Etude d'impact sur le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire

TITRE II : DISPOSITIONS AMÉLIORANT LE DÉROULEMENT DES PROCÉDURES

PÉNALES _____________________________________________________________________ 57

CHAPITRE I ER : DISPOSITIONS RENFORÇANT LES GARANTIES JUDICIAIRES AU COURS DE

L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION ________________________________________________ 57

SECTION 1 : DISPOSITIONS RENFORÇANT LE RESPECT DU CONTRADICTOIRE ET DES DROITS DE

LA DÉFENSE __________________________________________________________________ 57

ARTICLE 2 __________________________________________________________________ 57

ARTICLE 3 __________________________________________________________________ 81

SECTION 2 : DISPOSITIONS RELATIVES AU SECRET DE L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION ET

RENFORÇANT LA PROTECTION DE LA PRÉSOMPTION D’INNOCENCE _____________________ 92

ARTICLE 4 : CLARIFICATION ET RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION DE LA VIOLATION DU SECRET

DE L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION ET MESURES CONCERNANT LES OFFICIERS DE POLICE __ 92

ARTICLE 5 _________________________________________________________________ 101

CHAPITRE III : DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA PROCÉDURE DE JUGEMENT DES CRIMES __ 113

ARTICLES 6, 7 ET 8 __________________________________________________________ 113

CHAPITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXÉCUTION DES PEINES _________________ 147

ARTICLE 9 : 2° MODIFIANT L’ARTICLE 712-19 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE – EXTENSION DU

CHAMP D’APPLICATION DES ORDONNANCES D’INCARCÉRATION PROVISOIRE DU JUGE DE

L’APPLICATION DES PEINES____________________________________________________ 147

ARTICLE 9 : 5° MODIFIANT L’ARTICLE 720 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE : LIBÉRATION SOUS

CONTRAINTE AUTOMATIQUE __________________________________________________ 150

ARTICLE 9 : 6° MODIFIANT L’ARTICLE 721 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE - SUPPRESSION DES

CRÉDITS DE RÉDUCTION DE PEINES ET RÉTABLISSEMENT DES RÉDUCTIONS DE PEINE POUR BONNE

CONDUITE, FUSIONNÉS AVEC LES RÉDUCTIONS SUPPLÉMENTAIRES DE PEINE _____________ 162

ARTICLE 9 : 8° MODIFIANT L’ARTICLE 721-1-1 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE – COORDINATION

CRÉANT UN RÉGIME DÉROGATOIRE DES RÉDUCTIONS DE PEINE, APPLICABLE AUX CONDAMNÉS

POUR TERRORISME __________________________________________________________ 176

ARTICLE 9 : 10° CRÉANT UN ARTICLE 721-4 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE – CRÉATION DES

RÉDUCTIONS DE PEINES EXCEPTIONNELLES POUR COMPORTEMENT EXCEPTIONNEL À L’ÉGARD DE

L’INSTITUTION PÉNITENTIAIRE _________________________________________________ 178

CHAPITRE V : DISPOSITIONS DIVERSES ___________________________________________ 181

ARTICLE 10 ________________________________________________________________ 181

TITRE III : DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ______________________________ 201

ARTICLES 11, 12 ET 13 : CONTRACTUALISATION DE LA RELATION DE TRAVAIL ENTRE LA

PERSONNE DÉTENUE ET SON EMPLOYEUR_________________________________________ 201

ARTICLE 14 : PRISES EN COMPTE DE LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES DÉTENUES_______ 225

ARTICLE 15 : CODE PÉNITENTIAIRE _____________________________________________ 241

ARTICLE 16 : SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE SUR LE TERRITOIRE DES ÎLES WALLIS ET FUTUNA

_________________________________________________________________________ 245 TITRE IV : SIMPLIFICATIONS PROCÉDURALES ________________________________ 251

ARTICLE 17 : PROLONGATION DU TERME DE L’EXPÉRIMENTATION DE LA MÉDIATION PRÉALABLE

OBLIGATOIRE DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF ___________________________________ 251

ARTICLE 18 : SUPPRESSION DES AUDIENCES DALO - INJONCTION EN L’ABSENCE DE DIFFICULTÉ

SÉRIEUSE__________________________________________________________________ 257

TITRE V : RENFORCER LA CONFIANCE DU PUBLIC DANS L’ACTION DES

PROFESSIONNELS DU DROIT _________________________________________________ 262

CHAPITRE I ER : DÉONTOLOGIE ET DISCIPLINE DES PROFESSIONS DU DROIT ______________ 262

ARTICLES 19 À 28 : DISCIPLINE DES OFFICIERS MINISTÉRIELS ET DES AVOCATS ___________ 262

CHAPITRE N° 2 : AMÉLIORER LES CONDITIONS D’INTERVENTION DES PROFESSIONS DU DROIT

____________________________________________________________________________ 301 ARTICLE 29 : L’APPOSITION DE LA FORMULE EXÉCUTOIRE PAR LE GREFFE SUR LES TRANSACTIONS

ET LES ACTES CONSTATANT UN ACCORD ISSU D’UNE MÉDIATION, D’UNE CONCILIATION OU D’UNE

PROCÉDURE PARTICIPATIVE, LORSQU’ILS SONT CONTRESIGNÉS PAR AVOCATS____________ 301

ARTICLE 30 : TITRE EXÉCUTOIRE DU CONSEIL NATIONAL DES BARREAUX _______________ 316

ARTICLE 31 : AMÉLIORER L’ÉVALUATION DES FRAIS IRRÉPÉTIBLES PAR LE JUGE__________ 320

ARTICLE 32 : ENTRAIDE INTERNATIONALE _______________________________________ 329

ARTICLE 33 : DÉLOCALISATION DE GRANDS PROCÈS : MODIFICATION DE L’ARTICLE L. 124-2 DU

CODE DE L’ORGANISATION JUDICIAIRE___________________________________________ 338

ARTICLE 34 : SPÉCIALISATION D’UN OU DE PLUSIEURS TRIBUNAUX JUDICIAIRES EN MATIÈRE DE

DEVOIR DE VIGILANCE _______________________________________________________ 348

ARTICLE 35 : REPORTER L’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA JUNIP ________________________ 356

ANNEXES ____________________________________________________________________ 361

ANNEXE 1 : TABLEAU COMPARATIF DES INSTANCES DISCIPLINAIRES DES PROFESSIONS

RÉGLEMENTÉES EN FRANCE ___________________________________________________ 361

ANNEXE 2 : SCHÉMAS RÉFORME OFFICIERS MINISTÉRIELS ___________________________ 361

ANNEXE 3 : SCHÉMAS RÉFORME AVOCATS _______________________________________ 361

INTRODUCTION GÉNÉRALE

Les enquêtes d’opinion illustrent encore trop souvent la méfiance des citoyens envers l’autorité judiciaire. Le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire a pour objectif de restaurer la confiance dans la justice, dont le fonctionnement s’améliorera encore grâce au renforcement sans précédent des moyens accordés pendant cette législature.

Restaurer la confiance, c’est d’abord renforcer les droits des citoyens, spécialement lorsqu’ils sont confrontés à la justice pénale. En ce sens, le projet de loi vise à améliorer le déroulement des procédures pénales. Restaurer la confiance, c’est aussi mieux faire connaître et comprendre le fonctionnement de la justice. Le projet de loi tend donc, dans un souci de lisibilité accrue, à rapprocher l’institution judiciaire des citoyens. Restaurer la confiance, c’est enfin s’assurer de la qualité de la relation que les citoyens ont avec celles et ceux qui les accompagnent dans leurs démarches judiciaires. Ce projet de loi vise donc à renforcer les garanties d’exercice des professions du droit.

RENFORCER LES DROITS DES CITOYENS

DROITS DE LA DÉFENSE ET GARANTIES DES DROITS DES JUSTICIABLES AU

COURS DE L’ENQUÊTE

La protection des droits des justiciables est un enjeu fondamental et prioritaire. Ce projet de loi est le fruit des propositions des services du ministère de la justice mais également des réflexions conduites dans le cadre de deux commissions composées de magistrats, d’avocats et - pour l’une - de policiers et gendarmes installées à l’automne 2020, ainsi que de travaux conduits par des parlementaires. Les évolutions qui en sont issues sont innovantes : sans remettre en cause les grands principes et l’efficacité de la procédure pénale française, elles la rendent plus équilibrée et dès lors plus conforme à ce qu’en attendent les citoyens.

Il s’agit d’une part de garantir un meilleur contrôle des enquêtes préliminaires. Leur durée serait limitée par la loi et ne pourrait être étendue que sur autorisation du procureur de la République ; leur caractère contradictoire serait permis par des phases d’ouverture de la procédure aux parties plus larges qu’aujourd’hui (titre II chapitre 1er Section 1).

Par ailleurs, l’aggravation des sanctions encourues en cas de violation du secret de l’enquête ou de l’instruction permettrait de mieux protéger la présomption d’innocence de ceux qui sont l’objet d’enquêtes ou d’informations. En contrepartie, le droit de communication serait élargi

en permettant une communication par un officier de police judiciaire sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République (titre II chapitre I section 2).

DROITS DES DÉTENUS ET RÉGULATION CARCÉRALE

L’efficacité des peines d’emprisonnement – qui doivent mettre fin à l’infraction et éviter le risque immédiat de récidive, mais aussi assurer la réinsertion des personnes condamnées - est essentielle à la confiance que les citoyens accordent à la justice.

Cette efficacité suppose de poursuivre l’endiguement de la surpopulation carcérale : le projet limiterait donc la détention provisoire en imposant au juge, au-delà d’un certain délai, de rechercher une voie alternative, notamment la détention à domicile ou le placement sous bracelet électronique (titre II chapitre 2).

Elle suppose encore de mieux accompagner les sorties de détention et éviter les sorties sèches :

la mesure de libération sous contrainte en fin de peine serait systématisée dès lors que le reliquat à exécuter serait inférieur ou égal à trois mois (titre II chapitre 4).

Elle suppose enfin que les décisions soient appliquées telles qu’elles sont décidées. A cet égard, l’autorité judiciaire doit être en mesure d’ordonner l’incarcération provisoire de la personne condamnée qui ne respecterait pas une interdiction ou une obligation prononcée par la juridiction de jugement. De même, le régime d’exécution des peines doit être revu pour mettre fin à l’automaticité des réductions de peine, système incompréhensible pour les citoyens : le projet de loi y substituerait un dispositif de réductions de peine accordé au cours de l’exécution de la peine, en tenant compte des efforts de la personne détenue (titre II chapitre 4).

La confiance tient aussi au respect des droits des personnes placées sous-main de justice et à l’édiction d’un droit clair et intelligible. D’une part, le projet de loi autoriserait l’élaboration d’un code pénitentiaire rendant plus lisibles et accessibles les droits et obligations des personnes détenues et affirmerait les droits des personnes condamnées, par la création d’un statut du détenu travailleur.

D’autre part, le projet de loi garantirait que le service public pénitentiaire est assuré sous l’autorité de l’administration pénitentiaire en tout point du territoire national, en affirmant clairement l’application de ce principe dans les îles de Wallis et Futuna (titre III)1 .

1 Le projet de loi prévoit également une habilitation à prendre par ordonnance, dans un délai de dix mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi et, le cas échéant, les étendre et les adapter aux collectivités mentionnées à l’article 72- 3 de la Constitution.

RAPPROCHER L’INSTITUTION JUDICIAIRE DES CITOYENS

LA PARTICIPATION DES CITOYENS À L’ŒUVRE DE JUSTICE

Dans le domaine de la justice pénale, la confiance envers la justice implique la participation des citoyens à l’œuvre de justice, particulièrement à l’occasion des procès d’assises. Les règles de délibération seront ainsi modifiées, afin de renforcer la souveraineté populaire du délibéré, en rétablissant un comptage favorable à l’accusé, sauf majorité des jurés en sa défaveur.

Afin de moderniser ces audiences, tout en poursuivant l’expérience jusqu’à présent positive de la cour criminelle départementale, le projet expérimentera la création d’une audience préparatoire criminelle, destinée à rechercher un accord sur les témoins et experts à citer et à fixer la durée de l’audience.

Ce temps de mise en état de l’audience criminelle permettra de faire évoluer la conduite des procès des accusés qui reconnaissent leur culpabilité. Les règles relatives à l’incarcération de l’accusé qui comparaissait libre seraient modifiées en introduisant la nécessaire motivation de la délivrance d’un mandat de dépôt, immédiat ou à effet différé, en cas de prononcé d’une peine d’emprisonnement (inférieure ou égale à 10 ans).

Il est par ailleurs proposé la participation d’un avocat dans la composition de la cour d’assises ou la cour criminelle, à titre expérimental (titre II chapitre 3).

LA VISIBILITÉ DE L’ŒUVRE DE JUSTICE

L’état du droit interdit par principe l’enregistrement et la diffusion des audiences, en dehors des exceptions prévues pour les grands procès historiques et de quelques autorisations ponctuelles. La transparence accrue de la justice et l’information renforcée du public sur l’institution judiciaire, indispensables à la confiance, nécessitent d’ouvrir davantage les prétoires aux caméras (Titre 1, article 1er I) et de sécuriser le cadre juridique d’enregistrement et diffusion des audiences ainsi que des actes de l’enquête et de l’instruction.

Cette exigence de lisibilité et d’accessibilité revêt une acuité particulière à l’aune de l’organisation des « grands procès ». Afin de permettre plus de souplesse dans le choix des locaux et infrastructures pouvant accueillir la tenue des procès comportant un grand nombre de parties civiles, une modification du code de l’organisation judiciaire est envisagée pour permettre à une juridiction de tenir ses audiences dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève.

L’autorité judiciaire doit par ailleurs prendre toute sa place dans la mise en œuvre de la loi n°2017-399 du 27 mars 2017 qui consacre un droit de vigilance à la charge des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre qui se matérialise par l’obligation de réaliser un plan de vigilance permettant d’identifier les risques et de prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l’environnement. Il convient à cet égard de lever l’incertitude qui pèse actuellement sur la compétence du tribunal judiciaire pour connaître des contentieux liés à ce devoir de vigilance.

Dans un autre domaine, celui du traitement des crimes sériels, la lisibilité de l’action de la justice supposerait de prévoir la possibilité d’en regrouper et d’en améliorer le traitement en confiant celui-ci à la compétence des juridictions interrégionales spécialisées.

RENFORCER LA CONFIANCE DU PUBLIC DANS L’ACTION DES

PROFESSIONNELS DU DROIT

RÉFORMER LA DÉONTOLOGIE ET LA DISCIPLINE DES PROFESSIONS DU

DROIT

La confiance des citoyens dans leur justice passe d’abord par la confiance qu’ils peuvent placer dans les professionnels du droit qui les assistent ou aux services desquels ils ont recours.

Un récent rapport de l’inspection générale de la justice, remis au garde des sceaux le 15 décembre 2020, constate la diversité et la complexité des régimes disciplinaires des professions du droit. Il en résulte un traitement insatisfaisant des réclamations des usagers et un contrôle disciplinaire parfois défaillant.

Le projet de loi met en œuvre les principales orientations recommandées par le rapport d’inspection qui rejoignent certaines des réflexions menées par les professions sur cette thématique. Il concerne les officiers ministériels (notaires, commissaires de justice, greffiers des tribunaux de commerce et avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation) et les avocats.

Dans un premier temps, le texte vise à doter ces professionnels de codes de déontologie, à assurer le traitement des réclamations des particuliers en amont de la discipline et à mettre en place des services d’enquête indépendants. Il confie aux parquets généraux le contrôle et la discipline des officiers ministériels. En outre, ce projet crée de nouvelles juridictions disciplinaires, composées de manière échevinale, et modernise l’échelle des peines. Le projet crée ainsi un tronc commun de règles applicables à la déontologie et la discipline des officiers ministériels. Toutefois, compte tenu de la spécificité des règles statutaires, organisationnelles et de fonctionnement applicables à chaque profession, il renvoie à une ordonnance le soin d’adapter les modalités d’application de ces règles pour chaque profession.

AMÉLIORER ET SÉCURISER LES CONDITIONS D’INTERVENTION DES

PROFESSIONS DU DROIT

Le projet de loi permettrait de renforcer la confiance en accroissant la protection du secret professionnel des avocats envers leurs clients. Les réquisitions aux fins d’obtenir les facturations détaillées (« fadettes ») concernant les avocats seraient encadrées, notamment en exigeant un recours obligatoire au juge des libertés et de la détention au cours de l’enquête préliminaire, voire également pendant l’information judiciaire. L’interception judiciaire de leurs correspondances téléphoniques serait prohibée par principe sauf, bien sûr, éléments laissant présumer la participation d’un avocat à une infraction.

Dans une perspective de simplification, le projet de loi permettrait de produire au juge des justificatifs des frais engagés pour que le montant réel des frais d’avocat soient mis à la charge de la partie perdante, de simplifier les conditions dans lesquelles les actes d’avocats constatant un accord mettant fin au litige deviennent exécutoires ou encore de supprimer la territorialité de la postulation des avocats.

Il est en outre proposé de permettre au conseil national des barreaux d’émettre un titre exécutoire contre les avocats qui n’ont pas payé leurs cotisations annuelles, après une mise en demeure. Cette réforme permettra, comme cela est déjà le cas pour le recouvrement de la participation de chaque ordre des avocats au financement des centres régionaux de formation professionnelle, au conseil national des barreaux de recouvrer plus rapidement les sommes qui lui sont dues (titre V chapitre 2).

Pour suivre l’impact du projet de loi et mesurer l’atteinte des résultats, les cinq indicateurs d’impact retenus ainsi que leur définition, les modalités d’élaboration de l’indicateur et les impacts attendus sont précisés dans le tableau suivant :

TABLEAU DES INDICATEURS D’IMPACT

Indicateur Définition et modalités de d’élaboration

Horizon

temporel

Mesures

prévues dans la

loi

(articles)

Durée de traitement

du contentieux du

« DALO injonction »

Mesurer l’impact de cette disposition sur le délai de traitement de ces recours pour lesquels le législateur a fixé un objectif de deux mois – pilote DACS – objectif de baisse de durée de traitement 2 ans Article 19

Taux d’octroi partiel

et total des réductions de peines

Sur le nombre total d’examens de réductions de peine, mesurer le nombre d’octroi total et partiel des réductions de peine afin de mesurer les efforts des personnes détenues en terme de comportement et d’insertion – pilote DAP – objectif de hausse Décembre 2024

(mise en œuvre de

la réforme au 1er

janvier 2023)

Chapitre IV /

Article 9 : refonte

du régime des

réductions de peine

Taux de libération

sous contrainte

automatique

Nombre de libérations sous contrainte automatiques prononcées par rapport aux autres mesures de sorties encadrées (LSC classique et aménagement et aménagement de peine) – pilote DAP – objectif de baisse

6 mois après

l’entrée en

vigueur

Chapitre V /

Article 9 :

libération sous

contrainte

automatique

Nombre de décisions

rendues par des cours

criminelles

Nombre de décisions rendues par des cours criminelles départementales – pilote DACG – objectif de hausse Fin de l’année

suivant l’entrée en

vigueur de la loi

Article 7

Nombre de

candidatures,

d’avocats honoraires

assesseurs désignés,

nombre d’audiences

auxquelles ils

participent.

Mesurer l’impact de l’expérimentation prévue par l’article 8 du PJL prévoyant la désignation d’avocats honoraires assesseurs dans les compositions de jugement en matière criminelle – pilote DSJ – objectif de hausse Les dispositions

du présent article

sont applicables à

titre expérimental

dans au moins

deux

départements et

au plus vingt

départements

déterminés par un

arrêté du ministre

de la justice,

pendant une durée

de trois ans à

Article 8

Indicateur Définition et modalités de d’élaboration Horizon

temporel

Mesures

prévues dans la loi

(articles)

compter de la date fixée par cet arrêté.

Six mois au moins avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement adresse au

Parlement un rapport procédant à son évaluation.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

Les conférences des premiers présidents, procureurs généraux, présidents et procureurs de la République ont d’ores et déjà été consultées.

Le comité technique ministériel a été consulté le 31 mars 2021 et le comité technique des services judiciaires a été consulté le 29 mars 2021.

Le projet de loi a été soumis pour information au comité technique des services pénitentiaires d’insertion et de probation le 18 mars 2021 et au comité technique de l’administration pénitentiaire le 19 mars 2021.

Article Objet de l’article Consultations obligatoires

Consultations

facultatives

1er

Permettre à l'autorité décisionnaire d'autoriser l'enregistrement des audiences pour un motif d'intérêt public.

Le consentement préalable des parties à l'enregistrement est requis lorsque l'audience n'est pas publique. En toutes hypothèses, l'accord préalable des parties est requis pour la diffusion.

La diffusion n'est possible qu'une fois que la décision rendue sur le fond est devenue définitive.

Les audiences du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation peuvent être diffusées le jour même

Comité technique des

services judiciaires

Comité technique spécial

de service placé auprès du

premier président de la

Cour de cassation

Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et

cours administratives

d'appel (CSTACAA)

Commission supérieure du

Conseil d’Etat (CSCE)

Organisations professionnelles concernées

2

Encadrement de la durée de l’enquête préliminaire et élargissement du contradictoire au cours de l’enquête Comité technique des

services judiciaires

Commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret

professionnel de l’avocat

3

Renforcement du secret professionnel de la défense

Comité technique des

services judiciaires

Commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret

professionnel de l’avocat

4

Permettre la communication par un OPJ sur les enquêtes en cours avec l’accord et sous le contrôle du PR

Article Objet de l’article Consultations obligatoires

Consultations

facultatives

5

Enoncé des considérations de fait sur l’insuffisance ARSE ou BAR après huit mois de DP

Saisine obligatoire SPIP sur faisabilité ARSE pour la seconde prolongation DP si infraction punie de cinq ans ou moins Comité technique des

services judiciaires

6

Rétablissement de la minorité de faveur devant la cour d’assises statuant en 1er ressort, supprimée en 2011 lors de la diminution du nombre des jurés, afin de garantir à nouveau le respect de la souveraineté populaire

Disposition instituant une audience préparatoire criminelle, permettant un accord sur les témoins et experts à citer et la durée de l’audience

Modification des règles sur l’incarcération à l’audience de l’accusé condamné (nécessité dans certains cas d’un mandat de dépôt).

Comité technique des

services judiciaires

7

Généralisation des cours criminelles départementales

Le comité technique des

services judiciaires

8

Expérimentation de la participation d’un avocat honoraire siégeant en cour d’assises ou en cour criminelle

Comité technique des

services judiciaires

Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives

d'appel

Commission supérieure du

Conseil d’Etat

9

Suppression des CRP et rétablissement des RP pour bonne conduite, fusionnés avec les RPS

Le comité technique des

services judiciaires

10

Regrouper au sein d’une ou plusieurs juridictions l’enquête, la poursuite, et l’instruction des crimes sériels Comité technique des

services judiciaires

Article Objet de l’article Consultations obligatoires

Consultations

facultatives

11

Création d’un contrat d’emploi pénitentiaire en lieu et place de l’acte unilatéral d’engagement Cet article vient également préciser l’application du contrat d’emploi pénitentiaire au travail effectué en dehors de la zone de détention, sur le domaine pénitentiaire et aux abords immédiats et au travail effectué pour le compte d’un donneur d’ordre dont une partie s’effectue en dehors du domaine pénitentiaire

Comité technique

ministériel

Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives

d'appel

12

Précise les règles relatives à la durée du travail en détention ainsi que les modalités de formation et de cessation de la relation de travail.

Prévoit également les motifs de suspension du contrat d’emploi pénitentiaire.

Comité technique

ministériel

Le conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives

d'appel

13 Abrogation de l’article 33 de la loi pénitentiaire de 2009

Comité technique

ministériel

14

Habilitation à prendre par voie d'ordonnance des dispositions législatives permettant d’ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus dès lors qu’ils sont utiles à leur réinsertion.

Favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail.

Permettre la création d’établissements et services d’aide par le travail en détention.

Etudier la possibilité d’une intervention des services interentreprises de santé au travail et adapter la compétence de l’agent de contrôle de l’inspection du travail.

Intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés.

Comité technique

ministériel

15 Autoriser la création d’un code pénitentiaire Commission supérieure de codification

Article Objet de l’article Consultations obligatoires

Consultations

facultatives

(ordonnance de l’article 38 de la Constitution)

16

Placer sous l’autorité de l’administration pénitentiaire le service public pénitentiaire existant sur le territoire des îles de Wallis et Futuna.

Assemblée territoriale des îles de Wallis et Futuna

17

Prolongation du terme de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire devant le juge administratif

Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives

d'appel

18

Autoriser la dispense d’audience pour les affaires de « DALO injonction » ne présentant pas de difficulté Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et cours administratives

d'appel

19 à 27 Discipline des officiers ministériels Commission supérieure du Conseil d’Etat (article 24) La Cour de cassation (siège et parquet)

La conférence des premiers présidents de cours d’appel La conférence nationale des procureurs généraux

La conférence nationale des présidents de tribunaux

judiciaires

La conférence nationale des procureurs

La conférence nationale des directeurs de greffe

Le conseil supérieur du

notariat

La chambre nationale des

commissaires de justice

Le conseil national des

greffiers des tribunaux de commerce

L’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation

Article Objet de l’article Consultations obligatoires

Consultations

facultatives

Les organisations syndicales magistrats et greffes (USM,

SM et Unité magistrats – SNM FO)

L’association de la presse

judiciaire

Le conseil national des

barreaux

La conférence nationale des

bâtonniers

Le bâtonnier de Paris

28 Discipline des avocats Comité technique des services judiciaires

29 à 31 Conditions d’intervention des professions du droit

Comité technique des

services judiciaires (article 29)

Conseil national de l’aide

juridique (article 30)

Conseil supérieur des

tribunaux administratifs et

cours administratives d'appel (article 30)

Commission supérieure du

Conseil d’Etat (article 30)

32 Habilitations à légiférer par ordonnance en matière d’entraide internationale Organisations professionnelles concernées

33 Délocalisation des audiences « Grands procès »

Comité technique des

services judiciaires

Organisations professionnelles concernées

34 Spécialisation des tribunaux judiciaires en matière de « droit de vigilance »

Comité technique des

services judiciaires

35 Report de la juridiction nationale des injonctions de payer

Comité technique des

services judiciaires Organisations professionnelles concernées

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D’APPLICATION

Article Objet de l’article Nature du texte d’application

Administration

compétente

1er Publicité des audiences Décret en Conseil d’Etat pour définir les modalités de mise en œuvre du régime d’enregistrement et de diffusion des audiences (not.

fixation de l’autorité décisionnaire, de la procédure d’autorisation, des modalités du recueil des consentements, des règles techniques d’enregistrement, des modalités de la rétractation du consentement ainsi que les modalités techniques de la diffusion).

Ministère de la

justice

2

Encadrement de la durée de l’enquête préliminaire et élargissement du

contradictoire au cours de l’enquête

3

Renforcement du secret professionnel de la défense 4

Permettre la communication par un OPJ sur les enquêtes en cours avec l’accord et sous le contrôle du PR

Décret pour définir les modalités de la communication des services de police et de gendarmerie Ministère de la

justice

5

Enoncé des considérations de fait sur l’insuffisance ARSE ou BAR après 8 mois de DP Saisine obligatoire SPIP sur faisabilité ARSE pour la seconde prolongation DP si infraction punie de 5 ans ou moins

6

Rétablissement de la minorité de faveur devant la cour d’assises statuant en 1er ressort, supprimée en 2011 lors de la diminution du nombre des jurés, afin de garantir à

Article Objet de l’article Nature du texte d’application

Administration

compétente

nouveau le respect de la souveraineté populaire Disposition instituant une audience préparatoire criminelle, permettant un accord sur les témoins et experts à citer et la durée de l’audience

Modification des règles sur l’incarcération à l’audience de l’accusé condamné (nécessité dans certains cas d’un mandat de dépôt).

7 Généralisation des cours criminelles départementales 8

Expérimentation de la participation d’un avocat honoraire siégeant en cour d’assises ou en cour criminelle Arrêté pour préciser les départements dans lesquels l’expérimentation sera menée et fixer la date de départ de cette expérimentation.

Décret en Conseil d’Etat Ministère de la

justice

9

Suppression des CRP et rétablissement des RP pour bonne conduite, fusionnés avec les RPS

10

Regrouper au sein d’une ou plusieurs juridictions l’enquête, la poursuite, et l’instruction des crimes sériels Décret simple pour désigner la ou les juridictions compétentes Ministère de la

justice

11 à 13

Contractualisation de la relation de travail entre la personne détenue et son employeur

Décrets en Conseil d’Etat pour la mise en œuvre des dispositions législatives relatives à la relation de travail sur le contenu du contrat d’emploi pénitentiaire, sur les modalités de conclusion du contrat d’emploi pénitentiaire et des modalités de fin de contrat.

Ministère de la

justice (ATIGIP,

DAP, DPJJ)

Ministère du

travail, de l'emploi et de l'insertion

(DGT)

Article Objet de l’article Nature du texte d’application

Administration

compétente

14

Habilitation à prendre par voie d'ordonnance des dispositions législatives permettant d’ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus dès lors qu’ils sont utiles à leur réinsertion.

Favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail.

Permettre la création d’établissements et services d’aide par le travail en détention.

Etudier la possibilité d’une intervention des services interentreprises de santé au travail et adapter la compétence de l’agent de contrôle de l’inspection du travail.

Intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés.

Ordonnance puis décrets d’application pour la mise en œuvre l’article d’habilitation à légiférer par ordonnance de manière à créer les dispositions législatives relatives à l’ouverture de nouveau droits sociaux, la création d’ESAT en détention, l’accès des femmes détenues au travail, lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail et intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique.

Ministère de la

justice (ATIGIP,

DAP, DPJJ)

Ministère du

travail, de l'emploi et de l'insertion

(DGT, DGEFP)

Ministère des

solidarités et de la santé (DGCS, DSS)

Ministère de

l’éducation

nationale, de la

jeunesse et des

sports (DJEPVA)

Ministère de

l’économie et des

finances (DAE)

Haut-commissariat

aux retraites et à la santé au travail

15 Autoriser la création d’un code pénitentiaire

Ordonnance pour la création de la partie législative du code pénitentiaire

Décret en Conseil d’Etat pour la création de la partie réglementaire du code pénitentiaire (deuxième partie : Décrets en Conseil d'Etat) Décret simple pour la création de la partie réglementaire du code pénitentiaire (troisième partie :

Décrets)

Ministère de la

justice (direction de l’administration

pénitentiaire)

Article Objet de l’article Nature du texte d’application

Administration

compétente

16

Placer sous l’autorité de l’administration pénitentiaire le service public pénitentiaire existant sur le territoire des îles de Wallis et Futuna.

Décret en Conseil d’Etat pour l’adaptation de dispositions du code de procédure pénale Décrets simples pour :

- l’adaptation de dispositions du code de procédure pénale applicable dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna (troisième partie: Décrets) ;

- la fixation de la date d’entrée en vigueur de l’article 16 du projet de loi (avant le 1er juin 2022) Ministère de la

justice (direction de l’administration

pénitentiaire)

Direction générale

des outre-mer

17

Reporter le terme de

l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire Décret en Conseil d’Etat modifiant le décret n° 2018-101 du 16 février 2018 pour tirer les conséquences de la loi sur le terme de l’expérimentation reporté au 31 décembre 2022

Ministère de la

justice (direction

des affaires civiles

et du sceau)

18

Autoriser la dispense d’audience pour les affaires de « DALO injonction » ne présentant pas de difficulté Décret en Conseil d’Etat modifiant les articles R. 778-4 et R. 778-5 du code de justice administrative pour prévoir qu’il est possible de prononcer les injonctions par voie d’ordonnance

Ministère de la

justice (direction

des affaires civiles

et du sceau)

19 à 28

Discipline des officiers ministériels et des avocats Décrets en Conseil d’Etat pour édicter un code de déontologie des officiers ministériel et pour fixer les conditions de publicité des décisions prononcées contre un professionnel

29 à 31 Conditions d’intervention des professions du droit

Décret en Conseil d’Etat modifiant le code de procédure civile, afin de prévoir la procédure applicable à la délivrance des titres exécutoires prévus à l’article 29 ainsi que les dispositions règlementaires concernant les frais irrépétibles (modification de l’article 700 du Ministère de la

justice (direction

des affaires civiles

et du sceau)

Article Objet de l’article Nature du texte d’application

Administration

compétente

code de procédure civile notamment).

32

Habilitations à légiférer par ordonnances afin de tirer les conséquences de règlements européens ou de transposer un directive européenne Ordonnance

Ministère de la

justice (direction

des affaires

criminelles et des

grâces)

33 Délocalisation des audiences « Grands procès »

34

Spécialisation des tribunaux judiciaires en matière de « droit de vigilance »

Décret simple pour la désignation de la ou des juridictions spécialisés Ministère de la

justice

35

Report de la juridiction nationale des injonctions de payer

TITRE IER : DISPOSITIONS RELATIVES À

L’ENREGISTREMENT ET LA DIFFUSION DES AUDIENCES

ARTICLE 1

ER : DISPOSITIONS DANS LA LOI DU 29 JUILLET 1881

ÉTAT DES LIEUX

SITUATION ACTUELLE GÉNÉRALE

Aujourd’hui, par principe il est interdit d’enregistrer ou de diffuser des audiences devant les juridictions administratives ou judiciaires. Ce principe d’interdiction est posé par l’article 38ter de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Il dispose en effet que : « dès l'ouverture de l'audience des juridictions administratives ou judiciaires, l'emploi de tout appareil permettant d'enregistrer, de fixer ou de transmettre la parole ou l'image est interdit. Le président fait procéder à la saisie de tout appareil et du support de la parole ou de l'image utilisés en violation de cette interdiction. »

Cette interdiction absolue de filmer des audiences a été introduite par le législateur avec la loi n° 54-1218 du 6 décembre 19542

, afin de préserver la sérénité et la dignité des débats judiciaires.

Ce système est pourtant apparu trop rigide, et il a fallu l’infléchir pour assurer une plus grande transparence de la justice vis-à-vis du citoyen. C’est ainsi que des exceptions très précises et limitées ont été introduites par les lois des 2 février 19813 et 11 juillet 1985 4 (notamment

enregistrement sonore des procès d’assises sur décision et sous le contrôle du président de la cour d’assises : article 308 du CPP – loi de 1981- ; enregistrement des procès présentant un intérêt pour la constitution d’archives historiques : loi de 1985).

Cependant, malgré ce cadre particulièrement strict, des autorisations sont données en dehors du cadre légal par les autorités judiciaires d’enregistrer des débats, soit pour des films, soit pour des reportages ayant pour destinataire le grand public. A titre d’illustration, en 2019, 53 demandes de captation d’audience faites par un média sur 261 demandes ont été adressées à la direction des services judiciaires puis renvoyées aux cours d’appel, et ont fait l’objet d’une autorisation exceptionnelle des chefs de cour ; un cadre conventionnel garantissant le

2 Complétant l'article 39 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse en vue d'interdire la photographie, la radiodiffusion et la télévision des débats judiciaires.

3 Loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes.

4 Loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d’archives audiovisuelles de la justice.

visionnage technique précédant la diffusion pour veiller notamment au respect de l’anonymat des parties présentes à l’audience est par ailleurs fixé. De nombreuses autres autorisations sont par ailleurs délivrées directement par les chefs de juridiction sans avoir transité par le ministère de la justice.

L’INTRODUCTION DU PRINCIPE D’INTERDICTION ABSOLUE

Le cadre juridique actuel est le fruit d’une évolution importante sur laquelle il convient de revenir pour mieux en comprendre les motifs.

Avant 1954 : le principe de liberté

Jusqu’en 1954, le principe de liberté totale prédominait : la presse tant écrite que radiotélévisée avait accès librement aux prétoires. La seule limite était la police de l’audience assurée par le président d’audience.

Après 1954 : le principe d’interdiction absolue

En raison de certaines dérives, le Gouvernement était intervenu par deux fois par voie de circulaire pour « restreindre » l’accès des journalistes aux prétoires :

- la circulaire du 06 juillet 1949 recommandait aux présidents des cours d'assises, des tribunaux de grande instance et aux juges de paix de ne pas se prononcer en faveur de la radiodiffusion des débats judiciaires ;

- la circulaire du 20 janvier 1953 consistait à mettre en évidence les cas de troubles de l’audience. Elle relevait notamment : « la seule présence dans la salle d’audience ou ses dépendances des installations nécessaires à la radiodiffusion, à la cinématographie ou la télévision cause un trouble qui ne peut être toléré… ».

La persistance de certaines dérives, spécialement lors du procès de Gaston Dominici en 1954, conduit le législateur à adopter la loi n° 54-1218 du 6 décembre 1954 en posant le principe d’interdiction des enregistrements et diffusions des audiences. L’article 39 de la loi du 29 juillet 1881 portant statut de la liberté de la presse fut complété de la manière suivante : « Pendant le cours des débats et à l’intérieur des salles d’audience, des tribunaux administratifs ou judiciaires, l’emploi de tout appareil d’enregistrement sonore, caméra de télévision ou de cinéma, est interdit. Sauf autorisation donnée à titre exceptionnel par le garde des sceaux, ministre de la justice, la même autorisation est applicable à l’emploi des appareils photographiques ».

En 1958, ce régime d’interdiction fut introduit dans le code de procédure pénale (C.P.P.) aux articles 308 et 403 pour faire de la violation de cette interdiction un délit : « Dès l’ouverture de l’audience, l’emploi de tout appareil d’enregistrement ou de diffusion sonore, de caméra de télévision ou de cinéma, d’appareils photographique, est interdit sous peine d’une amende de 300 francs (F) à 90 000 F, qui peut être prononcée dans les conditions prévues au titre VIII du livre IV»

5

.

LES EXCEPTIONS LÉGALES AU PRINCIPE D’INTERDICTION

Enregistrement sonore des procès d’assises à des fins judiciaires La première exception adoptée avec la loi n° 81-82 du 2 février 1981 renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes est celle permettant de procéder à des enregistrements sonores à des fins strictement judiciaires des procès d’assises.

L’article 308 du CPP relatif à la cour d’assises a été complété de la manière suivante :

« Toutefois, le président de la cour d'assises peut ordonner que les débats feront l'objet, sous son contrôle, d'un enregistrement sonore. Les supports de cet enregistrement sont placés sous scellés et déposés au greffe de la cour d'assises. L'enregistrement sonore peut être utilisé devant la cour d'assises, jusqu'au prononcé de l'arrêt; s'il l'est au cours de la délibération, les formalités prévues au troisième alinéa de l'article 347 sont applicables. L'enregistrement sonore peut encore être utilisé devant la Cour de cassation saisie d'une demande en révision, ou, après cassation ou annulation sur demande en révision, devant la juridiction de renvoi, en ce qui concerne les déclarations faites par des personnes qui ne peuvent plus être entendues »

Cette disposition fixe une dualité de régime : un régime pour les procès de première instance et un autre pour les procès en appel devant la cour d’assises.

Ainsi, en appel, d’une part, l’enregistrement sonore du procès par la cour, sauf renonciation expresse de l’ensemble des accusés, est obligatoire ; d’autre part, les victimes peuvent solliciter l’enregistrement audiovisuel de leur audition par la cour.

Pour les procès d’assises de première instance, d’une part, leur enregistrement sonore repose sur une décision du président prise soit d’office soit à la demande du ministère public ou des parties. D’autre part, la cour peut à la demande des victimes procéder à l’enregistrement audiovisuel de leur audition.

5 Ordonnance n° 58-1296 du 23 décembre 1958 modifiant et complétant le code de procédure pénale.

En revanche, l’enregistrement des procès d’assises par une personne privée constitue un délit puni de 18 000 euros d’amende.

Cette exception est donc extrêmement limitée dans la mesure où seule la cour peut dans des cas résiduels faire procéder à de tels enregistrements, et pour un usage restreint en ce que les enregistrements ne sont utilisés que par la cour d’assises, la cour d’assises statuant en appel, ou par la cour de révision et de réexamen lors de l’audience.

Prise de vue avant le début du procès sur autorisation préalable Une deuxième exception a été adoptée avec la loi n° 81-82 du 2 février 1981: les prises de vue avant le début du procès sur autorisation du président d’audience. Cela s’est traduit par l’abrogation de l’article 403 C.P.P. et du 5ème alinéa de l’article 39 de la loi du 29 juillet 1881, et l’introduction d’un article 38 ter à ladite loi : « Dès l’ouverture de l’audience des juridictions administratives ou judiciaires, l’emploi de tout appareil permettant d’enregistrer, de fixer ou de transmettre la parole ou l’image est interdit. Le président fait procéder à la saisie de tout appareil et du support de la parole ou de l’image utilisés en violation de cette interdiction.

Toutefois, sur demande présentée avant l’audience, le président peut autoriser des prises de vue quand les débats ne sont pas encore commencés et à la condition que les parties ou leurs représentants et le ministère public y consentent. Toute infraction aux dispositions du présent article sera punie d’une amende de 300 F à 30 000 F. Le tribunal pourra en outre prononcer la confiscation du matériel ayant servi à commettre l’infraction et du support de la parole ou de l’image utilisée. Est interdite, sous les mêmes peines, la cession ou la publication, de quelque manière ou par quelque moyen que ce soit, de tout enregistrement ou document obtenu en violation des dispositions du présent article. »

Cette exception est limitée puisqu’il ne s’agit que d’autoriser des photographies avant le début de l’audience ; ceci est soumis à l’accord des parties et du ministère public.

Constitution d’archives audiovisuelles de la justice

Une troisième exception a enfin été adoptée avec la loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 ainsi qu’avec son décret d’application du 15 janvier 1986 permettant la constitution d’archives audiovisuelles historiques de la justice6

. C’est ainsi que l’article premier de ladite loi énonce :

« les audiences publiques devant les juridictions de l’ordre administratif ou judiciaire peuvent faire l’objet d’un enregistrement audiovisuel ou sonore dans les conditions prévues par la présente loi lorsque cet enregistrement présente un intérêt pour la constitution d’archives historiques de la justice. Sous réserve des dispositions de l’article 6, l’enregistrement est

6 Décret n° 86-74 du 15 janvier 1986 pris pour l'application de la loi n° 85-699 du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d'archives audiovisuelles de la justice.

intégral. » Cette exception a ensuite été codifiée aux articles L. 221-1 et suivant du code du patrimoine.

Il s’agit, au nom du devoir de mémoire, de filmer les audiences publiques devant les juridictions administratives ou judiciaires pour lesquelles l’enregistrement présente un intérêt pour la constitution d’archives historiques.

Ce régime est encadré strictement. D’une part, une autorisation par l’autorité juridictionnelle compétente est nécessaire avant tout enregistrement. Avant de se prononcer, la juridiction doit recueillir au préalable les observations des parties et l’avis de la commission consultative des archives audiovisuelles de la justice.

D’autre part, le régime procédural de la diffusion de l’enregistrement est restrictif, en ce que la communication de l’enregistrement à des fins historiques ou scientifiques est possible dès que l'instance a pris fin par une décision devenue définitive, mais la reproduction ou la diffusion est quant à elle, subordonnée à une autorisation accordée par ordonnance motivée du président du tribunal judiciaire de Paris ou par le juge qu'il délègue à cet effet, après que toute personne justifiant d'un intérêt pour agir a été mise en mesure de faire valoir ses droits. Elle ne devient libre qu’après cinquante ans.

Lorsqu’elle est réalisée, la diffusion ne donne lieu à aucune occultation des éléments d’identification des personnes filmées.

Une exception a été ajoutée par la loi n° 90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe, dite « Gayssot », afin que la reproduction ou la diffusion de l'enregistrement des audiences d'un procès pour crime contre l'humanité soit possible dès que le procès a pris fin par une décision devenue définitive7

. L’article 69 de la loi n°2019-222 du

23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice est venue étendre cette exception aux procès pour acte de terrorisme. C’est sur ce fondement que le récent procès des attentats de Charlie Hebdo, de Montrouge et de l’Hyper Casher a été filmé.

7 Art. 15.de la loi du 13 juillet 1990 : - I. - Le deuxième alinéa de l'article 8 de la loi no 85-699 du 11 juillet 1985 tendant à la constitution d'archives audiovisuelles de la justice est complété par la phrase suivante:

"Toutefois, la reproduction ou la diffusion, intégrale ou partielle, de l'enregistrement des audiences d'un procès pour crime contre l'humanité peut être autorisée dès que ce procès a pris fin par une décision devenue définitive." II. - Les procès dont l'enregistrement aura été autorisé au jour de la promulgation de la présente loi pourront être reproduits ou diffusés en suivant la procédure prévue par l'article 8 modifié de la loi no 85-699 du 11 juillet 1985 précitée.

Depuis l’adoption de la loi de 1985, 14 procès ont été filmés notamment ceux de Klaus Barbie, de Maurice Papon, d’Augusto Pinochet, ou d’AZF.

CADRE CONSTITUTIONNEL

Décision du Conseil constitutionnel du 6 décembre 2019

Dans la décision n° 2019-817 QPC du 6 décembre 2019, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de l’interdiction de filmer les audiences posées par l’article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881.

En l’espèce, la requérante avait soulevé le fait que l’évolution des techniques de captation et d'enregistrement ainsi que le pouvoir de police de l'audience du président de la juridiction suffisaient à assurer la sérénité des débats, la protection des droits des personnes et l'impartialité des magistrats, et que dès lors cette interdiction de principe était une violation de la liberté d'expression et de communication des journalistes et du « droit du public de recevoir des informations d'intérêt général ».

Au visa de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme, qui dispose « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi », le Conseil constitutionnel a conclu que l'atteinte à l'exercice de la liberté d'expression et de communication portée par l’article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881 est nécessaire, adaptée et proportionnée, aux motifs suivants :

- en instaurant cette interdiction, le législateur garantit la sérénité des débats et donc poursuit l'objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice ;

- le législateur prévient les atteintes que la diffusion des images ou des enregistrements issus des audiences pourrait porter au droit au respect de la vie privée des parties au procès et des personnes participant aux débats, à la sécurité des acteurs judiciaires et, en matière pénale, à la présomption d'innocence de la personne poursuivie ;

- l'interdiction d’employer des dispositifs de captation et d'enregistrement au cours des audiences permet d’interdire la diffusion des images ou des enregistrements, qui, elle, est susceptible de perturber les débats ; d’autant plus que l'évolution des moyens de communication est susceptible de conférer à cette diffusion un retentissement important qui amplifie le risque qu'il soit porté atteinte aux intérêts précités ;

- l'interdiction n’est pas absolue puisqu’elle ne prive pas le public qui assiste aux audiences de la possibilité de rendre compte des débats par tout autre moyen, y compris

pendant leur déroulement, sous réserve du pouvoir de police du président de la formation de jugement.

Le Conseil constitutionnel considère ainsi que l’actuelle interdiction de captation et d’enregistrement des audiences répond à l’objectif de prévenir les atteintes que la diffusion des images ou des enregistrements issus des audiences pourrait porter au droit au respect de la vie privée des parties au procès et des personnes participant aux débats, à la sécurité des acteurs judiciaires et, en matière pénale, à la présomption d'innocence de la personne poursuivie. Il valide donc le choix actuel du législateur de faire prévaloir sur le droit à l’information du public les principes précités. Néanmoins, il n’affirme pas la supériorité d’un principe sur les autres.

Par cette décision, il révèle donc indirectement qu’une évolution normative est possible si une conciliation entre les différents intérêts en présence est assurée.

Les principes à concilier

Le Conseil constitutionnel évoque dans sa décision l’ensemble des principes et droits à concilier en matière d’enregistrement et de diffusion des audiences : droit à l’information, présomption d’innocence, droit au respect de sa vie privée, sérénité des débats, et sécurité des acteurs judiciaire. Il convient de revenir sur chacun de ces principes.

➢ Droit à l’information :

Le droit à l’information est un des attributs de la liberté d’expression, protégée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, qui dispose : « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ».

Il est également protégé par le droit européen, aussi bien avec l’article 11 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : « 1. Toute personne a droit à la liberté d'expression.

Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques et sans considération de frontières. 2. La liberté des médias et leur pluralisme sont respectés. », qu’avec l’article 10 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, qui dispose : « Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. »

➢ La présomption d'innocence :

C’est le principe selon lequel, en matière pénale, toute personne poursuivie est considérée comme innocente des faits qui lui sont reprochés tant qu'elle n'a pas été déclarée coupable par la juridiction compétente. Elle revêt une double dimension : celle d'un droit processuel relatif à la détermination de la charge de la preuve et celle du droit substantiel de ne pas être présenté publiquement comme coupable.

L’enregistrement et la diffusion des audiences peut conduire à fragiliser ce droit substantiel, si la diffusion manque de subjectivité, que le suspect est identifiable et que l’audience est diffusée avant la prononcé de la décision. A titre d’illustration, la chambre criminelle de la Cour de cassation, dans un arrêt du 22 octobre 19968

, avait relevé que « le compte rendu d’un débat

judiciaire doit mettre en regard les prétentions contraires des parties et permettre par une narration générale ou partielle d’apprécier l’ensemble des débats judiciaires, en s’abstenant de toute dénaturation des faits et de tout commentaires malveillant (..) le but légitime d’information du public sur le fonctionnement de la justice ne dispensait pas les journalistes du respect de la présomption d’innocence ainsi que des devoirs de prudence et d’objectivité dans l’expression de la pensée ».

Ce principe est protégé par le droit international9

, comme par le droit européen10 et le droit

national11. Il est notamment fixé à l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, et le Conseil constitutionnel a reconnu sa valeur constitutionnelle dans une décision n°89-258 DC du 8 juillet 1989.

➢ Le droit au respect de la vie privée :

L’introduction des caméras dans les salles d’audience pose le problème du droit au respect de la vie privée. Ce principe est protégé par le droit européen12 et le droit national.

C’est ainsi que l’article 9 du code civil dispose : « Chacun a droit au respect de sa vie privée. ».

Le Conseil constitutionnel dans une décision n° 99-416 DC du 23 juillet 199913 a affirmé que le droit au respect de la vie privée découle de l’article 2 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen avec la formule suivante : « aux termes de l'article 2 de la Déclaration des droits

8 Cour de Cassation, Chambre criminelle, du 22 octobre 1996, 94-84.819, Publié au bulletin 9 Fixé par l’article 14 2. Du Pacte International du 19 décembre 1966 relatifs aux droits civiques et politiques, ainsi qu’à l’article 11 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 décembre 1948.

10 Fixé à l’article 6 § 2 Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; et l’article 48 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne.

11 Fixé à l’article préliminaire du Code de procédure pénale ainsi qu’à l’article 9-1 du Code civil.

12 Protégé par l’article 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne et l’article 8 de la Convention Européenne de sauvegarde droits de l’Homme et des Libertés fondamentales.

13 Considérant 45 de ladite décision.

de l'homme et du citoyen: Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression; que la liberté proclamée par cet article implique le respect de la vie privée ».

➢ Le droit à l’image :

Le droit à l’image est une composante du droit au respect de la vie privée, trouvant ainsi également son fondement dans l’article 9 du code civil.

Ce droit est particulièrement protecteur puisque la Cour de cassation juge de manière constante que « toute personne a sur son image un droit exclusif et absolu et peut s’opposer à sa fixation, à sa reproduction ou à son utilisation sans autorisation préalable mais que ce droit doit se combiner avec l'exercice de la liberté de communication des informations, ce dont il résulte qu'une personne ne peut s'opposer à la réalisation et à la divulgation de son image chaque fois que le public a un intérêt légitime à être informé» (Cass., Civ. 2ème, 30 juin 2004, n°02-19.599 et n°03-13-416).

La condition commune d’une atteinte à l’image et à la vie privée consiste dans l’identification de la personne concernée (Cass., Civ. 1ère, 21 mars 2006, n°05-16.187). Par ailleurs, la Cour de cassation précise que le fait que les personnes filmées ne soient pas nécessairement identifiables ne prive pas le diffuseur [télévisé] de solliciter leur accord préalable pour une diffusion dans un contexte différent de celui duquel ils avaient donné leur autorisation (Cass., Civ. 1ère, 14 juin 2007, n°06-13.601).

➢ La sérénité des débats :

La sérénité des débats a été reconnu par le Conseil constitutionnel dans la décision précitée comme découlant de l’objectif à valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice.

Ce principe est également prévu par le législateur comme une justification de la restriction de la publicité des audiences : en effet, le juge pénal peut prononcer le huis clos14 et le juge civil peut décider de juger une affaire en chambre du conseil15 afin de préserver la sérénité des débats.

➢ La sécurité des acteurs judiciaires :

14 Article 306 du CPP pour la cour d’assises et l’article 400 du CPP pour le Tribunal Correctionnel.

15 Article 435 du code de procédure civile.

La médiatisation de l’œuvre de justice expose les acteurs judiciaires au regard de l’opinion publique, et cette exposition peut engendrer un risque pour la sécurité des acteurs judiciaires.

En étant plus reconnaissables, ils peuvent être plus vulnérables.

CADRE CONVENTIONNEL

D’une part, le comité des ministres du Conseil de l’Europe a émis en 2003 une recommandation aux Etats membres sur la diffusion d’informations par les médias en relation avec les procédures pénales16, dont l’annexe énonce plusieurs principes concernant l’enregistrement et à la diffusion de reportages ou d’audiences pénales. De manière générale, la recommandation énonce qu’une attention particulière doit être portée à l’effet préjudiciable que peut avoir la divulgation d’informations permettant l’identification des personnes suspectées, accusées ou condamnées, ou autres parties aux procédures pénales. Concernant les reportages en direct et les enregistrements dans les salles d’audience, le principe est celui de l’interdiction des enregistrements. Des exceptions sont néanmoins possibles mais elles doivent être strictement autorisées par la loi ou permises par les autorités judiciaires. Dans tous les cas, les reportages ne peuvent être autorisés que s’il ne résulte aucun risque sérieux d’influence sur les victimes, les témoins, les parties aux procédures pénales, les jurés ou les magistrats.

Concernant les reportages réalisés en détention, un enregistrement n’est possible qu’à la condition qu’il ne nuise pas à la bonne administration de la justice, aux droits des prisonniers et du personnel pénitentiaire ou à la sécurité dans les prisons.

Concernant les reportages réalisés sur des condamnés ayant exécuté leur peine, il est recommandé de protéger leur identité, sauf à ce qu’elles aient explicitement consenti à sa divulgation ou que le délit revête un sujet d’intérêt public.

D’autre part, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a développé une jurisprudence abondante sur le périmètre du droit à l’image protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme. Dans l’arrêt Hannover c/ Allemagne, elle énonce que l’identité, le nom et l’image de la personne font partie intégrante de sa vie privée, laquelle couvre aussi bien l’intégrité physique que morale. Elle ajoute que « la notion de vie privée ne se limite pas à un « cercle intime », où chacun peut mener sa vie personnelle sans intervention extérieure, mais englobe également le droit de mener une « vie privée sociale », à savoir la possibilité pour l’individu de nouer et de développer des relations avec ses semblables et le

16Recommandation/Rec(2003)13 :https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?Reference=Rec(2 003)13

monde extérieur. » A ce titre, elle n’exclut pas les activités professionnelles, ni les activités qui ont lieu dans un contexte public. La qualité de « personne ordinaire » élargit cette zone d'interaction susceptible de relever de la vie privée.

Dans un arrêt de 201417, la CEDH énonce que « l’enregistrement d’images vidéo constitue une ingérence dans la vie privée d’un individu » et précise : « Le droit de la personne à la protection de son image constitue ainsi l’une des composantes essentielles de son épanouissement personnel et présuppose principalement la maîtrise par l’individu de son image. Si pareille maîtrise implique dans la plupart des cas la possibilité pour l’individu de refuser la diffusion de son image, elle comprend en même temps le droit pour lui de s’opposer à la captation, la conservation et la reproduction de celle-ci par autrui. En effet, l’image étant l’une des caractéristiques attachées à la personnalité de chacun, sa protection effective présuppose, en principe, le consentement de l’individu dès sa captation et non pas seulement au moment de son éventuelle diffusion au public ».

Néanmoins, la CEDH considère qu’une « ingérence de l’Etat [dans ce droit] est possible à condition qu’elle soit prévue par la loi, qu’elle poursuive un ou des buts légitimes et qu’elle soit nécessaire dans une société démocratique»

18

. Afin de déterminer s’il y a eu une ingérence

disproportionnée dans la vie privée d’un requérant, la Cour prend en considération la contribution des publications à un débat d’intérêt général, la notoriété de la personne visée, le contenu, la forme et les répercussions de la publication, ainsi que les circonstances de la prise des photographies. C’est ainsi que la CEDH considère qu’une publication portant atteinte à la vie privée d’une personne ne viole pas l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’Homme lorsque la publication prise dans son ensemble et au regard du contexte dans lequel elle s’inscrit, se rapporte à une question d’intérêt général, lequel a trait « aux questions qui touchent le public dans une mesure telle qu'il peut légitimement s'y intéresser, qui éveillent son attention ou le préoccupent sensiblement, notamment parce qu'elles concernent le bien-être des citoyens ou la vie de la collectivité »

19

.

Pour la cour d’appel de Paris, l’ingérence évoquée par la CEDH peut consister en une information du public, comme elle l’a précisé dans un arrêt du 19 décembre 2013 : « le droit au respect de l'intimité de la vie privée peut se heurter aux droits d'information du public et de la liberté d'expression garantis par l'art. 10 Conv. EDH; dans un tel cas il revient au juge de dégager un équilibre entre ces droits antagonistes qui ne sont ni absolus, ni hiérarchisés entre eux, étant d'égale valeur dans une société démocratique ».

17 CEDH, De La Flor Cabrera c. Espagne, n°10764/09, 27 mai 2014, §30 18 CEDH 24 avr. 1990, Huvig c. France

19 CEDH, 10 nov. 2015, n°40454/07

La Cour de cassation a quant à elle précisé que « des faits touchant à la vie privée d'une personne ayant été livrés, en leur temps, à la connaissance du public par des comptes rendus de débats judiciaires, ils ont été licitement révélés et, partant, échappent à sa vie privée, la personne ne pouvant se prévaloir d'un droit à l'oubli pour empêcher qu'il en soit à nouveau fait état »

20

.

Aussi, au regard de ces éléments, il convient de souligner que le droit au respect de la vie privée n’est pas absolu, qu’il peut y être porté atteinte à condition que l’atteinte à ce dernier soit prévue par la loi, poursuive un but légitime qui peut consister en l’information du public, et soit nécessaire dans une société démocratique.

La CEDH laisse une marge d’appréciation aux Etats dans l’appréciation de ces critères, et elle considère qu’il revient au juge d’apprécier in concreto dans chaque affaire si le droit à l’information du public doit primer sur le droit au respect de la vie privée.

Et c’est au nom de la bonne information du public, que la CEDH, comme d’autres juridictions internationales, ont fait le choix d’enregistrer et de diffuser leurs audiences.

ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

Les juridictions internationales

La majorité des juridictions internationales enregistrent et diffusent elle-même leurs audiences et ce depuis le procès des dirigeants du troisième Reich par le tribunal militaire international qui s’est tenu à Nuremberg du 20 novembre 1945 au 1er octobre 1946.

Le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) est le précurseur en matière de diffusion d’audience. Cette instance judiciaire de l'organisation des Nations Unies a, de 1993 à 2017, jugé les auteurs de crimes de guerre commis pendant les conflits des années 90 dans les Balkans. À la création du tribunal en 1993, la plupart des procès menés par des juridictions pénales nationales n'étaient pas retransmis à la radio ou à la télévision. Lorsque le TPIY a tenu son premier procès en 1996, il disposait d'une salle d’audience équipée d'un matériel moderne permettant l'interprétation simultanée des débats en trois langues et leur diffusion par les journalistes des médias du monde entier. Le tribunal a disposé ensuite de trois salles d’audience où les audiences étaient diffusées en direct en circuit interne et sur internet.

Des règles précises imposées aux techniciens audiovisuels, employés du greffe, permettaient de respecter l'impartialité des retranscriptions. Pendant l'enregistrement ou le montage, les

20 Civ. 1re, 20 nov. 1990, no 89-12.580.

techniciens devaient veiller déontologiquement à ce que les images reflètent la solennité des débats. Pour éviter toute erreur en direct, les images étaient diffusées avec un différé de 30 minutes, ce qui permettait au technicien audiovisuel de couper, à la demande des juges, un passage dont l'image ou le son poserait un problème à ce titre.21 La cour internationale de justice (CIJ), organe judiciaire principal de l’organisation des Nations Unies (ONU), instituée en juin 1945 par la Charte des Nations Unies, diffuse elle-même ses audiences. Plus précisément, d’une part, une salle de presse est dédiée aux journalistes qui se sont accrédités au préalable auprès de la cour, avec une retransmission en direct des audiences publiques en langue française et anglaise. D’autre part, la prise de vue n’est autorisée que pendant quelques minutes au début de certaines audiences. Et enfin, c’est la cour qui « produit des vidéos et des photographies de toutes ses audiences publiques et de diverses manifestations officielles organisée par elles. La presse et les établissements d’enseignements peuvent utiliser ce matériel à des fins éditoriales. »

La cour pénale internationale (CPI) diffuse l’intégralité de ses audiences. En effet, selon la norme 21 du règlement de la cour adopté le 26 mai 2004 (ICC-BD/01-01-04), en principe, toutes les audiences sont publiques, toutes les audiences sont enregistrées, les enregistrements sonores et vidéos sont tous diffusés avec un différé de trente minutes sur le site internet de la Cour, et tous les éléments de preuve produits par les participants au cours de l’audience sont inclus dans la retransmission.

La cour dispose également d’une chaîne YOUTUBE sur laquelle elle publie des résumés audio et vidéos des audiences à destination des médias, ainsi que pour téléchargement pour les professionnels.

La Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) diffuse l’intégralité de ses audiences publiques. Elles sont consultables dès 14h30 pour les audiences ayant lieu le matin, et en fin de journée pour celles qui sont tenues dans l’après-midi. D’ailleurs, toutes les audiences publiques de la Cour depuis 2007 ont été filmées et peuvent être visionnées dans leur intégralité, avec interprétation en français et en anglais.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) ne diffuse pas ses audiences, et ne permet pas aux médias de les enregistrer ni de les diffuser. Pour que des journalistes assistent à un prononcé ou à une plaidoirie, ils doivent au préalable se faire accréditer par la Cour. Une salle de presse leur est réservée au sein de la Cour et ils peuvent prendre des photographies ou faire des enregistrements audio uniquement des prononcés des décisions et de la lecture des conclusions ou de l’appel de l’affaire. L’utilisation de flashes, de téléphones portables,

21 Jean-Paul JEAN, La retransmission en direct des procès, Les Cahiers de la Justice 2019, pp 99-106.

Jean-Paul JEAN est Président de chambre honoraire à la Cour de cassation et Vice-Président de l’Association française pour l’histoire de la Justice.

d'ordinateurs portables ou d'autres appareils électroniques n'est pas autorisée dans les salles d'audience.

Une situation hétérogène en Europe

Chaque pays européen a édicté ses propres règles en matière de diffusion et d‘enregistrement des audiences, si bien qu’il existe quasiment un modèle par Etat.

La très grande majorité des Etats européens ont par principe interdit l’enregistrement et la diffusion des audiences, à l’exception notable de l’Espagne qui, elle, a érigé la médiatisation de la justice en principe. En effet, en Espagne, les médias peuvent filmer toutes les audiences mais pas les personnes vulnérables ni les mineurs. Les juridictions espagnoles filment toutes les audiences. En effet, les enregistrements tenus par les greffes équivalent aux notes d’audience.

Bien que la plupart de nos voisins européens interdisent par principe la captation des audiences, ils ont quasiment tous prévu des cas d’exceptions.

La majorité de ces exceptions sont des possibilités pour les médias d’enregistrer et de diffuser des audiences. C’est ainsi le cas en Grèce, à Malte, en Lettonie, en Pologne, en Slovaquie, au Royaume-Unis, Irlande, et en Finlande. Il faut préciser qu’à Malte et en Grèce cette autorisation ne peut qu’être exceptionnelle et est conditionnée à l’accord des parties. La Lettonie, quant à elle, exige l’accord des parties pour les audiences pénales.

Certains pays ont envisagé des exceptions au profit de la juridiction elle-même. Ainsi, en Allemagne, la juridiction peut à des fins probatoires uniquement procéder à un enregistrement audio des audiences pénales pour ses propres besoins à des fins de conservation. Au Royaume Uni, les audiences de la crown court sont enregistrées par elle-même. En Finlande, si par principe les médias sont interdits, l’enregistrement et la diffusion des audiences par les juridictions est libre.

Les tableaux ci-dessous permettent d’avoir une idée générale sur les systèmes existants.

France ALLEMAGNE GRECE MALTE LETTONIE POLOGNE Principe sur

l'enregistrement des audiences

Interdiction Interdiction Interdiction Interdiction Interdiction Interdiction Exceptions

pour les médias -Aucune dans la Loi -Pratiques

d’enregistrement tolérées mais contra legem

Autorisation

préalable pour :

1° Filmer avant l'ouverture des débats et filmer le prononcé de la décision 2° Enregistrement audio de l’audience si intérêt national historique ou

scientifique et impact politique

Autorisation

exceptionnelle du tribunal si

-accord des parties -et intérêt public substantiel

Autorisation

exceptionnelle du tribunal si accord des parties

Autorisation

préalable :

1° au pénal: si accord de toutes les parties 2° au civil : après recueil des avis des parties

Autorisation

préalable de la juridiction

Exceptions

pour le tribunal lui-même

- Enregistrement de certains procès pour la constitution d’archives historiques (L221-1 Code du Patrimoine)

-Enregistrement sous conditions des procès d’assises pour l’usage de la Cour

(308 CPP)

Autorisation

préalable pour :

Enregistrement des audiences pénales uniquement pour ses propres besoins et à des fins de

conservation

Non Renseigné Non Renseigné Non renseigné Non Renseigné

SLOVAQUIE ROYAUME-UNI IRLANDE SLOVENIE FINLANDE ESPAGNE

Principe sur

l'enregistrement des audiences Interdiction pour les médias

Obligation

d'enregistrement audio par le tribunal des audiences civiles et pénales à des fins probatoires.

Interdiction Interdiction -Liberté de filmer avant l'audience et le prononcé de la décision d'une audience publique -Interdiction de filmer dans son intégralité une audience publique -Interdiction pour les médias

-Liberté pour la juridiction

-Liberté d'accès des médias

Exceptions pour les médias

-Autorisation préalable du tribunal 1° au pénal :

uniquement pour un enregistrement audio.

2° au civil : pour un enregistrement audiovisuel

Autorisation

préalable du tribunal Autorisation

préalable du tribunal + Projet pilote de télédiffusion des audiences de la Cour Suprême

Autorisation

exceptionnelle du tribunal pour filmer l'intégralité de l'audience

si cela est nécessaire pour fournir des informations

correctes au public.

Autorisation

préalable du tribunal pour filmer les audiences publiques Restrictions :

1° Interdiction de filmer tout ou partie des débats par décision motivée de la Juridiction 2° Interdiction légale de filmer les victimes majeures protégées et les victimes

mineures.

Exceptions pour le Tribunal lui même

Non renseigné Enregistrement audio des audiences de la crown court (cour d'assises) Non renseigné Possibilité de filmer tout ou partie d'une audience dans le but d’informer le public.

Non renseigné Enregistrement de toutes les audiences par le greffe du Tribunal

L’exemple des Etats-Unis

Aux Etats-Unis, une distinction nette s’opère entre le droit fédéral, relativement réticent à admettre l’introduction des caméras dans les prétoires, et les états fédérés, largement enclins à diffuser les audiences de plaidoirie.

Ainsi, à l’échelle étatique, chaque état voire chaque juridiction dispose de sa propre « politique » d’enregistrement et de diffusion des audiences. Bien que la réglementation ne soit pas uniforme, la retransmission audiovisuelle des audiences est possible dans tous les États à l’exception du district de Columbia. Les différences de politiques ne portent pas sur le principe de la retransmission audiovisuelle mais sur les modalités de cette dernière. Certains tribunaux étatiques interdisent ou restreignent toute couverture médiatique en direct des procès criminels ou de première instance. D'autres exigent de masquer l'identité des témoins, ou d'informer les témoins de leur droit de dissimuler leur identité ou de refuser l'enregistrement vidéo. D'autres enfin autorisent le juge qui préside le procès à interrompre la diffusion au cas par cas. Enfin, certains tribunaux exigent le consentement de tous les participants avant d'autoriser l’enregistrement des procédures.

A l’échelle fédérale, l’absence de diffusion des audiences est le principe. En effet, l’article 53 des règles fédérales de procédure pénale dispose que « sauf disposition contraire d'une loi (…) le tribunal ne doit pas autoriser (…) la diffusion de la procédure judiciaire depuis la salle d'audience ». Cette interdiction remonte à 1946 et reste à l’heure actuelle en vigueur même si, depuis le milieu des années 1990, des projets de loi visant à étendre l'utilisation de caméras dans les tribunaux fédéraux sont régulièrement déposés devant le Congrès. En effet, plusieurs expérimentations de diffusion ont vu le jour au sein des tribunaux fédéraux. A ce titre, la conférence judiciaire des États-Unis, organe national d'élaboration des politiques pour les tribunaux fédéraux, a mené plusieurs programmes pilote à l’échelle des Federal Circuit (l’équivalent de nos cours d’appel) et des District Courts (tribunaux de première instance) de 1991 à 1994 puis de 2011 à 2015 afin d’étudier l'utilisation des caméras vidéo dans les salles d'audience en matière civile. A l’issue, un rapport lui a été remis en 2016 par le comité de gestion des tribunaux lequel a souligné la forte divergence d’appréciation des acteurs judiciaires quant à la nécessité d’installer des caméras dans les salles d’audience. Ce rapport précise également que, si l’enregistrement des audiences présenterait un réel intérêt éducatif, il pèserait sans conteste sur le fonctionnement et le personnel des juridictions. Néanmoins, deux Federal Circuit Courts et trois Federal District Courts poursuivent ce programme et permettent l'utilisation de caméras vidéo dans leurs salles d'audience.

Selon un rapport de 2019 du Congressional research services (CRS), les réticences à l’échelle fédérale face à une généralisation des diffusions des audiences semblent tenir essentiellement à la crainte d’une atteinte excessive à la vie privée des acteurs du procès (notamment des jurés)

ainsi qu’au risque de pression sur les témoins, d’une plus grande intrusion de l’opinion publique dans les procès, d’une perte de confidentialité (échanges avocats / clients, identité des parties) et de la disparition du relatif anonymat des magistrats et des avocats.

Il faut relever toutefois que les juridictions étant fermées au public depuis mars 2020 en raison de la crise sanitaire, la plupart des audiences – civiles comme pénales - se tiennent désormais en ligne. La diffusion des procès – en direct ou de façon différée – par les juridictions elles-mêmes est donc devenu un moyen largement utilisé par les tribunaux pour garantir la publicité des débats et l’accessibilité de la justice aux citoyens américains.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Il ressort de ce qui précède qu’il existe aujourd’hui en France une réelle contradiction entre une situation de droit qui interdit en principe les enregistrements et les diffusions d’audience, et une situation de fait qui se caractérise par la délivrance, aux seuls médias, de nombreuses autorisations « contra legem » de filmer les audiences. Cette contrariété entre le droit et la réalité factuelle peut être source d’un manque de lisibilité du cadre et du régime actuel, d’inégalités de traitement des demandes selon les juridictions où elles sont présentées, et in fine d’insécurité juridique pour les justiciables. Par ailleurs, l’absence de régime juridique adapté ne permet pas de rendre compte au citoyen du fonctionnement du service public de la justice.

Les limites de notre cadre juridique sont identifiées depuis plus d’une quinzaine d’années. Dès 2005, le rapport de la commission présidée par Mme LINDEN soulignait le caractère aléatoire, et parfois illégal, des délivrances d’autorisations de captation par les autorités judiciaires malgré l’interdiction posée par l’article 38 ter de la loi 29 juillet 1881 sur la loi de la presse. L’inégalité de traitement et l’insécurité juridique en découlant étaient ainsi déjà condamnées.

Quinze ans plus tard, l’interdiction totale d’enregistrement et de diffusion subit toujours de nombreuses entorses. La délivrance d’autorisation d’enregistrement et de captation en dehors de tout cadre légal perdure en effet alors que la définition de la place des médias au cours des débats judiciaires conserve toute son actualité : en témoigne la récente décision rendue par le Conseil constitutionnel dans le cadre du procès Merah 22

.

Les limites du système existant sont donc bien identifiées et la situation actuelle aboutit à fragiliser les principes fondamentaux de la justice.

22 Décision n°2019-817 QPC du 6 décembre 2019.

Pour remédier à ces défaillances du cadre juridique actuel, il est donc nécessaire de modifier la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

OBJECTIFS POURSUIVIS

Rendre plus effectif le principe de publicité des audiences

La publicité des audiences est un principe fondamental aussi bien en droit international23 ,

européen24 que national25

.

En droit interne, il est aussi bien reconnu devant les juridictions administratives que judiciaires.

Ainsi, la chambre criminelle de la Cour de cassation a reconnu dès 197426 que la publicité des débats est un « un principe essentiel de la procédure pénale » ; et la première chambre civile a reconnu dès 199827 que « la publicité des débats est un principe général du droit », avant que le Conseil constitutionnel en 200428 ne juge qu’une audience pouvant aboutir à une privation de liberté devait être publique, sauf circonstances particulières, et ce au regard d’une lecture combinée des articles 6, 8, 9 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. Au-delà du procès pénal, le Conseil constitutionnel a jugé qu’il ressortait de la lecture combinée des articles 6 et 16 de cette même Déclaration, que la publicité des audiences devant les juridictions civiles et administratives avait également valeur constitutionnelle (décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019, paragr. 102).

Bien qu’il soit protégé par le droit international, européen et national, affirmé par le législateur pour l’ensemble des audiences civiles, pénales et administratives, et reconnu par le Conseil constitutionnel, son effectivité paraît néanmoins compromise notamment lors des grands procès au retentissement national.

D’une part, l’organisation de ces procès privilégie naturellement l’accueil des parties souvent très nombreuses et de leurs avocats ainsi que l’accueil des médias. L’espace laissé aux citoyens

23 Il est protégé par l’article 10 de la DUDH du 10 décembre 1948 et l’article 14§1 du pacte International relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966.

24 Il est prévu à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne et à l’article 6-1 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme.

25 La publicité des audiences est prévue par l’article 306 du CPP (cour d’assises), article 400 du CPP (tribunal correctionnel), article 535 du CPP (tribunal de police) ; et par l’article 433 du Code de Procédure Civile.

26 Crim. 10 juillet 1974

27 Civ. 1ere 28 avril 1998

28 DC du 02 mars 2004 (considérant 117).

en est néanmoins réduit d’autant. Pour exemple, lors du procès d’Abdelkader Merah, seul 150 personnes ont pu assister à l’audience, le reste des citoyens devant s’en remettre à la couverture médiatique.

La multiplication des accidents collectifs, des catastrophes naturelles, des scandales sanitaires ou encore des actions terroristes de masse met l’institution judiciaire en grande difficulté dans la tenue d’audiences exceptionnelles au sein de juridictions non adaptées.

D’autre part, l’éloignement géographique de la salle d’audience reste un obstacle pour la majorité du public s’agissant aussi bien des procès médiatiques que de la justice du quotidien, et constitue une limite importante à l’effectivité du principe de publicité des audiences alors même que les outils modernes de communication permettraient facilement de rapprocher la justice du citoyen.

L’enregistrement en vue de la diffusion au public des audiences serait la solution à ces deux obstacles majeurs et rendrait ainsi plus effectif ce principe de publicité des audiences pourtant indispensable dans un Etat de droit, car comme l’a relevé la CEDH29 « la publicité de la procédure protège les justiciables contre une justice secrète échappant au contrôle du public;

elle constitue aussi l’un des moyens qui contribue à préserver la confiance dans les cours et tribunaux. Par la transparence qu’elle donne à l’administration de la justice, elle aide à réaliser le but de l’article 6 §1: le procès équitable, dont la garantie compte parmi les principes de toute société démocratique au sens de la Convention ».

Renforcer le droit d’information du public

L’ouverture des prétoires aux caméras serait également un moyen efficace pour informer le public sur la manière dont la justice est rendue.

Ce constat a été dressé depuis de très nombreuses années. En effet, dès le 27 février 1984, la commission présidée par André Braunschweig, président de la chambre criminelle de la Cour de cassation, et composée de nombreuses personnalités du monde juridique et journalistique30 ,

avait déposé à la Chancellerie un rapport dont la principale proposition consistait en la faculté

29 CEDH, arrêt Riepan c/Autriche, 14 novembre 2000.

30 Cette commission était composée de Mme Mireille Delmas-Marty, professeur de droit, MM. Marcel Dorwling-Carter, procureur général à Amiens, Paul Guimard, membre de la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, Me Henri Leclerc, avocat à Paris, ainsi que de Jean-Marc Théolleyre, grand reporter au Monde et président de l'Association de la presse judiciaire.

pour les médias télévisuels d’enregistrer des audiences durant une période probatoire de trois ans. L’idée était de soumettre cette faculté à des conditions strictes31 .

Lors des débats parlementaires relatif au projet de loi sur les archives historiques audiovisuelles de la justice, plusieurs parlementaires avaient exprimé leur regret de voir le projet se cantonner aux archives historiques alors qu’il devait, selon eux, prévoir de diffuser plus largement les audiences afin d’apporter « une information moderne et éducative sur le déroulement des procédures, des débats et des décisions de justice ». Ils estimaient qu’il fallait « ouvrir la justice sur le monde extérieur et aux techniques modernes de diffusion » afin de mettre fin à la « distorsion qui fait, que, au nom de la sérénité de la justice, le peuple français perçoit mal le fonctionnement de cette justice cependant rendue en son nom. »

32

Vingt ans plus tard, c’est le même constat que dressait la commission présidée par Mme LINDEN. En effet dans son rapport, cette dernière insiste sur le fait que la médiatisation de la justice ne doit se faire que s’il en résulte un bénéfice pour le bien commun. A cet égard, elle liste trois objectifs que pourrait remplir la diffusion des audiences. Le premier serait la transparence, en rendant plus effectif le principe de la publicité des audiences ; le deuxième serait la pédagogie, en éclairant les citoyens sur les enjeux encourus en cas de violation de la loi ; et enfin le troisième serait la culture, en montrant à tous le fonctionnement de l’institution judiciaire.

Aujourd’hui, soit seize ans plus tard, c’est le même constat qui est dressé. Les citoyens connaissent mal le fonctionnement de la justice alors même que leur intérêt pour les affaires judiciaires est de plus en plus importants. Les multiples émissions télévisées sur des procès retentissants, ou encore les émissions sur les litiges du quotidien en témoignent ; tout comme les nombreuses sollicitations par les médias d’autorisations de filmer des audiences pour des documentaires sur la justice qui démontrent l’intérêt du public pour cette matière.

Restaurer la confiance du justiciable dans la justice

Plus transparente et mieux comprise, la justice pourra ainsi inspirer plus de confiance aux justiciables. Aujourd’hui, les citoyens ont une confiance limitée dans leur système judiciaire.

En effet, comme l’a révélé un sondage IFOP, réalisé en septembre 2019, une courte majorité de Français (53%, -2 points depuis 2011) déclare faire confiance à la justice française, plaçant cette

31 D’une part, en prévoyant « un contrôle de nature procédurale assuré par la juridiction de jugement visée », et d’autre part en instituant des restrictions d’ordre technique. Enfin, cette expérience devait être soumise à la surveillance d’une commission permanente, celle-ci se prononçant à l’issue de ce délai d’épreuve sur les suites qu’il convient de donner à cette expérience.

32 Compte rendu des débats parlementaires de l’Assemblée Nationale lors de la séance du 3 juin 1985, publié au Journal officiel du 4 juin 1985(plus précisément page 1384).

institution loin derrière les hôpitaux (85%), l’armée (83%), l’école (77%) ou encore la police (75%).

Parallèlement, plus de six Français sur dix considèrent que la justice fonctionne mal (62%), un chiffre en baisse ces dernières années puisqu’ils étaient 72% en 2011.

Si les juges ont plutôt bonne presse puisqu’ils sont perçus comme respectueux du secret professionnel (72%, -7 points par rapport à 2011) et de la loi (71%, -12 points), ainsi que compétents (70%, -12 points) et bien formés (70%, -8 points), moins d’un Français sur deux considère que les juges sont neutres et impartiaux dans leurs jugements (47%, -10 points) ou indépendants du pouvoir politique (45%). A peine un tiers d’entre eux estime qu’ils prononcent des peines adaptées (34%, -8 points).

C’est pourquoi montrer la complexité de l’acte de juger ainsi que toutes les différentes phases qui amènent au prononcé de la décision contribuera à restaurer la confiance du citoyen dans la justice, qui œuvre quotidiennement à la défense et la préservation des droits et libertés fondamentales de chacun.

Objectif scientifique et pédagogique

Les médias n’étant pas les seuls à être intéressés par le fait judiciaire, enregistrer et diffuser des audiences permettra également de constituer des supports pédagogiques utiles pour notamment des universités de droit, des institut d’études judiciaires, l’école nationale de la magistrature, l’école nationale des greffes, ou encore les écoles du barreau.

Les enregistrements pourront également servir à des équipes de recherches qui veulent procéder à des analyses sur la justice ou sur certains types de contentieux.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

CODIFICATION OU INSERTION DANS LA LOI DE 1881

Option écartée : codification dans le code de l’organisation judiciaire et dans le code de justice administrative

L’introduction d’un régime juridique permettant d’enregistrer et de diffuser des audiences judiciaires et administratives touche à l’organisation des juridictions. En effet, un tel régime implique une exposition de l’acte de juger et de l’ensemble des acteurs de la justice qui devront notamment s’adapter à la présence de la caméra et des micros ainsi qu’à la diffusion au public des images du procès.

La codification au sein des dispositions communes applicables aux juridictions judiciaires et administratives aurait également pour avantage de faciliter l’accès et la lisibilité de ces dispositions ainsi que de leurs textes d’application réglementaires. Le législateur avait d’ailleurs fini par faire le choix de la codification en matière d’archives audiovisuelles de la justice.

Ce choix aurait néanmoins eu comme inconvénient majeur de disperser entre deux codes des dispositions similaires, ayant le même objet et la même philosophie et dérogeant au même texte, l’article 38 ter de la loi du 29 juillet 1881.

Option retenue : insertion dans la loi du 29 juillet 1881

Afin de renforcer la lisibilité du régime général applicable aux audiences judiciaires et administratives, il paraît donc plus opportun de fixer les règles propres à l’enregistrement et la diffusion des audiences administratives que des audiences judiciaires au sein de la loi du 29 juillet 1881, à la suite de l’article 38 ter qui consacre le principe de l’interdiction.

SYSTÈME D’AUTORISATION PRÉALABLE

Option écartée : consécration d’un principe de liberté absolue L’enregistrement et la diffusion des audiences, s’ils peuvent être des moyens utiles pour rendre plus effectif le principe de publicité des débats, et s’ils permettent en montrant l’œuvre de justice de faire œuvre de pédagogie envers le justiciable, et de favoriser le droit à l’information, présentent également des risques d’atteinte au respect du droit à la vie privée, à la présomption d’innocence, à la sécurité des acteurs judiciaires, ainsi qu’à la sérénité des débats.

Face à ces enjeux, il est indispensable que le régime à adopter concilie ces principes a priori antagonistes ; raison pour laquelle un principe de liberté absolue est à proscrire, car il ne permettrait pas de s’assurer du respect des droits précités, pourtant essentiels dans un état de droit.

Option retenue : consécration d’une nouvelle exception au principe d’interdiction absolue

Afin de concilier les droits et intérêts en présence, et d’apporter une sécurité suffisante à tous les acteurs concernés, un régime d’autorisation préalable a été retenu.

Tout projet d’enregistrement d’audience devra néanmoins satisfaire à un motif d’intérêt public.

L’autorité décisionnaire sera donc guidée par ce motif dans son choix de délivrance de l’autorisation. Un tel critère s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence européenne et est

destiné à placer le curseur de la nécessaire conciliation entre les différents droits en présence :

l’ouverture des prétoires aux caméras est destinée à rapprocher le citoyen de l’institution judiciaire en éclairant son fonctionnement.

Le régime de l’autorisation préalable permettra de veiller au respect de ce motif d’intérêt public, afin de se prémunir de toute réutilisation non autorisée des images. En effet, l’autorité décisionnaire délivrera une autorisation à un projet d’enregistrement en vue d’une diffusion précise, et d’un projet éditorial, pédagogique ou culturel arrêté. L’autorisation ainsi délivrée sera personnelle et particulière, autrement dit, elle ne sera accordée qu’au demandeur et sera circonscrite au seul projet soumis à l’autorisation préalable. Par conséquent, les accords recueillis relatifs aux consentements à l’enregistrement et, ou, aux consentements à la diffusion des éléments d’identification ne pourront être réutilisés pour un autre projet.

Les régimes choisis pour le recueil des accords des parties et pour la protection du droit à l’image au stade de la diffusion, et présentés ci-après, démontrent à ce titre que l’appréciation de ce motif devra d’avantage être tournée vers l’objet du document audiovisuel réalisé que vers les personnes parties au litige.

RÉGIME D’ACCORD PRÉALABLE

Option écartée : recueil préalable systématique à toutes les audiences Il est possible de se dispenser du recueil du consentement des personnes filmées si l’enregistrement de l’audience en vue de sa diffusion présente un intérêt supérieur ; ce que la CEDH appelle un « but légitime ».

Recueillir systématiquement et au préalable l’accord des parties à tout enregistrement n’a donc pas été retenu. Par principe, une audience judiciaire est publique et donc soumise au regard de l’extérieur. Dès lors, pour les audiences publiques, il a été décidé de ne pas soumettre l’enregistrement à l’accord des parties, le motif d’intérêt public, ainsi que la publicité des débats, devant prévaloir sur les droits individuels des parties et ce, d’autant plus, qu’en tout état de cause, elles pourront toujours s’opposer à la diffusion de leurs éléments d’identification, et ainsi leur droit au respect à la vie privée au stade de la diffusion.

D’autre part, systématiser le recueil des accords au préalable de toute audiences, sans distinguer entre les audiences publiques et non publiques, présente le risque d’alourdir excessivement le processus d’enregistrement et in fine de dissuader les futurs diffuseurs de se saisir de cette nouvelle faculté ; le droit à l’information du public en sera donc restreint excessivement.

Option retenue : recueil préalable obligatoire pour les audiences non publiques

Que ce soit en matière pénale ou civile, le législateur a prévu des exceptions au principe de la publicité des débats. En effet, afin d’assurer la protection des personnes, de leur vie privée et de leur intimité, il a estimé qu’un certain nombre d‘audiences devaient être exclues du public :

c’est la raison pour laquelle il a identifié en matière pénale des cas « d’audiences à huis clos »

et en matière civile des cas « d’audiences en chambre du conseil ».

Dans la continuité de ce qu’a prévu le législateur pour la publicité des débats, il a semblé opportun de fixer un régime d’enregistrement différent en fonction du caractère public ou non de l’audience. Ainsi, afin de préserver au maximum le droit des parties dans des contentieux où la question de la vie privée est plus sensible, leur accord à tout enregistrement sera systématiquement sollicité en amont des audiences. Le refus d’une des parties empêchera l’enregistrement de l’audience.

MODALITÉS DE L’ENREGISTREMENT

Si, pour une partie des audiences, l’accord des parties ne sera pas sollicité, l’enregistrement pourra pour autant pas porter atteinte à leurs droits. En effet, les modalités de l’enregistrement ne devront pas porter atteinte ni au bon déroulement de la procédure ou des débats, ni au libre exercice de leurs droits par les parties et les personnes enregistrées.

Pour rendre effective cette règle essentielle, il est donné pouvoir au président de l’audience de suspendre ou arrêter l’enregistrement pour l’un de ces motifs.

En effet, si le cours des débats est entravé par l’enregistrement de l’audience, ou si le comportement d’une des parties est bouleversé par la présence de la caméra alors le président d’audience, dans la continuité de son pouvoir de police, pourra le suspendre ou l’interrompre.

En effet, le droit à l’information du public ne peut contrevenir à la bonne administration de la justice, à la manifestation de la vérité judiciaire ou au respect de droit de chacun, raison pour laquelle cette protection est prévue.

PÉRIMÈTRE DES AUDIENCES

Au regard de la mise en place de deux régimes d’enregistrement fondé sur le caractère public ou non de l’audience, et du régime de protection prévu au moment de la diffusion, toutes les audiences peuvent être filmées.

Les articles 39 et suivants de la loi du 29 juillet 1881 contiennent des dispositions visant à protéger plus particulièrement un certain type d’audiences ou de justiciables. Afin de concilier ces particularités avec le nouveau régime introduit par le présent projet de loi, un alinéa sera introduit à l’article 39 visant à permettre avec l’accord des parties d’enregistrer et de diffuser des audiences en matière de filiation, des actions à fins de subsides, des procès en divorce, en séparation de corps et en nullités de mariage.

Ce type d’audience mérite d’être filmé afin de permettre une information du public sur des contentieux qui peuvent affecter la vie quotidienne des justiciables.

TEMPORALITÉ DE LA DIFFUSION

Option écartée : Diffuser en direct

Pour rappel, proscrire une diffusion en direct est l’une des préconisations soulevées dans le rapport de la commission présidée par Mme LINDEN33, mais aussi l’une des recommandations34 du comité des ministres du Conseil de l’Europe.

La diffusion en direct a ainsi été écartée car elle mettrait en péril l’équilibre entre les droits en présence.

S'agissant de la sérénité des débats, la décision de la juridiction doit pouvoir être rendue sans être influencée de quelque manière que ce soit, notamment par des réactions en direct sur des chaines télévisées ou sur les réseaux sociaux, surtout dans le cas de procès se déroulant sur plusieurs jours, qui viendraient faire peser sur les acteurs du procès voire même sur la décision finale une pression certaine.

Le risque d’atteinte à la présomption d’innocence serait, lui aussi, bien trop important. Avant une déclaration de culpabilité par une juridiction, la diffusion en direct pourrait soumettre le justiciable à une forme de tribunal médiatique.

33 Principe 14 des Recommandations adoptées le 10 juillet 2003 relatives à la diffusion d’informations des procédures pénales par les médias- Rec (2003). « Principe 14 - Reportages en direct et enregistrements dans les salles d’audience : Les reportages en direct ou les enregistrements effectués par les médias dans les salles d’audience ne devraient pas être possibles, sauf si et dans la mesure où la loi ou les autorités judiciaires compétentes le permettent explicitement. De tels reportages ne devraient être autorisés que s’il n’en résulte aucun risque sérieux d’influence indue sur les victimes, les témoins, les parties aux procédures pénales, les jurés ou les magistrats. »

34 Préconisation 3.3.5 du rapport LINDEN : Interdire la diffusion avant le prononcé de la décision sous peine de sanctions pénales, civiles, administratives.

Le risque d’une dérive vers une justice spectacle serait ainsi trop élevé, le droit à l’information du public ne justifiant pas de telles atteintes.

Enfin, une diffusion en direct limiterait la possibilité de protéger les personnes enregistrées, notamment en empêchant l’introduction d’un pouvoir de rétractation sur leur choix de solliciter ou non leur anonymisation (cf. infra).

Option retenue : diffuser après décision définitive, sauf exceptions limitées Pour permettre un meilleur respect des intérêts en présence, la diffusion d’une audience ne sera autorisée qu’après le prononcé d’une décision devenue définitive. Cela permettra de ne pas entraver la prise de décision, ni l’usage des droits au recours, et de préserver au mieux la présomption d’innocence.

Une seule exception sera envisagée : celle consistant à diffuser le jour-même les audiences des hautes cours, à savoir celles de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat. Le législateur s’est ainsi inspiré de la pratique du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l’homme qui, depuis plusieurs années, diffusent leurs audiences avec un décalage de quelques heures dans la même journée. Les conditions dans lesquelles les audiences publiques du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation pourront, après recueil préalable de l’avis des parties, être diffusées le même jour, dans le respect de garanties telles que la sérénité des débats et la protection des droits des personnes, seront fixées par décret en Conseil d’Etat.

Occultation par principe de l’ensemble des éléments d’identification Dans une recherche d’équilibre entre les droits, et si les modalités d’enregistrement des audiences peuvent faire prévaloir le droit à l’information du public, il a été décidé de prévoir des modalités de diffusion particulièrement protectrice du droit des personnes enregistrées.

Afin d’assurer la meilleure des protections de leur vie privée, en particulier de leur droit à l’image, mais également de leurs données à caractère personnel, il est prévu que par principe la diffusion de l’image des personnes filmées et enregistrées et de tout autre élément d’identification soit interdite.

Par exception néanmoins, si la personne y consent expressément par écrit, ces éléments pourront faire l’objet d’une diffusion. Ce consentement devra être recueilli avant l’audience et n’aura donc pas à être à nouveau exprimé avant la diffusion ou la rediffusion du document.

En tout état de cause, l’identité des fonctionnaires de la police nationale, de militaires, de personnels civils du ministère de la défense ou d'agents des douanes appartenant à des services ou unités désignés par arrêté du ministre intéressé et dont les missions exigent, pour des raisons

de sécurité, le respect de l'anonymat, ne sera jamais divulguée conformément aux dispositions de l’article 39 sexies de la loi du 29 juillet 1881. Le projet de loi vise expressément le respect de cette disposition.

Protection renforcée des personnes jugées, des plaignants et des témoins Le témoin est un acteur du procès qui mérite une protection particulière en ce qu’il participe à la manifestation de la vérité, indispensable en matière judiciaire. Comme le relevait justement Robert Badinter, devant l’Assemblée nationale lors de débats autour de loi de 1985 sur les archives audiovisuelles de la justice, « nous devons veiller au bon fonctionnement de la justice lorsqu'elle a accompli sa mission. Elle se doit de rechercher ce qui est si difficile de cerner : la vérité. Vous savez combien, dans la vie judiciaire, il est malaisé d'obtenir que le témoin, nécessairement impressionné par le rite judiciaire, arrive peu à peu à exprimer ce que l'on attend de lui, avec toute la sincérité qui est indispensable. Vous savez que tout ce qui entrave le témoignage aboutit à fausser la justice. (…) Vous imaginez ce que, sachant que son propos sera diffusé le soir même au journal télévisé, le témoin ressentira : certains s'en réjouiront pour des raisons qui n'auront rien à voir avec la justice, mais relèvent d'une toute autre inspiration;

les autres, la très grande majorité, seront glacés, bloqués ou, tout simplement, ne viendront pas, s'arrêteront net de parler. Vous savez comme moi la peur que l'on a de l'enregistrement lorsqu'il a des conséquences immédiates. »

35

. Il est donc indispensable pour le bon

fonctionnement de la justice que le témoin soit protégé.

D’autre part, cette protection est exigée par le droit européen. En effet, le comité des ministres du Conseil de l’Europe a adopté le 10 juillet 2003 des recommandations relatives à la diffusion d’informations des procédures pénales par les médias36, au titre desquelles on retrouve le principe 16 intitulé « protection des témoins ».

De plus, la commission présidée par Mme LINDEN avait également insisté sur la nécessité d’apporter aux témoins une protection maximale et elle avait préconisé un régime de protection autour de trois axes :

35 Compte Rendu intégral des débats à l’Assemblée Nationale du 03 juin 1985, publié au JO du 4 juin 1985

36 Recommandation /Rec (2003)13/. Principe 16 : « L’identité des témoins ne devrait pas être divulguée, à moins qu’un témoin n’y ait préalablement consenti, que l’identification du témoin ne soit d’intérêt public ou que le témoignage n’ait déjà eu lieu en public. L’identité des témoins ne devrait jamais être divulguée si cela met en danger leur vie ou leur sécurité. Un respect scrupuleux doit être apporté aux programmes de protection des témoins, spécialement dans le cadre de procédures pénales contre la criminalité organisée ou les crimes commis dans une enceinte familiale.

1. Donner au président d’audience le pouvoir d’interdire les captations des dépositions des témoins, même sous forme de simple lecture de leurs déclarations ;

2. Subordonner la diffusion des images et du son à leur anonymisation, sauf consentement préalable, écrit et éclairé du témoin à une divulgation ;

3. Donner au président d’audience le pouvoir d’imposer l’anonymisation du témoin, même quand ce dernier a donné son consentement à une diffusion non anonymisée.

La protection des témoins est ainsi apparue comme une évidence, ainsi que celle des personnes jugées, particulièrement exposées par la diffusion du son et/ou des images de l’audience.

Le régime commun d’occultation automatique de leurs éléments d’identification, sauf autorisation préalable et par écrit, s’appliquera à ces acteurs.

Au surplus, les témoins, les victimes, et les personnes jugées bénéficieront d’un droit de rétractation. Ainsi, si entre le moment du recueil du consentement et la diffusion, l’un de ces acteurs change d’avis et ne souhaite plus que ses éléments d’identification soient diffusés, il pourra revenir sur le consentement accordé.

Pour rappel, il est possible de rappeler qu’en toute hypothèse, le président d’audience puisse interrompre ou suspendre un enregistrement s’il contrevient à la sérénité des débats (voir 3.5).

Protection absolue des mineurs et des majeurs protégés

La protection maximale des plus vulnérables, à savoir les mineurs et les majeurs faisant l’objet d’une mesure de protection, apparaît comme une évidence au stade de la diffusion.

Cette question avait été beaucoup débattue par la commission présidée Mme LINDEN. En effet, dans son rapport elle avait d’abord préconisé d’interdire tout enregistrement d’audience relatif aux mineurs ou aux majeurs protégés pour ensuite reconnaitre qu’il y avait « un véritable intérêt à ce que l’institution se donne aussi à voir dans sa prise en charge de ces publics, et que, par ailleurs, les médias ont déjà fait la démonstration de leur capacité à traiter ces débats avec le plus grand respect des personnes ».

Pour assurer une bonne information du public, tout en protégeant au mieux les justiciables vulnérables, le choix d’un régime de protection absolue au stade de la diffusion a donc été fait :

toute diffusion de leur image et de tout élément d’identification est interdite.

DROIT À L’OUBLI

Option écartée : encadrer la diffusion dans un délai

Dans un premier temps, afin de concilier le droit à l’oubli avec le droit à l’information du public, il avait été envisagé d’interdire la diffusion d’un enregistrement passé un certain délai.

Si ce régime peut paraitre protecteur, il n’en demeure pas moins qu’il interdirait notamment la diffusion de reportages centrés non pas sur des individualités mais sur une problématique (par exemple la justice des mineurs), qui des années après leur première diffusion auraient pourtant toujours intérêt à être diffusés au public. A titre d’exemple, les documentaires sur la justice de Raymond DEPARDON continuent plus d’une décennie après d’être toujours aussi éclairants.

Option retenue : interdire la diffusion de l’image et des éléments d’identification à l’expiration d’un délai de 5 ans

Pour permettre à la fois de protéger les justiciables, mais aussi les œuvres filmées, il a été prévu d’interdire toute diffusion d’image et d’éléments d’identification, à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de la première diffusion, et au plus tard à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de l’autorisation d’enregistrement. Ainsi, cinq ans après la première diffusion et au plus tard dix ans après l’autorisation d’enregistrement, systématiquement les visages seront floutés et les éléments d’identification occultés, afin de préserver le droit à l’oubli des personnes qui avaient initialement consenties à la diffusion de telles données. La fixation d’un deuxième délai butoir vise à se prémunir de l’absence de diffusion ou d’une première diffusion très éloignée dans le temps par rapport à l’enregistrement.

Une question s’est posée de savoir si cette modalité de protection du droit à l’oubli devait s’appliquer à toutes les personnes enregistrées ou seulement aux non professionnels de la justice, mais il a été prévu que ce régime s’applique à tous sans distinction. En effet, même un professionnel de la justice doit bénéficier d’un droit à l’oubli.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Les modifications législatives induites par le présent projet de loi concerneront exclusivement la loi du 29 juillet 1881, et viseront à l’introduction d’un article 38 quater ainsi qu’à la modification de l’article 39.

Même si les enregistrements réalisés avec les moyens des institutions judiciaires seront des archives publiques soumises aux dispositions du livre II du code du patrimoine, il n’a pas été jugé nécessaire de prévoir des dispositions spécifiques à cette catégorie d’enregistrements dans la mesure où les dispositions actuelles s’articuleront avec celles du projet de loi : ce dernier organise les règles de réalisation et de diffusion, tandis que le code du patrimoine prévoit les dispositions d’accès aux enregistrements à l’instar de ce qui est d’ores et déjà appliqué au dossier de procédure pénale (incommunicabilité pendant 75 ou 100 ans, sauf autorisation du parquet, cf. article L213-2 et 3 du code du patrimoine).

IMPACTS SUR L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES

Les modalités de traitement des demandes de tous les médias intéressés seront prévues par la voie réglementaire.

Le premier impact pour les services et notamment pour les magistrats et les greffiers37 sera de s’adapter à la présence de la caméra dans les prétoires dans la mesure ou cet enregistrement s’imposera à eux. Si cela peut soulever des craintes, l’objectif d’une meilleure information du public, la nécessité de rendre plus visible et plus pédagogique l’œuvre de justice ainsi que la protection du droit à l’image des personnes enregistrées doivent rassurer les acteurs sur les raisons de cette réforme.

L’impact en terme de ressources humaines est aujourd’hui nul, notamment sur les fonctionnaires de greffe, dès lors que ces deniers ne sollicitent pas les consentements préalables.

IMPACTS SUR LES MÉDIAS

Tous les médias autorisés pourront diffuser ces audiences.

Lorsqu’un média sera autorisé à filmer, les installations techniques seront à sa charge : l’impact budgétaire est donc nul pour les services judiciaires.

37 Il s’agit des professionnels présents à l’audience (en fonction de la formation et de la nature de l’audience, ce chiffre peut varier allant d’une composition en juge unique (1 magistrat, 1 greffier, 1 membre du ministère public) aux audiences devant les cours d’assises (6 jurés actuellement, 3 magistrats du siège professionnels, le greffier, l’avocat général).

IMPACTS SOCIAUX

Les justiciables seront filmés lors des audiences, ce qui pourra pour certains les déstabiliser.

Mais le recueil des consentements se faisant au préalable des audiences, il obligera l’enregistreur à aller vers les justiciables pour leur expliquer sa démarche et en tout état de cause pour les informer de leur droit d’être totalement anonymisés. De plus, le président d’audience conservant son pouvoir de police pourra, si besoin, mettre fin à l’enregistrement.

De plus, des règles seront édictées sur le plan réglementaire pour que l’enregistrement se fasse de la manière la plus discrète possible, et ne vienne pas perturber le bon déroulement des débats.

La présence de la caméra pourra aussi rassurer certains justiciables sur le fait que la justice n’a pas à se cacher et qu’elle se rend publiquement car elle préserve les droits et intérêts de tous.

Enfin, l’impact social à grande échelle sera de mieux faire connaître et comprendre le fonctionnement de la justice avec une volonté pédagogique auprès de nos concitoyens et des explications apportées au fonctionnement de la justice par des commentaires de professionnels (magistrats, avocats par exemple) associés au documentaire.

CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

CONSULTATIONS MENÉES

Pas de saisine obligatoire de la CNIL

Les dispositions de ce présent projet, dès lors qu’elles ne portent pas sur le cadre général de la protection des droits et libertés des personnes s'agissant de leurs données à caractère personnel ou du traitement de ces données, et qu’elles ne déterminent pas, dans certaines de leurs caractéristiques essentielles, les conditions de création ou de mise en œuvre d'un traitement ou d'une catégorie de traitements de données à caractère personnel (CE, 20 juin 2018, n° 408185, B), n’imposent pas la consultation de la CNIL sur le fondement du a) du 4° de l’article 8 de la loi Informatique et libertés.

Une telle consultation sera évidemment réalisée au stade des dispositions réglementaires d’application.

Saisine des comités techniques

Les comités techniques ont été institués afin d’être consultés notamment « sur les questions et projets de textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services ».

Le comité technique spécial de service placé auprès du Premier président de la Cour de cassation a été consulté puisque le projet de loi contient des dispositions relatives à l’enregistrement et la diffusion des audiences de la Cour de cassation.

Saisine du conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (CSTACAA) et de la commission supérieure du Conseil d’Etat (CSCE)

Le présent projet de loi contient des dispositions relatives à l’enregistrement des audiences judiciaires mais aussi administratives.

Au regard de l’impact de ces dispositions sur le fonctionnement des juridictions administratives, le CSTACAA a été consulté sur le fondement de l’article L. 232-3 du code de justice administrative, et la CSCE a été consulté sur le fondement de l’article L. 132-2 du code de justice administrative.

Le CSTACAA a rendu son avis le 29 mars 2021. Il n’a pas émis d’opposition de principe sur cette disposition dont il a reconnu qu’elle pouvait présenter un intérêt pédagogique mais a exprimé des réserves (l’absence d’une expérimentation, la notion d’intérêt public qui mériterait davantage de précision et la précision de l’autorité compétente pour autoriser les enregistrements).

La CSCE a rendu son avis le 24 mars 2021. Elle a également reconnu l’intérêt que présente cette disposition mais a demandé davantage de garanties pour assurer la sérénité des débats et le respect de la vie privée. Elle souhaite également que soit précisé dans la loi que l’autorité compétente pour autoriser les enregistrements sera une autorité juridictionnelle .MODALITÉS D’APPLICATION

Application dans le temps

Ces dispositions entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.

Application dans l’espace

Le présent projet de loi prévoit de rendre ces dispositions expressément applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat viendra notamment fixer l’autorité décisionnaire, les modalités entourant la demande d’enregistrement, la nature de l’autorisation, les modalités du recueil des consentements pour les audiences non publiques, les règles techniques d’enregistrement, les modalités du recueil de consentements concernant la diffusion de l’image et des éléments d’identification, les modalités de la rétractation du consentement ainsi que les modalités techniques de la diffusion en cas de refus de la personne filmée.

TITRE II : DISPOSITIONS AMÉLIORANT LE

DÉROULEMENT DES PROCÉDURES PÉNALES

CHAPITRE I ER : DISPOSITIONS RENFORÇANT LES GARANTIES

JUDICIAIRES AU COURS DE L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION

SECTION 1 : DISPOSITIONS RENFORÇANT LE RESPECT DU

CONTRADICTOIRE ET DES DROITS DE LA DÉFENSE

ARTICLE 2

ÉTAT DES LIEUX

L’enquête conduite sous la direction du parquet peut être menée en flagrance si elle porte sur un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement qui est en train de se commettre ou qui vient d’être commis conformément aux articles 53 et 67 du code de procédure pénale, ou au-delà d’un certain délai écoulé depuis la commission de l’infraction, en préliminaire.

Comme toute opération de police judiciaire, l’enquête préliminaire est placée sous la direction du procureur de la République (articles 12, 41 et 75, alinéa 1er du code de procédure pénale).

Elle relève par ailleurs de la surveillance du procureur général.

L’enquête préliminaire n’est pas encadrée par une durée maximale, en dehors des délais de prescription de l’action publique.

Contrairement à la flagrance, l’enquête préliminaire ne confère pas de pouvoirs exorbitants à la police judiciaire. Ainsi l’arrestation de l’auteur présumé de l’infraction nécessite la délivrance d’un ordre à comparaître par le parquet (articles 78 du code de procédure pénale). De même, la perquisition n’est possible en préliminaire qu’avec le consentement de l’intéressé ou à défaut, que pour des infractions punies d’au moins trois ans d’emprisonnement et avec l’autorisation du juge des libertés et de la détention sur requête du parquet (articles 56 et 76 du code de procédure pénale). Enfin, une autorisation judiciaire est nécessaire pour la réalisation de prélèvements corporels externes, d’examens techniques et scientifiques, de réquisitions aux fins

de communication de documents ou d’informations contenues dans un système informatique (articles 76-2, 77-1, 77-1-1 et 77-1-2 du code de procédure pénale).

CADRE CONSTITUTIONNEL

L’enquête préliminaire obéit aux principes directeurs du procès pénal dont celui de l'équilibre entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions et l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, rappelé à plusieurs reprises par le Conseil constitutionnel.

Dans sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995 Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité, le Conseil a ainsi considéré que « la prévention d'atteintes à l'ordre public, notamment d'atteintes à la sécurité des personnes et des biens, et la recherche des auteurs d'infractions, sont nécessaires à la sauvegarde de principes et droits à valeur constitutionnelle ; qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre ces objectifs de valeur constitutionnelle et l'exercice des libertés publiques constitutionnellement garanties au nombre desquelles figurent la liberté individuelle et la liberté d'aller et venir ainsi que l'inviolabilité du domicile (…) » (cons.3).

Sa décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 Garde à vue rappelait la nécessité de concilier ces objectifs nécessaires à la sauvegarde de droits et principes de valeur constitutionnelle avec l'exercice de libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles « figurent le respect des droits de la défense, qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789, et la liberté individuelle que l'article 66 de la Constitution place sous la protection de l'autorité judiciaire » (cons.24 et 29).

Le Conseil a ensuite considéré dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 Loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), qu’il résulte de l’article 66 de la Constitution « que la police judiciaire doit être placée sous la direction et le contrôle de l’autorité judiciaire en particulier pour les crimes et délits qui sont punis de peines privatives de liberté », de sorte que le contrôle de la légalité, de la nécessité et de la proportionnalité de l’enquête d’une part, la direction et le contrôle directs et effectifs de l’enquête par l’autorité judiciaire en application des articles 12 et 16 à 19-1 du code de procédure pénale d’autre part, constituent des garanties judiciaires au sens de l’article 66 de la Constitution.

CADRE CONVENTIONNEL

L’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme38 donnant à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable a pour objet, en matière pénale, d’obtenir que les accusés ne demeurent pas pendant un temps trop long sous le coup d’une accusation et qu’il soit décidé sur son bien-fondé.

Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que si cette disposition a pour finalité principale, en matière pénale, d’assurer un procès équitable devant un tribunal compétent pour décider du bien-fondé de l’accusation, il n’en résulte pas que la Cour se désintéresse des phases qui se déroulent avant la procédure de jugement (CEDH 24 novembre 1993, Imbroscia c/ Suisse § 36, série A n° 275).

La Cour a en effet jugé qu’en matière pénale, la période à laquelle s’applique l’article 6 couvre l’ensemble de la procédure en cause (König c. Allemagne, § 98) ; il arrive que le délai raisonnable ait pour point de départ une date antérieure à la saisine de la juridiction de jugement (Deweer c. Belgique, § 42), comme par exemple le moment de l’arrestation (Wemhoff c.

Allemagne, § 19), de l’inculpation (Neumeister c. Autriche, § 18), de l’ouverture des enquêtes préliminaires (Ringeisen c. Autriche, § 110 ; Šubinski c. Slovénie, §§ 65-68) ou de l’interrogatoire du requérant en qualité de témoin soupçonné d’avoir commis une infraction (Kalēja c. Lettonie, § 40).

En tout état de cause, le moment à retenir est celui à partir duquel le requérant prend connaissance de l’accusation ou celui à partir duquel sa situation est substantiellement affectée par les mesures prises dans le cadre d’une enquête ou d’une procédure pénale (Mamič c.

Slovénie (no 2), §§ 23-24) ; Liblik et autres c. Estonie, § 94).

Il apparaît ainsi que dans une acceptation large, l’article 6§1 s’applique à l’ensemble de la procédure, y compris aux phases de l’enquête et de l’instruction judiciaire « si, et dans la mesure où, son inobservation initiale risque de compromettre gravement l’équité du procès et où les preuves obtenues durant cette phase déterminent le cadre dans lequel l’infraction imputée sera examinée au procès ».

ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

L’examen des cadres d’enquêtes pénales en Allemagne, Belgique, Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et au Portugal permet d’établir que dans une majorité de pays, il n’existe qu’un

38 Conseil de l’Europe, Guide sur l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, Droit à un procès équitable (volet pénal).

seul type d’enquête dénommé le plus souvent « enquête préliminaire », et ce, contrairement à la France, qui distingue l’enquête préliminaire de l’enquête de flagrance.

L’enquête est en général placée sous la direction du ministère public à l’exception du Royaume-Uni, où c’est la police qui a la responsabilité des investigations. Dans certains pays (Belgique, Espagne), une instruction peut être ouverte. En Espagne, des instructions sont systématiquement ouvertes pour toutes les infractions pénales, sauf certitude que l’enquête ne comportera pas d’acte portant atteinte aux libertés fondamentales.

Dans ces États, l’équivalent de l’enquête préliminaire est rarement enserré dans des délais.

Ainsi, il n’y a pas de délais fixés par la loi au Royaume-Uni, en Allemagne, en Belgique ou aux Pays-Bas. En Espagne, il existe un délai de six mois pour les investigations dirigées par le ministère public, mais celles-ci sont minoritaires et aucune sanction n’est prévue pour le non-respect de ce délai. Toutefois, en Allemagne, une durée excessive d’enquête, en tant qu’atteinte au droit à un procès équitable, peut être sanctionnée avec possibilité pour la juridiction de considérer alors une partie de la peine comme exécutée ou bien de prononcer une mesure de réparation.

Parmi les droits les plus fréquemment conférés à la personne au cours de l’enquête figurent le droit d’accès au dossier, le plus souvent au cours de la garde à vue, et le droit de demander des actes d’enquête ou de participer à des actes d’enquête et d’être informée de ses droits. Le droit d’accès au dossier au cours de l’enquête est reconnu dans l’ensemble des législations étudiées soit à la personne mise en cause directement, soit par l’intermédiaire de son avocat.

Le droit des réquisitions judiciaires varie selon les pays en fonction de l’autorité en charge du contrôle des investigations. Ainsi, si l’intervention du juge est systématique pour le prononcé de mesures coercitives ou intrusives en Espagne, c’est le critère de la confidentialité qui conditionne la nécessité de l’intervention d’un juge pour autoriser certaines réquisitions au Royaume-Uni. Dans les autres pays, le ministère public, en charge de l’enquête, est en principe compétent pour autoriser des réquisitions, avec la possibilité d’un contrôle par un juge de l’enquête pour les mesures les plus attentatoires aux libertés individuelles.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La nécessité de dispositions nouvelles afin de renforcer les équilibres de l’enquête préliminaire concerne deux champs, sur lesquels ont porté les travaux conduits par la commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat :

- L’encadrement de la durée de l’enquête préliminaire : protéiforme et caractérisée par le secret des investigations pour préserver son efficacité, l’enquête préliminaire peut actuellement se poursuivre sans limitation de temps. Les droits des personnes mises en cause, des plaignants et de l’autorité de poursuite peuvent apparaître déséquilibrés, particulièrement dans les hypothèses d’enquêtes préliminaires qui se prolongent d’une façon qui peut sembler excessive ;

- Le renforcement du contradictoire dans l’enquête préliminaire : plusieurs dispositions du code de procédure pénale d’une part garantissent d’ores et déjà une ouverture de l'enquête préliminaire au contradictoire, d’autre part encadrent certains délais de l’enquête. Pour autant, la procédure du règlement contradictoire simplifié que le code de procédure pénale organise à l’issue de l’enquête préliminaire, et qui permet précisément aux parties, à certaines conditions, d’accéder à la procédure, apparaît inusitée et inadaptée aux réalités de l’enquête préliminaire ainsi qu’à la place évolutive du contradictoire dans l’enquête pénale.

Encadrer la durée de l’enquête préliminaire

L’enquête préliminaire, qui constitue l’enquête de droit commun lorsque les conditions de la flagrance n’existent pas ou n’existent plus, est régie par les articles 75 à 78 du code de procédure pénale.

Elle recouvre l’enquête sur instructions du parquet et l’enquête d'initiative ou enquête d'office.

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, distingue par ailleurs l’enquête de droit commun et l’enquête concernant la criminalité et la délinquance organisées (art. 706-73 et s. code de procédure pénale), qui donne plus de pouvoirs aux enquêteurs.

Le cadre de l’enquête préliminaire a été renforcé par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes (loi Guigou), qui a créé les articles 75-1, 75-2, 77-2 et 77-3 du code de procédure pénale.

Le droit positif n’encadre pas la durée de l’enquête préliminaire, en dehors des délais de prescription de l’action publique. Aucun délai d’exécution ni aucune exigence de continuité ne sont en effet prévus par les textes, dès lors que contrairement à la flagrance, l’enquête préliminaire ne confère pas à la police judiciaire des pouvoirs propres d’atteinte aux libertés, comme les arrestations ou les perquisitions, de tels actes exigeant soit l’accord de la personne soit l’autorisation d’un magistrat.

- La régulation de la durée des enquêtes procède de dispositions prévoyant que le procureur de la République doit être régulièrement tenu informé de l’enquête, en particulier lorsqu’elle a commencé depuis plus de six mois. Ces obligations d’information, de nature à améliorer

le contrôle de l’autorité judiciaire sur le déroulement des investigations dans le cadre des enquêtes préliminaires dont la durée peut être de nature à porter atteinte aux libertés individuelles, prévoient en effet que :

- Lorsqu'il donne instruction aux officiers de police judiciaire de procéder à une enquête préliminaire, le procureur de la République fixe le délai dans lequel cette enquête doit être effectuée. Il doit ainsi être rendu compte au parquet a minima à l’issue de ce délai fixé (un délai de six mois a été préconisé par la circulaire du 4 décembre 2000). Le procureur peut le proroger au vu des justifications fournies par les enquêteurs (articles 75 et 75-1 du code de procédure pénale) ;

- Lorsque l'enquête est menée d'office, les officiers de police judiciaire rendent compte au procureur de la République de son état d'avancement quand elle est commencée depuis plus de six mois (à compter de l’établissement du premier procès-verbal selon les termes de la circulaire, articles 75 et 75-1, alinéa 2 du code de procédure pénale) ;

- L’officier de police judiciaire qui mène une enquête préliminaire concernant un crime ou un délit doit aviser le procureur de la République dès qu’un suspect est identifié (article 75-2 code de procédure pénale) ; la circulaire du 4 décembre 2000 précise que cette information, qui doit intervenir dans les meilleurs délais et si possible avant tout acte coercitif, peut, en pratique, être faite par téléphone et que sa réalisation doit être consignée dans un procès-verbal.

L’examen de données chiffrées sur la durée de l’enquête préliminaire permet cependant d’établir différents seuils de durée de l’enquête et ainsi d’appréhender les enjeux d’un encadrement de sa durée.

• Les données chiffrées d’activité de la police nationale Avertissement : Les données chiffrées reproduites ci-après, communiquées par le ministère de l’intérieur et relatives au cadre de l’enquête préliminaire, concernent l’activité judiciaire de la police nationale pour les années 2015, 2016, 2019 et 2020 à l’exclusion des années 2017 et 2018, pour lesquelles les données ne sont pas significatives.

Les chiffres de l’année 2020, nécessaires pour permettre l’évaluation de la part de l’enquête préliminaire et sa durée dans le cadre du présent rapport, doivent être appréciés avec prudence en raison des conséquences de la pandémie sanitaire sur l’activité des services.

Sur l’ensemble du territoire national, les services de police ont enregistré 1 508 083 enquêtes préliminaires en 2020 contre 1 870 792 en 2015, soit, selon les années, entre 71% et 69,8% du

total des enquêtes ouvertes (qui comprend les enquêtes de flagrance et sur commission rogatoire) :

*S’agissant des enquêtes préliminaires et des commissions rogatoires, les chiffres correspondent au nombre total de procédures ouvertes, qu’il s’agisse d’enquêtes de fond ou à visée technique.

Environ 60% des enquêtes préliminaires portent sur des atteintes aux biens, 20% sur des atteintes volontaires à l’intégrité physique, 18% sont ouvertes en matière économique et financière, 2% en matière d’infractions à la législation sur les stupéfiants, et 0,57% en matière de criminalité organisée :

NOMBRE D’ENQUETES PRELIMINAIRES PAR AGREGATS

(une même procédure peut être comptée dans différents agrégats*) 2015 2016 2019 2020

ATTEINTES AUX BIENS 1 176 400 1 155 538 1 125 574 903 095

ATTEINTES VOLONTAIRES A L'INTEGRITE

PHYSIQUE 353 077 342 348 354 038 306 298

NOMBRE DE PROCEDURES (comptées une seule fois) *

Champ : Police nationale, date d'enregistrement de la procédure 2015 2016 2019 2020

COMMISSION ROGATOIRE 19 547 15 883 11 436 9 027

FLAGRANT DELIT 782 536 731 361 733 722 642 228

PRELIMINAIRE 1 870 792 1 824 852 1 813 398 1 508 083

TOTAL 2 672 875 2 572 096 2 558 556 2 159 338

Evolution

2016/2015

Evolution

2020/2019

Evolution

2019/2015

Evolution

2020/2015

COMMISSION

ROGATOIREROGATOIRE -19% -21% -41% -54%

FLAGRANT DELIT -7% -12% -6% -18%

PRELIMINAIRE -2% -17% -3% -19%

TOTAL -4% -16% -4% -19%

POURCENTAGE DES PROCEDURES PAR CADRES D’ENQUÊTES

2015 2016 2019 2020

COMMISSION ROGATOIRE 0,7% 0,6% 0,4% 0,4%

FLAGRANT DELIT 29,3% 28,4% 28,7% 29,7%

PRELIMINAIRE 70,0% 70,9% 70,9% 69,8%

TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

MENACES ET CHANTAGES 70 929 67 932 70 621 62 802

INFRACTIONS ECONOMIQUES ET

FINANCIERES 303 690 297 181 307 121 277 023

GRANDE CRIMINALITE 11 393 9 931 10 038 8 600

INFRACTIONS A LA LEGISLATION SUR LES

STUPEFIANTS 56 408 52 603 51 114 31 658

AUTRES 249 987 238 690 233 945 202 838

Certaines procédures peuvent se retrouver dans plusieurs agrégats, de sorte qu’il convient de ne pas additionner le total des procédures d'un même cadre d'enquête pour obtenir un total général.

L’étude de la durée de traitement des enquêtes préliminaires permet d’établir qu’en 2020, sur 1 508 083 procédures ouvertes :

- 1 100 264 d’entre elles soit 70,3% des procédures sont clôturées dans les six mois de leur enregistrement, contre 77,5% en 2019 ;

- 1 326 282 enquêtes soit 84,7% des procédures sont clôturées dans l’année de leur enregistrement contre 89,2% en 2019 ;

- 135 820 enquêtes, représentant 8,7% des procédures, durent plus d’une année et moins de 2 ans, contre 6,8% en 2019 ;

Au total, 1 462 102 ou 92,7% des enquêtes moins de deux ans. Elles étaient en 2019 au nombre de 1 625 341 ou 96% des enquêtes total en cours ;

49 858 procédures soit 3,2% des enquêtes durent au-delà de trois années. Elles étaient 25 993 affaires, soit 1,5% en 2019.

NOMBRE D’ENQUETES PRELIMINAIRES SELON LEUR DUREE DE

TRAITEMENT*

Champ : Police nationale, date de clôture de la procédure CHIFFRES 2015 2016 2019 2020

Moins de 6 mois 1 432 339 1 389 438 1 312 125 1 100 264 Plus de 6 mois 186 053 188 921 198 039 226 018

Plus d'un an et moins de deux ans 65 831 115 436 115 177 135 820 Plus de deux ans et moins de trois ans 10 911 18 378 41 468 53 449 Plus de trois ans 449 605 25 993 49 858

TOTAL 1 695 583 1 712 778 1 692 802 1 565 409

POURCENTAGES 2015 2016 2019 2020

Moins de 6 mois 84,5% 81,1% 77,5% 70,3%

Plus de 6 mois 11,0% 11,0% 11,7% 14,4%

Plus d'un an et moins de deux ans 3,9% 6,7% 6,8% 8,7%

Plus de deux ans et moins de trois ans 0,6% 1,1% 2,4% 3,4% Plus de trois ans 0,0% 0,0% 1,5% 3,2%

TOTAL 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

*Les données relatives aux procédures clôturées au-delà d’un an pour les années 2015 et 2016 sont d’une fiabilité relative puisqu’elles ne peuvent pas comptabiliser les dossiers enregistrés avant 2015, faute d’outil permettant, à cette date, d’intégrer le stock des procédures en cours à cette échéance. Ce stock a fait l’objet en partie d’un enregistrement au fil de l’eau.

Si l’état du stock de procédures sur la période 2016 – 2019, sur l’ensemble du territoire, corrobore les données relatives au délai de traitement des enquêtes préliminaires, les données suivantes démontrent que le stock d’affaires en fin d’année augmente :

Ouverture

de la

procédure

Nombre

total de

procédures

ouvertes

Dont

clôturées

en 2016

Dont

clôturées

en 2017

Dont

clôturées

en 2018

Dont

clôturées en

2019

Non

clôturées

en 2019

2016 2 088 922 1 446 077

(69,2%)

453 922

(21,7%)

68 967

(3,3 %)

25 480

(1,21%) 4,5%

2017 2 089 028 ** 1 444 192

(69,1%)

447447

(21,4%)

67 644

(3,2%) 6,3%

2018 2 071 844 ** 1 427 608

(68,9%)

439 516

(21,2%) 9,9 %

2019 2 099 385 ** 1 455 070

(69,3%) 30,6%

• Les données chiffrées d’activité de la gendarmerie nationale Les procédures d’enquêtes préliminaires et de flagrance étaient au nombre de 1 929 324 en 2015. Ce volume, stable jusqu’en 2019 (1 920 052), a diminué en 2020 (1 794 259) :

Avertissement: le registre d’enregistrement utilisé pour émettre ces statistiques ne permet pas de distinguer les enquêtes préliminaires des enquêtes de flagrance. Les données englobent donc ces deux cadres d’enquête à partir des procédures enregistrées sur la base uniquement de procès-verbaux d’enquêtes judiciaires.

Par ailleurs, les chiffres de l’année 2020, nécessaires pour permettre l’évaluation de la part de l’enquête préliminaire et sa durée dans le cadre du présent rapport, doivent être appréciés avec prudence en raison des conséquences de la pandémie sanitaire sur l’activité des services.

Entre 2015 et 2019, le flux entrant d’enquêtes préliminaires sur l’année est relativement stable en passant de 1 929 324 à 1 920 052 (-0,5 %) :

Flux entrant de nouvelles enquêtes enregistrées sur l’année Année d’enregistrement

des procédures

Nombre de procédures enregistrées

(en flagrance et préliminaire)

2015 1 929 324

2016 1 923 153

2017 1 924 633

2018 1 898 659

2019 1 920 052

2020 1 794 259

Entre 2015 et 2020, le stock d’enquêtes judiciaires en cours en fin d’année augmente de 16,2 %, en passant de 448 485 à 521 055. Cette évolution est de + 23,7 % entre 2015 et 2019 :

Stock de procédures judiciaires en fin d’année

Stock/an 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Moyenne

Procédures en

cours au 31/12

448 485 460 678 480 505 512 113 554 887 521 055 496 287 Evolution par

rapport à 2015

/ +2,7 % +7,1 % +14,2 % +23,7 % +16,2 % +12,8 %

(sur 5 ans)

Dans ce stock, la part des procédures en cours, dont la saisine remonte à plus de deux ans, trois ans et quatre ans est en légère augmentation :

- Les procédures de plus de deux ans représentaient 2,4 % du stock en 2015 (soit 10 940 enquêtes) contre 3,3 % en 2020 (soit 17 253 enquêtes) ;

- Les procédures de plus de trois ans représentaient 1,3 % du stock en 2015 (soit 5 909 enquêtes) contre 1,8 % en 2020 (soit 9 480 enquêtes) ;

Les enquêtes de plus de trois ans, même si leur volume augmente entre 2015 et 2020, restent toutefois contenues à moins de 2 %, ce qui reste marginal.

- Les procédures de plus de quatre ans représentaient 1,1 % du stock en 2016 contre 1,4 % en 2020.

En revanche, les enquêtes de moins d’un an représentent 82,47 % en 2020 contre 88,78 % du stock en 2015.

Stock de procédures judiciaires en fin d’année suivant leur durée Stock/an 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Moyenne

Stock de

procédures en

cours depuis +

de 2 ans / an

2,4 %

(10 940)

2,7 %

(12 576)

2,7 %

(13 077)

2,7 %

(14 013)

2,7 %

(15 496)

3,3 %

(17 253)

2,8 %

Stock de

procédures en

cours depuis +

de 3 ans / an

1,3 %

(5 909)

1,6 %

(7 389)

1,7 %

(8 167)

1,6 %

(8 428)

1,6 %

(9 019)

1,8 %

(9 480)

1,6 %

Stock de

procédures en

cours depuis +

de 4 ans / an

/

1,1 %

(5 219)

1,3 %

(6 206)

1,3 %

(6 760)

1,3 %

(7 165)

1,4 %

(7 385)

1,3 %

Cet allongement de la durée des enquêtes, qui se traduit par un stock en augmentation d’enquêtes judiciaires en cours en fin d’année, peut s’expliquer par plusieurs facteurs:

- Des investigations plus complexes et plus longues ;

- Des enquêtes plus poussées ;

- La complexité de la procédure pénale ;

- Les fortes sollicitations de la gendarmerie sur les crises à répétition qui ont marqué les dernières années en matière de sécurité et d’ordre publics (sécurisation dans le cadre du plan Vigipirate, gilets jaunes, catastrophes naturelles majeures, crise sanitaire…), qui ont affecté le traitement des procédures.

• Bilan

Il ressort de ces éléments qu’au plan national, la masse d’enquêtes préliminaires en cours dans l’ensemble des services d’enquête dépasse trois millions de procédures.

Si entre 82% (gendarmerie nationale) et 87% (police nationale) des enquêtes sont traitées dans l'année, la durée de traitement s'allonge. Le phénomène d'enquêtes d'une durée supérieure à trois ans gagne rapidement en intensité même s'il reste très marginal en pourcentage, alors qu’il représente en valeur absolue un nombre important de procédures.

Cette tendance à l’allongement de la durée des procédures, particulièrement perceptible dans la célérité de traitement des enquêtes de moins d’un an, risque de s’aggraver en 2020 du fait de la mobilisation et l’engagement des unités notamment au soutien de la crise sanitaire.

Ces données chiffrées amènent à considérer qu'il existe deux catégories d'enquêtes préliminaires :

- Une masse d'infractions courantes traitées de moins en moins vite mais dans l'année voire les deux premières années de leur enregistrement ;

- Un nombre limité d'enquêtes plus lourdes et plus longues dont le nombre et la durée tendent à augmenter.

Si ces catégories d’enquêtes présentent une problématique commune de délais de traitement parfois excessifs, les enquêtes préliminaires « de masse » commandent qu’il soit répondu à un besoin d’information, tant du plaignant que de la personne mise en cause lorsqu’elle est identifiée, sur l’état d’avancement de la procédure, tandis que les enquêtes complexes, dans lesquelles la personne mise en cause est plus souvent identifiée, nécessitent, compte tenu de leur durée et leur nature, une ouverture prioritaire au contradictoire.

Pour autant, cette distinction ne peut en réalité conduire à envisager un traitement procédural différencié des enquêtes, sauf à menacer l’égalité dans l’exercice de leurs droits les différentes parties à la procédure et à compliquer l’application de la procédure pénale dans un cadre différent de celui fondé sur la distinction des règles applicables suivant les qualifications pénales et les peines encourues.

Ce volume oblige les services d’enquêtes à prioriser le traitement de procédures, dont une grande partie induit des délais de prise en charge et de traitement :

- Non imputables aux services d’enquête, s’agissant de délais de vacance avant l’engagement de la procédure, du temps d’analyse nécessaire aux magistrats, du temps d’échange sur la compétence des services et le cas échéant à leur dessaisissement, des délais induits par la réaffectation de dossiers ;

- Imputables aux services d’enquête, en charge de la gestion des flux, le manque de formation d’enquêteurs sur certains contentieux conduisant à la surcharge de travail d’enquêteurs spécialisés ;

- Inhérents à l’enquête et à l’application de la procédure: succession des délais de traitement en cas de changements de domiciles, de véhicules, délais de réponse aux réquisitions puis nécessaires au traitement des retours positifs, délais spécifiques nécessités par les services de cybercriminalité et en matière de criminalité internationale (services étrangers), délais des retours d’analyse induits par un recours systématique à la police technique et scientifique, généralisation des enquêtes patrimoniales en vue de saisir des avoirs criminels, le recours plus fréquent aux expertises médicales, délais liés au changement de magistrats référents et à l’assimilation des affaires, etc.

Il convient enfin de souligner qu’existe un certain nombre d’enquêtes d’initiative, dont tant le volume exact que le suivi, en termes d’investigations et de délais d’enquête, échappent au suivi et au contrôle du parquet. Les outils de suivi tels que les bureaux des enquêtes, dont tous les parquets ne sont pas dotés et dont l’efficacité n’est plus à démontrer, ne peuvent précisément pas être dédiés au suivi des « enquêtes de masse ». Le suivi des enquêtes préliminaires exige non seulement une organisation et des outils performants, mais au préalable le déploiement d’un effectif dédié suffisant.

Améliorer le dispositif du règlement contradictoire simplifié prévu par l’article 77-2 du code de procédure pénale

L’absence traditionnelle du caractère contradictoire de l’enquête, qui la distingue de l’instruction, s’est atténuée à l’occasion de différentes réformes.

La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes avait ouvert aux personnes en garde à vue des droits supplémentaires, le procureur, saisi par une personne ayant été gardée à vue plus d’un an auparavant39, ne pouvant alors poursuivre les investigations contre cette personne dans le cadre d’une enquête préliminaire que sur autorisation du juge des libertés et de la détention prise après débat contradictoire entre le procureur et l’avocat de la personne (article 77-2 du code de procédure pénale)40. A défaut, le parquet devait mettre fin à l’enquête et ouvrir une information. Cette

39 Le projet de loi déposé prévoyait un délai de seulement 8 mois.

40 Le projet était ainsi présenté : « Comme le rappellent les dispositions du nouvel article préliminaire inséré en tête du code de procédure pénale, toute personne suspectée ou poursuivie au cours d'une procédure pénale a droit à ce qu'il soit statué sur les faits qui lui sont reprochés dans un délai raisonnable.

(..) Le principe du délai raisonnable devra être respecté en ce qui concerne l'enquête de police judiciaire.

Il est ainsi prévu de permettre à une personne ayant fait l'objet d'une mesure de garde à vue et à l'égard de laquelle aucune décision - de poursuite ou de classement sans suite - n'aura été prise plus de huit mois après cette mesure, de demander au procureur de la République l'état de la procédure. S’il estime que l'enquête doit se poursuivre, il devra saisir le président du tribunal de grande instance qui, après avoir entendu les observations de l'intéressé, décidera d'autoriser ou non la poursuite de l'enquête. Ce magistrat pourra ainsi exercer un contrôle sur la durée des enquêtes préliminaires, au regard du principe du délai raisonnable. »

disposition fut cependant abrogée par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d’adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (loi Perben I). Cette abrogation fut justifiée par le fait qu’elle n’avait semble-t-il été jamais ou très peu employée, et qu’elle avait provoqué une vive opposition de principe des magistrats du ministère public.

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale a ensuite réécrit l’actuel article 77-2 du code de procédure pénale, qui a ainsi réintégré, de façon obligatoire, mais à l’initiative de la personne, à l’issue de certaines enquêtes préliminaires longues, ou de façon facultative sur décision du procureur et au cours de l’enquête préliminaire41

, une phase de procédure contradictoire :

- celle-ci est obligatoire à la demande de la personne suspecte ayant fait l’objet d’une audition depuis au moins un an et à l’encontre de laquelle des poursuites sont envisagées suivant certaines modalités ;

- hors cette hypothèse, le procureur de la République peut décider de recourir à cette phase contradictoire à tout moment de la procédure.

Il est ainsi prévu, s’agissant de l’accès au dossier de la procédure, que toute personne suspecte d’avoir commis des faits punis d'une peine d'emprisonnement et ayant été entendue plus d’un an auparavant42, en audition libre ou en garde à vue, peut demander au procureur de la République de procéder lorsqu’il estime son enquête terminée, à une forme de « règlement contradictoire simplifié » de l’enquête préliminaire, en lui communiquant le dossier et en lui permettant de faire des observations et des demandes d’actes, que ce magistrat appréciera librement, avant de décider d’engager ou non des poursuites.

Lorsqu’une telle demande est présentée au procureur de la République, celui-ci doit, d’une part lorsque l’enquête lui parait terminée, et d’autre part s'il envisage de poursuivre la personne par citation directe ou par procès-verbal (à l’exclusion de poursuites en comparution immédiate ou d’une ouverture d’information judiciaire), aviser la personne ou son avocat de la mise à la disposition d'une copie de la procédure et de la possibilité de formuler des observations ainsi que des demandes d'actes utiles à la manifestation de la vérité dans un délai d'un mois. Pendant ce délai, le procureur de la République ne peut prendre aucune décision sur l'action publique,

41 Cf. Etude d’impact de la loi 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale 42 L’article 706-105 du code de procédure pénale prévoit en outre la possibilité pour la personne qui a été placée en garde à vue six mois auparavant, dans une affaire de criminalité organisée, d’interroger le procureur de la République sur la suite donnée ou susceptible d’être donnée à l’enquête.

hors l'ouverture d'une information, l'application de l'article 393 du code de procédure pénale ou le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance de culpabilité.

Pour mémoire, en matière de criminalité organisée, les dispositions de l’article 706-105 du code de procédure pénale prévoient un droit à l’information ouvert à la personne mise en cause six mois après sa garde à vue, en l’absence de poursuites. Cette disposition crée à la charge de procureur de la République une obligation d’information, à certaines conditions, aussi bien lorsqu’il envisage de poursuivre des investigations que lorsqu’il procède à un classement sans suite :

- à tout moment de la procédure et même en l’absence de demande, le procureur de la République peut communiquer tout ou partie de la procédure à la personne mise en cause ou à la victime pour recueillir leurs observations.

Il convient également de rappeler les modifications apportées par la loi n° 2014-535 du 27 mai 2014 portant transposition de la directive 2012/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012, relative au droit à l'information dans le cadre des procédures pénales, qui, pour respecter les directives et exigences européennes relatives notamment au respect du procès équitable, a prévu, sans directement toucher au déroulement même ou à l’issue de l’enquête préliminaire, en insérant à cette fin dans le code de procédure pénale un article 388-5, que le prévenu poursuivi par citation directe ou COPJ, pouvait demander au président du tribunal correctionnel, sans attendre l’audience de jugement, qu’il soit procédé à tout acte nécessaire à la manifestation de la vérité (la personne étant assistée par son avocat et ayant accès à la procédure si elle doit être réentendue). Ces dispositions permettent ainsi que l’enquête soit complétée avant l’audience, selon une procédure contradictoire.

La loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a par ailleurs autorisé un recours en annulation de la perquisition, dans un délai de six mois, par la personne perquisitionnée, mise en cause ou non, qui n’a pas fait l’objet de poursuites (article 802-2 du code de procédure pénale).

OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositions envisagées doivent permettre de renforcer les garanties judiciaires au cours de l’enquête et de l’instruction.

Le premier objectif dégagé à l’issue des travaux menés dans le cadre de la commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat vise à encadrer la durée de l’enquête préliminaire dans des délais, un tel dispositif participant à la

garantie des droits de la défense contre la durée possiblement excessive d’une enquête nécessairement secrète pour être efficace.

Il s’agit de fixer des délais au-delà desquels, de manière progressive, l’accès au contenu de la procédure s’organise au profit des mis en cause et plaignants, et de leur ouvrir des voies de recours en matière d’accès à la procédure et qui concourent fondamentalement à garantir le renforcement du contradictoire dans l’enquête préliminaire.

Le second consiste à élargir le contradictoire dans l’enquête préliminaire, en révisant le dispositif existant prévu par l’article 77-2 du code de procédure pénale.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

OPTIONS ENVISAGÉES

Encadrer la durée de l’enquête préliminaire

Les éléments statistiques sur la durée de l’enquête préliminaire ont largement nourri les réflexions de la commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat sur cette question.

L’enjeu a consisté à rechercher la fixation d’un délai équilibré susceptible d’encadrer l’enquête préliminaire, qu’elle relève soit du « contentieux de masse » évoqué par les parquets et services d’enquête, soit d’un champ plus complexe tel que la matière économique et financière, ces deux catégories d’enquêtes se distinguant notamment par leurs délais.

La recherche de cet équilibre a commandé que le délai encadrant l’enquête, de deux ou trois ans à compter du premier acte de l’enquête, soit susceptible d’être prolongé pour un an par le procureur de la République, à la demande de l’officier de police judiciaire.

Améliorer le dispositif du règlement contradictoire simplifié prévu par l’article 77-2 du code de procédure pénale

La commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat a relevé que le règlement contradictoire simplifié est le plus souvent mis en œuvre dans le cadre des enquêtes complexes, à l’initiative du parquet, lequel sait en appréhender les avantages notamment pour présenter à l’audience de jugement une procédure solide. Elle a ainsi estimé que la faculté du parquet d’ouvrir le contradictoire constitue l’accroche initiale de l’article 77-2 du code de procédure pénale.

Les échanges, auditions et consultations conduits par la commission ont régulièrement porté sur les conditions de l’ouverture de l’enquête préliminaire au contradictoire, que prévoit l’article 77-2 du code de procédure pénale dans le cadre du dispositif du règlement contradictoire simplifié.

En l’état, le texte dispose en effet que l’obligation pour le procureur de la République d’aviser la personne préalablement entendue et à l’encontre de laquelle il envisage des poursuites, de la mise à disposition d’une copie de la procédure et du droit de formuler des observations et demandes d’actes, n’est prévue que lorsque l’enquête lui paraît terminée, de sorte qu’elle peut ainsi se poursuivre sans limitation de délai après que l’intéressé a présenté sa demande.

La commission a considéré que l’ouverture au contradictoire ne doit plus être subordonnée à ces conditions relevant de la seule appréciation du parquet, et s’est accordée sur le principe d’un accès de droit à la procédure par la personne mise en cause, après qu’elle a formé une première demande d’accès à son dossier dans le cadre des dispositions de l’article 77-2 du code de procédure pénale modifié. Ainsi, le procureur aurait l'obligation de répondre pour accepter ou refuser et indiquer une date prévisionnelle d'ouverture au contradictoire.

Par ailleurs, le dispositif actuel prévoit que la demande d’accès à la procédure n’est possible qu’à la suite d’une audition (audition libre ou en garde à vue), à l’exclusion d’autres actes d’enquête. L’ouverture d’une « fenêtre » de contradictoire à l’issue d’une perquisition a été débattue : elle s’est heurtée au constat que la personne faisant l’objet d’une perquisition n’est pas nécessairement la personne mise en cause, tandis qu’au terme d’autres avis, le caractère particulièrement intrusif de la perquisition commande que la personne intéressée puisse réclamer l’ouverture au contradictoire.

La commission a débattu de l’aménagement du délai à partir duquel, à compter de ces actes, peut être formée une demande d’accès à la procédure, en considérant que fréquemment, l’audition de la personne mise en cause intervient à l’issue de l’enquête préliminaire et aux termes de l’ensemble des investigations ayant permis la réunion des éléments de preuve permettant le cas échéant d’établir la commission de l’infraction recherchée. Les professionnels sont ainsi convenus que cette pratique prive d’intérêt le dispositif prévu par l’article 77-2 du code de procédure pénale, qui apparaît de fait rarement usité en défense. La commission a proposé deux délais, variables suivant la nature de l’acte d’enquête initial (6 mois après une audition libre ou en garde à vue, de neuf mois après une perquisition).

OPTION RETENUE

Sur l’encadrement de la durée de l’enquête préliminaire, il est fixé un délai butoir de l’enquête préliminaire à l’issue duquel elle peut être prolongée sur autorisation du procureur de la République.

Avant l’expiration de l’un ou l’autre de ces délais, le parquet soit prend une décision d’action publique, le cas échéant en ouvrant une information judiciaire, soit met en œuvre une procédure alternative aux poursuites, soit enfin classe la procédure sans suite.

Sur le renforcement du contradictoire au cours de l’enquête préliminaire, l’article 77-2 du code de procédure pénale est amélioré en vue de :

- Prévoir la possibilité pour le parquet de décider l’ouverture de l’enquête à une phase contradictoire à tout moment;

- Étendre la possibilité pour les personnes mises en cause de demander l’accès à la procédure à l’issue d’un délai d’un an après une perquisition ainsi que dans l’hypothèse de leur mise en cause dans les médias, sauf exceptions;

- Prévoir que la décision du procureur de la République de refuser l’accès à la procédure doit être motivée, limitée à une période de six mois ou un an si l’enquête porte sur une procédure en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme, et susceptible de recours devant le procureur général;

- Ouvrir de plein droit l’enquête au contradictoire à l’issue d’un délai de deux ans, sauf exception.

Encadrer la durée de l’enquête préliminaire

L’encadrement de la durée de l’enquête préliminaire fait l’objet d’un nouvel article 75-3 inséré après l’article 75-2 du code de procédure pénale, et qui dispose que :

- La durée d’une enquête préliminaire ne peut excéder deux ans, à compter du premier acte de l’enquête, y compris si celui-ci est intervenu dans le cadre d’une enquête de flagrance ;

- L’enquête peut toutefois se prolonger à l’issue de ce délai pour une durée maximale d’un an, sur autorisation écrite du procureur de la République qui est versée au dossier de la procédure. Avant l’expiration du délai de deux ans ou, en cas de prolongation, du

délai de trois ans, le procureur de la République soit met en mouvement l’action publique, le cas échéant en ouvrant une information, soit met en œuvre une procédure alternative aux poursuites, soit classe sans suite la procédure.

- En matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme, la durée de l’enquête préliminaire ne peut excéder trois ans, avec une prolongation possible pour un délai de deux ans : les objectifs tenant à l’efficacité de l’enquête et la durée spécifique de certaines investigations en matière de terrorisme et de criminalité organisée (articles 706-73 et 706-73-1 du code de procédure pénale) commandent que les délais butoir soient allongés.

Améliorer le dispositif du règlement contradictoire simplifié prévu par l’article 77-2 du code de procédure pénale

L’article 77-2 du code de procédure pénale est révisé pour disposer que:

A tout moment de l’enquête préliminaire, le procureur de la République peut, s’il estime que cette décision ne risque pas de porter atteinte à l’efficacité des investigations, indiquer à la personne mise en cause, à la victime ou à leurs avocats qu’une partie de tout ou partie du dossier de la procédure est mise à la disposition de leur avocat ou d'elles-mêmes si elles ne sont pas assistées par un avocat, et qu’elles ont la possibilité de formuler toutes observations qui leur paraîtraient utiles ;

Ces observations peuvent notamment porter sur la régularité de la procédure, sur la qualification des faits pouvant être retenue, sur le caractère éventuellement insuffisant de l'enquête, sur la nécessité de procéder à de nouveaux actes qui seraient nécessaires à la manifestation de la vérité et sur les modalités d'engagement éventuel des poursuites ou le recours éventuel à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ;

Par ailleurs, toute personne à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction punie d'une peine privative de liberté peut demander au procureur de la République, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par déclaration au greffe contre récépissé, de prendre connaissance du dossier de la procédure afin de formuler ses observations lorsque l’une au moins de ces conditions est remplie :

Cette personne a été interrogée dans le cadre d’une audition libre ou d’une garde à vue depuis au moins un an;

Il a été procédé chez cette personne à une perquisition depuis au moins un an ;

Des médias ont publiquement présenté cette personne comme coupable de faits faisant l'objet de la procédure dans des conditions portant atteinte à sa présomption d’innocence.

Cette disposition n’est toutefois pas applicable lorsque les révélations émanent de la personne mise en cause ou si l’enquête porte sur une procédure relevant de faits en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme.

Lorsqu’une telle demande lui a été présentée et qu’il estime qu’il existe à l’encontre de cette personne une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou tenté de commettre une infraction punie d’une peine privative de liberté, le procureur de la République avise la personne ou son avocat, de la mise à la disposition de son avocat, ou d'elle-même si elle n'est pas assistée par un avocat, d'une copie de la procédure et de la possibilité de formuler des observations (par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou par déclaration au greffe contre récépissé).

Le procureur de la République peut ne pas faire droit à la demande pendant une durée maximum de six mois si l’enquête est toujours en cours et la communication du dossier de la procédure risquerait de porter atteinte à l’efficacité des investigations. Il en informe dans ce cas la personne par une décision motivée qui est versée au dossier, au plus tard dans un délai d’un mois à compter de la réception de la demande. La personne peut alors contester cette décision devant le procureur général, qui statue également par décision motivée et versée au dossier, dans le délai d’un mois à compter de sa saisine. Le procureur général peut être directement saisi à défaut de réponse du procureur dans le délai d’un mois.

Lorsque l’enquête préliminaire porte sur des crimes ou délits en matière de délinquance ou de criminalité organisées et de terrorisme, le délai de six mois est porté à un an.

Pendant un délai d'un mois à compter de la demande, le procureur de la République ne peut prendre aucune décision de poursuites, hors l'ouverture d'une information, l'application de l'article 393 ou le recours à la procédure de comparution sur reconnaissance de culpabilité prévue aux articles 495-7 à 495-13.

Le procureur de la République peut refuser la mise à disposition de la personne de certaines pièces de la procédure au regard des risques de pression sur les parties et toute autre personne concourant à la procédure.

Lorsqu’une victime a porté plainte dans le cadre de cette enquête et qu'une demande de consultation du dossier de la procédure a été formulée par la personne mise en cause, le procureur de la République avise la victime qu'elle dispose des mêmes droits dans les mêmes conditions que celles prévues au profit de la personne mise en cause ;

Lorsqu’un délai de deux ans s’est écoulé après une audition libre, une garde à vue ou une perquisition, l’enquête préliminaire ne peut se poursuivre à l’égard des personnes ayant fait l’objet de l’un de ses actes et à l’encontre desquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elles ont commis ou tenté de commettre une infraction sans que le procureur de la République ne puisse mettre la procédure à la disposition de la personne mise en cause ou son avocat, ou à celle de la victime, ni leur indiquer qu’elles peuvent formuler des observations.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Après l’article 75-2, il est créé un article 75-3 dans le code de procédure pénale.

L’article 77-2 du code de procédure pénale est réécrit dans toutes ses dispositions.

IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS D’ENQUÊTE ET LES

SERVICES JUDICIAIRES

L'ouverture du contradictoire pourrait générer une charge supplémentaire pour les parquets, qui devrait néanmoins rester limitée, même si elle est impossible à évaluer, ce d’autant que la charge induite par cette ouverture pourrait être compensée par une économie de temps d’audience. En effet des arguments présentés contradictoirement en amont pourront avoir été pris en compte lors de la décision relative à l’engagement des poursuites et ne plus susciter de débats.

L'encadrement de l'enquête dans des délais devrait en revanche générer une charge plus conséquente pour les services d’enquête et les parquets (demandes et décisions motivées de prolongation), ainsi qu'une augmentation probable du nombre d'ouvertures d'information à l’expiration des délais butoirs.

A l’aune des chiffres 2020 mentionnés supra, le nombre d’enquêtes potentiellement prolongeables peut paraître conséquent (enquêtes durant deux à trois ans : plus de 53 000 pour la police et de 17 000 pour la gendarmerie, soit un total de 70 000 enquêtes).

Concernant la prolongation des enquêtes préliminaires, si l’on considère donc un spectre très haut de 70 000 enquêtes susceptibles de faire l’objet d’une prolongation sur une période d’environ deux ans et demi, alors 28 000 enquêtes seront susceptibles d’être prolongées chaque année. Dans ce cadre, les magistrats du parquet auront une charge supplémentaire notamment du fait du traitement des demandes et de la rédaction des décisions motivées de prolongation.

Selon le référentiel Michel, le traitement par le parquet d’une affaire simple, comprenant la gestion des enquêtes flagrantes ou préliminaires et compte rendu, est estimé à 15 minutes par affaire. En appliquant ce minutage, la charge de travail supplémentaire pour les magistrats du parquet sur une année est donc estimée à 4,2 ETPT pour l’ensemble du territoire national.

S’agissant de l’activité des fonctionnaires de greffe au service du bureau d’ordre, la typologie Outilgref relative au bureau d’ordre auteurs connus estime l’activité à 35 minutes par procès-verbal. Ce minutage est compris dans une monotâche qui ne permet pas de prendre isolément certaines tâches de procédure, l’estimation des ETP des fonctionnaires de greffe sera donc surévaluée. En partant de cette hypothèse, sur un volume de 28 000 enquêtes prolongées chaque année, la charge de travail supplémentaire impactant les fonctionnaires de greffe du bureau d’ordre sur une année est estimée à 10,4 ETPT. Au vu de la faiblesse de ces évaluations à l’échelle nationale, l’impact se traduira plus vraisemblablement en termes d’heures supplémentaires ou de réorganisation de service.

Toutefois, la pratique du traitement de ces procédures anciennes par les parquets démontre qu’elles sont majoritairement destinées à être orientées vers des alternatives aux poursuites ou à être classées sans suite car portant sur des faits à la gravité relative, dont le traitement n’est pas prioritaire au sein des services de police judiciaire, ou ne contenant pas d’éléments d’identification suffisants pour permettre la poursuite d’investigations fructueuses. Par ailleurs, la mesure ne s’appliquera pas aux stocks actuellement existants et l’un de ses effets escomptés est justement d’éviter leur constitution par un traitement plus rapide des procédures. L’impact en ETP évalué devrait donc être en réalité minoré, étant par ailleurs entendu que les premiers effets de cette disposition sur la charge des services judiciaires devraient se faire sentir à compter de l’année 2024.

S’agissant de l’impact susceptible de résulter d’un afflux d’ouvertures d’informations judiciaires : chaque année, 17 000 affaires donnent lieu à ouverture d’information judiciaire (1,5% de la réponse pénale, 0,4% des affaires orientées chaque année). C’est donc sur ce volume là que les estimations doivent être calculées. Sur la base de ces taux, si l’on applique celui de 0,4% ce sont 112 ouvertures d’information supplémentaires. Si l’on applique le taux de 1.5% (en partant donc du postulat que ces affaires sont toutes poursuivables), cela représente 420 ouvertures d’information. Le tableau ci-dessous récapitule les besoins en ETP susceptibles de résulter de cette évaluation, étant une nouvelle fois entendu que cette montée en charge sera progressive et perceptible à compter de l’année 2024.

Nombre de dossiers

Magistrats du parquet Magistrats du

siège Fonctionnaires de greffe

Prolongation

de l'enquête RI RD

Total

parquet

Instruction BO Instruction Total

greffe

100% 28 000 4,2 10,4

1,5% 420 0,13 3 7 5,6 8,0 18,4

0,4% 112 0,03 1 5 1,5 2,1 12,5

IMPACTS INFORMATIQUES

La réforme est compatible avec les applicatifs informatifs actuellement usités, et notamment le logiciel Cassiopée. Ses fonctionnalités d’alerte et de rappels à l’expiration d’un délai d’enquête devraient néanmoins être davantage utilisées qu’actuellement et les utilisateurs pourraient solliciter à terme des développements pour les rendre plus efficientes.

CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLI CATION

CONSULTATIONS MENÉES

La commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat a permis de mener vingt auditions sur ces questions et d’exploiter treize contributions écrites.

MODALITÉS D’APPLICATION

Application dans le temps

Les dispositions des articles 75-3 et 77-2 du code de procédure pénale dans leur rédaction résultant de la présente loi ne sont applicables qu’aux enquêtes commencées à compter de la publication de celle-ci.

Application dans l’espace

Le projet de loi prévoit l’extension de l’application du texte sur l’ensemble du territoire, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF.

ARTICLE 3

ÉTAT DES LIEUX

CADRE CONSTITUTIONNEL

En l’état du droit positif, le secret professionnel n'est pas absolu. Celui des avocats n'est pas en tant que tel constitutionnellement consacré, ce qu’a rappelé le Conseil constitutionnel en considérant "qu'aucune disposition constitutionnelle ne consacre spécifiquement un droit au secret des échanges et correspondances des avocats" .

Pour autant, il peut être rappelé que l’article 2.1 alinéa 2 du Règlement intérieur national (RIN) dispose que « le secret professionnel de l’avocat est d’ordre public. Il est général, absolu et illimité dans le temps ».

En tout état de cause, il existe des impératifs d'ordre public que la jurisprudence reconnaît comme supérieurs, au rang desquels les nécessités de la recherche de la vérité dans le cadre d'une enquête pénale. C’est pourquoi la réalisation de certaines investigations, de par notamment leur caractère intrusif, est conditionnée à des garanties procédurales spécifiques protectrices du secret professionnel de la défense.

ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

L’étude du droit applicable en Allemagne, Belgique, Espagne, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et au Portugal permet d’établir qu’il existe dans ces pays des règles relatives à la protection du secret professionnel au cours de l’enquête. Néanmoins, des exceptions sont prévues à la protection du secret professionnel lorsque l’avocat est mis en cause dans une procédure pénale.

Les actes d’enquête dirigés à l’encontre d’un avocat font l’objet d’un encadrement plus strict, notamment lors des perquisitions, saisies ou écoutes téléphoniques. Ainsi, la loi ou la jurisprudence ont imposé dans la majorité des pays la présence du bâtonnier, la sélection des documents et informations pouvant être saisis ou interceptés et l’intervention du juge est parfois nécessaire pour autoriser de tels actes d’enquête.

Au Royaume-Uni, s’il n’existe pas de dispositions spécifiques concernant les avocats, il convient toutefois de souligner que ces derniers sont protégés par le secret professionnel dans la relation qu’ils entretiennent avec leurs clients (legal advice privilege) et au regard du contenu des informations qu’ils peuvent échanger avec des personnes dans le cadre de dossiers en cours

43 DC 24/7/2015, n°2015-478 QPC

(litigation privilege). Un avocat mis en cause dans une procédure pénale disposera des mêmes droits que les autres justiciables. Afin de protéger le secret professionnel, des dispositions spécifiques régulent les écoutes téléphoniques et les perquisitions diligentées à leur encontre.

Aux Pays-Bas, l’article 98 du code de procédure pénale interdit la saisie des documents couverts par le secret professionnel. Ces dispositions s’appliquent même lorsque l’avocat lui-même est suspecté. Dans ce cas, c’est en principe l’avocat lui-même qui décidera si les documents ou informations concernés relèvent ou non de son droit de non-divulgation. À titre d’exception, la jurisprudence a permis que des « circonstances très exceptionnelles » pouvaient faire prévaloir la constatation de la vérité sur le droit de non-divulgation, notamment lorsque l’avocat lui-même est soupçonné d’une infraction pénale grave commise en collaboration avec son client.

Dans ce cas, le juge de l’enquête, avec le bâtonnier, et sans l’intervention de l’avocat, peut prendre connaissance d’informations confidentielles relatives à l’infraction pénale dont l’avocat est soupçonné. Le droit de contester une mesure d’enquête est alors applicable dans cette hypothèse.

En Belgique, l’article 458 du code pénal belge interdit aux personnes dépositaires des secrets professionnels de les divulguer. Parmi les personnes tenues au secret professionnel, il convient de citer les médecins, les avocats, les notaires. Les journalistes font l’objet d’une réglementation spécifique aux termes de la loi du 7 avril 2005 relative à la protection des sources journalistiques. Les banquiers n’ont pas la qualité de personne tenue au secret professionnel.

En Allemagne, il existe une règle générale de protection du secret professionnel contre les mesures d’enquête visant les personnes qui y sont astreintes. Le droit allemand reconnaît à certaines professions, dont les avocats, le droit de refuser de témoigner au sujet d’informations connues à l’occasion de l’exercice de leur profession.

En Espagne, si le secret professionnel de l’avocat est réglementé dans la législation espagnole et dans le statut des avocats notamment, le code de procédure pénal ne prévoit aucun mécanisme afin de garantir la sauvegarde du secret professionnel de l’avocat.

En matière de perquisition et de saisies :

En Belgique, le juge d’instruction se fait accompagner d’un représentant qualifié de la profession qui peut émettre des avis et des réserves quant à la validité de la saisie de certaines pièces au regard du secret professionnel. Pour la saisie, pour les pièces pouvant être couvertes par le secret professionnel, une distinction doit être faite suivant que le dépositaire du secret professionnel est ou non en cause dans l’enquête. Si ce dernier est en cause, le juge pourra saisir tous les éléments en relation directe avec l’infraction ou de nature à servir à la manifestation de la vérité, même si en apparence ces pièces sont couvertes par le secret. À partir du moment où le dépositaire est lui-même en cause, il y a lieu de considérer les pièces en relation directe avec

l’infraction comme non couvertes par le secret professionnel. Si le dépositaire n’est pas en cause, la question se pose en termes plus nuancés, la doctrine rappelant que les droits de la défense doivent primer sur l’intérêt de manifestation de la vérité.

Le juge peut décider d’écarter une preuve irrégulière que dans trois hypothèses : en cas de violation d’une forme prescrite à peine de nullité, lorsque l’irrégularité commise a entachée la fiabilité de la preuve ou lorsque l’usage de la preuve compromettrait le droit au procès équitable.

Au Royaume-Uni, en matière de perquisition, ce sont les documents protégés par le secret professionnel qui font l’objet d’une protection, et non l’avocat. L’avocat a l’obligation de conserver tous les documents confidentiels de ses clients sauf quand leur divulgation est requise ou permise par la loi (règle 4 du code de conduite SRA Code of Conduct) ; pour autant il n’existe pas de texte spécifique précisant les circonstances permettant de lever le secret professionnel et l’avocat qui ne se conformerait pas au mandat de perquisition ne respecterait pas les dispositions de l’article 5 du SRA Code of Conduct.

En Espagne, c’est la jurisprudence du Tribunal Suprême qui a posé la nécessité d’autorisation de la perquisition à l’encontre d’un avocat par un juge d’instruction. Il ressort de la jurisprudence que la nécessité de cette perquisition doit être suffisamment motivée. En outre, le bâtonnier doit en être préalablement afin de pouvoir assister à la perquisition et de veiller à la préservation du secret professionnel.

En matière d’interceptions téléphoniques :

En Belgique, la loi a prévu deux garanties. L’article 90 octies alinéa 1 du code d’instruction criminelle fixe, pour les avocats et les médecins, le principe selon lequel la sauvegarde du secret professionnel s’oppose aux mesures de surveillance.

Deux exceptions sont prévues : la mesure de surveillance pourra être ordonnée si l’avocat est lui-même soupçonné d’avoir participé à une infraction pouvant justifier la mesure, ou si des faits précis laissent présumer que des tiers soupçonnés d’avoir commis une telle infraction utilisent les locaux, la résidence, les moyens de télécommunication ou le système informatique d’un avocat ou d’un médecin.

La loi a prévu deux garanties : la mesure ne peut être exécutée sans que le bâtonnier en soit préalablement averti. D’autre part, le juge d’instruction évalue, après concertation avec le bâtonnier, quelles parties des communications ou des données d’un système informatique, pertinentes pour l’instruction, relèvent ou non du secret. Seules les parties ne relevant pas du secret seront transcrites. Le juge d’instruction dresse procès-verbal, les observations du bâtonnier peuvent être actées. Les communications sont ainsi déposées au greffe sous plis scellés séparés.

Le juge d’instruction est en conséquence tenu de prendre personnellement connaissance des enregistrements opérés chez l’avocat ou des données recueillies dans le système informatique, et ce à l’exclusion des enquêteurs et du procureur du Roi.

ETAT DU DROIT

• Le champ d’application du secret professionnel de l’avocat : l’exercice des droits de la défense

L’article 66-5 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, modifié par la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées, définit le champ d’application du secret professionnel de l’avocat en prévoyant qu’« en toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention "officielle", les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel (…) ».

Le secret professionnel de l’avocat revêt ainsi trois dimensions.

En premier lieu, il est destiné, comme tout secret professionnel, à protéger le client contre les divulgations par le professionnel des informations qui lui ont été confiées. Dans cette perspective, le secret professionnel, qui participe à la confiance dont doit jouir la profession, est avant tout un devoir pour l’avocat dont la violation est sanctionnée civilement, disciplinairement et pénalement (article 226-13 du code pénal et CEDH 16 juin 2016, n°49176/11 Versini-Campinchi c. France).

En deuxième lieu, il protège le secret des correspondances non « officielles » entre avocats afin notamment de faciliter les échanges sans compromettre les intérêts du client en cas d’échec des négociations. Cette confidentialité entre avocats est opposable au client comme aux tiers et elle est sanctionnée dans les mêmes conditions que la première.

Enfin et en troisième lieu, parce que l’activité de l’avocat se rattache à l’exercice des droits de la défense, le secret professionnel de l’avocat doit permettre de protéger le client contre l’immixtion excessive de l’autorité publique. Cette troisième dimension justifie l’institution de garanties protectrices du secret professionnel de l’avocat fixant les conditions dans lesquelles il est opposable à certains actes d’investigation de l’autorité publique.

• Des dispositions protectrices du secret professionnel de la défense dans le cadre de certains actes d’enquête

Le code de procédure pénale prévoit des dispositions procédurales particulières afin de protéger l’exercice effectif des droits de la défense des clients : le secret des informations, pièces, correspondances détenues par l’avocat, n’est ainsi garanti qu’autant que ces informations sont relatives à l’exercice par ce dernier des droits de la défense de son client.

La loi n° 85-1407 du 30 décembre 1985 portant diverses dispositions de procédure pénale et de droit pénal a inséré dans le code de procédure pénale un article 56-1 relatif aux perquisitions dans le cabinet d'un avocat ou à son domicile, prévoyant les garanties, qui ont été ensuite renforcées par de nombreuses lois successives, en 1993, 2000, 2005, 2010 et 2019.

- Perquisition et saisie

L’article 56-1 du code de procédure pénale précise qu’une perquisition au domicile ou au cabinet d’un avocat :

- Ne peut être menée que par un magistrat ;

- À la suite et dans le cadre d’une décision écrite, précise et motivée émanant de ce magistrat ;

- En présence du bâtonnier ou de l’un de ses délégués, qui prennent connaissance du contenu de la décision dès le début de la perquisition, et peuvent formuler des observations pour s’opposer à la saisie de certaines pièces ou de certains objets.

Le bâtonnier a la faculté de s'opposer à la saisie d'un document ou d'un objet s'il estime la saisie irrégulière : le document ou l'objet, placé sous scellé fermé, ainsi que le procès-verbal relatant les opérations sont alors transmis au juge des libertés et de la détention, qui dispose d’un délai de cinq jours pour statuer sur la contestation, par ordonnance motivée insusceptible de recours.

La Cour de cassation rappelle que dans ce cadre, le bâtonnier agit « dans le cadre d’une mission d’auxiliaire de justice chargée de la protection des droits de la défense » (Crim, 8 janvier 2013, n°12-90.063 ; Crim. 9 février, 2016 n°15-85063 ; Crim. 25 juin 2013, n°12-88.021 ; Crim. 8 août 2007, n°07-84252).

Il a été jugé que lors d’une perquisition dans un cabinet d’avocat, les documents couverts par le secret professionnel deviennent insaisissables lorsqu’ils concernent les droits de la défense .

En revanche, il a encore été jugé que les pièces relatives à l’activité professionnelle de l’avocat qui ne se rattachent pas à la défense d’une personne mise en cause dans une procédure pénale (activité de conseil notamment), et qui sont couvertes par le secret professionnel, peuvent, elles, être saisies (Crim., 9 février 1988 Bull. n 63). Les dispositions de l’article 56-1 du code de procédure pénale sont également applicables aux perquisitions effectuées dans les locaux de l'ordre des avocats ou des caisses de règlement pécuniaire des avocats (CARPA) ainsi qu’au cabinet ou au domicile du bâtonnier.

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a renforcé la protection du secret professionnel en prévoyant que les dispositions de l’article 56-1 du code de procédure pénale sont également applicables aux perquisitions ou visites domiciliaires effectuées dans les mêmes lieux « sur le fondement d'autres codes ou de lois spéciales » (perquisitions effectuées par les fonctionnaires de certaines administrations ou les agents des autorités administratives indépendantes dans le cadre de leurs enquêtes spécialisées, notamment sur le fondement du code des douanes).

La saisie des correspondances entre l’avocat et son client ne peut, à titre exceptionnel, être ordonnée que si les documents saisis sont de nature à établir la preuve de la participation de l’avocat à une infraction , dès lors qu’elles ne concernent pas l’exercice des droits de la défense .

- Interceptions téléphoniques

S’agissant des interceptions téléphoniques, l’article 100-5 alinéa 3 du code de procédure pénale prévoit, dans le cadre de l’information judiciaire, que les conversations interceptées entre un avocat et son client, relevant de l’exercice des droits de la défense, ne peuvent être retranscrites à peine de nullité.

L’article 100-7 alinéa 2 précise que l’interception des lignes téléphoniques des avocats, de leur cabinet ou de leur domicile ne peut avoir lieu sans que le bâtonnier en soit informé par le juge d’instruction.

Dans le cadre de l’enquête pénale, les mêmes règles s’appliquent pour les écoutes, qui ne peuvent avoir lieu que pour les infractions mentionnées aux articles 706-73 et 706-73-1 du code

44 Crim. 5 juin 1975, 5 juillet 1993, 7 mars 1994.

45Crim, 12 mars 1992, n°91-86843

46 Crim, 7 mars 1994, n°93-84931

de procédure pénale dès lors que l’article 706-95 renvoie aux articles 100 et suivants, notamment 100-5 et 100-7 de ce même code.

- Autres techniques spéciales d’enquête

Par dérogation aux dispositions de l’article 706-96 du code de procédure pénale, il ne peut être recouru à un dispositif de sonorisation ni de fixation d’images au sein du véhicule, du domicile et du cabinet d’un avocat (article 706-96-1 in fine). De même, il ne peut être recouru au dispositif de captation de données prévu à l’article 706-102-1 du code de procédure pénale (article 706-102-5 in fine).

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat s’est attachée à proposer des pistes de réforme en vue de renforcer le secret professionnel de l’avocat. Elle s’est unanimement accordée sur le principe de l’absence d’un privilège global de profession et sur le fait que le secret professionnel ne cède que devant la justification de la participation de l’avocat à la commission d’une infraction, conformément à la jurisprudence nationale et européenne (Crim 1er octobre 2003, 18 janvier 2006, 17 septembre 2008, 22 mars 2016 ; CEDH 16 juin 2016, Versini-Campinchi et Crasnianski c/France, req.

n°49176/11).

Pour autant, elle a relevé que le principe du respect du secret professionnel de l’avocat ne figure pas dans le code de procédure pénale. Ce principe est énoncé par l’article 66-5 de la loi du 31 décembre 1971 modifié par la loi du 28 mars 2011, en ces termes : « En toutes matières, que ce soit dans le domaine du conseil ou dans celui de la défense, les consultations adressées par un avocat à son client ou destinées à celui-ci, les correspondances échangées entre le client et son avocat, entre l'avocat et ses confrères à l'exception pour ces dernières de celles portant la mention " officielle ", les notes d'entretien et, plus généralement, toutes les pièces du dossier sont couvertes par le secret professionnel » qui dispose que le secret professionnel s’applique en « toutes matières ».

Il lui est dès lors apparu nécessaire de consacrer le respect du secret professionnel de l’avocat dans l’article préliminaire du code de procédure pénale.

La commission a en outre estimé que certaines garanties devraient être renforcées en matière de perquisition des locaux de l’avocat. Elle a relevé qu’aux termes des alinéas 4 et suivants de

l’article 56-1 du code de procédure pénale, le juge des libertés et de la détention, juge de la contestation des saisies, statue au moyen d’une ordonnance motivée insusceptible de recours.

S’il existe une coexistence de recours ouverts à la personne perquisitionnée ou visitée concurremment à la contestation que peut porter le bâtonnier devant le juge des libertés et de la détention, la voie de l’appel contre l’ordonnance de ce dernier leur est fermée en droit actuel.

L’ouverture d’une voie de recours contre l’ordonnance du juge des libertés et de la détention concourt tant du renforcement des garanties du secret professionnel de l’avocat que de l’exercice effectif des droits de la défense en général.

En matière d’interceptions téléphoniques et de réquisitions de factures détaillées de l’avocat (fadettes), la commission a préconisé l’unification du régime sur le magistrat autorisant tant les interceptions téléphoniques de la ligne d’un avocat que les réquisitions de ses fadettes, tant dans le cadre de l’enquête préliminaire que de l’information judiciaire. Contrairement aux écoutes téléphoniques qui livrent le contenu des conversations, les fadettes permettent seulement d’identifier les interlocuteurs. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de données confidentielles propres au secret professionnel des personnes concernées et que leur régime doit, dès lors, être aligné sur celui des écoutes téléphoniques. Le défaut d’encadrement législatif des réquisitions des factures détaillées d’un avocat, témoigne d’une protection parcellaire du secret professionnel de l’avocat, de surcroît lorsqu’il est le sujet d’investigations fortement intrusives.

Il apparaît enfin nécessaire que chacun des régimes juridiques régissant le recours à des investigations coercitives et intrusives soit uniformément complété par la condition de fond relative à l’existence de raisons plausibles de soupçonner l’avocat d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure, dans le cadre de l’autorisation de l’acte d’enquête par le magistrat, dont le bâtonnier de l’ordre des avocats doit être par ailleurs informé.

OBJECTIFS POURSUIVIS

L’objectif poursuivi consiste à fortifier le secret de la défense dans le cadre de la procédure pénale. Cet objectif suppose plusieurs évolutions.

La première est d’inclure la référence au secret de la défense parmi les principes énoncés dans l’article préliminaire du code de procédure pénale. La deuxième est de renforcer les garanties en matière de perquisition et de saisie dans les locaux de l’avocat. La troisième consiste à créer un régime juridique encadrant les réquisitions de fadettes de l’avocat.

DISPOSITIF RETENU

Le cadre général du renforcement du secret de la défense impliquera :

- l’inscription du secret professionnel de la défense dans l’article préliminaire du code de procédure pénale ; Le renforcement des garanties protectrices du secret professionnel de la défense en cas de perquisitions, au moyen d’une disposition de fond conditionnant l’autorisation d’une perquisition réalisée dans les locaux de l’avocat mis en cause, à l’existence de raisons plausibles de le soupçonner d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure, et d’une disposition procédurale prévoyant la possibilité de former un recours à l’encontre de la décision du juge des libertés et de la détention devant le premier président de la cour d’appel ;

- l’encadrement du régime juridique des réquisitions des fadettes lorsqu’elles concernent un avocat, en les soumettant à l’autorisation du juge des libertés et de la détention tant dans le cadre de l’information judiciaire que de l’enquête préliminaire ; le juge doit justifier de raisons plausibles de soupçonner que l’avocat a commis ou tenté de commettre une infraction qui fait l’objet de la procédure ; le bâtonnier de l’ordre des avocats est informé de l’autorisation de cette investigation ;

- le renforcement des garanties protectrices du secret professionnel de l’avocat en cas d’écoutes téléphoniques, en soumettant l’autorisation de l’interception téléphonique d’une ligne de l’avocat par ordonnance du juge des libertés et de la détention, à l’existence de raisons plausibles de soupçonner l’avocat d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction.

Les dispositions envisagées consistent donc à insérer le respect du secret professionnel de la défense dans l’article préliminaire du code de procédure pénale en le complétant au moyen d’un alinéa disposant que le respect du secret professionnel de la défense est garanti au cours de la procédure dans les conditions prévues par le présent code.

Il s’agit également de compléter le régime applicable en matière de perquisitions dans les locaux ou au domicile d’un avocat mis en cause, en prévoyant :

- que la perquisition ne peut être autorisée que s’il existe contre l’avocat des raisons plausibles de le soupçonner d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure ;

- la possibilité pour le procureur de la République l’avocat et le bâtonnier ou son délégué, de relever appel de la décision du juge des libertés et de la détention dans un délai de 24

heures devant le premier président de la cour d’appel, qui statue dans les cinq jours ouvrables suivant sa saisine.

La mesure envisagée vise aussi à encadrer les réquisitions des fadettes lorsqu’elles portent sur des données émises par l’avocat, en prévoyant qu’elles doivent être autorisées, dans le cadre de l’enquête préliminaire, par le juge des libertés et de la détention, lequel doit justifier de l’existence de raisons plausibles de soupçonner que l’avocat a commis ou tenté de commettre une infraction qui fait l’objet de la procédure; le bâtonnier de l’ordre des avocats est informé de cette mesure.

Il est fait référence à ce régime particulier dans les dispositions du code de procédure pénale régissant les réquisitions judiciaires.

Les dispositions relatives aux réquisitions effectuées par le juge d’instruction ou un officier de police judiciaire sur commission rogatoire du juge d’instruction, sont également complétées pour prévoir que lorsque ces réquisitions portent sur des données émises par un avocat, elles doivent être autorisées par une ordonnance motivée du juge des libertés et de la détention, saisi à cette fin par le juge d’instruction.

Enfin, il s’agit de compléter les dispositions relatives au régime juridique en matière d’interception d’une ligne dépendant du cabinet d’un avocat ou de son domicile, pour poser clairement le principe de l’interdiction de ces interceptions, sauf,s’il existe à l’encontre de l’avocat des raisons plausibles de le soupçonner d’avoir commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet de la procédure. Dans ce cas, ces investigation ne pourront être autorisées que par le juge des libertés et de la détention.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Les dispositions envisagées modifient le code de procédure pénale.

Plusieurs dispositions législatives existantes sont complétées, s’agissant de :

- l’article préliminaire du code de procédure pénale régissant les principes directeurs généraux et les garanties procédurales particulières à la matière pénale ;

- des dispositions relatives aux perquisitions (modification de l’articles 56-1) ;

- des dispositions concernant les interceptions téléphoniques (article 100).

Une nouvelle disposition (article 60-1-1) étend le régime de protection de certaines catégories de personnes prévu en matière d’écoute téléphonique ou de perquisition aux réquisitions concernant des données de connexion, et notamment portant sur les factures détaillées mensuelles des communications téléphoniques dites « fadettes » lorsque celles-ci sont émises par un avocat. Les articles 77-1-1 et 99-3 sont modifiés par coordination.

De même, l’article 706-95 est modifié.

IMPACTS SUR LES AVOCATS

Les mesures intrusives que constituent les perquisitions, l’interception d’une ligne téléphonique ou la réquisition des fadettes émises par un avocat seront subordonnées à l’existence d’une raison plausible de soupçonner que l’avocat a commis ou tenté de commettre l’infraction qui fait l’objet d’une procédure.

Il s’agit d’une protection accrue du secret de la défense.

CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

CONSULTATIONS MENÉES

La Commission relative aux droits de la défense dans l’enquête pénale et au secret professionnel de l’avocat a permis de mener vingt auditions sur ces questions et d’exploiter treize contributions écrites.

MODALITÉS D’APPLICATION

Application dans le temps

Les dispositions envisagées entrent en vigueur le premier jour du troisième mois suivant celui de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

Application dans l’espace

Le projet de loi prévoit l’extension de l’application du texte sur l’ensemble du territoire, y compris dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les TAAF.

SECTION 2 : DISPOSITIONS RELATIVES AU SECRET DE

L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION ET RENFORÇANT LA

PROTECTION DE LA PRÉSOMPTION D’INNOCENCE

ARTICLE 4 : CLARIFICATION ET RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION DE

LA VIOLATION DU SECRET DE L’ENQUÊTE ET DE L’INSTRUCTION ET

MESURES CONCERNANT LES OFFICIERS DE POLICE

ETAT DES LIEUX

L’article 11 du code de procédure pénale prévoit que, sauf dans le cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense, la procédure au cours de l'enquête et de l'instruction est secrète, et dispose que toute personne qui concourt à cette procédure est tenue au secret professionnel dans les conditions et sous les peines des articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

La violation du secret de l’enquête ou de l’instruction est ainsi réprimée par l’article 226-13 du code pénal, qui punit d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende la violation de tout secret professionnel.

Les personnes qui divulguent des informations soumises au secret peuvent également être poursuivies si leur action constitue une entrave à l’exercice de la justice. L’article 434-7-2 du code pénal punit de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende toute personne qui « du fait de ses fonctions, a connaissance, en application des dispositions du code de procédure pénale, d’informations issues d’une enquête ou d’une instruction en cours concernant un crime ou un délit, de révéler sciemment ces informations à des personnes qu’elle sait susceptibles d’être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs, dans la commission de ces infractions, lorsque cette révélation est réalisée dans le dessein d’entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité ».

Le tableau ci-dessous récapitule les condamnations prononcées sur ce dernier fondement :

NOMBRE DE CONDAMNATIONS PRONONCEES POUR LE DELIT REPRIME PAR

L’ARTICLE 434-7-2 DU CODE PENAL

Nature du délit 2015 2016 2017 2018

*

Entrave à l’exercice de la justice : révélation

volontaire d’informations issues d’une enquête

ou d’une instruction en cours à des personnes

qu’elle sait susceptibles d’être impliquées

comme auteurs, coauteurs, complices ou

receleurs (art. 434-7-2 du code pénal)

6 3 2 6

Source : SG-SDSE tables statistiques du Casier judiciaire national, traitement DACG-PEPP *données provisoires Le rapport d’information déposé le 18 décembre 2019 sur le secret de l’enquête et de l’instruction des députés Xavier Breton et Didier Paris note en effet que les condamnations pénales pour des infractions en lien avec la violation du secret de l’enquête et de l’instruction restent donc exceptionnelles. Cela peut notamment être expliqué par le fait qu’il est en pratique difficile de démontrer que l’information provient d’une personne soumise au secret.

L’alinéa 3 de l’article 11 du code de procédure pénale, introduit par la loi du 15 juin 2000, permet au procureur de la République de rendre publics certains éléments objectifs tirés de la procédure. Cette communication peut se faire à l’initiative du procureur ou à la demande du juge d’instruction ou des parties. Cette communication ne peut avoir lieu qu’à deux conditions :

en cas de propagation d’informations inexactes ou parcellaires ou pour mettre fin à un trouble à l’ordre public.

CADRE CONSTITUTIONNEL

À l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité, en 201847, le Conseil constitutionnel a admis que le secret de l’enquête et de l’instruction avait deux finalités : « d’une part, garantir le bon déroulement de l’enquête et de l’instruction, poursuivant ainsi les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions, tous deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle […], d’autre part, protéger les personnes concernées par une enquête ou une instruction, afin de garantir le droit au respect de la vie privée et de la présomption d’innocence, qui résulte des articles 2 et 9 de la Déclaration de 1789 ».

47 Décision n° 2017-693 QPC du 2 mars 2018, Association de la presse judiciaire.

CADRE CONVENTIONNEL

Depuis 2005, la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) reconnaît également que «le caractère secret de la procédure d’instruction peut se justifier par des raisons relatives à la protection de la vie privée des parties au procès et aux intérêts de la justice ».48 ELÉMENTS DE DROIT COMPARÉ

Le rapport d’information déposé le 18 décembre 2019 sur le secret de l’enquête et de l’instruction des députés Xavier Breton et Didier Paris procèdent à une étude de droit comparé, qui est reproduite.

Les pays dont la procédure pénale est inquisitoire :

En Espagne, le secret de l’instruction s’impose aux fonctionnaires publics ainsi qu’aux parties à l’instance jusqu’à l’ouverture du procès. Sa violation est punie d’une amende de 10 000 euros et, pour les fonctionnaires, de plusieurs années d’emprisonnement. La loi sur la procédure pénale autorise le juge d’instruction à interdire tout accès au dossier par les parties, pour une durée d’un mois renouvelable sans limitation.

En Belgique, le secret s’impose à « toute personne appelée à prêter son concours professionnel à l’instruction »

49. Sa violation est sanctionnée par une peine de trois ans d’emprisonnement.

Toutes les parties peuvent accéder au dossier après en avoir fait la demande au juge d’instruction qui peut limiter ou refuser cet accès. L’accès au dossier n’est autorisé qu’au palais de justice dans un délai de vingt jours à compter de la délivrance de l’autorisation et pour quarante-huit heures maximum. Le procureur du Roi ou un avocat, lorsque l’intérêt de son client l’exige, peuvent communiquer à la presse des informations sur la procédure en cours.

Au Luxembourg, le secret de l’enquête et de l’instruction est protégé sans que les personnes qui y sont tenues soient explicitement mentionnées. Les parties ne sont pas tenues au secret, mais leurs avocats le sont au titre du secret professionnel. Les parties ont la possibilité de se faire remettre une copie de la procédure. La violation du secret est réprimée de la même manière que celle du secret professionnel. Le procureur peut rendre publics des éléments tirés de la procédure dès lors que cette divulgation respecte la présomption d’innocence, les droits de la défense, le droit à la protection de la vie privée et de la dignité des personnes ainsi que les nécessités de l’instruction.

48 CEDH, 14 juin 2005, n° 39553/02, Menet c/ France.

49 Articles 28 quinquies et 57 du code d’instruction criminelle de Belgique.

Les pays dont la procédure pénale est mixte :

En Italie, l’enquête préliminaire est menée par le procureur, avec le soutien d’un juge de l’enquête préliminaire. La défense peut conduire ses propres investigations. À la fin de l’enquête préliminaire, une audience préliminaire se tient au cours de laquelle le dossier est communiqué. Le code de procédure pénale pose le principe du secret de l’enquête préliminaire, sauf pour les parties et leurs avocats, mais interdit la publication dans les médias d’éléments du dossier d’enquête avant le procès public. Après l’audience préliminaire, le procureur peut communiquer ou interdire la publication de tout élément du dossier.

L’Allemagne dispose d’un système d’enquête préliminaire semblable à celui de l’Italie, avec une communication du dossier à la fin de cette dernière. Il n’y a pas de secret spécifique à l’enquête et l’instruction mais le secret professionnel interdit la publication d’actes d’une procédure criminelle avant l’ouverture d’une audience publique. La violation du secret est réprimée par une peine d’amende et une peine d’emprisonnement d’un an maximum.

Aux Pays-Bas, il n’y a pas non plus de secret spécifique à l’enquête et à l’instruction. Le personnel judiciaire est cependant soumis au secret professionnel et le juge peut imposer un devoir de confidentialité aux experts. La violation du secret est réprimée par une peine d’amende et d’un an d’emprisonnement maximum.

En Suisse, les enquêtes sont conduites par le ministère public et le secret concerne les membres des autorités pénales, leurs collaborateurs et leurs experts commis d’office. La partie plaignante, les autres participants à la procédure ainsi que leurs conseils juridiques sont également tenus au secret, mais pour un laps de temps déterminé. Une fois le délai passé, l’accès aux médias est libre pour les parties et leurs avocats. Ils peuvent par ailleurs se faire remettre une copie du dossier après la première audition du prévenu. Cette copie peut être transmise à la presse ou versée à une procédure parallèle.

Les pays dont la procédure pénale est accusatoire :

Aux États-Unis, l’enquête à charge est réalisée par le procureur et l’enquête à décharge par la défense. Le procureur présente ses éléments à un magistrat lors d’audiences publiques et contradictoires. La défense n’en prend connaissance qu’à ce moment-là. La défense peut demander à avoir accès aux éléments de l’enquête, le choix des éléments communiqués se fait du parquet. Il n’y a pas de disposition imposant une obligation de secret au parquet, même si les règlements intérieurs des cours peuvent encadrer les règles de communication. Lors des audiences, tous les éléments débattus deviennent publics, hormis ceux sous scellés. De son côté, la défense n’est pas tenue ni à un secret de l’enquête et de l’instruction, ni à un secret professionnel.

Au Royaume-Uni, le principe est celui d’une entière liberté de la presse dans la couverture des affaires en cours. Elle a notamment le droit de publier le nom, l’adresse ou la photo des parties ou témoins. En revanche, il est interdit de publier les informations permettant d’identifier une victime d’agression sexuelle et les amis et parents des condamnés, sauf s’il existe un intérêt public à la publication de cette information. La justice britannique peut également prononcer des interdictions de publier. Le « contempt of court » recouvre l’interdiction de toute publication créant un risque substantiel de préjudice grave ou d’atteinte à la bonne marche de la justice, indépendamment de l’intention du journaliste. Les « reporting restrictions » offrent la possibilité aux juges d’interdire ou de repousser une publication afin d’éviter un risque substantiel d’atteinte à la bonne administration de la justice.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

2.1 NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Le secret de l’enquête et de l’instruction repose sur deux fondements :

- la protection de la présomption d’innocence des personnes mises en cause, droit fondamental proclamé par l'article 9 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, l’article préliminaire du CPP et l’article 6 §2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH) - ainsi que la vie privée des protagonistes ;

- la préservation de l’efficacité de l’enquête : les enquêtes doivent être conduites dans la discrétion pour une meilleure efficacité, afin de garantir la sûreté des investigations. La Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) reconnaît à cet égard que « le caractère secret de la procédure d'instruction peut se justifier par des raisons relatives à la protection de la vie privée des parties au procès et aux intérêts de la justice ».

Le secret de l’enquête et de l’instruction a, par ailleurs, vocation à protéger les personnes concourant ou intervenant à la procédure et à les protéger de toute pression voire violence qui pourrait être exercée sur les témoins, victimes, mis en cause ou toute autre personne impliquée de près ou de loin dans une affaire.

Les sanctions prévues par le droit actuel ne sont pas suffisamment dissuasives, comme l’expose le rapport précité, même si l’article 434-7-2 du code pénal vient réprimer plus sévèrement des violations aggravées du secret de l’enquête ou de l’instruction.

La combinaison des dispositions générales de l’article 226-13 et des dispositions spéciales de l’article 434-7-2 est par ailleurs source de complexité.

Compte-tenu des intérêts protégés par le secret de l’enquête et de l’instruction, il apparaît opportun de regrouper la répression de toutes les violations du secret de l’enquête et de l’instruction dans l’article 434-7-2 du code pénal afin de clarifier et de renforcer la répression.

Les services de police et de gendarmerie ont indiqué aux rapporteurs Xavier Breton et Didier Paris qu’il leur semblerait légitime de pouvoir s’exprimer.

Le rapport indique qu’il arrive régulièrement que le parquet soit accompagné des services enquêteurs ou de la hiérarchie de la police ou de la gendarmerie lorsqu’il s’exprime devant la presse. Il les autorise aussi parfois à communiquer à des fins de valorisation du travail accompli.

Cette pratique, assez couramment admise, ne repose sur aucun cadre légal et ne bénéficie pas d’une protection juridique suffisante.

Il ajoute également que la prise de parole des services de police et gendarmerie n’est pas dénuée d’intérêt en ce qu’elle peut permettre de préciser certains éléments objectifs et concourir au maintien de l’ordre public.

Les rapporteurs préconisent ainsi que, dans ces conditions, le code de procédure pénale devrait leur octroyer ce droit de communication, sous la réserve expresse que son exercice s’effectue sur autorisation et sous le contrôle du procureur de la République, seul à même d’en apprécier l’opportunité et de fixer le niveau hiérarchique adéquat et les conditions de cette communication. Ils précisent que cette extension aurait vocation à ne s’appliquer qu’aux enquêtes de flagrance ou préliminaires en cours, à l’exclusion de celles ayant fait l’objet d’une ouverture d’information judiciaire.

OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositions envisagées visent à renforcer la protection de la présomption d’innocence par une meilleure répression de la violation du secret de l’enquête et de l’instruction. Clarifié et plus sévèrement sanctionné, ce délit doit s’avérer davantage dissuasif.

Les dispositions de l’article 4 améliorent également les modalités d’information du public, lorsque celle-ci est nécessaire, sur les enquêtes en cours, en permettant une communication par un officier de police judiciaire avec l’accord et sous le contrôle du procureur de la République.

DISPOSITIF RETENU

Le texte modifie l’article 434-7-2 du code de procédure pénale qui accueillera l’ensemble du dispositif de répression à la violation du secret de l’enquête : dès lors les dispositions de l’article

226-13 qui punissent d’un an d’emprisonnement la violation du secret professionnel ne seront plus applicables à la violation du secret de l’enquête. L’article 11 du code de procédure pénale est modifié pour renvoyer à l’article 434-7-2 du code pénal et non plus aux articles 226-13 et 226-14 du même code.

Ainsi, le premier alinéa de l’article 434-7-2 du code pénal précise que, sans préjudice des droits de la défense, le fait, pour toute personne qui, en raison de ses fonctions, a connaissance, en application des dispositions du code de procédure pénale, d'informations issues d'une enquête ou d'une instruction en cours concernant un crime ou un délit, de révéler sciemment ces informations à des tiers sera puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

Son deuxième alinéa prévoit que, sous la même réserve de l’exercice des droits de la défense, lorsque la révélation par une personne mentionnée au premier alinéa est faite à des personnes qu'elle sait susceptibles d'être impliquées comme auteurs, coauteurs, complices ou receleurs, dans la commission de ces infractions, et qu’elle est réalisée dans le dessein d'entraver le déroulement des investigations ou la manifestation de la vérité, les peines seront portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende. Ces dispositions reprennent celles de l’actuel premier alinéa de l’article, tout en aggravant la répression.

Enfin, le dernier alinéa portera les peines sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque l'enquête ou l'instruction concerne un crime ou un délit puni de dix ans d'emprisonnement relevant des dispositions de l'article 706-73 du code de procédure pénale, relatives à la délinquance et la criminalité organisée.

Par coordination, le premier alinéa de II de l’article 4 modifie l’article 11 du code de procédure pénale dans ses dispositions relatives aux sanctions prévues en cas de violation du secret, en remplaçant le renvoi aux articles 226-13 et 226-14 par un renvoi à l’article 434-7-2 du code pénal.

Il est également prévu de compléter le troisième alinéa de l’article 11 du code de procédure pénale pour prévoir que le procureur de la République peut, directement, ou par l’intermédiaire d’un officier de police judiciaire agissant avec son accord et sous son contrôle, rendre publics des éléments objectifs tirés de la procédure ne comportant aucune appréciation sur le bien-fondé des charges retenues contre les personnes mises en cause. Cet ajout permet aux services de police et de gendarmerie de communiquer sur les affaires en cours, en restant sous le contrôle du parquet, afin d’éviter la propagation d'informations parcellaires ou inexactes.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Les articles 11 et 434-7-2 du code de procédure pénale sont modifiés.

IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les mesures relatives aux modifications de l’article 11 du code de procédure pénale ont pour objet de favoriser la communication institutionnelle des procureurs de la République sur des affaires en cours, tout en leur permettant de conserver un contrôle effectif sur le contenu des informations transmises. Elles sont donc de nature à améliorer l’information des particuliers.

IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L'impact de l'ensemble de ces modifications sera minime dès lors que les mesures envisagées ne sont pas de nature à accroître les nombres de faits poursuivis, mais à augmenter le seuil maximal des peines encourues. Elles ne doivent pas générer une augmentation du nombre des poursuites, mais a contrario poursuivent un objectif de plus grande dissuasion dans la commission des faits ainsi réprimés.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi. La modification de l’article 434-7-2 du code pénal étant une disposition de droit pénal plus sévère, elle ne s’appliquera qu’aux faits commis après l’entrée en vigueur de la loi.

APPLICATION DANS L’ESPACE

Ces dispositions seront applicables sur tout le territoire, y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.

TEXTES D’APPLICATION

Les conditions d’application de l’article 11 du code de procédure pénale seront précisées par décret.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS TENDANT À LIMITER LE

RECOURS À LA DÉTENTION PROVISOIRE

ARTICLE 5

ÉTAT DES LIEUX

LA DÉTENTION PROVISOIRE

Conformément à l’article 137 du code de procédure pénale, toute personne mise en examen, présumée innocente, demeure libre. Toutefois, en raison des nécessités de l'instruction ou à titre de mesure de sûreté, elle peut faire l’objet de mesures coercitives au cours de la procédure.

Ainsi la personne mise en examen peut être astreinte à une ou plusieurs obligations du contrôle judiciaire ou, si celles-ci se révèlent insuffisantes, être assignée à résidence avec surveillance électronique. A titre exceptionnel, si les obligations du contrôle judiciaire ou de l'assignation à résidence avec surveillance électronique ne permettent pas d'atteindre ces objectifs, elle peut être placée en détention provisoire.

L’assignation à résidence sous surveillance électronique oblige la personne à demeurer à son domicile ou dans une résidence fixée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention et de ne s'en absenter qu'aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat.

Cette obligation peut également être exécutée sous le régime du placement sous surveillance électronique mobile si la personne est mise en examen pour une infraction punie de plus de sept ans d'emprisonnement et pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru. Dans ce cas, le bracelet permet de géolocaliser la personne mise en examen, même en dehors de son domicile.

Dans le cadre de cette assignation, la personne peut également être astreinte aux obligations et interdictions prévues par l'article 138 du code de procédure pénale, qui sont identiques à celles du contrôle judiciaire, soit par exemple à l’obligation de suivre des soins et/ou à l’interdiction d’entrer en contact avec la victime ou avec les complices de l’infraction.

En vertu de l’article 142-5 du code de procédure pénale, l’assignation à résidence sous surveillance électronique peut être ordonnée, avec l'accord ou à la demande de l'intéressé, par le juge d'instruction ou par le juge des libertés et de la détention dès lors que la personne mise en examen encourt une peine d'emprisonnement correctionnel d'au moins deux ans, alors que la détention provisoire implique une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement.

Elle est alors, en application de l’article 142-6 du code de procédure pénale, décidée par ordonnance motivée du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention, qui après avoir fait vérifier la faisabilité technique de la mesure, statue :

- soit, comme pour la détention provisoire et conformément à l'article 145, après un débat contradictoire au cours duquel le procureur de la République, la personne mise en examen et son avocat sont entendus,

- soit sans débat contradictoire lorsque le juge statue sur une demande de mise en liberté.

Aux termes de l’article 142-7 du code de procédure pénale, l'assignation à résidence est ordonnée pour une durée qui ne peut excéder six mois. Elle peut être prolongée pour une même durée après un débat contradictoire, sans que la durée totale du placement dépasse deux ans.

Cette même durée totale de deux ans, compte tenu le cas échéant de celle exécutée au cours de l’instruction, s’applique à l’issue de l’information lorsque la personne mise en examen et assignée à résidence sous surveillance électronique est renvoyée devant le tribunal correctionnel ou mise en accusation devant la cour d’assises, conformément aux articles 179, 181 et D. 32-23 et suivants du code de procédure pénale.

Cette obligation est exécutée sous le régime du placement sous surveillance électronique, à l'aide d’un bracelet électronique qui permet ainsi de vérifier que la personne mise en examen est bien à son domicile durant les heures fixées par le juge.

LE BRACELET ANTI-RAPPROCHEMENT (BAR)

La loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille permet désormais à la juridiction pénale de prononcer une obligation de respecter l’interdiction de se rapprocher d'une victime de violences commises au sein du couple, contrôlée par un dispositif électronique mobile anti-rapprochement:

- au stade présentenciel (articles 138, 17° bis et 138-3 du code de procédure pénale) en cas de contrôle judiciaire ou d’assignation à résidence sous surveillance électronique, ordonné soit dans le cadre d’une information judiciaire, soit dans le cadre des procédures rapides de jugement (comparution par procès-verbal, comparution immédiate ou comparution à délai différé);

- au stade du jugement ou de l’exécution de la peine (articles 132-45 18° bis et 132-45-1 du code pénal) comme obligation du sursis probatoire ou dans le cadre d’un aménagement de peine.

Le décret n° 2020-1161 du 23 septembre 2020, publié au Journal officiel le 24 septembre 2020 précise les modalités d’application de ces dispositions (articles R. 24-14 à R.24-24 et R. 60-1 du code de procédure pénale).

Certaines dispositions sont communes à tous les stades de procédure, tandis que d’autres sont spécifiques au champ présentenciel ou, pour le bracelet anti-rapprochement sentenciel ou post sentenciel, au stade du prononcé et de l’exécution de la peine.

Le bracelet anti-rapprochement (BAR) peut être prononcé pour toute infraction :

- punie d’une peine d’au moins trois ans d’emprisonnement, - et commise par une personne à l’encontre de son conjoint, son concubin ou son partenaire lié à elle par un pacte civil de solidarité, y compris lorsqu'ils ne cohabitent pas, ou commise par l'ancien conjoint ou concubin de la victime ou par le partenaire ayant été lié à elle par un pacte civil de solidarité, en application de l’article 132-80 du CP.

Les infractions pouvant donner lieu au prononcé d’un BAR sont :

- les crimes de tentative d’homicide, d’actes de torture et de barbarie, de viol, de violences ayant entrainé une mutilation ou une infirmité permanente, - les délits de violences ayant entrainé une incapacité totale de travail pendant plus de 8 jours, violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant entraîné aucune incapacité de travail, violences habituelles, menaces, agression sexuelle et harcèlement lorsqu’ils sont commis contre le conjoint, concubin ou partenaire lié à la victime par un pacte civil de solidarité.

Le bracelet anti-rapprochement ne peut être prononcé qu’à l’encontre d’une personne majeure (articles R. 24-14 et R. 60-1 du code de procédure pénale).

Le bracelet anti-rapprochement ne peut être prononcé qu’à la demande ou avec le consentement exprès de la personne qui dépose plainte pour des faits éligibles au prononcé du BAR ou reconnue comme victime au stade du jugement ou de l’exécution de la peine.

L’efficacité du dispositif repose en effet sur le fait que celle-ci porte en permanence un terminal visant à connaître sa localisation en temps réel lors du déclenchement d’une alerte.

Pour ce faire, elle doit être informée de la possibilité de bénéficier du dispositif par l’enquêteur qui reçoit sa plainte, oralement et par la remise d’un document (nouvel article 15-3-2 du code de procédure pénale).

Le BAR peut, dans le cadre pénal, être ordonné sans obtenir le consentement préalable de l’intéressé. Les règles applicables sont ainsi similaires à ce qui est prévu pour l’assignation à résidence avec surveillance électronique ou pour le placement sous surveillance électronique mobile.

En revanche, comme pour ces deux mesures, son consentement doit être recueilli pour la pose du bracelet, qui ne peut donc lui être installé contre son gré; il est toutefois avisé que s’il refuse la pose de ce bracelet, cela constituera une violation de la mesure pouvant entraîner sa révocation.

L’article R. 24-23 du code de procédure pénale prévoit que c’est le personnel de l’administration pénitentiaire qui assure la pose du bracelet anti-rapprochement, en pouvant être assisté des personnes habilitées à cette fin, et précise que lors de cette pose, il est procédé aux tests de mise en service et à l’information de la personne sur les modalités pratiques de fonctionnement du dispositif.

Les articles R. 24-15 et R. 60-1 du code de procédure pénale précisent que la juridiction pénale ne peut prononcer l’interdiction de se rapprocher d’une victime de violences commises au sein du couple et contrôlée par un dispositif mobile anti-rapprochement que s’il lui apparaît que les interdictions de contact avec la victime et de paraître dans les lieux qu’elle détermine sont, à elles seules, insuffisantes pour prévenir le renouvellement de l’infraction.

Cette subsidiarité du BAR se justifie par l’atteinte importante portée aux libertés individuelles du porteur du bracelet, qui doit être mise en balance avec la finalité poursuivie de la protection de la personne protégée, en particulier au stade présentenciel où il est présumé innocent.

Par ailleurs les articles précités prévoient logiquement que le BAR vient compléter ces deux interdictions, et que la juridiction qui prononce cette mesure doit donc également :

- ordonner une interdiction d’entrer en relation, de recevoir ou de rencontrer la victime de quelque manière que ce soit (article 138 3° CPP ou 132-45 13° du code pénal) ;

- ordonner une interdiction de se rendre dans certains lieux déterminés, dans lesquels réside, travaille, ou se trouve habituellement la victime (article 138 9° CPP ou 132-45 9° du code pénal).

L’interdiction devant être respectée par la personne placée sous BAR est celle de se rapprocher de la victime à moins d’une certaine distance définie comme la distance d’alerte.

Le 3° de l’article R. 24-20 du code de procédure pénale précise que c’est uniquement le fait de se rapprocher volontairement de la victime, ou de provoquer son rapprochement, en

méconnaissance de la distance d’alerte qui constitue une violation de l’interdiction qui lui est faite pouvant donner lieu à la révocation de la mesure.

Le BAR peut être ordonné dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou d’une assignation à résidence sous surveillance électronique (fixe ou mobile), intervenant soit dans le cadre d’une information judiciaire, soit dans le cadre des procédures rapides de jugement (comparution par procès-verbal, comparution immédiate ou comparution à délai différé).

En application de l’article R. 24-14 du code de procédure pénale, la décision de placement sous contrôle judiciaire avec interdiction de rapprochement et port du BAR est prise par ordonnance motivée rendue, selon les cas :

- par le juge d’instruction, au vu des réquisitions écrites du procureur de la République dont il est donné lecture à la personne mise en examen, et après avoir entendu les observations de cette personne et celles de son avocat ;

- par le juge des libertés et de la détention, qui statue soit selon les modalités précitées (réquisitions écrites du procureur de la République et auditions des observations de la personne et de son avocat), soit après un débat contradictoire sur le placement en détention provisoire conformément à l'article 145 du code de procédure pénale.

La décision de placement sous contrôle judiciaire assorti du BAR peut également être rendue, sans débat contradictoire ou recueil préalable des observations de la personne et de son avocat, par ordonnance statuant sur une demande de mise en liberté ou décidant d’une mise en liberté d’office.

Le BAR peut également être ordonné dans le cadre de l’assignation à résidence sous surveillance électronique (ARSE), et de l’assignation à résidence sous surveillance électronique mobile (ARSEM) (articles R. 24-14 à R. 24-23 du code de procédure pénale sont applicables).

Il convient de rappeler qu’une ARSEM peut être prononcée pour des faits de violences ou de menaces commises contre son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité punies de cinq ans d’emprisonnement, au lieu de sept ans en droit commun (article 142-12-1 du code de procédure pénale).

CADRE CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 2 mars 2004 (Cons. const. 2 mars 2004, n° 2004-492 DC), a jugé que la possibilité reconnue au procureur de la République, en vertu des dispositions du second alinéa de l'article 137-4 du code de procédure pénale, de saisir directement le juge des libertés et de la détention d'une demande de placement en détention

provisoire, que le juge d'instruction a estimée injustifiée, est liée à l'urgence et fondée sur des critères objectifs et rationnels, inspirés par un motif d'intérêt général en rapport direct avec l'objet de la loi ; la différence de traitement ainsi instituée entre les personnes dont la détention provisoire est requise ne procède donc pas d'une discrimination injustifiée.

Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 17 décembre 2010 (Cons. const. 17 déc. 2010, n° 2010-62 QPC), a formulé une réserve d'interprétation relative à l'article 148 du code de procédure pénale. Il retient que l'équilibre des droits des parties interdit que le juge des libertés et de la détention puisse rejeter la demande de mise en liberté sans que le demandeur ou son avocat ait pu avoir communication de l'avis du juge d'instruction et des réquisitions du ministère public. Depuis cette décision, le greffier du juge d'instruction communique donc au demandeur ou à son avocat l'ordonnance de saisine du JLD et les réquisitions du ministère public qui l'ont précédée. Le principe du contradictoire est respecté par la communication à l'avocat du demandeur des réquisitions du ministère public et de l'avis du juge d'instruction, préalablement à la décision prise par le juge des libertés et de la détention de rejet de la demande de mise en liberté (Crim. 26 oct. 2011, n° 11-86.117).

Dans une décision du 17 décembre 2010 (Cons. const. 17 déc. 2010, n°2010-81 QPC), le Conseil constitutionnel a déclaré les deuxième et troisième phrases du premier alinéa de l'article 207 du code de procédure pénale contraires à la Constitution, avec une prise d'effet immédiate.

En effet, la jurisprudence de la chambre criminelle avait longuement développé un système prétorien qui prenait comme base un principe : la chambre de l'instruction ne peut, sous peine d'excès de pouvoir, et sans porter atteinte à son indépendance, imposer au juge d'instruction son point de vue, et le contraindre pour l'avenir dans ses décisions (Crim. 22 déc. 1959, Bull. crim.

n° 569). La chambre criminelle estimait que la chambre de l'instruction pouvait, à la condition de statuer elle-même, se réserver la connaissance ultérieure du contentieux de la détention provisoire, quand elle prenait, sur l'appel, une décision contraire à celle du juge d'instruction.

Le Conseil a estimé que ce pouvoir discrétionnaire laissé à la chambre de l'instruction privait le mis en examen de certaines garanties procédurales et portait atteinte au principe d'égalité.

Le Conseil constitutionnel a donc rappelé que, « si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, c'est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales ».

Désormais, le juge d'instruction qui a mis en liberté une personne et qui voit sa décision infirmée par la chambre de l'instruction retrouve sa compétence pour statuer sur les demandes de mise en liberté et la prolongation de la détention provisoire. Il en est de même si c'est la chambre de l'instruction qui délivre le mandat de dépôt.

Le Conseil constitutionnel n’a cependant pas consacré jusqu’à présent le principe du double degré de juridiction comme un principe constitutionnel, puisqu’il s’est appuyé dans cette décision sur le principe d’égalité.

Le Conseil constitutionnel a déclaré l'article 146 du code de procédure pénale conforme à la Constitution : il dispose que « s'il apparaît au cours de l'instruction que la qualification criminelle ne peut être retenue, le juge d'instruction peut, après avoir communiqué le dossier au procureur de la République aux fins de réquisitions, soit saisir par ordonnance motivée le juge des libertés et de la détention aux fins de maintien en détention provisoire de la personne mise en examen, soit prescrire sa mise en liberté assortie ou non du contrôle judiciaire. Le juge des libertés et de la détention statue dans le délai de trois jours à compter de sa saisine par le juge d'instruction ».

Si le juge des libertés et de la détention statue sans recueillir les observations de la personne détenue sur les réquisitions du procureur de la République et l'ordonnance du juge d'instruction, cette personne peut cependant, à tout moment, demander sa mise en liberté en application de l'article 148 du code de procédure pénale et cette demande ne peut être rejetée sans une procédure contradictoire. Dès lors, l'article 146 du code de procédure pénale ne méconnaît aucun droit ou liberté que garantit la Constitution (Cons. const. 30 sept. 2011, n° 2011-168 QPC).

Le 20 septembre 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré l'alinéa 3 de l'article 706-71 du code de procédure pénale inconstitutionnel. En effet, « en matière criminelle, en application de l'article 145-2 du code de procédure pénale, la première prolongation de la détention provisoire peut n'intervenir qu'à l'issue d'une durée d'une année. Il en résulte qu'une personne placée en détention provisoire pourrait se voir privée, pendant une année entière, de la possibilité de comparaître physiquement devant le juge appelé à statuer sur la détention provisoire ». Le Conseil constitutionnel juge que cette disposition porte une atteinte excessive aux droits de la défense (Cons. const. 20 sept. 2019, n°2019-802 QPC). Cette décision a été prise en compte dans la loi 2020-1672 sur le parquet européen et la justice environnementale du 24 décembre 2020 en prévoyant désormais des présentations physiques du détenu provisoire devant ses juges à échéance régulière et lorsqu’il s’est écoulé six mois depuis la dernière comparution en personne.

CADRE CONVENTIONNEL

La Cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a rappelé dans l'arrêt du 17 mars 1997, Muller c/ France, que la seule référence aux antécédents ne peut suffire à justifier le refus de mise en liberté (CEDH 17 mars 1997, req. N° 21802/93, Muller c/ France, Rec. CEDH 1997-II). Elle en avait déjà décidé ainsi dans son arrêt Clooth c/

Belgique du 12 décembre 1991 (CEDH 12 déc. 1991, req. N° 12718/87, Clooth c/ Belgique, série A n° 225, p. 15, § 40). Toutefois, la Cour a admis dans son arrêt Toth c/ Autriche du même 12 décembre 1991 (CEDH 12 déc. 1991, req. N° 11894/85, Toth c/ Autriche, série A N° 224, p. 19, § 70) que l'existence de condamnations précédentes pour des délits similaires puisse conduire les autorités à redouter raisonnablement que l'inculpé ne se livre à de nouveaux agissements délictueux.

Pour la jurisprudence de la Cour européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, la détention provisoire cesse avec la décision de condamnation de première instance. Dans un arrêt Wemhoff c/ RFA du 27 juin 1968 (CEDH 27 juin 1968, req. N° 2122/64, Wemhoff c/ RFA, série A n° 7), la Cour considère que la personne condamnée se trouve dans le cas d'une personne privée de liberté au sens du paragraphe 1 de l'article 5. Le paragraphe 3 du même article ne s'applique donc qu'aux détentions subies avant l'intervention d'une décision sur le fond.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La procédure pénale relève de la loi. Il est donc impératif de légiférer pour compléter les dispositions relatives à la détention provisoire en accroissant les exigences permettant d’y avoir recours afin de permettre la meilleure utilisation possible des alternatives à la détention provisoire. L’objectif poursuivi, décrit infra, de limitation du recours à la détention provisoire, spécialement lors de la prolongation de la mesure, se traduit à la fois par une exigence de motivation supplémentaire de la décision et par la fourniture plus systématique au juge d’éléments sur la faisabilité d’une mesure alternative. Ces dispositions relèvent du domaine législatif.

OBJECTIFS POURSUIVIS

Le recours à la détention provisoire doit demeurer l’exception. Ce principe doit être réaffirmé et le recours à cette mesure doit être contenu en veillant à favoriser des alternatives au placement en détention provisoire de nature à offrir des garanties comparables en fonction des objectifs poursuivis (nécessités de l’enquête, risque de réitération …).

L’objectif poursuivi par la mesure est de favoriser le recours à l’assignation à résidence sous surveillance électronique, en particulier après une période de détention provisoire déjà subie pendant huit mois en matière correctionnelle, et d’éviter que celle-ci ne s’inscrive dans la durée quand une alternative est possible.

En matière de violences au sein du couple, au-delà de l’assignation à résidence sous surveillance électronique, cette alternative peut consister en la mise en œuvre d’un dispositif électronique mobile anti-rapprochement.

DISPOSITIF RETENU

Afin de limiter le recours à la détention provisoire, les magistrats devront obligatoirement motiver le rejet d’une demande de mise en liberté ou la prolongation d’une détention provisoire par rapport au caractère insuffisant de l’assignation à résidence sous surveillance électronique ou du BAR en matière correctionnelle.

Par ailleurs, afin d’inciter les magistrats au prononcé de l’assignation à résidence sous surveillance électronique, le projet de loi prévoit une saisine systématique du service pénitentiaire d’insertion et de probation afin qu’il effectue une étude de faisabilité d’installation de l’ARSE pour la seconde prolongation de la détention provisoire dès lors que l’infraction poursuivie est punie de cinq ans d’emprisonnement ou moins.

L’article complète l’article 137-3 du code de procédure pénale afin d’exiger une motivation spéciale énonçant les considérations de fait sur le caractère insuffisant de ces mesures après huit mois de détention provisoire.

Il est ainsi prévu qu’ « en matière correctionnelle, les décisions prolongeant la détention provisoire au-delà du délai de huit mois ou rejetant une demande de mise en liberté concernant une détention de plus de huit mois devront également comporter l'énoncé des considérations de fait sur le caractère insuffisant des obligations de l'assignation à résidence avec surveillance électronique mobile prévue par le troisième alinéa de l’article 142-5 et par l’article 142-12-1 du code de procédure pénale, ou du dispositif électronique mobile anti-rapprochement prévu par l’article 138-4 du code de procédure pénale, lorsque cette mesure peut être ordonnée au regard de la nature des faits reprochés. ».

Il sera en outre inséré un alinéa à l’article 142-6 du code de procédure pénale prévoyant que la saisine du SPIP sera aussi obligatoire avant la date de la seconde prolongation de la détention lorsque la personne encourra une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à cinq ans. Le juge ne pourra refuser le placement de la personne sous assignation à résidence sous surveillance électronique qu’en cas d’impossibilité liée à la personnalité ou à la situation matérielle, à moins qu’il ne le place sous contrôle judiciaire.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Deux articles du code de procédure pénale sont modifiés, l’article 137-3 et l’article 142-6.

IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

L’administration pénitentiaire pourrait voir diminuer le nombre de détenus provisoires, et s’accroître celui des personnes suivies au titre de l’ARSE ou d’un BAR. Le nombre d’enquête de faisabilité quant au placement sous ces régimes est de nature à augmenter, mais dans des proportions relatives.

Les données chiffrées portées ci-après donnent une estimation du nombre de situations qui devront être examinées dans le cadre des dispositions relatives à la détention provisoire :

Estimation du nombre de personnes en détention provisoire depuis plus de 8 mois selon la procédure pénale - appels et délais d'appel inclus (STOCK) Source : Ministère de la Justice - DAP - SDEX - EX3 - Infocentre pénitentiaire Champ : France entière, personnes placées en détention provisoire depuis plus de 8 mois, personnes en appel ou délai d'appel inclus

Date

Nombre de personnes en

détention provisoire depuis

plus de 8 mois, pour au moins

une affaire criminelle

Nombre de personnes en détention

provisoire depuis plus de 8 mois,

pour une ou plusieurs affaire(s)

correctionnelle(s) et aucun affaire

criminelle

Nombre de personnes

en détention provisoire

depuis plus de 8 mois,

type d'affaire(s)

inconnue(s)

01JAN2019:00:00:00 4648 3345 13

01JAN2020:00:00:00 5077 2969 31

01JAN2021:00:00:00 6006 1867 28

Estimation du nombre de personnes en détention provisoire depuis plus de 8 mois selon la procédure pénale - appels et délais d'appel non-inclus (STOCK) Source : Ministère de la Justice - DAP - SDEX - EX3 - Infocentre pénitentiaire Champ : France entière, personnes placées en détention provisoire depuis plus de 8 mois, personnes en appel ou délai d'appel non-inclus

Date

Nombre de personnes en

détention provisoire depuis

plus de 8 mois, pour au moins

une affaire criminelle

Nombre de personnes en détention

provisoire depuis plus de 8 mois,

pour une ou plusieurs affaire(s)

correctionnelle(s) et aucun affaire

criminelle

Nombre de personnes en

détention provisoire

depuis plus de 8 mois,

type d'affaire(s)

inconnue(s)

01JAN2019:00:00:00 4423 3105 13

01JAN2020:00:00:00 4845 2836 31

01JAN2021:00:00:00 5742 1689 28

Estimation du nombre de personnes en détention provisoire dans une procédure correctionnelle et encourant 5 ans d'emprisonnement ou moins selon le nombre de prolongation de leur DP - appels et délais d'appel inclus (STOCK)

Source : Ministère de la Justice - DAP - SDEX - EX3 - Infocentre pénitentiaire

Champ : France entière, personnes placées en détention provisoire dans le cadre d'une (ou plusieurs) procédure(s) correctionnelle(s) et encourant au maximum 5 ans d'emprisonnement ou moins, personnes en appel ou délai d'appel inclus

Date Nombre de prolongation(s)

de DP

Nombre de

personnes en DP

pour une ou plusieurs

affaire(s)

correctionnelle(s)

avec un encouru

maximum de 5 ans

ou moins

Nombre de personnes en DP pour

une ou plusieurs affaire(s)

correctionnelle(s) avec un encouru

maximum de 5 ans ou moins / hors

prévenus en appel/appel CI

01JAN2019:00:00:00 a Une prolongation de DP

ou moins 1720 1217

01JAN2019:00:00:00 b Deux prolongations de DP 18 15

01JAN2019:00:00:00 c Plus de deux

prolongations de DP 4 4

01JAN2020:00:00:00 a Une prolongation de DP

ou moins 1607 1250

01JAN2020:00:00:00 b Deux prolongations de DP 16 15

01JAN2020:00:00:00 c Plus de deux

prolongations de DP 3 3

01JAN2021:00:00:00 a Une prolongation de DP

ou moins 1399 1040

01JAN2021:00:00:00 b Deux prolongations de DP 16 14

01JAN2021:00:00:00 c Plus de deux

prolongations de DP 3 3

L’impact sur les juridictions, relatif à l’exigence de motivation spéciale des décisions de prolongation de détention, déjà rendues par ordonnance motivée, est très faible.

IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

Les particuliers poursuivis dans le cadre d’une procédure correctionnelle et placés en détention provisoire pourraient voir la durée de celle-ci diminuer.

MODALITÉS D’APPLICATION

Les dispositions seront applicables sur l’ensemble du territoire dès le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.

CHAPITRE III : DISPOSITIONS AMÉLIORANT LA PROCÉDURE

DE JUGEMENT DES CRIMES

ARTICLES 6, 7 ET 8

ÉTAT DES LIEUX

PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Née à la Révolution française, la cour d’assises a connu d’importantes évolutions. La procédure, méticuleusement réglementée par le code de procédure pénale, suit quelques grands principes :

publicité, oralité, contradictoire, continuité des débats.

Trois grandes réformes récentes méritent à ce titre d’être rappelées : la loi du 15 juin 2000, qui a introduit la possibilité d’interjeter appel en matière criminelle, la loi du 10 août 2011, qui a introduit une obligation de motivation des arrêts, et la loi de programmation pour la justice du 23 mars 2019 qui a créé à titre expérimental la Cour criminelle départementale.

La cour d’assises est une juridiction échevinale non permanente, composée de magistrats professionnels et de jurés, dont le nombre varie selon que la cour siège en première instance ou en appel. Le jury de jugement est composé de six jurés lorsque la cour statue en premier ressort et de neuf jurés lorsqu'elle statue en appel.

Principes directeurs

L’article 306 du code de procédure pénale dispose que les débats devant la cour d’assises sont publics, à moins que la publicité ne soit dangereuse pour l'ordre ou les mœurs. Dans ce cas, la cour le déclare par un arrêt rendu en audience publique. Des restrictions au principe de publicité sont également prévues concernant les infractions sexuelles et concernant les mineurs.

Alors que la publicité est un principe directeur propre à la totalité de la matière pénale, le principe de continuité est pour sa part spécifiquement lié à la présence de jurés non professionnels qui exerceront une mission ponctuelle.

Ainsi, aux termes du premier alinéa de l'article 307 du code de procédure pénale, « les débats ne peuvent être interrompus et doivent continuer jusqu'à ce que la cause soit terminée par l'arrêt de la cour d'assises ».

L’oralité suppose que la cour d’assises forge sa conviction sur les seuls éléments débattus oralement devant elle, et implique donc la contradiction.

Procédure criminelle

a) Formalités précédant les débats

Il convient notamment d’indiquer qu’en application de l’article 281 du code de procédure pénale, le ministère public et la partie civile signifient à l'accusé, l'accusé signifie au ministère public et, s'il y a lieu, à la partie civile, dès que possible et vingt-quatre heures au moins avant l'ouverture des débats, la liste des personnes qu'ils désirent faire entendre en qualité de témoins.

Les citations faites à la requête des parties sont à leurs frais, ainsi que les indemnités des témoins cités, s'ils en requièrent.

Toutefois, le ministère public est tenu de citer à sa requête les témoins, dont la liste lui a été communiquée par les parties, cinq jours au moins avant l'ouverture des débats ; cette liste ne peut comporter plus de cinq noms.

b) Déroulement des débats

Le président a la police de l'audience et la direction des débats. Il est investi d'un pouvoir discrétionnaire en vertu duquel il peut prendre toutes mesures qu'il croit utiles à la manifestation de la vérité.

Il peut notamment appeler, au besoin par mandat d'amener, et entendre toutes personnes ou se faire apporter toutes nouvelles pièces qui lui paraissent, d'après les développements donnés à l'audience, utiles à la manifestation de la vérité.

Les assesseurs et les jurés peuvent poser des questions aux accusés et aux témoins en demandant la parole au président.

Sous réserve des dispositions de l'article 309 du code de procédure pénale, le ministère public et les avocats des parties peuvent poser directement des questions à l'accusé, à la partie civile, aux témoins et à toutes les personnes appelées à la barre, en demandant la parole au président.

L'accusé et la partie civile peuvent également poser des questions par l'intermédiaire du président.

Il découle du principe de l’oralité des débats qu’il ne peut être donné lecture du procès-verbal d'audition d'un témoin acquis aux débats et comparant avant sa déposition à l'audience. En outre celle-ci doit être spontanée. L’article 331 du code de procédure pénale prévoit en effet que les témoins déposent oralement, et qu’ils ne sont pas interrompus dans leur déposition. Les témoins

déposent uniquement, soit sur les faits reprochés à l'accusé, soit sur sa personnalité et sur sa moralité.

L’article 332 du même code dispose qu’après chaque déposition, le président peut poser des questions aux témoins. Le ministère public, l'accusé et la partie civile ainsi que leurs conseils ont la même faculté.

Il se déduit par ailleurs du principe d’oralité des débats que le président ne peut pas donner connaissance de documents de l’instruction écrite sans en donner lecture et sans préciser que ces pièces ont fait l’objet d’un débat contradictoire (Crim. 9 avr. 1986).

c) Délibéré

Les magistrats de la cour et les jurés se retirent dans la chambre des délibérations. Ils n'en peuvent sortir qu'après avoir pris leurs décisions. La cour et le jury délibèrent, puis votent, par bulletins écrits, en scrutins distincts et successifs sur chaque question. La délibération et le vote sur la culpabilité sont essentiellement régis par les articles 355 à 361-1 du code de procédure pénale, la délibération et le vote sur la peine sont régis par l’article 362.

Toute décision défavorable à l'accusé se forme à la majorité de six voix au moins lorsque la cour statue en premier ressort et de huit voix au moins en appel (C. pr. pén., art. 359). Il en résulte que, actuellement, la majorité absolue des voix des jurés n'est nécessaire qu'en instance d'appel (cinq sur neuf). On doit entendre par décision défavorable, non seulement celle relative à la culpabilité de l’accusé, mais toutes celles ayant une conséquence en sa défaveur sur l'application de la loi pénale, telle la question sur les circonstances aggravantes, le rejet d'une cause d'exemption ou de diminution de peine, d'irresponsabilité pénale, l'application aux mineurs d'une condamnation pénale ou le rejet de l'excuse de minorité (Crim. 13 févr. 1991, n° 90-83.475, Bull. crim. N° 71).

Lorsque la déclaration est affirmative, elle doit constater que la majorité exigée par l'article 359 du code de procédure pénale a été acquise par l'usage de la formule « à la majorité de six voix (ou huit en appel) au moins » (Crim. 27 oct. 2010, n°09-88.300), sans que le nombre de voix puisse être autrement exprimé (C. pr. pén., art. 360).

La mention de l'obtention de cette majorité qualifiée est prescrite à peine de nullité.

L’article 362 du code de procédure pénale prévoit quant à lui, en son premier alinéa, que la cour d’assises doit statuer « sans désemparer sur l’application de la peine » en cas de réponse affirmative sur la culpabilité : ces dispositions sont considérées d’ordre public par la chambre criminelle de la Cour de cassation, voir par exemple : Cass. crim., 20 oct. 1993, n° 93-82.131, Bull. crim. 1993, n° 300. Elle prononce donc la cassation d’arrêts dont il résulte des énonciations qu’un débat a pu avoir lieu entre la délibération sur la culpabilité et celle sur

l’application de la peine au motif que le principe de l’unité de la délibération a été méconnu (Cass. crim., 16 juill. 1942– Cass. crim., 10 mars 1943 : Bull. crim. 1943, n° 19).

La décision sur la peine se forme à la majorité absolue des votants. Toutefois, le maximum de la peine privative de liberté encourue ne peut être prononcé qu'à la majorité qualifiée de six voix au moins en premier ressort et de huit voix au moins en appel. Si le maximum encouru n'a pas été prononcé à cette majorité qualifiée, il ne peut être prononcé une peine supérieure à trente années de réclusion criminelle lorsque la peine encourue est la réclusion à perpétuité et une peine supérieure à vingt ans de réclusion criminelle lorsque la peine encourue est de trente ans de réclusion criminelle.

Les mêmes règles sont applicables en cas de détention criminelle (C. pr. pén., art. 362, al. 2).

Si la cour d'assises a répondu positivement à la question portant sur l'application de l'alinéa 2 de l'article 122-1 du code pénal , les peines privatives de liberté d'une durée égale ou supérieure aux deux tiers de la peine initialement encourue ne peuvent être prononcées qu'à la majorité qualifiée de six voix au moins en première instance ou huit voix au moins en appel (pour une application, Crim. 22 juin 2016, n°15-81.006). Il n'est donc pas possible de prononcer la peine maximum à la seule majorité absolue (Crim. 23 oct. 2002, n°02-83.408), ni de prononcer une peine de plus de vingt ans si le maximum encouru est de trente (Crim. 8 janv. 1997, n°96-81.766, Bull. crim. N°4. – Crim. 9 déc. 1998, n°98-80.994, ibid. n°338. – Crim. 4 mars 2009, n°08-87.740 – Crim. 10 mai 2012, n°11-81.437, Bull. crim. n° 114).

En ce cas, la Cour de cassation peut casser l'arrêt criminel sans renvoi, en ramenant d'office la peine à vingt ans (Crim. 22 juin 2005, n°04-84.310).

50 L’article 122-1 du code pénal prévoit que : « N'est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes. La personne qui était atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant altéré son discernement ou entravé le contrôle de ses actes demeure punissable.

Toutefois, la juridiction tient compte de cette circonstance lorsqu'elle détermine la peine et en fixe le régime. Si est encourue une peine privative de liberté, celle-ci est réduite du tiers ou, en cas de crime puni de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle à perpétuité, est ramenée à trente ans. La juridiction peut toutefois, par une décision spécialement motivée en matière correctionnelle, décider de ne pas appliquer cette diminution de peine. Lorsque, après avis médical, la juridiction considère que la nature du trouble le justifie, elle s'assure que la peine prononcée permette que le condamné fasse l'objet de soins adaptés à son état. »

Le prononcé d'une période de sûreté n'étant qu'une modalité d'exécution de la peine, il ne requiert que la majorité absolue et non la majorité qualifiée.

Selon une jurisprudence toujours constante, l'indication, sur la feuille de questions, de la majorité obtenue pour le prononcé de la peine maximale est prescrite à peine de nullité (Crim.

12 nov. 1891, préc. supra, no 445. – Crim. 16 mars 1923, préc. supra, no 445. – Crim. 6 déc.

1995, n° 95-81.949, Bull. crim. n° 368).

Si, après deux tours de scrutin, aucune peine n'a réuni la majorité des suffrages, il est procédé à un troisième tour au cours duquel la peine la plus forte proposée au tour précédent est écartée.

Si, à ce troisième tour, aucune peine n'a encore obtenu la majorité absolue des votes, soit six voix en premier ressort et huit en appel, il est procédé à un quatrième tour et ainsi de suite en continuant d'éliminer la peine la plus forte, jusqu'à ce qu'une peine soit prononcée (CPP, art.

362, al. 3). Les peines de réclusion criminelle ne peuvent pas être assorties d'un sursis quelconque (Crim. 11 juin 1986, n° 86-90.999, Bull. crim. n° 204).

Le président ou l'un des magistrats assesseurs par lui désigné rédige la motivation de l'arrêt. En cas de condamnation, la motivation consiste dans l'énoncé des principaux éléments à charge qui, pour chacun des faits reprochés à l'accusé, ont convaincu la cour d'assises. Ces éléments sont ceux qui ont été exposés au cours des délibérations menées par la cour et le jury préalablement aux votes sur les questions.

Il convient de relever qu’en application de l’article 347 du code de procédure pénale, le dossier de la procédure est déposé entre les mains du greffier de la cour d'assises durant le délibéré.

Seule la décision de renvoi et, en cas d'appel, l'arrêt rendu par la cour d'assises ayant statué en premier ressort ainsi que la feuille de motivation qui l'accompagne sont conservés.

Si, au cours de la délibération, la cour d'assises estime nécessaire l'examen d'une ou plusieurs pièces de la procédure, le président ordonne le transport dans la salle des délibérations du dossier, qui, à ces fins sera rouvert en présence du ministère public et des avocats de l'accusé et de la partie civile.

d) Arrêt

Dans les cas où l'accusé est acquitté, exempté de peine, ou condamné soit à une peine non privative de liberté, soit à une peine privative de liberté couverte par le temps de la détention provisoire, il doit être mis immédiatement en liberté, s'il n'est retenu pour autre cause (C. pr.

pén., art. 367). Tant que l'arrêt n'est pas définitif et le cas échéant pendant l'instance d'appel, l'arrêt de la cour d'assises vaut titre de détention jusqu'à ce que la durée de la détention ait atteint celle de la peine prononcée, sans préjudice pour l'accusé de son droit à demander sa mise en liberté devant la chambre de l'instruction conformément aux dispositions des articles 148-1 et

148-2 du code de procédure pénale. Il en résulte que la cour d’assises n’a pas besoin de décerner un mandat de dépôt pour incarcérer le condamné.

e) Recours

Depuis la loi du 15 juin 2000, aux termes de l’article 380-2 du code de procédure pénale, peuvent interjeter appel l’accusé, le ministère public, le civilement responsable et la partie civile concernant ses intérêts civils, les administrations publiques dans les cas où celles-ci exercent l'action publique et le procureur général s’agissant des arrêts d’acquittement.

L'appel est interjeté dans le délai de dix jours à compter du prononcé de l'arrêt.

L'accusé peut se désister de son appel jusqu'à son interrogatoire par le président. Ce désistement rend caducs les appels incidents formés par le ministère public ou les autres parties.

Après que la cour d'assises s'est prononcée sur l'action publique, la cour seule, sans l'assistance du jury, statue sur les intérêts civils. Lorsqu'il est interjeté appel du seul arrêt rendu sur l'action civile, cet appel est porté devant la chambre des appels correctionnels de la cour d’appel en application de l’article 380-5 du code de procédure pénale.

Activité des cours d’assises

L’activité des cours d’assises peut être présentée, en distinguant son évolution et les condamnations prononcées selon le quantum encouru.

a) Activité des cours d’assises

L’analyse des données statistiques issues des cadres du parquet et du casier judiciaire national révèle un déclin tendanciel sensible de l'activité des cours d'assises au cours des 15 dernières années, qui sera présenté à travers plusieurs tableaux.

Les chiffres ci-dessous montrent tout d’abord que les crimes pour lesquels le quantum encouru est de 20 ans de réclusion représentent à eux seuls quasiment la moitié du contentieux des cours d’assises (49% sur la moyenne 2017-2018). Viennent ensuite les crimes encourant 30 ans de réclusion, ceux encourant la réclusion criminelle à perpétuité et enfin ceux encourant 15 ans de réclusion.

La structure des contentieux pour les infractions encourant 15 ans et 20 ans de réclusion est marquée par une prédominance écrasante des crimes sexuels (61,71% des crimes encourant 15 ans de réclusion criminelle ayant fait l’objet d’une condamnation étaient des crimes sexuels, valeur qui atteint 69,46% pour les crimes punis de 20 ans de réclusion criminelle).

La part des crimes sexuels est nécessairement moins élevée dans les condamnations pour des infractions encourant 30 ans de réclusion ou la réclusion criminelle à perpétuité compte-tenu des circonstances aggravantes exceptionnelles qui devraient être réunies pour justifier un tel quantum. Ce sont très logiquement les homicides et les violences criminelles qui occupent cette fourchette de peine.

Tableau 1 : Condamnations pour crimes prononcées par les cours d’assises des majeurs, selon le type de contentieux et le degré d’instance, moyenne annuelle 2017-2018 Toutes cours d'assises Cours d'assises 1ère

instance Cours d'assises d'appel

Contentieux

Conda

m-nations

Dont

hors

récidive

% dans

les

condam

nations

hors

récidive

Conda

m-nations

Dont

hors

récidive

% dans

les

condam

nations

hors

récidive

Conda

m-nations

Dont

hors

récidive

% dans

les

condam

nations

hors

récidive

15

ans

violences

criminelles 69 65 4% 61 57 5% 8 8 2%

crimes sexuels 137 122 8% 100 91 7% 37 31 10% atteintes aux

biens

criminelles

14 11 1% 13 10 1% 1 1 0%

autres crimes 2 2 0% 1 1 0% 1 1 0%

Ensemble 222 200 13% 175 159 13% 47 41 13%

20

ans

violences

criminelles 102 96 6% 83 78 6% 19 18 6%

crimes sexuels 569 530 34% 459 427 35% 110 103 32% atteintes aux

biens

criminelles

174 137 9% 142 115 9% 32 22 7% autres crimes 0 0 0% 0% 0%

Ensemble 845 763 49% 684 620 51% 161 143 44% 30

ans

violences

criminelles 244 220 14% 193 174 14% 51 46 14% crimes sexuels 1 1 0% 0% 1 1 0% atteintes aux

biens

criminelles

70 50 3% 45 35 3% 25 15 5%

autres crimes 19 17 1% 18 16 1% 1 1 0% Ensemble 334 288 19% 256 225 18% 78 63 19% PE

RP

ET

UI

TE

violences

criminelles 269 246 16% 196 184 15% 73 62 19% crimes sexuels 7 6 0% 4 3 0% 3 3 1% atteintes aux

biens

criminelles

40 35 2% 28 24 2% 12 11 3%

autres crimes 7 6 0% 5 4 0% 2 2 1%

Ensemble 323 293 19% 233 215 18% 90 78 24%

Total 1724 1544 100% 1348 1219 100% 376 325 100%

Source : Tables statistiques du casier judiciaire national Tableau 2 : Peines prononcées contre les condamnés majeurs selon le type de viol et les antécédents.

On peut constater que les peines moyennes prononcées, tant pour les viols simples que les viols avec une circonstance aggravante, n’excèdent pas dix ans : elles ont donc devant la cour d’assises des quanta qui sont tout à fait dans la capacité répressive des juridictions correctionnelles, alors même que ces dossiers occupent, on l’a vu, l’écrasante majorité des

affaires jugées par les cours d’assises. C’est pour répondre à ce paradoxe que la cour criminelle départementale a été créée, dont l’activité sera détaillée plus loin.

b) Délais de jugement des cours d’assises

Les données recueillies en 2018 indiquent une situation globalement mauvaise sur le territoire national, avec une durée moyenne d’écoulement des stocks estimée à plus d’un an (13,5 mois) et des départements dans lesquelles l’écoulement est estimé à dix-huit mois, voire, dans certains cas, trois ans.

Les données chiffrées des stocks d'affaires en attente et des arrêts rendus, présentes ci-dessous, indiquent, après un pic en 2005 avec 2990 arrêts rendus, une érosion progressive des arrêts rendus, établissant une tendance continue jusqu’en 2018, où l’on descend à 2098 arrêts. Dans

le même temps, le délai moyen d’écoulement des stocks a, paradoxalement, augmenté, passant de 11,6 mois à 13,5 mois. Les cours d’assises jugent moins, et plus lentement, ce qui est rendu particulièrement frappant par les courbes d’activité présentées ci-dessous également, où l’on voit en 2013 la ligne ascendante du délai d’écoulement des stocks croiser la courbe descendante du nombre d’affaires jugées. Cette situation s’explique notamment par un temps de plus en plus long consacré à l’examen de chaque affaire, puisqu’il n’est pas observé de diminution du nombre ou de la durée des sessions d’assises.

Fin 2014, et pour la première fois, le nombre d'arrêts rendus au cours de l'année était inférieur au nombre d'affaires en attente. Cet écart s'est encore creusé en 2015 ; dès lors, le délai théorique d'écoulement de ces stocks a augmenté, de 10 mois en 2011, il est passé à 11,6 mois en 2013, 13,2 mois en 2014 et 14,1 mois en 2015 comme le montre le tableau ci-dessous.

Tableau 3 – Durée théorique d’écoulement du stock par année, entre 2002 et 2018.

NB : La durée théorique d'écoulement des stocks rapporte ces derniers au nombre total d'arrêts rendus ; il est présenté en mois. Champ : France entière.

En 2016, le nombre d’arrêts rendus est à la hausse et le stock d’affaires en attente à la baisse, par conséquent, le délai d’écoulement de stock diminue pour atteindre 13 mois. Cette situation perdurera en 2017 puis repartira à la hausse en 2018 (13,5 mois).

L'accroissement du stock s'explique par l'insuffisance des capacités de jugement des cours d'assises, mais aussi par l'accroissement important du taux d'appel, qui a une incidence majeure sur l'organisation des sessions. La part des appels était 21,6% en 2003, de 23,85% en 2006, 25,69% en 2009, 26,97% en 2012, 29,73% en 2015 et atteint 31,99% en 2018.

C’est pour mettre un terme à la dégradation continuelle de cette situation que le législateur a lancé l’expérimentation des cours criminelles départementales.

L’expérimentation de la cour criminelle départementale

Instituées par la loi du 23 mars 2019 de programmation de la justice, les cours criminelles départementales sont des juridictions compétentes pour juger des personnes majeures accusées d’un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle, lorsqu’il n’est pas commis en état de récidive légale.

La procédure y est identique à celle devant la cour d’assises à trois exceptions :

- premièrement, l’absence de jurés, compensée par le passage de deux à quatre assesseurs – dont un ou deux magistrats honoraires ou magistrats à titre temporaire ;

- deuxièmement, le délai maximal d’audiencement – entre la mise en accusation et la comparution –, qui est fixé à six mois lorsque l’accusé est détenu – contre douze pour les cours d’assises ;

- troisièmement, la possibilité d’accéder au dossier écrit en amont pour les membres de la cour criminelle.

Concrètement, l’expérimentation a été mise en œuvre dans quinze départements dans les conditions suivantes, incluant notamment le recrutement d’une directrice de projet spécialement dédiée à cette expérimentation (Mme Anne-Marie Gallen, magistrate hors-hiérarchie ayant présidé des assises, aussi bien en région qu’à Paris durant de nombreuses années) :

- Depuis le 5 septembre 2019, les cours criminelles ont d’abord été expérimentées dans sept départements (Ardennes, Calvados, Cher, La Réunion, Moselle, Yvelines, Seine-Maritime - arrêté du 25 avril 2019),

- Extension en juin puis en octobre 2020 aux Pyrénées-Atlantiques et à l’Hérault (arrêté du 2 mars 2020),

- Nouvelle extension à six autres départements, à savoir l’Isère, le Val d’Oise, la Guadeloupe, la Loire-Atlantique, la Haute-Garonne et la Guyane (arrêté du 2 juillet 2020).

Le choix de ces départements a été fait sur la base du volontariat et avec la volonté de diversifier leurs caractéristiques (départements ruraux, urbains, métropole, Outre-mer) et de choisir des juridictions différentes quant à leur taille et à leur emplacement géographique.

Au 17 mars 2021, les données suivantes peuvent être mises en avant :

- 142 affaires ont été traitées concernant 170 accusés ;

- 93% des affaires ont concerné des faits de viols ou viols aggravés, essentiellement sur des mineurs de 15 ans ;

- en moyenne une affaire est traitée en 2 jours, soit plus rapidement que devant les assises ;

- la moyenne des peines infligées a été de 9,8 ans d’emprisonnement pour 15 ou 20 ans encourus ;

- 64% des accusés condamnés pour viol ont en outre fait l’objet d’une mesure de suivi socio-judiciaire ;

- 19 % des accusés condamnés ont fait appel.

Cette expérimentation a permis de traiter plus rapidement certaines infractions, notamment les crimes sexuels (qui constituent 90 % des affaires renvoyées devant les cours criminelles ), la valeur médiane du délai d’audiencement des dossiers d’accusés détenus étant en effet de 6,5 mois, et 8,7 mois pour les accusés libres, ce qui est particulièrement bref. En outre, la durée d’audience moyenne par dossier est de 2 jours devant la cour criminelle contre 3,5 jours devant la cour d’assises. Ce point décisif contribuera, à effectifs constants, à réduire la durée de traitement des dossiers criminels.

La mission Mazars diligentée par l’Assemblée Nationale a relevé que les cours criminelles sont un succès, tant sur le plan qualitatif : « Les professionnels sont apparus convaincus par un dispositif qui est resté plus proche de la cour d’assises que du tribunal correctionnel et qui, en l’état, fonctionne correctement. Nous avons observé in situ que les audiences se tiennent de la même manière que devant la cour d’assises : les débats y sont intégralement oraux, les témoins sont nombreux, les pièces sont lues, les plaidoiries sont longues bien qu’adaptées à des juges professionnels » ; que sur le plan quantitatif. En effet, le taux d’appel des accusés y est de 21%, ce qui est inférieur au taux d’appel des décisions rendues en première instance aux assises (32%), pour un quantum de peine moyen de 9,9 ans ce qui est tout à fait conforme aux peines prononcées par les cours d’assises pour des dossiers similaires, dont les statistiques ont été présentées supra.

Enfin, le coût journalier moyen est estimé à 1100 €, contre 2060 € pour un jour de session d’assises , ce qui présente un avantage considérable pour une procédure permettant d’avoir des peines similaires à une cour d’assises, avec un traitement plus rapide et un taux d’appel notablement moindre.

Le coût réel d’après les retours des juridictions expérimentales via les comparatifs réalisés par les SAR confirme tout à fait cette estimation. Ainsi, selon les ressorts, le coût entre une journée CCD et une journée d’assises va du simple au double, voire du simple au triple.

51 Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République - Mission « flash » sur les cours criminelles - Communication de MM. Stéphane Mazars et Antoine Savignat, du 16 décembre 2020

52 Direction de projet Cour Criminelle, Direction des affaires criminelles et des grâces.

53 Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République - Mission « flash » sur les cours criminelles - Communication de MM. Stéphane Mazars et Antoine Savignat, du 16 décembre 2020

54 Direction de projet Cour Criminelle, Direction des affaires criminelles et des grâces.

CADRE GÉNÉRAL

S’agissant de la participation des avocats aux formations de jugement, le code de l’organisation judiciaire envisage déjà une telle hypothèse, tant pour les formations de jugement du tribunal judiciaire que de la cour d’appel (Art. L. 212-4 et L. 312-3 du code de l’organisation judiciaire) et prévoit que les avocats peuvent être appelés, dans l'ordre du tableau, à suppléer les juges pour compléter le tribunal judiciaire ou suppléer les conseillers pour compléter la cour d’appel.

Ces dispositions permettent, d’une part, une participation des avocats dans les formations de jugement tant pour les matières civiles que pénales. D’autre part, elles prévoient une majorité de magistrats de carrière dans la composition des formations de jugement.

Enfin, ces deux dispositions, en raison de l’emploi des termes « suppléer » et « compléter », ne permettent qu’une participation très ponctuelle des avocats aux formations de jugement, conditionnée par des situations exceptionnelles d’empêchement ou d’absence des magistrats.

CADRE CONSTITUTIONNEL

Observations générales

Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la cour d’assises dans plusieurs décisions, notamment la décision n° 2011-635 DC du 4 août 2011 sur la majorité requise et sur la motivation des arrêts, ou encore la décision n° 2011-113/115 QPC du 1 avril 2011 sur la motivation des arrêts.

Dans sa décision n° 2017-694 QPC du 2 mars 2018, publiée le même jour, le Conseil a estimé que les exigences constitutionnelles imposaient que les décisions des cours d’assises soient motivées sur la peine.

Il a ainsi jugé que l’article 365-1 du code de procédure pénale était contraire à la Constitution en tant qu’il n’impose pas à la cour d’assises de motiver le choix de la peine.

Dans sa décision du 29 mars 2019, n° 2019-770-QPC, il a en outre déclaré contraire à la Constitution la première phrase du premier alinéa de l’article 362 du code de procédure pénale au motif qu’il n’imposait pas d’indiquer aux jurés l’existence de la période de sûreté et son régime d’application.

Il est à noter que le principe d’oralité n’a pas de valeur constitutionnelle.

Sur la participation d’un avocat honoraire en qualité d’assesseur

En premier lieu, il convient de rappeler que l'organisation judiciaire entre pleinement dans le champ de l'article 37-1 de la Constitution qui prévoit que « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». Plus encore, l'article 37-1 a été créé par la loi constitutionnelle n° 2003-276 relative à l'organisation décentralisée de la République précisément avec l'objectif de mettre en œuvre des expérimentations en matière d'organisation judiciaire, ainsi qu'il résulte des débats parlementaires.

Il a, également, été recouru à cette disposition pour l’expérimentation des cours criminelles départementales (article 63 de la loi n°2019-22 du 23 mars 2019).

En second lieu, la participation de juges non professionnels ou de citoyens à l’exercice de la mission de juger a été envisagée et encadrée par plusieurs décisions du Conseil constitutionnel55 et notamment par la décision n°2003-466, en date du 20 février 2003.

Dans cette décision relative aux juges de proximité, le Conseil constitutionnel développe un raisonnement de principe sur le cadre de la participation des juges non professionnels. Il énonce : «Considérant que, si les fonctions de magistrat de l'ordre judiciaire doivent en principe être exercées par des personnes qui entendent consacrer leur vie professionnelle à la carrière judiciaire, la Constitution ne fait pas obstacle à ce que, pour une part limitée, des fonctions normalement réservées à des magistrats de carrière puissent être exercées à titre temporaire par des personnes qui n'entendent pas pour autant embrasser la carrière judiciaire, à condition que, dans cette hypothèse, des garanties appropriées permettent de satisfaire au principe d'indépendance, indissociable de l'exercice de fonctions judiciaires, ainsi qu'aux exigences de capacité, qui découlent de l'article 6 de la Déclaration de 1789 ; qu'il importe à cette fin que les intéressés soient soumis aux droits et obligations applicables à l'ensemble des magistrats sous la seule réserve des dispositions spécifiques qu'impose l'exercice à titre temporaire ou partiel de leurs fonctions. »

Il ajoute qu’il appartient « dès lors au législateur organique de soumettre les juges de proximité aux mêmes droits et obligations que ceux des magistrats de carrière, sous réserve des dérogations et aménagements justifiés par le caractère temporaire de leurs fonctions et leur exercice à temps partiel ».

L’avocat honoraire exerçant les fonctions d’assesseur à la cour d’assises et à la cour criminelle exerce des fonctions normalement dévolues aux magistrats. Il appartient donc au législateur organique de définir son statut et de prévoir les garanties de nature à satisfaire aux principes

55 Décisions DC n°94-355 du 10 janvier 1995, DC n°2004-510 du 20 janvier 2005, QPC n°2011-14 en date du 8 juillet 2011, DC n°2011-635 et DC n° 2016-732 du 28 juillet 2016

d’indépendance, d’impartialité et de compétence. C’est l’objet du projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire qui est adossé au présent projet de texte.

Par ailleurs, même s’agissant d’une participation très ponctuelle, le Conseil constitutionnel a constamment jugé que les juges non professionnels ne peuvent pas être majoritaires dans la formation de jugement en matière pénale56

.

Seul le tribunal pour enfants fait figure d’exception. Après avoir rappelé le principe de la majorité des juges professionnels, le Conseil constitutionnel valide l’exception prévue de la majorité des assesseurs non professionnels en raison de l’exigence constitutionnelle de spécialisation des juridictions de jugement en droit pénal des mineurs57 .

Ce principe est posé par le projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire qui prévoit le statut de l’avocat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles et est également décliné pour son application concrète dans les cours d’assises et les cours criminelles par le présent projet.

CADRE CONVENTIONNEL

La Cour européenne des droits de l’homme s’est prononcée à plusieurs reprises sur la matière criminelle, notamment concernant la motivation des arrêts au visa de l’article 6§1. Outre le fait que le droit national est aujourd’hui conforme, aucune évolution normative n’est en tout état de cause envisagée sur ce point dans le présent projet de loi (CEDH, gr. ch., 16 nov. 2010, Taxquet c. Belgique, CEDH Voica c/France du 10 janvier 2013).

Il convient d’indiquer, s’agissant du délai de jugement des dossiers criminels que la France a fait l’objet de plusieurs arrêts de violation s’agissant notamment du délai d’audiencement devant la cour d’assises de Paris, spécialement composée, dans des affaires mettant en cause des détenus (sept arrêts rendus en janvier 2012, puis en septembre 2013, CEDH, Guidon Esparza c. France, n° 29116/09, § 22, Sagarzazu c. France, n° 29109/09 ; Esparza Luri c. France, n°29119/09 ; Soria Valderrama c. France, n°29101/09 ; Berasategi c. France, n°29095/09 ;

Almandoz Erviti c. France, n° 45077/10 et Abad Urkixo c. France, n° 45087/10).

Sous l’angle de l’article 5§3 de la Convention, la Cour rappelle en effet que si la persistance de raisons plausibles de soupçonner la personne arrêtée d’avoir commis une infraction est une

56 Décision n°2004-510 du 20 janvier 2005 Conseil constitutionnel, Décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005

57 Décision n° 2002-461 DC. 29 août 2002 ; Décision n° 2011-147 QPC du 8 juillet 2011 – considérant n°6.

condition sine qua non de la régularité du maintien en détention, elle n’est pas suffisante au bout d’un certain temps.

La Cour vérifie alors :

- la persistance de « motifs suffisants et pertinents » pour justifier la prolongation de la détention provisoire ;

- les « diligences particulières » apportées par les autorités nationales à la poursuite de la procédure, le contrôle de la Cour étant de plus en plus strict à mesure que la détention provisoire se prolonge.

Par ailleurs, le principe d’oralité des débats n’a pas valeur conventionnelle, seul le principe de publicité étant prévu par l’article 6§1 de la Convention.

Enfin, la participation des juges non professionnels est aussi régie par les principes d’indépendance et d’impartialité mentionnés dans les dispositions de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, relatives au droit à un tribunal indépendant et impartial.

Pour la CEDH, le respect de cette exigence d’un tribunal indépendant et impartial se vérifie notamment sur la base de critères de nature statutaire, comme les modalités de nomination et la durée du mandat des membres du tribunal, ou l’existence de garanties suffisantes contre les pressions extérieures58. Le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indépendance est également pris en considération par la Cour.

En matière d’impartialité, la CEDH adopte une double démarche, subjective mais également objective, amenant à s’assurer que des garanties suffisantes existent pour exclure tout doute légitime.

Les principes établis dans la jurisprudence de la CEDH quant à l’indépendance et à l’impartialité valent pour les juges non professionnels comme pour les magistrats professionnels.

La participation des avocats honoraires en tant qu’assesseurs à la cours d’assise et à la cour criminelle doit donc s’inscrire dans le cadre posé par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme.

Voir notamment Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal [GC], 6 novembre 2018, §§ 153-156.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L’analyse des données statistiques présentées supra, qui révèlent un engorgement des cours d’assises et d’excellents résultats des cours criminelles, commande la généralisation du dispositif en cours d’expérimentation relatif aux cours criminelles départementales, issu de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019, tout en appelant certaines modifications procédurales.

L’objectif est en effet de rendre des décisions dans un délai raisonnable, sans sacrifier la qualité de l’audience.

Les mesures envisagées visent à améliorer la procédure de jugement des crimes pour permettre une plus grande célérité des décisions rendues tout en garantissant la spécificité de la juridiction criminelle, à très forte connotation populaire et marquée par l’oralité des débats.

Elles visent à restaurer la confiance de nos concitoyens dans la justice en assurant jusque dans la composition de jugement la présence d’un avocat.

Elle vise également à respecter la souveraineté populaire du jury d’assises en réintroduisant la minorité de faveur pour les cours d’assises de première instance.

DISPOSITIF RETENU

L’AUDIENCE PRÉPARATOIRE DEVANT LA COUR D’ASSISES

Afin d’enrayer l’allongement continu des durées d’audience constaté depuis plusieurs années, sans mettre en place pour autant une procédure de plaider-coupable similaire à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il est prévu d’instaurer une audience préalable au cours de laquelle les parties s’accorderaient sur les témoins et experts à entendre afin de maîtriser la durée de l’audience : ce mécanisme permettrait de restreindre les débats autour des points qui sont encore véritablement contestés à l’issue de l’information judiciaire et de raccourcir les audiences pour les dossiers dans lesquels l’accusé a reconnu tout ou partie des faits, parfois depuis le début de l’enquête (ce qui peut signifier plusieurs années auparavant), et n’a pas fait évoluer sa position depuis lors.

Ainsi, après avoir procédé à l’interrogatoire de l’accusé en application de l’article 272 du code de procédure pénale, et le cas échéant à l’issue de cet interrogatoire, le président de la cour d’assises pourra organiser en chambre du conseil cette audience préparatoire criminelle en présence du ministère public et des avocats de l’ensemble des parties.

Il est prévu de permettre à cette audience de se tenir par visioconférence afin d’accélérer le processus et de permettre aux professionnels de justice d’œuvrer même en cas de difficultés matérielles.

L’article 6 du projet de loi institue ainsi dans un nouvel article 276-1 du code de procédure pénale une audience préparatoire criminelle, conduite par le président de la cour d’assises et associant le représentant du parquet et les avocats de toutes les parties, destinée à rechercher un accord sur les témoins et experts à citer et la durée de l’audience. Cette proposition, émane de la mission relative aux cours d’assises et cours criminelles départementales.

LE RÉTABLISSEMENT DE LA MINORITÉ DE FAVEUR

L’état du droit en matière de vote lors du délibéré, rappelé supra, n’imposant une majorité de jurés pour la prise d’une décision défavorable qu’en instance d’appel, le projet de loi rétablit devant la cour d’assises de première instance la règle dite de la « minorité de faveur », qui existait depuis 1960 avant sa suppression en 2011, selon laquelle un accusé ne peut être déclaré coupable qu’avec au moins les voix d’une majorité de jurés.

Ce principe fondamental n’est que l’expression logique de l’adage selon lequel le (moindre) doute doit profiter à celui qui est accusé, conséquence d'un principe constitutionnel qu'aucun législateur ne pourrait méconnaître.

Ainsi ce ne seront plus six mais sept voix qui seront requises pour toute décision défavorable à l’accusé, réclamant de facto l’adhésion d’une majorité de jurés.

La mesure envisagée modifie donc l’article 359 du code de procédure pénale, afin de rétablir la minorité de faveur devant la cour d’assises statuant en premier ressort, supprimée en 2011 lors de la diminution du nombre des jurés, afin de garantir à nouveau le respect de la souveraineté populaire. Un accusé ne pourra ainsi être condamné qu’à la majorité de sept voix au moins, au lieu de six, donc avec les voix d’au moins quatre des six jurés.

LA MODIFICATION DES RÈGLES DE L’INCARCÉRATION À L’AUDIENCE

L’article 6 du projet de loi modifie les règles de l’article 367 du code de procédure pénale sur l’incarcération à l’audience de l’accusé condamné qui comparaissait libre, en exigeant la délivrance d’un mandat de dépôt en cas de prononcé d’une peine d’emprisonnement.

Cette disposition vise à prévoir que, à l’instar des règles applicables devant le tribunal correctionnel, si l’accusé n’est pas détenu au moment où l’arrêt est rendu et qu’il est condamné à une peine d’emprisonnement (dix ans au plus), la cour doit, par décision spéciale et motivée,

décider de décerner mandat de dépôt si les éléments de l'espèce justifient une mesure particulière de sûreté. Elle pourra également prononcer un mandat de dépôt à effet différé si la peine est supérieure à six mois. Elle ne s’applique pas si la personne est condamnée à une peine de réclusion criminelle (dix ans et plus).

LA PARTICIPATION D’UN AVOCAT DANS LA FORMATION DE JUGEMENT

Les données statistiques révèlent un engorgement des cours d’assises qui justifie la création d’audiences supplémentaires pour permettre le traitement des dossiers dans des délais raisonnables. Ces créations d’audiences supplémentaires vont nécessiter la participation accrue de juges au sein des cours d’assises. Or l’emploi de magistrats professionnels pour l’assessorat des cours d’assises pèse de façon importante sur les effectifs des juridictions et grève l’activité quotidienne, déjà fort chargée, des magistrats pendant des périodes de temps pouvant être assez longues.

De plus, la généralisation des cours criminelles sur l’ensemble du territoire national va également avoir un impact fort en termes de ressources humaines. En effet, les cours criminelles sont composées de cinq magistrats, dont au minimum trois magistrats professionnels. L’emploi de magistrats professionnels pour siéger dans les cours criminelles, à l’échelle nationale, va donc renforcer encore la charge pour les juridictions décrite ci-dessus s’agissant des cours d’assises.

Le recours aux magistrats non professionnels - les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles (MHFJ) mais également aux magistrats à titre temporaire (MTT, pour les seules cours criminelles) - sera possible mais ne sera pas suffisant pour faire face à l’accroissement des audiences des cours d’assises et concomitamment à la généralisation des cours criminelles. Par ailleurs, seuls les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles peuvent déjà siéger comme assesseur à la cour d’assises, et leurs effectifs ne permettent pas de libérer de façon suffisamment significative les magistrats professionnels.

En 2020, sur 218 magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles affectés au siège, seuls 36 ont exercé les fonctions d’assesseurs en cour d’assises.

Dans le cadre de l’expérimentation cours criminelles, les MHFJ et les MTT ont été sollicités :

dans seulement 6% des affaires, 5 magistrats professionnels siégeaient, ils étaient 4 dans 20% des cas et 3 (le minimum) dans 74% des cas. Les 135 affaires jugées par les cours criminelles ont donc mobilisé 675 magistrats, dont 14% de magistrats honoraires et 20% de magistrats à titre temporaire.

Les MTT comme les MHFJ exercent des compétences juridictionnelles civiles et pénales étendues et les juridictions ont besoin de ces ressources pour exercer ces autres fonctions

normalement dévolues aux magistrats professionnels. Or, les MTT et les MHFJ ne peuvent réaliser plus de 300 vacations par an et leur activité est nécessairement limitée, alors qu’ils sont déjà très mobilisés dans le cadre de la justice de proximité en matière pénale.

Par ailleurs, leur recrutement est un processus relativement long compte tenu des temps de formation prévus, alors qu’un recrutement rapide et souple est souhaité pour exercer les fonctions d’assesseur dans ces deux cours. A noter qu’actuellement sur 461 MTT, 107 sont avocats dont 11 avocats honoraires.

L’article 8 du projet de loi autorise, à titre expérimental pour une durée de trois ans, la participation d’un avocat honoraire dans la composition de la cour d’assises ou de la cour criminelle. De niveau organique, les conditions de nomination et le statut de ces assesseurs seront définis via un projet de loi organique distinct.

Cette ouverture supplémentaire de la composition des formations de jugement des crimes confortera le sentiment que la justice mêle de nombreuses expériences professionnelles, spécialement celles garantissant une expertise particulière des droits de la défense.

Elle permettra également de renforcer et valoriser les échanges inter-professionnels entre avocats et magistrats, dans le contexte actuel qui connait des tensions importantes entre ces professions. Cette démarche s’inscrit dans une démarche plus large de rapprochement entre les professions et une réflexion pour faciliter les passages d’une profession à l’autre.

Dès lors, le recours à d’autres juges non professionnels, recrutés rapidement tout en étant des professionnels de l’activité juridictionnelle, pour exercer les fonctions d’assesseur dans ces deux juridictions criminelles apparaît opportun afin de remédier à ces difficultés en termes de ressources humaines.

Il a été fait le choix de recourir à l’expérimentation compte tenu des incertitudes relatives au vivier d’avocats honoraires pouvant participer à l’activité des cours d’assises et des cours criminelles.

En effet, le projet de loi organique pour la confiance dans l’institution judiciaire propose de recourir aux avocats honoraires, n’ayant pas exercé depuis au moins 5 ans la profession d’avocat sur le ressort de la cour d’appel. Ces exigences, justifiées par les garanties impératives d’indépendance, d’impartialité mais également de compétence (expérience professionnelle importante) risquent néanmoins de limiter le nombre d’avocats susceptibles de pouvoir exercer ces fonctions.

Au 1er janvier 2020, 6 318 avocats honoraires ont été recensés sur l’ensemble du territoire. Le barreau de Paris en regroupe à lui seul 28% (1781). En 2020, on dénombre 2228 avocats honoraires de plus qu’en 2010, soit une augmentation de 54,5%.

Selon les chiffres clés de la profession d'avocat diffusés par le Conseil national des barreaux, les avocats partent à la retraite en moyenne à 65 ans.

Les avocats en activité et honoraires participent déjà à l’activité juridictionnelle en qualité de magistrat à titre temporaire. Ainsi, parmi les 461 magistrats à titre temporaire, on dénombre 107 avocats dont 11 avocats honoraires, soit 0,17% du total des avocats honoraires recensés au 1er janvier 2020.

Le statut des avocats assesseurs honoraires apparaîtra cependant plus attractif que celui des MTT dans la mesure où la procédure de recrutement sera plus souple et rapide. Le projet de loi organique viendra en définir précisément les contours.

La part des avocats honoraires qui se portera volontaire pour assurer ces fonctions sera dès lors nécessairement plus importante que celle des avocats honoraires parmi les MTT.

On peut relever que si la part des avocats honoraires se portant candidat pour exercer ces fonctions atteint 5% du total des avocats honoraires, il serait possible de mobiliser 315 avocats assesseurs honoraires.

L’expérimentation permettra d’évaluer l’importance de ce vivier mais également d’apprécier s’il convient d’élargir les conditions de recrutement à des avocats encore en exercice ou tout en maintenant la qualité d’avocat honoraire, de limiter le périmètre de l’incompatibilité. Une étude approfondie des candidatures permettra d’affiner ces conditions.

L’expérimentation a aussi pour avantage d’atténuer les incertitudes quant à l’acceptabilité de cette mesure auprès des publics concernés (magistrats, avocats, justiciables). Elle permettra, dans le contexte actuel parfois difficile s’agissant des relations entre avocats et magistrats, d’initier un travail et des échanges communs entre les deux professions.

Elle permettra d’évaluer la perception des justiciables et des citoyens sur la cour d’assises ainsi rénovée, notamment s’agissant de l’introduction d’un membre de la société civile, non juré, dans la formation de jugement et plus généralement d’évaluer si cette réforme est de nature à renforcer la confiance des citoyens dans la Justice.

Le dispositif expérimental permettra enfin d’évaluer de manière plus fine le coût de cette mesure en prenant en compte la participation effective des avocats à ce dispositif. L’importance de la participation des avocats déterminera à la fois le coût d’une telle réforme ainsi que ses bénéfices en termes de temps de magistrat professionnel dégagé.

La généralisation de la cour criminelle à l’ensemble du territoire va induire des changements importants notamment dans la gestion des stocks de dossiers. L’expérimentation des assesseurs

avocats honoraires dans ces juridictions sera dépendante de la façon dont les juridictions appréhenderont par ailleurs cette généralisation.

L’expérimentation de l’assesseur avocat honoraire pourrait se faire dans les mêmes ressorts que ceux ayant déjà fait l’expérience de la cour criminelle, afin de ne pas rajouter un processus expérimental dans des ressorts qui n’ont pas encore connu la cour criminelle et qui vont devoir mettre en œuvre la mesure prévoyant la généralisation.

Nous proposons donc que l’expérimentation de la participation des avocats honoraires aux cours d’assises et cours criminelles soit mise en œuvre dans 2 à 20 départements, comme cela était prévu pour l’expérimentation des cours criminelles, étant précisé que l’expérimentation a été effectivement menée dans 15 départements.

L’expérimentation a été circonscrite à la participation des seuls avocats en raison de leur proximité naturelle avec les juridictions de jugement. En effet, pour certains, susceptibles d’être candidats (avocats pénalistes) ils ont déjà une connaissance approfondie du fonctionnement de la cour d’assises, ainsi que plus généralement de la matière pénale.

Toutes matières confondues, le taux de spécialisation des avocats s’élève à 11,4 % (droit du travail, droit fiscal et droit douanier, droit des sociétés, droit de la sécurité sociale et de la protection sociale, droit de la famille, des personnes et de leur patrimoine, droit immobilier, droit commercial, des affaires et de la concurrence et droit public). Ce taux varie considérablement d’un barreau à l’autre. Ainsi, parmi les barreaux composés de plus de cent avocats, ce taux s’élève à 32% au barreau d’Epinal (35 mentions de spécialisations pour 110 avocats) et à 0% devant celui de Saint-Nazaire59

. Une majorité d’avocats exerce ainsi des

fonctions généralistes et pratiquent la matière pénale quotidiennement. Cette proportion se retrouve nécessairement dans la population des avocats honoraires.

Les avocats de plusieurs grands barreaux de France, ont pu, dans le cadre d’un groupe de travail chargé de proposer des mesures visant à la résorption des stocks mis en place le 3 février 2021, exprimer par la voie de leurs représentants l’intérêt qu’ils portent à la possibilité de siéger dans des formations de jugements et notamment la cour d’assises.

L’idée au cœur de cette expérimentation est en effet de bénéficier au sein des compositions de jugement des cours d’assises et des cours criminelles du regard des avocats, professionnels du droit qui attacheront une importance toute particulière, compte tenu de leur propre culture professionnelle et de leur propre déontologie, au respect de la présomption d’innocence, du débat contradictoire et des droits de la défense. Le procès devant la cour d’assises, très spécifique, est marqué par l’oralité des débats et le contradictoire que les avocats seront

59 Rapport statistique annuel 2020 sur la profession d'avocat élaboré par le pôle d'évaluation de la justice civile de la direction des affaires civiles et du sceau

immédiatement en capacité d’incarner à côté des magistrats professionnels s’agissant de la cour criminelle ou bien à côté de magistrats professionnels et des jurés devant la cour d’assises.

C’est cette proximité avec le procès criminel et l’expérience acquise en ce domaine qui ont été particulièrement recherchées et que les premiers présidents auront pour mission de désigner.

Dans ces conditions, les autres professions qui ont une connaissance plus académique et éloignées de la pratique de l’audience ont été écartées de l’expérimentation.

L’expérimentation est prévue dans au moins deux départements et au plus vingt départements déterminés par un arrêté du ministre de la justice, pendant une durée de trois ans à compter de la date fixée par cet arrêté.

L’expérimentation est prévue dans au moins deux départements et au plus vingt départements déterminés par un arrêté du ministre de la justice, pendant une durée de trois ans à compter de la date fixée par cet arrêté.

Six mois au moins avant le terme de l’expérimentation, le Gouvernement adressera au Parlement un rapport procédant à son évaluation.

LA GÉNÉRALISATION DES COURS CRIMINELLES

L’expérimentation des cours criminelles départementale instituées à titre expérimental par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ayant été positive, aussi bien du point de vue des praticiens que des justiciables60, le projet de loi permet d’en généraliser le principe et de le pérenniser.

Pour mémoire, l’article 63 de la LPJ dispose que l’expérimentation est applicable à titre expérimental dans au moins deux départements et au plus dix départements déterminés par un arrêté du ministre de la justice, pendant une durée de trois ans à compter de la date fixée par cet arrêté, pour le jugement des personnes mises en accusation au plus tard deux ans après cette date.

L’arrêté du 23 avril 2019 précise que les dispositions du II de l'article 63 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice relatives à l'expérimentation de la cour criminelle sont applicables, à compter du 13 mai 2019.

60 Ainsi, s'agissant de la cour criminelle de la Haute-Garonne, sur les 30 dossiers en stock, ayant donnée aux accusés l’option d'être jugés par la cour d'assises ou par la cour criminelle départementale, 27 ont fait le choix d’être jugés par la cour criminelle. Source : Commission d’étude et de réflexion sur les cours d’assises et cours criminelles départementales présidée par J.-P Getti

Il ressort de ce qui précède que l’expérimentation est applicable jusqu’au 13 mai 2022 pour les personnes mises en accusation jusqu’au 13 mai 2021.

Ainsi, à défaut de généraliser dès à présent l’expérimentation, il est à craindre que le calendrier législatif à venir ne permette pas d’y procéder suffisamment tôt pour éviter de devoir suspendre les CCD dans les départements expérimentaux avant de la reprendre.

Cette expérimentation a en effet démontré l’utilité de cette juridiction composée de cinq magistrats professionnels, qui permet de juger en premier ressort, plus rapidement que les cours d’assises, mais selon des modalités garantissant de façon équivalente et satisfaisante le respect des droits de la défense et des droits des victimes, les crimes commis par des majeurs et punis de quinze ou vingt ans de réclusion.

Ainsi, les personnes contre lesquelles il existera à l’issue de l’information des charges suffisantes d’avoir commis, hors récidive, un crime puni de quinze ans ou de vingt ans de réclusion criminelle, seront, selon les modalités prévues à l’article 181 du code de procédure pénale, mises en accusation par le juge d’instruction devant la cour criminelle, sauf s’il existe un ou plusieurs co-accusés ne répondant pas aux conditions prévues par la loi.

Afin de permettre la réorientation des procédures qui auraient été dirigées vers la cour d’assises avant l’entrée en vigueur de la loi, d’éviter les conflits de compétence entre juridictions, et de permettre aux cours criminelles d’assister promptement les cours d’assises dans la résorption des stocks, les ordonnances de mise en accusation du juge d’instruction qui ne seront plus susceptibles d’appel et qui auront, au regard des qualifications criminelles retenues, renvoyé par erreur l’accusé devant la cour d’assises au lieu de la cour criminelle ou inversement, pourront faire l’objet d’une réorientation par le président de la chambre de l’instruction, sur requête du procureur de la République ou d’une partie. De même, les personnes déjà mises en accusation devant la cour d’assises avant l’entrée en vigueur de la loi pourront être renvoyées devant la cour criminelle, avec leur accord recueilli en présence de leur avocat, sur décision du premier président de la cour d’appel.

Par ailleurs, pour assurer la souplesse des champs de compétence entre la cour criminelle et la cour d’assises, des passerelles seront établies : si la cour criminelle estime, au cours ou à l’issue des débats, que les faits dont elle est saisie constituent un crime puni de trente ans de réclusion criminelle ou de la réclusion criminelle à perpétuité, elle pourra renvoyer l’affaire devant la cour d’assises.

La prééminence de la cour d’assises est maintenue dès lors que l’appel des décisions de la cour criminelle sera examiné dans les conditions prévues pour l’appel des arrêts rendus par les cours d’assises en premier ressort.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

La réforme exige la modification de 7 articles du code de procédure pénale (l’article 359, le premier alinéa de l’article 181, l’article 186, l’article 186-3, l’article 214, le titre premier du livre deuxième, l’article 367 et l’article 231) et la création de dix nouveaux articles : un article 276-1, un article 181-1, 181-2, 380-16, 380-17, 380-18, 380-19, 380-20, 380-21, et 380-22.

La participation d’un avocat dans la composition de la cour d’assises ou de la cour criminelle, disposition expérimentale, ne sera pas codifiée.

IMPACTS SUR LES JURIDICTIONS

L’article 6 conduira à tenir plus régulièrement une audience préparatoire préalable aux procès en assises. Cette audience, qui pourra ne pas se tenir si toutes les parties en sont d’accord, est de nature à rationaliser le déroulement de l’audience au fond et à en réduire la durée. Aussi, le temps consacré à cette audience préparatoire, qui jusqu’alors ne relevait que de la pratique de certains présidents d’assises, pourra être compensé par un temps d’audience rationnalisé au bénéfice de tous les acteurs (magistrats de siège et du parquet, avocats, greffiers), de sorte que l’impact en temps de travail peut être neutre voire bénéfique. Il sera qualitatif sur la façon dont l’audience pourra se dérouler si un accord sur le nombre, l’identité et l’ordre de passage des témoins et experts s’est dégagé de cette audience préparatoire.

En termes de mobilisation d’effectifs, l’évaluation part de l’hypothèse que 30 minutes seront nécessaires à l’audience préparatoire d’un dossier en matière criminelle. S’agissant du volume de référence, cette audience préparatoire criminelle concernera aussi bien les dossiers soumis aux cours d’assises que ceux soumis aux cours criminelles départementales. L’étude se base donc sur le nombre total d’arrêts rendus par toutes les cours d’assises en moyenne sur une année (années de référence 2016-2017-2018), soit 2 186 arrêts rendus en 1ère instance et en appel au national (source : SDSE - chiffres actualisés). En prenant en compte ce chiffre global, il est permis de considérer que les affaires qui seront soumises aux cours criminelles départementales sont également comprises dans ce volume (l’année 2019 n’ayant pas été prise en compte car les premières expérimentations de cours criminelles départementales ont débuté en septembre 2019).

Ainsi, la charge de travail des présidents d’assises pour la préparation des dossiers en matière criminelle est estimée à 0,65 ETPT au national.

L’article 8 du présent projet de loi entend permettre à des avocats honoraires désignés en qualité d’assesseur de siéger au sein des cours d’assises et des cours criminelles départementales, ce qui aura un impact sur l’emploi des ressources humaines des juridictions.

S’agissant de la cour criminelle, dans l’hypothèse maximale dans laquelle un avocat honoraire siègerait comme assesseur à chaque audience et remplacerait un magistrat de carrière, cela représenterait un gain de 462 jours d’audience, soit 2,2 ETPT de magistrats libérés par an.

Pour la cour d’assises, dans la même hypothèse maximale, cela permettrait de libérer 1 454 jours d’audience de magistrat professionnel, soit 7 ETPT par an.

Au total, la participation d’un avocat honoraire à chaque audience de la cour d’assises ou de la cour criminelle permettrait donc de libérer 9,2 ETPT de magistrat par an, soit 761 981 € incluant les charges hors pension civile. Cette économie réalisée permettra en contrepartie l’indemnisation des avocats honoraires et permettra aux magistrats de se consacrer à l’exercice d’autres fonctions juridictionnelles.

Cette estimation est toutefois très haute dans la mesure où il n’est pas possible d’estimer avec certitude la participation effective des avocats honoraires aux audiences de la cour d’assises et de la cour criminelle.

En outre, les avocats honoraires pourront remplacer également les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles à la cour d’assises ou les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles à la cour criminelle. En ce cas, ces magistrats non professionnels seraient également plus disponibles pour exercer d’autres fonctions au sein des juridictions, mais il n’est pas possible d’exprimer ce bénéfice en termes d’ETPT, s’agissant de magistrats exerçant à la vacation.

L’impact bénéfique de ces dispositions sur l’allègement de la charge des magistrats devrait être perceptible dès l’entrée en vigueur de la loi.

L’article 7 conduira à ce que chaque département compte une cour criminelle départementale.

Si l’implication des magistrats du siège dans sa composition est potentiellement plus fort que dans une cour d’assises (cinq personnes au lieu de trois), l’organisation de la cour criminelle départementale est génératrice de gain de temps global pour l’ensemble des acteurs judiciaires (pas de formation des jurés, de constitution de jury, temps d’audience par affaire globalement réduit).

S’agissant de l’impact en équivalent temps plein de la mesure sur les effectifs des services judiciaires, les calculs ont été réalisés pour les magistrats du siège, du parquet et pour les fonctionnaires de greffe.

Dans un premier temps, la charge de travail soustraite aux cours d’assises du fait du projet de généralisation des cours criminelles départementales (CCD) a été évaluée à partir du bilan de l’activité des CCD réalisé par le pôle d’évaluation des politiques pénales de la DACG.

Dans un second temps, une projection de la charge de travail des CCD au niveau national a été évaluée s’agissant des magistrats du siège (un président + deux assesseurs par CCD), des magistrats du parquet et des fonctionnaires de greffe. La charge de travail des 2 assesseurs siégeant aux côtés du président de la CCD n’a pas été évaluée car il pourra s’agir de magistrats à titre temporaire ou magistrats honoraires voire d’avocats honoraires.

Les gains en ETPT de magistrats du siège (président et assesseurs), magistrats du parquet et fonctionnaires de greffe au niveau des cours d’assises ont ensuite été comparés aux besoins estimés en ETPT pour le traitement des dossiers susceptibles d’être soumis aux cours criminelles départementales.

a) L’évaluation de la charge de travail susceptible d’être soustraite à la compétence des cours d’assises

Selon les données de la SDSE, 1764 arrêts ont été rendus en 1ère instance par an par les cours d’assises (moyenne des années 2016-2017-2018). Il s’agit de données déclaratives récoltées annuellement par la SDSE auprès des juridictions. L’année 2019 n’a pas été prise en compte car les premières expérimentations de la CCD ont débuté en septembre 2019.

Le bilan de l’activité des CCD réalisé par la DACG montre que les cours criminelles actuellement en expérimentation ont jugé près de 44% des affaires en principe soumises à la compétence des cours d’assises sur une année. Si l’on applique ce pourcentage à l’ensemble des cours d’assises du fait de la généralisation des CCD, 776 affaires seraient donc susceptibles d’être soustraites à l’activité des cours d’assises.

- L’évaluation de la charge de travail des magistrats (siège et parquet) Le référentiel Degrandi ne proposant pas de ratio pour les cours d’assises, le ratio d’efficience, pour les magistrats du siège et du parquet utilisé pour les dialogues de gestion qui rapporte l’ensemble des arrêts d’assises rendus sur un ressort de cour d’appel à l’ensemble des ETPT mis à disposition des assises par les juridictions d’un ressort a donc été pris en compte dans la présente étude. Ainsi, avec un ratio de 14 arrêts d’assises par an par magistrat du siège, le temps nécessaire au traitement d’un dossier d’assises pour les magistrats du siège est estimé à 7200 mn et avec un ratio de 31 arrêts d’assises par an par magistrat du parquet, le temps nécessaire au traitement d’un dossier d’assises pour les magistrats du parquet est estimé à 3252 minutes.

Ainsi, la charge de travail soustraite aux cours d’assises pour 776 affaires correspond à un gain estimé à 166,3 ETPT s’agissant des présidents et des assesseurs des cours d’assises (1 président et deux assesseurs par session) et à 25 ETPT s’agissant des magistrats du parquet (1 magistrat du parquet par session).

- L’évaluation de la charge de travail des fonctionnaires de greffe des assises Concernant les fonctionnaires de greffe des assises, l’évaluation de la charge de travail qui sera susceptible d’être soustraite à la compétence des cours d’assises a été réalisée à partir du minutage Outilgref estimé à 3375 minutes par dossier pour les affaires relevant des cours d’assises.

Ainsi, la charge de travail soustraite aux fonctionnaires de greffe des assises pour le traitement de 776 affaires initialement prévues en cours d’assises permettrait un gain de 27,8 ETPT de greffe au national sur une année.

b) L’évaluation de la charge de travail susceptible d’être soumise aux cours criminelles départementales

Selon les données de la DACG, 133 dossiers sont actuellement en stock devant les CCD en expérimentation. Ces dossiers nécessiteraient 302 jours d’audience pour être traités. Ces informations permettent d’évaluer à 2,3 jours d’audience nécessaires en moyenne par dossier passant devant la CCD.

- L’évaluation de la charge de travail des magistrats

Le référentiel élaboré par la cour d’appel de Rennes pour les magistrats du siège part du postulat qu’une journée de travail d’un magistrat équivaut à 0,005 ETPT à l’année en considérant 200 jours travaillés sur l’année.

La présente étude part du postulat que le temps de préparation et de suivi d’un dossier devant la CCD est équivalent au temps nécessaire concernant la préparation et le suivi d’un dossier jugé en cours d’assises. Seul le temps d’audience variera. En partant du postulat que le temps d’audience en assises pour le magistrat est équivalant à celui du greffe, la présente étude se base sur une estimation outilgref de 1800 minutes de temps d’audience par dossier d’assises et que de 1104 minutes sont estimés pour un dossier CCD (soit 2,3 jours d’audience).

Aussi, le traitement et le suivi d’un dossier est estimé à 11 jours de préparation auxquels s’ajoutent 2,3 jours de temps d’audience devant la CCD.

Ainsi, la présente étude évalue la charge de travail pour un magistrat du siège à 0,067 ETPT par dossier devant la CCD (11 jours de préparation et de suivi par dossier + 2,3 jours

d’audience = 13,3 jours * 0,005 = 0,067 ETPT). Si l’on considère que 776 dossiers seront soustraits annuellement à la compétence des cours d’assises pour être jugés par les CCD, cela représente 156 ETPT pour l’ensemble des magistrats du siège (président et deux assesseurs magistrats professionnels par CCD). Pour rappel, sur les 5 magistrats composants les CCD, deux d’entre eux seront des magistrats honoraires ou à titre temporaire.

En l’absence d’outil permettant d’évaluer la charge de travail des magistrats du parquet devant les CCD, encore en expérimentation, la présente étude estime à 0,03 ETPT le temps nécessaire aux magistrats du parquet pour le traitement d’un dossier (soit la moitié des ETPT nécessaires pour les magistrats du siège selon le même différentiel utilisé pour les ratios des DDG pour le traitement d’un dossier devant les assises).

Les besoins en ETPT nécessaires pour le traitement de 776 dossiers devant les CCD s’élèveraient donc à 23,3 ETPT pour les magistrats du parquet.

- L’évaluation de la charge de travail des fonctionnaires de greffe S’agissant de l’évaluation de la charge de travail des fonctionnaires de greffe, le minutage du temps nécessaire au traitement d’un dossier devant les CCD n’a pas été déterminé par Outilgref.

A partir de la typologie outilgref cours d’assises évaluée à 3375 mn en hypothèse normale (dont 1800 mn pour le temps d’audience), la présente étude retient un minutage de 2679 minutes par dossier, le temps d’audience d’assises ayant été substitué par le temps utile d’audience d’un dossier devant les CCD (à savoir 2,3 jours soit 1104 minutes).

Cette étude se base sur une estimation de temps nécessaire à l’accueil, à la préparation et au suivi d’audience identique que pour les dossiers traités par les cours d’assises.

Le besoin en ETPT nécessaire pour le traitement d’un dossier devant les CCD est ainsi évalué à 22 ETPT de fonctionnaires de greffe au national sur une année pour traiter les dossiers de la CCD.

c) Bilan du gain réalisé en ETPT de magistrats du siège, de magistrats du parquet et de fonctionnaires de greffe

Au global, la généralisation des CCD à l’ensemble du territoire national serait susceptible de générer un gain de 10,3 ETPT de magistrats du siège, 1,7 ETPT de magistrats du parquet et 5,8 ETPT de fonctionnaires de greffe. L’impact bénéfique de ces dispositions sur l’allègement de la charge des services judiciaires devrait par ailleurs être perceptible dès l’entrée en vigueur de la loi.

IMPACTS BUDGÉTAIRES

Les simplifications procédurales opérées (généralisation des cours criminelles départementales) devraient avoir un impact positif sur les ressources humaines en permettant une réduction du temps d’audience criminelle (actuellement 3,2 jours d'audiences par affaire en moyenne) et donc des besoins humains comme logistiques.

La mesure conduit à une économie de frais de justice, en réduisant les indemnités versées aux jurés. On estime ces indemnités à environ 465 € par juré, sur la base d’une étude réalisée sur le ressort de la cour d’assises de Douai. L’économie réalisée par la suppression de six jurés en première instance serait donc d’environ 2 800 € par affaire.

Au total, l’impact net devrait donc être à peu près neutre pour les services judiciaires, le surcoût lié au besoin complémentaire de magistrats à titre temporaire ou honoraires étant compensé par la baisse des indemnités de jurés.

A ce titre, il peut être précisé que, ainsi qu’il ressort de l’expérimentation en cours relative aux cours criminelles départementales, le contentieux qui relève de cette juridiction représente environ la moitié des affaires criminelles. Aussi, ce sont environ mille affaires qui pourraient jugées chaque année par les CCD, tandis qu’un millier d’autres relèverait comme actuellement des cours d’assises. Le présent projet de loi prévoit le versement d’indemnités aux assesseurs ayant la qualité d’avocat honoraire et siégeant en cour d’assises ou en cour criminelle. Un décret en Conseil d’Etat déterminera le montant de cette indemnité ainsi que ses modalités d’octroi.

A l’instar du dispositif indemnitaire prévue pour la participation des magistrats exerçant à titre temporaire aux cours criminelles départementales, une indemnité forfaitaire d’un montant égal à cent cinq dix millièmes du traitement brut annuel moyen d'un magistrat du deuxième grade, soit 321,78 euros bruts (montant chargé : 447 euros), leur sera allouée pour chaque jour d’audience, dans la limite de cent audiences par an.

Compte-tenu à la fois du nombre de départements concernés par cette expérimentation et du nombre de dossiers traités annuellement en cours d’assises ou au sein des cours criminelles départementales ainsi que de la durée moyenne de traitement des dossiers en audience, le coût de cette mesure est estimé à 616 047,81 euros bruts (856 478,55 euros chargés).

Ce montant est une estimation maximale, correspondant à l’hypothèse dans laquelle un avocat honoraire siège comme assesseur à chaque audience de la cour d’assises et de la cour criminelle.

En réalité, le coût représenté par la rémunération des avocats assesseurs sera inférieur, dès lors qu’il dépendra du vivier d’avocats honoraires souhaitant exercer ces fonctions d’assesseur et de la volonté des juridictions d’avoir recours à ce dispositif.

Les autres dispositions sont sans impact budgétaire.

IMPACTS SUR LES PARTICULIERS

L’article 6 permettra une meilleure association des accusés, via leur avocat, à la préparation du procès aux assises. Il met en outre fin au systématisme de l’incarcération des condamnés à une peine d’emprisonnement comparaissant libres.

L’article 7 permettra aux accusés d’être jugés dans des délais plus rapides pour les crimes relevant de la compétence de la cour criminelle départementale.

CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION

CONSULTATIONS MENÉES

Les conférences nationales des premiers présidents, des procureurs généraux, des présidents de tribunaux judiciaires et des procureurs de la République ont été consultées lors des entretiens menés par la commission Getti .

Le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (CSTACAA) et la Commission supérieure du Conseil d’Etat (CSCE) ont été consultés sur l’article 8, compte-tenu de son impact sur le statut des conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et des membres du Conseil d’Etat (cf. V de cet article sur les incompatibilités des avocats honoraires).

La CSCE a émis un avis favorable sur l’article 8 dans son avis du 24 mars 2021.

De même, le CSCTA a émis un avis favorable le 29 mars 2021.

MODALITÉS D’APPLICATION

Application dans le temps

Les dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication de la présente loi, à l’exception d’une part des dispositions sur la généralisation des cours criminelles, qui n’entreront en vigueur que le 1er janvier 2022, et des dispositions expérimentales relatives à l’avocat dans les compositions de jugement criminelles, soumises à la prise d’un acte réglementaire, d’autre part de celles sur la minorité de faveur qui entrent en vigueur le premier

Commission d’étude et de réflexion sur les cours d’assises et cours criminelles départementales présidée par J.-P Getti

jour du deuxième mois suivant la date de publication de la loi Les dispositions sur l’audience préparatoire sont applicables aux procédures dans lesquelles la décision de renvoi de l’accusé a été rendue après la publication de la loi.

Application dans l’espace

L’expérimentation des avocats dans les compositions de jugements criminelles concernera un nombre de départements compris entre deux et vingt.

Les autres dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République, y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution .

Textes d’application

Il conviendra d’adopter un décret en Conseil d’Etat pour fixer notamment la rémunération des avocats honoraires exerçant les fonctions d’assesseur à la cour d’assises et à la cour criminelle.

Par ailleurs, un arrêté du ministre de la justice précisera les départements dans lesquels l’expérimentation sera menée et fixera la date de départ de cette expérimentation.

CHAPITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXÉCUTION

DES PEINES

ARTICLE 9 : 2° MODIFIANT L’ARTICLE 712-19 DU CODE DE PROCÉDURE

PÉNALE – EXTENSION DU CHAMP D’APPLICATION DES ORDONNANCES

D’INCARCÉRATION PROVISOIRE DU JUGE DE L’APPLICATION DES

PEINES

ETAT DES LIEUX

Ce dispositif existe déjà pour certaines mesures (l’ordre d’arrestation provisoire de la libération conditionnelle et de l’ordre d’incarcération provisoire de l’emprisonnement avec sursis et mise à l’épreuve). Il est généralisé à presque tous les condamnés non écroués sous contrôle du juge de l’application des peines par l’article 712-19 du code de procédure pénale. Outre le sursis probatoire (article 712-19, al. 1) et l'ajournement de peine (article 747-3 du code de procédure pénale), sont également visés la détention à domicile sous surveillance électronique (loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille), la surveillance judiciaire, la suspension ou le fractionnement de peine, la libération conditionnelle et le suivi socio-judiciaire.

Le dispositif n’est cependant pas applicable aux condamnés faisant l’objet d’une interdiction de séjour, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou d’un placement sous surveillance électronique (qui font l’objet d’un traitement particulier, la suspension de la mesure). Il n’est pas davantage applicable au suivi post-peine ordonné par le juge d’application des peines sur le fondement de l’article 721-2 du code de procédure pénale.

La décision d’ordonnance d’incarcération provisoire nécessite que le condamné soit sous main de justice, soit dans le cadre d’une autre affaire, soit à l’initiative du juge de l’application des peines (suite à une inscription au fichier des personnes recherchées ou à la délivrance d’un mandat ou tout simplement parce qu’elle est présente dans le cabinet du juge). Le débat contradictoire sur l’éventuelle révocation de la mesure doit se réaliser dans des délais précis (15 jours si la décision relève du juge d‘application des peines ou 1 mois si elle relève du tribunal d’application des peines), faute de quoi le condamné sera remis en liberté.

L’ordonnance d’incarcération provisoire est insusceptible d’appel.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

L’ordonnance d’incarcération provisoire n’était pas prévue dans le cadre des interdictions de paraître et des interdictions et obligations résultant des articles 131-5-6, 131-6, 131-8, 131-9 et 131-11 du code pénal, ni dans le cadre du suivi prévu à l’article 721-2 du code de procédure pénale : il convient donc d’en étendre le champ et de permettre au juge de l’application des peines d’incarcérer le condamné qui refuserait de se soumettre aux peines complémentaires et mesures d’insertion qui ont été prononcées à son encontre dans le cadre d’une peine de milieu ouvert ou d’un suivi post-peine.

L’objectif poursuivi est de restaurer la confiance des citoyens envers la justice en assurant l’effectivité des peines, et particulièrement des peines de faveur comme les peines de milieu ouvert pour lesquelles l’incarcération (qui n’est pas venue sanctionner l’infraction initiale) sert de moyen de pression en dernier recours sur le condamné, pour l’obliger à respecter les mesures alternatives à l’emprisonnement auxquelles il a été astreint et qui sont à même d’assurer sa réinsertion.

DISPOSITIF RETENU

L’article 712-19 du code de procédure pénale est complété afin d’ajouter les hypothèses envisagées permettant d’étendre le champ d’application de l’ordonnance d’incarcération provisoire. Il étend ainsi les possibilités pour le juge de l’application des peines de recourir à une ordonnance d’incarcération provisoire.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

L’article 712-19 du Code de procédure pénale est modifié.

IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Aucun impact budgétaire n’est à relever.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Cette disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

APPLICATION DANS L’ESPACE

La disposition est applicable sur l’ensemble du territoire de la République « y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution .

ARTICLE 9 : 5° MODIFIANT L’ARTICLE 720 DU CODE DE PROCÉDURE

PÉNALE : LIBÉRATION SOUS CONTRAINTE AUTOMATIQUE

ÉTAT DES LIEUX

La loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales a introduit, à compter du 1er janvier 2015, l’article 720 du code de procédure pénale qui instaure un mécanisme d’examen obligatoire de la situation des personnes condamnées détenues exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à 5 ans, arrivée au deux tiers de leur peine, en vue d’un prononcé éventuel, par le juge de l’application des peines, d’une mesure de libération sous contrainte (LSC).

La libération sous contrainte participe à l’objectif assigné à la peine dont les modalités d’exécution doivent assurer et favoriser l’insertion ou la réinsertion de la personne condamnée afin de lui permettre d’agir en personne responsable, respectueuse des règles et des intérêts de la société et d’éviter la commission de nouvelles infractions.

La libération sous contrainte s’inscrit dans le cadre d’un retour progressif à la liberté en application des dispositions de l’article 707 du code de procédure pénale qui énonce que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d'une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d'un retour progressif à la liberté [...], dans le cadre d'une mesure de semi-liberté, de placement à l'extérieur, de détention à domicile sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d'une libération sous contrainte».

Elle se distingue des aménagements de peine en ce qu’elle n’est pas octroyée sur la base d’efforts de réadaptation sociale ou d’un « projet de sortie » construit par la personne condamnée, mais constitue une étape de l’exécution d’une peine, destinée à encadrer et accompagner une personne condamnée à une courte ou moyenne peine, lorsqu’elle sort de prison.

La libération sous contrainte entraîne l'exécution du reliquat de peine sous le régime de la libération conditionnelle, de la détention à domicile sous surveillance électronique, du placement à l'extérieur ou de la semi-liberté. Ainsi, la libération sous contrainte constitue une voie procédurale permettant d’aboutir au prononcé d’un aménagement de peine qui sera par la suite exécuté et suivi par le juge de l’application des peines sans distinction avec les autres aménagements de peine prononcés.

Dans le cadre de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice n°2019-222 du 23 mars 2019 et du décret d’application n°2019-508 du 24 mai 2019, la libération sous

contrainte a été érigée en principe. Elle est régie par les articles 720 etD147-17 à D147-19 du code de procédure pénale.

La nécessité pour la société de l’exécution d’une partie de la peine en milieu ouvert explique l’abandon de l’exigence préalable du consentement écrit de la personne détenue.

Désormais, seul le refus exprès manifesté par la personne condamnée de bénéficier d’une libération sous contrainte fait obstacle à la mise en œuvre de la procédure. De même, depuis le 1er juin 2019, lorsqu’une demande d’aménagement de peine est pendante alors que le condamné va atteindre les deux tiers de sa peine, celui-ci n’est pas éligible à la libération sous contrainte et sa situation devra être examinée en débat contradictoire, mais avec les critères de fond applicables à la libération sous contrainte.

Par ailleurs, l’article 720 du code de procédure pénale prévoyait, dans sa version issue de la loi du 15 août 2014, que, lorsque le condamné avait exécuté les deux tiers de sa peine, sa situation devait obligatoirement être examinée par le juge de l’application des peines en commission de l’application des peines.

Désormais, depuis la modification apportée par la loi du 23 mars 2019, la situation des personnes condamnées est examinée par le juge de l’application des peines afin que soit prononcée une libération sous contrainte lorsque le condamné aura exécuté les deux tiers de sa peine.

Cette modification implique que l’examen en commission d’application des peines doit intervenir avant que le condamné ait atteint les deux tiers de peine afin que l’aménagement puisse se mettre en place dès qu’il aura accompli les deux tiers de sa peine, dont l’’échéance doit en conséquence être anticipée.

L’octroi de la libération sous contrainte ne peut être écarté par le juge de l’application des peines, par ordonnance spécialement motivée, qu’en cas de constat d’une impossibilité de mise en œuvre au regard des critères de l’article 707 du code de procédure pénale (absence de tout hébergement pour envisager une surveillance électronique ou une libération conditionnelle par exemple ou de risques avérés pour la sûreté des victimes ou de récidive). La libération sous contrainte est ainsi devenue la modalité normale d’exécution du reliquat de peine d’emprisonnement, en l’absence d’aménagement de peine prononcé dans le cadre d’une requête et après débat contradictoire.

Seuls le refus écrit de la personne détenue ou une requête en aménagement de peine en préparation ou en attente de décision empêchent l’examen de la libération sous contrainte.

En l’absence d’examen en commission de l’application des peines, le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel peut, d’office ou sur saisine de la personne

condamnée ou du procureur de la République, prononcer une mesure de libération sous contrainte (D49-33 alinéa 2 du code de procédure pénale).

Ce texte pose le principe d’une étape normale du parcours d’exécution de la peine, de la fin de peine exécutée hors la détention, dans une optique de favoriser la réinsertion en limitant les sorties dites sèches, c’est à dire sans accompagnement.

La libération sous contrainte intervient désormais indépendamment de l’existence d’un projet d’insertion, la prise en charge opérée par le service pénitentiaire d’insertion et de probation devant permettre d’accompagner le retour à la vie libre et ainsi prévenir le risque de récidive.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Malgré une évolution des textes avec la loi du 23 mars 2019 vers un plus grand automatisme de la libération sous contrainte, le nombre de ces mesures demeure limité.

Ainsi, en dépit d’une augmentation progressive des libérations sous contrainte octroyées (664 étaient prises en charge par les services pénitentiaires d’insertion et de probation au 1er janvier 2016 contre 1408 au 1er janvier 2021), la réforme n’a pas produit les effets escomptés faute d’une appropriation suffisante par les professionnels. Les décisions de rejet montrent que certains magistrats et conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation sont toujours attachés à la notion de projet d’insertion, tel qu’attendu dans le cadre d’un aménagement de peine. De fait, les détenus concernés par les décisions de rejet exécutent leur fin de peine en détention et sont libérés sans mesure de contrôle ni d’accompagnement. Le service pénitentiaire d’insertion et de probation ne peut donc mettre en œuvre un suivi socio-éducatif adapté après la libération et travailler avec la personne condamnée sur les facteurs de risque pour réduire la récidive, sur l’accès aux droits, le logement, la santé, le retour à l’emploi.

Or, c’est bien ce travail d’accompagnement qui limite de la manière la plus efficace la récidive après la sortie de prison.

Il apparaissait donc nécessaire de renforcer le systématisme de cette mesure. Une telle réécriture du texte s’inscrit pleinement dans le rôle assigné à la peine en instituant automatiquement un sas de sortie au bénéficie des sortants de prison et en leur imposant des mesures de contrôle ainsi qu’un suivi systématique. Ce dispositif renforce par ailleurs la continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert.

La mise en œuvre de plein droit de la libération sous contrainte pour les reliquats de peine de 3 mois a pour principal objectif de limiter, pour les peines d’emprisonnement les plus courtes, égales ou inférieures à 2 ans, les sorties d’emprisonnement sans aucun accompagnement à la

réinsertion, en dehors de l’établissement pénitentiaire. Ces mesures seront exécutées sous le régime de la libération conditionnelle, de la détention à domicile, de la semi-liberté ou du placement extérieur.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le choix a été fait de limiter le champ de cette libération sous contrainte automatique aux peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à deux ans et non pas de s’aligner sur le champ visé à l’article 720 al 1 du CPP. Il s’agit en effet de réserver cette mesure aux auteurs des infractions de plus faible gravité.

Le choix a également été fait de ne pas créer un dispositif unique afin que, s’agissant des peines plus longues, la personne détenue se montre plus activement mobilisée, sans attendre un automatisme à 3 mois de la fin de peine.

En tout état de cause, en cas de non-respect de la mesure et des obligations et interdictions le cas échéant fixées, le juge de l’application des peines peut ordonner le retrait ou la révocation de la mesure et la réincarcération de la personne pour une durée égale au cumul de la peine qu’il lui restait à exécuter au moment de la décision, et des réductions de peine octroyées et qui n’avaient pas fait l’objet d’un retrait.

Les dispositions envisagées améliorent la libération sous contrainte instituée par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, et prévue par l’article 720 du code de procédure pénale, en rendant celle-ci plus systématique lorsqu’il reste aux condamnés exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égale à trois mois.

Dans ce cas, la libération devra en effet intervenir de plein droit, sauf en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement, le juge de l’application des peines devant alors, après avis de la commission d’application des peines, déterminer la mesure applicable.

Cette libération sous contrainte de plein droit ne sera cependant pas applicable aux personnes condamnées pour crime, pour acte de terrorisme, violences sur mineur de quinze ans ou violences au sein du couple, ou aux personnes ayant fait l’objet de sanctions disciplinaires pendant la durée de leur détention.

Le nouveau dispositif ne vient pas remettre en cause le principe de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine prévue au 1er alinéa de l’article 720 du CPP. Il offre un mécanisme supplémentaire de mise en œuvre de cette libération sous contrainte dès que le reliquat de 3 mois est atteint. Ainsi, seront concernées les personnes détenues qui n’auront bénéficié ni d’un

aménagement de peine, ni le cas échéant d’une libération sous contrainte aux deux tiers de sa peine, soit qu’il l’ait refusée, soit que la juridiction de l’application des peines l’ait rejetée.

Les cas d’exclusions prévus, à savoir les crimes, les auteurs d’infraction terroriste, y compris pour les infractions d’apologie et de provocation à l’acte de terrorisme, d’infractions aggravées par la circonstance de la minorité de quinze ans ou celle définie par l’article 132-80 du code pénal, permettent d’écarter cet automatisme pour les infractions les plus graves et de demeurer, les concernant, sur un principe d’individualisation stricte de la sanction pénale. En revanche, le mécanisme de la libération sous contrainte tel que prévu au premier alinéa 720 du CPP leur demeure applicable.

Ce mécanisme est également exclu pour les personnes détenues ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire prononcée pour les faits les plus graves, à savoir des faits de violences physiques sur les personnels pénitentiaires ou à l’encontre des personnes en visite dans l’établissement ou en mission ainsi qu’à l’encontre des codétenus, de rébellion, ou de participation à une action collective de nature à compromettre la sécurité des établissements.

Le projet exclut la nouvelle mesure de libération sous contrainte « en cas d’impossibilité matérielle résultant de l’absence d’hébergement » du condamné. Cette exclusion a pour objectif de ne pas réserver la libération sous contrainte aux seules mesures prévoyant le statut d’hébergé de la personne détenue, comme le placement extérieur, ou la semi-liberté, dont les places actuellement disponibles ne permettraient pas de couvrir l’ensemble des détenus potentiellement concernés. Pour autant cette exclusion, n’empêchera pas le juge de l’application des peines de prévoir l’exécution de cette libération sous contrainte sous l’une de ces modalités.

Il pourra également appliquer une surveillance électronique à son domicile.

Enfin, il faut mentionner que s’agissant des condamnations à de très courtes peines d’emprisonnement, la mise en œuvre de cette nouvelle libération sous contrainte automatique, alliée aux réductions de peine, pourrait aboutir à l’exécution d’une incarcération d’une durée extrêmement faible à l’intérieur de l’établissement. Néanmoins, la mise en œuvre de la loi du 23 mars 2019 a précisément vocation à faire disparaître les courtes peines d’emprisonnement, désocialisantes et n’ayant aucun impact favorable au titre de la récidive, au profit d’alternatives à l’incarcération.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

L’article 720 du code de procédure pénale est modifié.

IMPACTS SUR LA POPULATION CARCÉRALE

La mesure envisagée pourrait avoir pour conséquence de faire diminuer la densité carcérale et donc de permettre un meilleur accès aux droits, activités en détention et préparer un aménagement de peine pour les peines plus conséquentes.

Le nombre de détenus susceptibles de faire l’objet de ce dispositif de libération sous contrainte de fin de peine correspond au nombre de condamnés dont le quantum de peine est inférieur ou égal à 2 ans et le reliquat de peine inférieur ou égal à 3 mois. Au regard de la moyenne des données issues des 7 périodes examinées dans le tableau ci-dessous, le nouveau dispositif porté par l’article 9 de la loi pourrait concerner 6 000 détenus, intégration faite des exceptions prévues par le texte (relatives aux faits commis, au comportement du détenu ou à l’impossibilité d’hébergement) qui ne sont pas prises en compte dans le tableau.

Date

Détenus accessibles à la LSC

automatique

(hors exceptions)

Total population

carcérale

01/01/2019 8512 70 059

01/04/2019 8952 71 828

01/07/2019 8551 71 710

01/01/2020 8394 70 651

01/04/2020 6730 65 300

01/07/2020 5149 58 621

01/01/2021 6445 62 792

IMPACTS SUR LES PRATIQUES PROFESSIONNELLES

La réécriture de l’article 720 du code de procédure pénale aura un impact sur le déroulement des commissions d’application des peines et sur les actes préparatoires des différents services.

Ainsi, le nombre de personnes supplémentaires examinées en commission d’application des peines au titre de la mise en œuvre de la libération sous contrainte automatique va entrainer un accroissement du nombre de rapports à rédiger portant sur les modalités d’exécution de la mesure.

Cette augmentation d’examen des situations, dont les modalités sont à fixer, va également impliquer des actes de vérification des situations d’hébergement des personnes détenues, seul motif légal de rejet d’octroi de la libération sous contrainte.

Cependant, le recours à la commission d’application des peines dématérialisée, lorsqu’il sera techniquement prêt, est susceptible de limiter cette charge. Par ailleurs, une plus grande délégation des permissions de sortir au chef d’établissement, telle que prévue par l’article de la loi du 23 mars 2019 et déjà mis en œuvre dans certains ressorts, mesures également examinées en commission d’application des peines, pourrait alléger le rôle de ces commissions et donc la charge pour les juges d’application des peines.

IMPACTS SUR LA SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE

Dans le cadre de la définition des modalités de mise en œuvre des libérations sous contrainte, il est à prévoir un fort recours à une exécution sous la forme de la surveillance électronique. En effet, cette modalité peut apporter des garanties sécuritaires pour un retour par étapes à la vie libre. Pour mémoire, au 1er octobre 2020, 64% des libérations sous contrainte étaient en cours d’exécution sous la forme d’une détention à domicile sous surveillance électronique (DDSE)62 .

A partir de l’évaluation de l’impact sur la population carcérale telle qu’évoquée supra, et en se basant sur un prononcé systématique de la libération sous contrainte selon les modalités de la surveillance électronique, l’estimation de l’impact est fondée sur un volume de 6 000 libérations sous contrainte à prendre en charge.

Dans ce cas, il conviendra de réévaluer les capacités du logiciel de gestion de la surveillance électronique SAPHIR, le nombre de matériels disponibles et l’impact en ressources humaines pour les agents de la surveillance électronique en service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) et au sein des pôles centralisateurs des directions interrégionales des services pénitentiaires.

Sur les modalités d’exécution des libérations sous contrainte, il conviendra également de prévoir un impact sur le prononcé de semi-libertés, qui permettra d’obtenir des garanties de sécurité optimales pour les personnes détenues aux profils nécessitant un encadrement strict, mais également pour les personnes sans solution d’hébergement.

62 790 LSC en cours au 1er octobre 2020, dont 511 DDSE.

Il paraît en outre opportun d’accroître le nombre de places de placement extérieur pour diversifier l’offre de prise en charge dans le cadre de la LSC, nécessitant des moyens supplémentaires qui devront être précisés.

IMPACTS EN TERMES DE RESSOURCES HUMAINES63

Quelle que soit la modalité d’exécution de ce dispositif, les SPIP de milieu ouvert se verront chargés du suivi des personnes libérées sous contrainte, et notamment de la mise en œuvre d’un contenu de prise en charge. Ce contenu pourra être individuel ou collectif, en fonction du profil du condamné.

Sur la base de l’évaluation de l’impact sur la population carcérale évoquée supra, un volume de 6 000 libérations sous contrainte seront à prendre en charge.

Au regard du calibrage des effectifs de référence des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) en SPIP64

, l’estimation du nombre d’emplois de CPIP nécessaires à la prise en charge de ces 6 000 mesures supplémentaires s’élève à 100 ETP. Le recrutement de plus d’une centaine de contractuels fin 2020, dans les services d’insertion et de probation, permettra de prendre en charge cette suractivité projetée, en les pérennisant.

Au-delà de l’impact sur les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation en charge des mesures socio-éducatives, il convient de prendre en compte l’activité supplémentaire résultant de la mise en œuvre de la libération sous contrainte automatique pour les personnels en charge de la surveillance électronique.

Cet impact concerne deux catégories de personnels : d’une part les personnels de surveillance en SPIP, chargés de la pose des bracelets électroniques et des contacts avec la personne suivie en cas d’incident ou d’alarme, d’autre part l’ensemble des personnels des pôles centralisateurs de la surveillance électronique en directions interrégionales (pilotage et gestion des alarmes).

En considérant l’hypothèse maximale, c’est-à-dire celle selon laquelle toutes les libérations sous contrainte automatiques mises en œuvre dans ce cadre se verraient exécutées sous le registre de la surveillance électronique, soit un volume de 6 000 bracelets électroniques, et au regard des ratios actuels65, la mise en œuvre de ces dispositions nécessiterait, en complément

63 Compte tenu des limites inhérentes à la production statistique dans le calendrier de l’étude d’impact, les impacts RH sont présentés hors intégration des cas d’exclusion prévus par le projet de loi.

64 Objectif cible de 60 personnes placées sous-main de justice par CPIP.

65 Estimation réalisée sur la base de l’application d’un ratio de 50 dispositifs de surveillance électronique en moyenne par personnel de surveillance (données SE en stock) pondéré par la prise en compte des flux.

des effectifs actuels, 1 officier, 11 gradés, 64 surveillants et 27 adjoints administratifs. Il est précisé qu’au 8 mars 2021, 14 480 mesures de surveillance électronique sont en cours.

Projections des effectifs de personnel de surveillance en charge de la surveillance électronique en service pénitentiaire d’insertion et de probation :

SPIP

Effectifs de référence PS en SPIP

Surveillant Gradé TOTAL

Situation actuelle 307 - 307

projection 348 15 363

Nombre de créations 41 15 56

Projection des effectifs de référence des pôles centralisateurs en directions interrégionales :

Pôle ACP Effectifs de référence pôle ACP en DISP

Surveillant Gradé Officier PA TOTAL

Situation actuelle 102 10 9 3 124

Projection 125 11 10 30 176

Nombre de créations 23 1 1 27 52

Les coûts de personnels peuvent être établis à partir des dépenses annuelles moyennes par grades.

Libellé corps grade Coûts moyens

RAP 2020

Nombre de créations

d’emploi estimées Impact financier

Surveillants/gradés 40 085 € 75 3 006 375 €

Officiers 49 901 € 1 49 901 €

Adjoints Administratifs 32 127 € 27 867 429 €

TOTAL 103 3 923 705 €

L’impact brut en titre 2 au regard des créations d’emplois estimées est évalué à 3 923 705 € par an.

Il est également nécessaire d’intégrer un coût fixe de modification des paramètres du marché et notamment de l’infogérance du système d’information, soit 77 751,50 € par mois, soit 933 018 € par an.

Par ailleurs, une journée de placement sous PSE est évaluée, pour les dépenses d’exploitation (hors dépenses de personnels), à 4,37 €.

Ainsi, pour 6 000 bracelets supplémentaires, l’impact annuel peut être évalué à 9 570 300 €.

Enfin, l’économie générée par les sorties de détention doit également être intégrée, en prenant en compte le coût marginal d’une journée de détention (hors EPM et CSL), soit 9,44 € par jour, par détenu.

Ainsi, pour 6 000 détenus, l’économie générée est estimée à 20 673 600 € par an.

En se fondant sur ces hypothèses, l’impact de l’application des libérations sous contrainte aux personnes placées sous main de justice dont le quantum de peine est inférieur ou égal à 2 ans et le reliquat de peine inférieur ou égal à 3 mois peut être estimé comme suit :

De ces coûts doivent être déduits, même si elles ne peuvent être précisément évaluées, les économies liées à l’absence de récidive d’une personne condamnée et qui, du fait de la prise en charge par l’administration pénitentiaire, s’est pleinement réinsérée (coûts liés à l’indemnisation d’une victime, la réparation d’un préjudice, d’une nouvelle incarcération).

IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICAIRES

L’étude des nouvelles dispositions applicables à la libération sous contrainte met en évidence un impact mesuré sur les services judiciaires.

Les nouvelles dispositions prévoient en effet que lorsqu’il reste au condamné exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à deux ans, un reliquat de peine à exécuter qui est inférieur ou égal à trois mois, la libération sous contrainte s’applique de plein droit. Le juge de l’application des peines détermine, après avis de la commission de l’application des peines, la mesure applicable.

Impact annuel T2 3 923 705 €

Impact annuel HT2 9 570 300 €

Impact annuel infogérance 933 018 €

Impact Total brut 14 427 023 €

Economie annuelle JDD - 20 673 600 €

Total net - 6 246 577 €

Ces dispositions impliquent la tenue de commissions d’application des peines supplémentaires pour les condamnés concernés par ces seuils. Ce régime n’est toutefois pas applicable à un certain nombre de catégories de détenus, dont ceux condamnés pour des infractions violentes, ou ne disposant pas de solution d’hébergement à la sortie de détention, ou encore ayant adopté un mauvais comportement en détention.

Le nombre de condamnés susceptibles de faire l’objet d’une libération sous contrainte selon les nouvelles dispositions est estimé à 6 000 afin de prendre en compte les cas d’exception prévus par le projet de loi relatifs aux profils pénaux, au comportement ou aux impossibilités d’hébergement. Ces personnes devront donc faire l’objet d’un suivi dès leur sortie de détention.

Deux phases ont été étudiées : le milieu fermé correspondant à la prise de décision du JAP en matière de libération sous contrainte après débat contradictoire ainsi que l’étape en « milieu ouvert » (sortie de la détention) qui suppose la prise en charge de la personne libérée sous contrainte (sous LC, SML, DES, PE).

Nouveau régime

Milieu fermé

Milieu ouvert

sortie de

détention

ETPT

nécessaires

Nombre de condamnés ayant un reliquat de peine ≤

à 3 mois et ayant exécuté une ou plusieurs peines

privatives de liberté d’une durée totale ≤ à 2 ans

6000 6000

Estimation des ETP magistrats du siège

(référentiel Degrandi) 8,00 6,00 14,00

Estimation des ETP fonctionnaires (Outilgref) 11,13 5,09 16,22 Concernant les magistrats du parquet : selon le référentiel Michel, la préparation d’une audience en débat contradictoire est évaluée à 2h par demi-journée d’audience, soit 120 minutes.

Sachant qu’une demi-journée d’audience dure 4h (soit 240 minutes) et que le temps d’audience en débat contradictoire est estimé à 35 minutes par dossier selon Outilgref (ce temps comprenant également le déplacement en établissement pénitentiaire), il peut alors être estimé que 7 dossiers seront audiencés sur une demi-journée d’audience. En partant de cette estimation, le temps de préparation d’un dossier pour un magistrat du parquet est évalué à 17 minutes.

Si l’on applique ces minutages (c’est-à-dire 17 minutes pour la préparation d’un dossier et 35 minutes d’audience par dossier) au nombre de condamnés susceptibles de faire l’objet d’une

LSC selon les nouvelles dispositions du PJL, alors la charge de travail des magistrats du parquet pour l’examen de 6000 dossiers s’élèvera à 3,10 ETPT.

Au global, il en résulte donc une charge limitée, évaluée à 14 ETPT de JAP, 3,10 ETP parquet et 16,22 ETPT de fonctionnaires de greffe au national.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Les dispositions entreront en vigueur au lendemain de la publication de la présente loi au Journal Officiel.

APPLICATION DANS L’ESPACE

Les dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République, Elles s’appliquent de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Elles s’appliquent dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie soumis au principe de spécialité législative, par mention expresses d'application via la mise à jour du « compteurs LIFOU » de l’article 804 du code de procédure pénale modifié à cette fin par l’article 37 du projet de loi.

ARTICLE 9 : 6° MODIFIANT L’ARTICLE 721 DU CODE DE PROCÉDURE

PÉNALE - SUPPRESSION DES CRÉDITS DE RÉDUCTION DE PEINES ET

RÉTABLISSEMENT DES RÉDUCTIONS DE PEINE POUR BONNE CONDUITE,

FUSIONNÉS AVEC LES RÉDUCTIONS SUPPLÉMENTAIRES DE PEINE

ÉTAT DES LIEUX

Le crédit de réduction de peine (CRP), créé par la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, est régi par les articles 721 et D 115 à D. 115-18 du code de procédure pénale.

Il est immédiatement décompté de la peine du condamné lors de la mise à l’écrou, dès que la décision devient définitive, sans décision du juge de l’application des peines. Ce dispositif anticipe le bon comportement du condamné durant l’exécution de sa peine en lui permettant de bénéficier d’emblée d’une date de sortie avancée par rapport à la peine d’emprisonnement prononcée.

Le calcul du crédit de réduction de peine est effectué, sous le contrôle du ministère public, par le greffe de l’établissement pénitentiaire, dès lors que la condamnation a acquis un caractère exécutoire. En cas de cumul de condamnations, il est octroyé un crédit de réduction de peine pour chaque peine prononcée, selon le quantum prévu pour chacune.

Selon l’article 721 CPP, le condamné bénéficie d’un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée, à hauteur de 3 mois pour la première année, de 2 mois pour les années suivantes, ou de 7 jours par mois pour les durées calculées sur une période inférieure à une année. Il apparait sur la fiche pénale dans la ligne située juste en dessous de la ligne de mise à l’écrou de chaque peine.

En cas de contestation soulevée par le condamné sur le mode de calcul adopté par l’administration pénitentiaire, le ministère public peut être saisi, étant chargé de la mise à exécution des peines. En tout état de cause, si une difficulté persiste, le condamné pourra toujours saisir en difficulté d’exécution la juridiction de condamnation (ou la juridiction dans le ressort duquel il est détenu) en application des articles 710 et suivants du CPP.

En cas de mauvaise conduite ou de refus de soins (art.721-al.3), le juge de l’application des peines peut retirer tout ou partie du crédit initialement et automatiquement octroyé. La personne détenue voit alors sa date de fin de peine reculéee, dans la limite de la peine prononcée. Le retrait de CRP est limité à 3 mois maximum par an ou 7 jours par mois lorsque la période de détention est inférieure à une année.

En cas de nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit commis par le condamné après sa libération pendant une période égale à la durée du crédit de réduction de peine dont a bénéficié le condamné (total des réductions obtenues à ce titre au jour de la libération), la juridiction de jugement peut ordonner le retrait de tout ou partie de cette réduction de peine et la mise à exécution de l’emprisonnement correspondant, qui n’est pas confondu avec celui résultant de la nouvelle condamnation.

En complément, l’article 721-1 permet au juge de l’application des peines d’octroyer des réductions de peine supplémentaires (RSP) lorsque la personne détenue justifie d’efforts sérieux de rédaptation sociale pendant le temps de sa détention, notamment, en passant avec succès un examen scolaire, universitaire ou professionnel, en justifiant de progrès réels dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation, en s’investissant dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture ou du calcul, ou en participant à des activités culturelles, et notamment de lecture, en suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ou en s’efforçant d’indemniser leurs victimes.

A la différence du crédit de réduction de peine, calculé sur la base de la peine prononcée, la réduction supplémentaire de peine a pour assiette la détention effectivement subie.

Elle est prononcée en une seule fois si l'incarcération est inférieure à une année et par fraction annuelle dans le cas contraire. Toutefois, aucune réduction supplémentaire de peine ne peut être accordée, sauf décision contraire du juge de l’application des peines, aux personnes condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru et qui refusent de suivre le traitement qui leur est proposé (en application des art. 717-1 et 763-7 du CPP) pendant leur incarcération, ou qui ne suivent pas ce traitement régulièrement (art. 721-1 al. 1 CPP). De même, après avis médical et sauf décision contraire du juge de l’application des peines, aucune réduction supplémentaire de peine ne peut être accordée à un condamné dont le discernement a été reconnu comme altéré par la juridiction de jugement en application de l’article 122-1 du CP, qui refuse les soins qui lui sont proposés (art.721-1 al. 1 du CPP).

Une disposition similaire s’applique aux condamnés à l’une des infractions prévues à l’art. 706-47 du CPP : refus d’octroi de RSP sauf décision contraire si, lorsque la condamnation qui est purgée est devenue définitive, le casier judiciaire faisait déjà mention d’une condamnation similaire (art. 721-1 al. 4 du CPP)

Conformément à l’application combinée des articles 712-4-1 et 712-5 du code de procédure pénale, et en dehors des situations d’urgence, les décisions relatives au retrait des crédits de réduction de peine ou à l’octroi des réductions supplémentaires de peine sont prises par ordonnance motivée du juge de l’application des peines, après avis de la commission d’application des peines. Les membres de droit de cette commission sont le procureur de la

république, le chef de l’établissement pénitentiaire et le représentant du service pénitentiaire d’insertion et de probation.

Les crédits de réductions de peine ainsi que les réductions supplémentaires de peine concernent toutes les mesures sous écrou, qu’elles soient ou non exécutées à l’intérieur d’un établissement pénitentiaire. Ainsi, les personnes bénéficiant d’une mesure d’aménagement de peine sous écrou (détention à domicile sous surveillance électronique, semi-liberté ou placement extérieur) en bénéficient également.

La loi n°2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2020 prévoit que la commission d’application des peines peut délibérer par voie dématérialisée. Les solutions techniques sont en cours d’élaboration.

Les dispositions relatives à l’octroi des réductions de peine doivent être revues pour mettre fin à l’automaticité du crédit de réduction de peine, système difficilement compréhensible pour les citoyens et les justiciables. Le projet de loi y substituerait un dispositif unique de réductions de peine accordées progressivement au cours de l’exécution de la peine, en tenant compte des efforts de la personne détenue, tant en termes de bon comportement en détention qu’en termes d’efforts sérieux de réinsertion.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Le système actuel qui aboutit à une réduction automatique, immédiate et systématique portant sur l’ensemble de la peine prononcée apparaît peu compréhensible et contraire au principe de l’individualisation des peines, il est donc nécessaire de légiférer pour le modifier.Ce système était en effet incompréhensible pour nos concitoyens en aboutissant à une réduction automatique, immédiate et systématique portant sur l’ensemble de la peine prononcée, et s’appliquant en même temps que les réductions supplémentaires de peine accordées, de façon personnalisée, par le juge de l’application des peines en application de l’article 721-1 aux condamnés ayant manifesté des efforts sérieux de réadaptation sociale.

L’objectif de la réforme du système des réductions de peine est d’apporter une meilleure lisibilité et une meilleure cohérence aux justiciables quant à la mise à exécution des peines d’emprisonnement.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

La solution retenue a consisté à fusionner les deux aspects des réductions, à savoir les réductions liées au comportement, et les réductions liées aux efforts réalisés - par la personne écrouée.

Ces deux aspects sont intégrés dans une décision unique prise par le juge de l’application des peines, après avis de la commission des peines. Sans distinguer précisément la part représentée par ces deux aspects dans le quantum global, et ce afin de laisser une libre appréciation globale au juge de l’application des peines, le texte prévoit un quantum maximum de 6 mois par an et de 14 jours par mois.

Les dispositions d’application dans le temps, prennent en compte le fait qu’il n’est pas possible de revenir sur les CRP déjà accordés et notifiés aux condamnés. Elles écartent par ailleurs la possibilité de - créer un régime mixte, - en maintenant des CRP correspondant à la partie de la peine déjà exécutée et en appliquant le nouveau dispositif pour la partie de la peine restant à exécuter. Ce régime mixte serait en effet trop complexe à mettre en œuvre pour les praticiens.

La mesure envisagée procède à une réforme en profondeur des règles relatives aux réductions de peine en mettant fin au dispositif du crédit de réduction de peine prévu par l’article 721 du code de procédure pénale institué par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Il est ainsi prévu un dispositif unique de réductions de peine, que peut octroyer le JAP, après avis de la CAP, au fur et à mesure de l’exécution de la peine, lorsque le condamné a donné des preuves suffisantes de bonne conduite et a manifesté des efforts sérieux de réadaptation sociale.

Le montant de ces réductions serait égal aux montants cumulés des anciennes réductions pour bonne conduite (3 mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an , 7 jours par mois pour les peines inférieures à un an) et celui des réductions de peine supplémentaires (3 mois par an pour les peines supérieures ou égales à un an, 7 jours par mois pour les peines inférieures à un an), soit 6 mois au total par an pour les peines supérieures ou égales à un an et 14 jours au total par mois pour les peines inférieures à un an.

Cette réduction est prononcée en une seule fois si l'incarcération est inférieure à une année et par fractions annuelles dans le cas contraire.

Ainsi, une personne condamnée à une peine d’emprisonnement ne se verrait plus octroyer une réduction de peine par principe mais devrait justifier d’efforts en terme de comportement et de réinsertion tout au long de sa détention et investir de manière active son parcours d’exécution de peine afin d’accéder à des réductions de peine, accordées par le juge de l’application des peines, après avis de la commission d’application des peines. Toutefois, il est prévu que dans l'année suivant son octroi, la réduction de peine peut être rapportée en tout ou en partie par le juge de l'application des peines après avis de la commission de l'application des peines, en cas de mauvaise conduite du condamné.

Il peut être observé que le système institué en 2004 n’était pas véritablement cohérent, car il ne permettait pas d’atteindre son principal objectif, qui était de permettre au condamné de

connaître précisément sa date de libération effective dès la mise à exécution de la peine, après retrait de l’ensemble des CRP (alors qu’auparavant cette date était nécessairement mouvante, puisqu’elle se modifiait chaque fois qu’une réduction de peine pour bonne conduite était accordée). En effet, le dispositif des RSP pouvant être accordées en cas d’effort sérieux de réadaptation étant maintenu, la date de libération continuait d’être modifiée à chaque octroi d’une RSP.

Ce nouveau système offre ainsi l’avantage, pour la personne détenue, de favoriser sa pro-activité dans l’exécution de sa peine et une adéquation en temps réel entre les efforts fournis tant dans le comportement quotidien en détention que dans les efforts de réinsertion sociale.

Les récompenses accordées, apportent ainsi un véritable sens à la peine d’emprisonnement.

Cette pro-activité concerne la gestion du comportement de la personne détenue, voyant sanctionner toute mauvaise conduite et constitue, en même temps, un moteur pour une implication personnelle dans son parcours d’exécution de peine, tendant à favoriser sa préparation à la sortie et son retour dans la société.

Le 3ème alinéa de l’article 721 du code de procédure pénale donne des critères sur lesquels le juge de l’application des peines pourra se baser pour prendre sa décision, à savoir certaines des démarches pouvant être mises en œuvre par la personne détenue en faveur de sa réinsertion ou afin de prévenir le risque de récidive. Cette appréciation pourra néanmoins se faire de manière plus large, à travers l’évolution du comportement du détenu au long de son parcours de peine, ou de son adaptation à un contexte particulier, par exemple un contexte de crise sanitaire.

Ce système permettra également de repositionner l’ensemble des acteurs de la détention dans l’évaluation de la personne détenue, notamment au travers du prisme du « surveillant acteur ».

L’implication des surveillants pénitentiaires dans l’évaluation de la population pénale, en adéquation avec la note du directeur de l’administration pénitentiaire du 16 novembre 2018 relative au surveillant pénitentiaire comme acteur incontournable dans une détention sécurisée, permettra la rédaction d’un avis circonstancié par l’ensemble des acteurs de la détention.

L’objectif affiché est d’obtenir, en commission d’application des peines, un avis, par les agents de détention, sur l’intégration et l’évolution de la personne détenue dans son environnement carcéral, son respect du règlement et son rapport avec les autres personnes détenues, les personnels de l’établissement et les différents intervenants en détention.

Cet avis concernant l’implication de la personne détenue dans son parcours carcéral complétera l’avis du SPIP, dont l’évaluation permettra d’apporter au magistrat des informations sur l’investissement de la personne dans son parcours d’exécution de peine et des efforts de réinsertion fournis.

Ces deux avis permettront d’obtenir un regard pluridisciplinaire et complémentaire sur les différents efforts étudiés par le juge de l’application des peines en CAP pour l’octroi des remises de peine.

Enfin, le nouveau régime de réduction de peine est complété par l’ajout de réductions spécifiques en cas de comportement exceptionnel à l’égard de l’institution pénitentiaire, par exemple une personne détenue s’interposant en cas d’agression d’un personnel pénitentiaire.

Ainsi l’article 721-4 du code de procédure pénale étend les dispositions de l’article 721-3 permettant déjà des réductions de peine exceptionnelles pouvant aller jusqu’au tiers de la peine, aux condamnés qui ont permis de faire cesser ou d'éviter la commission d'infractions des actes relevant de la délinquance ou de la criminalité organisée. Le nouveau dispositif prévoit le même quantum mais une décision prise après l’avis de la commission de l’application des peines et non par décision du tribunal de l’application, afin de simplifier la procédure d’octroi et donc d’en favoriser le prononcé. Ces dispositions permettent une véritable individualisation de la réduction de peine.

Comme actuellement, l’article 721-1-2 du code de procédure pénale prévoit que le montant total des réductions de peines pouvant être accordées aux personnes condamnées sera réduit lorsque la personne est condamnée pour un acte de terrorisme, à hauteur de 3 mois par année et 7 jours par mois.

Par ailleurs, ce nouveau régime de réduction de peine s’appliquera aux personnes incarcérées à compter du 1er janvier 2023, quelle que soit la date de commission de l’infraction, afin de permettre l’adaptation des applicatifs informatiques de gestion de la détention qui participent à l’élaboration des fiches pénales mentionnant tous les évènements relatifs à l’exécution d’une détention. Ces modalités d’entrée en vigueur permettront également qu’un détenu exécutant différentes peines ne voit pas le régime de ses réductions de peine différencié selon la date de mise à exécution de chacune de celles-ci.

Cette solution déroge aux dispositions du 3° de l’article 112-2 du code pénal qui prévoient, en l’absence de dérogation légale, que les lois rendant plus sévères le régime d’exécution des peines ne s’appliquent qu’aux faits commis après la date d’entrée en vigueur de la loi nouvelle :

de telles dérogations ont été régulièrement prévues par le passé, notamment par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 qui limitait la durée des RSP en cas de récidive, dérogation validée par la Cour de cassation dans un arrêt du 9 avril 2008 (Crim., 9 avril 2008, pourvoi n° 07-88.159, Bull. crim. 2008, n° 98).

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

L’article 721 du code de procédure pénale est modifié.

IMPACT SUR LES PRATIQUES PROFESSIONNELLES

Plusieurs impacts seront à prendre en compte sur les pratiques professionnelles, à la suite de l’application de la réforme sur les remises de peine, tant pour les personnels de l’administration pénitentiaire que pour les magistrats.

Si cette réforme implique une charge nouvelle pour les juges de l’application des peines, qui devront examiner régulièrement la situation des personnes détenues en commission de l’application des peines, pour accorder ou non une réduction de peine pour absence d’incident dans le parcours de peine, il convient de relativiser cette charge, car cet examen interviendra en même temps que l’examen annuel qui est actuellement prévu pour décider de l’octroi de réduction de peine supplémentaire.

Concernant l’organisation des commissions d’application des peines, il est à prévoir une augmentation du temps des commission d’application des peines en moyenne de 20 à 25%, compte tenu du fait que le comportement de chaque personne détenue devra être étudié, contrairement au système actuel où seul le comportement est évoqué pour les personnes faisant l’objet d’une demande de retrait de CRP.

Afin de palier l’augmentation du temps passé en commission d’application des peines, il conviendra d’encourager les juges de l’application des peines à mettre en œuvre la délégation, au chef d’établissement, d’octroi des permissions de sortir, telle que prévue aux articles 723-3 D.142 et D.142-3-1 du code de procédure pénale issus de la loi du 23 mars 2019, qui permettra de réduire le temps accordé à l’instruction des demandes de permissions de sortir.

Concernant le service pénitentiaire d’insertion et de probation, le conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation, qui participe à la commission d’application des peines, devra prendre en compte, dans son avis, de manière plus précise, les aspects relatifs au bon comportement en détention de la personne détenue.

Actuellement, le SPIP ne rédige pas de rapport spécifique concernant le comportement en détention à l’appui d’une décision sur le retrait de crédits de réduction de peine mais intègre dans son rapport relatif aux réductions supplémentaires de peine les informations dont il a

connaissance sur la mobilisation quotidienne de la personne et son comportement lors des entretiens ou des actions collectives auxquelles il participe.

Avec ces nouvelles dispositions une réflexion devra être entamée sur la répartition des compétences entre le SPIP et le personnel de surveillance (chef d’établissement, gradé, chef de bâtiment…) afin que chaque personnel présent en CAP puisse apporter des éléments relevant de sa compétence au magistrat. Pour autant les champ de compétence de chacun ne doivent pas s’entendre de façon cloisonnée et l’apport de tous les professionnels tant dans l’observation que dans l’évaluation de la personne détenue permettra au magistrat de prendre une décision éclairée par des avis pluridisciplinaires et complémentaires.

Concernant le personnel de l’établissement pénitentiaire, l’application de la réforme des remises de peine entrainera une modification des pratiques professionnelles pour les différents corps du personnel de surveillance, du personnel d’encadrement et du personnel de direction.

Compte tenu de la nécessité d’avoir un avis étayé sur le comportement de la personne détenue et de son évolution en détention, il appartiendra au chef d’établissement de fournir au magistrat, pour chaque examen de situation en commission d’application des peines, un rapport sur les principes édictés par la note relative au surveillant acteur.

L’objectif de ce rapport est de pouvoir apporter au magistrat des éléments sur le comportement de la personne détenue en détention et lors des différentes activités, son évolution dans le cadre de la vie en collectivité et son positionnement envers le personnel pénitentiaire et les intervenants extérieurs à l’établissement.

S’agissant des greffes pénitentiaires, l’enregistrement des décisions relatives aux réductions de peine induira, comme aujourd’hui, un travail de notification et d’actualisation de la fin de peine sur la fiche pénale de la personne détenue. Or, du fait des quanta de cette réduction de peine, cette modification sera importante et devra induire une vigilance des greffes pénitentiaires sur l’accès de la personne détenue à des mesures présentant des conditions relatives à la fin de peine. Il s’agit notamment de la recavabilité à la libération sous contrainte prévue à l’article 720 du code de procédure pénale, aux deux tiers de la peine, la recevabilité à la libération conditionnelle prévue à l’article 729 du code de procédure pénale à mi peine, outre l’accessibilité à la nouvelle libération sous contrainte automatique prévue à l’article 9 de la présente loi.

Enfin, les personnels pénitentiaires et notamment les services pénitentiaires d’insertion et de probation66 devront accentuer les démarches auprès des partenaires nationaux et locaux pour diversifier et augmenter la programmation de travail, d’activités et de soins en détention, afin

66 Environ 4 100 agents

de permettre aux personnes détenues de disposer de l’offre adéquate pour s’investir dans leur parcours d’exécution de peine, critère déterminant dans l’octroi de réductions de peine.

IMPACT SUR LA POPULATION CARCÉRALE

Le projet de loi -conserve l’économie générale du dispositif antérieur en termes de maximum des réductions de peine pouvant être accordées selon les quantums de peine et les effets de seuil sont maîtrisés :

A titre d’exemples :

- pour un quantum de peine de 6 mois, le nouveau dispositif permettra d’accorder un maximum de 84 jours de réduction de peine contre 70 avec le système actuel ;

- pour un quantum de peine de 18 mois, le nouveau dispositif permettra d’accorder un maximum de 6 mois de réduction de peine contre 6 mois et 42 jours avec le système actuel ;

- pour un quantum de peine de 10 ans, le nouveau dispositif permettra d’accorder un maximum de 42 mois de réduction de peine contre 41 mois et 3 jours avec le système actuel ;Pour un quantum de peine de 20 ans, le nouveau dispositif permettra d’accorder un maximum de 80 mois et 24 jours de réduction de peine contre 80 mois 28 jours avec le système actuel.

Réductions de peine susceptibles d’être accordées (en jours) selon le quantum de peine Quantum

de peine

REGIME ACTUEL PROJET DE

LOI

Différence

CRP RPS Total CRP+RPS (en jours)

2 mois 14 jours 7 jours 21 jours 28 jours 7

3 mois 21 jours 14 jours 35 jours 42 jours 7

6 mois 42 jours 28 jours 70 jours 84 jours 14

1 an 3 mois 63 jours 5 mois 3 jours 6 mois 27

1 an 6 mois 3 mois 42 jours 3 mois 6 mois 42 jours 6 mois -42 2 ans 5 mois 3 mois 28 jours 8 mois 28 jours 8 mois 24 jours -4 2 ans 6 mois 5 mois 42 jours 3 mois 56 jours 10 mois 38 jours 12 mois 22 3 ans 7 mois 6 mois 13 mois 12 mois -30

4 ans 9 mois 6 mois 63 jours 17 mois 3 jours 18 mois 27 5 ans 11 mois 9 mois 28 jours 20 mois 28 jours 20 mois 24 jours -4 6 ans 13 mois 12 mois 25 mois 24 mois -30

7 ans 15 mois 12 mois 63 jours 29 mois 3 jours 30 mois 27 8 ans 17 mois 15 mois 28 jours 32 mois 28 jours 32 mois 24 jours -4 9 ans 19 mois 18 mois 37 mois 36 mois -30

10 ans 21 mois 18 mois 63 jours 41 mois 3 jours 42 mois 27 20 ans 41 mois 39 mois 28 jours 80 mois 28 jours 80 mois 24 jours -4

Sur la population écrouée

L’année 2020 étant une année atypique, l’analyse présentée prend pour référence les chiffres observés en 2019.

En 2019, concernant les CRP :

- 9 026 003 jours ont été crédités ;

- 741 684 jours ont été retirés ;

- 8 284 319 jours de CRP effectifs ont été comptabilisés.

En 2019, concernant les RPS :

- sur 6 622 861 jours maximum de RSP accordables ;

- 3 010 682 jours de RSP ont été effectivement accordés (45% des RSP accordables).

En 2019, en considérant les CRP et les RSP :

- 15 648 864 jours maximum de réduction de peines étaient accordables ;

- 11 295 001 jours de réduction de peine ont été effectivement accordés (72% des réduction de peines accordables).

Ces 11 295 001 jours de réduction de peine représentent 30 945 années d’emprisonnement. Si ces jours de réduction de peine n’avaient pas été accordés, le nombre de personnes - écrouées aurait réprésenté une augmentation moyenne de 30 945 personnes.

Si le régime des réductions de peine proposé dans le projet de loi avait été appliqué au titre de l’année 2019 :

- 16 598 904 jours maximum de réductions de peine auraient pu être accordés au titre de cette même année ;

- si plus de 68 % de ces jours de réductions de peine avaient été accordés, le nouveau régime du projet de loi aurait généré une baisse des effectifs détenus ;

- si 90 % des jours de réduction de peine avaient été effectivement accordés, alors le régime du projet de loi aurait généré une baisse de 9 984 personnes écrouées ;

- en revanche, si 50 % seulement de ces jours de CRP avaient été accordés, alors le régime du projet de loi aurait généré une hausse de 8 200 personnes écrouées.

Impact sur le nombre de personnes détenues du régime de réduction de peine du projet de loi en fonction du rapport « Réductions de peine accordées/Réductions de peine accordables » :

Rapport

accordées/accordables

Réduction de peine accordés (en

jours)

Impact sur la

population écrouée à

un moment donné

(stock) Projet Système actuel

30% 4 979 671 11 295 001 17 302

40% 6 639 562 11 295 001 12 755

50% 8 299 452 11 295 001 8 207

60% 9 959 342 11 295 001 3 659

70% 11 619 233 11 295 001 -888

80% 13 279 123 11 295 001 -5 436

90% 14 939 014 11 295 001 -9 984

Source : DAP/SA/SDEX/EX3 – estimations à partir de l’infocentre pénitentiaire Ces impacts sur les réductions de peine auront également une conséquence sur le moment de l’accès des personnes détenues à certaines mesures d’aménagement de peine qui, dans le système actuel, est déterminé dès l’écrou avac l’attribution des crédits de réduction de peine.

Sur les retraits de réduction de peine, le projet de loi peut apparaître plus restrictif en prévoyant, pour sanctionner un même incident en détention, une possibilité de retrait de réduction de peine, cumulée à une possibilité de décision de non octroi de réduction de peine ultérieure.

Néanmoins, il convient de relever que le nombre de décisions de retrait de crédit de réduction de peine prises par le juge de l’application des peines dans le régime juridique actuel est très faible. Le champ du retrait n’étant pas modifié par le texte, il n’y a donc pas de raison objective de penser que le volume de ces décisions soit supérieur avec les nouvelles dispositions.

Ces dispositions relatives au retrait ont plus précisément vocation à s’appliquer à l’approche d’une fin de peine, alors que la ou les décisions d’octroi de réduction de peine ont déjà été prises et que la personne détenue commet des faits particulièrement graves, notamment à l’égard du personnel pénitentiaire. Dans cette hypothèse, plus aucune décision relative à un octroi moindre de réduction de peine n’a vocation à venir sanctionner ce passage à l’acte et seule la décision de retrait est de nature à intervenir, selon l’appréciation de l’autorité judiciaire.

IMPACTS INFORMATIQUES

Des évolutions importantes de l’outil de gestion des établissements pénitentiaire (GENESIS) sont à prévoir pour intégrer cette réforme de calcul des remises de peine.

Le calcul des actuels crédits de réduction de peine n’est pas réalisé automatiquement dans GENESIS lors de l’écrou. Il est fait manuellement par les agents du greffeLa disparition des crédits de réduction de peine nécessitera de supprimer les fonctionnalités de l’outil liées à la saisine des CRP mais n’implique pas de modifier les règles de gestion liées au calcul de la fiche pénale et de la fin de peine. De la même manière, la date de fin d’emprisonnement ou de placement sous surveillance électronique, étant saisie manuellement dans APPI, la date saisie sera donc celle sans les CRP renseignée dans GENESIS à compter de la mise en œuvre.

En revanche, s’agissant de la fusion des crédit de réduction de peine et des réductions supplémentaires de peine -, ainsi que de la modification des quantum, les actuelles réductions supplémentaires de peine -sont calculées automatiquement sur une période donnée. Lors de la planification/préparation du dossier RSP, le greffe pénitentiaire saisit la période de détention à étudier et GENESIS calcule automatiquement les RSP maximales à octroyer en fonction de la période de détention renseignée. Lors de l’édition du rôle de CAP, ce quantum apparait pour chaque personne détenue dont les RSP seront étudiées.

Si des solutions de contournement, rendant peu lisible la lecture de la fiche pénale, existent dans l’outil informatique pour permettre de prendre en compte le nouveau quantum, une solution pérenne devra être développée, afin de modifier les règles de gestion permettant le calcul des RSP afin de les étendre aux nouveaux quantums.

L’impact informatique est donc important. Il sera nécessaire de faire co-exister les anciennes et nouvelles règles de gestion afin de permettre une application différenciée en fonction de la situation pénale de la personne détenue. Des développements spécifiques semblent nécessaires durant la phase transitoire. De ce point de vue, l’impact métier est non négligeable puisqu’il sera nécessaire de former les professionnels afin qu’il n’y ait pas de confusion dans les règles de calcul et d’octroi.

IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES

La charge de travail actuelle concernant les RPS (article 721-1 du CPP) constitue le point de départ de l’analyse. Elle résulte du temps de travail afférent au nombre de décisions de réductions de peine sur la période 2019-2020 (source administration pénitentiaire), calculé à partir du ratio du référentiel DEGRANDI (mesures relevant d’un débat contradictoire) pour les

magistrats et OUTILGREFF (suivi d’un condamné en milieu fermé) pour les personnels de greffe.

Les nouvelles dispositions envisagées consacrent le principe d’une individualisation des peines et supprime ainsi le caractère automatique des réductions de peines, ce qui se traduit par une augmentation de la fréquence d’analyse des dossiers en CAP (la situation de chaque détenu est analysée au moins une fois par an) et par une analyse qualitative de chaque cas.

Ainsi, deux paramètres paraissent devoir être pris en compte : la fréquence des commissions d’application des peines et le temps d’examen de chaque dossier.

Il est donc proposé de pondérer le nombre de dossiers minimum à examiner annuellement d’un coefficient de +50 %, cette valeur résultant de la part des décisions de retrait de peine (source administration pénitentiaire) sur les décisions de RPS.

Concernant l’organisation des commissions d’application des peines, il est à prévoir une augmentation du temps des commission d’application des peines en moyenne de 20 à 25%, compte tenu du fait que le comportement de chaque personne détenue fera l’objet de débat, contrairement au système actuel où seul le comportement est évoqué pour les personnes faisant l’objet d’une demande de retrait de CRP.

Ainsi, un ratio équivalent à celui appliqué actuellement pour les mesures soumises à un débat contradictoire a été pris en compte. En effet, le référentiel Degrandi prévoit un ratio de 750 pour la charge de travail nécessaire par détenu en maison d’arrêt. Ce ratio a donc été retenu pour les dossiers relevant d’une CAP hors débat contradictoire afin de compenser l’augmentation de temps d’analyse des dossiers.

Par ailleurs, les dispositions du projet de loi indiquent que « la situation de chaque condamné est examinée au moins une fois par an » aux fins d’octroi d’une réduction de peine.

C’est pourquoi cette étude présente l’hypothèse basse selon laquelle la situation de chaque détenu sera examinée 1,5 fois par an par un JAP : dans ce cadre, la projection aboutit à un besoin de 18,66 ETPT de JAP et de 11,87 ETPT de personnels de greffe au national.

Concernant le parquet : faute de référentiel dédié, l’étude de la charge de travail des magistrats du parquet est difficile à anticiper en raison d’un trop grand nombre de variables (nombre de dossiers par audience avec débat non contradictoire, temps d’audience variable…).

Le point de départ de l’évaluation sera donc l’estimation du besoin en ETP de juges d’application des peines qui résulte de l’allongement de la durée prévisible des CAP (besoin de 18.66 ETP susvisé). Cette estimation sera minorée des deux tiers pour le parquet en tablant sur un temps de préparation d’audience inférieur à celui du juge de l’application des peines, et

surtout sur une absence de charge liée à la rédaction des décisions pour aboutir à une évaluation globale de 6 ETP au national.

L’impact de ces dispositions sur la charge de travail des services judiciaires sera une nouvelle fois très progressif et perceptible à compter de l’année 2023.

L’hypothèse selon laquelle la situation de chaque condamné (62 935 personnes incarcérées au 1er janvier 2021) serait examinée qu’une seule fois par an n’a pas été retenue eu égard au nombre de réductions de peine supplémentaire ayant été exécutées sur une année, à savoir 80 408 selon une moyenne des années 2019 et 2020.

La création de 8 emplois dans la circulaire de localisation des emplois de magistrats 2021 permet par ailleurs d’anticiper déjà une partie de la réforme.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Les dispositions de l’article 721 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la présente loi, sont applicables aux personnes incarcérées à compter du 1er janvier 2023, quelle que soit la date de commission de l’infraction. Les condamnations des personnes incarcérées avant cette date demeurent régies par le régime prévu par les articles 721, 721-1 et 721-1-1 du même code dans leurs rédactions antérieures à la présente loi.

APPLICATION DANS L’ESPACE

Les dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République.

Elles s’appliquent de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Elles s’appliquent dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie soumis au principe de spécialité législative, par mention expresses d'application via la mise à jour du « compteurs LIFOU » de l’article 804 du code de procédure pénale modifié à cette fin par l’article 37 du projet de loi.

ARTICLE 9 : 8° MODIFIANT L’ARTICLE 721-1-1 DU CODE DE

PROCÉDURE PÉNALE – COORDINATION CRÉANT UN RÉGIME

DÉROGATOIRE DES RÉDUCTIONS DE PEINE, APPLICABLE AUX

CONDAMNÉS POUR TERRORISME

ETAT DES LIEUX

Les condamnés en matière de terrorisme ne bénéficient pas des crédits de réduction de peine automatiquement attribués aux condamnés de droit commun. Ils sont en revanche éligibles aux réductions de peine prévues à l’article 721-1 du code de procédure pénale et venant éventuellement récompenser les efforts sérieux de réadaptation sociale. Ainsi cet article dispose que les condamnés pour terrorisme ne bénéficient pas des réductions de peine ordinaires automatiques mais uniquement de celles supplémentaires accordées par le juge de l’application des peines.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

La fusion des crédits de réduction de peine (CRP) et des réductions supplémentaires de peine (RSP) octroyées éventuellement par le juge d’application des peines pour les condamnés ayant manifesté des efforts sérieux de réadaptation sociale doit s’accompagner d’une mesure de coordination pour les condamnés en matière de terrorisme. En effet, la disparition du régime des CRP est sans effet pour ceux-ci, qui en étaient déjà exclus.

En revanche, le nouveau système de réduction de peine créé par ce projet de loi étant plus généreux que l’ancien, il n’est pas envisageable d’y accueillir sans restriction les condamnés pour terrorisme, qui verraient sinon leur situation s’améliorer sensiblement, alors même que le législateur a toujours souhaité maintenir à leur encontre des rigueurs à la mesure du caractère exceptionnellement grave de leurs actes.

Il convient donc de prévoir un régime dérogatoire reflétant l’actuel régime auquel ils sont soumis, et de réduire ainsi de moitié le quantum de droit commun des réductions de peine qui seront prévues dans cette réforme. Cette division correspond peu ou prou au quantum des réductions supplémentaires de peines auxquelles ils peuvent actuellement prétendre, de sorte que le futur système sera sensiblement similaire au système actuel.

L’objectif poursuivi est de restaurer la confiance des citoyens envers la justice en assurant l’effectivité des peines, et particulièrement le régime d’exécution des peines pour les infractions les plus graves, comme le sont les infractions terroristes.

DISPOSITIF RETENU

L’article 721-1-1 du code de procédure pénale est modifié, afin de prévoir que les condamnés en matière de terrorisme ne peuvent bénéficier des réductions de peine mentionnées à l’article 721 du même code qu’à hauteur de trois mois par année d’incarcération et sept jours par mois pour une durée d’incarcération moindre. La référence aux réductions supplémentaires de peine est supprimée, puisque ce régime disparaîtra dans la fusion opérée par le présent projet de loi entre CRP et RSP.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

L’article 721-1-1 du code de procédure pénale est modifié.

IMPACT SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS

Aucun impact budgétaire n’est à relever.

IMPACT SUR LES PARTICULIERS

Les condamnés pour des faits de terrorisme relèveront du régime particulier créé par la loi.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Ce nouveau régime des réductions de peines s’appliquera à compter du 1er janvier 2023.

APPLICATION DANS L’ESPACE

Les dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République. y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.

ARTICLE 9 : 10° CRÉANT UN ARTICLE 721-4 DU CODE DE PROCÉDURE

PÉNALE – CRÉATION DES RÉDUCTIONS DE PEINES EXCEPTIONNELLES

POUR COMPORTEMENT EXCEPTIONNEL À L’ÉGARD DE L’INSTITUTION

PÉNITENTIAIRE

ÉTAT DES LIEUX

Au dispositif actuel des réductions de peines, déjà décrit plus haut et qui pour mémoire articule des crédits de réduction de peine automatiques et des réductions de peine supplémentaires sur décision du JAP, s’ajoute celui prévu par l’article 721-3 du code de procédure pénale des réductions de peines exceptionnelles, pouvant aller jusqu’au tiers de la peine, pour les condamnés qui ont dénoncé des actes relevant de la délinquance ou de la criminalité organisée.

Ces réductions de peines exceptionnelles, dont le champ est réduit, sont octroyées par le tribunal de l’application des peines.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Il convient de compléter le dispositif de réductions de peines exceptionnelles pour valoriser les comportements présentant un caractère d’exception, à l’égard de l’institution pénitentiaire, en particulier lorsque ceux-ci visent à protéger les personnels qui sont en première ligne dans le travail quotidien auprès des détenus.

Il apparaît également nécessaire de simplifier la procédure actuelle, afin de permettre un prononcé plus fréquent de ce type de réductions et donc une individualisation poussée par le juge de l’application des peines.

OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU

Le nouveau régime de réduction de peine est complété par l’ajout de réductions spécifiques en cas de comportement exceptionnel à l’égard de l’institution pénitentiaire. La disposition nouvelle cite l’exemple d’une personne détenue s’interposant en cas d’agression d’un personnel pénitentiaire. Cette hypothèse n’est pas exclusive d’autres actes positifs exceptionnels que pourrait constituer la prévention d’une évasion ou de toute action individuelle ou collective de nature à perturber gravement la vie en détention et la sécurité de l’établissement.

Ainsi l’article 721-4 du code de procédure pénale étend les dispositions de l’article 721-3 permettant déjà d’accorder des réductions de peine exceptionnelles pouvant aller jusqu’au tiers

de la peine, aux condamnés qui ont permis de faire cesser ou d'éviter la commission d'infractions des actes relevant de la délinquance ou de la criminalité organisée. Le nouveau dispositif prévoit le même quantum mais une décision prise après l’avis de la commission de l’application des peines et non par décision du tribunal de l’application. Cette procédure simplifiée vise à récompenser le comportement exceptionnel avec une plus grande réactivité à l’égard de la personne condamnée.

Cette disposition va dans le sens d’une véritable individualisation de la réduction de peine.

ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

IMPACTS JURIDIQUES

Il est inséré un article 721-4 dans le code de procédure pénale. Impact sur les pratiques professionnelles

La modification législative du régime de réductions spécifiques en cas de comportement exceptionnel à l’égard de l’institution pénitentiaire entrainera, pour les services pénitentiaires d’insertion et de probation, la rédaction d’un rapport en vue de l’examen de ces réductions spécifiques en commission de l’application des peines. Le personnel de détention et la direction de l’établissement pénitentiaire seront également amenés à émettre un avis sur l’opportunité de cet octroi.

Bien qu’élargi par rapport à l’article 721-3 du CPP, le champ d’application réduit de cette nouvelle disposition entrainera un impact limité sur les pratiques profesionnelles des services pénitentiaires d’insertion et de probation, ainsi que sur ceux du personnel de détention et de direction de l’établissement pénitentiaire.

Ces décisions devront faire l’objet d’un enregistrement et d’une notification par le greffe pénitentiaire, avec un calcul de la nouvelle date de fin de peine.

IMPACTS INFORMATIQUES

L’impact informatique sera faible, puisque ces décisions seront intégrées manuellement par les greffes pénitentiaires qui modifieront alors la fin de peine dans le logiciel de gestion des établissements.

MODALITÉS D’APPLICATION

APPLICATION DANS LE TEMPS

Cette disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.

APPLICATION DANS L’ESPACE

Les dispositions sont applicables sur l’ensemble du territoire de la République y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.

CHAPITRE V : DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 10

ARTICLE 41 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

ETAT DU DROIT

L’article 41 du code de procédure pénale a été modifié par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice afin d’étendre et de faciliter le recours aux enquêtes sociales rapides permettant au tribunal correctionnel de mieux connaître la situation du prévenu afin d’être en mesure de prononcer une peine individualisée.

Cette loi a notamment prévu que les réquisitions aux fins d’enquête sociale rapide sont désormais obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement, et ce quel que soit l’âge du prévenu, et non plus uniquement s’il s’agit d’un majeur âgé de moins de vingt et un ans au moment de la commission de l'infraction.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La disposition corrige une imprécision de la rédaction des dispositions de l’article 41 du code de procédure pénale relatives aux enquêtes sociales rapides, qui résultent des modifications apportées à cet article par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Comme exposé, alors que cette loi a seulement voulu étendre le caractère obligatoire de ces enquêtes en cas de réquisitions de placement en détention provisoire pour des délits punis jusqu’à cinq ans d’emprisonnement, quel que soit l’âge de la personne (et pas uniquement pour les majeurs de moins de 21 ans), la nouvelle rédaction en résultant peut donner l’impression que ces enquêtes seraient désormais obligatoires pour toutes les procédures de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, y compris par exemple celles dans lesquelles la personne est convoquée aux fins de se voir proposer une simple peine d’amende. Or une telle enquête ne s’impose que lorsque la personne est déférée devant le procureur à l’occasion cette procédure, un tel défèrement correspondant en effet en pratique à une proposition de prononcé immédiat d’une peine d’emprisonnement et, si la personne sollicite un délai, à des réquisitions de placement en détention.

DISPOSITIF RETENU

La disposition lève l’ambiguïté du texte, en précisant que les enquêtes sociales rapides ne sont juridiquement indispensables qu’en cas de défèrement, ce qui correspond du reste à la pratique suivie par de nombreuses juridictions.

ARTICLES 199 ET 396 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE : NOTIFICATION

DU DROIT AU SILENCE

DÉCISION N°2021-886 QPC DU 4 MARS 2021 : MODIFICATION ART. 396 DU CODE

DE PROCÉDURE PÉNALE

Cadre général

L’article 396 du code de procédure pénale décrit une étape facultative de la procédure de comparution immédiate, qui fait suite au défèrement devant le procureur de la République prévu par l’article 393 du code de procédure pénale, et qui précède la comparution du prévenu devant le tribunal correctionnel, prévue par l’article 397.

La présentation de la personne déférée par le procureur de la République devant le juge des libertés et de la détention en application de l’article 396 intervient lorsqu’il n’est pas possible de la faire comparaître le jour même devant le tribunal conformément au dernier alinéa de l’article 395.

Le premier alinéa de l’article 396 prévoit ainsi la possibilité pour le ministère public de présenter un prévenu au juge des libertés et de la détention pour solliciter son placement en détention provisoire lorsque la réunion du tribunal le jour-même est impossible.

Son deuxième alinéa expose les modalités du débat contradictoire devant le juge des libertés et de la détention, qui statue sur le placement en détention provisoire du prévenu au moyen d’une ordonnance insusceptible d’appel.

Le troisième alinéa dispose des modalités de l’ordonnance de placement en détention provisoire du prévenu et des délais de sa comparution devant le tribunal correctionnel.

A défaut de son placement en détention provisoire, le quatrième alinéa prévoit que le prévenu peut être placé par le juge des libertés et de la détention sous contrôle judiciaire ou assignation à résidence avec surveillance électronique jusqu’à sa comparution devant le tribunal, dont les modalités lui sont notifiées, et précise enfin qu’en cas de non-respect par le prévenu des

obligations qui lui sont assignées, le ministère public peut requérir du juge son placement en détention provisoire.

La procédure de présentation du prévenu devant le juge des libertés et de la détention succède ainsi au défèrement de la personne devant le procureur de la République, cette présentation faisant suite dans la très grande majorité des cas à une mesure de garde à vue, et précède la comparution du prévenu devant le tribunal correctionnel.

Cadre constitutionnel

A. CONTENU DE LA DÉCISION N°2020-886 QPC DU 4 MARS 2021

Il était notamment reproché à ces dispositions de méconnaître le principe de la présomption d'innocence, dont découle le droit de se taire, ainsi que les droits de la défense dans la mesure où elles ne prévoient pas que le juge des libertés et de la détention, saisi aux fins de placement en détention provisoire dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, doit notifier au prévenu qui comparaît devant lui son droit de garder le silence.

Par la décision du 4 mars 2021, le Conseil constitutionnel rappelle que, selon l'article 9 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il en résulte le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire.

À l'aune de ce cadre constitutionnel, le Conseil constitutionnel relève en premier lieu que, s'il appartient uniquement au juge des libertés et de la détention, par application des dispositions contestées, de se prononcer sur la justification d'un placement en détention provisoire, il ne peut décider une telle mesure privative de liberté, qui doit rester d'application exceptionnelle, que par une ordonnance motivée, énonçant les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement par référence à l'une des causes limitativement énumérées aux 1 ° à 6 ° de l'article 144 du code de procédure pénale. Ainsi, l'office confié au juge des libertés et de la détention par l'article 396 du même code peut le conduire à porter une appréciation des faits retenus à titre de charges par le procureur de la République dans sa saisine.

En second lieu, lorsqu'il est invité par le juge des libertés et de la détention à présenter ses observations, le prévenu peut être amené à reconnaître les faits qui lui sont reprochés. En outre, le fait même que ce magistrat invite le prévenu à présenter ses observations peut être de nature à lui laisser croire qu'il ne dispose pas du droit de se taire. Or, si la décision du juge des libertés et de la détention est sans incidence sur l'étendue de la saisine du tribunal correctionnel, en particulier quant à la qualification des faits retenus, les observations du prévenu sont

susceptibles d'être portées à la connaissance de ce tribunal lorsqu'elles sont consignées dans l'ordonnance du juge des libertés et de la détention ou le procès-verbal de comparution.

De ces deux séries de motifs, le Conseil constitutionnel déduit que, en ne prévoyant pas que le prévenu traduit devant le juge des libertés et de la détention doit être informé de son droit de se taire, les dispositions contestées portent atteinte à ce droit. Il a déclaré en conséquence les dispositions contestées contraires à la Constitution.

B. CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION

S'agissant des effets de cette déclaration d'inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel juge que l'abrogation immédiate des dispositions contestées, qui aurait pour effet de supprimer la possibilité pour le prévenu de présenter des observations devant le juge des libertés et de la détention avant que ce dernier ne statue sur les réquisitions du procureur de la République aux fins de détention provisoire, entraînerait des conséquences manifestement excessives. Il reporte en conséquence au 31 décembre 2021 la date de l'abrogation des dispositions contestées.

Il précise en outre que la remise en cause des mesures ayant été prises sur le fondement des dispositions déclarées contraires à la Constitution méconnaîtrait les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infractions et aurait ainsi des conséquences manifestement excessives. Par suite, les mesures prises avant la publication de la présente décision ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité.

En revanche, afin de faire cesser l'inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de sa décision, le Conseil constitutionnel décide que, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle loi, le juge des libertés et de la détention doit informer le prévenu qui comparaît devant lui en application de l'article 396 du code de procédure pénale de son droit de se taire.

Le directeur des affaires criminelles et des grâces a diffusé le 4 mars 2021 une dépêche à destination de l’ensemble des juridictions visant à les informer de cette décision, et de la nécessité pour les juges des libertés et de la détention de notifier le droit au silence aux personnes présentées devant lui.

MODIFICATION DE L’ARTICLE 199 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Cadre général

L'article 199 du code de procédure pénale fixe les conditions dans lesquelles se déroulent les débats devant la chambre de l'instruction.

Afin de protéger le secret de l'instruction, ces débats se tiennent en principe à huis clos en chambre du conseil. Par ailleurs, il n'est pas en principe prévu que les parties comparaissent devant la chambre de l'instruction, mais le quatrième alinéa de l'article 199 permet néanmoins à cette juridiction d'ordonner une telle comparution personnelle des parties, de sa propre initiative ou à la demande de celles-ci.

Le contentieux de la détention provisoire devant la chambre de l'instruction obéit, par sa part, en vertu du même article, à des règles particulières.

En cette matière, si la personne mise en examen est majeure, les débats se déroulent en principe en audience publique. Il est aussi prévu par le sixième alinéa de l'article 199 qu'en matière de détention provisoire, la comparution de la personne concernée est de droit, si celle-ci ou son avocat en fait la demande.

Selon la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation, quelles que soient les dispositions en vertu desquelles la personne mise en examen comparaît devant la chambre de l'instruction, que cette comparution soit ordonnée par cette juridiction ou intervienne de plein droit, elle a pour objet de permettre à la chambre de l'instruction de poser à l'intéressé les questions qui lui paraissent utiles à l'instruction du dossier (Crim.,11juillet 2018, n°18-83.353 ;Crim.,9 février 2021,n° 20-86.533, point 4, publié au Bulletin).

Cadre constitutionnel

Par trois arrêts des 9 et 10 février 2021, la chambre criminelle de la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel la question de la conformité à la Constitution de l’article 199 du code de procédure pénale.

La chambre criminelle a considéré que la question dont elle était saisie présentait un caractère sérieux, au motif que « la personne mise en examen, qui comparaît devant la chambre de l'instruction [saisie du règlement d'un dossier d'information], peut être amenée à faire des déclarations sur les faits, objet de la poursuite, sans avoir reçu préalablement la notification de son droit de se taire » (QPC 2021-901 et 2021-902).

Elle a aussi estimé que la question présentait un caractère sérieux au regard de l'hypothèse dans laquelle la chambre de l'instruction s'assure que les conditions légales d'une mesure de détention provisoire sont réunies, au motif que, lors de sa comparution, la personne détenue peut être amenée à faire, sur l'existence d'indices graves et concordants rendant vraisemblable sa participation à la commission d'infractions, des déclarations qui resteront au dossier de la procédure (QPC 2021-903).

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

S’agissant de l’article 396 du code de procédure pénale, la décision du Conseil constitutionnel ayant reporté au 31 décembre 2021 la date de l’abrogation des dispositions contestées, il est nécessaire de compléter le deuxième alinéa de cet article.

Faute d’avoir légiféré dans ce délai, les mots « après avoir recueilli les observations éventuelles du prévenu ou de son avocat » figurant au deuxième alinéa de l'article 396 du code de procédure pénale, seront abrogés, ce qui ne permettra plus au juge des libertés et de la détention d’entendre la personne qui lui est présentée, et reviendrait à priver ainsi la personne prévue d’un droit.

S’agissant de l’article 199 du code de procédure pénale, la nécessité de légiférer est établie par la censure très probable du Conseil Constitutionnel des dispositions de cet article portant sur l’audition de la personne mise en examen, pour défaut de notification du droit au silence, eu égard à la décision n°2020-886 QPC du 4 mars 2021 précitée. Il importe ainsi de pouvoir anticiper cette censure, et de mettre par avance de phase le droit en conformité avec les exigences du Conseil Constitutionnel.

DISPOSITIF RETENU

Le quatrième alinéa de l’article 199 du code de procédure pénale est complété pour préciser que lorsque la personne mise en examen comparaît devant la chambre de l’instruction, elle ne peut être entendue qu’après avoir été informée de son droit de se taire.

Le deuxième alinéa de l’article 396 du code de procédure pénale est modifié pour préciser, qu’après avoir informé le prévenu de son droit de se taire, le juge des libertés et de la détention recueille ses observations éventuelles ou de son avocat.

ARTICLE 495-15 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE : SUPPRESSION DE

L’EXIGENCE D’UNE LETTRE RECOMMANDÉE AVEC ACCUSÉ DE

RÉCEPTION POUR LE PRÉVENU OU SON AVOCAT POUR DEMANDER AU

PROCUREUR DE LA RÉPUBLIQUE L’APPLICATION DE LA PROCÉDURE

DE COMPARUTION SUR RECONNAISSANCE PRÉALABLE DE

CULPABILITÉ

ETAT DU DROIT

L’article 495-15 du code de procédure pénale permet au prévenu qui a fait l'objet, pour l'un des délits mentionnés à l'article 495-7 du code de procédure pénale (soit tous les délits, sauf ceux

commis par les mineurs, les délits de presse, les délits d’homicide involontaire, les délits politiques, et les délits d’agression sexuelle lorsqu'ils sont punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à cinq ans) d'une citation directe ou d'une convocation en justice en application des dispositions des articles 390 ou 390-1 du code de procédure pénale, soit lui-même, soit par l'intermédiaire de son avocat, d’indiquer par lettre recommandée avec demande d'avis de réception adressée au procureur de la République qu'il reconnaît les faits qui lui sont reprochés et demander l'application de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité.

Dans ce cas, le procureur de la République peut, s'il l'estime opportun, procéder mettre en œuvre la procédure de comparution sur reconnaissance de culpabilité, après avoir convoqué le prévenu et son avocat ainsi que, le cas échéant, la victime. La citation directe ou la convocation en justice sont alors caduques, sauf si la personne refuse d'accepter les peines proposées ou si le président du tribunal judiciaire ou le juge délégué par lui refuse de les homologuer lorsque l'un ou l'autre de ces refus intervient plus de dix jours avant la date de l'audience devant le tribunal correctionnel mentionnée dans l'acte de poursuite initial.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

L’exigence d’une lettre recommandée avec demande d’avis de réception imposée au prévenu ou à son avocat qui souhaite indiquer au procureur de la République qu’il reconnait les faits et demander à bénéficier d’une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité apparait comme un formalisme excessif, et constitue un frein à la mise en œuvre de cette procédure, alors qu’il convient au contraire d’encourager le recours à celle-ci, compte-tenu de l’état des stocks de procédures à juger dans les juridictions en raison notamment de la crise sanitaire.

DISPOSITIF RETENU

Le projet de loi supprime à l’alinéa premier de l’article 495-15 du code de procédure pénale les mots : « avec demande d’avis de réception ».

ARTICLE 656-1 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE : PERMETTRE

D’ENTENDRE DANS DES CONDITIONS PRÉSERVANT LEUR ANONYMAT

LES ENQUÊTEURS ÉTRANGERS SPÉCIALEMENT CHARGÉS DE LA LUTTE

CONTRE LE TERRORISME DANS LE CADRE D’UNE PROCÉDURE DE

JUGEMENT DEVANT LES JURIDICTIONS FRANÇAISES.

ETAT DU DROIT

Le code de procédure pénale prévoit des dispositions permettant d’auditionner des témoins dans des conditions garantissant leur anonymat :

- La procédure de témoignage anonyme d’un agent des services de renseignement français, prévue par l’article 656-1 du code de procédure pénale : la mise en œuvre de cette procédure suppose que ces agents témoignent pour des faits dont ils ont eu connaissance à l’occasion de l’exercice d’une mission intéressant la défense et la sécurité nationale. Les questions posées ne doivent avoir ni pour objet ni pour effet de révéler, directement ou indirectement, la véritable identité de cet agent. Les auditions sont reçues dans des conditions permettant la garantie de son anonymat, et le cas échéant dans un lieu assurant l’anonymat et la confidentialité ;

- La procédure de témoignage sous X dans les actes de procédure, prévue par les articles 706-58 et 706-61 du code de procédure pénale : ces dispositions prévoient l’audition d’un témoin sans mention de son identité, par le biais de moyens techniques appropriés (à distance, avec un dispositif modifiant la voix). Elle n’est applicable au stade du jugement que si le témoin a bénéficié de cette procédure au stade de l’enquête ;

- La procédure d’anonymisation d’un témoin au cours des audiences publiques et dans les décisions juridictionnelles (jugements et arrêts) lorsque la révélation de son identité est susceptible de le mettre gravement en danger, prévue par l’article 706-62-1 du code de procédure pénale : cette disposition prévoit que l’identité d’un témoin n’est pas mentionnée en audience publique ni dans le cadre des arrêts et jugement lorsque la juridiction estime que cela est nécessaire pour préserver ce témoin d’un danger. Il présente l’inconvénient de laisser à la juridiction de jugement le soin d’apprécier la nécessité d’anonymiser les témoins et de ne pas mentionner expressément la possibilité de témoignage à distance avec un dispositif technique garantissant l’absence de révélation de l’identité ;

- L’identification par un numéro administratif dans les actes de procédure, prévue par l’article 706-24 du code de procédure pénale : cette disposition permet aux officiers et agents de police judiciaire affectés dans les services de police judiciaire spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme et nominativement désignés par le procureur général près la cour

d’appel de Paris de procéder aux investigations relatives aux infractions terroristes, de déposer ou de témoigner en s’identifiant par leur numéro d’immatriculation administrative.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

Une modification des dispositions du code de procédure pénale est nécessaire afin de permettre aux agents de police judiciaire étrangers d’être auditionnés en tant que témoin pour des faits de terrorisme par les juridictions de jugement françaises dans un cadre garantissant leur anonymat.

Cela implique notamment qu’ils puissent être auditionnés, comme les agents français, sans que leur véritable identité soit révélée ni que leur visage soit visible. Ce dispositif d’anonymisation parait indispensable pour faire bénéficier de la protection accordée aux enquêteurs français aux enquêteurs étrangers qui seront amenés à témoigner devant les juridictions, notamment dans le cadre du procès relatif aux attentats commis le 13 novembre 2015.

DISPOSITIF RETENU

L’article 656-1 du code de procédure pénale est complété afin de prévoir que ses dispositions sont applicables au témoignage des agents étrangers affectés dans des services de police judiciaire spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme sur des faits dont ils auraient eu connaissance à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions.

Cette disposition permet d’étendre le cadre juridique applicable au témoignage des agents des services de renseignement français à celui des agents de services étrangers. D’une part, l’anonymisation sera automatique dès lors que la personne amenée à témoigner appartiendra à un service de police judiciaire spécialement chargé de la lutte contre le terrorisme. D’autre part, ce cadre juridique sera applicable à l’ensemble de la procédure judiciaire, c’est-à-dire au stade de l’enquête comme du jugement.

Enfin, il est également prévu, comme pour les agents français, que le témoignage anonyme d’agents étrangers ainsi recueilli par la juridiction ne peut constituer l’unique fondement à une condamnation. Il s’agit d’une garantie procédurale permettant d’assurer l’équilibre du dispositif.

MODIFICATION DE L’ARTICLE 706-74 DU CODE DE PROCÉDURE

PÉNALE : PERMETTRE UNE COMPÉTENCE TERRITORIALE

JURIDICTIONNELLE ÉTENDUE POUR L’ENQUÊTE, LA POURSUITE,

L’INSTRUCTION, DES PROCÉDURES CONCERNANT CERTAINS CRIMES

SUSCEPTIBLES D’ÊTRE SÉRIELS

ETAT DU DROIT

Outre les faits relevant de la grande délinquance organisée, l'article 706-74 du code de procédure pénale dispose que les juridictions interrégionales spécialisées sont compétentes pour les crimes et délits commis en bande organisée, autres que ceux relevant de l'article 706-73 du code de procédure pénale, et pour les délits d'association de malfaiteurs prévus par le deuxième alinéa de l'article 450-1 du code pénal autres que ceux relevant du 15° de l'article 706-73.

L'article 706-74 est essentiellement une disposition de compétence territoriale des juridictions interrégionales spécialisées, contrairement à l'article 706-73 qui, outre la compétence, fixe la liste des infractions pour lesquelles peuvent être utilisés des moyens d'enquête dérogatoires. En effet, à l'exception de la surveillance effectuée sur l'ensemble du territoire national et de la saisie conservatoire des avoirs qui peuvent être mis en œuvre pour les infractions relevant de l'article 706-74, aucune autre technique spéciale d'investigation ne peut être employée pour enquêter sur ces dernières.

L'objectif poursuivi par les dispositions actuelles de l’article 706-74 du code de procédure pénale est de permettre, par souci d'efficacité, aux juridictions interrégionales spécialisées déjà désignées, ou à toute autre juridiction désignée par décret dont la compétence territoriale serait étendue sur le ressort de plusieurs cours d’appel, de traiter l'ensemble des ramifications d'un réseau de délinquance, ce qui nécessite une compétence pour les faits relevant la grande criminalité organisée et pour des faits de moindre envergure, connexes aux premiers ou commis par la même organisation de malfaiteurs.

Le code de procédure pénale ne prévoit aucune compétence territoriale dérogatoire en ce qui concerne les crimes « sériels » commis par un même auteur, dans des temps et des lieux différents, sur différentes victimes, qui présentent pourtant une complexité évidente.

NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER

La charge des cabinets d’instruction et les mutations des magistrats pénalisent le traitement de certains dossiers criminels particuliers suivis sur un temps long. La centralisation des

procédures complexes, avec une spécialisation des magistrats et l’instauration d’une temporalité compatible avec le traitement de ces dossiers, apparaissent nécessaires.

Un regroupement des procédures présente les intérêts de permettre la spécialisation des magistrats et du greffe, et favoriser leur disponibilité, et de procéder à des rapprochements entre dossiers, par un recoupement des renseignements recueillis sur le mode opératoire, le lieu et la date des faits.

Les enquêtes sur les affaires mettant en cause un même auteur présumé gagneraient ainsi à être regroupées auprès d’un même pôle. La composante de sérialité induit nécessairement l’exigence d’un développement d’une culture du renseignement nécessaire au traitement de ces infractions, qui supposent un travail sur le parcours de vie du suspect.

Il est ainsi nécessaire de fixer dans la loi le principe d’un regroupement des procédures par hypothèse complexes que sont les crimes de meurtre, de tortures et d'actes de barbarie, de viols, ou d'enlèvement et de séquestration, lorsque qu’ils sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes, afin d’en permettre le traitement efficace par l’autorité judiciaire pénale.

DISPOSITIF RETENU

Il est prévu de compléter l’article 706-74 du code de procédure pénale pour y viser les crimes de meurtre, de tortures et d'actes de barbarie, de viols, ou d'enlèvement et de séquestration, lorsque ces faits sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes.

La détermination de l’autorité judiciaire de regroupement pertinente est confiée au pouvoir règlementaire, qui déterminera si le regroupement des procédures « sérielles » doit être confiées aux juridictions inter-régionales spécialisées, à des pôles distincts de ces juridictions, ou à une juridiction à compétence nationale.

ARTICLES 706-112-2 ET 706-113 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE :

GARANTIES ENTOURANT LA PERQUISITION EFFECTUÉE AU DOMICILE

D’UN MAJEUR PROTÉGÉ SUITE À LA DÉCISION N°2020-873 DU 15

JANVIER 2021

CADRE GÉNÉRAL

L'article 706-113 du code de procédure pénale fait partie des dispositions adoptées par le législateur pour accorder des garanties spécifiques, dans la procédure pénale, au profit des personnes majeures protégées.

En vertu de cet article, le procureur de la République ou le juge d'instruction sont tenus d'aviser le curateur ou le tuteur de l'intéressé, ainsi que le juge des curatelles, en cas de poursuites engagées à l'encontre d'un majeur protégé.

Cette obligation légale est destinée à permettre au curateur ou au tuteur, qui peut prendre connaissance des pièces de la procédure dans les mêmes conditions que celles prévues pour la personne poursuivie, d'assister le majeur protégé lorsqu'il est entendu au cours de l'instruction ou lors de l'audience.

L'article 48 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a étendu cette obligation, avant même l'engagement de poursuites, lorsque le majeur protégé fait l'objet d'une mesure de garde à vue (article 706-112-1 du code de procédure pénale) ou lorsqu'il est entendu librement en application de l'article 61-1 du code de procédure pénale (article 706-112-2 du même code).

Ces dispositions tiennent compte de la décision n° 2018-730 QPC du 14 septembre 2018 déclarant le premier alinéa de l'article 706-113 du code de procédure pénale, dans sa version alors applicable, contraire à la Constitution, au motif que ces dispositions méconnaissaient les droits de la défense « en ne prévoyant pas, lorsque les éléments recueillis au cours de la garde à vue d'une personne font apparaître qu'elle fait l'objet d'une mesure de protection juridique, que l'officier de police judiciaire ou l'autorité judiciaire sous le contrôle de laquelle se déroule la garde à vue soit, en principe, tenu d'avertir son curateur ou son tuteur afin de lui permettre d'être assistée dans l'exercice de ses droits » (paragr. 9).

Les garanties prévues par l’article 706-11 du code de procédure pénale ne s'appliquent pas aux perquisitions réalisées dans le cadre d'une enquête préliminaire, et aucune autre disposition spécifique de procédure pénale ne vient par ailleurs les encadrer.

CADRE CONSTITUTIONNEL

Décision n°2020-873 QPC du 15 janvier 2021

Le Conseil constitutionnel a été saisi le 16 octobre 2020 par la Cour de cassation d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article 706-113 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Il a rendu la décision n°2020-873 QPC le 15 janvier 2021 aux termes de laquelle il censure le premier alinéa de l'article 706-113 du code de procédure pénale.

Le Conseil constitutionnel relève que, en application de l'article 76 du code de procédure pénale, une perquisition ne peut en principe être effectuée au domicile d'un majeur protégé, comme de toute autre personne, sans que son assentiment exprès ait été recueilli par les enquêteurs. Cet assentiment doit faire l'objet d'une déclaration écrite de la main de l'intéressé ou, si celui-ci ne sait pas écrire, il en est fait mention au procès-verbal ainsi que de son assentiment.

Toutefois, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition législative n'imposent aux autorités policières ou judiciaires de rechercher, au préalable, si la personne au domicile de laquelle la perquisition doit avoir lieu fait l'objet d'une mesure de protection juridique et d'informer alors son représentant de la mesure dont elle fait l'objet. Or, selon le degré d'altération de ses facultés mentales ou corporelles, le majeur protégé, s'il n'est pas assisté par son représentant, peut être dans l'incapacité d'exercer avec discernement son droit de s'opposer à la réalisation d'une perquisition à son domicile.

Le Conseil constitutionnel en déduit que, en ne prévoyant pas que l'officier de police judiciaire ou l'autorité judiciaire sous le contrôle de laquelle est réalisée la perquisition soit, en principe, tenu d'avertir le représentant d'un majeur protégé lorsque les éléments recueillis au cours de l'enquête préliminaire font apparaître que la personne fait l'objet d'une mesure de protection juridique révélant qu'elle n'est pas en mesure d'exercer seule son droit de s'opposer à la réalisation de cette opération, le législateur a méconnu le principe d'inviolabilité du domicile.

Il déclare en conséquence contraire à la Constitution le premier alinéa de l'article 706-113 du code de procédure pénale.

CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION QPC

Considérant que l'abrogation immédiate des dispositions inconstitutionnelles aurait notamment pour effet de supprimer une garantie offerte aux majeurs protégés dans le cadre d'autres

procédures pénales, le Conseil constitutionnel juge qu'il y a lieu de reporter au 1er octobre 2021 la date de l'abrogation de ces dispositions.

NÉCESSITE DE LÉGIFÉRER

Il convient de tirer les conséquences de la décision du Conseil Constitutionnel précitée avant le 1er octobre 2021, faute de quoi les garanties du premier alinéa de l’article 706-133 du code de procédure pénale qui prévoient l'information du curateur ou du tuteur d'un majeur protégé lorsqu'il fait l'objet de poursuites pénales ou de certaines alternatives aux poursuites, ainsi que l'information du juge des tutelles ne pourraient plus trouver à s’appliquer.

DISPOSITIF RETENU

Le texte prévoit de la création d’un article 706-112-3 dans le code de procédure pénale qui édicte les garanties devant entourer une perquisition réalisée chez une personne qui fait l’objet d’une mesure de protection.

Il dispose que lorsque les éléments recueillis au cours d'une enquête préliminaire font apparaître qu'une personne chez laquelle il doit être procédé à une perquisition fait l'objet d'une mesure de protection juridique révélant qu’elle n’est pas en mesure d’exercer seule son droit de s’opposer à la réalisation de cette opération, l'officier en avise par tout moyen son curateur ou son tuteur, afin que l’assentiment éventuel de la personne prévu par les deux premiers alinéas de l’article 76 ne soit donné qu’après qu’elle a pu s’entretenir avec lui. A défaut, la perquisition doit être autorisée par le juge des libertés et de la détention conformément au troisième alinéa de cet article.

Par coordination, l’article 706-113 du code de procédure pénale est modifié pour tenir compte de ces nouvelles garanties.

ARTICLE 800-2 DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE : FRAIS IRRÉPÉTIBLES

EXPOSES PAR LE REPRÉSENTANT LÉGAL MIS HORS DE CAUSE SUITE À

LA QPC N° 2019-773 QPC DU 5 AVRIL 2019

CADRE GÉNÉRAL

L’article 800-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction initiale issue de l’article 88 de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000, a été déclaré contraire à la Constitution par dans une décision n° 2011-190 QPC du 21 octobre 2011.

Lorsque l'action publique était mise en mouvement par la partie civile, ces dispositions réservaient à la personne poursuivie ayant fait l'objet d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement la possibilité de demander une indemnité au titre des frais exposés pour sa défense.

Le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions portaient atteinte à l'équilibre du droit des parties dans le procès pénal, dès lors qu’elles privaient de la faculté d'obtenir le remboursement de tels frais l'ensemble des parties appelées au procès pénal qui, pour un autre motif, n’avaient fait l'objet d'aucune condamnation (décision n° 2011-190 QPC du 21 octobre 2011, cons. 10).