L’article 800-2 du code de procédure pénale a été modifié par le législateur pour tenir compte de cette décision.
L’article 109 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a ainsi prévu la possibilité, non seulement pour la personne pénalement poursuivie, mais aussi pour la personne citée comme civilement responsable, d’obtenir une indemnité mise à la charge de la partie civile poursuivante, en cas d’absence de condamnation.
L’article R. 249-5 du code de procédure pénale, pris pour l’application de ces dispositions, précise que la mise à la charge de la partie civile de l’indemnité accordée par la juridiction n’est possible que « sur réquisitions du procureur de la République » et que « si la constitution de partie civile a été abusive ou dilatoire ».
Selon l’interprétation retenue par la chambre criminelle de la Cour de cassation, l’article 800-2 du code de procédure pénale s’oppose à ce que la personne citée comme civilement responsable puisse obtenir le remboursement de ses frais irrépétibles devant la juridiction pénale, lorsque la personne poursuivie pénalement fait l’objet d’une condamnation.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Décision n°2019-773 QPC du 5 avril 2019
Par décision du 5 avril 2019, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution le premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
Il a jugé que ces dispositions portaient « atteinte à l’équilibre du droit des parties dans le procès pénal » dès lors que « lorsque la personne poursuivie a été condamnée, ni ces dispositions ni aucune autre ne permettent à la personne citée comme civilement responsable d’obtenir devant la juridiction pénale le remboursement de tels frais, alors même qu’elle a été mise hors de cause ».
Conséquences de la décision QPC
Le Conseil constitutionnel a décidé « afin de permettre au législateur de remédier à l’inconstitutionnalité constatée, (…) de reporter au 31 mars 2020 la date de l’abrogation des dispositions contestées », tout en formulant une réserve d’application transitoire : « Afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il y a lieu de juger, pour les décisions rendues par les juridictions pénales après cette date, que les dispositions du premier alinéa de l’article 800-2 du code de procédure pénale doivent être interprétées comme permettant aussi à une juridiction pénale prononçant une condamnation ou une décision de renvoi devant une juridiction de jugement, d’accorder à la personne citée comme civilement responsable, mais mise hors de cause, une indemnité au titre des frais non payés par l’État et exposés par celle-ci ».
NÉCESSITE DE LÉGIFÉRER
Il convient de tirer les conséquences de la décision du Conseil Constitutionnel précitée qui a pris effet au 31 mars 2020, en rétablissant le premier alinéa de l’article 800-2 et en le complétant dans le sens exposé par la décision.
DISPOSITIF RETENU
Le premier alinéa de l’article 800-2 est rétabli, dans une rédaction enrichie mettant le droit en conformité avec la jurisprudence du Conseil Constitutionnel précitée en prévoyant que la personne civilement responsable peut également obtenir une indemnité correspondant aux frais irrépétibles exposés lorsqu’elle a été mise hors de cause.
ARTICLE L.423-11 DU CODE DE LA JUSTICE PÉNALE DES MINEURS :
POSSIBILITÉ POUR LE JUGE DES ENFANTS DE DÉLIVRER DES MANDATS
(DE COMPARUTION, D’AMENER OU D’ARRÊT) ENTRE LE DÉFÈREMENT
ET L’AUDIENCE D’EXAMEN DE CULPABILITÉ OU L’AUDIENCE UNIQUE
ETAT DU DROIT
Le code de la justice pénale des mineurs supprime la mise en examen du mineur par le juge des enfants prévue par l’ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 au bénéfice d’une procédure de mise à l’épreuve éducative.
Désormais, en cas de défèrement, le procureur de la République fait comparaître le mineur devant le juge des enfants afin qu'il soit statué sur ses réquisitions tendant au prononcé d'une mesure éducative judiciaire provisoire, au placement sous contrôle judiciaire, ou au placement sous assignation à résidence avec surveillance électronique jusqu'à l'audience d'examen de la culpabilité.
En cas d’incident ou de violation d’une mesure de sûreté entre le défèrement et l’audience de jugement sur la culpabilité (ou d’audience unique), puisque la procédure d’instruction est supprimée, les dispositions du code de procédure pénale permettant au juge des enfants de délivrer un mandat ne sont plus applicables. Il faut donc prévoir des dispositions spéciales permettant au juge des enfants de se faire présenter le mineur pour révocation de la mesure de contrôle judiciaire ou de la mesure d’assignation à résidence avec surveillance électronique.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
S’agissant de la possibilité de délivrer des mandats qui peuvent conduire à l’utilisation de la force à l’encontre du mineur, ces dispositions doivent être introduites par le vecteur législatif.
DISPOSITIF RETENU
L’article L. 423-11 du code de justice pénale des mineurs (CJPM) est complété afin de permettre au juge des enfants de délivrer un mandat de comparution en cas d’incident, ou un mandat d’amener ou d’arrêt en cas de violation des mesures de sûreté, comme il peut le faire pour les audiences (article 410-1 CPP) et pendant la période de mise à l’épreuve éducative (article L.521-16 CJPM).
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
A l’exception de l’ajout réalisé à l’article 706-74 du code de procédure pénale, l'impact de de ces modifications sera minime en ce qu'il s'agit de rectifier des erreurs ou des imprécisions provenant de la rédaction de la loi du 30 juillet 2020 ou de la loi de programmation et de réforme de la justice du 23 mars 2019, de mesures de simplifications procédurales, ou de dispositions visant à mettre le droit en conformité avec la jurisprudence constitutionnelle.
Pour les juridictions, la spécialisation mise en place concernant les crimes sériels, par l’ajout introduit à l’article 706-74 du code de procédure pénale, permettra de spécialiser les juridictions les traitant et de les doter, si nécessaire d’outils appropriés (logiciels d’enquête spécifiques…) et facilitera le dialogue avec les services d’enquête.
Pour les victimes, il est attendu une meilleure efficacité des enquêtes et une plus grande identification des crimes commis par une même personne sur une pluralité de victimes au niveau du territoire national.
IMPACTS JURIDIQUES
Les articles 41, 199, 396, 423-11, 495-15, 656-1, 706-74, 706-113 et 800-2 du code de procédure pénale sont modifiés. Il est aussi inséré un article 706-112-3 dans le même code.
IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES :
Pour l’estimation des ETP, l’évaluation est basée, en termes de méthodologie, sur les référentiels suivants :
- en matière d’instruction sur les typologies JIRS (Outilgref et Degrandi) ;
- en matière de charge de travail des magistrats du parquet concernant la rédaction du réquisitoire définitif sur le référentiel Michel. Faute de précision utile, l’estimation de la charge de travail pour le parquet n’a pas pu être, en revanche, estimée pour la phase d’enquête ;
- pour la partie jugement, sur la typologie Outilgref relative aux assises pour le greffe ainsi que le ratio moyen au national pour les magistrats du siège et du parquet (i.e. ces ratios moyens au national rapportent l’ensemble des arrêts rendus sur un ressort de cour d’appel (tous sièges d’assises confondus) à l’ensemble des ETPT mis à disposition des assises par les juridictions du ressort).
En l’absence de volume de procédures suffisamment déterminé à disposition dans les applicatifs, et compte tenu du fait que certains dossiers sont déjà ouverts à l’instruction, il a été retenu un volume de 100 affaires.
Nombre de dossiers "crimes sériels" 100 Estimation ETP
magistrat siège -
instruction
Ratio : 17,5 aff.
nouvelles
Minutage : 5760 mn
5,7
Estimation ETP
magistrat siège –
Assises
Ratio : 14 arrêts
Minutage : 7200 mn 7,1
Total ETP magistrat siège 12,9 Estimation ETP
magistrat du parquet -
Enquête
Estimation ETP
magistrat du parquet -
Réquisitoire définitif
Minutage : 720 mn par
dossier 0,7
Estimation ETP
magistrat du parquet -
Assises
Ratio : 31 arrêts
Minutage : 3252 mn 3,2
Total ETP magistrat du parquet 3,9 Estimation ETP
greffe - instruction Minutage : 10000 mn 10,6 Estimation ETP
greffe - Assises Minutage : 3375 mn 3,6 Total ETP greffe 14,2
Les données en ETP supra constituent des cibles à moyen voire long terme, le dispositif étant appelé à connaître une montée en charge très progressive sur plusieurs années, comme c’est habituellement le cas lorsqu’une démarche de spécialisation est initiée.
Par ailleurs, il conviendra de pondérer les chiffres obtenus s’agissant du jugement de ces crimes en cours d’assises, dans la mesure où nombre de dossiers devraient en réalité aboutir à des non-lieux et ne faire l’objet d’aucun jugement.
MODALITÉS D’APPLICATION
APPLICATION DANS LE TEMPS
Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.
APPLICATION DANS L’ESPACE
Ces dispositions seront applicables sur tout le territoire, y compris les collectivités territoriales régies par les articles 73 et 74 de la Constitution.
TEXTES D’APPLICATION
Un texte d’application de nature règlementaire (décret simple) suite à la modification de l’article 706-74 du code de procédure pénale sera nécessaire afin de désigner la ou les juridictions qui seront compétentes pour l’enquête, la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes de meurtre, de tortures et d'actes de barbarie, de viols, ou d'enlèvement et de séquestration, lorsque ces faits sont susceptibles d’avoir été commis de manière répétée à des dates différentes par une même personne à l’encontre de différentes victimes.
TITRE III : DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE
ARTICLES 11, 12 ET 13 : CONTRACTUALISATION DE LA RELATION DE
TRAVAIL ENTRE LA PERSONNE DÉTENUE ET SON EMPLOYEUR
ÉTAT DES LIEUX
Le travail pénitentiaire intéresse près de 29% des personnes détenues, soit environ 20 000 en moyenne annuelle. Il se répartit entre :
- le service général, consistant pour les personnes détenues à participer au fonctionnement du service public pénitentiaire (52%) ;
- le travail en concession, pour le compte d’opérateurs privés qui viennent chercher une main d’œuvre complémentaire et offrent du travail en détention (42%) ;
- le service de l’emploi pénitentiaire, opérateur qui, au sein de l’agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous-main de justice (ATIGIP), gère en régie 48 ateliers répartis dans 27 établissements pénitentiaires (6%).
La crise sanitaire liée à la Covid19 a temporairement modifié cette répartition en faveur du service général (+ 10 points en 2020) en raison, tout à la fois, de l’arrêt un temps durant des ateliers de production et de leur redémarrage progressif mais également du fait d’un recours accru à des auxiliaires pour assurer le nettoyage plus fréquent des locaux et l’asepsie d’un certain nombre de matériels afin d’éviter la propagation du virus en détention.
Le travail pénitentiaire a connu, durant les vingt dernières années, un déclin continu, passant de 49,7% de personnes détenues employées au début des années 2000 à 28,2% en 2018. L’année 2019, compte tenu notamment des actions engagées par l’ATIGIP, opérateur dont l’une des missions est de renforcer le travail pénitentiaire, a été l’occasion d’une première amélioration que le tout début d’année 2020, avant le déclenchement de la pandémie, semblait confirmer. En effet, le taux d’emploi en détention, en dépit d’une augmentation elle aussi continue du nombre de personnes écrouées hébergées, est remonté à 28,65%.
La réduction considérable de la part du travail pénitentiaire sur la longue période résulte de facteurs multiples aux premiers rangs desquels on retrouve :
- la crise économique qui, à partir de 2008, a drastiquement réduit le nombre de concessionnaires intervenant en détention ;
- la surpopulation carcérale, dans les maison d’arrêt, limitant la capacité à développer des activités, notamment professionnelles et réduisant les espaces qui peuvent être consacrés à la formation et au travail. Ce taux de surpopulation est actuellement de 120% en moyenne et atteint ou dépasse les 150% dans certains établissements ;
- une population carcérale objectivement de plus en plus éloignée de l’emploi avec une part de personnes n’ayant même jamais connu de mise en situation professionnelle. Lors de l’entrée en détention, plus de la moitié des personnes incarcérées se déclarent sans emploi.
Ces constats ont conduit, notamment, à la création de l’ATIGIP, en décembre 2018, en qualité d’opérateur en charge de la dynamisation de la formation professionnelle des personnes placées sous main de justice et du renforcement du travail pénitentiaire. Ils ont également mené à l’élaboration d’une stratégie67 favorisant tout à la fois le développement d’activités à caractère professionnel qui permettent l’acquisition de compétences valorisables dès l’élargissement du public confié ainsi qu’une expérience de travail en détention qui se rapproche de ce que la population carcérale pourra retrouver en milieu libre.
Car, en effet, si le code de procédure pénale affirme que l’organisation, les méthodes et les rémunérations du travail doivent se rapprocher autant que possible de celles des activités professionnelles extérieures (art. D.433), le travail des personnes détenues déroge, aujourd’hui, très largement au code du travail. Les seules dispositions de ce dernier directement applicables sont les mesures d’hygiène et de sécurité prévues par les livres I à VII, à l’exclusion du livre VI, de la 4e partie du code du travail.
Le travail en détention ne fait pas l’objet d’un contrat de travail (art. 717-3 CPP et article 33 de la loi pénitentiaire n°2009-1436 du 24 novembre 2009). Il donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement qui énonce les droits et obligations de la personne détenue, ses conditions de travail et sa rémunération (art. R57-9-2 CPP – Règlement intérieur type des établissements pénitentiaires). L’acte d’engagement, qui est un acte administratif unilatéral, peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif.
L’acte d’engagement, tel qu’il est conçu aujourd’hui, est uniquement signé par l’administration pénitentiaire et la personne détenue même lorsque celle-ci est employée par une entreprise dans le cadre du travail en détention. La durée de l’acte d’engagement dépend de l’offre d’activité.
Ainsi, elle peut être non déterminée ou d’une durée déterminée par la nature ponctuelle de l’activité. La réglementation ne prévoit pas de période d’essai.
67 Document stratégique de l’ATIGIP et plan d’actions triennal, approuvés par son comité d’orientation stratégique en date du 30 septembre 2020
La durée du travail par jour et par semaine ne peut excéder les horaires pratiqués en milieu libre dans le type d’activité considéré. Les horaires doivent prévoir le temps nécessaire pour les repos, les repas, la promenade et les activités éducatives et de loisirs. Le respect du repos hebdomadaire et, sous réserve des nécessités liées à la continuité du service, des jours fériés, doit être assurée.
Le code de procédure pénale fixe une liste de critères de classement des personnes détenues à un emploi. Ainsi d’après l’article D. 432-3 de ce même code, le classement se fait en fonction des capacités physiques et intellectuelles de la personne détenue, l’influence que ce travail peut exercer sur ses perspectives de réinsertion, sa situation familiale et sur l’existence éventuelle de parties civiles à indemniser.
D’autres critères, sans fondements juridiques, sont régulièrement retenus par les établissements pénitentiaires (profil pénal, gestion de la détention, comportement) et peuvent être sources de pratiques discriminatoires. La décision de refus d’un classement n’est pas susceptible de recours et n’a pas à être motivée.
La procédure de déclassement, quant à elle, peut trouver son fondement dans l’incompétence ou l’inadaptation du travailleur ou résulter d’une faute disciplinaire.
La décision de déclassement pour faute disciplinaire ne peut intervenir qu’à la suite d’une évaluation de la commission disciplinaire, mais une suspension peut être ordonnée par le chef d’établissement avant que la commission ait rendu sa décision. Il n’existe pas d’autres possibilités de suspension du contrat.
La rémunération fait l’objet de seuils minimum horaires réglementaires, dépendant du régime et du type de poste occupé (art. 717-3 CPP) :
- 45% du SMIC pour les activités de production (travail aux ateliers, pour le compte d’entreprises extérieures, de SIAE, ou dans le cadre de la régie industrielle de l’emploi pénitentiaire) ;
- 33%, 25% ou 20% pour le service général (postes liés au fonctionnement interne de l’établissement), selon la classe dont relève le poste (art. D.432-1 CPP).
Dès le mois de mars 2018, à l’occasion de son discours prononcé à l’école nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), le Président de la République a affirmé sa volonté de voir évoluer la condition de la personne détenue au travail68 .
68 Emmanuel MACRON, 6 mars 2018 – Discours à l’école nationale d’administration pénitentiaire (ENAP) : « Je souhaite aussi que le droit du travail, en étant adapté évidemment à la réalité et aux contraintes de la prison, puisse s'appliquer aux détenus et, à tout le moins, que le lien qui unit
L’évolution du « statut du travailleur détenu » s’inscrit dans la logique portée par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice d’une meilleure insertion professionnelle du public placé sous main de justice, dans une perspective assumée de lutte contre la récidive.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Dans deux décisions en date du 14 juin 2013 (QPC du 14 juin 2013, n° 2013-320/321, M.
Yacine T.) et du 25 septembre 2015 (QPC du 25 septembre 2015 n° 2015-485, Johny M.), le Conseil constitutionnel a jugé que l’absence de contrat de travail et l’existence d’un acte d’engagement n’étaient pas contraires aux dispositions du Préambule de 1946. Pour ce faire, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les dispositions de l’article 717-3 du code de procédure pénale, considérant que « […] les dispositions contestées de la première phrase du troisième alinéa de cet article, qui se bornent à prévoir que les relations de travail des personnes incarcérées ne font pas l'objet d'un contrat de travail, ne portent, en elles-mêmes, aucune atteinte aux principes énoncés par le Préambule de 1946 ; qu'elles ne méconnaissent pas davantage le principe d'égalité ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit ». Ainsi la mention explicite, au sein de l’article 717-3 tel que rénové par le projet de loi, que le contrat d’emploi pénitentiaire n’est pas un contrat de travail de droit commun est conforme à la Constitution. Cette mention tire les conséquences des contraintes inhérentes à la détention et de la primauté de l’objectif de bon ordre et de préservation des personnes détenues sur tout autre.
Par ailleurs, dans sa décision de 2015, le Conseil indique qu'en « subordonnant à un acte d'engagement signé par le chef d'établissement et la personne détenue la participation de cette dernière aux activités professionnelles organisées dans les établissements et en renvoyant à cet acte d'engagement le soin d'énoncer les droits et obligations professionnels du détenu, dans des conditions qui respectent les dispositions de l'article 22 de la loi du 24 novembre 2009 et sous le contrôle du juge administratif, les dispositions contestées ne privent pas de garanties légales les droits et libertés énoncés par les cinquième à huitième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 dont sont susceptibles de bénéficier les détenus dans les limites inhérentes à la détention ; que par suite, le grief tiré de ce que le législateur aurait méconnu l'étendue de sa compétence dans des conditions affectant par elles-mêmes les droits et libertés qui découlent des cinquième à huitième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté ».
La création d’un bloc de compétence au profit du juge administratif prévue dans la nouvelle version de l’article 717-5 du code de procédure pénale (ou au sein du futur code pénitentiaire si le Parlement venait à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance à cette fin) ne
l'administration pénitentiaire et le détenu travaillant en son sein soit un lien contractuel avec des garanties qui s'y attachent, et non plus un acte unilatéral avec la négation de tous les droits ».
peut donc que concourir au renforcement de la protection judiciaire des droits garantis aux travailleurs détenus, cette protection étant nécessaire à la compatibilité de ces dispositions avec la Constitution.
Par ailleurs, à travers ces deux décisions, le Conseil a rappelé « qu'il est loisible au législateur de modifier les dispositions relatives au travail des personnes incarcérées afin de renforcer la protection de leurs droits ». Il a ainsi laissé la porte ouverte à de futures évolutions législatives.
Le projet de loi s’inscrit clairement dans cette dynamique normative.
CADRE CONVENTIONNEL
En vertu des traités de l'Union européenne, la gestion des établissements pénitentiaires relève de la compétence des États membres. Il n’existe donc aucun instrument juridiquement contraignant relatif aux conditions de détention et a fortiori au travail en prison. Par ailleurs, le champ d'application de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne étant limité aux domaines dans lesquels le droit de l'Union s'applique, celle-ci ne peut entrer en jeu.
Le projet de réforme du statut du travailleur détenu s’inscrit tout de même dans une volonté de renforcer les droits et libertés fondamentales des personnes détenues en situation de travail telles qu’elles sont conçues dans la Convention de sauvegarde européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales et la Chartes des droits fondamentaux.
La jurisprudence européenne considère que le travail pénitentiaire est conforme à ladite Convention dès lors qu'il tend à assurer la réinsertion et la resocialisation des détenus (CEDH, GC, 7 juill. 2011, Stummer c/ Autriche, req. no 37452/02 , § 93.). Si l'article 4, § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, ratifiée par la France le 3 mai 1974, affirme que « Nul ne peut être astreint à accomplir un travail forcé ou obligatoire », il est précisé que « N'est pas considéré comme “travail forcé ou obligatoire” au sens du présent article », notamment, « tout travail requis normalement d'une personne soumise à la détention dans les conditions prévues par l'article 5 de la présente Convention, ou durant sa mise en liberté conditionnelle ».
Cette conception est également partagée par le Conseil de l’Europe, qui dans ses règles pénitentiaires européennes, souligne que le « travail doit permettre, dans la mesure du possible, d’entretenir ou d’augmenter la capacité du détenu à gagner sa vie après sa sortie de prison ».
Parmi les dix-sept principes consacrés dans les règles pénitentiaires européennes au travail pénitentiaire, il est stipulé que l'organisation et les méthodes de travail dans les prisons doivent se rapprocher autant que possible de celles régissant un travail analogue hors de la prison, afin de préparer les détenus aux conditions de la vie professionnelle normale (R. 26.7). Ainsi, le rapprochement prévu par la création des articles 717-4 à 717-13 au sein du code de procédure
pénale ou d’un futur code pénitentiaire aux règles de droit commun en matière de travail, notamment sur la forme contractuelle et la relation au donneur d’ordre, permettra de concourir à l’objectif urgent de lutte contre la récidive par la réinsertion socio-professionnelle des personnes détenues.
De même, la notion de travailleur au sens de l’article 7 de la directive 2003/88 assure que ni la nature juridique sui generis d’une relation d’emploi au regard du droit national, ni la productivité plus ou moins élevée de l’intéressé, ni l’origine des ressources pour la rémunération, ni encore le niveau limité de cette dernière ne peuvent avoir de conséquences sur la qualité de travailleur au sens du droit de l’Union.
Le 30 novembre 2020, le Conseil d’Etat a rejeté le recours de l’observatoire international des prisons (OIP) sollicitant le bénéfice des congés payés pour les travailleurs détenus en estimant que les détenus exerçant une activité professionnelle ne constituent pas des travailleurs au sens de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003. La décision de ne pas intégrer les congés payés au sein de de la réforme s’inscrit donc dans cette ligne de pensée et demeure en conformité avec les dispositions conventionnelles existantes en matière de travail pénitentiaire.
ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
En Espagne
L’article 25 de la Constitution dispose que les personnes détenues ont le « droit à un travail rémunéré et aux prestations correspondantes de sécurité sociale ». Le travail pénitentiaire est règlementé par un décret royal n° 782, du 6 juillet 2001.
Une relation de travail sui generis existe entre la personne détenue et son employeur. L’office autonome pour le travail et les prestations pénitentiaires ainsi que des entreprises extérieures peuvent fournir du travail aux personnes détenues. L’office demeure systématiquement l’employeur dans la relation de travail. Quand le travail est considéré « productif » (cuisine, réparation, façonnage...), la personne détenue et l’office sont liés par une « relation spéciale de travail ». En revanche, quand la personne détenue effectue des activité « non productives »
(aussi appelées « activités professionnelles » - ex : formation professionnelle), elle ne bénéficie d’aucune relation spéciale de travail. Par comparaison, les activités exercées au sein du service général et en production en France pourraient, en Espagne, être considérées comme des activités productives et donc payées.
Les recours juridiques se font contre l’administration pénitentiaire, selon la procédure administrative de droit commun.
La rémunération est fixée en fonction de l’exercice normal de l’activité et des heures de travail effectuées (heure et performance). Le module de rémunération comprend la partie proportionnelle de la rémunération des jours de repos hebdomadaire et des congés annuels et d’éventuelles primes supplémentaires. La rémunération peut aussi être calculée par produit ou service rendu, par temps ou tout autre système. L’office peut enfin établir des primes à la production.
La durée de la relation de travail doit coïncider avec celle du travail et du service qui lui est confié. Les contrats sont donc toujours à durée déterminée, à temps plein ou temps partiel.
Le directeur de l’établissement pénitentiaire établit le calendrier de travail en vigueur tout au long de l’année, en y ajoutant les spécificités qui s’appliquent, les systèmes de travail continu, fractionné, de nuit. Les heures de travail sont, dans les limites légales, celles qui sont nécessaires au bon développement de l’activité productive.
Le repos hebdomadaire est d’une journée et demie ; il est pris généralement le week-end.
Le travailleur, moyennant un préavis et une justification, peut s'absenter du travail. Les absences du travail ne sont pas rémunérées.
Le chef d’établissement procède à la publication d’une liste des postes disponibles avec leurs caractéristiques afin que les personnes détenues puissent choisir. L’attribution des postes aux détenus s’opère selon un ordre de priorité :
- les détenus dont le programme de traitement individualisé comprend le développement d’une activité professionnelle ;
- les détenus condamnés à des peines supérieures à celles de la détention préventive ;
- l’aptitude au travail du détenu par rapport aux caractéristiques de l’emploi ;
- la conduite du prisonnier ;
- le temps passé en prison ;
- les responsabilités familiales.
Les personnes détenues transférées et qui ont déjà effectué une année de travail dans l’établissement précédent d’affectation, travail dont la performance a été évaluée positivement, sont prioritaires pour le classement au travail dans le nouvel établissement.
Il est possible d’exercer des recours contre les décisions de refus de classement.
Plusieurs motifs peuvent justifier une cessation d’activité : commun accord, achèvement du travail et du service, inaptitude, décès, invalidité permanente, totale ou absolue, retraite, force majeure, démission, non adaptation du travailleur aux modifications techniques apportées à son poste, libération, passation de contrat avec des sociétés extérieures pour effectuer le travail, transfert, discipline et sécurité, non-respect des obligations professionnelles de base.
Plusieurs motifs peuvent justifier une suspension : un accord mutuel des parties, une incapacité temporaire du travailleur, une maternité ou un risque pendant la grossesse (en cas d’accouchement, la suspension dure 16 semaines, elle peut être prolongée en cas de naissances multiples…), force majeure temporaire, suspension de l’emploi et du salaire pour l’exécution des sanctions disciplinaires d’isolement, transfert de détenus à condition que l’absence ne dépasse pas 2 mois, raisons de disciplines ou de sécurité.
La suspension de la relation exonère des obligations réciproques de travail et de rémunération.
Le directeur de la prison peut désigner un autre détenu pour effectuer le travail pendant la suspension.
En Italie
Une loi adoptée le 26 juillet 1975 (« Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative et limitative della libertà »), récemment modifiée par un décret en date du 2 octobre 2018, régit l’organisation du travail pénitentiaire. Elle prévoit notamment que « l’organisation et les méthodes de travail pénitentiaire doivent se rapprocher autant que possible de celles qui régissent le travail hors de l’établissement, afin de préparer les détenus aux conditions normales du travail libre et faciliter leur réinsertion sociale »
La loi énonce également que le travail et la formation professionnelle des détenus doivent être favorisés « par tous les moyens ».
La rémunération, pour le travail effectué au profit de l’administration, est déterminée en fonction de la qualité et de la quantité de travail fourni. Depuis 2017, un détenu qui est employé par l’administration pénitentiaire doit désormais pouvoir toucher au minimum ⅔ du salaire reconnu par les conventions collectives du domaine correspondant.
Par ailleurs, pour les détenus employés par des structures extérieures, le droit commun du travail est intégralement applicable. Les détenus bénéficient de l’ensemble des droits et obligations liés à une relation de travail ordinaire, que seules des contraintes inhérentes à la détention peuvent restreindre.
Un certain nombre de retenues sont appliquées à la rémunération de la personne détenue :
- les personnes condamnées sont tenues de s'acquitter du paiement d'une quote-part journalière destinée à couvrir les frais de détention. Actuellement elle est d’environ 3,62 Euros par jour. Cette somme comprend le coût des repas et du matériel fourni par l'administration pénitentiaire (matelas, plats, couverts…). Elle est prélevée sur la vente des biens matériels des détenus et/ou sur le salaire des détenus qui exercent une activité professionnelle. Les détenus qui rencontrent des difficultés financières et qui ont fait preuve de bonne conduite en détention peuvent être exemptés du paiement de cette somme. Une telle demande de « remise de dette » est introduite par le détenu, ses proches ou sur proposition du conseil de discipline auprès du magistrat de surveillance.
- deux autres retenues sont appliquées sur salaires : l'une pour l'indemnisation des victimes et l'autre pour le remboursement des frais de procédure.
Ces différentes retenues ne peuvent pas empêcher les détenus de conserver les trois cinquièmes de leurs gains.
Par ailleurs, une rémunération est prévue pour les personnes détenues suivant un enseignement secondaire et universitaire et des cours de formation afin que le travail ne s’opère pas au détriment de l’instruction et de la formation.
L’affectation du travail aux personnes détenues est fondée sur la longueur de la période d'inactivité pendant la détention, compte tenu des charges de famille et des qualification/habilités possédées.
A critères égaux, sont favorisés les personnes condamnées à celles en détention provisoire, à l’exception de ceux soumis à un régime de surveillance particulier.
Les personnes détenues qui possèdent des talents « artisanaux, culturels et artistiques » peuvent être autorisés à exercer une activité professionnelle pour leur propre compte.
Les critères d’attribution d’un travail sont répartis en deux listes d’aptitude, l’une générale et l’autre par qualification (sur la base de compétences professionnelles). En théorie, ces listes doivent être dressées par une commission dans laquelle siège le directeur de l’établissement, des responsables au sein de l’établissement et des membres des organisations syndicales au plan national et local. De plus, un détenu tiré au sort assiste aux réunions de cette commission, sans voix délibérative.
La durée du travail en prison ne peut pas dépasser celle qui est prévue par le droit commun du travail.
L’application du droit commun du travail, dès lors que l’employeur est un opérateur économique du milieu libre, a eu pour effet immédiat la perte de la quasi-totalité des
« concessionnaires », tirant les conséquences de l’absence de contreparties aux contraintes inhérentes à la détention et à la moindre productivité de la population carcérale.
En Angleterre
Les dispositions relatives au travail pénitentiaire sont contenues dans le cadre plus général du « Prison Act », en date de 1952 et modifié en 1982. Une ordonnance de 1999 sur les prisons détermine les principales règles du travail en détention.
Il n’y a ni contrat de travail ni accord entre la personne détenue et son employeur. Ils ne sont pas légalement considérés comme des employés. Par conséquent, le droit commun ne s’applique pas. Ils ne sont pas non plus travailleurs indépendants. Leur situation est sui generis et n’est applicable qu’aux détenus au titre des divers règlements des prisons. Ainsi, la relation de travail relève plutôt d’une entente entre l’établissement pénitentiaire et l’employeur prêt à recruter des détenus.
Les personnes détenues ont droit à un salaire standard (standard rate of pay) s’ils ont travaillé une semaine complète et ont maintenu un niveau de performance ou d’effort raisonnable dans leur travail. Une semaine complète de travail correspond à dix sessions (matin, après-midi ou soir) ou cinq postes de nuit. Au lieu de verser un salaire standard, les prisons peuvent rémunérer les détenus « à la pièce ». Le travail à la pièce peut être calculé individuellement ou en groupe et des déductions sont permises si le niveau requis n’est pas obtenu. Les directeurs de prison peuvent prévoir la possibilité de rémunérations plus élevées que celles du barème de base. Il s’agit alors de « privilèges » accordés aux détenus au titre du système de l’IEP (Incentives and Earned Privileges). De même, les directeurs de prison ont le pouvoir d’établir un système de primes (bonuses) pour récompenser le détenu pour sa productivité ou pour tout autre fait.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Le code de procédure pénale distingue aujourd’hui quatre régimes sous lesquels un travail peut être effectué en établissement pénitentiaire : le service général (SG), la concession de main-d’œuvre pénale, l’insertion par l’activité économique (IAE) et le service de l’emploi pénitentiaire (SEP).
Par-delà cette diversité, la relation de travail entre le détenu et son employeur se caractérise par son uniformité : l’administration pénitentiaire est toujours considérée comme l’employeur du détenu. Aux termes de l’article 33 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : « La
participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l'établissement d'un acte d'engagement par l'administration pénitentiaire. Cet acte, signé par le chef d'établissement et la personne détenue, énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération. »
Pour le détenu, cette situation est insatisfaisante à deux titres. D’abord, l’acte d’engagement peut être modifié unilatéralement par l’administration, ce qui prive d’effet utile les engagements qui y sont mentionnés (description du poste de travail, régime de travail, horaires, missions principales, et rémunération). Ensuite, l’auteur de l’acte n’est pas l’employeur effectif du détenu, à l’exception notable du service général en gestion publique.
Le fait que l’administration pénitentiaire reste considérée comme l’employeur exclusif brouille le sens et la finalité du travail en prison : la relation de travail se constitue toujours par son intermédiaire, comme si l’objet principal du travail était le régime d’exécution de la peine et la gestion de la détention.
Le rapprochement du cadre normatif propre au statut du travailleur détenu avec le droit commun est une question débattue, depuis plusieurs dizaines d’années, entre la pluralité d’acteurs évoluant dans l’univers carcéral. La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 avait procédé à des avancées importantes en la matière en prévoyant notamment :
- la formalisation de la relation de travail par un acte unilatéral signé par le détenu et l’administration dénommé « acte d’engagement » ;
- le principe d’une rémunération horaire minimale : la rémunération du travail des personnes détenues ne peut être inférieure à un taux horaire indexé sur le SMIC (selon le régime de gestion : 20%, 25%, 33% ou 45%).
Ce mouvement, initié en 2009, mérite toutefois d’être poursuivi et renforcé pour rapprocher les conditions de travail en détention des conditions de travail du droit commun afin de favoriser l’insertion professionnelle du public confié à l’administration pénitentiaire, dans une perspective affirmée de lutte contre la récidive. La réalité et les contraintes du cadre carcéral, y compris pour les opérateurs économiques, requièrent toutefois des adaptations conduisant à élaborer un cadre normatif propre.
La création du contrat d’emploi pénitentiaire et des obligations qui en découlent nécessite de modifier et de compléter le code de procédure pénale (article 717-3) et d’abroger l’article 33 de la loi pénitentiaire.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le rapprochement de la réglementation du statut du détenu travailleur vers le droit commun du travail permet de mieux préparer les personnes détenues, pour une bonne part dépourvue de toute expérience à caractère professionnel, à redevenir des citoyens autonomes et responsables mais également de revaloriser l’image du travail pénitentiaire à l’extérieur pour attirer des entreprises en recherche d’une démarche de responsabilité sociétale.
Ce rapprochement, tout en tenant compte des contraintes inhérentes au milieu pénitentiaire, poursuit ainsi un triple objectif :
- favoriser la réinsertion professionnelle des détenus afin de mieux prévenir la récidive ;
- renforcer les droits liés au travail des personnes incarcérées dans un objectif de dignité et d’amélioration des conditions de travail ;
- améliorer l’image du travail pénitentiaire à l’extérieur pour attirer des entreprises les plus à mêmes d’offrir des activités permettant l’acquisition de compétence transposables en milieu libre.
La prise en compte effective des contraintes du milieu pénitentiaire reste, néanmoins, une condition essentielle à l’applicabilité d’un droit des personnes détenues au travail qui ne doit pas se traduire- par une perte conséquente de l’offre de travail en détention.
L’inscription du travail dans un espace carcéral et un temps d’exécution d’une peine requiert, en effet, des adaptations. Il s’agit de concilier les intérêts des trois parties en présence : la personne détenue qui travaille, l’entreprise qui l’emploie et l’administration qui veille à la bonne exécution de la mission de surveillance, au déroulement optimal du parcours de peine et à l’inscription des personnes détenues dans un parcours d’insertion professionnelle. Il est, en particulier, indispensable de tirer les enseignements de l’expérience d’autres pays européens, à l’instar de l’Italie, qui en voulant introduire le droit du travail dans son intégralité au sein des établissements pénitentiaires a vu son taux d’emploi chuter de manière significative.
La création d’un contrat d’emploi pénitentiaire constitue ainsi une voie de conciliation entre la nécessité de renforcer les droits des travailleurs détenus et de tenir compte des contraintes inhérentes à la détention. Il permettra la création d’une relation contractuelle générant des obligations réciproques entre le donneur d’ordre et la personne détenue. Une telle transformation, qui devra s’accompagner d’une professionnalisation d’un ensemble d’acteurs au sein de l’administration pénitentiaire, permettra de responsabiliser chacune des parties.
Une telle évolution du droit et des pratiques sert directement l’objectif de lutte contre la récidive et de réduction des coûts qui l’accompagne. Les données disponibles montrent que 59% des
personnes incarcérées font l’objet d’une nouvelle condamnation dans les cinq années suivant leur libération. Ce taux avoisine les deux tiers lorsque l’on prend en considération les seules sorties dites « sèches », c’est-à-dire celles pour lesquelles aucun suivi judiciaire n’impose de mesure se poursuivant à l’issue de la détention.
De fait, l’état de l’art démontre que l'absence d'un emploi stable augmente le risque de délinquance. L’étude de Hammerschick, Pilgram et Riesenfelder retraçant le parcours professionnel de 505 ressortissants de prison pendant six ans a ainsi mis en évidence que parmi la population totale étudiée, 50 % étaient condamnés de nouveau pendant les deux premières années suivant leur libération, mais seulement 33 % parmi ceux qui avaient trouvé un emploi régulier. En France, la recherche de Kensey et Tournier montre que les détenus qui déclarent une profession à l'écrou, soit ceux qui ont un capital d'employabilité plus grand, affichent un taux de récidive nettement plus bas que ceux qui se déclarent "sans profession". Enfin, plus récemment, l’Institut Montaigne soulignait que le fait de bénéficier d’une action de formation diminue en moyenne de 43 % la probabilité de réincarcération.
L’exemple italien de la prison de Milano Bollate valide également l’hypothèse selon laquelle un parcours de peine axé sur la réinsertion par le travail et la formation, plus respectueux de la dignité des personnes détenues, génère un impact positif sur la récidive. L’article de Mastrobuoni et Terlizzese (2014) établit une baisse de 25 à 33% de la récidive, en fonction du temps passé au sein de cet établissement expérimental, qui offre un parcours de peine centré sur l’insertion professionnelle et la responsabilisation des personnes détenues.
Le projet de loi vise en conséquence a créé cette relation contractuelle, responsabilisante pour l’ensemble des parties, et à faire bénéficier le travailleur détenu d’un ensemble de droits sociaux (article 14, traité plus bas) qui favorisera l’abandon d’un parcours de délinquance au moment de son retour dans la société.
OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
OPTIONS ENVISAGÉES
La possibilité de faire bénéficier les personnes détenues d’un contrat de travail de droit commun a été exclue. Un tel dispositif engendrerait l’application de toutes les garanties réservées aux salariés en milieu libre. Or, il est nécessaire de prendre un compte les particularités inhérentes au milieu carcéral, spécialement les contraintes d’ordre sécuritaire qui rendent impossible la mise en place de droits collectif ou encore la mise à l’écart totale du chef de l’établissement dans la relation contractuelle.
La possibilité de créer un contrat bipartite lorsque la personne détenue est employée au service général et un contrat tripartite lorsque celle-ci est employée en production a également été écartée. Si la conclusion d’un contrat bipartite ne pose pas de difficultés, la seconde proposition soulève un certain nombre de questions, notamment au regard du lien de subordination et de la qualification juridique des parties à la relation de travail. La création d’une convention annexée au contrat bipartite permettra de prendre en considération le contexte particulier de la détention tout en répondant aux canons juridiques des relations de travail.
OPTION RETENUE
La relation contractuelle
L’acte d’engagement sera remplacé par un contrat d’emploi pénitentiaire, contrat bipartite sui generis de droit public.
Le travailleur détenu sera lié contractuellement à un donneur d’ordre pouvant être:
- au service général : l’administration pénitentiaire ;
- dans le cadre d’une activité de production : un concessionnaire, une entreprise délégataire, une structure d’insertion par l’activité économique, une entreprise adaptée ou l’agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle des personnes placées sous-main de justice.
Le contrat d’emploi pénitentiaire, au-delà de la situation « classique » du travail en détention, s’étendra :
- au travail effectué en dehors de la zone de détention, sur le domaine pénitentiaire et aux abords immédiats ;
- au travail effectué pour le compte d’un donneur d’ordre dont une partie s’effectue en dehors du domaine pénitentiaire.
Il s’agit ici de rénover le dispositif désormais insatisfaisant des corvées ainsi que le placement extérieur sous surveillance de l’administration pénitentiaire dont la complexité de mise en œuvre réduit fortement l’usage en dépit des avantages évidents qu’il présente pour l’insertion et la préparation de la libération.
Le travail effectué à l’extérieur du domaine pénitentiaire pour le compte d’une entreprise non implantée en établissement relèvera du régime du contrat de travail tel que régi par le code du travail au moins.
Dans le cadre du travail en production, une convention tripartite sera annexée au contrat. Cette convention, signée par la personne détenue, le chef d’établissement, et l’entreprise, l’association ou le service donneur d’ordre, précisera le partage des obligations entre les parties à la relation de travail. Le chef d’établissement restera compétent pour les procédures de classement et de déclassement. En revanche, les décisions d’affectation et de désaffectation (hors motifs disciplinaires ou tenant à la sécurité et au bon ordre des établissements) seront à la main de l’entreprise, l’association ou du service donneur d’ordre.
La durée du travail
La durée du contrat d’emploi pénitentiaire, pourra être déterminée ou indéterminée. La personne détenue pourra travailler à temps plein ou à temps partiel. La détermination de cette durée sera effectuée selon les modalités prévues en droit commun. Ainsi, la durée hebdomadaire de travail sera de 35 heures (151,67 heures mensuellement et 1 607 heures annuellement). Les heures supplémentaires accomplies au-delà de la durée légale hebdomadaire donneront lieu à une majoration de salaire.
En production, il sera prévu que les jours fériés seront non ouvrés. En revanche, pour le service général, ces jours pourront être travaillés sur décision du chef d’établissement. Le travail de ces jours fériés ne donnera pas lieu à une majoration de la rémunération à l’exception du travail le 1er mai.
Concernant le repos, les dispositions seront identiques à celles du droit commun, à savoir : la mise en place d’un repos quotidien de 11 heures consécutives et un repos hebdomadaire de 24 heures.
Une période d’essai sera mise en place de manière à s’assurer de l’adéquation de la personne au poste. Elle sera calculée par rapport à la durée du contrat. En ce sens, pour le contrat d’emploi pénitentiaire dont la durée est déterminée, la période d’essai ne pourra excéder une durée calculée à raison d’un jour par semaine dans la limite de deux semaines lorsque la durée initialement prévue au contrat est au plus égale à six mois. La période d’essai sera d’un mois lorsque la durée du contrat est supérieure à six mois. Elle pourra être prolongée pour une durée maximale de deux mois lorsque la technicité du poste le justifie. Lorsque la durée est indéterminée, la période d’essai sera d’un mois et pourra être prolongée pour une durée maximale de deux mois lorsque la technicité du poste le justifie.
Des périodes de mise en situation en milieu professionnel au sein d’entreprises, d’associations ou de service à l’extérieure de la détention pourront être mises en place, pour toutes les personnes détenues. Elles nécessiteront l’octroi d’un aménagement de peine. Les conditions d’exécution seront celles du droit commun.
L’accès au travail
Toutes les demandes de travail effectuées par des personnes en âge de travailler seront étudiées dans le cadre de la commission pluridisciplinaire unique (CPU) à l’issue de laquelle le chef d’établissement prendra une décision d’acceptation ou de refus de classement. La décision de classement devra préciser l’orientation vers un régime de travail : atelier de production, service général, insertion par l’activité économique, entreprise adaptée ou agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle. Une liste d’attente d’affectation sera créée.
Dans un second temps, les personnes classées au travail se verront ensuite affectées ou non à un poste de travail. Cette décision sera prise par le référent local du travail et les éventuelles autres parties au contrat à la suite des entretiens professionnels passés par les personnes détenues. Il est prévu de maintenir la possibilité pour le chef d’établissement d’un droit de véto sur l’affectation pour des raisons liées au bon ordre de l’établissement.
L’administration devra accuser réception de toutes les demandes de classement au travail et d’affectation au poste. Par ailleurs, les décisions de refus de classement au travail devront être motivées et pourront faire l’objet d’un recours. En revanche, les refus d’affectation seront insusceptibles de recours.
La fin de la relation de travail
Les motifs de déclassement ou de désaffectation seront élargis pour se rapprocher du droit commun. Par ailleurs, la décision de désaffectation sera prise par l’entreprise, le service ou l’association donneur d’ordre à l’exception d’une désaffectation prononcée pour motif disciplinaire.
La désaffectation pourra être prononcée pour les motifs suivants :
- économique ;
- inaptitude professionnelle ;
- insuffisance professionnelle ;
- force majeure ;
- disciplinaire.
La désaffectation pourra également avoir lieu par commun accord ou à l’initiative du travailleur détenu. Les décisions de désaffectation ou de déclassement devront être motivées et seront susceptibles de recours.
Il est prévu de mettre en place la possibilité de suspension de contrat pour des motifs liés à des sanctions disciplinaires, des mesures de bon ordre, des arrêts de travail, des événements judicaires, l’attente d’une procédure disciplinaire ou encore une baisse temporaire de l’activité de l’entreprise. La suspension, en l’absence de versement de rémunération, permettra à la personne détenue de retrouver son poste à la fin de sa période d’empêchement.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
L’article L.717-3 du code de procédure pénale sera révisé à travers ce projet de loi afin de consacrer la création du contrat d’emploi pénitentiaire. Il sera complété par la création des articles L.719-10 à L.719-25 (sous réserve de leur insertion dans un futur code pénitentiaire) qui viendront préciser le contenu du contrat d’emploi pénitentiaire, la durée du travail ainsi que les conditions d’accès au travail et de fin de la relation de travail.
L’article 718 du code de procédure pénale est abrogé
L’article 33 de la loi n° 2009 1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire du 24 novembre 2009 sera abrogé et certaines de ses dispositions reprises dans le nouvel article 717-4 du code de procédure pénale dans une optique de meilleure lisibilité des dispositions relatives au statut du détenu travailleur.
Ces dispositions seront complétées par un décret en Conseil d’Etat mais également par d’autres dispositions réglementaires et infra réglementaires. En effet, si la loi fixe les principes, le dispositif réglementaire aura pour effet de préciser, notamment :
- la répartition des obligations entre l’établissement pénitentiaire et l’opérateur économique ;
- les mentions obligatoires du contrat d’emploi pénitentiaire et de la convention de répartition des obligations ;
- les modalités de détermination de l’adaptation éventuelle du temps de travail ;
- le choix entre rémunération des heures supplémentaires et repos compensateur ;
- les modalités d’immersion professionnelle pour le travail pénitentiaire (équivalent de la PMSMP intramuros) ;
- les critères d’orientation vers les différents régimes du travail lors du classement ;
- les motifs de refus de classement et de notification de la décision ;
- les modalités d’organisation des entretiens professionnels et celles du choix d’affectation
- les modalités et la durée de suspension du contrat d’emploi pénitentiaire ;
- la procédure de désaffectation et les voies de recours ;
- les modalités de travail extérieur, notamment en termes d’aménagement de peine.
Cette réforme est susceptible d’entrainer une augmentation du volume du contentieux administratif en raison du renforcement des droits des travailleurs détenus et des possibilités ouvertes de recours contre le refus de classement au travail et la décision de désaffectation. Elle pourra également provoquer la création d’actions récursoires, à la main de l’administration, contre les entreprises ou structures donneuses d’ordre en particulier pour des motifs liés au non respects des dispositions relatives à la rémunération ou aux procédures de désaffectation. Une évaluation en volume du contentieux supplémentaire que pourrait générer le cadre normatif rénové est difficile à conduire.
Il est à noter que le contentieux actuel du travail pénitentiaire n’est pas un contentieux de masse.
Il se concentre, en outre, sur les questions de rémunération tandis que les décisions de déclassement ou la perte de l’emploi occupé ne motivent qu’un nombre très marginal d’actions.
Dossiers jugés en 2019 devant les tribunaux administratifs Déclassement 38
Rémunération 178
Dossiers jugés en 2020 devant les tribunaux administratifs Déclassement 32
Rémunération 530
On peut, de plus, présupposer que la nouvelle procédure d’accès au travail pénitentiaire qui distingue les opérations de classement (susceptible de recours) et d’affectation (insusceptible de recours, comme en droit commun), ne devrait pas être source d’un volume important de saisine du tribunal administratif. En effet, la pratique des chefs d’établissement, après avis motivé de la commission pluridisciplinaire unique, aboutira à classer largement au travail les
demandeurs, comme c’est déjà le cas aujourd’hui, dès lors qu’aucun élément dirimant ne s’y oppose. Le refus de classement, minoritaire, sera motivé par des éléments incontestables.
En outre, la légère hausse de conflictualité que pourrait entraîner l’entrée en vigueur des dispositions nouvelles pourrait être largement contrebalancée par une diminution du contentieux lié aux rémunérations.
En 2020, le service du contentieux du secrétariat général du ministère de la justice a enregistré 340 nouvelles requêtes de personnes détenues portant sur les conditions de leur rémunération.
Pour plus des deux tiers, comme en atteste le graphique ci-après, elles se concentrent sur les activités de production, intéressant, dans près de 90% des cas, des entreprises privées. Ce qui est reproché renvoie fréquemment au non-respect des seuils minimum horaires de rémunération établis par la loi pénitentiaire de 2009 au profit d’un paiement à la pièce.
La répartition géographique inégale des requêtes atteste, par ailleurs, l’idée d’une spécialisation locale de certains avocats sur ce contentieux très spécifique.
0
50
100
150
200
250
Nouvelles requêtes enregistrées en 2020 par
DISP (en nombre de dossiers)
Or, un double mouvement devrait, sinon tarir -, du moins réduire de manière significative les pratiques de rémunération à la pièce :
- le développement par l’administration pénitentiaire d’un système d’information pour la paye des personnes détenues, rendu indispensable par le passage à la déclaration sociale nominative (DSN) et le prélèvement à la source. Ce système d’information attendu pour le mois d’avril 2022 et à tout le moins pour le début de l’exercice 2023 rendra techniquement impossible le paiement à la pièce ;
- le travail de fond, engagé par l’ATIGIP, pour accroître la place du service de l’emploi pénitentiaire (avec l’ouverture au moins de 4 nouveaux ateliers en 2021) au sein duquel le respect du seuil minimal de rémunération est assuré, mais également pour rééquilibrer, dans le travail de production, les activités à valeur ajoutée au détriment de celles de façonnage parmi lesquelles la rémunération à la pièce persiste.
La modification du cadre normatif du travail en prison nécessite de s’interroger, au regard du droit européen et des engagements conventionnels de la France, sur l’éventualité d’un contentieux tendant à appliquer au détenu travaillant en détention la directive 2003/88/CE du parlement européen et du conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.
Mais la relation de travail en prison ne répond pas à l’objectif de la réglementation européenne visant à assurer la libre circulation des travailleurs afin de garantir une concurrence loyale. Le droit du travail européen est indissociable du marché unique. La notion autonome de travailleur sera, le cas échéant, déterminée en fonction de l’objectif poursuivi par la norme communautaire. La Cour de justice de l’union européenne précise, ainsi, dans chaque décision, que l’interprétation autonome et uniforme de la disposition concernée « doit être recherchée en tenant compte du contexte de cette disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause » (CJUE, 6 mars 2008, Nordania Finans A/S et BG Factoring A/S contre Skatteministeriet).
Si projet de loi a pour objectif de renforcer le statut et les droits du détenu travailleur afin d’améliorer ses conditions de détention et favoriser sa réinsertion, les détenus travailleurs sont exclus, du fait de leur incarcération, des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs. La relation de travail en question ne saurait être assimilée à celle régie par le code du travail. S’inscrivant dans le cadre de l’exécution de la peine, elle participe très directement aux missions du service public pénitentiaire que sont la réinsertion mais également la sécurité publique et de bon ordre inhérents à la détention qui influent sur les droits pouvant être octroyés aux travailleurs détenus. La gestion de la détention demeure un domaine exclusivement régalien. Le projet de loi traduit très clairement cet équilibre de création de conditions d’exercice du travail pénitentiaire inscrivant les personnes détenues
dans un réel parcours d’insertion professionnelle au sein même de l’exécution du service public de la justice.
IMPACTS BUDGÉTAIRES
La mise en place d’une relation contractuelle implique des obligations nouvelles pour les entreprises délégataires présentes en détention qui, pour la grande majorité d’entre-elles, assurent la gestion du travail pénitentiaire. A ces nouvelles obligations correspondent de nouvelles responsabilités qui devront être intégrées dans les marchés de gestion déléguée et qui pourront avoir un impact financier. Cet impact financier est toutefois complexe à évaluer dans la mesure où il fera l’objet d’une négociation financière entre les entreprises délégataires et la direction de l’administration pénitentiaire.
Néanmoins, la mise en place d’une relation de travail proche du droit commun permettra également des gains en lien avec des externalités positives liées à la diminution de la récidive et à la hausse de l’employabilité.
En effet, le coût de l’emprisonnement est estimé à 105 euros par jour et par détenu. Le coût moyen annuel de détention pour une personne est en conséquence de 38 000 euros. 59% des sortants de détention font l’objet d’une nouvelle condamnation dans les cinq années suivant leur libération. Au regard de ces éléments, le coût de la récidive peut être évalué à hauteur de 1,3 milliards d’euros par an. L’insertion professionnelle, au même titre que l’accès au logement et la santé, constitue l’un des trois piliers de la lutte contre la récidive. Dans la mesure où seules 33% des personnes insérées professionnellement récidivent contre 59% des sortants de détention tous profils confondus, il est possible de considérer que cette réforme permettra de diminuer la récidive. Ainsi, un seul point de récidive en moins permettrait une économie de 12,8 M€ par an.
IMPACTS SUR LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
La mise en place d’une relation contractuelle et la modification de la procédure de classement au travail implique la mise en place de formalités nouvelles pour les référents locaux du travail en établissement pénitentiaire :
- la préparation d’un contrat d’emploi pénitentiaire ;
- la préparation d’une convention de partage des obligations dans le cadre de la production ;
- une formalisation plus complexe des décisions de classement et de refus de classement ;
- la mise en place d’une procédure d’affectation avec l’organisation d’entretiens individuels et la formalisation de compte-rendu d’entretien ;
- la formalisation des procédures de désaffectation.
De plus, la mise en place de « plannings » individuels prévisionnels de travail pour les personnes détenues emporte une charge de travail supplémentaire pour le référent local du travail.
Aujourd’hui, les personnes détenues sont appelées au travail en fonction de l’offre présente au sein de l’établissement, sans qu’ils aient la possibilité de disposer d’une vision fiable de leur emploi du temps. Avec la mise en place de cette réforme, et pour répondre à l’impératif de contractualisation de la durée du travail, de véritables plannings prévisionnels de travail devront être mis en place.
Cette réforme constitue un changement de paradigme pour les professionnels en charge de la fonction travail en établissement pénitentiaire. Elle nécessitera une professionnalisation de la fonction de référent travail en établissement par le biais de la mise en place de formations d’adaptation au poste. Parallèlement, une stratégie d’accompagnement au changement devra être formalisée et mise en œuvre dans l’ensemble des établissements pénitentiaires.
Les nouvelles responsabilités données aux référents locaux du travail en établissement pénitentiaire revaloriseront cette fonction au sein des établissements.
IMPACTS INFORMATIQUES
La mise en place d’une relation contractuelle sera prise en compte lors du développement du système d’information relatif aux activités rémunérées des personnes détenues précédemment évoqué.
IMPACTS SOCIAUX ET SUR LES PARTICULIERS
L’incarcération a une double mission de protection (de la société et des personnes détenues) et de réinsertion dans la collectivité des personnes condamnées. Or, en France, 59 % des sortants de prison sont recondamnés pour des faits commis pendant les cinq années suivant leur libération, quelle que soit la nature de la peine prononcée.
Par ailleurs, avant même leur entrée en détention, les personnes détenues cumulent un certain nombre de difficultés ne facilitant pas leur insertion à la sortie : insertion sociale limitée, capital scolaire faible, bilan sanitaire global beaucoup plus dégradé que celui de la population générale, difficulté d’accès au logement et à l’emploi. Ainsi, 9% des personnes détenues se déclaraient
sans domicile fixe au moment de l’entrée en détention tandis que 46% de la population détenue est sans diplôme (76% possèdent, au plus, un CAP ou brevet des collèges).
Dès lors, l’insertion professionnelle, comprenant la formation, le travail et l’orientation, apparait comme un facteur structurant pour permettre la réinsertion des personnes placées sous main de justice. Elle permet à la fois d’améliorer, voire de créer, les conditions de leur employabilité et de renforcer leur intégration par l’acquisition des codes sociaux et la construction d’une identité.
Les études précitées de Hammerschick, Pilgram et Riesenfelder, de Kensey et Tournier en France, attestent de l’importance de l’insertion professionnelle dans le parcours de réadaptation sociale.
Pourtant la formation professionnelle, le travail et les dispositifs d’accompagnement vers l’emploi disponibles en établissement pénitentiaire ne permettent pas suffisamment, à ce stade, - une insertion professionnelle des personnes placées sous main de justice. Le travail engagé depuis un peu plus d’un an pour développer l’insertion par l’activité économique en détention et désormais les entreprises adaptées, toutes structures adaptées à un public fragile et éloigné de l’emploi que l’on retrouve massivement parmi la population carcérale, doit être renforcé par une rénovation du cadre normatif favorisant l’acquisition par les travailleurs détenus des pratiques et des codes professionnels du milieu libre.
La mise en place d’une relation contractuelle et des droits associées permettra, de la sorte, de se rapprocher des conditions de travail de droit commun et de mieux préparer les personnes détenues aux relations de travail qu’elles auront à connaitre au moment de leur sortie. Elle permettra également de valoriser auprès de futurs employeurs l’expérience professionnelle acquise au cours de leur détention. Cela offrira, enfin, aux personnes détenues une meilleure position sur le marché de l’emploi à la fin de leur période de détention.
L’inscription dans la réglementation de la mise en œuvre du droit commun s’agissant de la durée du travail en détention clarifiera l’obligation de respecter ces durées de travail. Pour les personnes détenues, cela acte la mise en place d’un rythme de travail et de vie se rapprochant du droit commun.
La mise en place d’une période d’essai et d’une procédure de désaffectation, à l’instar de ce qui est pratiqué en milieu libre, sera également un outil de responsabilisation important des personnes détenues, les préparant aux contraintes inhérentes au milieu professionnel.
L’impact social de cette réforme sera renforcé par la mise en œuvre d’un ensemble de mesures relatives à l’insertion professionnelles des personnes placées sous main de justice et notamment :
- La mise en place de la plateforme IPRO 360°, dont la partie cartographie sera mise en production dès juillet 2021, consacrée à l’insertion professionnelle des personnes placées sous main de Justice et permettant la réalisation de bilans professionnels, facilitant l’orientation, la formation professionnelle et mettant enfin à disposition les offres de travail et les dispositifs d’accompagnement vers l’emploi ;
- Le développement de l’insertion par l’activité économique, des entreprises adaptées en détention, comme évoqué plus haut, et encore de l’apprentissage ;
- La réforme de l’orientation professionnelle des personnes placées sous main de justice par l’élaboration d’une doctrine et une meilleure mobilisation des moyens budgétaires à disposition.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS
Le conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel a été consulté sur les articles 11 et 12 du projet de loi en application de l’article L. 232-3 du code de justice administrative et a rendu son avis le 29 mars 2021. Il a estimé nécessaire la mise en place, par la voie réglementaire, d’un mécanisme de filtrage pour limiter le nombre de recours portés devant le juge, par exemple un recours administratif préalable obligatoire.
MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
L’entrée en vigueur de ces dispositions est fixée au 1er mai 2022 pour permettre une entrée en vigueur simultanée avec les dispositions de l’ordonnance prévue à l’article 14, et de manière à bénéficier de l’ouverture du système d’information des ressources humaines consacré aux personnes détenues prévu en avril 2022.
Application dans l’espace
Cet article est applicable à l’ensemble des départements et collectivités d’outre-mer.
Textes d’application
Un décret en Conseil d’État sera pris pour la mise en œuvre des mesures envisagées.
ARTICLE 14 : PRISES EN COMPTE DE LA VULNÉRABILITÉ DES
PERSONNES DÉTENUES
ÉTAT DES LIEUX
CADRE LÉGAL
L’accès aux droits sociaux tels qu’ils sont conçus en droit commun est actuellement très limité dans le cadre du travail pénitentiaire. Ainsi, les personnes détenues ne bénéficient pas des droits prévus par l’assurance chômage et l’assurance vieillesse. En effet, est prélevée de la rémunération des personnes détenues la contribution sociale généralisée mais l’employeur ne verse pas la cotisation patronale nécessaire au bénéfice de l’indemnité de chômage. Par ailleurs, le nombre d’heures travaillées (17 heures en moyenne hebdomadaire pour la production et la rémunération perçue par les détenus travaillant dans les ateliers ne permettent pas la validation de trimestres de retraite.
De même, s’ils sont dès leur incarcération affiliés au régime général de la sécurité sociale, ces derniers ne bénéficient que des prestations en nature prévus par l’assurance maladie, maternité, maladie professionnelle et accident du travail.
Par ailleurs, aucune disposition légale ne permet de protéger les travailleurs détenus contre des mesures discriminatoires à l’embauche mais également contre des agissements constitutifs de harcèlement sur le lieu de travail.
Si de nombreuses possibilités de formations professionnelles existent actuellement en détention, il est impossible pour les personnes détenues de recourir à l’ouverture d’un compte personnel d’activité et des éléments qui le composent, dont le compte personnel de formation.
Les activités bénévoles menées en détention ne font pas non plus l’objet d’une reconnaissance formelle et ne permettent pas l’ouverture d’un compte d’engagement citoyen. Pourtant de nombreuses activités bénévoles conduites en détention justifieraient une forme de reconnaissance afin de consolider l’insertion citoyenne des personnes détenues faisant acte de solidarité. Pourraient notamment être encouragés le système de codétenu de soutien, l’aide à la traduction ou encore l’aide aux personnes en perte d’autonomie, toutes activités régulières et encadrées par l’administration pénitentiaire.
Afin d’assurer le respect de la réglementation en matière d’hygiène et de sécurité en détention, l’inspection du travail effectue des déplacements au sein des locaux pénitentiaires. Chaque année, le chef d’établissement doit adresser aux directeurs départementaux du travail la liste des activités de production et de formation organisées.
Par ailleurs, l’agent de l’inspection du travail est compétent pour intervenir en détention.
Néanmoins, ses visites se font à l’initiative du chef d’établissement pénitentiaire. Son intervention peut donner lieu à un rapport qui indique les éventuels manquements en matière d’hygiène et de sécurité et recommande les mesures à prendre. En cas de désaccord sur la nature ou le calendrier de ces mesures, l’inspecteur du travail en réfère à la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) qui saisira elle-même la direction interrégionale des services pénitentiaires (DISP) compétente.
Enfin, le chef d’établissement dispose d’un pouvoir d’injonction direct vis-à-vis du responsable de l’entreprise concessionnaire et peut donc lui enjoindre de respecter les observations de l’agent du l’inspection du travail.
La médecine du travail est absente en détention et seuls les médecins des unités sanitaires rédigent des descriptifs de l’état de santé des travailleurs détenus (à défaut des avis d’aptitude qu’ils n’ont pas la compétence de produire).
Des enquêtes ponctuelles, réalisées en milieu carcéral, ont révélé l’existence d’une part nettement supérieure à celle constatée dans la population générale de personnes détenues souffrant d’un handicap ou de troubles psychiatriques69. Ce constat s’accompagne par un aménagement disparate et souvent peu adéquat, au sein des établissements pénitentiaires, pour accueillir au mieux cette population et lui permettre de travailler.
La première expérimentation d’implantation d’une structure médico-social, sur le modèle d’établissements et services d’aide par le travail (ESAT) au sein d’un établissement pénitentiaire, issue d’une convention signée entre l’association laïque pour l’éducation, la formation, la prévention et l’autonomie (ALEFPA) et le centre de détention de Val de Reuil, a débuté le 12 février 2014.
Cette structure d’une capacité de dix places permet à des hommes présentant un handicap psychique d’accéder à des activités de conditionnement et reprographie-imprimerie adaptées à leur santé tout en bénéficiant d’un accompagnement médico-social.
La personne détenue candidate doit avoir obtenu une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) et une orientation en ESAT. Le reste de la procédure est spécifique à la détention : une commission d’admission procède à la sélection des personnes détenues volontaires, les demandes d’orientation sont ensuite transmises à la maison départementale des
69 L’étude la plus complète a été conduite en 2004 par le professeur Bruno FALISSARD. Elle montre, notamment, une prévalence des troubles psychiatriques et psychologiques très supérieure à la moyenne nationale. Ainsi, la schizophrénie concernait 6.8% de la population carcérale contre 0.8% en moyenne nationale. Les enquêtes ponctuelles et partielles régulièrement menées par l’administration pénitentiaire révèlent qu’un tiers de la population carcérale présenterait des troubles psychiatriques, psychiques ou cognitifs.
personnes handicapées (MDPH) qui délivre une notification spécifique à l’ESAT expérimental en milieu carcéral. Enfin, la décision de classement est prise par la Commission Pluridisciplinaire ESAT (CPUE) mise en place en détention.
Une expérimentation similaire est conduite au sein de la maison centrale d’Ensisheim depuis septembre 2019.
La couverture très imparfaite en matière de médecine du travail ou d’inspection du travail et les initiatives développées par l’administration pénitentiaire en faveur des publics les plus vulnérables sont symptomatiques d’un état du droit qui n’est plus complétement adapté aux efforts de prise en charge et à la volonté d’assurer un parcours de peine garantissant les meilleures chances de réinsertion.
Enfin, le code de la commande publique prévoit des accès privilégiés aux contrats de commande publique aux entreprises œuvrant en faveur de l’insertion professionnelle des publics éloignés de l’emploi. Le guide sur les aspects sociaux de la commande publique de 2018 relève que les textes relatifs à la commande publique ne définissent ni ne limitent le champ des clauses sociales, mais qu’il est possible de décider d’une clause sociale pour le public que l’on souhaite viser.
Ainsi, l’acheteur peut choisir de cibler un public particulier considéré comme prioritaire mais ne peut pas exclure les autres catégories de public ou favoriser une structure spécifique. Lorsque l’acheteur cible un public particulier, il est tenu de le mentionner précisément dans les documents du marché.
A ce titre, ce guide énonce que les personnes placées sous-main de justice (PPSMJ), dans le cadre d’un travail effectué pour le compte de l’Agence du travail d’intérêt général et de l’insertion professionnelle ou d’un concessionnaire, relève de ce public.
Cependant, le code de la commande publique ne mentionne pas explicitement les entreprises concessionnaires, ne serait-ce que dans le cadre de leurs activités réalisées par des personnes détenues, comme pouvant bénéficier d’un accès aux contrats dits « réservés » de la commande publique.
ELÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
En Espagne
Seuls les travailleurs détenus sont affiliés au régime général de la sécurité sociale. Ils bénéficient des soins de santé et de la protection s’attachant aux situations de grossesse, d’invalidité permanente, de décès, de retraite, d’accidents du travail et de maladies
professionnelles (les indemnités pour les maladies non professionnelles sont exclues). L’Office assume toutes les prestations sociales.
Les travailleurs cotisent également à l’assurance chômage, droits qui seront mobilisables à la sortie de détention. L’obligation de cotiser est levée en cas de suspension de contrat, sauf pour la maternité.
En Italie
Les travailleurs détenus ont droit à la sécurité sociale et bénéficient des mêmes garanties d’hygiène et de sécurité que les travailleurs du droit commun.
En Angleterre
Une indemnisation du chômage en prison est prévue. Toutefois, elle s’avère, comme la rémunération du travail, extrêmement faible. En effet, l’allocation minimum de chômage est de 2,50 livres sterling – environ 2,90 euros – par semaine sur la base de cinq jours ouvrables (contre 73 livres sterling en droit commun, soit environ 85 euros). La protection sociale du détenu est prise en charge par la prison, mais les services de la sécurité sociale, l’inspection du travail, les hôpitaux du National Health Service (NHS) notamment, sont mobilisés en complément de ce que l’établissement pénitentiaire prend en charge. Les risques sociaux couverts sont les accidents du travail quand l’inspectorat du Health and Safety Executive intervient, et la maladie, avec la participation des hôpitaux du NHS. Les employeurs des détenus sont tenus de payer les charges patronales. Les détenus travailleurs cotisent également à la sécurité sociale et les charges sont directement prélevées de leur salaire.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Permettre une effectivité des droits à l’assurance vieillesse pour les travailleurs détenus par la mise en place de cotisations minimales nécessite une modification de l’article L. 381-31 du code de la sécurité sociale. Cette modification permettrait également de modifier la prise en charge des cotisations dues au titre de la formation professionnelle comme prévue par l’article L. 6342-3 du code du travail et conformément à l’article L. 6341-3 4° du même code.
Par ailleurs, ouvrir droit à l’allocation au titre de l’assurance chômage pour le travail effectué en détention nécessite la création d’une nouvelle disposition législative dans le code de procédure pénale.
L’ouverture de droits aux prestations en espèce pour les indemnités maternité, invalidité, décès, accident du travail et maladie professionnelle nécessitent également de nouvelles dispositions législatives dans le code de procédure pénale.
Favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail nécessite de nouvelles dispositions de nature législative. La loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et le code de procédure pénale seront ainsi modifiés.
L’ouverture des comptes personnel de formation et d’engagement citoyen nécessitent de nouvelles dispositions législatives à inscrire dans le code de procédure pénale.
Le renforcement de l’encadrement des activités effectuées en détention au regard des règles de sécurité et de sécurité au travail ainsi que les modalités d’intervention des agents de contrôle de l’inspection du travail en détention nécessiteront également des évolutions législatives, particulièrement pour en délimiter le champ et préciser les pouvoirs (de la médecine comme de l’inspection du travail) en tenant compte de la spécificité de l’univers carcéral.
Pour permettre la mise en place et le développement d’établissements et services d’aide par le travail (ESAT), la modification de dispositions législatives des codes du travail et de l’action sociale et des familles est nécessaire. De nouvelles dispositions devront également être prévues dans le code de procédure pénale.
Le code de la commande publique prévoit des marchés réservés d’insertion pour les seules structures listées aux articles L. 2113-12 et L. 2113-13 de ce même code. Permettre le bénéfice des marchés réservés aux opérateurs économiques implantés en détention, pour les seules activités qu’ils font réaliser par des personnes détenues, nécessiterait donc l’intégration de nouvelles dispositions législatives.
Pour ce faire, il convient d’autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre les dispositions législatives adéquates et, le cas échéant, de les étendre et les adapter aux collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution. Cette habilitation relève du niveau législatif conformément à l’article 38 de la Constitution.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Les dispositions envisagées poursuivent plusieurs objectifs :
- Permettre l’ouverture de droits sociaux aux personnes détenues dès lors qu’ils sont utiles à leur réinsertion :
En ouvrant de nouveaux droits, les conditions de travail des personnes détenues se rapprocheraient de celles qu’elles ont connu ou connaîtront dans le milieu libre. Les cotisations applicables pour l’assurance vieillesse pour les personnes détenues en production sont aujourd’hui les mêmes que celles prévues pour les salariés en milieu libre. Toutefois, leur rémunération correspondant à 45% du SMIC et leur volume horaire hebdomadaire moyen étant de 17h, ce droit théorique ne trouve pas de traduction pratique. Les personnes détenues affectées au service général sont, quant à elle, soumises à un taux de cotisation forfaitaire, basé sur un volume horaire de 200 heures alors que le droit commun a ramené l’assiette de calcul à 150 heures depuis 2014 (article R351-9 du CSS modifié). Ce système exorbitant du droit commun a pour double conséquence d’assurer une effectivité des droits à l’assurance chômage pour les seuls travailleurs détenus affectés au service général et de générer une sur-cotisation de l’administration pénitentiaire qui, au fil des exercices, avoisine un cumul de 25 M€. Une uniformisation des droits ouverts en matière d’assurance vieillesse, quel que soit le régime de travail de la personne détenue et la refondation du système de cotisations s’imposent en conséquence. Les droits ainsi révisés valoriseront les efforts d’insertion professionnelle engagés par les personnes détenues et participeront à préparer au mieux la sortie de détention. Ce dernier aspect est plus évident encore pour l’assurance chômage, et le compte personnel d’activité. Ne pas perdre les droits acquis avant l’incarcération et pouvoir mobiliser des droits nouveaux nés du travail réalisé en détention constituent des facteurs évidents de consolidation du parcours de réinsertion alors même que la libération est un moment de fragilité certain et que le public détenu est assez fortement stigmatisé dans le cadre de la recherche d’emploi. La création d’un « filet de sécurité » résultant, comme en droit commun, de l’activité régulière précédemment conduite est assurément un facteur de dignité et de lutte contre la récidive.
Enfin, la couverture des risques accidents, maladies professionnelles, invalidité, décès mais également, pour un nombre très limité de femmes détenues en situation de travail de la maternité s’impose comme une évidence dans le cadre d’une démarche de « normalisation » du travail en détention.
- Favoriser l’accès des femmes détenues aux activités en détention et lutter contre la discrimination et le harcèlement au travail pour développer l’égal accès aux activités des femmes et des hommes mais aussi permettre de créer des conditions d’activités proches de celles connues en milieu libre ;
- Développer la médecine du travail, actuellement incompétente en milieu pénitentiaire.
Cette absence pose particulièrement difficulté pour l’exercice de certains métiers et pour l’inscription à certaines formations. Il s’agirait de pouvoir, a minima, permettre une compétence de la médecine du travail sur ces champs afin de favoriser l’ouverture d’un plus grand nombre d’emplois et de faciliter l’inscription de personnes détenues dans des parcours de formations qualifiantes, sur des métiers en tension en milieu libre ;
- Accroître les prérogatives des agents de contrôle de l’inspection du travail, aujourd’hui très limitées en détention. Si les particularités du milieu pénitentiaire n’autorisent pas la transposition du champ et des modalités d’intervention de droit commun reconnus à l’inspection du travail (en raison, par exemple, de l’impossibilité d’une expression collective pour les travailleurs détenus) un travail est nécessaire pour accroître la place de cette inspection et de ses agents, au-delà d’une simple intervention sur invitation du chef d’établissement et d’un pouvoir d’injonction sans sanction. Cette nécessité est renforcée par les efforts d’ores et déjà engagés pour développer le travail en production et la place des opérateurs économiques du milieu libre ;
- Donner une base normative aux établissements et services d’aide par le travail expérimental et encadrer l’implantation de nouvelles implantations en détention.
Deux structures médico-sociales, proches du fonctionnement d’ESAT ont été créées en détention et ont montré leur pertinence dans la prise en charge des publics détenus les plus handicapés. Il s’agit de compléter l’offre de travail offert aux personnes handicapées déjà prévue par le dispositif d’entreprises adaptées en milieu pénitentiaire.
- Promouvoir, valoriser et développer le travail pénitentiaire en intégrant les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent, pour les seules activités qu’ils font réaliser par des personnes détenues, bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés.
Les droits sociaux envisagés, directement liés à la situation de travail (assurances vieillesse et chômage, accident du travail, maladie professionnelle, maternité, invalidité, capital décès et droits liés à la formation) sont techniquement complexes à mettre en œuvre. Au regard de cette difficulté et du temps de travail important que nécessitent ces dispositifs, le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance est nécessaire ainsi qu’un délai de dix mois pour effectuer le travail interministériel indispensable à l’élaboration des solutions les plus adaptées.
OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
La mesure envisagée consiste en une habilitation à prendre par voie d’ordonnance des dispositions législatives permettant d’ouvrir des droits sociaux aux travailleurs détenus dès lors qu’ils sont utiles à leur réinsertion.
Afin de permettre l’effectivité de l’ouverture des droits à l’assurance vieillesse, il pourrait-être prévu la mise en place d’une assiette minimale de cotisation pour tous les travailleurs détenus,
en lieu et place du dispositif actuel, insatisfaisant et inégalitaire, selon que la personne détenue travaille au service général ou en production.
En matière d’assurance chômage, il s’agirait d’adapter le régime de l’assurance chômage aux spécificités du milieu pénitentiaire afin qu’il permette une prise en compte de la période travaillée en détention dans le calcul des allocations, dès la libération. Par ailleurs, une adaptation de la période de déchéance et de forclusion des droits à l’assurance chômage serait prévue afin de prolonger les droits acquis au titre d’un travail effectué avant la détention.
Il pourrait-être prévu l’ouverture des droits aux prestations en espèces, en prenant en compte les périodes travaillées en détention et les périodes d’activité antérieures s’agissant des risques couverts par l’assurance maternité, invalidité, décès mais également pour les maladies professionnelles et les accidents de travail.
Afin de favoriser l’accès aux activités pour les femmes détenues, une modification de l’article 28 de la loi pénitentiaire n° 2019-1436 du 24 novembre 2009 est envisagée. Alors qu’il prévoit pour les activités, une mixité à titre dérogatoire, il s’agirait de faire en sorte que la mixité devienne la règle, sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité. Les expériences conduites, pour certaines depuis plusieurs années, de mixité dans les activités professionnelles, de travail comme de formation, démontrent le caractère positif et apaisant, dans la gestion des détentions, de cette mixité. Par ailleurs, afin de prévenir, poursuivre et condamner des mesures et des comportements discriminatoires, qui ne seraient pas justifiés par des objectifs légitimes et des exigences proportionnées ou des mesures et des comportements de harcèlement moral ou sexuel à l’occasion du travail en détention, des dispositions législatives seraient intégrées au code de procédure pénale.
L’accès à la formation à la sortie de détention et la valorisation des activités bénévoles auxquelles les personnes détenues participent en détention doivent être encouragées, tant pour une meilleure insertion professionnelle des personnes détenues que pour la reconnaissance de comportements citoyens et solidaires. Il pourrait donc être envisagé l’ouverture et l’alimentation du compte personnel de formation pour les personnes détenues en situation de travail avec la mise en place d’un dispositif spécifique de financement et d’alimentation, proche toutefois de celui pratiqué au bénéfice des agents publics, ainsi que de mobilisation des droits acquis à la sortie de détention. Par ailleurs, il serait envisagé la création et l’abondement du compte d’engagement citoyen en raison des activités bénévoles effectuées en détention dans le cadre d’une réserve civique thématique.
Le principe d’un renforcement de l’encadrement des activités effectuées en détention au regard des règles de santé et de sécurité au travail et l’adaptation des modalités d’intervention de l’agent de contrôle de l’inspection du travail en détention est inscrit dans le projet de loi. Le
périmètre et les modalités pratiques de l’intervention seraient précisés en mettant à profit le temps de l’habilitation à légiférer par ordonnance.
Un encadrement de l’implantation en détention et du fonctionnement d’établissements et services d’aide par le travail (ESAT) permettrait à la fois de tirer les conséquences des expériences déjà menées et de donner un cadre normatif stabilisé pour la création d’éventuels nouveaux ESAT en prison.
Il s’agirait enfin d’intégrer les opérateurs économiques implantés en détention dans le code de la commande publique afin qu’ils puissent bénéficier des dispositions relatives aux marchés réservés.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse d’impact sera détaillée de manière plus fine dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation., le travail interministériel à conduire étant nécessaire pour déterminer sur plusieurs points les options envisageables et celles à retenir.
Toutefois, afin de fournir au Parlement les éléments utiles à sa décision il est déjà possible d’identifier les impacts qui suivent.
IMPACTS JURIDIQUES
L’ouverture de nouveaux droits sociaux aux personnes détenues nécessitera la modification de plusieurs dispositions législatives.
En premier lieu, il serait nécessaire de créer des dispositions de nature législative pour prévoir la création des ESAT en détention. Ces dispositions pourront être créées dans le code de l’action sociale et des familles (L. 243-4-1) ou dans le code de procédure pénale à la suite des articles 717-4 et suivants inscrits dans la présente loi.
S’agissant des dispositions relatives à la médecine du travail, à l’inspection du travail et aux accidents du travail et maladies professionnelles, les dispositions sont aujourd’hui prévues aux article D. 366 et D. 433-7 et suivants du code de procédure pénale. Sans préjuger de la teneur des modifications effectivement portées par l’ordonnance, il serait nécessaire de créer des dispositions de nature législative sur chacun de ces trois champs, dans une optique de rapprochement du droit commun.
La refonte des taux de cotisation vieillesse nécessitera la modification de l’article L. 381-31 du code de la sécurité sociale. De même, la mise en place de l’assurance chômage et du compte personnel de formation nécessiteraient la création de dispositions législatives dans le code de procédure pénale à la suite des articles 717-4 et suivants inscrits dans le projet de loi.
La généralisation de la mixité en détention dans le cadre des activités nécessiterait une modification de l’article 28 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 afin de supprimer la mention « à titre dérogatoire ».
Il serait également nécessaire de créer des articles relatifs à la lutte contre les discriminations et le harcèlement au travail dans le code de procédure pénale à la suite des articles 717-4 et suivants tels que proposés par le présent projet de loi.
Enfin, la mise en place de marchés réservés, au titre des activités qu’ils effectuent en détention, pour les opérateurs économiques nécessiterait également une modification de l’article L. 2113-13 du code la commande publique.
L’ensemble de ces dispositions seraient complétées par un ou plusieurs décrets en Conseil d’Etat mais également par d’autres dispositions réglementaires et infra réglementaires.
IMPACTS BUDGÉTAIRES
Le développement des possibilités de formations au moment de la libération, par le biais du compte professionnel de formation, pour les personnes détenues en situation de travail pourrait représenter un coût supplémentaire potentiel dont l’ampleur dépendra évidemment du taux de mobilisation du CPF. L’alimentation de ce compte, sur le modèle des CPF des agents publics, s’effectue en heures. Les droits acquis pourraient être transformés en euros, si le CPF est mobilisé à la sortie de la détention, dans le cadre d’un projet de formation professionnelle. Au regard du volume moyen annuel de personnes détenues au travail (20 387 personnes en 2019, dernière année de référence, dont 75 % occupant un emploi supérieur au mi-temps), deux hypothèses d’alimentation pourraient être envisagées en fonction de la limite considérée pour le plafond annuel :
- 375 €, plafond de droit commun, représenterait un total de 7 645 125 €/an, si l’ensemble des heures abondées devaient être mobilisées et transformées immédiatement en euros ;
- 750 €, plafond augmenté au bénéfice des publics fragiles et éloignés de l’emploi, représenterait un montant total mobilisable de 15 290 250 €/an.
Toutefois, dans la mesure où, en moyenne, 5 % des personnes mobilisent leur compte et que parmi cette fraction la part des catégories socioprofessionnelles les plus élevées est
surreprésentée, on peut estimer que la mise en place du CPF au bénéfice des personnes détenues en situation d’emploi pourrait représenter une dépense inférieure à 800 000€/an pour l’administration pénitentiaire.
L’alimentation du compte d’engagement citoyen (CEC) se traduit, in fine, par un abondement des possibilités du compte personnel de formation. Le projet de loi ouvre la possibilité de création d’un CEC, dans le cadre d’une réserve thématique de la réserve civique, au profit de personnes détenues exerçant bénévolement des missions citoyennes et de solidarité. Sont ici visées les activités déjà encadrées par l’administration pénitentiaire de codétenus de soutien (dans le cadre de la lutte contre le suicide), de traducteurs ou d’aide aux pairs aux fins de prise en charge de la perte d’autonomie de certains détenus âgés ou handicapés.
1 050 personnes sont aujourd’hui concernées par ces activités bénévoles et pourraient être éligibles au compte d’engagement citoyen chaque année. En considérant le montant maximal annuel d’alimentation du CEC, fixé à 240€, la dépense potentielle maximale pourrait s’élèver à 0,25 M€. Le CEC venant abonder les possibilités du CPF, et si l’on retient la même hypothèse de mobilisation que celle exposée ci-dessus, la dépense annuelle supplémentaire serait de l’ordre de 12 600€.
L’impact budgétaire, pour l’État, de l’ouverture de droits sociaux utiles à l’insertion professionnelle des personnes détenues, pourrait se concentrer de manière évidente sur les droits assuranciels, tout spécialement le chômage et la vieillesse.
S’agissant de l’assurance chômage, la situation actuelle pourrait se caractériser par une absence de cotisation employeur et par le versement d’une cotisation salariale au taux de droit commun de 9,2%, mais sur une assiette réduite à 62% (soit un taux effectif dérogatoire de 5,7%). Aucun droit à allocation n’est ouvert au titre du travail réalisé en détention.
La mise en place d’une cotisation employeur au taux de droit commun de 4,05% pourrait se traduire par un coût immédiat de 1,6 M€ pour l’administration pénitentiaire (à iso répartition du travail entre les différents régimes), au seul titre du service général et des ateliers en régie gérés par l’ATIGIP. Le travail en concession pourrait donner lieu au versement de cotisations nouvelles à hauteur de 1,26 M€ dont la charge serait supportée par les entreprises concessionnaires ou, si le choix était opéré afin de maintenir une attractivité suffisante du travail pénitentiaire, par l’Etat.
Ce coût brut devrait être considéré au regard d’une diminution des sommes versées au titre du (revenu de solidarité active) RSA et de la garantie jeunes.
La même logique de raisonnement pourrait s’appliquer à l’assurance vieillesse.
La création d’une assiette minimale de cotisations permettant l’acquisition de droits à cette assurance, viendrait en réduction des minimums vieillesse aujourd’hui servis. L’impact budgétaire devrait en conséquence être réduit.
Les coûts bruts, sans tenir compte de la compensation évoquée ci-dessus, pourrait se répartir de la manière suivante :
Production
année 2019
Nombre de
personnes
ayant travaillé
Masse salariale
mensuelle(en
euros)
Application du
forfait réduit
Application du taux sur la
masse salariale brute en
2019 (euros/an)
Concession 7 96970 2 321 47371
5 068 78072 PP 2 911 12873
3 538 58274 PS 2 033 611, 1575
8 607 362 Total 4 944 739
SEP RIEP 1 24576 571 78377
791 99178 PP 717 01679
552 89980 PS 500 88281
1 344 887 Total 1 217 899
Total
Production 9 215 2 893 257
5 860 771 PP 3 628 145
4 091 482 PS 2 534 493
9 952 254 Total 6 162 638
Les estimations budgétaires, dans l’attente de la définition de l’assiette minimal de cotisation, ont été réalisées sur la base d’une cotisation forfaitaire sur le modèle du service général (montant forfaitaire mensuel pris en compte : part patronale 71 euros et part salariale 50 euros).
Ce modèle impliquerait :
- un coût supplémentaire annuel de 2 232 626 euros s’agissant des cotisations patronales par rapport à l’application des taux actuels. La somme de 74 975€ serait nécessairement à la charge de l’administration pénitentiaire puisqu’il s’agit du montant de la part patronale au titre de l’activité du SEP-RIEP. La somme de 2 157 652€ sera due en plus,
70 11,2% des personnes détenues ont travaillé en concession = 11,2% x 71 158,81 71 27 857 687 masse salariale annuelle Concession /12 72 (7 969,78 personnes x 53 (forfait réduit part patronale) ) x 12 (mois) 73
(2 321 473, 92 x 10,45%) x 12
74
(7 969,78 x 37 (forfait réduit salariale) ) x 12 (mois) 75
(2 321 473, 92 x 7,30%) x 12
76 1,75% des personnes détenues ont travaillé pour le SEP-RIEP = 1,75% x 71 158, 81 77 6 861 404 masse salariale annuelle SEP-RIEP /12
78
(1 245,27 x 53) x 12
79 (571 783,667 x 10,45%) x 12
80
(1 245,27 x 37) x 12
81 (571 783,667 x 7,30%) x 12
à la charge de l’administration pénitentiaire ou de l’entreprise concessionnaire (montant de la part patronale en concession) ;
- un coût supplémentaire annuel de 1 556 988 euros (environ 1,6 million) de cotisations salariales par rapport à l’application des taux actuels, soit 169 euros de plus par an, par personne détenue travaillant en production.
Soit un surcoût total de 3 789 614 euros (environ 3,8 millions).
Pour une entreprise employant vingt travailleurs détenus par mois, ce nouveau mode de calcul constituerait un coût supplémentaire de 4 608€ par an. Si le taux dérogatoire de 4,2% relatif à l’assurance maladie-maternité-invalidité-décès reste inchangé, l’impact financier sera nul. En cas de modification du taux, le tableau ci-dessous évalue les coûts qui en découleront.
Tableau estimant le coût de l’évolution du taux de cotisation :
Coût financier de la cotisation employeur maladie-maternité-invalidité-décès en 2019 (heures et rémunérations déclarées)
Nature du travail Masse
salariale
Heures
travaillées (ht)
Cotisation
employeur de
4,20% des
salaires bruts
Cotisation
employeur de
7% des salaires
bruts
Cotisation
employeur
de 13% des
salaires
bruts
SG (trois classes) 32 623 950 € 13 362 472 ht 1 370 205 € 2 283 676 € 4 241 113 € Concession (GP et GD) 27 857 687 € 6 761 018 ht 1 170 022 € 1 950 038 € 3 621 499 € SEP-RIEP 6 861 404 € 1 400 000 ht 288 178 € 480 298 € 891 982 € Total 67 343 041 € 21 523 490 ht 2 828 407 € 4 714 012 € 8 754 595 € Ainsi, en moyenne, 60 femmes par an sont enceintes en détention. Si les 60 femmes bénéficient du congé maternité la même année, le coût total pour l’assurance maladie par an serait de 153 014 €. En tenant compte de la proportion des femmes travaillant en détention, le cout total des indemnités pour 21 femmes enceintes, en situation de travail, serait ramené à 54 320 €.
L’ensemble des droits sociaux nouveaux, compte tenu du travail interministériel qui se poursuivra après le vote de la loi, donnera lieu à la production d’une étude d’impact plus détaillée accompagnant la présentation de l’ordonnance.
IMPACTS SUR LES PERSONNES EN SITUATION DE HANDICAP
L’ouverture d’établissements et services d’aide par le travail (ESAT) en milieu pénitentiaire, en complément des entreprises adaptées déjà prévues par l’article 77 de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, permettra une prise en
charge adaptée des personnes en situation de handicap dans les situations de travail en établissement pénitentiaire. Il s’agit, à ce stade, de consolider la situation des deux établissements expérimentaux existant (Val-de-Reuil et Ensisheim), sans coût supplémentaire les charges étant déjà supportées par l’administration pénitentiaire et les agences régionales de santé (ARS) concernées.
IMPACTS SUR LES SERVICES PÉNITENTIAIRES
La création de nouveaux droits sociaux nécessiterait la mise en place de démarches administratives pour les services de l’administration pénitentiaire permettant, la gestion au quotidien des événements générant la création individuelle des droits afférents.
Ainsi, l’ouverture du droit aux indemnités journalières liées aux accidents du travail et maladies professionnelles impliquerait une attention accrue lors des déclarations d’accident du travail.
Un mécanisme, en lien avec les régies de comptes nominatifs, permettant le versement de ces indemnités journalières devrait être créé pour permettre le versement effectif de ces dernières sur le compte de la personne détenue.
De même, l’ouverture des droits aux congés maternité, invalidités, décès, impliquerait de mettre en place les mécanismes de déclaration et de versement des indemnités.
L’ouverture du droit aux allocations de retour à l’emploi nécessiterait un travail accru du service pénitentiaire d’insertion et de probation en lien avec les services de pôle emploi afin de s’assurer de la bonne ouverture des droits et de la possibilité de les mobiliser à la sortie de détention.
L’ouverture et l’alimentation du compte d’engagement citoyen par le biais de la création d’une réserve civique nécessiterait la mise en place d’une formalisation des engagements des détenus bénévoles et la mise en place d’un calcul des heures de bénévolat effectuées. Le développement en cours du système d’information relatif à la paye des personnes détenues ou GENESIS, gérant les activités en détention, devraient en tenir compte.
Aujourd’hui, la mixité est autorisée à titre dérogatoire, un nombre limité d’établissement pénitentiaires accueillant des femmes l’ayant mise en place. Le développement de la mixité, s’il participe à renforcer l’accès des femmes à des activités de travail moins stéréotypées, impliquera des changements d’organisation au sein des établissements. Une gestion des mouvements différenciée et une sélection attentive des personnes détenues travaillant au sein des ateliers mixtes s’imposeront. La mise en œuvre effective serait pour partie conditionnée par les possibilités bâtimentaires des établissements.
IMPACTS INFORMATIQUES
La création de nouvelles cotisations sociales pour l’assurance chômage ainsi que les modifications des cotisations pour l’assurance vieillesse devraient être prises en compte lors du développement du système d’information ressources humaines (SIRH) des personnes détenues dont la mise en production, dans le cadre du passage à la déclaration sociale nominative et au prélèvement à la source, est programmée pour le mois d’avril 2022. La charge de développements informatiques supplémentaires et l’obligation d’un passage en DSN en début d’exercice pourrait conduire le ministère de la justice à solliciter un ultime report au 1er septembre 2023. Dans une telle hypothèse, une entrée en vigueur différée à la même date des dispositions du projet de loi relatives au statut de la personne détenue au travail devrait être envisagée.
IMPACTS SOCIAUX
La création d’une relation contractuelle encadrant le travail des personnes détenues ainsi que l’ajout d’un ensemble de droits qui découlent de l’activité professionnelle sont des évolutions fortes, raisonnant directement avec les questions de responsabilité sociétale. C’est encore le parti pris de la dignité et la traduction de la volonté affirmée du Gouvernement de faire de la peine privative de liberté un temps utile dans la lutte contre la récidive.
La mise en place de la réserve civique permettrait de valoriser les activités bénévoles et les pratiques d’entraide. Ces activités et pratiques, outre le sentiment d’utilité sociale qu’elles procurent, seraient mieux valorisées dans une optique d’insertion professionnelle.
Le versement d’indemnités journalières suite à un accident du travail ou une maladie professionnelle permettrait à la personne détenue qui ne peut plus travailler de poursuivre, le cas échéant, l’indemnisation des victimes, de continuer à cantiner et d’alimenter son pécule. La mise en œuvre de cette protection consoliderait, en dépit des difficultés, les efforts d’insertion engagés par les personnes détenues qui travaillent et les inscrits dans une forme de normalité qui renforce leur confiance dans la société et participe à la préparation de leur libération.
De fait, les activités professionnelles et bénévoles exercées en détention leur ouvriraient de nouveaux droits à la sortie de détention, soutenant la réinsertion et réduisant la fragilité inhérente au moment de la libération. Les personnes détenues pourraient, par exemple, bénéficier, grâce aux points acquis sur leur compte personnel de formation et leur compte d’engagement citoyen, de crédits leur permettant de financer une formation professionnelle venant en complément des compétences acquises grâce à l’activité en détention.
L’ouverture de droits au chômage, mobilisables à la sortie de détention, au titre des activités professionnelles exercées en prison, pourrait diminuer le versement du RSA. La perception des aides de retour à l’emploi en lieu et place du RSA pourrait inscrir les personnes anciennement détenues qui auront, comme en droit commun, cotisé dans une perspective d’assurance autre que le traitement d’une forme d’indigence. Pour les jeunes de 18 à 25 ans, représentant 32% de la population détenue et qui sont éligibles uniquement à la garantie jeune, soumise à des conditions strictes, le bénéfice de l’assurance chômage au titre du travail réalisé en détention leur garantira des ressources minimales. C’est une condition nécessaire, pour des populations par ailleurs stigmatisées sur le marché de l’emploi, afin que les difficultés d’un parcours d’insertion puissent être surmontées.
La modification du régime de l’assurance vieillesse au profit de toutes les personnes détenues travaillant le temps de leur peine privative de liberté favoriserait la « constitution de trimestres »
et l’ouverture d’un droit à pension. Cet aspect revêt un caractère essentiel pour les longues peines.
Un équilibre devrait être trouvé pour que la nécessaire ouverture de ces droits supplémentaires n’affecte pas de manière négative l’engagement des entreprises en faveur du travail des personnes détenues. Si le développement de la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises constitue aujourd’hui un « courant porteur » sur lequel le ministère de la justice s’appuie pour renforcer le travail pénitentiaire, un alourdissement trop important des charges, alors que la population carcérale comprend en son sein une forte proportion de personnes éloignées de l’emploi dont la productivité immédiate peut être réduite, pourrait, comme nos voisins transalpins ont pu le vivre, décourager l’implantation d’activité de production en détention.
JUSTIFICATION DE DÉLAI D’HABILITATION
Le délai d'habilitation, à compter de la publication de la loi est de dix mois. Ce délai d'habilitation est justifié par le caractère technique et interministériel du dispositif.
Pour chacune des ordonnances prévues par le présent article, un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.
ARTICLE 15 : CODE PÉNITENTIAIRE
ÉTAT DES LIEUX
L’opportunité de créer un code pénitentiaire constitue l’une des conclusions de la commission présidée par M. Bruno Cotte (président honoraire de la chambre criminelle de la Cour de cassation, ancien président de chambre de première instance à la cour pénale internationale) dans son rapport de décembre 2015 « Pour une refonte du droit des peines »
82
.
Cette proposition, qui résulte d’une réflexion approfondie, pluridisciplinaire, concertée et articulée aux attentes des praticiens, émane d’une commission qui comprenait un premier vice-président chargé du service pénal d’un grand tribunal, un vice-président chargé de l’application des peines, un magistrat du casier judiciaire national, un magistrat chargé du service de l’exécution des peines dans un parquet général, un magistrat du parquet spécialisé dans le droit pénal des mineurs, un avocat, la directrice d’un centre de détention, le directeur d’un service départemental pénitentiaire d’insertion et de probation -, un membre du Conseil d’Etat ayant été conduit à rapporter de nombreux textes législatifs adoptés en cette matière, un conseiller et un avocat général à la Cour de cassation, ainsi qu’un professeur assurant un enseignement de droit des peines.
Chargée notamment de formuler des propositions visant à clarifier et à simplifier le droit des peines, la commission Cotte a constaté un éparpillement des dispositions en cause. En particulier, la commission a constaté que cet éparpillement est « source d’incertitude et même d’insécurité pour les magistrats chargés de l’application des peines et les fonctionnaires de l’administration pénitentiaire », tout en relevant que le code de procédure pénale présente un volume et une complexité qui ne cessent de croître.
Pour résoudre cette problématique, qui correspond à la méconnaissance d’exigences constitutionnelles (objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ; principe de clarté de la loi), la commission Cotte a préconisé l’adoption d’un code pénitentiaire, qui serait en grande partie constitué de la codification de la loi n°2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et d’une extraction de dispositions figurant au code de procédure pénale dont « le périmètre exact » doit être « ajusté ». Ainsi, la confection d’un code pénitentiaire doit reposer sur la nécessité de procéder à des mouvements de transfert du code de procédure pénale auquel il appartient « avant tout de fixer les règles de procédure encadrant la recherche, la poursuite et le jugement des auteurs d’infractions pénales ainsi que les
82 http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/remise-du-rapport-sur-la-refonte-du-droit-des-peines-28561.html
modalités selon lesquelles l’autorité judiciaire peut adapter, aménager ou modifier la peine à laquelle ils ont été condamnés ».
Ainsi, le périmètre du nouveau code pénitentiaire comprendrait les dispositions concernant :
- les principes directeurs du service public pénitentiaire ;
- la prise en charge des personnes détenues (écrou, encellulement, régimes de détention, ordre et discipline, droits des personnes, gestion des biens, droits sanitaires et sociaux, réinsertion, etc.) ;
- les missions et l’organisation du service public pénitentiaire ;
- le contrôle des établissements ;
- les outre-mer.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
En proposant la création d’un code pénitentiaire, le Gouvernement entend répondre à plusieurs objectifs de nature symbolique, politique, pratique et légistique :
- souligner l’importance et la spécificité des missions du service public pénitentiaire ;
- affirmer les droits des personnes détenues dans un document accessible à valeur législative ;
- permettre aux usagers et aux praticiens d’appréhender le droit pénitentiaire dans sa globalité et rendre plus accessibles et plus lisibles les textes qui régissent les structures pénitentiaires, leurs missions, les droits et obligations des personnes détenues ;
- contribuer à la cohérence d’ensemble du droit des peines et ajuster le périmètre exact du code de procédure pénale, en tenant compte de ce que le respect des textes réglementant l’organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires relève du juge administratif.
Ainsi, le code pénitentiaire comporterait des dispositions législatives principalement issue de la codification de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et d’une extraction de dispositions du code de procédure pénale. Il est proposé d’habiliter le Gouvernement à procéder à cette codification à droit constant par la voie d’une ordonnance prise sur le fondement de l’article 38 de la Constitution.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
La mesure envisagée consiste à procéder par voie d’ordonnance pour l’adoption de la partie législative d’un code pénitentiaire regroupant et organisant les règles relatives à la prise en charge des personnes détenues, au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements pénitentiaires afin de rendre plus accessible et plus lisible les dispositions qui régissent les droits et obligations des personnes détenues ainsi que la structure et les missions du service public pénitentiaire.
Le code pénitentiaire projeté regroupera et organisera les règles relatives à la prise en charge des personnes détenues, au service public pénitentiaire et au contrôle des établissements et pénitentiaires.
Les dispositions législatives codifiées seraient celles en vigueur à la date de la publication de l'ordonnance ainsi que, le cas échéant, les dispositions déjà publiées mais non encore entrées en vigueur à cette date.
Par ailleurs, conformément aux principes énoncés à l’article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, le Gouvernement sollicite l’autorisation du Parlement pour apporter aux règles codifiées à droit constant les modifications nécessaires :
- pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés ;
- pour harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions devenues sans objet.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse précise des conséquences attendues de la mesure sera effectuée dans la fiche d’impact exposant les dispositions de l’ordonnance prise sur le fondement de la présente habilitation.
La création d’un code pénitentiaire permettrait de mieux respecter des exigences constitutionnelles : principe de clarté de la loi et objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi.
CONSULTATIONS ET JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
CONSULTATIONS
La commission supérieure de codification est placée sous la présidence du Premier ministre.
Lorsque ce dernier décide d’initier des travaux sur un code, le vice-président de la commission a la responsabilité de la bonne exécution du programme et en assure la gestion. Il est recommandé de recueillir l’avis de la commission supérieure de codification sur le projet d’habilitation dès sa rédaction.
MODALITÉS D’APPLICATION
Il est prévu un délai d’habilitation de dix mois compte tenu de la technicité des dispositions envisagées.
La création d’un code pénitentiaire impliquerait :
- la confection et la publication d’une ordonnance (partie législative du code pénitentiaire) ;
- la confection et la publication d’un décret en Conseil d’Etat et d’un décret simple portant partie réglementaire du code pénitentiaire. L’opportunité de la codification de la réglementation prise par arrêté devra être appréciée.
Ces travaux seront conduits conformément aux modalités fixées par le guide de légistique (« 1.4.2. Codification »), en étroite collaboration avec la commission supérieure de codification et le Conseil d’Etat.
Le nouveau code pénitentiaire, dans ses parties législative et réglementaires, serait publié dans les dix mois suivants la promulgation de la présente loi.
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.
ARTICLE 16 : SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE SUR LE TERRITOIRE DES
ÎLES WALLIS ET FUTUNA
ÉTAT DES LIEUX
Le territoire des îles Wallis et Futuna est une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, dont le régime législatif et réglementaire relève du principe de spécialité législative (titre Ier de la loi organique n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer).
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
En vertu du principe de spécialité exposé supra, l'article 99 de la loi n° 2009-1436 pénitentiaire du 24 novembre 2009 écarte expressément l’application de plusieurs dispositions de ladite loi sur le territoire des îles Wallis et Futuna. En particulier, ne sont pas applicables à ce territoire les dispositions des articles 2-1 et 3 de la loi pénitentiaire qui, d’une part, confient le service public pénitentiaire à l'administration pénitentiaire sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, d’autre part, définissent les fonctions régaliennes assurées par cette administration.
Ainsi, par exception à la législation applicable sur le reste du territoire national, le service public pénitentiaire sur le territoire des îles Wallis et Futuna n’est pas pleinement pris en charge par l'administration pénitentiaire sous l'autorité du ministre de la justice. Cette situation dérogatoire correspond à une configuration historique de l’organisation de ce service : la mission est assurée sous la responsabilité de l’administrateur supérieur de ce territoire au titre de sa double qualité de représentant de l’Etat et de titulaire du pouvoir exécutif de cette collectivité d’outre-mer.
Concrètement, depuis 1962, la détention des personnes prévenues ou condamnées dans les îles Wallis et Futuna est réalisée au sein d’un local de la gendarmerie, initialement dénommé « chambre de sureté ». Cet établissement, situé à Mata-Utu, a régulièrement fait l’objet d’aménagements et se compose aujourd’hui de trois cellules permettant d’accueillir six personnes détenues. Cinq agents placés sous la direction du commandant de gendarmerie, formant historiquement une « garde territoriale » créée par l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna, sont chargés des missions de surveillance et de greffe au sein de l'établissement pénitentiaire de Wallis et Futuna. Par ailleurs, il n’existe pas de service pénitentiaire d'insertion et de probation dans les îles Wallis et Futuna et une partie des fonctions
ordinairement assurées par ce service sont actuellement exercées par le président du tribunal de première instance.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Depuis plusieurs années, des actions ont été engagées par le ministère de la justice afin que l’organisation du service public pénitentiaire sur le territoire des îles Wallis et Futuna se rapproche progressivement du droit commun.
Ainsi, dans le cadre de conventions conclues avec l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna à parti de 1996, la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) prend en charge le financement des dépenses de fonctionnement de ce dispositif (dont les dépenses de personnel), ainsi que la réalisation de travaux de rénovation de la maison d’arrêt. Par ailleurs, la DAP assure la formation des cinq agents chargés de la surveillance des personnes détenues.
En outre, ces personnels, originellement agents territoriaux, ont été intégrés en mars 2019 dans le corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire dans le cadre du « dispositif Sauvadet ». Ainsi, la DAP prend directement en charge la rémunération, la formation et la gestion de la carrière des cinq surveillants qui sont mis à disposition du territoire par conventions individuelles.
Par ailleurs, le programme immobilier pénitentiaire engagé par le ministère de la justice en application de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, conformément à l’objectif fixé par le Président de la République, prévoit la construction d’un nouvel établissement pénitentiaire sur le territoire des îles Wallis et Futuna. Cet établissement sera doté de dix places répondant aux standards pénitentiaires actuels. Les terrains proposés par le territoire en vue de l’implantation de cette structure sont en cours d’expertise.
Enfin, la DAP projette d’assurer sur le territoire des îles Wallis et Futuna les missions de service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) en lieu et place du président du tribunal de première instance.
Dans le prolongement de ces actions, les dispositions de l’article 16 du projet de loi ont pour objet de créer, dans les îles Wallis et Futuna, un service public pénitentiaire qui corresponde au standard national, en plaçant ce service sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice (administration pénitentiaire). Ainsi la loi garantira que le service public pénitentiaire est assuré par la même autorité de l’Etat en tout point du territoire national.
En effet, l’organisation actuelle de ce service public repose sur des bases juridiques adoptées à titre provisoire au début des années 60, au lendemain de l’intégration des îles Wallis et Futuna dans la République française. Il apparaît désormais cohérent que les îles Wallis et Futuna
bénéficient d’un service public pénitentiaire identique à celui de l’ensemble des autres territoires de la République où il est assuré par l’administration pénitentiaire et placé sous son autorité. Cette exigence revêt une acuité supplémentaire alors que l’Etat prévoit d’y construire un nouvel établissement pénitentiaire et qu’il est également nécessaire d’y assurer les missions d’insertion et de probation.
DISPOSITIF RETENU
Les dispositions envisagées modifient celles de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 afin de placer le service public pénitentiaire existant sur le territoire des îles Wallis et Futuna sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire. Ce même article modifie consécutivement ou par coordination d’autres dispositions de la loi pénitentiaire, du code de procédure pénale, du code électoral et du code de la santé publique, selon les précisions exposées en détails dans l’analyse infra des impacts juridiques.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
En premier lieu, les dispositions du I de l’article 16 modifient celles du I de l’article 99 de la loi n° 2009 1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire afin de rendre applicables les articles 2-1 et 3 de cette loi sur le territoire des îles Wallis et Futuna. En outre, ces modifications plaçant le service public pénitentiaire sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire, notamment la fonction de direction des établissements pénitentiaires, les dispositions du V du présent article abrogent celles de l’article L. 387 du code électoral qui confient au commandant de la gendarmerie de Wallis et Futuna les attributions ordinairement dévolues par ce code aux chefs des établissements pénitentiaires.
En deuxième lieu, à l’instar de dispositions particulières applicables en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, les dispositions du I du présent article introduisent un nouveau II ter à l’article 99 de la loi pénitentiaire afin de permettre, pour l’application de l’article 2-1 de cette même loi sur le territoire des îles Wallis et Futuna, la conclusion de conventions entre l'administration pénitentiaire et d’autres partenaires institutionnels du service public pénitentiaire. Parmi ces derniers figurent le territoire et les circonscriptions territoriales qui sont propres à l’organisation de cette collectivité d’outre-mer.
En troisième lieu, les dispositions du I du présent article modifient celles du VI de l’article 99 de la loi pénitentiaire afin de rendre applicable dans les îles Wallis et Futuna l’article 27 de la
même loi en ce qu’il prévoit qu’un directeur du SPIP concoure à la mise en œuvre des activités que toute personne condamnée est tenue d'exercer. Concomitamment, les dispositions du IV du présent article abrogent celles de l’article 844-2 du code de procédure pénale qui confient au président du tribunal de première instance des fonctions ordinairement dévolues au SPIP. Ces modifications législatives traduisent la mise en œuvre des missions d’insertion et de probation sur le territoire des îles Wallis et Futuna conformément au droit commun.
En quatrième lieu, les dispositions du I du présent article introduisent un nouveau I bis à l’article 99 de la loi pénitentiaire afin de maintenir des dispositions dérogatoires qui concernent les territoires des îles Wallis et Futuna, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française.
Ainsi, demeurent non applicables dans ces trois collectivités d’outre-mer certaines normes du droit du travail qui concernent les volontaires de la réserve civile pénitentiaire (article 26 de la loi pénitentiaire) et les personnes détenues (article 33 de la loi), ainsi que des dispositions du code de la santé publique (article 55 de la loi) qui ne concernent que les territoires où l'offre de soins en milieu pénitentiaire est pilotée par les agences régionales de santé.
En cinquième lieu, les dispositions du I et du II du présent article actualisent celles de la loi pénitentiaire et du code de la santé publique qui sont relatives à l’organisation de la prise en charge de la santé des personnes détenues sur le territoire des îles de Wallis et Futuna. Ainsi, pour l’application de l’article 46 de la loi pénitentiaire sur ce territoire, les attributions du directeur général de l’agence régionale de santé sont désormais dévolues à un directeur de l’agence de santé, et non plus aux « institutions compétentes de la collectivité ». En outre, l’article L. 6431-4 du code de la santé publique est modifié par les dispositions du II du présent article afin que figurent au rang des missions de l'agence de santé l’évaluation et l’identification des besoins sanitaires des personnes en détention, ainsi que la définition et la régulation de l’offre de soins en milieu pénitentiaire, sur le même modèle que les agences régionales de santé en application de l’article L. 1431-2 du code de la santé publique.
En sixième lieu, les dispositions du I du présent article procèdent à un toilettage en supprimant celles qui rendent inapplicables aux territoires de Wallis et Futuna, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française l’article 56 de la loi pénitentiaire (contenu du schéma régional d'organisation des soins initialement défini à l’article L. 1434-9 du code de la santé publique), ainsi que l’article 98 de cette même loi (conditions d’éligibilité au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance), dès lors que les dispositions créées par ces deux articles sont aujourd’hui abrogées.
En dernier lieu, les dispositions VI du présent article prévoient qu’il entrera en vigueur à une date fixée par décret et, au plus tard, au 1er juin 2022. Ce délai permettra à l’administration pénitentiaire de prendre les mesures préparatoires nécessaires à la prise en charge du service public pénitentiaire des îles Wallis et Futuna.
L’article 844-2 du code de procédure pénale est abrogé et l’article 804 du même code est modifié.
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Ainsi qu’il a été exposé supra, le ministère de la justice concourt de longue date au financement du service public pénitentiaire existant sur le territoire des îles Wallis et Futuna, initialement au moyen du versement annuel d’une subvention couvrant les dépenses de personnel et de fonctionnement de l’établissement, dans le cadre d’une relation contractuelle nouée en 1997 entre l’administration supérieure et la direction de l’administration pénitentiaire. En outre, la DAP assure l’entretien et la rénovation de la maison d’arrêt afin d’améliorer les conditions de détention et de travail des personnels. Par ailleurs, depuis 2019, le ministère de la justice prend directement en charge la totalité des dépenses de personnels, de fonctionnement et d’investissement.
Au plus tard le 1er juin 2022, il est prévu de doter le service public pénitentiaire, outre les effectifs existants, d’un officier qui assurera les fonctions de chef d’établissement et d’un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation. Les coûts moyens annuels d’un officier (chef d’établissement) et d’un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation sont estimés respectivement à 102 300 euros et 79 335 euros.
Enfin, la création d’un nouvel établissement de dix places au titre du programme immobilier pénitentiaire représentera un effort d’investissement de 5,3 millions d’euros.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS OBLIGATOIRES
La collectivité des îles Wallis et Futuna doit être consultée, en vertu du sixième alinéa de l’article 74 sur les projets et propositions de loi comportant des dispositions particulières à la collectivité. L’assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna doit émettre un avis dans un délai raisonnable, que les formations administratives du Conseil d’Etat estiment en général à un mois (avis du Conseil d’Etat, Assemblée générale du 30 janvier 2003, n° 368.628).
MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Les dispositions VI de l’article 16 prévoient que la reprise du service public pénitentiaire de Wallis et Futuna par l’administration pénitentiaire interviendra à une date fixée par décret et, au plus tard, au 1er juin 2022. Ce délai permettra à la DAP de prendre les mesures préparatoires nécessaires à la prise en charge du service public pénitentiaire des îles Wallis et Futuna (notamment la publication de textes d’application, l’organisation des services et des partenariats ainsi que le recrutement de deux personnels supplémentaires).
Textes d’application
La reprise par l’administration pénitentiaire du service public pénitentiaire de Wallis et Futuna nécessite l’adaptation de dispositions du code de procédure pénale (deuxième partie : Décrets en Conseil d'Etat) et du code de procédure pénale applicable dans les territoires de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis-et-Futuna (troisième partie : Décrets).
L’actualisation de ces dispositions sera préparée dans les mois à venir et fera l’objet de textes qui seront publiés avant le 1er juin 2022.
TITRE IV : SIMPLIFICATIONS PROCÉDURALES
ARTICLE 17 : PROLONGATION DU TERME DE L’EXPÉRIMENTATION DE
LA MÉDIATION PRÉALABLE OBLIGATOIRE DEVANT LE JUGE
ADMINISTRATIF
ETAT DES LIEUX
CADRE GÉNÉRAL
Après le contentieux des étrangers, les litiges sociaux et les litiges de la fonction publique représentent les deuxième et troisième postes d’entrées devant les tribunaux administratifs (respectivement 9 % et 13 %). Il est résulté d’un groupe de travail présidé en 2015 par Mme Odile Piérat, qui était alors la présidente de la mission permanente d’inspection des juridictions administratives, que, dans la grande majorité des cas, les requérants recherchent surtout l’intervention d’un tiers indépendant dans ces litiges très factuels, sans que la compétence d’un juge soit toujours requise. Sur la base de ce constat, le législateur a autorisé le Gouvernement, par le IV de l’article 5 de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle, à imposer aux destinataires de certaines décisions défavorables en matière sociale ou de fonction publique, et à titre expérimental pour une durée limitée à quatre ans à compter de la parution de la loi, de saisir un médiateur avant de saisir le juge administratif.
Toutefois, le décret d’application (décret n° 2018-101 du 16 février 201883) n’étant entré en vigueur que le 1er avril 2018, une première prolongation de la durée de cette expérimentation au 31 décembre 2021 a été décidée par l’article 34 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
CADRE CONSTITUTIONNEL
L’expérimentation prévue par l’article 5 § IV de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle trouve son fondement dans l’article 37-1 de la Constitution, qui prévoit que la loi peut comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental.
83 Décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux.
L’article 5 § IV a fait l’objet d’un contrôle du Conseil constitutionnel suite à un moyen soulevé par les sénateurs requérants. Ceux-ci soutenaient que ce paragraphe méconnaissait le principe de « clarté de la loi » et l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi en raison de l'absence de précision quant aux personnes chargées d'effectuer la médiation préalable. De plus, ils soutenaient qu’en confiant au pouvoir réglementaire la fixation des conditions de l'expérimentation et qu’en ne prévoyant pas les modalités d'évaluation de celle-ci, ce paragraphe méconnaîtrait également l'article 37-1 de la Constitution.
Dans sa décision du 17 novembre 201684, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions du IV de l'article 5 précité, ne méconnaissent ni l'article 37-1 de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les trois ans et demi d’expérimentation de la médiation préalable obligatoire ne s’avèrent finalement pas suffisants pour permettre de tirer un bilan complet et d’en tirer toutes les conséquences. Il est donc nécessaire de prolonger d’une année cette expérimentation.
La durée de l’expérimentation de la médiation préalable obligatoire ayant été fixée par le législateur, sa prolongation nécessite également l’intervention du législateur.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’article 5 § IV de la loi de modernisation de la justice XXIème siècle a été introduit à titre expérimental. L’objectif d’une expérimentation est de tester un nouveau dispositif sur un territoire déterminé et pour une durée limitée afin d’en tirer un bilan avant d’envisager sa généralisation ou son abandon. Toutefois, la durée retenue doit être suffisamment longue pour pouvoir tirer un bilan exhaustif de cette expérimentation.
Si, en l’espèce, le législateur a initialement considéré qu’une durée de quatre ans était suffisante pour tirer ce bilan, il apparaît au regard des premiers résultats que donne cette expérimentation qu’une prolongation d’une année supplémentaire serait nécessaire pour pleinement tirer toutes les leçons, positives comme négatives, de cette expérimentation.
84 Décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016, considérant 15 à 20.
OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION ÉCARTÉE
A été écartée l’option consistant à ne pas légiférer, ce qui ne permettrait pas de tirer toutes les conséquences de cette expérimentation souhaitée par le législateur.
DISPOSITIF RETENU
Pour apprécier au mieux l’efficacité de ce dispositif expérimental, il apparaît souhaitable de prolonger d’une année sa durée. Ceci nécessite donc la modification de l’article 5 § IV de la loi de modernisation de la justice XXIème siècle.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
L’article 5 de la loi n° 2016 1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle est modifié. Le recours à la médiation obligatoire enrichit les modes alternatifs de règlement des litiges devant la juridiction administrative : aux côtés du recours administratif (facultatif ou obligatoire), le recours à la médiation préalable a été rendu obligatoire pour les contentieux visés par l’expérimentation (recours contentieux formés par certains agents soumis aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires à l'encontre d'actes relatifs à leur situation personnelle et requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l'aide ou de l'action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d'emploi) et précisés dans le décret d’application85 .
Ces mesures s’inscrivent conformément aux pouvoirs qui sont conférés par l’article 58.2 du règlement 2016/679 du 27 avril 201686 aux autorités de contrôle et à la possibilité de prononcer des mesures correctrices.
85 Voir les articles 1 et 2 du décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux.
86 Règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
IMPACTS SUR LES SERVICES DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
L’instauration d’un mécanisme de médiation préalable obligatoire a pour objet de limiter le recours au juge en essayant de vider le litige lors de la médiation.
Si la médiation aboutit, il n’y a pas de recours au juge. A terme, si les résultats de cette expérimentation sont satisfaisants, cela devrait permettre une diminution des recours contentieux relatifs à la fonction publique et sociaux devant la juridiction administrative.
En 2020, ont été présentés 1 421 recours contentieux dans le champ territorial de l’expérimentation fonction publique (1 767 en 2016) et 626 dans le champ territorial de l’expérimentation contentieux sociaux (1 447 en 2016), la baisse étant imputable à la crise sanitaire. L’objectif est de parvenir à une baisse de 10 % du contentieux dans les litiges concernés au terme de l’expérimentation.
IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les impacts de la mesure envisagée sur les avocats seront faibles dans la mesure où il ne s’agit que d’une prolongation d’une année et où les contentieux concernés par l’expérimentation (contentieux fonction publique et contentieux sociaux) sont des contentieux pour lesquels le ministère d’avocat n’est pas obligatoire (articles R. 431-2 à R. 431-4 du code de justice administrative).
IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales (y compris les centres de gestion de la fonction publique territoriale) sont concernées par l’expérimentation87 en ce qui concerne les décisions individuelles relatives à la rémunération, aux positions statutaires, à la réintégration, au reclassement à l'issue d'un avancement de grade ou d'un changement de corps obtenu par promotion interne, à la formation professionnelle et à l'adaptation des postes de travail de leurs agents. En sont en revanche exclues, les décisions faisant intervenir un jury (concours) ou une instance paritaire (avancement de grade, discipline). Elles sont également concernées pour les prestations sociales que les départements peuvent servir.
En ce qui concerne les impacts financiers pour les collectivités territoriales, l’expérimentation a précisément pour objectif d’évaluer précisément, sur un territoire limité, les coûts et les gains
87 L’article 1er
-II-3° du décret n° 2018-101 du 16 février 2018 ainsi que l’arrêté du 2 mars 2018 déterminent les circonscriptions départementales au sein desquelles les collectivités territoriales peuvent recourir à la médiation.
pour les administrations que génère un recours à la médiation comme alternative à un recours contentieux comme mode de règlement des litiges.
Il n’est donc pas possible à ce stade de chiffrer l’impact financier de l’expérimentation.
Il peut seulement être avancé que, si la médiation est fructueuse (soit que l’administré renonce à sa contestation, soit qu’il trouve un accord avec l’administration), le litige aura été réglé en un ou deux mois tout au plus, alors que le délai de jugement moyen devant les tribunaux administratifs est de l’ordre d’un an et neuf mois, et d’un an et quatre mois devant les cours administratives d’appel.
IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
De la même façon, si la médiation est fructueuse (soit que l’administré renonce à sa contestation, soit qu’il trouve un accord avec l’administration), le litige aura été réglé dans des délais plus réduits que s’il avait dû être jugé par un tribunal administratif.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS MENÉES
Le conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel a été consulté en application de l’article L. 232-3 du code de justice administrative et a rendu un avis favorable le 29 mars 2021.
Se pose également la question de la consultation du conseil national d’évaluation des normes.
Pour le décret prolongeant la durée de la médiation préalable obligatoire, cette consultation n’avait pas été estimée nécessaire car l’expérimentation ne concerne pas spécifiquement ni principalement les collectivités locales. Elle n’affecte pas non plus significativement leur fonctionnement dès lors qu’elle n’a aucun caractère obligatoire (l’adhésion était volontaire) et que, dans la pratique, le nombre de médiations annuelles organisées en fonction publique territoriale est très faible sur l’ensemble des territoires en expérimentation (211 d’avril 2019 à mars 2020 sur un total de 1817 ; le plus gros pourvoyeur est Pôle emploi : 1076, puis APL/RSA : 646) ; l’expérimentation sur le RSA ne concerne que 6 départements.
Cette argumentation nous semble transposable ici, bien que concernant une disposition législative
MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Le projet de loi prévoit que l’expérimentation s’achèvera au 31 décembre 2022.
En particulier, aucun territoire d’outre-mer n’est concerné par la médiation préalable
obligatoire.
En effet, cette expérimentation est définie territorialement par trois arrêtés interministériels :
- un arrêté du 1er mars 2018 a désigné, pour les agents du ministère de l’éducation nationale,
les académies concernées par l’expérimentation ;
- un arrêté du 2 mars 2018 a désigné les circonscriptions départementales au sein desquelles
les collectivités territoriales peuvent recourir à la médiation préalable obligatoire pour les
contentieux impliquant leurs agents territoriaux : Aisne, Aude, Aveyron, Bas-Rhin,
Charente-Maritime, Côtes d'Armor, Drôme, Essonne, Eure, Finistère, Gard, Gironde,
Guadeloupe, Guyane, Haute-Loire, Hautes-Pyrénées, Haute-Saône, Haute-Savoie, Hauts-de-Seine, llle-et-Vilaine, Indre-et-Loire, Isère, Landes, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Manche, Martinique, Meurthe-et-Moselle, Moselle, Nord, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme,
Pyrénées-Atlantiques, Pyrénées-Orientales, Rhône, Saône-et-Loire, Savoie, Seine-Maritime, Seine-Saint-Denis, Tarn, Val-de-Marne, Val-d'Oise, Vendée, Vienne, Yonne, Yvelines.;
- un arrêté du 6 mars 2018 a désigné les départements et circonscriptions départementales au
sein desquels certains litiges sociaux sont soumis à la médiation préalable obligatoire : Bas-Rhin, Isère, Haute-Garonne, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Meurthe-et-Moselle, ainsi que les départements de la région Occitanie, de la région Auvergne - Rhône-Alpes et la
région Pays de la Loire.
Application dans l’espace
Le périmètre de l’expérimentation restera inchangé par rapport à l’état du droit actuel.
Textes d’application
Il conviendra de modifier l’article 9 du décret n° 2018-101 du 16 février 2018 portant
expérimentation d'une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la
fonction publique et de litiges sociaux pour reporter la date de fin de l’expérimentation au 31
décembre 2022.
ARTICLE 18 : SUPPRESSION DES AUDIENCES DALO - INJONCTION EN
L’ABSENCE DE DIFFICULTÉ SÉRIEUSE
ETAT DES LIEUX
CADRE GÉNÉRAL
L’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit dans son I la procédure applicable en matière de « DALO-injonction ».
Ainsi, lorsque le demandeur, reconnu par la commission de médiation comme prioritaire et comme devant être logé d'urgence, n'a pas reçu, dans un certain délai, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il peut introduire un recours devant la juridiction administrative tendant à ce que soit ordonné son logement ou son relogement.
Le président du tribunal administratif, ou le magistrat qu’il désigne, doit alors se prononcer dans un délai de deux mois à l’issue d’une audience se tenant sans conclusion du rapporteur public, sauf renvoi à une formation collégiale.
Or, 90% des cas, le juge administratif est en mesure de faire droit à la demande du justiciable sur la base des seules pièces du dossier. La tenue d’une audience, qui dans la majorité des cas n’apporte aucun nouvel élément au dossier, n’apparaît pas indispensable, alors qu’elle peut rallonger le délai de jugement pourtant fixé à deux mois par le législateur du fait des contraintes propres à son organisation.
L’article 10-1 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 202088, comme l’article 4 de l’ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 202089, ont introduit la possibilité, durant l’état d’urgence sanitaire, de permettre au magistrat de statuer par ordonnance lorsque le prononcé d'une injonction s'impose avec évidence au vu de la situation du requérant et après instruction contradictoire.
Cette disposition a permis d’accélérer le traitement des demandes sans aucun effet négatif pour le justiciable, au contraire. Ainsi, il a été constaté au tribunal administratif de Cergy-Pontoise qu’entre le 15 décembre 2020 et le 15 février 2021, 980 affaires ont pu être traitées grâce à la
88 Ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif.
89 Ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre administratif.
dispense d’audience permise par les ordonnances n° 2020-305 et 2020-1402, lorsqu’en temps normal il ne pouvait en traiter que 276 (+350%).
CADRE CONSTITUTIONNEL
Il est de jurisprudence constitutionnelle constante que le législateur peut prévoir des règles de procédure juridictionnelle différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s'appliquent, dès lors que ces différences ne procèdent pas de discriminations injustifiées et que les justiciables ne sont pas privés de garanties quant au respect des droits de la défense, qui implique en particulier l'existence d'une procédure juste et équitable (par exemple décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002, cons. 77, Rec. p. 204).
Ainsi, le Conseil constitutionnel a déjà jugé qu’il était possible pour le juge administratif de statuer sur des litiges par voie d’ordonnance dès lors que le principe en est posé par la loi (ex :
pour la commission de recours des réfugiés : CC, Décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003).
CADRE CONVENTIONNEL
Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que, si la tenue d’une audience publique constitue un principe fondamental consacré par l’article 6 § 1, elle n’est pour autant pas exigée dans toute procédure.
Ainsi, la Cour juge qu’en principe, dans une procédure se déroulant devant un tribunal statuant en premier et dernier ressort, une audience doit avoir lieu à moins que des circonstances exceptionnelles justifient de s’en dispenser. Elle est moins exigeante en revanche en appel lorsqu’une audience publique s’est tenue en première instance.
Par ailleurs, au titre des « circonstances exceptionnelles » la Cour considère que leur existence dépend essentiellement de la nature des questions dont les tribunaux internes se trouvent saisis, et non de la fréquence des litiges où celles-ci se posent. Toutefois, elle admet que les autorités nationales tiennent compte d’impératifs d’efficacité et d’économie, l’organisation systématique de débats pouvant constituer un obstacle à la particulière diligence requise (elle l’a notamment jugé en matière de sécurité sociale).
Il est pour la Cour déterminant que le juge puisse plus efficacement se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et des pièces du dossier que par une procédure orale.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La procédure actuellement en vigueur apparaît inutilement lourde pour permettre de statuer sur les demandes de « DALO injonction » dans le délai fixé par le législateur. L’audience apparaît en effet inutile pour faire droit à la demande dans 90% des cas.
Or, il est nécessaire de légiférer pour permettre de ne pas tenir d’audience en l’absence de difficulté particulière dès lors que la procédure est actuellement prévue à l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation et que celle-ci prévoit le principe de l’audience à juge unique.
OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif poursuivi est d’accélérer la durée de traitement des recours en « DALO-injonction », dans l’intérêt des requérants.
OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION ÉCARTÉE
A été écartée l’option consistant à ne pas légiférer et en rester à l’état actuel du droit qui n’est satisfaisant ni pour la juridiction administrative, ni pour les personnes bénéficiant d’une décision les reconnaissant prioritaires au relogement ou à l’hébergement.
DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu vise à pérenniser ce que les articles 10-1 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 et 4 de l’ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020 ont permis d’expérimenter : la dispense d’audience lorsque, à l’issue d’une procédure contradictoire, il apparaît clair au regard des pièces du dossier qu’il doit être fait droit à la demande.
Néanmoins, lorsque le prononcé de l’injonction ne s’impose pas avec évidence, une audience doit se tenir pour permettre d’éclairer les pièces du dossier, selon les modalités actuellement en vigueur.
Il s’agit de ne réserver la tenue d’une audience pour le traitement du contentieux dit de « DALO injonction » que lorsque le dossier présente une difficulté sérieuse.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
Il s’agit de pérenniser le dispositif prévu par les articles 10-1 de l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 et 4 de l’ordonnance n° 2020-1402 du 18 novembre 2020.
L’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation est modifié.
IMPACTS SUR LES SERVICES DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
Cette disposition doit permettre d’accélérer considérablement la durée de traitement de ces affaires et réduire significativement le nombre des audiences devant être tenues pour ce contentieux.
En permettant ainsi au juge administratif de faire droit à la demande du justiciable sur la base des seules pièces du dossier (ce qui est le cas dans 90 % des cas), le traitement des recours se trouvera accélérer au bénéfice des demandeurs, et dans le respect du contradictoire.
IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Ce dispositif permettra aux justiciables de bénéficier beaucoup plus rapidement d’une injonction à ce que leur soit proposé un logement ou un hébergement.
L’objectif fixé par le législateur qu’il soit statué sur leur demande dans un délai de deux mois pourrait être plus facilement atteint.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS MENÉES
Le conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel a été consulté en application de l’article L. 232-3 du code de justice administrative et a émis un avis favorable.
MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Cette disposition entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
Elle s’appliquera aux procédures en cours.
Application dans l’espace
Cette disposition s’appliquera sur l’ensemble du territoire national.
Textes d’application
Il conviendra de modifier les articles R. 778-4 et R. 778-5 du code de justice administrative.
TITRE V : RENFORCER LA CONFIANCE DU PUBLIC DANS
L’ACTION DES PROFESSIONNELS DU DROIT
CHAPITRE I ER : DÉONTOLOGIE ET DISCIPLINE DES
PROFESSIONS DU DROIT
ARTICLES 19 À 28 : DISCIPLINE DES OFFICIERS MINISTÉRIELS ET DES
AVOCATS
ETAT DES LIEUX
DIAGNOSTIC
L’inspection générale de la justice définit, dans son rapport sur la discipline des professions du droit et du chiffre, cette discipline comme : « Un ensemble de textes entrelacés, anciens mais souvent modifiés, adoptant toutes les formes juridiques possibles : lois, codes, ordonnances et renvoyant à des décrets d'application gèrent le domaine disciplinaire de ces professions. […] Ils sont d'un accès peu aisé qu'aggravent leur imprécision et leur incomplétude. Le paysage d'ensemble actuel est le fruit d'évolutions successives, il présente quelques constantes mais reste marqué par une grande hétérogénéité.
90»
Les notaires
Au 15 décembre 2020, 16 100 notaires exercent dans 6 851 offices91. Leur régime disciplinaire est soumis aux dispositions de :
- l’ordonnance n°45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels ;
- du décret n° 73-1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics et ministériels.
90 Rapport « Mission sur la discipline des professions du droit et du chiffre », octobre 2020, page 30 91 Source MJ/DACS-M2-PEJC-SDSE/SG (Bilans démographiques des officiers publics et ministériels) ; estimation, sous réserve des démissions récentes non encore déclarées.
Actuellement, l’action disciplinaire à l’encontre des notaires peut être exercée soit devant la chambre de discipline du conseil régional, soit devant le tribunal judiciaire.
Devant la chambre de discipline, c’est au syndic qu’il appartient de citer à comparaitre le notaire, soit de sa propre initiative, soit sur invitation du procureur de la République ou de la personne qui s’estime lésée par les agissements du notaire. Lorsque l’action n’est pas à l’initiative du procureur de la République, celui-ci doit en être informé. Il peut alors décider de citer le notaire devant le tribunal judiciaire, s’il considère que les faits reprochés méritent une peine plus sévère que celles que peut prononcer la chambre de discipline. Le président de la chambre de discipline et la personne qui s’estime lésée peuvent également décider de saisir directement le tribunal judiciaire.
La chambre de discipline du conseil régional peut prononcer les sanctions suivantes :
- le rappel à l’ordre : il consiste simplement à rappeler au notaire quels sont ses devoirs et obligations, qu’ils soient d’ordre professionnel ou déontologique ;
- la censure simple : elle diffère simplement du rappel à l’ordre en ce qu’elle contient la condamnation explicite des faits reprochés ;
- la censure devant la chambre assemblée : elle s’accompagne d’une réprimande du président de la chambre, elle a une dimension infamante pour le notaire.
Les sanctions plus graves sont prononcées par le tribunal judiciaire statuant disciplinairement.
Il s’agit de :
- la défense de récidiver : il s’agit d’un avertissement solennel du tribunal. Selon la doctrine, cette peine s’apparente au sursis à exécution dont peut bénéficier le condamné en matière pénale ;
- l’interdiction temporaire : il s’agit de punir un notaire fautif en lui interdisant d’exercer temporairement ses fonctions. Il n’y a pas de durée maximale prévue.
- la destitution : le notaire destitué cesse définitivement d’exercer ses fonctions.
Lors de la procédure, le notaire doit comparaître en personne. Il peut se faire assister d’un avocat ou d’un autre notaire.
Les huissiers de justice
Au 15 décembre 2020, 3 407 huissiers de justice étaient en exercice dans 1 786 offices. Comme les notaires, leur régime disciplinaire est soumis aux dispositions de :
- l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels ;
- le décret n° 73-1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics et ministériels.
L’action disciplinaire à l’encontre des huissiers de justice peut être exercée devant la chambre de discipline ou devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement.
Lorsque l’action disciplinaire est exercée devant la chambre de discipline, il appartient au syndic de dénoncer les faits relatifs à la discipline, soit d'office, soit sur invitation du procureur de la République, soit encore sur demande d’un membre de la chambre ou des parties intéressées. Les décisions des chambres de discipline doivent, à peine de nullité, être prises à la majorité.
L'action disciplinaire exercée devant le tribunal judiciaire territorialement compétent est engagée par le procureur de la République. Elle peut également être exercée par le président de la chambre de discipline agissant au nom de celle-ci, ainsi que par toute personne qui se prétend lésée par l’huissier de justice.
Lorsque l'action est engagée par le procureur de la République, il en informe le président de la chambre de discipline sans forme particulière. Lorsque l'action est engagée par le président de la chambre de discipline au nom de celle-ci, il notifie au procureur de la République copie de l'assignation qu'il a fait délivrer.
La citation de l’huissier de justice devant le tribunal judiciaire entraîne le dessaisissement de la chambre de discipline. Le tribunal judiciaire, qui statue après conclusions du ministère public, doit entendre ou au moins appeler l'intéressé. Le président de la chambre de discipline peut présenter ses observations, le cas échéant, par l'intermédiaire d'un membre de la chambre.
À l’audience, l’huissier de justice poursuivi comparaît en personne ; il peut se faire assister soit par un avocat, soit par un confrère.
L’huissier de justice encourt les mêmes peines que le notaire :
- le rappel à l’ordre, la censure simple, la censure devant la chambre assemblée, qui peuvent être prononcées par la chambre de discipline ;
- la défense de récidiver, l’interdiction temporaire et la destitution, qui ne peuvent être prononcées que par le tribunal judiciaire.
Les commissaires-priseurs judiciaires
Au 15 décembre 2020, 434 commissaires-priseurs judiciaires étaient en exercice dans 351 offices. Leur régime disciplinaire est similaire à celui des notaires et des huissiers de justice. Il relève des dispositions de :
- l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels ;
- le décret n° 73-1202 du 28 décembre 1973 relatif à la discipline et au statut des officiers publics et ministériels.
Les commissaires-priseurs judiciaires peuvent comparaître devant leur chambre de discipline ou devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement.
Devant la chambre de discipline, c’est le syndic qui dénonce les faits relatifs à la discipline (soit d’office, soit sur l’invitation du procureur de la République, soit sur la demande d’un membre de la chambre ou des parties intéressées) et qui en informe le procureur de la République. Ce dernier peut aussi exercer les poursuites directement.
Le procureur de la République est dans tous les cas systématiquement averti de la démarche du syndic et peut décider de citer le commissaire-priseur directement devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement.
Le commissaire-priseur judiciaire, convoqué au moins huit jours à l’avance à la diligence du syndic, comparaît en personne devant la chambre et peut se faire assister d’un avocat ou d’un officier public et ministériel de la même profession. La chambre de discipline ne peut statuer que si les trois quarts de ses membres sont présents. Elle peut prononcer plusieurs sanctions: le rappel à l’ordre, la censure simple, la censure devant la chambre assemblée. Elle peut aussi charger son président de citer directement l’officier public et ministériel devant le tribunal judiciaire si elle estime que la faute commise nécessite une sanction plus grave.
Devant le tribunal judiciaire statuant disciplinairement : l’assignation peut émaner du procureur de la République, du président de la chambre de discipline ou de la personne qui se prétend lésée.
Le tribunal peut également être saisi, avant toute poursuite disciplinaire ou pénale, afin de prononcer la suspension provisoire du commissaire-priseur judiciaire à la requête du procureur de la République ou du président de la chambre de discipline prononcée par le juge des référés ou en cas d’urgence par le procureur de la République.
Le tribunal peut enfin être saisi afin de constater l’empêchement ou l’inaptitude d’un officier public ou ministériel par requête du procureur de la République ou du président de la chambre de discipline avec assignation à jour fixe devant le tribunal saisi. La démission d’office est ensuite déclarée par le garde des sceaux.
L’article 47 de l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 prévoit qu’en matière disciplinaire, la prescription est de trente ans.
Le commissaire-priseur judiciaire encourt les mêmes peines que le notaire et l’huissier de justice :
- le rappel à l’ordre, la censure simple, la censure devant la chambre assemblée, qui peuvent être prononcées par la chambre de discipline ;
- la défense de récidiver, l’interdiction temporaire et la destitution, qui ne peuvent être prononcées que par le tribunal judiciaire.
Les greffiers des tribunaux de commerce
Le régime disciplinaire des 244 greffiers des tribunaux de commerce (qui exercent dans les 134 tribunaux de commerce et les sept greffes des tribunaux mixtes outre-mer) est précisé aux articles L. 743-2 et suivants du code de commerce.
L’article L. 743-1 du code de commerce prévoit que : « Tout manquement d'un greffier de tribunal de commerce à l'honneur, à la probité, à la dignité et aux devoirs de sa charge constitue une faute disciplinaire ».
Le conseil national des greffiers des tribunaux de commerce (CNGTC) peut procéder à une enquête disciplinaire sur le comportement d’un greffier, soit de sa propre initiative, soit à la demande du procureur de la République, soit « sur plainte de toute personne intéressée ».
L’enquête est menée par un rapporteur, désigné parmi les membres ou anciens membres du CNGTC. Celui-ci entend le greffier concerné, ainsi que toute personne susceptible d’éclairer l’enquête.
Les sanctions disciplinaires prévues par l’article L. 743-3 du code de commerce sont :
- le rappel à l'ordre ;
- l'avertissement ;
- le blâme ;
- l'interdiction temporaire ;
- la destitution ou le retrait de l'honorariat.
L’action disciplinaire peut s’exercer soit devant la formation disciplinaire du CNGTC, soit devant le tribunal judiciaire du ressort dans lequel le tribunal de commerce a son siège. La formation disciplinaire du CNGTC ne peut toutefois prononcer que le rappel à l’ordre, l’avertissement et le blâme.
La formation disciplinaire du CNGTC est saisie par la dénonciation des faits motivant les poursuites que lui adresse soit le président du CNGTC, soit le procureur de la République.
Lorsque l’action est exercée par le président du CNGTC, copie de l’acte de poursuite est adressée au procureur de la République qui dispose d’un mois pour citer le greffier du tribunal de commerce devant le tribunal judiciaire s’il le souhaite. Dans ce cas, la formation disciplinaire du CNGTC est dessaisie. Lorsqu’il a eu connaissance de faits susceptibles d’entraîner une sanction disciplinaire, le procureur de la République peut également décider de citer le greffier à comparaitre devant le tribunal judiciaire statuant en matière disciplinaire.
Les avocats aux Conseil d’Etat et à la Cour de cassation
Les textes qui régissent la discipline des 124 avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation (qui exercent dans 67 offices) sont :
- l’ordonnance du 10 septembre 1817 modifiée qui réunit, sous la dénomination d’ordre des avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation, l’ordre des avocats aux Conseils et le collège des avocats à la Cour de cassation, et fixe irrévocablement, le nombre des titulaires, et contient des dispositions pour la discipline intérieure de l’ordre ;
- le décret n° 2002-76 du 11 janvier 2002 relatif à la discipline des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation.
Le conseil de l’ordre a pour mission essentielle de fixer la déontologie des avocats aux Conseils.
Il donne son avis sur les actions en responsabilité civile personnelle dont ceux-ci peuvent faire l’objet. Il se prononce définitivement, lorsqu’il s’agit de police et de discipline intérieure, sauf le cas où il statue en formation disciplinaire. Dans ce dernier cas, il procède conformément aux dispositions du décret n° 2002-76 du 11 janvier 2002 relatif à la discipline des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Lorsqu’il s’agit d’actions en responsabilité civile professionnelle, le contentieux est porté soit devant le Conseil d’Etat, soit devant la Cour de cassation en fonction de la matière en cause (article 13 de l’ordonnance de 1817).
L’article 7 de l’ordonnance du 10 septembre 1817 modifié par le décret n° 2016-1720 du 14 décembre 2016 indique que la discipline intérieure de l’ordre est assurée par un conseil de discipline, composé d’un président et de quatorze membres exerçant la profession d’avocat au
Conseil d’Etat et à la Cour de cassation. Ils sont élus pour trois ans, renouvelable par tiers chaque année. Deux des membres ont la qualité de syndic, un troisième de secrétaire trésorier et un quatrième de secrétaire.
L’article 1er du décret n° 2002-76 du 11 janvier 2002 définit la faute pouvant donner lieu à poursuites disciplinaires. Il s’agit de « toute contravention aux lois et règlements, toute infraction aux règles professionnelles, tout manquement à la probité ou à l’honneur, même se rapportant à des faits commis en dehors de l’exercice professionnel ». En outre, l’article 2 vient apporter une précision concernant les personnes poursuivies : l’avocat en exercice, mais également les anciens avocats aux Conseils peuvent être poursuivis de ces chefs, dès lors que les faits reprochés ont été commis à une époque où ils étaient inscrits au tableau de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.
L’article 3 du décret du 11 janvier 2002 précité, modifié par le décret du 18 avril 2018, indique que les peines disciplinaires sont celles prévues aux deuxième à sixième alinéas de l’article 184 du décret du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat. Il s’agit des peines suivantes : avertissement, blâme, interdiction temporaire, qui ne peut excéder trois années et peut être assortie d’un sursis, la radiation de la liste du stage et le retrait de l'honorariat.
La procédure disciplinaire devant l’instance ordinale siégeant en formation est détaillée dans les articles 4 et suivants du décret n° 2002-76 du 11 janvier 2002.
Lorsqu’il siège en formation disciplinaire, le conseil de l’ordre est saisi par le vice-président du Conseil d’Etat, le procureur général près la Cour de cassation ou le président de l’ordre des avocats aux Conseils (art. 4 décret du 11 janvier 2002). L’acte de saisine contient les faits directement reprochés à l’intéressé et les obligations déontologiques auxquelles il aurait manqué. La personne poursuivie est avertie sans délai par lettre recommandée avec avis de réception. Il est par ailleurs indiqué dans l’acte la faculté offerte de se faire assister d’un conseil et de consulter son dossier à n’importe quel moment de la procédure (art. 5 du décret du 11 janvier 2002).
La formation disciplinaire est présidée par le président de l’ordre, excepté lorsqu’il est l’auteur de la saisine. Dans ce cas, la présidence est assurée par le membre présent le plus ancien et le président avisera de la saisine le vice-président du Conseil d’Etat et le procureur général près la Cour de cassation. L’instruction de l’affaire, menée par le premier syndic, est contradictoire (art. 6 du décret du 11 janvier 2002). Des délais, qui ne peuvent pas être inférieurs à un mois, sont fixés pour la production des mémoires et des pièces. Au terme de l’instruction, le président de la formation fixe la date de la séance.
Le conseil de l’ordre des avocats aux Conseils ne peut statuer que si sept membres au moins, sans compter le président, sont présents le jour de l’audience. La possibilité de récuser un
membre de la formation disciplinaire est offerte à la personne poursuivie, qui doit former sa demande impérativement avant la clôture des débats auprès du président de la formation disciplinaire (art. 9 du décret du 11 janvier 2002). Le président de la formation disciplinaire assure la police de la séance et dirige les débats. Procès-verbal en est établi par le secrétaire-trésorier ou le secrétaire. Le rapport d’instruction est lu à l’ouverture des débats. Il est ensuite procédé à toutes les auditions utiles. Le délibéré est secret et seuls les membres de la formation disciplinaire ayant assisté à toutes les séances peuvent y prendre part.
La décision disciplinaire, notifiée à la personne poursuivie par lettre recommandée avec avis de réception, peut faire l’objet, dans les deux mois de son prononcé, d’un recours devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation, en fonction de la matière (art. 14 du décret du 11 janvier 2002).
Si la personne poursuivie s’est fondée sur un défaut d’impartialité et a sollicité le dessaisissement de la procédure engagée contre elle par la formation disciplinaire (art. 9 du décret du 11 janvier 2002), la procédure se déroule devant le Conseil d’Etat ou devant la Cour de cassation.
Le cas échéant, la juridiction saisie informe la personne poursuivie de la faculté qui lui est offerte de se faire assister par un avocat aux Conseils ou par un avocat et de consulter son dossier. L’affaire est instruite par écrit et de façon contradictoire. La personne poursuivie est ensuite convoquée, par la juridiction, devant la formation de jugement qui statue définitivement sur la poursuite disciplinaire et peut prononcer soit une peine disciplinaire, soit une relaxe (art.
17 du décret du 11 janvier 2002). La décision est ensuite notifiée à la personne poursuivie (art.
18 du décret du 11 janvier 2002). Le vice-président de la Cour de cassation ou le procureur général près la Cour de cassation en sont avisés et elle est également portée à la connaissance du président du conseil de l’ordre.
Les avocats
Au 1er janvier 2019, 68 464 avocats étaient en exercice. Leur régime disciplinaire est prévu par la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques et le décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d'avocat.
Auparavant dévolue au conseil de l'ordre présidé par le bâtonnier, la discipline est désormais confiée - sauf à Paris - à un conseil régional de discipline, siégeant dans le ressort de chaque cour d'appel (articles 22 et suivants du décret du 27 novembre 1991) et composé d'avocats délégués par chaque barreau, au prorata du nombre de ses membres. Le conseil régional de discipline est organisé en formations, composées chacune d’au moins cinq membres.
Le bâtonnier ou le procureur général saisit l'instance disciplinaire par un acte motivé notifié à l'avocat poursuivi, éventuellement après une enquête déontologique déclenchée par le bâtonnier
soit de sa propre initiative, soit à la demande du procureur général, soit sur plainte d'un particulier et au cours de laquelle le plaignant peut être entendu.
L'autorité qui a l’initiative de la poursuite avise à titre préalable l'autorité qui n'en est pas à l'origine. Le bâtonnier ou le procureur général informe ensuite de cette saisine le conseil de l'ordre qui désigne un rapporteur chargé de procéder à l'instruction de l'affaire. Le rapporteur peut entendre le plaignant. Il transmet son rapport au président du conseil de discipline dans les quatre mois suivant sa désignation, ce délai pouvant être prorogé de deux mois. L'avocat concerné est alors convoqué au moins huit jours à l'avance pour une audience fixée par le président du conseil de discipline.
A cette audience, l'avocat poursuivi comparaît en personne et peut se faire assister par un avocat. Le président donne la parole au bâtonnier et au procureur général si ce dernier a pris l'initiative d'engager l'action disciplinaire.
Une procédure spéciale concerne les délits d’audience. La juridiction supposément lésée peut demander au procureur général de saisir le conseil de discipline sur le fondement de l’article 25 de la loi du 31 décembre 1971. Ce dernier décide de l’opportunité des poursuites, il peut même saisir d’office le conseil de discipline alors même que la juridiction ne l’y a pas invité.
L’avocat fautif s’expose en premier lieu à des sanctions non disciplinaires : admonestation prononcée par le bâtonnier et omission prononcée par le conseil de l’ordre, soit d’office, soit à la demande du procureur général, soit à la demande de l’intéressé.
Le conseil de discipline peut prononcer :
- un avertissement ;
- un blâme ;
- une interdiction temporaire d’exercer qui ne peut excéder trois ans (et peut être assortie du sursis) ;
- la radiation ou, le cas échéant, le retrait de l’honorariat (article 184 du décret du 27 novembre 1991).
Il est possible d’assortir la sanction principale d’une sanction complémentaire, consistant en la privation, par la décision qui prononce la peine disciplinaire, du droit de faire partie du conseil de l'ordre, du conseil national des barreaux, des autres organismes ou conseils professionnels, ainsi que des fonctions de bâtonnier pendant une durée n'excédant pas dix ans. L'instance disciplinaire peut en outre, à titre de sanction accessoire, ordonner la publicité de toute peine disciplinaire.
Le plaignant est informé du dispositif de la décision lorsque celle-ci est passée en force de chose jugée.
L'avocat, qui fait l'objet d'une décision en matière disciplinaire, le procureur général et le bâtonnier peuvent former un recours contre la décision devant la cour d'appel.
Récapitulatif global de l’état des lieux
Une première lecture des données concernant l’activité disciplinaire des professions du droit en 2018 et 2019 permet de constater que les procédures visent principalement les avocats (tableau 1).
S’agissant des notaires et les huissiers de justice, les sanctions disciplinaires sont peu nombreuses et sont principalement rendues par les instances professionnelles (tableau 2). Les tribunaux judiciaires sont moins souvent saisis par les parquets (de 23 à 28 % pour les notaires et 31 à 38 % pour les huissiers).
Tableau 1 : Ensemble des poursuites et des décisions
Saisines tous modes Décisions toutes
instances confondues
2018 2019 2018 2019
Avocats 116 100 177 124
Notaires 43 54 42 52
HJ 19 13 10 7
CPJ 0 2 0 2
Greffiers
TCom 0 0 0 1
Total 178 169 229 186
Source : Rapport de l’IGJ
Tableau 2 : Distinction instances disciplinaires professionnelles (CRD) et tribunal judiciaire pour les saisines et les décisions
Saisines du
CRD
Décisions
du CRD
Nombre de
saisines du
TJ
Nombre de
décisions du
TJ
TOTAL
saisines
(CRD + TJ)
Nombre de
décisions
(CRD + TJ)
2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019 Avocats
116
dont
1 PG
100
dont 4
PG
177 124 177 124
Notaires 33 39 34 39 10 15 7 13 43 54 42 52
HJ 13 8 6 2 6 5 4 5 19 13 10 7
CPJ 0 2 0 2 0 0 0 0 0 2 0 2
Greffier
s TCom 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 1
Total 162 149 217 167 16 20 11 19 62 69 229 186
Source : Rapport de l’IGJ
Dans la majorité des ressorts de cours d’appel, aucune procédure n’a été engagée au cours des deux dernières années (tableau 3).
Pour les cours ayant connu des procédures, la majorité d’entre elles se limite à une, voire deux décisions. Ce sont les grandes cours d’appel qui ont déclaré le plus grand nombre de poursuites et de décisions. Par exemple, Paris, comme indiqué avec les données du CNB pour les avocats, concentre l’essentiel du contentieux disciplinaire de cette profession (tableau 4).
Tableau 3 – répartition des décisions par cour d’appel Nombre de ressorts de cours d'appel
n'ayant connu
aucune décision en 1er ressort
Nombre de ressorts de cours d'appel ayant connu de 1 à 2
décisions en 1er
ressort
Nombre de ressorts de cours d'appel
ayant connu plus de 2 décisions
Nb de cours
d’appel ayant
répondu
2018 2019 2018 2019 2018 2019 2018 2019 Avocats 20 22 8 8 6 4 34 34 Notaires 17 16 13 11 4 7 34 34 HJ 27 28 5 5 2 1 34 34
CPJ 34 32 0 2 0 0 34 34
Greffier
s TCom 34 33 0 1 0 0 34 34 Source : Rapport de l’IGJ Tableau 4 – Cours d’appel ayant connu le plus grand nombre de décisions Ressorts de cours d'appel ayant connu plus de 2 décisions 2018 2019
Avocats
Paris (142)
Aix-En-Provence (6) Lyon (6)
Versailles (6)
Douai (3)
Montpellier (3)
Paris (99)
Lyon (5)
Orléans (5)
Bordeaux (3)
Notaires
Lyon (16)
Rennes (4)
Paris (3)
Versailles (3)
Paris (9)
Versailles(7)
Lyon (6)
Grenoble (5)
Dijon (4)
Douai (4)
Montpellier (4)
HJ Douai (4)
Lyon (3)
Douai (3)
Source : Rapport de l’IGJ
* En 2018, le CRD de Lyon a été saisi d’un nombre élevé de procédures pour des manquements de non-participation de professionnels aux assemblées statutaires, lesquelles pour l’essentiel se sont conclues par une relaxe.
Au regard des volumes de décisions, le nombre de recours devant une cour d’appel est plutôt élevé (tableau 5). Toutes professions confondues, le taux d’appel est de 17 % en 2018 et de 12 % en 2019.
Tableau 5 – recours formés contre une décision disciplinaire Nombre de recours
devant la CA
Nombre de décisions
de la CA
2018 2019 2018 2019
Avocats 27 8 15 21
Notaires 7 10 6 7
HJ 3 2 3 1
CPJ 0 0 0 0
Greffiers
TCom 0 1 0 0
Total 37 21 24 29
ELÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
Les pays de l’Union européenne et le Royaume-Uni
Les avocats
Organisation de la profession
En France, les avocats exercent une profession indépendante et libérale. La profession se développe sous le modèle de l’indépendance et de l’autorégulation, par l’intermédiaire des barreaux, et ce alors même, qu’il s’agit d’une profession, sous certains aspects, de plus en plus réglementée.
Dans un certain nombre de pays, on peut retrouver un modèle de profession similaire, organisée selon un principe corporatiste et dans un cadre d’autorégulation, via l’équivalent de la figure de nos conseils de l’ordre des avocats.
Il existe plusieurs modèles d’encadrement de la profession d’avocat.
Le modèle italien est sur ce point assez proche du modèle français. La profession d’avocat repose également sur un modèle corporatiste et d’autorégulation. La loi du 31 décembre 2012 donne une compétence exclusive au Consiglio Nazionale Forense (Conseil national de l’ordre-CNF) pour représenter l’avocature au niveau national et pour entretenir des rapports avec les institutions et les administrations publiques compétentes. La loi prévoit notamment que le CNF, sur demande du ministre de la justice, émet des avis sur des propositions de loi qui, même indirectement, intéressent la profession d’avocat et l’administration de la justice.
A l’opposé de ce modèle d’autorégulation, on peut citer le système anglais où la profession d’avocat est encadrée par des institutions extérieures : la Solicitors Regulations Authority, autorité indépendante des avocats, et le Legal Services Board, organisme public non ministériel parrainé par le ministère de la justice.
Le suivi et le contrôle de la profession de solicitor sont en premier lieu exercés par la SRA («Solicitors Regulations Authority »). Depuis 2007, la SRA supervise toutes les exigences en matière d'éducation et de formation nécessaires à l'exercice de la profession d'avocat, en délivrant des licences d'exercice aux particuliers et aux entreprises, en fixant les normes de la profession et en en contrôlant le respect.
Ensuite, le Legal Services Board (LSB) est chargé de superviser le travail des régulateurs, sorte de « régulateur des régulateurs ». Le Legal Services Board est responsable de la régulation des bureaux en charge du contrôle de ces professions légales. Il émet notamment des recommandations pour chacune des professions juridiques règlementées. Son mandat primordial est de veiller à ce que la réglementation du secteur des services juridiques soit effectuée dans l'intérêt du public et que les intérêts des consommateurs soient placés au cœur du système. Le Legal Services Board est un organisme de surveillance et n’a pas compétence, contrairement à la SRA, pour examiner les décisions ou procédures individuelles des organismes de régulation.
Intermédiaire entre ces deux systèmes est le système allemand au sein duquel la profession d’avocat est à la fois réglementée, organisée dans le cadre de barreaux et placée sous tutelle des ministères de la justice des Länder.
On retrouve le principe d’autogestion (Selbstverwaltung) de la profession. On retrouve aussi, à l’instar du système français, une profession organisée dans le cadre de barreaux. Un barreau est placé auprès de chaque tribunal supérieur régional (Oberlandesgericht – OLG), équivalent allemand des cours d’appel françaises, ainsi qu’auprès de la cour fédérale de justice (Bundesgerichtshof), équivalent de la cour de cassation. Les barreaux prennent la forme juridique d’entité de droit public (Körperschaft des öffentlichen Rechts). Ils sont composés d’un conseil d’administration (Vorstand), élu pour 4 ans, qui réunit 7 membres élus par les avocats inscrits au barreau. Le conseil d’administration dispose de pouvoirs disciplinaires.
L’originalité du modèle allemand réside notamment dans le système de tutelle juridique qui est exercé par l’Etat sur la profession d’avocat. La tutelle des ministères de la justice des Länder est une tutelle strictement juridique (Rechtsaufsicht) qui consiste à s’assurer que l’activité des barreaux est conforme à la loi et à leur règlement intérieur et en particulier qu’ils s’acquittent correctement des missions qui leur ont confiées par le législateur. Afin de faciliter l’exercice de cette tutelle, les barreaux sont tenus en application de l’art. 81 BRAO de communiquer au ministère de la justice de leur Land un rapport annuel rendant compte de l’activité du barreau et de son conseil d’administration.
Par ailleurs, l’ensemble des barreaux allemands sont regroupés au sein d’une organisation au niveau fédéral, le barreau fédéral (Bunderechtsanwaltskammer - BRAK), laquelle a essentiellement une mission de défense des intérêts de la profession non seulement vis-à-vis des juridictions, mais plus généralement à l’égard des autorités et détermine une grande partie des obligations professionnelles qui incombent aux avocats. A nouveau, la tutelle sur la BRAK qui est exercée par le ministère fédéral de la justice consiste à veiller au respect par le barreau fédéral des missions qui lui sont dévolues par la loi. Cette tutelle consiste en un contrôle de la légalité des décisions prises par la BRAK et en aucun cas en un contrôle de leur opportunité.
Régulation de la discipline de la profession
Dans le système français, le principe d’autorégulation de la profession est présent dans le cadre de la procédure disciplinaire, le contentieux étant dévolu aux instances professionnelles, les conseils régionaux de discipline, avec un recours possible à l’encontre de la décision du conseil devant l’autorité judiciaire (cour d’appel et Cour de cassation).
Trois modèles européens seront ci-dessous exposés : les modèles italien, allemand et anglais.
Ces systèmes sont particulièrement intéressants sur le plan des procédures applicables et/ou en raison de l’intérêt qu’ils représentent sur le plan des sanctions pouvant être prononcées.
En Italie et en Allemagne, les procédures en matière disciplinaire relèvent pour l’essentiel de juridictions ordinales. Le système allemand est assez original en ce qu’il dispose également d’une procédure disciplinaire simplifiée.
Le système italien est assez proche du système français. La compétence en matière disciplinaire appartient au conseil régional disciplinaire de l’ordre des avocats. Il existe toutefois des particularités intéressantes. Les recours contre les décisions du conseil disciplinaire régional sont formés devant le conseil national de l’ordre tant sur le fond qu’en droit, la décision du conseil étant elle-même susceptible de faire l’objet d’un recours devant la cour suprême de cassation. En outre, les sanctions disciplinaires sont fixées par le code de déontologie des avocats entré en vigueur le 12 juin 2018.
Dans le système allemand, la procédure disciplinaire est de la compétence du tribunal ordinal (Anwaltsgericht – AnwG) en première instance et de la cour d’appel ordinale (Anwaltsgerichtshog – AGH) en appel. La cassation relève de la compétence d’une chambre spécialisée au sein de la cour fédérale de justice. Le tribunal ordinal est composé de trois avocats inscrits au barreau du lieu de son siège et nommés pour exercer ces fonctions par le ministère de la justice du Land sur la base d’une liste établie par le conseil d’administration du barreau.
La formation de jugement de la cour d’appel ordinale est composée de cinq membres dont un président de chambre avocat, deux assesseurs avocats et deux assesseurs juges professionnels.
Les membres composant la cour sont également nommés par le ministère de la justice du Land.
En cassation, la chambre spécialisée de la cour fédérale de justice est composée du président de la cour, de deux magistrats près cette cour et de deux avocats nommés pour exercer cette fonction par le ministère fédéral de la justice.
En ce qui concerne les cas de violations d’obligations professionnelles de faible gravité, le système disciplinaire allemand connaît la procédure de réprimande qui est une procédure simplifiée.
La procédure est introduite par le conseil d’administration du barreau, le cas échéant d’office, dès lors qu’il a connaissance d’une violation par un avocat de l’une de ses obligations professionnelles (application du principe de légalité). Dans le cadre de l’instruction de la procédure, l’avocat mis en cause bénéficie du droit d’être entendu. Il est par ailleurs tenu de communiquer les informations nécessaires à l’élucidation des faits, sauf à ce que cette communication soit elle-même de nature à violer le secret professionnel. A l’issue de la procédure, le conseil d’administration peut prendre une décision motivée de réprimande (Rügebescheid) qu’il est tenu de communiquer au parquet général près le tribunal supérieur régional. Dans l’hypothèse où une décision de réprimande a été prise, l’avocat visé peut la contester dans le délai d’un mois à compter de sa notification devant le conseil d’administration qui peut soit la lever, soit la confirmer. Dans ce dernier cas, l’avocat peut saisir le tribunal ordinal (Anwaltsgericht) en application de l’art. 74a BRAO qui statue alors au moyen d’une ordonnance insusceptible de recours.
Les systèmes britannique et allemand comprennent des sanctions disciplinaires variées.
Le système allemand dispose de la possibilité offerte aux conseils d’administration des barreaux d’adresser à l’avocat un avis, qui a plutôt la nature d’une mesure préventive.
Le système britannique, plus éloigné du système français, présente quelques particularismes qui méritent d’être relevés notamment sur le plan des sanctions. Lorsque des manquements sont commis, et pour les cas le plus graves seulement, un tribunal disciplinaire, le tribunal
disciplinaire pour les solicitors, constitué en vertu de l'article 46 de la loi sur les avocats de 1974 (Solicitors Act 1974), peut être saisi. Les décisions ainsi prononcées peuvent faire l'objet d'un recours devant la Haute Cour.
C’est principalement sur le plan des sanctions que le modèle britannique présente le plus de particularismes. Il existe en effet un panel de sanctions particulièrement large et adapté à la profession d’avocat.
En vertu du Solicitors Act de 1974, le tribunal disciplinaire a le pouvoir discrétionnaire de rendre toute ordonnance qu’il juge appropriée. Pour ce faire, il applique les Solicitors Disciplinary Tribunal Guidelines en matière de sanction (7ème édition, applicable depuis novembre 2019).
Ainsi, il peut notamment ordonner :
- la radiation de l’avocat,
- la suspension de cet avocat pour une durée indéfinie ou limitée, - l’imposition d’une ou plusieurs amendes, sans limite de montant, - l’exclusion de l’avocat de l’aide juridique (de manière définitive ou provisoire), - le rétablissement au rôle du nom d’un avocat qui avait été radié, - l’interdiction de réinscription au rôle du nom de l’avocat à moins d’une ordonnance du Tribunal,
- le paiement de tout ou partie des dépens.
Dans le système disciplinaire allemand, les conseils d’administration des barreaux peuvent en premier lieu adresser des avis aux avocats. Ces avis relèvent davantage de la catégorie des mesures préventives et visent donc essentiellement à prévenir la violation future d’une obligation professionnelle. Ces avis ne sont en principe susceptibles d’aucune voie de recours, sauf à ce qu’ils soient attentatoires à l’honneur professionnel de l’avocat ou constitutifs d’une violation de son droit constitutionnel au libre exercice de sa profession, auquel cas ils peuvent être contestés devant la cour ordinale (Anwaltsgerichtshof).
Dans le cadre de la procédure disciplinaire de droit commun, les sanctions qui peuvent être prononcées contre un avocat peuvent consister en un avertissement (Warnung), une admonestation (Verweis), une sanction pécuniaire d’un montant maximal de 25 000 €, l’interdiction d’exercer dans certains domaines du droit pour une durée comprise entre un et
cinq ans et une radiation. Une mesure d’interdiction d’exercice de la profession d’avocat peut également être ordonnée à titre de mesure provisoire pour la durée de la procédure contentieuse.
Afin de leur permettre d’exercer leur tutelle, les administrations des Länder et de l’état fédéral disposent de plusieurs outils de collecte de données et de contrôle.
Les ministères de la justice des Länder et ainsi que le ministère fédéral sont rendus destinataires chaque année d’un rapport établi respectivement par les barreaux locaux et le barreau fédéral.
La transmission de ce rapport est prévue par les articles 81 et 185 BRAO.
Les autorités de tutelle disposent par ailleurs de la possibilité de solliciter des rapports sur des points précis de l’activité d’un barreau.
S’agissant des statistiques relatives aux procédures disciplinaires engagées, il n’existe pas de compilation de ces données au niveau fédéral et seuls quelques rapports annuels des barreaux locaux sont accessibles au public, ne permettant pas de donner un reflet exact de l’activité disciplinaire de l’ensemble des barreaux.
A titre d’exemples pour l’année 2017, on relèvera que :
- 72 procédures disciplinaires ont été engagées à l’encontre d’avocats inscrits au barreau de Cologne dont 16 ont donné lieu au prononcé de sanctions (pour 12 876 avocats inscrits) ;
- 25 procédures ont été lancées contre des avocats inscrits au barreau de Berlin (14 230 avocats) ;
- 78 procédures ont été diligentées à l’égard des avocats relevant du barreau de Munich dont 20 se sont soldées par une condamnation (21 665 avocats inscrits) ;
- 4 procédures ont été engagées contre des avocats inscrits au barreau de Brunswick (1 701 avocats).
Les sanctions prononcées consistent, pour leur immense majorité, en des admonestations, fréquemment assorties d’une sanction pécuniaire.
- Les huissiers et les notaires
Il existe différents modèles d’encadrement de la profession de notaire. Le système néerlandais a été spécialement retenu en raison de ses particularismes en matière de contrôle et de suivi des activités de la profession. A la différence du système français, il existe en effet plusieurs autorités de régulation. Le modèle espagnol d’organisation de la profession de notaire est également intéressant en ce qu’il combine un système d’autorégulation de la profession (via un
code éthique mis en place par le conseil général du notariat) avec une subordination hiérarchique des notaires vis-à-vis du ministère de la justice.
L’organisation de la discipline des notaires et des huissiers en Italie, aux Pays bas et en Espagne est proche du modèle français avec quelques différences tant dans l’organisation de ces professions que dans la réglementaire disciplinaire.
En Italie, les huissiers de justice sont des fonctionnaires du ministère de la justice, affectés aux « bureaux des significations, exécutions et plaintes » de chaque cour d’appel. Ils sont ainsi rattachés à la juridiction dont ils dépendent. Plus précisément, chaque bureau est dirigé par un « huissier dirigeant », et le président de la cour d'appel exerce un contrôle sur tous les huissiers de justice de son ressort.
S’agissant de la procédure disciplinaire, le ministre de la justice, le président de la cour d’appel ou le président du tribunal peuvent user de leur pouvoir disciplinaire. L’huissier dirigeant peut dénoncer un manquement disciplinaire de la part de l’huissier de justice exerçant sous son contrôle et prononcer une sanction disciplinaire. La sanction doit être motivée et communiquée par écrit à l'huissier de justice. Le président du tribunal, s’il estime qu'une sanction plus grave que la « censure » doit être infligée, mène les enquêtes nécessaires et renvoie la procédure au président de la cour d'appel. Ce dernier procède aux investigations appropriées et, s'il estime que le manquement est passible de la sanction de la censure, prononce cette sanction. S’il estime qu’une sanction plus importante doit être prononcée, il renvoie le dossier au ministre de la justice en lui proposant d’engager la procédure disciplinaire. En outre, l’huissier de justice peut faire appel de la sanction disciplinaire devant une commission de surveillance et de discipline, qui existe dans chaque cour d’appel et qui est composée du président de la cour et du procureur général de la République ou de magistrats désignés par ces derniers, et de l’huissier de justice dirigeant de l’office auprès de la cour d’appel.
Aux Pays-Bas, si la procédure disciplinaire des notaires à proprement parler est de la compétence des chambres du notariat, il existe différents niveaux de contrôle et de suivi de la profession. Le client insatisfait de la manière dont a été traité son dossier par le notaire peut déposer une plainte devant la commission des litiges notariaux. Une place importante est accordée à la médiation. Si une médiation peut effectivement être envisagée, la KNB -l’organisation professionnelle royale du notariat - contactera le notaire en question, qui répondra par écrit en proposant éventuellement une solution. Cette option permet de régler la plupart des litiges. En outre, les litiges relatifs à la qualité du service fourni (pour ces litiges, la médiation par la KNB peut aussi être choisie) ou aux honoraires du notaire (s’ils sont inférieurs à 10 000 €) sont soumis à la commission des litiges notariaux, comité impartial dont les décisions sont contraignantes. Les dommages et intérêts alloués par la commission s’élèvent au maximum à 10 000 €. On rappellera également le rôle particulier joué par l’office de surveillance financière qui est chargé du contrôle des finances et de l’intégrité de la profession.
La procédure disciplinaire elle-même est de la compétence de la chambre du notariat. Dans le cadre de cette procédure, le président de la chambre du notariat peut convoquer les parties à une réunion de conciliation s'il estime que l'affaire peut être réglée par un accord entre elles. Si tel est le cas, la plainte est retirée. La procédure devant la chambre du notariat est dans un premier temps essentiellement écrite. Ce n’est que dans un second temps qu’il est fait place au contradictoire avec la mise en place d’une audience publique. La décision rendue par la chambre du notariat est susceptible d’appel. Le plaignant peut introduire un recours auprès de la cour d'appel d'Amsterdam contre la décision de la chambre, dans les trente jours suivant la date de notification de la décision. La décision rendue par la cour d’appel d’Amsterdam est insusceptible de recours. En Espagne, s’agissant de la profession de notaire, il existe trois organes compétents pour infliger des sanctions : les conseils d’administration des collèges de notaires, la DGRN (direction du ministère de la justice contrôlant hiérarchiquement les notaires) et le ministre de la justice. Les conseils d’administration ne sont compétents que pour prononcer les sanctions les moins graves, à la différence des deux autres autorités.
Dans le systèmes néerlandais et espagnol, l’instance disciplinaire des notaires dispose de la possibilité de prononcer une sanction financière.
Le Québec
D’après le rapport de l’inspection générale de la justice, le système professionnel québécois présente le plus grand intérêt par sa singularité.
Au Québec, une réforme menée en 1973 a unifié à la fois l’organisation des professions, leur réglementation et leur régime disciplinaire. Un code unique des professions réglemente 55 professions dont celles du droit. L’office des professions du Québec, organisme gouvernemental autonome et instance de contrôle, relevant du ministre de la justice, s’assure que les professions exercent leur activité et se développent en offrant des garanties de compétence et d’intégrité. Il examine et approuve les règlements adoptés par les ordres professionnels ou recommande au gouvernement l’adoption de certains d’entre eux. En parallèle, le code des professions a consacré un conseil interprofessionnel du Québec, personne morale, créé en 1965 et composé des représentants des ordres professionnels, qui incarne la représentation collective des ordres sur des dossiers d’intérêt commun, dont font partie intégrante la déontologie et la discipline.
Les ordres professionnels, interviennent en première ligne du système professionnel. Leurs missions consistent en premier lieu à s’assurer de la compétence avant l’admission d’un candidat et de son intégrité sur la base d’un code de déontologie. Par la suite le contrôle de l’activité des professionnels s’effectue par les pairs.
Le code des professions détermine le régime disciplinaire applicable à l’ensemble des professions réglementées.
Chaque ordre désigne un syndic chargé de recevoir les plaintes du public et de procéder à une enquête au terme de laquelle il peut décider de porter plainte devant le conseil de discipline. Le conseil d’administration de l’ordre doit garantir l’indépendance de son syndic, véritable « pierre angulaire » du système disciplinaire. A titre d’exemple, le syndic du barreau du Québec est composé de 16 syndics adjoints et d’une soixantaine de personnes, il est responsable des enquêtes faisant suite à des dépôts de plaintes de particuliers, d’avocats et plus rarement de juges. Il est indépendant et autonome à l’égard de la profession et de l’ordre, protégé par l’immunité dont il bénéficie, à l’instar des membres du conseil de discipline. Pour un barreau de 28 000 avocats, il procède en moyenne chaque année à 2 000 enquêtes au terme desquelles soit il classe l’affaire, soit il dépose plainte devant le conseil de discipline.
En cas de non-saisine, le plaignant peut demander la révision de la décision du syndic devant un comité de révision de l’ordre qui émet un avis sur cette décision ou peut porter lui-même la plainte devant le conseil de discipline.
L’instance disciplinaire fonctionne comme un tribunal : il prononce une ou plusieurs des sanctions prévues par le code des professions.
Les décisions du conseil de discipline sont ensuite passibles d’un recours suspensif devant le tribunal des professions.
Ce tribunal est composé composée de 11 juges de la cour du Québec, issus des différentes chambres de la cour et provenant des différents districts du Québec.
Le tribunal offre aux parties, à tout moment en cours d’appel, la possibilité de recourir à la conférence de facilitation afin de permettre la recherche, sous l’office d’un juge, d’une solution judiciaire qui sera ensuite entérinée par une formation de trois juges.
Il peut confirmer, modifier ou infirmer la décision du conseil de discipline. Sa décision est définitive et exécutoire dès sa signification et fait l’objet d’une publication sur différents sites internet.
Plusieurs traits relatifs à chaque profession méritent d’être présentés spécifiquement.
- Les avocats
Qu’elles proviennent du bureau du syndic ou d’une plainte privée déposée directement par une personne du public, le conseil de discipline entend toutes les plaintes visant les avocats et rend les décisions. Le conseil de discipline est composé de trois personnes : le président, nommé par
le gouvernement du Québec, et deux membres nommés par le barreau. Le conseil est indépendant et impartial : aucun employé ou dirigeant du barreau du Québec ne peut s'immiscer dans le processus décisionnel, que ce soit le bâtonnier ou le directeur général.
C’est le greffe de discipline qui assure la liaison entre le conseil de discipline et les parties (le syndic ou la personne qui porte une plainte privé et l'avocat contre qui la plainte a été faite). Le greffe, par l'intermédiaire du secrétaire du conseil de discipline, reçoit la plainte, effectue toutes les significations requises tout au long du processus (plaintes, avis d'audition, convocation de témoins, décisions, etc.) et fournit toute information requise sur l'état du dossier.
Une fois la plainte déposée, c’est le conseil qui est saisi du dossier. Le conseil de discipline peut rejeter la plainte ou déclarer l'avocat coupable de l'infraction. Si l’avocat est déclaré coupable, une ou plusieurs des sanctions suivantes sont possibles :
- la réprimande,
- la radiation temporaire ou permanente,
- la limitation,
- la suspension ou la révocation du permis d'exercice ou
- une amende.
Le conseil de discipline détermine aussi qui devra payer les frais encourus par la plainte.
Il est possible d'interjeter appel d'une décision du conseil de discipline auprès du tribunal des professions. Si la plainte a été portée par le bureau du syndic, seul ce dernier et l'avocat mis en cause peuvent former appel. Le tribunal des professions ne relève pas de l'ordre professionnel et obéit à ses propres règles.
Le délai d’appel est de trente jours à compter de la date de la signification de la décision du conseil de discipline. Cependant, la décision déclarant un professionnel coupable d’une infraction ne peut être portée en appel que dans les trente jours de la signification de la décision imposant la sanction.
En règle générale, l’article 166 du code des professions prévoit qu’un appel au tribunal des professions entraîne automatiquement la suspension de l’exécution de la décision de première instance, sauf dans certains cas précis énoncés au deuxième alinéa de ce même article, pour lesquels la décision sera exécutoire malgré l’appel (par exemple, la décision imposant une période de radiation temporaire ou permanente pour des gestes de nature sexuelle). Dans ces derniers cas, il est possible de s’adresser au tribunal des professions pour demander un sursis d’exécution.
Seule la preuve soumise au conseil de discipline en première instance peut être soumise au tribunal des professions, sauf avec la permission du tribunal des professions de produire une
preuve nouvelle en raison de circonstances exceptionnelles et lorsque les fins de la justice le requièrent.
Les audiences sont publiques à moins que, de façon exceptionnelle, le tribunal des professions en ordonne autrement. Les décisions rendues par le Tribunal des professions sont normalement publiées sur différents moteurs de recherche juridique gratuits, tels que : CanLII : www.canlii.org CAIJ: www.caij.qc.ca SOQUIJ : www.jugements.qc.ca Les notaires
Le tableau ci-dessous représente l’organisation du contrôle disciplinaire de la profession de notaire au Québec.
Source : https://www.cnq.org/fr/manquements-deontologiques.html
Les huissiers
Dans l’accomplissement de ses tâches, l’huissier de justice se doit de respecter l’ensemble des lois et règlements régissant la profession. La chambre des huissiers offre tout le soutien nécessaire pour répondre aux demandes de renseignements, pour acheminer une demande d’information sur l’exercice de la profession ou pour traiter une plainte concernant un membre de l’ordre.
Dans un tel cas, la demande sera transmise au syndic pour enquête et décision quant à la pertinence d’entreprendre un recours disciplinaire notamment en portant plainte devant le conseil de discipline.
La loi prévoit également qu’il est possible de contester une décision du syndic en portant appel devant les instances suivantes : le comité de révision, le conseil de discipline et le tribunal des professions.
Source : https://chjq.ca/services-au-public/syndic/porter-plainte-contre-un-huissier/ NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le présent projet entend renforcer la déontologie et la discipline des professions du droit, afin d’accroître la confiance des citoyens dans l’action de ces professionnels.
Le rapport de l’inspection générale de la justice constate un traitement insatisfaisant des réclamations des usagers et un contrôle disciplinaire défaillant. Les données chiffrées fournies tant par les autorités judiciaires que par les professionnels, révèlent en effet que les instances disciplinaires actuelles prononcent assez peu de sanctions (deux à trois sanctions prononcées par profession et par an pour 1 000 professionnels). Il est nécessaire de remédier à ces difficultés.
L’objectif du projet de loi est de mettre en œuvre les principales recommandations de l’inspection et les réflexions menées par les professionnels sur cette thématique.
La réforme vise notamment à renforcer l’accessibilité des règles de déontologie en dotant les professionnels d’un code de déontologie, à mettre en place des services d’enquête indépendants et à assurer le traitement infra-disciplinaire des réclamations.
La réforme confie aux parquets généraux le contrôle et la discipline des officiers publics et ministériels. Cette évolution assurera une meilleure identification des acteurs judiciaires en charge de ce domaine et une plus grande cohérence dans l’exercice de l’action disciplinaire.
Il s’agit d’une demande largement exprimée par de nombreux parquets et parquets généraux.
Elle favorisera une plus grande distanciation et unifiera le rôle des autorités judiciaires dans le domaine disciplinaire.
En outre, ce projet crée de nouvelles juridictions disciplinaires, composées de manière échevinale, et modernise l’échelle des peines.
Il s’agit donc d’une refondation d’ampleur qui permettra de donner une meilleure visibilité au traitement des réclamations reçues par les autorités représentatives des professions et de renforcer l’efficacité de la discipline des officiers ministériels et des avocats.
Pour les 68 000 avocats de France, profession du droit numériquement la plus nombreuse et qui a connu une croissance inédite au cours des dernières décennies, et accélérée ces dernières années, ces objectifs constituent des enjeux particulièrement importants.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les officiers ministériels
Comme le souligne le rapport de l’inspection générale de la justice, la discipline des professions du droit relève d’un ensemble de textes entrelacés, anciens mais souvent modifiés, adoptant toutes les formes juridiques possibles : lois, codes, ordonnances et renvoyant à des décrets d'application gèrent le domaine disciplinaire de ces professions. Ces textes sont d'un accès peu aisé qu'aggravent leur imprécision et leur incomplétude. Le paysage d'ensemble actuel est le fruit d'évolutions successives, il présente quelques constantes mais reste marqué par une grande hétérogénéité.
C’est pourquoi, compte tenu de la situation actuelle et des problèmes constatés, il est nécessaire de légiférer de manière à prévoir une base législative accessible, intelligible et complète.
Le recours au niveau législatif résulte également du fait que le présent projet de loi prévoit la création de nouvelles juridictions disciplinaires afin d’assurer un contrôle efficace de la discipline des officiers ministériels par des juridictions à l’indépendance renforcée. Il répond ainsi aux prescriptions de l’article 34 de la Constitution qui prévoit que la loi fixe les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction.
Compte tenu de la spécificité des règles statutaires, organisationnelles et de fonctionnement applicables à chaque profession, il est proposé d’habiliter, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour tirer toutes les conséquences des nouvelles dispositions en matière disciplinaire dans un délai d’un an à compter de la publication du présent projet de loi.
Les avocats
L’introduction de l’échevinage dans la composition des instances disciplinaires nécessite de modifier la loi du 31 décembre 1971.
Cet échevinage permettra d’accroître la distanciation entre les professionnels et leurs instances disciplinaires.
L’instauration d’un code de déontologie pour les avocats répond aux mêmes nécessités d’amélioration du régime disciplinaire et d’homogénéité d’ensemble. Il satisfait à une exigence de clarification et d’accessibilité des règles applicables en la matière, prérequis indispensable à leur bonne mise en œuvre.
Le projet organise également une procédure de traitement des réclamations, qui renforce la place du plaignant dans la procédure disciplinaire.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION(S) ÉCARTÉE(S)
Parmi les options écartées, nous pouvons citer les suivantes :
1/ La création d’un code de déontologie commun à l’ensemble des professions concernées :
Même si les professions du droit partagent des règles déontologiques communes, il existe néanmoins des règles particulières applicables à chacune de ces professions. L’option de créer un recueil de règles propre à chaque profession a été préférée afin de prendre en compte les spécificités de chacune d’elles.
2/ L’instauration d’une juridiction disciplinaire commune pour les officiers ministériels :
Là encore, cette option a été écartée afin de prendre en compte les spécificités organisationnelles et professionnelles de chacune des professions du droit. La participation d’au
moins un magistrat judiciaire dans la composition de chacune de ces juridictions disciplinaires permettra néanmoins une harmonisation de la jurisprudence en matière disciplinaire.
3/ L’instauration d’une juridiction disciplinaire à l’échelon départemental pour les notaires :
La profession notariale dispose d’une instance représentative au niveau départemental (les chambres de notaires), contrairement aux autres professions concernées. L’échelon départemental n’a toutefois pas été retenu afin d’éviter la proximité entre le professionnel mis en cause et les membres de la juridiction disciplinaire.
4/ Le maintien de la dualité des instances disciplinaires :
Dans le système actuel, les professionnels peuvent être poursuivis disciplinairement soit devant l’instance disciplinaire de la profession, soit devant le tribunal judiciaire, sachant que les peines les plus graves (notamment la destitution), ne peuvent être prononcées que par les tribunaux judiciaires. Dans un souci de simplification et de renforcement de l’efficacité des poursuites disciplinaires, il a été décidé de supprimer cette dualité, source de complexité et d’inefficacité du système.
.
5/ La création d’une seule instance disciplinaire composée exclusivement de professionnels :
Pour éviter les effets de l’entre soi et toute forme de corporatisme, cette option a été écartée.
L’option de l’échevinage lui a été préférée.
6/ Le maintien de la dualité de compétences des procureurs et des procureurs généraux :
Cette option n’a pas été retenue afin de simplifier le schéma d’intervention des acteurs juridictionnels et de renforcer la distanciation entre le professionnel et les acteurs en charge de la discipline.
7/ Le transfert de la compétence du traitement des réclamations à l’encontre des avocats au conseil de discipline :
Cette option n’a pas été retenue dès lors que toutes les réclamations n’exigent pas d’être examinées par le conseil de discipline.
8/ Le maintien du dispositif actuel s’agissant de la discipline des avocats avec la seule introduction de la saisine directe du plaignant :
L’ouverture, à l’auteur d’une réclamation, de la possibilité de saisir lui-même le conseil régional de discipline répond à la critique de corporatisme et à l’objectif de favoriser la confiance que
place le public dans la profession ; une telle faculté, si elle n’est pas encadrée, crée cependant un risque d’engorgement de la juridiction disciplinaire par des plaignants procéduriers, malintentionnés ou ignorant des finalités d’une instance disciplinaire.
3.2.OPTION RETENUE
1.1.1. Discipline des officiers ministériels
Il a été choisi de créer un socle commun de règles pour les notaires, les commissaires de justice, les greffiers des tribunaux de commerce et les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, tout en préservant les spécificités relatives à l’organisation de ces professions et aux activités des professionnels.
Ainsi, chaque profession a l’obligation de préparer un code de déontologie, lequel sera édicté sous la forme d’un décret en Conseil d’Etat.
Des pouvoirs infra-disciplinaires sont confiés aux instances représentatives des professions, à des échelons différents selon les professions, afin de tenir compte des spécificités des organisations de chacune. Ces pouvoirs n’ont pas un caractère répressif ou disciplinaire mais sont destinés à imposer à un professionnel qui manquerait à ses obligations de s’y conformer.
L’instance compétente pourra recueillir les observations du professionnel, le convoquer, lui adresser un rappel à l’ordre ou une injonction, le cas échéant sous une astreinte qu’elle pourra liquider. Les décisions de rappel à l’ordre, d’injonction et d’astreinte pourront être contestées devant le président de la juridiction disciplinaire de premier ressort ou son suppléant. Elles seront précédées d’un débat contradictoire.
Les nouvelles juridictions disciplinaires pourront être saisies par l’autorité de la profession habilitée à exercer l’action disciplinaire, par les autorités mentionnées à l’article 20 (pour les officiers publics et ministériels, le procureur général) et par les particuliers. Afin d’éviter un engorgement des juridictions disciplinaires, il est prévu d’introduire par voie réglementaire une procédure de filtrage des réclamations par le président de ladite juridiction afin d’écarter les recours abusifs, dilatoires ou manifestement infondés. Ce filtrage vient en complément du premier filtre constitué par la conciliation organisée au niveau infra-disciplinaire. L’objectif poursuivi est d’éviter les mises en causes procédurières, notamment pour la profession de commissaire de justice.
Un service d’enquête indépendant, situé au niveau inter-régional, est créé pour chacune des professions. Ce dernier procèdera aux enquêtes et à l’instruction des procédures concernant les professionnels.
Ce service d’enquête pourra être saisi par l’autorité de la profession habilitée à exercer l’action disciplinaire, par les autorités mentionnées à l’article 20 et par la juridiction disciplinaire. Les modalités de nomination des enquêteurs, de saisine des services d’enquête, le contenu des enquêtes et des rapports d’enquête seront précisées par décret en Conseil d’Etat.
Pour chacune des professions concernées sont créées des juridictions disciplinaires, composées à la fois de magistrats et de professionnels et présidées par un magistrat. L’échevinage permettra de renforcer la confiance du public dans le régime disciplinaire des professions du droit, notamment en luttant efficacement contre les effets de l’entre soi. Les magistrats disposent en outre d’une vue globale du contentieux disciplinaire couvrant toutes les règlementations et leurs spécificités, ce qui permettra une harmonisation de la jurisprudence disciplinaire entre les professions règlementées. La présidence par un magistrat sera de nature à assurer une meilleure continuité en matière d’organisation, de gestion des moyens, de conduite des débats et d’harmonisation jurisprudentielle. Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’en dehors des professions juridiques et judiciaires, toutes les autres professions règlementées recensées92 disposent d’instances disciplinaires présidées par un magistrat (tableau en annexe 1).
Pour les notaires et les commissaires de justice, une chambre de discipline est créé au niveau interrégional. Sa compétence s’étendra donc sur plusieurs cours d’appel. Les décisions rendues par cette chambre sont susceptibles d’appel devant une cour nationale de discipline, dont les décisions peuvent faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de cassation.
Une organisation différente a été retenue pour les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et pour les greffiers des tribunaux de commerce. Le faible nombre de professionnels pour ces deux professions rend en effet inutile la création d’un double degré de juridiction, local puis national.
S’agissant des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, une cour nationale de discipline est créée afin de connaître des poursuites disciplinaires contre ces professionnels. Sa composition tient compte de la spécificité de cette profession qui est amenée à plaider devant les deux ordres de juridiction, judiciaire et administrative. Elle est donc composée d’un membre du Conseil d’Etat, d’un magistrat du siège de la Cour de cassation et de cinq membres de la profession. Une présidence sera assurée par le membre du Conseil d’Etat ou le magistrat du siège de la Cour de cassation selon la nature des faits objets de la poursuite. Les arrêts de la
92 Opérateurs de vente volontaire de meubles aux enchères publiques, administrateurs judiciaires, mandataires judiciaires, experts comptables, commissaires aux comptes, chirurgiens, sages-femmes, dentistes, architectes.
cour nationale de discipline peuvent faire l’objet d’un recours, selon le même critère, devant le Conseil d’Etat ou la Cour de cassation qui statue en fait et en droit.
De la même manière, une cour nationale de discipline instituée auprès du conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, connaît des poursuites contre ces professionnels. Elle siège dans une formation composée d’un magistrat du siège de la Cour de cassation, président, et de quatre membres de la profession. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour de cassation qui statue en fait et en droit.
La surveillance des professionnels et l’action disciplinaire est confiée, au niveau institutionnel et pour les officiers publics et ministériels, aux procureurs généraux. La dualité actuelle de compétences entre les parquets et parquets généraux pour la discipline des professions est bien souvent une source de confusion ou d’obstacle au déclenchement de toute action. Plusieurs arguments militent pour un transfert de compétences au profit des parquets généraux. Cette évolution assurera une meilleure identification des acteurs judiciaires en charge de ce domaine et une plus grande cohérence dans l’exercice de l’action disciplinaire. Il s’agit d’une demande largement exprimée par de nombreux parquets et parquets généraux. Elle favorisera une plus grande distanciation et unifiera le rôle des autorités judiciaires dans le domaine disciplinaire.
Les procureurs généraux deviennent les acteurs judiciaires clefs de la discipline des professions.
Informés de toute procédure pénale concernant les professionnels du droit, ils seront également destinataires des rapports des services d’enquête et pourront être sollicités directement par le public. Ils disposeront de l’ensemble des informations leur permettant de décider d’une éventuelle action disciplinaire.
Pour les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, le contrôle de la profession reste confié à l’ordre afin de garantir l’indépendance de ces officiers ministériels. Le procureur général près la Cour de cassation, le premier président de cette cour ainsi que le vice-président du Conseil d’Etat se voient confier le pouvoir de saisine de la juridiction disciplinaire.
Une échelle de sanction commune à toutes les professions est adoptée. Il convient de souligner l’introduction d’une sanction pécuniaire, absente jusqu’ici.
Le projet prévoit la possibilité de suspendre provisoirement le professionnel lorsque l’urgence ou la protection d’intérêts publics ou privés l’exige. Cette décision est susceptible de recours.
Il est aussi prévu d’habiliter le gouvernement à tirer les conséquences de la réforme et à prévoir les adaptations nécessaires en raisons des particularités de chaque profession. Un délai d’un an lui est octroyé pour
- 1° Réunir l’ensemble des dispositions destinées à régir la discipline des professions concernées ;
- 2° Tirer les conséquences de la réforme sur les règles statutaires applicables à chacune de ces professions et prévoir toute adaptation rendue nécessaire par leur organisation particulière ;
- 3° Désigner les autorités compétentes mentionnées aux articles 21 à 23 ;
- 4° Préciser les effets des peines disciplinaires sur l’activité des professionnels sanctionnés, les structures d’exercice et les offices ;
- 5° Prévoir les dispositions transitoires et les dispositions d’adaptation relatives à l’outre-mer.
Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
1.1.2. Discipline des avocats
La réforme de la discipline des avocats présente trois aspects :
- l’introduction d’un échevinage dans la composition des instances disciplinaires ;
- le renforcement du traitement des réclamations ;
- l’adoption d’un code de déontologie.
D’une part, le conseil de discipline est désormais doté d’une nature juridictionnelle. Il est, à titre dérogatoire, présidé par un magistrat du siège de la cour d’appel lorsque la poursuite disciplinaire fait suite à une réclamation présentée par un tiers ou lorsque l’avocat mis en cause en fait la demande. Cette modalité permet d’atténuer les critiques relatives au corporatisme et à l’entre soi. Un échevinage est prévu au niveau de l’appel, la formation de jugement de la cour d’appel étant composée de trois magistrats du siège de cette cour et de deux membres du conseil de l’ordre du ressort de la cour d’appel.
D’autre part, la réclamation reçue par le bâtonnier à l’encontre d’un avocat fait l’objet d’un accusé réception à son auteur et d’une information à l’avocat mis en cause, qui est invité à présenter ses observations. Sous réserve des réclamations abusives ou manifestement mal fondées, le bâtonnier peut organiser une conciliation entre les parties lorsque la nature de la
réclamation le permet. En l’absence de conciliation ou de poursuite disciplinaire, l’auteur de la réclamation est informé sans délai de la possibilité de saisir le procureur général de son litige ou de saisir directement la juridiction disciplinaire.
Un droit nouveau est ainsi reconnu aux justiciables de saisir directement la juridiction disciplinaire à l’encontre d’un avocat. Toutefois, il sera précisé par voie réglementaire la procédure de filtrage des réclamations afin d’écarter les recours abusifs, dilatoires ou manifestement infondés. Ce filtrage sera assuré par le président de la juridiction disciplinaire.
Enfin, l’instauration d’un code de déontologie pour les avocats, préparé par le Conseil national des barreaux et édicté sous la forme d’un décret en Conseil d’Etat, permettra une meilleure lisibilité des règles de déontologie. Elle satisfait à une exigence de clarification et d’accessibilité des règles applicables en la matière, prérequis indispensable à leur bonne mise en œuvre.
2. ANALYSE DES IMPACTS DE LA/DES DISPOSITION(S) ENVISAGÉES(S)
IMPACTS JURIDIQUES
S’agissant des officiers ministériels, la réforme envisagée se traduit par l’instauration de nouvelles mesures législatives en matière de discipline et de déontologie des officiers ministériels. Cette réforme supprimera les dispositions actuelles et notamment celles prévues par l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels.
Ces nouvelles mesures législatives constituent un tronc commun et seront ensuite précisées dans le cadre d’une ordonnance d’habilitation, et complétées par des décrets en Conseil d’Etat.
S’agissant des avocats, l’article 28 du projet de loi modifie le titre Ier de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
Il modifie d’abord l’article 21 de cette loi, relative aux pouvoirs du bâtonnier de l’ordre, afin d’organiser les conditions dans lesquelles les réclamations formées par des particuliers seront instruites. Il en sera accusé réception, une conciliation sera en principe organisée et l’intéressé sera informé des suites données à sa réclamation. En cas d’absence de conciliation et si aucune poursuite n’est engagée à la suite de la réclamation, l’intéressé sera informé qu’il peut saisir le procureur général et qu’il peut lui-même engager les poursuites. Les conditions dans lesquelles ces plaintes directes seront examinées sera déterminée par décret.
Il modifie également l’article 22-1 de la même loi pour faire du conseil de discipline, visé à l’article 22 de la même loi, une juridiction et non plus un organe de la profession. Elle sera
présidée par un élu du conseil de l’ordre. Cette juridiction sera toutefois présidée par un magistrat du siège de la cour d’appel dans deux cas : lorsque la poursuite disciplinaire fera suite à une réclamation formée par un tiers (c’est à dire une personne qui n’est pas avocat) et lorsque l’avocat mis en cause en fera la demande. La présidence en première instance de la juridiction disciplinaire des avocats par un magistrat ne revêtira donc pas un caractère systématique mais interviendra comme une garantie des parties.
L’article 28 du projet de loi prévoit un échevinage pour l’examen en appel des décisions du conseil régional de discipline. Il modifie ainsi l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 en prévoyant que la formation de jugement de la cour d’appel sera composée de trois magistrats du siège de cette cour et de deux membres du conseil de l’ordre du ressort de la cour d’appel.
Enfin, l’article 28 modifie le 2° de l’article 53 de la loi du 31 décembre 1971 en prévoyant la création d’un code de déontologie des avocats. Ce code, préparé par le conseil national des barreaux, devra être édicté sous la forme d’un décret en Conseil d’Etat.
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Impacts sur les services judiciaires
Le projet de loi contient diverses dispositions susceptibles d’avoir un impact sur les services judiciaires. De façon globale, la réforme entraine un allègement de l’activité juridictionnelle.
Plus précisément, elle entraine un allègement très sensible de l’activité des juridictions, tant en première instance qu’en appel, et une légère augmentation de l’activité des parquets généraux des cours d’appel.
▪ Les articles 19 à 27 sur les officiers ministériels
L’article 20 confie aux parquets généraux la compétence en matière de contrôle et de discipline des officiers ministériels. Ainsi que le souligne le rapport de l’inspection générale de la justice, plusieurs arguments militent pour un transfert de compétences au profit des parquets généraux.
Tout d’abord, cette évolution assure une meilleure identification des acteurs judiciaires en charge de ce domaine et une plus grande cohérence dans l’exercice de l’action disciplinaire. De plus, il s’agit d’une demande largement exprimée par de nombreux parquets et parquets généraux (76% des parquets généraux y sont favorables93). Elle favorise enfin une plus grande distanciation et unifie le rôle des autorités judiciaires dans le domaine disciplinaire. Les procureurs de la République ne seront donc plus compétents en cette matière. Ce transfert de compétence vient décharger les juridictions de première instance du contrôle et de la discipline des officiers ministériels (notaires, huissiers, commissaires-priseurs judiciaires, greffiers des
93 Enquête Chancellerie avril 2019.
tribunaux de commerce) : parquet civil en charge des professions, magistrats du siège siégeant dans la composition disciplinaire du tribunal judiciaire ou assurant les audiences de prestation de serments et greffiers du parquet et du siège.
Il entraîne en conséquence une concentration de ces missions au sein des parquets généraux des cours d’appels, déjà compétents pour la profession d’avocats et en charge de « la surveillance de tous les officiers de police judiciaire et officiers ministériels du ressort 94».
L’article 24 du projet de loi crée de nouvelles juridictions disciplinaires.
Toutefois, il simplifie l’architecture juridictionnelle et surtout il vient entièrement décharger les tribunaux judiciaires. Ainsi, il en résultera pour les magistrats du siège et du parquet, et pour le greffe des tribunaux judicaires une décharge totale entraînant une baisse d’activité plus ou moins sensible selon l’importance du contentieux des professions dans chaque juridiction.
En ce qui concerne les avocats aux conseils et les greffiers des tribunaux de commerce, l’introduction de l’échevinage au sein des cours de discipline des greffiers des tribunaux de commerce et des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation entraîne la désignation de magistrats de la Cour de cassation ou d’un membre du Conseil d’Etat pour présider ou siéger.
L’impact sur les services judiciaires de la réforme peut être visualisée à l’aide des schémas en annexe de l’étude.
▪ L’article 28 sur les avocats
L’article 28 du projet de loi fait du conseil de discipline des avocats visé à l’article 22 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 197195 une juridiction présidée par un membre élu du conseil de l’ordre. Par dérogation, cette juridiction sera présidée par un magistrat du siège de la cour d’appel lorsque la poursuite disciplinaire fait suite à une réclamation présentée par un tiers ou lorsque l’avocat mis en cause en fait la demande.
L’article 28 prévoit également un échevinage au niveau de l’appel. La formation de jugement de la cour d’appel est désormais composée de trois magistrats du siège de la cour d’appel et de deux membres du conseil de l’ordre du ressort de cette cour d’appel.
Ce nouvel échevinage introduit en première instance a un impact très restreint sur les services judiciaires, compte tenu du faible nombre de décisions disciplinaires et de l’intervention
94 art. 45 de la loi du 20 avril 1810 relative à l'organisation de l'ordre judiciaire et l'administration de la justice
95 Loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques
minimale d’un seul magistrat du siège et seulement dans deux cas. En appel, le nombre de magistrats concernés n’est pas modifié.
Dans son ensemble, la réforme emporte un allègement de la charge des services judiciaires.
Dans la mesure où elle entraîne une spécialisation des magistrats de la cour d’appel, au siège comme au parquet général, en charge des professions, elle peut nécessiter un ajustement à la marge des effectifs, sans création de poste supplémentaire. Le greffe des tribunaux judiciaires se trouve désengagé au siège comme au parquet. Au niveau des cours d’appel, seul le contentieux disciplinaire des avocats reste à la charge des greffiers du siège de la cour d’appel.
Impacts immobiliers
Le positionnement des nouvelles instances disciplinaires des officiers ministériels, au niveau des conseils régionaux des notaires et des chambres régionales des commissaires de justice désignées par arrêté du garde des sceaux, du conseil supérieur du notariat, de la chambre nationale des commissaires de justice, du conseil national des greffiers des tribunaux de commerce et de l’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, est sans incidence mesurable sur l’immobilier des juridictions.
S’agissant des avocats, la réforme de la discipline n’a pas d’impact immobilier. Les conseils de discipline continueront à se tenir dans les locaux des instances professionnelles.
Impacts sur le fonctionnement des juridictions
L’activité disciplinaire des officiers ministériels est actuellement répartie en première instance entre les instances professionnelles et les tribunaux judiciaires puis portée devant les cours d’appel. Pour les avocats, les conseils régionaux de discipline et les cours d’appel sont compétents. S’agissant de l’activité de poursuite, elle est partagée entre les représentants de la profession, les parquets ou les parquets généraux, selon les professions.
Le fonctionnement du tribunal judiciaire sera donc directement touché par la suppression de ce chef de compétence, tant au siège qu’au parquet. Les parquets civils seront totalement déchargés. L’activité du siège sera également réduite, dans une moindre proportion cependant compte tenu de la modeste activité disciplinaire observée par l’inspection générale de la justice.
S’agissant des cours d’appel, l’introduction de l’échevinage, la spécialisation des magistrats et le placement des juridictions de première instance auprès des organes professionnels permettra un allègement de l’activité du siège. En revanche, le parquet général devient pour les officiers publics et ministériels l’unique référent en matière de contrôle et de discipline des professions du droit, ce qui entraîne une légère augmentation de la charge de travail de ces services.
L’ensemble de ses éléments est à mettre en perspective avec le volume, relativement modeste à ce jour, des procédures disciplinaires visant les avocats et les officiers ministériels (cf.
tableaux sur l’activité disciplinaire 1.1.7).
Impacts sur l’aide juridictionnelle et l’accès au droit
La création d'une nouvelle procédure juridictionnelle a comme corolaire de permettre à toute partie à cette nouvelle procédure de solliciter l'intervention d'un auxiliaire de justice rétribué à l'aide juridictionnelle. Dès lors, cette création va nécessairement engendrer des dépenses supplémentaires au titre de l'aide juridictionnelle. Toutefois, compte tenu du faible nombre de procédures disciplinaires actuellement engagées (moins de 200 par an), l'impact sur les dépenses d'aide juridictionnelle restera minime.
IMPACT ÉCONOMIQUES, FINANCIERS, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX
Impacts sur les auxiliaires de justice
La réforme aura un impact sur les notaires, les commissaires de justice, les greffiers des tribunaux de commerce et les avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, dans la mesure où elle vient réformer le système disciplinaire les concernant. L’action infra-disciplinaire est renforcée afin de permettre un traitement plus efficace des réclamations déposées à l’encontre de ces professionnels. Notamment, les professionnels pourront faire l’objet d’un rappel à l’ordre par leur instance représentative, laquelle pourra également leur adresser des injonctions, éventuellement sous astreinte. L’échelle des sanctions est modifiée. Les professionnels, à l’exception des salariés, pourront désormais faire l’objet de sanctions pécuniaires.
Sur le fond, la réforme n’aura pas d’impact sur l’activité des professionnels, ni sur les obligations professionnelles et déontologiques qui pèsent déjà sur eux, sous réserve des réflexions qui seront menées dans le cadre de l’élaboration du code de déontologie.
S’agissant des avocats, la présidence de la juridiction disciplinaire, en première instance, par un magistrat du siège de la cour d’appel, si elle n’est pas systématique, mais seulement prévue lorsque la poursuite disciplinaire fera suite à une réclamation formée par un tiers et lorsque l’avocat en fera la demande, intervient comme une garantie des parties et permet de répondre au corporatisme dénoncé au sein de la profession. L’échevinage pour l’examen en appel des décisions du conseil de discipline participera à l’harmonisation de la jurisprudence disciplinaire en favorisant les échanges entre les professionnels et les magistrats. Le code de déontologie offrira par ailleurs une meilleure lisibilité des règles de déontologie.
Impacts sur les particuliers
Le constat a été fait d’une trop grande disparité dans le traitement des réclamations et plaintes de particuliers par les instances nationales, régionales ou départementales des professions réglementées conduisant à des pratiques variables d’un ressort à l’autre, voire d’une année sur l’autre, préjudiciables pour les droits des particuliers.
Le dispositif permettra d’unifier les pratiques en imposant à l'ensemble des professions concernées une même procédure de traitement des réclamations et des plaintes, comportant notamment une phase de conciliation entre les parties (plaignant et professionnel) et l'élargissement des moyens de l'autorité compétente de la profession en cas de manquement du professionnel à ses obligations.
Il permettra également aux particuliers de saisir directement l’instance disciplinaire de chaque profession. Il s’agit d’une nouveauté, principalement pour les greffiers des tribunaux de commerce et les avocats aux Conseil d’Etat et à la Cour de cassation.
Ces dispositions sont ainsi de nature à renforcer la sécurité juridique des particuliers, et partant, la confiance du public envers les professions réglementées.
S’agissant des avocats, la réforme du traitement des réclamations aura pour effet d’assurer une meilleure information des plaignants et la transparence de l’examen de leurs réclamations. Elle accorde une nouvelle garantie aux justiciables en leur permettant de saisir directement l’instance disciplinaire.
Cette réforme vise ainsi à rompre l’isolement du particulier souhaitant porter une réclamation contre un professionnel.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS MENÉES
L’avis de la Commission supérieure du Conseil d’Etat a été sollicité sur l’article 24 et a rendu son avis le 24 mars 2021.
Ont également été consultées les instances suivantes :
- La Cour de cassation (siège et parquet) ;
- La conférence nationale des directeurs de greffe ;
- Le conseil supérieur du notariat ;
- La chambre nationale des commissaires de justice ;
- Le conseil national des greffiers des tribunaux de commerce ;
- L’ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ;
- Les organisations syndicales magistrats et greffes (USM, SM et Unité magistrats – SNM FO) ;
- L’association de la presse judiciaire ;
- Le conseil national des barreaux ;
- La conférence nationale des bâtonniers ;
- Le bâtonnier de Paris.
MODALITÉS D’APPLICATION
Application dans le temps
Le projet de loi prévoit une entrée en vigueur des dispositions au lendemain de sa publication.
Par exception, les dispositions visant la déontologie et la discipline des officiers ministériels entreront en vigueur le 1er juillet 2022 soit concomitamment à l’entrée en vigueur de la réforme créant la profession de commissaire de justice qui regroupe les huissiers de justice et les commissaires-priseurs judiciaires.
Abrogation de textes
En effet, le dispositif législatif constitué par le présent projet de loi et les ordonnances prises sur le fondement des habilitations qu’il prévoit ont vocation à se substituer à tous les textes législatifs traitant de la discipline des notaires, des commissaires de justice, des greffiers des tribunaux de commerce et des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, à savoir :
- l’ordonnance n° 45-1418 du 28 juin 1945 relative à la discipline des notaires et de certains officiers ministériels ;
- les dispositions de nature législatives relatives à la discipline des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation prévues dans l’ordonnance du 10 septembre 1817 qui réunit, sous la dénomination d'ordre des avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de
cassation, l'ordre des avocats aux conseils et le collège des avocats à la Cour de cassation, fixe irrévocablement, le nombre des titulaires, et contient des dispositions pour la discipline intérieure de l'ordre ;
- les articles L. 743-2 à L. 743-11 du code de commerce.
L’abrogation des dispositions législatives nécessaire pour assurer la cohérence du nouveau dispositif disciplinaire interviendra donc dans le cadre de l’habilitation.
Mesures transitoires
Les ordonnances qui seront prises en application de la présente loi prévoiront des mesures transitoires afin d’assurer une continuité dans le traitement des instances disciplinaires en cours.
Application dans l’espace
Etat d’application du droit sur le territoire national
La réglementation des officiers publics et ministériel relève de plein droit de l'Etat dans les collectivités de l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités de l'article 74 soumises au principe d'identité législative. Elle est applicable sur mention expresse d'application à Wallis-et-Futuna. Elle n'est pas applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (compétence locale). L’article 27 5° du projet de loi prévoit que les dispositions d’adaptation relatives à l’outre-mer rendues nécessaires par la section 1 seront prises dans le cadre de l’ordonnance d’habilitation.
S’agissant des dispositions visant la profession d’avocat, celles-ci seront directement applicables dans les collectivités visées aux articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, dans les conditions prévues à l’article 81 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971.
Le compteur Lifou a été mis à jour en conséquence (article 37 du projet de loi).
JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Il est prévu un délai d’habilitation d’un an compte tenu de la technicité de l’ordonnance.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
CHAPITRE N° 2 : AMÉLIORER LES CONDITIONS
D’INTERVENTION DES PROFESSIONS DU DROIT
ARTICLE 29 : L’APPOSITION DE LA FORMULE EXÉCUTOIRE PAR LE
GREFFE SUR LES TRANSACTIONS ET LES ACTES CONSTATANT UN
ACCORD ISSU D’UNE MÉDIATION, D’UNE CONCILIATION OU D’UNE
PROCÉDURE PARTICIPATIVE, LORSQU’ILS SONT CONTRESIGNÉS PAR
AVOCATS
ETAT DES LIEUX
Les modes alternatifs de règlement des différends (MARD) sont définis par le Livre V du code de procédure civile, lequel prévoit la conciliation, la médiation et la procédure participative.
Les transactions sont quant à elles définies par le Titre XV du Livre III du code civil.
Les considérants de la directive 2008/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 sur certains aspects de la médiation en matière civile et commerciale, affirment que « L’objectif de garantir un meilleur accès à la justice, qui fait partie de la politique de l’Union européenne visant à établir un espace de liberté, de sécurité et de justice, devrait englober l’accès aux modes de résolution des litiges tant judiciaires qu’extrajudiciaires. »
Le renforcement de l’efficacité des MARD était d’ailleurs un des objectifs de la loi de programmation pour la justice du 23 mars 2019, présenté comme un vecteur d’apaisement des relations sociales, de simplification et d’accélération du règlement des litiges qui ne seraient pas systématiquement soumis au juge.
Parallèlement aux conciliations effectuées par le juge ou déléguées à un conciliateur de justice, dont l’essor est constant depuis l’introduction de la tentative de conciliation préalable obligatoire devant certaines juridictions96, la médiation s’est développée depuis les années 1990. Elle s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur. Celui-ci peut être choisi par les parties dans un cadre extrajudiciaire ou désigné par le juge mais toujours avec l’accord des parties. La médiation est payante puisqu’il s’agit d’une activité libérale. Les parties peuvent librement être
96 Introduite par l’article 4 de la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, sous certaines conditions, devant le tribunal d’instance.
assistées d’un avocat dans le cadre d’une médiation. La médiation peut avoir lieu en amont d’une procédure judiciaire, mais aussi en parallèle de celle-ci.
Elle s’est développée en matière familiale mais aussi dans les autres matières civiles, notamment en matière de consommation à la suite de l’ordonnance n°2015-1033 du 20 août 2015 relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation ainsi qu’en matière commerciale.
En outre, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010, les parties à un différend peuvent conclure une convention de procédure participative, par laquelle « elles s'engagent à œuvrer conjointement et de bonne foi à la résolution amiable de leur différend ou à la mise en état de leur litige. »
Initialement limitées à la phase pré-juridictionnelle, les conventions de procédure participative peuvent désormais être conclues et exécutées alors même que l’instance judiciaire est en cours97
.
Ainsi le domaine et les formes des modes alternatifs de règlement des différends ont été considérablement étendus au cours des dernières années, évolution portée par le législateur, qui a récemment étendu le champ de l’obligation de tentative de règlement amiable préalable à l’ensemble des demandes portées devant le tribunal judiciaire et dont le montant n’excède pas 5 000 €98 ou qui portent sur un conflit de voisinage.
L’existence d’un accord peut supposer la volonté des parties de l’exécuter spontanément.
Toutefois, pour assurer l’efficacité et l’attractivité des modes alternatifs de règlement des différends, il est essentiel d’assurer que l’accord trouvé puisse être rendu exécutoire aisément, afin, éventuellement, de faire l’objet d’une exécution forcée dans des conditions similaires à celles prévues pour les décisions judiciaires.
En l’état du droit positif, l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution prévoit que seule l’homologation de l’accord par le juge permet de conférer force exécutoire à un accord conclu par les parties.
Lorsqu’une instance judiciaire est en cours entre les parties, les règles de procédure civile leur aménagent un accès rapide et simplifié au juge saisi de l’affaire pour faire homologuer leur accord99
.
97 Article 9 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.
98 Article 3 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2009 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
99 Article 131 du code de procédure civile pour la conciliation, article 131-12 du même code pour la médiation et 1557du même code s’agissant de la procédure participative.
Les données statistiques disponibles démontrent l’utilisation importante que font les parties de cette faculté100. Il doit être indiqué que la baisse apparente du nombre de décisions donnant force exécutoire à des transactions, particulièrement sensible devant les tribunaux d’instance à compter de 2017, est concomitante à l’entrée en vigueur de la réforme de la procédure de surendettement qui en est ainsi la cause principale101
.
2015 2016 2017 2018 2019
Décision constatant ou
homologuant l’accord des parties
et y donnant force exécutoire
31 339 30 363 33 024 28 829 29 167
Décision constatant la conciliation
des parties et donnant force
exécutoire à l’acte
11 533 10 517 9 492 9 981 10 991
Décision donnant force exécutoire
à une transaction
83 142 82 489 89 503 13 566 1 409
L’accord des parties intervenant en dehors de toute instance judiciaire peut en outre être soumis à l’homologation du juge. La procédure est prévue par le Livre V du code de procédure civile, et notamment les articles 1565 et 1567 du code de procédure civile. Le juge statue sur simple requête, mais dispose de la faculté d’entendre les parties s’il l’estime nécessaire (article 1566 du même code). Il peut uniquement faire droit à la demande ou la rejeter mais ne peut modifier les termes de l’accord (article 1565 du même code, dernier alinéa).
Les requêtes aux fins d’homologation d’accords, présentées devant les tribunaux d’instance et de grande instance, en dehors de toute procédure judiciaire102 sont actuellement peu nombreuses :
2015 2016 2017 2018 2019
Accords issu d’une médiation 396 461 516 170 137
Accords issu d’une conciliation 37 66 68 83 82
Accords issu d’une procédure
participative
227 185 220 132 174
Transactions 3 403 3 195 3 216 573 687
100 Source : PEJC - DACS
101 Ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et le décret n° 2016-884 du 29 juin 2016.
102 Source : PEJC- DACS.
Toutefois le développement des MARD dans la phase préalable à la saisine des juridictions, notamment par la mise en œuvre d’une tentative de règlement amiable préalable obligatoire, doit conduire à anticiper l’évolution des règles applicables à ces accords et particulièrement les modalités selon lesquelles ils peuvent être rendus exécutoires.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
OBJECTIFS POURSUIVIS
Afin de poursuivre le développement des modes alternatifs de règlement des différends, il apparaît nécessaire de simplifier et de fluidifier les conditions dans lesquelles un accord peut être rendu exécutoire.
En effet, lorsque les parties saisissent le juge et obtiennent une décision de justice, cette décision sera en principe immédiatement exécutoire103 : elles pourront ainsi engager des mesures d’exécution forcée afin de contraindre leur adversaire à l’exécution de la décision.
Inversement, lorsque les parties ont recherché et trouvé un accord, elles se trouvent dans une situation moins favorable, puisque cet accord ne pourra donner lieu à une exécution forcée que lorsque le juge l’aura homologué. Il leur est donc imposé une démarche supplémentaire, le dépôt d’une requête, ainsi que le délai inhérent au traitement de celle-ci.
En outre la plus-value de l’intervention d’un juge peut être interrogée, alors qu’il n’opère qu’un contrôle restreint sur l’accord qui lui est soumis, dont il ne peut modifier les termes. Plus encore, lorsque les parties ont été assistées d’un avocat durant le processus de négociation de l’accord ou pour la rédaction de celui-ci, la nécessité d’un contrôle judiciaire sur les termes de l’accord et la réalité du consentement des parties peut apparaître limitée.
En effet, l’intervention de l’avocat, professionnel du droit soumis à des obligations déontologiques fortes, est de nature à garantir le consentement libre et éclairé des parties aux obligations auxquelles elles acceptent de se soumettre.
103 En ce sens, v. l’article 514 du code de procédure civile, qui prévoit que les décisions de première instance sont de droit exécutoires à titre provisoire à moins que la loi ou la décision rendue n'en dispose autrement.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La création d’un titre exécutoire, permettant l’engagement de mesures d’exécution forcée à l’encontre des biens du débiteur d’une obligation, relève de la compétence législative.
En effet, la liste des titres exécutoires est limitativement fixée à l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution, qui dispose que :
« Seuls constituent des titres exécutoires :
1° Les décisions des juridictions de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif lorsqu'elles ont force exécutoire, ainsi que les accords auxquels ces juridictions ont conféré force exécutoire ;
2° Les actes et les jugements étrangers ainsi que les sentences arbitrales déclarés exécutoires par une décision non susceptible d'un recours suspensif d'exécution, sans préjudice des dispositions du droit de l'Union européenne applicables ;
3° Les extraits de procès-verbaux de conciliation signés par le juge et les parties ;
4° Les actes notariés revêtus de la formule exécutoire ;
4° bis Les accords par lesquels les époux consentent mutuellement à leur divorce ou à leur séparation de corps par acte sous signature privée contresigné par avocats, déposés au rang des minutes d'un notaire selon les modalités prévues à l'article 229-1 du code civil ;
5° Le titre délivré par l'huissier de justice en cas de non-paiement d'un chèque ou en cas d'accord entre le créancier et le débiteur dans les conditions prévues à l'article L. 125-1 ;
6° Les titres délivrés par les personnes morales de droit public qualifiés comme tels par la loi, ou les décisions auxquelles la loi attache les effets d'un jugement. »
Ainsi, permettre de rendre exécutoire les accords conclus par les parties sans qu’ils soient homologués par le juge impose une modification législative.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION(S) ÉCARTÉE(S)
La multiplicité des hypothèses dans lesquelles des accords peuvent être conclus aux lieu et place d’une instance judiciaire ne permet pas d’envisager un sort procédural unique qui s’appliquerait indistinctement à l’ensemble d’entre eux.
La mission relative à l’avenir de la profession d’avocat, présidée par M. Dominique PERBEN, se concentre sur les actes contresignés par avocats et recommande notamment de leur conférer force exécutoire lorsqu’ils constatent l’accord réalisé entre les parties dans le cadre des modes amiables de règlement des différends104
.
Le rapport souligne que « l’acte contresigné par avocat permettrait aux justiciables, assistés chacun d’un conseil au cours de la mise en œuvre d’une MARD ou d’une transaction, de voir formaliser leur accord immédiatement sous la forme d’un titre exécutoire, sans démarche complémentaire. L'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations, a fait entrer l'acte sous seing privé contresigné par avocat dans le code civil. Le nouvel article 1374 du code civil dispose désormais que « l'acte sous signature privée contresigné par les avocats de chacune des parties ou par l'avocat de toutes les parties fait foi de l'écriture et de la signature des parties, tant à leur égard qu'à celui de leurs héritiers ou ayants cause. La procédure de faux prévue par le code de procédure civile lui est applicable. Cet acte est dispensé de toute mention manuscrite exigée par la loi. »
Cet acte bénéficie d’une force probante équivalente à celle d’un acte authentique sur l’écriture et la signature des parties et ne peut, sur ces points, être contesté que dans le cadre d’une procédure de faux. Le formalisme de cet acte n’est pas imposé par la loi ou le règlement, mais fait l’objet de recommandations de bonnes pratiques diffusées par le conseil national des barreaux. Il permet aux particuliers et aux acteurs économiques de sécuriser leurs projets juridiques et leur activité contractuelle grâce au contreseing de l’acte par leurs avocats. Cet acte ne peut toutefois, en l’état, donner lieu à l’engagement de poursuites pour en assurer l’exécution contre la volonté des parties, dès lors qu’il ne constitue pas un titre exécutoire dont la liste est limitativement fixée par l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution, qui peuvent seuls fonder des mesures d’exécution forcée.
L’analyse de la proposition de la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat a toutefois fait apparaître un risque d’inconstitutionnalité, à la lumière notamment de la décision rendue par le Conseil Constitutionnel le 23 juillet 1999105 précisant les conditions dans lesquelles le législateur peut autoriser une personne morale de droit privé à délivrer des titres exécutoires.
Le Conseil Constitutionnel a jugé qu’une telle autorisation ne pouvait intervenir qu’à condition que la personne morale de droit privé soit chargé d’une mission de service public et que la dérogation aux règles de droit commun s’avère indispensable.
104 Rapport remis à Monsieur le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, en juillet 2020, recommandation n°8.
105 Décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999.
Selon le Conseil d’Etat, pour qu’une personne privée exerce une mission de service public, elle doit exercer une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration106, ce qui n’est pas le cas des avocats. Certes, la création de l’acte sous seing privé contresigné par avocat répond à un souci de sécurité juridique en permettant la rédaction d’actes bénéficiant d’une force probante, et donc d’une efficacité juridique, renforcée. Cependant, les avocats n’assurent pas une mission de service public lorsqu’ils contresignent un acte sous seing privé et l’administration n’effectue aucun contrôle sur cette activité.
Ils exercent leurs fonctions en toute indépendance. La Cour de cassation a d’ailleurs rappelé que l’avocat « est le conseil représentant ou assistant l'une des parties en litige et non un collaborateur du service public de la justice »107
.
La possibilité que les avocats soient compétents pour apposer la formule exécutoire sur les actes qu’ils rédigent soulève ainsi une difficulté au regard de leur statut de profession libérale et leur rôle de conseil de l’une des parties à l’acte qu’ils rendraient ainsi exécutoire, qui a conduit à écarter cette option.
OPTION RETENUE
La disposition envisagée prévoit que les transactions et les actes constatant un accord issu d’une médiation, d’une conciliation ou d’une procédure participative, lorsqu’ils sont contresignés par les avocats de chacune des parties, peuvent être revêtus de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente.
Elle repose donc pour partie sur la valeur probante et la sécurité juridique qu’offrent les actes contresignés par avocats : l’existence et le contenu de l’accord, ainsi que le consentement des parties, sont certifiés par l’avocat lorsqu’il appose sa signature sur l’acte, réduisant d’autant la portée du contrôle qui pourrait être opéré par le juge dans le cadre d’une requête en homologation.
Afin d’accroître les garanties inhérentes à l’accord constaté dans un acte contresigné par avocats, la disposition conditionne son application aux situations dans lesquelles chacune des parties est assistée, dans le cadre de la rédaction de l’accord, par un avocat.
106 CE Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 261541.
107 1ère Civ., 13 octobre 1998, pourvoi n° 96-13.862.
L’article 4.1 du règlement intérieur national de la profession d’avocat (RIN) interdit à un avocat d’être le conseil de plus d’un client dans une même affaire s’il y a conflit entre les intérêts de ses clients ou, sauf accord des parties, s’il existe un risque sérieux d’un tel conflit.
La simple existence d’intérêts contradictoires n’est pas nécessairement constitutive d’un conflit d’intérêts. Le fait que deux parties aient des intérêts contradictoires entre elles ne conduit pas nécessairement à une situation de conflits d’intérêts, d’autant que de tels conflits peuvent se concilier, sous l’égide d’un avocat unique.
L’acte d’avocat peut donc, sans violer les dispositions de l’article 4.1 du RIN, être signé par un avocat unique, s’il fait état de la conciliation des parties, en ayant veillé à l’équilibre de leurs intérêts.
Néanmoins, dans le cadre de cette réforme qui vise à conférer un titre exécutoire à un acte contresigné par un avocat, il apparaît nécessaire de prévoir que chacune des parties soit représentée par un avocat distinct, à l’instar de ce qui est prévu pour le consentement mutuel par acte sous signature privée contresigné par avocats déposé au rang des minutes d’un notaire108
.
Une fois l’acte contresigné par les avocats de chacune des parties, le greffe pourra être saisi par l’une des parties ou les deux conjointement afin qu’il y appose la formule exécutoire dans les termes prévus à l’article 1er du décret n° 47-1047 du 12 juin 1947 :
« République française
" Au nom du peuple français ", et terminées par la formule suivante :
" En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt (ou ledit jugement, etc.) à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d'y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu'ils en seront légalement requis.
" En foi de quoi, le présent arrêt (ou jugement, etc.) a été signé par... »
108 Article 229-1 du code civil.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution est modifié.
La disposition envisagée ne nécessite pas d’aménagement statutaire, dès lors qu’elle s’inscrit dans la continuité des missions du greffe telles que définies par le code de l’organisation judiciaire.
Les articles 704 et suivants du code de procédure civile relatifs à la procédure de vérification des dépens, confèrent déjà au greffier une compétence proche, le certificat de vérification qu’il délivre constituant, lorsqu’il ne fait pas l’objet d’un recours devant le juge, un titre exécutoire.
De même, l’article 509-2 du code de procédure civile confère compétence au directeur de greffe du tribunal judiciaire pour connaître des demandes aux fins de reconnaissance ou de constatation de la force exécutoire, sur le territoire national, des titres exécutoires étrangers.
Cette compétence leur a été conférée initialement par le décret n° 2004-836 du 20 août 2004 portant modification de la procédure civile (article 17), sans adaptation des dispositions relatives aux missions du directeur de greffe.
La réforme envisagée s’inscrit dans une logique proche de ces mécanismes, le greffe du tribunal judiciaire ou du tribunal de commerce étant amené à reconnaître le caractère exécutoire d’un acte contresigné par avocat dès lors que celui réunit les conditions imposées par la loi. Elle est également proche de la mission qu’exerce le greffe pour la mise en œuvre du mandat de protection future (article 1258-1 du CPC).
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Impacts sur les services judiciaires et sur le fonctionnement des juridictions
Doter le greffe d’attributions propres répond à l’une des ambitions de la réforme statutaire du greffe issue des décrets n° 2015-1273 du 13 octobre 2015 portant statut particulier du corps des directeurs des services de greffe judiciaire, n° 2015-1274 du 13 octobre 2015 portant statut d'emploi de directeur fonctionnel des services, n°2015-1275 du 13 octobre 2015 portant statut particulier des greffiers des services et n° 2015-1276 du 13 octobre 2015 relatif au statut d'emplois de greffier fonctionnel des services judiciaires.
La réforme envisagée n’a pas d’impact statutaire et ne nécessite aucune modification du code de l’organisation judiciaire.
Actuellement, l’accord issu d’une médiation, d’une conciliation, d’une procédure participative ou d’une transaction peut faire l’objet d’une homologation par le juge sur simple requête. Cette homologation confère à l’accord force exécutoire (art. 1565 et 1567 du code de procédure civile).
La procédure envisagée vise à faciliter l’accès des parties à l’accord, à la formule exécutoire et consiste à attribuer aux greffiers une compétence nouvelle, celle de l’apposition de la formule exécutoire des actes contresignés par les avocats de toutes les parties.
Dans ce cadre, le fonctionnaire de greffe effectuera un contrôle des conditions légales de l’apposition de la formule exécutoire.
Ce contrôle consistera alors à :
- la vérification de la compétence territoriale et matérielle (la compétence du greffe sera alignée sur celle du juge saisi d’une demande d’homologation – article 1565 du code de procédure civile) ;
- la vérification de la nature de l’acte (transaction, accord de conciliation, médiation ou procédure participative) ;
- l’exercice d’un contrôle de la contresignature des avocats et parties à l’accord.
En 2019, selon les données communiquées, 1080 demandes d’homologation judiciaires d’accords issus de MARD ont été comptabilisées au national.
Il convient néanmoins de rappeler que le décret n°2019-1333 du 11 décembre 2019 réformant la procédure civile et pris en application de la loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a consacré l’obligation d’un recours préalable à l’un des modes alternatifs de règlement des différends (MARD) pour certains litiges (article 750-1 du code de procédure civile). Cette nouvelle obligation, entrée en vigueur le 1er janvier 2020, est prescrite à peine d’irrecevabilité de la demande qui peut être prononcée d’office par le juge. Ainsi, en incitant à recourir davantage à un des MARD, une augmentation des demandes d’apposition de la formule exécutoire est susceptible de se produire.
Une évaluation par palier sera donc réalisée afin de prendre en compte à la fois le nombre de demandes d’homologation judiciaires en 2019 et la récente obligation d’un recours préalable à un des MARD.
- Evaluation
Pour évaluer l’impact de cette réforme sur le greffe, les minutages des procédures susvisées ont été repris :
- la vérification des dépens ;
- le certificat européen ;
- les apostilles.
D’abord, la typologie relative à la vérification des dépens (HN : 45 minutes) a été écartée, celle-ci comprenant notamment les convocations, l’audience, la rédaction et la mise en forme du projet de décision, étapes de procédure ne concernant pas les tâches de greffe issues du projet de réforme d’apposition de la formule exécutoire.
Ensuite, la typologie « certificat européen » (HN : 35 minutes) paraît surévaluée, prenant en compte la rédaction, l’édition du certificat et la notification par LRAR que l’on ne retrouve pas dans l’apposition de la formule exécutoire.
Enfin, la typologie relative aux apostilles (HN : 10 minutes) semble se rapprocher de la procédure d’apposition de la formule exécutoire en prenant en compte la réception de la demande, la vérification de pièces et la délivrance du certificat de conformité au requérant.
Néanmoins, la procédure de vérification étant plus complète dans la procédure d’apposition de la formule exécutoire, une estimation de minutage à 20 minutes a été retenue, prenant la moyenne de minutage entre la typologie « certificat européen » et la typologie « apostilles », afin notamment de mieux considérer le travail de vérification des compétences matérielle et territoriale.
Le temps de travail moyen d’un fonctionnaire de greffe est donc estimé à 20 minutes (hypothèse normale), sur une base horaire annuelle de 1572 heures.
En conséquence, la charge d’activité susceptible de s’inférer de cette réforme, apparaît en toutes hypothèses très faible, quelle que soit la méthode de calcul retenue, avec un besoin théorique oscillant entre 0,1ETP (hypothèse basse) et 0,6 ETP (hypothèse haute) pour les fonctionnaires de greffe au niveau national.
Impacts informatiques
La disposition envisagée ne nécessite aucun aménagement des outils informatiques disponibles au sein des juridictions.
Nombre de demande d’apposition
de la formule exécutoire 500 1000 1500 2000 2500 3000
ETPT 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6
IMPACT ÉCONOMIQUES, FINANCIERS, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX
Impacts sur les auxiliaires de justice
La disposition envisagée constitue un aménagement d’une demande portée par les instances représentatives de la profession d’avocat.
Elle n’impose pas, quel que soit le mode amiable de règlement des différends envisagé, que les parties soient assistées d’un avocat au cours des discussions précédent la conclusion d’un accord.
Elle n’a pas d’impact sur les conciliateurs de justice : le recours à un acte contresigné par avocat n’est qu’une option pour les parties et ne présente aucun caractère obligatoire. Elles conservent pleinement la possibilité de soumettre au juge l’homologation d’un procès-verbal de conciliation signé par le conciliateur dans les conditions propres déjà prévues par les articles 1536 à 1541 du code de procédure civile, sans intervention d’un avocat, et donc sans atteinte à la gratuité de la procédure de conciliation.
Impacts sur les entreprises et sur les particuliers
La disposition envisagée permet de fluidifier et d’accélérer les démarches nécessaires pour rendre un accord exécutoire et permettre aux parties d’en obtenir l’exécution, y compris contre la volonté des autres.
Cette plus grande effectivité des accords bénéficie donc aux justiciables, particuliers ou entreprises, tout en contribuant à créer un effet incitatif en direction des MARD.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
APPLICATION DANS LE TEMPS
Date d’entrée en vigueur des dispositions
La disposition prévoit que constituent des titres exécutoires « les transactions et les actes constatant un accord issu d’une médiation, d’une conciliation ou d’une procédure participative, lorsqu’ils sont contresignés par les avocats de chacune des parties et revêtus de la formule exécutoire par le greffe de la juridiction compétente. »
Pour permettre son application effective, la disposition nécessite que les modalités de présentation de la demande au greffe soient précisées : ces dispositions sont de niveau réglementaire.
Il est donc prévu que le décret d’application soit publié concomitamment à la loi, afin de permettre une entrée en vigueur à la date fixée par le projet de loi.
Abrogation de textes
La disposition créé un nouveau titre exécutoire, sans modifier ceux qui existent déjà : il n’est donc pas prévu d’abrogation de texte.
Application dans l’espace
Etat d’application du droit sur le territoire national
Les dispositions modifiées par l’article 29 s’appliquent sur l’ensemble du territoire métropolitain. Cet article s’y appliquera également dans les COM et DOM.
Conditions d’application des dispositions envisagées dans les COM et DOM La disposition envisagée concerne la procédure civile.
Elle s’applique de plein droit en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion ainsi qu’à Mayotte (collectivités de l’article 73 de la Constitution) Elle s’applique en outre de plein droit à Saint-Barthélemy à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Saint-Martin, collectivités de l’article 74 de la Constitution soumise au principe d’identité législative, dans la mesure où la procédure civile est une compétence de l’Etat (lecture « a contrario » des articles des articles LO. 6214-1 et s., articles LO. 6314-1 et s., articles LO. 6414-1 et s. du CGCT
Elle s’applique sur mention expresse aux Iles de Wallis et Futuna, s’agissant d’une compétence de l’Etat sur mention expresse d’application en vertu des articles 4 et 7 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d’outre-mer et lecture « a contrario » des dispositions du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l’assemblée territoriale, du conseil territorial et de l’administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna.
A cette fin, l’article 37 prévoit la modification l’article L. 641-1 du code des procédures civiles d’exécution, afin d’y ajouter un alinéa ainsi rédigé :
« L’article L. 111-3 est applicable, dans sa rédaction résultant de la loi [XXX]. »
Il est précisé que l’article 1374 du code civil, qui prévoit l’acte contresigné par avocat, est applicable à ces collectivités.
Elle ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie (par application de l’article 22 18° de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie) ni en Polynésie française (par application des articles 13 et 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française), la procédure civile relevant de la compétence locale dans ces deux collectivités
Concernant les Terres australes et antarctiques françaises, l’article 1-1 de loi n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton prévoit que la procédure civile est applicable dans ces territoires sur mention expresse d’application. Mais l’article L.651-1 du code des procédures civiles d’exécution prévoit que ce code n’est pas étendu dans ces territoires.
ARTICLE 30 : TITRE EXÉCUTOIRE DU CONSEIL NATIONAL DES
BARREAUX
ETAT DES LIEUX
Le conseil national des barreaux dispose, pour remplir ses missions, définies notamment par l’article 21-1 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions juridiques et judiciaires, de plusieurs types de ressources : outre les recettes qui lui sont affectées en application de l'article 1001 du code général des impôts et du V de l'article 42 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 - qui sont affectées au paiement des avocats effectuant des missions d’aide juridique -, il perçoit également des cotisations versées par les avocats inscrits au tableau des ordres locaux.
Aucun dispositif ne permet actuellement au conseil national des barreaux d’émettre un titre exécutoire à l’encontre des avocats qui n’ont pas payé leur cotisation annuelle. Le conseil national des barreaux est donc soumis à l’obtention d’une décision judiciaire afin de recouvrer ces sommes.
Le dispositif mis en œuvre par la réforme fait référence au 6° de l’article L.111-3 du code des procédures civiles d’exécution, qui prévoit que « constituent des titres exécutoires : […] 6° Les titres délivrés par les personnes morales de droit public qualifiés comme tels par la loi, ou les décisions auxquelles la loi attache les effets d’un jugement ».
L’émission d’un titre exécutoire par le conseil national des barreaux existe déjà pour le recouvrement des sommes dues qui lui sont dues au titre de la participation de chaque ordre des avocats au financement des centres régionaux de formation professionnelle.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
OBJECTIFS POURSUIVIS
S’agissant de la possibilité, pour le conseil national des barreaux, d’émettre un titre exécutoire à l’encontre des avocats qui n’ont pas payé leur cotisation annuelle, l’objectif est d’améliorer le recouvrement de ces créances, de faible montant (390 euros par avocat et, par exception pour les avocats ayant moins de deux ans d’exercice, 190 euros). Sauf en cas d’opposition du débiteur, l’obtention d’une décision judiciaire préalable ne sera plus nécessaire. Le recouvrement sera dès lors plus simple dans ses modalités et plus rapide.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’instauration d’un nouveau titre exécutoire, émis par le conseil national des barreaux, pour le recouvrement direct des cotisations annuelles impayées par les avocats, répond à une demande de ce conseil. En 2019, il faisait état de plus de 2 000 procédures engagées et d’un manque à gagner de 4,25 millions d’euros, au cours des cinq années précédentes, à ce titre (L. Garnerie, Au CNB, la chasse aux mauvais payeurs est ouverte, Gazette du Palais 19 mars 2019, n°11).
L’importance de ce manque à gagner, au regard notamment d’un budget annuel de 23 millions d’euros, met en évidence la nécessité de favoriser le recouvrement des cotisations impayées et la pertinence d’autoriser le conseil national des barreaux à émettre un titre exécutoire à cette fin.
L’intégration de cette mesure dans le droit français a déjà été adoptée lors du vote de la loi de modernisation de la justice du XXIème siècle (loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016), mais le Conseil constitutionnel l’a censurée en considérant qu’il s’agissait d’un cavalier législatif (DC 2016-739 du 17 novembre 2016, § 58).
A l’instar du titre exécutoire que le conseil national des barreaux est déjà habilité à émettre à l'encontre d’un ordre des avocats redevable de sa participation au financement des centres régionaux de formation professionnelle, la mesure doit être introduite dans la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
Le niveau législatif de la mesure s’impose également en ce qu’il attache à la décision du conseil national des barreaux les effets d'un jugement au sens du 6° de l'article L. 111-3 du code des procédures civiles d'exécution.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTIONS ÉCARTÉES
L’option du maintien du dispositif en vigueur relatif au recouvrement des cotisations au conseil national des barreaux a été écartée. En effet entre 2015 et 2019, malgré plus de 2000 procédures engagées pour le recouvrement des cotisations impayées, le conseil national des barreaux a évalué à 4,25 millions d’euros le manque à gagner lié aux cotisations impayées alors même que le budget de cette instance représentative de la profession était de 23,89 millions d’euros en 2019.
L’option consistant à confier aux conseils de l’ordre locaux le pouvoir de recouvrer ces cotisations impayées a également été écartée. En effet, les conseils de l’ordre locaux, bien qu’investis de de la mission de recouvrer certaines cotisations auprès des avocats relevant de
leur ressort, refusent généralement de poursuivre leurs confrères. Certains conseils de l’ordre locaux, estimant que des décisions prises par le conseil national des barreaux allaient alors à l’encontre de l’intérêt de la profession, avaient même décidé la suspension du versement des cotisations pour les avocats relevant de leur ressort.
OPTION RETENUE
L’option retenue consiste à conférer au conseil national des barreaux le pouvoir de prendre, dans un délai d’un mois à compter d’une mise en demeure de payer, une décision, qui, à défaut d’opposition du débiteur devant la juridiction compétente, produit les effets d’un jugement au sens du 6° de l’article L. 111-3 du code des procédures civiles d’exécution, à l’encontre d’un avocat qui n’a pas payé sa cotisation annuelle.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
L’instauration d’un titre exécutoire émis par le conseil national des barreaux est prévue par un nouvel alinéa introduit à l’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Impacts sur les services judiciaires
L’instauration d’un nouveau titre exécutoire émis par le conseil national des barreaux à l’encontre d’un avocat qui n’a pas payé sa cotisation annuelle a un impact favorable sur le fonctionnement des services judiciaires dans la mesure où elle permet d’éviter les recours contentieux automatiques du conseil destinés au recouvrement de ces sommes.
Impacts sur le fonctionnement des juridictions
L’instauration d’un nouveau titre exécutoire permet au conseil national des barreaux le recouvrement des sommes dues par les avocats au titre de leur cotisation annuelle. Ce nouveau dispositif va entraîner la disparition des recours contentieux déposés par le conseil sur ce fondement. Le débiteur peut faire opposition à cette décision. La diminution de l’activité des juridictions résultant de la réforme paraît certaine (seul un taux d’opposition de 100 %
annulerait l’intérêt de cette réforme pour les service judiciaires) mais elle ne peut être quantifiée dès lors qu’elle dépendra entièrement du taux d’opposition.
IMPACTS ÉCONOMIQUE ET FINANCIER
Impacts sur les auxiliaires de justice
L’impact de cette réforme est essentiellement de nature économique et financière pour le conseil national des barreaux. En effet entre 2015 et 2019, malgré plus de 2 000 procédures engagées pour le recouvrement des cotisations impayées, le conseil national des barreaux a évalué à 4,25 millions d’euros le manque à gagner lié aux cotisations impayées. Le budget de cette instance représentative de la profession est de 23,89 millions d’euros en 2019. Cette absence de recettes représente donc plus de 10% de son budget annuel, ce qui pénalise le conseil national des barreaux. La mesure est donc de nature à augmenter le taux de recouvrement des recettes du CNB.
Impacts sur les entreprises et sur les particuliers
Cette disposition permettra de faciliter le recouvrement des cotisations impayées dues par les avocats.
CONSULTATIONS MENÉES ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATION MENÉE
Le Conseil national des barreaux a été consulté.
MODALITÉS D’APPLICATION
Modalités d’application dans le temps
Ces dispositions entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.
Application dans l’espace
Ces dispositions seront directement applicables dans les collectivités visées aux articles 73 et 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.
ARTICLE 31 : AMÉLIORER L’ÉVALUATION DES FRAIS IRRÉPÉTIBLES
PAR LE JUGE
ETAT DES LIEUX
Les frais irrépétibles sont les frais exposés par les parties dans le cadre d’une instance et non compris dans les dépens. Il s’agit essentiellement des honoraires d’avocats.
En procédure civile, l’article 700 du code de procédure civile dispose que :
« Le juge condamne la partie tenue aux dépens ou qui perd son procès à payer :
1° A l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
2° Et, le cas échéant, à l'avocat du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle partielle ou totale une somme au titre des honoraires et frais, non compris dans les dépens, que le bénéficiaire de l'aide aurait exposés s'il n'avait pas eu cette aide. Dans ce cas, il est procédé comme il est dit aux alinéas 3 et 4 de l'article 37 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991.
Dans tous les cas, le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à ces condamnations. Néanmoins, s'il alloue une somme au titre du 2° du présent article, celle-ci ne peut être inférieure à la part contributive de l'Etat. »
Des dispositions relatives aux frais non compris dans les dépens figurent également dans le code de procédure pénale s’agissant du tribunal correctionnel, de la cour d’assises et de la Cour de cassation statuant en matière pénale (articles 375, 475-1 et 618-1), dans le code de justice administrative s’agissant de la juridiction administrative (article L. 761-1) et dans le code général des collectivités territoriales (article L. 2333-87-7).
A la différence des dépens, le juge ne statue pas d’office sur les frais irrépétibles. Il doit être saisi d’une demande en ce sens. Il dispose alors d’un pouvoir discrétionnaire qui n’est pas contrôlé par la Cour de cassation109 sauf s’il porte atteinte aux droits de la défense en adoptant des motifs non débattus ou hypothétiques.
De même, s’agissant des juridictions administratives, le juge apprécie souverainement s’il y a lieu ou non de faire droit aux conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de
109 2e Civ., 10 octobre 2002, pourvoi n° 00-13.832, Bull. 2002, II, n° 219.
justice administrative. Il n’a pas à motiver spécifiquement sa décision et peut se borner à évoquer « les circonstances de l’espèce »110
.
En l’état du droit, le juge détermine le montant des frais irrépétibles en fonction de l’équité et de la situation économique des parties. La réalité des sommes effectivement supportées par la partie n’est pas réellement prise en compte. Cela conduit généralement à l’allocation de sommes qui sont déterminées forfaitairement selon les contentieux et pour un montant généralement très inférieur aux sommes effectivement supportées par les parties.
Cet état du droit est critiqué.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le rapport remis par la mission relative à l’avenir de la profession d’avocat présidée par M.
Dominique Perben (rapport Perben) en juillet 2020, a proposé de renforcer l’adéquation des montants alloués au titre des frais irrépétibles avec la réalité des sommes supportées par les clients des avocats. C’est l’objectif poursuivi par la disposition proposée.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Si la modification de l’article 700 du code de procédure civile nécessite un vecteur règlementaire, il est toutefois nécessaire de légiférer afin que cette réforme s’applique de manière uniforme devant les juridictions civiles, pénales et administratives. En effet, la modification envisagée doit être apportée dans l’ensemble des dispositions qui concernent les frais irrépétibles. Or, les dispositions suivantes ne peuvent être modifiées que par la loi :
- article 375 du code de procédure pénale (CPP) relatif aux frais irrépétibles engagés devant les cours d’assises ;
- article 475-1 du CPP relatif aux frais irrépétibles engagés devant le tribunal correctionnel ;
- article 618-1 du CPP relatif aux frais irrépétibles engagés devant la Cour de cassation statuant en matière pénale;
110 CE, 7 octobre 1992, Scherer, n°116369
- article L. 761-1 du code de justice administrative (CJA) relatif aux frais irrépétibles engagés devant les juridictions administratives ;
- article L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatif aux frais irrépétibles engagés devant la commission du contentieux du stationnement payant.
Il est également nécessaire de modifier les articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique qui font référence dans les mêmes termes aux frais irrépétibles.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION(S) ÉCARTÉE(S)
Une modification limitée dans son champ d’application à la matière civile a été écartée en qu’elle aurait mis fin à l’actuelle cohérence dans l’appréciation par le juge des frais irrépétibles quelle que soit la juridiction concernée, qu’elle soit civile, pénale ou administrative.
OPTION RETENUE
La disposition envisagée prévoit que les parties peuvent produire devant le juge les justificatifs des sommes qu’elles demandent au titre des frais irrépétibles et qui sont actuellement protégées par le secret professionnel de l’avocat.
En effet, si la commission « Règles et usages » du conseil National des Barreaux est d’avis que la production des factures d’honoraires, avec l’accord du client, « ne contrevient en aucune façon au respect du secret professionnel »
111, la Cour de cassation juge qu’à moins que la loi
n’en dispose autrement, l’obligation au secret professionnel de l’avocat est générale et absolue et qu’il ne peut en être délié par son client112. Elle précise que les factures d’honoraires de l’avocat sont couvertes par le secret professionnel lorsqu’elles sont jointes à une correspondance elle-même couverte par ce secret113
.
La disposition proposée permet donc la communication de ces justificatifs sans pour autant la rendre obligatoire.
Par ailleurs, le pouvoir d’appréciation du juge est maintenu : lorsqu’il fixe le montant de la somme due au titre des frais irrépétibles, il tient compte de l’équité ou de la situation
111 Avis n° 2011/030 du 12 juillet 2011.
112 1re Civ., 6 avril 2004, pourvoi n° 00-19.245, diffusé.
113 Com., 6 décembre 2016, pourvoi n°15-14.554, Bull. 2016, IV, n° 153.
économique de la partie condamnée. Le critère de l’équité lui permet de tenir compte du succès des prétentions respectives des parties, de leur comportement procédural et de la complexité du dossier. Celui de la situation économique de la partie condamnée assure un accès au juge aux justiciables les moins fortunés, qui autrement pourraient renoncer à saisir le juge de peur de devoir supporter des frais irrépétibles trop conséquents au regard de leurs ressources et de l’intérêt du litige.
Le maintien du pouvoir d’appréciation du juge au regard de ces deux critères permet d’éviter tout risque de surenchérissement du coût de la justice.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
Par souci de cohérence, il est proposé de ne pas limiter les modifications des règles relatives aux frais irrépétibles à la matière civile mais de les rendre applicables dans les mêmes termes à la matière pénale et administrative.
Sont donc modifiées les dispositions suivantes :
- dans le code de procédure pénale les articles 375, 475-1 et 618-1 relatif aux frais irrépétibles engagés respectivement devant les cours d’assises, le tribunal correctionnel et la Cour de cassation statuant en matière pénale;
- dans le code de justice administrative (CJA), l’article L. 761-1 du relatif aux frais irrépétibles engagés devant les juridictions administratives ;
- dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), l’article L. 2333-87-8 du relatif aux frais irrépétibles engagés devant la commission du contentieux du stationnement payant.
Il est également nécessaire de modifier les articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique qui font référence dans les mêmes termes aux frais irrépétibles.
Enfin, l’article 700 du code de procédure civile sera modifié par voie règlementaire.
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Impacts sur les frais de justice
L’article R. 91 du code de procédure pénale précise que « constituent des frais de justice les dépenses de procédure, à la charge définitive ou provisoire de l'Etat, qui résultent d'une décision de l'autorité judiciaire ou de celle d'une personne agissant sous sa direction ou son contrôle. Ils comprennent les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police ainsi que les frais qui leur sont assimilés. Les frais de justice criminelle, correctionnelle et de police correspondent à des dépenses engagées au cours d'une procédure pénale. Ils sont énumérés à l'article R. 92. Leur sont assimilés les frais de la nature définie au premier alinéa, engagés au cours d'une procédure autre que celle mentionnée au deuxième alinéa. Ils sont énumérés à l'article R. 93. L'Etat paye les frais de justice et poursuit le recouvrement de ceux qui ne sont pas à sa charge définitive, le tout dans la forme et selon les règles établies par le présent titre. Les tarifs des frais de justice sont fixés hors taxes ».
Il convient de distinguer les frais de justice qui sont des frais à la charge définitive ou provisoire de l’Etat des frais irrépétibles qui sont à la charge des parties.
Les frais irrépétibles sont constitués par l'ensemble des frais non tarifés extérieurs aux dépens.
Ainsi, les frais irrépétibles sont les frais, non compris dans les dépens, que la partie a engagés à l'occasion de l'instance. Ils se définissent donc négativement comme résultant de l'ensemble des frais occasionnés par le procès civil qui ne sont pas énumérés par l'article 695 du code de procédure civile au titre des dépens (honoraires d'avocat, etc.). En principe, c'est la partie tenue au paiement des dépens qui peut être condamnée au paiement d'une indemnité au titre des frais irrépétibles ou à défaut la partie qui perd son procès. Seule la partie à la charge de laquelle a été mise la totalité ou une fraction des dépens peut donc être condamnée à payer à l'autre les sommes non comprises dans les dépens. Il s’agit essentiellement d’honoraires d’avocats, dans le cadre des procédures civiles, pénales (devant le tribunal correctionnel, de la cour d’assises et de la cour de cassation) et administratives.
Or, les avocats ne sont pas inclus dans la liste des personnes pouvant percevoir des honoraires, émoluments et indemnités au titre des articles R. 92 et R. 93 du code de procédure pénale. Par ailleurs, si le code de procédure pénale prévoit dans certains cas limités la prise en charge sur frais de justice des dépens (R. 92 4°, R° 93 3° et 3 bis), il ne prévoit pas l’indemnisation des frais irrépétibles.
Au regard de ces éléments, cette réforme ne devrait pas avoir d’impact sur les frais de justice tels que définis aux articles R. 91 et suivants du code de procédure pénale.
Impacts sur l’aide juridictionnelle et l’accès au droit
Les modifications des articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique n’impliquent pas d’impact significatif sur l’aide juridictionnelle et l’accès au droit. La consultation du conseil nationale de l’aide juridictionnelle est néanmoins requise.
IMPACT ÉCONOMIQUES, FINANCIERS, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX
Impacts sur les auxiliaires de justice
Cette disposition permettra de clarifier la possibilité pour les parties de produire les notes d’honoraires d’avocat dans le dossier, à l’appui de la demande de frais irrépétibles. Elle permettra également favoriser la fixation du montant des frais irrépétibles plus proche de la réalité du travail de l’avocat et des frais supportés par le justiciable.
Impacts sur les entreprises et sur les particuliers
Cette disposition permettra une meilleure prise en compte par le juge des honoraires effectivement supportés par les parties et donnera lieu en conséquence à l’allocation de sommes qui seront davantage en adéquation avec les montants exposés.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS MENÉES
Consultations obligatoires
Le conseil national de l’aide juridique a été consulté en application de l’article 133 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.
Consultations facultatives
Le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel et la commission supérieure du Conseil d’Etat ont été consultés à titre facultatif.
MODALITÉS D’APPLICATION
Modalités d’application dans le temps
Ces dispositions entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.
Application dans l’espace
Etat d’application du droit sur le territoire national
Les dispositions proposées s’appliquent sur l’ensemble du territoire métropolitain mais également dans les COM et DOM.
Conditions d’application des dispositions envisagées dans les COM et DOM
S’agissant du I. de l’article, l’article 375 du code de procédure pénale modifié s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.
La disposition envisagée est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna moyennant une disposition d’application expresse.
L’article 475-1 du code de procédure pénale modifié s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la constitution, à Saint-Pierre-et- Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.
La disposition envisagée est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna moyennant une disposition d’application expresse.
L’article 618-1 du code de procédure pénale s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la constitution, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.
La disposition envisagée est applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna moyennant une disposition d’application expresse.
Article L. 761-1 du code de justice administrative s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française. Il s'applique sur mention expresse d'application à Wallis-et-Futuna.
L’article L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) concerne la commission du contentieux du stationnement payant en charge du contentieux du forfait de post-stationnement. Le forfait de post-stationnement se rattache à la réglementation routière, au pouvoir de police de la circulation et du stationnement du maire (ou du président de l'EPCI). A ce titre, il s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la constitution, à Saint-Pierre-et-Miquelon (article L. 2571-1 du CGCT) et en Polynésie française (article L. 2573-1 du CGCT).
L’article L. 2333-87-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ne s’applique pas à Saint-Barthélemy (article LO 6214-3 du CGCT), à Saint-Martin (article LO 6314-3 du CGCT) et en Nouvelle-Calédonie (article 22, 1° de la loi organique du 19 mars 1999).
Il ne s’applique pas dans les îles Wallis et Futuna et dans les terres australes et antarctiques françaises (absence de disposition d’application expresse dans l’ordonnance n° 2015-401 du 9 avril 2015 qui a créé l’article L. 2333-87-8 du CGCT (article 3 de l’ordonnance).
S’agissant du II de l’article, modifiant les articles 37 et 75 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique les articles 69-2 à 69-9 de cette loi disposent qu’elle s’applique en Polynésie française sous réserve de diverses adaptations. L’article 37 de la loi s’applique en particulier dans ce territoire. Il convient donc de prévoir expressément l’application en Polynésie française par la mise à jour du compteur figurant à l’article 69-2 de cette loi.
La loi prévoit diverses dispositions d’adaptation pour Mayotte en ses articles 69-13 à 69-16.
Elles ne portent cependant pas sur l’article 37 de la loi et aucune disposition d’application à Mayotte n’est nécessaire pour permettre à la loi de s’y appliquer.
La loi est applicable de plein droit à Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
L’article 37 ne doit pas être rendu applicable en Nouvelle-Calédonie, la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique n’étant pas applicable en Nouvelle-Calédonie, l’Etat n’étant pas compétent en matière d’aide juridictionnelle hormis en matière pénale (cf loi organique du 19 mars 1999 portant statut de la Nouvelle-Calédonie).
Cet article 37 ne s’applique pas à Wallis-et-Futuna.
Pour l’article 75 de la loi du 10 juillet 1991, cet article relève de la procédure juridictionnelle et non de l’aide juridictionnelle comme le reste de la loi. Le régime d’application outre-mer est donc différent.
C’est pourquoi cette disposition s’applique de plein droit dans les collectivités ultra-marines de l’article 73 C. et les collectivités de l’article 74 C. soumises au principe de l’identité législative.
S’agissant des collectivités du Pacifique :
- Devant les juridictions civiles, il ne s’applique pas en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie Française (compétence locale). Il est applicable à Wallis-et-Futuna sur mention expresse d’application ;
- Devant les juridictions pénales, une mention expresse est obligatoire dans les trois collectivités du Pacifique ;
- En matière administrative, l’article est applicable de plein droit en Nouvelle-Calédonie et Polynésie française. Une mention expresse est nécessaire pour Wallis-et-Futuna.
ARTICLE 32 : ENTRAIDE INTERNATIONALE
ÉTAT DES LIEUX
SUR LE RÈGLEMENT (UE) N° 2018/1805 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 14
NOVEMBRE 2018 CONCERNANT LA RECONNAISSANCE MUTUELLE DES DÉCISIONS DE GEL ET
DES DÉCISIONS DE CONFISCATION
Le règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation est entré en vigueur le 19 décembre 2020.
Il a pour objet de faciliter les mécanismes d’entraide européenne relative aux mesures judiciaires de saisie et confiscation des avoirs criminels.
Ce règlement remplace les décisions cadres 2003/577/JAI du 23 juillet 2003 du Conseil relative à l’exécution dans l’Union Européenne des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve et 2006/783/JAI du 6 octobre 2006 relative à l'application du principe de reconnaissance mutuelle aux décisions de confiscation.
Cet instrument :
- Fixe pour principe la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et de confiscation au sein des juridictions de l'UE et identifie des cas limités de refus de reconnaissance ou d'exécution ;
- Facilite la transmission directe de décisions de gel et de confiscation d'autorité judiciaire à autorité judiciaire ainsi que leur exécution ;
- Uniformise au sein de l'UE le régime juridique des mesures de gel et confiscation des biens (notamment lorsqu'il s'agit de produit ou d'instrument du crime ou du délit).
SUR L’APPLICATION DU RÈGLEMENT (UE) 2018/1727 DU 14 NOVEMBRE 2018 RELATIF À
L’AGENCE DE L’UNION EUROPÉENNE POUR LA COOPÉRATION JUDICIAIRE EN MATIÈRE
PÉNALE (EUROJUST) ET REMPLAÇANT ET ABROGEANT LA DÉCISION 2002/187/JAI DU
CONSEIL DU 28 FÉVRIER 2002 ; ETENDRE LE RECOURS À L’EXTRADITION SIMPLIFIÉE
Le règlement (UE) 2018/1727 du 14 novembre 2018, qui est entré en vigueur le 12 décembre 2019, est relatif à la coopération judiciaire en matière pénale.
Il prévoit que le mandat des membres nationaux et de leurs adjoints est porté à cinq ans renouvelable et organise leurs compétences pour ordonner, demander ou exécuter des mesures d’enquête.
La procédure simplifiée d’extradition présente sur le fond trois particularités :
- Le ministre de la Justice reçoit directement la demande d'extradition, laquelle ne passe plus par la voie diplomatique ;
- le rôle des autorités judiciaires est primordial lorsque la personne consent à son extradition ;
- la personne requise peut, elle-même, renoncer à la règle de spécialité.
Le droit positif ignore l’hypothèse dans laquelle la personne réclamée déclare consentir à l’extension de son extradition initiale, à savoir sur la seule considération du consentement de la personne recherchée à son extradition, indépendamment de l’application d’accords bilatéraux ou multilatéraux liant la France lorsqu’elle est l’Etat requis.
DIRECTIVE (UE) 2019/884 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL DU 17 AVRIL 2019
RELATIVE À L’ÉVOLUTION DU SYSTÈME EUROPÉEN D’INFORMATION SUR LES CASIERS
JUDICIAIRES (ECRIS), ET RÈGLEMENT (UE) 2019/816 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU
CONSEIL DU 17 AVRIL 2019, PORTANT CRÉATION D’UN SYSTÈME CENTRALISÉ PERMETTANT
D’IDENTIFIER LES ÉTATS MEMBRES DÉTENANT DES INFORMATIONS RELATIVES AUX
CONDAMNATIONS CONCERNANT DES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS ET DES APATRIDES
(ECRIS-TCN)
La directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, qui modifie la décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 et remplace la décision-cadre 2009/316/JAI du 6 avril 2009, fait évoluer le système ECRIS (European Criminal Records Information Exchange System), système européen d’échange d’informations sur les casiers judiciaires.
Mis en service en avril 2012, le système ECRIS établit les interconnexions électroniques entre États membres et met en place des règles pour faire en sorte que les informations sur les condamnations figurant dans les systèmes de casier judiciaire des États membres puissent être échangées au moyen de formats électroniques standardisés, de manière uniforme et rapide, et dans des délais légaux de courte durée.
Le système ECRIS repose ainsi sur une architecture informatique décentralisée, c’est-à-dire que les informations sur les condamnations sont enregistrées dans les bases de données nationales.
Il n’existe donc pas de base de données au niveau de l’Union européenne. Le principe veut que l’État membre de nationalité d’une personne est le dépositaire de toutes les condamnations prononcées contre elle, qu’il est tenu de conserver et de mettre à jour, et de transmettre aux autres États membres sur demande. A l’inverse, un État membre qui condamne un non-ressortissant est obligé d’envoyer le plus rapidement possible les informations relatives à la condamnation, y compris les actualisations, à l’État membre ou aux États membres de nationalité de la personne condamnée.
Cette directive (UE) 2019/884 est en réalité la conséquence d’un règlement de plus grande ampleur, le règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, qui crée, lui, un système centralisé à l’échelle de l’Union européenne permettant d’identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN), et qui vise ainsi à compléter le système ECRIS pour lui permettre ensuite de communiquer les informations obtenues.
Par ailleurs, le système ECRIS-TCN prévoit l’inclusion, dans les bases de données nationales, des données dactyloscopiques des ressortissants de pays tiers et des apatrides, c’est-à-dire des données relatives aux impressions simultanées et roulées des empreintes digitales de chaque doigt d’une personne, en plus des données alphanumériques déjà collectées en droit national.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
Sur le Règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation
L’application directe du règlement implique que les dispositions du règlement se suffisent à elles-mêmes.
Néanmoins, pour des raisons de lisibilité et d’intelligibilité de la norme, il apparaît nécessaire de procéder à quelques adaptations du code de procédure pénale afin de désigner expressément
au sein de ce code les magistrats en charge d’appliquer les décisions de gel et de confiscation et préciser les voies de recours applicables.
Sur l’application du Règlement (UE) 2018/1727 du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil ; Etendre le recours à l’extradition simplifiée
L’habilitation donnée au Gouvernement permettra de modifier le code de procédure pénale pour :
• Combler les lacunes du code de procédure pénale au regard de ce que prévoit le règlement UE du 14 novembre 2018 :
Ainsi, l’article 695-8, relatif au réseau d’entraide Eurojust, est en effet issu de la loi du 5 août 2013 comprenant plusieurs dispositions relatives à l'application de la décision 2009/426/JAI du Conseil du 16 décembre 2008 sur le renforcement d'Eurojust et modifiant la décision 2002/187/JAI instituant Eurojust afin de renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité. Il n’a cependant pas été « actualisé » à la suite du règlement 2018/1727.
• Etendre le champ d’application de la procédure simplifiée d’extradition :
A l’hypothèse dans laquelle la personne réclamée consent à l’extension de son extradition initiale (article 696-35 du CPP). Il s’agirait de prévoir un nouveau cas nécessitant l’application autonome des règles de la procédure simplifiée d’extradition.
Cette simplification, que conditionne une meilleure efficacité et célérité de la procédure d’extradition (l’étape diplomatique s’en trouvant supprimée), nécessite une modification du code de procédure pénale.
En application de la loi n° 2020-1237 du 9 octobre 2020 (Journal Officiel du 10 octobre 2020) autorisant la ratification des 2ème, 3ème et 4ème protocoles additionnels à la convention européenne d’extradition du 13 décembre 1957.
Le 3eme protocole additionnel à la convention européenne d’extradition prévoit en effet l’obligation entre les parties contractantes à la convention et au 3ème protocole (qui tous sont des Etats membres du Conseil de l’Europe) d’extrader entre elles selon la procédure simplifiée par ce protocole, les personnes [poursuivies pour une infraction ou recherchées aux fins d’exécution d’une peine ou d’une mesure de sûreté par les autorités judiciaires de la partie requérante], sous réserve du consentement de ces personnes et de l’accord de l’état requis. La
mise en conformité du CPP implique d’étendre l’applicabilité de la procédure simplifiée d’extradition à la mise en œuvre de l’extradition simplifiée du 3ème protocole.
Sur la transposition de la Directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative à l’évolution du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS), et règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, portant création d’un système centralisé permettant d’identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN) Le délai de transposition de cette directive expirera le 28 juin 2022, sous présidence française du Conseil de l’Union européenne. Le règlement, s’il est lui déjà en vigueur, dispose que le système ECRIS-TCN n’entrera en fonction qu’à une date déterminée par la Commission européenne (article 35 paragraphe 1), date qui dépend de la bonne transposition de la directive dans chaque État membre.
La directive comme le règlement, compte tenu des modifications rappelées ci-dessus, imposent des mesures de transposition et d’adaptation en droit interne.
A une transposition littérale du texte de la directive, il sera privilégié une transposition constructive, laissant à la loi le soin de définir les principes et les conditions générales relatives à l’enregistrement et la transmission des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides.
L’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance a pour objet de modifier le code de procédure pénale, pour tirer les conséquences de diverses normes de l’Union européenne (règlement, directive et instruments européens) :
- Concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation - En matière d’entraide internationale et au sujet de l’unité EUROJUST - S’agissant du système ECRIS (système européen d’interconnexion des casiers judiciaires nationaux).
DISPOSITIF RETENU
L’article habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de modifier le code de procédure pénale en matière d’entraide internationale, pour tirer les conséquences de diverses normes de l’Union européenne (règlement, directive et instruments européens), concernant
notamment la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation, l’unité EUROJUST et le système ECRIS (système européen d’interconnexion des casiers judiciaires nationaux).
Sur l’application du Règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation
OPTION ENVISAGÉE
Il a été envisagé de ne prévoir aucun texte d’adaptation, en raison de l’application directe du règlement. Néanmoins, il apparaît plus clair de prévoir en droit interne certaines modalités d’application du règlement.
DISPOSITIF RETENU
Afin que les juridictions puissent appliquer ces nouvelles dispositions de façon pleine et entière, il apparaît ainsi pertinent de désigner au sein du code de procédure pénale les autorités françaises compétentes pour émettre et exécuter des décisions de gel et de confiscation au niveau européen et prévoir les voies de recours applicables.
Le Gouvernement sollicite par conséquent une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance afin de prévoir les adaptations nécessaires au chapitre II du titre X du livre IV et au chapitre III du titre Ier du livre V de la partie législative du code de procédure pénale.
Les nouvelles dispositions reprendront ce qui est déjà prévu en matière d’entraide pénale européenne pour l’application des décisions-cadre qui, jusqu’à présent, encadraient la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et confiscation. Cela permettra de ne pas complexifier inutilement les procédures, étant précisé que les dispositions relatives à ces décisions-cadre continueront à s’appliquer pour les deux Etats-membres n’ayant pas ratifié le règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018, à savoir l’Irlande et le Danemark.
Sur l’application du règlement (UE) 2018/1727 du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil et étendre le recours à l’extradition simplifiée
Il s’agit d’harmoniser des dispositions du code de procédure pénale sur l’entraide judiciaire pénale, d’actualiser notamment la terminologie utilisée dans les dispositions relatives à Eurojust (l’unité Eurojust étant devenu une Agence Eurojust), d’ajuster les modalités et le formalisme des échanges entre les autorités, d’adapter la qualification pénale de certaines infractions relevant de la compétence d’Eurojust et d’augmenter la durée des mandats de ses représentants nationaux, afin de prendre en compte la décision du Conseil du 16 décembre 2008, ainsi que le règlement 2018/1727.
Les dispositions envisagées rectifient par ailleurs une erreur de renvoi des textes en matière d’exécution d’un mandat d’arrêt européen
Elles améliorent enfin les dispositions relatives à l’extradition, en facilitant notamment la recherche et l’arrestation des personnes devant être extradées, et en étendant les possibilités de recours à la procédure de l’extradition simplifiée aux hypothèses dans laquelle la personne réclamée consent à l’extension de son extradition initiale, ainsi qu’aux demandes d’extradition faites par des Etats non européens parties au troisième protocole additionnel, en date du 10 novembre 2010, à la convention européenne d’extradition du 13 septembre 1957.
Sur la Directive (UE) 2019/884 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019 relative à l’évolution du système européen d’information sur les casiers judiciaires (ECRIS), et règlement (UE) 2019/816 du Parlement européen et du Conseil du 17 avril 2019, portant création d’un système centralisé permettant d’identifier les États membres détenant des informations relatives aux condamnations concernant des ressortissants de pays tiers et des apatrides (ECRIS-TCN)
L’habilitation donnée au Gouvernement permettra de modifier principalement le code de procédure pénale afin de permettre une interconnexion entre les bases de données nationales du Casier judiciaire national et le système ECRIS-TCN, et de tirer les conséquences juridiques induites en droit interne de la mise en place de ce traitement de données européen, de l’inclusion des données dactyloscopiques des ressortissants de pays tiers et des apatrides, comme de celles des ressortissants nationaux par mesure de cohérence.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
L’analyse détaillée des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises sur le fondement du projet de loi d’habilitation.
Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, sur les collectivités territoriales, environnementaux, etc. seront développés à la lumière des contours de chacune des dispositions proposées.
IMPACTS JURIDIQUES
Concernant l’application du règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation, les modifications législatives, dont la portée est limitée, concerneraient exclusivement des dispositions du code de procédure pénale.
Concernant les conséquences du règlement (UE) 2018/1727 du 14 novembre 2018 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour la coopération judiciaire en matière pénale (Eurojust) et remplaçant et abrogeant la décision 2002/187/JAI du Conseil et étendre le recours à l’extradition simplifiée, les modifications législatives concerneraient exclusivement des dispositions du code de procédure pénale.
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
L’application du règlement (UE) n° 2018/1805 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 concernant la reconnaissance mutuelle des décisions de gel et des décisions de confiscation ne devrait pas avoir d’impact significatif. Il s’agit avant tout de clarifier l’articulation des compétences.
La création du nouveau système d’information européen, ECRIS-TCN, impose au service du Casier judiciaire national de créer une interface automatisée entre sa propre base de données et ECRIS-TCN pour assurer les transferts des données induites par le règlement européen, en particulier les empreintes digitales des ressortissants des pays-tiers et apatrides condamnés par les juridictions françaises.
Cela impliquerait une évolution d’ampleur du système informatique du Casier judiciaire national tant en interne que vis-à-vis d’autres systèmes fournisseurs de données (tels au sein du
ministère de la justice, Cassiopée, ou en dehors du ministère, vers les services du ministère de l’Intérieur en charge du fichier automatisé des empreintes digitales).
Le Casier judiciaire national verrait aussi évoluer certaines de ses missions afin d’assurer un traitement des empreintes digitales, qui impacteraient sa tâche de production d’informations sur les antécédents judiciaires des personnes condamnées.
Les conséquences en termes de ressources humaines, qui ne sont pas encore déterminées précisément, ne sauraient donc être neutres à l’évidence et dépendront du degré d’automatisation des échanges mis en place entre la base de données du casier judiciaire et le système d’information européen ECRIS-TCN. Elles pourraient aussi être impactées à la marge par les exigences du règlement européen quant aux droits des ressortissants des Etats-tiers dont les données personnelles feront ainsi l’objet de ce traitement spécifique.
JUSTIFICATION DU DÉLAI D’HABILITATION
Le délai d'habilitation, à compter de la publication de la loi est de douze mois. Ce délai d’habilitation est justifié par la technicité des dispositions envisagées.
Le projet de loi de ratification de l'ordonnance sera déposé devant le Parlement au plus tard trois mois après la publication des ordonnances.
ARTICLE 33 : DÉLOCALISATION DE GRANDS PROCÈS : MODIFICATION
DE L’ARTICLE L. 124-2 DU CODE DE L’ORGANISATION JUDICIAIRE
ÉTAT DES LIEUX
PRÉSENTATION GÉNÉRALE
L’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire (COJ), dans sa rédaction actuelle, prévoit qu’une juridiction peut tenir une audience dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe, lorsque cette audience « ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ou dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice ». Dans cette hypothèse, « le premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général, fixe par ordonnance le lieu et le jour de ces audiences. »
Cet article a été introduit par l’article 103 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice afin de garantir la tenue des procès hors norme dans des bonnes conditions matérielles et humaines.
Il permet en effet d'améliorer la qualité des audiences dont le nombre de parties, la médiatisation, et/ou la durée confrontent la juridiction à des difficultés matérielles insurmontables. En introduisant la possibilité de délocaliser la tenue d'un procès, dans l’intérêt des parties ou d'une bonne administration de la justice, sur un ressort de juridiction limitrophe, cette disposition améliorait les conditions de déroulement des procès extraordinaires.
Un dispositif similaire a été prévu par la loi du 23 mars 2019 précitée pour la gestion des procès dont le jugement relève d'une juridiction à compétence nationale en instaurant la possibilité de délocaliser la tenue des audiences en tout lieu du territoire national, sur décision du premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général. Cette disposition permet ainsi d'améliorer la prise en charge des procès sensibles par les juridictions disposant d'une compétence d'attribution particulière pour certaines matières114 .
Toutefois, le code de l’organisation judiciaire ne prévoit pas la possibilité pour une juridiction ne possédant pas de compétence nationale, de délocaliser une audience dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève, le dispositif prévu par son article L.124-2 limitant cette possibilité au ressort d’une juridiction limitrophe.
114 Article L.124-3 du COJ : « Lorsqu'une juridiction a compétence nationale, elle peut tenir des audiences dans toute commune du territoire national. Le premier président de la cour d'appel dont relève la juridiction à compétence nationale, après avis du procureur général, fixe par ordonnance le lieu et le jour de ces audiences. »
La mesure envisagée vise ainsi à élargir le dispositif de délocalisation des audiences mis en place par l’article L. 124-2 du COJ dans toute commune située dans le ressort de la même cour d’appel dont relève la juridiction concernée, lorsque cette audience ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ou dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice.
CADRE CONSTITUTIONNEL
Les juridictions de l’ordre judiciaire constituent des « ordres de juridiction » au sens de l’article 34 de la Constitution, tel qu’interprété par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État (décision CC n° 61-41 L. 18 juillet 1961 et décision CE, 27 octobre 2000 Louard). Il revient donc au législateur de fixer les règles qui sont constitutives de ces juridictions, c’est-à-dire leurs règles essentielles de compétence, d’organisation et de fonctionnement.
Il se déduit de cette répartition constitutionnelle de la loi et du règlement en matière d’organisation judiciaire que les simples aménagements portés à l’organisation territoriale des juridictions relèvent, en principe, du règlement, sauf lorsque ces modifications concernent le principe même de la compétence territoriale de la juridiction ou l’un de ses démembrements qui nécessite alors l’intervention du législateur, ce qui est le cas en l’espèce.
La mise en œuvre de ces modifications essentielles de compétence et d’organisation, une fois l’équilibre fixé par la loi, relève ensuite du pouvoir réglementaire.
Par ailleurs, la bonne administration de la justice constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui résulte des articles 12, 15 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 (décision n°2013-356 QPC du 29 novembre 2013, cons. 5 ; décision n°2013-679 DC du 4 décembre 2013, cons. 61 et 62 ; décision n°2014-704 DC du 11 décembre 2014, cons. 20.).
Il en est de même des principes d’impartialité et d’indépendance de la juridiction, dont la valeur constitutionnelle découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel rappelle d’ailleurs, dans une jurisprudence constante, que ces principes sont indissociables de l’exercice de fonctions juridictionnelles (décision n°2010-110 QPC du 25 mars 2011, cons.3 ;
décision n°2012-250 QPC du 8 juin 2012, cons. 3 ; décision n° 2014-457 QPC du 20 mars 2015, cons.4).
En conséquence, si la tenue d’audiences dans un lieu extérieur à la juridiction n’est pas interdite, elle doit s’effectuer dans des conditions garantissant le respect de ces principes. A cet égard, le site retenu devra être « spécialement aménagé », pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de statuer publiquement dans le respect de l’indépendance des
magistrats et de la liberté des parties (voir en ce sens : Cons. const. 20 nov. 2003, n° 2003-484 DC et CE 18 nov. 2011, Assoc. Avocats pour la défense des droits des étrangers, req. N° 335532), et que le lieu puisse satisfaire aux conditions permettant la tenue d’un procès équitable (lieu accessible notamment). En l’espèce, le texte modifié ne contrevient pas à ce cadre constitutionnel.
Enfin, le dispositif de délocalisation des audiences doit garantir l’égalité des citoyens devant la justice, principe à valeur constitutionnelle rappelé par le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’examen de la constitutionnalité de certaines dispositions de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Le périmètre de délocalisation restant limitée à la cour d’appel et se faisant au bénéfice du justiciable, cette exigence constitutionnelle est bien respectée.
En effet, en élargissant le périmètre géographique au sein duquel une audience peut être délocalisée dans l'intérêt des parties ou d'une bonne administration de la justice, la modification envisagée confère davantage de marges aux chefs de cour dans le choix de sites adaptés et aménagés dans des conditions garantissant le respect des principes susmentionnés. La modification normative proposée par le présent projet de loi s’inscrit ainsi en tous points dans le respect du cadre constitutionnel.
CADRE CONVENTIONNEL
En matière d’organisation judiciaire, la jurisprudence européenne laisse aux états une importante marge d’appréciation. Les états peuvent ainsi définir librement cette organisation, pourvu que celle-ci assure aux individus un accès effectif aux tribunaux (notamment, CEDH, 9 octobre 1979, Airey c/ Irlande ; CEDH, 4 décembre 1995, Bellet contre France ; CEDH, 19 décembre 1997, Brualla Gomez de la Torre c/ Espagne ; CEDH, 26 octobre 2000, Kudla c/ Pologne).
Par ailleurs, le principe à valeur constitutionnelle d’impartialité des juridictions est protégé par de nombreuses dispositions internationales. Ainsi, l’article 10 de la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 dispose que « Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, qui décidera soit de ses droits et obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. » Ce principe a été rappelé également dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 (art. 14), dans la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 (art. 6, § 1) ainsi que dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (art. 47).
A cet égard, la Cour européenne des droits de l’homme retient une double appréciation de l’impartialité, selon une démarche subjective et objective. L’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme, Hauschildt contre Danemark, en date du 24 mai 1989 (n° 10486/83), énonce qu’ « Aux fins de l’article 6 par. 1 (art. 6-1), l’impartialité doit s’apprécier selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion, et aussi selon une démarche objective amenant à s’assurer qu’il offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime ». S’agissant de l’appréciation objective, elle précise que celle-ci : « consiste à se demander si indépendamment de la conduite personnelle du juge, certains faits vérifiables autorisent à suspecter l’impartialité de ce dernier. En la matière, même les apparences peuvent revêtir de l’importance. […] L’élément déterminant consiste à savoir si les appréhensions de l’intéressé peuvent passer pour objectivement justifiées. » (même décision).
Le code de l’organisation judiciaire définit le ressort de compétence territoriale des juridictions selon un critère objectif géographique qui contribue à la garantie d’impartialité de ces juridictions115, la compétence d’une juridiction plutôt qu’une autre dépendant ainsi d’un critère concret sur la base duquel les règles de compétences procédurales reposent.
En limitant l’élargissement du périmètre géographique de délocalisation des audiences au ressort de la cour d’appel, en application de critères précis, le procès restant jugé par les juges de la juridiction d’origine, la disposition envisagée ne porte donc qu’une faible atteinte au principe de compétence territoriale des juridictions et l’impartialité des juridictions, dans son acception objective, demeure protégée.
Dès lors, la modification normative proposée par le présent projet de loi, s’inscrit pleinement dans le respect du cadre conventionnel.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire, dans sa rédaction actuelle, prévoit qu’une audience puisse être tenue dans toute commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.
115 Par principe, le siège et le ressort des juridictions de première instance et d'appel sont fixés conformément au tableau IV annexé au code de l'organisation judiciaire (annexe des articles D. 211-1, D. 212-19, D. 311-1, D. 532-2, D. 552-1, D. 552-17, D. 562-1 et D. 562-26 du COJ)
Si cette disposition permet de faciliter la gestion des procès hors norme, une difficulté se pose toutefois lorsque les conditions matérielles d’organisation de celui-ci s’avèrent impossibles, à droit constant, dans la juridiction d’origine ou dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.
C’est notamment le cas pour les juridictions situées dans la grande couronne de Paris qui ne peuvent délocaliser la tenue de procès hors norme dans des locaux du tribunal judiciaire de Paris non limitrophe ou louer des salles privées sur la commune de Paris, alors même qu’elles relèvent du même ressort de cour d’appel.
L’exigence d’une bonne administration de la justice et le respect du droit des parties rendent ainsi nécessaires l’intervention du législateur afin de pallier les difficultés rencontrées dans le cadre de la gestion des grands procès.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Le projet de loi modifie l’article L. 124-2 du COJ pour permettre à une juridiction de tenir ses audiences dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève.
L’objectif consiste à apporter plus de souplesse aux chefs de cour dans l’organisation des procès hors normes, en élargissant le périmètre géographique au sein duquel une audience peut être délocalisée dans l'intérêt des parties ou d'une bonne administration de la justice. Cette possibilité s’ajoutera en effet à celle déjà existante de la tenue d’une audience dans une commune située dans le ressort d’une juridiction limitrophe.
En pratique, cette nouvelle disposition permettrait par exemple, si les chefs de la cour d’appel en décidaient ainsi, de délocaliser la tenue du procès hors norme de l’accident ferroviaire de Brétigny-sur-Orge relevant de la compétence du tribunal judiciaire d’Evry, soit sur le site de l’île de la Cité116, soit sur celui du tribunal judiciaire de Paris disposant d’infrastructures adaptées à la tenue d’un tel procès, qui sont beaucoup plus accessibles pour les parties civiles et les avocats que ceux du tribunal judiciaire d’Evry, et ont une symbolique judiciaire forte.
La modification envisagée vise ainsi à renforcer la confiance dans l’œuvre de justice et les conditions de son déroulement, et à faciliter l’accès à la justice pour les citoyens. Elle s’inscrit ainsi pleinement dans les objectifs poursuivis par le présent projet de loi.
116 75001 Paris
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION ÉCARTÉE : PERMETTRE AUX JURIDICTIONS DE TENIR DES AUDIENCES
FORAINES DANS DES COMMUNES SITUÉES HORS DE LEUR RESSORT DE
COMPÉTENCE TERRITORIALE
Il aurait pu être envisagé de faire évoluer les pratiques de délocalisation en permettant aux juridictions de tenir des audiences foraines hors de leur ressort territorial de compétence.
En effet, le code de l’organisation judiciaire prévoit à l’article R. 124-2 qu’« en fonction des nécessités locales, les juridictions judiciaires peuvent tenir des audiences foraines en des communes de leur propre ressort autres que celle où est fixé leur siège. Le premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général près cette cour, fixe, par ordonnance, le lieu, le jour et la nature de ces audiences. »
Cependant, si cette disposition autorise la tenue d'audiences foraines, elle limite cette possibilité au ressort de la juridiction saisie.
Il aurait dès lors pu être envisagé de modifier l'article R. 124-2 du code de l’organisation judiciaire afin de permettre aux juridictions de tenir des audiences foraines hors de leur ressort, et donc à un tribunal judiciaire par exemple de délocaliser la tenue d’un procès hors norme dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont il relève.
Cependant cette option a été écartée pour plusieurs raisons :
- elle s'affranchirait de la notion de ressort territorial en contournant la répartition prévue par le code de l'organisation judiciaire ce qui équivaudrait à revenir sur le principe de compétence territoriale des juridictions et nécessiterait donc une modification législative ;
- en ne tenant pas compte des ressorts territoriaux, elle contreviendrait au principe d'impartialité, dans son acception objective, principe à valeur constitutionnelle et protégé par de nombreuses dispositions internationales (cf. supra 1.2 et 1.3) ;
- elle entraînerait une rupture d'égalité entre les citoyens et remettrait en cause le principe de sécurité juridique.
OPTION RETENUE : ÉLARGIR LE DISPOSITIF DE DÉLOCALISATION DES AUDIENCES
DANS TOUTE COMMUNE SITUÉE DANS LE RESSORT DE LA COUR D’APPEL DONT
RELÈVE LA JURIDICTION CONCERNÉE
L’option retenue permet une évolution des pratiques de délocalisation d’audience plus limitée en ce qu’elle découle assez naturellement du cadre juridique existant, une juridiction pouvant actuellement déjà tenir une audience dans une commune relevant du ressort d’une autre cour d’appel (juridiction limitrophe), de sorte qu’elle pourrait a fortiori tenir ses audiences dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève.
L’atteinte au principe de compétence territoriale des juridictions apparait ainsi pleinement acceptable et circonscrite.
En outre, le dispositif envisagé ne peut être mis en place qu’au bénéfice des parties et demeure par nature temporaire puisqu’il est utilisé uniquement le temps d’une audience, « lorsqu'une audience ne peut être matériellement tenue dans le respect des droits des parties ou dans des conditions garantissant la bonne administration de la justice ».
Il convient enfin de noter que l’option retenue s’aligne sur le dispositif de transfert de siège mis en place par l’article L. 124-1 du code de l’organisation judicaire qui prévoit la possibilité de transférer tout ou partie des services de la juridiction dans une autre commune du ressort de la même cour d’appel117
.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
Le projet de loi modifie la rédaction de l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire afin d’introduire la possibilité pour une juridiction de tenir ses audiences dans une commune située dans le ressort de la cour d’appel dont elle relève.
117 Article L. 124-1 du COJ : « Lorsque la continuité du service de la justice ne peut plus être assurée au sein du bâtiment où siège la juridiction, dans les conditions offrant les garanties nécessaires au maintien de la sécurité des personnes et des biens, tout ou partie des services de la juridiction peut, à titre provisoire, être transféré dans une autre commune du ressort de la même cour d'appel. Ce transfert est prononcé par ordonnance du premier président de la cour d'appel après avis du procureur général près cette cour. Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. »
L’impact juridique de la modification envisagée est de faible portée dans la mesure où elle ne vise qu’à élargir de façon limitée un dispositif de délocalisation des audiences existant déjà dans l’ordre juridique actuel.
Par ailleurs, sont également actualisées les références aux dispositions applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie prévues aux articles L. 531-1, L. 551-1 et L. 561-1 du code de l’organisation judiciaire.
Enfin, au niveau réglementaire, l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire ne comportant pas de disposition réglementaire d’application, aucune modification règlementaire n’est à prévoir ni requise.
IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES
Impacts sur les ressources humaines
Le dispositif prévu par l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire étant une modalité de délocalisation des audiences d’une juridiction donnée, les magistrats du siège et du parquet ainsi que le greffier présent à l’audience devront être ceux du siège de la juridiction où aurait dû se tenir l’audience.
Cependant, si l’audience est délocalisée dans une juridiction du ressort de la même cour d’appel, le mécanisme de la délégation de personnels prévu par les dispositions de l’article R. 123-17 du code de l’organisation judiciaire 118 pourra permettre au premier président de la cour d’appel et au procureur général près cette cour de déléguer des agents des greffes d’une juridiction du ressort pour tenir ces audiences délocalisées.
118 Article R. 123-17 du COJ : « Pour des raisons impérieuses de service, les agents des greffes peuvent être délégués dans les services d'une autre juridiction du ressort de la même cour d'appel. Cette délégation est prononcée par décision du premier président de la cour d'appel et du procureur général près cette cour après consultation, selon le cas, du président du tribunal judiciaire, du procureur de la République et du directeur de greffe de la juridiction d'affectation de l'agent. Elle ne peut excéder une durée de quatre mois. Lorsque l'agent est délégué dans les services d'une autre juridiction ayant son siège dans le ressort du même tribunal judiciaire, les chefs de cour peuvent renouveler la délégation pour des durées qui ne peuvent excéder quatre mois, sans que la durée totale de la délégation n'excède douze mois. Lorsque l'agent est délégué dans les services d'une juridiction ayant son siège dans le ressort d'un autre tribunal judiciaire, les chefs de cour peuvent renouveler la délégation pour une durée qui ne peut excéder deux mois. La délégation peut être de nouveau renouvelée, pour des durées qui ne peuvent excéder deux mois, par décision du garde des sceaux, ministre de la justice, sans que la durée totale de la délégation n'excède douze mois. Un bilan annuel écrit des délégations prononcées au sein du ressort de la cour d'appel est présenté au comité technique de service déconcentré placé auprès du premier président de cette cour. Les agents délégués dans une autre juridiction perçoivent les indemnités dans les mêmes conditions que les fonctionnaires de leur catégorie et suivant les mêmes taux. »
Il ressort de ce qui précède que la modification envisagée de l’article L. 124-2 du COJ n’emporte aucune difficulté de fond en termes de ressources humaines.
Par conséquent, l’impact en termes d’évaluation de la charge de travail semble résiduel et résiderait dans l’activité supplémentaire en terme d’accueil des justiciables et auxiliaires de justice pour les fonctionnaires de greffe de la juridiction d’accueil, ainsi que le temps nécessaire à l’organisation des grands procès pour les DSG de cette même juridiction. Ces impacts résiduels sont cependant difficilement quantifiables.
Impacts immobiliers
Le guide de programmation générique des palais de justice prévoit des salles pénales d’une surface allant de 80 à 180 m2
pour des salles correctionnelles et de 220 m2
pour des salles
d’assises ; ces surfaces correspondent au besoin régulièrement constaté pour la très grande majorité des procès pénaux.
Néanmoins, ces salles ne répondent pas toujours aux besoins lors des procès hors normes qui concernent un grand nombre de parties civiles et/ou de personnes mises en cause.
Dès lors, en pareille situation, la Chancellerie est régulièrement amenée à envisager des solutions immobilières ponctuelles, telles que la création de locaux modulaires ou l’aménagement de locaux existants.
Pour exemple, l’organisation du procès de Brétigny-sur-Orge, qui ne peut en l’état être délocalisée sur le tribunal judiciaire de Paris ou la cour d’appel de Paris, qui disposent pourtant d’une infrastructure et d’un aménagement adaptés, impose la réalisation de travaux dans les locaux du palais de justice d’Evry, pour un montant de l’ordre de 0,5 M€.
Dans le cadre de la programmation immobilière, des salles des grands procès sont ponctuellement envisagées ; notamment, à ce stade, deux salles des grands procès sur Paris et sur Marseille sont programmées. Elargir les possibilités de délocalisation des procès hors normes sur l’ensemble d’un ressort de cour d’appel permettrait à la Chancellerie de rationnaliser la prise en compte de ce type de besoins et d’envisager à ce titre la programmation immobilière de grandes salles pérennes pouvant bénéficier à l’ensemble du ressort de la cour considérée.
IMPACTS SOCIAUX
La disposition envisagée favorise le respect du droit des parties dans le cadre des procès hors-norme, facilite l’accès à la justice pour les citoyens en offrant plus de marge aux chefs de cour d’appel dans le choix des locaux adaptés à la tenue de tels procès.
MODALITÉS D’APPLICATION
APPLICATION DANS LE TEMPS
Aucune mesure réglementaire d’application n’étant requise, la modification envisagée de l’article L. 124-2 pourra être immédiatement applicable. Elle entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal Officiel.
Aucune mesure transitoire n’est pas ailleurs nécessaire pour la mise en œuvre de ce dispositif.
APPLICATION DANS L’ESPACE
La modification envisagée de l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire sera applicable de plein droit sur l’ensemble du territoire métropolitain ainsi qu’en Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, et dans le Département de Mayotte, ces collectivités étant régies par le principe de l’identité législative.
En matière d’organisation judiciaire et conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT), le principe d’identité législative s’applique dans les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon (article LO. 6413-1 du CGCT), Saint-Martin (article LO. 6313-1 du CGTC) et Saint-Barthélemy (article LO. 6213-1 du CGCT). La modification envisagée de l’article L. 124-2 du COJ s’appliquera donc sans mention expresse dans ces trois collectivités.
En revanche, une mention expresse d’application est nécessaire pour rendre la modification de cet article applicable aux collectivités de Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et à Wallis-et-Futuna régies par le principe de spécialité législative (cf. supra 4.1).
S’agissant des terres australes et antarctiques françaises, l’article L. 124-2 du code de l’organisation judiciaire, dans sa rédaction actuelle, n’est pas applicable dans cette collectivité à défaut de mention expresse d’application. La modification de cet article ne sera dès lors pas applicable dans cette collectivité.
Enfin, aucune mesure d’adaptation n’est prévue pour l’ensemble de ces collectivités d’outre-mer.
ARTICLE 34 : SPÉCIALISATION D’UN OU DE PLUSIEURS TRIBUNAUX
JUDICIAIRES EN MATIÈRE DE DEVOIR DE VIGILANCE
ETAT DES LIEUX
SITUATION ACTUELLE ET ÉTAT DU DROIT
Les articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce sont relatifs au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre, instauré par la loi n° 2017-399 du 27 mars 2017.
Ce devoir de vigilance se matérialise par l’obligation de réaliser un plan de vigilance permettant d’identifier les risques et de prévenir les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l’environnement, par l’obligation de le mettre en œuvre de manière effective et de le publier.
Conformément à l’article L. 225-102-4 du code de commerce, la mise en demeure infructueuse d’une société de respecter les obligations prévues au I de cet article peut donner lieu à la saisine d’une juridiction à la demande de toute personne justifiant d'un intérêt à agir. Le président du tribunal, statuant en référé, peut être saisi aux mêmes fins. L’article L. 225-102-5 de ce même code prévoit que la responsabilité des auteurs de manquements au devoir de vigilance peut être engagée dans les conditions de la responsabilité civile extracontractuelle, telles que prévues aux articles 1240 et 1241 du code civil, aux fins de réparation du préjudice que l’exécution de ces obligations aurait permis d’éviter.
En l’état, ces dispositions ne sont assorties d’aucune règle de compétence spécifique.
La disposition envisagée vise à attribuer compétence à un ou plusieurs tribunaux judiciaires pour connaître des actions fondées sur les articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce.
Parallèlement aux grandes réformes résultant de l’ordonnance n° 58-1273 du 22 décembre 1958 relative à l’organisation judiciaire puis de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, l’organisation judiciaire s’est orientée vers une spécialisation par matière et par juridiction, l’objectif étant d’assurer une plus grande efficacité de la réponse judiciaire, une spécialisation des magistrats et une adaptation aux besoins des territoires, tout en conservant l’ensemble des sites judiciaires. Le nombre de tribunaux et de cours d’appel spécialisés met en évidence l’importance du mouvement de spécialisation.
Les contentieux civils pour lesquels certains tribunaux judiciaires sont spécialisés sont prévus aux articles L. 211-9-3 à L. 211-20 et R. 211-4 à D. 211-10-4-1 119 du code de l’organisation
judiciaire.
A titre d’exemple, l’article L. 211-20 du code de l’organisation judiciaire, issu de la loi n°2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, prévoit que dans le ressort de chaque cour d’appel, un tribunal judiciaire soit spécialement désigné pour connaître des actions relatives au préjudice écologique fondées sur les articles 1246 à 1252 du code civil, des actions en responsabilité civile prévues par le code de l’environnement et des actions en responsabilité civile fondées sur les régimes spéciaux de responsabilité applicables en matière environnementale résultant de règlements européens, de conventions internationales et des lois prises pour l’application de ces conventions.
Par ailleurs, l’article L. 211-9-3 du code de l’organisation judiciaire, issu de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 précitée, a introduit un nouveau mécanisme de spécialisation prévoyant que, lorsqu’il existe plusieurs tribunaux judiciaires dans un même département, ils peuvent être spécialement désignés pour connaître seuls dans ce département de certaines matières civiles et pénales dont la liste est fixée par l’article R. 211-4 du code de l’organisation judiciaire.
Les spécialisations en matière civile concernent également certaines cours d’appel, conformément aux articles L. 311-10 à L. 311-16 et D. 311-8 à D. 311-12-1 du code de l’organisation judiciaire.
Par exemple, certaines cours d’appel sont spécialement désignées pour connaître des recours contre les décisions du directeur de l’institut national de la propriété industrielle dans les cas et conditions prévus par le code de la propriété intellectuelle (Cf. articles L. 311-10, D. 311-8 et tableau XVI annexé au code de l’organisation judiciaire).
La modification normative proposée par le présent projet de loi s’inscrit ainsi en tous points dans ce mouvement de spécialisation des juridictions et se trouve justifiée par la technicité du contentieux visé.
CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 34 de la Constitution donne compétence à la loi pour « la création de nouveaux ordres de juridiction », l’article 37 prévoyant que « les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire ».
119 Pour ce dernier article, un texte réglementaire est actuellement en cours d’adoption.
Dans ce cadre, la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat indiquent que, si l’article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant la création de nouveaux ordres de juridiction, la détermination du nombre, du siège et du ressort de chacune des juridictions créées dans le cadre des principes définis par la loi ressortit à la compétence réglementaire.120
La notion de « création de nouveaux ordres de juridiction » s’étend à la définition de compétences matérielles particulières attribuées à certains tribunaux judiciaires, qui relève du domaine de la loi en ce qu’elle constitue une exception à la compétence de droit commun des tribunaux judiciaires, définie aux articles L. 211-3 à L. 211-9-2 du code de l’organisation judiciaire, par l’attribution dérogatoire d’une matière spécifique à un ou plusieurs de ces tribunaux.
Telle est l’analyse du Conseil d’Etat dans son avis du 12 avril 2018 à l’occasion de l’examen du projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, aux termes duquel le Conseil d’Etat « rappelle que le principe de la spécialisation de certains tribunaux de grande instance à compétence exclusive en certaines matières pose une règle constitutive de ces tribunaux spécialisés qui déroge à la compétence de droit commun des tribunaux de grande instance et, partant, relève du pouvoir législatif ».121
Saisi de ces dispositions, le Conseil constitutionnel en a validé le niveau de norme législatif.122 S’agissant des critères justifiant la spécialisation d’une ou plusieurs juridictions, le faible volume des affaires concernés ainsi que leur technicité ont été jugés conformes à l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice par le Conseil constitutionnel.123 La modification normative proposée par le présent projet de loi s’inscrit ainsi en tous points dans le respect du cadre constitutionnel.
CADRE CONVENTIONNEL
En matière d’organisation judiciaire, la jurisprudence européenne laisse aux états une importante marge d’appréciation. Les États peuvent ainsi définir librement cette organisation, pourvu que celle-ci assure aux individus un accès effectif aux tribunaux (notamment, CEDH, 9 octobre 1979, Airey c/ Irlande ; CEDH, 4 décembre 1995, Bellet contre France ; CEDH, 19
120 CC 18 juillet 1961 n°61-14 et CE 27 octobre 2000 n°212967 121 CE Avis n°394535 du 12 avril 2018 sur le projet de loi de programmation pour la justice 2018-2022, considérant 125
122 CC n°2019-778 DC du 21 mars 2019, considérants 373 et 374 123 CC n°2019-778 DC du 21 mars 2019, considérants 373 et 374
décembre 1997, Brualla Gomez de la Torre c/ Espagne ; CEDH, 26 octobre 2000, Kudla c/ Pologne).
Dans le cadre du contrôle de conventionalité effectué par le Conseil d’Etat124, il a été jugé à plusieurs reprises que la spécialisation de certaines juridictions n’était pas contraire au droit d’accès à un tribunal, garanti par l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.125
Dès lors, la modification normative proposée s’inscrit pleinement dans le respect du cadre conventionnel.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les premières actions judiciaires en cours soulignent l’existence d’une incertitude entre compétence du tribunal judiciaire et compétence du tribunal de commerce.
En l’absence de précisions au sein des articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce, la difficulté tient à la coexistence de deux types d’actions relatives au devoir de vigilance :
Les actions prévues par l’article L. 225-102-4 II (potentiellement en référé) permettant d’enjoindre à la société concernée de respecter les obligations fixées au I de cet article, à savoir (i) d’établir, (ii) de mettre en œuvre de manière effective et (iii) de publier un plan de vigilance ;
L’action en responsabilité civile prévue par l’article L. 225-102-5, fondée sur le droit commun.
Cette action suppose la caractérisation d’un lien de causalité entre la violation de l’une des trois obligations de vigilance rappelées ci-dessus, qui caractérisera la faute, et le dommage survenu (il s’agit de prouver le lien entre le fait de n’avoir pas mis en œuvre un plan de vigilance et le dommage). Cette action n’a pas encore donné lieu à contentieux.
Ainsi, par ordonnance du 30 janvier 2020, le tribunal judiciaire de Nanterre s'est déclaré incompétent au profit du tribunal de commerce, alors qu'il avait été saisi par trois associations, dont deux de droit ougandais, de demandes visant à remédier en urgence à l'insuffisance d’un
124 CE ass.plen. 20 octobre 1989, Nicolo
125 CE 28 mars 2011 n°334533 et CE 10 juin 2011 n°335594
plan de vigilance. Cette décision a été confirmée par la cour d’appel de Versailles dans un arrêt du 10 décembre 2020126
.
Or, par une ordonnance rendue le 11 février 2021, dans une autre affaire ,le tribunal judiciaire de Nanterre s’est cette fois-ci déclaré compétent127. Appel ayant été interjeté, une nouvelle décision de la cour d’appel de Versailles est attendue.
Par ailleurs, une action est pendante devant le tribunal judiciaire de Paris et quatre sociétés ont été mises en demeure sur le fondement de l’article L. 225-102-4 II du code de l’organisation judiciaire, sans assignation pour l’instant.
L’action fondée sur l’article L. 225-102-5 du code de l’organisation judiciaire n’a pas encore donné lieu à contentieux.
La situation exige donc une intervention législative pour identifier la juridiction compétente et spécialiser les magistrats dans cette matière de faible volumétrie et de faute technicité.
OBJECTIFS POURSUIVIS
La disposition envisagée vise à clarifier la question de la compétence juridictionnelle en matière de devoir de vigilance et donc à améliorer la lisibilité de la justice. En attribuant compétence à un ou plusieurs tribunaux judiciaires, cette disposition permet en effet d’éviter qu’à l’avenir ces procédures soient ralenties par la nécessité de trancher les exceptions d’incompétence soulevées par les parties et ainsi de garantir l’effectivité du devoir de vigilance.
Cette disposition s'inscrit également dans la politique de spécialisation actuellement engagée par le gouvernement s’agissant des contentieux les plus techniques, afin d’harmoniser la jurisprudence, d’accélérer le traitement des procédures et de garantir ainsi une plus grande efficacité de la réponse judiciaire.
D’une manière générale, cette disposition vise à renforcer l’effectivité de l’exigence de citoyenneté des entreprises et de défense des droits fondamentaux.
126 CA Versailles 10 décembre 2020, n°20/01692
127 TJ Nanterre, ordonnance de mise en état du 11 février 2021, n°20/00915
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION ENVISAGÉE : LA COMPÉTENCE DU TRIBUNAL DE COMMERCE
La compétence du tribunal de commerce a été écartée, dès lors que l’objet des actions engagées sur le fondement des articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce excède largement le seul contentieux du droit des sociétés, dévolu au tribunal de commerce.
OPTION RETENUE : LA COMPÉTENCE DU TRIBUNAL JUDICIAIRE
La compétence du tribunal judiciaire a été retenue pour les raisons suivantes.
Le devoir de vigilance a pour objet de prévenir et de réparer les atteintes graves envers les droits humains et les libertés fondamentales, la santé et la sécurité des personnes ainsi que l'environnement, ce qui relève davantage de la compétence du tribunal judiciaire que du juge consulaire.
Le dispositif prévu renvoie expressément au droit commun de la responsabilité civile, dont le tribunal judiciaire est le "juge naturel", rompu à l’exercice juridique consistant à caractériser une faute, un préjudice et un lien de causalité, ainsi qu’à traiter des questions connexes sur le droit de la preuve ou encore de la prescription.
D’une manière plus générale, il est important de préserver dès la première instance une compétence des tribunaux judiciaires en matière économique, d’autant plus dans des contentieux aussi techniques, qui seront amenés à être jugés par des magistrats professionnels en appel et devant la Cour de cassation.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
La mesure envisagée crée un article L. 211-21 au code de l’organisation judiciaire permettant de spécialiser un ou plusieurs tribunaux judiciaires en matière de devoir de vigilance.
L’impact juridique de cette spécialisation est limité dans la mesure où la possibilité de spécialiser certains tribunaux judiciaires existe déjà dans l’ordre juridique actuel. Les articles L. 211-9-3 à L. 211-20 du code de l’organisation judiciaire prévoient ainsi la spécialisation d’un ou plusieurs tribunaux judiciaires, qui ont compétence au niveau national, régional (i.e. dans le
ressort d’une ou plusieurs cours d’appel), ou départemental (i.e. dans le ressort de plusieurs tribunaux judiciaires).
Conformément au cadre constitutionnel précédemment rappelé, l’insertion du principe de spécialisation relève de la loi et la désignation du ou des tribunaux judiciaires concernés intervient dans un second temps par voie réglementaire.
La présente disposition s’inscrit dans la même logique normative.
IMPACTS SUR LES SERVICES JUDICIAIRES
Au regard de la technicité du contentieux, cette spécialisation fera l’objet d’un accompagnement sur le plan de la formation auprès des juridictions désignées.
Il convient de souligner qu’à ce jour moins de cinq procédures sont en cours devant les juridictions judiciaires.
S’agissant de la spécialisation du devoir de vigilance, il n’existe actuellement que deux affaires.
Une étude a déjà été réalisée au mois de décembre 2020. Les ETP nécessaires au traitement des contentieux relatifs au devoir de de vigilance prévus aux articles L. 225-102-4 et L. 225-102-5 du code de commerce ont été évalués de 0,13 à 1,30 ETP pour 30 à 300 affaires nouvelles par an.
IMPACTS SOCIAUX
La désignation du tribunal judiciaire comme juridiction compétence améliorera la lisibilité de l’organisation judiciaire et la spécialisation de certaines juridictions permettra assurément d’accroître la qualité des décisions rendues.
Tribunal judiciaire - toutes procédures confondues
Affaires nouvelles 30 150 300
Total ETP nécessaires en magistrat 0,06 0,32 0,63
Total ETP nécessaires en fonctionnaires de greffe 0,07 0,34 0,67 Total ETP nécessaires 0,13 0,65 1,30
5. MODALITÉS D’APPLICATION
APPLICATION DANS LE TEMPS
La mesure envisagée s'applique dès le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
APPLICATION DANS L’ESPACE
La disposition envisagée est applicable de plein droit en Guadeloupe, Guyane, Martinique, à la Réunion, à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Elle nécessite une mention expresse d’application pour la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna.
TEXTE D’APPLICATION
La mise en œuvre de la mesure envisagée nécessite un décret simple.
ARTICLE 35 : REPORTER L’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA JUNIP
ETAT DES LIEUX
L’article 27 de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice crée les articles L. 211-17 et L. 211-18 du code de l’organisation judiciaire (COJ) qui prévoient le traitement dématérialisé des injonctions de payer par une juridiction nationale des injonctions de payer (JUNIP), à l’exception de celles relevant du tribunal de commerce.
L’entrée en vigueur de cette réforme, initialement fixée au 1er janvier 2021 par l’article 109, IX, de la LPJ, a été reportée au 1er septembre 2021 par l’article 25 de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
La mise en œuvre de cette juridiction, qui poursuit l’objectif de garantir un traitement plus rapide et plus efficace des requêtes en injonction de payer et d’alléger la charge de travail des magistrats et greffiers, est cependant toujours impossible dans le court terme.
D’abord, la crise sanitaire et désormais économique traversée par notre pays va placer dans les prochains mois de nombreux ménages et entreprises en situation de précarité financière. Le choix de centraliser en une juridiction unique cette procédure rapide de traitement de l’impayé apparaît, dans un contexte économique difficile, peu compatible avec l’objectif du gouvernement de renforcer une justice proche du justiciable, qu’il soit créancier ou débiteur.
Le contexte de la crise sanitaire a également conduit à réfléchir à de nouvelles modalités de traitement des requêtes en injonction de payer. En particulier, le ministère de la justice a travaillé au développement du traitement dématérialisé de ce contentieux. Cette orientation, qui a permis la poursuite du traitement des injonctions de payer par les juridictions dans le respect des impératifs sanitaires, a offert de nouvelles perspectives de modernisation de cette procédure.
Après réexamen, il apparait par ailleurs que la création de la JUNIP nécessite des moyens nouveaux que le gouvernement préfère mobiliser dans l’immédiat vers la justice de proximité pour laquelle des besoins urgents sont identifiés, notamment au profit des équipements, de l’installation et de la formation des emplois de contractuels qui ont été recrutés.
En outre, la perspective de flux de requêtes en injonction de payer convergeant tous vers une juridiction unique nécessite de s’assurer un haut niveau de performance des outils informatiques. En effet, l’évaluation des effectifs de la JUNIP est fonction d’un temps de traitement moyen des requêtes, et donc largement tributaire de l’ergonomie des outils informatiques retenus, IPWEB et SIGNA.
Enfin, la centralisation de plusieurs centaines de milliers de requêtes au sein d’une même juridiction impliquant des opérations de vérification sérielles impose sans doute, également, de préciser l’office respectif du juge et du greffier.
Au regard de l’ensemble de ces éléments, la JUNIP ne peut pas être mise en œuvre au 1er septembre 2021. Il apparaît dès lors nécessaire de reporter la date de l’entrée en vigueur de cette juridiction.
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’article 109, IX, de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ), tel que modifié par l’article 25 de la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, prévoit que la JUNIP entre en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d'Etat, et au plus tard le 1er septembre 2021.
Une modification législative est donc nécessaire afin de reporter l’entrée en vigueur de la JUNIP.
OBJECTIFS POURSUIVIS
Compte tenu de l’ensemble des difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la JUNIP, il y a lieu de permettre une évaluation du dispositif envisagé, en concertation avec le Parlement.
C’est l’objectif poursuivi par la disposition proposée.
OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
OPTION(S) ÉCARTÉE(S)
L’option consistant à reporter l’entrée en vigueur de la JUNIP au 1er septembre 2022 a été écartée. En effet, les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la JUNIP nécessitent de disposer d’un temps d’évaluation suffisant, en concertation avec le Parlement.
OPTION RETENUE
La disposition envisagée prévoit le report de l’entrée en vigueur de la JUNIP au 1er septembre 2023.
Un report à cette échéance permettra de mettre en œuvre les actions nécessaires aux fins d’évaluation du dispositif et de poursuivre la réflexion engagée sur le développement de nouvelles modalités de traitement des requêtes en injonction de payer.
ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
IMPACTS JURIDIQUES
La disposition envisagée modifie uniquement le IX de l’article 109de la loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, dans sa rédaction résultant de la loi du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (article 25).
IMPACTS SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Impacts sur les services judiciaires et sur le fonctionnement des juridictions En termes de ressources humaines, il était initialement envisagé que la mise de la JUNIP impliquerait l’affectation de 39 agents dont trois greffiers et 36 adjoints administratifs. La complexification du traitement des injonctions de payer a conduit à réviser numériquement et qualitativement les ressources humaines indispensables à ce traitement : 52 agents dont un directeur de service de greffe, 33 greffiers et 18 adjoints administratifs.
Ainsi, non seulement les économies d’échelle se révèlent moindre que ce qui était attendu, mais des postes de greffiers doivent être créés pour la JUNIP au détriment des autres juridictions et notamment des tribunaux de proximité alors même que les greffes connaissent une vacance d’emplois de près de 7%.
Le report de l’entrée en vigueur de la JUNIP au 1er septembre 2023 permettrait de différer cet impact sur les services judiciaires et le fonctionnement des juridictions et de redimensionner les ressources humaines nécessaires à la mise en œuvre de cette juridiction.
Impacts informatiques
La mise en œuvre de la JUNIP suppose que soit développé un réseau informatique spécifique permettant la centralisation de plusieurs centaines de milliers de requêtes au sein d’une même juridiction.
Cet objectif implique de pouvoir s’appuyer sur une architecture technique et des outils informatiques performants.
Or, les outils informatiques retenus ne permettent pas encore de garantir un fonctionnement efficace de la JUNIP au 1er septembre 2021.
Le report de l’entrée en vigueur de la JUNIP au 1er septembre 2023 permettra de finaliser la solution applicative retenue afin que cette juridiction soit opérationnelle à cette date.
IMPACT ÉCONOMIQUES, FINANCIERS, SOCIAUX ET ENVIRONNEMENTAUX
Impacts sur les auxiliaires de justice
Cette disposition n’a pas d’impact significatif sur les auxiliaires de justice.
Impacts sur les entreprises et sur les particuliers
Le report de la date d’entrée en vigueur de la JUNIP au 1er janvier 2023 permettra de garantir un fonctionnement efficace de cette juridiction lors de son entrée en vigueur.
Cette disposition permettra également de poursuivre la réflexion engagée sur les différentes modalités de traitement des requêtes en injonction de payer. La simplification et l’accélération de cette procédure répondent à une attente des professionnels.
CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
CONSULTATIONS MENÉES
MODALITÉS D’APPLICATION
Modalités d’application dans le temps
• Date d’entrée en vigueur des dispositions
L’entrée en vigueur de ces dispositions est immédiate.
• Abrogation de textes
Le projet ne prévoit pas d’abrogation de disposition.
Modalités d’application dans l’espace
• Etat d’application du droit sur le territoire national
Les dispositions proposées s’appliquent sur l’ensemble du territoire métropolitain. Cet article s’y appliquera.
• Conditions d’application des dispositions envisagées dans les COM et DOM La disposition envisagée s’applique de plein droit dans les collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte) qui sont régies par le principe de l’identité législative, ainsi que dans les collectivités de l’article 74 de la Constitution qui sont soumises au principe de l’identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon).
Une mention expresse d’application à Wallis et Futuna et dans les Terres Australes et Antarctiques Françaises est prévue.
ANNEXES
Annexe 1 : Tableau comparatif des instances disciplinaires des professions réglementées en France
Annexe 2 : Schémas réforme officiers ministériels Annexe 3 : Schémas réforme avocats