La différence de régime juridique applicable nuit aussi à la transparence financière : la provenance des financements et la destination des dépenses des cultes ne sont pas aisées à déterminer lorsque des acteurs adoptent le seul statut d’association 1901 à objet mixte.
286 Loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique
287 Le Conseil d'État a ainsi annulé une délibération d'un conseil municipal accordant une subvention à une association à objet mixte au motif que cette dernière a notamment pour but de réunir ses membres pour la pratique en commun et l'étude de la religion hindoue, que seules sont admises au sein de l' association les personnes qui professent l'hindouisme et qu'en cas de dissolution de l' association , il est prévu que les fonds recueillis par elle seront offerts en donation à d'autres temples hindous (CE 9 octobre 1992, Commune de Saint-Louis).
D’une manière générale, le fait de pouvoir exercer le culte par le biais d’une association simplement déclarée ou sur initiative individuelle permet de s’affranchir des obligations imposées aux associations cultuelles. Il est en particulier noté que l’absence de séparation comptable entre les activités cultuelles et les autres activités ne permet pas veiller au respect du principe d’interdiction du financement public du culte288. Ces associations mixtes relèvent de régime d’exercice divers lorsqu’elles ont plusieurs objets. Elles sont ainsi en capacité d’exercer le culte tout en conduisant des activités d’intérêt général pour lesquelles elles peuvent bénéficier de dispositifs fiscaux favorables ou de subvention publiques, sans qu’il soit possible d’exiger une séparation des activités. Ainsi, il a été constaté que de telles associations émettaient des reçus fiscaux au titre d’activités cultuelles et d’intérêt général sans qu’il soit possible de déterminer de quel régime relevaient les dons.
La nécessité de légiférer résulte de la volonté de mieux encadrer l’exercice du culte en rendant les associations plus transparentes dans leur fonctionnement. Le fait d’imposer de nouvelles obligations aux associations cultuelles sans harmoniser les régimes d’obligations aboutirait à l’effet inverse de celui escompté : le régime juridique des associations cultuelles serait moins attractif, car trop contraignant par comparaison avec le régime 1901, et le culte serait probablement d’autant plus exercé par le biais d’initiatives individuelles ou d’associations simplement déclarées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif général est de soumettre les associations simplement déclarées et exerçant le culte aux mêmes obligations que les associations cultuelles, ces obligations étant fondées sur la spécificité de l’exercice public du culte qui est commun aux deux régimes.
Il s’agit, par-delà une mise en cohérence juridique, d’inciter les acteurs du culte à s’organiser sous le régime des associations cultuelles et à séparer ainsi leurs activités cultuelles des autres.
En harmonisant les régimes d’obligations pour toutes les personnes morales ou physiques qui exercent le culte, il s’agit de valoriser le régime juridique des associations cultuelles, qui, contrairement aux autres, offre d’importants avantages, fiscaux notamment.
3. DISPOSITIF RETENU
Le dispositif retenu vise à :
288 Le cas qui est décrit est celui où une association est dite mixte, c’est-à-dire qu’elle exerce, dans le cadre d’une même association, des activités cultuelles et autres. Il est ainsi malaisé de vérifier que la subvention publique accordée à cette association pour ses activités non cultuelles ne sera pas affectée en totalité ou en partie pour des activités cultuelles. Il ne s’agit pas toujours d’une mauvaise intention de l’association qui détourne consciemment la réglementation, mais parfois d’une mauvaise compréhension de cette dernière ou de ce qui relève exactement du culte.
- étendre aux réunions pour l’exercice du culte tenu sur initiatives individuelles et aux associations simplement déclarées à objet mixte certaines des dispositions relatives à la police des cultes applicables aux associations cultuelles ;
- soumettre les associations simplement déclarées à objet mixte, pour leurs activités cultuelles, à des obligations administratives et comptables dont certaines sont applicables aux associations cultuelles et d’autres qui leurs sont spécifiques.
Outre la publicité des réunions pour la célébration du culte prévue à l’article 25 de la loi du 9 décembre 1905, il est proposé de soumettre les réunions tenues sur initiatives individuelles aux dispositions relatives aux infractions d’outrage et de diffamation commise par un acteur du culte prévu à l’article 34 de la loi du 9 décembre 1905, mais également à l’interdiction d’organiser des réunions politiques ou des opérations électorales dans un lieu où s’exerce le culte.
En outre, il est également proposé de rendre applicables aux réunions tenues sur initiatives individuelles la peine alternative ou complémentaire d’interdiction de paraître dans les lieux de cultes, l’aggravation de la peine d’incitation à la commission d’infraction pénales prévue à l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse à raison du lieu de commission instaurées par le projet de loi, ainsi que les nouvelles mesures en matière de responsabilité civile de l’association ayant mis à disposition l’immeuble où a été commise l’infraction.
Le dispositif prévoit également que les associations à objet mixte soient soumises au respect des mêmes dispositions de police des cultes. La nouvelle mesure d’interdiction de diriger ou d’administrer une association cultuelle pour les personnes condamnées pour acte de terrorisme, ou apologie du terrorisme est également rendue applicables pour les associations à objet mixte.
Il est également prévu de soumettre les associations à objet mixte à une partie des obligations comptables des associations cultuelles, à l’obligation d’établir leur comptes annuels en isolant les activités cultuelles, à l’obligation d’approbation par une assemblée générale annuelle des actes de gestion et d’administration effectués par les dirigeants et administrateurs, ainsi qu’aux dispositions relatives au contrôle des financements provenant de l’étranger. L’amende prévue par la loi de 1905 en cas de non-respect des obligations relatives à la tenue des comptes annuels, ainsi que la possibilité de saisir le président du tribunal judiciaire pour enjoindre l’association de respecter ces obligations s’appliquent également pour les associations à objet mixte.
Indépendamment de l’obligation de certification des comptes, applicable lorsqu’une association reçoit 153000 euros et plus de dons ouvrant droit à réduction fiscale (article 4-1 de la loi n°87-171 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat) et de celle prévue par le projet de loi en cas de réception de ressources ou avantages provenant de l’étranger pour un montant dépassant le seuil fixé par décret en Conseil d’Etat, le projet de loi prévoit également de soumettre ces associations à objet mixte à l’obligation de certification des comptes dès lors qu’elles délivrent des reçus fiscaux permettant à leurs donateurs de bénéficier de la réduction fiscale prévue aux articles 200 et 238 bis du code général des impôts, qu’elles bénéficient de
subventions publiques qui dépassent annuellement un certain montant, ou que leur budget annuel dépasse un certain seuil. Ces seuils seront également prévus par décret en Conseil d’Etat.
Pour assurer l’effectivité de ce dispositif, et plus précisément afin d’éviter que certaines associations exercent des activités cultuelles sans se conformer aux nouvelles dispositions de la loi du 2 janvier 1907, il est prévu, dans un nouvel article, que dans les cas où une association exercerait des actes en relation avec l’exercice du culte sans que son objet le prévoie, le préfet de département puisse mettre en demeure cette association de mettre en conformité son objet avec ses activités. Si l’association ne satisfait pas à cette mise en demeure dans le délai prévu par décret en Conseil d’Etat, ce dernier peut prononcer une astreinte d’un certain montant par jour de retard.
Dès lors que les évolutions du droit qui sont proposées ont pour objectif d’accroître la transparence des activités des associations ainsi que la clarification de leur champ d’action, il semble opportun de prévoir la pénalisation de toute tentative de contournement du dispositif.
En outre, l’objectif est de sécuriser les donateurs potentiels en leur permettant de donner en toute connaissance de cause, pour financer des actions clairement assumées par la personne morale donataire.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Ainsi il est proposé de compléter les dispositions de l’article 4 de la loi du 2 janvier 1907 précitée, de préciser dans un nouvel article 4-1 les obligations comptables applicables aux associations mixtes, et de prévoir dans un nouvel article 4-2 le dispositif de mise en demeure et d’astreinte en cas de non-conformité de l’objet de l’association avec ses activités 4.2. IMPACTS SUR LES OFFICIERS MINISTÉRIELS
Ces nouvelles dispositions vont augmenter l’activité des commissaires aux comptes. Les honoraires du commissaire aux comptes sont réglementés par décret et par le code de déontologie de la profession. Ils dépendent du nombre d’heures nécessaires à la bonne exécution de la mission dans le respect de fourchettes définies à l’article R. 823-12 du code de commerce et du barème horaire pratiqué par chaque cabinet. Le taux horaire moyen pratique par la profession est d'environ 100 à 200 € HT/heure.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Si l’effet incitatif escompté se concrétise, l’impact sur les services déconcentrés de l’Etat289 pourrait être non négligeable. L’harmonisation des régimes d’obligations pourrait inciter les acteurs organisés sous la seule forme de l’association à objet mixte à séparer leurs activités et à déclarer la qualité cultuelle de l’association chargée exclusivement de l’exercice du culte pour bénéficier des avantages réservés à la catégorie des associations cultuelles. Une augmentation du nombre de rescrit est également à prévoir.
Les services déconcentrés en charge du greffe des associations (préfecture ou direction départementale de la cohésion sociale selon les départements) auront le cas échéant un grand nombre de demandes à traiter, du moins dans les premiers mois ou les premières années suivant l’entrée en vigueur de la loi.
L’effet incitatif de la loi aura également des conséquences en matière fiscale : un plus grand nombre d’association pourront bénéficier des avantages alloués aux associations cultuelles.
4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS/ASSOCIATIONS
Ceux qui continueront à privilégier une association unique simplement déclarée devront tout de même isoler dans leur comptabilité les mouvements comptables liés aux activités cultuelles et les rendre donc plus facilement consultables, ce qui permettra de lutter contre les actes abusifs de fongibilité, soit illégaux (conduisant à un financement public du culte), soit non conforme avec la destination de la ressource (ex : don).
L’impact majeur escompté est que cette harmonisation des régimes aboutisse à des demandes de création d’associations cultuelles de la part d’acteurs qui privilégient aujourd’hui la forme de l’association à objet mixte, particulièrement dans les cultes les moins structurés.
En privilégiant le cloisonnement des activités, le projet de loi vise également à éviter toute confusion, elle constitue ainsi un gage de responsabilisation des sociétaires, l’exercice du culte n’est pas une activité neutre pouvant être mise au même plan que toute autre activité culturelle.
L’exercice du culte touche à la conscience des fidèles ce qui nécessite une protection particulière.
289 Selon le département, les préfectures ou des directions départementales qui sont chargés de délivrance des rescrits administratifs.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS
L’Autorité des normes comptables a été consultée.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi. Toutefois, les associations mixtes constituées avant l’entrée en vigueur de la présente loi disposeront d’un délai supplémentaire allant jusqu’au 1er janvier suivant leur premier exercice comptable complet suivant l’entrée en vigueur des décrets en Conseil d’État prévus aux articles 19 et 21 de la loi du 9 décembre 1905. pour se conformer aux nouvelles dispositions du troisième alinéa de l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 relatives l’obligation de soumettre au contrôle de l’assemblée générale les actes de gestions financières et d’administration légales des biens accomplis par les directeurs ou les administrateurs, et aux dispositions du nouvel article 4-1 de la loi du 2 janvier 1907 relatives aux obligations comptables de ces associations.
5.2.2. Textes d’application
Un ou plusieurs décrets en Conseil d’Etat viendront préciser les conditions d’application de ces mesures, notamment les seuils applicables pour la certification des comptes de ces associations et le délai minimum dont l’association dispose pour mettre son objet en conformité avec ses activités.
Article 31 : Le régime juridique des associations de droit local d’Alsace Moselle
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. DROIT LOCAL DES ASSOCIATIONS
Les lois du 1er juillet 1901 et du 9 décembre 1905 ne s’appliquent pas dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle. En effet, lors de la promulgation de ces deux textes, ces départements étaient annexés à l’Empire allemand et ces deux lois n’y ont pas été introduites après 1918.
La création, le fonctionnement et la dissolution des associations ayant leur siège dans les trois départements sont donc exclusivement régis par les articles 21 à 79-IV du code civil local, maintenu en vigueur par la loi du 1er juin 1924.
Le droit local des associations distingue deux types d’associations : l’association non-inscrite et l’association inscrite.
Les associations non-inscrites existent du seul fait de l’adoption de statuts par au moins deux personnes. Elles n’ont cependant pas de personnalité morale mais disposent tout de même d’une direction qui peut agir en leur nom et, si elles n’ont pas de patrimoine propre, elles peuvent toutefois disposer d’un patrimoine affecté au but de l’association, au travers de leurs membres.
Les associations inscrites au registre du tribunal judiciaire du siège de l’association disposent d’une pleine capacité juridique. Elles peuvent recevoir des dons et legs ainsi que posséder et gérer des biens, sans être limitées par le principe de spécialité. En outre, elles peuvent poursuivre un but lucratif ou non. Elles peuvent également recevoir des subventions publiques.
Pour pouvoir demander l’inscription, le nombre de membres doit être d’au moins sept. Le contrôle exercé par l’autorité judiciaire lors de la demande d’inscription est un contrôle de conformité des statuts de l’association aux dispositions du code civil local. Depuis l’ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015, l’autorité administrative ne peut plus s’opposer à l’inscription d’une association. Elle peut en revanche, au même titre que le ministère public ou toute personne intéressée, saisir le tribunal judiciaire pour qu’il prononce la dissolution de l’association si cette dernière est fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du Gouvernement.
La forme associative est la forme d’organisation habituelle des cultes non-statutaires290. Les cultes statutaires (catholique, protestant luthérien, protestant réformé et israélite) peuvent également y avoir recours, notamment pour leurs activités extra cultuelles. Ce régime cohabite en effet avec celui des établissements publics du culte qui assurent en Alsace-Moselle le fonctionnement des institutions cultuelles pour les cultes statutaires. Ces établissements sont dotés de la personnalité morale mais soumis au principe de spécialité.
Une association peut avoir pour objet, exclusivement ou non, l’exercice d’un culte. La réglementation et la jurisprudence exigent toutefois, pour que l’association puisse bénéficier des mêmes avantages fiscaux que les associations cultuelles, que celle-ci ait pour objet exclusif l’exercice d’un culte291
.
1.2. DROIT PÉNAL LOCAL
Les dispositions relatives à la police des cultes de la loi du 9 décembre 1905 ne s’appliquent pas en Alsace-Moselle, à l’exception des articles 31 et 32 qui ont été introduits dans le code pénal local par la loi 2017-86 du 27 janvier 2017 à l’occasion de l’abrogation de l’article 166 du code pénal local, qui sanctionnait le blasphème, l’outrage aux cultes et les actes scandaleux commis dans un lieu de culte.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
L’exercice du culte n’est pas une activité neutre pouvant être mise au même plan que toute autre activité culturelle. Il est ainsi légitime que les associations inscrites de droit local à objet cultuel soient soumises à des obligations équivalentes à celles des associations cultuelles en matière de transparence des comptes et de financement des associations. La loi du 9 décembre 1905 ne s’appliquant pas dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, il est nécessaire pour introduire les mesures nouvelles de modifier le code civil local qui régit la création, le fonctionnement et la dissolution des associations ayant leur siège dans ces trois départements.
290 La notion de « cultes non-statutaires » s’appréhende en opposition à celle de « cultes statutaires ». Ces derniers sont ceux qui sont concernés par le régime concordataire, régi par le Concordat du 15 juillet 1801 stricto sensu, les articles organiques du 18 germinal an X, le décret impérial du 17 mars 1808 concernant le culte israélite, ainsi que des textes français pris avant l’annexion des trois départements par l’Empire allemand en 1871 et des textes de l’Empire allemand antérieurs au rattachement à la France intervenu après 1918. Ce régime demeure applicable (cf. CE, avis, 24 janvier 1925, n° 188150), et se traduit notamment par la prise en charge financière et administrative des ministres du culte et des implantations immobilières.
291Pour l’exonération de taxe foncière des bâtiments affectés au culte et appartenant à une association cultuelle, voir l’article 1382 4° du code général des impôts ; pour l’application des articles 200 et 238 bis du code général des impôts, voir TA Strasbourg, 20 juin 1989, Association Église évangélique Bonne nouvelle et TA Strasbourg, 30 décembre 1998, n° 952542, Église néo-apostolique de France.
Il est également nécessaire de modifier le code pénal local afin de rendre applicables dans les trois départements les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 relatives à la police des cultes.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est d’appliquer des règles similaires à celles qui sont applicables sur le reste du territoire métropolitain pour éviter d’accroître la différence de traitement entre les associations soumises au droit local et celles soumise au droit issu de la loi de 1905. Il s’agit aussi d’éviter que certaines associations ne s’implantent dans les trois départements dans le seul but d’échapper à l’application des nouvelles mesures introduites dans la loi du 9 décembre 1905, sans porter une atteinte excessive aux particularités du droit local des associations.
En outre, la modification du code pénal local doit permettre de doter les autorités publiques des trois départements des mêmes outils juridiques que dans le reste du territoire pour poursuivre les infractions liées à l’exercice public des cultes. Il est à noter que ces infractions s’appliqueront indistinctement à l’exercice des cultes statutaires ou non-statutaires.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de créer une nouvelle subdivision dans le code civil local relative aux associations inscrites à objet cultuel et de leur rendre applicable les obligations et sanctions suivantes :
- l’obligation de soumettre au contrôle de l’assemblée générale les actes de gestion financière et d’administration légale des biens accomplis par les directeurs ou les administrateurs ;
- à l’obligation de déclaration des avantages et ressources provenant de l’étranger prévue par le projet de loi ;
- aux mêmes obligations comptables que celles applicables aux associations cultuelles (à l’exception de l’obligation de dresser un état inventorié de leurs biens meubles et immeubles). Elles devront en outre, comme pour les associations mixtes, établir leurs comptes annuels de sorte que leurs activités en relation avec l’exercice public d’un culte constituent une unité fonctionnelle présentée isolément ;
- à l’obligation de certification de leurs comptes dans les mêmes hypothèses que pour les associations dites mixtes ;
- aux mêmes sanctions pénales que celles prévu en cas de non-respect des obligations comptables.
Comme pour les associations dites mixtes, il est prévu, dans un nouvel article, que le préfet de département puisse mettre en demeure une association inscrite de droit local de mettre en conformité son objet avec ses activités si celle-ci exerce des actes en relation avec l’exercice du
culte sans que cet exercice soit inscrit dans son objet. Le préfet de département peut par ailleurs prononcer une astreinte si la mise en demeure n’est pas suivie d’effet.
En matière pénale, il est proposé d’imposer aux établissements publics du culte ou aux associations à objet cultuel le caractère public des réunions pour la célébration du culte comme c’est déjà le cas pour les associations cultuelles en vertu de l’article 25 de la loi du 9 décembre 1905. En outre, les infractions d’interdiction de tenir des réunions politiques ou des opérations de vote sont applicables aux établissements publics du culte ou aux associations à objet cultuel.
De même est étendu à l’Alsace Moselle, la circonstance aggravante tenant au lieu de commission de l’infraction prévue à l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et la peine complémentaire ou alternative d’interdiction de paraître dans les lieux de cultes prévues par le projet de loi.
Il est également proposé d’aligner le régime de responsabilité civile des établissements publics du culte ou des associations constituées pour l'exercice du culte sur celui prévu pour associations cultuelles.
Il est enfin prévu d’interdire à toute personne condamnée pour acte de terrorisme de diriger ou d’administrer un établissement public du culte ou une association à objet cultuel pendant une durée de dix ans.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées nécessitent de modifier de code civil local et le code pénal local. Il est à noter que cette modification du régime associatif dans les trois départements dits « concordataires » n’a pas pour effet de modifier le régime spécial des cultes reconnus, ni de faire obstacle au financement public du culte.
4.2. AUTRES IMPACTS
Se reporter aux dispositions instaurées par le projet de loi et étendues en Alsace Moselle.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS
L’Autorité des normes comptables a été consultée et a rendu un avis favorable.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi. Toutefois, les associations inscrites de droit local constituées avant l’entrée en vigueur de la présente loi disposeront d’un délai supplémentaire allant jusqu’au 1er janvier suivant leur premier exercice comptable complet suivant l’entrée en vigueur des décrets en Conseil d’État prévus aux articles 19 et 21 de la loi du 9 décembre 1905 pour se conformer aux nouvelles dispositions du troisième alinéa de l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905 relatives l’obligation de soumettre au contrôle de l’assemblée générale les actes de gestions financières et d’administration légales des biens accomplis par les directeurs ou les administrateurs, et aux dispositions des deuxième alinéas et suivants du nouvel article 79-V du code civil local relatives aux obligations comptables de ces associations.
5.3. TEXTES D’APPLICATION
Un ou plusieurs décrets en Conseil d’Etat viendront préciser les conditions d’application de ces mesures notamment les seuils applicables pour la certification des comptes de ces associations et le délai minimum dont l’association dispose pour mettre son objet en conformité avec ses activités.
Article 32 : L’exemption du droit de préemption
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article L.213-1-1 du code de l’urbanisme, créé par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové et modifié par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, soumet au droit de préemption292 les biens immeubles faisant l'objet de donations entre vifs293
.
Cette rédaction soumet au droit de préemption les donations et legs faits au bénéfice de tous les établissements ayant la capacité de recevoir des libéralités (fondation, congrégation, association cultuelle, établissement public du culte ou association inscrite de droit local dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle).
Elle est donc susceptible de s’appliquer à des mutations patrimoniales que le législateur n’entendait pas restreindre et de remettre en cause la volonté du donateur, par exemple à l’occasion de la création d’une fondation reconnue d’utilité publique dont les immeubles constituent la dotation initiale.
L’article 5 de l’ordonnance du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations est ainsi venu compléter les hypothèses d’exemption en prévoyant de ne pas soumettre les donations d’immeubles entre vifs consenties au profit de fondations, de congrégations, d’associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local, au droit de préemption prévu par les articles L. 210-1 à L. 213-18 du code de l’urbanisme.
Or, l’article 113 de la loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a procédé à une réécriture globale de l’article L. 213-1-1 du code de l’urbanisme qui n’a pas repris la disposition créée par l’ordonnance du 23 juillet 2015. Cette réécriture a pour effet involontaire de faire disparaître l’exemption du droit de préemption institué par l’ordonnance du 23 juillet 2015 précitée et de soumettre de nouveau ces biens au droit de préemption.
Afin de remédier à cette malfaçon législative, un amendement, visant à rétablir cette mesure, a été présenté et adopté en première lecture de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté au Sénat. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censuré au motif que ces dispositions ainsi introduites en première lecture ne présentaient pas de lien, même
292 Un droit de préemption est un droit légal ou contractuel accordé à des personnes privées ou publiques d'acquérir un bien par priorité à toute autre personne.
293 Une donation entre vifs désigne l’acte par lequel le donateur se sépare d’un bien ou d’un droit au profit d’un ou plusieurs donateurs, et cela de son vivant (contrairement au testament où les héritiers profitent des biens après le décès de la personne).
indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi initial (cf. décision n° 2015-745 DC du 26 janvier 2017, Loi relative à l’égalité et à la citoyenneté).
Les donations consenties aux organismes à vocation cultuelle (associations cultuelles, congrégations, associations de droit local à objet cultuel…) sont très souvent le fait de personnes qui souhaitent soutenir une cause de nature confessionnelle, soit pour un motif strictement religieux, soit pour un motif social ou philanthropique inspiré par des convictions religieuses.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
Une disposition législative est nécessaire pour rétablir les dispositions issues de l’ordonnance du 23 juillet 2015.
Cette mesure s’inscrit dans le mouvement de libéralisation opéré par l’ordonnance n° 2005-856 du 28 juillet 2005 portant simplification du régime des libéralités consenties aux associations, fondations et congrégations qui remplaça le régime subordonnant à une autorisation administrative l'acceptation des libéralités faites aux associations cultuelles par un régime de libre acceptation, assorti d'un pouvoir d'opposition de l'autorité administrative.
Le droit de préemption peut s’avérer un frein pour les libéralités consenties au profit de fondations, de congrégations, d’associations ayant la capacité à en recevoir et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.
En effet, l’application du droit de préemption tel qu’il est prévu par l’article L.213-1-1 du code de l’urbanisme, si les collectivités territoriales décident d’utiliser pleinement cette nouvelle prérogative, risque de générer de nombreuses protestations ainsi que des contestations juridiques dans tous les secteurs du monde associatif. À titre d’exemple, certaines congrégations religieuses pourraient voir leurs biens immeubles préemptés à l’occasion d’une reconnaissance légale (où elles deviennent officiellement propriétaires d’un patrimoine qu’elles occupent dans les faits depuis des décennies) ou lors d’un regroupement entre plusieurs congrégations.
Les donations sont une source importante de financement pour les associations cultuelles qui ne peuvent en principe recevoir des financements publics, mais également pour les congrégations, les autres associations ayant la capacité de recevoir des libéralités ou encore les fondations et les associations inscrites de droit local, qui font face au constat de la raréfaction des financements publics. Ce constat a d’ailleurs conduit le législateur en 2014 à élargir le périmètre des associations ayant la capacité à recevoir.
Il s’agit donc de favoriser le financement associatif au moyen de donations entre vifs particulièrement dans un contexte où le projet de loi renforce le contrôle des financements des associations, notamment en soumettant à déclaration les financements étrangers avec possibilité d’opposition de l’administration, et il convient donc d’assurer en contrepartie à ces associations
de moyens de financement suffisants pour exercer de manière sereine leurs activités. Dans un souci d’égalité de traitement, ces dispositions doivent être étendues aux autres structures associatives ayant la capacité à recevoir des libéralités.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé d’exempter du droit de préemption les donations consenties au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées nécessitent de modifier l’article L. 213-1-1 du code de l’urbanisme.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Si les collectivités territoriales ne sont plus titulaires du droit de préemption, elles ne disposent plus d’un droit prioritaire pour acquérir les biens ou les droits sociaux consentis à des fondations ou associations.
En supprimant l’obligation de déclaration préalable pour ce type de donations, cette mesure allège la charge des collectivités locales qui n’auront plus à en connaître.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS/ASSOCIATIONS
Les donations consenties au profit des fondations, des congrégations, des associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, des établissements publics du culte et des associations inscrites de droit local ne seront plus subordonnées à déclaration préalable auprès de la mairie.
Cela facilitera et sécurisera les donations consenties aux fondations et associations. En effet, la sécurité juridique du donateur en sera accrue, car celui-ci sera certain que l’exécution de sa donation sera conforme à sa volonté. Les donations de biens immeubles à des institutions religieuses sont en effet souvent le fait de personnes qui souhaitent apporter leur soutien à une cause qui leur tient à cœur et qui souhaitent expressément qu’un lieu dont ils sont propriétaires participe de l’avancée de cette cause.
La sécurité juridique et financière du donataire sera également confortée, ce dernier étant certain de bénéficier.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Ces dispositions retirant aux collectivités territoriales leur droit de préemption pour une certaine catégorie de biens, le Conseil national d’évaluation des normes a été consulté conformément au deuxième alinéa du I de l’article L. 1212-2 du CGCT.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION :
5.2.1. Application dans le temps
L’article entre en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
Elle est applicable sur l’ensemble du territoire.
5.2.3. Textes d’application
Elle ne nécessite pas de texte d’application.
CHAPITRE II – RENFORCER LA PRÉSERVATION DE L’ORDRE
PUBLIC
SECTION 1 – CONTRÔLE DU FINANCEMENT DES CULTES
Article 33 : Les obligations comptables et déclaratives des
associations cultuelles
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 21 de la loi 9 décembre 1905 traite des obligations comptables et déclaratives des associations cultuelles ainsi que du contrôle financier294 qui est exercé sur celles-ci.
Depuis la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un Etat au service d’une société de confiance, les associations cultuelles sont soumises d’une part à une obligation de tenue de comptes annuels295 et d’autre part à une obligation de déclaration en cas de collecte de dons par SMS.
Elles doivent également dresser chaque année l'état inventorié de leurs biens meubles et immeubles.
Les associations cultuelles doivent également tenir une assemblée générale annuelle, quelles que soient les stipulations de leurs statuts à cet égard, pour faire approuver par leurs membres leurs actes de gestion et d’administration. Cette obligation imposée aux associations cultuelles par l’article 21 n’a pas son équivalent pour les associations simplement déclarées, qui ne sont donc pas tenues de réunir annuellement une assemblée générale.
Le contrôle financier sur les associations cultuelles est exercé par le ministre des finances, notamment la Direction des services fiscaux, et par l'inspection générale des finances.
Enfin, les associations cultuelles qui reçoivent plus de 153 000 euros de dons ou de subventions296 par an sont soumises, comme toute association, à des obligations particulières :
elles doivent établir des comptes annuels comprenant un bilan, un compte de résultat et une
294 Les associations cultuelles et unions d'associations cultuelles sont soumises au contrôle financier des services fiscaux [Loi du 9 déc. 1905, article 21].
295 Les associations cultuelles doivent tenir des comptes annuels (Loi n°2018-727 du 10 août 2018, article 47).
296 Le Conseil d'État a posé les conditions de légalité d'une subvention accordée à une association qui, sans être une association cultuelle au sens de la loi de 1905, a de telles activités (CE 4 mai 2012, req. n° 336462, req. n° 336463, req. n° 336464 req. n° 3364635).
annexe, nommer un commissaire aux comptes et assurer la publicité des comptes sur le site internet de la direction de l’information légale et administrative (DILA) dans les trois mois qui suivent l’approbation des comptes par l’organe délibérant (articles L. 612-4 et D. 612-5 C. com., article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et décret n° 2009-540 du 14 mai 2009).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La gestion courante, financière et patrimoniale, des associations cultuelles souffre aujourd’hui d’un manque de transparence non seulement vis-à-vis des pouvoirs publics mais aussi à l’égard des fidèles eux-mêmes.
Les obligations administratives et comptables des associations cultuelles ne permettent pas à l’administration d’avoir une vision claire du mode de fonctionnement de ces associations, qui bénéficient pourtant d’un régime juridique leur donnant notamment droit à des avantages octroyés par la puissance publique.
En outre, les fidèles eux-mêmes ont besoin d’être rassurés sur la destination et l’usage effectif de leurs dons.
Le renforcement des obligations administratives et comptables des associations cultuelles permettrait une plus grande transparence qui faciliterait la responsabilisation des acteurs.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Afin de répondre à un objectif de transparence comptable et dans un souci de faciliter le respect de ces exigences légales par les structures associatives cultuelles, il importe de favoriser la normalisation de la tenue des comptes et de créer une obligation de tenue d’un état séparé des lieux de cultes dans lesquels les associations organisent l’exercice du culte. Il importe également de veiller à mettre en place des outils permettant d’assurer efficacement le contrôle des financements provenant de l’étranger prévu par le nouvel article 19-3 créé par le projet de loi.
Pour permettre à l’administration de mieux apprécier la situation des associations à objet cultuel, il est proposé de mieux encadrer les obligations comptables et déclaratives de ces dernières de sorte que leur comptabilité et leur gestion patrimoniale soient annuellement connues de l’administration. L’origine des fonds doit également être connue de l’administration afin que celle-ci puisse s’assurer du respect des obligations de contrôle instituées par le projet de loi.
Une plus grande transparence vis-à-vis de l’administration facilitera la responsabilisation des acteurs associatifs et donnera à l’administration les moyens de constater la solidité et la pérennité de leurs projets.
L’objectif est également de rassurer de nombreux donateurs potentiels qui, dans les cultes les moins solidement structurés, s’inquiètent de l’usage fait des dons. Ils pourront ainsi bénéficier d’une gestion plus transparente et plus normée qui rendra possible une meilleure compréhension de l’affectation des recettes.
Le renforcement des règles administratives et comptables qui président à la gestion des associations a aussi pour but, d’une façon plus générale, de réduire la capacité d’une association de masquer des activités ou des sources de financement. La transparence comptable doit permettre à l’administration, si elle le souhaite, de vérifier que les ressources des associations cultuelles ne sont utilisées que pour financer des activités cultuelles, ces associations étant tenues d’avoir un objet exclusivement cultuel. En outre, la tenue précise d’un compte de résultat et de ses annexes, notamment des journaux comptables, doit permettre de lier très précisément les dépenses aux recettes.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de renforcer les obligations comptables et déclaratives des associations cultuelles en :
- précisant la notion de comptes annuels en détaillant les documents comptables exigibles (bilan, compte de résultat et annexes), de sorte qu’il n’y ait aucune ambiguïté possible en la matière ;
- renvoyant expressément à un règlement de l’Autorité des normes comptables297, qui viendra préciser la nomenclature des documents susmentionnés et adapter celle-ci à la particularité des associations cultuelles en prévoyant la tenue d’un état séparé des ressources provenant d’un Etat étranger, d’une personne morale étrangère ou d’une personne physique non résidente en France ; cet état permettra de mieux identifier les fonds provenant de l’étranger et soumis à une déclaration par la présente loi ;
- ajoutant une obligation de tenue d’un état séparé des lieux de culte dans lesquels l’association organise l’exercice du culte ;
297 Règlement qui sera élaboré précisément avec l’ANC à l’issue de l’adoption de la loi. L’objectif est de pouvoir atteindre une transparence maximale sur les financements étrangers et, pour les associations 1901, sur la distinction entre les activités cultuelles et non cultuelles.
- imposant une certification des comptes par un commissaire aux comptes lorsque l’association a bénéficié d’avantages ou de ressources provenant de l’étranger dont le montant dépasse le seuil fixé par décret en Conseil d’Etat ;
- prévoyant une obligation d’établir un traité d’apport en cas d’apport en nature annexé aux comptes et dont le contenu est précisé par la loi.
Enfin le projet de loi prévoit la transmission sur réquisition au préfet des documents comptables, du budget prévisionnel ainsi que de l’état séparé des lieux de culte. La transmission de ces informations lui permet de s’assurer que l’association remplit toujours les conditions pour être qualifiée d’association cultuelle, faute de quoi le préfet pourra retirer le bénéfice des avantages découlant du régime juridique des associations cultuelles.
Comme vu précédemment, certaines de ces dispositions sont par cohérence applicables aux associations mixtes et aux associations de droit local à objet cultuel.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Les dispositions envisagées nécessitent d’une part de modifier la loi du 9 décembre 1905 et d’autre part de prévoir au niveau infra-législatif, par un règlement de l’Autorité des normes comptables, la normalisation des documents comptables que devront établir les associations cultuelles.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Les collectivités territoriales bénéficieront aussi du renforcement de la transparence de gestion qu’il est proposé de mettre en œuvre. Elles pourront avoir une meilleure connaissance de la réalité du tissu associatif cultuel et des lieux de culte présents sur leur territoire.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les services préfectoraux auront une vision plus claire de la réalité des pratiques et des lieux de culte et pourront mieux estimer la solidité des associations et la viabilité de leurs projets lorsqu’ils auront à instruire leurs dossiers. Un bureau des associations en préfecture destinataire de la déclaration préalable de la qualité cultuelle d’une association pourra plus facilement se prononcer sur le caractère cultuel de celle-ci s’il peut analyser précisément les dépenses et les recettes de son budget. En effet, les documents comptables sont essentiels pour juger de la nature des activités d’une association et de la capacité de celle-ci à être qualifiée de cultuelle :
l’analyse des dépenses permet de constater que ces dernières ne sont affectées qu’au culte et la nature des recettes permet de constater que celles-ci font partie de la liste des recettes autorisées
et limitativement énumérées à l’article 19 de la loi de 1905. A cet égard, l’article 33 du décret du 16 mars 1906 rappelle que les recettes des associations cultuelles sont celles prévues à l’article 19 de la loi.
Ces nouvelles dispositions donnent les moyens à l’administration et aux commissaires aux comptes de pouvoir s’assurer du respect des dispositifs de contrôle des ressources des associations cultuelles.
4.4. IMPACTS SUR LES OFFICIERS MINISTÉRIELS
Ces nouvelles dispositions vont augmenter l’activité des commissaires aux comptes. Les honoraires du commissaire aux comptes sont réglementés par décret et par le code de déontologie de la profession. Ils dépendent du nombre d’heures nécessaires à la bonne exécution de la mission dans le respect de fourchettes définies à l’article R. 823-12 du code de commerce et du barème horaire pratiqué par chaque cabinet. Le taux horaire moyen pratique par la profession est d'environ 100 à 200 € HT/heure.
4.5. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS/ASSOCIATIONS
D’une manière générale, le fait d’accroître les obligations administratives des associations à l’égard de l’administration peut créer une certaine appréhension, essentiellement pour les plus petites associations, qui n’ont pas nécessairement, en matière d’administration, les capacités humaines et techniques de satisfaire à des obligations plus nombreuses et d’une technicité plus pointue.
Toutefois, pour certains cultes, le très bon niveau d’encadrement des associations par des structures fédératives pourra permettre de dépasser ces craintes. Le culte protestant, par exemple, qui est exclusivement organisé depuis 1905 sous la forme d’associations cultuelles, très nombreuses et souvent de petite taille, dispose d’une structure fédérative très organisée qui dispose de compétences notables. En outre, même si l’effort initial d’adaptation peut s’avérer réel dans certains cas, l’expérience permettra par la suite de satisfaire à ces obligations sans contrainte excessive.
Le recours à un commissaire aux comptes pour la certification des comptes présentera un coût pour les associations cultuelles ainsi que par extension pour les associations mixtes et de droit local à objet cultuel. Ce coût dépend du nombre d’heures facturées. Il dépend donc notamment de la taille de l’association et de la complexité de ses documents comptables. Pour une association de petite taille dont le budget est réduit, le coût de la certification sera de quelques centaines d’euros. Ce coût peut s’élever à plusieurs milliers d’euros pour de grosses associations.
Mais l’obligation de certification des comptes n’est applicable qu’aux associations cultuelles qui bénéficieront des avantages et des ressources provenant de l’étranger dont le montant
minimal est fixé par décret. La limitation de l’impact de cette mesure préserve ainsi les petites structures associatives disposant de peu de ressources. Enfin, cette mesure s’avère également limitée dans la mesure où les associations cultuelles qui perçoivent plus de 153 000 euros de dons sont déjà soumises à l’obligation de certification des comptes.
Pour les cultes organisés à l’échelle départementale, régionale ou nationale, ces obligations ne poseront pas de grande difficulté de mise en œuvre.
En revanche, pour les associations mixtes, ces nouvelles obligations comptables présentent un important changement susceptible de les amener à bien dissocier leurs activités cultuelles et culturelles par deux structures distinctes. Cette mesure permettra en cela de répondre à l’objectif vertueux de la loi visant à ce que l’exercice du culte soit régi par le cadre légal prévu par la loi du 9 décembre 1905.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS
L’Autorité des normes comptable a été consultée.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi.
Toutefois, les associations mixtes et les associations inscrites de droit local à objet cultuel auront jusqu’au 1er janvier suivant le premier exercice complet suivant l’entrée en vigueur des décrets d’application pour se conformer aux nouvelles dispositions relatives aux comptes annuels qui leur sont applicables.
Il en est de même les associations cultuelles s’agissant du quatrième alinéa de l’article 21.
5.2.2. Textes d’application
Une adaptation du décret du 16 mars 1906 et du règlement des normes comptables seront nécessaires. En outre, le décret en Conseil d’État déterminera les modalités d’application résultant de l’obligation de certification des comptes lorsque l’association a bénéficié d’avantages ou de ressources provenant de l’étranger. Ces dispositions réglementaires fixeront au surplus, le montant des avantages et ressources à compter duquel s’applique l’obligation de certification.
Article 34 : Les sanctions du non-respect des obligations
comptables
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 23 de la loi du 9 décembre 1905 prévoit que les directeurs ou administrateurs d’une association ou d’une union qui contreviennent aux articles 18, 19, 20, 21 et 22 sont punis d’une amende de 5ème classe, c’est-à-dire de 1 500 €, et que les tribunaux peuvent pour les mêmes motifs prononcer la dissolution de l’association ou de l’union.
Cet article, contenu dans le titre IV de la loi, titre relatif aux associations cultuelles, prévoit ainsi des sanctions pour les infractions relatives à la formation, à la constitution, à la composition et au fonctionnement des associations. Il préfigure donc le titre V relatif à la police des cultes.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La création de nouvelles obligations comptables et déclaratives participe d’une volonté de promotion de la transparence qui doit être soutenue par la répression des manquements à ces obligations.
Le dispositif, pour être efficace, doit être à la fois incitatif et répressif. Il convient donc d’adapter la peine d’amende prévue en cas de non-respect des obligations légales.
Outre l’aspect répressif, le dispositif doit permettre d’assurer que les obligations déclaratives et comptables des associations soient respectées.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est de rehausser la peine applicable en cas de manquement aux obligations prévues par l’article 21 de la loi du 9 décembre 1905, en alignant celle-ci sur celle applicable aux sociétés anonymes (article L. 241-4 C. com) et aux associations simplement déclarées pour leurs obligations comptables relatives à la perception de subventions et de dons (article L. 612-4 C. com).
Il s’agit de prévoir une peine d’amende à la fois dissuasive et proportionnée à l’infraction, dans le but de consolider le dispositif normatif.
L’objectif est aussi de donner les moyens à la justice judiciaire de faire respecter cette obligation en lui conférant explicitement des compétences en la matière.
3. DISPOSITIF RETENU
En alignant cette amende sur celle applicable aux autres personnes morales pour le même type d’infraction, il est procédé à une modernisation de ces dispositions qui rétablira une certaine égalité de traitement.
Il s’agit aussi, de manière pragmatique, de prévoir les modalités de mise en œuvre des sanctions en conférant explicitement des compétences en la matière au président du tribunal judiciaire.
Le non-respect de l’obligation de tenue de comptes annuels peut donner lieu à une injonction sous astreinte émanant du président du tribunal, qui peut également désigner un mandataire pour effectuer ces formalités. Ce dispositif vise à inciter les associations sanctionnées à rapidement se conformer aux exigences légales.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
Les usagers qui contreviendront aux obligations légales prévues par l’article 21 de la loi de 1905 se verront plus facilement et plus durement sanctionnés.
Cette disposition n’aura pas d’impact sur les dirigeants ou administrateurs qui remplissent leurs obligations. L’impact se veut dissuasif.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
Ces dispositions entreront en vigueur le lendemain de la publication de la loi et ce dès que les nouvelles obligations comptables seront mises en place par les associations mixtes, soit au plus tard 1er janvier suivant le premier exercice complet suivant l’entrée en vigueur des décrets en Conseil d’État prévus aux articles 19 et 21 de la loi du 9 décembre 1905.
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Articles 35 et 36 : L’encadrement des avantages, ressources et
libéralités provenant de l’étranger
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. EN FRANCE
En l’état actuel du droit, aucune disposition n’encadre les flux d’avantages et de ressources consentis à des associations298 à objet cultuel en provenance de l’étranger299 .
Les ressources des associations cultuelles sont prévues par l’article 19 de la loi du 9 décembre 1905. Elles sont pour l’essentiel issues des dons des fidèles, mais aussi les rétributions pour services cultuels ou les libéralités. La capacité à recevoir des libéralités, appelée « grande capacité » en droit civil, leur a été reconnue par la loi du 25 décembre 1942.
Concernant les libéralités, l’article 910 du code civil prévoit que les fondations, les congrégations et les associations ayant la capacité à recevoir des libéralités et, dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les établissements publics du culte et les associations inscrites de droit local, sont acceptées librement par celles-ci. Si le préfet constate que l'organisme légataire ou donataire ne satisfait pas aux conditions légales exigées pour avoir la capacité juridique à recevoir des libéralités ou qu'il n'est pas apte à utiliser la libéralité conformément à son objet statutaire, il peut former opposition à la libéralité la privant ainsi d'effet.
En outre les libéralités consenties à des Etats étrangers ou à des établissements étrangers habilités par leur droit national à recevoir des libéralités sont acceptées librement par ces Etats ou par ces établissements, sauf opposition formée par le ministre de l’intérieur, pour l’un des motif mentionnés à l’article 6-4 du décret n° 2007-807 du 11 mai 2007 relatif aux associations, congrégations et établissements publics du culte et portant application de l’article 910 du code civil, soit un motif tiré des engagements internationaux de la France ou de la défense de ses intérêts fondamentaux, soit un motif tiré de la nature des activités de l’établissement étranger ou de ses dirigeants, ou bien pour un motif d’ordre public (CE, 30 mars 2018, mouvement raelien international, n°411124).
298 La donation, dont la forme est l'acte notarié, doit être enregistrée auprès de la recette des impôts de la résidence du notaire si l'acte est rédigé en France (cf. article 650 du code général des impôts) ; s'il est rédigé à l'étranger, il peut être enregistré en France auprès de toute recette (article 654 du CGI). Mais s'agissant de biens meubles et d'une somme d'argent en l'espèce, cette forme écrite et notariée n'est pas obligatoire ;
299 Il convient de préciser enfin que rien n'interdit aux associations cultuelles de recevoir des dons provenant de l'étranger (Rép.
min. à Q. E. no 31759 du 13 janv. 2004, JOAN du 2 mars 2004, p. 1637).
Le décret n° 2007-807 du 11 mai 2007 relatif aux associations, fondations, congrégations et établissements publics du culte et portant application de l'article 910 du code civil fixe les conditions d’application de ces dispositions.
1.2. ÉLÉMENTS DE DROIT COMPARÉ
En 2017, la Hongrie a adopté une loi sur la transparence qui impose à toute association ou fondation (tout organisme) de se déclarer auprès des juridictions hongroises, le cas échéant, en tant qu’« organisation recevant de l’aide de l’étranger » dès lors que le montant des dons qu’elles ont reçus en provenance d’autres États membres ou de pays tiers sur une année dépasse un seuil déterminé (7,2 millions HUF, soit environ 20 800 euros). Lors de l’enregistrement, elles doivent également indiquer, notamment, le nom des donateurs dont l’aide a atteint ou dépassé la somme de 500 000 HUF (environ 1500 euros) et le montant exact de l’aide. Cette information est ensuite publiée sur une plate-forme électronique publique accessible gratuitement. De plus, les organisations civiles concernées doivent mentionner, sur leur page d’accueil internet et dans toutes leurs publications, qu’elles sont une « organisation recevant de l’aide de l’étranger ». En cas de non-respect de ces obligations malgré l’injonction du procureur, le tribunal peut prononcer une peine d’amende de 10 000 à 900 000 HUF (environ 30 à 2 700 euros) ou dissoudre l’association.
La Commission européenne soutenue par la Suède a exercé un recours en manquement devant la CJUE. La Cour a jugé (n° 78/18 du 18 juin 2020) que la loi hongroise sur la transparence des organisations comporte des restrictions discriminatoires et injustifiées à l’égard des dons étrangers accordés aux organisations de la société civile. En particulier, la loi singularise les associations et fondations, en tant qu’« organisations recevant de l’aide de l’étranger », elle les stigmatise ce qui est « de nature à créer un climat de méfiance à leur égard, propre à dissuader des personnes physiques ou morales d’autres États membres ou de pays tiers de leur apporter une aide financière ». En outre en prévoyant la divulgation publique des informations relatives aux donateurs, elle les dissuade d’apporter leur aide financière. Il est reproché au dispositif hongrois de s’appliquer de façon indifférenciée, sans justification particulière, à l’ensemble des organisations de la société civile recevant des aides financières en provenance de l’étranger. Il est précisé que la Hongrie aurait dû cibler les organisations qui, eu égard aux buts qu’elles poursuivent et aux moyens dont elles disposent, sont réellement susceptibles d’avoir une influence importante sur la vie publique et le débat public.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Les cultes historiques (catholiques, luthéro-réformés et juifs) comme les cultes qui se sont implantés en France plus récemment bénéficient parfois de l’aide financière de structures religieuses, de personnes physiques, d’organismes divers ou de gouvernements étrangers. Cette aide peut se manifester notamment par des concours en vue de participer au financement de la
construction de nouveaux lieux de culte, par la mise à disposition de personnels ou de biens immobiliers.
En raison du régime très libéral décrit supra, les administrations ont une connaissance très parcellaire du financement étranger des cultes, en l’absence de régime de déclaration obligatoire. On peut néanmoins affirmer qu’il est minoritaire300 et ce, quel que soit le culte concerné. Ce constat est valable également pour le culte musulman, organisé pour l’essentiel sur la base d’associations simplement déclarées gérant un unique lieu de culte et qui se financent majoritairement, tant en investissement qu’en fonctionnement grâce à la générosité des fidèles, ainsi que le relevait notamment le rapport de la Mission d'information du Sénat sur l’organisation, la place et le financement de l’Islam en France et de ses lieux de culte301 .
Les financements étrangers demeurent néanmoins largement présents dans l’islam en France, en premier lieu à travers l’action des Etats dits de « l’islam consulaire » (Algérie, Maroc et Turquie), qui financent sous forme de subventions de fonctionnement ou d’investissement, de mise à disposition de ressources humaines et de contenus, ou bien par mise à disposition immobilières. Ces trois Etats rémunèrent des « imams détachés » sur le territoire français qui sont affectés dans des mosquées affiliées aux fédération rattachées à ces Etats. Ils ont pour certains une politique immobilière : le Maroc a acquis la pleine propriété au moins quatre « grande mosquées. ».
D’autres Etats ont également une action financière significative, les Etats du Golfe en particulier (Qatar, Arabie saoudite, Koweit en particulier), à travers le financement de prêcheurs ou la fourniture de subventions directes à la construction de mosquées. Si la plupart de ces financements se font ouvertement, certains sont réalisés dans le cadre de montages financiers complexes et dont il n’est fait aucune publicité, comme par l’intermédiaire du Fond de dotation Passerelle, conçu comme structure de transfert des fonds de Qatar Charity, fond gouvernemental qatari qui a financé des lieux de cultes en Alsace. Lorsque les donateurs sont issus des Etats du Golfe il est d’ailleurs parfois difficile de distinguer le don d’une personne physique d’un don d’une organisation para Etatique.
Il est enfin précisé que l’islam n’est pas le seul culte concerné par des interventions d’Etats, d’organismes ou de personnes étrangères. La construction de l’Eglise orthodoxe du quai Branly à Paris par la Fédération de Russie, la cathédrale d’Evry, financée en partie par le diocèse de Munich ou le temple mormon du Chesnay financé en partie des fonds américains en sont des exemples. Au-delà, ils reçoivent également des dons et legs en provenance de l’étranger.
300 Un rapport sénatorial estimait qu’environ 80% des financement du culte catholique provenait des dons des fidèles, tout comme dans le culte musulman. De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés, 5 juillet 2016 (rapport d'information par Mme Nathalie GOULET et M. André REICHARDT, au nom de la mission d'information)
Ibid
Les aides apportées peuvent créer une dépendance des associations bénéficiaires à l’égard des contributeurs, et générer des prises de contrôle plus ou moins amicales soit sur les associations elles-mêmes ou sur le contenu des enseignements ou des discours tenus publiquement ou à l’occasion de cérémonies cultuelles. L’enjeu est donc de garantir l’indépendance des associations et des lieux de culte vis-à-vis d’acteurs étrangers dont l’influence a pu ou pourrait s’avérer préjudiciable.
Certains pourvoyeurs de financements étrangers poursuivent des objectifs qui sont loin de la simple et légitime volonté de permettre à des fidèles, membres ou non d’une communauté considérée comme diasporique, de pouvoir exercer leur culte librement dans de bonnes conditions matérielles. Certains donateurs sont en réalité dans des stratégies de contrôle des discours, des opinions politiques, des affiliations religieuses ou des fidélités nationales. Des acteurs internationaux peuvent favoriser des discours ou des pratiques favorisant la haine, le refus du pluralisme confessionnel ou le rejet des valeurs de la République. Enfin, le contrôle de lieux de culte par des acteurs liés à des structures étatiques ou paraétatique étrangères peut donner lieu à des tentatives de déstabilisation sociales, liées aux relations diplomatiques de la France.
Enfin, lorsque le donateur est un Etat ou une organisation liée à un Etat, son intervention peut s’apparenter à une ingérence sur le territoire national, qui plus est sur un sujet particulièrement sensible. La connaissance par les autorités publiques de l’implication des structures étatiques ou paraétatique revêt un enjeu de souveraineté.
L’exercice du culte, qui est en droit français l’exercice d’une liberté fondamentale, ne doit pas être l’occasion d’ingérences étrangères cachées ou discrètes, quelle qu’en soit la nature. Il revient aux pouvoirs publics de garantir le libre exercice des cultes, qui emporte pour les associations la capacité à déterminer librement leurs choix, selon les modalités de gouvernance qu’elles se sont elles-mêmes données. Le principe de séparation entre l’ordre du politique et l’ordre du religieux et tout à la fois le mode d’organisation que s’est donné la République mais également un idéal d’organisation sociale, qui garantit la pleine liberté des croyants assemblés pour l’exercice du culte.
Afin de protéger les associations françaises d’ingérence, il convient de prévoir des mécanismes de contrôle des financements étrangers par les pouvoirs publics afin de réduire les capacités d’atteinte à la liberté de culte et à l’ordre public de personnes étrangères susceptibles de vouloir influencer des discours ou contrôler des lieux de culte.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
L’objectif est, dans une optique de préservation de l’ordre public et de protection des fidèles et des associations à objet cultuel, de connaître et, en tant que de besoin, réduire les capacités d’influence et de mainmise d’acteurs étrangers, étatiques, para-étatiques ou privés, sur les associations et lieux de culte, afin de lutter contre toute forme de pression inamicale.
Il s’agit de créer une base législative pour la mise en place d’un régime déclaratif, avec pouvoir d’opposition du Gouvernement, pour les libéralités, les avantages ou ressources reçus d’une personne étrangère (physique ou morale) sur le même modèle que celui des libéralités reçues par des associations cultuelles établies en France ou à l’étranger en application des II et III de l’article 910 du code civil.
L’Etat se doterait ainsi de moyens de connaissance et de contrôle élargis dans le but de limiter les capacités d’influence et de déstabilisation internes d’acteurs étrangers.
3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
3.1.1. Option n°1 non retenue : régime d’interdiction
Comme en matière de financement des partis politiques, il pourrait être envisagé d’interdire le financement des cultes par un Etat étranger. En effet, aux termes de l'article 11-4, alinéa 6, de la loi n°88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, « Aucune association de financement ou aucun mandataire financier d'un parti ou groupement politique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne morale de droit étranger. Ils ne peuvent recevoir des prêts d'un Etat étranger ou d'une personne morale de droit étranger, à l'exception des établissements de crédit ou sociétés de financement mentionnés au troisième alinéa. ». L’article 25 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique a complété l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 pour prévoir que seules les personnes physiques de nationalité française ou résident en France peuvent verser un don à un parti ou un groupement politique.
Dans une décision du 8 décembre 2000, Parti nationaliste basque, Req. n° 212044, le Conseil d'Etat a jugé que l'interdiction faite par la loi du 11 mars 1988, aux partis politiques de bénéficier de dons de personnes morales étrangères n'est pas incompatible avec les dispositions de l'article 10 de la CEDH relatives à la liberté d’expression ni avec celles de son article 14 sur l’interdiction de discrimination, précisant que le législateur, en interdisant à des États étrangers et à des personnes morales de droit étranger de financer les partis politiques nationaux, a entendu éviter que ne puisse ainsi s'instaurer un lien de dépendance qui serait préjudiciable à l'expression de la souveraineté nationale ; dans une décision du 7 juin 2007, Req. n° 71251/01, la Cour européenne des droits de l'homme a confirmé cette décision, jugeant que la législation française ne portait aucune atteinte à l'article 11 de la Convention, pris isolément ou combiné avec l'article 10 de la Convention.
Toutefois le motif d’intérêt général tiré de la protection vis-à-vis de la dépendance des Etats étrangers est toutefois beaucoup moins évident s’agissant des associations cultuelles que vis-à-vis des partis politiques dès lors que l’article 4 de la Constitution prévoit expressément que ces derniers « doivent respecter les principes de la souveraineté nationale ».
Au surplus, l’objectif d’ordre et de sécurité publics de la loi peut être atteint « par des mesures moins restrictives de la libre circulation des capitaux » (CJCE, 14 déc. 1995, Sanz de Lera, aff.
C-163/94 : Rec. I, p. 4821, pt 23), telles l'exigence d'une autorisation ou déclaration préalable.
Ces mesures doivent donc être privilégiées.
3.1.2. Option n°2 non retenue : régime d’autorisation préalable Un régime d’autorisation préalable pourrait être institué pour contrôler les financements provenant de l’étranger. Toutefois, conformément aux objectifs de la politique de réforme de l’Etat et de simplification administrative, il convient de préférer, chaque fois que possible, un dispositif de déclaration à un régime d’autorisation. C’est d’ailleurs un dispositif de déclaration qui a été mis en place pour l’acceptation des libéralités par des associations cultuelles (article 910 II C.civ.).
L’objectif de la mesure proposée n’est pas d’interdire le financement étranger dans le culte, mais bien d’instaurer un mécanisme de régulation, qui serait excessif s’il transitait par la prise d’actes administratifs positifs pour permettre le financement international.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Sur le modèle du II de l’article 910 du code civil, il est prévu un dispositif soumettant au contrôle de l’État, les libéralités ainsi que les avantages et ressources tels que les apports en fonds propres, les prêts, les subventions, les dons manuels et les contributions volontaires, versées en numéraire ou consenties en nature directement ou indirectement aux associations cultuelles par un Etat étranger, par une personne morale étrangère ou par une personne physique non résidente en France, à l’exclusion de ceux dont le montant ou la valorisation est inférieur au seuil défini par un décret en Conseil d’État et qui ne peut être inférieur à 10 000 euros ou dès lors que le montant ou la valorisation du total de ceux-ci dépasse ce même seuil sur un exercice comptable.
Ce dispositif concerne les avantages et ressources apportés directement à l’association cultuelle bénéficiaire ou indirectement par l’intermédiaire d’une association ou d’une société sous contrôle exclusif, sous contrôle conjoint au sens des II et III de l’article L. 233-16 du code de commerce ou sous influence notable au sens de l’article L. 233-177 du même code de l’association bénéficiaire ou par l’intermédiaire d’une entité structurée ou organisée de manière telle que son activité est en fait exercée pour le compte de l’association bénéficiaire ou de toute association ou toute société susmentionnée. Ce dispositif s’applique également aux avantages et ressources qui leurs sont apportés par l’intermédiaire d’une personne morale, d’une fiducie ou d’une personne physique de manière telle qu’ils le sont en fait pour le compte d’un Etat étranger, d’une personne morale étrangère ou de tout dispositif comparable à une fiducie ou d’une personne physique non résidente en France.
Ainsi l’autorité administrative pourra, aux seules fins de préservation de l’ordre et de la sécurité publics, s’opposer à la réception des libéralités, avantages et ressources lorsque les agissements
de l’association bénéficiaire ou de l’un de ses dirigeants ou administrateurs établissent l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, l’autorité administrative L’autorité administrative peut s’opposer dans les mêmes conditions lorsque constituent une menace de même nature les agissements de tout État étranger, toute personne morale, toute fiducie ou tout autre dispositif juridique de droit étranger comparable à une fiducie susmentionnés ou de l’un de leurs dirigeants, administrateurs, constituants, fiduciaires ou bénéficiaires.
Pour rendre effectif le contrôle de l’État sur ces avantages et ressources, les associations, sociétés et entités intervenant dans ce dispositif sont soumises à la certification des comptes. Le fait pour un dirigeant, un administrateur ou un fiduciaire de ne pas respecter ces obligations est puni d’une amende de 9 000 euros.
Le non-respect des obligations relatives à la déclaration des avantages et ressources mentionnées au présent article est puni de 3 750 euros d’amende, dont le montant peut être porté au quart de la somme sur laquelle a porté l’infraction. Les personnes physiques ou morales coupables de cette infraction encourent également la peine complémentaire de confiscation de la valeur des avantages et ressources concernés.
En cas d’opposition formée par l’autorité administrative, l’association bénéficiaire est tenue de restituer les avantages et ressources versés ou consentis. La non-restitution de ces avantages et ressources dans un délai de trois mois est punie d’une peine d’emprisonnement de deux ans et de 30 000 euros d’amende ainsi que d’une peine complémentaire de confiscation des avantages et ressources concernés.
Le dispositif proposé est fondé sur trois principes :
- il est applicable à tous les fonds étrangers quels que soit le montage financier et administratif, dès lors qu’ils sont in fine destiné à l’exercice du culte ;
- l’obligation déclarative pèse sur l’association cultuelle ou mixte qui seule peut organiser l’exercice public d’un culte, et qui est le bénéficiaire final ;
- le pouvoir d’opposition de l’administration est fondé sur un critère d’ordre public, conséquence de l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905.
Les mesures de police administrative susceptibles d’affecter l’exercice des libertés constitutionnellement garanties doivent être justifiées par une menace réelle pour l’ordre public, cette menace devant reposer sur des circonstances particulières caractérisant le risque de trouble à l’ordre public, la prévention d’atteintes à l’ordre public (C. Cons. n° 93-323 DC du 5 août 1993).
S’agissant d’un régime de déclaration, l’administration ne se prononce que si elle souhaite s’opposer au bénéfice des avantages déclarés. Cette opposition est fondée sur un critère tiré de la jurisprudence européenne qui admet qu’un Etat-membre peut s’opposer à la libre-circulation des capitaux, protégée par l’article 63 TFUE, pour un motif lié à l’ordre public ou à la sécurité
publique (article 65 TFUE), tel qu’il constitue une menace réelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société (CJCE, 27 octobre 1977, Regina c/ Bouchereau, CJCE, 14 mars 2000 Eglise de scientologie, CJUE, 18 juin 2020, Commission contre Hongrie). Cette notion, qui établit un critère de gravité dans l’atteinte à l’ordre public a été retenue, en ce qu’elle est conforme à la jurisprudence européenne concernant le principe de libre circulation des capitaux.
Concernant les principes de libre exercice des cultes et de liberté d’association, l’atteinte est minime s’agissant d’un simple régime de déclaration, concernant des ressources financières qui sont minoritaires dans l’exercice des cultes en France, et d’une possibilité d’opposition circonscrite. Enfin, il est souligné que la portée d’une opposition de la puissance publique au bénéfice d’un avantage consenti depuis l’étranger ne saurait constituer une atteinte significative au libre exercice d’un culte et qu’elle est encadrée, sous le contrôle du juge par un critère de gravité de la menace à l’ordre public.
Cette mesure introduit donc un dispositif de transparence des financements étrangers à l’égard des autorités publiques, et un mécanisme d’opposition circonscrit. La connaissance, par les autorités publiques, de l’existence, dans un lieu de culte, d’intérêts étrangers, sera de nature à permettre une vigilance particulière de la part de l’Etat, garant du libre exercice des cultes aux terme de l’article 1er de la loi de 1905.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Il est proposé d’inscrire ce nouveau dispositif dans la loi du 9 décembre 1905 s’agissant des avantages et ressources et de l’inscrire dans le code civil s’agissant des libéralités provenant de l’étranger, il prévoit la procédure de déclaration et liste les motifs d’opposition à la réception des libéralités, avantages et ressources.
Il conviendra de prévoir les modalités d’application dans le décret du 16 mars 1906 pris pour l’application de la loi du 9 décembre 1905.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Ce dispositif constitue une charge importante pour l’autorité administrative qui sera chargée de recevoir et d’instruire ces déclarations. Ce dispositif aura également un impact sur différents services de l’Etat susceptible de pouvoir permettre à l’administration de fonder une éventuelle opposition : préfecture pour le contrôle de l’ordre public, services du ministère des finances pour la partie relative aux flux financier, services du ministère des affaires étrangères concernant la dimension internationale.
Il reviendra aux dispositions d’application de déterminer le formalisme de la déclaration et les éventuelles pièces complémentaires que l’autorité publique pourra demander à l’appui de son instruction. Le décret d’application déterminera les conditions dans lesquelles cette déclaration sera faite.
4.3. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS/ASSOCIATIONS
Sont concernées toutes les associations à objet cultuel : les associations cultuelles, les associations mixtes et les associations de droit local à objet cultuel d’Alsace-Moselle. Les dispositions relatives au contrôle des libéralités concernent aussi les établissements publics du culte.
Toutes ces structures devront donc remplir les formalités administratives relatives à la déclaration des financements étrangers concernés, et de fournir à l’appui de leur déclaration toute pièce qui serait nécessaire à l’instruction d’une éventuelle opposition.
Il a été fait le choix de ne pas mentionner de délai après la date de la déclaration au terme duquel il peut être considéré que le silence vaut absence d’opposition, c’est donc le délai de droit commun de deux mois qui s’appliquera.
4.4. IMPACTS SUR LES OFFICIERS MINISTÉRIELS
Ces nouvelles dispositions vont augmenter l’activité des commissaires aux comptes. Les honoraires du commissaire aux comptes sont réglementés par décret et par le code de déontologie de la profession. Ils dépendent du nombre d’heures nécessaires à la bonne exécution de la mission dans le respect de fourchettes définies à l’article R. 823-12 du code de commerce et du barème horaire pratiqué par chaque cabinet. Le taux horaire moyen pratique par la profession est d'environ 100 à 200 € HT/heure.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
Ces dispositions seront en vigueur le lendemain de la publication de la loi.
5.2. TEXTES D’APPLICATION
Un décret en Conseil d’Etat viendra fixer les modalités d’application des dispositions légales.
Il déterminera la forme de la déclaration, ainsi que l’autorité de l’Etat compétente pour former opposition. Il déterminera également les conditions dans lesquelles la déclaration est réalisée
lorsque c’est le cumul sur un exercice qui dépassé le seuil déterminé. Il conviendra également de compléter le décret n°2007-807 du 11 mai 2007 relatif aux associations, fondations, congrégations et établissements publics du culte pris pour l’application de l'article 910 du code civil.
SECTION 2 – POLICE DES CULTES
1. ETAT DES LIEUX GÉNÉRAL COMMUN
Le titre V de la loi du 9 décembre 1905 n’a fait l’objet jusqu’à présent que de quelques modifications purement formelles : modification de l’article 27 pour tenir compte du passage du code des communes au code général des collectivités territoriales, de l’article 34 pour le passage du franc à l’euro et abrogation de l’article 30 relatif à l'enseignement religieux donné aux enfants âgés de six à treize ans, inscrits dans les écoles publiques.
Les peines édictées dans ce titre ont été dans une certaine mesure toilettées en application de l’article 1er du décret n°93-726 du 29 mars 1993 portant réforme du code pénal qui prévoit l’abrogation des dispositions des textes législatifs et réglementaires qui édictaient des peines d’emprisonnement au profit de contraventions.
Le titre V prévoit d’incriminer et de sanctionner trois types de comportement :
- La violation des règles relatives à l’organisation du culte et de sa manifestation hors des lieux de cultes,
- Les entraves apportées à l’exercice du culte et à la liberté de chacun d’y participer, - Certains propos tenus par les ministres du culte au sein des lieux de culte.
2. CADRE CONSTITUTIONNEL ET CONVENTIONNEL COMMUN
Les sanctions pénales prévues dans notre ordonnancement juridique doivent obéir à certains principes fondamentaux.
➢ Le respect du principe de légalité criminelle
Principe fondamental du droit pénal moderne exprimé par la formule « Nullum crimen, nulla poena sine lege », le principe de légalité des délits et des peines signifie qu'il ne saurait y avoir de crimes, de délits et de contraventions sans une définition préalable de ces infractions, contenue dans un texte fixant leurs éléments constitutifs et la peine applicable.
Ce principe implique que les infractions les plus graves soient définies par la loi ; les valeurs essentielles protégées par le droit pénal ne peuvent être déterminées que par les représentants de la Nation. Ainsi, conformément à l’article 34 de la Constitution, l’article 111-2 du code pénal prévoit, dans son alinéa 1, que : « La loi détermine les crimes et délits et fixe les peines applicables à leurs auteurs. »
Si l’article 37 de la Constitution permet que les contraventions soient déterminées par le règlement, celles-ci restent soumises à la loi : « Le règlement détermine les contraventions et fixe, dans les limites et selon les distinctions établies par la loi, les peines applicables aux contrevenants. »
Le principe de légalité criminelle induit également qu’un individu ne peut être poursuivi et condamné que par l'application d'une loi préexistant à l'acte qui lui est reproché.
Dans cette acception, il est consacré dans plusieurs textes :
– L’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 selon lequel « nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. » ;
– L’article 15 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques aux termes duquel « 1.
Nul ne sera condamné pour des actions ou omissions qui ne constituaient pas un acte délictueux d'après le droit national ou international au moment où elles ont été commises. De même, il ne sera infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier.
–L’article 7 de Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales selon lequel « 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise.
– L’article 49 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne :
« Principes de légalité et de proportionnalité des délits et des peines 1. Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou le droit international.
De même, il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit être appliquée.
- L’article 111-3 du code pénal, selon lequel :
« Nul ne peut être puni pour un crime ou pour un délit dont les éléments ne sont pas définis par la loi, ou pour une contravention dont les éléments ne sont pas définis par le règlement.
Nul ne peut être puni d'une peine qui n'est pas prévue par la loi, si l'infraction est un crime ou un délit, ou par le règlement, si l'infraction est une contravention. »
Enfin, le principe de légalité implique, selon le Conseil constitutionnel, que la loi soit définie « en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire » (Décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981).
➢ Le respect du principe de nécessité et de proportionnalité des peines Parce que les sanctions pénales ne doivent pas porter une atteinte excessive au respect des libertés fondamentales, elles doivent être strictement nécessaires et proportionnées. Ainsi, l’article 8 de la DDHC de 1789 énonce que « les lois ne doivent établir que des peines strictement et évidemment nécessaires ». Se fondant sur ce texte, le Conseil constitutionnel n’hésite pas à censurer des dispositions législatives prévoyant des peines disproportionnées au regard du comportement qu’elles sanctionnent (Décision n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981).
Ainsi, l’objectif répressif poursuivi par le législateur en instituant une peine doit être concilié avec le respect des droits et libertés fondamentales, tels que la liberté religieuse (article 9 CESDH), la liberté d’expression (article 10 CESDH) ou encore la liberté de réunion (rattachée aux articles 10 et 11 de la DDHC).
Article 37: La modernisation des peines contraventionnelles 1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 29 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat prévoit la sanction des contraventions aux dispositions des articles précédents du même titre, soit :
- le fait de tenir des réunions pour la célébration du culte dans les locaux appartenant ou mis à disposition d’une association cultuelle qui ne seraient pas ouvertes au public (article 25 de la loi du 9 décembre 1905 précitée) ;
- le fait de tenir des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l’exercice du culte (article 26 de la loi du 9 décembre 1905 précitée) ;
- le non-respect des arrêtés de police régissant les sonneries des cloches ne sont pas respectés (article 27 de la loi du 9 décembre 1905 précitée). Les sonneries des cloches sont réglées par le maire et, en cas de désaccord entre ce dernier et l’association cultuelle, par le préfet ;
- le fait d’élever, d’apposer un signe ou un emblème religieux sur un monument public ou un emplacement public (article 28 de la loi du 9 décembre 1905 précitée).
Ces comportements constituent des contraventions et sont punis de « peines de police ».
Prévues par l’article premier du code pénal de 1810, celles-ci renvoyaient aux contraventions poursuivies devant les tribunaux de simple police et consistaient en l’emprisonnement, l’amende et la confiscation de certains objets saisis.
Le terme n’est plus usité dans notre code pénal moderne et, par l’expression « peines de police », il faut désormais entendre « peine de contravention » au sens de l’article 131-12 du code pénal (peine d’amende, peines privatives ou restrictives de droits, sanction-réparation).
Pour l’application des dispositions précitées, il est devenu nécessaire de déterminer le montant de la contravention encourue, ce qui implique d’en revenir à l’intention initiale du législateur.
Lors de l'entrée en vigueur de la loi de 1905, les peines de police étaient divisées en trois catégories : les contraventions de la première classe (articles 471 et suivants), les contraventions de la seconde classe (articles 475 et suivants) et les contraventions de la troisième classe (articles 479 et suivants). Ainsi, lorsque le législateur de 1905 a indiqué que les contraventions mentionnées à l'article 29 de la loi étaient punies des « peines de police », il a permis au juge de prononcer, au maximum, les peines prévues pour les contraventions de la troisième classe.
Ces dernières, punies d’une amende de onze à quinze francs, un emprisonnement de cinq jours au plus, et des peines complémentaires de saisie et confiscation sous le régime de l’ancien code pénal, sont aujourd’hui réprimées d’une amende de 450 euros au plus conformément à l’article 131-13 du code pénal. Les quatrième et cinquième classes de contraventions ont respectivement été créées en 1945 et en 1958. La question s'est alors posée de savoir si la création de deux nouvelles classes de contravention n'avait pas eu pour effet de réévaluer les peines prévues par la loi de 1905. Le ministère de la Justice a fait le choix de retenir l'interprétation selon laquelle les contraventions mentionnées à l'article 29 de la loi de 1905 restaient punies des peines prévues pour les contraventions de la troisième classe, et les juridictions n'ont jamais prononcé des peines d'amende prévues pour contraventions de la 4ème ou de la 5ème classe.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Pour déterminer la peine applicable en cas d’infraction aux articles 25 à 28, l’article 29 de la loi du 9 décembre 1905 opère par renvoi général aux « peines de police ». Or, outre le fait que cette formulation n’est plus usitée, l'absence de mention quant à la catégorie de contravention applicable rend la sanction imprécise, ce qui contrevient au principe de légalité des peines.
2.2. OBJECTIF POURSUIVI
L’objectif de l’article du projet de loi est de satisfaire au principe de légalité des peines, en clarifiant la sanction applicable en cas de violation des articles 25 à 28 de la loi du 9 décembre 1905.
La satisfaction de cet objectif nécessite une modernisation de la rédaction de cet article.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTION ENVISAGÉE
La réécriture de ces infractions aurait pu se faire a minima, à travers la simple actualisation de la « peine de police » en contravention de la 3e
classe.
3.2. DISPOSITIF RETENU
Le choix a été fait de procéder à une modification du quantum de la peine en recourant au régime de la contravention de 5ème classe au regard de la gravité des infractions appréciée à la lumière du contexte social et politique actuel. Ces contraventions sont réprimées d'une amende de 1 500 euros, montant pouvant être porté à 3 000 euros en cas de récidive. De plus, s’agissant d’une contravention de la 5e
classe, les peines privatives ou restrictives de droits prévues à l’article 131-14 peuvent être prononcées alternativement à la peine d’amende ; la peine de sanction-réparation prévue par l’article 131-15-1 peut être prononcée à titre alternatif ou cumulatif.
Par mesure de cohérence avec les dispositions du code pénal, il est donc proposé de maintenir le caractère contraventionnel de ces infractions.
Le Conseil constitutionnel a admis que la loi puisse créer une contravention dès lors que le Gouvernement ne s'y oppose pas (Décision n° 82-143 DC, du 30 juillet 1982). Pour en donner un exemple récent, la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 a ainsi créé une contravention de cinquième classe à l’article 611-1 du code pénal pour réprimer le recours à la prostitution.
Aussi, dans un souci de transparence, il est proposé de mettre les dispositions de la loi de 1905 relatives aux peines contraventionnelles en conformité avec le code pénal.
Article 38 : Les atteintes à la liberté de culte
1. ÉTAT DES LIEUX
La loi du 9 décembre 1905 définit et réprime dans ses articles 31 et 32 plusieurs comportements portant atteinte au libre exercice des cultes. Ces infractions viennent compléter les infractions de droit commun prévues par le code pénal, et notamment l’entrave à l’exercice de la liberté d’expression, de travail, d’association, de réunion ou de manifestation prévue par l’article 431-1 du code pénal.
1.1. LES PRESSIONS EXERCÉES POUR DÉTERMINER UNE PERSONNE À EXERCER OU
S’ABSTENIR D’EXERCER UN CULTE
L’article 31 de la loi de 1905 punit de la peine d'amende prévue pour les contraventions de la 5ème classe ceux qui, soit par voies de fait, violences ou menaces contre un individu, soit en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d'exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, l'auront déterminé à exercer ou à s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte.
Cette contravention exige la réunion des éléments constitutifs suivants :
- Avoir déterminé une personne à exercer ou à s’abstenir d’exercer un culte, à faire partir ou à cesser de faire partie d’une association cultuelle, à contribuer ou à s’abstenir de contribuer aux frais du culte : la valeur protégée est la liberté de culte. Cette incrimination tient donc compte, au-delà du seul mobile de l’auteur, du résultat obtenu selon que la victime aura eu ou non la capacité de résister face à des menaces, violences, voies de fait. Le comportement de l’auteur ne sera donc réprimé que s’il est suivi d’effet.
- Le moyen utilisé : la voie de fait, les violences, les menaces ou la crainte de perdre son emploi ou d’exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune.
Il s’agit donc d’un article qui définit et réprime des formes de prosélytisme abusif suivi d’effet.
1.2. LES ATTEINTES À L’EXERCICE DU CULTE
L’article 32 de la loi du 9 décembre 1905 réprime le fait d’empêcher, retarder ou interrompre les exercices d’un culte par des troubles ou désordres causés dans le local servant à ces exercices.
Plusieurs conditions doivent être réunies pour que l’infraction soit caractérisée :
- l’auteur doit avoir commis des « troubles ou désordres » dans un lieu de culte. Le texte est donc relativement souple quant aux moyens employés ;
- les agissements litigieux doivent avoir eu pour conséquence d’empêcher, de retarder ou d’interrompre l’exercice d’un culte pour engager les poursuites. Cette infraction n’est donc caractérisée que si le comportement de l’auteur est suivi d’effet ;
- les atteintes à l’exercice du culte sont sanctionnées de la peine d'amende prévue pour les contraventions de la 5ème classe.
Ces peines d’amendes étaient également assorties de peines d’emprisonnement. Or l’article 1er ,
1° du décret n° 93-726 du 29 mars 1993 portant réforme du code pénal a abrogé les dispositions des textes législatifs antérieurs à l'entrée en vigueur de la Constitution et des règlements qui
édictaient des peines d'emprisonnement pour des contraventions et la loi n° 93-913 reportant l’entrée en vigueur du code pénal a supprimé l’article 464 de l’ancien code pénal qui prévoyait l’emprisonnement parmi les peines de police.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Dans la mesure où il n’existe plus de peine d’emprisonnement en matière contraventionnelle, il s’avère nécessaire de moderniser la rédaction de ces dispositions et d’attacher aux infractions qu’elles prévoient des peines conformes aux dispositions des articles 131-3 et 131-12 du code pénal.
2.2. OBJECTIF POURSUIVI
L’objectif poursuivi par l’article du projet de loi est de protéger l’exercice du culte, notamment en sanctionnant les atteintes à son libre exercice. Aussi, le caractère contraventionnel de ces infractions apparaît insuffisant au regard de l’intérêt protégé. En effet, non seulement la nature contraventionnelle semble insuffisante compte tenu de la gravité des faits, mais elle rend également inapplicable le recours aux mesures de contrainte telles que la garde à vue. En effet, aux termes des articles 62 et suivants du code de procédure pénale, seules peuvent être placées en garde à vues les personnes à l’encontre desquelles il existe des raisons de soupçonner qu’elles ont commis une ou plusieurs infractions punies d’au moins un an d’emprisonnement. Le caractère délictuel de l’infraction est également une condition pour procéder aux perquisitions, fouilles et saisies prévues à l’article 56 du même code.
Au stade des poursuites, la nature délictuelle de l’infraction permettra également le recours à la composition pénale conformément à l’article 41-2 du code de procédure pénale, ainsi qu’à la convocation par procès-verbal, la comparution immédiate et la comparution différée (articles 393 à 397-7 CPP).La consécration du caractère délictuel de l’infraction permettra donc tant de renforcer la répression que de permettre l’application de procédures plus contraignantes pour poursuivre les auteurs de ces actes.
A titre de comparaison, le délit d’entrave à la liberté de réunion prévu à l’article 431-1 du code pénal est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amendes lorsqu’il est commis au moyen de menaces.
Les peines sont portées à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende lorsqu’il est commis à l’aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations, étant entendu que, pour être caractérisé, il doit être commis de manière concertée.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est donc proposé de changer la qualification des infractions prévues aux articles 31 et 32 de la loi du 9 décembre 1905 en délits.
Pour ce faire, il est prévu d’y attacher des peines identiques à celles actuellement prévues par l’article 431-1 du code pénal en matière d’entrave à l’exercice de certaines libertés publiques, soit une peine d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende.
Par ailleurs, il convient d’observer que la nature délictuelle de l’infraction pourra éventuellement conduire au prononcé de peines alternatives telles que l’accomplissement d’un stage de citoyenneté (article 131-5-1 du code pénal), ou de peines d’interdiction de paraître en certains lieux ou de contacts (article 131-6, 12°, 13°, 14° du même code).
Article 39 : L’aggravation du délit de provocation commis dans les lieux de culte
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 35 de la loi du 9 décembre 1905 punit d’une peine allant de trois mois à deux ans d’emprisonnement le fait, pour un ministre du culte, de provoquer soit à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, soit à se soulever ou s’armer contre les autres citoyens.
Pour être répréhensibles, ces actes doivent être réalisés au moyen de discours ou d’un écrit affiché ou distribué publiquement dans le lieu où s'exerce le culte.
Le droit positif prévoit déjà certaines infractions qui sanctionnent des comportements semblables.
Ainsi, l’article 23 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoit que « Seront punis comme complices d'une action qualifiée crime ou délit ceux qui, soit par des discours, cris ou menaces proférés dans des lieux ou réunions publics, soit par des écrits, imprimés, dessins, gravures, peintures, emblèmes, images ou tout autre support de l'écrit, de la parole ou de l'image vendus ou distribués, mis en vente ou exposés dans des lieux ou réunions publics, soit par des placards ou des affiches exposés au regard du public, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique, auront directement provoqué l'auteur ou les auteurs à commettre ladite action, si la provocation a été suivie d'effet. »
L’article 24 alinéa 4 de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse réprime de cinq ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende ceux qui, par les mêmes moyens, auront directement provoqué à l'un des crimes et délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation prévue par le titre Ier du livre IV du code pénal.
Ce même titre Ier du livre IV du code pénal réprime un certain nombre de provocations à commettre des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. En particulier, le chapitre II prévoit des infractions constitutives d’atteintes aux institutions de la République ou à l’intégrité du territoire national :
- L’article 412-4, 4°, sanctionne de quinze ans de détention criminelle et de 225 000 euros d’amende le fait de participer à un mouvement insurrectionnel en provoquant à des rassemblements d’insurgés par quelque moyen que ce soit ;
- L’article 412-8 sanctionne le fait de provoquer à s'armer contre l'autorité de l'Etat ou contre une partie de la population de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, portées à trente ans de détention criminelle et à 450 000 euros d'amende lorsque la provocation est suivie d’effet.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
La rédaction de l’article 35 apparaît désuète. Tout d’abord, les dispositions pénales actuelles ne consacrent plus la notion de « peines minimales ».
Ensuite, le comportement auquel il est provoqué ne correspond à aucune infraction actuelle.
Enfin, il découle de cette disposition que la qualité de ministre du culte atténue la répression des provocations à commettre des infractions. En effet, la peine encourue est inférieure à la peine de cinq ans prévue à l’encontre des personnes provoquant publiquement à la commission des infractions citées par l’article 24 et notamment aux crimes et délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation prévus par le titre Ier du livre IV du code pénal. Il en est de même en application de l’article 23 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse prévoyant que « Seront punis comme complices d'une action qualifiée crime ou délit ceux qui [par un moyen de communication au public] auront directement provoqué l'auteur ou les auteurs à commettre ladite action, si la provocation a été suivie d'effet. » ; de surcroît, l’article 121-7 du code pénal dispose qu’« est […] complice la personne qui par don, promesse, menace, ordre, abus d'autorité ou de pouvoir aura provoqué à une infraction », étant précisé que l’article 121-6 du même code, dispose que « Sera puni comme auteur le complice de l'infraction, au sens de l'article 121-7. »
Par conséquent, il semble nécessaire d’actualiser cette infraction, qui répondait directement à des menaces insurrectionnelles du début du 19e siècle.
En outre, il apparaît que les fidèles qui fréquentent les lieux de culte constituent un public dont la sensibilité particulière justifie que les discours qui leur sont adressés soient exempts de toute
dérive. Un ministre du culte302 qui délivre un sermon dans un lieu de culte jouit d’une aura particulière et exerce, si ce n’est une emprise, du moins une influence sur son auditoire qui ne peut être comparée à aucune autre. Dans un lieu de culte, l’auditoire est d’évidence très perméable au discours qu’il est venu écouter et il apparaît à ce titre justifié de réprimer durement toute infraction.
2.2. OBJECTIF POURSUIVI
L’objectif poursuivi par l’article du projet de loi est d’adapter l’infraction prévue à l’article 35 de la loi du 9 décembre 1905 afin de la rendre plus efficace pour lutter contre le séparatisme à fondement religieux et pour combattre tous propos ou écrits visant à contester ou remettre en cause les lois de la République au nom de principes religieux.
Le constat de la sensibilité du public que constituent les fidèles d’un lieu de culte doit conduire à une mise à jour de ce dispositif pénal qui permette de responsabiliser davantage des orateurs qui interviennent dans les lieux de culte.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de d’aggraver les peines prévues par l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, dès lors de que provocations sont commises dans des lieux où s’exerce le culte ou aux abords de ces lieux.
Les quatre premiers alinéas de l’article 24 précité punissent de cinq ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende les provocations publiques non suivies d’effet à commettre certaines infractions graves : les atteintes volontaires à la vie, les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne et les agressions sexuelles, définies par le livre II du code pénal ; les vols, les extorsions et les destructions, dégradations et détériorations volontaires dangereuses pour les personnes, définis par le livre III du code pénal ; l'un des crimes et délits portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation prévus par le titre Ier du livre IV du code pénal.
Le cinquième alinéa du même article punit des mêmes peines l'apologie publique des crimes visés au premier alinéa, des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité, des crimes de réduction en esclavage ou d'exploitation d'une personne réduite en esclavage ou des crimes et délits de collaboration avec l'ennemi.
302 Le ministre du culte est celui qui agit pour le compte du divin, le serviteur du culte. Il peut être considéré comme l’intermédiaire entre la transcendance et les fidèles.
Lorsqu’elles seront commises dans un lieu où s’exerce le culte ou aux abords de ces lieux, ces provocations non suivies d’effet et apologies seront désormais punies de sept ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.
Le sixième alinéa de l’article 24 punit de l’amende prévue pour les contraventions de la 5e classe, soit 1 500 euros (pouvant être portés à 3 000 euros en cas de récidive) le fait de « tous cris ou chants séditieux proférés dans les lieux ou réunions publics ».
Lorsqu’ils seront commis dans un lieu où s’exerce le culte ou aux abords de ces lieux, ces faits seront désormais punis d’une amende délictuelle de 3 750 euros.
Enfin, les septième et huitième alinéas de l’article 24 punissent d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende les provocations publiques à la discrimination, à la haine ou à la violence à l'égard d'une personne ou d'un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, ou à raison de leur sexe, de leur orientation sexuelle ou identité de genre ou de leur handicap.
Lorsqu’elles seront commises dans un lieu où s’exerce le culte ou aux abords de ces lieux, ces faits seront désormais punis de trois ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.
Article 40 : L’interdiction d’organiser des réunions politiques ou des opérations de vote dans les lieux de culte
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 26 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat interdit de tenir des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte.
L’article 29 de la même loi punit de peines de police la violation de cette interdiction. Le terme n’est plus usité dans notre code pénal moderne et, par l’expression « peines de police », il faut désormais entendre « peine de contravention » au sens de l’article 131-12 du code pénal (peine d’amende, peines privatives ou restrictives de droits, sanction-réparation).
Lors de l'entrée en vigueur de la loi de 1905, les peines de police étaient divisées en trois catégories : les contraventions de la première classe (article 471), les contraventions de la seconde classe (article 475) et les contraventions de la troisième classe (article 479). Ainsi, lorsque le législateur de 1905 a indiqué que les contraventions mentionnées à l'article 29 de la loi étaient punies des « peines de police », il a permis au juge de prononcer, au maximum, les peines prévues pour les contraventions de la troisième classe.
Les quatrièmes et cinquièmes classes de contraventions ont respectivement été créées en 1945 et en 1958. La question s'est alors posée de savoir si la création de deux nouvelles classes de
contravention n'avait pas eu pour effet de réévaluer les peines prévues par la loi de 1905. Le ministère de la Justice a fait le choix de retenir l'interprétation selon laquelle les contraventions mentionnées à l'article 29 de la loi de 1905 restaient punies des peines prévues pour les contraventions de la troisième classe, et les juridictions n'ont jamais prononcé des peines d'amende prévues pour contraventions de la 4ème ou de la 5ème classe.
L’infraction prévue par l’article 26 doit donc être regardée comme étant sanctionnée de l’amende prévue pour les contraventions de la troisième classe.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
La référence aux peines de police prévue par l’article 26 rend la répression applicable imprécise, ce qui rend la disposition contraire au principe de légalité des délits et des peines. Il apparaît donc nécessaire de clarifier le régime des peines applicable à cet article.
L’objectif poursuivi par l’article du projet de loi vise tout d’abord à élargir le champ d’application de l’interdiction de tenir des réunions politiques dans les locaux servant habituellement à l'exercice d'un culte aux dépendances de ces mêmes lieux. Il s’agit notamment de tirer les conséquences de la jurisprudence, selon laquelle les réunions à caractère politique sont exclues dans les salles de prières mais également par exemple dans la sacristie attenante à l’édifice cultuel (CE 18 mars 1988, Albert Maron). Le projet de loi reprend la notion d'indissociabilité pour caractériser les dépendances des édifices du culte auxquelles le régime de l'affectation légale doit être étendu: "Considérant que l'affectation [...] s'applique à l'ensemble d'un édifice cultuel, y compris ses dépendances nécessaires, fonctionnellement indissociables de l'édifice cultuel (cf. CE, 20 juin 2012, n° 340648, Commune des Saintes-Marie-de-la-Mer).
Il prévoit également une nouvelle interdiction relative à l’organisation des opérations de vote pour les élections politiques dans ces lieux.
Enfin, des pénalités sont attachées au non-respect de ces interdictions.
Par ailleurs, il est constaté que les interventions d’Etats étrangers dans l’islam en France peut revêtir une dimension fortement politique. Si la France permet aux Etats étrangers d’organiser le vote de leur ressortissant sur son territoire, ce vote ne saurait se tenir dans un lieu de culte.
Une telle hypothèse serait contraire au principe général de séparation entre l’ordre du politique et l’ordre du religieux, qui fonde l’organisation politique et sociale du pays. En l’état actuel du droit, seuls les réunions dans le seul lieu servant habituellement au culte sont interdites.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de conférer un caractère délictuel à cette infraction en prévoyant une peine d’un an d’emprisonnement et de 15000 euros d’amende. Cette proposition est conforme à l’esprit
même de la loi de 1905 qui avait pour but de séparer clairement l’ordre religieux de l’ordre politique. Il s’agira donc de réprimer plus sévèrement les comportements visés dans le but de garantir une stricte séparation entre les deux ordres au sein des lieux de culte.
La consécration de la nature délictuelle de ces infractions emporte des conséquences procédurales. En effet, il sera désormais possible de mettre en œuvre des mesures de poursuites restrictives de libertés, notamment par placement en garde à vue du prévenu.
Cette rédaction plus adaptée aux problématiques contemporaines permettra de réprimer des pratiques qui se répandent consistant
- soit pour les cadres religieux à s’immiscer, en particulier lors des campagnes électorales, en organisant lors des offices ou en marge de ceux-ci , ou dans les lieux de culte, des prises de paroles dédiées aux questions politiques totalement indépendantes du culte, ou à constituer un relai de politiques d’États étrangers ;
- soit à des candidats de venir vanter leur bilan ou leur action dans des lieux de culte dans le cadre de campagnes électorales. Il s’agit ce faisant de lutter contre des pratiques très minoritaires contraires au principe politique de l’unicité du peuple français.
Le projet de loi étend l’applicabilité de cette infraction à toute réunion politique afin d’y inclure les propos qui pourraient être tenus à l’issue d’un office religieux et élargit le périmètre du lieu de commission des faits aux dépendances qui constituent un accessoire indissociable du lieu de culte.
Par ailleurs, la disposition proposée crée une nouvelle infraction, puisqu’elle réprime des mêmes peines le fait d’afficher, de distribuer ou de diffuser de la propagande électorale ou tout autre document à caractère politique dans les locaux en question.
Il est en outre proposé de proscrire les opérations électorales françaises comme étrangères dans les lieux de culte.
Article 41 : La responsabilité civile des associations cultuelles 1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
L’article 36 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat dispose que dans le cas de condamnation aux infractions pénales prévues aux articles 25 (l’exercice public du culte), article 26 (l’interdiction de tenir des réunions politiques), article 34 (l’outrage ou la diffamation par un ministre du culte envers un citoyen chargé d'un service public) et article 35 (la provocation par ministre du culte à la résistance à l'exécution des lois
ou actes de l'autorité publique) l'association constituée pour l'exercice du culte dans l'immeuble où l'infraction a été commise sera civilement responsable.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
L’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 affirme que : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »
Le Conseil constitutionnel a par ailleurs précisé que : « Il résulte de [cet article] que la loi peut prévoir l'engagement de la responsabilité d'une personne autre que celle par la faute de laquelle le dommage est arrivé à la condition que l'obligation qu'elle crée soit en rapport avec un motif d'intérêt général ou de valeur constitutionnelle et proportionnée à cet objectif. »
(Décision n° 2015-517 QPC du 22 janvier 2016).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Il est, d’une part, nécessaire d’adapter ces dispositions à la nouvelle numérotation des articles de police du culte issus du projet de loi, et d’autre part, de prévoir la possibilité pour l’association d’échapper dans certains cas à sa responsabilité pour assurer le respect du principe de proportionnalité de la mesure.
2.2. OBJECTIF POURSUIVI
L’objectif du projet de loi vise à trouver un juste équilibre entre la responsabilité du fait d’autrui et les exonérations de responsabilité de l’association.
3. DISPOSITIF RETENU
La responsabilité de l’association est engagée du seul fait que l’une des infractions mentionnées dans l’article a été commise dans ses locaux. Le projet de loi propose de maintenir cette responsabilité de plein droit mais de prévoir que celle-ci puisse s’exonérer de sa responsabilité lorsque l’infraction a été commise par une personne non membre de l’association ou n’agissant pas à l’invitation de celle-ci et dans des conditions dont celle-ci ne pouvait avoir connaissance.
Cette exonération est nécessaire au respect du principe de proportionnalité de disposition instaurant un régime de responsabilité du fait d’autrui : l’association ne saurait être civilement
responsable d’agissements qu’elle ne pouvait raisonnablement empêcher du fait qu’elle ne pouvait en avoir connaissance. Cette responsabilité est toutefois maintenue si la personne qui commet ces infractions est membre de l’association ou invitée à agir par celle-ci.
Par ailleurs, le champ des infractions concernées est modifié, de sorte à inclure celles de l’article 25, 34, 35 et 35-1 de la loi, à savoir : le non-respect du caractère public de la célébration du culte ; la diffamation ou l’outrage publics dans un lieu de culte, par un ministre du culte, d’un citoyen chargé d’un service public ; la provocation ou l’apologie réprimée par l’article 24 de la loi de 1881 ; la tenue d’une réunion politique dans des locaux servant habituellement à l’exercice d’un culte.
Article 42 : L’interdiction de paraître dans les lieux de cultes 1. ÉTAT DES LIEUX
Lorsqu'un délit est puni d'une peine d'emprisonnement, la juridiction peut prononcer, à la place de l'emprisonnement ou en même temps que celui-ci, l'interdiction de paraître303 dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels l'infraction a été commise pour une durée de trois ans au plus (12° de l’article 131-6 du code pénal).
Lorsqu’un délit est puni seulement d'une peine d'amende, la juridiction peut prononcer, à la place de l’amende, l’interdiction de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels l'infraction a été commise (article 131-7 du code pénal).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Eu égard à la liberté d’exercice du culte, il apparait utile de prévoir une disposition spécifique concernant les modalités de mise en œuvre de la peine alternative ou complémentaire d’interdiction de paraître pour les infractions commises dans les lieux de culte.
Par ailleurs, en l’état actuel du droit, s’agissant des délits qui ne sont punis que d’une amende, l’interdiction de paraître ne peut constituer qu’une peine alternative et non cumulative.
Une telle mesure serait complémentaire de la clause « antiputsch » insérée à l’article 19 de la loi de 1905. En effet, lorsqu’un groupe d’individus tente, par des pressions, de déstabiliser une
303 L’interdiction de paraître constitue l’interdiction de se rendre et de fréquenter ledit lieu.
association gérant un lieu de culte, cela se traduit aussi par la présence physique dans ou aux abords du lieu de culte. Il s’agit donc d’éloigner de ce lieu, dans la mesure du possible, des individus qui auraient déjà commis des infractions en lien avec l’exercice du culte.
2.2. OBJECTIF POURSUIVI
Lorsque des infractions sont commises dans un lieu de culte, il peut s’avérer utile d’éloigner pendant quelques temps l’auteur de l’infraction et de lui interdire de paraître dans un lieu de culte, afin de prémunir le lieu de culte de son influence néfaste. Les lieux de culte sont des lieux sensibles, dans lesquels la présence de personnes ayant tenu publiquement des propos en appelant à la haine et à la violence est susceptible de générer des troubles majeurs pour l’ordre public mais également de faire obstacle au libre exercice du culte.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de créer une peine alternative ou complémentaire d’interdiction de paraître dans les lieux de cultes pour tout délit, qu’il soit puni d’une peine d’emprisonnement ou d’amende, prévus par le titre V de la loi du 9 décembre 1905.
Cette peine est également applicable aux délits prévus de provocation à des actes de terrorisme ou d’apologie de ces actes prévus à l’article 421-2-5 du code pénal ainsi qu’aux délits de provocations sanctionnés par les septième et huitième alinéas de l’article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
Article 43 : L’interdiction de diriger ou d’administrer une association cultuelle en cas de condamnation pour acte de terrorisme
1. ÉTAT DES LIEUX
L’article 422-3 du code pénal prévoit que les personnes condamnées pour acte de terrorisme peuvent être punies d’une peine complémentaire d’interdiction de diriger, d'administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d'autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale.
En outre, l’article L. 500-1 du code monétaire et financier pose le principe d’interdiction de diriger, de gérer, administrer ou être membre d'organe collégial de contrôle d’une association exerçant une activité économique à toute personne ayant fait l'objet, depuis moins de dix ans, d'une condamnation pour crime ou à une peine d'emprisonnement ferme ou d'au moins six mois avec sursis pour vol, recel, blanchiment…
Ce régime d'incapacité s'applique également à toute personne à l'égard de laquelle a été prononcée une mesure définitive de faillite personnelle ou une autre mesure définitive d'interdiction de gérer définie par l'article L. 653-8 du code de commerce.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
Les associations cultuelles ne sont évidemment pas des entreprises commerciales ou industrielles ou des sociétés commerciales et n’exercent pas d’activité économique puisqu’elles ont pour objet exclusif l’exercice public du culte.
Eu égard à l’activité particulièrement sensible exercée par les associations cultuelles, il apparaît nécessaire de garantir que les fonctions de direction ou d’administration de celles-ci soient exercé par des personnes qui seraient susceptible de diffuser une idéologie, des croyances ou d’inciter les membres à générer des troubles majeurs à l’ordre public.
3. DISPOSITIF RETENU
Il est proposé de modifier la loi du 9 décembre 1905 afin de prévoir un régime d’incapacité spécifique. Ainsi toute personne condamnée pour actes de terrorisme, ou pour apologie du terrorisme, ne pourra diriger ou administrer une association cultuelle pendant une durée de dix ans à compter de la date à laquelle la condamnation est devenue définitive.
4. ANALYSE COMMUNE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Ces dispositions impliquent que soit modifiée la loi du 9 décembre 1905 et plus spécifiquement le titre V sur la police des cultes.
4.2. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Ces modifications ont vocation à rendre effectives ces infractions et les sanctions afférentes.
Les dispositions relatives à la police des cultes sont modernisées et complétées, permettant aux services de l’Etat de mieux les appréhender et les faire respecter. Aucun impact sur leur charge de travail n’est toutefois à signaler.
S’agissant des services judiciaires, ces modifications ont pour effet de rendre concrètement applicables les peines envisagées et assurent ainsi que les juges puissent exercer pleinement leur office.
4.3. IMPACTS SOCIAUX
Les dispositions relatives à la police des cultes étant ainsi modernisées et complétées, la compréhension de ce dispositif et ainsi l’effet dissuasif attendus peuvent alors prendre toute leur mesure. Chaque acteur peut désormais être conscient des limites relatives à l’ordre public dans lesquelles le culte peut être exercé.
Par ailleurs, l’aspect répressif de ces dispositions est assuré par ces modifications.
L’impact escompté est ainsi une diminution des agissements contraires à l’ordre public tel que défini par le titre V relatif à la police des cultes.
4.4. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS/ASSOCIATIONS
Il n’y aura aucun impact pour les associations ou ministres du culte qui respectent le cadre légal et réglementaire régissant leur action.
Ceux qui ne respecteront pas les dispositions qui s’imposent à eux se verront plus facilement et plus durement sanctionnés.
5. MODALITÉS D’APPLICATION COMMUNES
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
Les articles entrent en vigueur le lendemain de la publication de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
Les mesures envisagées s’appliquent en France métropolitaine et en outre-mer.
5.3. TEXTES D’APPLICATION
Les dispositions ne nécessitent pas de texte d’application.
Article 44 : La fermeture des lieux de culte dont l’activité menace gravement l’ordre public
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Un lieu de culte, lieu servant à la célébration de cérémonies organisées en vue de l'accomplissement de certains rites ou pratiques dans le cadre d'une croyance religieuse, n’est pas nécessairement déclaré.
Un lieu de culte n’est pas toujours aisément identifiable comme peuvent l’être des cathédrales, des églises, des chapelles, des synagogues, des temples, des pagodes ou des mosquées (qu’on appelle usuellement « édifices du culte »). Un lieu de culte peut jouir ou non d’un accès direct sur la voie publique. Il peut se situer dans un immeuble à vocation d’habitation ou de commerce, sur un lieu de travail, dans une caserne, dans un établissement scolaire, dans un hôpital, dans une prison, dans un lieu public ouvert tel qu’un aéroport ou dans une résidence privée.
Un lieu de culte peut être la propriété d’une association cultuelle, d’une association simplement déclarée, d’une congrégation, d’une collectivité publique, d’un établissement public ou d’un particulier. Il peut être loué par bail à une entité publique ou une entité privée propriétaire. Il peut également être un local mis à disposition par une collectivité publique ou une société civile immobilière.
L’exercice d’un culte peut être public ou privé. Le lieu de culte ouvert au public est un établissement recevant du public (ERP), qui est défini de la manière suivante : tout bâtiment, local et enceinte dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non (article R. 123-2 du code de la construction et de l’habitation).
Un lieu de culte ouvert au public doit satisfaire au règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique fixé par les arrêtés du 25 juin 1980 et du 21 avril 1983, ainsi qu’à la réglementation d’accessibilité aux personnes handicapées. La construction, l’aménagement ou la modification d’un lieu de culte recevant du public sont soumis à l’autorisation du maire qui, dans le cadre de son pouvoir de police spéciale, s’appuie sur l’avis de la commission de sécurité compétente portant sur le domaine technique et le respect des réglementations précitées. Une fois ouverts et accessibles au public, ces bâtiments font l’objet de contrôles réguliers de la commission de sécurité.
Les lieux de culte n’étant pas déclarés, le bureau central des cultes en estime le nombre à 52 000 sur le territoire français (dont l’outre-mer).
Si la fermeture d’un lieu de culte est susceptible de résulter du non-respect de la législation relative aux établissements recevant du public ou de facteurs privés (résiliation de bail ou expulsion locative), deux dispositions législatives autorisent l’autorité administrative à prononcer la fermeture d’un lieu de culte aux fins de prévention des actes de terrorisme :
- l’article 8 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence304 ;
- l’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure (CSI).
1.1.1. Les motifs de fermeture d’un lieu de culte liés à la prévention d’actes de terrorisme
A - L’état d’urgence
En période d’état d’urgence, en application de l’article 8 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, le ministre de l’intérieur ou le préfet peuvent ordonner « la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature, en particulier des lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence ou une provocation à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes […] ».
Sur la dernière période d’application de l’état d’urgence (2015 à 2017), dix-neuf lieux de culte ont fait l’objet d’une fermeture en application de cette disposition305. Parmi les fermetures réalisées initialement sous l’état d’urgence, deux ont ensuite fait l’objet d’une nouvelle mesure de fermeture sous le régime créé, lors de la sortie de l’état d’urgence, à l’article L. 227-1 du CSI.
B - Les dispositions du code de la sécurité intérieure
La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) a créé l’article L. 227-1 du CSI. Cet article dispose qu’« aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, le représentant de l’Etat dans le département, ou à Paris, le préfet de police peut prononcer la fermeture des lieux de culte dans lesquels les
304 L'article 8 permet, dans sa version résultant de la loi no 2016-987 du 21 juillet 2016, la fermeture administrative de lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence ou une provocation à la commission d'actes de terrorisme.
305 Une mosquée a ainsi été fermée, en raison de sa fréquentation par des personnes radicalisées, de l’existence de prières au cours desquelles étaient formulés des appels au djihad ainsi que d’incitation au départ en Syrie ou à commettre des actions violentes, faits étayés par plusieurs perquisitions administratives. Egalement, une salle de prière salafiste, dont l’imam tenait des propos hostiles aux non-musulmans, a été fermée, après une perquisition administrative ayant permis de découvrir de nombreux ouvrages en lien avec l’islam radical ainsi qu’une école coranique clandestine
propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusés ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tel actes ».
En application de ces dispositions, la fermeture administrative d’un lieu de culte est soumise à une double condition306 :
- elle ne peut être prononcée qu’aux fins de prévenir la commission d’un acte de terrorisme ;
- les propos tenus au sein du lieu de culte concerné, les idées ou théories qui y sont diffusées ou les activités qui s’y déroulent doivent soit : provoquer à violence à la haine ou à la discrimination : le cas échéant, il appartient au préfet d’établir le lien entre cette provocation et le risque de commission d’actes de terrorisme ; provoquer à la commission d’actes de terrorisme ou en faire l’apologie.
Le deuxième alinéa de l’article L. 227-1 du CSI prévoit, en outre, que la durée de fermeture du lieu de culte prévue par arrêté doit être proportionnée aux circonstances qui l’ont motivée et ne peut excéder six mois. En l’absence de dispositions en ce sens, la fermeture du lieu de culte ne peut pas être renouvelée à l’issue du délai ainsi fixé par l’arrêté préfectoral. Ainsi, une éventuelle nouvelle mesure de fermeture ne peut reposer que sur des faits intervenus après la réouverture du lieu de culte concerné.
La durée de fermeture de six mois permet au représentant de l’État dans le département, à la collectivité concernée et à la communauté religieuse locale de prendre les mesures nécessaires au retour à une pratique modérée du culte (changement de gestionnaire ou du ministre chargé du culte, renforcement des contrôles et de la vigilance des dirigeants, condamnation explicite des propos tenus et des thèses véhiculées dans le lieu de culte.).
Par ailleurs, ce dispositif est assorti d’une sanction pénale, en application de l’article L. 227-2 du CSI qui dispose que « la violation d’une mesure de fermeture d’un lieu de culte […] est punie d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ».
Il convient enfin de noter que le Parlement a souhaité inscrire ces nouvelles dispositions dans un cadre juridique temporaire. Ainsi, le II de l’article 5 de la loi SILT a limité la durée d’application des dispositions des articles L. 227-1 et L. 227-2 du CSI au 31 décembre 2020.
Un projet de loi ayant pour objet de proroger cette durée d’application est actuellement en cours de discussion au Parlement.
1.1.2. Bilan des fermetures de lieu de culte prononcées sur le fondement de la
306 Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 mars 2018, et reprenant à son compte toutes ces conditions, en a fait le soutien d'une décision de conformité, non seulement à la liberté de conscience et au libre exercice des cultes, mais encore à la liberté d'expression et de communication, au droit d'expression collective des idées et des opinions, à la liberté d'association, et au droit à un recours juridictionnel effectif (Cons. const. 29 mars 2018, no 2017-695 QPC)
loi SILT
L’article L. 227-1 du CSI s’accompagne de solides garanties, nécessaires au maintien de l’équilibre entre la préservation de l’ordre public et la sauvegardes des libertés publiques, au rang desquels la liberté de conscience et le libre exercice des cultes.
Le champ d’application de la mesure est, tout d’abord, restreint dans sa finalité, qui vise uniquement à prévenir des actes de terrorisme, comme dans son champ d’application, qui vise les seuls lieux de cultes, entendus au sens strict, soit les lieux où s’exerce concrètement le culte.
En outre, l’instruction et l’édiction d’une mesure de fermeture de lieu de culte nécessitent le rassemblement d’éléments précis et circonstanciés par les services du ministère de l’intérieur, afin de s’assurer que les critères permettant de prononcer la fermeture soient satisfaits.
Les éléments susceptibles de rentrer dans le champ de l’article L. 227-1 du CSI peuvent concerner :
- les messages véhiculés par le lieu de culte de manière active (prêches, organisation de conférences, diffusion d’écrits, invitation de personnalités connues pour leur soutien à des organisations terroristes, incitation au départ sur zones de combat) ou passive (renvoi à des idées ou théories par mise à disposition des fidèles d’ouvrages, de liens internet renvoyant à des sites prosélytes) ;
- les fréquentations du lieu de culte : implication des membres dirigeant le lieu de culte ou de fidèles dans des organisations terroristes ou liens entretenus avec des individus en lien avec ces organisations ;
- les activités organisées au sein du lieu de culte : enseignement coranique exaltant les valeurs du djihad, activités sportives constituant des lieux d’endoctrinement ou d’entraînement au djihad ; organisation d’une filière de combattants ; activités de soutien aux vétérans du djihad ou aux détenus pour des motifs en lien avec le terrorisme.
Enfin, une mesure de fermeture d’un lieu de culte prise au titre de l’article L. 227-1 du CSI est subordonnée, d’une part, à la mise en œuvre d’une procédure contradictoire et, d’autre part, au respect d’un délai de 48 heures avant sa notification et son entrée en vigueur. Ce délai permet à toute personne y ayant un intérêt de saisir le juge du référé-liberté d’une requête aux fins de suspension de la mesure. Placée sous le contrôle rigoureux du juge administratif, cette mesure doit être strictement adaptée, nécessaire et proportionnée aux raisons l’ayant motivée.
À ce jour et depuis l’entrée en vigueur de la loi SILT, huit arrêtés préfectoraux de fermeture de lieu de culte ont été pris sur ce fondement.
Sur le plan contentieux, le bien-fondé des fermetures de lieu de culte ayant fait l’objet d’un recours au fond comme en référé a toujours été confirmé par le juge administratif.
L’ensemble des mesures de fermetures prononcées ont concerné des mosquées en lien avec la mouvance islamiste radicale. Dans le détail, il peut être rappelé que :
- trois lieux de culte ont été fermés en 2017 ;
- trois lieux de culte ont été fermés en 2018 ;
- un lieu de culte a été fermé en 2019 ;
- un lieu de culte a été fermé en 2020.
Sur le plan géographique, ont été concernés les départements du Nord (deux fermetures), des Bouches-du-Rhône (deux fermetures), de l’Hérault (une fermeture), de l’Isère (une fermeture), des Yvelines (une fermeture) et la Seine-Saint-Denis (une fermeture).
Le nombre réduit de fermetures prononcées au cours de la dernière année d’application de la loi SILT démontre la difficulté à établir les critères permettant de prononcer ce type de décision, les responsables des lieux de culte potentiellement concernés étant extrêmement prudents et évitant de tenir, en public et durant les prêches, des propos rentrant dans le champ d’application de la loi.
Ce n’est donc qu’au prix d’un long travail de renseignement que peut être envisagée une mesure de fermeture de lieu de culte suffisamment étayée.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Au plan constitutionnel, l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen dispose que « nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public ».
Dans sa décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003 (Loi pour la sécurité intérieure), le Conseil constitutionnel a toutefois rappelé que les mesures de police administrative susceptibles d’affecter l’exercice des libertés constitutionnellement garanties doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l’ordre public. Par suite, une mesure dictée par un objectif de sauvegarde de l’ordre public, prise dans une stricte acception, à savoir la prévention du terrorisme, peut être justifiée à condition d’être nécessaire, adaptée et proportionnée.
L’article L. 227-1 du CSI a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.
Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a reconnu le caractère équilibré de cette disposition, qui permet d’opérer une conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnel de prévention des atteintes à l’ordre public et la liberté de conscience et le libre exercice des cultes.
Participent en particulier de cette conciliation :
- le double encadrement des motifs d’une fermeture d’un lieu de culte ;
- la limitation à une durée de six mois d’une mesure de fermeture d’un lieu de culte ;
- la soumission préalable de la mesure de fermeture d’un lieu de culte au triple contrôle d’adaptation, de nécessité et de proportionnalité ;
- la possibilité de saisir en urgence le juge administratif d’une telle mesure, par voie de référé et sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
La création d’une mesure de fermeture administrative des lieux de culte de droit commun, en complément de la mesure de fermeture visant à prévenir le terrorisme, prévue à l’actuel article L. 227- 1 du code de sécurité intérieure, s’inscrit pleinement dans ce cadre constitutionnel.
Plusieurs modalités d’encadrement sont par ailleurs prévues :
S’agissant de la fermeture temporaire :
- les motifs sont strictement circonscrits à certaines situations ayant trait à des troubles à l’ordre public de la nature de ceux relatifs, d’une part, à la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence ou tendant à la justifier ou à l’encourager et, d’autre part, à l’incitation ou la provocation à la commission de crimes ou de délits ;
- la durée de la fermeture est réduite à deux mois.
S’agissant de la possibilité de fermer les locaux dépendant, à raison de leur configuration, du lieu de culte :
- un encadrement lié à leur nature : les lieux doivent dépendre, en raison de leur configuration, du lieu de culte dont la fermeture a été prononcée. Il s’agit ainsi de viser les seuls locaux en lien avec le lieu de culte, compte tenu de leur configuration (localisation, destination, modalités de gestion) ;
- un double encadrement lié à leur usage, puisqu’il doit exister des raisons sérieuses de penser que : ces locaux connexes peuvent être utilisés aux mêmes fins que le lieu de culte dont la fermeture a été prononcée, soit l’application des mêmes critères que ceux permettant de motiver la fermeture des lieux de culte (propos provoquant à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée ou tendent à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;
propos incitant, facilitant ou provoquant à la commission de crimes ou de délits) et que l’usage de ces locaux vise à faire échec à l’exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte dont ils dépendent. Il est donc nécessaire de démontrer l’intention de contournement de la mesure de fermeture principale.
Enfin, la disposition prévoit que la fermeture des locaux dépendant du lieu de culte prend fin à l’expiration de la mesure relative au lieu de culte principal. Le prononcé de cette mesure se limite ainsi à la stricte durée nécessaire à la finalité poursuivie.
Le dispositif de fermeture de locaux dépendant du lieu de culte garantit ainsi un strict équilibre entre, d’une part, l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes.
En outre, la mesure de fermeture administrative de droit commun présente les mêmes garanties procédurales que celles validées par la jurisprudence constitutionnelle (procédure contradictoire, délai d’exécution qui ne peut être inférieur à 48 heures, saisine possible du juge des référés).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La liberté de pensée, de conscience et de religion constitue un droit fondamental, consacré non seulement par la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après « la Convention ») mais par plusieurs textes internationaux et européens.
Aux termes de l’article 9 de la Convention :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
L’article 9 § 1 de la Convention contient deux volets, relatifs, respectivement, au droit d’avoir une conviction et au droit de la manifester, seul et en privé mais aussi de la pratiquer en société avec autrui et en public.
L’article 10 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne protège aussi la liberté de pensée, de conscience et de religion dans les mêmes termes que la Convention.
Ces libertés ne sont pas absolues : puisque la manifestation par une personne de ses convictions religieuses peut avoir des conséquences pour autrui, les rédacteurs de la Convention ont assorti ce volet de la liberté de religion des réserves émises au second paragraphe de l’article 9. Ce dernier dispose que « toutes restrictions à la liberté de manifester sa religion ou sa conviction doivent être prévues par la loi et constituer des mesures nécessaires dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) reprend avec constance cette circonstance que la restriction à la liberté de manifester sa religion ou sa conviction doit être prévue par la loi et nécessaire, dans une société démocratique, à la poursuite de l’un ou de
plusieurs des buts légitimes qui y sont énoncés (CEDH, 2013, Eweida et autres c. Royaume-Uni, § 80 n° 48420/10, 59842/10, 51671/10 et 36516/10). En d’autres termes, les limitations prévues au second paragraphe de l’article 9 portent uniquement sur le droit de manifester une religion ou une conviction et non sur le droit d’en avoir (CEDH, 2007, Ivanova c. Bulgarie, § 79 n° 52435/99).
La CEDH a considéré que les ingérences suivantes étaient nécessaires à la préservation de la sécurité publique et ne constituaient pas une violation de l’article 9 de la CEDH :
- la décision des autorités britanniques de fermer le site historique de Stonehenge au moment du solstice d’été et de ne pas autoriser un groupe d’adeptes du druidisme d’y célébrer leur cérémonie solsticiale. La Commission a estimé qu’à supposer même qu’il y avait eu ingérence dans l’exercice des droits au titre de l’article 9, celle-ci visait à préserver la sécurité publique et était justifiée au sens du second paragraphe du même article, considérant notamment le fait que les autorités avaient préalablement déployé des efforts sincères essayant de satisfaire les intérêts des particuliers et des organisations s’intéressant à Stonehenge (Chappell c. Royaume-Uni ; voir également Pendragon c.
Royaume-Uni, décision de la Commission du14 juillet 1987, n° 12587/86) ;
- la condamnation à une amende avec sursis pour « trouble à la paix » de plusieurs personnes opposées à l’avortement qui avaient pénétré dans les locaux d’une clinique pratiquant des d’avortements et tenu une prière collective à genoux dans le couloir de l’établissement. La Commission a reconnu que la manifestation litigieuse tombait dans le champ d’application de l’article 9, mais que l’ingérence dénoncée était clairement justifiée au regard du second paragraphe du même article (Van Schijndel et autres c.
Pays-Bas, décision de la Commission du 10 septembre 1997 n° 30936/96) ;
- l’interdiction, imposée à une paroisse catholique par la municipalité, de sonner la cloche de l’église avant 7h30 au-dessus d’un certain volume. La Cour a décidé que cette ingérence visait le but légitime de protection des droits d’autrui - en l’espèce, du repos nocturne des riverains et était proportionnée à ce but. En effet, entre 23 heures et 7 h 30, la cloche pouvait toujours être sonnée à condition d’en baisser le volume ; quant au reste de la journée, le volume du son n’était pas limité (CEDH, 16 octobre 2012, Schilder c.
Pays-Bas, n° 2158/12) ;
- la saisie et la confiscation d’ayahuasca, une substance hallucinogène consommée lors des célébrations de la religion connue comme celle « du Santo Daime ». La Cour a décidé que la mesure litigieuse, relevant de la législation sur les stupéfiants, était « nécessaire dans une société démocratique » pour la protection de la santé. Dans la mesure où les requérantes se disaient victimes d’une discrimination par rapport aux Églises chrétiennes qui utilisent de l’alcool (du vin de communion) dans leurs célébrations, la Cour a estimé que ces deux situations n’étaient pas comparables :
premièrement, le vin n’est pas soumis au régime juridique des stupéfiants, et, deuxièmement, les rites des Églises chrétiennes ne comprennent pas l’usage de
substances psychoactives (6 mai 2014, FränklinBeentjes et CEFLU-Luz da Floresta c.
Pays-Bas, n° 28167/07).
Par suite, la création d’une mesure de fermeture administrative de fermeture des lieux de culte de droit commun, pour une durée strictement définie et avec de nombreuses modalités d’encadrement, doit être regardée comme une restriction proportionnée et nécessaire au but poursuivi des droits garantis par la Convention.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
2.1.1. La fermeture de lieux de culte constitue un instrument efficace de prévention des actes de terrorisme mais son champ est trop restreint pour prévenir d’autres formes graves de troubles à l’ordre public Le bilan des trois années d’application de la loi SILT307, et en particulier de l’article L. 227-1 du CSI relatif à la fermeture des lieux de culte, est particulièrement favorable. En effet, cette disposition a prouvé son efficacité quant à son objectif de prévention des actes de terrorisme.
Sur la période, huit lieux de culte connus des services de renseignement pour la radicalité de leurs activités ont été fermés sur ce fondement. Sur les sept lieux dont la mesure de fermeture est arrivée à échéance, cinq n’ont pas rouvert à l’issue du délai de six mois, notamment en raison de la dissolution de l’association gestionnaire ou de la résiliation du bail par le propriétaire des lieux.
Cette disposition permettant d’agir efficacement pour la prévention des actes de terrorisme, dans un cadre juridique respectueux des libertés publiques.
Toutefois, le champ d’application de l’article L. 227-1 est restreint dans sa finalité, qui vise uniquement à prévenir des actes de terrorisme.
La création d’une mesure de fermeture des lieux de culte de droit commun a pour objectif de compléter la mesure de fermeture visant à prévenir le terrorisme, en permettant de fermer les lieux de culte sur un autre fondement. Les comportements qu’il s’agit de prévenir sont certes d’une gravité moindre que des faits en lien avec le terrorisme, mais concernent des agissements de nature à troubler gravement l’ordre public.
2.1.2. Il est en outre nécessaire de prévoir une faculté de fermeture des locaux
307 Rapport d'information n° 348 (2019-2020) de Marc-Philippe DAUBRESSE, fait au nom de la commission des lois, déposé le 26 février 2020
annexes
Les associations gestionnaires de lieux de culte disposent, dans la plupart des cas, de lieux connexes au lieu de culte, qu’ils se situent au sein du même bâtiment ou à proximité de celui-ci. Ces locaux dépendant du lieu de culte ont généralement vocation, tant que ce dernier est ouvert, à accueillir diverses activités déclarées comme culturelles. Néanmoins, en cas de fermeture du lieu de culte, ces locaux sont susceptibles d’accueillir des activités cultuelles entraînant les mêmes troubles à l’ordre public que ceux ayant justifié la fermeture initiale et pourraient ainsi faire échec à l’exécution de cette mesure308
.
Dans ce contexte, si aucune disposition n’est prévue s’agissant des locaux dépendant à raison de leur configuration du lieu de culte, ces mesures ne permettront pas d’apporter une réponse satisfaisante aux stratégies de contournement de la fermeture du lieu de culte.
À des fins dissuasives, il est prévu une sanction pénale de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende à l’encontre des personnes violant une mesure de fermeture d’un lieu de culte.
Par cohérence il convient d’assortir ces dispositions d’une sanction pénale équivalente, qu’il s’agisse de la violation de mesure de fermeture d’un lieu de culte ou d’un local en dépendant.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La création d’une mesure de fermeture des lieux de culte de droit commun a pour objectif de compléter la mesure de fermeture visant à prévenir le terrorisme, en permettant de fermer les lieux de culte sur un autre fondement. Les comportements qu’il s’agit de prévenir sont certes d’une gravité moindre que des faits en lien avec le terrorisme, mais concernent des agissements de nature à troubler gravement l’ordre public.
308 Divers exemples peuvent être cités. D’une part, l’instruction de la mesure de fermeture d’une salle de prière, prise en 2019 sous le régime de la loi SILT, a permis de révéler que l’association gestionnaire de la mosquée était propriétaire de deux locaux distincts dont l’un avait pour vocation l’accueil des fidèles musulmans, tandis que l’autre était alloué aux activités culturelles et mis à disposition en tant que « prêt à usage » pour une école coranique. D’autre part, l’instruction d’un dossier de fermeture d’un lieu de culte a permis de révéler que l’ensemble immobilier comprenait également un centre culturel dont une bibliothèque, ainsi qu’une salle annexe. Toutefois, malgré la fermeture du lieu de culte, l’arrêté ayant été pris dans le cadre de la loi SILT, les notes de renseignement ont permis d’établir que les fidèles continuaient à se réunir dans l’enceinte immobilière et que l’imam continuait à tenir ses prêches dans une salle annexe au lieu effectivement fermé par la mesure initiale. Par la suite, les dirigeants du lieu de culte ont continué d’organiser divers rassemblements et rencontres à destination des fidèles au sein du même centre culturel. Enfin, l’instruction de ce dossier a permis de révéler que l’association gestionnaire endoctrinait – en lien avec l’exercice du culte – un jeune public au sein d’un mouvement de type « jeunesse militaire » qui se réunissait dans la même enceinte immobilière afin d’organiser diverses activités (entrainement paramilitaire, récitations de chants martiaux à destination d’enfants et adolescents). Il existe également plusieurs cas d’écoles coraniques clandestines où des manuels enseignant le djihad aux enfants ont pu être trouvés.
En étendant la possibilité de fermeture administrative au lieu dépendant d’un lieu de culte, le dispositif proposé vise donc à empêcher la provocation, la justification ou l’encouragement à la haine ou à la violence.
Par ailleurs, la définition restrictive du lieu de culte rend de facto sa fermeture relativement aisée à contourner et tend à priver celle-ci d’effet dès lors qu’il existe des espaces dépendants du lieu de culte au sein du bâtiment en question ou à proximité immédiate, vers lesquels peut être déportée la pratique du culte.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
S’agissant des motifs relatifs à la fermeture des lieux de culte, il a été envisagé initialement de permettre la fermeture d’un lieu de culte sur le fondement de l’incitation à commettre des infractions pénales. Toutefois, cette option présentait le risque de porter une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté de religion et d’exercice du culte, compte tenu de son caractère très général.
S’agissant de la fermeture des locaux dépendant du lieu de culte, une option initialement envisagée était d’étendre la possibilité de fermeture aux autres locaux détenus par les gestionnaires du lieu de culte fermé et pouvant également servir à l’exercice du culte. Dans cette perspective, le critère de la configuration des lieux aurait cédé la place à un critère d’unité de gestion, ce qui aurait eu pour effet de restreindre excessivement le champ d’application potentiel. Il convient en effet que l’extension proposée prenne également en compte de la configuration des locaux : dans plusieurs cas rencontrés, les locaux de déport du culte n’étaient pas nécessairement gérés par la même personne physique ou morale que le lieu de culte fermé.
Ainsi, le critère géographique (ensemble immobilier) ou fonctionnel (lieu annexe utilisé pour des fins cultuelles) doivent également être pris en compte.
3.2. DISPOSITIF RETENU
La fermeture, dont la durée doit être proportionnée aux circonstances qui l'ont motivée et qui ne peut excéder deux mois, est prononcée par arrêté motivé et précédée d'une procédure contradictoire dans les conditions prévues au code des relations entre le public et l'administration.
S’agissant des motifs relatifs à la fermeture des lieux de culte, il est donc apparu que l’objectif de prévenir les agissements de nature à troubler gravement l’ordre public devaient être ciblés en priorité. Pour ces raisons, il a été retenu le motif spécifique : de la provocation à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes, ou tendant à justifier ou encourager cette haine ou cette violence.
S’agissant de la fermeture de locaux dépendant du lieu de culte, il est apparu nécessaire s’appuyer sur des raisons sérieuses de penser que ces locaux seraient employés pour contourner la mesure de fermeture d’un lieu de culte. En outre, un tel critère apparaît davantage adapté aux buts poursuivis, tout en satisfaisant les critères de nécessité et de proportionnalité, conservant ainsi intact l’équilibre entre la prévention des atteintes à l’ordre public et les libertés religieuses.
À l’instar du dispositif prévu à l’article L. 227-1 du CSI, la mise en œuvre d’une mesure de fermeture sur le fondement créé par le projet de loi sera précédée d’un sursis à exécution de 48 heures, permettant à toute personne y ayant un intérêt à saisir le juge des référés du tribunal administratif compétent. Un tel recours est alors suspensif.
La violation d'une mesure de fermeture d'un lieu de culte ou d’un lieu en dépendant prise en application du présent article est punie d'une peine de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne
Les mesures proposées ne modifient pas les dispositions du CSI. Il est créé un nouvel article au sein de la loi du 9 décembre 1905.
4.1.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne À l’instar du dispositif existant à l’article L. 227-1 du CSI, la création d’une mesure de fermeture de lieu de culte de droit commun s’inscrit pleinement dans le respect des dispositions en matière de libertés fondamentales issues du droit international et du droit de l’Union européenne. Dès lors, les mesures proposées n’entrent en contradiction avec aucune norme internationale ou issue du droit de l’Union européenne.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
Les mesures proposées n’auraient aucune incidence macroéconomique, budgétaire ou sur les entreprises.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les dispositions envisagées pourraient avoir un impact sur les services des préfectures compte tenu du fait que ces mesures sont prononcées par le représentant de l’Etat dans le département.
Les services centraux pourraient également être impactés compte tenu de l’appui apporté par l’administration centrale en matière de conseil aux préfectures.
Les services de renseignement opérant déjà une surveillance des lieux de culte identifiés comme générant des troubles à l’ordre public, l’impact serait très limité.
4.4. IMPACTS SOCIAUX
Les mesures envisagées ne posséderaient pas d’impact sur les personnes en situation de handicap, sur l’égalité entre les femmes et les hommes, ou sur la jeunesse.
5. MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. APPLICATION DANS LE TEMPS
Les modifications envisagées entrent en vigueur à compter de la publication de la présente loi.
5.2. APPLICATION DANS L’ESPACE
Les mesures envisagées s’appliquent en France métropolitaine et en outre-mer (cf. tableau d’application en outre-mer).
5.3. TEXTES D’APPLICATION
En ce qui concerne les modalités d’application, les mesures envisagées ne renvoient pas à la prise ultérieure d’actes règlementaires d’application et seraient, de ce fait, directement applicables à compter de leur promulgation.
TITRE III –DISPOSITIONS DIVERSES
Article 46 : Elargir le droit d’opposition de la cellule de
renseignement financier Tracfin
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
La cellule de renseignement financier nationale309, plus connue depuis sa création en 1990 sous l'appellation de service TRACFIN (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins), occupe une place de choix dans la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Elle répond en effet aux exigences posées par la réglementation communautaire310 qui impose à chaque État membre l'obligation de créer une « cellule nationale centrale » chargée de recevoir, d'analyser et de communiquer aux autorités compétentes les informations relatives aux mouvements suspects de capitaux.
Aux termes de l'article L. 561-15 du code monétaire et financier (CMF), les personnes assujetties à l'obligation de déclarer sont tenues de faire connaître à la cellule TRACFIN « les sommes inscrites dans leurs livres ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine privative de liberté supérieure à un an ou sont liées au financement du terrorisme. »
311
.
Ce service, placé sous l'autorité du ministre de l'Economie et des Finances et du ministre du Budget, analyse les déclarations de soupçon des professionnels assujettis, les instruit, les enrichit dans le dessein de porter à la connaissance de l'autorité judiciaire les opérations susceptibles de trouver une qualification pénale, si les investigations ont mis en évidence des faits susceptibles de relever du blanchiment du produit d'une infraction, punie d'une peine privative de liberté supérieure à un an, ou du financement du terrorisme.
309Décret du 9 mai 1990 portant création d'une cellule de coordination chargée du traitement du renseignement et de l'action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN).
310 Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme 311Il peut s'agir pour le service de compléter et enrichir ou une déclaration de soupçon ou une information communiquée par les personnes publiques mentionnées à l'article L. 563-5 du même code ; mais également de renseigner une cellule de enseignements financiers mettant en œuvre la coopération internationale. Les professionnels ne peuvent opposer leur secret professionnel à une telle demande documentaire.
L'article D. 561-33 du CMF donne aussi au service Tracfin la mission d'animer et coordonner en tant que de besoin, tant sur le plan national qu'international, les moyens d'investigations des administrations ou services relevant des deux ministres susdits dédiés à la recherche des infractions en matière douanière ou fiscale liées aux circuits financiers clandestins et au blanchiment d'argent.
Enfin, le service Tracfin dispose au terme de l’article L. 561-24 du CMF de la faculté de s’opposer à l’exécution d’une opération non encore exécutée dont il a eu connaissance dans le cadre de ses missions en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme. L’exercice du droit d’opposition permet de reporter de 10 jours la réalisation de l’opération. Ce délai peut être prorogé par le président du tribunal judiciaire de Paris (article L. 561-24 I al. 3) dans le cadre d’une procédure non contradictoire. Toutefois, cette possibilité n’a jamais été mise en œuvre et le Service est toujours parvenu à tenir le délai de 10 jours.
En ce qui concerne le droit comparé, aucune étude précise n’a pu être menée dans les délais impartis mais il convient tout de même de préciser que le dispositif de blocage du compte et non de la seule opération est une prérogative de plusieurs cellules de renseignement financier au sein de l’Union européenne et dans le monde.
1.2. PRÉROGATIVE DE BLOCAGE DE FONDS
En pratique, Tracfin utilise la prérogative de blocage de fonds prévue à l’article L. 561-24 du CMF afin d’éviter l’évasion des capitaux litigieux notamment vers l’étranger ou leur dissipation (retraits en espèces, liquidation d’un contrat d’assurance,). Le Service intervient systématiquement en concertation avec l’autorité judiciaire pour lui permettre d’ordonner des saisies pénales dans le délai de 10 jours afin de prendre le relais du droit d’opposition.
En effet, si l’exercice du droit d’opposition constitue une prérogative discrétionnaire de Tracfin, il convient de souligner qu’il n’est jamais exercé de façon isolée, puisque le report de l’opération est temporaire et doit nécessairement trouver une issue (judiciaire ou administrative). Concrètement, lorsque l’exercice du droit d’opposition est envisagé, les magistrats détachés au sein du Service Tracfin prennent attache avec les magistrats en juridiction qui seront les récipiendaires de la future note d’information de Tracfin, afin de leur présenter le dossier et de savoir s’ils entendent ou non solliciter ou ordonner une mesure de saisie pénale. Dans l’affirmative, Tracfin exerce son droit d’opposition et saisit très rapidement l’autorité judiciaire par note d’information en vertu des dispositions de l’article L. 561-30-1 ou L. 561-31 du CMF. L’autorité judiciaire prend ainsi le relai et peut ordonner la saisie pénale des avoirs en question avant le terme du délai de 10 jours. Lorsque l’autorité judiciaire décline la proposition du Service, le droit d’opposition n’est pas exercé.
Ainsi, quand bien même il n’est pas conditionné dans la loi à l’accord de l’autorité judiciaire, le droit d’opposition de Tracfin n’est, en pratique, pas mis en œuvre si l’autorité judiciaire ne le juge pas opportun. Cela permet de ne pas reporter inutilement une opération pendant 10 jours,
de ne pas exposer le professionnel en charge de l’opération et de ne pas révéler l’existence d’investigations en cours.
Le délai de 10 jours permet à Tracfin d’enrichir ses renseignements et d’élaborer sa note d’information, puis à l’autorité judiciaire de la réceptionner, d’en apprécier les éléments, de rédiger soit des réquisitions motivées de saisine du juge des libertés et de la détention aux fins d’obtention d’une ordonnance de saisie pénale (en cas d’enquête préliminaire diligentée par le Procureur de la République) soit une ordonnance de saisie pénale (dans le cadre d’une information judiciaire, elle est en effet prise directement par le juge d’instruction), et de notifier ladite ordonnance au professionnel assujetti ainsi qu’à la personne détentrice des avoirs. Ce délai reste relativement court, dans la mesure où pendant toute cette période, le professionnel assujetti se trouve dans la situation délicate de devoir reporter l’opération sans pouvoir donner d’explications à son client (la révélation de l’exercice du droit d’opposition par Tracfin constitue une infraction pénale incriminée par l’article L. 561-24 II et réprimée par l’article L.
574-1 du CMF). Par conséquent ce délai de 10 jours constitue un équilibre acceptable.
Ce droit est exercé après analyse des informations reçues et utilisé avec parcimonie et discernement. En 2018, Tracfin a exercé sept fois son droit d’opposition, 11 fois en 2019 et 50 fois en 2020, sachant que les chiffres de l’année 2020 sont impactés par la mobilisation du service sur la lutte contre la fraude au dispositif de chômage partiel mis en place à l’occasion de la crise sanitaire. Ainsi, sur la seule thématique des fraudes au chômage partiel, Tracfin a exercé en quelques mois 30 droits d’opposition pour un montant supérieur à 2,2 millions d’euros. Doivent être ajoutés les droits d’opposition exercés en 2020 sur d’autres dossiers (20) pour un montant total supérieur à 7,9 millions d’euros.
Ces chiffres sont à mettre au regard des 95 732 déclarations de soupçons reçues par TRACFIN en 2019, ayant donné lieu à 3 738 notes de transmissions judiciaires, administratives et en renseignement.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
En revanche, en l’état actuel du texte, le droit d’opposition ne vise qu’une seule opération, signalée notamment par un professionnel assujetti, et portant possiblement sur un montant sensiblement inférieur au produit total de l’infraction soupçonnée.
Ainsi, par exemple, Tracfin ne peut s’opposer qu’à une demande de virement de 10.000 € quand bien même le compte bancaire serait créditeur de la somme de 1 M€ d’origine frauduleuse. Il existe donc un risque de déperdition du solde (990.000 € dans cet exemple) dans le laps de temps entre l’exécution du droit d’opposition et le relai pris par l’autorité judiciaire.
Par conséquent, les dispositions actuelles obligent Tracfin à exercer son droit d’opposition autant de fois que le client formule une nouvelle demande d’opération, et ce à supposer que le
professionnel assujetti réalise bien de façon systématique une nouvelle déclaration de soupçon afin d’informer Tracfin de toute nouvelle tentative de mouvement.
Ainsi, par exemple en septembre 2020, Tracfin a exercé huit droits d’opposition dans un même dossier et cinq dans un autre dossier en octobre 2020.
Une modification législative est nécessaire afin que ce cas de figure ne se reproduise pas en donnant à Tracfin la faculté de s’opposer à toute opération, ou catégorie d’opération, à venir sur le compte.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Une mesure permettant à Tracfin de s’opposer par anticipation à toute opération, ou catégorie d’opération, demandée par le client dans un délai de 10 jours présente un intérêt, notamment en cas de dissolutions d’associations, telles qu’intervenues récemment312. En effet, ce droit d’opposition élargi de Tracfin permet de se prémunir contre toute tentative d’évacuation des actifs d’associations notamment vers l’étranger intervenant entre le moment où la décision est prise et celui où la dissolution est effective.
Au-delà de l’allègement qu’elle représente pour Tracfin, cette évolution vise à (i) sécuriser les saisies pénales en bloquant l’ensemble des fonds et (ii) à simplifier la conduite à tenir pour les personnes en charge de l’opération.
➢ Exemple de sécurisation des saisies
Un compte bancaire est crédité de 1 million d’euros d’origine suspecte. Le titulaire du compte ordonne un virement de 10 000 euros.
En l’état actuel du droit, Tracfin ne pourra s’opposer qu’à l’exécution de cette opération de 10 000 euros, et sera dépendant d’autres éventuelles déclarations de soupçon sur d’autres tentatives de mouvements, pour réaliser d’autres droits d’opposition.
312 Sur un plan pénal : cette prospective est conditionnée au fait que les fonds de l’association dissoute soient susceptibles de saisie pénale, à savoir qu’ils soient le produit (direct ou indirect), ou équivalent à la valeur du produit, ou soient l’instrument de commission d’une infraction pénale, ou bien encore que sans être le produit ni l’instrument, l’infraction reprochée fasse encourir la peine de confiscation générale du patrimoine. Si on prend l’exemple récent de l’association B., ses avoirs pourraient faire l’objet d’une saisie pénale (et donc d’un éventuel droit d’opposition) s’il est prouvé qu’ils sont bien le produit ou l’instrument de la commission d’une infraction.
Sur un plan administratif/civil : il semble qu’en cas de boni de liquidation, même en cas de dissolution par Conseil des Ministres les règles de droit commun s’appliquent et que c’est donc les statuts et les assemblées générales qui fixent à qui revient ce boni de liquidation. Pour éviter une fuite des capitaux, et que le boni de liquidation bénéficie à des PP ou PM en lien avec les anciens dirigeants, tout intéressé peut saisir le ministère public pour qu’il sollicite du tribunal compétent la désignation d’un liquidateur ad hoc. Le droit d’opposition pourrait permettre d’éviter une fuite de capitaux dans l’attente d’une telle désignation.
Avec la modification proposée, Tracfin pourra s’opposer non seulement au mouvement de 10 000 euros mais aussi, par anticipation, à toute nouvelle opération au débit du compte, dans le but d’éviter la dissipation de la somme de 1 million d’euros dans l’attente d’une éventuelle saisie pénale à intervenir dans le délai de 10 jours.
➢ Simplification pour les professionnels assujettis
S’agissant de la relation avec les professionnels assujettis, principalement des établissements financiers (banques ou compagnie d’assurance), la modification proposée constitue une simplification pour l’établissement bancaire, qui n’a plus à s’interroger sur le report ou non de la nouvelle opération. En effet, en pratique, si Tracfin exerce son droit d’opposition, l’établissement bancaire met généralement le compte sous surveillance et informe Tracfin en cas de nouvelle opération. L’exercice éventuel d’un nouveau droit d’opposition nécessite de nouveaux échanges entre la banque et Tracfin et fait perdre un temps précieux.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Il a été envisagé de prévoir dans la loi que l’opposition à toute opération intervienne sans préjudice d’un minimum vital permettant de couvrir les dépenses de base du foyer pour les personnes physiques, par renvoi à la somme à caractère alimentaire laissée à disposition en vertu de l’article L. 162-2 du code des procédures civiles d’exécution.
Cette disposition permettait d’atténuer les effets de l’exercice d’un droit d’opposition général pour la personne physique. Toutefois cette disposition n’a pas été retenue en raison de la complexité que cela pouvait représenter en pratique pour les déclarants, car à la différence des saisies, qui portent sur une somme déterminée, le droit d’opposition porterait sur des opérations aux montants variés (et donc avec des soldes bancaires fluctuants). En outre, cela n’aurait été valable que pour les déclarants du secteur bancaire (alors que le droit d’opposition est plus vaste). En outre, elle n’a pas été retenu par cohérence avec la finalité de cette prérogative dans la mesure où en pratique nous exerçons notre droit d’opposition pour permettre des saisies pénales, puisque la justice a la possibilité de saisir l’intégralité du produit de l’infraction.
3.2. DISPOSITIF RETENU
L’option relative à un report sans exception a été retenue. Ainsi, la disposition qui fonde le droit d’opposition de Tracfin est modifiée afin de permettre à ce service de s’opposer par anticipation à toute opération, ou catégorie d’opération, demandée par le client dans un délai de 10 jours.
Ainsi, cette opposition peut également s’étendre par anticipation à l’exécution de toute autre opération liée à celle ayant fait l’objet de la déclaration ou de l’information et portant sur les sommes inscrites dans les livres de la personne mentionnée à l’article L. 561-2 chargée de ces
opérations. Cette personne reçoit du service mentionné à l’article L. 561-23 notification de son opposition.
Il convient de préciser que le droit d’opposition dit général (report de toute opération par anticipation) ne se substitue pas au report ciblé d’une opération, qui sera toujours possible.
Tracfin demeurera en outre libre de s’opposer à des catégories d’opérations spécifiquement désignées, lui permettant ainsi de ne pas s’opposer à des opérations de vie courante (ex. :
paiement en carte bancaire de petits montants…).
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
L’article L. 561-24 du CMF est modifié.
4.2. IMPACTS SUR LES ENTREPRISES
Cette mesure n’engendre aucun coût supplémentaire pour les professionnels assujettis du secteur privé. Le dispositif n’introduit aucune nouvelle obligation mais constitue au contraire une simplification.
4.3. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Tracfin pourra adresser ses droits d’opposition aux caisses de crédit municipal (voir 1° de l’article L. 561-2 du CMF). Au même titre que pour les autres personnes assujetties, ce dispositif ne devrait pas engendrer de nouvelles contraintes.
4.4. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Cette mesure n’a aucun impact sur les services administratifs à l’exception de Tracfin pour qui elle constitue un allègement.
4.5. IMPACTS SUR LES PROFESSIONS RÉGLEMENTÉES
Les professions réglementées sont concernées dans la mesure où elles sont mentionnées par l’article L. 561-2 du CMF. Les impacts sont identiques à l’ensemble des professions assujetties du dispositif de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.
4.6. IMPACTS SUR LES PARTICULIERS
Cette mesure a des effets importants sur le droit des particuliers à disposer librement de leurs fonds. Toutefois, le report est limité dans le temps (le deuxième alinéa de l’article L561-24 dispose « l'opération est reportée d'une durée de dix jours ouvrables à compter du jour d'émission de la notification de cette opposition »).
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières a été consulté. De même que le Conseil supérieur de la Mutualité et le Conseil national de la transaction et la gestion immobilière.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
La disposition entre en vigueur dès la publication du texte dans la mesure où ce dispositif n’appelle pas d’adaptations spécifiques pour les personnes mentionnées à l’article L. 561-2 du CMF.
5.2.2. Application dans l’espace
Ce dispositif concerne toutes les personnes mentionnées à l’article L. 561-2 du CMF, assujetties au dispositif français de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme.
5.2.3. Textes d’application
Une adaptation de l’article R. 561-36 du CMF à prévoir pour prendre en compte l’évolution de l’article L. 561-24. Il s’agit d’une harmonisation légistique, sans évolution au fond.
TITRE IV – DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE-MER
Articles 47 à 51
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Dans les collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution (la Guadeloupe, La Réunion, la Guyane, la Martinique, Mayotte) comme dans celles relevant de l’article 74 (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-Miquelon, Polynésie française) et en Nouvelle-Calédonie, la réglementation des cultes relève de la compétence de l’Etat.
Le droit des cultes en outre-mer est constitué de textes spécifiques et anciens313. La variété des régimes applicables outre-mer est une manifestation des différentes évolutions historiques et
313Textes applicables :
- En Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin : décret du 6 février 1911 déterminant les conditions d’application à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion des lois sur la séparation des Eglises et de l’Etat et l’exercice public des cultes ;
- En Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises : décret-loi du 16 janvier 1939, modifié par le décret-loi du 6 décembre 1939, dits « décrets Mandel » ;
- En Guyane : ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane française ;
- A Mayotte : ordonnance royale du 26 août 1847 ;
- En Polynésie française : décret du 23 janvier 1884 ; décret du 5 juillet 1927 modifiant l’organisation instituée par le décret du 23 janvier 1884 des églises protestantes dans les établissements français de l’Océanie ;
- A Saint-Pierre-et-Miquelon : décret du 30 novembre 1913 relatif au contrat d’association dans la colonie de Saint-Pierre-et-Miquelon ;
- Voir notamment rep. min., JOAN 10 juillet 2018, p. 6095.
Rapport annuel de l’observatoire de la laïcité 2018/2019 : En Guadeloupe, la situation religieuse compte environ 280 000 catholiques, environ 60 000 hindouistes, et environ 25 000 protestants issus en majorité des missions protestantes américaines.
Il est également à noter une forte présence des témoins de Jéhovah ;
La Martinique est une collectivité avec une très forte présence de la religiosité, plus encore qu’en Guadeloupe, et se rapprochant en cela de La Réunion. Les fêtes chrétiennes sont les plus importantes ;
La Réunion connait également une forte religiosité, très diverse. Les responsables religieux locaux estiment à environ 430 000 le nombre de catholiques, environ 210 000 le nombre d’hindouistes dans leur grande diversité, près de 100 000 le nombre de musulmans, et environ 30 000 le nombre de protestants. Il y existe également des communautés bouddhistes, confucianistes, juives et baha’is ;
juridiques qu’a connu chacune des collectivités ultramarines. Le rôle social, parfois incontournable, des cultes en outre-mer explique également314 l’existence de très fortes particularités locales. Par exemple, à Mayotte, les Mahorais peuvent choisir entre le statut de droit commun, identique à la métropole, et un statut personnel (de droit local), dérogatoire au code civil et à la laïcité et, dans les îles Wallis et Futuna, l’enseignement primaire est totalement concédé au diocèse catholique.
La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État ne s’applique pas en tant que telle en outre-mer. Par ailleurs, la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes, dont l’article 4 prévoit que les cultes peuvent se constituer en associations loi 1901315 ,
n’a jamais fait l’objet d’une extension expresse aux collectivités ultramarines. Toutefois, la loi du 1er juillet 1901, qui régit nombre d’associations ayant un objet cultuel, s’applique sur l’ensemble du territoire national.
Le régime des cultes en outre-mer peut ainsi être classé en deux sous-ensembles, celui de la séparation des Églises et de l’État, et celui du décret « Mandel »
316 modifié 16 janvier 1939 :
1° Les collectivités où le régime de séparation des Eglises et de l’Etat s’applique :
En Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, s’applique le régime défini par le décret du 6 février 1911 modifié déterminant les conditions d’application à la Martinique, à la Guadeloupe et à La Réunion des lois sur la séparation des Eglises et de l’Etat et l’exercice public des cultes. Ce décret est applicable également à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin en raison du principe de continuité institutionnelle.
Le régime qu’il prévoit est très proche du régime résultant des lois du 9 décembre 1905 et du 2 janvier 1907. Les différences entre la loi du 9 décembre 1905 et le décret du 6 février 1911 sont actuellement, à la suite des diverses réformes dont a fait l’objet le décret du 6 février 1911 et des différents textes donnant aux collectivités les mêmes possibilités que celles prévues par la loi du 9 décembre 1905 (exemple : loi n° 66-956 du 20 décembre 1966), extrêmement mineures. Les dispositions relatives à la nomination des évêques ou à la non prise en charge de la rémunération des ministres du culte par la collectivité (article 2 de la loi de 1905 et du décret de 1911), à la prise en charge de l’entretien et la conservation des édifices du culte dont les
En Guyane, le régime des cultes s’appuie sur trois fondements juridiques : les « fabriques » régies par l’ordonnance royale de Charles X du 27 août 1828, les « missions religieuses » régies par les décrets de 1939, dits décrets Mandel ;
A Mayotte, à la suite du référendum organisé le 29 mars 2009, l’île est devenue le 31 mars 2011 un Département d’Outre-mer régi par l’article 73 de la Constitution8203. Le passage à ce nouveau régime n’emporte pas, par lui-même, l’extension de la loi du 9 décembre 1905 à Mayotte ;
En Nouvelle-Calédonie depuis 1943, en Polynésie française depuis 1951, dans les îles Wallis-et-Futuna depuis 1948 et à Saint-Pierre-et-Miquelon depuis 1956 s’applique le décret Mandel du 16 janvier 1939, modifié le 6 décembre 1939, encadre l’exercice du culte dans ces territoires pour permettre aux « missions religieuses » d’avoir une personnalité juridique et de gérer leurs biens.
315 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association
316 Décret du 16 janvier 1939 instituant outre-mer des conseils d'administration des missions religieuses
collectivités sont propriétaires (articles 12 et suivants de la loi de 1905 et articles 17 et suivants du décret de 1911), à l’apport d’aides financières aux travaux de réparations des édifices du culte (la loi n° 66-946 du 20 décembre 1966), les dispositions fiscales relatives aux édifices affectés à l’exercice des cultes (article 24 de la loi de 1905 et article 26 du décret de 1911) tout comme la possibilité de bénéficier de dons et de legs (la loi n° 66-946 du 20 décembre 1966), et les dispositions relatives à la police des cultes, sont applicables en Guadeloupe, à La Réunion et en Martinique, à Saint-Martin et Saint-Barthélemy de la même manière qu’en métropole.
Les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association sont applicables en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. A ce titre, les congrégations religieuses situées sur leur territoire sont donc régies par les mêmes dispositions législatives et réglementaires que celles appliquées aux congrégations situées en métropole.
En pratique, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, il n’y a aucune prise en charge de la rémunération des ministres du culte par la collectivité. Les collectivités peuvent prendre en charge l’entretien et la conservation des édifices du culte dont ils sont propriétaires.
La Guadeloupe, la Martinique et La Réunion peuvent apporter des aides financières aux travaux de réparations des édifices du culte appartenant aux associations cultuelles.
En revanche, les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 qui exercent des activités cultuelles à titre non exclusif ne peuvent recevoir de subventions publiques.
Les libéralités (donations et legs) sont acceptées, depuis la loi n° 66-946 du 20 décembre 1966317, librement par l’organisme légataire ou donataire, sous réserve du droit d’opposition formé par le préfet.
2° Les collectivités où le régime de séparation des Eglises et de l’Etat ne s’applique pas :
Dans les autres collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution, la loi de 1905 ne s’applique pas. Des textes spécifiques régissent les cultes.
Un premier décret du 16 janvier 1939, a été pris afin de pallier l’absence de législation relative aux cultes dans les territoires français hors métropole, Antilles et La Réunion. Aux termes de ces décrets, dits décrets « Mandel », les missions religieuses sont dotées de la personnalité juridique.
En Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises s’applique le régime institué par les décrets « Mandel » avec, pour chacune de ces collectivités,
317 Loi n° 66-946 du 20 décembre 1966 relative à la capacité des associations cultuelles dans les départements de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion
des spécificités pour les ministres du culte, les édifices du culte, les dispositions fiscales, libéralités (donations et legs), les congrégations religieuses ou la police des lieux de culte.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
La liberté de religion, de culte ou de croyance est une composante de la liberté de conscience qui est inscrite à l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, reprise dans le préambule et l’article 1er de la Constitution.
Déclaration du 26 août 1789 des droits de l'homme et du citoyen (Art. 10) : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi ».
Constitution du 27 octobre 1946 : « Au lendemain de la victoire remportée par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et libertés de l'homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».
Le principe de laïcité est inscrit à l’article 1er de la Constitution. La liberté de conscience et, en son sein, la liberté religieuse sont également des principes de valeur constitutionnelle.
Constitution du 4 octobre 1958 (Art. 1) : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. / La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ».
Ces principes sont applicables sur l’ensemble du territoire national (métropole et outre-mer).
1.3. CADRE CONVENTIONNEL
La Déclaration universelle des droits de l'Homme du 10 décembre 1948 garantit que « Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. » (art. 18).
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 réaffirme les propos de la Déclaration universelle et ajoute la liberté de manifester individuellement ou collectivement publiquement ou en privé sa religion à travers le culte, l'accomplissement des rites, la pratiques et l'enseignement dans le respect de la santé publique, de l'ordre et de la sécurité, de la morale ou des droits et libertés d'autrui. Il garantit tout aussi la liberté de se
convertir à une religion et aux parents la liberté d'assurer une éducation religieuse et morale à leurs enfants (art. 18).
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Partant du constat que le régime défini par le décret du 6 février 1911 est quasiment identique à celui défini par les lois de 1905 et de 1907 ainsi, par ailleurs que le régime civil des congrégations dans les collectivités régies par ce décret est identique à celui appliqué en métropole. Il est apparu souhaitable d’harmoniser cette situation et rendre explicitement applicables les dispositions des lois du 9 décembre 1905 et du 2 janvier 1907 en Guadeloupe, à La Réunion, en Martinique, à Saint-Martin et à Saint- Barthélemy. C’est l’objet de l’article 50 du projet de loi.
Les articles 51 à 54 comprennent des dispositions permettant l’application de la présente loi en outre-mer et des adaptations.
Il convient en effet de rendre applicables, dans les trois collectivités du Pacifique, les nouvelles règles prévues par le projet de loi relatives à la dissolution des associations loi 1901 à objet cultuel, introduites à la faveur de la modification du code de la sécurité intérieure, dans la mesure où les règles actuelles s’appliquent déjà aux associations locales dans ces collectivités.
Dans le cadre de l’harmonisation de la situation dans les collectivités ultramarines, il convient de rendre applicables à Mayotte les nouvelles dispositions de l’article L. 161-23-1 A du code de la sécurité sociale relatives au versement des pensions de réversion en cas de polygamie. En effet, dans ce territoire s’applique l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte, qui n’y étend que certaines dispositions du code de la sécurité sociale. Toutefois, afin de tenir compte des situations de polygamie légalement constituées à Mayotte, il est prévu que l’article L. 161-23-1 A ne s’applique pas aux pensions versées aux conjoints ayant contracté mariage avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître.
Par ailleurs, dans le même but, il est prévu de modifier l’article L. 832-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, comportant les dispositions spécifiques à Mayotte, afin de préciser que les nouvelles dispositions l’article L. 311-2 de ce code, prévoyant qu’un titre de séjour ne peut être délivré à un étranger vivant en état de polygamie ou doit lui être retiré, ne sont pas applicables au titre de séjour respectivement renouvelés ou détenus par des étrangers vivant légalement en état de polygamie à Mayotte.
Il convient en outre de rendre en applicables en Polynésie française les dispositions de l’article 13 (voir ci-dessus les développements consacrés à cet article) et de rendre applicables dans les
îles Wallis et Futuna les nouvelles dispositions du code de la santé publique introduites à l’article 16 (voir ci-dessus les développements consacrés à cet article).
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
Les dispositions proposées concourent à la clarté et à l’intelligibilité du droit. En effet, elles participent à l’harmonisation des textes applicables en matière de cultes dans les collectivités ultramarines et plus globalement à une simplification du droit des cultes en outre-mer en regroupant les dispositions relatives à l’exercice des cultes dans la loi du 9 décembre 1905 et dans la loi du 2 janvier 1907, tout en abrogeant le décret de 1911, frappé de désuétude.
Ces dispositions se traduisent par la réécriture de l’article 43 de la loi du 9 décembre 1905 qui permet également la suppression de la référence à l’Algérie et aux colonies.
En ce qui concerne la loi du 2 janvier 1907, un article est ajouté pour mentionner son application dans ces cinq collectivités.
3. OPTIONS POSSIBLES ET DISPOSITIF RETENU
3.1. OPTIONS ENVISAGÉES
Une option aurait consisté à ne pas étendre expressément les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 et de la loi du 2 janvier 1907 aux Antilles et à La Réunion, y compris pour les associations loi 1901.
Une autre aurait été d’étendre les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 et de la loi du 2 janvier 1907 dans le décret du 6 février 1911.
Toutefois, ces solutions ne sont pas pertinentes compte tenu de l’objectif d’accessibilité et de lisibilité poursuivi dans le cadre de l’harmonisation du droit des cultes en outre-mer.
3.2. DISPOSITIF RETENU
L’option retenue est de rendre expressément applicables :
- aux collectivités régies par le décret du 6 février 1911 (Guadeloupe, La Réunion, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy) les dispositions des lois du 9 décembre 1905 et du 2 janvier 1907 ;
- aux collectivités du Pacifique (îles Wallis et Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie) les dispositions relatives à la dissolution administrative des associations.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
Le régime des cultes en outre-mer est fixé par des normes en forme décrétale mais de nature législative depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958 dont l'article 34 prévoit que les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques doivent être fixées par la loi.
En conséquence :
1° seul le législateur peut modifier ou abroger le décret du 6 février 1911 modifié déterminant les conditions d’application à la Martinique, à la Guadeloupe et à La Réunion des lois sur la séparation des Eglises et de l’Etat et l’exercice public des cultes ;
2° l’application de la loi du 9 décembre 1905 en Guadeloupe, à La Réunion, en Martinique, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy nécessite d’insérer dans cette même loi une mention expresse d’application à ces collectivités ;
3° l’application de la loi du 2 janvier 1907 (y compris les nouvelles règles de droit commun de la loi du 9 décembre 1905 qui sont rendues applicables aux associations de la loi du 1er juillet 1901, par la modification de l’article 4 de la loi du 2 janvier) en Guadeloupe, à La Réunion, en Martinique, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy nécessite également d’insérer dans cette même loi une mention expresse d’application à ces collectivités ;
Par ailleurs, il apparaît nécessaire :
- de modifier le code de la sécurité intérieure afin d'étendre la capacité de dissolution des associations cultuelles par l'administration. Ces modifications sont rendues applicables dans les collectivités du Pacifique, par la mise à jour des « compteurs » prévus aux articles L. 285-1, L.
286-1 et L. 287-1 du code de la sécurité intérieure. Il résulte en effet de la jurisprudence du Conseil d’Etat que les dispositions modifiant des dispositions rendues applicables en outre-mer ne sont elles-mêmes applicables qu’à condition que le texte modificatif le prévoit expressément.
Afin d’en faciliter l’accès, l’extension de la modification d’une disposition codifiée ne résulte pas d’une disposition d’extension du texte autonome modificatif, mais prend la forme d’un tableau inséré dans un article du code et précisant pour chaque article la version applicable dans le territoire concerné.
- d’insérer un nouvel article 17 dans l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte et de modifier ses articles 23-5 et 23-6 afin de rendre applicable à cette collectivité la nouvelle règle relative au versement des pensions de réversion à un seul conjoint survivant ;
- de modifier l’article L. 832-1 du code de l’entrée du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) afin de limiter l’application à Mayotte des nouvelles dispositions de l’article L. 311-
2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile concernant les étrangers polygames ;
- de procéder à des extensions d’application ou des coordinations.
4.2. IMPACTS ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS
L’extension des dispositions de la loi du 9 décembre 1905 n’aura pas d’impact sur les dispositions fiscales ou sur le versement de subventions aux associations cultuelles par les collectivités ou sur les libéralités (dons et legs) puisque le fond de ces règles est déjà applicable en Guadeloupe, à La Réunion, en Martinique, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D’APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
Les mentions expresses d’application insérées dans les lois du 9 décembre 1905 et du 2 janvier 1907 n’emportent pas d’obligation de consulter les conseils territoriaux de Guadeloupe et de La Réunion ou l’assemblée de Martinique au regard du régime de consultation prévu par le code général des collectivités territoriales. En effet, l’alignement du droit applicable dans ces collectivités sur le droit commun dispense le Gouvernement de cette obligation. Toutefois, cette consultation pourrait être réalisée en opportunité, au regard de l’importance locale des sujets cultuels.
En revanche, la consultation des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin revêt un caractère obligatoire au regard des dispositions des articles LO 6313-3 et LO 6313-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit une telle consultation pour toute disposition introduisant, modifiant ou supprimant des dispositions particulières à ces collectivités. La circonstance que le décret de 1911 ne mentionne pas expressément ces deux collectivités n’est pas de nature à remettre en cause cette obligation.
Le Conseil départemental de Mayotte a également été saisi en application des articles LO 3511-1, L. 3444-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales compte tenu de la modification de l’ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte pour rendre applicable sur ce territoire les dispositions de l’article 15 de la présente loi relatives au droit à pension de réversion en situation de polygamie.
5.2. MODALITÉS D’APPLICATION
5.2.1. Application dans le temps
Les dispositions relatives à l’outre-mer entreront en vigueur à la date d’entrée en vigueur de la loi, au lendemain de sa publication au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l’espace
- Lois de 1905 et 1907 : Guadeloupe, La Réunion, Martinique, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ;
- Code de la sécurité intérieure : Iles Wallis et Futuna, Polynésie française et Nouvelle-Calédonie ;
- Ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte : Mayotte ;
- Article 13 : Polynésie française ;
- Articles L. 1110-2-1 et L. 1115-3 du code de la santé publique : îles Wallis et Futuna.