programme 161 Sécurité civile

Le programme 161 Sécurité civile retrace les crédits finançant les actions du ministère de l’intérieur consacrées à la protection des populations et la gestion des crises. Comme pour les autres programmes de la mission, l’année 2016 aura été marquée, en matière de sécurité civile, par plusieurs événements dramatiques qui ont très fortement mobilisé les services opérationnels.

Le service du déminage a connu ainsi une activité particulièrement soutenue avec l’organisation de l’EURO 2016 et les attentats de Magnanville, Nice et Saint–Etienne du Rouvray. Les formations militaires de la sécurité civile engagées sur deux théâtres d’opérations extérieurs ont été sollicitées également pour l’opération de démantèlement de la « jungle » de Calais. Quant à la saison « feux de forêts » 2016, elle a été caractérisée par une activité importante au mois d’août, du fait de températures élevées et d’une pluviométrie déficitaire.

Le programme a été doté en loi de finances initiale de 414,29 millions d’euros en AE et de 448,61 millions d’euros en CP (soit 2,36 % des crédits de l’ensemble de la mission). Les crédits disponibles ont été de 445,69 millions d’euros en AE (les reports de crédits autorisés ayant été affectés pour près de 90 % aux tranches fonctionnelles des marchés en cours) et de 456,83 millions d’euros en CP. La consommation des AE et des CP disponibles s’établit respectivement à 94 % et 99,4 %.

Un léger dépassement en exécution des dépenses de personnel

Le plafond d’emplois prévisionnel du programme 161 (2 389 ETPT) a respecté celui fixé en loi de finances initiale (2 402 ETPT). Les crédits du titre 2 ont été abondés par un décret d’avance à hauteur de 1,3 million d’euros, ce financement ayant été complété, comme pour l’ensemble des programmes de la mission, par un dégel de la réserve de précaution.

Des dépenses de fonctionnement en augmentation

Les dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel (maintenance, location, carburant, produit retardant des avions et des hélicoptères et couverture des coûts de fonctionnement des moyens nationaux) ont connu en 2016 une augmentation en exécution (140,1 millions d’euros au lieu de 133,3 millions en 2015 en CP).

Des dépenses d’intervention en légère hausse

Les dépenses d’intervention ont connu une légère hausse en 2016, en raison d’une activité opérationnelle soutenue (105,1 millions d’euros après 103,4 millions d’euros en 2015). Elles comprennent la subvention versée au budget spécial de la ville de Paris au titre du financement de la Brigade des sapeurs–pompiers de Paris (81,2 millions d’euros en CP), les secours d’extrême urgence (3,1 millions d’euros), les dépenses des colonnes de renfort (2,6 millions d’euros) et la subvention de fonctionnement versée à l’école nationale supérieure des officiers de sapeurs–pompiers (3,2 millions d’euros).

85 % environ de ces dépenses sont légales ou conventionnelles, ce qui laisse peu de marge de manœuvre financière sachant que le programme 161 porte 65 % des crédits d’intervention de la mission Sécurités. Pour 2016, l’écart entre les crédits ouverts et exécutés s’explique principalement par les dépenses d’extrême urgence versées aux victimes des inondations.

Des dépenses d’investissement en progression sensible

Alors qu’elles concernent des actions essentielles telles que le projet SAIP (système d’alerte et d’information des populations), la mise en conformité de certains centres de déminage ou encore les moyens aériens de la sécurité civile, les dépenses d’investissement de la sécurité civile avaient, pendant plusieurs années, connu une progression insuffisante. En 2016, les taux d’exécution des crédits d’investissement du programme 161 ont augmentés par rapport à 2015 et se sont établis à 112,4 % des AE ouvertes en loi de finances initiale et à 76,9 % pour les CP. Les crédits exécutés augmentent de 96,3 %, en raison essentiellement des coûts engendrés par la relocalisation de la base aérienne de la sécurité civile à Nîmes.

Des performances assez satisfaisantes

L’analyse des objectifs les plus représentatifs du programme montre que les résultats inscrits dans le rapport annuel de performances 2016 sont plutôt satisfaisants.

Un premier objectif, en lien avec l’actualité récente vise à « faire évoluer la cartographie des centres de déminage pour éliminer les munitions historiques et faire face à la menace terroriste ». En conséquence de l’état d’urgence, le nombre d’objets suspects a augmenté de 65 % en 2016. Le délai d’intervention des équipes de déminage est lui resté stable : 11 minutes pour les sites pré–positionnés, 47 minutes pour les sites non pré–positionnés.

Un autre objectif consiste dans « l’efficacité et l’efficience des opérations de secours aux personnes en hélicoptères en milieux difficiles » mesuré notamment par le rapport entre le nombre de missions médicalisées et le total des missions de secours. Le résultat, de 84 %, est certes inférieur à la cible retenue dans le PAP 2016 (88 %), mais il est supérieur aux résultats d’exécution pour 2015 (82 %), du fait d’un réel effort d’optimisation des moyens mis à disposition.

Un troisième objectif, emblématique de la politique de sécurité civile vise à « assurer l’efficacité et l’efficience des dispositifs de lutte contre les feux de forêts ». Selon la Cour des comptes, le résultat en baisse est la conséquence de l’intensité exceptionnelle du danger météorologique en 2016 (10 390 hectares parcourus par le feu, au lieu de 3 100 en 2015) et de l’immobilisation de la flottille de sécurité civile suite à l’accident d’un appareil au mois d’août.

L’objectif d’harmonisation des moyens des services départementaux d’incendie et de secours (SDIS) est mesuré par le taux d’adhésion des SDIS au réseau Acropole–Antares, visant à favoriser l’interopérabilité entre les services publics s’occupant de sécurité civile. Ce taux de 87,7 % pour 2016, est en augmentation constante. Il demeure néanmoins inférieur à la cible de 100 % retenue par le PAP 2016.

Comme l’a fait la Cour des comptes, on peut regretter qu’étant donné l’importance d’un projet d’investissement comme le SAIP un nouvel indicateur n’ait pas été mis en place, pour évaluer son efficacité.

III. Le programme 207 sÉcuritÉ et Éducation routiÈre

Le programme 207 Sécurité et éducation routière porte les crédits permettant d’analyser les causes de l’insécurité routière, de mener des actions locales et d’éducation routière ainsi que des compagnes de communication nationales. Ces crédits constituent, en réalité, une part minime des moyens de la politique de lutte contre l’insécurité routière. Les programmes 176 Police nationale et 152 Gendarmerie nationale retracent par exemple la contribution de chacune des forces à la sécurité routière par des dépenses de titre 2 : en 2016, en CP comme en AE, 440,5 millions d’euros pour le programme 176 (+ 0,71 % par rapport à 2015) et 736,9 millions d’euros pour le programme 152 (+ 1,31 %). Relèvent également directement de la politique de sécurité routière une partie des dépenses financées par le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers.

Depuis 2015, le programme 207 ne comporte aucun crédits de titre 2, les emplois ayant été transférés sur le programme support 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur de la mission Administration générale et territoriale de l’État. La Cour des comptes considère que l’absence de rattachement à un programme unique des effectifs et de la masse salariale consacrés à la politique de sécurité routière présente un risque d’insincérité budgétaire.

En 2016, les crédits du programme 207 inscrits en loi de finances initiale s’élevaient à 39,1 millions d’euros (en AE et en CP), en diminution, à périmètre constant, de 2,3 millions d’euros par rapport à 2015 et de 8,6 millions d’euros par rapport à 2014. Les annulations de crédits en exécution ont diminué les AE et les CP respectivement de 7,5 et 7,2 millions d’euros. La consommation est donc en baisse de 9,4 millions d’euros en AE (– 23 % en un an) et de 7,7 millions d’euros en CP (– 19,4 %).

Les premières estimations de l’accidentalité routière en 2016 font état de 3 469 tuées en France métropolitaine, contre 3 465 en 2015 et 3 388 en 2014. Depuis 2013, la mortalité routière a augmenté de 7,7 %. De même, le nombre de blessés hospitalisés plus de 24 heures est en hausse à 27 214 contre 26 143 en 2015 (+ 4,1 %). Les données confirment le mouvement de hausse apparu en 2014 et inédit depuis 2001 qui paraît mettre hors de portée l’objectif, fixé au début de la décennie, de passer sous la barre des 2 000 morts par an en 2020. On compte néanmoins en 2016 près de 500 victimes de moins qu’en 2011.

Le détail des indicateurs de performance par catégories d’usagers indique que, contrairement à 2015, la hausse de la sinistralité affecte principalement les usagers vulnérables : + 7 % pour la mortalité cycliste comme pour la mortalité piétonne, la mortalité des automobilistes diminuant de 2 % par rapport à 2015 après des hausses de 12 % et de 8 % en 2014 et 2015.

IV. Le compte d’affectation spéciale contrÔle de la circulation et du stationnement routiers

Le compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers répartit le produit des amendes issues de la circulation et du stationnement routiers entre de nombreux bénéficiaires. Le montant de certaines dépenses n’est plafonné que par le montant des recettes constatées.

Le CAS n’a bénéficié que partiellement de la hausse du produit des amendes détaillé dans le tableau ci–après.

Produit des amendes issues de la circulation et du stationnement

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances.

Sur ces produits :

– un prélèvement au profit de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFIFT) a atteint 351,5 millions d’euros, en hausse de 118,3 millions d’euros (+ 50,7 %) ;

– 45 millions d’euros ont été versés au budget général, comme en 2015, pour abonder le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).

Au total 1 421,4 millions d’euros ont été reversés au CAS (78 % du produit) contre 1 329,6 millions d’euros en 2015 (85 % du produit). La hausse des recettes effectives du CAS s’établit donc à 91,8 millions d’euros (+ 6,9 %).

Le produit des amendes est nettement plus important que la prévision de la loi de finances initiale établie à partir de tendances enregistrées de 2014 à début 2015 : le décalage est de 88,5 millions d’euros pour les amendes radars (+ 13,16 %) et de 48,8 millions d’euros pour les amendes non radars (+ 4,8 %). Ce dynamisme traduit l’arrivée à maturité d’un parc de près de 4 400 radars.

Les recettes du CAS sont réparties entre cinq programmes

● Le programme 751 Radars, couvre les coûts de développement et de maintien en condition opérationnelle des radars et une partie de la subvention à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

Les crédits ouverts en loi de finances initiale étaient en baisse par rapport à 2015 : 204,2 millions d’euros, en AE comme en CP, contre 217,1 un an plus tôt. Avec les ouvertures intervenues en cours d’exercice, les crédits disponibles se sont élevés à 221,6 millions d’euros en AE et à 233,1 en CP. La consommation s’est établie à 208,2 millions d’euros en AE, en hausse de 1,9 million d’euros par rapport à 2015, et à 216 millions d’euros en CP, en hausse de 33,6 millions d’euros en un an.

L’action 1 supporte le financement du déploiement, du remplacement et de la maintenance des radars (102,7 millions d’euros consommés en CP). L’action 2 a financé à hauteur de 92,7 millions d’euros la première subvention pour charges de service public versée à l’ANTAI, afin d’assurer le fonctionnement du centre national de traitement situé à Rennes. L’action 3 finance notamment des dépenses de communication visant à limiter la vitesse sur les routes : la dépense a atteint 20,6 millions d’euros, contre 6,7 millions d’euros envisagés en lois de finances, afin de lancer des campagnes de communication supplémentaires.

● Le programme 752 Fichier national du permis de conduire porte le fonctionnement et la maintenance informatiques du système national des permis de conduire (SNPC) et recouvre également l’édition et l’affranchissement des lettres aux titulaires de permis de conduire au titre d’un retrait ou d’une restitution de points. Le montant des crédits prévus par la loi de finances s’élevait à 20,5 millions d’euros en AE comme en CP. Les crédits consommés ont atteint 23,4 millions d’euros en AE et 21,6 millions d’euros en CP, en retrait, respectivement de 2,1 et 4,9 millions d’euros par rapport à 2015. L’édition et l’affranchissement des 16,71 millions de lettres adressées en 2016 (en hausse de 2,9 % par rapport à 2015) représentent un coût de 13,11 millions d’euros en CP.

● Le programme 753 Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers contribue à la modernisation de la chaîne de traitement des infractions par la généralisation du procès–verbal électronique (PVé). Ce programme verse la seconde subvention pour charges de service public à l’ANTAI. Les crédits ouverts en loi de finances initiale ont été de 26,2 millions d’euros en AE comme en CP, contre 30 millions d’euros en 2015 : ils ont été entièrement consommés. Fin 2016, 22,2 millions d’avis de contravention ont été émis par voie électronique, contre 20 millions en 2015.

● Le programme 754 Contribution à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières destine aux collectivités locales une part du produit des amendes ce qui présente la particularité, en exécution, d’occasionner des versements qui ne correspondent pas au calendrier budgétaire. Il en résulte des montants élevés de reports de crédits d’une année sur l’autre.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2016, s’élevaient à 672 millions d’euros, augmentés du report de 575,2 millions d’euros de 2015 ce qui porte les crédits disponibles à 1 247,2 millions d’euros, en AE comme en CP. Comme les dépenses ne se sont élevées qu’à 637,2 millions d’euros, proches des 635 millions d’euros consommés en 2015, des montants importants de crédits restaient disponibles en fin d’année : 610 millions d’euros.

● Enfin le programme 755 Désendettement de l’État, consiste en réalité en un versement au budget général de l’État au titre des recettes non fiscales. Les recettes encaissées se sont élevées à 440,5 millions d’euros, montant conforme à la prévision de la loi de finances et en hausse de 29,4 millions d’euros par rapport à 2015 (+ 7,2 %).

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

SOMMAIRE

Pages

1. I. l’exécution des crédits de la mission en 2016
2. II. principales observations
3. A. le programme 304 : l’impact de la prime d’activitÉ
4. B. le programme 157 : une sous–budgétisation récurrente des dépenses d’aAH
5. C. le programme 137 en sous–exécution
6. D. le programme 124, support de plusieurs missions
7. E. Des dépenses fiscales à évaluer

I. l’exécution des crédits de la mission en 2016

La loi de finances initiale pour 2016 a doté la mission de près de 18,4 milliards d’euros en AE et CP, en nette augmentation par rapport à la dotation pour 2015 (+ 2,6 milliards d’euros). Pour autant, la prévision s’est avérée insuffisante. L’exécution pour 2016 comptabilise 19,05 milliards d’euros en AE et 19,07 milliards d’euros en CP, soit une hausse de 17 % par rapport à l’année précédente.

Cette augmentation résulte en partie de mesures de périmètre, détaillées infra, mais également d’une évolution tendancielle liée au dynamisme des dépenses de guichet. Les dépenses d’intervention atteignent 92 % des crédits de la mission consommés en 2016 (17,6 milliards d’euros), ce qui contraint fortement l’exécution. La quasi–totalité (98 %) de la mise en réserve de précaution et les surgels appliqués aux reports de crédits ont été dégelés en cours d’année.

Si les trois décrets d’avance ont annulé un total de 121,9 millions d’euros d’AE et 115,9 millions de CP, la loi de finances rectificative du 29 décembre 2016 a été nécessaire pour abonder les programmes 304 (+ 369,3 millions d’euros) et 157 (+ 423,8 millions d’euros), notamment pour financer la prime d’activité et l’allocation aux adultes handicapés. Au total, la sur–exécution des crédits dépasse de 3,8 % la prévision initiale.

ExÉcution 2016 des dépenses de la mission

(en millions d’euros)

Source : commission des finances, d’après le rapport annuel de performances 2016.

Près de 99,8 % des crédits ouverts ont été consommés dans l’année, soulignant de fortes tensions sur l’exécution.

II. principales observations

A. le programme 304 : l’impact de la prime d’activitÉ

En LFI pour 2016, les dotations du programme 304 Inclusion sociale et protection des personnes ont été portées à 5 143,2 millions d’euros en crédits de paiement, à comparer aux 2 630,6 millions d’euros prévus en 2015 (+ 95 %).

En exécution également, la consommation des crédits progresse de 91,8 % en CP, de 2 846,6 millions d’euros en 2015 à 5 460,1 millions d’euros en 2016.

variation des dépenses sur le programme 304 entre 2015 et 2016

(à périmètre courant)

(en millions euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La progression des dépenses de ce programme s’explique essentiellement par des mesures de périmètre.

Au 1er janvier 2016, conformément aux préconisations du rapport de M. Christophe Sirugue ([90]), la prime d’activité s’est substituée à la prime pour l’emploi (PPE) et au revenu de solidarité active (RSA) dans son volet « activité ». Or, si le RSA activité était financé en 2015 sur l’action 11 du programme 304, la PPE était, en revanche, inscrite comme dépense fiscale rattachée à la mission Travail et emploi.

En exécution 2015, les dépenses relatives au RSA activité et à la PPE s’établissent respectivement à 2,018 milliards d’euros et 2,104 milliards d’euros. La LFI pour 2016 a estimé le coût de la prime d’activité à 3,94 milliards d’euros sur l’année, soit une dépense proche – bien que légèrement inférieure – de la somme des deux dépenses précédentes, mais intégralement imputée sur le programme 304.

Cependant, alors que le RSA activité souffrait d’un taux de non–recours évalué aux deux tiers des personnes éligibles, la prime d’activité est rapidement montée en charge et le taux de recours a dépassé les 50 % prévus. Sur l’action 11 Prime d’activité et autres dispositifs, initialement dotée de 4,364 milliards d’euros, l’exécution atteint 4,744 milliards d’euros, dont 4,113 milliards d’euros pour la seule prime d’activité. Notons également qu’en raison du décalage de versement (le mois N est versé en début de mois N+1), 609 millions d’euros correspondant aux versements de décembre 2016 sont comptabilisés dans les restes à payer, minorant d’autant la consommation pour 2016.

Les autres dépenses de l’action sont celles du Fonds national des solidarités actives (FNSA), qui a bénéficié d’une partie du dégel de la réserve de précaution (+ 205 millions d’euros). Ce fonds, chargé uniquement de financer les « primes de Noël » versées aux bénéficiaires de prestations sociales et le RSA jeunes depuis la suppression du RSA activité, a été supprimé en LFI pour 2017. Ses dépenses et sa dette vis–à–vis des organismes de sécurité sociale (98 millions d’euros) sont intégrées au budget de l’État.

Par ailleurs, les crédits de l’action 16 Protection juridique des majeurs connaissent une progression importante, dans la mesure où, pour la première année, la totalité du financement de la protection juridique des majeurs est inscrite sur le budget de l’État, engendrant une économie de 390 millions d’euros pour la sécurité sociale. La part de l’État dans le financement public passe de 39 % en 2015 à 99,7 % en 2016 (il reste une part subsidiaire des départements), pour une consommation proche de la prévision, à hauteur de 637,6 millions d’euros en exécution.

Enfin, une nouvelle action a été créée sur ce programme en LFI pour 2016 afin de financer l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine (ARFS), entrée en vigueur au 1er janvier 2016, avec une inscription de crédits de 60 millions d’euros. La prestation ne comptant finalement que 8 bénéficiaires, aucun crédit n’a été consommé. 50 millions d’euros ont été annulés par le décret d’avance du 2 juin 2016 pour financer le plan pour l’emploi.

Pour mémoire, les dépenses en faveur de l’économie sociale et solidaire, inscrites sur l’action 12 en 2015, ont été ouvertes sur la mission Économie en LFI pour 2016.

B. le programme 157 : une sous–budgétisation récurrente des dépenses d’aAH

Le programme 157 Handicap et dépendance vise à permettre aux personnes handicapées et aux personnes âgées en perte d’autonomie de choisir librement leur mode de vie. Il ne regroupe pas l’ensemble de la politique du handicap mais finance les ressources d’existence et les mécanismes d’accompagnement vers l’activité professionnelle.

Les deux postes de dépenses les plus importants, le financement des ressources d’existence (action 3) et l’incitation à l’activité professionnelle (action 2), sont régulièrement sous–dotés. La LFR du 29 décembre 2016 a ainsi ouvert 423,8 millions d’euros en AE et CP sur le programme 157.

L’action 3 Ressources d’existence permet notamment de couvrir les dépenses de l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Cette prestation représente désormais 47 % des dépenses de l’ensemble de la mission Solidarité. Comme prévu lors de l’examen de la LFI, la dotation initiale au titre de l’AAH (8,61 milliards d’euros en CP) a été bien inférieure à la consommation réelle (9,05 milliards d’euros), faisant apparaître une sous–budgétisation de l’ordre de 446 millions d’euros.

crédits relatifs à l’AAH depuis 2010

(en millions d’euros)

Source : Cour des comptes, d’après les documents budgétaires.

D’une part, le nombre de bénéficiaires de l’AAH augmente chaque année. De 915 000 en 2010, on atteint près de 1 million en 2012 et 1 089 300 pour 2016. D’autre part, le montant de la prestation est revalorisé au 1er avril (+ 0,1 %) – et non plus au 1er septembre –, et atteint en 2016 montant mensuel à taux plein atteint 808,46 euros.

Ainsi, la première recommandation de la Cour des comptes sur l’exécution de cette mission est de « mettre fin à la sous–budgétisation récurrente de l’AAH » ([91]). Les crédits inscrits en LFI étant systématiquement inférieurs à la dépense constatée, l’insincérité de la programmation budgétaire ne fait pas de doute.

Contrairement à l’AAH, le coût de l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) diminue, passant de 248,7 millions d’euros en 2015 à 242 millions en 2016.

Sur l’action 2 Incitation à l’activité professionnelle, la programmation a été fiable. Sur une dotation de 2,754 milliards d’euros, la consommation de 2,727 milliards d’euros a permis de financer la dotation globale de fonctionnement des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) à hauteur de 1,469 milliard d’euros, le plan d’aide à l’investissement pour les ESAT à hauteur de 1,3 million d’euros et l’aide au poste au titre de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) pour 1,255 milliard d’euros.

La dotation ESAT finance 119 231 places (+ 15 par rapport à 2015) mais le coût moyen par place augmente légèrement, passant de 12 266 euros en 2015 à 12 323 euros en 2016.

La stratégie de performance du programme n’est pas concluante. Le principal indicateur, considéré comme l’un des plus représentatifs de la mission, concerne la qualité des processus de décision des maisons départementales des personnes handicapées. La cible visait un délai de traitement moyen des dossiers de 2 mois pour les enfants et 3 mois pour les adultes. Il est regrettable que l’indicateur ne soit pas renseigné pour 2016.

C. le programme 137 en sous–exécution

Seuls 23,57 millions d’euros en AE et 22,68 millions d’euros en CP ont été consommés sur les 27,6 millions d’euros prévus en LFI pour 2016. Le programme 137 Égalité entre les hommes et les femmes représente moins de 0,2 % des crédits de la mission. Si le programme a bénéficié de reports de crédits à hauteur de 758 850 d’euros, plus de 4,12 millions d’euros ont été annulés par décrets d’avance.

Ses deux principaux postes de dépenses sont les actions de prévention et de lutte contre les violences sexistes (14,73 millions d’euros en exécution) et contre la prostitution et la traite des êtres humains (2,91 millions d’euros en exécution).

En matière de performance, les résultats sont mitigés. Seuls 13,4 % des accords de branche et 9,5 % des accords d’entreprise abordent le thème de l’égalité professionnelle, en baisse par rapport à 2015. En matière d’aide aux personnes victimes de violence, le taux de réponse aux appels traités par la permanence téléphonique de la Fédération nationale solidarité femmes atteint 78,6 %, proche de l’objectif, mais le taux de réponse du Collectif féministe contre le viol chute à 10 % en raison d’une hausse du nombre d’appels de 230 % à effectif constant.

D. le programme 124, support de plusieurs missions

Le programme 124 est le programme support des missions Solidarité, Santé et Sport. Au total, quinze programmes de politiques publiques partenaires d’autres ministères bénéficient d’un déversement sortant du programme 124. Contrairement aux trois programmes précédents mis en œuvre par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), ce programme est géré par la direction des finances, des achats et des services au secrétariat général des affaires sociales.

variation des dépenses par titre sur le programme 124 entre 2015 et 2016

(en millions euros)

Source : commission des finances, d’après les documents budgétaires.

La LFI pour 2016 prévoyait des crédits de 1 487,31 millions d’euros en AE et 1 497,63 millions d’euros en CP. Le programme n’a été concerné par les trois décrets d’avance qu’au titre de l’annulation de crédits (– 45,8 millions d’euros en CP). Il a bénéficié de sommes équivalentes à ces annulations par décrets de transfert et fonds de concours. La consommation est finalement légèrement inférieure aux prévisions, à hauteur de 1 452,5 millions d’euros en AE et 1 477,83 millions d’euros en CP.

Les dépenses de personnel (723 millions d’euros consommés en 2016) représentent la moitié des dépenses de la mission, et sont globalement maîtrisées. Le plafond d’emplois voté en LFI pour 2016 a été fixé à 10 229 ETP, soit 76 de moins qu’en 2015. Le niveau de réalisation est de 10 137 ETP, ce qui équivaut à un schéma d’emploi de – 127 ETP compte tenu d’un transfert en gestion de + 35 ETP.

Ce programme permet notamment le financement de la subvention pour charge de service public des agences régionales de santé, à hauteur de 563 millions d’euros. Malgré une diminution progressive de la subvention depuis 2014, l’exécution 2016 conduit à un résultat excédentaire et un apport de 34 millions d’euros au fonds de roulement. La diminution du nombre des ARS, passés de 26 à 17 au 1er janvier 2016, devrait permettre de réaliser des économies d’échelle.

La forte augmentation des dépenses d’intervention correspond à des crédits issus de fonds de concours dans le cadre des projets du programme d’investissement d’avenir (PIA). Les 8,7 millions d’euros attribués financent six projets de gestion des données numériques dans le champ social, comme la déclaration sociale nominative.

E. Des dépenses fiscales à évaluer

Vingt–neuf dépenses fiscales – 9 sur le programme 304, 20 sur le programme 157 – sont rattachées à la mission Solidarité à titre principal, représentant un total de 13,7 milliards d’euros. Ce montant représente 16 % de l’ensemble des dépenses fiscales de l’État.

Seules trois missions du budget général dépassent le seuil des 10 milliards d’euros de dépenses fiscales : les deux autres sont les missions Économie (23,9 milliards d’euros pour 77 mesures fiscales) et Égalité des territoires et logement (13 milliards).

Si certaines de ces dépenses fiscales participent pleinement de la politique qu’elles accompagnent, il est cependant regrettable qu’elles ne soient ni justifiées dans les documents budgétaires, ni que leur efficacité ne soit évaluée depuis 2011, malgré leur coût croissant. Dans la note d’analyse sur l’exécution budgétaire, la Cour des comptes recommande, outre une évaluation régulière et une maîtrise financière, « de supprimer celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent insuffisantes ».

*

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

SOMMAIRE

Pages

1. I. L’exécution du PROGRAMME 219 SPORT est légèrement inférieure à la programmation initiale
2. II. LE PROGRAMME 163 JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE subit une hausse significative liée au développement du service civique

La mission Sport, jeunesse et vie associative a pour objet la mise en œuvre des politiques publiques relevant du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports. Elle est composée de deux programmes, le programme 219 Sport et le programme 163 Jeunesse et vie associative. Au titre de la mission, 657,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 665,8 millions d’euros en crédits de paiement (CP) ont été exécutés en 2016, pour une prévision initiale votée en loi de finances de 629,7 millions d’euros en AE et de 636,9 millions d’euros en CP.

Exécution 2016 DES CRÉDITS DE LA MISSION SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2016.

Les crédits de la mission ont globalement évolué à la hausse au cours de l’exercice 2016, en particulier pour couvrir les dépenses engagées dans le cadre du service civique au sein du programme Jeunesse et vie associative (crédits consommés supérieurs de 4,5 % en AE et en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale). L’augmentation observée au niveau de la mission cache des disparités entre les programmes : si les crédits de paiement du programme Jeunesse et vie associative sont en hausse de 11 %, ceux du programme Sport sont en diminution de 5 % par rapport à la loi de finances initiale.

Par rapport à l’exécution budgétaire 2012, début du précédent quinquennat, les AE et les CP de la mission ont augmenté de 43,4 %, marquant le soutien aux politiques en faveur de la jeunesse et de la vie associative en dépit des contraintes pesant sur l’équilibre budgétaire : en particulier, le programme 163 Jeunesse et vie associative a bénéficié d’une hausse des crédits budgétaires de 118,6 % en AE et de 117,9 % en CP sur cette période. Elle s’explique par le développement du volontariat de service civique : en 2016, près de 92 000 jeunes ont exercé une mission de service civique contre 52 300 en 2015 et 29 900 en 2012. Inversement, les AE et les CP du programme 219 Sport enregistrent une baisse de 13,8 % en AE et de 12,5 % en CP sur le précédent quinquennat.

ÉVOLUTION DES Autorisations d’engagement de la mission

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2016.

ÉVOLUTION DES Crédits de paiement DE LA MISSION

(en millions d’euros)

Source : rapports annuels de performances de 2012 à 2016.

Aux crédits budgétaires inscrits à la mission, il convient d’ajouter les crédits de soutien – essentiellement des dépenses de personnel – portés par le programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, par le programme 309 Entretien des bâtiments de l’État et par le programme 333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées. Les crédits de soutien font l’objet de déversements pour un montant total de 428,9 millions d’euros en 2016.

Enfin, il est rappelé que l’essentiel des moyens financiers sont fiscaux puisque près de 2,64 milliards d’euros de crédits et/ou de réductions d’impôts sont compris dans le périmètre de la mission, à travers 17 dépenses fiscales.

I. L’exécution du PROGRAMME 219 SPORT est légèrement inférieure à la programmation initiale

Les crédits du programme 219 Sport sont dédiés à la promotion de la pratique physique et sportive pour tous. L’essentiel des crédits du programme – environ 70 % – sont consacrés au développement du sport de haut niveau.

Les crédits initialement inscrits en loi de finances initiale s’établissaient à 218 millions d’euros en AE et 224,7 millions d’euros en CP. Parmi les mouvements de crédits opérés en cours de gestion, le programme a bénéficié de 19,5 millions d’euros en AE et de 19,8 millions d’euros en CP de fonds de concours, provenant en quasi–totalité du Centre national pour le développement du sport (CNDS). Il a fait par la suite l’objet de décrets d’ouverture et d’annulation de crédits pour une annulation nette de 10,1 millions d’euros en AE et de 10,6 millions d’euros en CP. En fin de gestion 2016, 224,7 millions d’euros en AE et 232,2 millions d’euros en CP ont été consommés, soit 95 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Taux d’Exécution 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 219

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de – 10,1 millions d’euros en AE et de – 10,6 millions d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2016.

Il convient d’ajouter, en plus de crédits exécutés, plusieurs dépenses fiscales telles que la dépense fiscale concernant l’exonération des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs sur l’impôt sur le revenu pour un montant total de 20 millions d’euros en 2016, ainsi que le taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les droits d’entrée aux réunions sportives non soumises à l’impôt sur les spectacles pour un montant de 75 millions d’euros.

Dépenses fiscales du programme Sport

(en millions d’euros)

nc : non chiffrable

Source : rapport annuel de performances de 2016.

Dans le domaine du sport pour le plus grand nombre, l’année 2016 se caractérise par la mise en œuvre pour la seconde année consécutive du plan « Citoyens du sport » initié par le Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015.

Le Centre national pour le développement du sport (CNDS), principal opérateur du programme en ce domaine, a bénéficié pour 2016 de 253,7 millions d’euros. Il ne s’agit pas d’une subvention pour charges de service public mais de recettes affectées dont les plafonds sont fixés en loi de finances. Les dépenses devant s’élever à 244,9 millions d’euros contre 252,8 millions d’euros initialement, il en résulte un résultat positif de 9,8 millions d’euros en 2016 alors que le résultat prévisionnel était attendu en perte à hauteur de 8,3 millions d’euros. Il est en effet observé une importante sous–consommation des engagements antérieurs par rapport à la prévision.

Dans le domaine du sport de haut niveau, la France a accueilli de juin à juillet 2016 les championnats européens de football. Dans ce cadre, le programme Sport a financé pour 1,37 million d’euros l’achat de places protocolaires dans les stades, et pour 0,55 million d’euros l’achat de 20 000 places à caractère social. L’événement aurait généré quant à lui 1,22 milliard d’euros d’activité – dont 596 millions d’euros générés par l’organisation de l’événement et 626 millions d’euros par le tourisme ([92]). Toutefois, l’exonération des bénéfices réalisés en France perçus par les organismes chargés de l’organisation en France d’une compétition sportive internationale ne fait l’objet d’aucun chiffrage dans le rapport annuel de performances (RAP) de 2016.

La France a également participé en 2016 aux Jeux olympiques et paralympiques (JOP) de Rio. Le budget du programme Sport a ainsi versé 131 primes aux 70 médaillés pour un montant total de 3,39 millions d’euros.

II. LE PROGRAMME 163 JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE subit une hausse significative liée au développement du service civique

Les crédits inscrits en loi de finances initiale s’établissaient à 392,2 millions d’euros en AE et en CP, auxquels il convient d’ajouter 43,9 millions d’euros en AE et 44,6 millions d’euros en CP résultant du solde des principaux mouvements positifs et négatifs de crédits. L’exécution 2016 du programme se caractérise ainsi par un redéploiement significatif des crédits en gestion, après dégel de la réserve de précaution, et une mobilisation importante lors de la loi de finances rectificatives, afin d’assurer le financement du service civique. En effet, la gestion a été marquée par la poursuite de la montée en charge du service civique afin d’atteindre l’objectif fixé par le précédent Gouvernement de 170 000 « dès que possible » au lieu de 100 000 jeunes pris en charge à la fin de l’année 2017. En 2016, près de 92 000 volontaires ont ainsi réalisé une mission de service civique, soit près de 40 000 de plus qu’en 2015.

Taux d’Exécution 2016 DES CRÉDITS DU PROGRAMME 163

(en millions d’euros)

(1) Intégrant les ouvertures et / ou annulations des crédits pour un montant de + 43,9 millions d’euros en AE et de + 44,6 millions d’euros en CP.

Source : rapport annuel de performances de 2016.

La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait une subvention pour charge de service public versée à l’Agence du service civique (ASC) de 295 millions d’euros (174 millions d’euros en 2015). Dans un premier temps, 10,5 millions d’euros de ces crédits ont fait l’objet d’une annulation par décret d’avance en juin 2016, dont 7,5 millions d’euros au titre de la réserve de précaution. Dans un second temps, afin de faire face aux besoins croissants de l’agence, il a été ouvert par le décret d’avance de décembre 2016 près de 12 millions d’euros et par loi de finances rectificative près de 31 millions d’euros supplémentaires. Au total, le montant versé à l’Agence du service civique s’est élevé à 326 millions d’euros, soit une hausse de 88 % par rapport à l’exécution 2015.

Par ailleurs, le secteur associatif a été soutenu financièrement par les subventions versées aux associations et fondations agréées « jeunesse et éducation populaire » (JEP) à hauteur de 13,1 millions d’euros et au Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP) qui a apporté son soutien à l’emploi associatif à hauteur de 30,9 millions d’euros en 2016. Les subventions versées par le FONJEP permettent de soutenir plus de 4 100 postes.

Enfin, le niveau des dépenses fiscales reste très significatif par rapport à celui des dépenses budgétaires puisqu’elles représentent 2,54 milliards d’euros, soit près de six fois les dépenses du programme 163. Une nouvelle fois, la Cour des comptes recommande sur ce point la mise en œuvre d’une « évaluation des dépenses fiscales rattachées à la mission, notamment au regard de leur cohérence avec la politique publique en faveur de la vie associative » ([93]).

Dépenses fiscales du programme Jeunesse et vie associative

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances de 2016.

*

TRAVAIL ET EMPLOI :

Financement national du dÉveloppement et de la modernisation de l’apprentissage

SOMMAIRE

Pages

I. LE PROGRAMME 102 ACCÈS ET RETOUR À L’EMPLOI

A. des crÉdits initiaux insuffisants pour les contrats aidés

B. des rÉsultats encourageants sur des dispositifs importants

II. LE PROGRAMME 103 ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE largement rehaussée en cours d’année

B. Les efforts entrepris EN MATIÈRE d’apprentissage et le Compte d’affectation spÉcial « FNDMA »

C. la gestion de l’afpa

III. LE PROGRAMME 111 AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL

IV. PROGRAMME 155 CONCEPTION, GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L’EMPLOI ET DU TRAVAIL

V. Les dépenses fiscales attachées à la mission

Les crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2016 pour la mission Travail et emploi s’élevaient à 11,54 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 11,70 milliards d’euros en crédits de paiement (CP). La consommation a été très supérieure aux autorisations initiales ainsi qu’aux montants consommés en 2015 : l’exécution finale s’élève à 16,76 milliards d’euros en AE et 13,03 milliards d’euros en CP (contre 12,11 milliards d’euros consommés en 2015). La mission Travail et emploi a ainsi fait l’objet de larges ouvertures de crédits en cours d’année, principalement sur les programmes 102 et 103.

Ces ouvertures de crédits accompagnent la mise en œuvre du plan d’urgence pour l’emploi décidé au début de l’année 2016 en même temps qu’elles ont permis de compenser la sous–estimation initiale de l’impact budgétaire des contrats aidés ouverts en 2015. Par conséquent, les crédits supplémentaires ouverts par décrets d’avance et en loi de finances rectificative sur la mission s’élèvent à 5 352 millions d’euros en AE et 1 618 millions d’euros en CP, soit respectivement + 46,4 % et + 13,8 % par rapport à la LFI. S’y ajoute un prélèvement de 115 millions d’euros sur la trésorerie du Fonds de solidarité pour contribuer au financement de l’allocation spécifique de solidarité (ASS).

Comme le fait remarquer la Cour des comptes dans sa note d’exécution budgétaire sur la mission Travail et emploi, « au–delà des critiques relatives à la sincérité et à la qualité de la LFI, l’impact des mesures nouvelles et des sous-budgétisations pose la question de la soutenabilité budgétaire à moyen terme », notamment en ce qui concerne les contrats aidés systématiquement revus à la hausse en cours d’année lors des trois derniers exercices budgétaires. En outre, dans le même temps, le coût unitaire de chaque contrat pour le budget de l’État a eu tendance à augmenter.

Traditionnellement élevés en raison de la gestion différenciée en AE et en CP de plusieurs dispositifs à forts enjeux budgétaires, les restes à payer s’établissent fin 2016 à 4 919 millions d’euros sur le programme 102 et 3 773 millions d’euros sur le programme 103. Ils concernent principalement les nouveaux dispositifs de prime à l’embauche en PME (2 400 millions d’euros environ) et de plan 500 000 formations (588 millions d’euros). L’apurement de ces restes à payer, pour un total proche de 9 milliards d’euros, constituera un enjeu central pour la mission au cours des prochaines années.

I. LE PROGRAMME 102 ACCÈS ET RETOUR À L’EMPLOI

A. des crÉdits initiaux insuffisants pour les contrats aidés

Le programme 102 regroupe l’ensemble des dispositifs visant à favoriser l’insertion des personnes les plus éloignées de l’emploi, notamment au moyen de contrats aidés, et à améliorer les taux d’emploi, en particulier ceux des jeunes et des seniors.

En LFI pour 2016, ce programme a été doté de 7 279 millions d’euros en AE et 7 536 millions d’euros en CP.

Un effort de 150 000 contrats aidés supplémentaires par rapport à la LFI (soit +50,8 %) a été officialisé par la circulaire du 30 juin 2016 relative à la programmation pour le second semestre.

Au–delà du dégel de la totalité de la réserve de précaution (505 millions d’euros en AE et 525 millions d’euros en CP pour l’ensemble du programme 102), des reports de crédits (70 millions d’euros en AE et 23 millions d’euros en CP), et de redéploiements en gestion, ces mesures ont fait l’objet d’ouvertures à hauteur de 1 423 millions d’euros en AE et de 575 millions d’euros en CP par le décret d’avance du 3 octobre 2016, puis de 105 millions d’euros en AE et 135 millions d’euros en CP prévus lors du collectif budgétaire.

Par conséquent, les crédits ouverts sur l’année représentent 8,94 milliards d’euros en AE et 8,33 milliards d’euros en CP. Les taux d’exécution se situent respectivement à 99 et 100 %.

Le fait marquant de l’exécution 2 016 demeure donc la sous–budgétisation initiale des dépenses liées aux contrats aidés, avec un surcoût en exécution de 875 millions d’euros en CP sur le programme 102. Cette sous–budgétisation repose en large partie sur une prévision insincère puisque reposant sur l’hypothèse de 295 000 entrées en contrats uniques d’insertion (CUI) (secteurs marchand et non–marchand, y compris les emplois d’avenir) en 2016, contre 445 000 en 2015 (– 653 millions d’euros). Dans un contexte de permanence d’un chômage élevé, cette prévision ne pouvait se réaliser compte–tenu d’enjeux politiques forts.

B. des rÉsultats encourageants sur des dispositifs importants

Dans le cadre du renouvellement de la convention tripartite entre l’État, Pôle emploi et l’Unédic pour la période 2015–2018, les indicateurs relatifs à Pôle emploi ont fait l’objet d’une refonte.

Parmi les ajouts, l’indicateur 1.1 mesure l’évolution du nombre de retours à l’emploi. La performance de Pôle emploi à cet égard est appréciée « à conjoncture et structure de la demande d’emploi en fin de mois constantes » sur la base d’un modèle économétrique. Les cibles s’interprètent par rapport au niveau de référence de 2014. Alors que le nombre de retours à l’emploi s’élevait à 3 613 870 en 2014, le résultat 2 016 témoigne d’une amélioration avec 3 944 897 retours à l’emploi.

L’indicateur 1.2 « Taux de retour à l’emploi de tous les publics » se stabilise entre 2015 et 2016 alors qu’il était en baisse constante depuis 2011 mais il reste inférieur aux cibles fixées pour les travailleurs handicapés, les seniors et les personnes résidant en quartier prioritaire de la ville.

Enfin, l’indicateur 2.3 « Temps consacré au suivi et à l’accompagnement personnalisé des demandeurs d’emploi (en ETPT) » montre que le nombre d’agents de Pôle emploi qui s’occupent du suivi et de l’accompagnement des demandeurs d’emploi est de 13 256 au 31 décembre 2016, soit une augmentation de 1 406 agents sur un an grâce aux redéploiements permis la dématérialisation de certains services (inscription, demande d’allocation, appui de 2 200 services civiques) et à la rénovation de l’entretien de situation et de diagnostic des demandeurs d’emploi. Il convient toutefois de faire attention à ce que la qualité et l’utilité des entretiens soit préservée malgré les contraintes temporelles pesant sur les agents.

II. LE PROGRAMME 103 ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI

Composé presque exclusivement de crédits d’intervention (les dépenses de personnel et d’investissements étant prises en charge par le programme 155), le programme 103 intervient en priorité pour l’accompagnement des mutations économiques et le développement de l’emploi dans certains secteurs particuliers.

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE largement rehaussée en cours d’année

Le programme 103 finance à titre principal la compensation aux organismes sociaux des exonérations de cotisations sociales, notamment pour les contrats d’apprentissage et les aides aux employeurs versées dans le cadre des contrats de génération. Il comprend également des actions en faveur de la formation et du reclassement des salariés – comme le contrat de sécurisation professionnelle – et des subventions à l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA).

Il a été doté de 3 457 millions d’euros en AE et 3 310 millions d’euros en CP en LFI 2 016. Son périmètre a été élargi dans la LFI 2 016 par la budgétisation du coût de la déduction forfaitaire imputable sur les cotisations patronales due par les particuliers employeurs (224 millions d’euros). En sens inverse, deux primes en faveur de l’apprentissage sont débudgétisées par rapport à la LFI 2015 (soit

–84 millions d’euros) et remplacées par le transfert aux régions d’une fraction supplémentaire de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Il s’agit de la nouvelle prime d’apprentissage de 1 000 euros versée par les régions aux entreprises de moins de 10 salariés et de l’aide de 1 000 euros pour le recrutement d’un apprenti supplémentaire dans les entreprises de moins de 250 salariés mise en œuvre depuis le 1er juillet 2014 dans le cadre du plan de relance de l’apprentissage.

Comme pour le programme 102, la mise en œuvre du plan d’urgence pour l’emploi s’est traduite par un surcoût par rapport à la LFI de 3 913 millions d’euros en AE et 854 millions d’euros en CP sur le programme 103. Le total des AE ouvertes sur l’année représente ainsi 7,46 milliards d’euros pour une consommation effective de 7,08 milliards d’euros. De la même manière, le total des CP ouverts sur l’année atteint 4,15 milliards d’euros pour une consommation effective de 3,89 milliards d’euros au 31 décembre 2016.

Cette exécution fortement supérieure aux crédits initiaux prévus en LFI s’explique principalement par la mise en œuvre du plan 500 000 formations pour 987 millions d’euros en AE et 399 millions d’euros en CP et par la prime à l’embauche dans les PME pour 2 921 millions d’euros en AE et 517 millions d’euros en CP.

Pour rappel, cette prime de 4 000 € sur deux ans pour toute nouvelle embauche en PME intervenant avant le 31 décembre 2016, revient en pratique à élargir aux entreprises jusqu’à 250 salariés l’aide initialement réservée aux TPE recrutant leur premier salarié (80 millions d’euros en AE et 85 millions d’euros en CP prévus en LFI 2 016 à ce titre). Au niveau des résultats, les deux tiers des contrats ont été directement signés en CDI. Toutefois, toutes les entreprises ainsi enregistrées n’ont pas demandé le paiement de leur prime, ou n’ont pas renouvelé cette demande au–delà du premier versement.

Quant au plan 500 000 formations, il concerne 330 000 formations supplémentaires financées par l’État pour un montant unitaire maximum de 3 000 € ont ainsi été contractualisées avec les conseils régionaux.

Sur le périmètre constant de la mission, on note également la diminution du nombre de bénéficiaires de l’allocation temporaire dégressive versée au salarié qui accepte d’être reclassé dans un emploi pour un salaire inférieur à ce qu’il touchait antérieurement (– 5,0 millions d’euros par rapport à 2015) et la révision à la baisse des prévisions relatives au nombre de bénéficiaires de contrats de génération (– 4,3 millions d’euros). L’avenir de ces deux dispositifs pose ainsi question au regard de leur faible utilisation et du peu d’empressement dont ils font l’objet de la part des bénéficiaires potentiels. Ainsi, seuls 11 589 contrats de génération ont été signés en 2016 pour un coût total de 121 millions d’euros alors que la LFI prévoyait une dotation de 159 millions d’euros sur ce dispositif.

Concernant l’activité partielle, on constate une baisse globale du nombre d’heures utilisées, lequel passe à 107 millions d’heures autorisées contre 132 millions en 2015, soit une baisse de 18 %, qui s’explique par l’amélioration de la conjoncture économique qui a en particulier profité au secteur du bâtiment.

B. Les efforts entrepris EN MATIÈRE d’apprentissage et le Compte d’affectation spÉcial « FNDMA »

Mise en œuvre dès juin 2015, l’aide à l’embauche de jeunes apprentis par les très petites entreprises a fait l’objet, en 2016, de 96 884 demandes d’aide validées, dont 63 308 demandes provenant des entreprises de 1 à 6 salariés. Le secteur de l’industrie manufacturière est le secteur qui a le plus bénéficié de cette aide.

Afin de contribuer au développement de l’apprentissage conformément à l’objectif de 500 000 apprentis en 2017, la réforme globale de son financement qui a été engagée a impacté le compte d’affectation spéciale (CAS) Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage (FNDMA) à partir de 2015. Celui–ci sert désormais de clé de lecture pour la répartition de 1 502 millions d’euros en AE et en CP au profit des Régions, dont 99 millions d’euros au titre de la correction des disparités entre Régions.

C. la gestion de l’afpa

En 2016, les financements versés à l’AFPA sur le programme 103 de la mission Travail et emploi s’établissent à 153 millions d’euros en CP, dont une subvention au titre du programme d’activités de service public (PASP) de 99 millions d’euros. Ce montant finance les surcoûts liés à la présence territoriale demandée à l’AFPA, ainsi que l’activité d’orientation des publics qui lui a été transférée par l’État, la mise en œuvre d’actions de formation pour les emplois d’avenir et la politique de certification. Il est en hausse par rapport à la LFI 2016 (+ 4,1 %) et à l’exécution 2015 (+ 11,5 %), compte tenu notamment du nouveau dispositif « Déclic pour l’action ».

Ce financement doit être replacé dans le contexte du soutien massif de l’État à l’AFPA depuis plusieurs exercices pour un total de plus de 200 millions d’euros.

III. LE PROGRAMME 111 AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’EMPLOI ET DES RELATIONS DU TRAVAIL

Le programme 111 vise à améliorer la qualité des conditions d’emploi et de travail des salariés, par la santé et la prévention des risques professionnels, la qualité et l’effectivité du droit, notamment à travers l’action d’information et de contrôle de l’inspection du travail, et le renforcement du dialogue social et de la démocratie sociale.

Il est le moins doté de la mission avec 57 millions d’euros en AE et 92 millions d’euros en CP en LFI 2 016. Les crédits finalement consommés se sont élevés à 59,02 millions d’euros en AE et 84,5 millions d’euros en CP. L’exécution est ainsi proche de la prévision et ne pose pas de difficulté particulière.

En matière de démocratie sociale, la DGT a organisé avec succès en 2016 la deuxième édition du scrutin destiné à mesurer l’audience des organisations syndicales auprès des salariés des très petites entreprises et des employés à domicile qui s’est tenu pour la première fois en décembre 2012. 4,5 millions salariés de TPE ont ainsi été appelés à voter pour un syndicat de leur choix, du 30 décembre 2016 au 13 janvier 2017, par voie électronique ou par correspondance. 31 organisations syndicales se sont portées candidates, soit au niveau national interprofessionnel ou professionnel, soit au niveau régional interprofessionnel.

En matière de respect du droit du travail, on note cependant que les résultats de l’indicateur 1.1 « Part des contrôles des services de l’inspection du travail portant sur les priorités de la politique du travail » demeure près de 10 points en dessous de l’objectif affiché, après plusieurs années d’absence de résultats due aux mouvements sociaux du corps des inspecteurs du travail après la mise en œuvre de la réforme globale de l’organisation et des statuts de l’inspection du travail.

IV. PROGRAMME 155 CONCEPTION, GESTION ET ÉVALUATION DES POLITIQUES DE L’EMPLOI ET DU TRAVAIL

Le programme 155 est le programme support de l’ensemble de la mission. Il concentre à lui seul la quasi–totalité des dépenses de personnel (titre 2) ainsi que les moyens de fonctionnement et d’investissement et les moyens d’études, de statistiques, de recherches et d’évaluation pour les quatre programmes de la mission.

La loi de finances initiale pour 2016 a doté le programme 155 de 752 millions d’euros en AE et 764 millions d’euros en CP. Les crédits consommés se situent à 723 millions d’euros en AE et à 716 millions d’euros en CP, soit à des niveaux très proches de l’exécution 2015 et légèrement en–deçà des autorisations budgétaires sur l’année.

Au niveau des effectifs, l’exécution 2 016 s’est avérée inférieure au plafond d’emplois (9 538 ETPT en moyenne pour un plafond fixé à 9 701 ETPT par la LFI) et en recul par rapport aux emplois consommés en 2015 (9 610 ETPT).

V. Les dépenses fiscales attachées à la mission

Enfin, comme en 2014, la mission Travail et Emploi se singularise par le montant très conséquent des dépenses fiscales qui lui sont rattachées : 25 dépenses fiscales en 2016, comme en 2015, pour un montant total estimé 6,96 milliards d’euros, en net recul par rapport à 2015 (8,82 milliards d’euros) du fait de la disparition de la prime pour l’emploi (2 104 millions d’euros en 2015) et de son remplacement par la prime d’activité désormais inscrite sur la mission budgétaire Solidarité, insertion et égalité des chances.

COMPTES SPÉCIAUX :

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT ;

Participation de la France au dÉsendettement de la GrÈce

AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT OU ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS

SOMMAIRE

Pages

1. I. le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état
2. A. Les recettes du compte
3. B. Les dépenses du compte
4. C. Les observations de la Cour des comptes
5. II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce
6. III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
7. A. Les recettes du compte
8. B. Les dépenses du compte
9. C. Les observations de la Cour des comptes

I. le compte d’affectation spéciale participations financières de l’état

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État retrace les opérations patrimoniales de l’État actionnaire, c’est–à–dire essentiellement les ventes et les achats de titres, ainsi que l’affectation des produits de cession entre désendettement (versement à la Caisse de la dette publique) et investissement (opérations en capital). Les dividendes sont affectés, en revanche, au budget général de l’État.

Le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État est excédentaire en 2016 à hauteur de 1,28 milliard d’euros : 5,28 milliards d’euros de recettes pour 4 milliards d’euros de dépenses. Cet excédent s’ajoute au solde excédentaire du compte arrêté au 31 décembre 2015, qui s’établit désormais à 3,68 milliards d’euros.

compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

En 2016, les recettes et les dépenses du compte ont été majorées de 2,4 milliards en raison de la recapitalisation des fonds propres de l’Agence française de développement (AFD). Cette opération est neutre sur le résultat du compte.

Elle a donné lieu à la constatation d’une recette (en provenance du budget général de l’État) et d’une dépense d’un montant équivalent sur le compte à destination de l’AFD. Par ailleurs, grâce à cet apport en capital, l’AFD a remboursé des prêts accordés par l’État d’un montant équivalent. L’opération a donc finalement été neutre en comptabilité budgétaire.

schéma du mode de financement de la recapitalisation de l’afd

Source : commission des finances.

Les recettes et dépenses du compte auraient été, sans cette opération, respectivement de 2,87 milliards d’euros et 1,6 milliard d’euros.

Les indicateurs de performance du CAS ne sont pas tous renseignés dans le rapport annuel de performances. Celui relatif à la valorisation des participations rend compte d’une sous performance du portefeuille de l’État en 2016 (– 14 %) en raison des difficultés connues par le secteur de l’énergie.

A. Les recettes du compte

Hors abondement du budget général au titre de la recapitalisation de l’AFD, les recettes du compte ont été de 2,87 milliards d’euros. Il s’agit essentiellement du produit de cession des sociétés de gestion des aéroports de Nice et Lyon (1,76 milliard d’euros). Par ailleurs, des titres Safran ont été cédés pour un montant de 365 millions d’euros, et la réduction de capital de la Sogepa et de la Française des jeux (FDJ) ont donné lieu à l’enregistrement de recettes respectivement de 226 et 66 millions d’euros. L’État a par ailleurs perçu un complément de prix de 146 millions d’euros au titre de la cession à la Caisse des dépôts et consignations de droits préférentiels de souscription à l’augmentation de capital de la Poste.

Le compte a également enregistré en recettes une somme de 130 millions d’euros en provenance du budget général dans le cadre du programme d’investissements d’avenir (PIA).

B. Les dépenses du compte

Hors recapitalisation de l’AFD, les dépenses du compte se sont élevées à 1,6 milliard d’euros.

Il n’y a pas eu cette année de contribution au désendettement de l’État via un versement à la Caisse de la dette publique (CDP). La loi de finances rectificative pour 2016 a, en effet, annulé la contribution du CAS qui était prévue au désendettement de l’État à hauteur de 2 milliards d’euros.

Les dépenses ont porté principalement sur cinq types d’opérations :

– 376 millions d’euros au titre d’une avance de trésorerie au Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ;

– 265 millions d’euros au titre des programmes d’investissement d’avenir ;

– 263 millions d’euros pour la recapitalisation de trois banques multilatérales de développement ;

– l’achat de l’intégralité du capital de FSI Equation pour 246 millions d’euros, outre 63 millions d’avance de trésorerie ;

– et un prêt d’actionnaire de 150 millions d’euros à la société Le Nickel SLN.

Diverses augmentations de capital ont également été financées dont celles de la Société immobilière de Guyane (10 millions d’euros), le Laboratoire français du Fractionnement et des Biotechnologies (40 millions d’euros), Radio France (27,5 millions d’euros), ou encore la Société pour le logement intermédiaire (16 millions d’euros).

C. Les observations de la Cour des comptes

Dans sa note d’analyse d’exécution budgétaire, la Cour des comptes critique le recours aux sociétés holdings qui, bien qu’il permette une plus grande souplesse de gestion, contourne le cadre budgétaire contraint du CAS qui doit normalement retracer l’ensemble des opérations réalisées dans l’année.

C’est la raison pour laquelle, la Cour des comptes a recommandé dans un récent rapport de faire évoluer le statut de l’Agence des participations de l’État (APE) afin que celle–ci soit transformée en opérateur public doté de la personnalité morale ([94]). L’APE verserait ainsi chaque année un dividende au budget général de l’État correspondant aux produits des cessions réalisées et aux dividendes qu’elle aurait elle–même perçus.

II. Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce

Le compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la Grèce a été créé par l’article 21 de la loi n° 2012–958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012. Il constitue le véhicule budgétaire permettant de rembourser à l’État grec les revenus perçus par la Banque de France sur les obligations souveraines grecques qu’elle détient, conformément au plan de désendettement de la Grèce adopté le 21 juillet 2011. Il retrace en recettes les versements de la Banque de France à l’État correspondant aux intérêts versés par la Grèce, et en dépenses les remboursements de la France à la Grèce de ces mêmes intérêts.

Le compte est ouvert depuis le 1er septembre 2012 et jusqu’au 31 décembre 2020. Sur le plan budgétaire, les recettes et les dépenses annuelles du compte ont été fixées en fonction d’un calendrier résultant du plan de désendettement de la Grèce.

Le montant global à reverser à l’État Grec devait s’élever à 2 814,3 millions d’euros dont 754,3 millions au titre des obligations détenues en compte propre par la Banque de France, et 2 060 millions d’euros concernant les obligations acquises au titre du programme pour les marchés de titres (PMT) mis en œuvre par la Banque centrale européenne entre 2010 et 2012.

Pour 2016, le reversement prévu était de 325,6 millions d’euros (92,6 millions pour les obligations en compte propre et 233 millions d’euros pour les obligations PMT).

chronique des dÉcaissements prÉvisionnels

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Cependant, le mécanisme de rétrocession des intérêts à la Grèce ayant été suspendu le 30 juin 2015 par l’Eurogroupe parallèlement à la fin du deuxième programme d’assistance financière à la Grèce, aucun reversement n’est intervenu en 2015 et en 2016.

Compte tenu de la suspension des reversements à la Grèce, le compte affiche un solde excédentaire équivalent aux recettes de l’année. Les recettes de l’année ne sont cependant pas de 325,6 millions d’euros, montant total qui aurait dû être reversé à la Grèce selon l’échéancier, mais de 233 millions d’euros, soit le montant des intérêts sur les seules obligations PMT perçus par la Banque de France et reversés sur le compte. En effet, les recettes relatives aux obligations détenues en compte propre avaient été enregistrées de façon anticipée sur le CAS en 2012 et 2013.

Par conséquent, l’excédent du solde cumulé depuis la création du compte s’accroît et atteint 846,8 millions d’euros à fin 2016.

compte d’affectation spéciale Participation de la France au désendettement de la grèce

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

Décomposition de l’origine du solde cumulé

(en millions d’euros)

Source : données extraites du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.

La Cour des comptes n’a pas formulé d’observations particulières ni de recommandations relatives au fonctionnement de ce compte dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire.

III. Le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

La création du compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics résulte directement de l’article 24 de la loi organique n° 2001–692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Aux termes de cet article, les avances doivent respecter deux principes :

– la neutralité budgétaire pour l’État qui passe par l’application d’un taux d’intérêt de l’avance au moins égal au taux d’intérêt du titre de l’État de maturité équivalente,

– une durée déterminée.

Le respect de ces deux principes doit garantir que lesdites avances ne deviennent pas des subventions qui ne diraient pas leur nom. En principe, les avances peuvent donc être consenties seulement si la ressource financière permettant son remboursement est certaine.

Le compte affiche un excédent de 117,5 millions d’euros en 2016. Le solde cumulé du compte depuis sa création est cependant largement déficitaire à

– 2,05 milliards d’euros. Le stock d’avance restant à rembourser est donc encore important.

compte de concours financiers avances à divers services de l’état ou organismes gérant des services publics

(en millions d’euros, arrondis à l’unité la plus proche)

Source : rapport annuel de performances.

A. Les recettes du compte

Le compte retrace, en recettes, les remboursements perçus dans l’année en provenance des services de l’état ou organismes gérant des services publics. Les intérêts perçus sur ces avances sont, en revanche, affectés au budget général de l’État.

Les remboursements ont été de 13 740,5 millions d’euros en 2016, soit près du double du montant de 2015 (7 128,5 millions d’euros), en raison du retard dans la campagne 2015 du versement des aides au titre de la politique agricole commune.

Recettes constatées

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2016.

B. Les dépenses du compte

Le compte retrace, en dépenses, l’octroi d’avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics, à savoir :

– l’Agence des services et de paiement (ASP) au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune (programme 821) ;

– des organismes distincts de l’État et gérant des services publics (programme 823), tels que des établissements publics nationaux, des services concédés, des sociétés d’économie mixte, des organismes divers de caractère social ;

– des services de l’État (programme 824), tels que des budgets annexes, des services autonomes de l’État, des services nationalisés ;

– et l’office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l’indemnisation des victimes du Benfluorex (programme 825).

Le montant des avances a été de 13 623 millions d’euros en 2016, soit près du double qu’en 2015 (7 042,1 millions d’euros) afin de tenir compte, comme pour les remboursements, du retard pris en 2015 au titre du versement des aides la politique agricole commune.

CRÉDITS DE PAIEMENT CONSOMMÉS PAR PROGRAMME

(en millions d’euros)

Source : rapport annuel de performances 2016.

C. Les observations de la Cour des comptes

La Cour des comptes considère, dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, que les avances supérieures à quatre ans ne sont pas de véritables avances mais des prêts, et qu’elles sont par conséquent non conformes à l’article 24 précité de la LOLF. Elle recommande de cesser de recourir au compte d’avances pour des opérations dont la durée est supérieure à quatre ans, notamment les « avances » au budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) qui ont une durée de douze ans. Elle critique aussi la pratique consistant à accorder des avances pour rembourser d’anciennes avances ce qui revient à contourner la règle selon laquelle les avances doivent avoir une durée déterminée.

La Cour des comptes recommande également de s’opposer à l’approbation d’un projet de budget d’établissement public n’inscrivant pas en dépense le montant prévu pour le remboursement d’une avance, et à défaut de mettre à contribution les ministères de tutelle concernés en cas de non–paiement durant deux exercices consécutifs.

*

([1]) 21e session de la Conférence des parties à la Convention–cadre des Nations–Unies sur les changements climatiques (CNUCC), également onzième session de la Conférence des Parties agissant comme réunion des Parties au Protocole de Kyoto (COP21– CMP11).

([2]) Entre parenthèses, le taux d’engagement des crédits disponibles.

([3]) Cour des comptes, Mission Administration générale et territoriale de l’État, Note sur l’exécution budgétaire 2016, p. 29.

([4]) Hors rattachement de fonds de concours et attributions de produits.

([5]) Y Compris fonds de concours et attributions de produits.

([6]) Décret n° 2016–1653 du 2 décembre 2016 portant transfert de crédits.

([7]) Plans particuliers d’intervention.

([8]) Hors rattachement de fonds de concours et attributions de produits.

([9]) Y Compris fonds de concours et attributions de produits.

([10]) Hors rattachement de fonds de concours et attributions de produits.

([11]) Y Compris fonds de concours et attributions de produits.

(1) Il s’agit notamment de l’exonération d’impôt sur le revenu (IR) des PMI reversées aux ayants droit des militaires et anciens combattants décédés, en vertu des dispositions du CPMIVG, de l’exonération de droits de succession de la transmission du capital de la rente mutualiste, lorsqu’il a été opté pour le régime réservé viagèrement, de l’exonération d’impôt sur la fortune (ISF) de la capitalisation de la rente mutualiste.

([13]) Décret 2015–1199 du 30 septembre 2015 modifiant les dispositions relatives au siège et au ressort des chambres régionales des comptes,

([14]) Loi organique n° 2012–1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des Finances publiques

([15]) Centre des monuments nationaux (CMN), Centre national d’art et de culture Georges–Pompidou (CNAC–GP), châteaux de Versailles, Chambord et Fontainebleau, musées du Louvre, d’Orsay, du Quai Branly, Guimet, Picasso et des Arts décoratifs, Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MUCEM), Cité de l’architecture et du patrimoine (CAPA) et Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs–Élysées (RMN–GP).

([16]) Les crédits de l’action 1 comprennent également les moyens de fonctionnement accordés aux dispositifs et institutions œuvrant dans le domaine du patrimoine, pour 32,4 millions d’euros en CP.

([17]) En exécution 2015, l’INRAP avait déjà bénéficié d’une subvention de 25 millions d’euros non prévue en loi de finances.

([18]) Certains opérateurs perçoivent également des subventions en provenance d’autres programmes, qui n’apparaissent pas dans ce tableau.

([19]) Engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2016.

([20]) Le plan de financement comprend également 7 millions d’euros du ministère des affaires étrangères, 3 millions d’euros du ministère de la défense, 9,5 millions d’euros de fonds propres du CMN, 4 millions d’euros de produits de l’affichage publicitaire et du mécénat.

([21]) Le mode de calcul est le suivant : (somme des ressources propres provenant des activités des institutions patrimoniales et architecturales)/(ressources totales de l’établissement + valorisation des personnels de l’État travaillant au sein de ces établissements).

([22]) Selon l’article 15 de la LOLF, les crédits inscrits sur un programme ne peuvent faire l’objet d’un report que dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur ce programme. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

([23]) Cour des comptes, Mission Écologie, développement et mobilité durable, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2016, p. 34.

([24]) Ibid., p. 32.

([25]) Ibid, p. 78.

([26]) Ibid. p. 82.

([27]) Ibid. p. 83.

([28]) Cour des comptes, CAS Finances des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2016, p. 5.

([29]) Ibid.

([30]) Cour des comptes, CAS Transition énergétique, Note d’analyse de l’exécution budgétaire, 2016, p. 32.

([31]) La loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement français et le Gouvernement italien pour l’engagement des travaux définitifs de la section transfrontalière de la ligne ferroviaire Lyon–Turin a été promulguée le 1er février 2017.

([32]) Le Gouvernement a pris en 2016 l’ordonnance n°2016–489 créant la Société du Canal–Seine–Nord Europe, et un projet de loi de ratification a été déposé au Parlement en avril 2017.

([33]) Pour la mise en œuvre du PIA III, une mission nouvelle a été créée comportant trois programmes dont le programme 423 Accélération de la modernisation des entreprises qui sera doté entre 2018 et 2022 d’un montant total de crédits de paiements de 4,1 milliards d’euros.

([34]) Ce qui a été réalisé dans la loi de finances pour 2017.

([35]) Les crédits correspondants sont inscrits à l’action 1 Attractivité économique et compétitivité des territoires du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire de la mission Politique des territoires.

([36]) Rétablissement de 50 millions d’euros de crédits reversés au programme 731 et rétablissement de 13 millions d’euros annulés en loi de finances rectificative.

([37]) Loi n° 2016–1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

([38]) Décrets d’avance du 3 octobre 2016 et du 2 décembre 2016 et LFR du 29 décembre 2016.

([39]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Égalité des territoires et logement, mai 2017.

([40]) Décision n° 356 456 du 10 février 2012.

([41]) Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Égalité des territoires et logement, mai 2017.

([42]) L’augmentation s’explique par le financement des prestations nouvellement assurées par le FNAL.

([43]) Passage d’une indexation sur le RSA n–2 à une indexation sur l’inflation n–2.

([44]) Décret d’avance du 2 juin 2016.

([45]) 34 351 au titre du prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), 57 909 pour le prêt locatif à usage social (PLUS) et 31 966 pour le prêt locatif social (PLS).

([46]) Par conséquent, ces deux programmes ne seront pas analysés dans le cadre de ce rapport.

([47]) En 2012, la mission a porté le financement du Mécanisme européen de stabilité à hauteur de 6,5 milliards d’euros en AE et en CP.

([48]) La valeur actualisée de l’encours de la dette correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([49]) Loi n° 2016–1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016.

([50]) Décret n° 2016–247 du 3 mars 2016 créant la direction des achats de l’État et relatif à la gouvernance des achats de l’État.