lettre rectificative au projet de loi relatif à la protection des enfants n° 2841

not. Cour EDH, 28 janvier 2014, n° 35810/09), en particulier grâce à une prévention efficace les mettant à l’abri de formes aussi graves d’atteinte à l’intégrité de la personne (v. not. Cour EDH, 23 septembre 1998, n° 25599/94; v. égal. s’agissant d’une protection efficace contre les sévices sexuels : Cour EDH, 22 octobre 1996, n° 22083/93 et 22095/93).

L’arrêt Loste c. France (n° 59227/12, 3 novembre 2022) met en lumière des défaillances graves dans le contrôle des personnes impliquées dans l’accueil de mineurs. La requérante, placée en famille d’accueil, a subi des mauvais traitements de la part de l’époux de l’assistante maternelle agréée. Bien que ce dernier ne soit pas officiellement en charge de l’enfant, sa présence au sein du foyer aurait dû faire l’objet d’une vigilance accrue. La Cour a reconnu une violation de l’article 3 de la Convention (interdiction des traitements inhumains et dégradants), soulignant l’insuffisance des mesures préventives mises en œuvre par les autorités françaises. Cet arrêt illustre la nécessité d’un contrôle rigoureux des antécédents judiciaires de tous les adultes vivant dans les foyers

accueillant des mineurs, y compris ceux qui ne sont pas directement responsables de leur prise en charge.

Cependant, dans le cadre du contrôle des antécédents judiciaires des professionnels intervenant auprès de mineurs, il est essentiel de concilier deux impératifs fondamentaux : la protection de l’enfance et le respect du droit à la vie privée. L’arrêt GARDEL c. France (n° 16428/05, 17 décembre 2009) illustre cet équilibre. La Cour a jugé conforme à la Convention européenne des droits de l’homme l’inscription automatique d’un condamné pour infraction sexuelle au fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS), soulignant que cette mesure poursuivait un objectif légitime de protection des mineurs. Toutefois, elle rappelle que cette ingérence dans la vie privée doit être encadrée par des garanties suffisantes, notamment la possibilité d’un recours pour contester l’inscription. L’arrêt M.M. c. Royaume-Uni (n° 24029/07, 13 novembre 2012) renforce cette exigence d’équilibre. La Cour insiste sur le fait que même dans un contexte de protection de l’enfance, les données personnelles ne peuvent être utilisées de manière arbitraire. Ces deux décisions convergent vers une même exigence : les dispositifs de contrôle des antécédents doivent être conçus de manière à protéger les enfants tout en respectant les droits fondamentaux des professionnels, notamment par la transparence, la proportionnalité et le droit au recours.

La Cour EDH a déjà eu l’occasion de juger que des restrictions générales à l’accès à une profession peuvent porter atteinte à la « vie privée » (Bigaeva c. Grèce, 28 mai 2009, n° 26713/05), mais considère que ces restrictions peuvent être regardées comme nécessaires dans une société démocratique (LEKAVIČIENĖ c. Lituanie, 27 juin 2017, § 57, concernant les restrictions apportées à l’inscription d’une personne au barreau en raison d’une condamnation pénale).

De la même façon, l’article 24 de la Charte des droits fondamentaux de l'union européenne rappelle que « Les enfants ont droit à la protection et aux soins nécessaires à leur bien-être » et que « dans tous les actes relatifs aux enfants, qu'ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ».

Par ailleurs, le règlement UE 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, dit règlement général sur la protection des données (RGPD), fixe les principes applicables aux traitements de données à caractère personnel.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a ainsi notamment considéré que le traitement des données à caractère personnel relatives aux condamnations pénales et aux infractions ou aux mesures de sûreté connexes, « en raison de la sensibilité particulière des données en cause, est susceptible de constituer une ingérence particulièrement grave dans les droits fondamentaux au respect de la vie privée et à la

protection des données à caractère personnel, garantis par les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne » (CJUE, 22 juin 2021, affaire n° C-439/19).

La directive 2011/93/UE relative à la lutte contre les abus sexuels et l’exploitation des enfants (articles 9 et 10) impose aux États membres de mettre en place des mécanismes de vérification des antécédents judiciaires des personnes travaillant avec des mineurs. Elle prévoit également des mesures de prévention et de sensibilisation, renforçant ainsi la responsabilité des autorités dans le recrutement et le suivi des professionnels.

Cependant, le règlement général sur la protection des données (RGPD) rappelle que tout traitement ou collecte de données personnelles, y compris les informations judiciaires, doit respecter les principes de proportionnalité, de finalité et de sécurité, ce qui impose un équilibre entre protection de l’enfance et respect des droits fondamentaux.

Il est à souligner que les demandes de communication des bulletins de casier judiciaire entre les Etats-membres, prévus par la décision-cadre (UE) n°315/2009 du 26 février 2009 concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres, échappent, lorsqu’ils concernent des activités où l’intérêt de l’enfant doit être préservé, au principe qui permet aux Etats-membres, de ne pas déférer aux demandes de bulletins en matière dite administrative, dès lors que leur droit interne ne prévoit pas une telle communication. Celle-ci est, en pareil cas, une obligation.

Un mécanisme d’alerte européenne prévu par la directive sur la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le cadre du système IMI (Internal Market Information System). Depuis 2016, grâce à IMI, les États membres doivent envoyer une alerte via IMI lorsqu’un professionnel de santé est interdit d’exercer, même temporairement ou a fait l’objet d’une restriction grave liée à la sécurité des patients. Les autres pays de l’UE reçoivent alors l’alerte, mais ce sont des alertes administratives et disciplinaires, pas un accès aux casiers judiciaires, et ce n’est pas une surveillance continue automatique.

Au niveau international, le Conseil économique et social des Nations Unies a adopté les Lignes directrices en matière de justice dans les affaires impliquant les enfants victimes et témoins d’actes criminels en 2005. Celles-ci ont été complétées en 2009 par « la Loi type » sur la justice dans les affaires impliquant les enfants victimes et témoins d’actes criminels élaborée par l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et le Bureau international des droits de l’enfant. Cet outil vise à aider les Etats à aligner leur législation nationale sur les dispositions figurant dans les instruments juridiques internationaux. L’article 4 portant sur la « protection des enfants contre tout contact avec les délinquants » prévoit le contrôle des antécédents judiciaire en interdisant aux personnes « ayant fait l’objet d’une condamnation définitive du chef d’une infraction pénale qualifiée contre un enfant » de travailler « dans un service, une institution ou une association fournissant des services à

l’enfance ». En outre, il précisé que « les services, institutions ou associations fournissant des services à l’enfance prennent les mesures appropriées pour faire en sorte que les personnes inculpées d’une infraction pénale qualifiée contre un enfant n’aient aucun contact avec des enfants ».

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Les législations des pays étudiés (Finlande, Pays-Bas, Belgique, Autriche, Pologne, Italie, Espagne) prévoient le contrôle des antécédents judiciaires pour les professionnels en contact avec les enfants, amenés à accueillir des enfants ou les volontaires dépendant d’organisations dédiées. En revanche, elles ne font pas apparaître de dispositions visant à contrôler les antécédents judiciaires des membres de la famille accueillant un mineur au titre d’un placement familial.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

2.1.1. Etendre le périmètre des personnes soumises au contrôle de leurs antécédents judiciaires lorsqu’elles vivent aux côtés des mineurs confiés en protection de l’enfance ou recueillis par kafala (régime d’incapacité) Aucune vérification des antécédents judiciaires n’est actuellement prévue dans la loi pour :

- Les membres du foyer du tiers accueillant dans le cadre de l’accueil durable et bénévole (ADB) ;

- Les membres du foyer du futur adoptant ;

- Les personnes, et les membres de leur foyer, qui recueillent un enfant dans le cadre d’une kafala (article 33 de la convention signée à La Haye le 19 octobre 1996) Afin d’étendre le contrôle des antécédents judiciaires à ces personnes accueillant des mineurs à leur domicile, il est nécessaire de modifier l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles.

La kafala est une mesure de protection de l’enfance prévue par le droit de certains États de tradition juridique musulmane (notamment Maroc, Algérie et Tunisie). Elle permet à un adulte ou un couple de se voir confier un enfant privé de sa famille, sans création de lien de filiation ni adoption. Elle est juridiquement distincte de l’adoption au sens du droit

français et peut être assimilée à une délégation d’autorité parentale, totale ou partielle, à un placement ou à une tutelle. Elle peut prendre fin à tout moment et cesse dans tous les cas à la majorité de l’enfant.

Depuis l’entrée en vigueur en France de la Convention de La Haye du 19 octobre 1996, la kafala peut constituer, lorsqu’elle est décidée par une autorité compétente dans un État partie, une mesure de protection de l’enfant nécessitant une coopération entre autorités centrales en vue du déplacement de l’enfant vers le territoire français. En effet, lorsqu’une kafala est prononcée par un Etat partie à la Convention et que le projet vise l’accueil de l’enfant par des kafils résidant en France, la Convention impose l’obtention préalable de l’autorité centrale française, en l’occurrence le département de l’entraide, du droit international privé et européen (le DEDIPE) du ministère de la Justice.

Face à la hausse significative du nombre de demandes de reconnaissance de kafala (154 en 2023 contre 7 en 2016), il convient de soumettre ce régime au contrôle des antécédents judiciaires. Dans un souci de cohérence et de sécurisation du contrôle, il convient d’harmoniser la liste des condamnations bloquantes pour tous les futurs adoptants, kafils, ainsi que les personnes vivant à leur domicile.

2.1.2. Prévoir le contrôle des antécédents judiciaires des personnes non-professionnelles à qui l’enfant est confié par l’autorité judiciaire et étendre les accès au B2, FIJAIS et FIJAIT pour l’autorité judiciaire Le contrôle des antécédents judiciaires des personnes non-professionnelles à qui l’enfant est confié par l’autorité judiciaire (tiers dignes de confiance, membres de la famille, autre parent de l’enfant) est pour le moment impossible.

Les règles relatives au contenu et aux modalités d’obtention du bulletin n°1 (B1), soit « le relevé intégral des fiches du casier judiciaire applicables à la même personne », figurent essentiellement dans la partie législative du code de procédure pénale (CPP), à l’article 774 précisément.

D’écriture ancienne dans ses deux premiers alinéas surtout, l’article 774, qui définit le traitement de données à caractère personnel appelé B1, le réserve à l’autorité judiciaire sans expliciter les finalités qu’il poursuit. S’il est évident qu’une autorité judiciaire en dehors de ses fonctions ne saurait demander au service du Casier judiciaire national qu’il mette en œuvre ce traitement, il est tout aussi incorrect d’affirmer que toutes les procédures confiées aux autorités judiciaires permettent à celles-ci d’accéder au B1.

C’est ainsi que les juges des enfants, au cours de la procédure d’habilitation des personnes physiques et morales auxquelles l’autorité judiciaire confie habituellement des

mineurs, comme pour le contrôle des activités de ces dernières, ne peuvent accéder qu’au bulletin n°2 (art. R.79 23° CPP).

La direction des affaires criminelles et des grâces, représentant le ministre de la Justice, autorité responsable de ce traitement, considère ainsi que le bulletin n°1 n’est délivré, sauf exceptions prévues par les textes, qu’aux autorités judiciaires pour les besoins des procédures pénales dont elles sont saisies. Bien qu’implicite en raison de l’ancienneté du texte, cette finalité découle de l’importance des données contenues dans ce bulletin et non accessibles aux autorités administratives : ainsi des condamnations réhabilitées qui s’y trouvent retranscrites conformément à l’article 769 du code de procédure pénale, alors qu’il est, conformément à l’article 133-11 du code pénal (par renvoi de l’article 133-16), interdit à toute personne qui, dans l’exercice de ses fonctions, en a connaissance, d’en rappeler l’existence sous quelque forme que ce soit. Seule l’autorité judiciaire, en cas de nouvelles poursuites au pénal, et pour appliquer les règles de la récidive légale, peut prendre en compte des condamnations réhabilitées, qui apparaissent donc sur le seul B1 et jamais sur le bulletin n°2 (B2) (art. 133-16 du code pénal et 775 du code de procédure pénale).

C’est pourquoi dans le cadre des procédures judiciaires non pénales, où les effets de la réhabilitation, qui efface les incapacités, déchéances et interdiction jouent à plein et où l’analyse de la récidive légale en matière pénale n’est pas un sujet, l’autorité judiciaire ne saurait accéder au B1. Un texte de même valeur normative doit, sinon, prévoir une dérogation à cette finalité pénale (ainsi, de l’article 256 al.1 du CPP, pour vérifier l’incapacité à être juré d’assises).

Cette précision relative à la finalité pénale du bulletin n°1 figure dans le nouveau code de procédure pénale à l’article L.5514-1 qui pourrait entrer en vigueur en 2029 (ordonnance n°2925-1091 du 19/11/2025 portant réécriture du code de procédure pénale (partie législative). La création d’un accès au B2 à l’autorité judiciaire pour certaines procédures civiles prévue par le projet de loi rend nécessaire que cette clarification soit intégrée dans le texte de l’article 774.

Cette finalité pénale, que l’on retrouve, toujours non écrite et implicite, dans les consultations judiciaires des données du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) à l’article 706-53-7 1° du code de procédure pénale ou du fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT) à l’article 706-25-9 1°, doit, pour éviter toute confusion et mettre en conformité ces traitements vis-à-vis des exigences de l’article 4 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, être expressément mentionnée dans ces textes, ce que propose la rédaction du présent projet de loi.

Néanmoins, préciser la finalité pénale du B1 et des consultations judiciaires des données du FIJAIS et du FIJAIT soulève évidemment l’absence de toute possibilité de consultation des antécédents judiciaires offerte à l’autorité judiciaire, lorsqu’elle traite de procédures judiciaires non pénales, mais où l’intérêt de l’enfant doit être préservé ou recherché.

L’accès de l’autorité judiciaire aux données de ces trois fichiers, lorsqu’elle agit dans le cadre de ces procédures judiciaires non pénales (notamment, par exemple, lors de la remise de l’enfant à un tiers digne de confiance, au titre de l’assistance éducative, lorsque le juge aux affaires familiales statue sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale, lors de l’examen de la requête aux fins d’adoption) n’est donc prévu par aucun texte, alors que diverses dispositions permettent aux autorités administratives, saisies de questions similaires, d’obtenir le B2 de la personne « recueillant » l’enfant et de son entourage, voire de consulter les données du FIJAIS et du FIJAIT.

Ainsi, lorsque le mineur est pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance dans un cadre administratif, et non pas dans le cadre judiciaire de l’assistance éducative, le président du conseil départemental peut décider de le confier à un tiers dans le cadre d’un « accueil durable et bénévole » (articles L.221-2-1et suivants du code de l’action sociale et des familles). Il s’assure alors que l’intéressé (ainsi que les personnes majeures vivant à son domicile) ne fait pas l’objet d’une incapacité résultant d’une condamnation pour une infraction visée à l’article D.221-19 II du code de l’action sociale et des familles.

Sur ce fondement textuel, le président du conseil départemental, avant toute désignation, sollicite la consultation du B2 du tiers qu’il envisage de désigner, en application de l’article 776 3° du CPP. Cet article autorise ainsi la délivrance d’un B2 au conseil départemental en amont de sa décision, le contrôle administratif de l’incapacité prévue à l’article D.221-19 II CASF ne pouvant être effectué lorsque le mineur a déjà été confié à un tiers.

Il peut, même, par l’intermédiaire des préfectures ou d’une administration de l’Etat, consulter les données du FIJAIS pour contrôler l’exercice de cette activité auprès des mineurs à lui confiés.

Du côté des procédures judiciaires d’assistance éducative en revanche, aucun texte ne permet jusqu’à présent le contrôle des antécédents judiciaires des membres de la famille et des tiers dignes de confiance au sens de l’article 375-3 du code civil.

L’on peut citer aussi la procédure de l’adoption où l’autorité administrative dispose du B2 des candidats à l’agrément (art. 776 5° du code de procédure pénale), alors que l’autorité judiciaire, saisie de la procédure de l’adoption, ne dispose d’aucun texte pour vérifier les antécédents des adoptants.

Cette incomplétude des textes génère une insécurité juridique , qui met en difficulté les autorités judiciaires dans ses affaires souvent complexes et humainement sensibles, et justifie donc d’une part la création d’une nouvelle finalité ajoutée à celles de l’article 776 du code de procédure pénale pour leur permettre l’obtention du bulletin n°2 dans un tel cadre procédural et des articles 706-53-7 et 706-25-9 pour étendre leur consultation des données du FIJAIS et du FIJAIT, dont l’une des finalités originelles est la prévention du risque de renouvellement d’infractions de nature sexuelle sur les mineurs ou de nature terroriste. La consultation de ces fichiers est, compte tenu de l’intérêt supérieur de l’enfant, adaptée et proportionnée. L’accès au B2, qui contient moins d’informations que le B1, notamment pas les condamnations réhabilitées, atteste du respect du principe, tandis que celui des FIJAIS et FIJAIT, certes identique à celui prévu pour la procédure pénale, se justifie pleinement, tant les personnes enregistrées le sont pour des infractions particulières qui doivent être portées à la connaissance des autorités judiciaires conduisant les procédures judiciaires non pénales marquées par la priorité donnée à l’enfant et à ses intérêts.

Enfin et surtout cette incomplétude peut générer des décisions dont les conséquences, faute d’informations sur le passé pénal des personnes concernées, peuvent s’avérer catastrophiques.

2.1.3. Renforcement du contrôle des antécédents des mineurs pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse et par son secteur associatif habilité S’agissant des établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse assurant la prise en charge des mineurs dans un cadre pénal, une consultation du FIJAIT est actuellement possible sur le fondement des articles 706-25-9 CPP et R. 50-52 CPP s’agissant des activités dans le domaine de l’éducation. Elle est par ailleurs réalisée dans les faits par les directions interrégionales (voir en ce sens la note du 21 juillet 2022 relative à la mise en œuvre par les services de la PJJ du contrôle des antécédents judiciaires). Pour autant, elle ne constitue pas une cause d’incapacité au regard de la rédaction actuelle de l’article L. 133-6 du CASF.

La consultation du FIJAIT est pertinente s’agissant du contrôle des incapacités, dans une logique de prise en charge des mineurs accueillis dans un cadre pénal, s’agissant d’un public particulièrement vulnérable.

Aussi, il est préférable que cette consultation puisse fonder une cause d’incapacité au même titre que la consultation du FIJAIS.

Cette évolution permettra également de garantir une continuité dans la consultation du FIJAIT, y compris une fois que la DPJJ aura rejoint le système de vérification dit du

« SI honorabilité » prévu par l’article L. 133-6 du CASF, qui permet la remise au candidat d’une attestation à la personne qui n’a pas fait l’objet d’une inscription entraînant une incapacité (prévue par le II. de l’article L. 133-6 CASF).

De la même manière, il est souhaitable que la consultation du FIJAIS et du FIJAIT puissent emporter les mêmes effets pour les personnes intervenant dans les structures concernées s’agissant des dispositions prévues au nouvel article L. 133-6-2, lorsqu’une mise en examen ou une condamnation non définitive entraîne la possibilité de prononcer une interdiction temporaire d’exercer toute fonction soumise à incapacité (L. 133-6-2 CASF).

2.1.4. Renforcement de la prévention et des contrôles en milieu scolaire.

Ensuite, il est apparu nécessaire de renforcer et compléter le contrôle d’honorabilité des personnes exerçant une activité professionnelle au sein des établissements d’enseignement scolaire, en rénovant et complétant l’actuel dispositif du régime d’incapacité prévu à l’article L. 911-5 du code de l’éducation.

Ce nouveau dispositif a pour objet de distinguer d’une part, les incapacités résultant d’une condamnation définitive prononcées par le juge pénal, en particulier pour une liste de certains motifs. Ces incapacités pourront être contrôlées, comme c’est le cas actuellement, par l’interrogation du bulletin n° 2 du casier judiciaire, du FIJAISV et du FIJAIT. De plus, dans ce cadre, afin de faciliter ce contrôle et d’alléger la charge de travail pesant sur les services de l’administration, est mis en place le mécanisme d’attestation d’honorabilité, qui sera délivrée à l’intéressé sur sa demande et qui devra être présentée à l’administration selon certaines modalités (comme sur le modèle ce qui existe déjà dans le domaine de l’action sociale et du sport). D’autre part, les incapacités résultant d’une mesure de police administrative d’interdiction d’exercer en milieu scolaire ou dans le champ de la jeunesse et des sports, ainsi que les sanctions disciplinaires prononcées, dans l’enseignement public ou privé, à raison de faits contraires à la probité et aux mœurs et entrainant une révocation, une mise à la retraite d’office ou un licenciement ; ces incapacités seront contrôlées par l’interrogation d’un fichier qui doit être créé et qui sera mis en œuvre par le ministère de l’éducation nationale, avec pour objet de recenser ces mesures.

Il est proposé par ailleurs de définir les conditions dans lesquelles l’employeur, qu’il s’agisse de l’Etat, des collectivités territoriales ou des établissements scolaires publics ou privés eux-mêmes, devra tirer les conséquences d’une incapacité dont serait frappé l’un de ses personnels. Une condamnation pénale définitive ou une mesure de police administrative d’interdiction définitive d’exercer en milieu scolaire ou dans le champ de la jeunesse et des sports donnera lieu à l’éviction définitive de l’intéressé. Une mesure de police administrative d’interdiction temporaire d’exercer en milieu scolaire ou dans

le champ de la jeunesse et des sports donnera lieu à la suspension de l’intéressé, sauf si celui-ci est employé par un contrat à durée déterminée dont le terme précède celui de la mesure d’interdiction.

S’agissant des bénévoles, pour lesquels il n’existe aucun régime d’incapacité, il est désormais prévu de créer un tel mécanisme à l’égard des personnes intervenant en milieu scolaire et des personnes qui y interviennent à titre occasionnel ou régulier. Ce contrôle s’effectuera par l’interrogation du FIJAISV et du FIJAIT.

En outre, en sus de ce régime d’incapacité, afin de parfaire le contrôle des personnes intervenant en milieu scolaire et, ainsi, de renforcer la protection des mineurs, il est proposé de doter l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation d’un pouvoir de police administrative, au même titre que les préfets dans le champ de la jeunesse et des sports. Ce pouvoir de police administrative ne s’exercera qu’à l’égard des personnes n’étant pas directement employées et rémunérées par l’Etat, pour lesquelles celui-ci dispose déjà d’un certain nombre de leviers, et lui permettra de prononcer, à l’encontre de toutes les autres personnes exerçant une fonction ou intervenant à quelque titre que ce soit dans un établissement scolaire, une mesure d’interdiction, à titre temporaire ou définitif d’intervenir en milieu scolaire, lorsque sa présence présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs.

De plus, pour veiller à et garantir la pleine efficacité de ce dispositif de protection des mineurs, encore faut-il que le ministère de l’éducation nationale puisse accéder aux informations nécessaires et ainsi, dispose de tout élément lui permettant de faire usage, de manière utile et éclairée, de ses prérogatives au titre du régime d’incapacité ou du nouveau régime de police. Pour ce faire, il est proposé :

- Comme évoqué précédemment, d’avoir recours au dispositif de l’attestation d’honorabilité, qui implique la création et la mise en œuvre d’un traitement de données à caractère personnel. Un tel dispositif permettra à l’administration d’alléger sa charge de travail dans le cadre de son habituel contrôle d’honorabilité ;

- Pour les personnels de droit privé employés par les établissements d’enseignement, de mettre à la charge de ces derniers, une obligation visant à ce que les informations relatives aux sanctions prononcées à l’égard de leurs personnels soient transmises au ministère de l’éducation nationale lorsqu’elles sont motivées par des faits contraires à la probité et aux mœurs ou des atteintes à l’intégrité physique ou morale des élèves. Ces informations seront conservées dans un traitement de données à caractère personnel, consultables par les services de l’Etat et les établissements d’enseignement privés employeurs.

2.1.5. Renforcement de la protection des mineurs accueillis au sein des accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif sur le temps de loisirs et pendant les vacances scolaires

L’article L.227-4 du code de l’action sociale et des familles confie au représentant de l'Etat dans le département la protection des mineurs, dès leur inscription dans un établissement scolaire en application de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, qui bénéficient hors du domicile parental, à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs, d'un mode d'accueil collectif à caractère éducatif entrant dans une des catégories fixées à l’article R.227-1 du même code.

Cette protection est notamment assurée par le contrôle des antécédents judiciaires de toute personne intervenant à quelque titre que ce soit, de manière bénévole ou rémunérée, dans les accueils susmentionnés ainsi que par le contrôle du fichier des personnes faisant l’objet de mesures d’interdiction ou de suspension d’exercer au sein des mêmes accueils prises par le préfet de département dans le cadre des pouvoirs de police administrative qui leur sont conférés en l’espèce.

Ce contrôle est opéré via le système d’information relatif aux accueils de mineurs (SIAM) lors des déclarations de ces accueils effectués par leurs organisateurs.

Il porte sur :

- les cadres interdits ;

- les casiers judiciaires (extrait de bulletin n°2) ;

- le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV).

Le SIAM, crée par arrêté du 19 avril 2012, a pour objectif la gestion et le suivi de l’ensemble des procédures administratives relatives aux ACM.

Ce système participe de la mission de protection des mineurs confiée au représentant de l’État dans le département et permet d’opérer certains contrôles relatifs aux conditions d’accueil et d’encadrement des mineurs accueillis collectivement en dehors du domicile parental pendant les vacances scolaires, les congés payés et les temps de loisirs.

A ce titre, il permet de gérer les procédures de déclaration relatives à ces accueils ainsi qu’aux locaux dans lesquels ils se déroulent ; Une télé procédure (TAM) permet aux organisateurs des accueils précités de déclarer leur activité auprès de la direction départementale du lieu où ils résident ou ont leur siège et de déclencher des vérifications quant à la moralité du personnel d’encadrement.

Ces vérifications sont faites au regard des dispositions de l’article L.133-6 du code de l’action sociale et des familles qui prévoit un régime d’incapacités d’exercer en accueil de mineurs pour les personnes qui ont fait l’objet de certaines condamnations. Afin d’accomplir ces vérifications, SIAM procède à une consultation systématique du casier judiciaire national (bulletin n°2) et du FIJAISV.

SIAM permet également de gérer et de consulter la liste des personnes faisant l’objet d’une mesure administrative de suspension ou d’interdiction d’exercer des fonctions au sein de ces accueils prises en application des dispositions de l’article L.227-10 du code susmentionné (contrôle des cadres interdits).

A court terme, le contrôle d’honorabilité des intervenants en accueils collectifs de mineurs va intégrer le SI honorabilité, outil développé par la DNUM des ministères sociaux à vocation interministérielle, qui permet aujourd’hui des contrôles des personne intervenant auprès de mineurs notamment dans le champ social et médico-social et dans le champ du sport.

Afin de renforcer encore la protection des mineurs dans ces accueils, il est apparu nécessaire :

¾ D’étendre le contrôle d’honorabilité dans le cadre des séjours de vacances dans une famille aux personnes résidant au foyer du déclarant

Le séjour de vacances dans une famille constitue une catégorie d’accueil collectif de mineurs visée à l’article L 227-4 du code de l’action sociale et des familles et définie au 4° du I de l’article R.227-1 du même code : « Le séjour de vacances dans une famille de deux à six mineurs, pendant leurs vacances, se déroulant en France, dans une famille, dès lors que la durée de leur hébergement est au moins égale à quatre nuits consécutives. Lorsque ce type de séjour est organisé par une personne morale dans plusieurs familles, les conditions d'effectif minimal ne sont pas prises en compte. »

Aux termes des articles L. 133-6 et L. 227-10 du code de l’action sociale et des familles, la vérification des incapacités et interdictions d’exercer une fonction dans un d’accueil collectif de mineurs concerne toutes les personnes prenant part à l’accueil.

Or, en ce qui concerne le séjour de vacances dans une famille, seule la personne ayant fait la déclaration en tant qu’organisateur de cet accueil fait actuellement l’objet d’un contrôle d’honorabilité. Les antécédents judiciaires et interdictions des autres personnes vivant au sein du foyer ne sont pas vérifiés.

Afin de renforcer la protection des mineurs accueillis dans le cadre d’un de ces séjours, il apparaît nécessaire d’étendre le contrôle de l’honorabilité aux personnes âgées de plus de treize ans vivant au même domicile.

¾ D’instaurer d'une incapacité d'exercer en accueil collectif de mineurs pour les personnes faisant l'objet d’une mesure d'interdiction dans le champ sport Le II de l’article L.212-9 du code du sport dispose que « nul ne peut enseigner, animer ou encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs s'il fait l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de participer, à quelque titre que ce soit, à la direction et à l'encadrement d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse ou s'il fait l'objet d'une mesure administrative de suspension de ces mêmes fonctions. »

Il prévoit donc une incapacité d’enseigner, d’animer ou d’encadrer une activité physique ou sportive auprès des mineurs pour les personnes qui sont sous le coup d’une mesure de suspension ou d’interdiction d’exercer dans les accueils collectifs de mineurs définis à l’article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles prise sur le fondement de l’article L.227-10 du même code.

La réciproque n’est pas vraie : une mesure administrative d’interdiction d’exercer prise en application de l’article L. 212-13 du code du sport n’entraîne pas une incapacité d'exercer auprès des mineurs participant aux accueils précités.

Dans ce cas, l’article L. 227-10 du code de l’action sociale et des familles dispose que le représentant de l’Etat dans le département, après avis de la commission départementale compétente en matière de jeunesse et de sport, peut prononcer à l’encontre de la personne sous le coup d'une mesure de suspension ou d'interdiction d'exercer prise en application de l'article L. 212-13 du code du sport, une mesure interdiction d'exercer auprès des mineurs accueillis dans les accueils mentionnés à l’article L.227-4 susvisé.

Afin de renforcer la protection des mineurs et de mettre en cohérence entre les champs « jeunesse » et « sport », la proposition vise à instaurer une incapacité d’exercer dans les accueils précités pour toute personne frappée d’une interdiction administrative d’exercer la fonction d’éducateur sportif et parallèlement de supprimer la possibilité de prendre une mesure de police dans ce cas de figure.

¾ D’ouvrir l'accès au FIJAIT aux services chargés du contrôle d'honorabilité des intervenants dans les accueils collectifs de mineurs

Le contrôle de l'honorabilité des personnes prenant part aux accueils collectifs de mineurs mentionnés à l'article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles permet d'écarter toute personne frappée d'une incapacité d'exercer dans ces accueils en raison d'une condamnation définitive pour une infraction entrant dans le champ de l'article L.133-6 du même code. Or, parmi les infractions rendant incapables d’exercer au sein de

ces accueils figurent les délits liés au terrorisme (titre II du livre IV du code pénal mentionné au 7° de l’article L.133-6).

Il est proposé de permettre l’accès des services chargés du contrôle de l'honorabilité des intervenants dans les accueils précités aux informations contenues dans le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) afin non seulement d’empêcher des personnes condamnées pour ces infractions d’exercer en ACM mais également d’écarter de ces accueils par la voie de mesures de suspension d’exercer des personnes non encore définitivement condamnées.

2.1.6. Clarification des conséquences en droit du travail et de la fonction publique des condamnations définitives et des procédures judiciaires en cours inscrites au FIJAISV, dans le secteur social et médico-social

¾ En cas d’incapacité avérée d’exercice

En cas de condamnations entraînant une incapacité d’exercice, l’article L. 133-6 engage l’employeur à proposer en première intention un autre poste de travail n’impliquant aucun contact avec les mineurs ou personnes vulnérables. Dans le même temps, cet article exclut toute possibilité d’exercice ou d’intervention auprès de ces populations, lorsqu’une incompatibilité est constatée.

Ainsi, même s’il existait des fonctions sans contact avec les personnes accueillies ou accompagnées au sein de l’établissement où travaille habituellement la personne frappée d’incapacité, l’article L. 133-6 en son premier alinéa s’oppose à ce qu’un tel poste lui soit confié. Ce point est source de confusion pour les employeurs.

Pour lever cette incohérence, il est nécessaire de modifier l’article L. 133-6.

Par ailleurs, la législation actuelle prévoit qu’en cas d’incapacité avérée, « il est mis fin au contrat de travail ou aux fonctions de la personne concernée » (deuxième alinéa du III de l’article L. 133-6).

Lorsqu’une incapacité concerne une personne titulaire d’un contrat de travail à durée déterminée (CDD) en cours d’exécution, l’application du code du travail en matière de rupture de CDD se révèle problématique pour les employeurs. En effet, le code du travail pose le principe qu’un CDD ne peut être rompu avant son terme. Il énumère toutefois de manière limitative les hypothèses dans lesquelles il peut être mis fin à un CDD avant l’échéance de son terme : il s’agit de la faute grave, des cas de force majeure ou d’une inaptitude constatée par le médecin du travail (art. L. 1243-1 CT). En dehors de ces cas, la rupture par l’employeur du CDD ouvre droit à des dommages et intérêts. Pour lever cette incohérence et mentionner explicitement l’incapacité d’exercice en raison

d’antécédents judiciaires comme motif de rupture d’un CDD, il est nécessaire de légiférer.

De manière générale, lorsqu’il apparaît à l’issue d’un contrôle des antécédents judiciaires qu’une personne est atteinte par une incapacité d’exercice, alors elle doit immédiatement cesser de les exercer. Il apparaît que ces dispositions, simples dans leur principe, présentent des difficultés pour les administrations et les employeurs chargés de les mettre en œuvre.

En effet, l’article L. 133-6 établissant des incapacités ne détaille pas la procédure à suivre lorsqu’un employeur constate qu’un de ses salariés ou de ses agents se trouve dans une situation d’incapacité : l’employeur qui doit mettre un terme aux fonctions est renvoyé dans ce cas aux procédures de droit commun du code du travail ou de la fonction publique or ces deux codes ne mentionnent pas l’incapacité d’exercice.

Aussi pour lever ces incohérences, il convient de légiférer afin de détailler la procédure applicable et sécuriser ains les employeurs.

¾ En cas de procédure judiciaire en cours, inscrite au FIJAISV Il est nécessaire de légiférer pour rendre opérante la possibilité de suspension du contrat de travail en cas de mise en examen ou de condamnation non définitive inscrite au FIJAISV du salarié/agent public, introduite par la loi sur la société du bien vieillir du 8 avril 2024.

La législation actuelle prévoit que l’inscription au FIJAISV, non constitutive d’une incapacité, peut tout de même donner lieu à une suspension temporaire d’activité décidée par l’employeurs au regard des risques encourus (et ce jusqu’à la décision définitive de la juridiction compétente). Cette suspension reste donc à l’appréciation de l’employeur.

Néanmoins, en l’absence de précisions légales sur la manière de procéder à cette suspension, le recours à cette disposition (suspension temporaire d’activité) présente des risques majeurs pour les employeurs.

En effet, si l’employeur suspendait le contrat de travail, il s’exposerait nécessairement à des risques contentieux, tant s’il suspendait la rémunération que s’il ne la suspendait pas, car en cas de relaxe le salarié pourrait demander des arriérés de salaire et des indemnités pour le préjudice subi. Ainsi, le risque identifié pour l’employeur existe bien si un salarié ayant fait l’objet d’une suspension saisit le juge lorsque la condamnation non-définitive est infirmée ou que la mise en examen ne donne pas lieu à des suites pénales.

Il est donc proposé de prévoir une modification législative, afin d’encadrer les suspensions et interdictions temporaires d’activité des personnes inscrites au FIJAISV pour mise en examen ou condamnation non définitive.

2.1.7. Etendre et renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des professionnels de santé.

Les contrôles des antécédents judiciaires actuellement mis en place dans le secteur de la santé ne permettent pas de répondre pleinement à l’impératif de protection des patients, qui se situent dans une relation asymétrique avec un professionnel de santé, lorsqu’ils sont pris en charge par ce dernier.

En effet, ces contrôles reposent principalement sur le contrôle du casier judiciaire B2 et ne concernent qu’une partie des professionnels de santé (les professionnels de santé salariés du secteur public en tant qu’obligation rattachée à l’ensemble des agents publics et les professionnels ordrés, soit sept professions uniquement : médecins, chirurgiens-dentistes, pharmaciens, sage-femmes, infirmiers, pédicure-podologues et masseurs kinésithérapeutes). Ces contrôles se font au moment du recrutement ou de l’inscription à l’ordre.

A date, ces contrôles ne concernent donc pas les professionnels de santé non-ordrés exerçant en libéral ou dans le secteur privé, ni les étudiants de santé, alors même qu’ils sont conduits au cours de leurs études à prendre en charge directement des patients.

Ces contrôles n’incluent pas non plus les professions à titre ou assimilées comme les ostéopathes ou les psychologues.

De plus, ces contrôles ne permettent pas de vérifier l’existence de condamnations qui seraient intervenues postérieurement à l’inscription à l’ordre ou au recrutement, en particulier s’agissant des professionnels de santé libéraux et du secteur privé.

Il est aussi nécessaire de légiférer pour intégrer dans ces contrôles les mises en examen avec inscription au FIJAIS-V et les condamnations non-définitives, notamment en cas d’appel par le requérant.

Outre la nécessité d’assurer un contrôle exhaustif des antécédents judiciaires des professionnels de santé œuvrant au sein du système de santé pour mieux protéger les patients, la mesure permet de remédier à une différence de situation entre le secteur médico-social et le secteur sanitaire : l’existence d’un régime d’incapacité dans le secteur médico-social montre – en creux – la nécessité de légiférer dans le domaine sanitaire dans la mesure où de nombreux professionnels du secteur médico-social peuvent aussi exercer dans le champ sanitaire : ainsi, un professionnel de santé interdit d’exercice dans

le champ médico-social pourrait travailler dans le champ de santé si le cadre juridique n’évoluait pas.

Par ailleurs, la situation de vulnérabilité intrinsèque des patients vis-à-vis d’un professionnel de santé justifie la création d’un régime d’incapacité similaire à celui en vigueur dans le secteur médico-social, au-delà même de la forte prévalence des enfants et des personnes âgées parmi les usagers du système de soins (à titre d’exemple, les enfants de moins de 15 ans représentent 27% de l’ensemble des passages aux urgences et les personnes âgées de plus de 75 ans représentent 22% de l’activité hospitalière).

Le dispositif envisagé s’inspire du régime des incapacités mis en place pour le champ médico-social et prévu à l’article L. 133-6 du code de l’action sociale et des familles (CASF) : il prévoit notamment un contrôle systématique de l’honorabilité par la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire et du FIJAIS-V, ainsi que la constatation automatique d’une incapacité d’exercice en cas de condamnation pour certaines infractions, sans pouvoir d’appréciation de l’autorité compétente d’une part et un examen ad hoc d’autre part. Il introduit également un contrôle régulier, la possibilité de suspensions conservatoires et l’intervention de plusieurs autorités (ordres, ARS, employeurs). Le champ des personnes concernées et des infractions a néanmoins été adapté par rapport à celui prévu dans le secteur médico-social, afin de prendre en compte les spécificités des publics accueillis et les conséquences de ces incapacités au regard du droit au travail, principe à valeur constitutionnelle.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les objectifs principaux du présent article sont :

¾ De mieux protéger les enfants :

- en créant un régime de l’impossibilité d’accueillir un enfant à domicile, dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, de l’adoption et de la Kafala, en cas de condamnations jugées incompatibles ;

- en soumettant les personnes bénévoles intervenant dans un cadre scolaire à un régime d’incapacité, lui-même renforcé s’agissant des personnes exerçant une activité professionnelle au sein des établissements d’enseignement scolaire ;

- dans les accueils collectifs de mineurs organisés pendant les vacances scolaires et sur les temps de loisirs des enfants et des jeunes, en prévoyant l’accès au FIJAIT dans le cadre du contrôle des antécédents judiciaires des personnes intervenant au sein de ces accueils, en créant une incapacité d'exercer dans ces accueils pour

les personnes faisant l'objet d’une mesure d'interdiction dans le champ sport et en étendant le contrôle des antécédents judiciaires aux personnes majeures ou mineurs de plus de 13 ans résidant au foyer du déclarant dans le cadre de l’organisation de séjours de vacances dans une famille ;

- en garantissant leur sécurité et leur protection lorsqu’ils sont confiés par l’autorité judiciaire à un membre de leur famille, à l’autre parent ou à un tiers digne de confiance en s’assurant que cette personne, et celles vivant à son domicile, ne présentent pas d’antécédents judiciaires incompatibles avec leur accueil. Sans création de régime d’incapacité, il s’agit d’offrir à l’autorité judiciaire l’ensemble des informations nécessaires à la prise d’une décision éclairée dans l’intérêt de l’enfant ;

- en élargissant à la consultation du FIJAIT la vérification des causes d’incapacité prévues par le code de l’action sociale et des familles s’agissant des établissements prenant en charge des mineurs dans un cadre pénal et au titre de l’article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles ;

- en créant une interdiction d’exercice des professionnels de santé œuvrant au sein du système de santé et ayant des antécédents judiciaires rendant incompatible le contact avec les patients. Les objectifs poursuivis sont d’assurer la sécurité des patients, la protection de la santé publique et la préservation de la confiance dans le système de santé.

¾ De sécuriser et clarifier les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à l’activité d’un salarié ou d’un agent public concerné par une incapacité.

A ce titre le projet de loi entend répondre à trois difficultés :

- L’obligation pour l’employeur de rechercher un reclassement pour l’employé concerné par une incapacité, alors même que la loi empêche la possibilité de reclassement au sein du même établissement ;

- La rupture d’un contrat de travail à durée déterminée en raison d’une incapacité, alors même que le code du travail ne prévoit pas ce motif de rupture ;

- L’absence de précision sur les modalités de licenciement ou radiation des cadres en cas d’incapacité avérée ;

¾ De prévoir une interdiction temporaire d’activité, décidée par l’autorité administrative, des personnes inscrites au FIJAISV pour mise en examen ou condamnation non définitive.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

3.1.1. S’agissant du contrôle des antécédents judiciaires des particuliers à qui l’autorité judiciaire confie un enfant dans le cadre d’un placement

S’agissant de la personne en charge du contrôle : Une option consisterait à confier ce contrôle au président du conseil départemental, qui l’effectue déjà dans le cadre administratif, ou aux services chargés d’évaluer l’opportunité d’un placement chez un éventuel tiers digne de confiance (service de mesure judiciaire d’investigation éducative ou d’assistance éducative). L’alternative est de le confier à l’autorité judiciaire.

3.1.2. S’agissant des modalités du contrôle :

Il a été envisagé d’intégrer les tiers dignes de confiance au régime d’incapacité de l’article L. 133-6 du CASF s’appliquant aux professionnels et bénévoles. Le cas échéant, le contrôle pourrait être effectué via le SI Honorabilité et la remise d’une attestation à la personne intéressée pour accueillir l’enfant.

Une seconde option serait de créer un régime d’incapacité similaire, mais avec une liste d’infractions propres aux tiers dignes de confiance et membres de la famille (avec le cas échéant un contrôle via le SI honorabilité).

Une troisième option serait d’opérer un contrôle via le SI Honorabilité mais sans pour autant fixer un régime d’incapacité. La personne recevrait ainsi une attestation indiquant qu’elle n’a fait l’objet d’aucune condamnation à l’une des infractions figurant soit à l’article L. 133-6 du CASF soit sur une liste d’infractions spécifiques. Cela permettrait de laisser à l’autorité judiciaire la possibilité d’apprécier les conséquences devant être tirées de certains antécédents judiciaires.

Enfin, s’agissant des fichiers à consulter pour contrôler les antécédents judiciaires, le contrôle peut être effectué via la consultation de plusieurs fichiers : casier judiciaire, FIJAIS et FIJAIT.

3.1.3. S’agissant du contrôle des antécédents judiciaires dans le domaine sanitaire :

La question s’est posée de réserver le contrôle de l’honorabilité aux seuls professionnels en contact avec des patients vulnérables en raison de leur état de santé, de leur âge ou de leur handicap. Toutefois, cette limitation n’est pas apparue pertinente au regard de la finalité de protection du patient qui, par nature, est en situation de vulnérabilité vis-à-vis d’une personne « sachante ».

Il a été envisagé de restreindre la mesure aux seuls professionnels de santé. Mais, pour éviter toute atteinte au principe d’égalité, d’autres professionnels en contact avec des usagers du système de santé ont été inclus dans le champ du contrôle d’honorabilité. A ce titre, les professions à usage de titre suivantes sont concernées : psychologues, ostéopathes et chiropracteurs.

En effet, c’est cette relation particulière entre un professionnel du soin et un patient qui met ce dernier dans une position particulière de vulnérabilité, qui justifie pleinement de recourir au système des incapacités, de nature à assurer la bonne protection et la sécurité des patients.

En outre, il a été envisagé de reprendre in extenso le champ des infractions concernées par rapport à celles prévues par l’article L. 133-6 du CASF (qui répriment aussi bien les atteintes à la personne que certaines atteintes aux biens). En effet, si les secteurs sanitaire et médico-social présentent de nombreuses similitudes, les différences existantes, à la fois considérant les différences entre les publics accueillis en matière de vulnérabilité et les conséquences pour les professionnels concernés justifient une liste d’infractions plus réduite, concentrée sur les atteintes à la personne pouvant avoir un rapport avec l’activité de soins et excluant les atteintes aux biens.

Les conséquences à tirer d’une éventuelle incapacité pour un professionnel salarié et/ou un agent public s’appuient pleinement sur les effets prévus à l’article 5 IV dans le secteur social et médicosocial. Un régime ad hoc est par contre prévu pour les professionnels libéraux.

3.1.4. S’agissant des autres mesures proposées

Aucune autre option n’a été envisagée sur les autres points du présent article.

3.2. OPTION RETENUE

3.2.1. Sur l’extension du périmètre des personnes soumises au contrôle de leurs antécédents judiciaires dans le champ du code de l’action sociale et des familles.

L’option retenue consiste à étendre et harmoniser le contrôle des antécédents judiciaires à toutes les personnes accueillant des enfants à domicile, y compris aux personnes d’au moins 13 ans, vivant à leur domicile. Ainsi, il est proposé d’aligner le régime de contrôle des antécédents judiciaires des accueillants durable et bénévole, des candidats à l’adoption et des accueils dans le cadre d’une kafala, à celui applicable pour les assistants maternels et familiaux.

3.2.2. Sur l’élargissement des contrôles par l’autorité judiciaire dans un cadre non-pénal, notamment en assistance éducative.

Afin de clarifier les finalités de consultation du casier judiciaire, du FIJAIS et du FIJAIT, il est fait le choix de modifier les dispositions des articles 706-25-9, 706-53-7, 774, 776 du CPP. La finalité pénale du B1 est affirmée et il est inséré au sein de l’article 776 du CPP une disposition permettant à l’autorité judiciaire d’obtenir la délivrance du B2 dans certaines procédures civiles (celles devant les juges des enfants, les juges aux affaires familiales ou devant le tribunal judiciaire pour l’examen des requêtes aux fins d’adoption), afin que ces autorités judiciaires puissent tenir compte des mentions qui figurent sur ce bulletin pour la prise en considération de l’intérêt supérieur de l’enfant.

La possibilité de consultation du casier judiciaire (B2), du FIJAIS et du FIJAIT par les autorités judiciaires dans l’ensemble des procédures judiciaires non pénales dans lesquelles l’intérêt supérieur de l’enfant doit être pris en considération concernera plus précisément :

- Le juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative (articles 375 et suivants du code civil) ;

- Le juge aux affaires familiales lorsqu’il statue sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale (article 373-2-8 du code civil) ou en matière de tutelle des mineurs (articles 390 à 413 du code civil) ;

- Le tribunal judiciaire, saisi d’une procédure d’adoption (article 353-1 du code civil).

Il a ensuite été retenu, dans les dispositions du code civil relatives à l’assistance éducative, un contrôle systématique des antécédents judiciaires du membre de la famille ou tiers de confiance à qui l’enfant est susceptible d’être confié (ainsi que des membres de son foyer mineurs de plus de 13 ans – les mineurs de moins de 13 ans ne pouvant pas faire l’objet d’une inscription au FIJAIS - et majeurs) par le juge des enfants.

Celui-ci versera les antécédents au dossier avant toute décision. De même, le procureur de la République devra procéder à ces vérifications avant de confier l’enfant, comme il peut le faire en cas d’urgence, à un membre de la famille ou à un tiers digne de confiance.

Dans l’hypothèse d’un placement chez l’autre parent, ce contrôle est possible et non systématiquement prévu, en fonction de l’intérêt de l’enfant.

Il a été décidé de ne pas créer de nouveau régime d’incapacité afin de permettre au juge des enfants et au procureur de la République d’apprécier au mieux chaque situation dans l’intérêt de l’enfant, ce qui est rendu possible par les fortes garanties offertes par le cadre judiciaire (contradictoire, règles de publicité, dispositions relatives aux consultations du dossier d’assistance éducative etc). Les résultats des consultations seront ainsi pris en considération sans pour autant lier la décision de l’autorité judiciaire.

Il est prévu que soient versés au dossier d’assistance éducative l’extrait du B2 (positif ou négatif) et les résultats « positifs » apparaissant au FIJAIS et au FIJAIT suite à la consultation.

Cette distinction entre le B2 et le FIJAIS/FIJAIT se justifie par la difficulté matérielle de verser au dossier les résultats d’une consultation FIJAIS/FIJAIT ne comportant aucune mention.

Ce versement au dossier permet de respecter le principe du contradictoire propre à la procédure d’assistance éducative. Afin de garantir le droit au respect de sa vie privée, la personne à qui le mineur est susceptible d’être confié est informée par le juge des enfants qu’il va être procédé à la vérification de ses antécédents judiciaires et de ceux des personnes de plus de treize ans présentes à son domicile par consultation des fichiers susmentionnés, ainsi qu’à leur versement au dossier d’assistance éducative. Elle peut également demander à avoir accès aux pièces de procédure relatives à sa demande et le concernant. Les modalités d’application de ces dispositions sont fixées par décret en Conseil d’Etat.

En effet, il convient de souligner que l’article 1187 du CPC encadre l’accès au dossier d’assistance éducative : ne sont autorisés à le consulter que l’avocat du mineur, de ses parents ou de l’un deux, de la personne ou du service à qui il a été confié, l’AAH, les parents du mineur, son tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l’enfant a été confié, ou le mineur capable de discernement. L'avocat et l'administrateur ad hoc peuvent par ailleurs se faire délivrer copie de tout ou partie des pièces du dossier mais pour l'usage exclusif de la procédure d'assistance éducative. Ils ne peuvent transmettre les copies ainsi obtenues ou la reproduction de ces pièces à la personne qu'ils assistent ou représentent. Le juge peut par ailleurs décider d’exclure tout ou partie des pièces de consultation par l’un des intéressés lorsque cette consultation ferait courir un danger physique ou moral grave au mineur, à une partie ou à un tiers. (al 4).

3.2.3. Sur le renforcement du contrôle de l’honorabilité à l’égard des personnes intervenant en milieu scolaire.

L’option retenue consiste, d’une part, à renforcer et faciliter l’application du mécanisme du régime d’incapacité, et son contrôle, applicable aux personnes qui exercent une activité professionnelle au sein d’un établissement d’enseignement scolaire. En outre les personnes intervenant en milieu scolaire, tels que les bénévoles, sont désormais également soumis à un tel régime d’incapacité, permettant là encore de conforter le contrôle d’honorabilité sur l’ensemble des personnes qui ont vocation à être en contact avec les mineurs. Le mécanisme de l’attestation d’honorabilité est mis en place pour aider l’administration dans la réalisation de son contrôle d’honorabilité, sur le modèle du dispositif existant dans les domaines de l’action sociale et du sport.

D’autre part, il a été décidé de créer un nouveau régime de police administrative permettant de prononcer des mesures d’interdiction d’intervenir en milieu scolaire, à l’encontre de toutes les personnes qui ne sont pas directement employées et rémunérées par l’Etat dont la présence présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs.

Afin de pouvoir recourir efficacement à ces deux mécanismes, il a également été retenu l’idée d’allonger le délai de conservation des sanctions du premier prononcées à l’encontre des agents publics, pour des faits d’atteinte à l’intégrité physique ou morale des mineurs et d’autre part, de créer, à l’égard des établissements d’enseignement privé, une obligation de transmission des sanctions qu’ils prononcent à l’encontre de leurs personnels de droit privé pour de tels faits, ainsi que plus généralement ceux contraire à la probité ou aux mœurs.

3.2.4. Sur le renforcement de la protection des mineurs accueillis au sein des accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif sur les temps de loisirs et pendant les vacances scolaires

Il a été décidé de renforcer la protection des mineurs accueillis en accueils de loisirs et en séjours de vacances en proposant d’introduire plusieurs mesures dans le régime juridique applicable à ces accueils.

Dans le cadre de l’organisation des séjours de vacances dans une famille, l’option retenue, afin de garantir que toutes les personnes de plus de 13 ans vivant au foyer de la personne organisatrice du séjour ne constituent pas un danger pour les mineurs accueillis, a été d’étendre le contrôle des antécédents judiciaires à toutes ces personnes et non plus seulement à la seule personne organisant l’accueil.

Il a également été décidé de mettre en cohérence les champs « jeunesse » et « sport » en créant une incapacité d'exercer en accueil collectif de mineurs pour les personnes faisant l'objet d’une mesure d'interdiction dans le champ sport, une incapacité d’encadrer des

mineurs dans le champ sport existant déjà pour les personnes frappées d’une mesure de suspension ou d’interdiction d’exercer en accueils de mineurs Il est enfin apparu essentiel d’ouvrir l'accès au FIJAIT aux services chargés du contrôle d'honorabilité des intervenants dans les accueils précités dès lors que parmi les infractions rendant incapables d’exercer au sein de ces accueils figurent les délits liés au terrorisme (titre II du livre IV du code pénal mentionné au 7° de l’article L.133-6).

3.2.5. Sur le renforcement de la protection des mineurs pris en charge dans un cadre pénal (contrôles réalisés par la protection judiciaire de la jeunesse) Il a été retenu de prévoir la vérification du FIJAIT au titre des fichiers permettant de fonder une incapacité au titre de l’article L. 133-6 du CASF, s’agissant des services et structures assurant la prise en charge des mineurs dans un cadre pénal et contrôlées par la protection judiciaire de la jeunesse, afin d’étendre le périmètre du contrôle réalisé et de garantir la poursuite d’un contrôle systématique de ce fichier, y compris dans l’hypothèse du déploiement du SI honorabilité. Dans le même but, le contrôle du FIJAIT a été étendu, pour les mêmes structures, aux dispositions de l’article L. 133-6-2 CASF nouvellement crée (possibilité de prononcer une interdiction temporaire d’exercer toute fonction soumise aux incapacités en cas de condamnation non définitive ou de mise en examen).

3.2.6. Sur la clarification des conséquences en droit du travail et de la fonction publique des condamnations définitives ou non définitives portant incapacité.

S’agissant de la sécurisation des conséquences de l’incapacité sur la relation de travail, l’option retenue consiste tout d’abord, à supprimer l’impossible obligation de reclassement étant établi que le reclassement est légalement impossible au sein des structures soumises aux dispositions de l’article L. 133-6 du CASF.

3.2.7. Ensuite, il est proposé de créer un nouvel article dédié qui détaille les conditions dans lesquelles il peut être mis fin à l’activité d’un salarié ou d’un agent public concerné par une incapacité :

Lorsque l’attestation n’est pas remise dans les délais prévus (R. 133-6 et R. 133-7), l’employeur pourra suspendre la personne concernée pendant un mois, avec maintien de la rémunération, le temps de s’assurer qu’aucune incapacité d’exercice ne frappe la personne ; Si l’incapacité est avérée, l’employeur devra prononcer la rupture du contrat de travail du salarié ou de l’agent public ou mettre fin à la période de détachement ou de mise à disposition du fonctionnaire. Il s’agira d’un licenciement pour motif personnel,

l’incapacité constituant la cause réelle et sérieuse du licenciement. Lorsque le contrôle des antécédents concerne un agent public, il s’agira d’une radiation des cadres s’il est fonctionnaire ou, de résiliation de son contrat, s’il est agent contractuel. Par dérogation, les indemnités de licenciement ne seront pas versées afin de ne pas faire peser sur l’employeur les conséquences financières de l’incapacité d’exercice. Pour les salariés en CDD, il est prévu la possibilité de mettre fin au contrat à durée déterminé ou contrat de mission, sans versement des indemnités.

Au cas particulier des salariés des entreprises de travail temporaire faisant l’objet d’une incapacité, l’obligation de rechercher une nouvelle mission pour l’entreprise de travail temporaire (ETT) est supprimée. Cette solution permet de sécuriser juridiquement les ETT en les déliant de leur obligation de rechercher une mission dès lors que le contrat de mission est rompu en raison de l’incapacité du salarié.

S’agissant des personnes faisant l’objet d’une inscription au FIJAISV pour une procédure judiciaire en cours (mise en examen ou condamnation non définitive du salarié/agent), il est proposé de supprimer la disposition actuelle prévoyant une suspension sur appréciation de l’employeur (prévue au III. de l’article L. 133-6 du CASF) dont la mise en œuvre est source d’une forte insécurité juridique.

A l’instar des dispositions en vigueur dans le champ de la jeune et du sport, le projet de loi prévoit une police administrative permettant à l’autorité administrative, par arrêté motivé, de prononcer à l'encontre de toute personne, dont le maintien en activité constituerait un risque grave pour la santé ou la sécurité physique ou morale des mineurs ou des majeurs en situation de vulnérabilité concernés, une interdiction temporaire d'exercer toute fonction soumise aux incapacités, au plus tard jusqu'à l'intervention d'une décision définitive rendue par la juridiction compétente. L’arrêté d’interdiction est notifié à l’intéressé et à l’employeur, et permet à l’employeur de mettre fin à l’activité de la personne selon les mêmes modalités qu’en cas d’incapacité.

Ainsi, concrètement en cas d’inscription au FIJAISV pour une procédure en cours : le ministre en charge de l’action sociale et des familles suspend la délivrance de l’attestation d’honorabilité et informe le demandeur de son intention de prendre une mesure d’interdiction. Il est invité dans ce cadre à présenter dans un délai d’un mois, des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales dans le respect de la procédure contradictoire.

Si ce dernier indique ne pas être en actuellement en poste, la délivrance de l’attestation est suspendue jusqu’au terme de la procédure contradictoire d’un mois. Si ce dernier confirme être actuellement en poste, il lui est notifié, sans délais, une mesure de suspension d’exercice jusqu’à l’expiration du délai de contradictoire d’un mois, à l’intéressé et à l’employeur. Durant la période de suspension provisoire d’un mois :

- Le salarié a droit au maintien de sa rémunération ;

- Le fonctionnaire conserve son traitement, l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement ;

- L’agent contractuel de droit public conserve sa rémunération et les prestations familiales obligatoires ;

- Pour une personne agréée, les conditions prévues par le présent code s’appliquent.

A l’issue de la procédure contradictoire (avec éventuelle suspension provisoire pour les personnes en poste), sur la base des éléments présentés par la personne et de la nature de l’inscription au FIJAISV, le ministre en charge de l’action sociale et des familles et par délégation les services de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), autorise ou bloque la délivrance de l’attestation d’honorabilité.

En cas de blocage, l’autorité administrative compétente prononce l'interdiction temporaire d'exercer par arrêté jusqu'à l'intervention d'une décision définitive rendue par la juridiction compétente.

3.2.8. Sur le renforcement du contrôle de l’honorabilité à l’égard des personnes intervenant dans le système de santé.

La mesure a pour objet de lever trois limites majeures du dispositif actuel :

- Un contrôle qui repose sur la consultation du bulletin « B2 », qui ne mentionne que les condamnations définitives, contrairement au Fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), qui inclut les condamnations non définitives, voire les mises en examen dans certains cas - Un simple contrôle de compatibilité des fonctions, qui se fait au moment du recrutement ou lors de l’inscription à l’ordre

- Une absence de contrôle pour les établissements de santé privés, les professionnels libéraux non ordrés et les étudiants en santé en établissement.

Afin de renforcer la protection des patients, qui sont placés dans une situation de vulnérabilité par rapport à un « sachant », il est proposé d’établir pour le champ sanitaire des incapacités d’exercice : il vise à permettre le contrôle systématique du B2 et du FIJAIS de tous les professionnels du secteur sanitaire, préalablement à leur embauche ou au début de leur activité, puis à intervalles régulier (un contrôle tous les trois ans est envisagé). Ce dispositif vient renforcer le contrôle de l’honorabilité des professionnels de santé et des

autres intervenants au sein du système de santé, et assurer une certaine cohérence avec le contrôle d’honorabilité dans le secteur médico-social.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Sur l’extension du périmètre des personnes soumises au contrôle de leurs antécédents judiciaires. Les mesures envisagées, d’une part modifient et complètent les articles L. 225-2 et l’article L. 221-2-1 du CASF et d’autre part, portent création d’un nouvel article L.221-3-1 dans le CASF. Il sera également nécessaire de supprimer le II. de l’article D.221-19 du CASF.

Sur le contrôle dans le cadre des placements dans l’entourage du mineur décidés par l’autorité judiciaire. La mesure envisagée modifie deux articles du code civil et quatre articles du code de procédure pénale. Les modifications envisagées sont conformes au cadre constitutionnel en ce qu’elles visent à s’assurer que le placement judiciaire du mineur chez un tiers ne compromet pas sa sécurité via la vérification des antécédents judiciaires de la personne à qui le mineur est confié ainsi que des adultes et mineurs de plus de 13 ans vivant au domicile de l’accueillant. Ce contrôle est donc absolument conforme à l’exigence constitutionnelle de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant.

Sur le renforcement du régime d’incapacité prévu à l’égard des personnes exerçant une activité professionnelle au sein des établissements d’enseignement scolaire. Cette mesure nécessitera la modification intégrale de l’article L. 911-5 du code de l’éducation, ainsi que l’ajout de cinq nouveaux articles L. 911-5-1 à L. 911-5-5 du code de l’éduction.

Quant à l’instauration d’un régime d’incapacité à l’égard des personnes susceptibles d’intervenir en milieu scolaire, cette mesure se traduira par la création de deux nouveaux articles L. 401-5 et L. 401-5-1 du code de l’éducation.

Sur la création d’un régime de police administrative permettant d’interdire toute intervention en milieu scolaire d’une personne dont la présence constituerait un risque pour les mineurs, la mesure nécessitera d’introduire un nouvel article L. 911-10 du code de l’éducation.

Sur l’amélioration du suivi des sanctions disciplinaires motivées des faits d’atteinte à l’intégrité physique ou morale des élèves, les mesures se traduiront par l’ajout d’un nouvel L. 911-11 du code de l’éducation pour les agents publics et d’un nouvel article

L. 914-7 du même code pour les établissements d’enseignement privé.

Sur le renforcement de la protection des mineurs accueillis au sein des accueils collectifs de mineurs à caractère éducatif, les articles L.133-6 et L.227-10 du code de l’action sociale et des familles seront modifiés pour créer une incapacité d’exercer au sein de ces accueils pour les personnes faisant l'objet d’une mesure d'interdiction dans le champ sport.

L’article L.133-6 sera également modifié afin de permettre l’accès des services en charge du contrôle des antécédents judiciaires aux informations contenues dans le FIJAIT et d’étendre le contrôle des antécédents judiciaires des personnes majeures ou mineures de plus de 13 ans vivant au foyer d’une personne organisant un séjour de vacances dans une famille.

Sur la clarification des conséquences en droit du travail et de la fonction publique des condamnations (définitives ou non définitives). Les mesures envisagées, d’une part modifient l’article L. 133-6 (suppression deux premiers alinéas du III.) et d’autre part, portent création de 2 nouveaux articles dans le CASF avec les articles L. 133-6-1 et L. 133-6-2.

Sur le renforcement du contrôle de l’honorabilité à l’égard des personnes intervenant dans le système de santé. Les mesures envisagées complètent le livre premier du code de la santé publique en ajouter un titre supplémentaire, comportant un chapitre unique avec la création d’un nouvel article L. 1191-1.

Un véritable motif d’intérêt général, aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 qui prévoient que : « La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. / Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs », justifie l’extension du régime de contrôle d’honorabilité à l’ensemble des professionnels au contact des patients au regard de leur vulnérabilité intrinsèque. Celui-ci est en effet fragilisé par son état de santé physique ou psychologique, dans une situation de dépendance, voire de soumission, vis-à-vis du professionnel de santé, qui incarne une forme d’autorité du fait de son expertise et qui est aussi celui qui prodigue les soins destinés à « sauver » la personne malade. Le Conseil constitutionnel a ainsi eu l’occasion de juger que le contrôle de l’honorabilité des éducateurs sportifs poursuivait un objectif d’intérêt général tenant à « garantir l'éthique des personnes qui entraînent les pratiquants d'une activité physique ou sportive ou enseignent, animent ou encadrent cette activité, en raison de l'influence qu'elles peuvent exercer sur eux et la sécurité de ces derniers » (CC, décision n° 2021-904 QPC, 7 mai 2021).

Cet intérêt général justifie également l’atteinte à la liberté d‘entreprendre : il a, en effet, dans cette même décision, rappelé que sa jurisprudence « protège la liberté

d’entreprendre dans ses deux composantes : la liberté d’accéder à une profession ou une activité économique et la liberté dans l’exercice de cette profession et de cette activité.

[…] Toutefois, la liberté d’entreprendre "n’est ni générale ni absolue". Il est "loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi." […] Pour apprécier la proportionnalité de l’atteinte portée à la liberté d’entreprendre au nom de l’objectif poursuivi, [il] s’attache notamment à vérifier l’adéquation entre la mesure adoptée et les caractéristiques de l’activité en cause. »

En outre, en ce qui concerne le droit à l’emploi, le Conseil d’Etat, dans son avis du 10 juin 2021 (n°402.958) a estimé, à propos du dispositif d’honorabilité institué dans le champ médico-social, que : « afin d’assurer la meilleure conciliation possible (Conseil constitutionnel, décision n°2011-132 QPC, 20 mai 2011, cons. 5 à 7) entre l’objectif de protection des personnes vulnérables et le "droit pour chacun d’obtenir un emploi", conformément aux dispositions du cinquième alinéa du Préambule de 1946 (Conseil constitutionnel, décision 2010-98 QPC, 4 février 2011, cons. 3) [il convient] de définir des interdictions nécessaires et proportionnées à l’objectif poursuivi. Ainsi, il convient de tenir compte des missions exercées, de la nature de l’infraction commise et du quantum de la peine prononcée, au regard des règles prévues pour en être relevé (Conseil constitutionnel, décision n°2021-904 QPC, 7 mai 2021, par.7). »

Enfin, le dispositif est assorti de solides garanties procédurales :

- -Délai de présentation d’une attestation d’honorabilité dans un délai déterminé par décret en Conseil d’Etat ;

- Mesure conservatoire : l’autorité compétente administrative ou ordinale prendra une décision motivée, prononçant à l’encontre de l’intéressé ayant fait l’objet d’une mise en examen ou d’une condamnation non définitive mentionnées au FIJAISV, une interdiction temporaire d’exercer ses activités au plus tard jusqu’à intervention de la décision définitive en appréciant la gravité du risque encouru pour la santé ou la sécurité physique ou moral des usagers du système de santé.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen L’extension du périmètre du contrôle des antécédents, y compris dans le cadre d’un placement au sein de la famille élargie, entre dans les prévisions conventionnelles qui invitent les Etats à procéder à un contrôle systématique des antécédents des personnes en contact avec les enfants (Convention de Lanzarote). Elle est également conforme à la

jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui invite à un contrôle rigoureux des antécédents des adultes vivant dans des foyers accueillant des mineurs, y compris lorsqu’ils ne sont pas directement impliqués dans leur prise en charge (Loste c.

France).

Concernant le renforcement ou l’instauration du régime d’incapacité, il répond à l’exigence de protection des enfants posée par « la Loi type » sur la justice dans les affaires impliquant les enfants victimes et témoins d’actes criminels : les personnes « ayant fait l’objet d’une condamnation définitive du chef d’une infraction pénale qualifiée contre un enfant » se voient interdire de travailler « dans un service, une institution ou une association fournissant des services à l’enfance » et ne doivent avoir aucun contact avec les enfants.

Par ailleurs, sur l’équilibre entre les procédures de contrôle des antécédents et la protection de l’enfance, les instruments et la jurisprudence conventionnels rappellent l’importance de l’intérêt supérieur de l’enfant et la nécessité pour les professionnels concernés de bénéficier d’une procédure transparente et ouvrant un droit de recours.

Les dispositions envisagées s’inscrivent également dans la jurisprudence de la Cour EDH s’agissant de l’accès à la fonction publique puisqu’elle considère que, si les restrictions générales à l’accès à une profession peuvent porter atteinte à la « vie privée », ces restrictions peuvent être regardées comme nécessaires dans une société démocratique (Lekavičienė c. Lituanie, 27 juin 2017, § 57 précité).

S’agissant des intervenants bénévoles et des membres de la famille des personnes accueillant des mineurs dans le cadre d’un dispositif de protection de l’enfance ou d’une adoption, les restrictions apportées à raison du contrôle d’honorabilité, ne sont pas telles qu’elles constituent une atteinte à la vie privée et familiale.

Par ailleurs, compte tenu des motifs de restriction et de l’objectif poursuivi de protection des enfants, les atteintes à la vie privée et familiale – dans le cas où une telle atteinte serait caractérisée - apparaissent nécessaires au sens de la CEDH.

S’agissant spécifiquement de la mesure de contrôle d’honorabilité du secteur sanitaire, au regard de la libre circulation des travailleurs (art. 45 TFUE), de la liberté d’établissement (art.49 TFUE) et de la libre prestation de services (art. 56 TFUE) :

- Les conclusions de l’avocat général dans l’affaire CJUE, n° C-359/13 du 24 septembre 2014, précisent que : « une mesure qui entrave la libre circulation des travailleurs peut être admise si elle poursuit un objectif légitime compatible avec le traité et se justifie par des raisons impérieuses d'intérêt général. La mesure doit également être apte à garantir la réalisation de l'objectif en cause et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif. ».

- Par ailleurs, dans sa jurisprudence CJUE, n° C-718/23 du 16 octobre 2025, la Cour aborde la justification des restrictions à la liberté garantie par l’article 49 TFUE au nom de la protection de la santé publique. Elle rappelle que « l'article 52, paragraphe 1, TFUE admet des restrictions justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. La jurisprudence a en outre identifié un certain nombre de raisons impérieuses d'intérêt général, telles que les objectifs de protection des consommateurs, de prévention de la fraude et de l'incitation des citoyens à une dépense excessive liée au jeu ainsi que de prévention de troubles à l'ordre social en général, également susceptibles de justifier des restrictions ».

La mesure apparaît ainsi respectueuse des principes du droit de l’Union.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

La mesure sur l’encadrement des conséquences du contrôle des antécédents judiciaires sur la relation de travail ne génère aucune charge de travail supplémentaire pour les employeurs et viennent au contraire sécuriser les procédures de licenciement permettant ainsi d’éviter aux employeurs des procédures en contentieux.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Pour le contrôle de l’honorabilité dans le champ sanitaire, le test de proportionnalité prévu par la directive (UE) 2018/958 sera effectué dans le cadre des mesures d’application du nouveau dispositif.

Par ailleurs, la mission de contrôle d’honorabilité dévolue aux ordres peut s’effectuer à moyens constants, sans impact dans l’organisation de leurs missions.

Sans objet s’agissant des autres domaines dans lesquels s’étend le contrôle.

Objectifs d’intérêts

général poursuivis par la

disposition nouvelle ou

modificative limitant

La disposition envisagée poursuit plusieurs objectifs d’intérêt général :

Assurer la sécurité des usagers du système de santé

Garantir la protection de la santé publique

Préserver la confiance dans le système de santé

l’accès à une profession ou

l’une des modalités de son

exercice.

Ces objectifs s’inscrivent dans une exigence fondamentale tenant à la nature même des activités de soins et d’accompagnement, lesquelles impliquent une interaction avec des personnes dont l’intégrité physique et psychologique peut être en jeu.

La relation entre un professionnel de santé repose sur un lien de confiance indispensable à la qualité et à l’efficacité de la prise en charge. Toutefois, cette relation est structurellement asymétrique, le professionnel, en raison de son expertise, incarne une autorité et détient un pouvoir décisionnel susceptible de placer l’usager, et d’autant plus s’il est fragilisé, dans une situation de dépendance, voire de vulnérabilité accrue.

Dans ce contexte, la régulation de l’accès à ces professions vise à garantir que les personnes autorisées à intervenir auprès des usagers présentent les garanties d’intégrité et d’éthique nécessaires à l’exercice de ces fonctions.

Nature des risques liés aux

objectifs d’intérêt général

poursuivis que la mesure

vise à prévenir (en

particulier les risques pour

les bénéficiaires des

services dont les

consommateurs, pour les

professionnels ou pour les

tiers).

Les risques identifiés sont les suivants :

Risques pour l’intégrité physique et psychologique des usagers Risques liés à la relation asymétrique, voire d’autorité Risques systémiques envers le système de santé pouvant conduire à un renoncement aux soins ou une dégradation majeure de leur qualité

Ces risques sont d’autant plus élevés que l’usager est placé dans une situation de vulnérabilité, qu’elle soit liée à son état de santé, son âge ou à une situation de handicap. Toutefois, il convient de souligner que, par nature, tout patient est en situation de vulnérabilité face à un professionnel « sachant », du fait même de l’asymétrie de connaissances et de la finalité vitale des soins.

A cet égard, la jurisprudence constitutionnelle reconnaît la légitimité des dispositifs visant à garantir l’intégrité des personnes. En effet, le Conseil constitutionnel a jugé le contrôle d’honorabilité des éducateurs sportifs répond à un objectif d’intérêt général tenant à « garantir l’éthique des personnes qui entraînent les pratiquants dune activité physique ou sportive ou enseignent, animent ou encadrent cette activité en raison de l’influence qu’elles peuvent exercer sur eux et la sécurité de ces derniers. (CC, décision n°2021904 QPC, 7 mai 2021)

Justification du caractère

non-discriminatoire des

dispositions envisagées.

Les dispositions envisagées présentent un caractère non discriminatoire en ce qu’elles reposent sur des critères objectifs et directement liés à l’objectif poursuivi.

Cette extension répond à une double exigence :

Eviter toute rupture d’égalité entre catégories de professionnels exposant les usagers à des risques comparables

Tenir compte de la réalité organisationnelle des établissements, dans lesquels il est difficile, voire impossible, de garantir l’absence totale de contact entre certains personnels et les usagers.

Le dispositif ne repose donc pas sur des distinctions arbitraires, mais sur une analyse fonctionnelle des risques d’exposition des usagers afin de répondre aux objectifs d’intérêt général.

Justification de

l’insuffisance de règles

spécifiques ou générales

déjà en vigueur (telles que

celles prévues par la

législation sur la sécurité

des produits ou la

législation relative à la

protection des

consommateurs) pour

atteindre l’objectif

poursuivi.

Les règles actuellement en vigueur dans le secteur sanitaire apparaissent insuffisantes pour garantir pleinement les objectifs poursuivis.

En premier lieu, les dispositifs de contrôle d’honorabilité présentent une couverture incomplète des professionnels. Dans le secteur sanitaire, un contrôle du bulletin n°2 du casier judiciaire est prévu pour les professionnels soumis à un ordre ainsi que pour les professionnels exerçant en établissement public. En revanche, aucun dispositif n’est obligatoire pour les établissements privés, ni pour les professionnels ne relevant pas d’un ordre. Cette situation crée des angles morts alors même que ces professionnels peuvent être en contact avec les mêmes profils d’usagers.

En deuxième lieu, les contrôles existants sont principalement réalisés à l’entrée dans l’exercice professionnel ou lors de l’embauche, sans mécanisme de vérification régulière en cours d’activité. Il en résulte une incapacité à prendre connaissance de l’évolution de la situation des professionnels dans le temps, notamment en cas de survenue de faits postérieurs à leur recrutement ou à leur inscription à l’ordre.

En troisième lieu, les dispositifs actuels manquent de cohérence globale entre les secteurs sanitaire et médico-social. Cette absence d’harmonisation est d’autant plus problématique que les mêmes professionnels peuvent être amenés à exercer dans ces différents secteurs, sans être soumis à des exigences équivalentes. Ainsi, dans l’état actuel de la loi, un professionnel peut être frappé d’une incapacité d’exercice dans le secteur médico-social et exercer dans le secteur sanitaire auprès d’usagers similaires.

Par conséquence, les règles en vigueur ne permettent pas d’assurer un niveau de protection homogène et suffisant des usagers. La disposition envisagée vise à remédier à ces insuffisances.

Justification du caractère

approprié de la disposition

au regard de son aptitude

à atteindre l’objectif

poursuivi (vérifier que la

disposition répond au

souci d’atteindre cet

objectif de manière

cohérente et systématique

et répond donc aux

risques répertoriés de

façon similaire pour des

activités comparables)

La disposition envisagée apparaît appropriée en ce qu’elle permet d’atteindre, de manière cohérente et systématique, les objectifs d’intérêt général poursuivis. Elle repose sur une logique d’ensemble qui assure une adéquation entre les risques identifiés et les moyens mobilisés pour les prévenir.

Elle répond de façon proportionnée aux risques identifiés en ciblant l’ensemble des personnes susceptibles d’entrer en contact avec les usagers du système de santé, indépendant de leur statut ou de leur mode d’exercice. Ce choix se justifie par la nature même des risques qui ne sont pas exclusivement lis à l’exercice d’un acte de soin mais plus largement la relation d’autorité et de confiance susceptible de s’instaurer avec tout intervenant au sein du système de santé.

La disposition garantit une cohérence entre les différents secteurs. Cette harmonisation permet d’éviter des disparités de traitement difficilement justifiables au regard de situations d’exposition aux risques comparables, notamment lorsque les professionnels sont amenés à circuler entre les secteurs au cours de leur carrière.

Elle contribue à une meilleure lisibilité et à une plus grande effectivité des exigences d’honorabilité.

La disposition s’inscrit dans une logique de prévention. En effet les atteintes susceptibles de résulter d’un défaut d’honorabilité peuvent revêtir une gravité particulière tant sur le plan physique que psychologique et s’avérer irréversible. Dans ce contexte, des mécanismes exclusivement curatifs ou répressifs apparaissent insuffisants.

Par ailleurs, la disposition présente un caractère systématique et pérenne. Elle ne se limite pas à un contrôle ponctuel à l’entrée de la profession mais vise à un suivi dans le temps. Cette continuité est indispensable au regard des objectifs poursuivis.

Description des incidences

sur la libre circulation des

personnes et des services

au sein de l’Union, sur le

choix des consommateurs

et sur la qualité du service

fourni.

La disposition est susceptible d’avoir des incidences.

En premier lieu, elle peut affecter la libre circulation des personnes et des services au sein de l’Union, en ce qu’elle introduit une exigence supplémentaire conditionnant l’accès à certaines professions ou activités au respect des critères d’honorabilité. Cette exigence est susceptible de constituer une contrainte pour les professionnels formés dans d’autres Etats membres notamment en impliquant des démarches administratives complémentaires avec des vérifications supplémentaires préalables à l’exercice.

En deuxième lieu, la disposition peut avoir un impact sur le choix des usagers du système de santé en limitant potentiellement le nombre de professionnels autorisés à exercer.

En troisième lieu, elle est susceptible d’avoir des effets sur la qualité du service fourni.

A cet égard, si une restriction quantitative de l’offre, à la marge, ne peut être totalement exclue, la disposition vise précisément à renforcer la qualité globale des prises en charge en garantissant que les professionnels et intervenants présentent des garanties suffisantes en termes d’honorabilité. Elle contribue à sécuriser la relation de soin et à consolider la confiance des usagers dans les acteurs du système de santé.

Ces incidences doivent être appréciées au regard des objectifs poursuivis. Les restrictions apportées apparaissent limitées et nécessaires pour des raisons impérieuses d’intérêt général, tenant à la sécurité des patients, à la protection de la santé publique et à la préservation de la confiance dans le système de santé. Elle respecte le principe de proportionnalité en ce qu’elle n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis. Elle se limite à prévenir les risques sans instaurer de contraintes disproportionnées au regard de la nature des exercices concernés.

Démonstration de

l’impossibilité de recourir

à des moyens restrictifs

pour atteindre l’objectif

d’intérêt général ; Lorsque

les dispositions sont

Il n’existe pas de moyens moins restrictifs permettant d’atteindre, de manière équivalente, les objectifs poursuivis par la disposition envisagée.

Les mesures reposant sur une logique corrective, telles que les sanctions disciplinaires, administratives ou pénales apparaissent insuffisantes. Elles ne présentent pas, par nature, de caractère préventif et ne permettent donc pas d’éviter la survenue d’atteintes susceptibles d’entraîner des conséquences graves,

justifiées par la protection

des consommateurs

uniquement et que les

risques répertoriés sont

limités à la relation entre

le professionnel et le

consommateur et

n’affectent donc pas

négativement des tiers,

confirmer que l’objectif

poursuivi ne peut être

atteint par des moyens

moins restrictifs que le fait

de réserver des activités.

voire irréversible, pour les usagers. Dans un secteur où l’intégrité physique comme psychologique des personnes est en jeu, une telle approche curative ne saurait être considérée comme adéquate.

En outre, les mesures fondées sur la seule information des usagers ou sur le renforcement de leur capacité de choix ne permettraient pas de compenser l’asymétrie structurelle de la relation entre le professionnel et l’usager. Cette relation, fondée sur la confiance et marquée par un différentiel de connaissances et de pouvoir limite la capacité des usagers à apprécier eux-mêmes les garanties d’intégrité des intervenants. Dès lors, une logique reposant exclusivement sur le consentement éclairé ou la vigilance individuelle ne permettrait pas d’assurer un niveau suffisant de protection.

Par ailleurs, un ciblage restreint à certaines catégories d’usagers réputés vulnérables, en raison de leur âge, de leur état de santé ou d’un handicap, ne constituerait pas une réponse satisfaisante. D’une part, cette approche serait difficile à mettre en œuvre en pratique en raison du caractère évolutif et contextuel de la vulnérabilité.

Et d’autre part, elle méconnaîtrait le fait que la vulnérabilité est par nature inhérente à la condition de patient, dès lors que celui-ci est placé dans une relation de dépendance à l’égard d’un professionnel détenteur d’un savoir et d’un pouvoir décisionnel.

Dans ces conditions, la restriction d’accès à la profession par la mise en place d’un contrôle d’honorabilité apparait comme le seul moyen permettant d’assurer la prévention des risques identifiés.

Détail de l’effet des

dispositions nouvelles ou

modifiées conjuguées à

d’autres dispositions

limitant l’accès à la

profession ou son exercice

(vérifier qu’elles

contribuent à la réalisation

du même objectif

d’intérêt général et

qu’elles sont nécessaires à

la réalisation de cet

objectif).

La disposition envisagée s’inscrit dans un cadre normatif préexistant relatif à la régulation de l’accès et de l’exercice des professions de santé comprenant notamment des exigences de qualification, des mécanismes d’inscription auprès des instances ordinales le cas échéant, et des règles déontologiques encadrant les pratiques professionnelles.

Elle ne se substitue pas à ces dispositifs mais s’y articule de manière complémentaire en venant combler une lacune spécifique relative aux garanties d’honorabilité des personnes intervenant auprès des usagers du système de santé. A ce titre, elle contribue aux mêmes objectifs d’intérêt général.

Elle permet de compléter les exigences de compétences par des garanties d’intégrité. En effet, les dispositifs existants sont principalement centrés sur la vérification des qualifications, des compétences techniques et du respect des règles professionnelles. Or, ces éléments, s’ils sont indispensables aux objectifs d’intérêt général, ils ne suffisent pas à eux seuls à prévenir certains risques liés aux comportements individuels. La disposition introduit une dimension complémentaire indispensable à une approche globale de la protection des usagers.

Elle participe à une mise en cohérence des dispositifs applicables entre les différents secteurs, en particulier entre les champs sanitaire et médico-social. Cette harmonisation est essentielle dans un contexte de mobilité professionnelle et de porosité entre ces secteurs où les mêmes professionnels peuvent être amenés à y

exercer successivement. Elle permet d’éviter des divergences de traitement susceptibles de fragiliser la lisibilité et l’efficacité des mécanismes de protection.

Cette disposition contribue à consolider la confiance globale dans les professionnels et dans le système de santé. En garantissant un socle homogène d’exigences en matière d’honorabilité elle renforce la légitimité des intervenants aux yeux des usagers et sécurise la relation de soins qui constitue un élément indispensable au bon fonctionnement du système de santé et plus largement à la santé publique.

Par ailleurs, l’analyse des effets cumulés de la disposition avec les dispositifs existants ne révèle pas de caractère disproportionné. Les différentes exigences applicables poursuivent des objectifs cohérent tenant à la protection de la santé publique et à la sécurité des usagers en se complétant sans se superposer. En effet, la disposition apparaît strictement nécessaire dans la mesure où les dispositifs existants ne permettent pas d’assurer un niveau suffisant de prévention des risques liés à l’absence de garanties d’honorabilité.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

a) Sur l’extension du périmètre des personnes soumises au contrôle de leurs antécédents judiciaires.

La mesure d’extension du contrôle des antécédents aux personnes accueillant des enfants à domicile, dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, de l’adoption et de la kafala, aura un impact sur les conseils départementaux, en tant qu’autorité administrative compétente, pour la délivrance des attestations d’honorabilité sur le champ de la protection de l’enfance.

L’extension du périmètre de contrôle des antécédents judiciaires concerne environ 30 000 personnes, ce qui représente environ 4,2% des personnes que les conseils départementaux ont déjà contrôlé au 5 janvier 2026, depuis le déploiement du SI Honorabilité.

La charge supplémentaire est néanmoins modérée, car le système de délivrance des attestations est largement automatisé. En effet, dans l’hypothèse où aucune mention ne figurerait ni au bulletin n°2 (B2), ni au FIJAISV, l’attestation est automatiquement délivrée sans intervention humaine. Seule une inscription au B2 nécessite l’analyse du conseil départemental, la vérification du FIJAISV étant confiée aux services de l’Etat.

En fonctionnement annuel, il faut compter environ 2 équivalents temps plein (ETP) au sein d’un conseil départemental pour traiter 100 000 demandes d’attestation. Au regard du nombre prévisionnel de demandes d’attestation par les personnes accueillant des enfants à domicile au titre de l’accueil durable et bénévole, de l’adoption et de la kafala, il faut compter environ 0.60 ETP répartis sur l’ensemble des conseils départementaux.

Ce besoin n’est pas compensé par l’Etat car l’automatisation constitue un gain de temps par rapport aux modalités manuelles de contrôle actuellement en vigueur sur certains publics concernés. En effet, le contrôle des antécédents est déjà prévu par la loi pour les futurs adoptants et les tiers accueillant dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, par conséquent l’utilisation du SI viendrait donc se substituer au contrôle manuel qui est effectué aujourd’hui par les conseils départementaux, allégeant ainsi leur charge de travail.

b) Sur la clarification des conséquences en droit du travail et de la fonction publique des condamnations définitives ou non définitives.

La mesure sur l’encadrement des conséquences de l’incapacité sur la relation de travail n’aura d’incidence sur les collectivités qu’au titre de leur statut d’employeur lorsque ces dernières gèrent des établissement et services concernés le contrôle des antécédents judiciaires prévu à l’article L. 133-6 du CASF. A ce titre, les dispositions proposées ne génèrent aucune charge de travail supplémentaire et viennent au contraire sécuriser les procédures de licenciement et radiation des cadres permettant ainsi d’éviter procédures en contentieux.

Il sera nécessaire que les services de l’aide sociale à l’enfance anticipent la nécessité de solliciter un contrôle des antécédents auprès de l’autorité judiciaire en cas de placements chez un membre de la famille ou un tiers digne de confiance, ainsi que, le cas échéant, chez l’autre parent.

c) Sur le renforcement du contrôle de l’honorabilité à l’égard des personnes intervenant dans le système de santé.

La mesure sur l’encadrement des conséquences de l’incapacité sur la relation de travail n’aura d’incidence sur les collectivités qu’au titre de leur statut d’employeur lorsque ces

dernières gèrent des établissement et services concernés par le contrôle des antécédents judiciaires prévu au nouvel article L. 1191-1 du CSP.

d) Sur les autres mesures.

Les autres mesures n’ont aucun impact sur les collectivités territoriales 4.2.7. Impacts sur les services administratifs

a) Sur l’extension du périmètre des personnes soumises au contrôle de leurs antécédents judiciaires

La mesure relative à l’extension du contrôle des antécédents aux personnes accueillant des enfants à domicile aura un impact sur les services de l’Etat, en charge de l’analyse du FIJAISV.

Le nombre prévisionnel de demandes d’attestation dans le cadre de cette extension est estimé à 30 000 ainsi réparties :

- 4 000 pour les personnes accueillant des enfants à domicile, au titre de l’accueil durable et bénévole ; et les membres de leur foyer ;

- 25 000 pour les futurs adoptants et les membres de leur foyer ;

- 1 000 pour les kafils et les membres de leur foyer. Au regard de ce nombre prévisionnel d’attestation à délivrer, la charge supplémentaire pesant sur les services administratifs de l’Etat est estimée à 0.20 ETP.

La mesure de police administrative d’interdiction ne concernera qu’un faible volume de personnes. En ordre de grandeur, en date du 5 janvier 2026, sur 700 000 attestations délivrées, seulement 9 personnes étaient concernées par une procédure judiciaire en cours inscrite au FIJAISV. En projection sur la totalité du champ de l’accueil du jeune enfant et de la protection de l’enfance, cela représenterait seulement une douzaine de personnes pour qui les services l’Etat devraient procéder à une analyse approfondie en vue de potentiellement prendre un arrêté d’interdiction temporaire.

b) Sur l’élargissement au FIJAIT des fichiers contrôlés au titre du régime d’incapacité prévu à l’article L. 133-6 du CASF

Le contrôle du FIJAIT étant déjà possible pour les services de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et déjà réalisé dans les faits, l’impact des dispositions nouvelles qui consistera à rechercher si les mentions découvertes sont incapacitantes, restera marginal.

La DPJJ a vocation à rejoindre le système de vérification dit du « SI honorabilité », ce qui impliquera un travail d’articulation entre d’une part les services et établissements pour lesquels le FIJAIT devra être contrôlé et ceux pour lesquels ces fichiers ne devront pas être contrôlés.

c) Sur l’encadrement des conséquences de l’existence de mentions incapacitantes (L. 133-6 et suivants du CASF) – Services de la PJJ Les dispositions prévues à l’article L. 133-6, L. 133-6-1 (nouveau) et L. 133-6-2 du CASF (nouveau) ont vocation à s’appliquer à l’ensemble des structures visées à l’article L. 133-6 du CASF soit aux établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le code de l’action sociale et des familles ou ceux mentionnés à l'article L. 2324-1 du code de la santé publique ou aux 1° et 2° de l'article L. 7231-1 du code du travail. A ce titre, seront notamment concernés les établissements, services et lieux de vie et d’accueil relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse et du secteur associatif habilité (ministère de la Justice).

d) Sur le contrôle dans le cadre des placements dans l’entourage du mineur décidés par l’autorité judiciaire.

Les juges des enfants devront opérer le contrôle des antécédents judiciaires de toute personne (membre de la famille, ou tiers) que les services éducatifs proposeront comme possible gardien, ainsi que ceux de toutes les personnes majeures ou mineures de plus de 13 ans vivant à son domicile. Le contrôle sera par ailleurs possible sous certaines conditions pour l’autre parent et devra ainsi être envisagé.

A cet égard, il peut être indiqué que le placement chez un tiers digne de confiance est en augmentation depuis une douzaine d’années (+ 29% entre 2013 et 2023) et cette tendance se confirme depuis la loi « Taquet » du 7 février 2022 qui a rendu obligatoire l’évaluation de la possibilité de confier un enfant dans son entourage familial avant tout placement institutionnel (hors urgence). Pour autant, selon les chiffres de l’ONPE, les placements auprès des tiers digne de confiance ne représentent que 4% des enfants protégés et 7% des enfants placés.

2023 2024

Mesures de

placement

judiciaire

(confiés à

l’ASE et par

placements

direct du

juge) sur

l’année

2023

Nombre de

placements

par le juge

auprès d'un

tiers digne

de confiance

Taux de TDC dans les

décisions de placement

direct par le juge

Mesures de

placement

judiciaire

(confiés à

l’ASE et par

placements

direct du

juge)

surl’année

2024

Nombre de

placements

par le juge

auprès d'un

tiers digne

de

confiance

Pourcentage

de TDC dans

le placement

direct par le

juge

175 815 14804 86,26% 177 602 15864 88,48%

Données issues de l’enquête sur les bénéficiaires de l’ASE de la DREES de 2024.

Ce rôle de vérification des antécédents, déjà pratiqué par l’autorité judiciaire en matière pénale, est nouveau en assistance éducative et plus généralement dans le cadre d’une procédure civile. La consultation des antécédents judiciaires des tiers de confiance induira un geste métier supplémentaire pour les juges des enfants et ou leurs greffes, ainsi que pour les juges aux affaires familiaux et les juges civils du tribunal judiciaire saisis de requêtes aux fins d’adoption.

Les parquets devront aussi effectuer des contrôles semblables lors des placements en urgence. L’incidence sur ces services devrait être assez faible puisque des contrôles du casier judiciaire et d’autres fichiers sont très régulièrement opérés dans le cadre des permanences.

Le déploiement achevé de B1+ en octobre 2025 et celui en cours de B2+, qui sera finalisé au premier trimestre 2026 avec le décommissionnement de la plateforme historique de consultation de bulletin n°2 WEBB2 actuellement utilisée par les juridictions, permettront un accès aisé aux autorités judiciaires dans le cadre des consultations du bulletin n°2, notamment au moyen d’un retour dématérialisé. L’accès aux données du FIJAIS et du FIJAIT nécessitent une habilitation préalable par le service du Casier judiciaire national ou, prochainement, par les services de la juridiction eux-mêmes. De nombreux magistrats accèdent donc déjà à de telles données. Il est possible que les juges des enfants et leur greffe devront effectuer une démarche préalable d’habilitation aux FIJAIS et FIJAIT, accessibles comme B1+ et B2+ par carte agent.

Une date d’entrée en vigueur décalée de trois mois devrait permettre d’assurer la parfaite mise en place de ce dispositif.

e) Sur le contrôle des antécédents de l’ensemble des personnels et bénévoles intervenant dans un établissement scolaire public ou privé Le contrôle à intervalles réguliers de l’honorabilité de l’ensemble des personnels et bénévoles intervenant dans un établissement scolaire public ou privé rendra nécessaire la mobilisation accrue des services de gestion et des services informatiques du ministère de l’éducation nationale et des académies, ainsi que la création d’ETP supplémentaires qu’il est, à ce stade, difficile à estimer.

Cet impact devrait être néanmoins compensé, au moins partiellement, par la mise en place du dispositif de l’attestation d’honorabilité : en effet, d’une part, celle-ci sera délivrée aux seules personnes dont le casier judiciaire (bulletin n° 2) ne comporte aucune condamnation et qui ne font pas l’objet d’une mention au FIJAISV ou au FIJAIT et d’autre part, elle devra être produite par ces personnes. Ainsi, ce mécanisme a pour objet et aura pour effet de réduire significativement le nombre de personnes restant à contrôler par l’administration et ce faisant, sa charge de travail, tout en garantissant un réel et efficace contrôle de l’honorabilité.

f) Sur le renforcement du contrôle de l’honorabilité à l’égard des personnes intervenant dans le système de santé

L’option retenue répartit la charge du contrôle et repose en partie sur les ressources et process existants, notamment en ce qui concerne le contrôle du B2 par les établissements. Néanmoins, cela créera une charge supplémentaire pour les ARS ainsi que pour les ordres professionnels des professions de santé.

Les ordres seront chargés chacun en ce qui le concerne du contrôle d’honorabilité des professionnels en relevant. Les ordres ont indiqué que cette mission rentrait pleinement dans leurs prérogatives et pouvait s’effectuer à moyens constants.

Les ARS seront responsables des autres professionnels entrant dans le champ d’application de la mesure (professionnels de santé non-ordrés, autres professionnels et intervenants au sein du système de santé.

L’incidence de cette nouvelle charge sera, pour la majeure partie, minorée, par la délivrance automatique des attestations d’honorabilité aux personnes concernées via le système d’information fonctionnant actuellement dans le secteur médico-social.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Environ 20% des enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance sont porteurs de handicap, parmi eux, les enfants accueillis au domicile dans le cadre de l’adoption, l’accueil durable et bénévole bénéficieront de la mesure de précaution et de protection consistant à s’assurer que les personnes qui les accueillent ne font pas l’objet de condamnation incompatible avec l’accueil de mineur. Les travaux issus du Comité interministériel à l’enfance ont établi que les enfants en situation de handicap ont un risque 2,9 fois plus élevé d’être victime de violences sexuelle.93

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Les mesures envisagées améliorent la sécurité de l’ensemble des enfants accueillis au domicile des personnes dans le cadre de l’accueil durable et bénévole, de l’adoption, de la kafala, ainsi que dans le cadre de l’assistance éducative.

Les mesures qui concernent le renforcement du régime d’incapacité des personnels exerçant dans les établissements scolaires, l’instauration d’un régime d’incapacité pour intervenir à titre bénévole dans un établissement scolaire, la création d’un nouveau régime de police administrative détenu par les autorités académiques et l’amélioration du suivi des sanctions disciplinaires prononcées pour des faits d’atteinte à l’intégrité physique ou morale des élèves, visent à améliorer la protection des mineurs dans le cadre scolaire.

Les mesures prévues dans le champ des accueils collectifs de mineurs visent à améliorer la protection des mineurs accueillis hors du domicile parental pendant les vacances scolaires et les temps de loisirs.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Les particuliers souhaitant accueillir un enfant dans le cadre d’une mesure de placement judiciaire verront leurs antécédents judiciaires contrôlés par l’autorité judiciaire.

Par ailleurs, toutes les personnes accueillant un enfant à domicile devront désormais se soumettre à l’obligation de demander une attestation d’honorabilité. Cette nouvelle démarche administrative, à caractère obligatoire, est très accessible et n’offre aucune 93 Plan de lutte contre les violences faites aux enfants 2023-2027. Ministère des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, 2023.

difficulté particulière pour les personnes concernées. La demande d’attestation, démarche en ligne sur un site dédié, ne prend que quelques minutes, en se connectant avec France Connect (https://honorabilite.social.gouv.fr/). Une assistance est mise à disposition des personnes éloignés du numérique afin de les accompagner dans la démarche. S’agissant des contrôles effectués par l’autorité judiciaire, les particuliers n’ont aucune démarche à former.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière de lutte contre le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière de gestion des ressources en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière d’économie circulaire, de la gestion des déchets et de la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas à la stratégie environnementale en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) a été saisi à titre obligatoire le 30 avril 2026 et a rendu un avis favorable.

En application des articles L. 142-1 et D. 147-13 du code de l’action sociale et des familles, la disposition envisagée a été soumise au Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, et au Conseil national de la protection de l’enfance, lesquels ont respectivement rendu un avis les 7 avril et 11 mai 2026.

Conformément à l’article 8-I-4°-a) de la loi « Informatique et Libertés », les dispositions du présent article ont été soumises à la CNIL puisqu’elles prévoient des modifications du traitement de données personnelles (nouvelles finalités, nouvelles personnes concernées, nouveaux destinataires). Il a rendu un avis en date du 21 avril 2026.

En application de l’article R. 231-1 du code de l’éducation, le Conseil supérieur de l’éducation a été consulté, à titre obligatoire.

En application de l’article L. 6156-5 du code de la santé publique, le conseil supérieur des personnels médicaux, odontologistes et pharmaceutiques des établissements publics de santé a été consulté, à titre obligatoire.

En application de l’article L. 242-1 du code général de la fonction publique, le présent article étant commun à au moins deux des trois fonctions publiques, le Conseil commun de la fonction publique a été consulté le 7 mai 2026, sa consultation étant obligatoire.

Celle-ci remplace celle des conseils supérieurs de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière.

En application de l’article L. 2271-1 du code du travail, la Commission nationale de la négociation collective, de l'emploi et de la formation professionnelle a été consultée, à titre obligatoire.

En application de l’article D. 4381-1 du code de santé publique, le Haut conseil des professions paramédicales a été consulté, à titre obligatoire.

En application de l’article R. 14326-125 du code de santé publique, le comité national de concertation des agences régionales de santé sera consulté.

Conformément au décret n° 2015-813 du 3 juillet 2015 relatif à la Commission nationale des études de maïeutique, médecine, odontologie et pharmacie a été consultée, à titre obligatoire.

En application de l’article L. 232-1 du Code de l’éducation, le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche a été consulté, à titre obligatoire.

Au regard de l’impact sur les services judiciaires, les dispositions de cet article ont été soumises au Comité social d’administration des services judiciaires (CSA SJ) dont la consultation est obligatoire en application de l’article R.253-1 du code général de la fonction publique dès lors que l’impact est significatif (CE 4ème et 1ère chambres réunies, 01/06/2018, 391518, 4ème considérant).

Par ailleurs le comité social d’administration de la protection judiciaire de la jeunesse a été consulté sur les dispositions ayant un impact significatif sur le fonctionnement des services de la DPJJ, soit les articles L. 133-6, L. 133-6-1 (nouveau) et L. 133-6-2 (nouveau) du code de l’action sociale et des familles (CASF).

Enfin, le groupe d’experts de magistrats du parquet et le groupe de travail des magistrats coordonnateurs des tribunaux pour enfants, animés par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que le groupe d’appui constitué dans le cadre du présent projet de loi ont été consultés s’agissant des contrôles relatifs aux placements intervenant en assistance éducative.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

a) Application immédiate (le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française)

La mesure sur l’encadrement des conséquences de l’incapacité d’exercice sur la relation de travail sera d’application avec effet immédiat.

La mesure qui institue au profit des autorités académiques un pouvoir de police permettant de prononcer, à l’encontre de toute personne, des interdictions d’intervenir en milieu scolaire sera également d’application immédiate.

b) Application différée

Pour la mesure sur l’extension du contrôle des antécédents aux personnes accueillant des enfants, une période de 6 mois est à prévoir pour rendre effectif l’accès au SI Honorabilité après la publication de la loi.

En effet, dans la perspective du déploiement du SI honorabilité, il conviendra également de modifier l’article R. 133-1 du CASF, ainsi que l’arrêté du 31 mars 2021 portant création d’un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « SI Honorabilité »..

La mesure portant création d’un possible interdiction temporaire d’activité, décidée par l’autorité administrative, pour les personnes inscrites au FIJAISV pour mise en examen ou condamnation non définitive entrera en vigueur dans un délai de 6 mois après publication de la loi.

S’agissant des dispositions relatives au placement en assistance éducative, un différé d’entrée en vigueur de trois mois est nécessaire pour permettre toutes les habilitations (FIJAIS et FIJAIT) correspondantes.

La mesure visant à renforcer le régime d’incapacité des personnels exerçant dans les établissements scolaires et celle visant à mettre en place le dispositif de l’attestation d’honorabilité entrera en vigueur dans un délai de 6 mois après publication de la loi.

La mesure qui institue un régime d’incapacité pour les interventions de bénévoles dans un établissement scolaire, qui suit le même modèle, tout comme les mesures portant obligation de transmission, pour les établissements d’enseignement privé, des sanctions prononcées à l’encontre de leurs personnels de droit privé entrent en vigueur dans le même délai.

Pour la mesure de contrôle de l’honorabilité au sein de système de santé, la date d’entrée en vigueur sera fixée par décret en Conseil d’Etat et au plus tard 24 mois après la publication de la loi.

5.2.2. Application dans l’espace

Les dispositions introduites dans le code civil sont applicables sur l’ensemble du territoire français à l’exception de la Nouvelle Calédonie. Une mention prévoyant expressément l’application en Polynésie française est à cet effet prévue.

Les dispositions introduites dans le code de procédure pénale sont applicables de plein droit dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution ainsi que dans les collectivités de l'article 74 régies par le principe d'identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon). Concernant la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna, l’État demeure compétent en matière de procédure pénale, mais cette compétence s'exerce sur mention expresse d'application par la mise à jour du compteur Lifou figurant à l'article 804 du code de procédure pénale.

La mesure qui concerne le renforcement du régime d’incapacité des personnels exerçant dans les établissements scolaires et la mesure qui institue un régime d’incapacité d’intervenir à titre bénévole dans un établissement scolaire ont vocation à s’appliquer sur tout le territoire.

La mesure qui concerne le renforcement du régime d’incapacité des personnels exerçant dans le système de santé et la mesure qui institue un régime d’incapacité d’intervenir à titre bénévole auprès de personnes vulnérables dans le système de santé ont vocation à s’appliquer sur tout le territoire sauf sur le territoire de Wallis et Futuna.

5.2.3. Textes d’application

Il conviendra de prendre un décret en Conseil d’Etat pour étendre le déploiement du SI honorabilité modification de l’article R. 133-1 du CASF), dans les 6 mois après publication de la présente loi.

Les finalités ajoutées aux consultations des données du FIJAIS et du FIJAIT, ainsi que celles permettant la demande du B2 sont suffisamment explicites et déterminées pour que leur mise en application puisse se faire sans recourir à un décret en Conseil d’Etat.

Un décret en Conseil d’État sera pris afin de définir les modalités du contrôle et du versement des antécédents de la personne susceptible d’accueillir le mineur, ainsi que ceux des personnes âgées de plus de treize ans résidant à son domicile. Ce même décret précisera également les conditions dans lesquelles cette personne pourra exercer son droit d’accès aux pièces de la procédure la concernant et relatives à sa demande.

Il conviendra de prendre un décret en Conseil d’Etat pour le déploiement du contrôle de l’honorabilité des professionnels de santé.

CHAPITRE II – CREER UNE ORDONNANCE DE SURETE DE L’ENFANT

Article 6 – Création de l’ordonnance de sûreté de l’enfant 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Le droit positif prévoit plusieurs dispositifs de protection du mineur en urgence ou dans un délai très bref.

¾ Les ordonnances de placement et de protection

Il existe actuellement trois dispositifs permettant la protection du mineur en urgence :

- L’ordonnance de placement provisoire (OPP)

L’ordonnance de placement provisoire, prévue par l’article 375-5 du code civil, permet au juge des enfants (JE) ou au procureur de la République d’ordonner le placement immédiat d’un mineur en danger au sein de sa famille.

Ainsi l’ordonnance de placement provisoire permet tout d’abord au procureur de la République, en cas de danger et d’urgence, d’ordonner le placement de l’enfant et de statuer sur les droits de visite et d’hébergement des parents.

Saisi dans un délai de 8 jours à compter de la délivrance de l’ordonnance de placement provisoire rendue par le procureur, le JE convoque les parties et statue dans un délai qui ne peut excéder quinze jours à compter de sa saisine (article 375-5 du code civil, article 1184 du code de procédure civile (CPC)). Le JE peut maintenir, modifier ou rapporter la mesure afin de préserver l’enfant de tout danger et notamment, si l’intérêt de l’enfant l’exige, suspendre provisoirement l’exercice du droit de correspondance et du droit de visite et d’hébergement du ou des parents pendant le placement (article 375-5 et 375-7 alinéa 4 du code civil).

L’ordonnance de placement provisoire peut également être prononcée directement par le juge des enfants, sans besoin pour cela d’une saisine par le procureur de la République lorsqu’il est déjà saisi de la situation d’une famille ; elle lui permet d’ordonner le placement du mineur en urgence, sans audition des parties (article 375-5 du code civil), charge à lui de les convoquer dans un délai de quinze jours à compter de sa décision pour les entendre (article 1184 du code de procédure civile). À l’issue de l’audition, le juge des enfants peut soit prononcer un jugement au fond s’il dispose de suffisamment d’éléments pour statuer et

décider du mode d’intervention éducatif auprès de la famille, soit poursuivre la phase provisoire en maintenant le placement et en ordonnant des investigations en parallèle. La loi n’impose pas formellement de prendre une nouvelle ordonnance de placement provisoire, la première continuant à produire ses effets dans les limites de l’article 1185 du CPC (délai de 6 mois).

- L’ordonnance de protection

L'ordonnance de protection, prévue par les articles 515-9 et suivants du code civil, est une mesure de protection judiciaire civile d'urgence délivrée par le juge aux affaires familiales (JAF) lorsqu’il est vraisemblable que des violences ont été commises au sein du couple et qu’il en résulte un danger actuel et vraisemblable pour le conjoint ou concubin victime et/ou pour les enfants.

Le JAF peut ordonner un large éventail de mesures pour assurer la protection effective de la victime :

- interdire à la partie défenderesse d'approcher la victime et ses enfants, y compris aux abords de leur domicile, lieu de travail ou établissements scolaires, interdiction d’entrer en contact avec certaines personnes, obligation de porter un dispositif électronique mobile, interdire à l'auteur des violences de détenir ou de porter une arme, et ordonner la remise de celles qu'il possède ;

- attribuer la jouissance du logement familial à la partie demanderesse, même si cette dernière n'est ni propriétaire ni locataire ;

- statuer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, les droits de visite et d'hébergement, et la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants (communément appelée « pension alimentaire »), en tenant compte de la sécurité des enfants et du parent victime. Le juge aux affaires familiales doit ainsi motiver spécialement le choix de ne pas ordonner l’exercice du droit de visite dans un espace de rencontre ou en présence d’un tiers de confiance lorsque l’interdiction de contact a été prononcée.

Une ordonnance de protection peut être demandée par toute personne victime de violences vraisemblables (physiques, psychologiques, sexuelles) commises au sein du couple ou par un ancien conjoint, un ancien partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou un ancien concubin, qu’il y ait ou non eu cohabitation (article 515-11 alinéa 1er du code civil). Le ministère public peut également être à l’origine de la demande, avec l’accord de la victime.

Le juge aux affaires familiales doit statuer sur la demande de protection dans un délai maximal de six jours à compter de la fixation de la date d’audience (article 515-11 du code civil)

Les mesures sont prises pour une durée maximale d’un an (article 515-12 du code civil). Le non-respect des mesures édictées par l'ordonnance de protection constitue un délit pénal (article 227-4-2 du code pénal).

- L’ordonnance provisoire de protection immédiate (OPPI) L'ordonnance provisoire de protection immédiate (OPPI) est un nouveau dispositif de protection civile d'extrême urgence créé par la loi n°2024-536 du 13 juin 2024 (création de l’article 515-13-1 du code civil). Cette mesure est entrée en vigueur le 17 janvier 2025 à la suite de la publication du décret n° 2025-47 du 15 janvier 2025 relatif à l'ordonnance de protection et à l'ordonnance provisoire de protection immédiate.

Elle permet au JAF saisi d’une demande d’ordonnance de protection, de prendre des mesures de protection sous 24 heures, en cas de violences vraisemblables et de danger grave et immédiat vraisemblable.

Dans le cadre de l’OPPI, le JAF peut notamment :

- interdire à la partie défenderesse d'approcher la victime et ses enfants, y compris aux abords de leur domicile, lieu de travail ou établissements scolaires ;

- interdire d'entrer en contact avec certaines personnes désignées par le juge (victime, enfants) ;

- interdire à l'auteur des violences de détenir ou de porter une arme, et ordonner la remise de celles qu'il possède ;

- suspendre les droits de visite et d’hébergement ;

- permettre la dissimulation par la personne en danger de son domicile ou de sa résidence.

Le JAF ne peut être saisi que par le procureur de la République avec l’accord de la personne en danger.

L'OPPI est une mesure transitoire et temporaire, servant de passerelle vers l'ordonnance de protection. Sa durée est limitée à six jours, assurant une protection continue le temps que le JAF rende sa décision sur la demande d’ordonnance de protection, qui se substituera le cas échéant aux mesures provisoires ordonnées dans le cadre de l’OPPI.

¾ La saisine du JAF en référé ou selon la procédure d’assignation à bref délai Le JAF peut être saisi en urgence au fond dans le cadre de la procédure d’assignation à bref délai (article 1137 alinéa 2 du code de procédure civile - saisi par requête, le juge aux affaires familiales peut, en cas d'urgence dûment justifiée, permettre d’assigner à une date d'audience fixée à bref délai) ou à titre provisoire dans le cadre de la procédure de référé

(articles 1073 alinéa 2 et 485 du code de procédure civile, qui permet en cas d’urgence d'assigner, à heure indiquée, même les jours fériés ou chômés).

Dans le cadre de la procédure d’assignation à bref délai, le jugement au fond est rendu à l’issue d’une audience dont la date est fixée à bref délai. L’ordonnance de référé permet quant à elle d’ordonner immédiatement, à titre provisoire, les mesures nécessaires (article 484 du code de procédure civile).

Dans ces cadres, le JAF peut notamment fixer la résidence habituelle de l’enfant au domicile de l'un des deux parents et attribuer provisoirement la jouissance du logement de la famille à l’un des deux parents (articles 373-2-9 et 373-2-9-1 du code civil), retirer l’exercice de l’autorité parentale du parent mis en cause, ou encore refuser à ce dernier les droits de visite et d’hébergement en cas de motifs graves (article 373-2-1 du code civil).

¾ La protection du mineur dans le cadre d’une procédure pénale La loi n° 2024-233 du 18 mars 2024 a par ailleurs renforcé la protection des mineurs victimes de violences intrafamiliales, en particulier à caractère sexuel, dans le cadre de la procédure pénale.

Elle instaure notamment un dispositif de suspension automatique de l’exercice de l’autorité parentale et des droits de visite et d’hébergement du parent faisant l’objet d’une décision de poursuite par le ministère public ou d’une mise en examen par le juge d’instruction, pour un crime commis sur l’autre parent, pour un crime ou pour des faits d’agression sexuelle incestueuse commis sur son enfant, jusqu’à la décision du juge aux affaires familiales, de non-lieu du juge d’instruction, ou de la juridiction pénale (article 378-2 du code civil).

Par ailleurs, désormais en cas de condamnation d’un parent pour un crime ou une agression sexuelle incestueuse commis sur son enfant ou un crime commis sur l’autre parent, la juridiction pénale doit ordonner le retrait de l’autorité parentale, sauf décision spécialement motivée. En cas de condamnation d’un parent pour un délit, autre qu’une agression sexuelle incestueuse, commis sur son enfant, la juridiction pénale doit se prononcer sur le retrait total ou partiel de l’autorité parentale ou le retrait de son exercice. En cas de condamnation d’un parent pour un délit commis sur la personne de l’autre parent, la juridiction pénale peut ordonner le retrait total ou partiel de l’autorité parentale ou le retrait de son exercice (article 378 du code civil).

Enfin, la loi précitée du 18 mars 2024 est venue assortir certaines obligations du contrôle judiciaire, notamment l’interdiction de contact, d’une suspension obligatoire du droit de visite et d’hébergement de l’enfant mineur, sauf décision spécialement motivée (Article 138 du code de procédure pénale).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a dégagé une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 (Décision n°2018-768 DC 21 mars 2019 ; Décision n° 2013-669 DC du 17 mai 2013 ; Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999).

Dans sa décision n°2018-768 DC du 21 mars 2019, le Conseil constitutionnel relève en effet qu’« aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 : “ La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement.

- Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ” ce dont il résulte une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant.

Les dispositions relatives aux mineurs en matière d’assistance éducative doivent donc respecter cette exigence constitutionnelle de l’intérêt supérieur de l’enfant mais également se concilier avec les autres exigences constitutionnelles telles que le respect de la vie privée fondé sur les articles 66 de la Constitution du 4 octobre 1958 et 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789.Enfin l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que la loi fixe les règles concernant l’état et la capacité des personnes (en ce compris l’autorité parentale). Les dispositions qu’il s’agit de modifier figurent toutes dans la loi et doivent donc faire l’objet d’une évolution par la voie législative.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

¾ Au plan européen

La conjonction des articles 3 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales permet à la Cour européenne des droits de l’homme d’établir une jurisprudence tendant à renforcer la protection des mineurs victimes par l’Etat, prenant en compte leur vulnérabilité. L’Etat doit offrir une protection renforcée aux enfants par le biais d’une prévention efficace les mettant à l’abri des formes les plus graves d’atteinte à leur intégrité. Plus particulièrement s’agissant des violences domestiques, la Cour exhorte les Etats à prendre des mesures raisonnables pour empêcher des mauvais traitements dont les autorités avaient connaissance.

Dans une espèce où les deux requérants, une mère et son fils, avaient connu un contexte de violences domestiques et où les demandes de garde formulées par la mère à l’égard de l’enfant avaient été traitées tardivement, la Cour a conclu à la violation de l’article 8 (Bevacqua et S. c. Bulgarie, n°71127/01, 12 juin 2008), en raison d’une part de l’absence de prise de mesures de garde provisoires par les tribunaux nationaux et, d’autre part, de

l’absence de prise en compte sérieuse du comportement violent de l’ex-conjoint de la requérante.

La Recommandation CM/Rec (2025)5 du Comité des Ministres aux Etats membres sur la protection des droits et de l’intérêt supérieur de l’enfant dans le cadre des procédures de placement encourage les Etats à prendre des mesures de protection respectueuse de l’intérêt supérieur de l’enfant, y compris dans l’urgence. En cas de risque imminent pour la santé ou la sécurité de l’enfant, les Etats sont invités à prévoir des procédures permettant d’obtenir des décisions d’urgence ou des mesures de protection provisoires. Lorsque l’enfant risque de subir des atteintes de la part de l’un de ses parents, l’autorité compétente doit pouvoir suspendre rapidement et provisoirement les contacts directs ou encadrer ces contacts, ou prendre toute autre mesure conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant. Ces mesures d’urgence doivent être immédiatement exécutoires, de courte durée, et suivies par l’adoption d’autres décisions respectant pleinement les normes procédurales de toutes les parties concernées. La Recommandation CM/Rec(2025)4 du Comité des Ministres aux Etats membres contient des dispositions similaires dans le contexte des procédures de séparation des parents.

L’ordonnance de sûreté est en accord avec les dispositions de ladite Recommandation en ce qu’elle permet de prendre des mesures urgentes, immédiatement exécutoires, réexaminées ensuite dans le cadre procédural de droit commun, afin d’assurer la protection de l’enfant, y compris lorsqu’il risque de subir des atteintes de la part de l’un ou l’autre de ses parents.

¾ Au plan international

Les lignes directrices relatives à la protection de remplacement pour les enfants, adoptées par l’Assemblée générale des Nations Unies le 20 novembre 2009, prévoient que les Etats doivent prendre les mesures nécessaires afin de permettre le maintien de l’enfant au sein de sa famille. Le retrait d’un enfant de sa famille ne doit intervenir qu’en dernier recours, et une telle décision doit être soumise à une évaluation rigoureuse et participative. Le placement doit être adapté aux besoins individuels de l’enfant. Sa pertinence doit faire l’objet d’un réexamen régulier afin d’évaluer la nécessité de le prolonger ou la faisabilité d’un retour en famille.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Au Royaume-Uni, deux dispositifs d’urgence existent. Ils relèvent tous deux de la compétence de la Cour de la Famille (Family Court). Cette juridiction connaît aussi bien des affaires familiales que de protection de l’enfance.

¾ L’ordonnance de protection urgente (emergency protection order) :

Si les services de protection de l’enfance, ou toute autre personne, estiment qu’un enfant encourt un risque immédiat en raison de la prise en charge parentale, ils peuvent saisir la Cour de la Famille (Family Court) pour obtenir un ordre de protection urgente sur le fondement de la section 44 de la loi des enfants (Children Act) de 1989. L’objectif poursuivi est de retirer temporairement l’enfant du domicile, pour le confier à une famille d’accueil ou à un membre de la famille élargie.

L’audience peut se dérouler sans que le parent soit prévenu (without notice), la juridiction motivant alors la raison pour laquelle l’ordonnance doit être prise et les raisons ayant conduit à ne pas convoquer les parents à l’audience. L’audience doit également être entièrement enregistrée et les parents doivent être convoqués à l’audience « retour ».

Une telle mesure délègue la responsabilité parentale au service requérant pour la durée de l’ordonnance et autorise les services à éloigner l’enfant de son milieu habituel. Une fois l’enfant confié au service, les professionnels de la protection de l’enfance ont l’obligation d’établir un plan de soin dans un délai de 10 jours.

L’ordre peut statuer sur les droits accordés aux parents ou aux tiers à l’égard de l’enfant et peut notamment interdire les contacts si cela est conforme à l’intérêt supérieur de l’enfant.

La cour peut également faire une demande d’exclusion, en ordonnant à la personne susceptible de représenter un danger pour l’enfant de quitter le domicile familial, afin d’éviter le placement du mineur (section 44A). Cette disposition ne peut être prise qu’avec l’accord de l’intéressé.

L’ordre est d’une durée de huit jours, renouvelable une fois pour sept jours.

¾ L’ordonnance d’organisation urgente pour l’enfant (urgent child arrangements order) La cour de la famille peut statuer sur la résidence de l’enfant et les droits de visite et d’hébergement à son égard si elle estime qu’il est nécessaire de confier ce dernier à une autre personne (membre de la famille ou tiers) dans une situation urgente. Dans ce cas, la Cour se prononce pour un délai qu’elle fixe, ou « jusqu’à nouvel ordre ». La personne qui se voit confier l’enfant partage la responsabilité parentale avec le titulaire pendant la durée de l’ordonnance. Il peut s’agir de l’un des parents.

En Espagne, l’article 158 du code civil permet au juge de première instance compétent en matière familiale, d’office ou à la demande d’un parent, d’un membre de l’entourage, du mineur s’il est âgé de plus de 12 ans, ou du ministère public, de prendre diverses mesures de protection du mineur, de manière urgente.

Cette procédure doit constituer un moyen exceptionnel d’apporter une réponse rapide à un danger réel et actuel pour l’enfant. Ce danger peut notamment résulter de comportements préjudiciables de la part de l’un des parents (violences domestiques ou consommation de stupéfiants par exemple).

Au dépôt de la demande, l’audiencement de l’affaire à la date la plus proche est priorisé et, si la gravité de la situation le justifie, des mesures conservatoires urgentes peuvent être demandées avant même la tenue des débats.

Les mesures prises dans le cadre de cette procédure sont les suivantes :

- Les mesures appropriées pour assurer le versement de la pension alimentaire ;

- Les dispositions appropriées pour protéger les enfants de troubles préjudiciables en cas de changement de titulaire de la garde ;

- Les mesures nécessaires pour prévenir l’enlèvement d’enfants mineurs par l’un des parents ou par des tiers ;

- L’interdiction faite aux parents, tuteurs, autres membres de la famille ou tiers d’approcher le mineur et son lieu de résidence ;

- L’interdiction de contact de ces mêmes personnes avec le mineur ;

- Toute autre disposition que le juge estime appropriée afin de soustraire l’enfant au danger.

L’article 158 susmentionné ne pose pas de délai. Il s’agit de mesures temporaires qui ont vocation à perdurer le temps que la procédure principale (civile ou pénale) soit terminée.

En Belgique, les communautés ont un système de protection d’urgence assimilable à l’ordonnance de placement provisoire telle que prévue actuellement à l’article 375-5 du code civil, relevant de la compétence du tribunal de la jeunesse. Ce tribunal, qui connait des affaires de protection de l’enfance et de mineurs en conflit avec la loi, est l’une des trois sections du tribunal de la famille et de la jeunesse, composé également du tribunal de la famille – qui connaît des affaires familiales.

- En communauté flamande, le procureur peut saisir immédiatement le tribunal de la jeunesse d’une situation afin que des mesures judiciaires urgentes soient prises. A cette fin, l’urgence doit être caractérisée ; il doit exister suffisamment d’éléments permettant de conclure que l’enfant est en danger immédiat, au plan physique ou psychologique ; enfin, l’intervention volontaire n’est pas immédiatement possible.

- Dans les communautés française et germanophone, des procédures spécifiques et similaires existent. Lorsqu’un danger sérieux menace directement l’intégrité physique et psychologique de l’enfant, le tribunal de la jeunesse peut, sans le consentement du

mineur et de ses parents, prendre une mesure temporaire de placement pour une durée n’excédant pas 30 jours. Le procureur peut prendre cette mesure lui-même lorsqu’une telle situation survient en dehors des horaires d’ouverture des services de protection de l’enfance ou lorsque le conseiller de l’aide à la jeunesse n’est pas disponible.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’objectif est de sécuriser au plus vite les enfants en danger, en particulier dans les hypothèses de danger émanant d’un parent, allégué par l’autre parent.

Le juge aux affaires familiales, juge de droit commun de l’autorité parentale peut statuer dans des délais très brefs dans le cadre de la saisine en référé ou par assignation à bref délai, la décision ne pouvant toutefois pas être rendue sans débat contradictoire.

Les dispositifs d’ordonnance de protection (OP et OPPI), également à la main du JAF, sont par ailleurs réservés aux hypothèses de violences vraisemblables commises au sein du couple et ne peuvent être, dans une lecture stricte des textes, activés en cas d’allégations de violences sur le seul enfant (même si certains JAF ont d’ores et déjà une lecture plus extensive de ces textes).

L’ordonnance de placement provisoire (OPP) à la main du parquet et du JE, bien que permettant un placement immédiat du mineur, est conditionnée par la notion de danger pour l’enfant au sein de sa famille. Or, lorsqu’un parent apparait protecteur, la condition de danger pour l’enfant, nécessaire au prononcé d’une ordonnance de placement provisoire n’est par principe pas remplie. Les protecteurs naturels de l’enfant demeurent en effet les parents conformément à l’article 371-1 du code civil et le juge des enfants n’a pas vocation à intervenir si l’un des parents apparait protecteur. En outre, le placement ordonné par le juge des enfants ne peut en l’état actuel de la jurisprudence conduire à confier le mineur chez le parent chez lequel le JAF a déjà fixé la résidence habituelle de l’enfant (Cass. 1ère civ.

20 oct. 2021, N° 19-26.152 : Bull. n° 652). Ainsi, une OPP sera en pratique rendue de façon très majoritaire en cas de situations de danger émanant des deux parents nécessitant un placement en urgence en foyer.

La Commission indépendante sur l’inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (CIVIISE) soulignait le besoin d’une protection renforcée des mineurs victimes d’inceste dans son rapport public de 2023. Elle préconisait ainsi (sur suggestion de l’association CDP-Enfance) la création d’une mesure judiciaire d’urgence nommée ordonnance de sûreté de

l’enfant (OSE) et permettant au JAF de statuer sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale en cas d’inceste vraisemblable.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi est de mieux protéger l’enfant lorsqu’un parent estime qu’il est exposé à un danger émanant de l’autre parent.

Il s’agit ainsi de perfectionner le dispositif existant afin de permettre une mise à l’abri immédiate de l’enfant (le cas échéant chez le parent protecteur) notamment en cas de danger émanant d’un parent, allégué par l’autre parent.

Il s’agit de créer un dispositif facilement mobilisable par les acteurs de terrain comme par les justiciables qui s’articule avec les procédures existantes, sans créer de circuit parallèle complexe.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Plusieurs options ont été envisagées pour mieux protéger l’enfant lorsque l’un de ses parents estime qu’il est exposé à un danger de la part de l’autre parent.

Il a été envisagé d’étendre le périmètre de l’ordonnance de protection prise par le JAF aux violences exclusivement commises sur les enfants.

Il a également été envisagé d’instituer un dispositif spécifique de protection des enfants victimes de violences intrafamiliales, à la main du juge aux affaires familiales, sur le modèle de l’ordonnance de protection.

Ces deux options avaient notamment été étudiées à l’automne 2024 par le Sénat dans le cadre de l’examen de la proposition de loi n° 530 déposée par la Sénatrice Maryse CARRERE94.

Ces options n’ont finalement pas été retenues. Il semblait, en effet, plus opportun de privilégier l’intervention du juge des enfants et du parquet, dans la mesure où ces deux magistrats sont tous deux familiers de la notion de danger pour le mineur et interviennent 94 Dans sa version initiale, la proposition de loi visait à créer, sur le modèle de l’ordonnance de protection, un dispositif spécifique de protection des enfants victimes de violences intrafamiliales ou de violences sexuelles incestueuses. Le texte adopté par le Sénat et transmis à l’Assemblée nationale le 14 novembre 2024 prévoit finalement une extension de l’ordonnance de protection aux violences commises sur les mineurs.

déjà dans le cadre de l’actuelle ordonnance de protection provisoire (OPP). L’intervention du parquet permet en outre de s’assurer de l’ouverture rapide d’une enquête pénale si des investigations complémentaires apparaissent nécessaires.

3.2. OPTION RETENUE

Sans dénaturer l’ensemble des dispositifs de protection de l’enfant et en respectant au maximum le partage respectif de compétences entre le JAF et le JE, il est proposé de créer une ordonnance de sûreté de l’enfant (OSE) à la main du parquet et du juge des enfants, absorbant l’actuelle OPP, et enrichie de certaines obligations et interdictions pouvant actuellement être prononcées en cas de violences au sein du couple dans le cadre de l’ordonnance de protection.

Il s’agit de disposer d’un dispositif unifié de protection de l’enfant, fondé sur la notion de danger et d’urgence.

Contrairement à l’OP et à la saisine du JAF en référé ou par assignation à bref délai, l’OSE serait, sur le modèle de l’OPP, délivrée sans débat contradictoire préalable. Il serait ainsi possible de procéder immédiatement à la mise à l’abri de l’enfant, sans l’exposer à une réaction de la part du parent mis en cause.

Ainsi, à l’image de l’actuelle OPP, l’OSE permettrait au juge des enfants ou au parquet d’ordonner le placement immédiat en urgence d’un mineur en danger et de statuer sur les droits de visite et d’hébergement (les règles en la matière étant revues afin de permettre au juge des enfants comme au parquet de suspendre ces droits de visite et d’hébergement).

Le juge des enfants ou le procureur pourrait ainsi dans le cadre de l’OSE confier le mineur aux personnes prévues par l’article 375-3 du code civil (à l’autre parent, à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance, à un service départemental de l’ASE, à un service ou à un établissement habilité pour l'accueil de mineurs à la journée ou suivant toute autre modalité de prise en charge).

Au-delà du placement auprès de « l’autre parent », il est prévu une spécificité concernant l’OSE qui est celle de pouvoir confier le mineur, « nonobstant toute décision précédente du juge aux affaires familiales » « à l’un des parents, y compris s’il s’agit du parent au domicile duquel la résidence principale a été fixée » antérieurement par le JAF.

Il s’agit d’une disposition dérogatoire à la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle le placement ordonné par le juge des enfants ne peut conduire à confier le mineur chez le parent chez lequel le JAF a déjà fixé la résidence habituelle de l’enfant (Cass. 1ère civ. N° 19-26.152 : Bull. n° 652). Il s’agit de permettre en urgence au juge des enfants et au parquet de placer le mineur chez le parent protecteur (y compris si la résidence du mineur est déjà fixée

chez ce parent par le JAF) et de fixer les droits de visites et d’hébergement à l’égard de l’autre parent.

Le contenu de l’OSE serait par ailleurs enrichi par rapport à l’OPP. Sur le modèle de l’ordonnance de protection, le procureur de la République ou le juge des enfants pourrait ainsi prononcer des mesures d’interdiction de contact et de paraître notamment pour sécuriser les situations de placement auprès de l’autre parent, d’un tiers de confiance ou d’un membre de la famille. En outre, la jouissance du logement familial pourrait également être attribuée au parent protecteur dans le cadre de l’OSE.

Une infraction spécifique est en outre créée pour répondre à la violation de ces interdictions et s’assurer ainsi de l’efficacité du dispositif, prévoyant une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende en cas de non-respect des modalités prévues par l’ordonnance de sûreté de l’enfant. Par souci de cohérence, cette peine s’aligne sur celle déjà prévue par le code de procédure pénale en cas de violation d’une ordonnance prise par le juge aux affaires familiales.

L’article 375-5 du code civil modifié prévoit par ailleurs spécifiquement la possibilité pour le procureur de la République de délivrer une OSE sur saisine d’un parent, dans l’hypothèse où l’autre parent exposerait son enfant à un danger grave et immédiat, et sous réserve pour le parent demandeur de produire plusieurs éléments concordants de nature à caractériser le danger encouru par l’enfant. Les modalités de cette saisine sont fixées par décret en Conseil d’Etat. Le procureur de la République avise le parent auteur de la saisine des suites données à celle-ci.

Le parquet délivre l’OSE lorsque les faits paraissent établis et nécessitent sa prompte intervention, après avoir fait procéder, le cas échéant, à des investigations complémentaires nécessaires.

Comme dans le cadre actuel de l’OPP, le juge des enfants devrait être saisi par le procureur de la République dans les huit jours suivant la délivrance de l’OSE, afin de maintenir, modifier ou rapporter la mesure (article 375-5 du code civil modifié). Conformément à ce qui est actuellement prévu à l’article 1184 du CPC pour l’OPP, le juge des enfants saisi par le procureur à l’issue d’une OSE, devrait convoquer les parties sous quinze jours. Une modification par décret de l’article 1184 du CPC est prévue en ce sens.

La durée de l’OSE prise par le juge des enfants est fixée à six mois, à l’image de ce qui est actuellement prévu par l’article 1185 du CPC pour l’ordonnance de placement provisoire.

Ce nouveau dispositif s’inscrit ainsi dans une logique en partie dérogatoire au droit commun puisqu’il confère au procureur de la République et au juge des enfants des compétences en matière de fixation des modalités d’exercice de l’autorité parentale y compris lorsque l’un des parents apparait protecteur.

Il est toutefois précisé que le JE (article 375-3 du code civil) et le procureur de la République (375-5 du code civil) ne pourront statuer dans le cadre de l’OSE que si un fait nouveau de nature à entrainer un danger pour le mineur s’est révélé postérieurement à une précédente décision du JAF afin d’éviter que la saisine du juge des enfants ou du parquet ne soit une voie de recours déguisée contre la décision du JAF.

Par ailleurs, l’articulation des compétences entre le JAF et le JE en cas de délivrance de l’OSE est spécifiquement encadrée pendant la durée de l’ordonnance de sûreté.

Ainsi, en cas de saisine concomitante du JAF par l’autre parent, ou postérieure à la délivrance de l’ordonnance de sûreté, aux fins de statuer sur les modalités d'exercice de l'autorité parentale, l’article 375-5, dans sa nouvelle rédaction, précise que le JAF sursoit à statuer sur les mesures sur lesquelles le JE est saisi ou a statué dans le cadre de l’ordonnance de sûreté, et ce jusqu’au terme de celle-ci.

Dans l’hypothèse d’une saisine concomitante du JAF aux fins de délivrance d’une d’ordonnance de protection, il est expressément prévu que ce dernier prend en considération les mesures décidées par le JE dans le cadre de l’ordonnance de sûreté.

Enfin, le dispositif prévoit qu’à l’expiration de l’ordonnance de sûreté, il appartient à la partie la plus diligente de saisir le JAF afin qu’il soit statué de manière pérenne sur les mesures relatives à la résidence et à l’autorité parentale.

L’application des règles de droit commun relatives à la communication d’informations entre le JE et le JAF telles que prévues aux articles 1072-1, 1072-2 et 1187-1 du code de procédure civile permettra également de garantir et renforcer cette juste articulation des compétences entre le JAF et le JE en cas de délivrance d’une OSE.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel Les présentes dispositions modifient l’article 375-5 du code civil afin d’y intégrer l’ordonnance de sûreté de l’enfant.

Ces nouvelles dispositions s’articulent sans difficulté avec le cadre constitutionnel dès lors que l’exigence de l’intérêt supérieur de l’enfant est au cœur du dispositif de l’ordonnance de sûreté de l’enfant comme elle était déjà au cœur de l’ordonnance de placement provisoire.

Ces nouvelles dispositions nécessitent des modifications de coordination de l’article 1184 du code de procédure civile qui seront réalisées par décret en Conseil d’Etat.

Un nouvel article 227-4-4 est en outre créé au sein du code pénal, à la suite des dispositions venant sanctionner la violation des ordonnances prises par le juge aux affaires familiales, réprimant le non-respect des modalités fixées par l’ordonnance de sûreté de l’enfant d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen La Cour européenne des droits de l’homme exhorte les Etats à prendre à prendre des mesures raisonnables pour empêcher des mauvais traitements dont les autorités avaient connaissance, notamment dans le contexte des violences domestiques.

Le Comité des ministres encourage quant à lui les Etats à prendre des mesures de protection respectueuse de l’intérêt supérieur de l’enfant, y compris dans l’urgence.

Enfin, l’Assemblée générale des Nations Unies prévoient que les Etats doivent prendre les mesures nécessaires afin de permettre le maintien de l’enfant au sein de sa famille.

L’ordonnance de sûreté s’inscrit dans les prévisions du droit international et européen. Elle permet de concilier la nécessité de protéger l’intégrité de l’enfant tout en privilégiant son maintien dans sa famille proche ou élargie. En effet, elle permet d’assurer la protection immédiate de l’enfant, notamment dans le cadre de violences intrafamiliales, par le biais de mesures immédiatement exécutoires qui feront par la suite réexaminées, sans déroger aux prévisions de l’article 375-3 du code civil qui privilégient le maintien de l’enfant dans son milieu familial.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Bien que concernant la protection de l’enfance, ces dispositions n’auront pas d’impact particulier pour les départements.

En effet, l’OSE remplace le dispositif existant de l’OPP, la seule nouveauté (outre la possibilité de prononcer des interdictions de contact et de paraitre à l’égard des parents) étant que le placement pourra être prononcé chez le parent qui a déjà la résidence pour permettre au JE de fixer (ou plus sûrement suspendre) les droits de visite du parent dont il est allégué qu’il expose son enfant à un danger grave et immédiat. Ces dispositions n’apportent donc pas de changement s’agissant des placements à l’ASE et ne créent pas non plus de charge nouvelle s’agissant du milieu ouvert.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Le besoin en effectifs a été évalué comme suit :

Pour les magistrats du parquet :

Référentiel Michel95 Référentiel GT CTM96

Entre 2.71 et 6.32 Equivalent

temps plein travaillé (ETPT)

Entre 6.10 et 14.23 ETPT

95 Le référentiel MICHEL, est une nomenclature exhaustive des tâches traitées par les magistrats du ministère public, auxquelles sont associées une unité de temps (en heure ou en jour). Ce référentiel date de 2018 est a été élaboré par un groupe de travail sous la direction de Monsieur PAUL MICHEL, procureur général honoraire.

96 Le référentiel GT CTM (groupe de travail sur la charge de travail des magistrats) est une actualisation des référentiels MICHEL et DEGRANDI. En effet, dès 2019, la DSJ s’est engagée dans des travaux destinés à se doter d’un outil de gestion plus performant de mesure de l’activité des magistrats, basé sur un système de pondération des affaires judiciaires. Le déploiement de cet outil n’étant pas encore finalisé, les études d’impacts opèrent une comparaison entre les référentiels MICHEL et Degrandi d’un côté et le référentiel GT CTM de l’autre.

Pour les magistrats exerçant les fonctions de juge des enfants :

Référentiel Degrandi97 Référentiel GT CTM

Entre 13.53 et 56.83 ETPT Entre 15.58 et 65.46 ETPT

Pour les magistrats exerçant les fonctions de juge aux affaires familiales :

Référentiel Degrandi Référentiel GT CTM

Entre 9.02 et 37.89 ETPT Entre 12.20 et 51.23 ETPT

Pour les fonctionnaires de greffe, pour l’ensemble de la procédure, tous services confondus :

Référentiel Outilgref 98

Entre 12.91 et 54.23

ETPT

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap

Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Sans objet.

97 Le référentiel DEGRANDI, est un référentiel d’évaluation de la charge de travail des magistrats du siège articulé en activités (activité juridictionnelle stricto sensu et activité détachable des tâches juridictionnelles dite « activité de soutien) auxquelles sont associés une unité de temps (en ratio ou en minutes). Ce référentiel date de 2014 et est le résultat du groupe de travail consacré à l’évaluation de la charge de travail des magistrats, présidé par Monsieur Jacques DEGRANDI, premier président de la cour d’appel de PARIS et Monsieur François FELTZ, procureur général près la cour d’appel d’Orléans.

98 Le référentiel Outilgref (outil de gestion et de répartition des emplois des fonctionnaires), crée en 1992, est un outil d’appréciation de la mesure de l’activité et de la répartition des tâches dans les juridictions judiciaires et les services administratifs régionaux. Il permet, au regard des flux d'activité sur une année, d'identifier le besoin en effectif de greffe (ETPe) utile pour le traiter.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Ces dispositions renforcent la protection de l’enfant notamment lorsqu’un parent estime qu’il est exposé à un danger de la part de l’autre parent.

Ainsi, l’enfant exposé à un danger de la part de l’un de ses parents, pourra bénéficier, en urgence, de mesures permettant de rompre le lien avec son agresseur via un placement (notamment chez l’autre parent avec suspension des DVH pour l’autre parent, ce qui n’est pas possible actuellement pour le juge des enfants ou le parquet lorsque le JAF a déjà fixé la résidence chez le parent protecteur), une interdiction de contact ou une interdiction de paraître prononcées à l’encontre de ce dernier. La création d’une infraction pénale pour sanctionner la violation de l’ordonnance de sûreté de l’enfant est une garantie supplémentaire de l’effectivité des mesures prises.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Cette évolution renforce la protection des mineurs en danger au profit de l’ensemble de la société.

L’ordonnance de sûreté de l’enfant permettra qu’un parent protecteur puisse saisir le procureur de la République et obtenir, en cas de danger grave et immédiat, une OSE permettant le cas échéant qu’il ne remette pas l’enfant à l’autre parent.

La possibilité pour le parent protecteur de saisir directement le parquet a été jugée essentielle, afin de garantir une réactivité dans le traitement des situations.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de la gestion des déchets et de la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Au regard de l’impact sur les services judiciaires, les dispositions de cet article ont été soumises au Comité social d’administration des services judiciaires (CSA SJ) dont la consultation est obligatoire en application de l’article R. 253-1 du code général de la fonction publique dès lors que l’impact est significatif (CE 4ème et 1ère chambres réunies, 01/06/2018, 391518, 4ème considérant).

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les dispositions envisagées ont été soumises le 30 avril 2026 au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) à titre obligatoire qui a rendu un avis favorable.

Le Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) a été consulté le 14 novembre 2025 (consultation obligatoire en application des articles L. 147-13 et D. 147-35 à D. 147-39 du code de l’action sociale et des familles).

Le Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge (HCFEA) a été consulté le 17 novembre 2025 (consultation obligatoire en application de l’article D 141-4 du code de l’action sociale et des familles).

Par ailleurs, l’association française des magistrats de la jeunesse (AFMJF), les organisations syndicales des magistrats, le Haut-commissariat à l’enfance (HCE) et les Conférences des Présidents et Procureurs des tribunaux judiciaires et cour d’appel ont également été consultés à titre facultatif.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Conformément aux articles 1 et 2 du code civil, les lois entrent en vigueur à la date qu'elles fixent ou, à défaut, le lendemain de leur publication. Toutefois, l'entrée en vigueur de celles de leurs dispositions dont l'exécution nécessite des mesures d'application est reportée à la date d'entrée en vigueur de ces mesures. La loi ne dispose que pour l'avenir ; elle n'a point d'effet rétroactif.

En l’espèce, l’exécution des présentes dispositions nécessite des mesures d’application (fixation par décret en Conseil d’Etat des modalités de saisine du parquet par le parent, de délivrance de l’ordonnance de sûreté par le parquet, du délai dans lequel le JE doit convoquer les parties lorsqu’il est saisi par le procureur de la République à l’issue d’une OSE, et d’autres dispositions de coordinations). L’entrée en vigueur du présent article est donc reportée à la date d’entrée en vigueur de ces mesures, l’ensemble du dispositif de l’OSE étant inapplicable en l’absence de ces précisions.

5.2.2. Application dans l’espace

¾ Dispositions modifiant le Code civil

Ces dispositions sont applicables de plein droit :

- En Guadeloupe, Guyane, Martinique, à la Réunion et à Mayotte conformément au principe d’identité législative posé par l’article 73 de la Constitution ;

- Dans les Terres australes et antarctiques françaises (article 1er -1 de la loi du 6 août 1955, dans sa version modifiée par l’article 8 de la loi du 21 février 2007 et la loi n°

2011-334 du 29 mars 2011) ;

- Sur l’île de Clipperton (article 10 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955) ;

- A Saint-Martin (articles LO. 6313-1 et LO. 6314-3 du code général des collectivités territoriales), Saint-Barthélemy (articles LO. 6213-1 et LO. 6214-3 du code général des collectivités territoriales) et Saint-Pierre-et-Miquelon (articles LO. 6413-1 et LO. 6414-1 du même code), le droit civil ne relevant pas des matières ressortant de la compétence de ces collectivités et les lois intervenant dans les matières relevant de la compétence de l’Etat y étant par principe applicables de plein droit ;

- A Walis et Futuna, la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 (article 1 et 3) relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre-mer prévoit que les dispositions relatives à l'état et la capacité des personnes (dont l’autorité parentale) sont applicables de plein droit.

- Ces dispositions sont par ailleurs étendues en Polynésie française par la mention expresse de l’article 15 du présent projet de loi. La Polynésie française est en effet régie par le principe de spécialité législative. Dans les matières qui relèvent de la compétence de l’Etat, sont applicables en Polynésie française les dispositions législatives et réglementaires qui comportent une mention expresse à cette fin.

L’article 14 1°de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française donne compétence à l’Etat en matière d’autorité parentale. Or les articles 375-3 et 375-5 du code civil relève du titre IX du code civil relatif à l’autorité parentale.

- S’agissant de l’application en Nouvelle-Calédonie, la loi du pays n° 2012-2 du 20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l’Etat en matière de droit civil, de règles concernant l’état civil et de droit commercial prévoit la compétence de la collectivité pour les matières régies par le livre I du code civil, en ce compris les articles 375-3 et 375-5 du code civil. En conséquence, l’Etat n’est pas compétent dans les domaines couverts par le livre I pour légiférer en la matière.

¾ Dispositions modifiant le code pénal

Les dispositions modifiant le code pénal sont applicables de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et aucune adaptation n’est nécessaire concernant ces collectivités.

Ces dispositions sont par ailleurs étendues en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna (mise à jour du compteur « Lifou » de l’article 711-1 du code pénal).

5.2.3. Textes d’application

Il conviendra de prendre un décret en Conseil d’Etat afin de modifier le code de procédure civile en vue de :

- procéder à des modifications de coordination à l’article 1185 du code de procédure civile ;

- fixer les conditions dans lesquelles le procureur de la République peut être saisi en vue d’une OSE par le parent alléguant un danger de la part de l’autre parent et délivre l’ordonnance de sûreté ;

- préciser le délai imparti au juge des enfants pour convoquer les parents en cas d’OSE prise par le parquet (15 jours ; modification de l’article 1184 du CPC).

CHAPITRE III – SECURISER LES LIEUX D’ACCUEIL ET LA

COORDINATION ENTRE LES ACTEURS DE LA PROTECTION DE

L’ENFANCE

Article 7 – Sécuriser les lieux d’accueil et la coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

a) Sur le régime de la déclaration

Les maisons d’enfants à caractère social (MECS) sont des établissements sociaux et médico-sociaux99 (ESSMS) au sens de l'article L312-1 - Code de l'action sociale et des familles (CASF), soumis aux règles du régime de l’autorisation. Certains ESSMS, notamment les établissements et services intervenant de manière ponctuelle au titre de l’aide sociale à l’enfance en application des dispositions du 1° et du 4° de l’article L. 312-1 du CASF, échappent à ce régime et sont soumis à celui plus souple de la déclaration100.

Ce régime de la déclaration, créé par la loi n° 71-1050 du 24 décembre 1971, existait avant le régime d’autorisation créé en 1975 et lui a partiellement survécu. Il est désormais circonscrit à quelques cas, notamment pour sécuriser des accueils courts et ponctuels (comme des séjours à la ferme par exemple), pour lesquels il s’avère adapté.

Il n’existe pas à ce jour de liste des établissements bénéficiant d’une déclaration. Un rapport101 de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) indiquait en 2017 que : « Compte tenu de son caractère subsidiaire, la déclaration concerne des structures assurant l’hébergement ou l’accueil de jour de mineurs de plus de six ans, quand elles ne délivrent pas de soins, ne sont pas dédiées à l’accueil de mineurs délinquants et n’ont pas de caractère éducatif – sous réserve d’une faible capacité ou de leur caractère gratuit. Ainsi, une maison 99 Les MECS ont des établissements sociaux ou médico-sociaux dédiés à l'accueil collectif temporaire d'enfants protégés et pris en charge par l’aide sociale à l’enfance.

100 Cette différenciation entre les structures n’a aucun impact sur le type d’enfants accueillis.

101 « Clarifier les modalités de contrôle et d’accompagnement des établissements et services de protection de l’enfance, Action 72 de la feuille de route de la protection de l’enfance »

rapport_action72_clarifier_les_modalites_de_controle_2016.pdf.

d’enfants à caractère social peut aujourd’hui se créer sous ce régime si elle ne demande pas en même temps à bénéficier habituellement d’un financement par l’aide sociale. »

La notion de « prise en charge habituelle » en protection de l’enfance, qui permet de distinguer les établissements relevant du régime de déclaration de ceux relevant du régime de l’autorisation (ESSMS, lieux de vie et d’accueil - LVA), n’est toutefois pas définie. Ainsi, une lecture extensive du CASF pourrait avoir pour conséquence de permettre à toute structure souhaitant mener des missions incombant aux ESSMS au titre de la protection de l’enfance d’y procéder par la voie d’une simple déclaration, échappant ainsi aux obligations découlant du régime de l’autorisation imposées à ces mêmes établissements et services.

Dans le cadre de la préparation du présent projet de loi, une enquête a été menée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) au cours de l’été 2025 auprès des conseils départementaux concernant les établissements intervenant sur leur territoire sous le régime de la déclaration. Des 54 réponses reçues, s’il est ressorti que le nombre de structures intervenant en protection de l’enfance sous le régime de la déclaration restait relativement faible, avec une forte disparité selon les départements102, 85% des répondants ont néanmoins exprimé rencontrer des difficultés directement liées au régime de la déclaration.

Ces difficultés relevaient notamment d’un manque de clarté du cadre juridique, de l’absence de critères pour évaluer les demandes et surtout de l’absence de contrôle une fois la structure déclarée103. Plus de 90 % des départements ayant répondu à l’enquête se sont dit favorables à une évolution du régime, mettant en avant les risques de contournement du régime d’autorisation.

Dans les faits, il est apparu que ce cadre juridique a pu être exploité pour la création de dispositifs non conformes à la réglementation en vigueur ou pour contourner le régime d’autorisation actuel (dépassement du seuil réglementaire, contournement des appels à projet, création d’internats communautaires, etc.). Instaurer un cadre juridique plus sécurisant est donc nécessaire, notamment pour éviter que cette voie soit utilisée pour contourner le régime d’autorisation, favoriser les contrôles et améliorer la prise en charge et le pilotage de ces dispositifs.

102 En 2025, 49 des 54 départements ayant répondu ont déclaré avoir moins de 5 établissements soumis au régime de la déclaration sur leur territoire, mais 5 départements ont répondu en avoir entre 11 et 20. Par ailleurs, en 2024, la quasi-totalité des 54 répondants n’ont instruit aucune nouvelle demande d’ouverture d’établissement ou service sous ce régime de la déclaration. Les départements connaissant historiquement un développement de ces structures, ont enregistrées en moyenne cinq demandes dans l’année. Aucun refus d’ouverture n’est intervenu en 2024. 32% des départements ont répondu utiliser ces structures pour des accueils ponctuels ou des séjours de répit, 22% pour le mode d’accueil principal des enfants confiés, et 7% pour des séjours de rupture.

103 76% des conseils départementaux ayant répondu déclarent effectuer systématiquement une visite de contrôle en amont de l’ouverture de la structure. Une fois le dispositif déclaré et ouvert, seul 1 département sur 5 affirme effectuer un contrôle tous les ans et un peu plus de la moitié effectuer des contrôles sans fréquence définie.

b) Sur le régime dérogatoire

L’article L221-2-3 du code de l'action sociale et des familles dispose que par principe, en dehors des périodes de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisirs, la prise en charge des enfants protégés est assurée par des assistants familiaux ou par des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Par dérogation, ce même article prévoit, qu’à titre exceptionnel et pour répondre à des situations d'urgence, cette prise en charge peut être réalisée, pour une durée ne pouvant excéder deux mois, dans des structures d'hébergement relevant des articles L227-4 et L321-1. Cette dérogation ne s’applique toutefois pas dans le cas des mineurs atteints d'un handicap physique, sensoriel, mental, cognitif ou psychique, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant, reconnu par la maison départementale des personnes handicapées.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Les schémas départementaux de la protection de l’enfance, prévus au 4° de l’article L312-5 du code de l'action sociale et des familles104, couvrent actuellement toutes les structures d’accueil des enfants protégés implantés sur le territoire départemental à l’exception des lieux de vie et d’accueil (LVA). Les LVA, relevant du régime d’autorisation, sont des structures sociales ou médico-sociales de petite taille qui accueillent et accompagnent, au sein d’unités de vie en petit effectif, des mineurs ou des jeunes majeurs relevant de la protection de l’enfance. Ces structures proposent un accompagnement à mi-chemin entre l’accueil en famille et l’accueil en établissement médico-social. Selon le III de l’article L. 312-1 du CASF, les LVA ne constituent pas des établissements sociaux et médico-sociaux contrairement à toutes les autres structures de la protection de l’enfance, ce qui crée un régime juridique singulier, propre aux LVA. À ce titre, ces derniers ne sont actuellement pas soumis à la procédure d’appel à projet lors de leur création, ni au schéma d’organisation sociale et médico-sociale.

Or, de nombreux contrôles105 ont mis en évidence de graves dysfonctionnements dans certains LVA, ainsi que des dérives par rapport à leur modèle initial. Ainsi, de nombreux LVA 104 Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale sont établis pour une période maximum de cinq ans. Ils ont notamment pour objectifs d’apprécier la nature, le niveau et l'évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, de dresser le bilan quantitatif et qualitatif de l'offre sociale et médico-sociale existante dans le département, de déterminer les perspectives et les objectifs de développement de l'offre et de préciser le cadre de la coopération et de la coordination entre les établissements et services en protection de l’enfance.

105 Divers rapports de l’IGAS et de l’IGJ sur ce sujet, dont celui de 2009 : « Les lieux de vie et d’accueil (LVA) :

Évaluation nationale », ainsi que le rapport de l’ONPE de 2020, Les Lieux de vie et d’accueil (LVA) : Interroger les marges de l'accueil en protection de l'enfance

fonctionnent sans autorisation en tant que structures de fait, soit sans autorisation valable pour avoir été autorisés par un autre département que celui de leur lieu d’implantation. Par ailleurs, l’utilisation du cadre juridique des LVA permettant de contourner les procédures d’appel à projets des ESSMS, de nombreux LVA sont en réalité devenus des « mini-MECS »

fonctionnant exclusivement avec des salariés et ne constituant plus de véritables lieux de vie. Enfin, des faits de violence, dont certains de nature sexuelle, intervenus dans quelques LVA ont conduit à des signalements auprès du procureur de la République sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale.

Le projet de loi propose ainsi d’intégrer les LVA dans les schémas départementaux de la protection de l’enfance et en fixer les conditions techniques minimales de fonctionnement.

d) Sur l’absence d’interopérabilité entre les systèmes d’informations des acteurs de la protection de l’enfance

La performance des systèmes d’information (SI) en protection de l’enfance est aujourd’hui un frein au pilotage et à la mise en œuvre par les départements de cette politique publique.

Ce constat fait l’objet d’un large consensus de la part des services de l’État comme des départements : 77% des utilisateurs départementaux sont très insatisfaits ou insatisfaits des solutions dont ils disposent106.

Les difficultés rencontrées sont de plusieurs ordre :

- Les systèmes actuels sont cloisonnés et peu interopérables, conduisant à des multiples saisies ;

- Une hétérogénéité importante entre les départements, tant en termes de qualité que de couverture fonctionnelle (73% des SI ne permettent pas un suivi du parcours de l’enfant) ;

- Une dépendance forte vis-à-vis d’un petit nombre d’éditeurs, dont les pratiques commerciales sont dénoncées dans le récent rapport parlementaire sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance.

Les SI des Conseils départementaux (CD) sont fortement tournés sur la gestion administrative de l’aide sociale à l’enfance, et sont peu adaptés au suivi du parcours de l’enfant (58% des services ASE ne peuvent compléter le projet pour l’enfant dans leur logiciel métier, par exemple).

106 Rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les manquements des politiques publiques de protection de l’enfance (1er avril 2025).

Face à ces constats, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a missionné le cabinet Mazars, d’octobre 2024 à avril 2025, afin de documenter un état des lieux précis des SI en protection de l’enfance et d’identifier les chantiers prioritaires à conduire. Cette démarche, conduite en étroite collaboration avec la Délégation au Numérique en Sante (DNS) et la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) a associé un large panel d’acteurs (représentant des ministères de la santé, de la justice, de l’éducation nationale, représentants des gestionnaires d’établissement), ainsi que l’association Départements de France et des conseils départementaux volontaires.

À l’issue de ces travaux, un schéma cible de l’organisation des SI en protection de l’enfance a été proposé et fait l’objet d’un consensus. Il vise à favoriser les échanges d’informations entre les acteurs intervenant auprès de l’enfant, tout en respectant les écosystèmes numériques déjà mises en œuvre.

Cette stratégie numérique d’interopérabilité impose de pouvoir s’appuyer sur des référentiels de données et des référentiels de normes techniques harmonisés. Ces objectifs d’interopérabilité induisent un langage partagé, tant du point des référentiels métiers (nomenclatures décrivant, par exemple, les besoins des enfants) que des standards techniques (formats permettant d’échanger en temps réel des informations).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Si l’État reste garant du respect des droits fondamentaux des personnes, la protection de l’enfance est aujourd’hui une politique publique décentralisée, dont les conseils départementaux sont les chefs de file, conformément à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans le cadre de la libre administration des collectivités territoriales.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 confirme le principe de libre administration des collectivités territoriales déjà présent dans la Constitution de 1958 (art. 72) et inscrit auparavant dans la Constitution de 1946. Repris dans le code général des collectivités territoriales, la libre administration est un principe à valeur constitutionnelle (Cons. const.

23 mai 1979, n° 79-104 DC, § 9) qui s'impose au législateur et à toutes les autorités administratives. La Constitution assigne au pouvoir législatif de déterminer le contenu de la libre administration tout en opérant la répartition des compétences entre les collectivités et l'État (art. 34).

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs dégagé une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant, des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 (Décisions n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, M. Adama S. et n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, Loi de

programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ; décision n° 2013-669 DC du 17 mai 2013, Loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Les dispositifs présentés prennent appui sur les principes de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE), à laquelle la France est partie, reconnue d’applicabilité directe, notamment les articles suivants :

- article 3 : L’État doit assurer à l’enfant la protection et les soins nécessaires ;

- article 4 : L’État doit faire tout son possible pour assurer l’exercice des droits définis par la Convention ;

- article 20 : L’État a l’obligation d’assurer une protection spéciale à l’enfant privé de son milieu familial et de veiller à ce qu’il puisse bénéficier d’une protection familiale de remplacement ou d’un placement dans un établissement approprié.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

Conformément à l’article L.221-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF), le département organise, sur une base territoriale, les moyens nécessaires à l'accueil et à l'hébergement des enfants confiés au service de l’aide sociale à l’enfance. Ces enfants sont principalement pris en charge dans des établissements et services sociaux et médico-sociaux soumis à autorisation (art. L.312-1 et suivants et L.313-1 et suivants du CASF) ou par des assistants familiaux agréés à ce titre (art. L.421-2 et suivants du CASF). Toutefois, l’hébergement de certains mineurs peut également s’effectuer auprès de structures soumises au régime plus souple de déclaration (art. L.321-1 du CASF).

Le régime de la déclaration apparaît aujourd’hui inadapté au secteur de la protection de l’enfance dans la mesure où ils n’offrent pas un cadre suffisamment sécurisant. Ce régime, comme celui de l’autorisation relevant de la loi, toute modification nécessite de légiférer.

b) Sur le renforcement du régime dérogatoire

La rédaction de l’article L. 221-2-3 du CASF nécessite d’être précisée afin de lever plusieurs ambiguïtés légistiques en ce qu’elle évoque des situations de « mise à l'abri » sans pour autant viser explicitement les personnes se déclarant mineures et privées temporairement ou définitivement de la protection de leurs familles devant bénéficier d’un accueil provisoire d'urgence, tel que prévu par l’article L. 221-2-4 du CASF. Cette disposition ne précise pas non plus que l’enfant peut également être accueilli dans le cadre de l’accueil durable et bénévole prévu à l’article L. 221-2-1 du CASF. Le renvoi à l’article L. 227-4 du CASF n’est pas juridiquement opérant, dans la mesure où cet article ne vise pas une catégorie d’établissement, mais des séjours déclarés qui, de plus, ne sont possibles qu’à l'occasion de vacances scolaires, de congés professionnels ou de loisirs. Enfin, la mesure vise à préciser explicitement que la prise en charge des enfants dans le cadre de l’accueil prévu par l’article L. 321-1 du CASF ne peut être réalisée que dans ce cadre dérogatoire.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Afin de renforcer la capacité de pilotage et de contrôle des conseils départementaux sur l’offre de prise en charge en protection de l’enfance sur leur territoire, il est proposé d’intégrer les lieux de vie et d’accueil (LVA) relevant du III de l’article L.312-1 du CASF, au sein des schémas d’organisation sociale et médico-sociale et de permettre la définition de conditions techniques minimale de fonctionnement qui seront précisées par voie réglementaire.

d) Sur l’opposabilité des référentiels afin de garantir l’interopérabilité entre les systèmes d’informations

À l’exception d’une obligation de remontées de données au niveau national (dispositif OLINPE, piloté par la DREES) qui pourrait inciter les départements à se doter de solutions performantes, les départements et les établissements ou service social ou médico-social (ESSMS) ont toute liberté pour se doter ou non de solutions informatiques permettant de s’inscrire dans une logique d’interopérabilité. Cette absence de contrainte légale crée une situation de forte disparité de maturité informatique, tant entre départements qu’entre établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Dans le contexte d’un marché des systèmes d’information tenu par un très petit nombre d’éditeurs tel que celui de l’ASE, il apparaît nécessaire de passer par la voie législative pour

obtenir de leur part des mises à jour harmonisées de leurs outils dans un délai cohérent avec les ambitions de la puissance publique en matière d’amélioration de la prise en charge des enfants confiés à l’ASE. En effet, une simple stratégie incitative ne pourrait pas suffire à créer une dynamique d’harmonisation des outils, du fait de l’existence d’intérêts divergents voire contradictoires.

L’ambition de la mesure est ainsi de créer une contrainte pesant sur les donneurs d’ordre, les départements et les opérateurs, les ESSMS. Cette contrainte vise à s’assurer que toutes les conditions techniques sont réunies pour :

- Outiller et suivre le parcours des enfants protégés ;

- Développer des échanges fluidifiés avec les acteurs du monde de la santé, du ministère de la justice, de l’éducation nationale, du handicap ;

- S’inscrire dans une logique d’efficience permettant de libérer du temps pour l’accompagnement de l’enfant.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

La mesure envisagée vise à abandonner l’actuel régime dit « de la déclaration » prévu par l’article L. 321-1 du CASF pour le remplacer par un régime d’autorisation explicite afin d’améliorer le quotidien et la sécurité des enfants accueillis dans ces structures. En effet, les enfants protégés, qui comptent déjà parmi les plus vulnérables, doivent être pris en charge dans un établissement adapté, leur garantissant des conditions d’accueil et de prise en charge optimales. Ce régime de la déclaration, qui n’a pas été revu depuis plus de 54 ans, n’offre aujourd’hui plus les garanties minimales nécessaires en termes de contrôle et de vérification de la qualité de prise en charge des mineurs. Il est en effet apparu que ce cadre juridique a pu être détourné pour la création de dispositifs non conformes à la réglementation en vigueur ou pour contourner le régime d’autorisation actuel des ESSMS ou des LVA. Ce cadre juridique très souple a par exemple été utilisé pour éviter les procédures d’appels à projet, pour dépasser les seuils réglementaires de personnes accueillies, ou ne pas respecter les normes d’encadrement lorsqu’elles existent, etc. Il apparait donc nécessaire de créer un cadre juridique plus sécurisant afin de faire respecter les garanties minimales en termes de contrôle et de vérification de la qualité de prise en charge des mineurs et d’améliorer le pilotage de ces dispositifs.

Il s’agit d’un nouveau cadre juridique d’autorisation qui ne se confond pas avec l’autorisation des ESSMS par ailleurs prévue au CASF pour 15 ans. Cette nouvelle autorisation est conçue

pour être plus souple puisqu’elle est prévue pour des accueils dérogatoires. La contrepartie de cette souplesse est que l’autorisation sera délivrée pour cinq ans au lieu de quinze ans pour les ESSMS.

La disposition fixe les critères qui permettent d’autoriser la structure ou, au contraire de refuser l’autorisation. Elle détermine également le cadre du contrôle de l’autorité administrative. Il est par ailleurs explicitement indiqué que l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation l’est pour exercer le contrôle.

Il est enfin précisé que les dispositions relatives au contrôle d’honorabilité sont applicables à cette nouvelle catégorie de structures autorisées.

L’évolution législative concernant ces structures permettra d’améliorer la qualité de la prise en charge des jeunes accueillis au titre de l’aide sociale à l’enfance.

b) Sur le renforcement du régime dérogatoire

L’objectif de la disposition est de clarifier la rédaction de l’article L. 221-2-3 du CASF.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Le projet de loi propose d’étendre le périmètre du schéma départemental de protection de l’enfance aux lieux de vie et d’accueil. Cette mesure vise à mieux réguler leur implantation et à renforcer le contrôle de ces structures dans un souci de sécurisation des enfants accueillis. Le projet de loi ouvre également, dans la même perspective d’amélioration de la qualité de la prise en charge, la possibilité de fixer par voie réglementaire les conditions techniques minimales de fonctionnement de ces LVA.

d) Sur l’opposabilité des référentiels pour garantir l’interopérabilité entre les systèmes d’informations

La mesure a pour objectif de créer une obligation, pour tout acteur de la protection de l’enfance, d’utiliser des référentiels d’interopérabilité nationaux (référentiels santé, référentiels propres à la protection de l’enfance, référentiels techniques). Elle induit, pour les départements et les ESSMS de la protection de l’enfance, d’utiliser des solutions logicielles utilisant ces référentiels métiers et référentiels techniques. Elle implique donc que les éditeurs de solutions logicielles adaptent ces solutions à ces contraintes nouvelles pour leurs clients, départements et ESSMS.

La mise à niveau des logiciels par les éditeurs (intégration des référentiels) et leur utilisation par les acteurs de la protection de l’enfance doivent permettre de rendre plus efficientes les missions des professionnels et des usagers (principe du « dites-le nous une fois), fluidifier les

échanges d’informations et de données entre les acteurs du système (sphères justice, éducation nationale, santé, handicap) et améliorer le pilotage national et départementale des politiques de protection de l’enfance.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Concernant le régime de la déclaration, l’accueil dérogatoire et les lieux de vie et d’accueil, aucune autre option n’a été identifiée, le statu quo n’étant quant à lui pas envisageable au regard de l’absence de sécurisation que représente ces modalités de placement.

Concernant l’opposabilité des référentiels pour garantir l’interopérabilité entre les systèmes d’informations deux options ont été envisagées :

Option 1 : créer un système d’information unique pour la protection de l’enfance Cette approche présenterait l’avantage d’être nativement uniformisée pour l’ensemble des départements de France et d’outre-mer. Mais cette approche pourrait aussi être ressentie comme une remise en cause de l’autonomie des départements.

Elle serait également source de complexité organisationnelle pour eux : le périmètre de gestion des outils utilisés par les équipes de l’ASE dépasse, dans la plupart des départements, le cadre de l’ASE, pour concerner plusieurs des champs de compétence départementaux. La mise en place d’un SI unique impliquerait ainsi un très fort besoin en accompagnement au changement.

De plus, il devient communément acquis dans la sphère des experts en numérique qu’une solution unique « de bout-en-bout » n’est pas l’approche la plus pertinente dans le temps.

En effet, les normes techniques, les besoins métier, les exigences réglementaires évoluent souvent de façon plus souple et plus rapide que ne peuvent évoluer des solutions technologiques trop intégrées. L’enjeu d’agilité consiste à intégrer le fait que les évolutions sont inévitables et à privilégier une approche technologique qui soit à même d’absorber ces changements avec résilience. Le SI unique ne répondrait pas à cet enjeu d’agilité.

Option 2 : inciter à la mise à jour des outils en ne proposant des services nationaux qu’aux outils « à niveau »

Un dispositif purement incitatif qui aurait consisté à n’offrir des services (une plateforme de gestion des places) qu’aux départements et aux ESSMS utilisant des SI « mis à niveau » a également été écarté, au regard du risque de créer des inégalités de traitement territoriales, au détriment des enfants confiés à l’ASE.

3.2. OPTION RETENUE

a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

Il est proposé de faire évoluer ce régime de déclaration vers un régime d’autorisation explicite et d’ajouter des garanties se rapprochant de celles des ESSMS. Cette option envisage de donner aux conseils départementaux les moyens juridiques de vérifier l’adéquation de ces demandes d’autorisation à une réelle qualité de prise en charge des mineurs. L’autorisation sera accordée pour une période de 5 ans.

b) Sur le renforcement du régime dérogatoire

La disposition vise à corriger clarifier la rédaction de l’article L. 221-2-3 du CASF, à droit constant.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Il est proposé d’intégrer les LVA dans les schémas d’organisation sociale et médico-sociale, afin de mieux réguler leur implantation et d’améliorer leur contrôle ; et de se doter d’une base légale permettant de fixer par voie réglementaire les conditions techniques minimales de fonctionnement des LVA.

d) Sur l’opposabilité des référentiels pour garantir l’interopérabilité entre les systèmes d’informations

L’option retenue consiste à créer, à partir de l’existant, les conditions d’émergence d’un écosystème numérique ASE « urbanisé ». Il s’agit de mettre l’accent sur l’interopérabilité afin d’obtenir les mêmes effets positifs que ceux qui seraient offerts par un SI unique, tout en minimisant l’impact organisationnel pour les départements. La complexité est reportée sur la partie technique et implique d’imposer à chacun des outils évoluant dans l’écosystème urbanisé ASE de respecter les mêmes référentiels pour qu’ils soient interopérables.

Cette stratégie numérique a l’avantage de :

- Tenir compte de l’architecture technique des CD, afin de sécuriser l’interfaçage entre les SI administratifs des CD (tarification, ressources humaines, etc.) et le suivi du parcours de l’enfant ;

- Recueillir l’adhésion des départements avec qui ce choix a été travaillé dans le cadre des travaux 2025 proposant une cible d’urbanisation pour les SI de la protection de l’enfance ;

- Répondre à l’enjeu d’agilité nécessaire s’agissant de solutions numériques.

C’est pourquoi le projet de loi crée l’article L. 226-13 du code de l’action sociale et des familles qui dispose que les systèmes d’information des acteurs de la protection de l’enfance (départements, ESSMS) doivent intégrer de nouveaux référentiels d’interopérabilité, de sécurité et d'éthique. Ces référentiels seront le fruit d’une co-construction avec l’ensemble des acteurs.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

La mesure envisagée modifie et complète les articles L. 331-7, L. 331-8-1 et les articles allant du L. 321-1 à L. 321-4 du CASF. Il sera également nécessaire de modifier l’intitulé du titre II du livre III du CASF passant de « Établissements soumis à déclaration » à « Accueil de mineurs et accueil d’adultes ». Une entrée en vigueur différée d’un an est prévue pour laisser le temps aux établissements de constituer les dossiers de demandes d’autorisation. La transformation du régime de déclaration en régime d’autorisation explicite ne va à l’encontre d’aucun principe constitutionnel.

b) Sur le renforcement du régime dérogatoire

La disposition vise à corriger les ambiguïtés rédactionnelles de l’article L. 221-2-3 du CASF.

L’ensemble de ces mesures, en permettant un meilleur encadrement et une plus grande sécurisation des lieux de vie participent à répondre au principe constitutionnel de respect de l’intérêt de l’enfant.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Concernant l’intégration des LVA dans les schémas départementaux de la protection de l’enfance et l’encadrement de leurs conditions techniques minimales de fonctionnement, ces évolutions nécessiteront la modification de l’article L. 312-1 du CASF relatif aux LVA.

d) Sur l’interopérabilité entre les systèmes d’informations La mesure crée l’article L. 226-13 du CASF, et ainsi une obligation nouvelle pour les personnes morales intervenant dans le champ de la protection de l’enfance Les mesures présentées s’inscrivent dans le cadre des exigences constitutionnelles résultant du Préambule de la Constitution de 1946, qui garantit la protection de la santé, de la sécurité matérielle et morale de l’enfant, ainsi que de l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’enfance, reconnu par la jurisprudence constitutionnelle en ce qu’elles permettent de prendre en compte l’intérêt de l’enfant confié. En effet, en renforçant la coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance, les actions seront plus ciblées et efficaces, dans l’intérêt des enfants.

La mesure d’interopérabilité concoure également au respect du principe d’égalité devant la loi, en assurant un traitement homogène des situations des enfants confiés à l’ASE. Par la mise en œuvre de l’opposabilité aux éditeurs de logiciels de référentiels communs, le suivi des enfants via les systèmes d’information sera harmonisé sur l’ensemble du territoire.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Les dispositions s’inscrivent dans la lignée des grands principes de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) et à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. La mesure d’interopérabilité renforce le suivi de parcours de l’enfant sans remettre en cause les garanties procédurales existantes.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

La mesure d’interopérabilité implique une obligation pour les éditeurs de logiciels d’intégrer les référentiels qui seront rendus opposables au fil du temps, ainsi que pour les collectivités territoriales, et pour les ESSMS d’utiliser des logiciels intégrant ces référentiels. Un soutien financier pourra être apporté par l’Etat aux éditeurs de logiciels pour les accompagner dans les montées de version de leurs solutions informatique.

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Les éditeurs de logiciels qui souhaitent demeurer sur le marché ou qui souhaitent s’intégrer au marché devront adapter leurs solutions, ce qui induira un coût pour eux qu’ils pourraient vouloir reporter sur leurs clients (ESSMS et conseils départementaux).

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

La disposition vise à faire évoluer le régime de la déclaration vers un régime d’autorisation explicite pour les établissements accueillants des mineurs dans le cadre d’hébergement habituel ou ponctuel, à titre gratuit ou onéreux. Elle n’aura donc pas d’impact budgétaire, de même que celle visant le régime dérogatoire et les lieux de vie et d’accueil.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

Cette disposition n’aura pas d’impact majeur sur les collectivités territoriales, mais permettra de sécuriser juridiquement les accueils dans les structures aujourd’hui régies par le régime de la déclaration.

Un délai de douze mois au plus, suivant la date de publication de la loi, est laissé aux structures actuellement détentrices d’une déclaration pour effectuer leur demande d’autorisation explicite auprès du conseil départemental compétent. Cette mise aux normes nécessitera un temps administratif supplémentaire nécessaire à l’instruction des dossiers, ce qui pourra avoir un impact sur certains départements en fonction du nombre de structures déclarées. L’impact peut néanmoins être rapporté aux éléments recueillis par l’enquête effectuée au cours de l’été 2025 auprès de 54 conseils départementaux qui a révélé un faible nombre de ces structures dans les territoires. En effet, la totalité des départements ont déclaré n’avoir pas plus de 5 structures sur leur territoire sauf pour 5 d’entre eux avec des chiffres allant de 11 à 20.

b) Sur le renforcement du régime dérogatoire

Sans objet.

c) Sur les lieux de vie et d’accueil

Concernant la mesure sur les LVA, la jurisprudence rend actuellement difficile la possibilité pour un président de Conseil départemental de s’opposer à l’ouverture d’un LVA qui peut ne pas correspondre à ses besoins alors qu’il lui est par ailleurs imposé un contrôle et une tarification de ces structures. La nouvelle disposition permettra aux Conseils départementaux de mieux contrôler l’opportunité de création d’un LVA sur leur territoire.

d) Sur la mesure d’interopérabilité

Les conseils départementaux et les ESSMS financés par les conseils départementaux devront s’équiper des nouvelles versions de leurs SI ou acquérir de nouvelles solutions.

Ceci impliquera de mobiliser une partie de leurs équipes pour le déploiement de ces outils (formation, tests, etc.).

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

Sans objet.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Le taux d’enfants en protection de l’enfance bénéficiant d’une reconnaissance de la MDPH s’établit à environ 17 %. Ces enfants qui présentent un handicap ou des troubles du développement bénéficieront d’une meilleure prise en charge dans les structures et établissements impactés par les évolutions législatives.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Le dispositif contribue directement à l’amélioration de la protection des mineurs confiés à l’aide sociale à l’enfance en sécurisant davantage leur prise en charge.

En améliorant l’échange d’informations grâce à des référentiels nationaux, la mesure favorise le suivi de parcours des enfants, adolescents et jeunes majeurs pris en charge par l’ASE. En particulier, il améliorera le suivi de leur scolarité, de leur accès aux soins et de leur projet d’autonomie.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Les enfants concernés bénéficieront d’une meilleure prise en charge. Les acteurs de terrain verront leurs démarches simplifiées avec une harmonisation des pratiques autour du régime d’autorisation concernant l’actuel régime de la déclaration.

L’adoption de référentiels nationaux est de nature à permettre la construction d’outils permettant de disposer d’une meilleure lisibilité sur la situation des enfants et jeunes majeurs pris en charge par l’ASE. Elle pourrait, par exemple, permettre la construction d’un portail d’information et d’échanges avec leurs parents.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de la gestion des déchets et de la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les dispositions envisagées ont été soumises le 30 avril 2026 au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) pour une consultation obligatoire. Le sens de l’avis est favorable En application des articles L. 142-1 et D. 147-13 du code de l’action sociale et des familles, les dispositions envisagées ont été soumises au Haut conseil de la famille de l’enfance, et de l’âge et au Conseil national de la protection de l’enfance dont les consultations sont obligatoires. Ils ont respectivement émis un avis le 21 avril et le 11 mai.

Elles ont également été soumises le 21 avril 2026 à la section sociale du Conseil national de l’organisation sociale et médico-sociale (CNOSS), dont la consultation est obligatoire. Le CNOSS a rendu un avis favorable.

Le projet résulte des échanges au quotidien entre l’administration centrale et les conseils départementaux autour des difficultés soulevées par la réglementation actuelle qui permet des dysfonctionnements sur les structures et établissements visés par les mesures

législatives. Les évolutions envisagées ont été présentées lors de groupes de travail au réseau des grandes fédérations de la protection de l’enfance ainsi qu’aux acteurs de terrain.

Concernant l’interopérabilité entre les systèmes d’informations, les travaux s’appuient sur deux études pilotées par la DGCS associant les représentants des départements (DF, ANDASS, ANDEF), la DREES, la DNS, l’ANS, la DPJJ, la CDC-Banque des Territoires, le GIP FEP, le CNAPE, le CNAEMO, le CNPE et l’UNIOPSS.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

a) Sur le passage des établissements et structures actuellement soumis au régime de la déclaration, au régime de l’autorisation

Les dispositions de l’article L. 321-1 du CASF issues de la présente loi entreront en vigueur au plus tard un an après la date de publication de la loi au Journal Officiel de la République Française pour les personnes physiques et morales de droit privé titulaires d’une déclaration en cours.

b) Disposition concernant le régime dérogatoire

Les nouvelles dispositions de l’article L. 221-2-3 du CASF le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel de la République Française.

c) Disposition relative aux lieux de vie et d’accueil

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

d) Disposition relative à l’interopérabilité

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

La mesure s’appliquera sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

S’agissant des collectivités régies par l’article 74 de la Constitution :

- Wallis et Futuna

A Wallis et Futuna, l'Etat n'est pas compétent en matière d'aide sociale (32° de l'article 40 du décret n°57-811 du 22 juillet 1957).

- Polynésie française

A la lecture combinée des articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée, l'Etat n'est pas compétent en matière d'action sociale en Polynésie française. Dans un avis du 4 février 1997 (CE n° 359.500), le CE a affirmé que ni la loi relative à l’organisation de la Polynésie française, ni le statut d’autonomie n’ont réservé l’aide sociale à l’enfance à l’État. Ce même avis précise, par ailleurs, que la section adoption du service des affaires sociales de Papeete a les mêmes compétences que le service de l’aide sociale à l’enfance en métropole pour appliquer en Polynésie les lois relatives à l’adoption.

- Nouvelle-Calédonie

L’Etat n'est pas compétent en matière d'action sociale conformément aux articles 21 et 22 (4°) de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 portant statut d'autonomie de la Nouvelle-Calédonie. Par délégation cette compétence est exercée par les provinces.

5.2.3. Textes d’application

a) Disposition concernant le régime déclaration

Un décret simple sera pris pour préciser le contenu de la demande d’autorisation, ses modalités de délivrance, de révision et de renouvellement ainsi que les conditions techniques minimales de fonctionnement des structures concernées.

b) Disposition concernant le régime dérogatoire

La disposition implique la modification du décret n° 2024-119 du 16 février 2024 relatif aux conditions d’accueil des mineurs et jeunes majeurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance hébergés à titre dérogatoire dans des structures d’hébergement dites jeunesse et sport ou relevant du régime de la déclaration.

c) Disposition concernant les lieux de vie et d’accueil

Les dispositions envisagées nécessiteront la prise d’un décret relatif aux conditions techniques minimales de fonctionnement des LVA.

d) Disposition concernant l’interopérabilité

La mesure relative à l’interopérabilité implique un décret en Conseil d’Etat ainsi que des arrêtés d’approbation des référentiels propres à la protection de l’enfance par le ministre en charge de la famille.

TITRE IV – AMELIORER LA PRISE EN CHARGE DES ENFANTS

PROTEGES

CHAPITRE IER – PROPOSER AUX FAMILLES UN ACCOMPAGNEMENT

EDUCATIF PLUS SOUPLE ET MIEUX ADAPTE A LEURS BESOINS

Article 8 – Proposer aux familles un accompagnement éducatif plus souple et mieux adapté à leurs besoins

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La protection de l’enfance repose sur un mécanisme à trois niveaux : les parents, la protection administrative et la protection judiciaire.

Les premiers protecteurs de l’enfant sont ses parents, investis de l’autorité parentale pour « le protéger dans sa sécurité, sa santé et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne. L’autorité parentale s’exerce sans violences physiques ou psychologiques » (article 371-1 du code civil).

Toutefois dès lors que les père et mère, ou l’un d’eux, sont « confrontés à des difficultés risquant de mettre en danger la santé, la sécurité, la moralité de leurs enfants mineurs ou de compromettre gravement leur éducation ou leur développement physique, affectif, intellectuel et social » (article L.221-1 du code de l'action sociale et des familles), ils peuvent bénéficier de l’intervention du service de l’aide sociale à l’enfance du département, avec pour objectif d’apporter aux mineurs et à leurs familles « un soutien matériel, éducatif et psychologique ». Dans le cadre administratif, les mesures de protection ne peuvent être mises en œuvre qu’à la demande des parents ou avec leur accord.

L’aide à domicile est une prestation d'aide sociale à l'enfance mise en place par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE) au bénéfice de la famille et dans l'intérêt des enfants. Elle peut consister dans :

- l'action d'un technicien en intervention sociale et familiale (TISF) ou d’une aide-ménagère ;

- un accompagnement en économie sociale et familiale (AESF) qui est une aide à la gestion de son budget ;

- une action éducative à domicile (AED) ;

- le versement d'aides financières sous certaines conditions.

Cette aide à domicile, et notamment l'AESF et l'AED, est « attribuée sur sa demande, ou avec son accord, à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l'enfant »107. Ces mesures sont proposées dans le cadre administratif en première intention, c’est-à-dire sur demande ou avec l’acceptation des parents et hors saisine de l’autorité judiciaire.

En effet, l'un des critères de la saisine de l'autorité judiciaire par le président du conseil départemental est « le refus de la famille d'accepter l'intervention du service de l'aide sociale à l'enfance »108.

Les textes du code de l’action sociale et des familles (CASF) ne sont toutefois pas harmonisés sur ce point puisqu’il est parfois question de « la mère », du « père » sans qu’il soit précisé si c’est ensemble ou séparément, parfois « des parents », parfois de « la famille ». Au-delà de cette absence de clarté, les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance peuvent parfois avoir des interprétations divergentes de ces textes, notamment lorsque les parents sont séparés et que l’un des deux ne consent pas à un accompagnement, n'en voit pas l'utilité ou se désintéresse de la mesure. Ainsi, quand certains départements acceptent la demande du seul parent chez lequel réside l’enfant pour ouvrir la mesure et en informent l'autre parent, d’autres refusent de mettre en œuvre l'AED sans l'accord des deux parents. Dans ces cas, soit aucun accompagnement n'est mis en œuvre, soit il est considéré que "la famille" refuse l'intervention du service et le juge est saisi. Par ailleurs, si la libre adhésion est l'un des critères discriminants de la mise en œuvre (et de la réussite) de la mesure administrative, il apparaît préférable de prendre en compte la demande d'aide ou l’accord de celui des parents qui se sent investi dans l'accompagnement de son enfant plutôt que de laisser finalement "le dernier mot" à celui qui refuse.

S’agissant des mesures judiciaires d’assistance éducative en milieu ouvert, elles représentent, au 31 décembre 2024, 43 % des mesures prononcées par le juge des enfants (soit 113 059 mesures).

L’article 375-2 du code civil rappelle en effet que « chaque fois qu'il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas, le juge désigne, soit une personne qualifiée, soit un service d'observation, d'éducation ou de rééducation en milieu ouvert, en lui donnant mission d'apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés 107 Article L. 222-2 du code de l’action sociale et des familles (CASF).

108 Article L. 226-4 2° CASF.

matérielles ou morales qu'elle rencontre. Cette personne ou ce service est chargé de suivre le développement de l'enfant et d'en faire rapport au juge périodiquement.

La mesure d’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO) que prononce le juge des enfants se traduit par des interventions éducatives qui prennent la forme de rencontres selon un rythme prédéfini avec différents professionnels dont en premier lieu un éducateur spécialisé voire, selon les réalités de chaque territoire, une assistante sociale ou encore un psychologue.

L’objectif est d’engager un travail aux contours variables selon les besoins de la famille (soutien à la parentalité, mise en place de soins médicaux adaptés, travail autour de la scolarité etc.) auprès de l’enfant et de sa famille visant à faire cesser le danger, ce dernier n’étant pas considéré d’une gravité telle qu’elle justifierait de retirer l’enfant de son domicile.

Depuis la loi du 7 février 2022, l’article 375-2 prévoit par ailleurs, aux côtés de ces AEMO « simples », la possibilité pour le juge d’ordonner, « pour une durée maximale d'un an renouvelable, que cet accompagnement soit renforcé ou intensifié », le service pouvant dans cette hypothèse « assurer un hébergement exceptionnel ou périodique » à l’enfant.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a dégagé des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 (Décision n° 93-325 DC Cons. const. 13 août 1993 ; Décision n°2018-768 DC 21 mars 2019 ; Décision n° 2013-669 DC du 17 mai 2013 ; Décision n° 99-419 DC du 9 novembre 1999v) une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant.

L'intérêt supérieur de l'enfant est un concept clé du droit international, inscrit dans la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) de 1989, ratifiée par la France. Ce concept doit s’adapter à la situation de chaque enfant. Il entend placer les besoins fondamentaux du mineur (santé, sécurité, développement) au cœur de toute décision le concernant. Dépourvu de définition stricte pour permettre une adaptation sur mesure à l'âge et à la maturité de chaque enfant, ce principe a vu sa portée juridique s'affirmer par une consécration constitutionnelle progressive.

Dans sa décision QPC du 21 mars 2019, après avoir rappelé les 10e et 11e alinéas du Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel a indiqué qu’« Il en résulte une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant » imposant que les mineurs présents sur le territoire national bénéficient de la protection légale attachée à leur âge. Les règles relatives à la détermination de l'âge d'un individu doivent être entourées des garanties nécessaires afin que des personnes mineures ne soient pas indûment considérées comme majeures (Décisions n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, M. Adama S. et n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice). Même si le Conseil constitutionnel avait notamment déjà utilisé les expressions « intérêt des enfants » (décision

n° 93-325 DC du 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France § 73), « intérêt de l’enfant » (17 mai 2013, n° 2013-669 DC, § 54), c’est bien la décision de QPC du 21 mars 2019 qui utilise pour la première fois, l’expression « intérêt supérieur de l’enfant ».

Ce principe ne s’exerce pas de manière isolée mais coexiste avec les autres principes constitutionnels (OVC) notamment avec le droit à mener une vie familiale normale, dans lequel l’intérêt de l’enfant sert de boussole pour limiter ou orienter ce droit, comme l’illustre l’ouverture de l’adoption aux couples de même sexe, où la conformité à l’intérêt de l’enfant valide la constitutionnalité de la mesure. Aussi, avec la protection de la santé, où l’enfant devient le vecteur par lequel l’Etat garantit aux mineurs, mêmes étrangers, un accès effectif à ces protections sanitaires et sociales. Ou encore, avec l’ordre public, dans lequel l’exigence de protection de l’enfant doit coexister avec les prérogatives de l’Etat en matière de contrôle de l’immigration, tout en imposant que ces dernières soient entourées de garanties strictes pour ne pas léser le mineur.

Loin de constituer une règle absolue qui primerait systématiquement sur les autres impératifs de valeur constitutionnelle, le principe de protection de l'intérêt supérieur de l'enfant s'analyse comme une exigence de mise en balance. Il conditionne la validité de toute mesure prise par les pouvoirs publics à la prise en compte prioritaire des vulnérabilités spécifiques de l’enfant. Autrement dit, toute mesure portant atteinte à un droit tiers doit être conforme au bien-être du mineur.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

C’est sur le fondement du droit au respect de la vie familiale garanti par l’article 8 de la Convention, et la nécessité de garantir que l’éloignement de l’enfant de la sphère familiale soit une mesure de dernier recours, que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) s’est prononcée sur les modalités d’accompagnement des familles. Ainsi, à travers son contrôle de proportionnalité, la Cour a précisé à plusieurs reprises dans sa jurisprudence que les autorités doivent offrir aux familles un accompagnement éducatif et budgétaire réellement adapté à leurs besoins.

Dans l’arrêt Kutzner c. Allemagne (n° 46544/99, 26 février 2002), la Cour précise que même lorsque les premières formes de soutien apparaissent insuffisantes, les autorités doivent envisager sérieusement la mise en place de mesures d’aide supplémentaires avant de recourir à la solution la plus radicale qu’est la séparation de l’enfant et de ses parents. Cette exigence de proportionnalité est réaffirmée dans les arrêts Wallová et Walla c. République tchèque (n° 23848/04, 26 octobre 2006) et R.M.S. c. Espagne (n° 28775/12, 18 juin 2013). Dans ces deux affaires, la Cour souligne que les difficultés rencontrées par les familles relevaient essentiellement de conditions matérielles précaires ou d’un manque d’information et

d’accompagnement, et non d’une incapacité parentale. Elle reproche aux autorités nationales de ne pas avoir mis en œuvre les mesures de soutien nécessaires avant de décider un placement. La Cour insiste sur le fait que la mission première des services sociaux est d’aider les familles à surmonter leurs difficultés : les informer sur les prestations disponibles, les guider dans leurs démarches administratives, les conseiller sur les aides financières ou les possibilités d’accès à un logement adapté, et leur offrir un accompagnement éducatif ou psychologique.

Au niveau international, plusieurs instruments juridiques soulignent l’obligation pour les États de soutenir les familles afin de garantir le développement, la protection et le bienêtre des enfants.

Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ratifié par la France en 1980, affirme à son article 10 que la famille, considérée comme l’élément naturel et fondamental de la société, doit bénéficier d’une protection et d’une assistance aussi larges que possible, en particulier lorsqu’elle assume l’entretien et l’éducation des enfants.

Ce principe général établit que les États doivent garantir les conditions matérielles nécessaires au bien être des familles et constitue un fondement essentiel pour le développement de politiques de soutien budgétaire et social.

L’Observation générale n°13 de 2011 du Comité des droits de l’enfant, consacrée au droit de l’enfant d’être protégé contre toutes les formes de violence, souligne que la protection de l’enfant passe par la mise en place de mesures sociales ciblées, comprenant des services essentiels destinés à soutenir l’enfant et sa famille. Elle recommande la création de dispositifs d’accompagnement éducatif, de services d’écoute et de conseil pour les enfants, ainsi que de groupes d’entraide, de programmes de protection sociale, d’aides financières directes et de services de conseil pour les parents confrontés à des difficultés économiques, sociales ou éducatives.

Au niveau européen, la Charte sociale européenne de 1961 reconnaît à la famille un droit à une protection sociale, juridique et économique appropriée, ce qui implique pour les États membres de mettre en place des politiques de soutien permettant aux familles d’assurer pleinement leur rôle éducatif. Cette exigence est renforcée par la Stratégie du Conseil de l’Europe pour les droits de l’enfant 2022 2027, qui appelle les États à renforcer les investissements dans l’enfance et les familles, à développer des politiques de prévention capables d’identifier et de réduire les inégalités, et à mettre en œuvre des budgets adaptés aux enfants fondés sur des évaluations d’impact sur leurs droits. La Recommandation de la Commission européenne de l’UE du 23 avril 2024 relative au développement de systèmes intégrés de protection de l’enfance invite les États membres à privilégier les soins et services axés sur la famille et la communauté.

En conclusion, les États ont l’obligation de soutenir les familles de manière préventive et globale, en renforçant leurs capacités éducatives, matérielles et budgétaires, afin de garantir le bien-être des enfants et d’éviter les séparations inappropriées. Les instruments internationaux et européens insistent sur la nécessité de développer des services intégrés, accessibles et centrés sur la famille, ainsi que sur l’importance d’investir durablement dans l’enfance et les familles pour réduire les inégalités et prévenir les risques de maltraitance ou de négligence.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

En Allemagne, la protection de l’enfance est assurée en premier lieu au plan administratif. Le service communal chargé de la protection de l’enfance, ou Jugendamt, a pour mission d’accompagner les familles en difficulté sur le plan éducatif en application du livre VIII du code de la sécurité et de l’action sociale (SGB VIII). La première étape est la planification de l’accompagnement, processus socioéducatif de négociation et de décision entre les professionnels et la famille. Un projet d’intervention est ainsi défini et permet la mise en place d’actions éducatives sous la forme, notamment, de mesures de suivi éducatif en milieu ouvert ou semi-ouvert.

L’article 27 alinéa 2 du SGB VIII prévoit également des « mesures flexibles ». Ces mesures visent à répondre de manière individualisée aux problématiques des enfants et des parents en combinant différentes formes de prise en charge.

La mise en œuvre de ces mesures au plan administratif fait l’objet d’une évaluation régulière (environ tous les six mois) afin de vérifier l’évolution de la situation familiale et d’adapter l’accompagnement proposé.

Ce n’est que si ces mesures de soutien échouent que le service communal chargé de la protection de l’enfance saisit le juge aux affaires familiales, qui intervient pour ordonner le placement temporaire de l’enfant, pour limiter ou retirer totalement ou partiellement l’autorité parentale.

En conclusion, le service communal chargé de la protection met en œuvre des actions éducatives évolutives auprès des familles, sur une base contractuelle ou judiciaire, l’intervention du juge restant limitée.

Aux Pays-Bas, seul le juge des enfants peut ordonner des mesures de protection de l’enfance, et notamment une ordonnance de surveillance familiale d’une durée d’un an maximum, renouvelable jusqu’à la majorité de l’enfant. Cette mesure est une restriction partielle de l’autorité parentale consistant en la nomination d’un tuteur appartenant à une agence certifiée. Ce dernier met en œuvre un plan d’intervention afin d’assurer la sécurité et le bon développement de l’enfant.

Ainsi, le juge des enfants intervient pour ordonner la mesure, la renouveler ou en ordonner la mainlevée ; en revanche, le contenu de l’intervention éducative et son suivi sont assurés par le tuteur.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

¾ Sur le recueil de l’accord d’un seul parent pour ouvrir une mesure éducative dans le cadre administratif

Afin de favoriser l’exécution de ces mesures dans un cadre extra-judiciaire à chaque fois que cela est possible, autrement dit dans le cadre administratif proposé par le conseil départemental, il est proposé de prendre en compte la demande du seul parent demandeur d’un accompagnement éducatif ou d’accord pour cette mesure, la mesure pouvant s’exercer au seul domicile de ce dernier si les parents sont séparés.

Afin de respecter la proportionnalité dans l’atteinte au droit du parent de mener une vie familiale normale au sens de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme prise sous l’angle de l’exercice de son autorité parentale, il est prévu de ménager le droit de l’autre parent de s’opposer à la demande formulée par l’autre parent. Les modalités de ce droit d’opposition seront déterminées par un décret en Conseil d’Etat qui pourra, notamment prévoir un délai au terme duquel, sans opposition explicite de ce parent, la mesure pourra être mise en œuvre.

Afin de respecter le droit à la vie privée du parent qui n’est pas demandeur d’une mesure éducative en milieu ouvert, lorsque celle-ci implique de mener des visites à domicile, la disposition prévoit que la mesure ne pourra pas s’exercer au domicile du parent opposé à la mesure.

S’agissant de la mesure de placement administratif, le même droit d’opposition est prévu pour le parent qui n’est pas le parent demandeur. Il est par ailleurs précisé que la seule demande d’un parent ne suffit pas à elle seule à mettre en œuvre une mesure mais que celle-ci reste subordonnée à la situation objective de l’enfant établie au terme d’une évaluation pluridisciplinaire.

¾ Sur le principe de la modularité des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert En l’état actuel, AEMO et AEMO renforcée ou intensifiée sont deux mesures distinctes. Le passage de l’une à l’autre suppose donc une nouvelle audience et une nouvelle décision du juge des enfants. Cette contrainte peut ne pas être compatible avec une réponse éducative

rapide et adaptée, dans un contexte de crise et d’engorgement des tribunaux, ce qui était, au départ l'objectif avec la création de ces dispositifs renforcés ou intensifs109. Elle induit par ailleurs actuellement le plus fréquemment un changement de service éducatif et ainsi une rupture dans l’accompagnement ou encore de nouveaux délais de prise en charge.

Par ailleurs l'intervention renforcée ou intensive est limitée à une durée d'un an renouvelable.

Aussi, repenser le cadre des interventions à domicile, en garantissant un accompagnement gradué en fonction des besoins, apparait indiqué. Cette proposition rejoint les conclusions écrites par nombre d’observateurs, tels que la commission d’enquête parlementaire sur les manquements des politiques de protection de l’enfance110 ou encore l’inspection générale de la Justice (IGJ)111. Les dispositions encadrant la mise en œuvre des mesures d’AEMO sont prévues aux articles 375-2 et 375-4 du code civil. Les évolutions proposées nécessitent en conséquence de modifier les dispositions législatives afférentes.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

¾ Sur le recueil de l’accord d’un seul parent pour ouvrir une mesure éducative dans le cadre administratif

L’objectif poursuivi est de favoriser l’exercice des mesures dans un cadre administratif sans recourir à la procédure judiciaire, plus lourde et plus contraignante. Par ailleurs, dans les cas de parents séparés dans lesquels l’autre parent se montre particulièrement réfractaire, la mesure judiciaire ne s’exerce souvent pas davantage auprès de ce parent. Cette souplesse dans la prise en compte de la demande se fait sans préjudice des droits d’autorité parentale de l’autre parent dont le droit d’opposition est prévu.

¾ Sur le principe de la modularité des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert La modification envisagée vise à permettre une continuité dans l’accompagnement et le parcours de l’enfant et de sa famille en incluant ab initio dans la mesure d’AEMO la possibilité 109 Selon le Syndicat de la magistrature, dans son rapport « La Justice protège-t-elle les enfants en danger ? », les juges des enfants suivent entre 600 et 800 mesures d’assistances éducative, en sus de leur activité au pénal. Or, il a été évalué par la Chancellerie qu’un juge des enfants qui consacre 75 % de son temps à l’assistance éducative et 25 % de son temps au pénal devrait suivre 325 dossiers d’assistance éducative (voir Rapport du groupe de travail relatif à la charge de travail et à l’organisation des juridictions pour mineurs, ministère de la Justice et des libertés, mai 2012). Les rapports d’activité annuels des tribunaux pour enfants, dont le ministère de la Justice assure une synthèse chaque année, font également remonter cette difficulté.

110 Recommandation n°50 du rapport de la commission d’enquête parlementaire sur les manquements des politiques de protection de l’enfance dit rapport Santiago du nom de sa rapporteure.

111 Préconisation n°10 du rapport final de la mission d’appui à la DPJJ relative à l’amélioration de la justice des mineurs : mieux protéger l’enfance en danger, juillet 2025.

d'un accompagnement renforcé ou intensifié, voire d’un hébergement exceptionnel ou périodique qui pourrait être mis en œuvre à l'initiative du service en charge de la mesure, sans avoir besoin de recourir à une nouvelle décision du juge des enfants. Le juge des enfants expliquerait en audience à la famille, dès le prononcé de la mesure d'AEMO, l'ensemble des possibilités d'intervention pouvant être mises en œuvre dans le cadre de cette mesure.

Les objectifs attendus de cette modularité sont multiples :

- une meilleure adaptation de la mesure à l’évolution de la situation ;

- une action plus agile et plus rapide ainsi qu'une meilleure adhésion de la famille du fait de la continuité de prise en charge par la même équipe (plus de changement de service à l’occasion du changement de mesure, les mêmes professionnels intervenant que l’AEMO soit simple ou renforcée) ;

- une meilleure lisibilité de l'action éducative pour la famille, qui, dès le départ, est informée de l'ensemble des interventions possibles.

La durée de l’AEMO renforcée est par ailleurs alignée avec celle des autres mesures (deux ans).

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Les départements sont de plus en plus nombreux à réfléchir à la manière de repenser la modularité de la mesure judiciaire éducative en milieu ouvert et de multiples expérimentations ont été conduites sur le territoire depuis quelques années.

Des discussions interministérielles ont pris place s’agissant des modalités d’exercice de la mesure :

- D’une part, concernant la désignation du service en charge de mettre en œuvre la mesure décidée par le juge

Une première option était en effet de confier aux départements le soin exclusif de désigner le service ou l'établissement en charge de mettre en œuvre les mesures de milieu ouvert, afin de permettre un meilleur pilotage de ces mesures et des services les mettant en œuvre.

Toutefois, cette position comportait le risque d’une exclusion du juge, qui ne connaitrait plus les services qui mettent en œuvre ses décisions (en s’en remettant exclusivement au conseil départemental sans vision des services désignés) ; en outre elle aurait pu être interprétée comme le signe d’un certain désengagement de l'État sur le milieu ouvert.

- D’autre part, s’agissant de l’exercice de la modularité L’une des options envisagées était de confier au service éducatif l’initiative exclusive de l’intensification de la mesure. Dans cette hypothèse, le juge des enfants statuait uniquement sur l’arrêt ou la poursuite d’une intensivité contestée sans pour autant pouvoir l’ordonner, ce qui n’a pas semblé opportun. Cette solution limitait par ailleurs le juge des enfants dans sa capacité à assurer le suivi d’une mesure judiciaire.

3.2. OPTION RETENUE

La mesure d'AEMO se présente comme une mesure modulable sur décision du service désigné ou du juge en fonction de la situation du mineur et de sa famille. Ainsi l'accompagnement éducatif « socle » peut être complété, avec ou sans nouvelle décision du juge, par un certain nombre de « suppléments » (action intensive, hébergement exceptionnel ou périodique, ou certaines orientations en matière de santé ou de scolarité…). L'information du juge, des parents ou des représentants légaux, en cas de changement dans l'exercice de la mesure reste indispensable. La mesure, dans toutes ses dimensions serait assurée par le même service, et, en son sein, par la même équipe pluridisciplinaire.

Il a par ailleurs été préféré de laisser le choix au juge de désigner soit le service départemental de l’aide sociale à l’enfance, à charge pour ce dernier de désigner le service en charge de la mesure d'AEMO, soit de désigner le service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert lui-même s'il l'estime nécessaire.

La modularité de la mesure peut être revue tant par le service éducatif compétent que par le juge des enfants afin de s’adapter au mieux aux besoins de la famille. Afin de préserver les droits des parties, en cas de désaccord de la famille à l’évolution de l’intensité de la mesure, le texte prévoit également que le juge des enfants sera saisi pour statuer dans des conditions et délais fixés par décret. Dans ce cadre, il pourra ordonner, en cas d’urgence, le sursis de l’exécution de l’hébergement dans l’attente de sa décision. Les droits des parties apparaissent ainsi garantis.

Ainsi, il est proposé dans le cadre du présent projet de loi de poser deux principes :

- le principe d'une modularité de la mesure d'AEMO comprenant une mesure "socle" consistant en un accompagnement éducatif à domicile outre des modalités d'intervention mobilisées par le service mettant en œuvre la mesure en fonction de l’évolution des besoins de l’enfant et de sa famille (intervention intensive, intervention renforcée, possibilité d'hébergement exceptionnel, ponctuel ou périodique), le juge des enfants pouvant toujours, comme actuellement, assortir le maintien à domicile du respect d’obligations particulières ;

- le principe de donner un mandat global au service en charge de la mesure pour décider de l'évolution de celle-ci et de la mise en œuvre des modules au cours de celle-ci, sous réserve de l’accord des parents et de la possibilité de saisir le juge des enfants en cas de désaccord.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel ¾ Sur le recueil de l’accord d’un seul parent pour ouvrir une mesure éducative dans le cadre administratif

L’harmonisation des dispositions législatives relatives au recueil de l’accord parental dans le cadre des mesures administratives de prévention et de protection de l’enfance nécessite de modifier les articles L. 222-2 et L. 223-2 du CASF.

¾ Sur le principe de la modularité des mesures d’assistance éducative en milieu ouvert La mesure envisagée modifie l’article 375-2 et l’article 375-4 du code civil. Cette inscription dans la loi du principe de modularité participe à la satisfaction de l’intérêt supérieur de l’enfant en ce que la mesure tend à s’adapter à la situation de chaque enfant, non plus seulement au moment de sa mise en place mais également lors de son exécution. Il permet ainsi de placer les besoins fondamentaux du mineur (santé, sécurité, développement) au cœur de toute décision le concernant.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Les mesures proposées sont pleinement compatibles avec les engagements internationaux de la France en ce qu’elles viennent s’assurer de la prise en compte de l’intérêt de l’enfant de rester au domicile de sa famille et ainsi lui garantir une juste réponse à son besoin de stabilité et de sécurité sans contrevenir aux droits des parents.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

La disposition prévoit que le juge des enfants peut confier au département la mise en œuvre d’une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert.

Sur la base de l’article L. 221-1 du code de l’aide sociale et des familles, le département peut recourir à des établissements et services sociaux autorisés en application de l’article L.313-3 du code de l’action sociale et des familles pour l’exercice de ses missions de protection de l’enfance. Il n’est donc pas tenu de mettre en œuvre par l’intermédiaire de ses propres services l’exercice de la mesure de protection.

La disposition n’emporte donc pas d’impact direct sur l’organisation des services de protection de l’enfance du département. Elle permet toutefois de renforcer son rôle de pilotage des mesures de protection de l’enfance en identifiant à son niveau le service le plus à même d’exercer la mesure d’AEMO. Elle permet également au département, étant responsable de la mise en œuvre de la mesure, d’assurer un meilleur suivi de la situation du mineur et de favoriser ainsi la continuité du parcours de ce dernier.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

La mesure d’AEMO modulable nécessite que le juge des enfants explique en audience à la famille l'ensemble des possibilités d'intervention pouvant être mises en œuvre dans le cadre de cette mesure. De ce fait, les services éducatifs pourront, sans nouvelle audience devant le juge des enfants, mettre en œuvre une AEMO renforcée avec hébergement. Cette

modularité permettra une adaptation de l’intensité de la mesure plus rapide sans nouvelle décision du juge et, in fine, un accompagnement éducatif plus souple et efficace. En cas d’adhésion de la famille à la modularité proposée, elle pourrait se traduire par une certaine diminution des audiences.

Il est cependant très délicat de quantifier cette diminution, en l’absence de donnée précise sur le volume de mesures d’AEMO susceptible de faire l’objet d’une évolution sans intervention supplémentaire du juge des enfants, et en l’absence de donnée concernant le volume de saisines du juge des enfants ayant exclusivement pour objet une demande de modification du degré de la mesure initiale.

De plus, la modification de l’article 375-2 du code civil prévoit la saisine du juge en cas de désaccord sur l’évolution de la mesure dans le cadre d’un suivi renforcé ou intensifié et/ou en prévoyant un hébergement exceptionnel. Une potentielle charge de travail supplémentaire est ici identifiée, difficile à estimer.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

La modularité de la mesure d’AEMO permet d’apporter un accompagnement éducatif plus souple et efficace susceptible de mieux répondre aux besoins de protection du mineur. Ainsi, en cas d’incident, d’aggravation d’un élément de danger ou encore de bouleversement familial (décès, sortie de détention d’un représentant légal etc.), une intervention éducative renforcée pourra être mise en place rapidement afin d’éviter une dégradation de la situation familiale. La présence du tiers à un rythme soutenu permet en effet d’assurer une médiation, facteur d’apaisement, ou encore d’apporter des réponses ou des clés de compréhension permettant au mineur et/où à ses parents de gérer de manière plus adaptée la situation à laquelle ils sont confrontés. Cette intervention à domicile plus efficiente peut permettre d’éviter une mesure de placement et ainsi de confronter le mineur à une rupture avec son environnement familial et le bouleversement de tous ses repères qu’induit la séparation (changement de lieu de vie, souvent de lieu de scolarité, d’adulte référent etc.).

Les besoins des enfants seront mieux pris en compte par les parents grâce à l’accompagnement budgétaire global qui sera proposé.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers

Le parent désireux de se faire aider dans la prise en charge éducative de son enfant pourra bénéficier d’une assistance par les services de l’aide sociale à l’enfance et, ce, même si l’autre parent s’y oppose. Cela permettra, notamment au parent assumant seul la charge de son enfant ou en assumant la plus grande part, de se sentir moins isolé. Les situations de fragilité seront ainsi prises en charge plus précocement. La modularité de la mesure d’AEMO permet d’apporter aux représentants légaux un soutien pouvant être renforcé en cas de situation de crise, et ainsi d’éviter qu’ils ne soient trop fragilisés dans leur parentalité. Elle permet également de revenir à un cadre plus souple lorsque les éléments de danger sont en recul.

Par ce biais, les efforts fournis par la famille sont valorisés et encouragés, de même qu’elle contribue à éviter leur essoufflement vis-à-vis de l’intervention éducative.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de la gestion des déchets et de la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les dispositions envisagées ont été soumises le 30 avril 2026 au Conseil national d’évaluation des normes pour une consultation obligatoire. Le sens de l’avis est favorable En application des articles L. 142-1 et D. 147-13 du code de l’action sociale et des familles, la disposition envisagée a été soumise au Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge et au Conseil national de la protection de l’enfance, au titre des consultations obligatoires, ils ont rendus un avis le 21 avril et 11 mai 2026.

Au regard de l’impact sur les services judiciaires, les dispositions de cet article ont été soumises au Comité social d’administration des services judiciaires (CSA SJ) dont la consultation est obligatoire en application de l’article R.253-1 du code général de la fonction publique dès lors que l’impact est significatif (CE 4ème et 1ère chambres réunies, 01/06/2018, 391518, 4ème considérant).

L’ensemble de ces mesures a été soumis à un groupe de travail composé notamment de représentants des départements et des associations du secteur de l’aide sociale à l’enfance, ainsi que des magistrats, constitué dans le cadre de travaux préparatoires à ce projet de loi.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

Les mesures envisagées sont applicables sur le territoire hexagonal et de plein droit aux collectivités d’outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution.

Les collectivités de l’article 74 sont, quant à elles, régies par le principe de spécialité législative : les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse du texte en cause. Toutefois les statuts de Saint Barthélémy, Saint Martin et Saint Pierre-et-Miquelon prévoient que la plupart des lois et règlements y sont applicables de plein droit, sans nécessité de mention expresse en ce sens dans la loi ou le règlement en cause. Dès lors, la présente disposition s’appliquera à Saint Barthélémy, Saint Martin et Saint Pierre-et-Miquelon.

En revanche, ces dispositions sont inapplicables en Nouvelle-Calédonie (compétence locale, 4° du III de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie).

Les dispositions relatives à l’action sociale ont vocation à s’appliquer sur l’ensemble du territoire de la République française, y compris de plein droit dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ainsi qu'à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

A Wallis et Futuna, l'Etat n'est pas compétent en matière d'aide sociale (32° de l'article 40 du décret n°57-811 du 22 juillet 1957).

A la lecture combinée des articles 13 et 14 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004 modifiée, l'Etat n'est pas compétent en matière d'action sociale en Polynésie française. Dans un avis du 4 février 1997 (CE n° 359.500), le CE a affirmé que ni la loi relative à l’organisation de la Polynésie française, ni le statut d’autonomie n’ont réservé l’aide sociale à l’enfance à l’État. Ce même avis précise, par ailleurs, que la section adoption du service des affaires

sociales de Papeete a les mêmes compétences que le service de l’aide sociale à l’enfance en métropole pour appliquer en Polynésie les lois relatives à l’adoption.

L’Etat n'est pas compétent en matière d'action sociale conformément aux articles 21 et 22 (4°) de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 portant statut d'autonomie de la Nouvelle-Calédonie. Par délégation cette compétence est exercée par les provinces.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article requiert un décret en Conseil d’Etat aux fins de prévoir les modalités de l’expression du droit d’opposition de l’autre parent lorsqu’une mesure éducative est sollicitée par l’un des deux parents ; un décret sera également nécessaire pour fixer les modalités et délais dans lesquels le juge des enfants, saisi d’un désaccord sur l’intensité de la mesure et notamment sur la mise en place d’une intervention renforcée ou d’un hébergement ponctuel ou périodique, sera amené à statuer.

CHAPITRE II – SIMPLIFIER L’EXERCICE DE L’AUTORITE PARENTALE

SUR LES ENFANTS CONFIES

Article 9 – Simplifier l’exercice de l’autorité parentale sur les enfants confiés 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

a) Cadre légal de l’exercice de l’autorité parentale

L’autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs exercés par les parents qui ont pour finalité l’intérêt de l’enfant. Cette autorité est dévolue aux parents jusqu'à la majorité ou l'émancipation de l'enfant pour le protéger dans sa sécurité, sa santé, sa vie privée112 et sa moralité, pour assurer son éducation et permettre son développement, dans le respect dû à sa personne. Elle s’exerce sans violences physiques ou psychologiques (article 371-1 du code civil).

L’autorité parentale résulte du lien de filiation. Chaque parent est ainsi, en principe, titulaire de l’autorité parentale et de son exercice par le seul fait qu’un lien de filiation est établi entre lui et son enfant dans son année de naissance (article 372 du code civil).

En principe, les parents exercent en commun l’autorité parentale, qu'ils soient mariés ou non, qu'ils vivent ensemble ou séparément (article 372 du code civil) : ils ont les mêmes droits et devoirs sur l’enfant, et prennent ensemble les décisions relatives à l’enfant. Appliquée strictement, cette règle devrait conduire à exiger l’autorisation des deux parents pour toute démarche ou toute décision relative à l'enfant.

Toutefois, en application de l’article 372-2 du code civil, chaque parent est réputé, à l'égard des tiers de bonne foi, agir avec l'accord de l'autre parent lorsqu’il accomplit seul un acte usuel de l'autorité parentale relativement à la personne de l'enfant (par exemple, l’inscription à la cantine scolaire, à la garderie ou à l’étude). A contrario, l’accord des deux parents est nécessaire pour effectuer un acte non usuel de l’autorité parentale (comme l’inscription à un internat ou dans un établissement privé ou religieux113). En cas de désaccord, l’un d’eux peut saisir le juge aux affaires familiales pour trancher le conflit.

112 Depuis la loi n° 2024-120 du 19 février 2024 visant à garantir le respect du droit à l'image des enfants.

113 CA Rouen, 17 décembre 2009, n° 08/04197.

Or, le législateur ne donne pas de définition de l’acte usuel et de l’acte non usuel de l’autorité parentale à l’article 372-2 du code civil. Il est donc nécessaire de se référer à la jurisprudence.

Celle-ci définit l’acte usuel de l’autorité parentale comme l’acte qui, selon une appréciation à la fois in abstracto et in concreto, n’engage pas l’avenir de l’enfant et ses droits fondamentaux ou encore, même s'ils revêtent un caractère important, s’inscrit dans une pratique antérieure établie par les parents et non contestée par l’un d’eux (par exemple : CA Aix-en-Provence, 28 oct. 2011 n° 11/00127).

b) Application en cas d’accueil de l’enfant auprès d’un tiers au titre de la protection de l’enfance

Lorsque l'enfant a été confié à un tiers, l'autorité parentale continue d'être exercée par les parents. Quand bien même la personne à qui l'enfant a été confié accomplit tous les actes usuels relatifs à sa surveillance et à son éducation (article 373-4 du code civil), les parents restent pleinement investis du droit à décider et mettre en œuvre les actes non usuels.

Lorsque l’enfant a été confié à un tiers au titre de la protection de l’enfance, les parents conservent intégralement l’exercice de l’autorité parentale dans le cadre d’un accueil provisoire administratif. A l’inverse, dans le cadre d’une mesure judiciaire de placement, ils n’exercent que les attributs de l'autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec cette mesure (comme la représentation de leur enfant mineur dans une action en responsabilité dirigée contre lui114) (article 375-7 alinéa 1er du code civil115). Le tiers (personne physique, établissement ou service) à qui l’enfant a été confié accomplit les actes usuels. Il ne peut réaliser des actes non-usuels qu’à titre exceptionnel sur autorisation du juge des enfants.

Lorsque l'enfant est pris en charge par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance (ASE), que ce soit dans un cadre administratif ou dans un cadre judiciaire, il est confié à un service ou à une personne physique (un assistant familial ou un accueillant durable et bénévole), qui peut alors accomplir les actes usuels, sauf ceux pour lesquels il/elle doit en référer préalablement à l’aide sociale à l’enfance, et dont la liste est annexée au projet pour l’enfant116 (comme la nuitée chez un tiers en l’absence de la personne à qui il est confié).

L’accomplissement des actes dits « non usuels » quant à lui nécessite toujours l’accord des parents.

114 Civ. 1re, 18 novembre 1986, n° 85.11-360.

115 « le juge des enfants peut exceptionnellement, dans tous les cas où l'intérêt de l'enfant le justifie, autoriser la personne, le service ou l'établissement à qui est confié l'enfant à exercer un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale [soit des actes non usuels] en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l'autorité parentale ou lorsque ceux-ci sont poursuivis ou condamnés, même non définitivement, pour des crimes ou délits commis sur la personne de l'enfant, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de la nécessité de cette mesure. »

116 Article L. 223-1-2 du code de l’action sociale et des familles.

Dans le cadre d’une mesure judiciaire d’accueil à l’aide sociale à l’enfance, en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l'autorité parentale, ou lorsque ceux-ci sont poursuivis ou condamnés, même non définitivement, pour des crimes ou délits commis sur la personne de l'enfant, le juge des enfants peut, exceptionnellement, dans tous les cas où l'intérêt de l'enfant le justifie, autoriser le tiers gardien à exercer un ou plusieurs actes déterminés relevant de l'autorité parentale, c’est-à-dire des actes non usuels, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de la nécessité de cette mesure (article 375-7 alinéa 2 du code civil).

Enfin, notamment en cas de désintérêt manifeste des parents, ou si ces derniers sont dans l'impossibilité d'exercer tout ou partie de l'autorité parentale, le tiers gardien peut saisir le juge aux affaires familiales aux fins de demander une délégation partielle ou totale de l'exercice l'autorité parentale à son profit dans les cas prévus à l’article 377 du code civil, lui permettant d’agir dans l’intérêt de l’enfant en lieu et place des parents.

Le présent article vise ainsi à faciliter la réalisation des actes concernant la santé de l’enfant lorsqu’il est confié à un tiers afin de remédier aux blocages auxquels les services peuvent être confrontés.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel déduit des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 l’existence du droit de mener une vie familiale normale (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France), ainsi qu’une exigence constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant (Décisions n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, M.

Adama S. et n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, Loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Selon l’article 3.1 de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE), reconnue d’applicabilité directe devant les juridictions nationales, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale dans toutes les décisions qui le concernent. Cette convention prévoit en son article 20 que tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial, ou qui, dans son propre intérêt, ne peut être laissé dans ce milieu, a droit à une protection et une aide spéciale de l’État. Le même article précise que les États parties prévoient pour cet enfant une protection de remplacement conforme à leur législation nationale et que cette protection de remplacement peut notamment avoir

la forme du placement dans une famille, en cas de nécessité, du placement dans un établissement pour enfants approprié.

L'article 7 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne prévoit que toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications. Son article 24 consacre l’intérêt supérieur de l’enfant comme considération primordiale devant guider « tous les actes relatifs aux enfants ».

Les dispositions envisagées qui conduisent à faciliter la réalisation d’actes non-usuels par le tiers (personne physique, l’établissement ou le service) à qui l’enfant est confié sont guidées par un objectif de protection de l’enfant en lui conférant un statut sécurisé et conforme à ses besoins. Ces dispositions ménagent un juste équilibre entre différents intérêts : dans ce cadre, l’intérêt supérieur de l’enfant doit constituer une considération déterminante.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance font fréquemment face à des difficultés pour obtenir l’autorisation des titulaires de l’autorité parentale pour la réalisation de certains actes non usuels concernant pourtant la vie quotidienne des enfants protégés.

Outre le refus de certains parents, les services se heurtent fréquemment au silence des titulaires de l’autorité parentale. Les raisons peuvent être multiples : la négligence, les situations d’errance ou l’impossibilité d’être joints.

Ces situations sont préjudiciables à la santé des enfants confiés dans la mesure où elles peuvent entraîner pour l’enfant confié des risques pour sa santé ou, à tout le moins, une perte de chance.

Si la saisine du juge des enfants est toujours possible en application de l’article 375-7 du code civil, dans la réalité, lorsque l’acte à accomplir n’est pas absolument nécessaire, les services n’en font souvent pas la demande, ce qui constitue, pour l’enfant, une entrave à son droit de vivre une vie normale.

Ces dispositions, qui touchent aux droits des parents dans l’exercice de leurs prérogatives parentales, relèvent nécessairement de la loi.

Face à cette situation problématique, il est nécessaire de légiférer afin de faciliter la prise de certaines décisions non-usuelles en matière de santé, par le tiers gardien.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Le principal objectif poursuivi vise à faciliter la prise de décision du tiers gardien à qui l’enfant a été confié afin de préserver au mieux l’intérêt supérieur de l’enfant et d’améliorer le suivi de sa santé.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Il a été envisagé le statu quo. Cette option n’a toutefois pas été jugée suffisante au regard de l’importante diversité des blocages remontés par les services de l’ASE.

3.2. OPTION RETENUE

Afin d'éviter les situations de blocage préjudiciables à l'enfant dans sa prise en charge sur plan de la santé et de favoriser l’accès aux soins, il est proposé de donner aux médecins, sage-femmes et infirmiers la faculté de passer outre l’absence de réponse des titulaires de l’autorité parentale dans un délai de sept jours après qu’ils aient dûment été contactés pour recueillir leur accord, lorsque cela s’impose pour sauvegarder la santé des enfants confiés à l’ASE. Cette mesure a également vocation à rendre pleinement effectif le programme de Parcours coordonné de soins, dit « Santé protégée » qui vise à garantir à tous les enfants protégés, un bilan et un suivi de santé durant tout le temps de la prise en charge éducative.

L’enjeu est de pouvoir mettre effectivement en œuvre les soins préconisés et ce, même si les parents se désintéressent du suivi médical de leur enfant.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel Il est proposé de créer un article L.1111-5-2 dans le code de la santé publique s’agissant des actes relatifs à la santé de l’enfant.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Conformément aux exigences du droit international et européen, l’ensemble des mesures envisagées, qui visent à mieux prendre en compte l’intérêt supérieur de l’enfant, ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit des parents de mener une vie familiale normale.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations

Sans objet.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Aucun impact négatif n’est identifié pour les départements qui sont, au contraire, demandeurs de cette disposition qui leur permettra de clarifier les périmètres d’intervention de chacun.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs

S’agissant des services hospitaliers, aucun impact n’est attendu dans la mesure où ils ne seront pas en charge de recueillir l’accord des parents mais devront seulement s’assurer que cet accord a été recherché.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Ces modifications vont permettre de répondre au mieux aux besoins des enfants confiés en facilitant et en accélérant la prise de décisions dans leur intérêt.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers

Ce dispositif garantit en premier lieu une prise en charge médicale rapide, sans blocage lié à l’indisponibilité des parents, ce qui prévient l’aggravation de pathologies et protège la santé immédiate et future de l’enfant. Pour les professionnels, un tel mécanisme apporte une sécurisation juridique et une meilleure continuité des prises en charge. À l’échelle collective, cela contribue à réduire les inégalités de santé, en assurant que tous les enfants protégés bénéficient des soins nécessaires. Enfin, pour la société, c’est un levier d’efficacité des politiques publiques de protection de l’enfance, en renforçant la cohérence des interventions et en donnant à ces enfants les conditions sanitaires indispensables à leur développement et à leur intégration future.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre le changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de la gestion des déchets et de la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

La présente mesure ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

En application des articles L. 142-1 et D. 147-13 du code de l’action sociale et des familles, la disposition envisagée a été soumise au Haut conseil de l’enfance et de la famille et au Conseil national de la protection de l’enfance qui ont rendu un avis le 21 avril 2026, les consultations de ces instances étant obligatoires. Le Conseil national de la protection de l’enfance a également été consulté le 8 mai 2026.

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les dispositions envisagées ont été soumises le 30 avril 2026 au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) pour une consultation obligatoire. Le sens de l’avis est favorable Par ailleurs l’extension de l'article L. 1111-5-2 du code de la santé publique à Wallis-et-Futuna et à la Polynésie française nécessite de de consulter ces collectivités.

S’agissant de l’article L.1111-5-2 du code de la santé publique, si aucune consultation n’est requise pour Wallis-et-Futuna, l’article se bornant à procéder à une extension sèche du dispositif (1° du V de l’article), c’est-à-dire sans comporter de disposition particulière à la collectivité, la collectivité de la Polynésie française a été consultée en application de l’article 9 de la loi organique n°2004-192 du 27 février 2004, dès lors que l’article comporte des adaptations. Il substitue ainsi « un professionnel de santé » à « un infirmier » au 2° ter nouveau du II de l’article L.1541-3 du CSP.

L’ensemble de ces mesures a été soumis à un groupe de travail composé notamment de représentants des départements et des associations du secteur de l’aide sociale à l’enfance, ainsi que des magistrats, constitué dans le cadre de travaux préparatoires à ce projet de loi.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

5.2.2. Application dans l’espace

S’agissant de dispositions portant sur l’état des personnes et de la famille, celles-ci seront applicables de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, ces collectivités étant régies par le principe d’identité législative en vertu de l’article 73 de la constitution.

En outre, ces nouvelles dispositions seront applicables de plein droit à Saint Barthélemy en application des articles LO. 6213-1 et LO. 6214-3 du code général des collectivités territoriales, à Saint-Martin en application des articles LO. 6313-1 et LO. 6314-3 du même code, et à Saint-Pierre-et-Miquelon conformément aux articles LO. 6413-1 et LO. 6414-1 du même code.

L'article L.1111-5-2 du CSP est applicable de plein droit dans le territoire des îles Wallis et Futuna et de Polynésie française sous réserve des adaptations prévues au présent projet de loi. Enfin, ce texte ne s’appliquera pas en Nouvelle-Calédonie car la loi du pays n° 2012-2 du

20 janvier 2012 relative au transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'État en matière de droit civil, des règles concernant l'état civil et du droit commercial a transféré le droit civil à la compétence de la Nouvelle-Calédonie, l’Etat n’étant dès lors plus compétent pour légiférer en matière de droit de la famille.

5.2.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat sera nécessaire pour déterminer les conditions d’application du présent article.

TITRE V – RENFORCER LA PREVENTION ET LA REPRESSION

DES INFRACTIONS SUR LES MINEURS

Article 10 – Encadrer la durée des enquêtes portant sur des infractions commises au préjudice de mineurs

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

1.1.1. La durée des enquêtes pénales

Outre l’article préliminaire du code de procédure pénale qui consacre le principe selon lequel toute procédure pénale doit être conduite dans un délai raisonnable, certaines dispositions du même code fixent des règles spécifiques encadrant la durée des enquêtes.

a) Concernant les enquêtes de flagrance

Le code de procédure pénale (CPP) prévoit que l’enquête menée à la suite d’un crime ou délit flagrant peut se poursuivre sans discontinuer pendant une durée de huit jours. Le procureur peut, lorsque les investigations nécessaires à la manifestation de la vérité pour des infractions punies d’au moins cinq ans ne peuvent être différées, décider une prolongation de huit jours supplémentaires (art. 53 alinéa 3 du CPP).

b) Concernant les enquêtes préliminaires

Aux termes de l’article 75-1 du CPP, lorsque le procureur de la République ordonne une enquête préliminaire, il en fixe le délai d’exécution. Le texte prévoit également que les officiers de police judiciaire doivent rendre compte au parquet lorsque l’enquête se prolonge ou lorsqu’elle a été ouverte d’office depuis plus de six mois.

L’article 75-2 impose à l’OPJ d’aviser immédiatement le procureur dès qu’est identifiée une personne suspecte, c’est-à-dire une personne à l’encontre de laquelle existent des indices de participation à l’infraction.

Selon l’article 75-3, la durée d'une enquête préliminaire ne peut excéder deux ans à compter du premier acte d'audition libre, de garde à vue ou de perquisition d'une personne, y compris si cet acte est intervenu dans le cadre d'une enquête de flagrance. L'enquête préliminaire peut toutefois être prolongée une fois pour une durée maximale d'un an à l'expiration du

délai mentionné au premier alinéa, sur autorisation écrite et motivée du procureur de la République, qui est versée au dossier de la procédure.

c) Concernant l’instruction

La phase d’instruction n’est pas enfermée dans un délai maximal légal. Elle doit toutefois être conduite dans un délai raisonnable (article 175-2 CPP)117.

Plusieurs délais encadrent des actes ou situations procédurales spécifiques, notamment ceux relatifs au contrôle périodique de la détention provisoire, au traitement des demandes d’actes ou de mise en liberté, ainsi qu’aux délais de transmission et de jugement des appels formés devant la chambre de l’instruction, en particulier lorsque la personne mise en examen est détenue.

En outre, le code de procédure pénale prévoit des délais prévisibles d’achèvement de l’instruction, qui constituent un instrument de pilotage et de lisibilité de la procédure (alinéa 9 de l’article 116 CPP et alinéa 2 de l’article 89-1).

Enfin, l’article 175 organise la phase de clôture en imposant la notification d’un avis de fin d’information, ouvrant un délai pour observations ou demandes d’actes avant que le juge ne statue sur la suite de la procédure. Cette étape fixe un horizon temporel identifiable pour les parties.

À cet égard, l’article 175-2 CPP prévoit que, lorsque l’information n’a pas été achevée dans les délais prévisibles d’achèvement, le juge d’instruction doit en informer le procureur de la République et les parties, en indiquant les diligences restant à accomplir et le nouveau délai prévisible d’achèvement. Ce mécanisme vise à renforcer la transparence, la prévisibilité et le suivi effectif de la durée de l’instruction.

1.1.2. Les particularités de la procédure applicable aux infractions de nature sexuelle et de la protection des mineurs victimes

Le titre XIX du livre IV du code de procédure pénale prévoit des dispositions procédurales particulières applicables aux infractions de nature sexuelle et à la protection des mineurs victimes (enregistrement audiovisuel des auditions de mineurs victimes, examen spécialisé, selon la qualification, perquisitions de nuit, captations de données informatiques, enquête sous pseudonyme, géolocalisation, interceptions téléphoniques, …).

Son champ d’application recouvre les infractions listées à l’article 706-47 (meurtre sur mineur, viol, agression sexuelle, traite d’enfants, proxénétisme à l’égard de mineurs, 117 Voir notamment : Crim. 9 nov. 2022, n° 21-85.655 ; Crim., QPC, 31 août 2011, n° 11-90.075 ; Crim. 25 juin 2013, n° 12-87.207 ; Crim. 10 déc. 2002, n° 02-82.540

captation et diffusion d’images pornographiques de mineurs, corruption de mineur, propositions sexuelles via moyens électroniques, etc.).

L’objectif de ces dispositions est d’adapter la procédure pour protéger la parole et l’intérêt des mineurs victimes et faciliter la recherche des preuves (expertises, enregistrements, accompagnement, inscription dans un fichier spécialisé). Elles sont applicables à tous les stades de la procédure pénale (enquête, information judicaire, jugement et exécution des peines).

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel n’a pas développé de jurisprudence spécifique sur la durée des enquêtes ; il est essentiellement intervenu par voie de QPC pour contrôler des garanties procédurales liées à la phase d’enquête (information, audition, serment, droits) et laisse au législateur le soin d’encadrer les délais.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La Cour européenne des droits de l’homme impose que la durée des enquêtes et procédures respecte le droit à un procès dans un délai raisonnable. Cette durée raisonnable est protégée par l’article 6 §1 de la Convention européenne des droits de l’homme, pour lesquelles la Cour applique une appréciation globale fondée sur quatre critères : la complexité de l’affaire, le comportement du requérant, le comportement des autorités judiciaires et l’importance de l’affaire pour le requérant (notamment arrêt Kudka c/ Pologne du 26 octobre 2000).

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

S’il existe en droit positif des durées maximales d’enquête d’une part (cf. point 1.1.1) et des particularités procédurales pour les enquêtes concernant les mineurs victimes d’autre part (cf. point 1.1.2.), aucune règle spécifique n’est actuellement prévue pour encadrer la durée des enquêtes concernant les mineurs victimes. Or, certaines enquêtes pour des faits graves, notamment celles qui portent sur des crimes sexuels ou violents au préjudice de mineurs,

semblent mériter une attention toute particulière pour assurer l’efficacité des investigations.

A cet égard, les seuls délais prévus pour les enquêtes préliminaires et de flagrance ne sauraient suffire à garantir la réactivité nécessaire des services d’enquête et du parquet pour faire au plus vite la lumière sur ces faits d’une gravité exceptionnelle.

Par ailleurs, l’état du droit ne garantit pas aujourd’hui une information minimale et homogène du plaignant dans les premiers mois suivant le dépôt de plainte. Cette carence nourrit un sentiment d’abandon, génère des relances nombreuses auprès des parquets et nuit à la lisibilité de l’action publique. La mise en place, par la loi, d’une obligation d’information à trois mois, pour ces enquêtes par nature sensibles, constitue une mesure simple, proportionnée, permettant de renforcer la confiance des victimes et d’harmoniser les pratiques sur l’ensemble du territoire.

Le drame récent de l’affaire Lyhanna, dans lequel le suspect principal avait été visé par une précédente plainte pour des faits sexuels sur une autre mineure sans être cependant entendu, démontre la nécessité d’encadrer plus strictement les délais d’enquête dans cette matière afin d’assurer un traitement prioritaire de ces procédures et éviter autant que faire se peut qu’une telle situation ne se reproduise. La forte couverture médiatique de cette affaire met en évidence l’existence d’une attente sociale de célérité dans la conduite de ce type d’enquêtes. L’adoption d’un cadre législatif renforcé représente donc une nécessité impérieuse, tant pour prévenir la répétition de drames similaires que pour restaurer la confiance des citoyens dans l’action de la justice.

L’article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant la procédure pénale. Il est donc nécessaire d’opérer des modifications législatives. S’agissant notamment de déroger en partie aux articles 75-1 et 75-2 du code de procédure pénale, en imposant des délais de compte-rendu et d’audition, le dispositif projeté nécessite une inscription dans la loi. En outre, au regard de l’article 75-3, il apparaît nécessaire d’inscrire dans la loi les actes devant être effectués « dans les meilleurs délais ».

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

L’encadrement de la durée des enquêtes portant sur certains crimes commis au préjudice de mineurs poursuit plusieurs objectifs complémentaires :

- Assurer un suivi rigoureux des enquêtes portant sur ces faits ;

- S’assurer de la réalisation des actes d’investigation essentiels dans les meilleurs délais ;

- Permettre au plaignant d’être informé sur l’état d’avancement des investigations ;

- Fixer un délai maximal dans lequel l’audition du suspect doit être faite.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

S’agissant du champ infractionnel, le dispositif ayant pour objectif de garantir la célérité des enquêtes particulièrement graves, il a été décidé d’exclure les délits et de ne viser que les crimes sur mineur visés à l’article 706-47, pour garantir l’effectivité du mécanisme. Cette célérité ne pouvant être en effet acquise qu’en priorisant certaines procédures, toute dilution dans la gravité des infractions concernées par ce dispositif entraînerait de facto un élargissement très important du nombre de procédures concernées qui conduirait à son tour à une dilution de la célérité recherchée.

S’agissant des actes d’investigations considérés comme essentiels, il a été envisagé de prévoir une liste exhaustive de ces derniers. Le champ d’application particulièrement varié de l’article 706-47 du CPP (faits sexuels, crimes de sang, proxénétisme…) ne se prêtait cependant pas à un tel recensement, les actes d’investigation essentiels devant être réalisés dépendant en effet de la nature des faits commis, des circonstances de leur survenance, ainsi que de la personnalité de l’auteur et de(s) victime(s).

Il a été également envisagé de prévoir un délai précis pour réaliser ces actes d’investigation essentiels. Pour ces mêmes raisons tenant au caractère hétéroclite du champ d’application, cette option a été écartée.

S’agissant de la détermination de l’autorité compétente pour informer le plaignant de l’état d’avancement de l’enquête, il a été envisagé de confier cette mission à l’officier de police judiciaire. Cette option n’a toutefois pas été retenue pour ne pas alourdir davantage la charge de travail des services d’enquête.

S’agissant du choix de prévoir un délai à compter de la plainte et non de l’ensemble des saisines et notamment des signalements, il a été opéré au regard du fait que les signalements sont par définition des témoignages indirects. Le dépôt de plainte en matière sexuelle concerne la victime directe de l’infraction ou celle-ci accompagnée de ses représentants légaux, qui sont la plupart du temps en mesure de fournir des éléments plus précis sur les faits qu’ils révèlent. Prise isolément, sa force probante est souvent supérieure à celle d’un signalement qui implique nécessairement une vérification auprès des auteurs de celui-ci. Il pourrait être hâtif d’enclencher la célérité requise par ces nouvelles dispositions pour des signalements peu substantiels qui s’avèreraient non confortés par les premiers témoignages reçus. Le critère du dépôt de plainte a enfin le mérite d’être objectivable pour un service d’enquête sur qui va reposer à partir de là l’obligation de mener dans les meilleurs délais les actes d’investigation utiles. Les signalements étant au contraire envoyés aux parquets, sur les boites mails structurelles ou par courrier filtré par le bureau d’ordre, la célérité attendue des

enquêteurs dépendra de l’appréciation de l’urgence par le parquet, qui pourra fixer un délai d’enquête conformément à l’article 75-1 du CPP.

Sur l’emplacement de ces nouvelles dispositions, leur insertion au sein du titre II du CPP, consacré aux enquêtes, a été envisagée, notamment à la suite des articles relatifs à la durée des enquêtes préliminaire et de flagrance. Cette option n’a toutefois pas été retenue, ces dispositions ayant vocation à ne s’appliquer qu’à certains crimes commis sur mineur, et ne présentant dès lors pas le caractère de généralité requis pour figurer dans ce titre.

3.2. OPTION RETENUE

Afin de parvenir aux objectifs poursuivis, il a été décidé l’introduction d’un mécanisme encadrant la réalisation des actes d’investigation essentiels d’une part (I), et de l’audition libre ou de garde-à-vue du suspect dans un certain délai à compter de son identification d’autre part (II). Un paragraphe III traite enfin des conséquences de l’inobservation des délais prévus aux I et II.

Concernant le I, le choix a été fait de mentionner certains actes d’investigation considérés comme essentiels à l’enquête tout en préservant la faculté pour les enquêteurs d’y déroger lorsque la nature des faits le requiert. Imposer systématiquement certains actes serait en effet inadapté : par exemple, l’audition de la victime ne saurait être exigée dans des procédures de proxénétisme impliquant un mineur qui ne se considère pas comme tel et refuse d’être entendu. Par ailleurs, le délai précis de trois mois n'est prévu que pour délivrer au plaignant, par le procureur de la République, l’information sur l’état d’avancement de la procédure, afin que le temps d’enquête utile puisse être adapté à la nature des faits. Le texte prévoit également que cette information peut être délivrée par une association d’aide aux victimes agréées. En effet, afin de ne pas alourdir la charge de travail conséquente des parquets, le procureur de la République peut également confier cette mission à une association d’aide aux victimes agréée au sens du dernier alinéa de l’article 41 du CPP.

Concernant le II, il a été retenu de fixer un délai maximal de trois mois pour procéder à l’audition du suspect (garde à vue et audition libre). Ce délai ne commence toutefois à courir qu’à compter de son identification, et son audition ne s’impose que dans la mesure où elle est matériellement réalisable (une impossibilité de faire pourrait en effet résulter par exemple de la localisation de l’individu à l’étranger ou encore d’une hospitalisation sous contrainte de celui-ci). Cette exigence est applicable tant au stade de l’enquête qu’au cours de l’information judiciaire.

Ces dispositions ayant pour objet principal de renforcer la protection des victimes, il a été décidé (III), que leur méconnaissance ne fragilise pas la procédure : le non-respect des délais prévus aux I et II n’est donc pas sanctionné par la nullité. De même, si les actes mentionnés

aux I et II ne sont pas accomplis – absence d’information délivrée au plaignant, absence d’audition libre ou de garde à vue du suspect – cette carence ne devrait pas entraîner la nullité de la procédure. Le suspect, seule partie susceptible de se prévaloir d’une telle irrégularité, ne serait en effet pas en mesure d’invoquer un grief au sens de l’article 802 du CPP.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel Les présentes dispositions introduisent un nouvel article 706-53-1 A au sein du titre XIX du livre IV du code de procédure pénale.

Pour les raisons ci-avant évoquées, elles s’intègrent dans le cadre constitutionnel rappelé supra.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Les présentes dispositions s’intègrent dans le cadre conventionnel rappelé supra en ce qu’elles sont conformes à l’article 6 de la Convention tel qu’interprété par la Cour européenne des droits de l’homme, ainsi qu’à la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Sans objet.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations La mise en place de règles encadrant plus strictement les enquêtes portant sur certains crimes sur mineur permettra aux victimes d’être mieux protégées et davantage informées des diligences accomplies par le service enquêteur saisi de leur plainte.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs et judiciaires Ces nouvelles dispositions contraindront les services d’enquête à prioriser ces enquêtes particulières pour respecter les délais. L’obligation, pour les officiers de police judiciaire, d’aviser le procureur de la République trois mois après le dépôt de plainte représentera enfin une charge de travail supplémentaire, qui restera néanmoins contenue au regard du nombre d’enquêtes ouvertes chaque année pour crime sur mineur (cf. données infra). Les procureurs de la République devront enfin ménager un temps supplémentaire pour informer les plaignants de l’état d’avancement de l’enquête, étant précisé qu’ils pourront néanmoins confier cette tâche aux associations d’aide aux victimes qui ont fait l’objet d’un agrément délivré par le ministère de la justice dans les conditions prévues aux articles D1-12-1 et suivants du code de procédure pénale. Elles pourront être requises par le parquet sur le fondement de l’article 41 dernier alinéa du même code ou procéder à l’information de la victime sur le fondement de l’article D47-6-15.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Ces nouvelles dispositions permettront d’offrir aux mineurs une plus grande efficacité dans le traitement des enquêtes graves les concernant.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Pour les mêmes raisons, la société de façon générale et les familles en particulier seront mieux protégées.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, d’efficacité énergétique et de prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles 4.4.7. Impacts sur les ressources

La présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

L’article 112-2 2° du code pénal précise que les lois fixant les modalités des poursuites et les formes de la procédure sont applicables immédiatement à la répression des infractions commises avant leur entrée en vigueur.

Toutefois, afin de préserver la sécurité juridique des procédures en cours et d’éviter que ces nouvelles dispositions ne s’appliquent à des situations dans lesquelles les délais prévus seraient déjà expirés, elles ne seront applicables qu’aux plaintes et aux identifications intervenues à compter de la promulgation de la loi.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sans adaptation sur l’ensemble du territoire de la République française.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

Article 11 – Renforcement de la répression des viols sériels sur mineurs 1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

La répression du viol diffère selon les circonstances dans lesquelles les faits ont été commis :

- Le viol dans sa forme simple est puni de quinze ans de réclusion criminelle (article 222-23 du code pénal) ;

- Le viol aggravé par au moins l’une des circonstances listées à l’article 222-24 ou prévues aux articles 222-23-1 et 222-23-2 est puni de vingt ans de réclusion criminelle.

Le même crime est puni de trente ans de réclusion criminelle lorsqu’il a entraîné la mort de la victime et de la réclusion criminelle à perpétuité lorsqu’il a été précédé, accompagné ou suivi d’actes de torture ou de barbarie (articles 222-25 et 222-26 du code pénal).

Le viol dans sa forme simple et le viol aggravé par au moins l’une des circonstances listées à l’article 222-24 ou prévues aux articles 222-23-1 et 222-23-2 sont jugés par la cour criminelle départementale, compétente pour les crimes punis de quinze à vingt ans de réclusion criminelle, lorsqu’ils ne sont pas commis en état de récidive légale, conformément à l’article 380-16 du code de procédure pénale. Le viol ayant entraîné la mort de la victime ainsi que le viol précédé, accompagné ou suivi d’actes de torture ou de barbarie sont jugés par la cour d’assises conformément aux articles 181 et 231 du code de procédure pénale.

1.1.1. La notion de viol

Le viol est défini par le code pénal comme « tout acte de pénétration sexuelle, de quelque nature qu'il soit, ou tout acte bucco-génital commis sur la personne d'autrui ou sur la personne de l'auteur par violence, contrainte, menace ou surprise ».

Les évolutions de la société sous l'effet du mouvement #MeToo, les comparaisons juridiques internationales et les termes des engagements conventionnels de la France ont récemment conduit à un renouvellement de la réflexion sur l'intégration du non-consentement à la définition pénale du viol et des agressions sexuelles. C'est ainsi que, reprenant les conclusions du rapport d'information qu'elles avaient rendu sur ce sujet en janvier 2025, les députées Marie-Charlotte Garin et Véronique Riotton ont déposé une proposition de loi tendant notamment à préciser que les actes sexuels non-consentis constituent des agressions sexuelles aux yeux de la loi.

Définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le 23 octobre 2025 et par le Sénat le 29 octobre 2025, la loi n° 2025-1057 modifiant la définition pénale du viol et des agressions sexuelles, publiée au Journal Officiel du 7 novembre 2025, est entrée en vigueur le 8 novembre 2025.

Le viol est désormais défini comme « tout acte sexuel non consenti commis sur la personne d’autrui ou sur la personne de l’auteur ». La loi précise que le consentement est libre et éclairé, spécifique, préalable et révocable, qu’il est apprécié au regard des circonstances, qu’il ne peut être déduit du seul silence ou de la seule absence de réaction de la victime et qu’il n’y a pas de consentement si l’acte à caractère sexuel est commis avec violence, contrainte, menace ou surprise. La loi élargit en outre le champ des éléments constitutifs du viol aux actes bucco-anaux.

Il est à noter qu’un régime particulier est prévu pour les mineurs, ces derniers ne disposant pas du discernement leur permettant de consentir valablement à un acte sexuel. Ainsi, la contrainte peut notamment être constituée par la seule différence d’âge entre l’auteur des faits et la victime mineure, ou par l’abus de vulnérabilité de cette dernière (articles 222-22-1, 222-23-1 du code pénal).

1.1.2. Les circonstances aggravantes du viol

Plusieurs circonstances peuvent venir aggraver la peine, lesquelles peuvent être personnelles, liées à l’auteur de l’infraction, ou réelles, liées à la matérialité du fait poursuivi. Le code pénal retient quatre catégories de circonstances, qui tiennent à la victime, aux auteurs, aux circonstances et au résultat de l’acte.

L’article 222-24 du code pénal liste ainsi 15 circonstances aggravantes, portant la peine à 20 ans de réclusion criminelle au lieu de 15 ans :

- Lorsque le viol a entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ;

- Lorsqu'il est commis sur un mineur de quinze ans ;

- Lorsqu'il est commis sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de l'auteur ;

- Lorsqu'il est commis sur une personne dont la particulière vulnérabilité ou dépendance résultant de la précarité de sa situation économique ou sociale est apparente ou connue de l'auteur ;

- Lorsqu'il est commis par un ascendant ou par toute autre personne ayant sur la victime une autorité de droit ou de fait ;

- Lorsqu'il est commis par une personne qui abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions ;

- Lorsqu'il est commis par plusieurs personnes agissant en qualité d'auteur ou de complice ;

- Lorsqu'il est commis avec usage ou menace d'une arme ;

- Lorsque la victime a été mise en contact avec l'auteur des faits grâce à l'utilisation, pour la diffusion de messages à destination d'un public non déterminé, d'un réseau de communication électronique ;

- Lorsqu'il est commis en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d'autres victimes ;

- Lorsqu'il est commis par le conjoint ou le concubin de la victime ou le partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité ;

- Lorsqu'il est commis par une personne agissant en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise manifeste de produits stupéfiants ;

- Lorsqu'il est commis, dans l'exercice de cette activité, sur une personne qui se livre à la prostitution, y compris de façon occasionnelle ;

- Lorsqu'un mineur était présent au moment des faits et y a assisté ;

- Lorsqu'une substance a été administrée à la victime, à son insu, afin d'altérer son discernement ou le contrôle de ses actes.

1.1.3. Les viols sériels sur mineurs

La médiatisation de plusieurs affaires récentes, ainsi que le débat sociétal qui s’en est nourri, ont mis en lumière la limitation de la répression des viols sériels en droit positif, notamment lorsqu’ils sont commis sur des mineurs.

Ainsi en est-il de l’affaire dite « Le Scouarnec », du nom de Joël Le Scouarnec, chirurgien, condamné le 28 mai 2025 à vingt ans de réclusion criminelle pour 111 viols et 188 agressions sexuelles commis de 1989 à 2014 sur ses patients, soit 299 victimes dont une large majorité étaient mineures au moment des faits.

Dans cette affaire, la peine maximale, soit celle encourue en cas de viol aggravé par une circonstance, a été prononcée, la multiplicité de victimes et leur minorité n’ayant pas permis d’aller au-delà. En effet, en l’état du droit, une personne accusée de faits de viols, aggravés ou non, sur plusieurs victimes, et ce quel que soit leur nombre, encourt une peine de vingt ans de réclusion criminelle. Cette personne encourt ainsi une peine de la même durée que celle à laquelle s’exposerait une personne à qui l’on reprocherait un seul fait de viol aggravé

sur une seule victime ou pour un individu qui commettrait seul une série de viols à l’encontre d’une même victime.

Il apparaît dès lors que la répression du viol pourrait être reconsidérée afin d’aboutir à un renforcement dans les cas présentant un niveau de gravité supérieur de par les circonstances dans lesquelles les faits ont été commis.

1.1.4. Données chiffrées :

a) Viol en concours :

Tableau 1 : Structure des orientations des personnes mises en cause pour l’infraction de viol en concours

Unité de compte : Personnes - Actualisation des données :

28/04/2026

2021 2022 2023 2024 2025

Personnes orientées 28 24 34 23 13

Personnes poursuivables 25 23 34 22 13

Réponse pénale 25 23 34 22 13

Taux de réponse pénale 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Poursuites 25 23 34 22 13

Taux de poursuites 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

dt saisines du JI 25 23 34 22 13

Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP

Tableau 2 : Condamnations et peines prononcées de personnes majeures pour l’infraction de viol en concours

Année

Condamnation

(infraction

principale)

Réclusion Emprisonnement

Dont ferme

(tout ou

partie)

Taux de

prononcé d'une

peine privative

de liberté ferme

Quantum

ferme peine

privative de liberté

(années)

2021 7 7 0 100,0 % 15,0

2022 7 7 0 100,0 % 15,6

2023* 10 8 <5 <5 NC NC

2024** 15 12 <5 <5 NC NC

Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP *données semi-définitives ; **données provisoires

Sur la période 2021 à 2024**, moins de 5 condamnations de personnes mineures prononcées en 2021 et 2023 pour des viols en concours (source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP, données 2023 semi-définitives ; données 2024 provisoires).

b) Viol aggravé :

Tableau 3 : Structure des orientations des personnes mises en cause pour au moins une infraction de viol aggravé (hors viol en concours)

Unité de compte : Personnes - Actualisation des données :

28/04/2026

2021 2022 2023 2024 2025

Personnes orientées 10 410 10 395 12 399 13 014 13 274 Personnes non poursuivables 5 032 4 945 6 488 7 146 7 200 dt absence d'infraction 244 219 264 272 277

dt infraction insuffisamment caractérisée 4 505 4 349 5 706 6 230 6 213 dt extinction de l'action publique 109 149 205 233 252 - prescription de l'action publique 69 88 141 145 150 dt irresponsabilité de l'auteur 147 193 271 356 408 Personnes poursuivables 5 378 5 450 5 911 5 868 6 074 Classements sans suite inopportunité 134 148 152 170 196 dt recherches infructueuses 21 27 22 58 47

dt désistement du plaignant 38 23 42 25 37

dt état mental déficient 16 23 15 10 19

dt carence du plaignant 44 53 52 51 60

dt préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction 11 17 13 18 24 Réponse pénale 5 244 5 302 5 759 5 698 5 878

Taux de réponse pénale 97,5% 97,3% 97,4% 97,1% 96,8% Procédures alternatives 161 150 152 158 163

Taux de procédures alternatives 3,1% 2,8% 2,6% 2,8% 2,8% Poursuites 5 083 5 152 5 607 5 540 5 715

Taux de poursuites 96,9% 97,2% 97,4% 97,2% 97,2% dt saisines du JI 4 645 4 727 5 163 5 089 5 269

dt poursuites correctionnelles 286 308 332 297 304 -CRPC 17 22 30 34 38

-Comparutions immédiates 26 13 28 19 20

-COPJ 212 230 221 203 192

-CPPV 13 32 33 28 28

-Citations directes 14 6 13 10 14 dt poursuites mineurs 152 117 111 154 141 Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP Tableau 4 : Condamnations et peines prononcées de personnes majeures pour une infraction de viol aggravé (hors viol en concours) Année

Condamnation

(infraction

principale)

Réclusion Emprisonnement

Dont ferme

(tout ou

partie)

Taux de

prononcé d'une

peine privative

de liberté ferme

Quantum

ferme peine

privative de liberté

(années)

2021 794 544 250 236 98,2 % 11,6 2022 785 550 235 227 99,0 % 11,6 2023* 1 028 713 315 305 99,0 % 11,5 2024** 1 262 813 449 439 99,2 % 11,1 Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP *données semi-définitives ; **données provisoires Tableau 5 : Condamnations et peines prononcées de personnes mineures pour une infraction de viol aggravé (hors viol en concours) Année

Condamnation

(infraction

principale)

Réclusion Emprisonnement

Dont ferme

(tout ou

partie)

Taux de

prononcé d'une

peine privative

de liberté ferme

Quantum

ferme peine

privative de liberté

(années)

2021 353 23 298 120 40,5 % 4,6 2022 274 16 246 121 50,0 % 4,6 2023* 280 20 247 113 47,5 % 4,6 2024** 354 21 316 166 52,8 % 4,1 Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP *données semi-définitives ; **données provisoires

c) Viol sur mineurs

Tableau 6 : Structure des orientations des personnes mises en cause pour au moins une infraction de viol sur mineur

Unité de compte : Personnes - Actualisation des données : 28/04/2026 2021 2022 2023 2024 2025 Personnes orientées 9 858 10 645 12 351 13 603 13 116 Personnes non poursuivables 6 264 7 017 8 348 9 590 9 002 Taux de personnes non poursuivables 63,5% 65,9% 67,6% 70,5% 68,6% dt absence d'infraction 580 595 724 749 706 dt infraction insuffisamment caractérisée 4 935 5 438 6 442 7 391 6 963 dt extinction de l'action publique 438 468 528 594 532 dt irresponsabilité de l'auteur 202 371 467 640 610 dt défaut d'élucidation 104 143 184 215 182 Personnes poursuivables 3 594 3 628 4 003 4 013 4 114 Taux de personnes poursuivables 36,5% 34,1% 32,4% 29,5% 31,4% Classements sans suite inopportunité 298 315 327 455 369 Taux de classements inopportunité 8,3% 8,7% 8,2% 11,3% 9,0% dt recherches infructueuses 49 70 71 103 91 dt désistement du plaignant 58 44 49 55 50

dt état mental déficient 12 14 11 79 16

dt carence du plaignant 141 147 162 176 183 dt préjudice ou trouble peu important causé par l'infraction 23 28 27 31 25 Réponse pénale 3 296 3 313 3 676 3 558 3 745 Taux de réponse pénale 91,7% 91,3% 91,8% 88,7% 91,0% Procédures alternatives 159 160 148 131 130 Taux de procédures alternatives 4,8% 4,8% 4,0% 3,7% 3,5% Poursuites 3 137 3 153 3 528 3 427 3 615

Taux de poursuites 95,2% 95,2% 96,0% 96,3% 96,5% dt saisines du JI 2 864 2 868 3 289 3 152 3 366 dt poursuites correctionnelles 113 159 117 112 103 -COPJ 90 118 87 81 71

dt poursuites mineurs 160 125 121 163 146

Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP

Tableau 7 : Condamnations et peines prononcées de personnes majeures pour une infraction de viol sur mineur, par les juridictions de première instance

Année

Condamnation

(infraction

principale)

Réclusion Emprisonnement

Dont ferme

(tout ou

partie)

Taux de

prononcé d'une

peine privative

de liberté ferme

Quantum

ferme peine

privative de liberté

(années)

2021 427 308 119 114 98,8 % 11,7

2022 410 306 104 101 99,3 % 12,0

2023* 553 424 129 125 99,3 % 12,0

2024** 677 472 205 202 99,6 % 11,6

Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP *données semi-définitives ; **données provisoires

Tableau 8 : Condamnations et peines prononcées de personnes mineures pour une infraction de viol sur mineur, par les juridictions de première instance

Année

Condamnation

(infraction

principale)

Réclusion Emprisonnement

Dont ferme

(tout ou

partie)

Taux de

prononcé d'une

peine privative

de liberté ferme

Quantum ferme

peine privative de

liberté (années)

2021 262 10 223 74 32,1 % 3,7

2022 227 10 206 94 45,8 % 4,2

2023* 224 10 201 68 34,8 % 4,2

2024** 272 8 247 113 44,5 % 3,9

Source : SG-SSER tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP *données semi-définitives ; **données provisoires

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Le législateur tient de l'article 34 de la Constitution, ainsi que du principe de légalité des délits et des peines, l'obligation de fixer lui-même le champ d'application de la loi pénale et de définir les crimes et délits en termes suffisamment clairs et précis. Cette exigence s'impose non seulement pour exclure l'arbitraire dans le prononcé des peines, mais encore pour éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions (considérant 5, décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004).

Le Conseil constitutionnel opère quant à lui un contrôle sur l’absence de disproportion manifeste entre le comportement incriminé et la ou les peines encourues. Il rappelle ces principes dans la décision du 9 août 2007, affirmant que « si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s'assurer de l'absence de disproportion manifeste entre l'infraction et la peine encourue » (considérant 8, décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

1.3.1. Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) Dans un arrêt en date du 4 septembre 2025 (E.A. et Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail c. France), la Cour européenne des droits de l’homme, qui reprochait à la France la violation des articles 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et 8 (droit au respect de la vie privée) de la Convention européenne, énonce que « les obligations positives qui pèsent sur les États en vertu des articles 3 et 8 de la Convention comportent l’obligation d’adopter des dispositions pénales incriminant et réprimant de manière effective tout acte sexuel non consenti » (§132). Elle fonde ces obligations sur sa jurisprudence constante depuis l’arrêt M.C. c/ Bulgarie du 4 décembre 2003, dans lequel la Cour rappelle qu’en vertu des articles 3 et 8 de la Convention, les Etats membres ont l’obligation positive à la fois de promulguer une législation pénale permettant de punir effectivement le viol et d’appliquer cette législation au moyen d’une enquête et de poursuites effectives.

1.3.2. Convention du Conseil de l’Europe sur la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels (dite « Convention de Lanzarote ») La Convention de Lanzarote du 25 octobre 2007, signée et ratifiée par la France, impose la criminalisation de tous les types d’infractions à caractère sexuel perpétrées contre des enfants. Elle dispose que les Etats doivent adopter des dispositions législatives spécifiques et prendre des mesures en vue de prévenir la violence sexuelle, protéger les enfants victimes et poursuivre les auteurs.

Elle fait obligation à chaque partie, en son article 27, de prendre les mesures législatives ou autres nécessaires pour que les infractions établies conformément à la Convention soient passibles de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, tenant compte de leur gravité, celles-ci incluant des sanctions privatives de liberté pouvant donner lieu à l’extradition.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

L’article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que des peines qui leur sont applicables. Les dispositions qu’il s’agit de modifier figurent toutes dans la loi et doivent donc faire l’objet d’une évolution par la voie législative.

Comme l’ont mis à jour la médiatisation des récentes affaires, telle que celle susmentionnée, et le débat sociétal en découlant, la répression des viols sériels sur mineurs est, à ce jour, limitée par le droit positif, qu’il convient donc de modifier afin que ces faits soient punis à la hauteur de leur gravité.

Les viols commis sur plusieurs victimes, dont au moins une mineure, se caractérisent par une dangerosité criminologique particulièrement élevée. Les auteurs sériels présentent en effet des profils marqués par une réitération des passages à l’acte, une capacité d’emprise durable sur leurs victimes et une organisation délinquante qui rend la détection des faits plus difficile et prolonge la période de victimation.

Cette dangerosité accrue se traduit par un risque de récidive supérieur à celui observé pour les auteurs d’actes isolés. La protection de la société, et en particulier celle des mineurs, commande dès lors de doter l’arsenal répressif d’une réponse pénale à la hauteur de ce risque.

En outre, les viols sériels sur mineurs produisent des préjudices d’une intensité exceptionnelle, tant en raison de la répétition des agressions que de la vulnérabilité intrinsèque des victimes. Les atteintes psycho traumatiques cumulées, souvent irréversibles, justifient que la peine encourue reflète pleinement la gravité de ces infractions.

En l’état du droit positif, la peine maximale applicable ne permet pas de traduire adéquatement ni la multiplication des atteintes, ni la gravité spécifique des violences sexuelles commises sur des mineurs, ni la menace durable que représentent les auteurs sériels pour l’ordre public.

En outre, l’un des rôles de la peine est de sanctionner le condamné, notamment en tenant compte de la gravité des faits : il n’apparaît pas cohérent que la peine encourue par un condamné pour 10 viols sur un mineur ou des viols sur 5 mineurs différents encourt la même peine en cas de concours d’infractions qu’un condamné pour un viol sur un mineur. Une telle identité de peine encourue n’est entendable ni pour la société, ni pour les victimes et leurs familles.

L’élévation de la peine encourue à la réclusion criminelle à perpétuité assure une adéquation entre la sanction encourue et l’extrême gravité des faits, tout en permettant de garantir la protection durable de la société face à des comportements dont l’intensité, la répétition et les conséquences psycho traumatiques placent ces infractions parmi les plus élevées de la criminalité sexuelle, en particulier lorsqu’ils sont commis sur des mineurs.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Les présentes dispositions visent à renforcer la répression des viols sériels commis sur des mineurs.

En l’état du droit, une personne accusée de faits de viol, aggravés ou non, sur plusieurs victimes, quel que soit leur âge et quel que soit leur nombre, encourt une peine de vingt ans de réclusion criminelle. Cette personne encourt ainsi une peine de la même durée que celle à laquelle s’exposerait une personne à qui l’on reprocherait un seul fait de viol aggravé sur une seule victime.

Or, cette peine n’est pas nécessairement à la hauteur des traumatismes graves et durables constatés chez les victimes mineures, ni de la dangerosité de l’auteur, caractérisée par ses agissements répétés et parfois sériels. Cette inadéquation entre le quantum de la peine encourue et la gravité des faits comme de leurs conséquences est par ailleurs à mettre en perspective avec la peine de réclusion criminelle à perpétuité encourue pour une tentative d’assassinat.

Le projet de loi vise à corriger cette incohérence en portant la peine encourue à la réclusion criminelle à perpétuité pour la commission d’un viol sur un mineur de quinze ans, commis en concours avec plusieurs viols commis sur d’autres victimes. Cette évolution apparaît d’autant plus importante à l’heure où la protection des enfants face aux crimes sexuels s’impose comme une priorité et où la notion de viol sériel a quant à elle été consacrée s’agissant de la conduite des investigations par la création d’un pôle des crimes sériels ou non élucidés au tribunal judiciaire de Nanterre118.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Afin de renforcer la répression en matière de viol, une option aurait pu consister à prévoir une peine de trente ans en cas de viol aggravé par plusieurs circonstances, de sorte à remédier à la problématique d’indifférenciation des peines entre les viols aggravés par une ou plusieurs circonstances – dans tous les cas punis de vingt ans de réclusion actuellement.

Cette option, bien que pertinente sur le plan juridique, a néanmoins été écartée en ce qu’elle aurait généré des effets de bord considérables en matière d’organisation judiciaire, 118 Article 706-106-1 du code de procédure pénale.

renvoyant l’ensemble des dossiers de viols aggravés par plusieurs circonstances à la cour d’assises alors qu’ils relèvent aujourd’hui de la cour criminelle départementale.

Au surplus, cette modification aurait contraint à modifier également la peine prévue pour le viol incestueux défini à l’article 222-23-2 du code pénal, puni de vingt ans de réclusion aux termes de l’article 222-23-3. Le viol incestueux est en effet par nature un viol aggravé par plusieurs circonstances (commis sur un mineur, par une personne ayant autorité de droit ou de fait).

L’aggravation de la répression du viol incestueux aurait quant à elle contraint à aggraver la peine prévue en cas d’atteinte sexuelle sur mineur définie à l’article 222-23-1 du code pénal, puisque ces deux infractions sont actuellement sanctionnées d’une peine identique, témoignant de la volonté du législateur de les positionner sur un même plan en termes de répression.

L’ensemble des changements induits par l’augmentation de la répression du viol en cas de cumul de circonstances aggravantes aurait ainsi généré un transfert particulièrement important de dossiers vers la cour d’assises, qu’elle n’aurait pas été en mesure d’absorber.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue consiste à aggraver la répression des viols sériels commis sur des mineurs en prévoyant une peine de réclusion criminelle à perpétuité au lieu de la peine de vingt ans prévue actuellement.

En effet, le principe du non cumul des peines, posé à l’article 132-3 du code pénal, implique qu’à l’occasion d’une même procédure, si la personne poursuivie est reconnue coupable de plusieurs infractions, une seule peine de même nature, dans la limite du maximum légal le plus élevé, peut être prononcée. Le législateur a néanmoins prévu des exceptions à ce principe, à l’instar de l’article 434-31 du code pénal relatif à l’évasion. En l’état du droit actuel, aucune exception au principe du non cumul des peines n’est prévue s’agissant des faits commis de manière sérielle, qu’il s’agisse de faits de viols mais également d’autres crimes tels que les meurtres ou assassinats.

Toutefois, il apparaît qu’une circonstance aggravante prévoyant une aggravation de la peine encourue dans le cas où plusieurs infractions sont en concours ne vient pas remettre en cause ce principe dès lors que la sérialité des faits devient un élément constitutif de l’infraction qui donnera lieu à une condamnation unique de la personne. En effet, l’article 222-24 10° du code pénal prévoit d’ores et déjà une aggravation de la peine lorsque les faits de viol ont été en concours avec un ou plusieurs autres viols, en portant la peine à 20 ans de commis réclusion criminelle.

D’autre part, il sera rappelé, tel qu’évoqué supra, que la notion de viol sériel a été consacrée s’agissant de la conduite des investigations par la création d’un pôle des crimes sériels ou non élucidés au tribunal judiciaire de Nanterre, l’article 706-106-1 ciblant en ce sens les crimes « commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes ».

Enfin, le cumul de circonstances aggravantes consistant en des faits de viols, non seulement commis de manière sérielle mais également sur des mineurs de 15 ans, relèvent d’un niveau de gravité extrême qui justifie une aggravation de la répression.

Le projet de loi modifie par conséquent l’article 222-26 du code pénal, qui prévoit une peine de réclusion criminelle à perpétuité en cas de viol commis avec actes de torture ou de barbarie, en y ajoutant le cas du viol commis sur un mineur, en concours avec un ou plusieurs autres viols commis sur d’autres victimes.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel Les présentes dispositions modifient l’article 222-26 du code pénal. Elles s’intègrent dans le cadre constitutionnel rappelé supra, en ce qu’elles sont conformes à l’article 34 de la Constitution, au principe de légalité criminelle, ainsi qu’au principe de nécessité et de proportionnalité des peines.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Ces dispositions s’intègrent dans le cadre conventionnel rappelé supra, en ce qu’elles sont conformes aux articles 3 et 8 de la Convention tel qu’interprétés par la Cour européenne des droits de l’Homme et répondent aux objectifs de la Convention de Lanzarote.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le coût budgétaire d’une augmentation de la durée moyenne de détention n’est pas quantifiable mais existant.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Le renforcement de la répression des viols sériels commis sur mineurs permet d’adresser aux justiciables un message de fermeté de la réponse pénale en la matière et de mieux prendre en compte l’étendue du préjudice occasionné par ces crimes.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs et judiciaires L’aggravation de la peine prévue pour les viols sériels sur mineurs de vingt de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité aura pour effet collatéral un transfert de compétence sur ces dossiers de la cour criminelle départementale à la cour d’assises. Il n’est néanmoins pas possible de déterminer avec précision le nombre de dossiers transférés en l’absence de statistiques permettant de distinguer, selon la circonstance aggravante, parmi l’ensemble des viols aggravés.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Ces dispositions seront applicables aux mineurs sous réserve des dispositions du code de la justice pénale des mineurs relatives à la responsabilité pénale de ces derniers.

4.3.4. Autres impacts sur la société et les particuliers Ces évolutions permettront de répondre de façon plus adéquate aux comportements criminels en adaptant la peine au niveau de dangerosité de l’auteur. Elles favoriseront une meilleure lisibilité de la réponse pénale et renforceront le rôle dissuasif de la répression.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Conformément à l’article 112-1 du code pénal, et à la non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, ces dispositions seront applicables immédiatement pour les faits commis à compter de leur entrée en vigueur.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sans adaptation sur l’ensemble du territoire de la République française.

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application.

Article 12 – Exclure les auteurs d’infraction de nature sexuelle du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Seront successivement présentées ici les dispositions relatives au prononcé des peines d’emprisonnement (1.1.1), celles relatives à l’exécution des peines privative de liberté (1.1.2) et, enfin celles spécifiques aux personnes condamnées pour des infractions à caractère sexuel (1.1.3).

1.1.1. Le prononcé des peines d’emprisonnement

d) Règles de fond

D’une manière générale, le tribunal qui prononce une peine doit individualiser celle-ci conformément aux dispositions des articles 130-1 et 132-1 du code pénal.

L’article 130-1 définit les finalités et fonctions de la peine. Il dispose que : « afin d'assurer la protection de la société, de prévenir la commission de nouvelles infractions et de restaurer l'équilibre social, dans le respect des intérêts de la victime, la peine a pour fonctions :

1° De sanctionner l'auteur de l'infraction ;

2° De favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion ».

L’article 132-1 dispose que toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée et que, dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale, conformément aux finalités et fonctions de la peine énoncées à l'article 130-1.

Ce principe d’individualisation présente une force particulière pour les peines d’emprisonnement. L’article 132-19 indique en effet que, lorsqu'une infraction est punie d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut prononcer une peine d'emprisonnement pour une durée inférieure à celle qui est encourue. Elle ne peut toutefois prononcer une peine d’emprisonnement ferme d’une durée inférieure ou égale à un mois.

Il précise surtout qu’en matière correctionnelle, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours si la gravité de l'infraction et la personnalité de

son auteur rendent cette peine indispensable et si toute autre sanction est manifestement inadéquate.

- Dans ce cas, si la peine d'emprisonnement prononcée est inférieure ou égale à six mois, elle doit, sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues par le code pénal (art. 132-25).

- Dans les autres cas, la peine d’emprisonnement doit également être aménagée si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle.

Il indique enfin que lorsque le tribunal correctionnel prononce une peine d'emprisonnement sans sursis et ne faisant pas l'objet d'une de ces mesures d'aménagement, il doit spécialement motiver sa décision, au regard des faits de l'espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale.

Les mesures d’aménagement dont peuvent faire l’objet les peines d’emprisonnement sont la semi-liberté, le placement à l'extérieur et la détention à domicile sous surveillance électronique, que définissent les articles 132-25 à 132-26.

Aux termes de ces dispositions, ces aménagements doivent être décidés ab initio par le tribunal lorsqu’il prononce une peine égale ou inférieure à six mois d’emprisonnement ou un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du sursis probatoire et lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à six mois, ou lorsque le reliquat de peine à exécuter est inférieure ou égale à six mois, sauf impossibilité résultant de la personnalité ou de la situation du condamné.

Si la peine prononcée est comprise entre six mois et un an d’emprisonnement (un an compris), la juridiction de jugement doit décider, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, si la peine sera aménagée en tout ou partie.

La loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 a complété l’article 132-25 par un troisième alinéa disposant expressément que lorsque la juridiction de jugement prononce un aménagement de peine, sous la forme d’une détention à domicile sous surveillance électronique, d’une semi-liberté ou d’un placement extérieur, en application des alinéas précédents visant respectivement les peines n’excédant pas six mois (alinéa 1) et les peines supérieures à six mois et n’excédant pas un an (alinéa 2), elle conserve la possibilité de prononcer un mandat de dépôt, dans les cas prévus aux articles 397-4 (comparution immédiate) et 465-1 (récidive légale) du CPP, dès lors qu’elle assortit sa décision de l’exécution provisoire.

Par ailleurs, l’individualisation de la peine d’emprisonnement peut résulter du prononcé d’un sursis simple, conformément aux articles 132-29 à 132-39, d’un sursis probatoire,

conformément aux articles 132-40 à 132-53. Ces sursis peuvent assortir la totalité ou une partie de la peine d’emprisonnement prononcée.

e) Règles de procédure

Afin de permettre au tribunal de disposer des renseignements de personnalité lui permettant d’individualiser la peine, il existe deux règles de procédure :

- Le huitième alinéa de l’article 41 du CPP prévoit que le procureur de la République peut également requérir une personne habilitée, le service pénitentiaire d'insertion et de probation (SPIP) ou le service de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) de vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête, de vérifier la faisabilité matérielle de certaines peines ou aménagements de peine pouvant être prononcés et de l'informer sur les mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé.

- Le neuvième alinéa précise que ces diligences doivent être prescrites avant toute réquisition de placement en détention provisoire, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement, et en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate ou lorsque la personne est déférée devant le procureur de la République en application, et enfin en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC).

L’article 41 prévoit également la possibilité pour le procureur de la République de requérir une enquête sociale rapide après le renvoi d’une personne devant le tribunal correctionnel par le juge d’instruction, lorsque celle-ci est en détention provisoire.

Par ailleurs, l’article 132-70-1 du code pénal prévoit une procédure d’ajournement aux fins d'investigations sur la personnalité ou la situation matérielle, familiale et sociale, permettant à une juridiction d’ajourner le prononcé de la peine lorsqu'il apparaît nécessaire d'ordonner des investigations complémentaires sur la personnalité ou la situation matérielle, familiale et sociale de l’auteur, lesquelles peuvent être confiées au SPIP ou à une personne morale habilitée.

f) Données chiffrées relatives à l’application de ces dispositions119 Tableau 1 : Peines prononcées par les tribunaux correctionnels (y compris dans le cadre d’une OP120/CRPC121)

Année Emp sursis total

simple

Emp sursis total

probatoire Emp sursis total TIG DDSE122

2023 90 128 52 519 41 1 152

2024 90 097 50 013 35 941

Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP

Tableau 2 : Mesures prononcées à titre principal par les tribunaux correctionnels (y compris dans le cadre d’une OP/CRPC)

Année

Travail

d’intérêt

général

(TIG)

Stages

Peines privatives ou

restrictives de droits prévues

à l’article 131-6 du code

pénal

Sanction réparation

2023 13 236 18 543 6 812 272

2024 14 510 19 716 6 311 381

Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP

119 Les données chiffrées sont extraites du « Système d’information décisionnelle (SID) », source statistique produite par la sous-direction des statistiques et des études (SSER, service statistique ministériel) du secrétariat général (SG) du ministère de la justice, à partir des données enregistrées par les utilisateurs de l’applicatif Cassiopée dans les juridictions de première instance, compétentes en matière délictuelle.

120 Ordonnance pénale.

121 Comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

122 Détention à domicile sous surveillance électronique.

Tableau 3 : Condamnations prononcées par les tribunaux correctionnels (y compris dans le cadre d’une OP/CRPC)

Année Condamnations

2023 566 962

2024 580 016

Source : SG-SSER SID/CASSIOPEE-Traitement DACG/BEPP

1.1.2. L’exécution des peines et notamment des peines privatives de liberté a) Principes généraux

Les principes généraux relatifs à l’exécution des peines, et spécialement les peines privatives de liberté, sont fixés par l’article 707 du CPP, dont la rédaction actuelle résulte de la loi n° 2021-403 du 8 avril 2021 tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention.

Le I de cet article dispose que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ».

Le II de l’article traite des peines privatives et restrictives de liberté.

Il précise ainsi que le régime de ces peines « vise à préparer l'insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d'agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d'éviter la commission de nouvelles infractions ».

Il indique que « ce régime est adapté au fur et à mesure de l'exécution de la peine, en fonction de l'évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée, qui font l'objet d'évaluations régulières ».

Le III de l’article traite des peines privatives de liberté en indiquant que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d'une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d'un retour progressif à la liberté en tenant compte des conditions matérielles de détention et du taux d'occupation de l'établissement pénitentiaire, dans le cadre d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de placement sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d'une libération sous contrainte, afin d'éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire. Le droit de cette personne d'être incarcérée dans des conditions respectant sa dignité est garanti par l'article 803-8 ».

Enfin, le IV de l’article traite des droits de, la victime au cours de l'exécution de la peine.

b) Fixation des modalités des aménagement ab initio des peines d’emprisonnement

Depuis la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, les articles 132-19, 132-25 du code pénal et 464-2 du CPP ont été modifiés dans l’objectif, voulu par le législateur de :

- confier au juge correctionnel, à titre principal, l’aménagement des peines d’emprisonnement ferme ab initio,

- faciliter l’aménagement des courtes peines d’emprisonnement ferme, - ne plus subordonner l’aménagement de la peine à l’exigence d’un projet de réinsertion du condamné,

- assurer l’incarcération effective du condamné en l’absence d’aménagement de peine.

C’est ainsi que l’article 464-2 du CPP énumère limitativement quatre possibilités offertes au tribunal correctionnel lorsque la durée totale d’emprisonnement ferme, y compris en tenant compte de la révocation du sursis, est inférieure ou égale à un an :

- 1° Soit il ordonne que l’emprisonnement soit exécuté sous le régime de la DDSE, de la semi-liberté ou du placement extérieur, selon des modalités déterminées par le juge de l’application des peines,

- 2° Soit, s’il ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer la mesure d’aménagement adaptée, il ordonne que le condamné soit convoqué devant le juge de l’application des peines et le service pénitentiaire d’insertion et de probation conformément aux dispositions de l’article 474, afin que puisse être prononcé[e] une mesure mentionnée au 1° du présent I conformément à l’article 723-15, - 3° Soit, si l’emprisonnement est d’au moins six mois, il décerne un mandat de dépôt à effet différé,

- 4° Soit, dans les cas prévus aux articles 397-4, 465 et 465-1, il décerne mandat de dépôt ou mandat d’arrêt contre le condamné.

Comme indiqué supra, lorsque la juridiction souhaite que la personne condamnée ne reste pas libre dans l’attente de son aménagement de peine et souhaite une mise en place très rapide de ce dernier, elle a la possibilité de décerner un mandat de dépôt ou un maintien en détention et d’assortir l’aménagement de peine de l’exécution provisoire.

Dans ce cas, s’agissant de la détention à domicile sous surveillance électronique, l’article 723-7-1 du CPP dispose que « Lorsqu'il a été fait application des dispositions de l'article 132-26 du code pénal, le juge de l'application des peines fixe les modalités d'exécution de la détention à domicile sous surveillance électronique par une ordonnance non susceptible de recours

dans un délai maximum de quatre mois à compter de la date à laquelle la condamnation est exécutoire et dans un délai de cinq jours ouvrables lorsque la juridiction de jugement a ordonné le placement ou le maintien en détention du condamné et déclaré sa décision exécutoire par provision. Si les conditions qui ont permis au tribunal de décider que la peine serait subie sous le régime de la détention à domicile sous surveillance électronique ne sont plus remplies, si le condamné ne satisfait pas aux interdictions ou obligations qui lui sont imposées, s'il fait preuve de mauvaise conduite, s'il refuse une modification nécessaire des conditions d'exécution ou s'il en fait la demande, le bénéfice de la détention à domicile sous surveillance électronique peut être retiré par le juge de l'application des peines par une décision prise conformément aux dispositions de l'article 712-6. Si la personnalité du condamné ou les moyens disponibles le justifient, le juge de l'application des peines peut également, selon les mêmes modalités, substituer à la mesure de détention à domicile sous surveillance électronique une mesure de semi-liberté ou de placement à l'extérieur ; il peut également ordonner la conversion de la peine en application de l'article 747-1.a personne condamnée reste incarcérée dans l’attente de la pose du dispositif de surveillance électronique, laquelle doit alors intervenir dans les 5 jours par le juge de l’application des peines. »

S’agissant de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur, l’article 723-2 du CPP dispose que « Lorsqu'il a été fait application des dispositions de l'article 132-25 du code pénal, le juge de l'application des peines fixe les modalités d'exécution de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur par ordonnance non susceptible de recours, dans un délai maximum de quatre mois à compter de la date à laquelle la condamnation est exécutoire et dans un délai de cinq jours ouvrables lorsque la juridiction de jugement a ordonné le placement ou le maintien en détention du condamné et déclaré sa décision exécutoire par provision. Si les conditions qui ont permis au tribunal de décider que la peine serait subie sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur ne sont plus remplies, si le condamné ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées ou s'il fait preuve de mauvaise conduite, le bénéfice de la mesure peut être retiré par le juge de l'application des peines par une décision prise conformément aux dispositions de l'article 712-6. Si la personnalité du condamné ou les moyens disponibles le justifient, le juge de l'application des peines peut également, selon les mêmes modalités, substituer la mesure de semi-liberté à la mesure de placement à l'extérieur et inversement, ou substituer à l'une de ces mesures celle de détention à domicile sous surveillance électronique ; il peut également ordonner la conversion de la peine en application de l'article 747-1 ».

c) Examen des condamnés libres par le juge de l’application des peines en vue d’un aménagement

Le CPP prévoit des règles spécifiques applicables aux condamnés à des peines d’emprisonnement ferme sans être incarcérés, ni bénéficier d’un aménagement de peine ab initio à l’issue de l’audience, situation relativement fréquente en pratique.

En effet, le tribunal correctionnel qui prononce une peine ferme ne peut, si le prévenu ne comparait pas détenu (soit après renvoi du juge d’instruction, soit selon la procédure de comparution immédiate, auxquels cas le maintien en détention est toujours possible), décerner mandat de dépôt que dans les cas prévus par les articles 465 et 465-1.

Le principe posé par l’article 465 est que le mandat de dépôt n’est possible que si la peine prononcée est d’au moins un an sans sursis.

L’article 465-1 prévoit que lorsque les faits sont commis en état de récidive légale, le tribunal peut, par décision spéciale et motivée, décerner mandat de dépôt ou d'arrêt contre le prévenu, quelle que soit la durée de la peine d'emprisonnement prononcée.

En outre, le tribunal peut également décerner un mandat de dépôt à effet différé afin d’écarter, s’il l’estime nécessaire, l’application de l’article 723-15 du CPP et de permettre à la fois à la personne condamnée de préparer son incarcération, et au parquet de fixer une date d’écrou en tenant compte de la situation personnelle du condamné et, s'il y a lieu, du taux d’occupation des établissements pénitentiaires.

Le mandat de dépôt à effet différé peut être prononcé à l’encontre d’une personne majeure condamnée à une peine d’emprisonnement ferme :

- lorsque la durée totale de l’emprisonnement est comprise entre six mois et un an, en tenant compte, le cas échéant, de la révocation de sursis (art. 464-2 I 3° CPP). Le tribunal doit spécialement motiver sa décision, au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale, afin de justifier les raisons pour lesquelles il estime devoir prononcer une peine d’emprisonnement sans sursis et celles pour lesquelles il considère que cette peine ne peut être aménagée ;

- lorsque la durée totale de l’emprisonnement est supérieure à un an, en tenant compte, le cas échéant, de la révocation de sursis et que le tribunal ne décerne pas un mandat d’arrêt ou de dépôt en application de l’article 465 CPP (art. 464-2 III CPP et D.45-2-2 CPP). Toutefois, le tribunal peut ne décerner aucun mandat. Le tribunal correctionnel doit spécialement motiver sa décision, au regard des faits de l'espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation matérielle, familiale et sociale, afin de justifier les raisons pour lesquelles il estime devoir prononcer une peine d'emprisonnement sans sursis.

En l’absence de maintien en détention ou de mandat de dépôt « classique » ou à effet différé, il est fait application des articles 474 et 723-15 et suivants, qui imposent la comparution de la personne devant le juge de l’application des peines, aux fins de prononcé d’une décision d’aménagement ou de conversion, si la peine prononcée est inférieure ou égale à un an.

L’article 474 prévoit ainsi qu’en cas de condamnation d'une personne non incarcérée à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à un an, il est remis au condamné qui est présent à l'issue de l'audience un avis de convocation à comparaître, dans un délai qui ne saurait excéder vingt jours, devant le juge de l'application des peines en vue de déterminer les modalités d'exécution de la peine. Le condamné est également avisé qu'il est convoqué aux mêmes fins devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation dans un délai qui ne saurait être supérieur à trente jours.

L’article 723-15 prévoit que, si le tribunal n’a pas prononcé un mandat de dépôt à effet différé, les personnes non incarcérées ou exécutant une peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l'extérieur ou du placement sous surveillance électronique, condamnées à une peine inférieure ou égale à un an d'emprisonnement ou pour lesquelles la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à un an, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d'emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à un an bénéficient, dans la mesure du possible et si leur personnalité et leur situation le permettent, suivant la procédure prévue au présent paragraphe, d'une semi-liberté, d'un placement à l'extérieur, détention à domicile sous surveillance électronique, d'un fractionnement ou d'une suspension de peines, d'une libération conditionnelle ou d’une conversion de peine. Lorsque la peine prononcée ou restant à subir est inférieure ou égale à six mois, elle doit faire l’objet d’une détention à domicile sous surveillance électronique, d'une semi-liberté ou d'un placement à l'extérieur, sauf si la personnalité ou la situation du condamné rendent ces mesures impossibles, sans préjudice de la possibilité de libération conditionnelle ou de conversion, fractionnement ou suspension de la peine.

Préalablement à la mise à exécution de la ou des condamnations, le ministère public informe le juge de l'application des peines de cette ou de ces décisions en lui adressant toutes les pièces utiles, parmi lesquelles une copie de la ou des décisions et le bulletin n° 1 du casier judiciaire de l'intéressé.

Sauf s'il a déjà été avisé de ces convocations à l'issue de l'audience de jugement en application de l'article 474, le condamné est alors, sauf décision contraire du juge de l'application des peines, convoqué en premier lieu devant le juge de l'application des peines, puis devant le service pénitentiaire d'insertion et de probation, dans des délais qui ne sauraient être respectivement supérieurs à vingt et à trente à compter de leur information

par le ministère public, afin de déterminer les modalités d'exécution de sa peine les mieux adaptées à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale.

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (dite LPJ) poursuivait l’objectif d’un aménagement par principe des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à un an, lequel devait ainsi prendre de l’ampleur. Elle visait également à faire essentiellement reposer sur le tribunal correctionnel le rôle de procéder à l’aménagement ab initio des peines prononcées, et à ne donner au juge de l’application des peines qu’une activité résiduelle en la matière.

Les éléments chiffrés disponibles, figurant dans le graphique ci-après, montrent que les objectifs recherchés ont bien été atteints : le taux d’aménagement des peines d’emprisonnement ferme a effectivement augmenté, passant de 33 % environ avant la réforme à plus de 40 % après. L’aménagement ab initio prononcé directement par la juridiction de jugement (désigné ci-dessous par l’acronyme « AM-AI ») tendait par ailleurs, en 2024, à devenir majoritaire sur l’aménagement prononcé par le juge de l’application des peines.

Graphique : évolution des modes de mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme Source : SSER/SID-CASSIOPEE, traitement PEPP

d) Régime spécifique pour les aménagements de peine en cours d’exécution de la peine

L’article 723-1, applicable aux condamnés déjà incarcérés, prévoit que le juge de l'application des peines peut prévoir que la peine s'exécutera sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l'extérieur soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans, soit lorsqu'il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n'excède pas deux ans.

Le même régime est prévu par l’article 723-7 du CPP s’agissant de la détention à domicile sous surveillance électronique.

e) Libération conditionnelle

La libération conditionnelle est prévue par les articles 729 et suivants du CPP.

L’article 729 prévoit que la libération conditionnelle tend à la réinsertion des condamnés et à la prévention de la récidive et qu’elle peut être accordée aux condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines privatives de liberté s'ils manifestent des efforts sérieux de réinsertion et lorsqu'ils justifient :

« 1° Soit de l'exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ;

« 2° Soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille ;

« 3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;

« 4° Soit de leurs efforts en vue d'indemniser leurs victimes ;

« 5° Soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion.

« Sous réserve des dispositions de l'article 132-23 du code pénal relatif à la période sûreté, la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir. Dans le cas prévu au présent alinéa, le temps d'épreuve ne peut excéder quinze années ou, si le condamné est en état de récidive légale, vingt années.

« Pour les condamnés à la réclusion à perpétuité, le temps d'épreuve est de dix-huit années ; il est de vingt-deux années si le condamné est en état de récidive légale ».

L’article 730 prévoit que la libération conditionnelle est accordée par le juge de l'application des peines lorsque la peine privative de liberté prononcée est d'une durée inférieure ou égale à dix ans, ou que, quelle que soit la peine initialement prononcée, la durée de détention

restant à subir est inférieure ou égale à trois ans. Dans les autres cas, la libération conditionnelle est accordée par le tribunal de l'application des peines.

L’article 730-2 institue cependant des règles spécifiques et dérogatoires lorsque la personne a été condamnée à la réclusion criminelle à perpétuité ou lorsqu'elle a été condamnée soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à quinze ans pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d’emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une infraction mentionnée à l'article 706-53-13.

Dans ces cas, la libération conditionnelle ne peut alors être accordée :

- 1° Que par le tribunal de l'application des peines, quelle que soit la durée de la détention restant à subir ;

- 2° Qu'après une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues et assortie d'une expertise médicale ; s'il s'agit d'un crime mentionné à l’article 706-53-13, cette expertise est réalisée soit par deux experts médecins psychiatres, soit par un expert médecin psychiatre et par un expert psychologue titulaire d'un diplôme, certificat ou titre sanctionnant une formation universitaire fondamentale et appliquée en psychopathologie. L'expertise se prononce sur l'opportunité, dans le cadre d'une injonction de soins, du recours à un traitement utilisant des médicaments inhibiteurs de libido.

f) Libération sous contrainte

Afin de favoriser les fins de peines anticipées avec suivi judiciaire, même hors le cas de la libération conditionnelle qui constitue, à la moitié de la peine, une simple faculté, la loi du 15 août 2014 susmentionnée a institué, au 2/3 de la peine la libération sous contrainte, qui est prévue par l’article 720 du CPP. Cet article prévoit que lorsque la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir, la situation de la personne condamnée exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à cinq ans est examinée par le juge de l'application des peines.

La libération sous contrainte est décidée par le juge de l'application des peines qui, après avis de la commission d'application des peines, détermine celle qui est la mieux adaptée à la situation du condamné.

Le juge de l'application ne peut refuser l'octroi de la libération sous contrainte qu'en constatant, par ordonnance spécialement motivée, qu'il est impossible de mettre en œuvre une de ces mesures au regard des exigences de l'article 707.

Elle n'est pas applicable aux condamnés :

Qui ont préalablement fait connaître leur refus d'une libération sous contrainte ;

Pour lesquels une requête en aménagement de peine est pendante devant la juridiction de l'application des peines ; dans ce cas, si les conditions d'exécution de la peine prévues au premier alinéa sont remplies, l'aménagement doit être ordonné sauf s'il est impossible à mettre en œuvre au regard des exigences de l'article 707.

Le juge de l’application des peines peut ordonner la comparution de la personne condamnée devant la commission de l'application des peines afin d'entendre ses observations et, le cas échéant, celles de son avocat. Ce dernier peut également transmettre des observations écrites au juge de l'application des peines.

La libération sous contrainte entraîne l'exécution du reliquat de peine sous le régime, selon la décision prise par le juge de l'application des peines, de la semi-liberté, du placement à l'extérieur, de la détention à domicile sous surveillance électronique ou de la libération conditionnelle.

Depuis la loi du 22 décembre 2021 n° 2021-1729, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, la libération sous contrainte s’applique de plein droit lorsqu’il reste au condamné exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égal à trois mois, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement.

La libération sous contrainte de plein droit n’est toutefois pas applicable aux condamnés incarcérés pour un crime, pour une infraction commise sur personne dépositaire de l’autorité publique, pour infraction commise avec la circonstance aggravante de conjugalité, pour certaines infractions commises contre un mineur de quinze ans et pour acte de terrorisme.

Elle n’est pas non plus applicable aux condamnés qui ont fait l’objet pendant leur détention d’une sanction disciplinaire à raison de violences commises sur le personnel ou sur un autre détenu, de faits de rébellion ou de mutinerie (article 720 III du CPP).

g) Dispositions applicables aux mineurs

Les dispositions du code pénal et du code de procédure pénale sont applicables aux mineurs sauf dispositions contraires du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) conformément au principe général posé par l’article L. 13-1 du CJPM.

Ainsi, s’appliquent aux mineurs les dispositions :

- de l’article 723-15 du CPP portant sur l’ aménagement de peine par le juge de l’application des peines des condamnés libres dont la peine n’a pas été aménagée ab initio et à l’encontre desquels aucun mandat de dépôt ou d’arrêt n’a été prononcé

- des articles 132-25 du code pénal et 464-2 du CPP portant sur l’aménagement ab initio par principe des peines de moins d’un an par la juridiction de jugement - les articles 747-1, 747-1-1 du CPP relatifs aux conversions de peine.

En application des articles 132-25 du code pénal et 464-2 du CPP, le tribunal pour enfants doit par principe aménager ab initio les peines d’emprisonnement fermes inférieures ou égale à un an (sous la forme d’une semi-liberté, d’un placement extérieur, d’une DDSE) ou s'il ne dispose pas des éléments lui permettant de déterminer la mesure d'aménagement adaptée, ordonner que le condamné soit convoqué devant le juge de l'application des peines (juge des enfants agissant en tant que juge de l’application des peines ou juge de l’application des peines) afin que ce dernier statue conformément aux articles 723-15 et suivants du CPP, soit décerner mandat de dépôt ou d’arrêt.

Conformément à l’article L. 123-2 du CJPM, lorsque le tribunal pour enfants prononce une peine d’emprisonnement ferme, il peut l’assortir, par décision spéciale et motivée, d’un mandat de dépôt ou d’arrêt :

- lorsque la peine d’emprisonnement prononcée est d’au moins une année sans sursis (article 465 du CPP),

- OU lorsque les faits sont commis en état de récidive légale (article 465-1 CPP), - OU lorsqu’il a été saisi en audience unique selon la procédure prévue à l’article L. 423-4 et qu’il constate la violation d’un contrôle judiciaire assorti d’une obligation de respecter un placement en CEF prononcé à l’égard d’un mineur âgé de moins de 16 ans ou d’un contrôle judiciaire ou d’une ARSE prononcé à l’égard d’un mineur âgé d’au moins 16 ans.

Le tribunal pour enfants peut également maintenir le mineur en détention dans les conditions prévues à l'article 464-1 du CPP.

L’article R. 123-1 du CJPM prohibe en revanche le mandat de dépôt à effet différé pour les mineurs.

Le CJPM prévoit des investigations spécifiques sur la personnalité et la situation du mineur, permettant à la juridiction de jugement de prononcer la sanction la plus adaptée à la situation de chaque mineur.

Ainsi, conformément à l’article L. 322-1 du CJPM, avant toute décision prononçant une mesure éducative ou une peine à l'égard d'un mineur déclaré coupable d'un crime, d'un délit ou d'une contravention de la cinquième classe, des investigations sont réalisées pour acquérir une connaissance suffisante de sa personnalité, de sa situation sociale et familiale et pour assurer la cohérence des décisions dont il fait l'objet.

Outre l'expertise et les autres mesures d'investigation prévues par le code de procédure pénale, un recueil de renseignements socio-éducatifs (RRSE) et une mesure judiciaire d'investigation éducative (MJIE) peuvent être ordonnés en vue de recueillir des éléments sur la personnalité et la situation du mineur (article L. 322-1 du CJPM).

Le RRSE est une évaluation synthétique des éléments relatifs à la personnalité et à la situation du mineur donnant lieu à un rapport contenant tous renseignements utiles sur sa situation ainsi qu'une proposition éducative ou une proposition de mesures propres à favoriser son insertion sociale (article L. 322-3 du CJPM). Il est obligatoirement ordonné par le procureur de la République en cas de poursuites devant le juge des enfants ou le tribunal pour enfants (article L. 322-4 du CJPM).

La MJIE consiste en une évaluation approfondie et interdisciplinaire de la personnalité et de la situation du mineur, y compris, le cas échéant, sur le plan médical. Elle peut être ordonnée par le juge des enfants, le juge d'instruction et les juridictions de jugement pour mineurs à tous les stades de la procédure pénale. Elle donne lieu à un rapport contenant tous renseignements utiles sur sa situation ainsi qu'une proposition éducative ou une proposition de mesures propres à favoriser son insertion sociale (article L. 322-7 du CJPM).

S’agissant de l’application des peines pour les mineurs, il convient de souligner que conformément à l’article L. 611-2 du CJPM, le juge des enfants exerce, à l'égard des mineurs condamnés, les fonctions dévolues au juge de l'application des peines dans les conditions prévues par les dispositions du CJPM et selon les règles du code pénal, du code de procédure pénale et du code pénitentiaire jusqu'à ce que la personne condamnée ait atteint l'âge de 21 ans.

Le juge des enfants peut toutefois se dessaisir au profit du juge de l’application des peines lorsque le mineur atteint 18 ans au cours du suivi (art. L. 611-5 et D. 611-2 du CJPM) et le juge de l’application des peines est par principe compétent pour assurer ce suivi lorsque le condamné, mineur au moment des faits, a atteint l’âge de 18 ans au jour du jugement (art. L.

611-6 du CJPM).

L’article D. 611-4 du CJPM précise qu’en cas de condamnation à une peine d'emprisonnement ferme pour laquelle l’emprisonnement restant à subir est inférieur ou égal à un an, le mineur est d’abord convoqué devant le juge des enfants et, dans un deuxième temps, devant les services de la protection judiciaire de la jeunesse avant la tenue d’un débat contradictoire en vue de l’aménagement de la peine.

Les mécanismes de la conversion de peine prévues par le CPP (articles 747-1, 747-1-1 du CPP) sont également applicables aux mineurs. A cet égard, une spécificité ressort du CJPM s’agissant de la conversion d'une peine en travail d'intérêt général ou en sursis probatoire renforcé comportant l'obligation d'effectuer un travail d'intérêt général (TIG) qui est

applicable au mineur âgé d’au moins 16 ans au moment de la décision, lorsqu'il était âgé d'au moins 13 ans à la date de commission de l'infraction (article L. 621-1 du CJPM).

1.1.3. Les auteurs d’infractions à caractère sexuel

Depuis la loi du 22 décembre 2021 n° 2021-1729, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, la libération sous contrainte s’applique de plein droit lorsqu’il reste au condamné exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égal à trois mois, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement.

La libération sous contrainte de plein droit n’est toutefois pas applicable aux condamnés incarcérés pour un crime, pour une infraction commise sur personne dépositaire de l’autorité publique, pour infraction commise avec la circonstance aggravante de conjugalité, pour certaines infractions commises contre un mineur de quinze ans et pour acte de terrorisme.

Elle n’est pas non plus applicable aux condamnés qui ont fait l’objet pendant leur détention d’une sanction disciplinaire à raison de violences commises sur le personnel ou sur un autre détenu, de faits de rébellion ou de mutinerie (article 720 III du CPP).

La libération sous contrainte de plein droit est en revanche applicable, en l’état du droit, aux auteurs d’infractions à caractère sexuel conformément à l’article 720 II du CPP (hors infractions commises sur un mineur de moins de quinze ans, article 720 III CPP).

Données chiffrées : Nombre de personnes détenues pour au moins une infraction à caractère sexuel (AICS) ayant bénéficié d’une libération sous contrainte de plein droit (LSC-D) annuellement depuis 2023.

ANNEES

LSC-D accordées dans l'année LSC-D refusées

Total

Dont AICS

Total

Dont

AICS

Total

AICS Dont DDSE Dont LC

2023

10

465

103

24

(durée moy. 93

jrs)

31

(durée moy. 36

jrs)

9 583 220

2024

10

508

121

25

(durée moy. 57

jrs)

44

(durée moy. 40

jrs)

7 542 190

2025 (jusqu'en

novembre)

9 492 106

14

(durée moy. 61

jrs)

47

(durée moy. 36

jrs)

6 981 155

Champ : France entière

Source : Ministère de la Justice / DAP / SDEX / EX3 - GENESIS / Traitement EX3 Lecture : En 2024, 10 508 libérations sous contraintes de plein droit ont été accordées, dont 121 à des personnes détenues pour au moins une infraction à caractère sexuel (AICS), parmi lesquelles 25 en détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE) et 44 en libération conditionnelle (LC).

Données chiffrées : Condamnations prononcées en matière d’agression sexuelle et de viol, selon l’âge du condamné, la nature de l’infraction et le quantum de peine privative de liberté ferme ou en partie ferme (PPLF) prononcé Mineurs

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Délit

Total délit 1 232 1 126 1 203 1 140 1 031 873 1 428 1 196 1 209 1 086 Aucune PPLF 1 153 1 044 1 146 1 068 962 818 1 357 1 150 1 153 1 027 Moins de 5 ans 79 82 57 71 69 55 69 45 55 59 5 ans à moins de 10 ans <5 0 0 <5 <5 <5 0

Crime

Total crime 307 302 302 286 314 213 407 313 327 402 Total 172 187 151 180 172 113 236 153 169 186 Moins de 5 ans 94 74 94 77 94 69 98 91 97 142 5 ans à moins de 10 ans 32 34 46 21 36 26 47 50 41 51 10 ans et plus 9 7 11 8 12 5 26 19 20 23

Total mineurs 1 539 1 428 1 505 1 426 1 345 1 086 1 835 1 509 1 536 1 488 Majeurs Délit

Total délit 3 339 3 495 3 504 3 452 3 625 3 250 4 153 4 343 4 459 4 616 Aucune PPLF 1 803 1 726 1 742 1 773 1 789 1 644 2 245 2 353 2 426 2 496 DDSE <5 7 <5 <5 <5

Moins de 5ans 1 373 1 610 1 592 1 498 1 662 1 444 1 692 1 787 1 825 1 905

5 ans à moins de 10 ans 155 156 164 175 166 153 205 194 194 208 10 ans et plus 8 <5 6 6 8 5 <5 8 10 6

Crime

Total crime 717 718 749 694 769 615 977 969 1 258 1 516 Aucune PPLF 16 16 23 23 13 10 19 14 15 14

Moins de 5 ans 47 47 56 45 53 9 59 72 86 98

5 ans à moins de 10 ans 246 227 225 207 243 159 256 239 325 457 10 ans et plus 408 428 445 419 460 437 643 644 832 947 Total majeurs 4 056 4 213 4 253 4 146 4 394 3 865 5 130 5 312 5 717 6 132 Source : SSER-Tables statistiques du casier judiciaire national, traitement DACG-BEPP * : données provisoires

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

De jurisprudence constante, le Conseil constitutionnel juge « qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'interdit au législateur de confier à des autorités autres que des juridictions le soin de fixer certaines modalités d'exécution de fins de peines d'emprisonnement et de les qualifier de « mesures d'administration judiciaire » »123.

Ainsi a-t-il estimé dans sa décision n° 78-98 DC du 22 novembre 1978 qu’« en qualifiant de « mesures d'administration judiciaire » les décisions qu'elle énumère, prises par le juge d'application des peines ou la commission qu'il préside, aussi bien qu'en remettant à une commission administrative composée en majorité de personnes n'ayant pas la qualité de magistrat du siège le soin d'accorder certaines permissions de sortir, la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel ne porte atteinte à aucune disposition de la Constitution ni à aucun principe de valeur constitutionnelle ».

Le Conseil a également rappelé ce principe dans ses décisions n° 86-214 DC du 3 septembre 1986 et n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 portant sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Dans cette dernière décision, il a déclaré la procédure simplifiée d’aménagement des fins de peines d'emprisonnement conforme à la Constitution.

Il a ainsi considéré, sur le fondement du principe susmentionné, que « si la loi a permis au directeur des services pénitentiaires d'insertion et de probation de mettre à exécution une telle mesure lorsque, l'ayant proposée au juge de l'application des peines, celui-ci a gardé le silence pendant trois semaines, cette mesure n'en devra pas moins être notifiée au procureur et au juge de l'application des peines préalablement à son exécution ; que le procureur pourra former contre elle un appel suspensif ; que le juge de l'application des peines, qui n'est pas dépossédé des pouvoirs qu'il tient des articles 712-4 et suivants du code de procédure pénale, pourra la révoquer d'office conformément aux dispositions de l'article 723- 26 ; que, dans ces conditions, les dispositions en cause ne méconnaissent pas les prérogatives constitutionnelles des juridictions judiciaires s'agissant du prononcé et de l'exécution des peines ».

En second lieu, il a jugé « que l'exécution d'une fin de peine d'emprisonnement sous la forme d'un régime de semi-liberté, d'un placement à l'extérieur, d'un placement sous surveillance électronique ou d'une permission de sortir constitue une mesure par nature favorable au détenu et ne peut intervenir qu'avec son accord ; qu'en cas de recours du procureur de la République, le détenu pourra présenter ses observations ;

123 Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004.

qu'ainsi, les dispositions en cause ne méconnaissent ni le principe constitutionnel du respect des droits de la défense ni le droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ».

Dans sa décision n° 2014-696 DC du 7 août 2014 portant sur la loi relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des sanctions pénales, le Conseil constitutionnel a déclaré les dispositions applicables à la contrainte pénale conformes aux principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité des peines, d’égalité et d’impartialité des juridictions, résultants des articles 6, 8 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et de l’article 61 de la Constitution.

Ainsi, le Conseil a plus particulièrement jugé que « la définition des compétences respectives de la juridiction de jugement, du juge de l'application des peines et du président du tribunal ou son délégué ne méconnaît ni le principe d'impartialité des juridictions ni le principe de séparation des autorités de poursuite et de jugement qui en résulte ».

Au soutien de sa décision, le Conseil a notamment rappelé que « la peine de contrainte pénale est prononcée par la juridiction de jugement contre l'auteur du délit ; que cette juridiction fixe la durée de la contrainte pénale et le montant maximum de l'emprisonnement encouru par le condamné en cas d'inobservation des obligations et interdictions auxquelles il est astreint ; que, si elle dispose d'informations suffisantes sur la personnalité du condamné et sur sa situation matérielle, familiale et sociale, elle définit également les obligations et interdictions particulières auxquelles il est soumis ; (…) lorsque ces obligations et interdictions n'ont pas été fixées par la juridiction de jugement, il incombe au juge de l'application des peines de le faire au vu du rapport établi par le service pénitentiaire d'insertion et de probation ; que ce juge peut également modifier, supprimer ou compléter ces obligations et interdictions, notamment au regard de l'évolution du condamné au cours de l'exécution de la contrainte ; qu'en cas d'inobservation des mesures de contrôle et d'assistance ou de ces obligations et interdictions, et si ces dernières sont insuffisantes pour assurer l'effectivité de la peine, le juge de l'application des peines saisit, d'office ou à la demande du procureur de la République, le président du tribunal de grande instance ou son délégué afin que l'emprisonnement soit mis à exécution en tout ou partie dans la limite de la durée fixée par la juridiction de jugement ; que le juge de l'application des peines peut, s'il l'estime nécessaire, ordonner l'incarcération provisoire du condamné jusqu'au débat contradictoire devant le président du tribunal ou son délégué ; que, si ce débat n'intervient pas dans un délai de quinze jours, le condamné est remis en liberté s'il n'est pas détenu pour une autre cause ».

Par un arrêt n° 2154 du 9 août 2017, la chambre criminelle de la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution de l'article 712-4 du CPP issu de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. La Cour de cassation a considéré que ces dispositions étaient susceptibles de porter atteinte au principe de la séparation des organes de poursuite et de jugement et au principe d’impartialité, en permettant « au juge de l’application des peines de se saisir d’office, aux fins de statuer seul, après débat contradictoire, sur la révocation d’un sursis avec mise à l’épreuve prononcé par la juridiction de jugement ».

Dans sa décision n° 2017-671 QPC du 10 novembre 2017, le Conseil constitutionnel a, tout en formulant une réserve d’interprétation, jugé que la faculté pour le juge de l’application des peines de se saisir d’office en application de l’article 712-4 du CPP aux fins d’accorder, modifier, ajourner, retirer ou révoquer par ordonnance ou jugement les mesures relevant de sa compétence telles que la révocation d’un sursis avec mise à l’épreuve, ne méconnaît pas le principe d’impartialité des juridictions.

Au soutien de sa décision, il a tout d’abord considéré que lorsque le juge de l’application des peines se saisit d’office aux fins de modifier, ajourner, retirer ou révoquer une mesure relevant de sa compétence, il n’introduit pas une nouvelle instance au sens et pour l’application de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, puisqu’il agit dans un cadre déterminé par la juridiction de jugement et met en œuvre la peine qu’elle a prononcée.

En second lieu, il a jugé que « la faculté pour un juge d'exercer certains pouvoirs d'office dans le cadre de l'instance dont il est saisi ne méconnaît pas le principe d'impartialité à la condition d'être justifiée par un motif d'intérêt général et exercée dans le respect du principe du contradictoire », ce qui est justifié pour le juge d’application des peines par les objectifs d’intérêt général de protection de la société et de réinsertion de la personne condamnée.

S’agissant du respect du principe du contradictoire, le Conseil a noté que les jugements concernant les mesures de placement à l'extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle, de même que les décisions du juge de l'application des peines concernant les peines de suivi socio-judiciaire, d'interdiction de séjour, de travail d'intérêt général, d'emprisonnement avec sursis assorti de la mise à l'épreuve ou de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général, ou les mesures d'ajournement du prononcé de la peine avec mise à l'épreuve, sont rendus à l'issue d'un débat contradictoire. En revanche, en application de l'article 712-8 du CPP, les décisions modifiant ou refusant de modifier ces mesures, les obligations en résultant ou les mesures ordonnées par le tribunal de l'application des peines en application de

l'article 712-7 sont prises par ordonnance motivée du juge de l'application des peines sans débat contradictoire, sauf si le procureur de la République le demande. De la même manière, en application de l'article 712-5, sauf en cas d'urgence, les ordonnances concernant les réductions de peine, les autorisations de sorties sous escortes et les permissions de sortir sont prises sans débat contradictoire après le seul avis de la commission de l'application des peines.

Dès lors, le Conseil a formulé une réserve d’interprétation, au terme de laquelle « le juge de l’application des peines ne saurait, sans méconnaître le principe d’impartialité, prononcer une mesure défavorable dans le cadre d’une saisine d’office sans que la personne condamnée ait été mise en mesure de présenter ses observations ».

S’agissant des mineurs, s’ajoute au principe de l’individualisation de la peine, le principe fondamental reconnu par les lois de la République de nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral du mineur par des mesures adaptées à son âge et à sa personnalité (décision n° 2002-461 DC 29 août 2002).

Par ailleurs, l’intérêt supérieur de l’enfant tiré de l’article 10 du Préambule de la Constitution de 1946 a valeur constitutionnelle et doit guider l’ensemble des mesures et sanctions prises à l’égard des mineurs (décision n° 2018-768 DC 21 mars 2019).

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

La Convention européenne des droits de l’homme reprend, s’agissant du droit de la peine, les garanties énoncées par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en y ajoutant celle, rattachée au droit à un procès équitable, du nécessaire contrôle juridictionnel de la répression124.

S’agissant des mineurs, les articles 3 et 37 de la Convention relative aux droits de l’enfant (CIDE) imposent de tenir compte de l’intérêt supérieur de l’enfant dans toutes les décisions prises à l’égard des mineurs et d’adapter le régime carcéral des mineurs pour tenir compte de leur âge.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

124 Articles 5 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Compte tenu du contexte sociétal général autour des violences sexuelles, de la gravité des faits que représentent les infractions à caractère sexuel et du profil particulier de leurs auteurs, il n’apparaît plus concevable que ces derniers puissent bénéficier d’une libération automatique sans examen du juge de l’application des peines afin d’évaluer l’opportunité de la mesure à appliquer.

L’article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe les règles concernant la détermination des crimes et délits ainsi que des peines qui leur sont applicables, ainsi que la procédure pénale. Il est donc nécessaire, pour définir de nouvelles peines ou de nouvelles modalités de prononcé et d’exécution de celles-ci, d’opérer des modifications législatives.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

La gravité inhérente aux infractions à caractère sexuel, la spécificité de leur prise en charge en détention, certains étant placés au sein d’établissements fléchés auteurs d’infractions à caractère sexuel (AICS), et la nécessité d’assurer un suivi complet ont motivé l’exclusion de ces auteurs du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit. Cette exclusion donne davantage de sens à l’exécution de la peine et évite un retour précoce au sein de la société.

Il importe dès lors, pour réduire autant que possible les risques de récidive et assurer au mieux la protection de l’ordre public, d’écarter les personnes condamnées les plus dangereuses du bénéfice de mesures qui les mettraient de manière prématurée ou inappropriée en contact avec la population.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Sans objet.

3.2. OPTION RETENUE

L’option retenue consiste à exclure du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit (modification de l’article 720 du CPP) les condamnés exécutant une peine relative à une infraction prévue à la section 3 du chapitre II du titre II du code pénal, ce qui correspond au viol, à l’inceste et aux autres agressions sexuelles.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1. IMPACTS JURIDIQUES

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne et articulation avec le cadre constitutionnel

Le présent article modifie l’article 720 du code de procédure pénale.

Ces modifications s’inscrivent dans le respect du cadre constitutionnel, en particulier le principe d’individualisation des peines, qui découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789 et a été consacré par le Conseil constitutionnel par la décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005.

En effet, comme indiqué dans les commentaires au cahier du Conseil constitutionnel de la décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007, le principe d’individualisation des peines ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions. Concomitamment, ce principe n’implique pas que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l’auteur de l’infraction.

A cet égard, les dispositions portées par le présent projet de loi visent à adapter, avec une sévérité nécessaire, le régime d’exécution des peines d’emprisonnement ferme en ce qui concerne un groupe déterminé de personnes détenues, exécutant des peines répondant à des critères précisément définis qui concourent à caractériser leur dangerosité spécifique.

4.1.2. Articulation avec le droit international et européen Ces dispositions s’intègrent dans le cadre conventionnel rappelé supra, et tiennent compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme en ce qui concerne l’application des articles 3 (interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) et 8 (droit au respect de la vie privée et familiale).

En effet, il convient tout d’abord de souligner que la Cour a considéré que la détention dans un établissement pénitentiaire de haute sécurité ne soulève pas en soi une question sous l’angle de l’article 3 de la Convention. Elle a déjà constaté que de nombreux Etats parties à la Convention ont prévu que des règles de sécurité plus strictes s’appliquent à l’égard des détenus dangereux, et observé que ces régimes ont comme base la mise à l’écart de la communauté pénitentiaire accompagnée d’un renforcement des contrôles (Piechowicz c. Pologne, 2012).

Dans de tels cas, la Cour a toutefois précisé que l’article 3 impose à l’Etat de s’assurer que tout prisonnier est détenu dans des conditions qui sont compatibles avec le respect de la dignité humaine, que les modalités d’exécution de la mesure ne soumettent pas l’intéressé à une détresse ou à une épreuve d’une intensité qui excède le niveau inévitable de souffrance inhérent à la détention et que, eu égard aux exigences pratiques de l’emprisonnement, la santé et le bien-être du prisonnier sont assurés de manière adéquate.

A cet égard, il convient de remarquer que les dispositions portées par le projet de loi n’ont pas pour objet ou pour effet de porter atteinte à la dignité des détenus, ni à porter atteinte à leur bien-être : s’il est indéniable que, pour les personnes concernées, l’exécution de leur condamnation sera marquée par une possibilité plus faible d’aménagement de peine, il reste qu’elles continueront à jouir, pour le reste, des mêmes droits que les autres détenus.

En ce qui concerne le respect de l’article 8 de la Convention, la jurisprudence de la Cour montre qu’elle s’attache à vérifier que l’ingérence d’une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale soit prévue par la loi, poursuive un ou plusieurs buts légitimes (notamment, la sécurité nationale, la sûreté publique, la défense de l’ordre et la prévention des infractions pénales) et qu’elle soit justifiée car « nécessaire dans une société démocratique ».

Cette disposition s’inscrit donc pleinement dans le cadre conventionnel, tel que façonné par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

4.2. IMPACTS ECONOMIQUES, FINANCIERS ET ADMINISTRATIFS

4.2.1. Impacts macroéconomiques

Sans objet.

4.2.2. Impacts sur les entreprises

Sans objet.

4.2.3. Impacts sur les professions réglementées

Sans objet.

4.2.4. Impacts sur le budget de l’Etat, de ses établissements publics et sur celui de la Sécurité sociale

Le nombre de personnes détenues condamnées pour des faits de nature sexuelles et qui bénéficient d’une LSC-D étant relativement limité, l’impact budgétaire de la mesure demeurera marginal.

4.2.5. Impacts sur les particuliers et les associations Cette mesure permet de répondre de manière plus adaptée à la gravité des infractions sexuelles redonnant ainsi du sens à l’exécution des peines.

L’exclusion des auteurs d’infractions à caractère sexuel du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit permet le suivi complet de la personne afin d’éviter une sortie prématurée et non suffisamment préparée, d’assurer sa réinsertion dans la société et de réduire les risques de récidive.

4.2.6. Impacts sur les collectivités territoriales

Sans objet.

4.2.7. Impacts sur les services administratifs, judiciaires, pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse

La mise en œuvre des nouvelles dispositions ne devrait pas avoir un impact significatif sur les services judiciaires, en particulier sur les magistrats en charge de l’application et de l’exécution des peines et les membres du greffe des services de l’application des peines. Ces dispositions ne créent pas de nouveaux cas de saisine du juge et visent au contraire à retirer à certains profils de condamnés le bénéfice de dispositifs déjà existants en matière d’aménagement de leur peine.

S’agissant des impacts sur le nombre de personnes détenues en « stock », comme évoqué plus haut, en 2024, 10 508 libérations sous contrainte de plein droit ont été accordées, dont 121 au bénéfice de personnes détenues condamnées pour au moins une infraction à caractère sexuel. Parmi ces derniers, 25 ont bénéficié d’une détention

à domicile sous surveillance électronique (DDSE), d’une durée moyenne de 57 jours, et 44 d’une libération conditionnelle (LC), d’une durée moyenne de 40 jours. Si ces personnes n’avaient pas bénéficié de ces mesures, cela aurait occasionné une augmentation du nombre de personnes détenus en « stock » de 9 personnes.

Ainsi, l’exclusion des condamnés AICS du bénéfice de la libération sous contrainte de plein droit aura vraisemblablement un impact très limité – d’une dizaine de personnes – sur le nombre de personnes détenues en « stock ».

Cela en raison, d’une part, du fait que le nombre de personnes détenues condamnées pour des faits de nature sexuelle et qui bénéficient d’une LSC-D est d’ores et déjà relativement faible (120 par an, dont seulement 70 en DDSE ou en LC), et, d’autre part, de ce que les durées des mesures effectivement octroyées sont relativement courtes (une cinquantaine de jours en moyenne).

S’agissant des impacts sur les activités du greffe pénitentiaire : l'application de cette mesure nécessitera une évolution de la liste issue du requêteur GENESIS relative à la libération sous contrainte de plein droit, transmise par le greffe pénitentiaire aux membres de droit de la commission d’application des peines et qui aide le juge de l’application des peines à identifier les personnes condamnées à enrôler.

S’agissant des mineurs, il y a lieu de relever que la part des mineurs détenus pour une des infractions visées est relativement limitée (au 1er janvier 2026, 13 mineurs concernés pour un quantum moyen de 39 mois).

Impact informatique : Comme toute évolution ayant une dimension procédurale, les modifications proposées sont susceptibles d’avoir un impact sur le système d’information du ministère de la Justice. Néanmoins, ces impacts paraissent limités à la simple mise à jour des référentiels. En particulier, dès lors que cette disposition vise uniquement à retirer la possibilité, pour certains détenus, de bénéficier de certains dispositifs en matière d’aménagement de leur peine, il apparait que l’impact sur les éditions sera très limité voire inexistant.

4.3. IMPACTS SOCIAUX

4.3.1. Impacts sur les personnes en situation de handicap Sans objet.

4.3.2. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes Sans objet.

4.3.3. Impacts sur la jeunesse

Les dispositions du code pénal et du code de procédure pénale sont applicables aux mineurs sauf dispositions contraires du code de la justice pénale des mineurs (CJPM) conformément au principe général posé par l’article L. 13-1 du CJPM.

Les dispositions du présent article sont applicables aux mineurs.

4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX

4.4.1. Impacts sur le changement climatique

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de changement climatique.

4.4.2. Impacts sur l’adaptation au changement climatique, l’efficacité énergétique et la prévention des risques naturels

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’adaptation au changement climatique, à l’efficacité énergétique et à la prévention des risques naturels.

4.4.3. Impacts sur la ressource en eau

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion de la ressource en eau.

4.4.4. Impacts sur la transition vers l’économie circulaire, la gestion des déchets et la prévention des risques technologiques Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière d’économie circulaire, de gestion des déchets et de prévention des risques technologiques.

4.4.5. Impacts sur la lutte contre les pollutions

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de lutte contre les pollutions.

4.4.6. Impacts sur la préservation de la biodiversité et la protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de préservation de la biodiversité et de protection des espaces naturels, agricoles et sylvicoles.

4.4.7. Impacts sur les ressources

Le présent article ne nuit pas aux stratégies environnementales en matière de gestion des ressources.

5. CONSULTATIONS ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. CONSULTATIONS MENEES

Aucune consultation obligatoire n’est requise et aucune consultation facultative n’a été réalisée.

5.2. MODALITES D’APPLICATION

5.2.1. Application dans le temps

Le présent article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

L’article 112-2 3° du code pénal dispose que les lois relatives au régime d’exécution des peines sont applicables immédiatement à la répression des infractions commises avant leur entrée en vigueur ; toutefois, ces lois, lorsqu’elles auraient pour résultat de rendre plus sévères les peines prononcées par la décision de condamnation, ne sont applicables qu’aux condamnations prononcées pour des faits commis postérieurement à leur entrée en vigueur.

5.2.2. Application dans l’espace

Le présent article sera applicable sans adaptation sur l’ensemble du territoire de la République française.

Il est également applicable de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon, et aucune adaptation n’est nécessaire concernant ces collectivités.

Ces dispositions sont par ailleurs étendues en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna (mise à jour des compteurs « Lifou » par l’article 15 du présent projet de loi).

5.2.3. Textes d’application

Le présent article ne requiert aucun texte d’application, sous réserve des coordinations qui resteront à effectuer au plan réglementaire.

Article 13 – Création d’une possibilité de contrôle des accueils de mineurs ne relevant pas du régime de l’article L. 227-4 du code de l’action sociale et des familles

1. ÉTAT DES LIEUX

1.1. CADRE GENERAL

Les activités des mineurs en âge de scolarisation, en dehors des familles ou des écoles, peuvent se dérouler au sein de nombreux accueils ou « tiers lieux », dont en réalité un nombre très limité sont dotés d’un statut permettant leur encadrement par les pouvoirs publics, alors même que tous aboutissent à placer des mineurs sous la responsabilité d’adultes qui ne sont pas leurs parents, et qui ne sont eux-mêmes placés sous aucune autorité de contrôle.

Ces accueils collectifs de mineurs en dehors du domicile parental obéissant à des réglementations particulières sont de trois ordres :

- Pendant le temps scolaire, les établissements d’enseignement primaire et secondaire, publics ou privés, sous contrat ou hors contrat (art. L. 401-1 et suivants du code de l’éducation) ;

- En dehors du temps scolaire, un cadre juridique particulier existe pour certains publics particuliers placés sous la protection des pouvoirs publics : il s’agit des établissements et services de l’aide sociale à l’enfance et de l’enfance handicapée, majoritairement soumis à autorisation (établissements, maisons d’enfants à caractère social, lieux de vie d’accueil des art. L. 312-1 et suivants du code de l’action sociale et des familles), ou encore des établissements de la protection judiciaire de la jeunesse (art. D. 241-10 du code de la justice des mineurs) ;

- En dehors du temps scolaire et du cadre juridique particulier des mineurs placés sous la protection des pouvoirs publics, l’accueil collectif en dehors du domicile parental n’obéit qu’à la réglementation spécifique des accueils collectifs de mineurs (« ACM » : centres aérés, colonies de vacances, etc : art. L. 227-4 et suivants du code de l’action sociale et des familles).

En attendant l’adoption du projet de loi relatif à la protection des enfants, il existe actuellement à l’article L. 321-1 du code de l’action sociale et des familles un « régime balai » de déclaration et de contrôle des accueils de mineurs qui ne relèvent ni du régime des ACM, ni du régime de l’autorisation des ESMS, prévu à l’article L. 313-1 du même code. Ce régime de déclaration et de contrôle est ancien (1974) et antérieur au

régime de l’autorisation appliqué aux ESMS. Il est peu lisible et rarement appliqué, et ne prévoit aucune réglementation particulière. C’est à ce régime obsolète reposant sur le président du conseil départemental que l’article 13 du projet de loi se propose d’ajouter, au profit du préfet, un pouvoir de contrôle des accueils de mineurs qui, sans accueillir un public particulier placé par la justice ou les services sociaux, ne constituent pas pour autant des accueils collectifs de mineurs au sens de l’article L.

227-4 du code de l’action sociale et des familles.

Le régime de l’accueil collectif de mineurs

Les dispositions des articles L. 227-4 et L. 227-5 et R. 227-1 du code de l’action sociale et familiale (CASF125) déterminent les exigences auxquelles sont subordonnés ces ACM, correspondant à un régime déclaratif exigeant et contraignant, permettant de contrôler de manière approfondie la manière dont les mineurs y sont encadrés et accueillis. Ce régime vise à contrôler les accueils de mineurs les plus importants ou les plus sensibles en termes de nombre d’enfants accueillis, de multiplicité d’activités, de nombre d’heures, de jours ou de nuits passés hors de leur domicile.

Le champ d’application de ce régime est fondé sur plusieurs critères cumulatifs : il vise les accueils collectifs à caractère éducatif, d’au moins 7 mineurs avec ou sans hébergement et d’au maximum 300 enfants, dispensant plusieurs activités, avec un accueil d’au moins 14 jours dans l’année, à l’occasion des vacances scolaires, des temps péri ou extrascolaires, ou un hébergement d’au maximum 3 nuits par semaine (art. R.

227-1 et suivants).

Lorsque ces critères sont réunis, l’établissement constitue un accueil collectif de mineurs pour lequel le préfet dispose de pouvoirs de contrôle importants.

D’une part, l’établissement est tenu de remplir un dossier de déclaration d’ouverture exigeant (art. L. 227-5 du code de l’action sociale et des familles), comportant notamment les contrats d’assurance de responsabilité civile de la structure à raison des activités qu’elle propose, les qualifications des personnes assurant l’encadrement des mineurs, ou encore un véritable projet pédagogique (art. R. 227-2 et suivants du CASF). Le préfet peut s’opposer à cette déclaration préalable, dès lors que les conditions dans lesquelles l’accueil est envisagé présentent des risques pour la santé et la sécurité mentale et physique des mineurs, notamment en cas d’absence de 125 « La protection des mineurs, dès leur inscription dans un établissement scolaire en application de l'article L. 113-1 du code de l'éducation, qui bénéficient hors du domicile parental, à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs, d'un mode d'accueil collectif à caractère éducatif entrant dans une des catégories fixées par décret en Conseil d'Etat, est confiée au représentant de l'Etat dans le département ».

contrat d’assurance de responsabilité civile correspondant aux activités proposées (art. L. 227-5 du CASF).

D’autre part, les services relevant du ministère chargé de la jeunesse et placés sous l’autorité du préfet disposent de pouvoirs de police judiciaire (art. L. 227-9 du CASF), pour rechercher et constater par procès-verbal les infractions prévues à l’article L. 227-8 du CASF, correspondant aux défauts de déclaration préalable, de souscription à un contrat d’assurance à raison des activités menées au sein de la structure, de respect de la règlementation relative aux incapacités prévues à l’article L. 133-6 du CASF (inscription au B2 ou au fichier des antécédents sexuels (« FIJAIS »)), de coopération avec ces agents ou de respect des décisions préfectorales. Pour ces recherches ou, de manière plus générale, pour exercer la surveillance des accueils de mineurs, ces agents ont accès à l’ensemble des locaux concernés et peuvent se faire communiquer tout document ou convoquer toute personne utile à leurs missions, après en avoir informé le procureur de la République. Ils peuvent également accéder aux locaux avant 8h ou après 20h, mais uniquement sur plainte ou appel de personnes se trouvant dans ces locaux, et seulement après avoir été autorisés à cet effet par le président du tribunal judiciaire. En cas de refus d’accès, ces agents peuvent y procéder d’office sur accord du président du tribunal judiciaire.

Enfin, le préfet dispose de pouvoirs de police administrative à l’encontre de la structure ou de ses organisateurs et des personnes qui y participent : il peut ainsi prononcer l’interdiction permanente ou temporaire d’exercer une fonction particulière ou quelque fonction que ce soit auprès des mineurs, ou d’exploiter les locaux les accueillant ou de participer à l’organisation de ces accueils, à l’encontre de personnes dont la participation à l’accueil ou à son organisation présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs. Cette décision est prise après avis de la commission départementale compétente en matière de jeunesse et de sport ; en cas d’urgence, et sans consultation de ladite commission, le préfet peut prononcer une suspension d’exercice de la personne concernée pour une durée qui ne peut excéder 6 mois (art. L. 227-10 du CASF).

Le préfet peut également adresser une injonction (art. L. 227-11) à toute personne qui exerce une responsabilité dans l’accueil des mineurs ou aux exploitants des locaux qui les accueillent, ou encore à la personne morale qui en est l’organisatrice pour mettre fin aux risques posés à la santé et la sécurité morale et physique des mineurs, aux manquements au projet éducatif exigé par l’article L. 227-4, ou lorsque la présence d’un encadrant viole les incapacités prévues à l’article L. 133-6 ou les interdictions ou suspensions d’exercer prononcées en vertu de l’article L. 227-10. A l’expiration du délai fixé dans l’injonction et s’il n’a pas été remédié à ces manquements, le préfet peut, de manière totale ou partielle, interdire ou interrompre l’accueil de mineurs et prononcer

la fermeture temporaire ou définitive des locaux dans lesquels il se déroule ; il peut également le faire en cas d’urgence, sans injonction préalable. Les dysfonctionnements constatés permettent au préfet de prononcer à l’encontre de la personne morale organisatrice l’interdiction temporaire ou définitive d’organiser tout accueil de mineurs (art. L. 227-11).

Si ce régime complet de contrôle et de surveillance constitue une garantie puissante de la protection des mineurs lorsqu’ils sont accueillis en dehors du domicile parental et du temps scolaire dans des structures répondant aux critères de l’ACM, de nombreux établissements accueillant des mineurs ne peuvent en réalité pas prétendre à cette qualification et ne relèvent d’aucune règlementation particulière, ni donc d’aucun contrôle possible.

Ainsi, les établissements dispensant l’enseignement d’une seule discipline, d’une langue ou, plus généralement, d’une seule activité (art plastiques, chant, aide aux devoirs…) échappent à ce cadre, et parfois de manière opportune, alors même que leur taille et leur sensibilité en nombre d’enfants accueillis et en nombre d’heures, de jours ou de nuits passés hors de leur domicile, ne le justifient pas.

Or, il peut arriver que ces lieux deviennent des espaces d’endoctrinement idéologique et de manipulation qui menacent l’intégrité physique et morale des mineurs, sapent la possibilité même d’une cohésion nationale dans leur esprit, contribuent à la formation d’une atmosphère de haine, de violence et de discrimination, et développent ainsi les conditions du communautarisme ou du séparatisme sous la houlette d’adultes en position d’autorité, particulièrement influents, auxquels les mineurs sont soumis, de longues heures durant.

Une enquête séparatisme en accueil de mineurs élaborée par les services de la DJEPVA en lien avec ceux du haut fonctionnaire de défense de l’Education nationale a été conduite au cours de l’été 2025 auprès des SDJES. Sur la seule année 2024, 240 cas de séparatisme ont été recensés par les SDJES. Les 15 premiers départements concentrant le plus de cas de séparatisme rassemblent 70% des cas.

Au demeurant, ces accueils peuvent également être le lieu d’autres formes d’emprise, par exemple sectaire ou sexuelle, dès lors que les adultes qui les encadrent ne font l’objet d’aucun contrôle d’honorabilité et ne sont susceptibles de se soumettre à aucune visite de contrôle inopinée.

Les services de l’Etat en charge du contrôle, face à des signalements d’accueils de mineurs non déclarés leur provenant par exemple des services de renseignement, de ceux de l’Education nationale, lorsque les mineurs fréquentant certains accueils de mineurs les mercredis et le week-end sont scolarisés dans le public, ou des informations préoccupantes issus des services sociaux des conseils départementaux,

se heurtent à l’obstacle de la caractérisation de ces accueils en « ACM » au sens des dispositions du code de l’action sociale et des familles, dont dépend leur compétence.

Les accueils de mineurs contrôlés qui ne sont pas des ACM échappent au cadre légal applicable en raison de l’absence d’un ou plusieurs critères pour définir ces accueils :

mono-activité, durée de fonctionnement (par jour ou par an) ou nombre d’enfants accueillis.

Synthèse chiffrée des contrôles d’accueils de mineurs depuis 2023 dans le cadre de la lutte contre le séparatisme

Nombre de contrôles Nombre de fermetures

2026 2025 2024 2023 2026 2025 2024 2023

Accueils collectifs de

mineurs

19 143 130 262 7

5 8 21

Autres accueils de

mineurs

8

55 20

17 1

0 1

3

Les chiffres cités ci-dessus démontrent la difficulté dans laquelle se trouvent les services de l’Etat pour le contrôle des « autres accueils collectifs de mineurs », quasiment uniquement sur des motifs ERP (normes de sécurité-incendie), et non pour des motifs tenant aux conditions matérielles et morales de l’enseignement qui leur est dispensé.

C’est particulièrement le cas de bon nombre d’écoles coraniques ou madrassas, dont le statut ne répond pas toujours aux critères des ACM dès lors qu’elles ne déploient qu’une seule activité d’enseignement religieux, alors même qu’elles accueillent parfois plusieurs centaines d’enfants sur de longues plages horaires pouvant aller jusqu’à 5 heures, les mercredis, en soirée, le week-end et même parfois sous la forme d’internats plusieurs nuits par semaine pendant le temps scolaire. Le rapport rendu public sur l’islamisme politique et les Frères musulmans en mai 2025 a ainsi étayé ce constat (pp.

53 et suivantes) en évaluant à plus d’un tiers des 815 écoles coraniques accueillant plus de 66 000 mineurs sur le territoire national celles qui évoluent dans un courant fondamentaliste de l’islam.

Ainsi, des associations accueillant un nombre significatif d’enfants œuvrent en réalité, sous couvert de cours de religion, dans le sens du repli communautaire. Aucun droit de visite inopinée n’existe pour les services de contrôle, qui n’ont pas ainsi accès aux locaux concernés, et qui ne peuvent vérifier l’honorabilité des encadrants, la nature de l’enseignement qui y est dispensé et, de manière plus générale, les garanties offertes par ces accueils pour assurer le respect de la santé et de la sécurité physique et morale des mineurs.

C’est ainsi qu’il est proposé de créer un régime de contrôle du préfet de tout accueil de mineurs, hors ACM.

1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL

Aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 :

« La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs ».

L’article L. 112-3, al. 1er code de l’aide sociale et de la famille précise ainsi que « La protection de l’enfance vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits ».

Le Conseil constitutionnel a déduit de ce préambule « une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant » inscrivant cette constitutionnalisation dans un processus de reconnaissance progressif.

Déjà, la décision DC n° 2013-669 du 17 mai 2013 à propos du mariage entre personnes de même sexe avait jugé à propos de l’adoption d’un enfant : « que ces dispositions (CC, art. 353), applicables que les adoptants soient de même sexe ou de sexe différent, mettent en œuvre l’exigence résultant du dixième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 selon laquelle l’adoption ne peut être prononcée que si elle est conforme à l’intérêt de l’enfant » (n° 54). Et c’est encore à l’alinéa 10 du Préambule de 1946 que le Conseil s’est référé pour apprécier le respect de la protection de l’intérêt de l’enfant à propos de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016, dite J21, autorisant à compter du 1er janvier 2017 le divorce par acte d’avocats126.

Enfin, par une décision aussi importante que remarquée, le Conseil constitutionnel a, le 21 mars 2019127, reconnu la valeur constitutionnelle de l’intérêt supérieur de l’enfant en le rattachant au préambule de la Constitution de 1946 : « 5. Aux termes des dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 : “La Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. – Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs”. Il en résulte une exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant. Cette exigence impose que les mineurs 126 Déc. DC, n° 2016-739 du 17 novembre 2016, Loi de modernisation de la justice du XXIe siècle.

127 Déc. QPC, n° 2018-768 QPC du 21 mars 2019, AJ fam.

présents sur le territoire national bénéficient de la protection légale attachée à leur âge. Il s’ensuit que les règles relatives à la détermination de l’âge d’un individu doivent être entourées des garanties nécessaires afin que des personnes mineures ne soient pas indûment considérées comme majeures ».

La satisfaction de ce principe autorise l’autorité administrative à prendre des mesures de contrôle particulière :

- ainsi, dans une décision n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015 relative au caractère obligatoire des vaccinations, le Conseil va directement protéger la santé du mineur en reconnaissant la constitutionnalité des articles L 3111-2 et L. 3111-3 du code de la santé publique faisant obligation aux titulaires de l’autorité parentale de vacciner le mineur pour les infections précisées par ces textes.

- De même, afin de renforcer la protection des mineurs et lutter contre l’immigration irrégulière, le Conseil constitutionnel a admis que les empreintes digitales ainsi qu’une photographie des ressortissants étrangers se déclarant mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille puissent être relevées, mémorisées et faire l’objet d’un traitement automatisé dans les conditions fixées par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés »128.

- Dans sa décision n° 2024-866 DC du 17 mai 2024, le Conseil constitutionnel a ainsi reconnu que l’atteinte à la vie privée qu’une disposition législative entraînait, en ce qu’elle permettait à l’autorité administrative d’ordonner des mesures de police (blocage et déréférencement de contenus violents en ligne), était proportionnée au regard de la volonté du législateur « de mettre en œuvre l’exigence constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ». Il en va de même en ce qui concerne les mesures administratives de retrait des contenus pédopornographiques en ligne.

- L’intérêt supérieur de l’enfant entendu objectivement et apprécié, sous le contrôle du juge, par les services de l’Etat compétent, peut également être mis en balance face au droit des parents de leur choisir l’éducation et les valeurs qu’ils estiment nécessaires à leur développement. Le Conseil constitutionnel a ainsi renvoyé au législateur le soin d’apprécier la conciliation qu’il y a lieu d’opérer, « dans l’intérêt supérieur de l’enfant remis au service de l’aide sociale à l’enfance, entre le droit des parents de naissance de mener une vie familiale normale et l’objectif de favoriser l’adoption de cet enfant, dès lors que cette conciliation n’est pas manifestement déséquilibrée » (Conseil constitutionnel, 128 Décision n° 2019-797 QPC du 26 juillet 2019.

décision n° 2019-826 QPC du 7 février 2020).

- Le Conseil constitutionnel a retenu que l’objectif à valeur constitutionnelle de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant pouvait justifier l’atteinte portée à la liberté de l’enseignement, la liberté d’opinion, la liberté de conscience et au droit à la vie privée par la création de l’article L. 131-1 du code de l’éducation instaurant le régime d’autorisation de toute instruction en famille (Décision n° 2021-823 DC du 13 août 2021 portant sur la loi confortant le respect des principes de la République). Dans ce régime de contrôle, c’est la notion même d’intérêt supérieur de l’enfant, déclinée précisément par le législateur à travers des motifs limitativement énumérés (santé de l’enfant, situation de handicap, etc), qui fonde la dérogation que peuvent octroyer les services de l’Etat à l’obligation scolaire en autorisant une demande d’instruction en famille. Ce régime de contrôle administratif, particulièrement intrusif, mis en place au nom de l’intérêt supérieur de l’enfant qui seul peut permettre d’y déroger, n’a pas été jugé comme portant atteinte à la liberté de l’enseignement (dont l’instruction en famille ne constitue qu’une modalité de mise en œuvre et non une composante), pas plus qu’il n’a été jugé comme portant atteinte à un quelconque droit des parents de choisir l’éducation et les méthodes éducatives de leurs enfants. Dans son avis rendu sur le projet de loi confortant les principes de la République, le Conseil d’Etat avait déjà estimé légitime l’objectif « d’empêcher que le droit de choisir l’instruction en famille ne soit utilisé pour des raisons propres aux parents, notamment de nature politique ou religieuse, qui ne correspondraient pas à l’intérêt supérieur de l’enfant » (CE, avis, 3 décembre 2020, n° 401549).

- De même, dans son refus de transmettre au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité, qu’il n’a pas jugée sérieuse, dirigée contre l’article L. 442-2 du code de l’éducation créant un régime de contrôle administratif et des mesures de police administrative au profit du préfet et de l’autorité administrative compétente en matière d’éducation à l’encontre des établissements d’enseignement privé hors contrat, le Conseil d’Etat a estimé que ces dispositions instaurant un régime de contrôle administratif répondaient à la volonté du législateur de « concilier la liberté de l’enseignement avec le respect du droit à l’instruction, avec l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ainsi qu’avec l’objectif de valeur constitutionnelle de respect de l’ordre public », et que les pouvoirs de police administrative ainsi conférés au préfet ne pouvaient être regardés comme portant une atteinte disproportionnées à cette liberté (CE, 16 février 2024, n° 489634, aux Tables).

- Plus récemment, le Conseil constitutionnel a également reconnu qu’en « instituant un contrôle de l’administration sur le recrutement des personnels chargés d’enseigner à des élèves du primaire et du secondaire, le législateur a […] mis en œuvre l’exigence de protection de l’intérêt supérieur de l’enfant », et n’a écarté le dispositif ancien, datant du XIXème siècle, soumis à son appréciation, qu’au motif que le régime d’autorisation qu’il instaurait était insuffisamment encadré et imprécis et privait, de ce fait, la liberté de l’enseignement de garanties légales (Décision n° 2025-1145 du 2 juillet 2025).

De même, le Conseil constitutionnel reconnaît qu’il peut être porté aux libertés d’association et d’entreprendre, les atteintes nécessaires, adaptées et proportionnées à la poursuite d’un objectif d’intérêt général, particulièrement lorsqu’il correspond à un autre principe ou objectif à valeur constitutionnelle comme la prévention des atteintes à l’ordre public129.

Enfin, s’agissant du régime des infractions pénales, l’article 8 de la Déclaration de 1789 dispose que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Le Conseil constitutionnel en conclut qu’en vertu du principe de légalité des délits et des peines, le législateur ou, dans son domaine de compétence, le pouvoir réglementaire, doivent fixer les sanctions ayant le caractère d’une punition en des termes suffisamment clairs et précis130. Il en tire également le principe selon lequel, si la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue131.

1.3. CADRE CONVENTIONNEL

Dans son troisième paragraphe, l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfants dispose que « Les Etats parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l'existence d'un contrôle 129 Conseil constitutionnel, 29 janvier 2015, n° 2014-444 QPC ; 18 octobre 2010, n° 2010-55 QPC.

130 V., pour une application récente, la décision du 29 juillet 2025, n° 2025-890 DC.

131 V., pour une application récente, la décision du 12 juin 2025, n° 2025-885 DC.

approprié ». La même convention rappelle dans son article 29 -1 que « Les Etat parties conviennent que l’éducation de l’enfant doit viser à : c) Inculquer à l'enfant le respect de ses parents, de son identité, de sa langue et de ses valeurs culturelles, ainsi que le respect des valeurs nationales du pays dans lequel il vit, du pays duquel il peut être originaire et des civilisations différentes de la sienne ». Ces stipulations confirment combien l’intérêt supérieur de l’enfant comporte une dimension objective, qui exige de la part des pouvoirs publics de disposer des mécanismes de contrôle.

De son côté, la Convention européenne des droits de l’homme reconnaît le droit à la vie privée et à la vie familiale normale à ses articles 8 et 9, ainsi que « le droit des parents d’assurer l’éducation et l’enseignement [de leurs enfants] conformément à leurs convictions religieuses et philosophiques » (article 2 du protocole n°1 à la Convention), stipulations que la Cour européenne des droits de l’homme lit ensemble, à la lumière les unes des autres. En ce qui concerne la vie familiale d’un enfant, la Cour a rappelé à plusieurs reprises qu’il existe actuellement un large consensus – y compris en droit international – autour de l’idée que dans toutes les décisions concernant des enfants, leur intérêt supérieur doit primer132. Elle souligne également que l’intérêt de l’enfant doit passer avant toute autre considération133, y compris des intérêts légitimes des parents, notamment dans les affaires dans lesquelles sont en jeu des questions de placement d’enfants et de restrictions du droit de visite des parents.

La Cour tire de ces dispositions « le droit des parents à donner ou non à un enfant une éducation religieuse, à l’impliquer ou non dans des activités sportives, scientifiques, artistiques ou musicales, de lui accorder du temps libre non structuré ou de le soumettre à une routine quotidienne stricte, de limiter ou de ne pas limiter ses fréquentations à des personnes partageant les mêmes idées. »134 Dans une affaire où la requête invoquait l’atteinte aux convictions chrétiennes des parents du fait de l'introduction de cours d'éducation sexuelle dans les écoles publiques primaires, elle juge que les États doivent respecter le « devoir naturel » des parents à l'égard de leurs enfants, « dont il leur incombe en priorité 'd'assurer [l']éducation et [l']enseignement' »135. Ils ne doivent pas affecter le « droit des parents d'éclairer et de conseiller leurs enfants, d'exercer envers eux leurs fonctions naturelles d'éducateurs, de les orienter dans une direction conforme à leurs propres convictions religieuses ou philosophiques »136), ce qui va au-delà du simple fait de « reconnaître » ou de « prendre en compte » les 132 Cour EDH, Neulinger et Shuruk c. Suisse [GC], no 41615/07, § 135, CEDH 2010.

133 Cour EDH, Gnahoré c. France, no 40031/98, § 59, CEDH 2000-IX.

134 Cour EDH, 7 juin 2022, Taganrog LRO et a. c./ Russie, n° 32401/10.

135 CEDH, 7 décembre 1976, Kjeldsen et a c/ Danemark, n° 5095/71.

136 CEDH, 25 mai 2000, A. J. Alonso et P. Merino c/ Espagne, req. n° 51188/99.

convictions des intéressés car, « [e]n sus d'un engagement plutôt négatif » pèse sur l'État « une certaine obligation positive »137.

Pour autant, la Convention EDH « ne garantit pas aux parents le droit absolu d'assurer l'éducation de leurs enfants conformément à leurs convictions [...], mais le droit au respect de ces convictions »138. En outre, les convictions des parents doivent être respectées pour autant qu'il s'agit de « vues atteignant un certain degré de force, de sérieux, de cohérence et d'importance », si elles « méritent respect dans une 'société démocratique' » et « ne sont pas incompatibles avec la dignité de la personne ».139 De plus, dans les cas où les intérêts de l’enfant et ceux de ses parents seraient en conflit, la Cour EDH reconnaît que les autorités nationales ont à ménager un juste équilibre entre tous ces intérêts mais exige que, ce faisant, les autorités nationales « attachent une importance particulière à l’intérêt supérieur de l’enfant, qui, selon sa nature et sa gravité, peut l’emporter sur celui des parents »140.

Enfin, elle reconnaît la possibilité de porter atteinte aux articles 8 et 9, ainsi qu’à l’article 2 du premier protocole, dans la poursuite d’objectifs nécessaires à une société démocratique et selon le test de proportionnalité, en prévoyant qu’il « ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

De la même manière que la jurisprudence constitutionnelle, la jurisprudence conventionnelle considère l’intérêt supérieur de l’enfant comme un motif, souvent combiné à l’objectif de sauvegarde de l’ordre public, justifiant la mise en œuvre de mesures de police administrative pouvant porter atteinte au droit des parents de choisir librement les activités (sportives, culturelles, scientifiques, artistiques) de leurs enfants mineurs.

1.4. COMPARAISONS INTERNATIONALES

Sans objet.

137 CEDH, 9 octobre 2007, Hasan et Eylem Zengin c/ Turquie, req. n° 1448/04, § 49.

138 Commission EDH, 5 février 1990, Graeme c/ Royaume-Uni, req. n° 13887/88.

139 CEDH, 25 février 1982, Campbell et Cosans c/ Royaume-Uni, req. n° 7511/76, § 33-34).

140 CEDH, Sommerfeld c./ Allemagne, n° 31871/96, § 64, CEDH 2003-VIII.

2. NECESSITE DE LEGIFERER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1. NECESSITE DE LEGIFERER

Le cadre juridique actuel ne prévoit pas de possibilité clairement établie et encadrée pour les services de l’Etat de procéder à un contrôle des accueils de mineurs ne répondant à aucune réglementation particulière, en vue de vérifier que les conditions de leur fonctionnement ne portent pas atteinte à la sécurité et à la santé physique ou morale des mineurs qui y sont accueillis.

Si l’article L. 321-1 du code l’action sociale et des familles prévoit un régime balai pour tout accueil de mineur hors ACM, sous le contrôle du conseil départemental, ce régime très peu utilisé, qui suppose une déclaration obligatoire de tout accueil de mineurs auprès du conseil départemental, exigence jamais respectée, est en cours de refonte dans le projet de loi relatif à la protection de l’enfance, pour en faire un régime d’autorisation, à la main du conseil départemental, mais uniquement pour les publics relevant de l’aide sociale à l’enfance.

Le présent article crée un régime de contrôle, par le préfet, de tout accueil de mineurs non couvert par une réglementation particulière, en vue de s’assurer du respect des garanties de santé et de sécurité physique et morale des mineurs. Cette mesure permettra d’offrir une accroche juridique sécurisée pour les services de l’Etat au sein de ces locaux, sans pour autant étendre démesurément le champ des ACM et de leur régime juridique particulièrement lourd.

La disposition prévoit également un régime de contrôle renforcé par l’obligation pour le personnel de ces accueils de mineurs d’attester de leur honorabilité. Celle-ci sera établie sur la base de la consultation des fichiers B2, FIJAIS et FIJAIT. Dans le cas où l’honorabilité ne pourra être prouvée ou si la personne figure dans l’un des fichiers précités, l’intervenant sera alors suspendu et la structure fermée par le préfet en cas d’urgence. En outre, il est prévu que la personne soit interdite d’exercer dans toute structure accueillant des mineurs, répondant aux critères de l’ACM ou pas.

2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Il est proposé de créer un cadre juridique permettant d’offrir des moyens subsidiaires de contrôles des accueils de mineurs sous une forme collective, y compris lorsque ces accueils n’obéissent à aucune réglementation particulière, sans pour autant faire peser sur les associations et les groupements une obligation déclarative dont la lourdeur bureaucratique serait un frein majeur.

Ce nouveau cadre applicable à ces structures n’a pas vocation à se substituer à d’autres régimes spécifiques d’accueil de mineurs.

Il poursuit l’objectif majeur de donner aux pouvoirs publics un moyen de pénétrer ces lieux lorsqu’ils ne répondent à aucune réglementation spécifique, et d’y exercer un contrôle limité au strict respect des garanties de santé et de sécurité physique et morale des enfants, notamment aux fins de prévenir le risque qu’ils soient exposés à des discours profondément contraires aux principes fondamentaux de la République et menaçant gravement la cohésion nationale.

3. OPTIONS ENVISAGEES ET OPTION RETENUE

3.1. OPTIONS ENVISAGEES

Les conclusions posées par la mission d’évaluation de la mise en œuvre de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République et de la lutte contre le séparatisme, menée par l’IGA, préconisent notamment de prévoir une déclaration de l’ensemble des lieux d’enseignement religieux auprès des services de l’État et d’y allouer des moyens humains de contrôle d’honorabilité.

Toutefois, élargir le cadre ACM ou créer une obligation systématique de déclaration obligerait nombre de structures à se déclarer, entrer dans l’une des catégories prévues en dévoyant l’esprit initial de ce qu’est un ACM et prévoir l’application de règles sur les qualifications et les taux d’encadrement. Pour les services (SDJES des DSDEN) cela pourrait se traduire par une très forte hausse de déclaration qui reste aujourd’hui à quantifier, engendrant une forte hausse de l’activité dans un contexte où les objectifs de contrôles des ACM actuels sont déjà difficiles à tenir. Aucune étude d’impact sur la volumétrie d’accueils qui seraient concernés n’a été menée ; mais il est certain qu’elle serait très importante (à titre d’exemple elle emporterait toutes les activités d’enseignement cultuels, mais aussi les chorales, les activités d’art plastiques…).

Ouvrir le régime ACM à toute autre structure emporterait des conséquences lourdes :

- soit en dégradant de manière importante le cadre pour les ACM actuels (disparition du seuil de 300, fin des exigences de suivi sanitaire, mono activités, fin de l’obligation de produire un projet pédagogique, fin de la nécessité de prévoir un accueil régulier propice à l’épanouissement de l’enfant) ;

- soit en créant une contrainte très forte pour tous les autres accueils en leur appliquant de manière stricte la réglementation ACM (projet éducatif, pédagogique, suivi sanitaire, vaccinations…).

Enfin, étendre l’obligation déclarative à tout accueil de mineurs conduirait à une charge pour les associations, sans plus-value évidente pour les services de l’Etat. Cette option a été jugée disproportionnée au regard de l’effet utile de la mesure recherchée.

Il a également été envisagé de resserrer le champ des accueils de mineurs concernés par les pouvoirs de contrôle dont la création était souhaitée, par exemple en fixant des seuils de nombre d’enfants accueillis, en restreignant les capacités de contrôle aux seules structures les accueillant sous la forme associative et non individuelle, ou encore en précisant que l’accueil, pour être soumis au pouvoir de contrôle du préfet, nécessitait d’être exercé « à titre habituel ». Toutefois, d’une part, même en appliquant ces critères restrictifs, l’obligation déclarative aurait conduit à imposer des formalités administratives insoutenables à un nombre non maîtrisé de structures, potentiellement très large ; d’autre part, ces critères aboutiraient à recréer un socle d’accueils de mineurs, au nombre indéterminé, qui persisteraient à n’être soumis à aucune forme de contrôle de la part des services de l’Etat, tout en créant des effets de seuil préjudiciables à l’efficacité des contrôles envisagés qu’il serait facile d’éviter ou de contourner ; enfin, aucun de ces critères ne se justifie au regard de l’objectif de protection des enfants, dès lors qu’on ne crée pas de régime administratif de déclaration préalable mais un simple pouvoir de contrôle du représentant de l’Etat au sein de la structure : le nombre d’enfants accueillis ou la qualité associative ou non de la structure qui l’organise constituent des critères inopérants au regard de l’objectif poursuivi par ces contrôles, la nocivité de l’accueil ne se mesurant pas à leur aune.

3.2. OPTION RETENUE

Le nouveau régime de contrôle proposé, qui n’est ni un régime déclaratif ni un régime d’autorisation, doit être dissocié clairement du régime ACM.

Il ne suppose aucune déclaration ni aucune formalité préalable de la part des structures portant des projets d’accueil de mineurs ne répondant à aucune autre réglementation.

Il ne prévoit au profit du préfet qu’une simple possibilité pour lui de faire procéder au contrôle de tout accueil de mineurs. Ce nouveau régime permet de garantir la compétence des préfets pour assurer un contrôle minimal de tout accueil de mineurs au titre de la protection de l’enfance, et crée un régime de contrôle d’honorabilité pour les adultes qui interviennent dans ces accueils (par la production d’attestations d’honorabilité que doit contrôler l’organisateur de l’accueil ou l’employeur des encadrants). Il permet aux préfets de mobiliser des pouvoirs de police administrative, dès lors qu’une situation lui est rapportée, par un signalement ou par une détection

de ses propres services territoriaux, et de prononcer des mesures de police administrative à leur encontre, dont la méconnaissance est pénalement sanctionnée.

Le projet de loi ne fixe pas le détail des obligations précises auxquels ces accueils de mineurs sont contrôlés doivent se soumettre, hormis une obligation, pour les adultes qui les encadrent, de fournir une attestation d’honorabilité. C’est parce que le présent texte a fait le choix de ne pas créer de régime de déclaration administrative afin de ne pas alourdir le formalisme auquel les associations et structures concernées devraient sinon, par milliers, se soumettre. Il prévoit ainsi la création d’un régime de contrôle administratif relevant d’un pouvoir de police administrative spéciale qui n’est adossé à aucune réglementation particulière mais qui se borne à vérifier le respect général de l’ordre public – particulièrement en ce qui concerne l’intérêt supérieur de l’enfant et la protection de sa santé et de sa sécurité physique et morale.

Ce type de dispositif, où un pouvoir contrôle de l’administration à l’encontre de tiers n’est pas adossé à un cahier des charges préalablement défini auquel ils sont assujettis par un texte spécifique, n’est pas inhabituel. Si la création d’ACM ou d’établissements d’enseignement scolaire est bien soumise à déclaration, la composition de leurs dossiers et la liste des obligations administratives auxquelles ils doivent souscrire n’épuisent en aucune manière les motifs de sanction administrative que l’autorité administrative est amenée à leur infliger dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs.

L’absence de déclaration d’un ACM ou d’une école constitue certes un motif de fermeture immédiate d’ACM ou d’école dites de fait ; mais, une fois cette formalité régularisée, et une fois assurée la correspondance entre les déclarations figurant au dossier et la réalité du fonctionnement de la structure, l’administration demeure habilitée, en exerçant ses pouvoirs généraux de contrôle, à détecter « tout » fait pouvant l’amener à considérer que la structure constitue un trouble à l’ordre public.

C’est particulièrement le cas s’agissant des établissements d’enseignement scolaire :

leur dossier de déclaration présente des pièces importantes, ayant trait à leur projet pédagogique et aux normes bâtimentaires (art. L. 441-1 du code de l’éducation);