Etude d'impact sur le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance

1. INTRODUCTION GÉNÉRALE
2. Tableau synoptique des consultations
3. Tableau synoptique des mesures d’application
4. ARTICLE 1er STRATEGIE NATIONALE D’ORIENTATION DE L’ACTION PUBLIQUE POUR LA FRANCE
5. TITRE Ier – UNE RELATION DE CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE
6. CHAPITRE IER – UNE ADMINISTRATION QUI ACCOMPAGNE
7. ARTICLE 2-DROIT A L’ERREUR - DROIT AU CONTROLE – DROIT A OPPOSER LES CONCLUSIONS D’UN CONTROLE
8. ARTICLE 3 - DROIT À L’ERREUR EN MATIERE FISCALE
9. ARTICLE 4 - PROCEDURE DE RECTIFICATION DANS LE CADRE DU CONTROLE FISCAL, AVEC REDUCTION DE 30 % DES INTERETS DE RETARD, APPLICABLE AUX IMPOTS DUS PAR LES PARTICULIERS ET AUX PROCEDURES DE CONTROLE SUR PIECES
10. Articles 5 et 6 - Droit à l’erreur en matière de contributions indirectes et dans le code des douanes
11. ARTICLE 7 - HABILITATION A DEVELOPPER UNE RELATION DE CONFIANCE DANS LES RAPPORTS ENTRE LES ENTREPRISES ET L’ADMINISTRATION FISCALE
12. ARTICLE 8 - AVERTISSEMENT PAR LE SYSTÈME D’INSPECTION DU TRAVAIL
13. CHAPITRE II – UNE ADMINISTRATION QUI S’ENGAGE
14. ARTICLE 9 –OPPOSABILITE DES CIRCULAIRES
15. ARTICLE 10 - OPPOSABILITE DES PRISES DE POSITION FORMELLE
16. ARTICLE 11 - EXPERIMENTATION DE DEMANDES DE PRISE DE POSITION FORMELLE
17. ARTICLE 12 - CERTIFICAT D’INFORMATION SUR LES NORMES APPLICABLES
18. ARTICLE 13 – TRANSACTION
19. ARTICLE 14 - DEVELOPPEMENT DU RESCRIT DOUANIER
20. CHAPITRE III – UNE ADMINISTRATION QUI DIALOGUE
21. ARTICLE 15 – REFERENT UNIQUE
22. ARTICLE 16 – EXPERIMENTATION DUREE DE CONTROLE DES PME
23. ARTICLE 17 - MEDIATION AU SEIN DES URSSAF
24. ARTICLE 18 - PROCEDURE DE RECOUVREMENT DES INDUS DANS LE CHAMP SOCIAL
25. ARTICLE 19 – DISPOSITIONS EXPERIMENTALES APPLICABLES AUX CHAMBRES D’AGRICULTURE
26. ARTICLE 20 – TRANSMISSION SYSTEMATIQE A L’INTERESSE DU PROCES-VERBAL CONSTATANT LES INFRACTIONS AU CODE DE L’ENVIRONNEMENT ET AU CODE FORESTIER
27. Titre II - VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISEE, SIMPLE ET EFFICACE
28. CHAPITRE IER – UNE ADMINISTRATION ENGAGEE DANS LA DEMATERIALISATION
29. ARTICLE 21 – SIMPLIFICATION DES DEMARCHES ADMINISTRATIVES – EXPERIMENTATION DES ECHANGES D’INFORMATION PAR INTERFACE DE PROGRAMMATION APPLICATIVE ENTRE ADMINISTRATIONS
30. ARTICLE 22 – DISPENSE DE SIGNATURE DES DECISIONS RELATIVES À LA GESTION DES AGENTS PUBLICS
31. ARTICLE 23 – SUPPRESSION DES JUSTIFICATIFS DE DOMICILE POUR LA DELIVRANCE DES CARTES NATIONALES D’IDENTITE, PASSEPORTS, PERMIS DE CONDURE ET CERTIFICATS D’IMMATRICULATION
32. ARTICLE 24 – DEMATERIALISATION DES ACTES D’ETAT-CIVIL
33. ARTICLE 25 - DONS PAR SMS POUR LES ASSOCIATIONS CULTUELLES
34. CHAPITRE II – UNE ADMINISTRATION MOINS COMPLEXE
35. ARTICLE 26 – LIBERATION DU POTENTIEL D’INNOVATION DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION – « PERMIS DE FAIRE »
36. ARTICLE 27 - ABROGATION DE L’ARTICLE 70 DE LA LOI n°2011-525 DU 17 MAI 2011 DE SIMPLIFICATION ET D’AMELIORATION DE LA QUALITE DU DROIT
37. ARTICLE 28 – REGROUPEMENT DES ETABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR
38. CHAPITRE III – DES REGLES PLUS SIMPLES POUR LE PUBLIC
39. ARTICLE 29 - EXPERIMENTATION DE PRESTATIONS DE SUPPLEANCE DE L’AIDANT À DOMICILE (OU « RELAYAGE »), ASSURES PAR UN PROFESSIONNEL SUR UNE PERIODE DE PLUSIEURS JOURS CONSECUTIFS
40. ARTICLE 30 – SIMPLIFICATION DU CONTROLE DES STRUCTURES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES
41. ARTICLE 31 – DEMANDE EN APPRECIATION DE REGULARITE
42. ARTICLE 32 – SIMPLIFICATION EN MATIERE FINANCIERE
43. Mesure n° 1 : Habilitation pour la mise en cohérence des sanctions civiles applicables en cas d’erreur ou défaut de mention de TEG
44. Mesure n° 2 : Habilitation pour la mise en conformité les dispositions du code monétaire et financier avec le règlement européen sur les agences de notation de crédit
45. Mesure n° 3 : Dispense d’établissement d’un rapport de gestion pour les petites entreprises
46. ARTICLE 33 – SIMPLIFICATION DES MODALITES DE CONSULTATION DU PUBLIC
47. ARTICLE 34 – MODERNISATION ET SIMPLIFICATION DES REGLES APPLICABLES AUX APPELS D’OFFRE EOLIENS, simplification des règles pour les énergies renouvelables
48. ARTICLE 35 – SIMPLIFICATION DES MODALITES DE PARTICIPATION DU PUBLIC IMPOSEE PAR LA DIRECTIVE IED EN CAS DE DEROGATION A L’OCCASION D’UN REEXAMEN PERIODIQUE – SIMPLIFICATION DES REGLES RELATIVES À L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE EN CAS DE MODIFICATION OU D’EXTENSION D’INSTALLATIONS, OUVRAGES, TRAVAUX, OU ACTIVITES EXISTANTS
49. Mesure n° 1 : simplification des règles de participation du public imposée par la directive IED
50. Mesure n° 2 : simplification des règles relatives à l’évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’activités, installations, ouvrages, travaux existants
51. ARTICLE 36 – LICENCE D’ENTREPRENEURS DE SPECTACLES
52. ARTICLE 37 – SIMPLIFICATION DE LA PROCEDURE D’ELABORATION DU SRADDET PAR MUTUALISATION DE L’EVALUATION DES ANCIENS PLANS DEPARTEMENTAUX DES DECHETS AU NIVEAU REGIONAL
53. ARTICLE 38 – DIVERSES MESURES RELATIVES AUX CULTES
54. ARTICLE 39 – SIMPLIFICATION DU REGIME DES TITRES D’EXPLORATION ET D’EXPLOITATION DE L’ENERGIE GEOTHERMIQUE

INTRODUCTION GÉNÉRALE

La France a la chance d’avoir une administration forte. Dès lors qu’elle accompagne nos concitoyens dans leur quotidien comme dans la conduite de leur activité, ils y sont profondément attachés. Mais lorsqu’elle brime les initiatives, elle est perçue comme une entrave. Les attentes fortes que les Français nourrissent vis-à-vis de leur administration appellent donc à bâtir une nouvelle relation basée sur la confiance.

Structuré autour de deux titres, ce projet de loi entend enclencher une dynamique de transformation de l’action publique en renforçant le cadre d’une relation de confiance entre public et administration.

Ainsi le titre 1er pose les jalons de cette relation de confiance entre le public et l’administration articulée autour de trois axes : une administration qui accompagne (chapitre Ier), une administration qui s’engage (chapitre 2) et une administration qui dialogue (chapitre 3) Le chapitre 1er consacre le principe d’un « droit à l'erreur » et au contrôle au bénéfice des usagers. Ce principe conduira désormais l’administration à privilégier systématiquement le conseil par rapport au contrôle et à la sanction. Par le chapitre 2, l’administration s’engage à rendre son action plus lisible au travers des circulaires et des prises de position formelle qu’elle publie et les rend opposable aux citoyens. Enfin, le chapitre 3 propose une administration qui facilite le dialogue avec les citoyens en expérimentant par exemple la mise en place d’un référent unique dans certaines collectivités territoriales ou service de l’État.

Le titre II rassemble les dispositions destinées à rendre l’action publique moderne, simple et efficace. À cette fin, l’administration doit poursuivre le processus de dématérialisation (chapitre 1er), telle que la dématérialisation des actes d’état civil. L’administration doit être moins complexe et le chapitre 2 propose d’expérimenter le regroupement des établissements d’enseignement supérieur ou encore de déléguer à une autorité unique les autorisations d’accueil pour la petite enfance. De nouvelles règles plus simples pour le public sont mises en œuvre (chapitre 3) comme par exemple la simplification des modalités de consultation du public dans le domaine agricole ou du régime de la délivrance de la licence d’entrepreneurs de spectacles vivants.

Tableau synoptique des consultations

Tableau synoptique des mesures d’application

TITRE PRELIMINAIRE

DISPOSITIONS D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION

ARTICLE 1er STRATEGIE NATIONALE D’ORIENTATION DE L’ACTION PUBLIQUE POUR LA FRANCE

1. État des lieux et nécessité de légiférer

1.1 Les rapports entre l’administration et les personnes, qu’elles soient administrés, usagers ou encore citoyens, ont été marqués pendant très longtemps par une inégalité trouvant son origine dans la conception régalienne de l’État. « L’"administré", être passif bénéficiaire de droits déterminés par la puissance publique, tout comme l’"usager", bénéficiant de prestations effectuées par des services publics, se heurtaient fréquemment à l’indifférence de leurs interlocuteurs protégés par l’anonymat et à la règle du secret qui limitait la possibilité d’être informé. Ils avaient le sentiment d’être traités davantage comme des obligés que comme des titulaires de droits. »[1].

L’État moderne ne saurait prétendre recourir aux mêmes méthodes. La remise en cause de cette asymétrie s’est opérée progressivement à compter des années 1970 par l’intervention de nombreux textes et actions visant à renouveler les modalités de l’action de publique. Depuis les lois du 3 janvier 1973 relative au médiateur, du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, et du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’Administration et le public, jusqu’à la publication du code des relations entre le public et l’administration en 2015, en passant par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, chaque gouvernement s’est inscrit dans une démarche de modernisation de l’État en faveur des administrés.

Cette modernisation tend à répondre à deux impératifs à savoir, d’une part, l’adoption de mesures de simplification émises en faveur des citoyens et des usagers des administrations et, d’autre part, la recherche d’une amélioration de la qualité des relations des citoyens avec les administrations. Elle constitue une exigence fondamentale dans une société dont la complexité toujours croissante expose les individus à des risques de « perte de droits »[2]. Elle suppose l’adoption d’une réelle stratégie orientant et coordonnant les différentes démarches en la matière.

La définition d’une telle stratégie a été amorcée par les gouvernements successifs, à l’instar du Comité interministériel de modernisation de l’action publique (Cimap) du 18 décembre 2012 qui fixait alors trois actions prioritaires : simplification de l’action administrative, accélération de la transition numérique et évaluation des politiques publiques. Néanmoins, en dépit de succès, le sentiment demeure d'une complexification croissante des normes applicables et d'une multiplication d'obligations parfois contradictoires et trop souvent difficilement repérables ou compréhensibles.

Dans son étude annuelle pour l’année 2016, le Conseil d’État a d’ailleurs souligné que « malgré des efforts indéniables menés depuis dix ans, le bilan [en matière de simplification et de qualité du droit] est globalement mitigé »[3]. Il se traduit, d’une part, par un certain désordre (organisation des pouvoirs publics fluctuante, initiatives dispersées, excès de communication), d’autre part, par des méthodes perfectibles (évaluation, instrumentalisation, effets non voulus) et, enfin, par l’absence de résultats tangibles (efficacité incertaine, difficultés de mobilisation des administrations, scepticisme persistant)[4]. Ainsi, la Haute juridiction en appelle à la nécessité de s’attacher à « créer les conditions d’une culture de la simplification »[5].

Après l’affirmation des principes d'action administrative régulièrement dégagés et améliorés depuis la fin des années 70, principes devenus traditionnels auxquels se sont plus récemment ajoutés des mécanismes tels que l’open data ou encore des règles telles que « silence vaut acceptation », il convient donc désormais de franchir une nouvelle étape.

L’article préliminaire du présent projet de loi définit donc les objectifs de l’action publique à horizon 2022, véritable stratégie d’orientation vers une société de confiance que le Gouvernement se propose, avec le concours du Parlement, de mettre en œuvre dans les années à venir. Elle s’articule autour de l’affirmation de principes généraux d’organisation et d’action, lesquels nécessiteront la définition des moyens juridiques et opérationnels nécessaires à leur mise en œuvre.

1.2 En application de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, le présent article se rattache à la catégorie des lois de programmation. En application de l’article 34 de la Constitution, ces lois déterminent les objectifs de l’action de l’État. Elles comportent des dispositions non normatives, telles qu’objectifs, orientation ou prévisions.

Le gouvernement et le législateur se sont saisis de ce vecteur dans les grands domaines de l’action publique : militaire[6], sécurité intérieure[7], école[8], environnement[9], ou encore agriculture[10]. Il apparaît aujourd’hui nécessaire de procéder de même s’agissant des relations entre les administrés et les administrations afin de traduire une nouvelle culture fondée sur deux axes : le développement d’une administration de conseil et de service (relation de confiance) et la recherche d’une action publique modernisée, simplifiée et plus efficace.

2. Objectifs poursuivis et cohérence du dispositif retenu

2.1 La définition d’objectifs pour l’action publique à horizon 2022

2.1.1 Comme indiqué précédemment, les lois de programmation, issues d’une proposition du Comité de Réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République[11], permettent de définir les objectifs que s’assigne l’État, qu’il s’agisse d’objectifs proprement dits ou de la définition des moyens nécessaire à leur poursuite[12]. Ces objectifs visent l’État au sens large et peuvent envisager l’intervention future du législateur, du pouvoir réglementaire ou encore la simple mise en œuvre d’une action publique.

Le recours à un tel vecteur se justifie par la volonté de consacrer, au plus haut niveau, des exigences devant être partagées par tous les acteurs publics et satisfaites à l’horizon de l’année 2022. L’ambition est donc plus large que celle qui prévalait jusqu’ici, souvent réduite à la sphère étatique ou limitée à l’édiction de dispositions normatives.

Le recours à ce vecteur se justifie, en outre, par la multiplicité des vecteurs et actions devant décliner les objectifs énoncé. La recherche d’une nouvelle culture de l’action publique ne suppose pas nécessairement l’édiction de normes, au surplus législatives, mais aussi des évolutions managériales, de gestion ou encore d’organisation.

2.1.2 Les dispositions de programmation au sens de l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, peuvent prendre la forme d’un projet global comprenant des éléments de diagnostic et énonçant les évolutions de l’action publique à intervenir. Ainsi, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure comportait un article 1er approuvant un rapport annexé sur les objectifs et les moyens de la sécurité intérieure à horizon 2013 lequel décrit la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure et les évolutions à intervenir, et indique les moyens juridiques qui seront proposés au Parlement ou adoptés par décret afin de donner aux forces de sécurité intérieure les moyens nécessaires.

Ces dispositions peuvent également se traduire par l’énoncé de principes généraux ou d’objectifs. Ainsi, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit, en son article 1er, les objectifs de la « politique énergétique » ainsi que les moyens devant être mis en œuvre par « l'État, en cohérence avec les collectivités territoriales et leurs groupements et en mobilisant les entreprises, les associations et les citoyens » pour les atteindre.

La modernisation de l’action publique au sens large constitue un processus en constante mutation du fait des attentes sociales, des mutations technologiques ou encore des évolutions managériales. Elle ne saurait donc que difficilement faire l’objet d’une programmation en termes de moyens humains ou financiers. Elle nécessite, en revanche, la définition d’objectifs dont la déclinaison opérationnelle sera progressive et nécessitera des expertises thématiques.

2.2 Cohérence des orientations des dispositions de programmation

2.2.1 Comme indiqué précédemment, la stratégie nationale d’orientation de l’action publique poursuit les démarches de simplification et de modernisation engagées depuis les années 1970 et, en même temps, traduit une véritable rupture dans la manière d’administrer. Elle tend à adopter une démarche plus globale en vue de l’émergence d’une nouvelle « culture administrative ».

Prenant appui sur les évolutions juridiques antérieures, qu’elles soient législatives, infra législatives voire simplement jurisprudentielles, elle dégage les orientations clés et les tendances en les consacrant au plus haut niveau. Ainsi, l’article 12 relatif au certificat d’information sur les normes applicables poursuit la notion de « certificat de projet » issue de l’ordonnance du 20 mars 2014[13]. L’article 27 procède à l’abrogation de l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit.

Prenant également appui sur les préconisations du Conseil d’État issues de son étude annuelle de 2016 susmentionnée mais aussi de son rapport rendu public relatif à l’extension du mécanisme du rescrit[14], elle poursuit l’exercice en s’inscrivant dans une perspective prospective.

Riche des succès intervenus depuis cinquante ans, la stratégie nationale est la fois en cohérence avec la législation et la règlementation récemment adoptées dans ce domaine et constitue une rupture dans la conduite de l’action publique.

2.2.2 La cohérence de ces dispositions doit également être appréciée au regard du projet de loi lui-même, dans la mesure où les objectifs qu’elle définit trouvent une première déclinaison dans le texte.

Ainsi, beaucoup de ces principes ont une traduction concrète dans le corps même du projet de loi. Il s’agit par exemple de l’énoncé selon lequel « Toute personne agissant de bonne foi peut se prévaloir d’un droit à l’erreur », qui trouve un écho sur le droit à l’erreur et son application à des champs spécifiques.

Il s’agit également du principe selon lequel « L’administration rend publiques et accessibles toutes les instructions et circulaires qu’elle applique. Les citoyens peuvent s’en prévaloir » traduit aux articles 8 et 11 relatifs à l’opposabilité et la publication des circulaires.

Il s’agit aussi de l’exigence selon laquelle « L’administration s’efforce, par champ de compétence et pour les règles qui leur sont appliquées, de mettre en place un interlocuteur unique en priorité au profit de tout acteur économique et de tout bénéficiaire de prestation sociale ». L’article 16 prévoit une expérimentation d’un référent unique.

Il s’agit encore de l’impératif selon lequel « L’administration accompagne les citoyens et les entreprises qui la sollicitent pour les aider dans la bonne application des règles qui les concernent », qui trouve une traduction sur le droit au contrôle opposable, sur l’opposabilité des prises de position formelle, ainsi que sur le certificat d’information sur les normes applicables.

Lorsque ces principes supposent plutôt une mise en œuvre infra législative et ne font donc pas l’objet d’une application directe dans le texte, ils font l’objet d’initiatives ou renvoient à des initiatives futures. Ainsi, la circulaire du Premier Ministre du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires répond à l’impératif « L’action publique n’entraîne l’édiction d’une norme que si celle-ci est nécessaire à sa réalisation ».

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1 Impacts juridiques

Ainsi que l’a rappelé le Conseil constitutionnel, les dispositions relevant de la notion de « loi de programmation », ont pour objet de déterminer les objectifs de l’action de l’État. Elles comportent ainsi des dispositions non normatives relevant de simples objectifs, orientations ou prévisions. Le Conseil constitutionnel admet donc leur constitutionnalité[15], tout en rappelant leur absence de portée normative[16].

3.2 Impacts économiques et financiers

3.2.1 Ces dispositions traduisent les objectifs de modernisation et de simplification de l’action publique à l’horizon de 2002. Elles sont donc, d’une part, source à terme d’efficacité en permettant, aux administrés de bénéficier d’une administration moderne, simplifiée et efficace. Elles sont, d’autre part, source de sécurité juridique et de confiance, l’administration s’orientant vers des démarches de conseil et de service.

Ces dispositions, déclinées juridiquement et opérationnellement, devraient contribuer positivement à la performance économique, au développement des entreprises et à la croissance.

3.2.2 Les dispositions prévues n’ont pas d’impacts budgétaire et financier direct. En effet, si leur mise en œuvre opérationnelle impliquera nécessairement des coûts, d’une part, ceux-ci dépendront des conditions et modalités de celle-ci et, d’autre part, ceux-ci devront être appréciés au regard des économies budgétaires réalisées par ailleurs.

3.3 Impacts sociaux

La stratégie nationale a notamment pour but de confier à l’administration un rôle de conseil et de service. À l’écoute des administrés et adaptée aux besoins, elle sera à même de mieux répondre aux attentes sociales. Sa traduction opérationnelle contribuera à lutter contre le phénomène de « perte de droits », à prévenir les risques liés aux évolutions technologiques et à assurer un décloisonnement des différentes catégories sociales, socioprofessionnelles. La stratégie doit en effet permettre un égal accès des personnes aux services publics.

4. Consultation menée

Même s’il ne s’agit que de la définition d’objectifs, ceux-ci sont susceptibles d’avoir un impact sur l’activité et le mode de fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Dès lors, en application du I de l’article L. 1212-1 du code général des collectivités territoriales, la disposition envisagée a été soumise au conseil national d’évaluation des normes.

TITRE Ier – UNE RELATION DE CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE

CHAPITRE IER – UNE ADMINISTRATION QUI ACCOMPAGNE

ARTICLE 2-

DROIT A L’ERREUR - DROIT AU CONTROLE – DROIT A OPPOSER LES CONCLUSIONS D’UN CONTROLE

1° ET 2° : CONSECRATION DU DROIT A L’ERREUR

État des lieux

L’administration a réalisé de notables efforts ces dernières années pour mieux répondre aux attentes des usagers, en particulier en matière d’accueil et de bienveillance dans le traitement de leurs demandes.

Le sentiment demeure toutefois, au sein de la société, d'une complexification croissante des normes applicables et d'une multiplication d'obligations, parfois contradictoires, et trop souvent difficilement repérables ou compréhensibles. Ainsi, malgré des améliorations récentes, le Forum économique mondial[17] classe encore la France au 115ème rang sur 140, en termes de « fardeau administratif », pour la période 2016 – 2017 (130ème rang en 2013 – 2014). C’est ainsi que, selon une étude réalisée en janvier 2017[18] par l’institut BVA à la demande du secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, 20 % des usagers jugent « assez compliquées » ou « très compliquées » les démarches réalisées auprès des services publics. Cette même étude révèle que 34 % estiment que les services publics ne sont pas à leur écoute et que 20 % d’entre eux souhaitent déposer une réclamation à l’issue de la réalisation des démarches.

La défiance d’une partie des usagers envers l’administration oblige l’Etat à poursuivre la modernisation des services publics afin de mieux répondre aux préoccupations exprimées par la population. La confiance qu’accordent les usagers à leurs services publics passe désormais par une transformation du rapport à l’usager, qui doit être davantage conseillé et accompagné dans ses démarches et moins systématiquement sanctionné lorsqu’il commet des erreurs réparables. Dans cette évolution, une attention particulière doit être portée aux usagers – personnes physiques comme petites entreprises – qui éprouvent le plus de difficultés à effectuer leurs démarches administratives, qu’elles soient nécessaires au respect de leurs obligations légales ou réglementaires ou à l’obtention ou au maintien de prestations.

Le corpus normatif comporte déjà des règles favorisant la bienveillance de l’administration envers les usagers, en particulier lors de l’accomplissement de leurs obligations déclaratives en matière fiscale ou de sécurité sociale. Des dispositifs permettent ainsi aux usagers de rectifier des erreurs commises dans leur déclaration et d’éviter que certaines sanctions pécuniaires soient systématiquement prononcées à leur encontre.

Les dispositions des articles L. 62 du livre des procédures fiscales et R. 243-10 du code de la sécurité sociale mettent déjà en œuvre un droit à l’erreur dans ces matières :

- dans le domaine fiscal, une procédure de régularisation des erreurs est déjà prévue par l’article L. 62 du livre des procédures fiscales. Cette procédure est mise en œuvre à la demande du contribuable et dans le cadre d’un contrôle. Elle permet au contribuable qui a déposé sa déclaration dans les délais impartis, de corriger les omissions ou inexactitudes relevées au cours du contrôle, et de payer les droits supplémentaires ainsi qu’un intérêt de retard minoré, sans se voir infliger de sanctions. Ce dispositif sectoriel constitue ainsi un régime de droit à l’erreur propre au secteur fiscal. Il continuera donc à s’appliquer à la matière fiscale.

- la procédure prévue par l’article R. 243-10 du code de la sécurité sociale, qui permet à l’employeur de rectifier les erreurs constatées dans ses déclarations de cotisations et de contributions sociales, sans avoir à payer les majorations de retard et les pénalités normalement encourues. Cependant, ce droit à l’erreur, s’il ne joue pas en cas d’inexactitudes répétées du montant des rémunérations déclarées, est restreint, tant par le champ de son application que par le montant de l’erreur régularisable, limité à 5% du montant total des cotisations initiales.

Au-delà de ces régimes juridiques particuliers, il n’existe pas dans le droit français de règle générale permettant à tout administré de bénéficier d’une présomption de bonne foi lorsqu’il commet une erreur. Cette absence de dispositif général pose des difficultés tant pour les usagers que pour l’administration :

- les usagers sont confrontés à des pratiques administratives différentes dans le contrôle du respect des obligations et le prononcé des sanctions administratives, selon que les services instructeurs ont des directives précises ou des marges d’appréciation pour agir. Cette absence d’homogénéité – notamment territoriale – dans l’application de mêmes règles se traduit par une prise en considération inégale des difficultés rencontrées par les personnes physiques et morales dans la réalisation de leurs démarches. Il en est de même pour les régularisations opérées auprès des administrations, y compris dans le cadre des contrôles réalisés par celles-ci. Cette hétérogénéité dans l’action participe de la défiance envers l’administration ;

- l’administration elle-même pâtit de l’absence d’un cadre général permettant de guider son action en matière de contrôle du respect des obligations et de sanctions. Ainsi, des sanctions, notamment pécuniaires, sont aujourd’hui prononcées par l’administration, indépendamment de la bonne foi de l’usager. Celui-ci peut, pourtant, sans chercher à tromper l’administration, commettre une erreur tenant, notamment, à la complexité du droit applicable à sa situation. Dans une telle hypothèse, l’administration ne dispose pas d’outils juridiques permettant de lui épargner le prononcé systématique de la sanction applicable et de privilégier la seule régularisation de sa situation, lorsqu’en l’absence d’atteinte aux droits des tiers, celle-ci s’avère possible.

Objectifs poursuivis

Afin d’instaurer une relation de confiance entre l’administration et le public, il est nécessaire d’opérer un traitement juridique homogène plus favorable aux personnes commettant une erreur de bonne foi. À cette fin, le Gouvernement entend instituer un « droit à l’erreur » au profit du public dans ses relations avec l’administration dans tous les domaines de l’action publique où un régime spécifique n’existe pas.

L’objectif de la mesure proposée est d’inverser la logique existante en instaurant une confiance a priori de l’administration envers les personnes physiques et morales agissant de bonne foi qui méconnaissent involontairement une règle, pour la première fois. Ces personnes bénéficieront désormais d’une présomption de bonne foi lors de la première erreur commise dans l’application d’une règle.

L’instauration d’un tel « droit à l’erreur » permettra de consacrer le rôle d’accompagnement de l’administration, laquelle, si elle dispose du pouvoir de sanction, doit pouvoir inscrire son action dans une démarche de conseil et de soutien aux administrés.

Ce droit nouveau garantira à l’usager que, sous certaines conditions, il peut réparer l’erreur qu’il a commise involontairement en régularisant sa situation et ne se voit pas, dès lors, infliger une sanction pécuniaire ou privative de tout ou partie d’une prestation due. La circonstance que cette régularisation n’intervienne pas spontanément mais seulement après que l’administration aura informé l’intéressé ou l’aura contrôlé est, à cet égard, indifférente.

Ce droit nouveau permettra également de conférer une assise légale à certaines pratiques déjà bienveillantes de l’administration. En effet, il est déjà de nombreux cas où, lorsqu’elle constate une première erreur aux conséquences limitées, elle permet à l’usager de la rectifier ou de la réparer sans l’assortir de sanction.

Il permettra également d’harmoniser les pratiques et de renforcer la légitimité de la sanction administrative lorsque celle-ci s’avère, malgré le droit à l’erreur, incontournable.

Option retenue

Économie du dispositif

Les dispositions proposées établissent un « droit à l’erreur » qui participe d’une rénovation profonde des relations entre le public et l’administration.

Le droit à l’erreur au bénéfice du public concernera l’ensemble du champ des politiques publiques qui ne prévoient pas déjà d’un régime juridique propre de rectification des erreurs.

Il s’appliquera en cas de première méconnaissance involontaire d’une règle applicable à la situation d’une personne. Celle-ci, lorsqu’elle régularisera sa situation, de sa propre initiative ou après qu’elle y aura été invitée dans un délai fixé par l’administration, ne pourra pas faire l’objet d’une sanction pécuniaire ou être privée de tout ou partie d’une prestation à laquelle elle a effectivement droit.

Dès lors, ce n’est que dans le cas où, après avoir été informée de l’application erronée d’une règle, une personne méconnaît de nouveau cette même règle, qu’elle s’expose aux sanctions administratives encourues, qu’elles soient pécuniaires ou qu’elles consistent en la privation de prestations dues. La présomption de bonne foi cessera donc de jouer en cas de renouvellement d’une erreur dans l’application d’une même règle.

Il appartiendra à l’administration d’établir, le cas échéant, l’existence d’une manœuvre frauduleuse ou la mauvaise foi de la personne concernée. La possibilité pour l’administration de ne pas faire jouer le droit à l’erreur dans ces situations permettra de mieux tenir compte, au cas par cas, de la situation de chaque personne physique ou morale concernée.

Les erreurs grossières ou qui témoignent d’une négligence grave, ne peuvent, par nature, être commises de bonne foi. Elles sont, dès lors, nécessairement exclues du bénéfice du droit à l’erreur. Il en va au demeurant ainsi en matière fiscale : l’article L. 62 du livre des procédures fiscales exclut du droit à régularisation des erreurs, toute infraction qualifiée par la loi d’« exclusive de bonne foi ». Dans le cadre du dispositif prévu par le présent projet de loi, il en ira ainsi, par exemple :

- en cas de défaut de transmission par l’employeur de la déclaration sociale nominative, qui constitue une forme de travail dissimulé et révèle, à tout le moins, une négligence d’une particulière gravité ;

- en cas de non-respect des obligations prévues par l’article L. 441-6 du code de commerce en matière de délais de paiement.

Seules les erreurs régularisables sont concernées. Les retards et omissions de déclaration, dans les délais prescrits par un texte, n’entrent pas, dès lors, dans le champ du droit à l’erreur. De même, l’exigence de régularisation des obligations méconnues doit permettre de prémunir les tiers d’éventuelles atteintes portées à leurs droits par ce dispositif.

Afin de garantir la portée la plus large et une application effective de ces dispositions, le droit à l’erreur ne fait l’objet que de rares exclusions, limitativement énumérées. Ce dispositif n’est exclu que dans les cas suivants :

- lorsque les sanctions sont requises pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne : il s’agit ici d’éviter que la mise en œuvre du droit à l’erreur puisse conduire l’administration à méconnaître une obligation qui lui incombe nécessairement en vertu du droit européen, tout en lui permettant de l’appliquer lorsque ce dernier n’y fait pas obstacle ;

- lorsqu’est en cause la protection de la santé publique, l’environnement ou la sécurité des personnes ou des biens : l’exclusion de ces domaines se justifie par les intérêts fondamentaux qui sont en jeu ;

- lorsque les sanctions sont prévues par un contrat : il s’agit ici de tenir compte de la spécificité des relations contractuelles et de l’exigence de loyauté qu’elles impliquent ;

- lorsque les sanctions sont prononcées par les autorités de régulation à l’égard des professionnels soumis à leur contrôle : il s’agit, par cette réserve, d’exclure du bénéfice du droit à l’erreur les professionnels avertis lorsqu’ils agissent dans les champs spécifiques régulés par ces autorités, dès lors qu’ils sont réputés maîtriser les règles de droit applicables à leur situation ou qu’ils peuvent, à tout le moins, disposer de conseils juridiques pour ce faire.

En outre, sans qu’il soit besoin que la loi le précise, ces dispositions ne s’appliquent pas lorsque des obligations résultant d’une convention internationale s’y opposent, par exemple en matière de droit du travail.

3.2 Explicitation des choix opérés

Le Gouvernement a fait le choix d’une mise en œuvre du droit à l’erreur la plus large qui soit : tous types d’erreurs sont ainsi inclus, quelle que soit la règle de droit méconnue, dès lors qu’elle ne relève pas de l’une des rares exceptions limitativement énumérées. En outre, la circonstance que l’erreur ait été révélée spontanément par son auteur ou à l’occasion d’un contrôle administratif est indifférente, dès lors que la personne est de bonne foi et qu’elle peut régulariser sa situation.

Ce périmètre large traduit la volonté du Gouvernement de conférer au droit à l’erreur une portée générale, concrète et immédiate pour les administrés qui sont de bonne foi et de réorienter davantage l’action publique vers l’accompagnement et le conseil. Il a par ailleurs été choisi de s’en tenir aux sanctions pécuniaires ou à la privation d’une prestation due, dès lors que leur suppression, le cas échéant, a un effet direct sur les usagers. A cet égard, une demande de répétition de prestations indûment perçues, qui ne constitue pas une sanction, n’est pas concernée par ce dispositif.

3.3 Portée juridique

Ces dispositions, consacrées par un nouveau chapitre au sein du titre II du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), s’appliquent à l’ensemble des hypothèses d’erreurs possibles, en particulier à celles, les plus fréquentes, commises dans le cadre de toute obligation déclarative ou révélées à l’occasion de tout contrôle administratif. Ce dispositif n’est cependant pas applicable :

1° lorsque ces erreurs relèvent du champ de l’une des exceptions expressément prévues par l’article de la loi ;

2° lorsque, dans un domaine déterminé, des dispositions législatives ou réglementaires organisent une procédure spéciale de régularisation des erreurs commises ; en effet, en vertu de son article L. 100-1, les dispositions insérées dans le CRPA ont une portée supplétive, de sorte que le droit à l’erreur ne s’appliquera qu’en l’absence de dispositions propres à une matière prévoyant un régime de droit à l’erreur.

L’instauration d’un droit à l’erreur de portée générale, mais supplétif, permet de s’assurer que toute personne bénéficie, d’une manière ou d’une autre, dans ses relations avec l’administration, d’un droit à rectifier une erreur sans s’exposer à une sanction administrative pécuniaire, sous réserve des exclusions prévues par la loi.

Seules les sanctions administratives sont concernées par le droit à l’erreur. Les sanctions de nature pénale, qui ne sont pas prononcées par l’administration, n’entrent pas dans le champ du dispositif proposé. En outre, sans qu’il soit besoin de le préciser, ces dispositions ne préjugent pas de la mise en œuvre éventuelle de la responsabilité civile de l’auteur d’une erreur envers les tiers.

Pour que le droit à l’erreur s’applique et donc que la sanction administrative pécuniaire soit écartée, la personne ayant commis l’erreur doit régulariser sa situation. Lorsqu’une erreur n’est pas régularisable, notamment parce qu’elle consiste en une omission ou un retard dans une déclaration qui était assortie d’un délai ou parce qu’elle lèse les droits de tiers, le droit à l’erreur ne s’applique pas.

3.4 Précisions quant aux situations pouvant faire l’objet de la mise en œuvre du droit à l’erreur

3.4.1 Illustrations du champ d’application du droit à l’erreur

Exemples concrets de cas où la sanction ne sera pas prononcée en vertu du droit à l’erreur :

1) Sa famille rencontrant des difficultés financières, une personne reprend le travail avant la fin de son congé parental, qui fait l’objet d’une aide financière de la caisse des allocations familiales. Elle oublie de le déclarer immédiatement.

Cette personne pourra se prévaloir du droit à l’erreur : si elle restitue les sommes indûment perçues, elle ne subira pas de pénalité (article L. 114-17 code de la sécurité sociale).

2) Une personne bénéficiaire de l’allocation personnalisée d’autonomie a oublié de déclarer le changement de son salarié. Le versement de l’allocation va alors être suspendu.

Cette personne pourra faire usage du droit à l’erreur et ne pas subir de suspension de l’allocation (article L. 232-7 code de l’action sociale et des familles).

3) Un exploitant agricole a omis de dématérialiser sa déclaration de revenus professionnels. Avisé par l’administration, il rectifie sa déclaration.

En vertu du droit à l’erreur, cet exploitant ne subira pas de pénalité (article L. 731-13-2 du code rural et de la pêche maritime).

4) Un exploitant agricole a rempli sa déclaration de revenus professionnels mais celle-ci s’avère incomplète ou inexacte. De bonne foi, il rectifie ces erreurs, spontanément ou à l’invitation de l’administration.

En vertu du droit à l’erreur, il ne subira pas de pénalité (article R. 731-21 du code rural et de la pêche maritime).

Exemples de dispositions entrant dans le champ du droit à l’erreur :

1) Dans le domaine du travail, de la sécurité sociale et de la santé publique :

- déclarations en matière de prestations familiales, telles que les allocations familiales, l’allocation de logement et l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé, de pension de retraite et de prestations versées par les caisses d’assurance maladie (articles L. 114-17 et L. 114-17-1 du code de la sécurité sociale) ;

- déclarations d'activité des laboratoires de biologie médicale auprès de l’agence régionale de santé (articles L. 6211-19 et L. 6241-1 du code de santé publique) ;

- déclarations effectuées par les travailleurs indépendants non agricoles pour le calcul de leurs cotisations et contributions sociales (article L. 133-6-7-2 du code de la sécurité sociale) ;

- déclaration des rémunérations assujetties aux cotisations d'assurance chômage (article R. 133-14 du code de la sécurité sociale) ;

- déclarations d’activité par le demandeur d’emploi à l’occasion de son actualisation mensuelle (article L. 5426-1-1 du code du travail).

2) Dans le domaine culturel :

- déclarations d’aliénation d’un immeuble ou d’un objet immobilier classé ou inscrit au titre des monuments historiques (articles L. 621-29-6 et L. 622-23 du code du patrimoine) ;

- déclarations de déplacement d’un objet mobilier classé ou inscrit au titre des monuments historiques (article L. 622-28 du code du patrimoine).

3) Dans le domaine de la consommation

- interdiction faite aux professionnels de démarcher téléphoniquement un consommateur inscrit sur la liste d’opposition au démarchage téléphonique (article L. 223-1 du code la consommation) ;

- obligation pour tout fournisseur d’un service téléphonique au public de proposer au consommateur une option gratuite permettant de bloquer les communications à destination des numéros surtaxés de certaines tranches de numéros à valeur ajoutée (article L. 224-24 du code de la consommation).

4) Dans le domaine de la métrologie :

surveillance du parc des instruments de mesure en service (balances, pompes à essence, taximètre…) pouvant donner lieu à une amende administrative en cas de retard de vérification des instruments (article 9 de la loi du 4 juillet 1837 relative aux poids et mesures).

5) Dans le domaine agricole :

en ce qui concerne les produits de la vigne, dispositions relatives aux régimes de plantation, aux déclarations de plantations et d’arrachage, à l’encépagement, à la plantation de vignes mères de porte-greffes et à la production de bois et plants de vigne (article L. 665-5 du code rural et de la pêche maritime).

3.4.2 Illustrations du champ du droit à l’erreur – exemples concrets de cas où le droit à l’erreur n’est pas applicable

Exemples concrets de cas où la sanction s’appliquera en dépit du droit à l’erreur :

1) Une personne n’a pas déclaré à la caisse d’allocations familiales son récent concubinage pour ne pas voir diminuer le montant de son allocation d’aide au logement. A la suite d’un contrôle, la CAF lui demande de rembourser les sommes indûment versées et lui applique une pénalité.

Il s’agit d’une fraude aux allocations sociales. Cette personne ne pourra pas invoquer le droit à l’erreur, dès lors qu’elle a volontairement masqué son changement de situation familiale (articles L. 114-16-2, L. 114-17 et L. 831-7 du code de la sécurité sociale).

2) Un chef d’entreprise n’a pas effectué la déclaration préalable à l’embauche d’un nouveau salarié.

Cet employeur ne pourra pas bénéficier du droit à l’erreur car une telle omission empêche le nouveau salarié de bénéficier d’une couverture sociale et relève, dès lors, des cas de travail dissimulé (articles L. 1221-10 et L. 1221-11 du code du travail).

Exemples de dispositions n’entrant pas dans le champ du droit à l’erreur :

4 Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Comme le précisent expressément les dispositions de cet article, le droit à régularisation d’une erreur ne pourra être mis en œuvre dans les cas où la sanction en cause est requise pour la mise en œuvre du droit de l’Union européenne. Sont exclues, dès lors, du bénéfice du droit à l’erreur, les hypothèses dans lesquelles l’administration est tenue de prononcer une sanction sans disposer d’une marge d’appréciation, faute de quoi elle méconnaîtrait une obligation qui lui incombe en vertu du droit de l’Union européenne.

C’est le cas en matière de politique agricole commune. En effet, dans ce champ, le droit européen procède à une harmonisation des contrôles et des sanctions et est restrictif sur les possibilités de régularisation. Les Etats membres ne disposent ainsi d’aucune marge d’appréciation dans l’application de sanctions, lesquelles s’ajoutent à la réduction ou au retrait total de l’aide en cas de non-respect des critères d’éligibilité, pour quelque motif que ce soit[19]. Dans les règlements européens agricoles, la sanction est la règle et la dispense de sanction est l’exception : seuls les cas d’exonération prévus par les règlements européens justifient l’absence de sanctions. Les possibilités de régularisation des demandes par les exploitants agricoles sont en outre très limitées : la régularisation n’est admise qu’à l’initiative du demandeur, à condition qu’il n’ait pas été avisé de la réalisation prochaine d’un contrôle et qu’il n’ait pas été avisé d’une non-conformité constatée par l’administration.

Ne sont pas exclues, en revanche, du droit à l’erreur, les hypothèses dans lesquelles le droit européen se borne à prévoir l’existence d’un régime de sanctions pour assurer l’effectivité d’obligations de l’Union européenne, sans pour autant imposer systématiquement l’application d’une sanction déterminée.

4.2 Impacts sur le public

Le droit à l’erreur permettra aux personnes physiques et morales de ne pas se voir infliger de sanction pécuniaire ou de privation de tout ou partie d’une prestation due, dès lors qu’elles auront régularisé leur situation, de leur propre initiative ou après y avoir été invitées par l’administration, dans le délai qu’elle leur aura indiqué.

Ce dispositif ne tend pas à accorder aux administrés un droit de commettre des erreurs. Il leur reconnaît un droit de régulariser une erreur commise de bonne foi.

La charge de la bonne foi ou de l’absence de fraude n’incombera pas à l’usager. Il appartiendra à l’administration d’établir, le cas échéant, l’existence d’une manœuvre frauduleuse ou la mauvaise foi de la personne concernée. La mauvaise foi sera cependant présumée lorsqu’une personne, après avoir régularisé sa situation, de son propre chef ou à la demande de l’administration, aura, à nouveau, méconnu la même règle. Les erreurs grossières sont, par nature, également exclusives de toute bonne foi.

La reconnaissance de cette présomption de bonne foi, en cas de première erreur, permettra aux usagers d’inscrire leurs rapports avec l’administration dans un cadre de confiance mutuelle.

Les agents publics sont potentiellement concernés par ce dispositif dans leurs relations avec l’administration.

4.3 Impacts sur les administrations

L’instauration du droit à l’erreur participe du mouvement de réorientation de l’action de l’administration vers le conseil et l’accompagnement des administrés.

Pour l’ensemble des administrations concernées, la création du droit à l’erreur impliquera notamment :

- le signalement à l’usager de toute erreur détectée, notamment dans le cadre d’une obligation déclarative ou à l’occasion d’un contrôle, et l’invitation, dans un délai indiqué par l’administration, à réparer le manquement à la règle ;

- l’instruction des demandes par lesquelles un usager fera valoir son droit à l’erreur au regard, notamment, de ses éventuels manquements antérieurs, qu’il appartiendra à l’administration de vérifier ;

- le cas échéant, la réunion par l’administration des éléments permettant d’établir la mauvaise foi ou la manœuvre frauduleuse de l’usager faisant valoir son droit à l’erreur.

Ces interventions, qui ne peuvent, de même que les bénéfices que l’on peut attendre du droit à l’erreur, être appréhendées avec exhaustivité eu égard au caractère novateur du dispositif et à son étendue, seront supportées par les administrations, à ressources et effectifs constants.

5 Consultations menées

En vertu de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions ont été soumises au conseil national d’évaluation des normes, qui les a examinées lors de sa séance du 9 novembre 2017.

Le Conseil d’administration de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale a été consulté sur le fondement de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale.

3° Création d’un droit au contrôle et d’un droit d’opposer les conclusions formelles d’un contrôle à l’administration

État des lieux

Les contrôles effectués par les administrations visent en premier lieu à s’assurer du respect, par les personnes auxquelles ces normes s’appliquent, d’une législation ou d’une réglementation. Le cas échéant, le non-respect de ces normes peut être assorti de sanctions administratives.

Si la légitimité de la mission de contrôle ne saurait être remise en cause, il importe toutefois de ne pas appréhender le contrôle sous un angle uniquement punitif parfois nécessaire mais de saisir l’opportunité des échanges qu’il induit pour instaurer un dialogue entre les autorités de contrôle et les personnes contrôlées.

Les critiques relatives aux contrôles administratifs tiennent majoritairement à la complexité et à l’évolutivité de la réglementation dont le respect est vérifié par l’administration[20].

Pour y répondre, il est possible de continuer à rechercher, ministère par ministère et secteur par secteur, des modalités de simplification et des voies de modernisation de l’action de contrôle. On peut concevoir à cette fin des mesures techniques, législatives, réglementaires ou organisationnelles, permettant de traiter des problèmes identifiés ou de s'adapter à des évolutions.

Néanmoins, cette démarche n’opèrera pas, à elle seule, le changement que le public attend de la part de l’administration dans l’usage des contrôles. En effet, les améliorations qui seront obtenues demeureront marginales et analogues aux gains de productivité que le perfectionnement constant d'un procédé technique apporte à un processus de production. Un changement de paradigme apparaît nécessaire pour faire du contrôle un levier de l’évolution des missions de l’administration vers plus de conseil et d’accompagnement des usagers dans l’application de leurs obligations.

En parallèle de la recherche d’une simplification constante des normes applicables, il est nécessaire, dès lors, de rénover le cadre dans lequel s’inscrivent les contrôles de l’administration sur l’application des normes.

Certains dispositifs juridiques satisfont déjà en partie ces objectifs. Par exemple, il existe dans le domaine fiscal une procédure de contrôle à la demande des entreprises dont le chiffre d’affaires n’excède pas certains seuils (articles L. 13 C et L. 13 CA du livre des procédures fiscales). Le contrôle peut porter sur une ou plusieurs opérations. Lorsque l’administration, qui n’est pas tenue de satisfaire cette demande, effectue le contrôle, elle en communique les résultats au contribuable. Dans le cas où des anomalies ont été constatées, ce dernier peut régulariser sa situation en bénéficiant d’un taux réduit d’intérêts de retard. 38 contrôles ont été opérés dans ce cadre par la direction générale des finances publiques depuis 2014.

D’une manière générale, les administrations savent appréhender leurs missions de contrôle comme des opportunités de conseils et d’échanges avec les usagers. Pour autant, l’initiative de ces échanges revient aux seuls services qui en ont la charge et leur mise en place ne peut être revendiquée par l’usager lui-même.

Dans ces circonstances, il est nécessaire de concevoir les contrôles administratifs au regard des ambitions affichées en termes d’accompagnement et de conseils que l’administration doit prioritairement porter, en se plaçant du point de vue de l’usager et non de celui de chacune des administrations chargées d’un champ technique.

Dans cet esprit, les particuliers comme les entreprises doivent pouvoir demander à être contrôlés, dès lors que ces contrôles sont conçus comme des outils de conseil partagé entre l'administration et l'utilisateur. Les conclusions d’un contrôle doivent elles-mêmes devenir opposables.

Objectifs poursuivis ET NECESSITE DE LEGIFERER

2.1 Objectifs poursuivis

Afin d’instaurer une relation de confiance entre l’administration et le public, il est nécessaire d’ériger le contrôle en outil d’aide à la mise en conformité et de ne plus le concevoir principalement sous un angle répressif. Il convient, pour ce faire, de reconnaître le droit à chacun de bénéficier des contrôles qui peuvent lui être utiles.

En effet, par l’instauration du droit au contrôle, un administré pourra obtenir la validation de ses pratiques ou intentions ou les corriger. L’instauration concomitante du droit à l’erreur lui permettra de ne pas se voir appliquer de sanctions administratives pécuniaires en cas de détection d’erreurs, lorsque les conditions pour bénéficier du droit à l’erreur seront réunies.

Accorder une pleine effectivité au droit de bénéficier d’un contrôle suppose également d’assortir la réalisation des contrôles de garanties juridiques au profit de la personne contrôlée. Le contrôle ne devient un véritable outil au service de l’usager que dans la mesure où celui-ci peut s’appuyer sur les conclusions qui lui sont communiquées à cette occasion et, par suite, s’en prévaloir auprès de l’administration.

Le triptyque composé de la reconnaissance d’un droit à l’erreur, applicable notamment dans le cadre des contrôles, d’un droit au contrôle et de l’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle permet de réorienter la vocation du contrôle vers le conseil et l’accompagnement des administrés.

2.2 Nécessité de légiférer

Il n’existe pas de disposition de portée générale permettant à un administré de bénéficier d’un contrôle administratif à sa demande. Il n’existe pas, non plus, de mécanisme juridique général qui permette à une personne contrôlée d’opposer à l’administration les conclusions formelles de ce contrôle. Seuls des dispositifs sectoriels existent, à l’instar du mécanisme mis en place dans le champ fiscal (cf. point 1 ci-dessus).

Le droit au contrôle et l’opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle administratif constituent les deux volets nécessaires à l’instauration d’une fonction de « contrôle-conseil », qui a vocation à se substituer, dans toute l’étendue du possible, à la fonction de « contrôle-sanction ». Dans le prolongement de la reconnaissance d’un droit à l’erreur, ces deux droits supplémentaires sont ajoutés au panel des droits dont les administrés disposeront désormais dans leurs relations avec l’administration pour porter cette ambition.

Option retenue

3.1 Économie du dispositif

Les dispositions envisagées se déclinent, d’une part, en une reconnaissance d’un droit au contrôle et, d’autre part, en une garantie de l’opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle.

Les deux volets de ces dispositions vont ainsi de pair : l’institution d’un droit général au contrôle permet à toute personne de demander à faire l’objet d’un contrôle prévu par la loi ou la réglementation en vigueur sur un domaine s’appliquant à sa situation. Dans le prolongement de ce nouveau droit, l’opposabilité des conclusions d’un contrôle, lorsqu’elles ont été formalisées dans un écrit en bonne et due forme, confère des garanties juridiques aux personnes contrôlées.

3.2 Explicitation des choix opérés

3.2.1 Reconnaissance du droit au contrôle

Afin de garantir à ce dispositif une effectivité maximale, aucun champ de l’action publique n’est exclu du bénéfice du droit au contrôle. Tout contrôle administratif prévu par une loi ou un règlement entre donc dans le champ de ces dispositions.

L’octroi à l’administration compétente d’une marge d’appréciation pour programmer un contrôle sur demande a été préféré à la fixation d’une durée uniforme par la loi. En effet, la mention d’un « délai raisonnable » laissé à l’appréciation de l’administration permet de tenir compte des réalités de l’action administrative, y compris en termes de moyens disponibles, et de la diversité des situations de contrôles administratifs, tant en considération des personnes (physiques ou morales, petites ou grandes entreprises) et du contenu de leurs demandes que des champs d’intervention (toutes politiques publiques) et de la complexité ou de la technicité des lois et règlements à vérifier. Cette souplesse permettra également à l’administration de conserver une maîtrise dans la priorisation des contrôles qu’elle entend mener. Ce « délai raisonnable » ne devrait pas, en principe, conduire l’administration à différer, au-delà d’une année, la réalisation du contrôle demandé.

En outre, afin de concilier ce droit avec les impératifs de bonne administration et d’utilisation optimale des moyens publics, le dispositif envisagé ne s’appliquera pas en cas de demande empreinte de mauvaise foi ou abusive, ni lorsque la demande aurait manifestement pour objet de nuire au fonctionnement du service ou de mettre l’administration dans l’impossibilité matérielle de mener à bien sa mission et son propre programme de contrôle, conformément aux priorités qu’elle s’est fixées.

La demande de réalisation d’un contrôle n’a ni pour objet ni pour effet de permettre à la personne concernée de s’affranchir du respect des obligations légales et réglementaires qui lui incombent par ailleurs. Celle-ci ne saurait ainsi se prévaloir d’une demande de réalisation d’un contrôle pour ne pas respecter ses obligations ou pour les suspendre dans l’attente de la réalisation de ce contrôle. En matière douanière par exemple, la mise en œuvre du droit au contrôle ne permettra pas aux importateurs de transférer sur l’administration l’obligation de certification des produits importés qui leur incombe en vertu du droit de l’Union européenne : les importateurs continueront en toute hypothèse de fournir les documents attestant la conformité des produits, marqués en conséquence (marquage « CE »), sans pouvoir demander à l’administration de conduire un contrôle se substituant à cette obligation.

3.2.2 Opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle

Afin de garantir à ce dispositif une effectivité maximale, les seuls cas d’exclusion du droit à l’opposabilité des conclusions d’un contrôle administratif concernent les conclusions dont l’opposabilité compromettrait la sécurité des personnes ou des biens, ainsi que la préservation de la santé ou de l’environnement.

3.3 Illustration du champ d’application

1) Dans le domaine douanier

Un entrepositaire agréé qui exploite un entrepôt fiscal de stockage de produits pétroliers (articles 158 A à 158 C du code des douanes) pourra solliciter un contrôle sur les conditions dans lesquelles il a mis en place un nouveau système de comptabilité des stocks et des mouvements de produits dans son entrepôt (les règles de tenue de la comptabilité étant fixées par décret). A l’issue du contrôle, soit l’administration valide le système, soit elle relève des anomalies qui devront être corrigées. En cas de conclusions défavorables, et si les conditions sont réunies, la personne concernée pourra faire jouer son droit à l’erreur. En cas de conclusions favorables, elle a la garantie de ne pas avoir à modifier son comportement jusqu’au prochain contrôle de l’administration, sauf si le droit applicable ou sa situation venaient à changer.

2) Dans le domaine de la consommation

Une agence immobilière pourra solliciter un contrôle de ses pratiques commerciales par la DGCCRF. En cas de détection de manquement, par exemple en ce qui concerne les obligations de publicité des prix prévues par l’arrêté du 29 juin 1990, l’agence pourra, si elle est de bonne foi, faire jouer son droit à l’erreur et ne pas se voir infliger de sanction administrative. En cas de conclusions favorables, elle conservera le document formalisée afin de pouvoir l’opposer, le cas échéant, à l’administration et se prémunir, à l’occasion d’un nouveau contrôle, de tout changement de position de celle-ci sur sa situation passée.

3) Dans le domaine de la culture

Un libraire pourra obtenir un contrôle portant sur la manière dont il applique la loi du 10 août 1981 relative au prix unique du livre. Si les agents habilités à cet effet du ministère de la culture concluent expressément à la validité des pratiques contrôlées, le libraire aura la garantie de pouvoir poursuivre ses pratiques sans être inquiété – quand bien même l’administration aurait commis une erreur lors de son contrôle – tant qu’il n’aura pas modifié sa façon d’appliquer cette loi.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impact juridique

4.1.1 Reconnaissance du droit au contrôle

La reconnaissance du droit au contrôle permettra à toute personne susceptible de faire l’objet d’un contrôle de l’administration d’en solliciter la réalisation. Cette demande ne confère pas d’autres droits à la personne concernée : celle-ci demeure soumise à l’ensemble des obligations qui lui incombent au titre de la réglementation qui lui est applicable.

Afin de garantir l’efficacité de cette procédure, la demande doit préciser les points sur lesquels le contrôle est sollicité dans un secteur donné. L’administration concernée doit alors procéder aux vérifications correspondant aux points mentionnés dans la demande.

Quoiqu’elle soit, en principe, tenue de faire droit à toute demande de contrôle, l’administration concernée conserve la faculté de rejeter les demandes empreintes de mauvaise foi (c’est-à-dire celles qui sont abusives, par exemple par leur nombre ou leur caractère répétitif, systématique, disproportionné ou manifestement infondé) ou qui tendent à nuire au fonctionnement des services ou à mettre l’administration dans l’impossibilité matérielle de mener à bien sa mission ou son programme de contrôle.

Dans le droit fil du principe silence vaut acceptation, le silence gardé par l’administration pendant deux mois sur une demande de contrôle vaudra décision implicite d’acceptation.

4.1.2 Opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle

Toute personne qui aura fait l’objet d’un contrôle ayant donné lieu à des conclusions expresses de la part de l’administration pourra les lui opposer.

Si les décisions administratives sont en principe opposables à l’administration, l’opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle administratif confèrera un semblable effet juridique à une « prise de position » qui, en tant que telle, n’avait jusqu’alors aucun effet direct pour l’administré, sauf pour les rescrits.

A l’instar de ces derniers, les conclusions formelles des contrôles administratifs accorderont désormais une sécurité juridique à la personne concernée. L’octroi d’une telle garantie suppose toutefois que l’administration ait été complètement éclairée sur l’ensemble des éléments au vu desquels elle prend position.

Prévalent, en toute hypothèse, les règles relevant de la sécurité des personnes ou des biens et celles relatives à la préservation de la santé et de l’environnement. Ainsi, l’opposabilité des conclusions du contrôle n’est pas possible lorsqu’elle aurait pour conséquence une méconnaissance de règles destinées à protéger ces intérêts fondamentaux. Elle s’exerce sous réserve des conventions internationales.

Pour être complet, ce dispositif du droit à l’opposabilité des conclusions expresses d’un contrôle prévoit que la personne concernée ne pourra pas se prévaloir de telles conclusions qui deviendraient sans objet. Deux cas de figure rendent ce droit caduc : d’une part, lorsqu’un changement des circonstances de droit ou de fait intervenu postérieurement au contrôle a affecté la validité des conclusions (lorsque la réglementation applicable a été modifiée après l’élaboration des conclusions du contrôle, ou lorsque la personne concernée ne se trouve plus dans une situation identique à celle qui a fait l’objet du contrôle) ; d’autre part, lorsque l’administration a procédé à un nouveau contrôle donnant lieu à de nouvelles conclusions expresses.

4.1.3 Portée juridique commune

Chacune de ces branches du dispositif fera l’objet d’un article au sein du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), dans un chapitre nouveau, inséré au sein du titre II du livre Ier, dédié à ces deux nouveaux droits.

Ces dispositions ont vocation à s’appliquer à l’ensemble des contrôles administratifs, sous réserve de dispositions spécifiques organisant des procédures de droit au contrôle et d’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle dans des secteurs déterminés et des hypothèses expressément exclues par l’article 1er du présent projet de loi lui-même.

En effet, du fait de leur insertion au sein du CRPA et en vertu de l’article L. 100-1 de ce code, les dispositions proposées n’auront qu’une portée supplétive : elles ne s’appliqueront qu’en l’absence de dispositions spéciales en la matière.

Dans ces conditions, chaque fois qu’une disposition sectorielle organise, dans le champ qui est le sien, les modalités spécifiques d’un droit au contrôle et de l’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle, elle prime sur le dispositif général inséré dans le CRPA.

De plus, l’économie des dispositions proposées permet de les circonscrire aux seuls contrôles administratifs. En vertu de l’article L. 100-3 du CRPA, les administrations concernées sont l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics ainsi que les personnes publiques et privées chargées d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

Sont nécessairement exclus, sans qu’il soit besoin de l’énoncer expressément, les contrôles opérés dans un cadre pénal et plus largement par tout organe juridictionnel (par exemple la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes). L’insertion dans le CRPA confirme cette exclusion, ce code n’ayant pas vocation à régir le champ des procédures contentieuses.

La loi précise également que l’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle s’exerce auprès de l’administration dont elles émanent, c’est-à-dire celle qui est légalement chargée du contrôle.

4.2 Impacts sur le public

Le dispositif permettra aux personnes physiques et morales susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de l’administration d’en obtenir la réalisation.

Toute personne ayant fait l’objet d’un contrôle pourra en opposer les conclusions formelles à l’administration dont elles émanent, sous les réserves prévues par la loi.

La reconnaissance au profit du public d’un droit au contrôle et de l’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle permettra, par le renforcement du rôle d’accompagnement et de conseils aux usagers qu’ils induisent, d’améliorer les relations et d’accroître la confiance de ces derniers dans les services publics.

Ces dispositifs sont également de nature à renforcer la sécurité juridique des personnes sujettes à des contrôles administratifs.

4.3 Impacts sur les administrations

Les administrations concernées sont celles mentionnées au 1° de l’article L. 100-3 du CRPA : les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale.

Pour l’ensemble de ces administrations, la création du droit au contrôle impliquera :

- la prise en compte de ces nouvelles demandes spontanées, dans le cadre de l’élaboration des plans de contrôle et de déploiement des ressources ;

- l’instruction de la demande de l’usager et, le cas échéant, la motivation du refus qui lui sera opposé, en cas notamment de mauvaise foi ou du caractère abusif de la demande ;

- la réalisation du contrôle dans un délai raisonnable, qui ne devrait pas, en principe, excéder une année à compter de la réception de la demande par l’administration concernée.

L’opposabilité des conclusions formelles d’un contrôle impliquera :

- lorsque des conclusions formelles sont opposées par l’usager, l’instruction de sa demande, qui tiendra compte des circonstances de droit ou de fait applicables à la date de l’opposition et s’attachera à vérifier leur validité et, le cas échéant, la nécessité de procéder à un nouveau contrôle ;

- le cas échéant, la motivation des décisions portant rejet du caractère opposable de conclusions (exceptions relative à la sécurité des personnes ou à la santé publique, etc.).

Ces implications, qui ne peuvent, de même que les bénéfices que l’on peut en attendre, être appréhendées avec exhaustivité en raison de l’étendue du dispositif, seront supportées par les administrations, à ressources et effectifs constants.

Consultations menées

En vertu de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions ont été soumises au conseil national d’évaluation des normes, qui les a examinées lors de sa séance du 9 novembre 2017.

Le Conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale a été consulté sur le fondement de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale.

ARTICLE 3 - DROIT À L’ERREUR EN MATIERE FISCALE

1. Etat des lieux

Aux termes du I de l'article 1727 du code général des impôts (CGI), toute créance de nature fiscale dont l'établissement ou le recouvrement incombe aux administrations fiscales, qui n'a pas été acquittée dans le délai légal donne lieu au versement d'un intérêt de retard. Depuis 2006[21], le taux d’intérêt de retard applicable aux retards déclaratifs et contributifs des contribuables et redevables est fixé à 0,4 % par mois, soit 4,8 % par an. À cet intérêt s'ajoutent, le cas échéant, les sanctions prévues au CGI (articles 1728 et suivants).

L'intérêt de retard compense le préjudice financier subi par le Trésor du fait d'un retard ou d'une insuffisance dans le paiement de l'impôt

Le projet de loi de finances rectificative pour 2017 porte une disposition visant à réduire de moitié le taux des intérêts de retard dus par le contribuable et des intérêts moratoires dus par l’État, afin de mieux les mettre en adéquation avec les taux d’intérêt du marché.

Le nouveau taux des intérêts de retard (0,2 % par mois soit 2,4 % par an) s'appliquera aux intérêts courants à compter du 1er janvier 2018.

Le montant annuel des intérêts de retard notifiés dans le cadre des contrôles fiscaux s'élève à environ 800 M€.

2. Nécessité de légiférer et Objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à inciter les contribuables à réparer leurs erreurs de bonne foi. La modification proposée a pour objet de réduire de moitié le montant dû au titre des intérêts de retard sur les impôts, droits et taxes recouvrés par l’administration fiscale et par l’administration des douanes, s’agissant des contributions indirectes, en cas de dépôt spontané d’une déclaration rectificative à condition, d’une part, que la régularisation ne concerne pas une infraction exclusive de bonne foi et, d’autre part, que la déclaration soit accompagnée du paiement des droits simples ou, s’agissant des impositions recouvrées par voie de rôle, que le paiement soit effectué au plus tard à la date limite de paiement portée sur l’avis d’imposition.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts économiques et financiers

Cette mesure aura un effet « incitatif » en raison de la réfaction sur la trésorerie des acteurs économiques, qui se trouvera moins lourdement affectée lors de rectifications spontanées d’erreurs commises de bonne foi sur la déclaration.

3.2 Impacts sur les services administratifs

Les modifications proposées concerneront l'ensemble des services déconcentrés en charge du contrôle et l'ensemble des directions de contrôle à compétence nationale de la DGFiP. Elles auront également un impact sur l’ensemble des services douaniers (services de contrôle, d’enquête et recettes interrégionales) des 12 directions interrégionales et des 42 directions régionales de la DGDDI.

Ces modifications ne constituent pas une nouvelle charge pour ces services, dès lors qu'elles ne font que réduire le taux de l'intérêt de retard, étant précisé que le calcul de l’intérêt de retard est largement automatisé.

Aucune modification de l'organisation et du fonctionnement des services ne devrait être nécessaire. Ces modifications se feront à ressource constante. Le dispositif de communication habituel sera utilisé pour informer les services déconcentrés.

ARTICLE 4 - PROCEDURE DE RECTIFICATION DANS LE CADRE DU CONTROLE FISCAL, AVEC REDUCTION DE 30 % DES INTERETS DE RETARD, APPLICABLE AUX IMPOTS DUS PAR LES PARTICULIERS ET AUX PROCEDURES DE CONTROLE SUR PIECES

1. État des lieux

Dans le système fiscal français, l'impôt est assis, en règle générale, sur des bases d'imposition déclarées par les redevables eux-mêmes. Les actes ou déclarations déposés par les contribuables bénéficient d'une présomption d'exactitude et de sincérité et les insuffisances, inexactitudes ou omissions relevées dans ces documents sont présumées être commises de bonne foi.

Afin d'assurer une imposition aussi exacte que possible, l'administration, conformément au code général des impôts (CGI) et au livre des procédures fiscales (LPF), dispose de méthodes d'intervention permettant d'examiner les déclarations, de réunir les éléments d'information indispensables pour confronter ces dernières à la réalité des faits et enfin de procéder, le cas échéant, au rehaussement des bases d'imposition. La répartition des tâches liées à l'exercice de cette mission de contrôle fiscal s'effectue entre les différents services de la direction générale des finances publiques.

Le contrôle peut revêtir plusieurs formes. À cet égard, on peut distinguer le contrôle sur pièces, effectué sans recherches extérieures, l'examen du bureau de la comptabilité des entreprises, la vérification sur place des entreprises et l'examen de la situation fiscale des personnes physiques.

L’article L. 62 du LPF prévoit la possibilité, pour les contribuables de bonne foi qui font l'objet d'une vérification de comptabilité ou d'un examen de comptabilité (depuis la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016), et qui corrigent les erreurs identifiées lors du contrôle par le dépôt d'une déclaration complémentaire accompagnée du paiement intégral des droits et intérêts de retard, de bénéficier d'une réduction de 30 % du montant dû au titre des intérêts de retard.

Ces intérêts de retard qui visent à réparer le préjudice subi par l'État en raison du non-respect par les contribuables de leurs obligations de déclarer et payer l'impôt aux dates légales, ne constituent pas une sanction. C'est le « prix du temps ».

Cette procédure concerne toutes les entreprises, individuelles ou sociétés, quelles que soient leur taille et leur forme, qui font l’objet d'une vérification de comptabilité ou d'un examen de comptabilité. En revanche, les procédures de contrôle des particuliers (contrôle sur pièces et examen de situation fiscale personnelle) ne prévoient pas cette possibilité de régularisation.

En moyenne, pour la période 2014-2016, le recours à la procédure de régularisation a concerné environ 3 700 contribuables par an sur 46 500 entreprises individuelles ou sociétés soumises chaque année à une vérification de comptabilité.

Le recours à la procédure de régularisation, dans le cadre des vérifications de comptabilité des entreprises, est stable. Il a atteint 7,8 % de ces contrôles en 2016[22].

Le bénéfice de cette procédure est cependant soumis à certaines conditions : les régularisations font l’objet de demandes écrites avant toute proposition de rectification en cas de vérification de comptabilité ou dans les trente jours suivant la réception de la proposition de rectification, en cas d’examen de comptabilité. Les régularisations ne peuvent concerner que des erreurs commises de bonne foi. L’intégralité des suppléments de droits et de l’intérêt de retard doit être acquittée au moment du dépôt de la déclaration complémentaire, ou en cas d’émission d’un rôle, à la date limite de paiement porté sur l’avis d’imposition.

Par ailleurs, afin de sécuriser juridiquement les entreprises et de les conforter dans leurs décisions de gestion, la mise en œuvre de la garantie du contribuable contre les changements de doctrine de l'administration prévue par les articles L. 80 A et L. 80 B du LPF est étendue par voie doctrinale, sous certaines conditions, sur des sujets pour lesquels aucun rehaussement n'est proposé.

La prise de position peut concerner tous les impôts examinés au cours de la vérification de comptabilité. La demande peut être formulée au cours de la vérification et en tout état de cause, avant l'envoi de la proposition de rectification.

La prise de position est notifiée par écrit sur une annexe jointe à la proposition de rectification (ou à l'avis d'absence de rectification), ou le cas échéant, par un courrier distinct. Aux termes des articles L. 80 A et L. 80 B du LPF, il ne sera procédé à aucun rehaussement fondé sur une interprétation différente de celle formalisée par la prise de position sur le point de droit ou de fait, aussi longtemps que la situation, les textes ou la doctrine administrative publiée n'ont pas subi de modification.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 62 du LPF n’est applicable qu'aux seuls contribuables de bonne foi qui font l'objet d'une vérification de comptabilité ou d'un examen de comptabilité, à l'exclusion de ceux qui font l'objet d'un contrôle sur pièces ou d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle.

Pour étendre le périmètre actuel du dispositif de régularisation à l'ensemble des contribuables de bonne foi qui font l'objet d'un contrôle fiscal, il convient donc de modifier par la loi l’article L. 62 du livre des procédures fiscales, qui est une mesure de nature législative.

De même, le rescrit contrôle n'est fondé que sur la doctrine de l'administration fiscale et non comme les autres rescrits dans la partie législative du livre des procédures fiscales.

2.2. Objectifs poursuivis

Le périmètre de l'actuel dispositif de régularisation est fixé en fonction de la procédure de contrôle fiscal appliquée. La possibilité de bénéficier de ce mécanisme, qui contribue à l'amélioration des relations entre l'administration et le contribuable, n'est donc pas ouverte à l'ensemble des contribuables de bonne foi qui font l'objet d'un contrôle fiscal. La mesure proposée a pour but d'assurer l'égalité de traitement des contribuables en élargissant la procédure de régularisation à l'ensemble des procédures de contrôle fiscal : contrôle sur pièces, vérification de comptabilité, examen de comptabilité et examen contradictoire de situation fiscale personnelle.

Par ailleurs, l'inscription du « rescrit contrôle » dans la loi a pour objet de consolider les garanties accordées aux contribuables vérifiés.

3. Option retenue

La seule option envisagée est de procéder à l'évolution législative proposée.

Rien ne justifie que la possibilité de régulariser sa situation et de s’acquitter d’un intérêt de retard réduit moyennant le dépôt d’une déclaration complémentaire et le paiement intégral des droits et des pénalités dus soit limitée aux seules entreprises qui font l’objet d’une vérification de comptabilité ou d'un examen de comptabilité.

Dans ces conditions, la procédure pourrait être étendue aux contribuables de bonne foi ayant fait l'objet d'un contrôle sur pièces ou d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle, ce qui permettrait également d’en faire bénéficier les particuliers.

De même, une évolution législative est proposée pour donner un fondement légal au rescrit en cours de contrôle fiscal.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La mesure proposée concernant l'article L. 62 du LPF vise à inciter les contribuables à réparer leurs erreurs de bonne foi tout en réduisant le montant de l'intérêt de retard en cas de contrôle fiscal et à accélérer le recouvrement.

La mesure relative au rescrit contrôle vise à inciter une entreprise vérifiée à demander au vérificateur présent dans ses murs de prendre une position formelle, qui sera opposable à l’administration lors d'une prochaine vérification, sur la licéité d'une pratique (par exemple la politique de l'entreprise en matière de provision) ayant donné lieu à un examen lors du contrôle fiscal.

4.1. Impacts juridiques

Au niveau législatif, l’article L. 62 du livre des procédures fiscales serait modifié pour la mesure destinée à étendre à l'ensemble des procédures de contrôle fiscal le dispositif de régularisation de bonne foi.

L’instruction BOI-CF-IOR-20-10-20150902 du Bulletin officiel des finances publiques – Impôts devra être modifiée en conséquence.

Par ailleurs, l'article L. 80 B serait modifié pour permettre l'insertion du rescrit contrôle dans la partie législative du livre des procédures fiscales.

4.2. Impacts budgétaires

La mesure proposée devrait inciter les contribuables à réparer leurs erreurs de bonne foi en réduisant le montant de l'intérêt de retard en cas de contrôle fiscal. Elle permettra en outre d’accélérer le recouvrement des créances issues du contrôle fiscal. La déclaration complémentaire de régularisation, après signature du contribuable, vaut en effet reconnaissance des erreurs ou anomalies relevées, les droits et intérêts de retard sont donc mis en recouvrement immédiatement. La procédure de régularisation est donc étendue aux contribuables de bonne foi ayant fait l'objet d'un contrôle sur pièces et d'un examen contradictoire de situation fiscale personnelle (ESFP).

S'agissant de l'impact budgétaire de la mesure en matière de contrôles sur pièces, il ne peut être calculé que sur les données disponibles à savoir les contrôles sur pièces effectués par les services de contrôles (pôles de contrôle et d'expertise et pôles de contrôle revenus patrimoine) et non ceux de gestion (services des particuliers et services des professionnels). Ainsi, pour 2015, s'agissant des contrôles sur pièces des contribuables professionnels et particuliers, environ 38 600 contribuables ayant fait l'objet de rectifications sur lesquelles la bonne foi est reconnue auraient eu la possibilité de bénéficier de cette procédure. Le montant total d'intérêt de retard s'est élevé à environ 64 M€, avec l'application du taux de 0,40 %[23]. Dans l'hypothèse où tous ces contribuables auraient souhaité bénéficier de la mesure, le montant total des intérêts de retard réduits aurait été de 44,8 M€.

L'économie réalisée pour le public concerné, qui constitue un manque à gagner pour l’État, ne peut être estimée précisément, car tous les contribuables ne souhaitent pas, en effet, demander le bénéfice de la procédure de régularisation qui implique un paiement immédiat de l'impôt supplémentaire dû.

De la même façon, s'agissant des ESFP, 760 contribuables ont fait l'objet de rectifications sur lesquelles la bonne foi est reconnue et donc auraient eu la possibilité de bénéficier de la procédure de régularisation. Pour ces contribuables, le montant total d'intérêt de retard s'est élevé à 4,2 M€, avec l'application du taux de 0,40 %[24]. Dans l'hypothèse où tous ces contribuables auraient pu bénéficier de la mesure, le montant total des intérêts de retard réduits aurait été de 2,94 M€.

L'économie réalisée pour le public concerné qui constitue un manque à gagner pour l’État, ne peut être estimée précisément, car tous les contribuables ne souhaitent pas, en effet, demander le bénéfice de la procédure de régularisation qui implique un paiement immédiat de l'impôt supplémentaire dû. Cela étant, ces réductions du montant de l’intérêt de retard recouvré sont à mettre en balance avec l'avantage de recouvrer rapidement des créances de contrôle fiscal, moyennant un intérêt de retard réduit. Le montant des économies correspondantes pour l’État n'est pas quantifiable.

Pour la mesure sur le rescrit contrôle, l’impact budgétaire est négligeable.

4.3. Impacts sur les services administratifs

La mesure proposée aura des impacts limités sur les services de contrôle de la Direction générale des finances publiques, la procédure de régularisation étant par ailleurs déjà maîtrisée par une partie d'entre eux. Son extension aux procédures de contrôles autres que la vérification de comptabilité et l'examen de comptabilité, nécessitera d'uniformiser les méthodes de travail de l'ensemble des services effectuant les contrôles fiscaux, quelles que soient les procédures de contrôle utilisées.

Dans ces conditions, seule une adaptation des outils informatiques est nécessaire. L'outil informatique qui calcule automatiquement les conséquences financières en fin de contrôle devra en effet être aménagé s'agissant des impôts des non professionnels. Dans l'intervalle, la liquidation sera faite manuellement, au cas par cas, à l'aide d'une calculette. Ces adaptations informatiques seront dans la mesure du possible entièrement internalisées. Au total, la mesure proposée n’a pas d’incidences sur l’emploi public et la charge administrative.

En ce qui concerne le rescrit contrôle, son insertion dans le livre des procédures fiscales ne fait que légaliser une pratique existante et si la légalisation de la doctrine peut donner une plus grande visibilité à cette offre de sécurité juridique, aucune modification de l'organisation et du fonctionnement des services ne sera nécessaire. Ces modifications se feront à ressource constante.

Le dispositif de communication habituel sera utilisé pour informer les services déconcentrés de la nécessaire adaptation des outils informatiques et méthodes de travail : définition de modalités harmonisées de mise en œuvre de la procédure de régularisation à l'ensemble des services effectuant des contrôles fiscaux liquidation manuelle des droits dus dans l'attente du déploiement du nouvel outil de calcul des conséquences financières.

5. Modalités d’application

La réduction du taux des intérêts de retard s'appliquerait, en cas de contrôle sur pièces, aux demandes envoyées ou aux propositions de rectifications adressées à compter de l'entrée en vigueur de la loi et, en cas d'examen contradictoire de situation fiscale personnelle, aux contrôles engagés à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

Le rescrit contrôle à vocation à s'appliquer aux seules vérifications sur place.

Articles 5 et 6 - Droit à l’erreur en matière de contributions indirectes et dans le code des douanes

1. État des lieux

L’administration des douanes dispose d’un pouvoir de transiger avec les personnes poursuivies à raison d’une infraction douanière (article 350 du code des douanes) ou d’une infraction en matière de contributions indirectes et réglementations assimilées (article L. 247 du livre des procédures fiscales). La transaction, qui présente le caractère d’un contrat civil, permet de mettre fin aux poursuites pénales et de modérer les sanctions encourues par l’infracteur. La mise en œuvre de la transaction est subordonnée au paiement des droits et taxes lorsqu’ils sont dus.

Pour les infractions portant sur la fiscalité douanière nationale ou des contributions indirectes, ce mode de règlement rapide des litiges mis en place dans le cadre d’une politique transactionnelle nationale, est utilisé de manière quasi systématique. Les poursuites exercées par l’administration au titre de l’action fiscale devant les tribunaux répressifs sont réservées aux cas de fraudes avérées, mettant en évidence l’intentionnalité.

En 2016, 99 % des contraventions notifiées sur le fondement du code des douanes en matière de fiscalité nationale, se sont conclues par un règlement transactionnel (soit 6 500 transactions), et 98 % des infractions prévues et sanctionnées par le code général des impôts en matière de contributions indirectes ont fait l’objet d’une transaction (soit 2 600 transactions).

Le montant des pénalités prononcées par transaction tient compte du contexte, de la complexité de la réglementation en cause et du comportement du redevable dans la commission de l’infraction. En cas de bonne foi, l’administration peut accorder un passer-outre, c’est-à-dire prononcer une pénalité égale à zéro. Ce mode de règlement représente 21 % des transactions souscrites en matière de contributions indirectes et 19 % des transactions suite à contravention douanière portant sur la fiscalité nationale. L’administration des douanes reconnaît ainsi au redevable un droit à l’erreur.

À la différence du dispositif du droit à l’erreur introduit par le projet de loi, qui consiste à interdire l’application d’une sanction en cas de non-respect d’une obligation déclarative, la transaction, même assortie d’une sanction nulle, s’inscrit dans le cadre de l’exercice des poursuites (action fiscale) dont dispose l’administration. En cas de non-respect des termes transactionnels, l'administration peut décider de citer le redevable devant le juge répressif. Les sanctions applicables en cas de violation des dispositions prévues par le code des douanes ou le code général des impôts en matière de contributions indirectes et réglementations assimilées ont une nature pénale, confirmée par une jurisprudence constante de la chambre criminelle de la Cour de cassation.[25]

Dès lors, les dispositions relatives au droit à l’erreur telles qu’elles seront prévues par le présent projet de loi dans le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) ne seront pas applicables. En effet, le droit à l’erreur inscrit dans ce code ne concernera que les sanctions administratives. S’il est général, il n’aura qu’une portée supplétive conformément à l’article L. 100-1 du CRPA selon lequel ce code régit les relations entre le public et l'administration en l'absence de dispositions spéciales applicables prévues par ailleurs. L’administration des douanes souhaitant s’inscrire dans le droit à l’erreur, dont elle s’inspire déjà dans le cadre des transactions comportant un passer-outre, il est apparu nécessaire de prévoir un dispositif adapté à son cadre juridique, en matière de régularisation des erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les règles de poursuite et de sanction des infractions pénales prévues par le code des douanes, d’une part, le code général des impôts et le livre des procédures fiscales, d’autre part, relèvent de la loi. Leur modification nécessite donc de recourir à la loi.

2.2. Objectifs poursuivis

La philosophie même du droit à l’erreur et la pratique de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), qui tient compte, dans le cadre du recours à la transaction, du contexte et de la bonne foi des opérateurs ayant manqué à leurs obligations, plaident pour que le champ de la fiscalité nationale recouvrée par cette administration soit inscrite dans la démarche.

Tel est l’objet des deux articles insérés dans le code des douanes et le livre des procédures fiscales.

L’introduction dans ces deux codes du droit à l’erreur, qui rend inapplicables, sous certaines conditions, les sanctions en cas de rectification des déclarations par un redevable, soit spontanément, soit suite à contrôle, systématise la pratique actuelle de l’administration des douanes qui ne prononce déjà pas de sanction en cas de bonne foi.

La différence réside dans le fait qu’aujourd’hui, la prise en compte de la bonne foi intervient dans le cadre d’une négociation qui se concrétise par la signature d’un contrat. Demain, la bonne foi sortira du cadre de la transaction puisque la loi interdira le principe même d’une sanction.

En cela, la relation de confiance entre l’administration des douanes et les opérateurs économiques sera renforcée. Ce droit nouveau garantira au redevable que l’erreur qu’il a commise de bonne foi soit réparée, sans que la régularisation de sa situation soit assortie de sanctions pécuniaires, quand bien même cette régularisation, dans certains domaines, ne serait pas spontanée mais interviendrait après que l’administration l’en ait informé, notamment suite à un contrôle.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Le droit à l’erreur n’est pas introduit dans le code des douanes ni dans le livre des procédures fiscales pour les contributions indirectes. Le principe de la non applicabilité des sanctions en cas de régularisation par un redevable de bonne foi qui s’acquitte des droits et taxes dus n’est pas inscrit dans la loi.

Les principes du droit à l’erreur continuent d’être appliqués dans le cadre d’une politique transactionnelle définie au niveau national et déclinée localement, et sont soumis à la volonté des parties dans un cadre contractuel.

3.2. Option retenue

La nécessité de transparence plaide en faveur de l’adoption d’une disposition législative précisant de manière claire et connue de tous, les modalités selon lesquelles l’administration des douanes applique les sanctions prévues par le code des douanes ou le code général des impôts, dans le domaine des contributions indirectes et des réglementations assimilées.

Une telle solution a le mérite d'être sans équivoque auprès des opérateurs concernés et n'est susceptible d'aucune dérogation.

Les dispositions envisagées, concernant la fiscalité nationale recouvrée par l’administration des douanes, visent les situations dans lesquelles le redevable ayant méconnu une règle applicable à une obligation déclarative à laquelle il est soumis, régularise sa situation en rectifiant sa déclaration, que l’on se place ou pas dans le cadre d’un contrôle.

Pour les contributions indirectes, cette disposition vise toutes les taxes recouvrées par l'administration des douanes. Pour ce qui concerne les droits et taxes recouvrés sur le fondement du code des douanes, les ressources propres de l’Union européenne sont exclues.

Le droit à l’erreur est subordonné à la rectification de sa déclaration par le redevable de bonne foi, pour autant qu’elle soit accompagnée du paiement des droits et taxes et de l’intérêt de retard.

L’intérêt de retard est dû car il ne constitue pas une sanction mais est le « prix du temps ». Ne pas l’appliquer conduirait à un enrichissement sans cause du redevable. Par mesure de cohérence, l’article sur le droit à l’erreur en matière de contributions indirectes, supprime la disposition du code général des impôts (article 1727) selon laquelle l’intérêt de retard n’est pas dû en cas d’application de sanctions prévues par le code général des impôts suite à une infraction constatée en contributions indirectes. Le maintien de cette disposition s’accommoderait mal de l’esprit de la loi puisqu’elle appliquerait l’intérêt de retard à un redevable de bonne foi mais en dispenserait le redevable dont la mauvaise foi a été établie.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Ces dispositions, consacrées par les articles insérés dans le code des douanes et le livre des procédures fiscales ont vocation à s’appliquer pour les erreurs commises dans l’ensemble des obligations déclaratives relevant de l’administration des douanes, pour autant qu’elles concernent la fiscalité nationale recouvrée par cette administration et cela même si les sanctions concernées ont une nature pénale.

Elles s’appliqueront aux situations en cours à la date d’entrée en vigueur de la loi, c’est-à-dire aux situations non réglées par transaction ou n’ayant pas donné lieu à une décision de justice définitive.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Les deux articles objet de la présente étude sont conformes à la CEDH et notamment son article 6 au regard du respect des principes de présomption d’innocence et des droits de la défense.

Par ailleurs, les dispositions organisant le droit à l’erreur s’entendent sous réserve des engagements européens de la France.

À ce titre, le droit à l’erreur introduit dans le code des douanes prévoit qu’il ne s’applique pas aux ressources propres de l’Union européenne. En effet, l'article 42 du code des douanes de l’Union[26] prévoit l'obligation de sanctionner les manquements aux obligations prévues par ce code, en imposant aux États membres d'adopter des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives. Il détermine la manière dont ces sanctions peuvent être prévues lorsqu'elles sont de nature administrative. Enfin, il impose aux États membres de communiquer à la Commission européenne les dispositions nationales en vigueur prévoyant ces sanctions, ainsi que leur modification. Prévoir dans le droit national l'inapplicabilité des sanctions en cas de rectification des déclarations par un redevable contreviendrait à une norme européenne..

4.2. Impacts économiques et financiers

Ces mesures auront un effet « incitatif » en raison de la réfaction sur la trésorerie des acteurs économiques, qui se trouvera moins lourdement affectée lors de rectifications spontanées ou sur demande de l’administration, d’erreurs commises de bonne foi sur la déclaration.

L’impact financier, difficile à évaluer, devrait être modeste. D’une part, les redevables de bonne foi bénéficient déjà dans une large mesure d’une pénalité égale à zéro dans le cadre du passer-outre. D’autre part, en 2016, le montant total des pénalités prononcées par transaction s’est élevé à 3,55 millions d’euros en matière de contributions indirectes et à 4,9 millions d’euros pour les contraventions portant sur la fiscalité douanière nationale. Or, l’impact de la mise en œuvre du droit à l’erreur ne se chiffrera pas à cette hauteur : toutes les transactions ne portent pas sur des erreurs déclaratives et la majorité des transactions sont conclues avec des redevables dont la bonne foi ne peut être retenue.

Pour autant, le dispositif aura un impact économique positif sur chaque personne physique ou morale prise individuellement qui, méconnaissant involontairement une règle dans le cadre d’une obligation déclarative relevant de l’administration des douanes, pourra faire valoir son droit à l’erreur afin de ne pas se voir infliger de sanctions pécuniaires. Cette possibilité sera ouverte que la rectification de la déclaration ait été faite spontanément par le redevable ou qu’elle ait été faite à la demande de l’administration.

La reconnaissance de la bonne foi de l’opérateur économique en cas erreur déclarative permettra aux déclarants d’inscrire leurs rapports avec l’administration dans un cadre de confiance mutuelle.

4.3. Impacts sur les services administratifs

Pour la DGDDI, la création du droit à l’erreur impliquera notamment :

1. le signalement à l’usager de la commission d’une erreur dans le cadre d’une obligation déclarative lorsque elle est détectée et l’invitation, dans un délai qui lui sera indiqué, à réparer le manquement à la règle ;

2. l’instruction des demandes par lesquelles un déclarant fera valoir son droit à l’erreur au regard, notamment, de ses éventuels manquements antérieurs qu’il appartiendra à l’administration de vérifier ;

3. le cas échéant, la réunion par l’administration des éléments permettant d’établir la mauvaise foi ou la manœuvre frauduleuse de l’usager faisant valoir son droit à l’erreur.

Les modifications proposées concerneront l'ensemble des services déconcentrés (services de contrôle, d’enquête et recettes interrégionales), soit 12 directions interrégionales, 42 directions régionales et les services à compétence nationale de la DGDDI. Les quelque 8 000 agents de la surveillance (agents en uniforme) sont susceptibles de mettre en œuvre le droit à l’erreur ainsi que l’ensemble des agents affectés au contrôle de la fiscalité nationale dans les services d’enquête et les bureaux de douane. Des instructions internes seront diffusées pour mettre en place le dispositif et des actions de formation professionnelle en cascade viendront accompagner le changement. Leurs implications, qui ne peuvent, de même que les bénéfices que l’on peut attendre du droit à l’erreur, être appréhendées avec exhaustivité eu égard à la portée du dispositif, seront supportées par l’administration des douanes, à ressources et effectifs constants.

4.5. Impacts sur les particuliers

Les dispositions envisagées s’appliqueront aux particuliers redevables de la fiscalité nationale concernée de la a même manière qu’aux entreprises. Toutefois, l’impact sera plus limité dans la mesure où les particuliers sont moins concernés par les obligations déclaratives prévues par les fiscalités douanières et des contributions indirectes, à la différence des professionnels.

5. Modalités d’application

5.1 Application dans le temps

Le dispositif sera applicable aux rectifications déposées à compter de l’entrée en vigueur de la loi et aux situations en cours à cette date.

5.2 Application dans l’espace

Le droit à l’erreur en matière de contributions indirectes serait applicable en métropole et dans les départements d’outre-mer.

Le droit à l’erreur en matière douanière est applicable en Métropole, dans les départements d’outre-mer, en Polynésie française, à Saint-Pierre et Miquelon, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, aux Terres australes et antarctiques françaises, ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie.

S’agissant des îles Wallis et Futuna, la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 a rendu applicable le titre XII du code des douanes avec une adaptation. Toutefois, aucun dispositif régissant l'applicabilité directe des dispositions législatives et réglementaires se rapportant aux pouvoirs de recherche et de constatation des infractions et aux procédures contentieuses en matière douanière, n’a été prévu. Dès lors, la disposition envisagée ne peut s’appliquer à Wallis et Futuna que s’il est rendu applicable à cette collectivité.

ARTICLE 7 - HABILITATION A DEVELOPPER UNE RELATION DE CONFIANCE DANS LES RAPPORTS ENTRE LES ENTREPRISES ET L’ADMINISTRATION FISCALE

1. État des lieux

Dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi annoncé en 2013, l'administration fiscale, a engagé une procédure dite « relation de confiance » qui avait pour objectif de renforcer la sécurité juridique des entreprises et d'optimiser l'allocation des ressources consacrées au contrôle fiscal, tant pour l'administration que pour les entreprises.

Cette procédure, ouverte sur la base du volontariat, a concerné une trentaine d'entreprises qui se sont portées candidates en 2013 et 2014. Si elle s'inspirait d'exemples étrangers, comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, ses modalités et sa portée étaient cependant plus étendues dans le cadre de l'expérimentation.

La « relation de confiance » était formalisée par un protocole de coopération entre l'administration et chaque entreprise, fixait les engagements de chacune des parties dans le cadre de cette relation.

Cette procédure, qui a mobilisé des ressources significatives au regard des enjeux fiscaux, tant de la part de l'administration que des entreprises, n'est pas généralisable. Elle a cependant permis de mieux appréhender les difficultés à prendre en considération pour proposer une offre de sécurité juridique en matière fiscale mieux adaptée à certaines entreprises ou catégories d'entreprises.

2. Objectifs poursuivis

Tirant les enseignements de cette procédure lancée en 2013, notamment en termes de mobilisation de ressources pour les entreprises et l'administration, en veillant à organiser un équilibre soutenable entre l'objectif de sécurité juridique recherché et la bonne administration d'un dispositif maîtrisé pour en augmenter le nombre de bénéficiaires avec toutes les garanties de qualité attendues, la mesure envisagée vise à définir les conditions et les modalités d'accès à un rescrit spécifique pour les entreprises qui serait mieux circonscrit sur des enjeux fiscaux significatifs ou des activités ou opérations pour lesquelles le besoin de sécurisation des positions fiscales est le plus manifeste.

La mesure envisagée, qui a pour objet de permettre à des entreprises de demander une prise de position formelle à l'administration fiscale et qui s'inscrit donc dans la philosophie des dispositifs de rescrit déjà existants et prévus à l'article L. 80 B du Livre des Procédures Fiscales, vise donc à compléter l'offre de sécurité juridique au bénéfice de catégories d'entreprises, définies selon des critères qualitatifs et objectifs, et mobilisable selon des modalités qui garantissent sa bonne exécution par l'administration fiscale.

Ce rescrit spécifique, accessible, comme toute procédure de rescrit, à l'initiative du contribuable, seul ou accompagné d'un conseil, pourrait donner lieu, le cas échéant, à déplacement dans les locaux de l'entreprise afin de mieux cerner les spécificités de son activité ou de son organisation au regard de sa problématique fiscale. Il serait ciblé sur certaines entreprises ou catégories d'entreprises en fonction notamment de leur taille, de leur civisme fiscal, du caractère innovant ou du stade de développement de leur activité, ou encore des enjeux fiscaux liés aux opérations envisagées qui justifieraient une demande de prise de position formelle de l'administration.

Les critères objectifs qui seront retenus viseront à apporter toutes les garanties pour les entreprises placées dans la même situation d'un égal accès à la procédure, conformément au principe d'égalité.

Cette mesure, qui vise à la délivrance d'une prise de position formelle de l'administration, s'inscrit pleinement dans les missions traditionnelles d'information et d'accompagnement des contribuables par l'administration fiscale et répond à un motif d'intérêt général de sécurité juridique.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Avec ce nouveau rescrit, la sécurité juridique serait ainsi mieux assurée, selon une intensité proportionnée et adaptée aux besoins, aux enjeux fiscaux et aux ressources d'expertise qui peuvent être mobilisées, afin de permettre une correcte application de la loi fiscale et prévenir les risques de litiges fiscaux.

Il est impossible d'estimer a priori le nombre de rescrits sollicités à ce titre dont l'initiative appartient au contribuable.

L’analyse des impacts de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions de(s) l’ordonnance(s) prise(s) dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation sollicité de neuf mois doit permettre de pouvoir recenser les dispositions existantes à modifier ou à compléter pour définir les conditions et les modalités d'accès à une nouvelle offre de sécurité juridique pour les entreprises. Il doit aussi permettre d'organiser les consultations nécessaires afin d’identifier plus précisément les bénéficiaires potentiels.

ARTICLE 8 - AVERTISSEMENT PAR LE SYSTÈME D’INSPECTION DU TRAVAIL

1. État des lieux

L’ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 a révisé certaines sanctions applicables en droit du travail et, en particulier, élargit le champ des amendes administratives pouvant être prononcées par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE), au non-respect de droits fondamentaux. Ainsi, l’article L. 8115-1 du code du travail dispose :

« L'autorité administrative compétente peut, sur rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail mentionné à l'article L. 8112-1, et sous réserve de l'absence de poursuites pénales, prononcer à l'encontre de l'employeur une amende en cas de manquement :

1° Aux dispositions relatives aux durées maximales du travail fixées aux articles L. 3121-18 à L. 3121-25 et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

2° Aux dispositions relatives aux repos fixées aux articles L. 3131-1 à L. 3131-3 et L. 3132-2 et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

3° À l'article L. 3171-2 relatif à l'établissement d'un décompte de la durée de travail et aux dispositions réglementaires prises pour son application ;

4° Aux dispositions relatives à la détermination du salaire minimum de croissance prévues aux articles L. 3231-1 à L. 3231-11 et aux dispositions relatives au salaire minimum fixé par la convention collective ou l'accord étendu applicable à l'entreprise, et aux mesures réglementaires prises pour leur application ;

5° Aux dispositions prises pour l'application des obligations de l'employeur relatives aux installations sanitaires, à la restauration et à l'hébergement prévues au chapitre VIII du titre II du livre II de la quatrième partie, ainsi qu'aux mesures relatives aux prescriptions techniques de protection durant l'exécution des travaux de bâtiment et génie civil prévues au chapitre IV du titre III du livre V de la même partie pour ce qui concerne l'hygiène et l'hébergement. »

Depuis son entrée en vigueur, le 1er juillet 2016, à fin août 2017, 217 amendes administratives ont été notifiées dans les domaines visés par l’article L. 8115-1 du code du travail.

En droit du travail, certains textes définissant le cadre d’intervention de l’inspection du travail introduisent une possibilité de régularisation préalablement à l’application d’une sanction.

En matière de santé et sécurité au travail, dans les domaines où la régularisation est possible tels que la formation des sauveteurs secouristes dans les ateliers où sont accomplis des travaux dangereux ou les règles d’utilisation des équipements de travail, les articles L. 4721-4 et R. 4721-5 du code du travail imposent à l'agent de contrôle d'accorder un délai de mise en conformité à l'entreprise avant d'engager des poursuites (procédure dite "Mise en demeure préalable à PV").

Le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi est tenu d'accorder un délai de mise en conformité à l'employeur avant d’envisager une pénalité financière en matière de négociation obligatoire relative à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, au contrat de génération et à la prévention de la pénibilité

L'article L. 5143 -1 du code du travail prévoit que tout employeur d'une entreprise de moins de 300 salariés peut attester de sa bonne foi, en cas de contentieux, en se prévalant d'une réponse de l'administration sur une disposition du droit du travail ou des stipulations des accords et conventions collectives qui lui sont applicables.

Les conventions de l’OIT n° 81 sur l’inspection du travail dans l’industrie et le commerce et n°129 sur l’inspection du travail dans l’agriculture, d’application directe, fixent le cadre d’intervention de l’inspection du travail.

En particulier, l’article 17 de la convention de l’OIT n° 81 et l’article 22 de la convention de l’OIT n°129 disposent que « il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites ».

De fait, la demande de régularisation de la situation avant toute sanction est intégrée à la pratique des agents de contrôle de l’inspection du travail. En effet, lorsqu'ils constatent des infractions, les agents de contrôle utilisent pleinement les prérogatives qu'ils détiennent de la convention n° 81 de l’organisation internationale du travail concernant l’inspection du travail dans l’industrie et le commerce du 11 juillet 1947 et n’effectuent le plus souvent qu’un rappel des textes applicables assorti d’une demande de régularisation.

En 2016, les contrôles réalisés par les agents de l’inspection du travail ont donné lieu à 216 227 suites dont 4 536 procès-verbaux, 537 signalements d’infractions en application de l’article 40 du code de procédure pénale et 952 sanctions administratives. Les procédures de sanctions ont donc représentées moins de 3% des suites à contrôle. Il est à noter que les procédures de sanctions engagées ont pu, par ailleurs, être la résultante de rappels de la réglementation applicable qui n’ont pas été suivis d’effet.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Nécessité de légiférer

Alors que la possibilité de régulariser une situation est une pratique intégrée au geste professionnel des agents de contrôle de l’inspection du travail, il importe de permettre la graduation du niveau de sanction administrative susceptible d’être notifié par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi à la suite de manquements relevés aux droits des travailleurs.

L’ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 a introduit dans le code du travail un chapitre V intitulé « Amendes administratives » au titre I du livre I de la huitième partie.

Aux termes de de l’article L. 8115-1 du code du travail le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi peut, sur rapport de l’agent de contrôle de l’inspection du travail, notifier une amende administrative d’un montant maximal de 2 000 euros multipliée par le nombre de travailleurs concernés, en cas de manquement aux dispositions relatives :

- aux durées maximales de travail ;

- aux repos ;

- au décompte de la durée du travail ;

- au salaire minimum de croissance ou aux stipulations des conventions collectives en matière de minima hiérarchiques ;

- à l’hygiène et à l’hébergement des travailleurs.

Pour fixer le montant de l’amende, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de l’auteur des faits ainsi que ses ressources et charges.

Ces dispositions, entrées en vigueur le 1er juillet 2016, ont pour effet de placer le directeur régional devant un choix binaire : soit le manquement n’est pas établi et il ne prononce pas de sanction, soit le manquement est établi et le directeur régional prononce une sanction pécuniaire. De ce fait, la situation où le manquement est établi mais où l’employeur met en œuvre des moyens visant à régulariser sa situation, dès la phase d’instruction du rapport de l’agent de contrôle sollicitant le prononcé d’une amende, donne lieu, en l’état des textes, à une amende même si le montant de celle-ci tient compte du comportement de l’auteur.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le projet de loi est d’offrir une troisième voie au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi lorsque le manquement est établi mais qu’en raison du comportement de l’auteur, et notamment de sa bonne foi, le prononcé en première intention d’une amende administrative n’apparait pas proportionné. Dans ce cas, le directeur régional pourrait ne pas prononcer d’amende administrative mais notifier à l’auteur du manquement un avertissement. La nouvelle règle a pour objet de mieux tenir compte du comportement de l’auteur du manquement et de ne pas entrer immédiatement en voie de sanction pécuniaire face à un manquement isolé d’un employeur ayant démontré sa bonne foi.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impacts juridiques

3.1.1 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

La mesure proposée permet de graduer le niveau de la sanction administrative. Elle permet au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de mettre pleinement en œuvre les dispositions des conventions de l’OIT n° 81 sur l’inspection du travail dans l’industrie et le commerce et n°129 sur l’inspection du travail dans l’agriculture relatives à l’opportunité des suites à apporter aux manquements constatés.

3.1.2 Impacts sur l’ordre juridique interne

La disposition envisagée introduit une modulation des sanctions préexistantes et vient en substitution de la possibilité de notifier une amende administrative. Elle permet un ultime rappel à la loi.

Les amendes administratives qui sont ainsi concernées ne concernent que les manquements aux durées maximales de travail, aux repos, au décompte de la durée du travail, au salaire minimum de croissance ou aux stipulations des conventions collectives en matière de minima hiérarchiques et à l’hygiène et à l’hébergement des travailleurs.

Les amendes administratives prévues en matière de sécurité au travail, notamment en cas de non-respect d’un arrêt de chantier ou d’activité notifié du fait de l’existence de l’exposition de travailleurs à des dangers grave et imminents ne sont pas concernées. Il s’agit, en effet, de maintenir une capacité d’agir sur les situations exposant les salariés à des accidents du travail graves (risque de chute de hauteur, risque d’électrocution par exemple) ou à des maladies professionnelles (exposition à l’amiante).

Les amendes administratives en matière de lutte contre les fraudes au détachement transnational ne sont également pas visées afin de garantir l’efficacité de l’action de l’administration du travail en ce domaine.

3.2. Impacts économiques et financiers

Permettant une meilleure prise en compte du comportement de l’employeur et notamment de sa bonne foi, l’avertissement prononcé par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi constitue un ultime rappel à la loi après ceux opérés par les agents de contrôle de l’inspection du travail dans le cadre des observations notifiées à la suite de leurs interventions.

Le dispositif d’amendes administratives prévu par l’article L. 8115-1 du code du travail est entré en vigueur au 1er juillet 2016 et connait une montée en puissance progressive.

3.3. Impacts sur les services administratifs

La mise en œuvre de l’avertissement par le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi ne modifie en rien la pratique des agents de contrôle de l’inspection du travail qui continueront à proposer, par rapport, le prononcé d’une sanction administrative au directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi.

Elle impacte toutefois de manière qualitative la pratique administrative en matière d’échelle des sanctions, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi étant appelé à accorder une attention soutenue au comportement de l’auteur du manquement afin de justifier pleinement de la proportionnalité de la sanction prononcée. À ce titre, cette nouvelle modalité de sanction donnera lieu à des éléments de cadrage par la Direction Générale du Travail.

Les avertissements seront, au même titre que les amendes administratives, consignées dans le système d’information de l’inspection du travail (WIKI’T).

3.5. Impacts sociaux

3.5.1 Prise en compte du handicap

La mesure proposée concerne des manquements très ciblés en droit du travail puisqu’il s’agit des manquements aux dispositions relatives :

- aux durées maximales de travail ;

- aux repos ;

- au décompte de la durée du travail ;

- au salaire minimum de croissance ou aux stipulations des conventions collectives en matière de minima hiérarchiques ;

- à l’hygiène et à l’hébergement des travailleurs.

Elle concerne les manquements dont des personnes handicapées seraient victimes.

Toutefois, dès lors que le comportement de l’auteur mettrait en évidence que la situation de handicap a été prise en compte pour imposer au salarié des durées du travail excessives, ne pas le faire bénéficier de conditions correctes d’hygiène ou ne pas le rémunérer au salaire minimum, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi serait amené à considérer que la notification d’un simple avertissement ne serait pas proportionné aux manquements constatés et que le comportement de l’auteur justifie la notification non pas d’un avertissement mais d’une amende administrative, y compris en cas de premier manquement.

3.5.2 Impact sur l’égalité entre les femmes et les hommes

La mesure proposée sanctionne de manière identique les manquements que ceux-ci soient préjudiciables à des femmes ou à des hommes.

5. modalités d’application

5.1 Application dans le temps

Il n’est pas prévu de mesure transitoire. La disposition envisagée s’appliquera aux sanctions prononcées à compter de la publication de la présente loi.

5.2 Application dans l’espace

La mesure proposée est applicable dans les départements d’outre-mer en tenant compte des aménagements dont les dispositions du code du travail font éventuellement l’objet.

Ainsi, à titre d’exemple, l’avertissement concernera, sur le territoire de Mayotte, les manquements au SMIC propre à ce territoire et non les manquements au SMIC métropolitain.

5.3. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État adaptera les dispositions des articles R. 8115-1 à R. 8115-4 du code du travail.

CHAPITRE II – UNE ADMINISTRATION QUI S’ENGAGE

ARTICLE 9 –OPPOSABILITE DES CIRCULAIRES

État des lieux et nécessité de légiférer

1.1 Sous des appellations diverses, qu’il s’agisse de circulaires, directives, lignes directrices, notes de service, interprétations ou instructions, les administrations communiquent avec leurs agents et les usagers pour exposer les principes d'une politique, fixer les règles de fonctionnement des services et commenter ou orienter l'application des lois et règlements.

Les instructions et directives, dénommées lignes directrices par le Conseil d’Etat depuis des décisions de 2014[27], constituent des lignes de conduite dans la mise en œuvre d’une mission déterminée, pour tenter d’harmoniser les pratiques des services. Elles permettent à l’administration, « sans renoncer à exercer son pouvoir d’appréciation, (…) et sans édicter aucune condition nouvelle (…), de définir des orientations générales en vue de diriger » son activité[28]. Si l’administration peut toujours s’en écarter, elle doit être en mesure de justifier cet écart par des motifs tirés de l’intérêt général ou des caractéristiques propres à un cas particulier. Les orientations générales qu’elles énoncent lui sont, en effet, opposables et un requérant peut en principe s’en prévaloir devant un juge, si elles sont publiées[29].

Les circulaires sont des actes unilatéraux, internes à l’administration et ne modifiant pas l’ordonnancement juridique, adressés par une autorité administrative à ses subordonnés pour leur indiquer la manière d’appliquer certaines dispositions législatives et règlementaires. Conformément à une jurisprudence constante, l’interprétation que donne l’administration, par le biais d’une circulaire, des lois et règlements n’est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir lorsque, dénuée de caractère impératif, elle ne fait pas grief[30]. Au contraire, lorsque la circulaire présente un caractère impératif, un recours est recevable contre elle, à la condition qu’elle ait été publiée. En effet, un acte n’est opposable qu’à la condition d’avoir été porté à la connaissance des administrés.

1.2 L’opposabilité des circulaires publiées est reconnue de manière ancienne en matière fiscale.

L’article L. 80 A du livre des procédures fiscales[31] permet ainsi à tout contribuable de se prévaloir des « instructions ou circulaires publiées », communément désignées par le terme de « doctrine » fiscale. Concrètement, l'administration explicite les textes fiscaux en recourant à des instructions, circulaires ou notes qu’elle publie sur le « Bulletin officiel des finances publics-Impôts (BOFiP-Impôts) et les contribuables ont droit à l’application de cette doctrine, telle qu’elle était admise à une certaine date (mise en recouvrement de l’impôt, fait générateur, déclaration).

Un dispositif similaire a été créé en 2005 en matière douanière[32].

1.3 De manière générale, l’obligation de publier « les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives » est prévue par l’article L. 312-2 du code des relations entre le public et l’administration[33] (CRPA).

Lorsque ces documents émanent des ministres, le pouvoir réglementaire a organisé un dispositif de double publication, à la fois dans un bulletin officiel et sur le site internet www.circulaires.gouv.fr[34] :

- l’article R. 312-3 du CRPA, issu du décret n° 2005-1755 du 30 décembre 2005, prévoit ainsi que les circulaires et instructions et autres documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l’article L. 312-2 « émanant des administrations centrales de l'Etat sont, (…), publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention " Bulletin officiel " ». En outre, l’article R. 312-7 du CRPA prévoit que cette publication intervient dans un délai de quatre mois maximum suivant la date du document ;

- l’article R. 312-8 du même code, issu du décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008, dispose que « Sans préjudice des autres formes de publication éventuellement applicables à ces actes, les circulaires et instructions adressées par les ministres aux services et établissements de l'Etat sont tenues à la disposition du public sur un site internet relevant du Premier ministre. Elles sont classées et répertoriées de manière à faciliter leur consultation » (alinéa 1er de cet article). La sanction du défaut de publication sur ce site consiste alors en l’inopposabilité de ces actes aux administrés : « Une circulaire ou une instruction qui ne figure pas sur le site mentionné au précédent alinéa n'est pas applicable. Les services ne peuvent en aucun cas s'en prévaloir à l'égard des administrés » (alinéa 2 de cet article).

Le décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 a par ailleurs prévu que les circulaires et instructions déjà signées sont « réputées abrogées » si elles n’ont pas été reprises sur le site à la date du 1er mai 2009. Le Conseil d’Etat a tiré les conséquences de cette règle en l’appliquant de manière rigoureuse. Il a ainsi jugé qu’un recours dirigé contre une circulaire ministérielle qui n’a pas été reprise sur le site www.circulaire.gouv.fr à la date du 1er mai 2009 perd son objet car la circulaire « doit être regardée comme abrogée à compter du 1er mai 2009 » et la remise en ligne de ce texte n’a « pas eu pour effet de la remettre en vigueur »[35].

Cependant, l’objectif de transparence poursuivi par cette première tentative de généralisation de la publication de ces actes n’a pas été complètement atteint. En effet, le stock d’instructions et de circulaires non publiées s’est reconstitué depuis mai 2009.

1.4 Afin d’assurer une véritable information du public, le I de la présente disposition étend la sanction de l’abrogation des circulaires et instructions non publiées, prévue à l’article

R.312-8 du CRPA pour ces seuls actes ministériels, aux instructions et circulaires émanant de toute administration.

L’intervention du législateur est nécessaire que dès lors que cette sanction ne se limite pas aux instructions et circulaires ministérielles mais s’applique à l’ensemble des instructions et circulaires entrant dans le champ d’application de l’actuel article L. 312-2 du CRPA qui va au-delà de l’Etat.

Par ailleurs, son II insère, après l’article L. 312-2 du CRPA, un article L. 312-2-1 aux termes duquel toute personne peut se prévaloir, sous réserve des droits des tiers, des documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2 du CRPA, dès lors qu’ils ont été produits par les administrations centrales de l'Etat et publiés sur des sites internet désignés par décret.

Cette disposition, en ce qu’elle reconnaît notamment une garantie au profit des administrés, impose de recourir à la loi.

Objectifs poursuivis

L’accessibilité du droit implique notamment le droit pour le citoyen d’être informé sur l’interprétation de l’administration et, par conséquent, sur l’application qui lui sera faite des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur.

Afin d’assurer sa pleine efficacité à l’obligation de publier les instructions et circulaires mentionnées à l’article L. 312-2 du CRPA, le I de la présente disposition sanctionne leur défaut de publication par une présomption d’abrogation. Par ailleurs, la question de la publicité donnée à ces actes a été fortement renouvelée par la dématérialisation des modes de communication.

Le II de la présente disposition a pour objet de consacrer l’opposabilité, au profit des administrés, des documents mentionnés à l’article L. 312-2 du CRPA lorsqu’ils émanent des administrations centrales de l'Etat et ont été publiés sur un site internet dédié à l’image du BOFiP-Impôts de l’administration fiscale ou du futur « code du travail numérique » du ministère du travail[36].

Ayant connaissance de ces documents ainsi publiés, les administrés pourront s’en prévaloir auprès de l’administration, sous réserve qu’ils n’affectent pas les droits des tiers. L’opposabilité permet à son auteur de l’appliquer à ceux qui sont dans son champ d’application et à ses destinataires de l’invoquer contre l’administration. C’est la première fois que la loi consacre ainsi, de manière générale, l’opposabilité au profit des administrés de la doctrine administrative émanant des ministres.

Ainsi, tout administré pourra se prévaloir de l’interprétation, même erronée, d’une règle, opérée par cette doctrine administrative ministérielle, pour son application à une situation qui n’affecte pas les tiers, tant que cette interprétation n’a pas été modifiée.

Cet article répond ainsi à une double exigence de cohérence de l'action de la puissance publique et de respect de ses propres énoncés.

Option retenue

Economie du dispositif

Le I de cette disposition ajoute une phrase au premier alinéa de l’article L. 312-2 du CRPA en prévoyant que les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées. Il renvoie à un décret la fixation des conditions et modalités d’application de cette publication.

Son II prévoit que les documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2 du CRPA (instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives), lorsqu’ils émanent des administrations centrales de l’Etat, sont publiés sur un site internet dédié, sur le modèle du BOFiP-Impôts de l’administration fiscale.

Des effets juridiques positifs pour les administrés sont attachés à cette diffusion puisque les actes, ainsi publiés, deviennent opposables à l’administration. A ce titre, tout administré pourra se prévaloir de l’interprétation, même erronée, d’une règle, opérée par ces actes, pour son application à une situation qui n’affecte pas les droits des tiers, et ce aussi longtemps que l’administration n’aura pas modifié son interprétation.

Ce droit à se prévaloir des instructions et circulaires publiées sur un site internet par les administrations centrales de l’Etat sera écarté dans le cas où il heurte l’application de règles visant à assurer la sécurité des biens et des personnes ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement.

3.2. Explications des choix opérés

Le I de ce dispositif complète les dispositions du CRPA consacrées à la publication des instructions et circulaires en lui assurant plus d’efficacité par l’institution d’une sanction attachée à l’absence de publication.

Comme pour le deuxième alinéa de l’article 2 du décret du 8 décembre 2008 précité, la jurisprudence devrait retenir une interprétation rigoureuse de ces nouvelles dispositions en jugeant qu’une publication tardive des instructions et circulaires n’a pas pour effet de les faire revivre. Ce ne sera donc que par une réitération de ces actes, par leur auteur, qu’il pourra en aller ainsi. Une solution contraire donnerait lieu en effet à des circulaires à « éclipses », ce qui serait directement contraire aux objectifs poursuivis.

L’état actuel du droit conditionnant la mise en œuvre des circulaires et instructions ministérielles à leur publication sur internet, cet article généralise cette obligation aux instructions et circulaires émanant de toute administration en l’assortissant d’une sanction. Il améliore dès lors la connaissance par le public de ces actes et renforce, ce faisant, la sécurité dans l’application et l’interprétation des règles de droit positif.

Son II, qui ne concerne que les instructions et circulaires produites par les administrations centrales de l’Etat dès lors qu’elles sont publiées sur un site internet, précise les droits attachés à cette publication, qui consistent en la possibilité pour les administrés d’opposer, sous certaines conditions, ces documents à l’administration. Ce faisant, il leur apporte une sécurité dans l’application et l’interprétation des règles de droit positif.

Un décret précisera les sites internet qui accueilleront l’équivalent du Bulletin officiel des finances publiques-Impôts.

Du fait de son insertion dans le CRPA, ce dispositif revêt une portée transversale, mais supplétive[37].

Analyse des impacts de la disposition envisagée

Impacts juridiques

Le I de cette disposition aura pour effet de réputer abrogées les instructions et circulaires non publiées dans un certain délai. Par suite, sauf règle contraire, ces actes non publiés ne pourront pas faire grief.

Tout en préservant les droits des tiers, ainsi que l’application des règles visant à assurer la sécurité des personnes et des biens ainsi que la préservation de la santé et de l’environnement, son II consacre le droit pour toute personne de se prévaloir des instructions et circulaires émanant des administrations centrales de l’Etat et publiées sur un site internet, renforçant ainsi les effets juridiques attachés à de tels actes.

4.2. Impacts sur le public

Cet article améliore la connaissance des instructions et circulaires par le public en assortissant d’une sanction le défaut de publication de ces actes. Les administrés seront ainsi plus facilement en mesure de connaître les textes susceptibles de leur être appliqués et seront, ce faisant, mieux protégés face aux changements de position de l’administration.

De même, l’opposabilité des instructions et circulaires produites par les administrations centrales de l’Etat va apporter à l’administré qui s’y sera conformé en toute bonne foi une sécurité juridique renforcée dans l’application et l’interprétation des règles de droit positif. Il sera en effet garanti contre les changements d’interprétation de l’administration centrale aussi longtemps que cette dernière n’aura pas modifié et régulièrement publié sa nouvelle interprétation.

4.3. Impacts sur les administrations

La connaissance des instructions et circulaires sera également mieux assurée pour les services administratifs, eux-mêmes destinataires de ces actes venant préciser l’application qui doit être faite des textes en vigueur. Sous peine que ces actes soient réputés abrogés, les administrations concernées devront veiller à les publier en respectant les modalités qui seront réglementairement fixées.

Pour les instructions et circulaires émanant des administrations centrales de l’Etat, la conception de sites internet dédiés, et dans une moindre mesure la mise en ligne des actes concernés, devraient être à l’origine d’une charge de travail supplémentaire pour les services de l’Etat.

Consultations menées

En vertu de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, les dispositions du I de cet article ont été soumises au conseil national d’évaluation des normes, dès lors que leur champ d’application n’est pas limité à l’Etat. Le conseil national d’évaluation des normes les a examinées lors de sa séance du 9 novembre 2017.

Modalités de mise en œuvre

Un décret fixera, d’une part, les conditions et modalités selon lesquelles les instructions et circulaires émanant de toute administration sont publiées, et d’autre part, la liste des sites internet retenus aux fins de publication des seules instructions et circulaires émanant des administrations centrales de l’Etat.

ARTICLE 10 - OPPOSABILITE DES PRISES DE POSITION FORMELLE

État des lieux et nécessité de légiférer

Le rescrit consiste en une prise de position formelle de l’administration sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement. Cette réponse lui est opposable. Par ce biais, les administrés (entreprises, particuliers) ont la possibilité de solliciter l’administration qui doit alors prendre position sur leur situation. Le rescrit contribue à renforcer la sécurité juridique et à moderniser les relations entre les entreprises et l’administration.

Dans son étude du 14 novembre 2013 relative au rescrit, le Conseil d’Etat indique que « Le propre de la prise de position opposable, par la garantie qu’elle apporte, est d’entraver la capacité d’action future de l’administration[38] ». Néanmoins, « la garantie apportée par le rescrit (…) n’engage l’administration que si elle a été complétement éclairée sur l’ensemble des éléments de fait au vu desquels elle a pris position, ce qui suppose que le demandeur soit de bonne foi »[39].

Institué d’abord dans le domaine fiscal et codifié actuellement aux articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales, le rescrit a été étendu en 2005 dans le domaine de la sécurité sociale[40], puis dans le code des douanes[41].

Plus récemment, l’ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur, a élargi la pratique du rescrit administratif en introduisant des dispositifs de prises de position formelle de l’administration, dans de nombreux secteurs, tels que la consommation, l’utilisation du domaine public, le contrôle des structures des exploitants agricoles ou encore la conformité de certains accords en droit du travail.

Par exemple, pour le rescrit prévu en matière d’information sur les prix donnée aux consommateurs, l'administration apprécie, sur demande écrite, précise et complète de la part de professionnels de bonne foi, le caractère lisible et compréhensible de l'information, l'adaptation au produit du procédé et support d'information choisi, ou encore la pertinence des raisons qui empêchent de calculer le prix à l'avance et le caractère compréhensible du mode de calcul du prix. La prise de position formelle de l'administration l'engage et préserve le professionnel de toute sanction, même en cas d'erreur d'appréciation de l'administration.

Le développement de tels dispositifs, créés par le législateur, impose de recourir à la loi.

Objectifs poursuivis

En cohérence avec l’objet du présent projet de loi qui vise à renforcer le dialogue et la confiance entre l’administré et l’administration, cette disposition étend le périmètre du rescrit administratif. Il tend ainsi à généraliser sa pratique en s’inspirant, notamment, des différents dispositifs prévus par l’ordonnance du 10 décembre 2015, mentionnée ci-dessus.

Ce dispositif conduit à placer l’Etat et ses établissements publics administratifs dans une position de conseil et d’accompagnement vis-à-vis de l’administré, et non plus seulement dans une position de contrôle.

Par l’opposabilité de leurs prises de position formelle, il permet de renforcer les garanties applicables aux porteurs de projet et de leur assurer un environnement plus sécurisé du point de vue des normes applicables.

Option retenue

Economie du dispositif

Dans les matières qui seront précisées par décret en Conseil d’Etat, le projet de loi rend opposable à l’Etat et ses établissements publics administratifs toute prise de position formelle de leur part, délivrée à la suite d’une demande écrite d’un administré de bonne foi, sur l’application d’une règle de droit à une situation de fait sans affecter les intérêts de tiers.

Ce dispositif ne s’applique pas dans le cadre d’une procédure de contrôle ou d’un contentieux.

La prise de position formelle cesse de produire effet en cas de changement des circonstances de fait et de droit existantes à la date à laquelle elle a été émise.

3.2. Explications des choix opérés

Le dispositif envisagé ne peut être mis en œuvre qu’en dehors d’une procédure de contrôle ou de contentieux, afin de ne pas entraver l’action de l’administration ou de la justice.

Par ailleurs, la matière pénale sera nécessairement exclue. En effet, pour le Conseil d’Etat, « l’institution de rescrits en matière pénale est par nature exclue en raison des exigences constitutionnelles qui s’attachent à l’indépendance de la justice. Une appréciation portée par l’administration sur un comportement ne saurait empêcher par la suite le parquet d’agir et de décider de l’opportunité des poursuites[42] ».

Les cas dans lesquels la prise de position formelle cesse de produire effet permettent de prendre en compte les évolutions de la situation des administrés et les changements de normes et d’appréciation de l’administration. Le Conseil d’Etat souligne à cet égard dans son étude de 2013 que « lorsque l’administration estime a posteriori qu’elle a délivré un rescrit illégal, il est nécessaire qu’elle dispose d’un moyen de remédier elle-même à l’illégalité qu’elle a créée dès lors que cela ne porte pas une atteinte disproportionnée à d’autres droits ou intérêts »[43].

Analyse des impacts de la disposition envisagée

Impacts juridiques

Le développement du rescrit administratif s’inscrit pleinement dans la démarche d’engagement de l’administration à l’égard des administrés.

Ce dispositif fait l’objet d’un nouvel article L. 141-1 inséré dans un nouveau titre du code des relations entre le public et l’administration, relatif aux engagements de l’administration. Il aura donc une portée supplétive.

4.2. Impacts sur le public

Cet article renforce les garanties applicables aux porteurs de projet et leur assure un environnement plus sécurisé du point de vue des normes applicables. Un tel dispositif constitue l’un des axes de la démarche de dialogue et de sécurisation de la vie des administrés, engagée par le Gouvernement.

Les entreprises et les particuliers bénéficient, en outre, d’une pleine prise en compte de leur bonne foi lorsqu’ils se conforment aux positions données par l’administration et agissent en conséquence.

4.3. Impacts sur les administrations

La mesure prévue par la disposition envisagée concerne uniquement l’administration de l’Etat et ses établissements publics administratifs.

Pour les nouveaux domaines dans lesquels sera mis en œuvre le dispositif de demande de prise de position formelle, une charge de travail supplémentaire pèsera sur les services concernés par l’instruction de demandes nouvelles, la notification des prises de position formelle, la vérification que les conditions du rescrit sont effectives et maintenues, le cas échéant la notification de l’abrogation de la garantie et la gestion des éventuels recours administratifs et contentieux. Cette charge de travail est, à ce stade, difficile à évaluer.

A titre d’illustration, en matière fiscale, 18 291 rescrits ont été traités en 2016, dont 17 917 portent sur la prise de position sur une situation de fait au regard d’un texte fiscal[44]. Dans le cadre du rescrit social, 590 réponses ont été adressées en 2016[45].

Modalités de mise en œuvre

Un décret en Conseil d’Etat fixera les domaines et modalités d’application de ce dispositif.

ARTICLE 11 - EXPERIMENTATION DE DEMANDES DE PRISE DE POSITION FORMELLE

État des lieux et nécessité de légiférer

Comme indiqué dans l’étude d’impact relative à l’opposabilité des prises de position formelle, plusieurs dispositifs de prises de position formelle sont déjà mis en œuvre, notamment en matière fiscale et de sécurité sociale.

Les procédures de rescrit reposent généralement sur une demande écrite préalable de l’administré. Ce dernier expose de manière loyale sa situation de fait sur laquelle l’administration prend position, sous la forme d’une réponse écrite dont elle est le seul auteur.

A titre exceptionnel, en matière fiscale, certaines procédures permettent à l’administré de bénéficier d’une réponse favorable implicite de l’administration lorsque cette dernière s’est abstenue de répondre, dans un délai fixé par les textes, à la demande écrite d’un administré. C’est le cas, par exemple, du rescrit relatif à l’abus de droit fiscal[46] ou aux jeunes entreprises innovantes universitaires[47].

Néanmoins, l’absence de prise de position expresse de l’administration est constitutive d’insécurité juridique pour l’administré. Dans son étude du 14 novembre 2013 relative au rescrit, le Conseil d’Etat a observé ainsi que « […] la prise de position implicite favorable ou, si l’on préfère, d’acceptation de la situation de fait ou du projet, n’est pas perçue par les bénéficiaires comme une garantie réelle[48] ».

En prévoyant que la prise de position formelle de l’administration interviendra au plus tard dans un délai de trois mois via l’approbation tacite du projet rédigé par l’administré, le dispositif expérimental du présent projet de loi tente d’apporter une réponse à l’observation formulée ci-dessus par le Conseil d’Etat.

La création d’un tel dispositif, en ce qu’il institue une garantie nouvelle au profit des administrés, impose de recourir à la loi.

Objectifs poursuivis

Ce dispositif est cohérent avec l’objet du présent projet de loi qui vise à renforcer le dialogue et la confiance entre l’administré et l’administration.

Il pousse à leur terme la logique des prises de position formelle de l’administration prévue par le projet de loi en faisant du projet rédigé par l’administré une réponse qu’il peut lui opposer, dans le cas où elle a laissé passer le délai de trois mois sans prendre le temps de rédiger sa propre réponse.

Par l’opposabilité de ces nouvelles prises de position formelle, ces dispositions permettent de renforcer les garanties applicables aux porteurs de projet et de leur assurer un environnement plus sécurisé au regard des normes applicables.

Option retenue

Economie du dispositif

Ce dispositif prévoit une expérimentation, pour une durée de trois ans, relative aux demandes de prises de position formelle. Il va plus loin que les dispositions relatives à l’opposabilité des prises de position formelle prévues par le présent projet de loi en accélérant la procédure de prise de position formelle de l’administration qui interviendra, via l’approbation tacite du projet rédigé par l’administré. En effet, la personne qui saisit l’administration rédige

elle-même un projet de prise de position formelle qu’elle joint à sa demande. Le défaut de réponse de l’administration dans un délai de trois mois, à compter de la réception de sa demande, emporte présomption d’approbation de son projet. L’administré pourra s’en prévaloir dans les conditions prévues par le présent projet de loi, lequel réserve les droits des tiers.

3.2. Explications des choix opérés

La faculté laissée à l’administré de joindre directement à sa demande un projet de prise de position qu’il a rédigé est novatrice et justifie, afin d’en mesurer les effets, de recourir à une expérimentation.

Analyse des impacts de la disposition envisagée

Impacts juridiques

Ce dispositif expérimental, prévu pour une durée de trois ans, n’a pas lieu d’être inséré dans le code des relations entre le public et l’administration.

Il présente toutefois un lien de filiation avec les dispositions relatives à l’opposabilité des prises de position formelle prévues par le présent projet de loi et codifiées à l’article

L. 141-1 du code des relations entre le public et l’administration puisque les domaines concernés par l’expérimentation porteront sur certaines des prises de position formelle prévues par ce nouvel article L. 141-1.

4.2. Impacts sur le public

Ce dispositif expérimental, en ce qu’il pousse l’administration à prendre rapidement position sur le projet rédigé par une entreprise ou un particulier sous peine de son approbation implicite (à l’expiration d’un délai de trois mois à compter de la réception du projet), offre une garantie procédurale supplémentaire aux administrés par rapport au dispositif relatif à l’opposabilité des prises de position formelle du présent projet de loi.

4.3 Impacts sur les administrations

Les administrations concernées par l’expérimentation auront une charge supplémentaire de travail afin, notamment, d’instruire les demandes des administrés et leurs projets de réponse « pré-rédigés » dans le délai de trois mois imparti.

Cette expérimentation fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront présentés au Parlement.

Modalités de mise en œuvre

Un décret en Conseil d’Etat déterminera les modalités d’application de ces dispositions.

ARTICLE 12 - CERTIFICAT D’INFORMATION SUR LES NORMES APPLICABLES

1. État des lieux

Eléments structurants d’une politique publique, les normes peuvent aussi être source de complexité et d’insécurité juridique lorsqu’elles s’empilent et constituer une contrainte pour les entreprises en termes de compétitivité.

Le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative[49], remis au Premier ministre le 26 mars 2013, a évalué à 400 000 le stock total de normes applicables en France (normes législatives, règlementaires et techniques). Parmi celles-ci, on compte plus de 35 000 normes techniques publiées[50], lesquelles sont destinées à imposer des règles de conduites ou à fournir des bonnes pratiques dans des domaines extrêmement variés de l’activité des entreprises.

A titre d’exemple, un directeur d’une entreprise de chimie a indiqué à l’IGF, dans le cadre de sa mission d’évaluation portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles[51], devoir respecter au titre de l’environnement plus de 6 450 exigences règlementaires. Le responsable d’une société sidérurgique a dénombré, pour sa part, près de 900 textes applicables à son établissement.

Conscient des enjeux tenants à l’environnement juridique dans lequel les particuliers comme les entreprises évoluent, le Gouvernement a décidé que toute nouvelle norme réglementaire contraignante devrait désormais être compensée par la suppression ou, en cas d’impossibilité avérée, la simplification d’au moins deux normes existantes[52].

Afin, dans ce même mouvement, de porter une attention particulière aux usagers souhaitant se lancer dans une activité soumise à un environnement juridique qu’ils appréhendent avec difficulté, il apparaît nécessaire d’ouvrir, par la loi, un droit nouveau consistant, pour l’administration, à indiquer l’ensemble des normes régissant spécifiquement une activité à un instant donné.

En cela, le certificat d’information s’inspire du certificat de projet créé à l'article L. 181-6 du code de l'environnement par l'article 1er de l'ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale. Ce dispositif, limité dans son champ d’application, prévoit, en effet, que le porteur d’un projet soumis à autorisation environnementale peut se voir délivrer un certificat de projet qui indique les régimes, décisions et procédures qui relèvent de l'autorité administrative compétente pour l'autorisation environnementale et qui sont applicables au projet à la date de sa demande, ainsi que la situation du projet au regard des dispositions relatives à l'archéologie préventive. Les indications figurant dans le certificat de projet ne peuvent être invoquées à l'appui d'un recours contre l'autorisation environnementale ultérieurement délivrée mais engagent la responsabilité de l'administration lorsque leur inexactitude a porté préjudice au bénéficiaire du certificat.

2. Objectifs poursuivis

Face au nombre de normes à respecter dans les domaines les plus variés (normes environnementales et sanitaires, obligations en matière de sécurité, déclarations administratives obligatoires etc.), il est compliqué pour les usagers (particuliers, entreprises, associations etc.) de connaître l’ensemble des règles qui leurs sont applicables, notamment avant de débuter une activité nouvelle. Pour que le droit ne soit pas un frein au développement de l’activité, l’administration doit être en mesure de fournir aux usagers qui en font la demande les informations sur les règles qu’elle a pour mission d’appliquer et auxquelles ces usagers devraient se plier.

Pour que ces mêmes usagers ne portent pas seuls le poids de la complexité de l’environnement juridique dans lequel ils souhaitent commencer leur activité, la responsabilité des préjudices éventuels qui résulteraient de la fourniture de renseignements incomplets ou erronés doit être supportée par l’administration qui les a fournis.

Ce faisant, la délivrance de certificats d’informations sur les règles applicables à l’occasion de l’exercice d’une activité s’inscrit dans le mouvement de recentrage de l’administration sur ses missions de conseil et de services à l’usager, au côté duquel elle s’engage à part entière.

3. Option retenue

3.1. Économie du dispositif

La disposition proposée crée un certificat d’information sur les règles applicables, qui participe de la rénovation de la relation de confiance entre le public et l’administration.

Ce certificat d’information sera délivré par toute administration qui a mission d’appliquer des règles régissant une activité à tout usager qui lui en fera la demande avant de se lancer dans l’exercice d’une telle activité, dans un domaine pour lequel l’environnement juridique pourrait s’avérer complexe à appréhender. A cet égard, un décret en Conseil d’Etat listera celles des activités pour lesquelles un certificat d’information sur les normes applicables peut être demandé.

L’administration saisie délivrera le certificat d’information, lequel mentionnera l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer et qui sont spécifiquement applicables à l’activité du demandeur à la date de son émission.

Dans le cas où ce document comporterait des indications incomplètes ou erronées, le titulaire du certificat pourra rechercher la responsabilité de l’administration à raison des éventuels préjudices qui en résulteraient.

Le titulaire du certificat d’information sur les règles applicables ne pourra pas, en revanche, l’opposer à l’administration pour se dédouaner de l’application d’une règle obligatoire qui ne figurerait pas dans ce document ou dans l’hypothèse où ce document comporterait une erreur. En effet, à l’instar du dispositif du certificat de projet en matière environnementale et contrairement au dispositif du certificat d’urbanisme, le certificat d’information ne fige pas l’application de la réglementation sur une durée déterminée (dix-huit mois en matière de certificat d’urbanisme). Les entreprises restent ainsi tenues de se conformer à l’ensemble des obligations légales, quand bien mêmes elles ne figureraient pas dans le certificat d’information.

3.2. Explicitation des choix opérés

Le lancement d’une activité justifie de bien connaître l’environnement dans lequel on souhaite l’exercer. Beaucoup trop de personnes, notamment les particuliers et les très petites entreprises, hésitent à développer une activité nouvelle eu égard à la difficulté qu’elles éprouvent à cerner l’environnement juridique qui s’applique à elles et la crainte qu’il suscite. Pour que les normes applicables ne constituent pas un frein à l’exercice d’une activité, le droit de solliciter la délivrance d’un certificat d’information sur ces normes pourra s’exercer avant que l’activité commence.

Le choix de confier au pouvoir réglementaire le soin de déterminer celles des activités pouvant se prêter à l’émission d’un tel certificat répond à la nécessité que le périmètre des activités concernées soit fixé de manière très concrète et qu’il évolue au plus près des besoins identifiés par l’administration et des attentes exprimées par les acteurs économiques.

Il est, par exemple, envisagé de proposer un certificat d’information pour les demandes d’homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport, un certificat pour l’exercice de la profession d’architecte. Les règles attachées à la fabrication, l’acquisition, la détention, l’importation et l’exportation du matériel de guerre pourraient, pareillement, donner lieu à l’émission d’un tel certificat.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le certificat d’information fait l’objet d’un nouvel article L. 114-11 inséré au sein d’une nouvelle section 5, intitulée « certificat d’information », dans le chapitre IV du titre Ier du Livre Ier du code des relations entre le public et l'administration.

L’institution du certificat d’information est sans incidence sur le respect, par son titulaire, des obligations applicables à sa situation. En cas de comportement illégal résultant d’indications erronées ou incomplètes dans le certificat, l’intéressé qui n’aurait pas, de bonne foi, respecté une norme, pourra cependant s’en prévaloir auprès de l’administration. En cas de préjudice en résultant, il pourra, en outre, engager la responsabilité de l’administration.

Seules les activités énumérées dans le décret en Conseil d’Etat, prévu à cette fin, pourront donner lieu à l’émission du certificat d’information sur les normes applicables.

4.2. Impacts sur le public

Le dispositif du certificat d’information permettra à tous les usagers qui souhaitent exercer une activité nouvelle d’inscrire leurs rapports avec l’administration dans un cadre de confiance mutuelle. En effet, il permettra aux personnes concernées qui en feront la demande de ne pas consacrer un temps excessif à déterminer l’ensemble des normes nécessaires au lancement de leurs activités. Elles pourront, au contraire, pour les activités listées par le décret en Conseil d’Etat, compter sur l’expertise de l’administration, dévolue à son rôle de conseil.

Ce dispositif constituera également un moyen de mieux appréhender, en le sécurisant, l’environnement juridique dans lequel ces personnes souhaiteraient lancer leur activité.

Par les bénéfices qu’il procurera à leur titulaire, le certificat d’informations participe de la création d’un cadre juridique plus propice au développement d’une nouvelle activité, et donc de l’amélioration de la compétitivité des acteurs économiques.

Par ailleurs, les bénéficiaires de ce certificat pourront engager la responsabilité de l’administration lorsque les informations fournies seront incomplètes ou erronées et qu’il en a résulté un préjudice pour eux-mêmes.

4.3. Impacts sur les administrations

L’instauration du certificat d’information sur les normes applicables participe du mouvement de réorientation de l’action de l’administration vers le conseil et l’accompagnement des administrés.

L’obligation de délivrance du certificat d’information concernera l’ensemble des administrations : les administrations de l’Etat, ses établissements publics, les organismes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ou les ordres professionnels, ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Les administrations concernées devront répondre à chaque demande de certificat s’inscrivant dans le cadre du lancement d’une activité dont la liste sera fixée par décret en Conseil d’Etat. L’administration saisie délivrera un certificat d’information sur l’ensemble des règles qu’elle a mission d’appliquer.

Pour les administrations concernées, la création de ce dispositif impliquera, notamment, de répertorier l’ensemble des normes applicables à chaque activité qui entre dans leur champ de compétence.

Ces interventions, qui ne peuvent être appréhendées avec exhaustivité compte tenu du caractère novateur du dispositif et de son étendue, qui sera précisée par décret en Conseil d’Etat, seront supportées par les administrations, à ressources et effectifs constants.

5. Modalités d’application de la réforme

Il est renvoyé à un décret en Conseil d’Etat le soin de définir les activités qui peuvent faire l’objet d’un certificat d’information sur les normes applicables et de préciser les conditions et modalités de délivrance de ce certificat.

ARTICLE 13 – TRANSACTION

État des lieux et nécessité de légiférer

« L’idée de développer les procédures amiables [notamment la transaction] est si ancienne et si répétée qu’elle ressemble un peu à un serpent de mer »[53].

Dès le début des années 90, dans une étude Régler autrement les conflits, conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative[54], le Conseil d’Etat s’est préoccupé du développement des procédures amiables. A la suite de cette étude, il avait été précisé, par une circulaire du 6 février 1995[55], que la recherche d’une solution amiable devait être envisagée dans tous les cas où elle permettrait d’éviter un contentieux inutile et coûteux, tant pour l’administration que pour les personnes intéressées.

Or, malgré l’intérêt qui s’attache à la transaction, le recours à ce mode de règlement des litiges ne connaît pas le développement attendu. Les administrations demeurent en effet réticentes à proposer ou à accepter une solution transactionnelle. L’agent judiciaire de l’Etat (AJE) n’a ainsi conclu, pour les années 2015 et 2016 que 295 transactions (dont 37 en matière d’indemnisation pour détention provisoire). Dans le même temps, l’agent judiciaire de l’Etat enregistre 7 894 décisions de justice (dont 939 en matière d’indemnisation pour détention provisoire) la concernant. L’agent judiciaire de l’Etat n’a donc transigé que dans moins de 1,3 % des affaires.

Comme le souligne la circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le règlement des litiges portant sur l’exécution des contrats de la commande publique, « Les conditions dans lesquelles il peut être envisagé de transiger semblent mal appréhendées par les personnes publiques. Le contenu souhaitable et la portée exacte des contrats de transaction paraissent également méconnus. Les transactions sont fréquemment perçues comme induisant des risques importants, notamment sur le plan pénal. Le comportement des comptables publics est présenté comme un obstacle à l’exécution de ces contrats : des comptables exigeraient à tort leur homologation par le juge ou l’émission d’un ordre de réquisition par l’ordonnateur. Pourtant, depuis plusieurs années, la direction générale des finances publiques a rappelé aux comptables publics que de telles exigences n’étaient juridiquement pas fondées. Certains acteurs en viennent à « détourner » de son objet la procédure de référé provision (…) ».

Si, en matière administrative, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle a procédé à une clarification du cadre juridique en matière de transaction, étendu la possibilité de recourir à la médiation administrative aux litiges nationaux et institué un préalable de médiation obligatoire à titre expérimental, pour une durée de quatre ans et pour certains types de contentieux[56], les réticences de certaines administrations[57] n’ont pour autant pas été levées[58].

Objectifs poursuivis

Le règlement rapide et amiable des différends, la gestion économe des deniers publics et, dans une moindre mesure, l’allègement de la charge de travail des juridictions passent par le développement du recours à la transaction par l’administration.

L’objectif poursuivi de règlement efficace des différends implique d’inciter les administrations de l’Etat à transiger, lorsqu’elles sont saisies d’une contestation et exposées à un risque de condamnation pécuniaire par le juge. Examiner l’opportunité de recourir à la transaction permet de réserver la voie contentieuse aux hypothèses où le litige le justifie et d’éviter ainsi une procédure juridictionnelle inutile et coûteuse.

Le recours à une transaction, « [ouvre] entre les parties un espace d’expression et d’échange, propice au rapprochement des points de vue et à l’adoption de solutions pragmatiques et acceptables »[59]. Une réponse consensuelle, reposant sur le dialogue et la confiance, est privilégiée.

Option retenue

Economie du dispositif

La disposition envisagée pose une règle de principe selon laquelle lorsqu’une administration de l’Etat est exposée à un risque de condamnation pécuniaire, elle est tenue de soumettre à l’avis d’un comité le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci, si le montant de la transaction dépasse un certain seuil.

Elle prévoit également que le signataire de la transaction ne pourra pas être tenu pour responsable, en raison du principe du recours à la transaction et des montants mis à la charge de l’administration, lorsque le signataire a suivi l’avis du comité.

Cette disposition s’applique seulement aux administrations de l’Etat.

Explications des choix opérés

Le dispositif envisagé répond à un double objectif : sécuriser juridiquement le recours à la transaction et rassurer en amont les parties prenantes, notamment le signataire de la convention. En effet, si l’avis du comité est suivi par l’administration, la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ne pourra pas être mise en cause.

Le comité pourra comprendre des représentants de l’administration, spécialisés dans le domaine de compétence concerné ou disposant d’une expertise juridique ou d’un pouvoir de décision en la matière et des experts désignés en raison de la nature du litige. Les membres du comité seront alors les mieux à même de mesurer la probabilité que l’administration encourt réellement une condamnation pécuniaire devant le juge compétent.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

La mesure concerne les litiges indemnitaires pour lesquels l’administration encourt une condamnation pécuniaire par le juge.

Cette disposition législative s’appliquera sans préjudice des dispositions relatives à la transaction en vigueur.

Elle ne remet pas davantage en cause le rôle de l’autorité chargée du contrôle financier, qui consiste à veiller à la régularité de la dépense et à s’assurer que les crédits correspondant au montant de l’indemnisation à verser par l’administration sont engagés comptablement sur la ligne budgétaire appropriée. La conclusion d’une transaction demeurera donc subordonnée à l’aval de cette autorité.

4.2 Impacts sur le public

Cet article permet aux personnes concernées d’exposer et de régler directement leurs différends avec l’administration d’une manière plus souple, accessible et personnalisée, et au besoin en équité. Un tel dispositif s’inscrit dans la démarche de dialogue et de confiance qui a vocation à être renforcée par la présente loi.

4.2 Impacts sur les administrations

Les administrations de l’Etat pourront, le plus en amont possible, c’est-à-dire dès la naissance d’un différend et y compris lorsque l’administration est assignée par un justiciable, et à moindre coût, mettre un terme à un litige avec un administré.

Saisis d’une contestation, les services compétents devront analyser les risques de condamnation pécuniaire de l’administration par le juge et en tirer les conséquences quant à l’opportunité d’une transaction avec l’intéressé. S’il s’avère que le montant de la transaction dépasse un certain montant, l’administration sera tenue de consulter le comité chargé de se prononcer sur le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci.

Une telle mesure devrait conduire à diminuer le nombre de contentieux devant les juridictions, du fait de désistements. La conclusion d’une transaction fait en outre nécessairement obstacle à l’introduction d’une action en justice ayant le même objet.

5 Modalités de mise en œuvre

Un décret en Conseil d’Etat précisera le montant à partir duquel la transaction doit être préalablement soumise à l’avis d’un comité et la composition de ce dernier.

ARTICLE 14 - DEVELOPPEMENT DU RESCRIT DOUANIER

1. État des lieux

Le dispositif du rescrit prévu par l’article 345 bis du code des douanes, inséré par l’article 29 de l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005, interdit à l’administration des douanes de constater par voie d’avis de mise en recouvrement (c’est-à-dire d’émettre un titre exécutoire qui constate la créance de l’État à l’encontre du débiteur) et de recouvrer des droits et taxes :

- lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l’interprétation que l’administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu’elle n’avait pas rapportées à la date des opérations constituant le fait générateur des droits et taxes ;

- lorsque l’administration a formellement pris position sur l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal.

Exemple : le gazole non routier bénéficie d'un taux réduit au titre de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE) par rapport au gazole classique. Ce taux réduit n'est applicable que si le produit est destiné à des usages spécifiques repris par arrêté, et notamment par les tracteurs de type agricole ou forestier destinés à l'emploi dans une exploitation agricole ou forestière. Un agriculteur utilise du gazole dans un tracteur sur son exploitation. Il utilise également ce tracteur à d'autres fins, qu'il loue à des particuliers en vue de l'utiliser pour la construction de bâtiments (transports de charges lourdes). Il contacte l'administration pour connaître les modalités de taxation du gazole qu'il achète qui lui confirme l'exonération, sans distinguer les cas d'utilisation du tracteur. Lors d'un contrôle, les enquêteurs des douanes envisagent de lui notifier un redressement pour la taxation du gazole consommé lorsque le tracteur est utilisé hors de l'exploitation agricole. Le redevable fait alors état de la réponse de l'administration. Aucun redressement ne lui sera notifié.

Ce dispositif s’inspirait du rescrit prévu par les articles L. 80A et L. 80B du livre des procédures fiscales (LPF).

Le rescrit actuel de l’article 345 bis du code des douanes ne sécurise pas suffisamment la demande du redevable A la différence de ce que prévoit le LPF, il ne fixe pas de délai de réponse de l’administration à une demande de prise de position formelle sur l’appréciation d’une situation de fait au regard d’un texte fiscal formulée par le redevable. Il ne permet pas non plus un second examen de la demande suite à une première prise de position formelle de l’administration sur cette demande lorsque cette réponse ne convient pas au redevable.

De fait, le dispositif est aujourd’hui peu utilisé. À titre d'exemple, le bureau de la direction générale (F2) compétent pour les fiscalités énergétiques et environnementales a reçu depuis le 1er janvier 2017, 5 demandes de rescrit concernant la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), 5 sur la TICFE (taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité), 6 sur la TICPE (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques).

Enfin, les réponses de l’administration ne font pas l’objet d’harmonisation.

2. Objectif poursuivi et option retenue

Le nouveau rescrit douanier et le délai de trois mois imposé à l’administration ont pour objectif :

- de répondre à un besoin croissant de clarté et de stabilité de la norme, nécessaire pour sécuriser les projets des opérateurs économiques ;

- la mise en place d’un dispositif incitatif pour les opérateurs redevables des taxes perçues sur la base du code des douanes, afin que ceux-ci sollicitent davantage l’administration, ce qui conduira à une sécurisation de leur processus de fabrication ou d’utilisation des produits soumis à la taxe.

À ce titre, la disposition envisagée aligne le rescrit prévu par le code des douanes pour ce qui concerne les droits et taxes nationaux recouvrés sur le fondement de ce code, sur le rescrit prévu par le livre des procédures fiscales, dans sa partie applicable au domaine des contributions indirectes (article L. 80B du LPF).

Ainsi :

- elle prévoit un délai de trois mois s’imposant à l’administration pour répondre à une demande de prise de position formelle sur la situation d’un opérateur de bonne foi ;

- elle prévoit que cette procédure n’est pas applicable lorsque le redevable fait l’objet d’un contrôle ou d’une enquête ;

- elle met en place une procédure de second examen, qui répond aux mêmes règles et délais que ceux de la demande initiale, et sera effectué dans un cadre collégial, à la demande de l’intéressé ayant reçu la prise de position formelle de l’administration.

Enfin, le nouvel article 345 bis du code des douanes, à l’instar de ce qu’il prévoit déjà, ne sera pas applicable lorsque les circulaires de l’administration ou ses prises de positions formelles concernent la mise en œuvre du règlement (UE) n° 952/2013 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2013 établissant le code des douanes de l'Union et ses règlements d’application. En effet, d’une part, l’Union européenne est exclusivement compétente pour déterminer les cas où les ressources propres ne sont pas perçues et, d’autre part, le code des douanes de l’Union contient déjà plusieurs dispositifs permettant de prendre en compte la bonne foi du redevable et des prises de positions formelles de l’administration, notamment à travers les procédures suivantes :

- les renseignements contraignants en matière tarifaire ou d’origine de la marchandise qui peuvent être opposés à l’administration à tout moment, afin d’éviter une notification d’une dette douanière supplémentaire (article 33 du code) ;

- l’obligation de ne pas recouvrer (ou de remettre ou même rembourser) la dette douanière dans le cadre du principe de confiance légitime, le redevable de bonne foi pouvant opposer à l’administration une erreur qu’elle aurait commise (ou commise par tout autre autorités compétente) dans l’interprétation d’un texte de l’Union européenne, qu’il ne pouvait raisonnablement déceler (article 119 du code).

3. ANALYSE DES Impacts des mesures envisagées

3.1. Impact juridique

La disposition envisagée n’a pas d’impact juridique majeur nouveau dans la mesure où elle ne fait que compléter le dispositif existant. Elle encadre le traitement de la demande de prise de position formelle et oblige l’administration à respecter les délais de réponse.

Le développement du rescrit douanier assure une meilleure prise en compte de la situation de chaque redevable face à la réglementation établissant des droits et taxes recouvrés sur le fondement du code des douanes. Il représente une garantie pour le porteur de projet : opposable à l'administration, la prise de position de celle-ci sur la demande dont elle a été saisie confère au titulaire du rescrit, et à lui seul, le droit de s'en prévaloir dans ses relations futures avec l'administration en le prémunissant contre un changement d'avis de celle-ci.

3.2. Impact sur les administrations

Faute de dispositif de comptabilisation centralisé, le nombre de rescrits délivrés sur la base de l'article 345 bis du code des douanes n'est pas connu.

Cependant, les demandes de prise de position formelle de l'administration centrale formulées par les redevables sur leurs situations personnelles, sur le fondement de l'actuel article 345 bis du code des douanes, se présentent particulièrement dans le champ des fiscalités récentes ou évolutives, comme la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) ou les taxes intérieures de consommation sur les produits énergétiques.

L'adoption d'un rescrit douanier rénové imposera la mise en place d’un dispositif structuré de traitement des demandes de rescrits qui permettra la comptabilisation et la traçabilité des réponses apportées et répondra à l’exigence de cohérence de ces réponses. Il s’agit de donner une plus grande visibilité à cette procédure, sans que cela donne lieu à la création de nouveaux services au niveau central ou au niveau déconcentré. Une réflexion pourra ultérieurement être conduite sur la nécessité de confier le traitement des rescrits à des services dédiés, à l'instar de l'organisation retenue par la DGFiP.

3.3. Impacts pour les entreprises

Selon la taxe en jeu, le nombre de redevables potentiellement concernés va de quelques centaines (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) à plusieurs dizaines de milliers (taxe spéciale sur les véhicules routiers, droit annuel de francisation et de navigation, TVA à l’importation).

4. Modalités d’application

4.1. Application dans le temps

La disposition sera applicable aux demandes présentées à l’administration à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

4.2. Application dans l’espace

Outre la métropole, la disposition s’applique dans les départements d’outre-mer, les collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin (identité législative avec adaptation pour les deux premières). Elle ne s’applique pas en Polynésie française et en Nouvelle Calédonie (compétence de la collectivité). Une mention expresse dans la disposition doit prévoir son application à Wallis et Futuna.

4.3. Textes d’application

À l’instar de ce que prévoit l’article L. 80 B du LPF, un décret en Conseil d’État devra prévoir les modalités d’application du futur dispositif de rescrit douanier.

Des arrêtés du ministre chargé des douanes le compléteront, notamment afin de désigner les membres du collège de second examen.

CHAPITRE III – UNE ADMINISTRATION QUI DIALOGUE

ARTICLE 15 – REFERENT UNIQUE

État des lieux et nécessité de légiférer

Etat des lieux

La multiplicité des acteurs administratifs au sein de l’organisation administrative et territoriale des services publics est source de complexité, de perte de temps pour l’usager et d’inefficacité pour l’administration. Elle nuit à la construction du lien de confiance.

Différentes mesures de facilitation des échanges entre le public et l’administration se traduisant par l’instauration de référents privilégiés des usagers, du type « guichets uniques », ont déjà cours au sein de différents services publics.

Ainsi, par exemple :

- les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE ) sont devenues le référent privilégié des entreprises ; elles y trouvent les correspondants administratifs compétents pour le secteur d’activité concerné et s’adressent à elles, tant au sujet de problématiques de concurrence, de consommation ou de répression des fraudes, que de questions relatives au droit du travail ou au développement économique ;

- un service d’accueil unique du justiciable est en cours de déploiement sur l’ensemble du territoire, avec la création de 340 sites d’ici la fin de l’année 2017 ; ce service permettra à tout justiciable d’obtenir, depuis n’importe quel tribunal, des informations générales, des formulaires ou des précisions sur une procédure particulière ;

- à l’étranger, la coordination des différents services publics et administrations françaises est assurée par l’ambassadeur de France, dont les services administratifs constituent le référent unique des français résidents ou de passage, ainsi que des partenaires étrangers.

Ces exemples témoignent d’une véritable prise de conscience par l’administration de la nécessité de simplifier les démarches des usagers qui s’adressent à elle. La création de « guichets uniques » a ainsi permis de réduire le nombre de points d’entrée dans l’administration.

1.2. Nécessite de légiférer

Le quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution dispose que « dans les conditions prévues par la loi organique[60], et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».

L’expérimentation envisagée est susceptible de concerner, au-delà des services des administrations de l’Etat, ceux des établissements publics et des collectivités territoriales. Le recours à la loi est donc nécessaire afin notamment de permettre, aux collectivités territoriales qui le souhaitent, d’adhérer à cette expérimentation.

Objectifs poursuivis

Le référent unique constituera l’interface exclusive de l’usager dans sa relation avec les services publics concernés. En ce sens, il doit faciliter les démarches administratives des usagers. Ce faisant, la centralisation par un référent unique des demandes présentées par les usagers doit également permettre un traitement optimisé de ces demandes, par la connaissance que ce référent aura des services compétents pour les traiter. La possibilité pour les collectivités territoriales qui le souhaiteront de s’associer à ce dispositif permettra, en outre, un meilleur dialogue entre des administrations relevant de personnes publiques distinctes qui se partagent des compétences dans un même domaine d’action.

Option retenue

3.1. Economie du dispositif

Le recours à l’expérimentation, pour des procédures et des dispositifs déterminés et pour des administrations et établissements publics de l’Etat auxquels les collectivités territoriales qui le souhaitent pourront s’associer, permettra de tester puis d’évaluer la nouvelle réglementation avant de la pérenniser ou de la généraliser, éventuellement après l’avoir modifiée pour tenir compte des acquis de l’expérience.

Les dispositions de l’article 37-1 de la Constitution précisent ainsi que « le législateur doit en définir de façon suffisamment précise l’objet et les conditions et ne pas méconnaître les autres exigences de valeur constitutionnelle »[61].

Le quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution dispose que « dans les conditions prévues par la loi organique[62], et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».

Eu égard à son caractère novateur et aux modifications que l’institution d’un référent unique est susceptible d’entraîner dans l’organisation et le fonctionnement de l’administration, le Gouvernement entend donc, dans un premier temps, l’instituer à titre expérimental.

L’instauration d’un référent unique, pour un ensemble de procédures et de dispositifs publics, simplifiera les démarches administratives des usagers, en ce qu’ils n’auront à s’adresser qu’à une seule et même personne. Il aura, en effet, vocation à recueillir l’ensemble des demandes et des besoins administratifs présentés par tout administré, personne physique ou personne morale, puis les donnera à traiter au service compétent pour ce faire.

De nombreuses expérimentions sont déjà envisagées. A titre d’exemples :

- en matière d’indemnisation des militaires blessés en service et des familles des militaires tués en service, le ministère des armées prévoit de faire des cellules d’aide aux blessés les référentes uniques des victimes et des familles, à charge pour ces cellules de faire le lien avec les différents services instructeurs concernés ;

- le ministère de l’agriculture envisage de mettre en place un référent unique au sein de la direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt des Hauts-de-France et dans les directions départementales des territoires du Puy-de-Dôme et de la Saône-et-Loire ;

- des pôles d’action économique, implantés dans chaque région douanière, pourraient être les référents uniques des entreprises afin de les orienter dans leurs demandes d’assistance réglementaire, de les conseiller à l’exportation et de les aider dans l’identification du service douanier le plus proche ;

- le référent unique fera l’objet d’une expérimentation au sein des directions régionales de l’action culturelle afin de délivrer des conseils aux pétitionnaires ;

- le ministère de l'éducation nationale compte expérimenter, dans le ressort de l'académie de Clermont-Ferrand, la mise en place d'un référent unique, lequel, en complément des équipes pédagogiques et administratives des établissements scolaires et des dispositifs de saisine par voie électronique déjà existants, sera à même de prendre en charge les demandes des usagers et d'en assurer le suivi ; ce référent assurera notamment le lien entre l'usager et le service compétent pour répondre à sa demande, dans l'ensemble du champ de l'éducation nationale (démarches liées à la scolarisation en école, collège, lycée, en établissement spécialisé ou à distance, demande de bourse etc.) ;

- en matière sociale, le « rendez-vous des droits », en cours de déploiement dans les caisses d’allocations familiales (CAF), pourra être conforté, afin d’en faire un véritable référent unique dans l’accès aux droits sociaux ; dans le cadre de l’expérimentation, l’entretien « rendez-vous des droits » permettra à la caisse d’instruire les droits des intéressés aux prestations sociales servies par les CAF, mais aussi de leur apporter son concours dans leurs autres demandes de droits, en particulier en matière de santé et d’emploi ; la CAF sera alors habilitée, avec l’accord des demandeurs, à transmettre la demande et les documents correspondants à l’organisme compétent, en vue d’un examen simultané de leurs droits et prestations ; de même, il est envisagé de généraliser le « réfèrent parcours », actuellement expérimenté dans quatre départements, qui permet de coordonner les interventions sociales concernant une personne.

L’expérimentation, d’une durée de quatre ans, fera l’objet d’une évaluation dont les conclusions seront remises au Parlement. Le Gouvernement y rendra compte de la mise en place, au sein des administrations d’Etat et de ses établissements publics, de référents uniques. La représentation nationale pourra ainsi s’assurer de la mise en œuvre effective de cette mesure et éclairer son choix sur les conditions de sa pérennisation et de sa généralisation.

3.2. Explications des choix opérés

Le dispositif du référent unique par domaine de l’action publique permet de mettre en œuvre l’un des projets les plus concrets de la rénovation du lien de confiance entre l’administration et les usagers. Recourir, dans un premier temps, à une expérimentation pour un ensemble de procédures et de dispositifs et pour des administrations données répond à un objectif d’efficience de l’action publique, compte tenu de la diversité des services publics et des changements que ce dispositif est susceptible d’occasionner dans leur organisation et leur fonctionnement.

En donnant la faculté aux collectivités territoriales de s’associer à la mise en place d’un référent unique, le dispositif ouvre la voie à une interaction plus grande entre des personnes publiques distinctes intervenant dans un même domaine de l’action publique.

En fixant sa durée à quatre ans, le Gouvernement disposera du recul nécessaire, d’une part, pour mesurer les effets concrets pour l’usager et les efforts de réorganisation qu’il implique pour l’administration et, d’autre part, pour évaluer les conditions dans lesquelles ce dispositif pourra être étendu voire généralisé, le cas échéant après avoir été amélioré.

Analyse des impacts des dispositions envisageés

Impacts juridiques

Cette disposition législative ne sera pas insérée dans le code des relations entre le public et l’administration, dans la mesure où il s’agit d’une expérimentation.

4.2. Impacts sur le public

Cette expérimentation s’inscrit dans la démarche de dialogue et de confiance qui a vocation à être renforcée par la présente loi.

En favorisant la simplification des démarches administratives et l’allègement des contraintes administratives pesant sur les administrés, ce dispositif expérimental redonnera confiance dans l’administration, dont le rôle de service et de conseil sera mieux perçu.

Une telle mesure permettra aux usagers d’optimiser le temps consacré à leurs démarches administratives. Ils n’auront plus à rechercher le service compétent pour traiter leurs demandes. Ils s’adresseront directement au référent unique clairement identifié, lequel fera traiter leurs par les services compétents pour ce faire.

4.3. Impacts sur les administrations et sur les collectivités territoriales

La mise en place de référents uniques par domaine implique une modification de l’organisation et du fonctionnement des services publics concernés, en particulier des administrations chargées de l’accueil des usagers et de l’instruction de leurs demandes. Elle implique, en particulier, une meilleure coordination entre les services, en s’appuyant notamment sur le développement des outils numériques et la formation des agents publics qui exerceront dans ce nouveau cadre organisationnel.

Ces impacts pourront également concerner les collectivités territoriales qui auront décidé de s’associer au dispositif mis en place.

La difficulté d’évaluer l’impact précis de cette mesure, qui devra s’opérer à effectifs et moyens constants pour les services de l’Etat, justifie de recourir, dans un premier temps, à une expérimentation dans des domaines et pour des services publics déterminés.

Consultation menée

En vertu de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions ont été soumises au conseil national d’évaluation des normes, dès lors qu’elles auront un impact technique sur les collectivités territoriales qui décideraient de recourir au dispositif d’expérimentation qu’elles prévoient. Le conseil national d’évaluation des normes les a examinées lors de sa séance du 9 novembre 2017.

ARTICLE 16 – EXPERIMENTATION DUREE DE CONTROLE DES PME

État des lieux

Les entreprises sont soumises à une multiplicité de contrôles, tant au regard de la matière vérifiée (chiffre d’affaires, masse salariale, équipements techniques, conditions de travail, etc.) que des organismes qui les exercent (services de l’Etat, organismes privés chargés d’une mission de service public).

La succession de contrôles (notamment URSSAF, concurrence, consommation et répression des fraudes, contrôles fiscaux ou douaniers, etc.) au sein des entreprises, représente une charge significative qui a été soulignée dans plusieurs rapports remis par des corps d’inspection[63].

Cette charge se traduit par une mobilisation de temps dans l’entreprise.

De manière générale, la durée des contrôles menés n’est pas limitée dans le temps, hormis pour certaines catégories d’entreprises. Pour les URSSAF, par exemple, seuls les contrôles des travailleurs indépendants ou des entreprises occupant moins de 10 salariés sont limités dans leur durée à trois mois maximum[64]. Cette limitation n’est pas applicable lorsqu’est constatée, notamment, une situation de travail dissimulé.

Les entreprises sélectionnées dans le cadre de l’élaboration du rapport[65] du Conseil général de l’environnement et du développement durable et du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies de 2014, qui ont eu un contrôle fiscal au cours des trois dernières années, y ont consacré environ 7 000 heures. La durée des contrôles est très variable. Les contrôles fiscaux semblent être parmi ceux qui mobilisent le plus de temps dans les entreprises[66]. Les contrôles douaniers durent en moyenne 258 jours[67] entre la rédaction du premier acte et la clôture du contrôle. Ce délai moyen est dû à différents facteurs, notamment la complexité de la réglementation contrôlée. Pour les URSSAF, la durée des contrôles sur place peut varier en moyenne d’un jour pour une entreprise de moins de trois salariés à soixante jours environ pour les entreprises de plus de deux mille salariés[68]. La durée moyenne des contrôles menés par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) est inférieure, s’élevant à environ 2,4 jours d’enquête en moyenne par établissement (toutes entreprises confondues)[69].

Plus largement, les préoccupations des entreprises rencontrées, à l’égard des contrôles, portent prioritairement sur trois aspects[70] :

- le temps de « dirigeant » mobilisé par les contrôles est très significatif : à titre d’exemple, sur vingt-trois entreprises, interrogées par le CGEDD et le CGEIET, indiquant avoir eu un contrôle fiscal, le total des heures de dirigeant mobilisées est de 200 heures pour une entreprise de taille moyenne, avec une très forte variation entre les entreprises (de « zéro » pour celle dont le dirigeant n’a pas suivi le contrôle fiscal à 100 pour une petite entreprise et 600 pour un établissement plus grand) ;

- « La complexité de la réglementation expose les entreprises au sentiment qu’elles seront « nécessairement en faute quelque part » et subiront donc quoi qu’elles aient fait un redressement. Ce constat, et la conviction qu’une réponse mal formulée peut avoir des conséquences majeures contribue à entretenir l’inquiétude des entreprises face aux contrôles, et réduit la capacité des dirigeants d’entreprise moyenne à déléguer intégralement le dialogue avec les contrôleurs de l’administration[71] » ;

- « L’incertitude sur le temps que prendra le contrôle, le caractère parfois intermittent de la présence des contrôleurs (avec la nécessité, pour contrôleurs et contrôlés de se « remettre dans le bain » à chaque fois) et l’ignorance de ce qu’ils cherchent[72] ».

Cette charge peut également représenter un coût significatif.

L’ensemble de ces charges traduit un déséquilibre entre les grandes entreprises et les petites et moyennes entreprises (PME), s’agissant des moyens humains et financiers pouvant être mobilisés pour faire face à plusieurs contrôles successifs. Les PME sont ici entendues comme les entreprises composées de moins de 250 salariés et dont le chiffre d’affaires n’excède pas 50 millions d’euros. Le choix de ces seuils est conforme aux dispositions du décret du 18 décembre 2008[73] relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique, qui définit par ces seuils la catégorie des PME. Ce sont les seuils retenus en droit européen[74].

Tel que souligné dans le rapport remis en 2014 par l’inspection générale des finances et l’inspection générale de l’administration (IGF et IGAS), « Les entreprises intermédiaires et les grandes entreprises internationales disposent d’équipes et de cadres spécialisés qui vont prendre en charge les contrôles (…). La « pression » du contrôle repose donc à tour de rôle sur des cadres spécialisés qui ont l’habitude de traiter avec les services administratifs dont ils ont une bonne connaissance, et non exclusivement sur le chef d’entreprise. (…) Pour une PME (encore plus pour une TPE), le contrôle est un évènement qui revêt tout de suite une dimension plus lourde, accaparante pour le chef d’entreprise et son ou ses quelques cadres car les possibilités de délégation sont limitées[75] ».

A titre d’illustration, les contrôles opérés par l’administration sur les entreprises sont notamment les suivants :

- Le contrôle des obligations en matière sociale est assuré par les URSSAF, sur le fondement des articles L. 871-1 et suivants et R. 243-59 et suivants du code de la sécurité sociale. Ce contrôle a pour objet d’assurer le recouvrement des cotisations sociales, de protéger les salariés et de sécuriser les ressources sociales.

- Les contrôles métrologiques sont menés par la DGCCRF et certains organismes techniques. Le but de ces contrôles est d’assurer la sécurité de certaines installations et des processus de production, de vérifier le respect des règles de préventions des risques professionnels et de contrôler la conformité des produits mis sur le marché dans certains secteurs. Le décret n° 2001-387 du 3 mai 2001 relatif au contrôle des instruments de mesure prévoit ces contrôles.

- La DGCCRF mène également des contrôles relatifs à l’étiquetage, à la sécurité des produits (industriels et services, produits alimentaires), au respect des règles de concurrence (commande publique, pratiques anticoncurrentielles, concentrations) et aux pratiques commerciales (publicités, soldes, taxe sur la valeur ajoutée). Ces différents contrôles sont prévus par les articles L. 511-1 et suivants du code de la consommation.

- En ce qui concerne les banques et les assurances, l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) vérifie, sur le fondement des articles L. 612-1 et suivants du code monétaire et financier, le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur par l’ensemble des organismes. L’ACPR mène également des contrôles sur place afin de vérifier la conformité des procédures et moyens mis en œuvre par les organismes.

- En matière d’impositions, la direction générale des finances publiques (DGFiP) mène des contrôles pour assurer le recouvrement de l’impôt et sécuriser la ressource fiscale, en vertu des articles L. 10 et suivants du livre des procédures fiscales.

- Les installations classées pour la protection de l’environnement font l’objet de contrôle de la part des services d’inspection du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES), sur le fondement des articles L. 514-4 et suivants du code de l’environnement. Ces contrôles visent à limiter les dangers ou les inconvénients pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, pour l'agriculture, pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

- Les contrôles douaniers sont menés par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), sur le fondement des articles 60 et suivants du code des douanes, afin de déceler d’éventuelles fraudes, contrefaçons ou trafics.

- Le contrôle des droits d’accises est également assuré par la DGDDI, sur le fondement des directives n° 92/83/CEE et n° 92/84/CEE du Conseil du 19 octobre 1992[76]. Les droits d’accises sont des impôts indirects perçus sur la consommation et parfois aussi sur le commerce de certains produits, en particulier le tabac, l'alcool et le pétrole et ses dérivés. Les droits de douane s'appliquent, en sus, aux produits importés. En revanche, les droits et taxes d'accise sont prélevés, même sur des produits fabriqués localement, en particulier tabac et alcool, et peuvent être prélevés indépendamment de leur origine (que ces produits soient importés ou non).

- Les contrôles routiers sont assurés par les contrôleurs des transports terrestres (DREAL, DEAL, DRIEA) du ministère des transports. Ces contrôles visent à vérifier le respect des réglementations en matière de transports (inscriptions aux registres), de la réglementation sociale européenne (temps de conduite et de repos), de la réglementation sur le transport de matière dangereuse, sur la sous-traitance, les prix anormalement bas ainsi que des dispositions du code du travail. Ces contrôles sont menés en vertu des articles R. 3313-19, R. 3421-6 et R. 3421-7 et R. 3452-43 et suivants du code des transports.

- L’agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) contrôle l’ensemble des acteurs du logement social, notamment les groupes « habitat à loyer modéré » (HLM) et les groupes constitués autour des comités interprofessionnels du logement (CIL). L’ANCOLS évalue l’efficacité avec laquelle s’acquittent ces acteurs de la mission d’intérêt général qui leur est confiée, sur le fondement de l’article 102 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, créant les articles L. 342-1 et suivants du code de la construction et de l’habitat.

- Les droits de marque font l’objet de contrôles par l’institut national de la propriété industrielle (INPI), en vertu des articles L. 411-1 et suivants du code de la propriété intellectuelle. L’objectif est de contrôler la disponibilité des marques déposées et leur non-utilisation pour des produits similaires.

- Le contrôle des mouvements financiers est assuré par l’autorité des marchés financiers (AMF). L’objectif est de réguler les acteurs et produits de la place financière française, de réglementer, autoriser, surveiller et, lorsque c’est nécessaire, de contrôler, enquêter et sanctionner. L’AMF veille également à la bonne information des investisseurs et les accompagne, en cas de besoin, grâce à son dispositif de médiation. Le règlement général de l’AMF est composé de sept livres qui déclinent les règles applicables à l’Autorité et aux acteurs et produits qu’elle régule.

- Les services de l’inspection du travail mènent des contrôles en matière de santé et de sécurité au travail, notamment pour déceler des cas de harcèlement moral et sexuel. Ces contrôles visent également à garantir la conformité des situations d’emploi et de travail des salariés et protéger les salariés. Ces contrôles sont menés sur le fondement des articles L. 8112-1 et suivants du code du travail, dans leur version issue de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

La fréquence de certains de ces contrôles est la suivante :

En fonction du secteur d’activité les entreprises peuvent également subir d’autres contrôles sectoriels, notamment par :

- le ministère de l’intérieur (par exemple, en ce qui concerne les restaurants) ;

- les services chargés de la jeunesse et des sports ;

- les services sanitaires de la direction générale de l’alimentation (dans les domaines de l’agriculture et de l’agroalimentaire), qui mènent chaque année, d’après des estimations du ministère de l’agriculture :

Environ 55 000 inspections d’établissements au titre de la sécurité sanitaire des aliments ;

Plus de 33 000 inspections au titre de la santé animale et au titre de la protection animale ;

Plus de 13 000 inspections au titre de la santé et de la protection des végétaux ;

Plus de 400 000 certificats sont délivrés pour l’export vers d’autres pays ;

Environ 42 000 inspections à l’importation de lots d’animaux et 47 000 inspections de lots de végétaux et produits végétaux[85].

Ces contrôles sont menés sur le fondement de textes européens[86] et nationaux[87].

La durée de ces contrôles varie en fonction d’une analyse de risque et peut aller de deux heures à trois jours. En cas de non-conformités relevées lors d’une inspection, des suites sont engagées qui peuvent aboutir à une nouvelle inspection de l’établissement dans un laps de temps défini par l’agent (15 jours, un mois, deux mois…).

Le tableau ci-dessous présente les fréquences d’inspection pour les établissements de transformation et de distribution de denrées alimentaires[88] :

- les agences régionales de santé qui réalisent des contrôles ponctuels et de courte durée sur les entreprises de transports sanitaires, les centres de santé et les laboratoires de biologie médicale.

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Afin de diminuer la charge représentée par les contrôles opérés par l’administration et pour améliorer le déroulement de ces contrôles, dans le cadre d’une expérimentation, le recours à la loi est nécessaire. En effet, la majorité des contrôles menés par l’administration est fondée sur une disposition législative, tel qu’il en ressort du tableau ci-dessus, aussi l’expérimentation d’une limitation de la durée des contrôles implique l’adoption d’une disposition législative.

L’article 37-1 de la Constitution[89] autorise « (…) dans la perspective de leur éventuelle généralisation, des expérimentations dérogeant, pour un objet et une durée limités, au principe d'égalité devant la loi (…)[90] ».

En effet, la modulation de la durée et de la périodicité des contrôles constitue une recommandation formulée par les corps d’inspection. Il a ainsi été préconisé de notamment « Prévoir systématiquement (…) la possibilité d’espacer les contrôles en fonction des résultats précédents [de ces contrôles] s’ils se sont révélés satisfaisants » et de « tenir compte de la disponibilité des équipes, et notamment des dirigeants de l’entreprise » [91].

L’expérimentation pendant quatre ans visant à limiter la durée des contrôles opérés dans ces entreprises proposée vise donc à permettre aux PME de faire face aux divers contrôles qui s’imposent à elles, en tenant mieux compte de leurs moyens humains et financiers.

Cette expérimentation participe à une refondation de la culture du contrôle, portée par la présente loi.

L’objectif est de placer l’administration dans une position de conseil et de soutien, dans laquelle le contrôle peut devenir une aide apportée à la mise en conformité.

Ce dispositif expérimental s’inscrit donc dans la démarche d’accompagnement par l’administration des PME faisant l’objet de plusieurs contrôles.

Option et dispositif retenu

3.1. Dispositif retenu

La disposition envisagée consiste à expérimenter, pendant quatre ans, la limitation de la durée des contrôles au sein des PME dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes.

Seront ainsi concernées, par cette expérimentation, près de 830 000 entreprises (270 657 pour la région des Hauts-de-France[92] et 549 980 pour la région Auvergne-Rhône-Alpes[93], au 31 décembre 2015), soit environ un cinquième des PME françaises[94].

L’ensemble des contrôles opérés par l’administration ne peut dépasser une durée cumulée de neuf mois sur une période de trois ans dans un même établissement.

Seront seuls réservés les cas dans lesquels il existe des indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire (tel est le cas, par exemple, des contrôles fiscaux, lorsque ceux-ci sont engagés sur la base de tels indices).

Les contrôles qui auraient été opérés à la demande des entreprises, prévus à l’article L. 124-1 du code des relations entre le public et l’administration issu de la présente loi, ne seront pas pris en compte dans cette limitation de durée. Cette disposition permet de bloquer toute possibilité de détournement de procédure de la part d’une entreprise qui solliciterait sciemment un contrôle dans un domaine qui ne présente pas de difficulté, afin d’être ensuite exempte de tout contrôle pendant une certaine durée.

Plusieurs types de contrôles ne sont pas concernés par la limitation prévue par la présente expérimentation :

- les contrôles destinés à s’assurer du respect des règles prévues par le droit de l’Union européenne ;

- les contrôles prévus par les règles protégeant la santé publique ou la sécurité des personnes ou des biens ou l’environnement ;

- les contrôles opérés par une autorité de régulation à l’égard des professionnels soumis à leur contrôle ;

- les contrôles résultant de stipulations contractuelles.

Par ailleurs, ces contrôles sont conduits sous réserve des obligations résultant des conventions internationales, notamment les conventions de l’organisation internationale du travail (OIT) n° 81 et n° 129, en ce qui concerne l’inspection du travail. Ces conventions comportent en effet des stipulations d’application directe et confèrent des pouvoirs propres aux inspecteurs du travail.

3.2. Explications des choix opérés

La durée cumulée de neuf mois pour les contrôles menés, sur une période de trois ans, semble raisonnable afin de permettre d’effectuer les contrôles nécessaires tout en limitant la charge pour les PME.

Afin de vérifier que la limitation de la durée du contrôle atteint les objectifs poursuivis, notamment d’accompagnement, et ne conduit pas à augmenter le nombre de PME en situations irrégulières il convient, à ce stade, de recourir uniquement à une expérimentation circonscrite dans deux régions représentant, à elles deux, une part significative des PME françaises.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1 Impacts juridiques

Cette disposition législative ne sera pas insérée dans le code des relations entre le public et l’administration.

En dehors des exceptions prévues aux termes du présent article, tout contrôle au sein d’un établissement d’une PME dans les Hauts-de-France ou en Auvergne-Rhône-Alpes, quel que soit son secteur d’activité, devra donc être mené dans le respect de la limitation de durée introduite par la présente expérimentation.

Un décret en Conseil d’Etat fixera les modalités d’application de cette expérimentation.

L’expérimentation fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement.

4.2. Impacts sur les entreprises concernées

Cette expérimentation s’inscrit dans la démarche de dialogue et de confiance qui a vocation à être consolidée par la présente loi. L’administration n’est plus assimilée seulement à une administration de contrôle, mais aussi à une administration de service et de conseil. Ses contrôles sont menés pour s’assurer du respect par les entreprises des obligations légales et réglementaires en vigueur, mais leur périodicité ne doit pas entraver l’activité normale d’une entreprise et sa production de valeur.

Ce dispositif expérimental permettra donc de renforcer la relation de confiance et de dialogue entre l’administration et les PME, diminuant la charge due aux contrôles. Cette limitation de la durée des contrôles permettra également aux PME de tirer au mieux les conséquences de chaque contrôle effectué et d’avoir le temps de prendre, le cas échéant, les mesures correctrices nécessaires, en cohérence, notamment, avec certaines préconisations des rapports précités.

Près d’un million de PME sont concernées par l’expérimentation.

4.3. Impacts sur les administrations

Les administrations exerçant des contrôles et mentionnées au I de l’article 17 sont celles mentionnées à l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration, soit « les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale ».

Ces administrations devront adapter le rythme et la durée de leurs contrôles sur les entreprises pour tenir compte de la limitation prévue par la présente disposition.

Les modalités d’application de ce dispositif expérimental pour les administrations et les entreprises contrôlées seront définies dans un décret en Conseil d’Etat notamment les conditions dans lesquelles la durée du contrôle sera calculée.

Consultation menée

En vertu de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, ces dispositions ont été soumises au conseil national d’évaluation des normes, qui les a examinées lors de sa séance du 9 novembre 2017.

Elles ont également été examinées par le conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale le 17 novembre 2017, en application de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale.

Modalites d’application

Un décret en Conseil d’Etat devra fixer les modalités d’application de ce projet expérimental.

ARTICLE 17 - MEDIATION AU SEIN DES URSSAF

1. État des lieux

Le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) a pour mission principale la collecte des cotisations et contributions sociales pour le financement du régime général de la sécurité sociale, ainsi que notamment les contributions d’assurance chômage et les cotisations AGS (régime de garantie des salaires) pour le compte de l'Unedic. Il a également en charge le contrôle du respect des obligations déclaratives et de paiement des employeurs pour garantir les droits des salariés et l’égalité de traitement entre les cotisants. Les URSSAF sont également en charge, du recouvrement des cotisations et contributions sociales des travailleurs non-salariés non agricoles.

Les difficultés de relations qui peuvent exister entre les cotisants et les organismes tiennent parfois à un problème relationnel que les voies habituelles peinent à résoudre (demandes et contestations récurrentes d’un cotisant, incapacité de l’organisme à fournir une réponse claire du fait de la survenance de plusieurs erreurs successives). En effet, la procédure actuelle consiste, pour le cotisant, à adresser une réclamation aux services, puis à saisir la commission de recours amiable de l’organisme en phase pré-contentieuse, et le cas échéant, à former un recours contentieux devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) compétent, conformément aux dispositions de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale. Ce dispositif de gestion des réclamations et contestations n’est pas satisfaisant pour le règlement de situations particulières, de litiges complexes ou nécessitant une issue rapide.

La médiation offre une nouvelle possibilité de gestion des situations les plus litigieuses, en amont des contentieux. Plusieurs organismes recourent d’ores et déjà à ce dispositif (caisse nationale d’assurance vieillesse, mutualité sociale agricole, régime social des indépendants…). Une expérimentation, menée en 2016 dans le ressort de l’URSSAF d’Île-de-France, a démontré l’intérêt de sa généralisation : ainsi, 90% des recommandations formulées par le médiateur ont été validées par l’URSSAF Ile-de-France, c’est-à-dire que les explications étayées proposées par le médiateur à l’attention du cotisant lui ont été relayées ou qu’une décision plus favorable au cotisant a été prise (remise partielle ou totale de majorations de retard et pénalités, prise en charge des frais d’huissier, accord de délais de paiement, délivrance d’attestation de compte à jour). Grâce à la médiation, l’URSSAF a pu détecter des difficultés de traitement internes et des points de crispation tels que les délais de réponse aux réclamations, les modalités de recouvrement, le besoin éventuel d’accompagnement personnalisé lié à des situations particulières.

La médiation permet donc d’apporter une solution amiable et rapide à des situations spécifiques auxquelles les organismes ne sont pas encore en capacité d’apporter une réponse adaptée tout en constituant un mode supplémentaire de règlement des différends et de prévention des contentieux entre les cotisants et les URSSAF.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Le droit existant ne prévoit pas de dispositif de médiation au sein des URSSAF à la différence d’autres réseaux d’organismes de protection sociale comme celui des caisses primaires d’assurance maladie (CPAM), conformément aux dispositions de l’article L. 162-15-4 du code de la sécurité sociale).

Il est donc proposé de généraliser la médiation au sein du réseau. Ce dispositif s’articulera avec d’autres procédures au sein des organismes qui nécessitent l’intervention de la loi (articulation avec la procédure de contrôle prévue à l’article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, de rescrit prévue à l’article L. 243-6-3, de celle de transaction prévue à l’article

L. 243-6-5 et de recours devant les juridictions compétentes prévu à l’article L. 142-1) pour veiller à la cohérence des modalités de relation avec les organisme, le cotisant ayant le choix de recourir à la médiation ou à l’un de ces dispositifs. Si le cotisant décide, une fois le médiateur saisi, d’agir auprès, par exemple, de la commission de recours amiable, la médiation prend fin.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif est d’ouvrir une voie de résolution des conflits alternative aux voies de recours et sans préjudice de celles-ci, lorsque les relations entre les cotisants et les services des URSSAF sont rendues difficiles. La médiation permet d’apporter une réponse adaptée et spécifique aux cotisants confrontées à des difficultés importantes nécessitant un traitement individualisé et/ou rapide.

3. Options envisagées

3.1. Option écartée

Il aurait été possible d’étendre la médiation aux recours devant les commissions de recours amiable (CRA) en cours qui n’ont pas fait l’objet ni d’un examen, ni d’une décision. En conséquence, le médiateur interviendrait avant la décision de la CRA, conduisant à dessaisir celle-ci. Toutefois, cela aurait l’inconvénient de perturber l’organisation actuelle de la phase pré-contentieuse, et de différer l’examen des dossiers par la CRA jusqu’à expiration du délai de saisie du médiateur, ou de prendre le risque d’instruire en commission des dossiers qui feront finalement l’objet d’une médiation.

3.2. Option retenue

La disposition envisagée prévoit que la personne exerçant la fonction de médiateur est désignée par le Directeur de l’URSSAF afin de garantir son indépendance et son impartialité vis-à-vis des services de l’organisme. Les cas d’exclusion de ce dispositif sont précisés afin qu’il ne se présente pas comme une voie de recours concurrente de celles déjà ouvertes aux cotisants. Afin de limiter les recours abusifs et non justifiés, il est prévu que la demande de médiation doit avoir été précédée de démarches auprès des services de l’organisme. Il est enfin précisé que la solution proposée par le médiateur peut conduire à des décisions plus équitables, dans le strict respect du droit.

Ainsi, un employeur qui a sollicité sans succès son URSSAF pour obtenir une remise de pénalité, pourrait adresser au médiateur de cet organisme une demande dans laquelle il explique l’objet de la réclamation ainsi que les démarches déjà réalisées pour obtenir satisfaction. Après instruction, le médiateur formulerait auprès des services de l’organisme ou de son directeur des recommandations pour le traitement de cette réclamation dans le respect des dispositions législatives et réglementaires applicables.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La disposition envisagée instaure une voie alternative de recours contre une décision de l’organisme, et permet au cotisant de décider à tout moment de former un recours devant la commission de recours amiable ou le tribunal des affaires de sécurité sociale. Elle s’ajoute aux dispositions existantes et ne nécessite pas de procéder à la modification d’autres dispositions législatives ou réglementaires du code de la sécurité sociale.

4.2. Impact sur les services administratifs

Un médiateur sera désigné au sein de chaque URSSAF. Il sera directement rattaché au directeur de l’organisme, cette position lui permettant de garantir son indépendance vis-à-vis des services de l’organisme et les possibles conflits d’intérêt.

Le médiateur ne pourra en aucun cas proposer des décisions qui ne seraient pas conformes aux textes législatifs ou réglementaires. En revanche, il aura la possibilité de recommander d’écarter dans un cas d’espèce les consignes internes aux organismes.

Les recommandations du médiateur seront transmises au directeur de l’organisme ainsi qu’à ses services, pour y donner suite, et ainsi mettre fin au litige.

4.3. Impacts sur les entreprises

La disposition envisagée devrait permettre d’améliorer les relations entre les entreprises et les organismes de recouvrement par la création d’une nouvelle voie amiable de règlement des différends permettant notamment de renforcer la confiance réciproque entre URSSAF et entreprises.

Le règlement amiable des différends devrait être source d’économies pour les entreprises (avocat, frais de procédure, etc.) sans toutefois que ces gains ne puissent être quantifiables à ce stade.

5. Consultation menée

La disposition envisagée a été examinée par le conseil d’administration de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale le 17 novembre 2017, en application de l’article L. 200-3 du code de la sécurité sociale.

ARTICLE 18 - PROCEDURE DE RECOUVREMENT DES INDUS DANS LE CHAMP SOCIAL

1. État des lieux

La gestion des droits aux prestations sociales par les organismes de sécurité sociale repose sur des informations qui sont dans la plupart des cas de nature déclarative. Les informations réceptionnées par les organismes procèdent alors d’une confiance faite a priori à l’allocataire et dont la contrepartie légitime réside dans les contrôles et vérifications et la sécurisation des informations déclaratives. Le développement de cette politique de sécurisation des informations déclarées a eu pour conséquence une meilleure détection des erreurs commises par les allocataires.

L’erreur de l’allocataire ou l’oubli de signaler un changement de situation se traduisant par une déclaration tardive, erronée ou une omission de déclaration de la part de l’allocataire, peuvent générer des indus ou des rappels de prestations.

L’indu correspond à un versement de prestations effectué par un organisme à destination d’un allocataire qui ne devait pas en bénéficier. L’indu se définit juridiquement comme toute somme d’argent reçue par erreur, quelle que soit la cause de l’erreur : « ce qui est payé sans être dû » ou « ce qui n’est pas dû » (articles 1235 et 1376 du code civil). Ces versements indûment reçus ou ces « trop-perçus » doivent être récupérés par la caisse.

Les dispositions relatives au recouvrement sont régies par :

- les articles L. 553-2, L. 821-5-1, L. 835-3 et L.845-3 du code de la sécurité sociale (CSS), L. 262-46 du code de l’action sociale et des familles et L. 351-11 du code de la construction et de l’habitation pour ce qui est des prestations versées ou débiteurs des prestations familiales (prestations familiales, aides au logements, revenu de solidarité active, prime d’activité, allocation aux adultes handicapés) ;

- les articles L. 133-4-1 et R. 133-9-2 du CSS en ce qui concerne les prestations versées par les organismes d’assurance maladie (frais de santé, prestations versées au titre de la maladie et de la maternité (indemnités journalières notamment), pensions d’invalidité, capital décès, allocation journalière d’accompagnement d’une personne en fin de vie et allocation supplémentaire invalidité) ;

- les articles L.355-3 et L.815-13 du CSS en ce qui concerne les prestations versées par la branche vieillesse (ensemble des pensions contributives, l’allocation de solidarité des personnes âgées et les pensions de réversion servis dans les caisses générales de sécurité sociale).

En application de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, le dispositif de compensation inter fonds de recouvrement des indus a été depuis janvier 2010 élargi à l’ensemble des prestations servies mensuellement par la branche famille, quel que soit le fonds de financement : tout indu constaté au titre d’une prestation (prestation familiale, aide au logement, revenu de solidarité active (RSA), allocation aux adultes handicapés (AAH), prime d’activité) est recouvrable sur n’importe quelle autre prestation.

Si les situations de trop perçu peuvent entraîner des difficultés pour les allocataires qui doivent ensuite rembourser les sommes indûment perçues, elles génèrent aussi une perte nette de ressources pour la Sécurité sociale et les départements. Elles génèrent également des coûts de gestion pour l’organisme (ces coûts se répartissent tout au long de la chaîne de travail : formation, contrôles a priori et a posteriori, recouvrement, contentieux).

La politique de récupération des indus constitue un enjeu financier important pour la branche famille. Les indus peuvent contribuer à dégrader la qualité des relations entre les organismes de sécurité sociale, les conseils départementaux et les bénéficiaires de prestations sociales.

En 2015[95], la branche Famille a versé directement plus de 70 milliards d’euros de prestations. 11,8 millions de foyers allocataires ont bénéficié d’au moins une de ces prestations au titre de décembre 2015. Les CAF ont versé au moins une prestation légale à 12,5 millions de foyers au titre de décembre 2016, couvrant au total 31,8 millions de personnes (adultes et enfants), soit près de la moitié de la population française.

En 2015[96], les caisses d’allocations familiales (CAF) ont détecté des indus bruts pour plus de 2,5 milliards d’euros, concernant environ 3 millions de foyers allocataires. Ces données n’intègrent pas les indus restant à recouvrer au titre des exercices précédents (stock d’indus de 1,4 milliard d’euros environ) ainsi que les indus non détectés par les caisses. Par ailleurs, plus de 5 millions de foyers ont été concernés par au moins un rappel brut détecté dans l’année, pour une somme globale d’environ 7 milliards d’euros. Au cours du quatrième trimestre 2016, les CAF ont détecté des indus bruts (sommes trop perçues par l’allocataire) pour 0,9 million de foyers allocataires, pour un montant total de 644 millions d’euros. 2,2 millions de foyers ont été concernés par au moins un rappel brut (sommes dues à l’allocataire), pour une somme globale de 1 701 millions d’euros. Les prestations de solidarité et d’insertion, RSA, revenu de solidarité (RSO), prime d’activité et AAH, représentent un peu moins de la moitié des sommes d’indus bruts et concernent 419 608 foyers. Les indus d’aides au logement (APL, ALS, ALF) concernent davantage d’allocataires, mais pour des montants beaucoup plus faibles en moyenne (423 euros contre 930 euros pour le RSA ou 1 334 euros pour l’AAH).

Un grand nombre de ces régularisations ont été générées par l’actualisation des dossiers des allocataires (exemple : retard de déclarations de changement de situation) mais une partie croissante des corrections sont le résultat des contrôles effectués par les CAF : près de 690 millions d’euros d’indus (soit plus du quart du total des indus) et plus de 330 millions d’euros de rappels (soit 5 % du total) sont détectés à l’issue des vérifications.

En 2015, plus de 160 000 foyers allocataires ont fait l’objet d’un contrôle à domicile et plus d’1,7 million ont eu un contrôle sur pièce. Les vérifications étant orientées vers les dossiers avec un fort risque déclaratif, les allocataires les plus souvent contrôlés sont ceux qui connaissent davantage de changements de situations.

Environ 60 % des foyers contrôlés sur place en 2015 ont connu au moins un changement de situation professionnelle ou familiale, contre 40 % dans l’ensemble de la population. 47 % des foyers avec plus de six changements dans l’année ont eu un contrôle sur pièce, contre seulement 9 % pour les foyers sans changement. Les bénéficiaires d’un complément de ressources (RSA, AAH ou revenu de solidarité) sont plus souvent contrôlés que les autres, car il s’agit des prestations les plus soumises au risque déclaratif. Cependant, même pour les foyers percevant une autre prestation, la probabilité d’être contrôlé augmente avec le nombre de changements de situations.

38 % des foyers allocataires contrôlés sur place ont eu un indu net pour un montant moyen de 3 065 euros. Pour la moitié d’entre eux, la somme trop perçue est inférieure à 1 150 euros. Pour 12 % des foyers contrôlés sur place, le contrôle aboutit à un rappel net pour un montant moyen de 1 045 euros. 18 % des foyers allocataires contrôlés sur pièces ont eu un indu net pour un montant moyen de 1 060 euros. 13 % des foyers contrôlés sur pièces bénéficient d’un rappel net avec un montant moyen de 650 euros.

Le taux de recouvrement des indus est de 63,2 %. 87 % des indus sont recouvrés par voie amiable (par retenue sur les prestations à venir ou par remboursement direct des allocataires sans recours à une procédure de recouvrement forcé).

Les allocataires ont également la possibilité de contester la décision de l’organisme dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de l’organisme selon les modalités suivantes :

- Pour les prestations de sécurité sociale, le bénéficiaire peut contester, dans le cadre d’un recours gracieux, le caractère indu des prestations versées devant la commission de recours amiable. Toutefois, les articles L. 133-4-1 (la procédure de notification est quant à elle à l’article R. 133-9-2), L. 553-2, L. 821-5-1 et L 835-3 du code de la sécurité sociale prévoient que l’organisme de sécurité sociale ne peut pas procéder au recouvrement des sommes réclamées si le débiteur conteste le caractère indu des sommes réclamées. La contestation ne suspend ainsi le recouvrement que jusqu’à l’intervention de la décision de la commission de recours amiable (CRA) lorsque celle-ci a été saisie. La contestation de la décision de la CRA devant le TASS ne suspend pas non plus l’application de la décision.

- S’agissant des aides personnelles au logement, le recouvrement ne peut être effectué que lorsque l’allocataire ne conteste pas l'exactitude du trop-perçu pour l’aide personnalisée au logement (APL) (article L. 351-11 du code de la construction et de l’habitation) ou le caractère indu pour les allocations de logement (AL) (articles L. 553-2 et L. 835-3 du code de la sécurité sociale respectivement pour l’allocation de logement familiale et sociale). Le recours devant la commission de recours amiable et devant le tribunal administratif pour l’APL ou devant le tribunal des affaires de sécurité sociale pour les AL n’est pas suspensif.

- S’agissant du revenu de solidarité active, toute réclamation dirigée contre une décision de récupération de l'indu, le dépôt d'une demande de remise ou de réduction de créance ainsi que les recours administratifs et contentieux, y compris en appel, contre les décisions prises sur ces réclamations et demandes ont un caractère suspensif (article L.262-46 du code de l’action sociale et des familles). Les réclamations ainsi que les demandes de remise ou de réduction de créance sont faites auprès du Président du Conseil départemental (article L.262-47 du code de l’action sociale et des familles) qui peut décider de la remise ou de la réduction des indus en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si la créance résulte d’une manœuvre frauduleuse ou d’une fausse déclaration. Le Président du Conseil départemental soumet, sauf dispositions contraires prévues dans la convention (article R.262-89 du CASF), ces réclamations à l’avis de la CRA de la CAF ou de la MSA dont relève le bénéficiaire du RSA (article L.262-47 du CASF). Lorsque l’indu est détecté et chiffré, l'action en recouvrement de prestations indues s'ouvre par l'envoi au débiteur par le directeur de l'organisme compétent d'une notification de payer le montant réclamé.

La procédure de notification des indus des prestations sociales gérées par les organismes de sécurité sociale est régie par des règles similaires, qui pour l’essentiel, diffèrent par leur niveau normatif ou dans leur rédaction formelle, pouvant entraîner des disparités de mise en œuvre et une illisibilité pour les allocataires.

Ainsi, à titre d’exemple, l’article L. 211-8 du code des relations entre le public et l’administration pour les aides au logement, le revenu de solidarité active (et la prime d’activité) prévoit : « Les décisions des organismes de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole de salariés ou de non-salariés ordonnant le reversement des prestations sociales indûment perçues sont motivées. Elles indiquent les voies et délais de recours ouverts à l'assuré, ainsi que les conditions et les délais dans lesquels l'assuré peut présenter ses observations écrites ou orales. Dans ce dernier cas, l'assuré peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. » tandis que l’article R. 133-9-2 du code de la sécurité sociale, prévoit pour les autres prestations versées par les organismes de sécurité sociale (prestations familiales et allocation aux adultes handicapés), que : « L'action en recouvrement de prestations indues s'ouvre par l'envoi au débiteur par le directeur de l'organisme compétent d'une notification de payer le montant réclamé par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. Cette lettre précise le motif, la nature et le montant des sommes réclamées et la date du ou des versements donnant lieu à répétition. Elle mentionne l'existence d'un délai de deux mois imparti au débiteur pour s'acquitter des sommes réclamées et les modalités selon lesquelles les indus de prestations pourront être récupérés, le cas échéant, par retenues sur les prestations à venir. Elle indique les voies et délais de recours ainsi que les conditions dans lesquelles le débiteur peut, dans le délai mentionné au deuxième alinéa de l'article R. 142-1, présenter ses observations écrites ou orales. ».

La notification répond à un formalisme qui est plus ou moins précisé selon les prestations. Si la procédure actuelle de notification prévoit la possibilité de présenter des observations dans le délai de contestation, elle ne prévoit pas la possibilité de procéder à une rectification des informations ayant conduit à lui notifier un montant d’indu erroné. Selon le rapport de 2013 de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales « Les indus de la branche famille », 10 % des indus détectés en 2012 ne seraient pas des indus au sens réglementaire et n’auraient pas dû être mis en recouvrement. Ils sont liés à une mauvaise application des règles et à la non-prise en compte de l’ensemble des informations en possession des caisses. Si une partie de ces erreurs peut être corrigée ultérieurement par les organismes gestionnaires, elles impliquent que des allocataires font l’objet du recouvrement d’indus injustifié[97].

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La récupération des indus constitue un enjeu financier important pour la branche famille. Néanmoins, les procédures de recouvrement, et particulièrement la possibilité pour les assurés ou allocataires de prestations sociales de faire valoir, à leur initiative, leurs observations sur les indus qui leur sont notifiés ne sont ni suffisamment compréhensibles s’agissant des notifications adressées, ni suffisamment protectrices des droits des assurés.

Il paraît de ce fait nécessaire de renforcer et de préciser cette procédure de recouvrement des indus et particulièrement la procédure de notification adressée aux bénéficiaires de prestations sociales tout en veillant à ne pas dégrader les objectifs de recouvrement des indus et à ne pas imposer de charge de gestion trop importante aux organismes de sécurité sociale.

Un texte législatif est nécessaire afin de préciser une règle générale régissant la procédure de notification applicable à l’ensemble des organismes de sécurité sociale, afin d’y inclure l’exercice du droit de rectification des informations ayant une incidence sur le montant des indus réclamés.

Par ailleurs, cette réforme a des incidences sur les départements, qui attribuent le RSA en application de l’article L.262-13 et suivants du code de l’action sociale et des familles, notamment concernant leurs rapports avec les CAF et les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) chargées de servir cette prestation. Un texte législatif est donc, là également, indispensable pour apporter ces évolutions dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Le recours à une ordonnance se justifie en raison du délai nécessaire à la préparation des mesures, qui se fera en concertation avec l’ensemble des partenaires et administrations concernées (notamment organismes de sécurité sociale et directions d’administration centrale) sur la base d’un diagnostic partagé des difficultés posées par la législation actuelle par rapport à leur pratique.

L’examen en particulier de la détermination des règles en matière de notification et des droits des bénéficiaires qui s’appliquent à chaque prestation ou entité (prestations financées par l’État, les organismes ou les collectivités territoriales) et l’exacte répartition entre ce qui relève de la loi et du domaine réglementaire nécessitera des analyses juridiques approfondies au regard des différents objectifs à concilier (droits des allocataires et efficience du recouvrement des indus notamment).

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif porté par cette mesure est de restaurer la relation de confiance entre les organismes de sécurité sociale et les assurés qui peut être mis à mal suite aux régularisations effectuées ayant pour incidence une notification d’un indu certes justifié, mais dont le montant est erroné[98].

La mesure devra veiller à conjuguer deux impératifs : la prise en compte des contraintes de gestion et des enjeux financiers de la branche famille en terme de recouvrement financier des indus et le souci de garantir aux allocataires les droits de défense lorsqu’ils contestent l’exactitude du montant notifié.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse approfondie des incidences de la mesure envisagée sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions de l’ordonnance prise dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

3.1. Impact sur les usagers

Les mesures envisagées contribueraient à une amélioration des droits de la défense des bénéficiaires de prestations sociales et à éviter les indus non justifiés.

3.2. Impacts sur les services administratifs et les organismes de sécurité sociale

Les impacts des mesures envisagées seront étudiés en concertation avec l’ensemble des partenaires et administrations concernées (organismes de sécurité sociale et directions d’administration centrale) sur la base d’une évaluation partagée.

Il sera tenu compte des contraintes de gestion des organismes de sécurité sociale (les dispositions de l’ordonnance seront mises en œuvre à ressources et effectifs constants), de leurs objectifs en matière de taux de recouvrement.

3.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Les dispositions de l’ordonnance seront prises dans le respect des compétences des collectivités territoriales et notamment les prérogatives des conseils départementaux en matière de RSA.

4. Justification du délai d’habilitation

Un délai de dix-huit mois est nécessaire en raison de la complexité des travaux à mener (état des lieux des textes et des pratiques, identification partagée des problèmes rencontrés et des solutions proposées) et de la large concertation à mener avec les représentants des caisses nationales listées en 5.1 compte tenu du champ des prestations visées et de la définition de mesures équilibrées qui ne remettrait pas en cause la capacité des caisses à engager le recouvrement des indus.

5. Consultations envisagées et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Le projet d’ordonnance devra être soumis à la consultation obligatoire des conseils d’administration des caisses nationales de sécurité sociale :

- Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) conformément au L.200-3 du CSS ;

- Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) conformément au L.200-3 du CSS ;

- Caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) conformément au L.200-3 du CSS ;

- Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) conformément au L.200-3 du CSS ;

- Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) conformément au R.723-24-1, R.723-24-2, R.723-24-3, R.723-24-4, R.723-24-5 et R.723-24-6 du Code rural et de la pêche maritime ;

- Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (CAT-MP) conformément au L.200-3 du CSS.

5.2. Modalités d’application

5.2.1. Application dans le temps

L’ordonnance doit être prise dans un délai de 18 mois dans les conditions prévues par l’article 38 de la Constitution.

5.2.2. Application dans l’espace

L’ordonnance précisera dans quels territoires seront applicables les mesures d’aménagement applicables en matière de procédure de récupération des indus.

5.2.3. Textes d’application

L’ordonnance précisera s’il est nécessaire de prendre des textes d’application.

ARTICLE 19 – DISPOSITIONS EXPERIMENTALES APPLICABLES AUX CHAMBRES D’AGRICULTURE

1. État des lieux

Les deux dispositions proposées répondent à deux objectifs distincts.

Le premier est de confier aux chambres d'agriculture une mission d'appui et d'information des agriculteurs sur les réglementations applicables à l'activité agricole. Le second objectif est de transférer au niveau régional, à titre expérimental, l'exercice de tout ou partie des missions actuellement exercées par les autres établissements du réseau des chambres d'agriculture.

1.1. Un système de conseil agricole insuffisant pour permettre aux agriculteurs d'appréhender une réglementation complexe

Face à la diversité et à la complexité de la réglementation couvrant le champ de l'activité agricole, le diagnostic est fait de la nécessité d'une meilleure information et d'un plus grand accompagnement des exploitants agricoles pour assurer le respect de cette réglementation. L'agriculteur doit en effet appréhender aujourd'hui une législation issue de domaines divers (sanitaire, environnemental,…), qui peut apparaître complexe et donner lieu à une méconnaissance des obligations qui s'imposent à lui. Par ailleurs, l'agriculteur est aujourd'hui en demande de service pour assurer au mieux la conduite de son exploitation, dans le respect de la réglementation en vigueur.

Pour répondre à ces besoins, il existe un système de conseil agricole chargé de conseiller les agriculteurs sur les exigences réglementaires en matière de gestion et les normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, ou encore sur les mesures concernant les exploitations agricoles prévues dans le programme de développement rural et relatives à la modernisation des exploitations, au renforcement de la compétitivité, à l'intégration dans les filières et à l'innovation.

Le droit de l’Union européenne exige en effet la mise en place par les États membres d’un « système de conseil agricole », géré par des organismes publics ou privés, et portant au moins sur certaines obligations réglementaires (art. 12 du règlement n° 1306/2013 du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil).

Ce système a été institué en 2015 par instruction ministérielle.

Le dispositif du système de conseil agricole ne couvre toutefois qu'une partie de la réglementation opposable à l'agriculteur dans la conduite de son exploitation au quotidien.

À la fin de l’année 2016, 5 chambres d’agriculture participaient aux réseaux habilités à cet effet par les préfets de région (directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt). Une plus grande mobilisation des chambres d'agriculture sur ce dispositif est nécessaire. Pour répondre à ce constat, il est proposé de confier au réseau des chambres une mission d'information sur la réglementation nationale et européenne qui applicable aux exploitants agricoles et sur les contrôles susceptibles d’être réalisés à ce titre, d’appui au dépôt des demandes d’aides et d’assistance à la mise en conformité avec la réglementation.

1.2. Un mouvement de régionalisation du réseau des chambres d'agriculture qui apparaît devoir être approfondi

Les chambres d'agricultures sont historiquement organisées autour d'un réseau départemental. À ce titre, les dispositions législatives actuelles attribuent des missions différentes aux chambres départementales et aux chambres régionales. Certaines peuvent être exercées par les chambres départementales et les chambres régionales, soit à titre facultatif, soit par délégation de l’État. D'autres missions sont attribuées conjointement aux chambres régionales et départementales dans leur ressort territorial respectif. Enfin, certaines missions sont attribuées à titre exclusif aux seules chambres départementales par les dispositions législatives en vigueur. C'est le cas pour la création et la gestion du centre de formalités des entreprises ou pour la mission de service public liée à la politique d'installation pour le compte de l’État (article L. 511-4 du code rural et de la pêche maritime).

Le renforcement des compétences des chambres régionales s'inscrit dans un mouvement initié par la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, avec le transfert aux chambres régionales des missions juridiques, administratives et comptables ainsi que des actions de communication, missions dites « supports ». Ainsi selon l'article L. 512-1 du code rural et de la pêche maritime, les chambres régionales d’agriculture assurent les missions suivantes :

« (…) - elles assurent l’harmonisation des conditions d’emploi des personnels des chambres d’agriculture de la région, dans le respect des dispositions statutaires et dans un cadre négocié avec les organisations représentatives du personnel ;

« - elles orientent, structurent et coordonnent les actions des chambres départementales d’agriculture, en définissant une stratégie régionale, dans le respect des orientations nationales, et en adoptant le budget nécessaire à la mise en œuvre de cette stratégie, et assurent à leur bénéfice, dans des conditions définies par décret, des missions juridiques, administratives et comptables ainsi que des actions de communication ; (...) ».

En application de ces dispositions, le décret du 13 mai 2016 n° 2016-610 du 13 mai 2016 relatif au réseau des chambres d'agriculture a prévu que la chambre régionale d'agriculture exerce au bénéfice des chambres départementales (et interdépartementales) de sa circonscription certaines missions, notamment des missions d'appui juridique, administratif et comptable (dites missions "support"), telles que visées aux articles D. 512-1-2 et D. 512-1-3 du code précité.

Pour autant, certains groupes de chambres d'agriculture, notamment celles de Bretagne, Pays-de-Loire et Normandie, souhaitent exercer davantage de compétences et envisagent un nouveau schéma d'organisation consistant à transférer des missions jusqu'ici exercées par les chambres départementales vers les chambres régionales, qui les exerceraient à titre exclusif.

Le projet de loi vise à renforcer à titre expérimental dans une ou plusieurs régions les compétences des chambres régionales.

2. Objectifs poursuivis

2.1. Renforcer le rôle des chambres d’agriculture dans l'information et l'appui aux des exploitants agricoles

L'objectif est d’aller au-delà du système de conseil agricole, qui ne porte que sur une partie de la réglementation de la politique agricole commune, en confiant à titre expérimental aux chambres d’agriculture des missions nouvelles de nature à prévenir à la source le risque d’ « erreurs » de la part des exploitants agricoles.

Il s’agit donc d’informer les exploitants sur la réglementation qui leur est applicable quelle qu’en soit l’origine ainsi que sur les contrôles qui peuvent être effectués sur les exploitations, et de leur fournir un appui pour le dépôt des demandes d’aides. Une aide à la mise en conformité, en tant que de besoin, sera également proposée. Ces missions doivent assurer permettre une meilleure connaissance des par les agriculteurs de la réglementation qui leur est opposable et, conséquemment, à une réduction des « erreurs » susceptibles d'être commises. Elles visent aussi à permettre aux agriculteurs de mieux appréhender les contrôles susceptibles d'être diligentés en application de la réglementation et, en cas d'identification d'anomalies, à accompagner l'exploitant (formation, conseil,…) dans sa mise en conformité avec la réglementation.

2.2. Poursuivre la régionalisation du réseau des chambres d'agriculture

L'objectif est de permettre aux chambres régionales d'exercer, à titre expérimental, en tout ou partie, des missions relevant actuellement de la compétence des chambres départementales en se substituant à celles-ci.

Le décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 modifié prévoit déjà le transfert de certaines fonctions « support » (appui juridique, administratif et comptable) ou « métier » (analyse des politiques publiques, suivi des marchés agricoles,...) aux chambres régionales, exercées au bénéfice des établissements du réseau des chambres d'agriculture de leur circonscription de compétence.

Le but de la mesure expérimentale est d'aller plus loin que le transfert au niveau régional des fonctions support organisé par le décret précité qui repose sur le volontariat des chambres d'agriculture. L'objectif est de permettre à la chambre régionale, dans un mouvement plus intégré, d'exercer l'essentiel des compétences confiées au réseau des chambres, notamment celles qui peuvent actuellement être assurées de manière concomitante pour les chambres départementales et les chambres régionales.

Par souci de cohérence et de bon exercice de ces missions, il est prévu un transfert ou une mise à disposition du personnel des chambres départementales affecté à ces missions vers la chambre régionale, qui a vocation à devenir l'employeur principal (sinon unique) du groupe des chambres à l'échelle régionale.

Le choix d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance, et à titre expérimental, les mesures législatives requises s'explique par le fait que les établissements du réseau des chambres avancent à des rythmes différents dans le processus de réorganisation et qu'il apparaît souhaitable de pouvoir évaluer la capacité de réseau des chambres à assurer les différentes démarches prévues dans le présent article, de déterminer, en concertation avec le réseau, le champ géographique sur lequel ces expérimentations doivent être mises en œuvre et, le cas échéant, l'opportunité de généraliser le dispositif à l'ensemble du territoire.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts – sociaux, économiques et financiers, sur les administrations, etc. – seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

S'agissant des impacts juridiques, il est envisagé de déroger aux articles L. 511-3 et suivants du code rural et de la pêche maritime relatifs aux missions des chambres départementales d'agriculture et aux articles L. 512-1 et suivants relatifs aux missions des chambres régionales d'agriculture.

S'agissant des impacts sociaux, la mise en œuvre des mesures expérimentales doit s'accompagner, le cas échéant, d'une réorganisation des effectifs du réseau ou de nouvelles embauches au regard des nouvelles missions qu'il est prévu d'accorder au réseau et d'un transfert du personnel des chambres départementales vers les chambres régionales en ce qui concerne les nouvelles modalités d'organisation du réseau.

S'agissant des impacts financiers, le transfert d'une partie des missions des chambres départementales vers les chambres régionales est susceptible de donner lieu à des économies d'échelle.

4. Justification du délai d’habilitation

Un délai de six mois est nécessaire pour élaborer le projet d’ordonnance en concertation avec les représentants du réseau des chambres d’agriculture et des exploitants agricoles.

ARTICLE 20 – TRANSMISSION SYSTEMATIQE A L’INTERESSE DU PROCES-VERBAL CONSTATANT LES INFRACTIONS AU CODE DE L’ENVIRONNEMENT ET AU CODE FORESTIER

1. État des lieux

Au stade de l’enquête préliminaire ou de flagrance, le code de l’environnement prévoit la transmission des procès-verbaux d’infraction au procureur de la République et une copie de ceux-ci à l’autorité administrative compétente. Le mis en cause n’est pas destinataire d’une copie des procès-verbaux d’infraction.

Le code forestier ne prévoit pas non plus la transmission d’une copie des procès-verbaux d’infraction au mis en cause.

Or, des dispositions de plusieurs codes prévoient une transmission des procès-verbaux d’infraction aux personnes mises en cause.

L’article L. 205-3 du code rural et de la pêche maritime prévoit qu'une copie du procès-verbal de constatation des infractions prévues au livre II (infractions aux dispositions du code relatives à l’alimentation, à la santé publique vétérinaire et à la protection des végétaux) est transmise à l’intéressé sauf instruction contraire du procureur de la République.

De même, l’article 327 du code des douanes prévoit qu’en matière de constatation des infractions douanières, une copie du procès-verbal de saisie est remise au prévenu présent.

L’article L. 111-3 du code du sport prévoit qu’une copie des procès-verbaux de constatation des infractions est remise à l’intéressé dans les cinq jours suivant leur établissement.

Enfin, l’article L. 6363-1 du code du travail prévoit qu’une copie des procès-verbaux de constatation des infractions en matière de formation professionnelle continue est remise à l’intéressé dans les cinq jours suivant leur établissement.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La législation environnementale est particulièrement complexe. Les exploitants agricoles et les industriels, notamment, considèrent qu’ils ne sont pas suffisamment informés des infractions qu’ils ont pu commettre, en particulier dans les domaines des installations classées pour la protection de l’environnement, de la réglementation des déchets et de la pollution des eaux, ce qui nuit à l’acceptabilité de la sanction pénale. Il en va de même pour les infractions susceptibles d’être commises dans les bois et forêts par les exploitants agricoles ou forestiers, notamment en matière de défrichement illicite.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par le projet de loi est d’introduire dans le code de l’environnement et dans le code forestier un droit à l’information pour la personne mise en cause au stade de l’enquête, en lui permettant de connaître la nature et la date de l’infraction qui a été relevée à son encontre. C’est pourquoi il est proposé d’introduire dans ces deux codes une disposition prévoyant la transmission du procès-verbal d'infraction à l’intéressé, à l'instar de ce qui est déjà prévu pour les principales infractions aux dispositions du code rural et de la pêche maritime.

La transmission systématique des procès-verbaux constatant les infractions au code de l’environnement et au code forestier permettra une information rapide de l’intéressé, une meilleure compréhension par celui-ci des infractions qui sont reprochées, ce qui lui permettra notamment de prendre toute mesure utile pour faire cesser l’infraction.

3. IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

3.1. Impacts juridiques

Les mesures proposées vont permettre une harmonisation du code de l’environnement, du code rural et de la pêche maritime et du code forestier en matière de transmission des procès-verbaux d’infraction au mis en cause.

3.2. impacts sur les particuliers

Les dispositions proposées vont constituer une charge de travail supplémentaire pour les services verbalisateurs qui seront chargés de transmettre la copie du procès-verbal de constatation d’infraction au mis en cause.

À titre d’illustration, pour l’année 2016, les agents des services déconcentrés de l’État ont dressé 237 procès-verbaux en matière d’infractions forestières. Les agents de l’Office national des forêts et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage ont dressé 351 procès-verbaux.

Pour cette même année 2016, les inspecteurs de l’environnement en poste dans les services déconcentrés de l’État ont dressé 739 procès-verbaux de constatation d’infraction en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) en application de l’article L. 514-9 du code de l’environnement. Conformément aux dispositions de l’article L. 712-16 du code de l’environnement et de la circulaire du 19 juillet 2013 relative à la mise en œuvre des polices administratives et pénales en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement, ces procès-verbaux de constatation d’infraction ont été transmis au procureur de la République compétent.

Toutefois, cette charge est acceptable. Ainsi, en 2016, les agents des services déconcentrés de l’État ont dressé 919 procès-verbaux d’infraction aux dispositions du livre II du code rural et de la pêche maritime relatives à la sécurité sanitaire de l’alimentation, la santé et la protection animales et la santé et la protection des végétaux. La transmission aux mis en cause des procès-verbaux de constatation d’infraction conformément au deuxième alinéa de l’article L. 205-3 du code rural et de la pêche maritime n’a posé aucune difficulté d’ordre pratique.

4. modalités d’application

Les dispositions proposées vont nécessiter l’adoption d’un décret en Conseil d’État afin de déterminer le délai de transmission de la copie du procès-verbal de constatation de l'infraction à l'intéressé.

5.

Titre II - VERS UNE ACTION PUBLIQUE MODERNISEE, SIMPLE ET EFFICACE

CHAPITRE IER – UNE ADMINISTRATION ENGAGEE DANS LA DEMATERIALISATION

ARTICLE 21 – SIMPLIFICATION DES DEMARCHES ADMINISTRATIVES – EXPERIMENTATION DES ECHANGES D’INFORMATION PAR INTERFACE DE PROGRAMMATION APPLICATIVE ENTRE ADMINISTRATIONS

1. État des lieux

Le principe de non redondance des informations demandées aux usagers a été inscrit en droit par le décret n° 2001-452 du 25 mai 2001 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs[99] et confirmé par les lois n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (art. 4) et n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives (art. 62) :

- les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données strictement nécessaires pour traiter les demandes ou déclarations de l'usager, qui ne peut être tenu de produire des informations ou données qu'il a déjà produites ;

- dès lors que les informations ou données peuvent être directement échangées, la production de pièces justificatives n’est plus exigée.

Lors du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique du 18 décembre 2012, le programme « Dites-le-nous une fois » (DLNUF) a été fixé comme une des priorités ; la décision n° 27 : « Dites-le-nous une fois » devait être mise en œuvre dès janvier 2013.

Dans ce cadre, le dispositif a été retouché par l’ordonnance n° 2015-507 du 7 mai 2015 relative à l'adaptation du secret professionnel dans les échanges d'informations entre autorités administratives et à la suppression de la production de pièces justificatives puis la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique (art. 90), afin de faciliter sa mise en œuvre s’agissant des entreprises puis de tous les usagers. En particulier, a été précisé que les administrations ne peuvent plus s’opposer le secret professionnel pour refuser une transmission.

Ce dispositif est désormais codifié au sein du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) :

- L’article L. 114-8 vient fixer le principe d’échange d’informations entre administrations, pour traiter des démarches administratives ;

- L’article L. 114-9 organise les conditions des échanges ;

- L’article L. 114-10 permet aux administrations de ne pas mettre en œuvre cette obligation, quand les échanges prévus aux articles précédents ne sont pas possibles ;

- L’article L.113-12 pose le principe de « dites-le-nous une fois » : les usagers ne peuvent être tenus de produire des informations déjà produites auprès de la même administration ou d'une autre et, dans ce cas, doit informer cette dernière des circonstances de la première production du document ;

- L’article L113-13 pose le principe d’une liste de pièces justificatives que le public n’a plus à produire dès lors que les échanges de données sont effectifs.

La mise en œuvre de ce dispositif implique la production de deux décrets : l’un en Conseil d’État, organisant les échanges de données entre administrations, l’autre fixant la liste des pièces justificatives qui n’auront plus à être produites. À ce jour, ces décrets d’application n’ont pas été pris. En effet, ce corpus juridique pose plusieurs difficultés :

- il ne s’est pas suffisamment démarqué du cadre initial des pièces justificatives : l’administration est censée rechercher l’origine de l’information dont dispose une autre administration, selon une règle de priorité qui ne reflète pas les possibilités techniques actuelles ; les informations font l’objet d’une attestation sur l’honneur de l’usager, à l’image d’une copie numérique avec mention manuscrite 'copie certifiée conforme à l'original', alors que ce sont en réalité les données originales le plus souvent et non pas une copie émanant de l’usager ;

- le champ des obligations pesant sur les administrations n’est pas assez précisément défini, offrant une forme d’échappatoire automatique : l’article L. 114-10 offre une échappatoire trop systématique.

Par ailleurs, au-delà de la question de droit, les échanges inter-administrations se heurtent à des contingences de différentes natures : fonctionnement en silos, fragmentation des administrations, coûts d’implémentation et d’évolutions des systèmes d’information existants, accompagnement au changement (processus, pratiques et cultures)…

Et pourtant, parallèlement, de manière pragmatique, la DINSIC, avec plusieurs administrations (Insee, ACOSS, DGFiP…), a expérimenté une première l’API (interface de programmation applicative) « entreprises », sur laquelle s’appuie tout le dispositif « marchés publics simplifiés » qui permet aux candidats à un marché public de s’affranchir de la constitution du dossier administratif à l’appui de leur offre. Grâce à leur seul numéro SIRET, l’acheteur public est en mesure d’accéder notamment à l’identité de l’entreprise et à ses attestations de régularité fiscale et sociale.

Aussi, avant de refondre ces textes et compte tenu de l’historique complexe de ces dispositions, que l’on a illustré précédemment, le Gouvernement a souhaité procéder à une expérimentation, afin de fournir un démonstrateur de la pertinence de la mesure générale ; ainsi, ce dispositif juridique permettra un passage à l’échelle de l’API entreprise.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

Cet article poursuit un triple objectif, par ordre de priorité :

- une simplification des démarches administrative et, partant, un vecteur d’amélioration de la relation de l’administration à l’usager ;

- une source de gains de productivité considérables, à travers une baisse des coûts de transactions ;

- un outil puissant de lutte contre la fraude (en assurant l’authenticité des informations déclarées).

Si l’article L. 114-8 du CRPA qui précise que ces échanges à des fins de mission de service public font exception au secret professionnel demeure applicable, l’article fait exception aux articles L. 113-12, L. 113-13, L. 114-9 et L. 114-10 du CRPA, afin de répondre aux difficultés identifiées dans la partie 1., en :

- clarifiant le champ de l’obligation en explicitant l’existence d’une condition technique (interface de programmation) et en établissant un système d’échanges : la liste des API et des données comprises dans le champ de l’expérimentation sera fixée par voie réglementaire ;

- s’éloignant du modèle de la pièce justificative :

l’administration n’a pas à rechercher l’origine de l’information dont dispose une autre administration, selon une règle de priorité, mais elle est inscrite dans un système d’échanges d’informations fixe ;

les informations que s’échangent les administrations n’ont pas à faire l’objet d’une attestation sur l’honneur ;

il n’est pas fixé de liste des pièces justificatives supprimées, puisqu’on s’inscrit dans une logique de données à transmettre.

L’expérimentation, prévue sur une durée de quatre ans, ne concernera que les personnes morales inscrites au répertoire SIRENE qui auront consenti à y participer et dans leurs relations avec les administrations, y compris les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants. Ces entreprises sont informées des données concernées et disposent d’une forme de droit d’accès et de rectification. Pour mémoire, les personnes morales inscrites au répertoire des entreprises sont un ensemble particulièrement vaste : il peut s’agir d’entreprises au sens strict comme d’associations, quel que soient leurs secteurs d'activité.

La liste des API et des données disponibles comprises dans le champ de l’expérimentation sera fixée par voie réglementaire et un décret en Conseil d’État viendra préciser les modalités de mise en œuvre de l’expérimentation.

À titre d’exemple, s’agissant de l’API entreprise actuelle (https://api.apientreprise.fr/), sont déjà concernées 13 bases couvrant les informations suivantes :

- informations relatives à l’identité de l’entreprise : statuts de l’entreprise, comptes annuels ;

- attestations fiscales et sociales ;

- autorisations d’exercer et les agréments.

L’ensemble des données concernées précisément est mentionné ici : https://api.apientreprise.fr/documentation

Les propositions de suites à donner à cette expérimentation seront présentées dans le rapport annuel sur la mise en œuvre de la stratégie nationale d’orientation de l’action publique pour la France précédant la fin de l’expérimentation.

L’entrée en vigueur différée vise à permettre la prise des textes d’application, et, surtout, le déploiement des prérequis techniques à l’extension de l’API entreprise.

3. analyse des Impacts des dispositions envisagées

Exemples européens

La Commission européenne, dans son Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden, de 2013 a identifié l’échange d’informations entre administrations dans le cadre du service public comme un axe prioritaire de simplification au service de la compétitivité de l’Union européenne. La Commission indique que cette politique d’échanges permettrait l’allègement de 25% de la charge administrative.

Parallèlement, selon l’OCDE, la complexité administrative coûte chaque année 60 000 000 000 € à l’économie française, soit en cible une réduction à 45 000 000 000 € par an soit 15 000 000 000 € injectés dans l’économie principalement pour les entreprises.

Un dispositif de circulation des données permet néanmoins :

- pour l’administration : de lutter contre la fraude (l’information étant récupérée à la source), de limiter les erreurs de saisie, d’automatiser certaines tâches d’instruction (i.e. instruction de premier niveau de type complétude) et d’accélérer le traitement des demandes. L’échange de données entre administrations permettra également de limiter les demandes tendant à compléter un dossier ;

- pour les usagers : de gagner du temps, de ne plus produire des pièces justificatives, de moins se déplacer sur place au guichet et de bénéficier d’un meilleur service rendu.

Ces conclusions tirées par la Commission l’ont été sur la base d’initiatives européennes réussies (plutôt centrées sur les usagers particuliers) telles que :

- « Basic data programme » du Danemark visant à créer des administrations productrices de données de référence (y compris concernant les données à caractère personnel). Ce projet nous intéresse en ce que le régime juridique danois prévoit une entrée en vigueur échelonnée des échanges de données visant, à terme, à les rendre obligatoires. D’après la Commission européenne, les bénéfices nets sont en 2017 de 80 000 000 € d’économies pour les municipalités et 22 000 000 € d’économies pour l’État. Auparavant, sur une période de 5 ans, l’État a obtenu 55 500 000 € de retours sur investissement et les collectivités pour 228 790 000 €. Le retour sur investissement intervient après un investissement important à hauteur de 10 000 000 €. Ce projet a notamment permis de diviser par deux le nombre d’interactions potentielles entre un usager et un agent public.

- « The system of 13 bases registries » des Pays-Bas visant à mettre à disposition 13 bases de données essentielles à la vie économique et administrative. Ce projet d’envergure est un investissement estimé à 98 millions d’euros, pour 112 millions d’euros de retombées sur la période 2008-2022. Le retour sur investissement serait atteint après une dizaine d’années.

- « Tell Us Once » du Royaume-Uni visant à l’échange de données, notamment d’état-civil, entre les différentes administrations. Ce programme est le plus ambitieux au niveau de l’Union européenne avec des économies estimées de l’ordre de 2 000 000 000 € par an en cible. Auparavant, il faudra un investissement à hauteur de 111 030 000 € sur 10 ans pour un retour sur investissement sur la même période de 43 400 000 € par an. Concernant la France, d’après la Commission, la mise en œuvre d’un programme similaire à celui du Royaume-Uni nécessiterait 112 010 000 € d’investissement, pour un bénéfice de 43 880 000 € par an.

La diminution de la charge administrative pour les entreprises

Une cartographie fine des procédures des entreprises a été réalisée depuis 2013 dans un projet intitulé « tests anti-redondance ». Ce programme a recensé l’existence d’au moins 150 natures de pièces justificatives différentes. Les pièces les plus demandées sont relatives à l’identité de l’entreprise ou de ses dirigeants : pièce d’identité, extrait K-bis, relevé d’identité bancaire. Au total, le nombre de pièces justificatives sollicitées est évalué à 10,7 millions de pièces, pour 4,1 millions de démarches effectuées par an.

Voir annexes.

Exemple des marchés publics :

Les pièces nécessaires sont : attestations fiscales, attestations sociales (URSAFF, cotisation retraite…), attestation d’identité (inscription RCS…), attestation de capacité délivrée par des organismes investis d’une mission de service public, non condamnation. Pour un marché public, on dénombre environ 40 % de pièces justificatives de nature « administrative ».

Pour les entreprises dans leur ensemble, la commande publique représente la production de 4 000 000 pièces justificatives. Le coût global de traitement pour les entreprises de 4 000 000 de pièces justificatives à 60 € le coût de traitement du côté de l’entreprise représente un total de 240 M€ en année pleine.

Outre les économies directes, l’administration pourra ainsi s’assurer plus rapidement de la complétude des dossiers, voire d’attribuer plus rapidement les marchés, élément susceptible d’augmenter la confiance des entreprises et de relancer l’économie.

Des investissements nécessaires à consentir pour les administrations d’État

Il convient de distinguer 3 natures de coûts : d’une part, les coûts induits pour les « administrations-productrices » qui seront appelées à mettre à disposition des interfaces selon un système d’information approprié, d’autre part, les coûts d’investissement nécessaires aux administrations pour assurer les développements nécessaires à la connexion, et, enfin, les coûts supportés par la DINSIC pour mettre à disposition son API « guichet unique ».

Il convient d’indiquer que le Programme d’Investissement d’Avenir a soutenu et continue de soutenir la mise en œuvre d’échanges dans la logique de « dites-le nous une fois ». Ainsi, 15 000 000 € ont été financés par le PIA, autant par les ministères bénéficiaires, pour 12 projets comme, par exemple, le développement d’une API au sein de l’ASP pour faciliter la mise à disposition des données, industrialisation de la déclaration sociale nominative, montée en qualité des données entreprises…

4. Modalités d’application

4.1 Application dans le temps

L’expérimentation est prévue sur une période de quatre ans, avec une entrée en vigueur légèrement différée, visant notamment à permettre le déploiement des prérequis techniques.

4.2 Application dans l’espace

L’application dans l’espace est homologue à l’extension géographique du SIRENE qui concerne outre le territoire métropolitain, les zones suivantes :

- décret n° 78-1254 du 28 décembre 1978 et décret n° 2006-1328 du 31 octobre 2006: collectivités d'outre-mer régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion, Mayotte) ;

- décret n° 85-1106 du 15 octobre 1985 : Saint-Pierre et Miquelon.

4.3 Textes d’application

Il est prévu deux textes règlementaires d’application :

- Un décret en Conseil d’État fixant les modalités de l’expérimentation ;

- Un décret simple fixant la liste des traitements automatisés compris dans le champ de l’expérimentation et, pour chaque traitement, la liste des données disponibles, ainsi que les conditions dans lesquelles une personne peut accéder aux données la concernant et demander leur mise à jour ou leur rectification.

ARTICLE 22 – DISPENSE DE SIGNATURE DES DECISIONS RELATIVES À LA GESTION DES AGENTS PUBLICS

1. États des lieux

Les décisions prises par les administrations relatives à la gestion de leurs agents sont, en ce qui concerne leur forme, actuellement régies par l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, et le cas échéant, l’article L. 212-3 du même code, applicables aux relations entre les administrations et leurs agents.

Ces décisions, pour être régulières en la forme, doivent ainsi comporter la signature de leur auteur, la mention, en caractère lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de leur auteur. Elles peuvent également faire l’objet d’une signature électronique, si celle-ci est apposée par l’usage d’un procédé, conforme aux règles du référentiel de sécurité mentionné au I de l’article 9 de l’ordonnance n°2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, permettant l’identification du signataire, garantissant le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s’attache et assurant l’intégrité de cette décision.

La dématérialisation totale de la production des décisions concernant les agents publics suppose donc la mise en place de certificats de signature électronique, qui s’avèrent lourd et couteux à mettre en place pour les administrations. Elle nécessite en effet de doter chaque gestionnaire de la sphère des ressources humaines et chaque agent géré, d’un certificat électronique, dont les coûts et les modalités de mise en œuvre sont disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis. Le coût total de possession d’un certificat de signature électronique (achat du certificat, modalités de mise en œuvre, distribution sécurisée jusqu’à l’agent et gestion des renouvellements) est de l’ordre de 100 € TTC pour une durée de 3 ans. Les certificats électroniques doivent être renouvelés tous les trois ans.

Ainsi, pour utiliser dans le cadre juridique actuel, une simple application de gestion dématérialisée du processus d’entretien professionnel, qui nécessite, la signature de l’agent, celle de ses supérieurs hiérarchiques n+1 et n+2, il faudrait, pour un ministère ayant 37 000 agents, dépenser 3,7 M€ pour disposer des certificats électroniques. Ces coûts sont disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis. De plus, les agents les plus éloignés des sites principaux des administrations n’arrivent pas à rentrer dans le dispositif de distribution des certificats électroniques (exemple : les enseignants, les techniciens assurant le contrôle sur chaine en abattoir etc…).

À défaut, afin de sécuriser juridiquement les actes de gestion qu’elles prennent au regard des exigences formelles de l’article L. 212-1 du CRPA précité, les administrations sont contraintes de « rematérialiser » leurs décisions afin d’y apposer la signature de leur auteur, avant de les scanner pour les dématérialiser et les conserver. Les règles d’archivage électronique imposent cependant un transfert direct depuis la production de l’acte dans un SIRH vers la solution de stockage. Seul ce processus permet de doter le document des bonnes métadonnées et de garantir son intégrité.

Cela constitue un frein au développement de processus entièrement dématérialisés qui intègrent un dispositif de signature dite « applicative », permettant de tracer la validation hiérarchique de l’acte lors de son cheminement interne et son authentification, sans pour autant requérir la mise en place de procédé de signature électronique. La signature du document est générée par l’application, dans le cadre d’un Workflow (horodatage précis du franchissement d’une étape) par l’utilisation de l’identification simple de l’acteur (identifiant & mot de passe) qui a volontairement déclenché l’action, permettant le franchissement de l’étape en question. L’enregistrement de ces informations (métadonnées) associées au document permet de constituer la signature applicative. Ces informations permettent d’identifier l’auteur de l’acte, c’est-à-dire celui qui aura validé la décision ainsi élaborée.

En l’état du droit applicable, toute forme de signature dématérialisée en matière d’actes créateurs de droit relevant de la gestion des ressources humaines doit ainsi respecter les prescriptions du référentiel général de sécurité (RGS). Or, l’Agence Nationale de la Sécurité des Systèmes d’Information (ANSSI) a confirmé que les modalités envisagées en pratique (dispositif de signature dite « applicative») ne respectent pas ces exigences. Le RGS impose en effet l’utilisation d’un dispositif de signature électronique « qualifiée ». Il faudrait ainsi doter chaque gestionnaire de la sphère ressources humaines et chaque agent géré d’un certificat électronique, conformément à l’article 1er du décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L’obligation de signature des décisions administratives est prévue à l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration. La dispense de signature ne peut résulter que d’une mesure législative, comme cela est prévu à l’article L. 212-2 du même code.

L’article L. 212-2 du même code prévoit deux cas de dispense de signature, dès lors que les décisions comportent les prénom, nom et qualité de leur auteur, ainsi que la mention du service auquel celui-ci appartient. Le premier cas est celui des actes notifiés au public par l’intermédiaire d’un téléservice conforme à l’article L. 112-9 et aux articles 9 à 12 de l’ordonnance précitée du 8 décembre 2005. Le second concerne certains actes pris par l’administration fiscale (avis à tiers détenteur, oppositions à tiers détenteur…).

Ces cas de dispense ne concernent pas les actes de gestion des agents publics produits et notifiés par voie dématérialisée notamment dans le cadre d’un système d’information de gestion des ressources humaines (SIRH) ou par un processus de dématérialisation des actes de gestion RH.

La « signature applicative » ne remplissant pas les conditions de la signature électronique autorisée par l’article L.212-3 du code des relations entre le public et l’administration, il est nécessaire de déroger au premier alinéa de l’article L.212-1 en introduisant un nouveau cas de dispense de signature à l’article L. 212-2 pour les décisions relatives à la gestion des agents publics produites par voie électronique.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif de la mesure envisagée est de simplifier la production et la transmission des décisions et des pièces justificatives aux différents acteurs concernés, bureaux de gestion, décideurs, comptables, ainsi que de permettre un archivage dématérialisé. Ce qui devrait permettre de développer la gestion électronique des dossiers des agents publics, facilitant la tenue et la conservation de ces dossiers pour les gestionnaires, et leur consultation pour les agents publics.

Cette orientation est destinée à fluidifier les processus de gestion, à réaliser des gains d’efficience et à faciliter l’accès aux dossiers, tant pour les gestionnaires que pour les agents. Elle n’aura de sens que si l’ensemble des opérations peuvent être réalisées, de manière dématérialisée, par des outils informatiques, y compris la validation des actes. Sans cela, les gestionnaires seraient contraints à un double exercice de production et de suivi « traditionnels » des procédures papier, parallèlement à la réalisation de nouvelles tâches de référencement des décisions dans des outils informatiques.

À terme, il s’agit de permettre de répondre à un objectif de suppression du papier pour :

- la production de la majorité des actes liés au déroulement de la carrière des agents, en particulier ceux, très nombreux liés aux avancements, aux promotions, et à l’évaluation des agents ;

- la notification aux agents de ces actes ;

- leur stockage et leur archivage sur support électronique.

3. Options possibles et dispositif retenu

La dispense de signature autorise l’administration, dans le cadre de la gestion de ses agents, à faire le choix d’un dispositif de validation ne satisfaisant pas à toutes les exigences du RGS. Les décisions notifiées aux agents sur support électronique n’afficheront explicitement que le prénom, le nom, et la qualité de l’autorité habilitée à prendre la décision.

L’allégement de procédure qui en résulte se justifie (les seules alternatives étant soit l’obligation de mettre en place des certificats de signature électronique, soit l’obligation d’imprimer le document pour le signer de façon manuscrite) par la mise en place, au sein des systèmes fermés dédiés que sont les systèmes d’informations des ressources humaines, de contrôles suffisants pour attester la validité et l’authenticité des documents, lors de leur création, de leur notification et ultérieurement en cas de litiges.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Alors que la fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée jusqu’à preuve du contraire lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée (cf. 1er alinéa de l’article 1 du décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique), l’administration devra, en cas de litige concernant une décision dispensée de signature, apporter la preuve de l’authenticité du document, si celle-ci est contestée. Les métadonnées attachées aux documents élaborés sous forme électronique ainsi que les applications de workflow (parapheur électronique) seront de nature à permettre les contrôles nécessaires et à justifier de la compétence de l’auteur de la décision prise.

4.2. Impacts économiques et financiers

À l’unité, un certificat électronique RGS 2 étoiles, mis à disposition sur un support cryptographique type « clé USB » coûte 78 € HT avec une validité de 3 ans. Le protocole de mise à disposition et de renouvellement des certificats impose une remise à l’agent en face à face. Ce qui occasionne des coûts de gestion additionnels, en logistique, en personnel (ETP) et en temps de déplacement. Le coût total de possession d’un certificat électronique est estimé à 100 € TTC, sachant que cet investissement devra être obligatoirement renouvelé tous les trois ans pour un coût identique.

Ce coût de possession n’est pas le seul coût à prendre en compte. Il faut en effet que chaque application utilisatrice nécessitant des étapes de signature, dispose des mécanismes permettant l’utilisation des certificats électroniques. Ce qui occasionne des coûts supplémentaires dans les coûts de développement.

La mesure législative vise donc à éviter l’ensemble de ces dépenses, qui pourraient s’élever, à l’échelle des trois versants de la fonction publique, à près de 545 millions d’euros pour les seuls certificats électroniques (au 31/12/2015 la France comptait 5 450 300 agents publics hors contrats aidés[100]).

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

De la même manière, la mesure évitera toutes les dépenses liées à l’utilisation de certificats électroniques dans la dématérialisation des procédures de gestion des ressources humaines mis en œuvre par les collectivités territoriales.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Cette mesure permettra de simplifier et de dématérialiser les procédures de gestion des ressources humaines sans occasionner de surcoûts inutiles, en sécurisant juridiquement les dispositifs de signature applicative.

Cette mesure est attendue par l’ensemble des acteurs qui souhaitent dématérialiser le dossier administratif des agents publics et améliorer les relations entre les gestionnaires de ressources humaines et les agents gérés. Le développement et la généralisation des outils de self-service et de dématérialisation des procédures RH (gestion des temps et des activités, demandes de congés, gestion des compétences, inscriptions aux formations professionnelles ; entretiens d’évaluation, demandes de mobilité etc…) seront rendus possibles par la mise en place de la signature applicative.

4.5. Impacts environnementaux

Cette mesure permettra la dématérialisation des procédures RH et du dossier de l’agent. Elle vise aussi à favoriser la diminution très substantielle des impressions papier des actes RH ainsi que le stockage physique de nombreux documents composant les dossiers des agents.

5. CONSULTATION ET MODALITES D’APPLICATION

5.1. Consultation menée

Le Conseil national d’évaluation des normes est consulté en application de l’article L 1212-2 du code général des collectivités territoriales

5.2. Modalités d’application

5.2.1 Application dans le temps

S’agissant d’une dispense facultative pour les administrations qui ne seront pas tenues d’y recourir, il n’est pas nécessaire de prévoir de disposition transitoire.

5.2.2 Application dans l’espace

Cette disposition est applicable à l’ensemble du territoire, comme les dispositions modifiées de l’article L. 212-2 du CRPA, en vertu des dispositions relatives à l’outre-mer du livre V de ce code.

ARTICLE 23 – SUPPRESSION DES JUSTIFICATIFS DE DOMICILE POUR LA DELIVRANCE DES CARTES NATIONALES D’IDENTITE, PASSEPORTS, PERMIS DE CONDURE ET CERTIFICATS D’IMMATRICULATION

État des lieux

En 2016, près de 25 millions de titres ont été délivrés (13,8 millions de certificats d’immatriculation, 4,4 millions de cartes nationales d’identité ; 3,5 millions de passeports ; 2,5 millions de permis de conduire ; source : ANTS, production titres 2016).

Pour la constitution du dossier d’obtention de l’un de ces documents ou d’un certificat d’immatriculation, l’usager doit produire les pièces justificatives de son domicile en fournissant une copie d’un document attestant de son lieu de résidence.

- L’information relative au domicile résulte, pour les cartes nationales d’identité et les passeports, de la loi n° 2012-410 du 27 mars 2012 relative à la protection de l’identité qui prévoit, dans son article 2, que la carte nationale d’identité et le passeport comportent un composant électronique contenant notamment le domicile du détenteur du titre.

- La loi du 27 mars 2012 précitée s’applique également pour le permis de conduire. Elle est visée expressément dans l’arrêté du 23 décembre 2016 relatif à la justification de l’identité, du domicile, de la résidence normale et de régularité du séjour pour l’obtention du permis de conduire.

- En ce qui concerne le certificat d’immatriculation, l’article R. 322-1 du code de la route prévoit que le domicile doit être justifié par le demandeur.

Pour obtenir une carte d’identité ou un passeport, le demandeur dépose un dossier en mairie. Les pièces demandées, dont le justificatif de domicile sont scannées et enregistrées dans le dispositif de recueil des demandes dédiés à cet effet.

Les services préfectoraux sont en charge de l’instruction des demandes. Le domicile déclaré est vérifié au regard d’un justificatif prouvant la réalité de la déclaration. Dans leur rédaction actuelle, les articles 102 à 111 du code civil prévoient que la justification du domicile peut s’effectuer pour tout moyen. Les documents acceptés pour justifier du domicile sont notamment des factures d'eau, d'électricité, de gaz ou de téléphone, des avis d'imposition ou certificats de non-imposition.

La falsification des justificatifs de domicile est aujourd’hui fréquente. En 2013, 1 157 tentatives d’obtention indue de cartes nationales d’identité et de passeports ont été présentées sur la base de faux justificatifs de domicile[101]. Concernant en particulier les cartes nationales d’identité, 1 030 titres ont été interceptés en 2012 par la police des frontières donc 464 obtenus frauduleusement, soit 45% des fraudes constatées dont la fraude aux justificatifs de domicile.

Cette procédure déclarative dispense ainsi l’usager de la production de documents originaux et de copies et réduit les possibilités de falsifications des documents produits en vue d’obtenir un des quatre titres précités.

Inspiré des démarches déjà engagées avec la mise en œuvre du dispositif dématérialisé de délivrance de données de l'état civil COMEDEC (Communication électronique des données de l'état civil) pour la justification de l’état civil dans le cadre des demandes de délivrance des cartes nationales d’identité ou des passeports, le dispositif envisagé poursuivrait la simplification de la démarche en supprimant la fourniture de pièces justificatives du domicile par l’usager et ce pour les quatre titres délivrés par les préfectures.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

Les justificatifs de domicile sont actuellement hétérogènes et insuffisamment sécurisés.

Pour l’usager, cette obligation de production d’un justificatif de domicile (original et copie) peut être ressentie comme une perte de temps, une contrainte « bureaucratique » et un coût d’autant plus que ce type de justificatif est demandé dans chaque demande de titres.

Même si cette demande du justificatif de domicile résulte du fait que cette donnée peut changer régulièrement, son caractère répétitif est en contradiction avec les objectifs du programme « Dites-le-nous une fois » qui vise pour les administrations à mutualiser les informations qui leur sont nécessaires et ainsi éviter aux entreprises et aux particuliers de fournir à plusieurs reprises leurs informations d’identité, sociales et comptables.

La création d’une obligation, notamment pour les prestataires qui seront tenus de permettre aux services instructeurs de titres d’être destinataires des données attestant du domicile de l’intéressé, impose le recours à la loi.

2.2. Objectifs poursuivis

L’objectif du dispositif proposé est d’expérimenter une voie supplémentaire de simplification de la démarche de délivrance des titres précités en substituant, pour l’usager qui le souhaite, à l’obligation de produire les pièces justifiant de son domicile une vérification exercée directement par les services instructeurs des demandes de titres, c’est-à-dire les services de l’État (CERT dépendant du ministère de l’intérieur, créés dans le cadre de la réforme PPNG), auprès d’administrations ou de prestataires de fourniture de fluides, d’accès à internet ou de téléphonie fixe.

Il suffira à l’usager d’indiquer, sur sa demande de titre, une information permettant l’identification relative à la fourniture d’un service pour une prestation attachée à son domicile (contrat de fourniture de fluides, accès à internet, téléphonie fixe).

Cette mesure est une véritable simplification en ce qu’elle ne restreint pas le champ des possibilités pour justifier de son domicile, dans la mesure où elle couvre des actes servant de référence issus à la fois du secteur public et du secteur privé (contrat d’abonnement) comme c’est le cas aujourd’hui.

La question d’étendre le dispositif aux fournisseurs de bien (par la présentation d’un bail de location) fera partie des éléments de l’expérimentation afin d’en évaluer la faisabilité et la pertinence.

3. Option retenue

Le dispositif envisagé vise à ne plus obliger l’usager à produire, à l’occasion de sa demande, les pièces justifiant sa déclaration de domicile au profit d’une vérification de cette information par l’administration.

L’usager pourrait ainsi fournir seulement les références relatives à la fourniture d’un bien (location) ou à un contrat d’abonnement pour une prestation attachée à son domicile (fourniture de fluides, accès à internet, téléphonie fixe).

L’administration vérifiera la déclaration de domicile en s’adressant aux services ou prestataires concernés qui seront tenus de répondre à sa sollicitation.

L’interrogation de l’administration s’effectuera à partir des informations fournies par le demandeur.

Le dispositif impose aux services administratifs et aux prestataires de contrat d’abonnement de répondre à la demande des services instructeurs en charge de vérifier le domicile déclaré par l’usager. Le processus de vérification du domicile de l’usager, par les références qu’il aura déclarées, pourra intervenir dans le cadre d’une API[102] et être traitée par la mise en place d’une plate-forme informatique d’échanges des données entre les services instructeurs et les prestataires de biens et de services.

Le dispositif législatif proposé vise à permettre, par la voie de l’expérimentation (article 37-1 de la Constitution), la simplification envisagée. Cette expérimentation sera réalisée dans plusieurs départements afin de prendre en compte la diversité des situations rencontrées sur le territoire national (rural, urbain, Ile-de-France) avant d’envisager sa généralisation avec, le cas échéant, certaines adaptations.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts sur les particuliers

L’usager voit la procédure de demande de titre simplifiée. Au lieu de joindre à sa demande une pièce justificative, avec la production d’une copie et la présentation de l’original, l’usager fournira uniquement les références d'un avis d'imposition ou d'un abonnement à un opérateur de réseau. Il indiquera cette référence sur le formulaire CERFA de demande de titre. La vérification sera exercée directement par les services instructeurs de la demande de titres auprès des administrations ou prestataires de fourniture de biens, de fluides, d’accès à internet ou de téléphonie fixe.

De ce fait, l’usager ne fournira plus que les informations nécessaires à la vérification de son domicile, alors qu’actuellement en communiquant la copie des documents, il donne à l’administration des informations dont la plupart sont sans rapport avec la justification demandée.

Par exemple, une facture ou un contrat d’abonnement fourni des informations sur la domiciliation et le compte bancaire.

La procédure de vérification effectuée directement par l’administration renforce la confiance dans les mentions portées par le titre délivré comme c’est le cas pour les données d’état civil communiquées par l’officier d’état civil sans avoir recours à l’acte de naissance (dispositif COMEDEC).

La mesure proposée renforce également la confiance dans l’utilisation des titres notamment auprès de tiers (commerces, organismes sociaux).

La généralisation de la mesure de simplification concerne environ 25 millions de titres délivrés par an.

4.2. Impacts sur les services administratifs

Dans le cadre du « plan préfectures nouvelles générations » (PPNG), initié par le ministre de l’intérieur en juin 2015, les demandes de titres (carte nationale d’identité, passeport, permis de conduire et certificat d’immatriculation) seront examinées, non plus dans les préfectures, mais dans les centres d’expertise et de ressource titre (CERT), implantés au niveau régional. Tous les CERT seront effectifs au 31 décembre 2017.

Il apparait que l’ergonomie des outils de vérification automatique des justificatifs de domicile aura une incidence directe sur l’efficience de la chaine d’instruction des titres dans les CERT. Aussi, la définition de l’architecture des traitements automatisés sera privilégiée afin d’alléger les tâches des agents.

La procédure de vérification proposée renforcera l’efficacité du contrôle en substituant une vérification automatique d’une seule information à savoir le domicile à une vérification visuelle d’un document contenant une multitude de données.

Aujourd’hui, le temps passée à la vérification du justificatif de domicile par les services instructeurs est estimée entre 3 minutes par document et en cas de doute sur l’authenticité jusqu’à 15 minutes[103].

La détection de la fraude à la domiciliation repose aujourd’hui sur la seule compétence des agents instructeurs. Une automatisation de la procédure de vérification est de nature à améliorer par ailleurs significativement la lutte contre la fraude.

5. Modalités d’application

5.1. Textes d’application

Un décret en Conseil d’État devra être pris pour l’application de la disposition envisagée.

Le décret portera notamment sur le traitement automatisé des données à mettre en place afin de rendre destinataires les services instructeurs des titres des données attestant du domicile des demandeurs.

Un arrêté fixera la liste des références qui pourront être produites par l’usager.

5.2. Application dans le temps et dans l’espace

L’expérimentation est prévue sur une période de dix-huit mois à compter de la publication de la loi.

Cette période s’impose aux fins de conception et de mise en œuvre des dispositifs automatiques de vérification du domicile auprès des prestataires de biens ou de services et de la mise à disposition auprès des usagers et de la nécessaire période d’évaluation.

S'agissant du champ géographique de l'expérimentation, il est prévu de retenir des départements qui permettent de prendre en considération les spécificités démographiques et la géographie humaine de notre pays.

C'est ainsi que le département du Nord est proposé en tant qu'il comprend une population conséquente avec des entités urbaines d’importance ainsi qu'une population frontalière. Le département de l'Aube pourrait également être retenu parce qu'il comprend une population représentative des zones rurales avec un habitat éclaté. Enfin, il est apparu utile de comprendre dans le champ de l'expérimentation des départements franciliens qui présentent la spécificité d'une population dense dans un habitat ultra-urbain. À ce titre, les départements des Yvelines et du Val d'Oise sont retenus. Ils présentent en outre l'avantage d'avoir un centre d'expertise et de ressource titres instruisant les demandes de cartes d’identité et de passeports.

ARTICLE 24 – DEMATERIALISATION DES ACTES D’ETAT-CIVIL

1. État des lieux

1.1. Origines et finalités de l’état civil

L’ordonnance du 25 août 1539 sur le fait de la justice (dite ordonnance de Villers-Cotterêts) impose la tenue de registres paroissiaux qui consignent les baptêmes, mariages et décès. C’est par le décret de l'Assemblée législative du 20 septembre 1792 qu’est sécularisé l’état civil puisque seuls les registres municipaux font foi en justice.

L’état civil a une finalité de police administrative et d’ordre public. La nécessité de constater régulièrement l’état civil des personnes est en effet une base essentielle de l’ordre social autant qu’un outil de gouvernance. Sans état civil, il ne peut y avoir de recensement, de politique de santé, de propriété. C’est en effet l’état civil qui confère à la personne physique son existence juridique. Il assure la sécurisation de fichiers ou de titres publics (casier judiciaire, listes électorales, cartes nationales d’identité, passeports, certificats de nationalité française,...) comme des engagements privés de la personne (contrats de vente, de travail, concours, diplômes, successions, titre de propriété,…) ou familiaux (mariage, filiations, nationalité française,…).

Comme le traduisent les réformes les plus récentes, l’état civil est également le témoin des évolutions sociétales (introduction du double nom, mention du pacte civil de solidarité, etc.).

L’état civil constitue, enfin, pour les historiens, généalogistes et sociologues un outil précieux.

Outre leurs actes de l’état civil établis par les autorités locales, les Français de l’étranger disposent d’un état civil français, par la transcription dans les registres français, des actes de l’état civil étranger. La transcription consiste à transposer, dans notre ordre interne, les données d'état civil enregistrées suivant un droit qui n'est pas nécessairement concordant avec le droit français ; ainsi des indications de nationalité ou de religion figurant dans les actes d'état civil de certains États alors qu'elle sont prohibées en droit français.

1.2. L’état civil au sein du ministère des affaires étrangères

D’ordinaire confiées, en communal, aux maires et à leurs adjoints (article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales), les fonctions d’officiers de l’état civil sont exercées, au sein du ministère en charge des affaires étrangères par deux corps d’officiers de l’état civil : les officiers de l’état civil présents dans les postes diplomatiques et consulaires et les officiers de l’état civil du service central d’état civil (SCEC) de Nantes.

Ils exercent leurs missions sous le contrôle du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nantes.

1.2.1. L’état civil consulaire

Il s'agit historiquement de la première mission d'état civil confiée au ministère des affaires étrangères puisque dès la période révolutionnaire, il est fait état de l'existence d'un bureau de l'état civil consulaire.

L’état civil consulaire est régi par l’article 48 du code civil selon lequel : « Tout acte de l'état civil des Français en pays étranger est valable s'il a été reçu, conformément aux lois françaises, par les agents diplomatiques ou consulaires ».

Au terme de l’article 2 du décret n° 2008-521 du 2 juin 2008 relatif aux attributions des autorités diplomatiques et consulaires françaises en matière d’état civil, « les fonctions d’officier de l’état civil sont exercées à l’étranger, dans le ressort de leur circonscription consulaire, par les chefs de mission diplomatique pourvus d’une circonscription consulaire et les chefs de poste consulaires ».

Cette compétence est toutefois subordonnée au respect de la Convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires. Le paragraphe f de l’article 5 prévoit en effet que « l’agent diplomatique ou consulaire peut agir en qualité de notaire et d’officier de l’état civil et exercer des fonctions similaires (…) pour autant que les lois et règlements de l’État de résidence de ne s’y opposent pas ».

Certains États refusent ainsi aux consuls étrangers la faculté de dresser tout ou partie des différentes catégories d'actes de l'état civil. Ainsi en Suisse, les postes consulaires français ne peuvent dresser aucun acte.

Il en va différemment pour la transcription des actes de l’état civil étrangers dans les registres de l’état civil français qui peut toujours être exercée par le consul quel que soit l’État de résidence.

Selon l'article 47 du code civil, «Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité.». La preuve d'un événement d'état civil relatif à un ressortissant français à l'étranger peut donc être rapportée par la production d'un acte de l'état civil étranger.

La mise en œuvre de l’article 47 du code civil impose aux services destinataires d’actes de l’état civil étrangers (préfectures, greffiers en chef, mairies, organismes sociaux…), de se livrer à leur analyse circonstanciée et d’en tirer toutes les conséquences.

Le développement de la fraude documentaire et la complexité croissante du droit applicable à l’état des personnes et de la famille due aux évolutions législatives successives et jurisprudentielles, les conduisent à préférer un acte transcrit qui facilitera l’appréhension de la situation dont ils sont saisis et leur offrira, a priori, diverses garanties notamment quant à l’actualisation de la situation personnelle de l’administré.

La transcription participe directement de la cohésion de l’état civil et de la sécurité juridique. Elle garantit une information performante des évolutions du statut personnel de l’intéressé que n’offrent pas, avec la même acuité et facilité, les systèmes d’état civil étrangers. Faute d’actualiser leurs actes par l’apposition de mentions marginales, l’évaluation pertinente de la situation personnelle ou conjugale de l’intéressé supposera la production de multiples pièces étrangères, imposant aux administrations des demandes de justificatifs complémentaires et aux usagers, des démarches multiples assorties de coûts répétés de traduction et parfois de légalisation ou d’apostille. La liste des justificatifs à produire entraînera le recours à la remise d’un certificat de coutume dont la valeur juridique reste sujette à caution.

D'une façon générale, l'activité d'état civil consulaire génère environ 100 000 actes dressés et transcrits par an, l’activité de transcription étant largement prédominante (environ 90 %).

1.2.2. Les officiers de l’état civil du service central d’état civil (SCEC) à Nantes

Par le décret n° 65-422 du 1er juin 1965 portant création d'un service central d'état civil au ministère des affaires étrangères a été créé le service central d’état civil au sein du ministère des affaires étrangères. Ce service compte quelque trois cents officiers de l’état civil. Le SCEC assure la conservation et l’exploitation de quelque quinze millions d’actes dont il est dépositaire.

Il détient, en effet, la collection complète des actes de l’état civil établis dans les postes consulaires. Il conserve et met à jour l’état civil dit « colonial » c’est-à-dire l’état civil des Français d’Algérie, des ex-protectorats de Tunisie et du Maroc et des anciennes possessions d’Afrique, d’Asie et de l’Océan indien avant leur indépendance. À ce titre, il gère quelque 8 millions d’actes conservés sous forme de registres ou de microfilms.

Il établit les actes de l’état civil des personnes qui, nées à l’étranger, acquièrent la nationalité française par déclaration ou décret. Ainsi pour l’année 2016, il a établi quelque 90 000 actes à ce titre.

Le Service central d’état civil comporte enfin un bureau des transcriptions pour le Maghreb qui procède à l’inscription dans les registres français, des actes établis par les autorités locales étrangères algériennes, marocaines et tunisiennes.

1.3. L’établissement et la tenue des actes et des registres de l’état civil

Les règles qui gouvernent l’établissement des actes et la constitution des registres gérés par les officiers de l’état civil du ministère en charge des affaires étrangères sont celles applicables aux actes de l’état civil communal. Ils sont énoncés par le code civil et déclinés par des divers dispositifs réglementaires.

Le code civil réserve aux actes de l’état civil un titre (Titre II) dans son Livre Ier relatif aux personnes. Il fixe les principes généraux qui régissent leur établissement, leur publicité et leur conservation (article 34 et suivants).

Il énumère de façon exhaustive les cinq actes de l’état civil qui gouvernent désormais l’état de la personne : l’acte de naissance (article 55 et suivants), l’acte de mariage (article 76), l’acte de reconnaissance (article 62 et article 2499-1), l’acte de décès (article 79) et l’acte d’enfant sans vie (article 79-1).

La définition de l’acte de l’état civil, pour sa part, est d’origine jurisprudentielle. Elle a été donnée par la Cour de cassation. C’est « l’écrit dans lequel l’autorité publique constate d’une manière authentique les principaux évènements dont dépend l’état des personnes » (Civ.1ère 14 juin 1983, Bull. I, n°174).

L’acte d’état civil n’est pas un document administratif. C’est un acte authentique, au même titre que l’acte notarié ou qu’un jugement. Il n’accède à cette qualification qu’autant qu’il est reçu par un officier public ayant le droit d’instrumenter tant en considération du lieu que de la nature de l’acte et avec les formalités requises.

Chacun des actes est inscrit dans un registre tenu, sur support papier, en double exemplaire, clôturé à la fin de chaque année civile (article 40). Pour les postes consulaires, cette clôture accompagne également le changement, en cours d’année, du chef de poste qui a la qualité d’officier de l’état civil.

Selon l’importance de l’activité, il peut être établi un registre par catégories d’actes (registre des naissances, registres des mariages…) ou un seul registre portant l’inscription des différents événements enregistrés par le service.

Malgré les évolutions récemment amorcées par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle pour l’inscrire dans les progrès technologiques, l’état civil doit toujours sa valeur authentique au seul support papier dans lequel l’officier de l’état civil le consigne, en double exemplaire.

A l'instar des registres communaux, les registres de l'état civil consulaires doivent être tenus en double exemplaire, mis à jour par l’apposition de mentions marginales dont le nombre se démultiplie au fil des réformes et exploités par la délivrance de copies et extraits. Alors que le second exemplaire des registres communaux est déposé en fin d'année au greffe du tribunal de grande instance, celui des registres consulaires est déposé au service central d'état civil du ministère des affaires étrangères, qui peut également en délivrer des extraits ou des copies. L'exigence de sécurité se double, en l'espèce, d'une exigence de simplification: il est plus facile, pour des Français ayant quitté un pays étranger, d'obtenir l'un de ces documents en contactant le service central plutôt que le consulat qui l'a établi.

1.4. La dématérialisation au cœur de l’état civil du ministère des affaires étrangères

Confronté à une forte augmentation de son activité, le SCEC est parvenu jusqu'à présent, à moyens constants, à répondre aux demandes des usagers dans des délais globalement satisfaisants, grâce au recours à l'informatique.

L'informatisation du SCEC a pris forme dès la fin des années 1990. Dix millions d’actes sur les 15 millions gérés par le service central d’état civil sont numérisés (à répartition égale entre les formats image et textuel). Cette base informatique permet de répondre à 98% des demandes des usagers ; pour les 2% restants, une recherche est effectuée dans les registres papier, et la base de données enrichie de ces nouveaux documents.

Le SCEC recevait alors, en ligne, 1 200 demandes quotidiennes de documents d’état civil grâce au. Minitel. En 2001, le service ouvre sur Internet. La barre des 50% de demandes en ligne est dépassée dès 2004. Aujourd’hui, 85% des demandes émises par les particuliers, les notaires ou les administrations sont effectuées par Internet ; ainsi, sur les 6 500 demandes traitées chaque jour, 5 500 sont reçues en ligne.

Dès le début des années 2000, l’officier d’état civil appose sa signature de façon numérique, la mise sous pli étant automatisée. Depuis 2006, les consulats et ambassades transmettent par messagerie sécurisée les actes créés ou les mentions à apposer sur les actes existants.

En revanche, la délivrance des copies ou extraits d'actes de l'état civil ne peut, en l’état de la législation, être assurée que sur support papier pour leur conférer valeur authentique. Si le principe du caractère authentique d'une signature électronique est maintenant reconnu en France, par la loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 et ses décrets d'application n° 2001-272 du 30 mars 2001 et n° 2002-535 du 18 avril 2002, l’article 5 du décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l’état civil exige la signature manuscrite de l'officier de l'état civil pour conférer une valeur authentique aux actes de l'état civil.

S’est également mis en place un système d'échanges dématérialisés de données d’état civil contenues dans les copies et extraits d'actes avec les notaires, via une liaison informatique sécurisée. Ce dispositif inaugurée en 2015 permet aux notaires d’obtenir les actes de l’état civil nécessaires à leur activité par voie dématérialisée sans toutefois que ces actes n’aient une valeur authentique.

Le SCEC est également partie prenante du système de vérification des données d’état civil (COMEDEC) pour les demandes de passeports et de cartes nationale d’identité.

En dépit de ces multiples évolutions, il n’en demeure pas moins que ces avancées demeureront limitées dès lors que l’acte de l’état civil électronique à valeur authentique n’est pas reconnu.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

La dématérialisation de l’état civil est un enjeu majeur pour la modernisation de l’État, tant les attentes des usagers en matière de simplification des démarches administratives sont grandes (disponibilité des services publics, limitation des déplacements, possibilité d’accéder à tout moment aux documents nécessaires à leurs besoins,…) et les besoins de sécurisation de la communication des actes de l’état civil sont importants et fondamentaux compte tenu du développement de la fraude et de ses incidences.

La législation actuelle sur l’état civil ne permet pas de se dispenser du registre papier dès lors que seul l’acte de l’état civil établi sur support papier a une valeur authentique. Il faut donc que l’officier de l’état civil imprime l’acte qu’il vient d’établir et l’envoie par voie postale voire par la valise diplomatique dans des États sensibles ou l’envoi des actes ne peut se faire directement à l’intéressé. Ce dernier vient donc retirer son acte d’état civil au poste consulaire français dont il dépend.

Par ailleurs, la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle permet aux communes d’être dispensées d’établir les registres de l’état civil en double exemplaire dès lors qu’elles utilisent un traitement automatisé des données de l’état civil répondant à des conditions de sécurité. La loi permet également au service central d’état civil et aux autorités consulaires de bénéficier de cette dispense. Cette loi modernise la tenue et la gestion de l’état civil notamment par la reconnaissance de l’utilisation des nouvelles technologies par les officiers de l’état civil tout en garantissant, par un cadre réglementaire, la sécurisation des données de l’état civil gérées au quotidien par les communes et par les services du ministère des affaires étrangères.

Il est proposé de franchir une étape supplémentaire vers la création du registre électronique de l’état civil. C’est pourquoi une expérimentation de ce registre électronique des actes de l’état civil restreint aux actes du ministère des affaires étrangères permettrait de préfigurer son extension à l’ensemble des communes.

En l’état, le e nouvel article 40 du code civil reconnaît seulement une valeur juridique (et non authentique) aux bases de données d’état civil qu’ont les mairies ou le service central d’état civil, les dispensant de tenir deux registres papier. Elle prend acte de l’existence dans les services d’état civil de bases de données d’état civil et leur reconnaît une existence juridique. En revanche, le code civil ne confère pas à ces bases la même valeur juridique qu’aux registres de l’état civil papier.

Cette évolution récente du Code civil demeure insuffisante en l’état au regard des attentes des usagers en termes de simplification des démarches (délais d’acheminements postaux des documents demandés, …), d’économies pour les services d’état civil et de lutte contre la fraude alors même que l’acte authentique électronique existe depuis plusieurs années.

Selon l’article 1316-1 du code civil : « l’écrit sous forme électronique est admis en preuve au même titre que l’écrit sur support papier, sous réserve que puisse être dûment identifiée la personne dont il émane et qu’il soit établi et conservé dans des conditions de nature à en garantir l’intégrité », ce qui suppose une signature électronique sécurisée et un certificat électronique qualifié.

L’acte authentique peut être dressé sur support électronique comme l’a prévu la loi n°2000-230 du 13 mars 2000. Il doit alors être établi et conservé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État (article 1317 alinéa 2 du code civil).

Les décrets n° 2005-972 et n° 2005-973 du 10 août 2005 ont respectivement modifié le décret n° 56-222 du 29 février 1956 pris pour l'application de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative au statut des huissiers de justice, ainsi que le décret n° 71-941 du 26 novembre 1971 relatif aux actes établis par les notaires. Ces décrets précisent les conditions dans lesquelles un acte authentique électronique doit être établi et conservé. Ils sont en vigueur depuis 2006.

L’acte établi sur support électronique doit être conservé dans des conditions qui garantissent sa lisibilité et son intégralité.

Il est donc nécessaire que soient introduites dans la législation des dispositions relatives à l’acte de l’état civil électronique et au registre d’état civil électronique.

Les officiers de l’état civil rattachés au ministère des affaires étrangères, postes diplomatiques et consulaires comme SCEC, doivent pouvoir disposer d’une base juridique renouvelée pour faire évoluer leur métier et la mission de service au public qu’ils assurent.

3. Objectifs poursuivis

3.1. Création de l’état civil et du registre civil électronique

Le premier objectif de l’habilitation sollicitée vise à engager la voie d’une adaptation du droit civil afin que soient reconnus, en leur principe, l’acte de l’état civil électronique, le registre d’état civil électronique et corrélativement autorisée la délivrance de copies et extraits authentiques par voie dématérialisée.

3.2. Simplification des démarches pour les usagers

L’ordonnance envisagée aurait également pour objectif de simplifier, à terme, les démarches des usagers afin qu’ils puissent disposer, dans des délais rapides et des conditions optimales de sécurité, des copies et extraits d’actes de l’état civil auxquels ils peuvent prétendre.

Elle permettrait d’assurer une meilleure disponibilité des services d’état civil en rendant envisageable, à plus longue échéance, le développement de téléprocédures, voire comme cela se fait déjà dans certains États, en favorisant la télé-déclaration d’événements d’état civil.

3.3. Optimisation des moyens et sécurisation des actes de l’état civil, des registres de l’état civil et de la délivrance des copies ou extraits.

En supprimant, au terme de l’expérimentation, l’exploitation des registres d’état civil sur support papier (sauf cas de force majeure), les moyens des services d’état civil du ministère pourraient être mieux exploités notamment en simplifiant l’exploitation des actes de l’état civil comme leur actualisation par l’apposition des mentions marginales. Cet objectif pourra être atteint si la dématérialisation des actes de l’état civil devient pérenne, au terme de l’expérimentation. Dans l’intervalle, l’établissement, la conservation, la gestion et la délivrance des actes de l’état civil continueront d’être assurés sur support papier ou sur support électronique conformément aux dispositions du code civil.

L’organisation de l’état civil au sein du ministère des affaires étrangères permettrait, à terme, d’envisager la création d’un registre unique d’état civil électronique centralisé dont la consultation et l’accès, sous des conditions réglementairement définies et encadrées, concourront à la rationalisation des moyens tant au service central d’état civil que dans les postes diplomatiques et consulaires et à un rapprochement de l’usager et de l’administration en particulier pour nos compatriotes vivant à l’étranger. Ce nouvel outil trouvera toute sa place pour contribuer à la lutte contre la fraude à l’identité et la fraude documentaire.

La signature électronique sécurisée doit garantir l’intégrité de l’acte et certifier qu’aucune modification n’a été effectuée par un tiers conformément aux exigences imposées par l’article 1er du décret n° 2001-272 du 30 mars 2001aux termes duquel « (la signature électronique doit) garantir avec l’acte auquel elle s’attache un lien tel que toute modification ultérieure de l’acte soit détectable ».

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La dématérialisation, à titre expérimental, des actes de l’état civil dont est dépositaire le ministère des affaires étrangères nécessitera l’élaboration d’un dispositif ad hoc de niveau législatif et réglementaire fonctionnant en parallèle avec les dispositions du code civil et diverses dispositions réglementaires, tels que le décret du 1er juin 1965 portant création du service central d’état civil et le décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l’état civil.

Des adaptations techniques seront indispensables. Le registre électronique devra être conservé, sur un ou deux autres sites que le site principal, - site miroir - en intégralité et régulièrement mis à jour par les nouveaux actes créés et les actes modifiés, permettant ainsi la récupération totale du registre en cas de difficulté avec le site principal. L’architecture technique du système devra assumer pleinement cet objectif.

4.2. Impacts sur les services administratifs et techniques

Le déploiement de la dématérialisation sera nécessairement progressif. Les officiers de l’état civil devront continuer à assurer, au cours de la période d’expérimentation, l’établissement, la conservation, la gestion et la délivrance des actes de l’état civil sur support papier ou sur support électronique conformément aux dispositions du code civil. L’ordonnance prise en application du présent article précisera également les conditions d’un éventuel retour à ces seules modalités au terme de la période d’expérimentation.

Après évaluation, si la dématérialisation des actes de l’état civil devenait pérenne, les officiers de l’état civil pourraient continuer à recourir à tout support papier afin qu’en cas de force majeure, le service public d’état civil puisse continuer d’assurer ses obligations.

Les nouvelles dispositions envisagées permettront également aux officiers de l’état civil de délivrer des copies intégrales et des extraits d’actes de l’état civil dématérialisés ayant la même valeur juridique que les copies ou extraits délivrés sur support papier.

Le nouveau dispositif a vocation à être mis en place à titre expérimental par les officiers de l’état civil dépendant du ministère des affaires étrangères (service central d’état civil et postes diplomatiques et consulaires compétents en matière d’état civil) et ne concernera donc que les personnes relevant de ces services : les Français nés à l’étranger et les personnes d’origine étrangère ayant acquis la nationalité française.

4.3. Impacts sur les particuliers

Les attentes des usagers vis-à-vis de l’administration évoluent. Ils souhaitent désormais disposer dans les plus brefs délais des informations dont ils ont besoin pour mener à bien un dossier administratif ou un projet personnel. Le développement des téléprocédures en ligne a changé leurs besoins. Le registre d’état civil électronique pourrait à terme permettre une autre forme de communication des informations d’état civil souhaitées. L’envoi dématérialisé des actes contribuerait, à terme, à réduire les délais et simplifier les démarches de nos compatriotes, particulièrement pour ceux d’entre eux résidant à l’étranger.

4.4. Impacts budgétaires

Une étude technique effectuée lors des réflexions interministérielles menées entre 2013 et 2014 a permis de conclure à la faisabilité de ce projet. Elle a mis en évidence un grand nombre de points structurants plus ou moins complexes à traiter mais aucun ne semblait bloquant. L’analyse fine des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions de l’ordonnance prise dans le cadre de l’habilitation une fois les études techniques et fonctionnelles réalisées.

Il peut néanmoins être rappelé qu’en 2014, les travaux conduits par les ministères des affaires étrangères et de la Justice avaient permis d’estimer le coût global du projet à 8 millions d’euros (projet envisagé à l’époque sur 4 ans).

Les principaux postes de dépense devraient être, sur les quatre années d’expérimentation:

2 millions d’euros pour les 25 équivalents temps plein (ETP) nécessaires au projet.

6 millions d’euros pour le financement de l'entreprise de services du numérique qui développera la nouvelle base de données modifiant l'actuelle qui doit être entièrement remaniée pour être en conformité avec le projet. Ils se décomposent de la manière suivante :

- - Phase d'étude : 80.000 € (10 mois d'ETP)

- - Phase de réalisation : 3,15 M€ (33 mois)

- - Optimisation des données existantes : 70.000 € (39 mois)

- - Migration des données existantes : 1,3 M€ (30 mois)

- - Phase de mise en production : 100.000 € (24 mois)

- - Développement des téléservices 1,3 M€ (21 mois)

Frais de fonctionnement et de formation : 275.000 €/an

Les économies attendues ne seront perceptibles qu'à l'issue de la phase d’expérimentation :

- les économies liées à la diminution du temps de travail des agents des postes diplomatiques qui effectuent la mise à jour des registres papier. Les gains attendus pourraient représenter 300 000 € par an pour les aspects techniques et à 100 000 € par an pour le SCEC ;