Etude d'impact sur le projet de loi pour un Etat au service d’une société de confiance

- les économies relatives aux marchés concernant le traitement des courriers au départ du SCEC. Plus de 1 800 000 copies et extraits sont délivrés par an. Les gains induits par la réduction voire la suppression totale du papier peuvent être évalués, en moyenne, à 100 000 € par an (papier sécurisé, reliure, acheminement des registres entre les postes et le SCEC, stockage, location des machines de mise sous plis). Le seul coût annuel de l’affranchissement et de dépenses liées au courrier pour l’année 2016 s’élevait à près de 1,65 millions d’euros dont plus d’un million d’euros pour les frais d’affranchissement.

Les coûts de transport par la valise diplomatique sont également une préoccupation.

Aux frais de valise diplomatique entre les postes et le SCEC s'ajoutent les frais de reliure par les postes, environ 60 registres (duplicata des postes) qui représentent pour les Archives une dépense annuelle d'environ 10 000 euros.

Ces registres, constitués chacun de plusieurs tomes voire plusieurs dizaines de tomes, constituent un ensemble d'environ 400 tomes pour un coût de 8.000 € / an de leur envoi par la valise diplomatique à destination du SCEC. La numérisation permettra, tant dans les postes qu’au service central, de faire, à terme, des économies liés à la conservation et l’archivage des registres et de dédier les espaces croissants actuellement occupés par des registres papiers à d’autres agencements.

A l’heure actuelle, l’archivage des registres papiers du SCEC et des postes consulaires à l’étranger représente environ 80 mètres linéaires à trouver chaque année. Le manque de place devient une réelle préoccupation et conduit à la construction de locaux normés (risque incendie, risque amiante…) uniquement destinés à l’archivage. Le registre d’état civil électronique permettra à terme d’éviter ces nouvelles charges et de redéployer des locaux vers d’autres usages (bureaux …).

La crainte de la destruction de ces archives (incendie, acte volontaire…) est également une préoccupation constante alors même que l’accès aux données d’état civil est un droit pour l’usager et une obligation pour les services d’état civil. La sécurisation de l’état civil est un enjeu également dans sa conservation. La consultation des registres se développe (généalogistes). L’accès à un registre électronique permettra aux consultants de ne visionner que l’acte recherché sans avoir la possibilité de consulter l’intégralité du registre. La vie privée des intéressés reconnue par des instruments internationaux (CEDH) et la lutte contre la fraude seront donc défendues.

5. Justification du délai d’habilitation et modalités de mise en œuvre

Une habilitation du gouvernement à légiférer dans un délai de douze mois est nécessaire pour adopter l’ensemble des mesures qui permettront le lancement de l’expérimentation de la dématérialisation de l’état civil, pendant une durée maximale de quatre ans.

En s’appuyant sur les travaux menés avec le ministère de la Justice en 2013-2014, le déploiement du présent projet ne pourrait être réalisé que progressivement afin de laisser un temps d’adaptation suffisant à l’ensemble des services de l’état civil du ministère des affaires étrangères, notamment ceux du réseau consulaire. Le déploiement débuterait tout d’abord au service central d’état civil et dans quelques postes diplomatiques et consulaires, avant de s’étendre, au fur et à mesure, à d’autres postes.

ARTICLE 25 - DONS PAR SMS POUR LES ASSOCIATIONS CULTUELLES

1. État des lieux

1.1. Cadre général

La loi 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État a créé un type particulier d’association : les « associations pour l’exercice des cultes », qui constituent l’objet du titre IV de la loi. Selon les dispositions de l’article 18, ces associations sont « formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public d’un culte ». Le bénéfice du statut d’association cultuelle requiert la satisfaction de plusieurs conditions : l’entité doit être déclarée comme association loi 1901 conformément aux dispositions des articles 5 et suivants du titre I de la loi du 1er juillet ; l’association doit compter un nombre minimal de membres, préciser la circonscription territoriale de son action et tenir au moins une assemblée générale annuelle qui doit notamment permettre l’approbation des actes de gestion financière et d’administration légale des biens de l’association ; l’association doit avoir pour objet exclusif l’exercice public d’un culte et respecter l’ordre public.

Aux termes de l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905, « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ». Le caractère exclusif de l’objet des associations cultuelles interdit donc à celles-ci de recevoir des subventions publiques.

En conséquence, les ressources des associations cultuelles sont prévues par l’article 19 de la loi : cotisations des membres, produit des quêtes et collectes pour les frais du culte, rétributions pour les cérémonies et services religieux, pour la location des bancs et sièges, pour la fourniture des objets destinés au service des funérailles dans les édifices religieux et à la décoration de ces édifices, libéralités. S’ajoutent les apports en numéraire ou en biens meubles ou immeubles (acte à titre onéreux s’accompagnant d’une contrepartie), le financement public des services d’aumôneries dans les établissements publics dits « fermés » (dérogation prévue à l’article 2) et le concours facultatif apporté par les collectivités publiques pour des travaux de réparation d’édifices affectés au culte public appartenant à des associations cultuelles. Leurs ressources étant limitées, les associations cultuelles bénéficient de certains avantages fiscaux.

Il n’est pas possible d’évaluer le nombre d’associations concernées : aucun système d’information centralisé ne recense les associations cultuelles. Elles peuvent recouvrir dans les faits des réalités très diverses quant aux caractéristiques de taille, de culte, de circonscription géographique, etc. Leur seule caractéristique commune réside dans leur objet exclusif, qui ne peut être que l’exercice public du culte.

Les ressources des associations cultuelles étant prévues par des dispositions de nature législative, il est possible de les modifier ou de les compléter au moyen d’une loi.

La loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, qui permet à certains organismes de collecter des dons par SMS de façon simple et rapide, n’a pas ouvert cette possibilité aux associations cultuelles.

Le don par SMS donne lieu à l’encaissement de fonds pour le compte de tiers, ce qui suppose un cadre légal spécifique régi par des textes européens transposés dans le code monétaire et financier et, en particulier, par la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, qui remplace la directive 2007/64/CE du 13 novembre 2007 sur les services de paiement et qui s’applique à l’ensemble des services de paiement du marché intérieur.

Conformément à ces deux directives, les articles L. 521-1 et L. 521-2 du code monétaire et financier prévoient que la fourniture de services de paiements ne peut être proposée que par les « prestataires de services de paiement », qui doivent obtenir un agrément de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), à l'exclusion de toute autre personne.

L’article 3, l) de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 prévoit une exemption à ce monopole pour les « opérations de paiement proposées par un fournisseur de réseaux ou de services de communications électroniques […] exécutées depuis ou au moyen d’un dispositif électronique et imputées sur la facture correspondante dans le cadre d’activités caritatives ou pour l’achat de billets ».

Cette exemption a été transposée en droit interne par l’article 94 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 qui a inséré dans le code monétaire et financier les articles L.521-3-1 et L.525-6-1. Ceux-ci permettent aux opérateurs de communications électroniques de collecter des promesses de dons pour le compte des organismes faisant appel public à la générosité, au sens de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, sans avoir la qualité de prestataire de services de paiement ou devoir recourir à leur intermédiaire, par exception au monopole prévu par la loi. Les opérateurs peuvent proposer ce service dans le cadre de collectes de dons par les organismes faisant appel public à la générosité susmentionnés, dans la limite de 50 euros par opération et de 300 euros par mois et par abonné, après déclaration auprès de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

Les associations cultuelles sont exclues du bénéfice de ce mode de collecte dans la mesure où l’exercice d’un culte n’est pas mentionné dans la liste exhaustive des causes défendues par les organismes faisant appel public à la générosité énoncée par l’article 3 de la loi n° 91-772 du 7 août 1991.

1.2. Éléments de droit compare

Le cadre législatif et règlementaire qui régit les cultes en France et, en particulier, le statut des associations cultuelles est très spécifique, rendant non pertinents des éléments de droit comparé.

2. Nécessite de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessite de légiférer

L’exemption prévue par l’article 3, l) de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur, concerne les « activités caritatives ». La directive ne définit pas ces activités caritatives et laisse aux États membres le soin de déterminer les organismes et activités concernés. Les associations cultuelles ne sont pas exclues de la qualification d’organisations caritatives au sens de la directive. Si, dans un premier temps, la loi n°2016-1321 du 7 octobre 2016 a limité le bénéfice de l’exemption aux seuls organismes faisant appel public à la générosité, il y a désormais lieu d’élargir la liste des bénéficiaires aux associations cultuelles en modifiant les articles L.521-3-1 et L.525-6-1 du code monétaire et financier.

2.2. Objectifs poursuivis

La mesure proposée vise à renforcer les ressources propres des associations cultuelles, en développant l’utilisation des outils numériques désormais à disposition. Cette mesure ainsi que celles prévues par l’article 47 du présent projet de loi constituent des mesures de modernisation du statut des cultes, en particulier du statut des associations cultuelles qui ne peuvent, sauf exceptions, recevoir des financements publics et qui rencontrent, pour un nombre important d’entre elles, des difficultés financières résultant du déséquilibre existant entre les charges liées aux frais de culte, stables, et leurs ressources, en diminution.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

Il a été envisagé de substituer, dans les articles L.521-3-1 et L.525-6-1 du code monétaire et financier, la référence actuelle à la loi n° 91-772 du 7 août 1991 par un renvoi unique à des dispositions législatives transversales, renvoi qui permettrait de désigner ensemble les associations cultuelles et les organismes faisant appel public à la générosité au sens de la loi du 7 août 1991 précitée. Les mots « organismes faisant appel public à la générosité au sens de la loi n° 91-772 du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique » seraient remplacés par l’une ou l’autre des rédactions suivantes :

- « les organismes mentionnés à l’article 200-1, a, b, e, f, g et à l’article 200-2 du code général des impôts » ;

- « les organismes exonérés de droit de mutation à titre gratuit en vertu de l’article 795 du code général des impôts, alinéas 2°, 4°, 9°, 10°, 11°, 12°, 13° et 14° ».

Toutefois, ces deux alternatives soulèvent des difficultés car elles modifieraient considérablement le champ d’application de l’actuel don par SMS.

Le renvoi à l’article 200-1, a, b, e, f, g et à l’article 200-2 du code général des impôts aurait pour double effet d’élargir le champ du dispositif au-delà des seules associations cultuelles tout en le restreignant aux seuls organismes délivrant des reçus fiscaux pour les dons. L’énumération des différents organismes concernés se distingue du champ actuel très large des organismes faisant appel public à la générosité afin de soutenir une cause scientifique, sociale, familiale, humanitaire, philanthropique, éducative, sportive, culturelle ou concourant à la défense de l’environnement. S’en trouveraient ainsi exclues les associations dont le caractère d’intérêt général n’est pas reconnu par l’administration fiscale : associations d’anciens élèves, associations de soutien à un malade particulier, association d’entraide des sauveteurs en mer, associations d’entraide des pompiers (vente des calendriers), etc.

La seconde branche de l’alternative consistant à faire référence aux 2°, 4°, 9°, 10°, 11°, 12°, 13° et 14° de l’article 795 du code général des impôts comporte un champ d’application encore plus limité puisqu’il énumère les organismes concernés : certains établissements publics, organismes reconnus d’utilité publique, organismes environnementaux et fonds de dotation, ainsi que les associations cultuelles et les congrégations légalement reconnues.

3.2. Option retenue

Pour étendre le mode de collecte de dons par SMS aux seules associations cultuelles sans pour autant réduire ou modifier le dispositif existant, la rédaction la plus fiable et précise consiste à ajouter dans les articles L.521-3-1 et L.525-6-1 du code monétaire et financier, après la mention des organismes faisant appel public à la générosité au sens de la loi du 7 août 1991, les associations cultuelles et les établissements publics des cultes reconnus d’Alsace-Moselle.

Le recours à cette rédaction permet à cette extension du champ du don par SMS d’inclure toutes les associations dont l’objet exclusif est l’exercice du culte, quelle que soit la religion concernée.

L’obligation de faire une déclaration préalable au représentant de l’État, à laquelle sont soumis les organismes faisant appel public à la générosité en application de l’article 3 de la loi du 7 août 1991, est étendue aux associations cultuelles dans les mêmes conditions.

Les associations cultuelles sont également soumises à une obligation d’établissement de comptes annuels. Il a cependant été décidé, au vu de la multiplication des cas dans lesquels les associations cultuelles sont tenues de présenter des comptes annuels, non pas de renvoyer au dernier alinéa de l’article 4 de la loi du 7 août 1991, mais d’inscrire l’obligation d’établissement de comptes annuels dans la loi du 9 décembre 1905. Tel est notamment l’objet de l’article 47 du présent projet de loi.

Il n’a en revanche pas été jugé utile de soumettre les associations cultuelles à l’obligation d’établir un compte d’emploi annuel des ressources collectées auprès du public, prévue à l’article 4 de la loi du 7 août 1991, dès lors que les associations cultuelles ont pour objet exclusif l’exercice d’un culte et qu’ainsi, les dons collectés par SMS ne pourront avoir qu’une seule affectation, l’exercice du culte.

4. Impacts des dispositions envisagees

4.1. Impacts juridiques

La mesure complète une disposition de transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur. Celle-ci ne définit pas les activités caritatives susceptibles de bénéficier de l’exemption prévue par l’article 3, l) et laisse aux États membres le soin de déterminer les organismes et activités concernés. Les associations cultuelles ne sont pas exclues de la qualification d’organisations caritatives au sens de la directive.

4.2. Impacts économiques et financiers

Cette mesure permet de renforcer les ressources privées des associations cultuelles qui sont limitées par la loi et en diminution. Si le don par SMS constitue une attente forte des associations cultuelles afin de toucher de nouveaux donateurs, il n’est toutefois pas possible d’évaluer les dons supplémentaires attendus.

4.3. Impacts sur les services administratifs

La déclaration préalable que devront faire les associations cultuelles ne suppose aucun contrôle de l’administration qui ne devra que la réceptionner. Elle n’impliquera aucune contrainte nouvelle pour l’administration.

4.4. Impacts sur les particuliers

Cette mesure participe à l’encouragement du financement privé des cultes.

5. Application dans le temps

Entrée en vigueur au plus tôt le 13 janvier 2018, date d’entrée en vigueur de l’ordonnance n°2017-1252 du 9 août 2017 portant transposition de la directive 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

CHAPITRE II – UNE ADMINISTRATION MOINS COMPLEXE

ARTICLE 26 – LIBERATION DU POTENTIEL D’INNOVATION DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION – « PERMIS DE FAIRE »

1. État des lieux

Les lois successives sur la construction ont intégré, à différentes époques, les préoccupations nouvelles de la société notamment la performance énergétique dès 1974, les règles relatives aux équipements « de base » des logements et aujourd’hui la réduction des émissions de gaz à effet de serre, le déploiement de l’électromobilité ou le très haut débit par exemple.

Le code de la construction et de l’habitation a été créé en 1978, soit il y a près de 40 ans. Il n’a pas été réorganisé et modernisé dans sa forme mais a essentiellement fait l’objet d’ajouts sur le fond, en fonction des thématiques nouvelles à traiter.

Ces ajouts ont été réalisés par le législateur dans une logique à la fois de juxtaposition d’une part (un nouveau sujet, une nouvelle règle) et d’exigences de moyens prescriptives, c’est-à-dire ne permettant d’atteindre le résultat souhaité que d’une seule manière, d’autre part. À quelques exceptions près (la réglementation thermique par exemple), les règles de construction consistent en des prescriptions de moyens, ce qui convient à certains acteurs économiques qui pratiquent ces règles au quotidien et depuis de nombreuses années, mais n’est pas favorable au développement de l’innovation, tant technique qu’en termes de solutions constructives et architecturales.

Ces règles complexes construites dans une logique d’obligation de moyens (et non de résultats) créent des situations de rente, brident l’innovation source de réduction de coût et de délai mais aussi source d’amélioration de la qualité. Par ailleurs, faute de pouvoir assurer un contrôle systématique du respect de ces règles, dont le coût pour les pouvoirs publics est proportionnel à leur degré de complexité, il devient difficile de s’assurer de la qualité des bâtiments construits.

Par ailleurs, l'excès de normes aboutit à une standardisation de l'architecture et des constructions, non désirée par les acteurs, professionnels, élus et habitants. Afin de porter une dynamique nouvelle à la construction, pour passer d'une culture de la règle à une culture d'objectifs, l’article 88 de la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (LCAP) et son décret d’application ont initié une démarche globale d’expérimentation par l’architecture issue de la Stratégie nationale pour l’architecture.

La loi prévoyait de faire monter en gamme la construction et ses professionnels, en articulant ensemble création, innovation et construction dans une vision d'efficience économique. Pour autant, la limitation de son champ d’application et ses modalités de dérogations n’ont pas permis sa mise en œuvre opérationnelle.

Par ailleurs, le déploiement du numérique qui tend à se généraliser au sein du monde de la construction (notamment avec l’impulsion du Plan de Transition Numérique du Bâtiment), offre de nouveaux leviers pour concevoir les bâtiments et évaluer leur niveau de performance. Mais cette faculté est peu exploitée par la réglementation, encore essentiellement organisée selon une logique de moyens.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Mesure relative au I (première ordonnance) :

La première mesure permet d’instaurer une autorisation pour tous les maîtres d’ouvrage de bâtiments à déroger à certaines règles de la construction sous réserve que soit apportée la preuve de l’atteinte de résultats équivalents aux règles auxquelles il est dérogé, dans l’objectif de compléter permis d’expérimenter, de l’ouvrir sur ses champs d’application et sur les modalités de mise en œuvre.

Cette mesure est d’application plus large que les dérogations initiées à titre expérimental par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 (article 88, I) relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine et son décret d’application actuel (décret du 12 mai 2017). En effet, ces dernières sont limitées par leur champ d’application (logement social, équipements publics), les thèmes traités (accessibilité et sécurité incendie uniquement) et le mode de traitement des dérogations (instruction et contrôle au niveau national). Le I de l’article 88 de la loi précitée a ainsi vocation à être abrogé lorsque le nouveau dispositif de dérogation prendra effet.

Mesure relative au II (seconde ordonnance) :

La seconde mesure permet de faire évoluer et de simplifier, par voie d’ordonnance, certaines normes du livre premier du code de la construction, en substituant aux prescriptions de moyens pour ne définir que des objectifs de résultats.

Dans cette perspective, chaque réglementation devra être revue pour être écrite de façon « performancielle », le choix des moyens et la charge de la preuve de l’atteinte du résultat étant laissée individuellement sous la responsabilité des maîtres d’ouvrage et des porteurs de projets. Le tout restant bien entendu contrôlé.

Les règles à faire évoluer se trouvent pour l’essentiel dans le livre premier du code de la construction et de l’habitation. Il s’agit, de manière non exhaustive :

-la performance énergétique, environnementale, aération et qualité de l’air intérieur ;

-l’acoustique ;

-l’accessibilité du cadre bâti ;

-l’accès aux réseaux de communications ;

-la santé et sécurité des bâtiments et des personnes ;

-le développement de l’électromobilité et des mobilités douces ;

-la prévention des risques naturels, technologiques et anthropiques ;

En outre, la variété de thèmes à traiter peut nécessiter des approches différenciées et un travail de fond avec l’ensemble des acteurs de la construction. Ainsi, c’est pourquoi dans l’attente de cette réécriture et afin de créer un choc immédiat d’offre dans le champ de la construction, il est proposé dans un premier temps, d’ouvrir une procédure permettant, de façon encadrée, de déroger à ces règles.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le fait de substituer des obligations de résultats à des obligations de moyens ne génère ni surcoût ni gain en tant que tel mais les maîtres d’ouvrage qui font appel à des solutions techniques et constructives qui diffèrent des moyens conventionnels peuvent espérer un gain sur les coûts de construction purs (gains sur les produits et matériaux, gains liés à l’amélioration du délai de mise en œuvre et de chantier) en contrepartie d’un surcoût en conception et en contrôle.

En effet, pour un projet de construction, il y aurait pour le maître d’ouvrage la nécessité de financer une tierce partie indépendante mais également de prévoir un surcoût en matière d’études préalables (études approfondies, simulations dynamiques, mise au point, fabrication, installation et test de prototypes, etc.), se répercutant prioritairement sur la mission de maîtrise d’œuvre, en phase étude, mais également en phase chantier,

Les travaux déjà réalisés à l’occasion de la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine ont permis de réaliser des évaluations.

On a ainsi estimé le surcoût des études d’ingénierie par rapport à une mission complète de maîtrise d’œuvre à environ 10 % pour une opération où la maîtrise d’œuvre représente de 7 à 12 %% du montant hors taxes du coût des travaux.

À ce surcoût pour la mission de maîtrise d’œuvre, il conviendra de rajouter le surcoût du contrôle (la mission de tierce partie) que l’on peut évaluer, vu la technicité supplémentaire, à 50 % pour une opération où le contrôle représente en moyenne 0,6 % du montant hors taxes du coût des travaux.

Les acteurs professionnels consultés estiment que la réduction sur le montant du coût des travaux pourrait atteindre jusqu’à 15 % grâce à une telle mesure. Or, il est admis que ce coût de la construction représente pour une opération dont le degré de technicité est moyen environ 80 % du montant toutes dépenses confondues de celle-ci.

Dès lors, on peut estimer, dans une fourchette basse, que les mesures permettraient un gain de productivité d’environ 11 % par projet (15 x 0,8 – 10 x 0,07 – 50 x 0,006).

La montée en charge des mesures serait progressive en fonction du délai moyen de réalisation des projets (de l’ordre de 3 ans). Toutefois, la mesure temporaire prévue au I. dont le délai d’habilitation est plus court permettra d’initier dès la première année la dynamique et d’acculturer les acteurs à cette nouvelle façon de concevoir et de construire les bâtiments.

Pour évaluer l’impact de la mesure sur l’ensemble du marché de la construction, il est possible de s’appuyer sur les données Sit@del2 issues des formulaires de permis de construire (mouvements relatifs à la vie du permis : dépôts, autorisations, annulations, modificatifs, mises en chantier, achèvements des travaux) qui peuvent être exploitées à des fins statistiques.

Le marché de la construction représente un chiffre d’affaires (données 2015) annuel de 126 Mds€ répartis à 60 % sur le secteur du logement et 40 % sur le non-résidentiel (tertiaire privé, collectivités, etc.)

Il est estimé que la mesure I de la première ordonnance soit moins porteuse de projets que dans la mesure II prévue par la seconde ordonnance. En effet, les dérogations seront formulées de façon générale et pourront donc nécessiter davantage de compétences en ingénierie au préalable avant d’engager le projet. Il est possible d’estimer qu’entre 1 et 5 % des projets pourraient mobiliser la mesure, ce qui correspondrait à un gain pour le secteur compris entre 1,26 × 11 % = 140 et 6,3 × 11 % = 700 millions d’euros par an.

Pour la mesure II prévue à moyen terme, un taux de pénétration de 10 % paraît conservateur et pourrait donc conduire à des gains de 12,6 x 8 % = 1,4 Milliard d’euros par an d’économie pour le secteur du bâtiment.

En pratique, le marché de la construction du bâtiment présente traditionnellement une élasticité offre demande 1 pour 1 de telle façon qu’une potentielle baisse des coûts de 1,4Mds€ /an se traduira probablement par un surcroît d’activité pour le bâtiment d’1,4Mds€ plutôt qu’une baisse en tant que telle.

Par ailleurs, comme évoqué ci-dessus, l’ouverture de nouvelles activités et marchés pour les activités de contrôle pourra générer des gains pour les acteurs du contrôle évalués (du fait d’une augmentation de 50 % du coût des contrôles pour les projets qui mettraient en œuvre les mesures du présent projet de loi) à 38M€.

4. justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation de trois mois pour la mesure court terme du I se justifie par le choc d’offre souhaité et surtout les travaux déjà engagés après la publication de la loi relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine qui ont permis de solliciter la position des acteurs sur la question.

Le délai d’habilitation proposé de dix-huit mois pour le II est motivé par la variété de thèmes à traiter qui peuvent nécessiter des approches différenciées et un travail de fond avec l’ensemble des acteurs de la construction, au-delà des consultations obligatoires.

5. Consultations envisagées

Les différents projets d’ordonnance selon les thématiques traitées nécessiteront la consultation du conseil national d’évaluation des normes, du conseil supérieur de la construction et de l’efficacité énergétique, du conseil national consultatif des personnes handicapées, du conseil national de l'habitat, de la commission nationale de concertation en matière locative, du public au titre du code de l’environnement (par internet), et du conseil national du bruit (consultation facultative spécifique au thème « acoustique »).

ARTICLE 27 - ABROGATION DE L’ARTICLE 70 DE LA LOI n°2011-525 DU 17 MAI 2011 DE SIMPLIFICATION ET D’AMELIORATION DE LA QUALITE DU DROIT

État des lieux

Le législateur et le juge administratif, qui œuvrent ensemble pour renforcer la sécurité juridique des actes administratifs, ont apporté des principes directeurs sur la sanction des manquements de l’administration aux obligations procédurales préalables à une décision administrative.

L’article 70 de la loi n°2011-525 du 11 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit dispose que : « lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision ».

Le législateur s’appuie ici sur la notion de vice substantiel susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision, pour faire le partage entre les actes susceptibles d’être annulés et les autres. Il a engagé le découplage entre défaut de consultation d’un organisme et illégalité de la décision devant entraîner son annulation, et mis fin à la distinction issue de la jurisprudence entre consultation obligatoire et consultation facultative[104].

Cet article se présente toutefois comme ne régissant que les avis rendus par un « organisme », c’est-à-dire par une instance collégiale, et les irrégularités affectant des avis effectivement rendus, à l’exclusion de l’omission de l’avis lui-même[105].

Le Conseil d’Etat, inscrivant ses pas dans ceux de la réforme opérée par l’article 70 de la loi du 11 mai 2011, a, par sa décision dite Danthony du 23 décembre 2011, clarifié sa jurisprudence sur les consultations obligatoires et facultatives, les vices substantiels ou non et leurs effets sur la légalité des actes subséquents, en tenant compte de l’intention du législateur « de cantonner les annulations aux irrégularités réellement susceptibles d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise, peu important que la formalité ou même le vice soit ou non en son principe substantiel »[106] .

Ainsi, en vertu du principe dont s'inspire la règle énoncée par l'article 70 de la loi du 17 mai 2011 s'agissant des irrégularités commises lors de la consultation d'un organisme, le Conseil d’Etat a jugé que si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. Le Conseil d’Etat a, en outre, précisé que l’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition que cette omission n’ait pas eu pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte.

Limité par l’article 70 de la loi du 17 mai 2011 aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, le principe dégagé par la jurisprudence Danthony concerne désormais l’ensemble des vices pouvant affecter le déroulement d’une procédure administrative préalable à une décision.

Ces vices de procédure sont, selon le juge administratif, l’omission ou l’accomplissement incomplet ou irrégulier des formalités auxquelles un acte administratif est assujetti. Ces formalités peuvent être diverses : consultations préalables, principe du contradictoire, enquêtes, obligations de publicité, d’information ou encore délais, sans que cette liste soit limitative[107].

Ainsi, depuis la jurisprudence Danthony, une irrégularité qui n’est pas – ou n’a pas été – susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision ou n’a pu priver quiconque d’une garantie, n’a pas à être sanctionnée par l’annulation de cette décision. Il appartient au juge d’exercer pleinement son office, c’est-à-dire de mesurer la portée exacte du moyen de légalité invoqué, en recherchant si, dans les circonstances de l’espèce, la formalité, même substantielle, a été affectée d’une façon telle qu’elle n’a pu atteindre correctement son objet[108].

La détermination des procédures devant être regardées comme une garantie au sens de la jurisprudence Danthony, est délicate dans la mesure où le juge procède à une appréciation in concreto des circonstances propres à chaque espèce. Si une telle garantie peut être identifiée dès lors que la procédure en cause se rattache à des droits et libertés de niveau constitutionnel[109], l’absence d’un tel lien n’exclut pas toute identification d’une garantie selon la jurisprudence du Conseil d’Etat.

Ainsi, à titre d’illustration, présente le caractère d’une garantie au sens de la jurisprudence Danthony :

- la consultation par un fonctionnaire de son dossier administratif en application de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 avant l'adoption d'une mesure prise en considération de sa personne[110] ;

- le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, c’est-à-dire prévoyant l’obligation pour l’administration de permettre à toute personne faisant l’objet d’une décision individuelle défavorable d’être mise à même de présenter des observations écrites ou orales (actuels articles L. 121-1, L. 121-2 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration), s’agissant du retrait d’un permis de construire à son titulaire[111].

En revanche, le juge a pu, après analyse concrète de l’espèce, écarter des moyens de légalité externe aussi divers que :

- l’insuffisance de la note de synthèse adressée aux conseillers municipaux amenés à délibérer sur la révision d’un plan local d’urbanisme[112] ;

- l’absence de consultation du service des domaines, préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2000 habitants[113] ;

- l’absence de consultation du maire sur un permis de construire délivré par le préfet au nom de l’Etat[114] ;

- l’absence d’entretien préalable avant le non-renouvellement du contrat d’un agent public arrivant à échéance[115].

Ainsi qu’en témoigne l’analyse de ces garanties, le principe dégagé par la jurisprudence Danthony, réaffirmé à de nombreuses reprises, innerve des domaines très étendus du droit administratif.

nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Compte tenu de l’évolution du contrôle opéré par le juge administratif, depuis la jurisprudence Danthony, sur les vices affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, l’article 70 de la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit limitant le principe de l’absence d’annulation des actes administratifs aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme est désormais dépourvu de véritable portée juridique.

En conséquence, afin de clarifier le droit en vigueur et tirer les conséquences de la jurisprudence de principe du Conseil d’Etat, il est apparu nécessaire de faire disparaître de l’ordonnancement juridique cette disposition devenue sans objet. Cette abrogation assurera ainsi une application uniforme du principe dégagé par cette décision.

Option retenue

Cet article tire les conséquences du principe dégagé par la jurisprudence du Conseil d’Etat selon lequel un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie. Il abroge ainsi l’article 70 de la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, qui limitait jusqu’alors ce principe juridique aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article 70 de la loi n°2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit disparaît de l’ordre juridique interne. Cette abrogation d’une disposition désormais dépourvue d’objet sera sans incidence juridique.

4.2. Impacts sur les administrations et les administrés

Cet article, qui n’emporte aucune conséquence sur la situation de l’administration et des administrés, permet toutefois de lever toute ambiguïté quant au droit applicable en cas de vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable suivie à titre obligatoire ou facultatif pour l’adoption d’un acte administratif.

ARTICLE 28 – REGROUPEMENT DES ETABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

1. État des lieux

Les regroupements d’établissements, quelle que soit leur forme (fusion, association ou communautés d’universités et établissements) ont été pensés comme un outil de structuration du paysage de l’enseignement supérieur et de la recherche français, notamment pour remédier à son morcellement sur le territoire, afin de rendre les établissements plus visibles et attractifs à l’international et enfin pour favoriser la coordination formation/recherche sur un territoire donné.

La loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche a renforcé le rapprochement des établissements d’enseignement supérieur et de recherche et des organismes de recherche sur un territoire donné et a abouti à une coordination autour d’un projet partagé des politiques de formation et de recherche ainsi que de transfert, d’innovation et d’entreprenariat. Le principe de coordination territoriale, qui s’impose aux établissements d’enseignement supérieur publics relevant de la tutelle du seul ministre chargé de l’enseignement supérieur, est facultatif pour les établissements relevant d’autres ministères et associe les organismes de recherche.

Le choix a été fait d’affirmer le principe d’organisation coordonnée par les établissements de leurs politiques de formation et de recherche (article L. 718-2 du code de l’éducation) tout en leur laissant le choix de la forme juridique la mieux adaptée aux caractéristiques du territoire et des établissements qui y sont implantés (article L. 718-3) avec trois cibles possibles qui peuvent être combinées : fusion, regroupement dans une communauté d’universités et établissements (COMUE) ou association à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel existant.

Ces établissements ainsi regroupés à l’échelle d’un site académique ou interacadémique passent un contrat unique avec l’État, avec un volet spécifique pour chacun des établissements membres de ces regroupements.

Cette coordination est organisée autour d’un seul établissement d’enseignement supérieur pour un territoire donné. Cet établissement est soit un nouvel établissement d’enseignement supérieur créé par fusion de plusieurs établissements, soit une COMUE, soit l’EPSCP avec lequel d’autres établissements ont conclu une convention d’association. Sur un territoire donné, les trois formes de coordination prévues par la loi peuvent se combiner, dans un paysage en cours de modification et selon des calendriers distincts.

La nouvelle carte de l’enseignement supérieur s’organise aujourd’hui autour de 26 regroupements dont 21 COMUE et 5 associations principalement autour d'établissements fusionnés (Alsace, Lorraine, Aix-Marseille/Avignon/Toulon, Clermont-Ferrand, Amiens).

- Évolutions en cours :

À court terme, deux de ces COMUE sont appelées à disparaître (Université de Champagne et Sorbonne Universités), au profit d’une association entre les établissements membres de ces regroupements.

Par ailleurs, le périmètre de 5 COMUE a été récemment modifié ou le sera prochainement :

- L’université Sorbonne Paris-Cité a intégré la Fondation Maison des sciences de l’homme en qualité de membre au mois de mars 2017 ;

- L’université Paris-Saclay accueille désormais l’université d’Évry, et à terme l’Université de Bourgogne Franche-Comté intègrera l’ENSAM et la COMUE d’Aquitaine, l’université de la Rochelle (décrets en cours) ;

- A l’inverse, trois des membres d’HESAM Université vont prochainement quitter la COMUE (l’université Paris – I, l’ENA et l’ESCP-Europe). De même, l’université François Rabelais de Tours, l’université d’Orléans et l’INSA Centre Val de Loire, jusqu’alors membres de l’Université confédérale Léonard de Vinci, l’ont quittée et ont créé ensemble en septembre 2017 une nouvelle COMUE Centre Val de Loire.

Ces quelques modifications n’ont pas fondamentalement modifié l’organisation des regroupements.

Il s’est avéré que dans le cadre des différentes vagues des Programmes d’investissement d’avenir, et en particulier de la session du jury international PIA/IDEX du 25 au 29 avril 2016, les jurys internationaux chargés d’évaluer les projets des établissements ont pointé la complexité du cadre juridique des regroupements. Ils ont accordé une importance particulière au niveau d’intégration des établissements et à la gouvernance proposée.

Lors du dépôt des dossiers relatifs à la 2ème vague du PIA 2, la plupart des groupements ont donc imaginé de nouvelles formes juridiques d’établissement plus à même de porter des projets communs. Ces établissements cibles nécessitent toutefois, pour la plupart, des modifications législatives. Dans le cadre du dialogue contractuel avec le ministère, ce même besoin a été exprimé par des établissements, indépendamment même du PIA, et a été diffusé dans divers communiqués de presse.

Cette problématique a fait l’objet d’un rapport de l’IGAENR à l’automne 2016[116], lequel propose des pistes d’évolution devant mener à mieux concilier les objectifs de la loi de juillet 2013 et la politique d’excellence du PIA. Ce rapport aborde également les problèmes liés au cadre législatif applicable aux COMUE qui est rapidement apparu inutilement lourd et contraignant et propose des simplifications dans la gouvernance des COMUE comme de faciliter le recours au vote électronique, la clarification des modes de composition du conseil d’administration ou encore la simplification de la procédure de modification des statuts, en supprimant l’approbation par décret aujourd’hui nécessaire.

Les réflexions sur l’évolution des regroupements sont également liées à des considérations territoriales (notamment leur place par rapport aux grandes universités issues d’une fusion) ainsi qu’aux objectifs d’intégration portés par les projets retenus dans le cadre des programmes d’Investissements d’Avenir. 18 sites à ce jour ont été labellisés IDEX ou I-SITE (initiatives d’excellence).

L’article d’habilitation permet également de déroger à l’organisation académique ou inter académique de la coordination territoriale pour permettre la constitution de plusieurs regroupements au sein d’une même académie.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Objectifs poursuivis

Le projet d’habilitation a pour objet d’autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures visant à permettre l’expérimentation de nouveaux modes d’organisation pour les établissements d’enseignement supérieur et de recherche qui participent à une des formes de regroupement prévues au 2° de l’article L. 718-3 du code de l’éducation (COMUE ou association). En permettant la constitution de plusieurs regroupements au sein d’une même académie, il autorise également à déroger à l’organisation académique ou inter académique de la coordination territoriale.

Deux possibilités de création de nouveaux établissements expérimentaux, régis par l’article L. 711-4 du code de l’éducation, seraient offertes à ces établissements pour renforcer leur intégration : soit un regroupement au sein d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel expérimental, soit la création d’une communauté d’universités et établissements expérimentale.

L’ordonnance pourrait également permettre aux établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche s’étant regroupés au sein d’un seul établissement de conserver leur personnalité morale pendant une durée maximale prévue par la loi, ce qui leur permettra, le cas échéant, de mettre fin à l’expérimentation en reprenant leur forme d’établissement d’origine.

La loi habiliterait enfin le Gouvernement à étendre à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française les dispositions qui seront prises.

Dans le cadre des différents volets du Programme investissements d’avenir, plusieurs projets nécessitant l’assouplissement des différentes formes que peuvent prendre les regroupements ont été retenus ou examinés :

a) dans le 1er volet du PIA :

*4 projets ont été déposés par des établissements responsables de la coordination territoriale (Aix-Marseille, Strasbourg, Paris Sciences Lettres, Paris-Saclay). Parmi ces projets, celui de Paris-Saclay, qui prévoyait la dissolution de l’actuelle COMUE et son remplacement par un nouvel établissement, a connu une évolution vers la constitution de deux pôles académiques complémentaires, une université de recherche intensive intégrée autour de l’université Paris-Sud à laquelle s’adjoindront les universités de Versailles Saint Quentin et d’Évry, l’ENS Paris Saclay, l’IOGS et Centrale Supélec constituée sur un mode expérimental dérogeant aux dispositions du code de l’éducation et une alliance de grandes écoles autour de l’École polytechnique.

* 2 projets IDEX ont été interrompus en 2016 : l’université fédérale de Toulouse, qui présentera un nouveau dossier devant un jury international reposant sur une gouvernance permettant de rapprocher les établissements du site (universités Toulouse II et III, INSA, INP avec maintien de la personnalité juridique des écoles rendant nécessaire une évolution législative), et l’université Sorbonne Paris Cité, qui proposera un nouveau projet qui prévoira des fusions d’établissements.

b) dans le 2ème volet du PIA :

Certains projets sélectionnés en février 2017 lors de la 2ème vague de l’appel à projets IDEX/I-SITE s’appuient dans un premier temps sur une COMUE. Chaque projet décrit, conformément aux prescriptions de l’appel à projets, une université cible, université compétitive rassemblant des forces de recherche et de formation. Pour les 8 établissements sélectionnés les universités cibles décrites ne correspondent pas à une COMUE existante. La création des universités cibles nécessiterait une évolution législative dans la mesure où les projets prévoient d’inclure au sein d’un établissement des composantes dotées de la personnalité morale ou disposant de compétences qui vont au-delà de ce que permettent les dispositions en vigueur. C’est par exemple le cas des projets suivants :

- IDEX Lyon : l’université cible à 10 ans requiert une pleine autonomie des composantes.

- I-SITE Lille : à partir de 2021, est prévue la création de l’université cible avec une décentralisation et une autonomie forte de chacune de ses composantes.

- I-SITE Paris-Est : l’université cible de 2020 nécessite la création d’un nouveau statut juridique «version hybride et innovante des EPST-EPSCP», ou l’adaptation du statut de grand établissement.

c) Autres projets portés par des établissements et pouvant s’inscrire dans le cadre du 3ème volet du PIA (année 2017) :

Certains appels à projets du 3ème et dernier volet ont été lancés en février 2017. Ils concernent notamment la constitution d’écoles universitaires de recherche. Un autre appel pourrait concerner l’ouverture de nouveaux modes de gestion, tels que les sociétés universitaires de recherche.

Outre les projets présentés dans le cadre des PIA, ces programmes sont l’occasion pour d’autres établissements, cherchant à se restructurer pour repositionner leurs activités dans un paysage universitaire en mutation dans leur territoire, d’envisager des évolutions qui nécessiteraient une expérimentation ou une évolution législative. Ainsi, le projet préparé par l’université de Valenciennes, qui deviendrait l’Université polytechnique des Hauts de France, inclut la création de composantes à l’autonomie renforcée, bénéficiant de la part du conseil d’administration de délégations de compétences excédant la portée des délégations autorisées par le code de l’éducation.

2.2. Nécessité de légiférer

Les règles d’organisation des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel sont fixées par la loi. L’article L. 711-4 du code de l’éducation permet actuellement de déroger à certaines de ces dispositions législatives pour expérimenter de nouvelles formes d’organisation administrative lors de la création de nouveaux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Seules de nouvelles dispositions législatives modifiant et complétant l’article L. 711-4 du code de l’éducation pour élargir la liste des dérogations possibles permettront de créer de nouvelles formes d’établissements publics expérimentaux. L’habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance permettra d’assurer la concertation nécessaire avec les établissements afin de garantir que les dispositions envisagées les autoriseront à se constituer sous la forme la plus à même de répondre à leurs besoins.

Des mesures législatives sont également nécessaires pour prévoir les modalités de sortie de l’expérimentation.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse précise des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation.

3.1. Impacts juridiques

Outre l’article L. 711-4 du code de l’éducation, d’autres dispositions du titre premier (établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel) du livre VII (établissements d’enseignement supérieur) du code de l’éducation pourront être modifiées, notamment celles du chapitre VIII bis relatif aux coopérations et regroupements des établissements. Dans la mesure où il s’agit d’un dispositif expérimental, certaines dispositions ne seront pas codifiées.

Des mesures réglementaires d’exécution (décrets) seront ensuite nécessaires afin de faire évoluer les statuts des COMUE existantes et de créer les nouveaux établissements. Conformément à l’article L. 711-4 du code de l’éducation les établissements publics d’enseignement supérieur et de recherche sont créés par décret pris après avis du CNESER.

3.2. Impacts budgétaires

La mise en œuvre des regroupements se fait dans le cadre des moyens qui ont été attribués par la loi de programmation des finances publiques.

Facilitant la mise en place et le fonctionnement des regroupements, la mise en œuvre d’expérimentations de nouveaux modes d’organisation se traduira à terme (sans qu’il soit possible de les chiffrer précisément à ce stade) par des économies d’échelle induites notamment par les nombreuses synergies et mutualisations issues des rapprochements et/ou simplifications opérés notamment en matière de gouvernance et de fonctions supports et de soutien (gestion financière, systèmes d’information, documentation, achats, vie étudiante, etc.).

Sur le moyen et long terme, les nouveaux modes d’organisation devraient renforcer l’efficience globale des missions de formation et de recherche des établissements partenaires : coordination de l’offre de formation, mise en place de nouvelles formations pluri et transdisciplinaires, amplification des recherches conduites…

3.3. Impacts sur les services administratifs

À ce jour, le nombre de regroupements ou d’établissements susceptibles d’être concernés par l’expérimentation de nouveaux modes d’organisation - ayant fait part explicitement ou non d’un souhait d’assouplissement - pourrait être d’une quinzaine dont :

1) Trois regroupements ou établissements lauréats du 1er volet du PIA qui viennent d’être évoqués : les projets IDEX de l’Université Paris Saclay, de Paris Sciences Lettres et l’Université fédérale de Toulouse.

Il convient de préciser que le projet Paris Sciences Lettres (Projet PSL IDEX en période probatoire) prévoit de créer une université de recherche de rang mondial regroupant des établissements d’enseignement supérieur et de recherche conservant leur personnalité morale.

2) Six regroupements ou établissements s’inscrivant dans le cadre du 2ème volet du PIA :

Outre les projets déjà évoqués portés par l’Université de Lyon (IDEX)

l’Université fusionnée de Lille (I-SITE ULNE) et l’Université Paris-Est (I-SITE Future) , d’autres projets sont portés par :

- l’Université Clermont-Auvergne (I-SITE CAP 20-25) qui devrait comprendre, en 2020, un Institut national polytechnique regroupant l’école d’ingénieurs SYGMA et les deux écoles d’ingénieurs internes à l’Université ;

- l’université Paris Seine (I-SITE Paris Seine Initiative) qui prévoit de se transformer en une nouvelle université centrée sur la recherche, l’innovation et le transfert technologique (niveaux Master et Doctorat) au côté d’un « Paris Seine Collège » (niveau Licence) non sélectif ;

- l’Université de Rennes (Projet I-SITE FoRUniv non sélectionné) qui prévoit en 2018/2019 de se transformer en une université pluridisciplinaire intégrée qui reposerait sur un statut juridique original d’EPSCP dans lequel les universités et grandes écoles composantes conserveraient dans un premier temps leur personnalité morale et juridique avant d’aboutir ensuite, le cas échéant, à une intégration plus complète.

3) Enfin, là encore sans qu’il soit possible d’en chiffrer le nombre, d’autres regroupements ou établissements existants, cherchant à se restructurer pour repositionner leurs activités dans un paysage universitaire en mutation ou profitant des nouvelles possibilités offertes par le présent projet d’habilitation, pourraient envisager des évolutions qui nécessiteraient une expérimentation. Ainsi, comme déjà indiqué, le projet préparé par l’université de Valenciennes, qui deviendrait l’Université polytechnique des Hauts de France, prévoit la création de composantes à l’autonomie renforcée.

Les effets attendus sur la politique de contractualisation sont difficiles à appréhender précisément au vu des différentes possibilités d’expérimentation que l’ordonnance devrait offrir. Ces dernières nécessiteront cependant sûrement de repenser et d’adapter le contenu et le périmètre des contrats de sites pour répondre aux attentes exprimées par les nouveaux établissements ou regroupements d’établissements à partir de leurs projets. Il s’agira donc pour la démarche contractuelle d’accompagner au mieux la dynamique de transformation d’un regroupement ou d’un établissement afin d’en maximiser les potentialités. Pour autant, afin de garantir cette logique de transformation, le contrat devra conserver une visée stratégique dessinant une trajectoire d’évolution avec, d’une part, des jalons permettant de s’assurer du chemin parcouru et, d’autre part, des moyens (pluriannuels) attribués pour accompagner les projets innovants et structurants des regroupements et établissements.

Vecteur d’autonomie et de responsabilisation, le contrat laissera de la sorte aux regroupements et établissements les voies de réalisation des objectifs partagés avec le ministère (pas de fléchage étroit des moyens) mais sera assorti en contrepartie d’un engagement dans la durée mesuré au moyen de cibles de performance chiffrées permettant de vérifier les résultats attendus. Dans cette perspective, l’accompagnement de la construction des actions et projets transformant des établissements par le contrat s’adaptera ainsi aux écosystèmes d’enseignement supérieur dans lesquels ils ont été réfléchis et qui seront par nature désormais très divers. Autrement dit, le mode de construction et la nature du contrat, en prenant appui sur les projets stratégiques de chacun des nouveaux regroupements et établissements, pourrait désormais différer d’un site à un autre en s’appuyant notamment sur les évolutions institutionnelles qui affecteront leurs règles de constitution, d’organisation et de fonctionnement.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation d’un an prend en compte les nécessaires concertations avec tous les acteurs de la communauté universitaire.

CHAPITRE III – DES REGLES PLUS SIMPLES POUR LE PUBLIC

ARTICLE 29 - EXPERIMENTATION DE PRESTATIONS DE SUPPLEANCE DE L’AIDANT À DOMICILE (OU « RELAYAGE »), ASSURES PAR UN PROFESSIONNEL SUR UNE PERIODE DE PLUSIEURS JOURS CONSECUTIFS

1. État des lieux

1.1. Cadre général

Le soutien au domicile, la vie en milieu ordinaire autant et aussi longtemps que possible, répondent aux aspirations des personnes âgées, handicapées et malades et se traduisent de plus en plus dans les orientations des pouvoirs publics (voir en ce sens, loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, loi n° 2015-1176 relative à l’adaptation de la société au vieillissement). Ils ne sont possibles que grâce à une importante implication des proches des personnes concernées.

En 2008, 8,3 millions de personnes aidaient régulièrement au moins un de leurs proches à domicile en raison d’un problème de santé ou d’un handicap, selon l’enquête Handicap-Santé auprès des aidants informels[117]. Restreint à la population des bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile, de la prestation de compensation (PCH), de l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP) et des compléments de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH), le nombre de personnes aidées était, fin 2015, d’environ 1,2 millions de personnes âgées et d’enfants et d’adultes handicapés.

Ces personnes jouent un rôle considérable dans la vie et le soutien à domicile de ces personnes, par la proportion des personnes en perte d’autonomie qu’elles aident et par l’ampleur, le volume de l’aide qu’elles apportent.

De nombreuses enquêtes[118] ont mis en évidence les effets négatifs du rôle d’aidant sur les revenus, la vie professionnelle et sociale, l’état de santé et de bien-être des personnes impliquées, ainsi que les besoins et attentes des aidants en termes de soutien et d’accompagnement leur permettant de mieux assurer ce rôle et plus longtemps.

La situation est particulièrement difficile pour les aidants de personnes âgées atteints de la maladie d’Alzheimer ou d’une maladie apparentée et les aidants de personnes lourdement handicapées.

Pour mieux accompagner les aidants et élargir la diversité des réponses offertes tant aux malades qu’à leurs proches, les pouvoirs publics ont développé une offre intermédiaire de structures de répit (accueils de jour, accueils de nuit, garde à domicile, hébergement temporaire, gardes itinérantes de nuit, familles d’accueil à titre onéreux), qui bénéficie depuis une dizaine d’année d’une attention soutenue, et d’actions visant à l’adapter et à la rendre plus accessible (Plan Alzheimer 2008-2012, plan maladies neurodégénératives 2014-2019).

Ces solutions de répit et de relais des aidants en dehors du domicile de la personne ne sont cependant pas toujours adaptées pour certaines personnes en perte d’autonomie, en particulier celles qui souffrent de troubles cognitifs.

Pour répondre à ce besoin d’un relais de l’aidant au domicile de la personne aidée, des professionnels, des associations, des établissements, ont souhaité développer en France des services de relais à domicile inspirés de l’expérience québécoise du « Baluchon Alzheimer » (cf. 1.2.), assurant une prise en charge de leur proche à domicile, sans perturbation de son cadre familier et de ses habitudes de vie, facteur d’acceptation particulièrement important pour l’accompagnement des personnes en perte de repères.

Les exigences du droit du travail français s’agissant des durées maximales quotidienne et hebdomadaire de travail, de jour et de nuit, ainsi que de durée minimale de repos quotidien, ont empêché une transposition à l’identique du dispositif québécois caractérisé notamment par l’intervention d’un unique professionnels plusieurs jours consécutifs (7 ou 14) en continu. Les expériences initiées en France depuis une dizaine d’années sont ainsi contraintes de faire se succéder toutes les 8 à 12 heures plusieurs personnes à domicile pour respecter la législation du travail applicable en France.

Certains estiment que cette multiplicité des intervenants sans apporter réellement plus de protection aux professionnels, ne permet pas d’assurer un accompagnement vraiment satisfaisant pour les personnes en perte d’autonomie.

1.2. Éléments de droit comparé

Ces initiatives, évoquées au 1.1., sont inspirées d’expériences qui ont été réalisées au Québec et en Belgique. Elles consistent à mettre à disposition des familles qui s’occupent d’un proche atteint de détérioration intellectuelle, une personne compétente et formée spécifiquement pour remplacer l’aidant auprès de la personne malade. La durée d’intervention, pour ces expériences, est de une à deux semaines, dont une journée prévue de cohabitation entre l’aidant, l’aidé et l’intervenant-baluchonneur.

L’initiatrice des démarches de « baluchonnage » au Québec est Marie Gendron, infirmière québécoise et docteur en gérontologie de l'Université de Liège, qui en avril 1999 crée le Baluchon Alzheimer®. Elle en donne la définition suivante:

« Un organisme ayant essentiellement pour objectif de permettre aux aidants familiaux de s’octroyer un répit à l’extérieur de leur foyer durant une à deux semaines, et cela en toute tranquillité d’esprit et sans devoir obliger leur proche à quitter leur domicile. L’intervenante de Baluchon Alzheimer®, appelée la baluchonneuse, demeure 24 heures sur 24 à la résidence de la personne atteinte, pendant toute la durée du service offert […]. Durant son séjour à domicile, la baluchonneuse essaie d’entrer véritablement en contact avec la personne atteinte en tissant une relation de confiance. Elle remplace l’aidant familial dans toutes les tâches quotidiennes : soins, préparation des médicaments, repas et autres activités courantes. Plus spécifiquement, à la lumière de son expérience et de ce qu’elle a observé, la baluchonneuse met à l’épreuve diverses interventions tenant compte des problèmes dont lui a fait part l’aidant au cours de la première journée de baluchonnage. Au terme du baluchonnage, elle rédige un journal destiné à l’aidant, document dans lequel elle note ses observations et ses suggestions. On peut constater sans peine que le ‘service de répit et d’accompagnement’ n’a rien à voir avec le simple « gardiennage ».

L’équipe de direction du Baluchon d’Alzheimer® Québec est aujourd’hui composée de 6 personnes (la directrice générale, la directrice des services, le responsable des fonds et leurs adjoints. En 2016, 23 baluchonneuses ont accompagné 173 familles au Québec pour une durée moyenne de 7 jours de répit par baluchonnage, ce qui représente 1749 jours de baluchonnage.

Il offre un répit de longue durée à l’aidant, tout en accompagnant, à domicile, les personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer sur une période variant de 4 à 14 jours, 24 heures sur 24. Il se fonde sur le maintien d’un seul baluchonneur au domicile de l’aidé.

En Belgique, le service de baluchonnage est assuré par une vingtaine de baluchonneurs. La continuité des services au patient est assurée 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, pour une durée déterminée (d’un minimum de 3 jours à un maximum de 14 jours). Les familles peuvent bénéficier dans l’année de 21 jours au maximum. L’ASBL (Baluchon Alzheimer Belgique) effectue 300 jours de baluchonnage annuels, au bénéfice de 30 familles.

Une formation continue de l’équipe des baluchonneurs de 8 journées par an est supervisée par une « coach » externe formée en validation et en techniques de communication (Communication non violente, soins relationnels de la personne âgée, art-thérapie, etc.).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

La mise en place d’un dispositif de baluchonnage, réalisé par un service ou adossé à un établissement, se heurte en France à des obstacles liés aux règles applicables en matière de temps de travail et de durée de repos.

En effet, le dispositif tel qu’il est prévu doit permettre le remplacement de l’aidant au domicile, en assurant l’accompagnement de la personne prise en charge 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Or, le temps de travail du baluchonneur étant porté à 24h, son repos quotidien se trouve de fait supprimé.

Le cadre juridique en vigueur, pour des interventions assurées par une structure employant elle-même des salariés (par opposition à l’emploi direct), ne permet pas des interventions en continu sur plusieurs jours assurées par une seule personne.

Dans le cadre de l’emploi direct, les obstacles juridiques sont moindres mais la convention collective du particulier employeur ne permet pas non plus à un salarié d’intervenir à domicile en continu six jours consécutifs.

2.2. Objectifs poursuivis

La mesure envisagée vise à diversifier l’offre de répit en permettant l’expérimentation de services de relais à domicile fonctionnant avec un seul intervenant plusieurs jours consécutifs. Il s’agit d’offrir du répit à des aidants de personnes pour lesquelles l’accueil temporaire en dehors du domicile n’est pas adapté, en particulier pour des personnes atteintes de troubles cognitifs pour lesquelles la préservation des repères est essentielle. L’intervention d’un seul professionnel, plutôt que de plusieurs qui se succèdent toutes les 10 ou 12 heures, comme c’est déjà possible, est un élément essentiel de qualité de l’accompagnement proposé au « couple aidant-aidé ».

Le choix d’expérimenter ce dispositif fonctionnant grâce à des dérogations à certaines dispositions du code du travail plutôt que de prévoir d’emblée des dérogations pérennes est motivé par le souhait du Gouvernement de s’assurer :

- d’une part que ces dérogations et la manière dont elles sont mises en œuvre ne sont pas préjudiciables aux salariés concernés et que les repos compensateurs prévus sont suffisants ;

- d’autre part d’évaluer la pertinence des conditions juridiques - prévues par la loi et ses décrets d’application - et pratiques de mise en œuvre (par l’exemple l’ouverture au « mode d’intervention à domicile par des services mandataires ») ;

- enfin d’évaluer les bénéfices pour les aidants et les personnes âgées ou handicapées accompagnées de ces prestations.

Le fait de recourir à une expérimentation permettra ainsi, le cas échéant d’ajuster tant les dérogations que les conditions de leur mise en œuvre dans le cadre d’une éventuelle pérennisation du dispositif.

3. Options possibles

Outre le choix d’expérimenter plutôt que de prévoir d’emblée des dérogations pérennes, la disposition retient un certain nombre d’options motivées par les arguments suivants :

- réserver la possibilité d’expérimenter le dispositif à des établissements et services sociaux et médico-sociaux accompagnant les personnes âgées, les enfants et les adultes handicapés : cet adossement permet de garantir un encadrement professionnel et compétent dans l’accompagnement de ces personnes vulnérables ;

- permettre que les interventions soient réalisées non seulement en mode « prestataire » (les intervenants sont salariés du service ou de l’établissement) mais aussi en mode dit « mandataire » (l’intervenant est salarié de la personne auprès de laquelle il intervient ou de son aidant, qui bénéficie(nt) d’un accompagnement du service mandataire pour son recrutement et dans les démarches associées à cet emploi) : le mode mandataire est utilisé dans le cadre de plusieurs expériences de ce type de services et présente en outre l’intérêt de minorer significativement le coût des prestations pour les familles et pour les pouvoirs publics.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Le caractère expérimental et l’évaluation envisagée doivent permettre d’apprécier les impacts pour les personnes physiques, les personnes âgées ou handicapées accompagnées, leurs aidants et les salariés assurant les prestations.

Il peut néanmoins être précisé que les dispositions envisagées devraient avoir des conséquences sociales, économiques et financières, liées à l’amélioration de la qualité de vie et à la préservation de la santé des aidants, au maintien de leur implication dans l’aide apportée à leurs proches.

4.1. Impacts juridiques

4.1.1 Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions proposées définissent un régime du droit du travail adapté pour les salariés volontaires en vue d’accomplir la suppléance de l’aidant familial, qui prend en compte la directive européenne sur le temps de travail et la jurisprudence afférente.

II n’est pas prévu de modifier des disposions existantes mais :

- d’une part de déroger aux dispositions réglementaires d’application des dispositions législatives auxquelles le dispositif envisagé prévoit de déroger (L. 3121-16 à L. 3121-26, L. 3122-6, L. 3122-7, L. 3122-17, L. 3122-18, L. 3122-24 et L. 3131-1 à L. 3131-3) :

- articles D.3121-4 à D.3121-7 (Durée quotidienne maximale de travail)

- articles R. 3121-8 à R.3121-16 (Durée hebdomadaire maximale)

- articles R. 3122-1 à R.3122-8 (durée maximale de travail de nuit)

- articles D. 3131-1 à D.3131-7 (Repos quotidien)

- d’autre part de définir les conditions d’organisation, de fonctionnement et d’évaluation des prestations et des services qui les mettront en œuvre.

4.1.2 Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Le dispositif dérogatoire au code du travail envisagé respecte les dispositions de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail ainsi que les jurisprudences européenne et française qui en ont précisé la portée et l’interprétation.

En effet, la directive 2003/88/CE fixe des prescriptions minimales en matière de temps de travail. Tout travailleur doit bénéficier :

- pour chaque période de 24 heures, d’un repos minimal de 11h consécutives ;

- - pour chaque période de 7 jours, d’un repos minimal de 24h consécutives auxquelles s’ajoutent les 11 heures de repos journalier ;

- - d’un temps de pause, défini au niveau national, après 6 heures de travail.

Par ailleurs, le temps de travail du salarié ne doit pas dépasser :

- - une durée maximale hebdomadaire de 48h calculées sur une période de 4 mois ;

- - une durée maximale de 8h par période de 24 heures pour les travailleurs de nuit.

La directive prévoit, à son article 17§ 3, la possibilité de déroger à ces règles pour les activités de garde, de surveillance et de permanence caractérisées par la nécessité d’assurer la protection des biens et des personnes. Le dispositif créé par la disposition envisagée relève entièrement de ces activités. Le Conseil d’État a admis que relevait de cette dérogation la participation d’une personne physique à des fonctions d’animation ou de direction d’un accueil collectif de mineurs à caractère éducatif organisé à l’occasion de vacances[119].

Le paragraphe 2 de l’article 17 de la directive prévoit que ces dérogations sont toutefois subordonnées à l’octroi d’un repos compensateur, ce que prévoit l’article du projet de loi.

L’article crée un régime de travail particulier et commun aux salariés du particulier employeur et aux salariés des établissements et services médico-sociaux, encadré par la loi.

Ce régime est le suivant :

- 6 jours consécutifs maximum d’intervention ;

- 94 jours maximum d’intervention sur 12 mois consécutifs ;

- 11h de repos quotidien pouvant être supprimé totalement ou réduit à 8h avec attribution d’un repos compensateur à l’issue de l’intervention, et dans des conditions qui seront fixées par décret ;

- absence d’application d’une durée maximale hebdomadaire en valeur absolue, mais 48h maximum en moyenne sur 4 mois consécutifs avec prise en compte de la totalité des heures de présence ;

- absence d’application d’une durée maximum de travail de nuit ;

- absence d’application des règles relatives à la pause.

Pendant les interventions, les dispositions légales et conventionnelles applicables traditionnellement aux salariés du particulier employeur et aux salariés des établissements sociaux et médico-sociaux sont écartées au profit du régime précité.

4.2. Impacts économiques

Les prestations de suppléance de l’aidant peuvent :

- favoriser le répit des aidants, la poursuite de leur implication dans leur rôle (gratuit pour la société et qui permet de réduire les prises en charge rémunérées et « solvabilisées » par les pouvoir publics), tout en limitant son impact négatif sur leur santé, préserver l’investissement professionnel des aidants qui travaillent, dans leur activité professionnelle ;

- créer de l’activité et de l’emploi : à titre indicatif, l’expérimentation d’un service dans un département sur deux, à raison de trois intervenants par service, permettrait de créer 300 emplois.

4.3. Impacts financiers et budgétaires

- pour les finances publiques :

Le projet de texte ne crée pas de financement spécifique pour les prestations de relayage. Elles seront donc financées par des aides de droit commun (allocation personnalisée d’autonomie (APA), prestation de compensation du handicap (PCH), allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) et ses compléments), ou des financements volontaires de la part des collectivités locales et des organismes de protection sociale déjà impliqué dans des actions de soutien des aidants. Les sommes versées au titre d’une prestation de relayage pourront également ouvrir droit au crédit d’impôt sur le revenu « service à la personne » conformément à l’article 199 sexdecies du code général des impôts.

S’agissant de l’APA, le coût pourra notamment être pris en compte dans le « module répit » créé dans le cadre de la réforme de l’APA par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement (articles L. 232-3-2 et D. 232-9-1 du code de l’action sociale et des familles) pour « solvabiliser » le recours à des dispositifs apportant du répit aux bénéficiaires de l’APA.

En tout état de cause, le financement par les pouvoirs publics dans le cadre de l’APA et de la PCH reste subordonné à l’inscription de ces prestations dans les plans d’aide et donc à l’acceptation du conseil départemental (personnes âgées) ou de la commission des droits de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

S’agissant de l’ACTP et des compléments AEEH, ceux-ci ont un caractère forfaitaire et leur éventuelle utilisation pour « solvabiliser » le recours à ces prestations est sans impact sur le montant attribué et la dépense publique afférente.

- pour les collectivités territoriales :

Les conseils départementaux sont potentiellement impactés en tant que financeurs de l’APA et de la PCH (cf. point précédent).

- pour les familles :

Dans le cas d’une prise en charge par l’APA ou la PCH, les règles propres à chaque prestation s’appliqueront.

Pour l’APA, l’existence d’un barème national du montant maximum de l’aide calculé en fonction du degré de dépendance (GIR) et du niveau de revenu de la personne, pourra induire une participation financière notamment pour les personnes dont les revenus sont supérieurs au montant de l’ASPA.

En ce qui concerne la PCH, le financement de ce dispositif pourra être assuré au titre de l'élément "aide humaine". Le montant mensuel de cet élément est déterminé en valorisant le temps d'aide attribué sur la base d'un tarif qui varie en fonction du statut de l'aidant. Lorsque la personne change de type d'aidant, elle doit en informer le président du conseil départemental qui modifie en conséquence le montant de la prestation. En revanche la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées n'a pas à se prononcer sur cette modification.

Pour les périodes où la personne handicapée aura recours à ce dispositif, les heures seront valorisées sur la base du tarif applicable à un service prestataire (si c'est un service de cette nature qui intervient). Il en résultera une augmentation du montant de la prestation (ce surcoût sera plus ou moins important selon le tarif applicable à l'aidant familial : dédommagement, dédommagement majoré en cas de réduction de l'activité professionnelle, ou salariat). Par ailleurs, les heures d'intervention au-delà des heures financées au titre de la PCH seront à la charge de la personne handicapée.

4.4. Impacts sociaux

- pour les aidants :

Le dispositif proposé leur permet de prendre plus facilement du repos qu’un dispositif d’hébergement temporaire qu’ils peuvent être réticents à utiliser, avec un bénéfice pour leur santé physique et psychique. L’intervenant peut en outre leur proposer des stratégies d’accompagnement (modes de faire, manières de communiquer….) de la personne aidée de nature à améliorer la relation et la prise en charge et éventuellement en alléger les difficultés.

- pour les personnes handicapées ou âgées :

Le dispositif proposé leur permet de ne pas être déplacées dans un lieu inconnu, de demeurer dans un lieu où elles ont leurs repères et d’être prise en charge par une seule personne.

- pour les « couples aidant/aidé » :

Le dispositif proposé permet une amélioration de la relation par une prise de distance temporaire.

Plus globalement, le dispositif devrait avoir des impacts en termes :

- d’amélioration de la qualité de vie et de la santé des aidants,

- d’amélioration de la qualité de vie et de l’accompagnement des personnes âgées et handicapées à domicile et de prévention de situations de maltraitance,

- de possibilité pour les personnes en perte d’autonomie de vivre plus longtemps à leur domicile, plutôt que d’aller en institution,

- de prévention des hospitalisations ou entrées en institution non souhaitées, coûteuses et potentiellement préjudiciables aux intéressés eux-mêmes, du fait d’une indisponibilité temporaire de l’aidant du fait d’une hospitalisation.

4.5. Impacts sur l’égalité entre les femmes et les hommes

Les dispositions envisagées sont susceptibles d’avoir un impact en termes d’égalité entre les hommes et les femmes, les aidants, en particulier ceux dont la charge est la plus lourde, étant en majorité des femmes[120].

4.6. Impact sur les services administratifs

Les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) seront impactées d’une part pour agréer le cas échéant des services souhaitant développer des prestations de suppléance réalisées dans le cadre d’une activité mandataire, d’autre part pour les évaluer.

4.7. Impact sur les personnes physiques et morales

La disposition a un impact sur la durée et le rythme de travail des salariés concernés, qui devront obligatoirement être volontaires pour assurer les prestations justifiant les dérogations au droit du travail.

Des repos compensateur respectant les exigences du droit et de la jurisprudence européenne, inspirés des dispositions régissant les personnels des accueils collectifs de mineurs validée par le Conseil d’État prévues par le décret n°2012-581 du 26 avril 2012, sont prévus. Ils doivent permettre de compenser la suppression du repos quotidien et la majoration de temps de travail hebdomadaire.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

En application de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, le dispositif a été soumis à l’avis du conseil national d’évaluation des normes.

Il a également été soumis à l’avis du Haut Conseil de la famille, de l’âge prévu à l’article L.142-1 du code de l’action sociale et des familles en vertu des dispositions de l’article D.141-4 du même code.

5.2. Modalités d’application dans l’espace

L’expérimentation sera ouverte et applicable sans adaptation en Martinique, en Guadeloupe, en Guyane, à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

L’expérimentation n’est pas applicable à Mayotte dans la mesure où elle prévoit de déroger à des articles du code du travail inapplicable à Mayotte.

5.3. Mesures d’application

La mise en œuvre de l’expérimentation nécessiterait, a priori, deux décrets d’application :

- un décret en Conseil d’État afin de préciser dans le code de l’action sociale et des familles les règles d’organisation et de fonctionnement des prestations et le contenu du rapport d’évaluation transmis par les autorités compétentes pour autoriser, agréer les mentionnées, en liaison avec les établissements et services expérimentateurs ;

- un décret simple dans le code du travail pour déterminer les modalités du repos compensateur du salarié et prévoir les conditions de mise en œuvre de la dérogation aux dispositions réglementaires relatives au repos quotidien.

6. Évaluation du dispositif

Il est prévu une évaluation à deux niveaux :

- chaque expérimentation devra faite l’objet d’un rapport établi par la ou les autorités (Agences régionales de santé, Conseils départementaux, et directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi –DIRECCTE) compétentes pour autoriser ou agréer le service expérimentateur et celui-ci, transmis à l’État (direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et direction générale du travail (DGT)) ;

- l’État (DGCS, en lien avec la DGT) élaborera un rapport du Gouvernement pour le Parlement tirant le bilan, les enseignements et les propositions en termes de pérennisation, évolutions, ou abandon du dispositif.

ARTICLE 30 – SIMPLIFICATION DU CONTROLE DES STRUCTURES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES

1. État des lieux

Le contrôle des structures des exploitations agricoles, mis en place par les lois du 4 juillet 1980 et du 1er août 1984, avait pour objectif principal de favoriser l'installation des jeunes agriculteurs. Il tend également à la consolidation des exploitations de taille économique modeste et au maintien d'une agriculture familiale (article L. 331-1 du code rural et de la pêche maritime). À cette fin, la mise en valeur des terres agricoles est soumise à un régime d’autorisation ou de déclaration préalable (I et II de l’article L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime).

Sont notamment concernées les opérations d’installations, agrandissements ou réunions d’exploitations au bénéfice d’une exploitation agricole, lorsque la surface totale qu’il est envisagé de mettre en valeur dépasse un certain seuil fixé au niveau régional par les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles ainsi que les transmissions de biens familiaux (plus de 20 000 dossiers par an traités par les services déconcentrés de l’État au niveau régional avec l’appui du niveau départemental qui en avait la charge avant l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt).

Malgré cet outil de régulation, il n’a pas été possible, pour des raisons d'ordre économique et social, de stopper les phénomènes de concentration du foncier et la baisse sensible sur les deux dernières décennies des installations bénéficiaires d’aides à l’installation (diminution de moitié en 20 ans). ). L’activité agricole tend en effet à se concentrer dans des exploitations de moins en moins nombreuses et dont la superficie moyenne s’accroît : entre 1970 et 2010, le nombre d’exploitations s’est très fortement réduit (- 70 %) tandis que la surface agricole utilisée (SAU) ne baissait que plus faiblement (- 10 %). La situation est différente selon la superficie agricole utilisée, le nombre d'exploitations de moins de 50 ha a baissé de deux tiers lors des deux dernières décennies alors que celui des exploitations de 100 ha et plus a progressé de plus du double. La tendance à l’agrandissement se poursuit, la superficie moyenne des exploitations atteignant 61 ha en 2013 contre 56 ha en 2010 (Agreste, service statistique du ministère chargé de l'agriculture, dossier numéro 29 « La transmission des exploitations agricoles », enquêtes sur la structure des exploitations agricoles 2010 et 2013).

Par ailleurs, 90 % des demandes d'autorisation déposées font l'objet d'un avis favorable, si bien que l’orientation "réelle" du foncier, c’est-à-dire lorsqu’une opération a été refusée au motif qu’elle méconnaissait l’un des objectifs du contrôle des structures des exploitations agricoles, ne concerne donc que 2 000 dossiers.

La loi du 13 octobre 2014 d'avenir a récemment limité dans un souci de simplification, de rationalisation et de prévention du contentieux les possibilités de refus : elles se trouvent désormais limitativement énumérées à l’article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime.

Ainsi, à "rang de priorité égal", l'autorisation est accordée à l'ensemble des demandeurs ; c’est donc finalement le propriétaire qui choisit l’exploitant de ses terres.

L'évolution patrimoniale constitue également un facteur important dans l'efficience du contrôle des structures des exploitations agricoles. En effet, le foncier est de plus en plus détenu par les exploitants eux-mêmes et la mise en valeur des biens familiaux, qui a été favorisée par la volonté du législateur de 2014, ne fait quasiment plus l’objet d’opposition.

La procédure d’instruction de ces demandes est une procédure "de masse" : en moyenne, les services déconcentrés traitent plus de 20 000 demandes d’autorisation par an avec des hétérogénéités importantes entre départements. Cette hétérogénéité est liée à la fois aux caractéristiques structurelles des exploitations agricoles mais également aux critères retenus pour les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles où la modulation de ces critères conduit souvent à limiter implicitement le champ d'intervention du contrôle des structures. Ce traitement différencié pose des difficultés en matière d'égalité de traitement et de réelle efficience du contrôle des structures.

Aujourd’hui, si la télé-procédure est en cours de construction, l'ensemble des démarches concernant les procédures soumises à autorisation ou à déclaration préalable se fait sur dossier "papier", alors que les demandes d’aides sont uniquement déposées par la voie de la télé-procédure. Ainsi, l’exploitant qui souhaite déposer une demande au titre du contrôle des structures des exploitations agricoles, se trouve contraint d’effectuer une démarche différente que celle faite dans le cadre d’une demande d’aides.

Par ailleurs, la constitution du dossier, assez simple dans son principe, nécessite de solliciter un acteur supplémentaire, le propriétaire, dont l’avis doit être recueilli.

Enfin, pour une même surface, des demandes concurrentes peuvent émerger et donc nécessiter un délai d'instruction plus important.

En raison de la forte concurrence sur le foncier, les décisions administratives délivrées, qu’il s’agisse des autorisations ou des refus, font l'objet d'un nombre de recours conséquent générant pour l'ensemble des acteurs de lourdes charges. En 2014, 140 recours devant les tribunaux administratifs ont été enregistrés (enquête 2014 du ministère chargé de l'agriculture auprès des services instructeurs).

2. Objectifs poursuivis

Afin de disposer d’éléments permettant de mesurer l’impact du contrôle des structures des exploitations agricoles au regard des objectifs qui lui sont assignés, il est proposé de le limiter, voire de le rendre inapplicable à titre expérimental et pour une durée de deux ans, dans certaines régions ou certains départements.

3. Analyse de l’impact des dispositions envisagées

Sans préjuger du contenu de l’ordonnance et du choix des territoires d'expérimentation, les dispositions envisagées pourraient concerner chaque année environ 1 000 exploitants dont les opérations d'installation ou d'agrandissement pourraient être réalisées librement, sans nécessité d'obtenir préalablement une autorisation d'exploiter. L’expérimentation conduirait également à un allègement significatif de la charge d'instruction dans les services déconcentrés de l’État concernés. Le contrôle des structures mobilise à ce jour, en moyenne, entre 1 à 2 équivalents temps plein par département.

L’expérimentation permettra de disposer d'éléments factuels d'analyse pour à la fois évaluer l'impact du contrôle des structures au regard des objectifs d'intérêt général assignés à ce dispositif.

Il s'agira également de voir dans quelles mesures les autres politiques agricoles publiques peuvent davantage contribuer à l'atteinte des objectifs d'intérêt général : transmission des exploitations agricoles et installations des jeunes agriculteurs, mesures incitatives pour rendre attractif la contractualisation d'un bail à un jeune agriculteur ou à une exploitation dont les spéculations doivent être renforcées, création des conditions économiques pour que la stratégie de l'agrandissement par le foncier ne soit pas la seule stratégie de développement des entreprises agricoles en favorisant notamment la création de valeur ajoutée, en majorant les aides liées à la politique agricole commune sur les premiers hectares, etc.

L'expérimentation ne vise pas à renoncer à la gouvernance du foncier : le statut du fermage et le rôle essentiel de régulation du foncier exercé par les SAFER doivent également être pris en compte dans l'analyse de l'impact.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai de six mois est nécessaire pour préparer le projet d’ordonnance et identifier les départements ou régions dans lesquels l’expérimentation sera menée, en lien avec les représentants des exploitants agricoles et de la propriété.

ARTICLE 31 – DEMANDE EN APPRECIATION DE REGULARITE

ÉTAT DES LIEUX ET NECESSITE DE LEGIFERER

1.1 Etat des lieux

La lutte contre un environnement juridique complexe et parfois mouvant, ainsi que la recherche d’une plus grande sécurité juridique, pour les administrés, se sont traduites par le développement de dispositifs tendant à encadrer la relation entre, d’une part, une autorité administrative et, d’autre part, un redevable, un administré ou un usager.

Répondant aux préconisations de la section du rapport et des études du Conseil d’Etat exprimées dans un rapport rendu public relatif à l’extension du mécanisme du rescrit[121], l’ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur, a, dans certains domaines sectoriels, développé les mécanismes de « rescrit » proprement dit[122] ainsi que de « pré-décision », jusqu’ici cantonnés aux matières fiscales, douanières ou encore sociales. Plusieurs dispositions du présent projet de loi s’inscrivent dans cette perspective en lui donnant sa pleine portée et instituant respectivement des principes d’opposabilité des contrôles, des circulaires et des prises de position formelle de l’administration.

Ces garanties s’inscrivent dans le cadre d’une relation bilatérale administré-administration, de confiance et de loyauté réciproques. Elles se traduisent par des « engagements » de l’autorité administrative. Parallèlement à ces engagements, la sécurité juridique peut également être recherchée par l’institution de mécanismes complémentaires de nature juridictionnelle. Il s’agit alors de s’en remettre à un tiers - le juge - afin « d’apurer » en amont, une partie de la contestation de la légalité d’une décision administrative.

En l’état actuel du droit, il existe des dispositifs consistant, dans un souci de sécurité juridique, à limiter la faculté des requérants à soulever certains moyens pourtant opérants. L’article L. 600-1 du code de l’urbanisme prive ainsi les requérants de la faculté d’invoquer par voie d’exception devant les juridictions administratives l’illégalité pour vice de forme ou de procédure de différents documents d’urbanisme après expiration d’un délai de six mois à compter de la date de prise d’effet du document en cause.

De telles restrictions ont été étendues au contentieux des projets régionaux de santé[123]. Elles sont également présentes dans le contentieux de la rétention, le législateur ayant rendu irrecevables lors de l’audience relative à une seconde prolongation de la rétention les moyens tirés d’irrégularités de procédure commises antérieurement à l’audience relative à la première prolongation[124]. Elles figurent aussi à l’article L. 123-14 du code de l’environnement aux termes duquel « aucune irrégularité au regard des dispositions du présent chapitre ne peut être invoquée lorsque l’acte par lequel la Commission nationale du débat public a renoncé à organiser un débat public ou l’acte mentionné à l’article L. 121-13 est devenu définitif ».

La limitation de la recevabilité des moyens a déjà été jugée conforme à la Constitution[125]: le Conseil Constitutionnel a validé l’article 175 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi du 25 août 1993, instaurant un mécanisme de « purge par ordonnance du juge d’instruction des vices de procédure »[126].

Néanmoins, de tels dispositifs demeurent sectoriels, limités aux irrégularités formelles de faible portée et constituent la forme « la plus radicale des purges juridictionnelles », pour reprendre les termes du Conseil d’Etat[127].

L’idée d’instituer un tel mécanisme « d’apurement » n’est cependant pas nouvelle et figure d’ailleurs à l’article 5 de la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l’environnement qui crée un article L. 117-1 au sein du code minier et dispose que « Lorsqu’une décision administrative a été prise sur le fondement du présent code, toute personne intéressée, y compris le bénéficiaire de la décision, peut saisir, dans un délai de deux mois à compter de l’affichage ou de la publication de cette décision, la cour administrative d’appel compétente d’une demande de confirmation de la procédure suivie. »[128]. Il a également été évoqué en matière de droit de l’urbanisme[129] et constitue l’une des revendications des organisations patronales.

En définitive, si la problématique de la sécurité juridique des administrés a été largement appréhendée sous l’angle de leurs relations avec l’administration, celle de la sécurité contentieuse et du recours au juge demeure lacunaire.

1.2 Nécessité de légiférer

Il n’existe aucun dispositif d’apurement de moyens faisant intervenir le juge administratif et permettant au bénéficiaire ou à l’auteur d’une décision de s’assurer de la légalité de celle-ci ou, du moins, de « purger » certaines illégalités, soit que la décision soit annulée, soit que les moyens soient rejetés et ferment toute contestation future sur ce point. D’une part, l’examen contentieux par le juge administratif d’une décision s’inscrit dans le cadre d’un litige. D’autre part, le développement des « attributions administratives » des juridictions administratives ne conduit qu’à la formulation d’avis[130].

Ainsi que l’a rappelé le Conseil d’Etat, la « limitation du droit au recours par des mécanismes de « purge juridictionnelle » ne résulte pas de l’application générale des règles du contentieux administratif et devrait être prévue par le législateur »[131]. En effet, l’institution de tels dispositifs toucherait au « libre exercice du droit d’agir en justice » qui relève de la loi en vertu de l’article 34 de la Constitution[132].

La disposition envisagée s’inscrit pleinement dans la recherche d’une plus grande sécurité contentieuse et tend à mettre en œuvre certaines préconisations du Conseil d’Etat restées jusqu’ici lettre morte en instituant, par la voie législative, un mécanisme complémentaire de purge juridictionnelle.

2. OBJECTIFS POURSUIVIS

Afin de permettre aux bénéficiaires et aux auteurs de certaines décisions administratives de s’assurer de leur régularité et, ainsi, d’apurer d’éventuelles illégalités externes, une expérimentation est proposée pour que ces publics puissent saisir le juge administratif à cette fin. Cette expérimentation doit permettre de sécuriser la situation des administrés et des administrations, dont les décisions ne seront plus exposées à des risques de censures tardives à raisons d’illégalités externes, et ainsi d’apporter plus de sécurité juridique notamment en présence de projets nécessitant des décisions successives.

L’objectif de cette expérimentation est donc :

- d’apporter - à moyen et long terme - une plus grande sécurité contentieuse aux bénéficiaires et aux auteurs de certaines décisions administratives non réglementaires ;

- d’aménager le débat contentieux devant les juridictions administratives afin de préserver les droits des tiers ;

- d’enrichir les attributions et l’office du juge administratif, dont la vocation contentieuse ne sera plus seulement de s’inscrire dans le cadre d’un litige ;

- enfin, de réduire la durée et le coût des contentieux devant la juridiction administrative en instituant une procédure rapide et simple.

Pour des motifs liés à la complexité de telles mesures et à leur profonde nouveauté, mais aussi du fait de leur impact potentiel sur le fonctionnement de la juridiction administrative, le recours à un dispositif expérimental dont la portée est limitée, s’impose.

3. OPTIONS ENVISAGEES

Dans son étude susmentionnée, le Conseil d’Etat a relevé trois formes possibles de « purge juridictionnelle »[133] : la forme « radicale » qui est celle empruntée par l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme et deux autres mécanismes consistant en des « formes étendues d’autorité de chose jugée »[134].

3.1 Options écartées

a/ La première option pourrait consister en une extension du mécanisme prévu à l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme à d’autres domaines. Il s’agit alors de limiter la faculté des requérants à soulever certains moyens pourtant opérants. La sécurité juridique résulte alors d’une limitation du droit au recours.

Si une telle limitation a été jugée conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel a néanmoins relevé que « la restriction apportée par les dispositions contestées est limitée à certains actes relevant du seul droit de l’urbanisme ; qu’elle a été justifiée par le législateur eu égard à la multiplicité des contestations de la légalité externe de ces actes ; qu’en effet, le législateur a entendu prendre en compte le risque d’instabilité juridique en résultant, qui est particulièrement marqué en matière d’urbanisme, s’agissant des décisions prises sur la base de ces actes ; qu’il a fait réserve des vices de forme ou de procédure qu’il a considérés comme substantiels ; qu’il a maintenu un délai de six mois au cours duquel toute exception d’illégalité peut être invoquée ; que les dispositions qu’il a prises n’ont ni pour objet ni pour effet de limiter la possibilité ouverte à tout requérant de demander l’abrogation d’actes réglementaires illégaux ou devenus illégaux et de former des recours pour excès de pouvoir contre d’éventuelles décisions de refus explicites ou implicites ; que dès lors il n’est pas porté d’atteinte substantielle au droit des intéressés d’exercer des recours ; »[135]. Il a également censuré l’application d’un tel dispositif au contentieux des actes pris en application des délibérations de l’assemblée de la Polynésie française pour les moyens tirés de la méconnaissance de la répartition des compétences entre l’Etat, le territoire et les communes en relevant l’importance de cette question[136].

« La limitation du droit au recours est donc subordonnée à un intérêt général précisément démontré, cantonné à une réglementation bien précise (...) et à des irrégularités formelles de faible portée »[137]. Elle est au surplus circonscrite aux exceptions d’illégalité et ne saurait donc constituer une option pertinente en l’espèce.

b/ La deuxième option consiste, selon le Conseil d’Etat, en une « forme étendue d’autorité de chose jugée ». Elle a été identifiée par la Haute juridiction en ce qui concerne les pré-décisions en ces termes : « Dès lors que le débat contentieux a eu lieu devant un juge qui a rejeté un moyen dirigé contre la pré-décision, le moyen ne pourrait plus être soulevé par voie d’exception lors d’un recours contre la décision finale. L’autorité de la chose jugée ne pourrait normalement pas jouer dès lors que les décisions de rejet n’ont que l’autorité relative de chose jugée, que la décision attaquée est différente et que le requérant pourrait ne pas être le même. »[138].

Il s’agit alors de « fermer la voie à une nouvelle contestation [dès lors] qu’un débat contentieux a déjà eu lieu ». Une telle possibilité pourrait être envisagée au-delà du seul cas des pré-décisions et serait porteuse d’une certaine sécurité juridique, mais elle reste aléatoire car elle suppose l’engagement d’un contentieux.

3.2 Option retenue

L’option retenue consiste à traduire la proposition la plus ambitieuse avancée par le Conseil d’Etat. Reprenant la logique de la deuxième option, il indique : « Cette logique pourrait être poussée à son terme en imaginant un système dans lequel, sous réserve d’une publicité suffisante, toute personne intéressée, y compris le bénéficiaire de la pré-décision, pourrait saisir un juge administratif qui se prononcerait en premier et dernier ressort dans un délai rapide. Le législateur pourrait alors prévoir, en veillant à ne pas porter une atteinte excessive au droit au recours, qu’une fois mise en œuvre cette procédure et si le juge conclut à la légalité de la pré-décision, celle-ci ne pourrait plus être critiquée, y compris par voie d’exception à l’occasion d’un recours dirigé contre la décision finale. Ce mécanisme complexe pourrait, en particulier, présenter un intérêt pour les projets les plus importants. »[139].

Il est ainsi proposé de :

- inscrire dans la loi la possibilité pour le bénéficiaire ou l’auteur d’une décision administrative non réglementaire de saisir le juge, dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de celle-ci, d’une demande tendant à juger de la régularité de la décision ;

- limiter le champ de l’expérimentation aux décisions administratives non réglementaires prises sur le fondement des codes de l’expropriation pour cause d’utilité publique et de l’urbanisme, ou dans le cadre des procédures de déclaration d’insalubrité régies par les articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique,

- exclure, dans un souci de bonne administration de la justice, les décisions (telles que les déclarations d’utilité publiques), qui pourraient entrer dans le champ de l’expérimentation, lorsqu’elles sont prises par décret;

- ne viser que les décisions susceptibles de relever d’une opération complexe, à savoir, les décisions dont l’illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l’appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur. Celles-ci seront précisées par voie réglementaire en tenant compte notamment de la multiplicité des contestations auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu.

- aménager le débat contentieux afin de préserver les droits des tiers : droit d’intervention et information concernant la demande tendant à apprécier la régularité d’une décision déposée par les intéressés et ses effets ainsi que la réponse apportée par le tribunal à cette demande.;

- prévoir les conditions d’une bonne gestion du contentieux ;

- assurer la qualité et la célérité de la procédure juridictionnelle pour donner toute son efficacité au dispositif (compétence des tribunaux administratifs en premier et dernier ressort[140], délai rapide pour statuer fixé par voie réglementaire) ;

- ôter toute possibilité, pour un requérant ultérieure, d’invoquer un moyen de légalité externe à l’encontre de la décision.

Compte tenu de la complexité de cette mesure, il est proposé de l’instituer à titre expérimental, pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret en Conseil d’Etat précisant les modalités d’application.

En effet, il est prévu de renvoyer à un décret en Conseil d’Etat le soin de déterminer les décisions qui pourront faire l’objet d’une telle procédure. Le décret précisera également les tribunaux choisis pour l’expérimentation, le délai dont ils disposeront pour statuer, ainsi que les nécessaires ajustements procéduraux. Seront également mentionnées dans ce même décret les modalités d’information des tiers concernant les demandes déposées devant le juge, leurs conséquences sur les éventuels recours ultérieurs et les réponses apportées à ces demandes par le tribunal.

A titre d’illustration, la demande en appréciation de régularité trouverait à s’appliquer dans le cadre d’une opération d’aménagement urbain engagée par une collectivité publique et donnant lieu à une procédure d’expropriation. La collectivité pourrait sécuriser l’acte déclaratif d’utilité publique en demandant au juge administratif d’apprécier sa régularité, laquelle ne pourrait plus être contestée, dans le cadre de recours dirigés contre des arrêtés de cessibilité.

De même, dans le cas d’un immeuble déclaré insalubre à titre irrémédiable par le préfet, le préfet ou l’entreprise qui a un projet d’acquisition de l’immeuble pourrait demander au juge administratif de se prononcer sur la régularité de l’arrêté portant déclaration d’insalubrité irrémédiable, dans le but de prévenir une remise en cause ultérieure de la déclaration d’utilité publique de l’acquisition de l’immeuble insalubre.

4. aNALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGEES

4.1 Impacts juridiques

a/ La demande en appréciation de régularité a pour effet de purger de manière définitive toutes les irrégularités de la décision tenant à la forme de la décision, la procédure suivie pour son édiction ainsi qu’à la compétence de l’auteur de l’acte.

Le juge se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur ceux qu’il estime devoir relever d’office, y compris ceux qui ne sont pas d’ordre public.

Cette demande apure intégralement toutes les irrégularités portant sur la décision.

Il s’agit d’une nouvelle voie de droit rapide (premier et dernier ressort), encadrée dans un délai qui sera fixé par voie réglementaire. Le non-respect du délai n’emporte aucun dessaisissement du tribunal.

La saisine du juge a pour effet de suspendre l’examen des recours au fond dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, sauf s’il s’agit des procédures de référé prévues au livre V du code de justice administrative

Par dérogation aux dispositions de l’article L. 242-1 du code de justice administrative, l’autorité administrative qui a pris l’acte peut le retirer ou l’abroger à tout moment de la procédure et jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée, si elle estime que la décision est illégale.

b/ Lorsque le juge se prononce, il constate :

- soit, la régularité de la décision administrative. Dans cette hypothèse, aucun moyen d’illégalité externe ne peut plus être invoqué par voie d’action ou par voie d’exception à l’encontre de cette décision ;

- soit, au contraire, il constate son irrégularité. Dans cette situation, le juge ne prononce pas l’annulation de la décision. Toutefois, l’administration peut, comme cela a été indiqué ci-dessus, procéder au retrait ou à l’abrogation de la décision jusqu’à l’expiration d’un délai de deux mois après notification de la décision de constat d’irrégularité.

La disposition proposée clarifie l’office du juge en la matière et assure une bonne gestion du contentieux. Le décret en Conseil d’Etat, prévu par le V de cet article, précisera ses modalités d’application.

4.2 Impact sur les juridictions

Ce dispositif sera nécessairement à l’origine de saisines du juge administratif supplémentaires dans la mesure où il étend les possibilités de contestations.

Néanmoins, l’impact prévisible de la mesure sur l’augmentation du volume des saisines est à relativiser fortement, dans la mesure où :

- d’une part, seules certaines décisions prises sur le fondement du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et de l’urbanisme, ou dans le cadre des procédures de déclaration d’insalubrité régies par les articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique, pourront faire l’objet d’une telle voie de droit ;

- d’autre part, le traitement de ce contentieux portant sur la légalité externe de la décision sera de nature à alléger le traitement des autres contentieux liés.

Les décisions du juge constatant la régularité de la décision administrative auront pour effet d’interdire la possibilité d’invoquer par voie d’action ou par voie d’exception, tout moyen de légalité externe à l’encontre de la décision. Cette purge permettra l’accélération des procédures au fond éventuellement pendantes devant les tribunaux à l’encontre de ces décisions puisque nous pourront être soulevés que des moyens de légalité interne.

Les décisions du juge constatant l’irrégularité d’une décision administrative pourront entraîner le retrait ou l’abrogation de la décision en cause, de la part de l’autorité administrative, ce qui aura pour effet de faire disparaitre la décision de l’ordonnancement juridique. Le tribunal administratif saisi, en parallèle, d’un contentieux au fond portant sur cette décision, pourra prononcer un non-lieu[141].

Enfin, il s’agit d’une disposition expérimentale qui impactera au maximum quatre tribunaux administratifs.

4.3 Impacts économiques et financiers

Cette nouvelle voie de droit est source de sécurité juridique en permettant, aux bénéficiaires ou auteurs de décisions, en amont, d’éviter des contestations ultérieures sur ces points.

Elle est de nature à réduire les risques contentieux pour des décisions administratives non réglementaires prises sur le fondement de certains codes (code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, code de l’urbanisme et, s’agissant des procédures de déclaration d’insalubrité, code de la santé publique) et à sécuriser des projets de grande ampleur s’inscrivant dans le cadre d’opérations complexes.

Elle devrait donc contribuer positivement à la performance économique, au développement des entreprises et à la croissance.

Ainsi, à titre d’illustration, grâce à cette mesure le concessionnaire d'une convention d'aménagement d'une zone d’aménagement concerté (ZAC) pourra demander au juge administratif de se prononcer sur la régularité de la décision autorisant la création de la ZAC (laquelle création résulte, selon les cas, d'une délibération du conseil municipal ou d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un arrêté préfectoral).

Les dispositions prévues n’ont pas d’impacts budgétaire et financier notables à souligner. Le champ de la disposition expérimentale étant très circonscrit, celle-ci ne devrait pas entraîner une hausse de la charge de travail des tribunaux désignés pour l’expérimentation. Si son ampleur est difficile à apprécier, elle dépendra essentiellement de la capacité des intéressés à se saisir d’une telle possibilité.

MODALITES D’APPLICATIOn

Textes d’application

Un décret en Conseil d’Etat est prévu pour désigner les tribunaux choisis pour l’expérimentation (maximum quatre), fixer les modalités d’évaluation de celle-ci, déterminer les décisions entrant dans son champ ainsi que le délai imparti au juge pour se prononcer et préciser les modalités d’application de l’article, notamment les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées des demandes tendant à apprécier la régularité d’une décision.

5.2 Application dans le temps

Si l’entrée en vigueur des dispositions prévues interviendra, conformément à l’article 1er du code civil, le lendemain du jour de leur publication, elles ne produiront des effets qu’à compter de celle du décret en Conseil d’Etat venant préciser notamment les décisions susceptibles de faire l’objet d’une demande en appréciation de régularité ainsi que les modalités de ce dernier.

L’expérimentation est prévue pour une durée de trois années à compter de la publication du décret. Son évaluation est programmée au plus tard six mois avant le terme de l’expérimentation.

5.3 Application dans l’espace

Cette expérimentation est menée dans le ressort de maximum quatre tribunaux qui seront désignés par décret en Conseil d’Etat.

CONSULTATION menée

Le présent article a été soumis au Conseil supérieur des tribunaux et des cours administratives d’appel le 8 novembre 2017.

ARTICLE 32 – SIMPLIFICATION EN MATIERE FINANCIERE

Mesure n° 1 : Habilitation pour la mise en cohérence des sanctions civiles applicables en cas d’erreur ou défaut de mention de TEG

1. État des lieux et nécessité de légiférer

1.1. Cadre général

Éléments chiffrés

En septembre 2017, les encours de crédits aux particuliers représentent environ 1 139Md€ dont 938 Md€ de crédits immobilier et 165 Md€ de crédits à la consommation. Tous ces crédits sont soumis à la réglementation du TEG/TAEG. En ce qui concerne le nombre de ménages ayant contracté un crédit, les statistiques suivantes peuvent être apportées :

À fin septembre 2017, les encours de crédits aux sociétés non-financières représentent environ 941 Md€, dont 665 Md€ de crédits d’investissement, 218 Md€ de crédits de trésorerie et 58 Md€ d’autres crédits. Les crédits aux petites et moyennes entreprises (PME) représentent environ la moitié de ces crédits, ceux aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) environ 33 % et ceux aux grandes entreprises (GE) environ 13 %.

En ce qui concerne le nombre de sociétés non-financières (SNF) ayant contracté un crédit, les données de la Banque de France à fin septembre 2017 permettent d’établir qu’environ 1,6 millions de SNF ont des crédits cumulés supérieurs à 25.000 €.

Le taux effectif global (TEG)

Le TEG est défini comme le coût total du crédit pour l’emprunteur, exprimé en pourcentage annuel du montant total du crédit. Ne constituant pas en tant que tel un taux d’intérêt, son objet est double :

- répondant à un objectif de transparence, il vise d’une part à faciliter la comparaison des offres de crédit soumises à l’emprunteur et à l’informer sur le coût total du crédit qu’il souscrit ;

- il vise d’autre part à apprécier le caractère usuraire du crédit, car l’usure est constituée lorsque le TEG d’un crédit excède de plus du tiers le taux effectif moyen pratiqué au cours du trimestre précédent.

Conformément à l’article L.314-1 du code de la consommation, tel que modifié par l’ordonnance n° 2016-351 du 25 mars 2016, auquel renvoie l’article L.313-4 du code monétaire et financier (CMF), ce taux inclut, outre les intérêts, les frais, les taxes, les commissions ou rémunérations de toute nature, directs ou indirects, supportés par l'emprunteur et connus du prêteur à la date d'émission de l'offre de crédit ou de l'avenant au contrat de crédit, ou dont le montant peut être déterminé à ces mêmes dates, et qui constituent une condition pour obtenir le crédit ou pour l'obtenir aux conditions annoncées.

Le TEG est mentionné pour toute opération de crédit, aux consommateurs comme aux entreprises et aux personnes morales non professionnelles.

Le TAEG (taux annuel effectif global) correspond au TEG calculé pour les crédits régis par le code de la consommation (crédit à la consommation et crédit immobilier consenti aux consommateurs ou aux personnes morales de droit privé, lorsque ce crédit immobilier n'est pas destiné à financer une activité professionnelle).

Les règles relatives au périmètre des frais inclus et aux modalités de son calcul font désormais l’objet d’une harmonisation maximale au niveau européen (directives relatives au crédit à la consommation et au crédit immobilier).

L’erreur ou le défaut de TEG font l’objet de diverses sanctions qui varient selon les catégories de crédit et de prêteurs concernées et sont d’ordre multiple :

- sanction pénale allant jusqu’à 150.000 € (obligation en cause de la contravention de 5ème classe) ;

- sanction civile consistant selon les cas :

en cas d’erreur ou d’absence de TEG dans le contrat, en une nullité de la stipulation contractuelle relative aux intérêts conventionnels et conduisant à substituer le taux légal au taux conventionnel. Le prêteur doit dans ce cadre restituer les excédents d’intérêts ;

en cas d’erreur ou d’absence de TEG dans les documents de nature précontractuelle, voire contractuelle (par exemple en matière de crédit à la consommation), concernant les crédits souscrits par les consommateurs, en une déchéance, totale ou partielle du droit aux intérêts. Celle-ci, peut être plafonnée dans certaines hypothèses et accompagnée d’une répétition des intérêts indus. Pour certaines de ces sanctions précisées dans la loi, le juge dispose d’une marge d’appréciation, garante de la proportionnalité de la sanction prononcée ;

en cas de TEG inférieur au TEG effectif dans le contrat de crédit structuré souscrit par les collectivités locales et les établissements publics, en un versement par le prêteur de la différence entre les deux taux (TEG erroné inférieur et TEG effectif), appliquée au capital restant dû à chaque échéance.

- sanction administrative prononcée le cas échéant par l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

1.2. Articulation avec le droit de l’Union européenne

Le droit de l’UE encadre le TAEG pour les seuls crédits aux consommateurs (directive 2008/48 relative au crédit à la consommation et directive 2014/17 relative au crédit immobilier). Il en impose la mention à la fois au sein des documents précontractuels et contractuels et en harmonise la définition, les modalités de calcul et le champ d’application

En revanche, s’agissant de son champ d’application, le droit de l’Union européenne n’impose pas une telle mention pour les crédits aux entreprises. De même, s’agissant de la sanction de son défaut et de son erreur de mention dans les crédits aux consommateurs, le droit de l’Union européenne renvoie aux États membres le soin de la définir, en imposant uniquement que celle-ci soit effective, dissuasive et proportionnée.

1.3. Enjeux

a) Si le TEG garantit une bonne comparabilité des offres destinées aux particuliers, tel n’est pas nécessairement le cas s’agissant de prêts aux entreprises. En effet, s’agissant notamment des produits financiers complexes, le calcul du TEG nécessite de faire des hypothèses fortes, dont il résulte que le coût du crédit effectivement constaté a posteriori sera le plus souvent différent du TEG tel qu’il était calculé au moment du contrat de crédit. Au-delà de l’écart en tant que tel – justifiable au vu des hypothèses qui sont faites au moment du calcul – le TEG ne semble pas constituer une référence systématiquement utile aux entreprises pour comparer différents crédits, notamment dans le cas d’un prêt à taux variable ou d’un prêt structuré.

En effet, en ce qui concerne les crédits aux entreprises, la suppression de l’usure (hormis pour le découvert en compte) a restreint l’utilité du TEG à la lisibilité des offres tarifaires, ainsi qu’à leur comparabilité. Le TEG est désormais censé présenter de manière unifiée le coût global du crédit. Néanmoins, étant donné son mode de calcul, ainsi que les pratiques actuelles des entreprises en matière de financement bancaire, la pertinence informative du TEG n’est pas avérée pour les crédits aux professionnels. Dans son rapport portant sur la lisibilité des tarifs des produits de financement utilisés par les TPE, l’Observatoire du Financement des Entreprises (OFE) précisait que le TEG « n’est quasiment pas utilisé par les banquiers et affactureurs pour présenter le coût de leurs produits ».

b) L’ensemble des sanctions manque aujourd’hui de cohérence et de lisibilité, car résulte d’une sédimentation normative et jurisprudentielle. Ces sanctions soulèvent des interrogations quant à leur articulation (loi spéciale versus loi générale), et leur proportionnalité. En effet, en ce qui concerne les sanctions civiles prononcées dans le cadre des prêts aux entreprises, la seule sanction applicable est la nullité de la clause d’intérêt et l’application du taux légal. Même si elle paraît peu prononcée, elle soulève toutefois la question de sa proportionnalité. En effet, même une faible erreur de TEG ou un TEG surestimé (c’est-à-dire quand l’erreur est favorable à l’emprunteur) sont susceptibles d’être sanctionnés comme un défaut de TEG, sans ménager de marge d’appréciation au juge. De même la déchéance totale du droit aux intérêts prononcée en matière de crédit à la consommation n’apparait pas en mesure de répondre au critère de proportionnalité de la sanction en ce qu’elle est à la fois automatique et non modulable.

1.4. Nécessité de légiférer

Un rapport sur l’application de la réglementation relative au TEG a été remis en juillet 2017 par le Président du comité consultatif du secteur financier au ministre de l’économie et des finances. Ce rapport comporte des préconisations élaborées à la suite de la concertation avec les différents acteurs concernés.

La modification des dispositions relatives au TEG, en particulier celles relevant de son application aux entreprises, appellent à une large consultation de la place, afin d’estimer précisément dans quels cas le TEG ne s’avère pas nécessaire et par quoi, le cas échéant, il pourrait être remplacé. C’est la raison pour laquelle la voie de l’habilitation à légiférer par ordonnance est privilégiée.

2. objectifs poursuivis

L’habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance en vue de réformer le TEG s’inscrit dans un double objectif de simplification et de « désurtransposition ». Il s’agit ainsi :

d’une part, de réformer la sanction civile du défaut ou de l’erreur de la mention de TEG, afin :

i) de garantir une plus stricte transposition du droit de l’UE qui, bien que confiant aux États membres le soin de définir ces sanctions, en impose néanmoins le caractère effectif, nécessaire et proportionné ; il convient dans ce cadre que l’ensemble de ces sanctions soient à l’avenir modulables ;

ii) de renforcer la lisibilité de la norme ; il est dans ce cadre proposé d’harmoniser les rédactions de ces sanctions civiles en veillant à leur proportionnalité. Cette rationalisation serait favorable à l’ensemble des acteurs.

d’autre part, de réformer l’application de cette réglementation aux crédits aux entreprises, le droit de l’Union européenne n’imposant pas la mention du TEG dans les crédits qu’elles souscrivent. La réforme de la réglementation du TEG appliqué aux crédits accordés aux clientèles professionnelles pourrait être engagée dans le prolongement des travaux menés par l’Observatoire du financement des entreprises sur la lisibilité des tarifs, des dispositions alternatives (éventuellement via un accord de Place) étant en effet envisageables pour améliorer la lisibilité du coût des crédits, tout en évitant les écueils inhérents au calcul du TEG.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

3.1. Impact pour les consommateurs/particuliers

L’effet attendu de cette réforme est une plus grande proportionnalité des sanctions au regard des préjudices effectivement subis par les particuliers en cas d’erreur ou de défaut du TEG/TAEG.

Cette mesure n’aura pas d’effet sur la demande de crédits des ménages, ni sur les conditions d’octroi de ceux-ci.

3.2. Impact pour les entreprises

Cette mesure vise à réformer un outil aujourd’hui inadapté aux finalités qu’il poursuit, à savoir refléter l’intégralité des coûts du crédit octroyé et donc à alléger le formalisme contractuel, facilitant ainsi le financement des entreprises.

La totalité des nouveaux crédits (à fin septembre 2017, les flux mensuels cumulés sur un an de crédits nouveaux aux SNF est de 310 Md€) à destination des entreprises serait potentiellement affecté par la mesure selon le périmètre de la réglementation retenu (question du découvert en compte notamment) : le TEG ne serait plus obligatoire même si les éléments de facturation le resteraient dans le contrat de prêt. Dans le prolongement des travaux menés par l’Observatoire du financement des entreprises, des dispositions alternatives (éventuellement via un accord de Place) restent envisageables pour améliorer la lisibilité du coût des crédits, tout en évitant les écueils inhérents au calcul du TEG.

3.3. Impact pour les administrations

Une éventuelle réforme du dispositif de sanction civile, permettant de supprimer son caractère automatique et non modulable dans certains cas, contribuera au renforcement du pouvoir d’appréciation du juge.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai sollicité de douze mois doit permettre de conduire l’ensemble des concertations et consultations complémentaires, auprès des établissements prêteurs et des emprunteurs, consommateurs ou clientèles professionnelles, sur ces propositions résultant pour partie des conclusions de la mission confiée au Président du Comité consultatif du secteur financier (CCSF).

En particulier, la réforme de la réglementation du TEG appliqué aux crédits accordés aux clientèles professionnelles par voie d’ordonnance devrait s’accompagner, dans le prolongement des travaux menés par l’Observatoire du financement des entreprises, de l’élaboration de dispositifs alternatifs d’information tarifaire (éventuellement via un accord de Place) en vue d’améliorer la lisibilité du coût des crédits, tout en évitant les écueils inhérents au calcul du TEG.

5. Consultations envisagées

Les deux projets d’ordonnance pourraient ont été soumis au comité consultatif du secteur financier (CCSF), au comité consultatif de la législation et de la réglementation financières (CCLRF) et au conseil national d'évaluation des normes (CNEN).

Mesure n° 2 : Habilitation pour la mise en conformité les dispositions du code monétaire et financier avec le règlement européen sur les agences de notation de crédit

1. État des lieux

L’objectif principal de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 sur la régulation bancaire et financière était de mettre en œuvre le premier règlement sur les agences de notation de crédit[142], cette dernière comportant la désignation de l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) en tant que régulateur français préalablement à celle de l’Autorité Européenne des Marchés Financiers (AEMF ou ESMA en anglais) en tant que régulateur paneuropéen des agences de notation de crédit[143].

Toutefois, la loi n° 2010-1249 contient des dispositions spécifiques sur la responsabilité des agences de notation de crédit (articles 10 et 11) qui ont été codifiées dans le code monétaire et financier (CMF) aux articles L.544-5 et L.544-6. La création d’un régime spécifique de responsabilité applicable aux agences de notation de crédit n’était pas requise par le premier règlement sur les agences de notation de crédit mais la France avait spécifiquement choisi de légiférer en matière de responsabilité des agences de notation de crédit et était ainsi considérée comme un précurseur de la règlementation européenne en ce domaine.

Le règlement européen (UE) n ° 513/2011 (dit « CRA3 ») a modifié le premier règlement sur les agences de notation de crédit et a établi des normes minimales applicables dans l’ensemble de l’Union Européenne au regard de la responsabilité de ces entités. Néanmoins, la loi sur la régulation bancaire et financière n’a pas été révisée consécutivement à l’entrée en vigueur de la réglementation CRA3.

Ainsi, la loi n° 2010-1249 impose aux agences de notation de crédit des normes plus contraignantes que celles du règlement européen CRA3 sur de nombreux aspects importants tels le degré de responsabilité, l’absence de nécessité de rapporter la preuve de l’impact de la notation et les possibilités de limiter ou exclure leur responsabilité.

La France se distingue au sein de l’Union européenne en raison de son régime de responsabilité des agences de notation de crédit plus contraignant.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

Les objectifs poursuivis par le gouvernement seraient de :

- remédier aux conflits d’interprétation qui naissent de la coexistence de deux sources normatives distinctes et successives applicables aux agences de notation de crédit, lesquelles posent également des problèmes d’application de la loi dans le temps ;

- supprimer tout ou partie des obligations non prévues par le règlement européen qui n’apparaîtraient plus justifiées au regard du renforcement des obligations prévues par le nouveau règlement CRA3.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

La réforme envisagée conduirait à aligner le cadre juridique français sur le règlement européen et supprimerait des surtranspositions qui n’apportent pas de garanties supplémentaires au profit des entreprises notées ou des investisseurs mais font porter un risque potentiel aux agences de notation de crédit.

Afin de ne pas porter ce risque, les agences de notation de crédit préfère s’implanter dans d’autres États membres de l’Union européenne. Dans le contexte particulier du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, une telle surtransposition fait obstacle à la relocalisation des agences de notation à Paris.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai d’habilitation sollicité de douze mois doit permettre d’apporter les modifications nécessaires à la loi pour se conformer aux dispositions du règlement européen CRA3. Un tel délai paraît nécessaire pour s’assurer du périmètre exact des dispositions non justifiées qui existent dans la loi. Un tel examen doit être opéré en relation avec l’ensemble des parties prenantes, à savoir les agences de notation de crédit mais également les émetteurs et les investisseurs.

Pour garantir une consultation approfondie auprès d’acteurs très diversifiés, le délai de douze mois paraît nécessaire.

Mesure n° 3 : Dispense d’établissement d’un rapport de gestion pour les petites entreprises

1. État des lieux et nécessité de légiférer

1.1. Cadre général

Le rapport de gestion, élément de l’information des associés, est en principe établi chaque année par les dirigeants des sociétés commerciales et présenté lors de l’assemblée annuelle des associés qui approuvent les comptes sociaux. Son contenu est énuméré dans le code de commerce, notamment à l’article L. 232-1 (socle commun applicable à toutes les sociétés commerciales) et aux articles L. 225-100-1 et suivants. Ces dernières dispositions s’appliquent aux sociétés anonymes (SA), aux sociétés en commandite par actions (SCA), ainsi que pour une partie d’entre elles, aux sociétés à responsabilité limitée (SARL) et à certaines sociétés en nom collectif (SNC) : il s’agit notamment d’informations de nature financière et non financière sur la situation de la société et l’activité de celle-ci pendant l’exercice écoulé, d’informations relatives aux questions d’environnement et de personnel, d’une description des principaux risques et incertitudes auxquels la société est confrontée, d’indications sur les évènements importants survenus depuis la clôture de l’exercice et les activités en matière de recherche et développement.

Si, dans les grandes entreprises, le rapport de gestion constitue un élément important de l’information des parties prenantes, des actionnaires – notamment minoritaires – et des investisseurs, dans les petites entreprises, cet exercice se révèle relativement lourd et inutile, puisque les données pertinentes pour l’information des actionnaires et des tiers pourvoyeurs de fonds que l’on retrouve dans le rapport de gestion se trouvent également dans les documents comptables, plus faciles d’accès que dans les sociétés de taille plus importante.

Les actionnaires reçoivent systématiquement les documents comptables à l’occasion de l’assemblée générale annuelle, lors de laquelle ils peuvent poser des questions complémentaires. Pour renseigner un investisseur potentiel dans les sociétés ne faisant pas appel public à l’épargne, il serait plus efficace de laisser la société communiquer les informations nécessaires à son futur investisseur dans un cadre contractuel librement aménagé par les parties. Par ailleurs, les sociétés faisant appel à l’épargne doivent déjà transmettre des informations de ce type lorsqu’elles ont recours, par exemple, au financement participatif ou lorsqu’elles procèdent à une augmentation de capital.

1.2. Articulation avec le droit de l’Union européenne

La directive comptable 2013/34/UE permet aux États membres d’exempter les petites entreprises d’établir un rapport de gestion, sous certaines conditions[144]. Les petites entreprises concernées sont celles qui ne dépassent pas deux des trois seuils suivants :

- un total de bilan de 4 M€ (avec possibilité pour les États membres de fixer un seuil supérieur dans la limite de 6 M€),

- un chiffre d’affaires HT total de 8 M€ (avec possibilité pour les États membres de fixer un seuil supérieur dans la limite de 12 M€),

- un nombre moyen de 50 salariés[145].

La France n’a que très partiellement utilisé cette possibilité. Seules les SARL et les sociétés par actions simplifiées (SAS) relevant de la catégorie des petites entreprises dont le capital est détenu par un associé unique qui assume personnellement la gérance ou la présidence sont dispensées d’établir un rapport de gestion.

Parmi les grands États membres de l’Union européenne, la France se distingue en exigeant de la part des petites entreprises l’établissement d’un rapport de gestion : à titre d’exemple, ce n’est le cas ni en Allemagne, ni en Italie, ni en Espagne.

1.3. Nécessité de légiférer

La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « transparence ») a habilité le Gouvernement à alléger le contenu du rapport de gestion exigé des petites entreprises.

Sur ce fondement, le contenu du rapport de gestion a été allégé pour les petites entreprises par ordonnance n° 2017-1162 du 12 juillet 2017 portant diverses mesures de simplification et de clarification des obligations d’information à la charge des sociétés. Cette mesure ne va cependant pas assez loin dans l’objectif de simplification et il est nécessaire de dispenser purement et simplement les petites entreprises de l’obligation d’établir un rapport de gestion en passant par la voie législative.

2. Objectifs poursuivis

L’objectif poursuivi par la disposition envisagée est triple :

- permettre la suppression d’une charge administrative superflue pour environ 1,3 million de petites sociétés ;

- éviter de vider de son sens la dispense de publication du compte de résultat des petites entreprises récemment adoptée, et garantir la confidentialité d’informations stratégiques, laissant la société libre de communiquer ou non à des tiers pourvoyeurs de fonds les éléments nécessaires à l’obtention d’un financement ;

- améliorer la compétitivité des petites entreprises françaises par ce biais.

3. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

Cette disposition bénéficiera à environ 1,3 million[146] de petites entreprises.

En partant de l’hypothèse que l’établissement du rapport de gestion nécessite un jour de travail, soit 7 h de travail au coût horaire brut de 29,90 € pour une profession intermédiaire[147], le coût d’établissement du rapport de gestion pour une entreprise peut être estimé à 209,3 € (7 x 29,90).

Pour l’ensemble des entreprises concernées, l’économie apportée par cette mesure peut donc être estimée à plus de 270 M€.

4. Modalités d’application

4.1. Mise en œuvre dans le temps

Cette disposition est d’effet immédiat.

4.2. Textes d’application

La disposition envisagée implique de prendre un décret en Conseil d’État afin que figurent dans l'annexe aux comptes annuels les informations visées à l'article 24, paragraphe 2, de la directive 2012/30/UE concernant l'acquisition des actions propres.

ARTICLE 33 – SIMPLIFICATION DES MODALITES DE CONSULTATION DU PUBLIC

1. État des lieux

La participation du public en matière environnementale est régie tant par des stipulations internationales (conventions d’Aarhus et d’Espoo) que des dispositions de droit de l’Union européenne (directives 2001/42/CE du 27 juin 2001, 2003/4/CE du 28 janvier 2003 et 2003/35/CE du 26 mai 2003). La directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement prévoit la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement.

En droit interne, l’article 7 de la Charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, dispose que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Les règles qui régissent la participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ont sensiblement évolué ces dernières années.

La loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement et l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 ont eu pour objet de donner à l'article 7 de la Charte de l'environnement toute sa portée, afin de permettre aux citoyens de s'impliquer de façon concrète et utile dans le processus d'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

L’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement, ratifiée le 18 juillet 2017, a complété ce dispositif législatif. Elle a créé la procédure de participation en amont (articles L. 121-15-1 et suivants du code de l’environnement sur la concertation préalable), qui concerne l’ensemble des plans, programmes et projets soumis à étude d’impact ou évaluation environnementale. L’objectif de cette nouvelle procédure est de permettre au public d’être informé et de discuter d’un projet, plan ou programme, au début de son élaboration, le plus en amont possible. Ainsi les marges de manœuvre du maître d’ouvrage sont plus grandes pour tenir compte des considérations et préoccupations locales dans la conception de son projet.

Pour les projets, c'est au maître d'ouvrage qu'il revient en principe de décider d’organiser cette concertation. L’autorité compétente pour autoriser un projet peut cependant lui imposer, par décision motivée, l’organisation d'une concertation préalable, dans un délai de 15 jours après le dépôt de la demande d’autorisation (article L. 121-17 du même code). Pour les projets bénéficiant de subvention publique d'un montant supérieur à 10 millions d'euros, un « droit d'initiative » est créé pour les électeurs, conseils municipaux, ou associations de protection de l'environnement pour demander une participation en amont. En ce qui concerne la consultation avale (l’enquête publique), l’ordonnance du 3 août 2016 en a peu modifié les modalités. La possibilité de publier les documents et de recevoir les commentaires par voie électronique a cependant été introduite, ainsi que celle, pour le commissaire enquêteur de décider d'organiser une réunion de restitution, avec le porteur du projet, à la fin de l'enquête.

La réforme n'est cependant pas allée aussi loin qu'elle l'aurait pu en matière de simplification s'agissant des procédures de consultation du public, étant rappelé que le dispositif d'enquête publique avec participation d'un commissaire enquêteur reste une spécificité française. Or, si l'intérêt de l'intervention d'un commissaire enquêteur n'est pas contestable pour les projets qui n'ont pas été concertés, elle doit être relativisée pour ceux qui ont déjà fait l'objet d'une concertation de qualité en amont.

La concertation préalable en amont présente un intérêt évident en ce qu'elle permet de mieux apprécier les enjeux et de renforcer la pertinence et la qualité de la conception d'un projet. Elle peut favoriser son acceptabilité sociale et faciliter la prise en compte de remarques qu'il serait plus difficile d'intégrer dans le projet à un stade plus avancé de la procédure.

Cependant, son articulation avec les étapes suivantes de la procédure pénalise les porteurs de projet : l'allongement en aval des procédures administratives sur un projet qui a été finalisé après concertation préalable peut avoir pour effet de rendre caducs les éléments sur le fondement desquels cette concertation est intervenue (obsolescence des études conduites, repositionnement des financeurs, évolution des contextes, renouvellement des riverains, etc.). En outre, l'enquête publique intervient souvent trop tardivement pour que les remarques exprimées puissent être prises en compte dans le projet sans remettre en question l'économie générale de celui-ci. Elle est enfin perçue comme une contrainte supplémentaire qui s'ajoute à celle de l'enquête publique (cf. point 2).

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

Le recours à la loi pour modifier les conditions de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l'environnement est imposé par les dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement.

La directive européenne sur les études d’impact (article 6 de la directive 2014/52/UE du Parlement européen et du Conseil du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement) impose une consultation publique d’au moins 30 jours conduite à un stade précoce des procédures décisionnelles mais n’en détermine pas les modalités, qui sont déterminées par les États membres. L’enquête publique n’est donc pas une obligation communautaire. Or le droit français rend celle-ci obligatoire (L. 123-2 du code de l'environnement), à quelques exemptions près, dès lors que les projets doivent comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1.

Le Gouvernement a fait le choix de légiférer sur la concertation préalable, en créant une nouvelle procédure spéciale. Dans sa rédaction actuelle, la loi ne crée pas les conditions qui permettraient aux porteurs de projet de s'approprier ce nouvel outil, dès lors que ceux-ci n'identifient pas nécessairement l'intérêt qui s'attache à l'organisation d'un mode de participation du public supplémentaire s'ajoutant à celui qui est déjà imposé lors de la phase d'instruction du dossier de demande d'autorisation, et est dès lors perçu comme une contrainte supplémentaire.

Or, l’acceptabilité de certains projets, et en particulier de projets agricoles, qui sont parfois générateurs de tensions au niveau local, devrait être facilitée par une participation du public le plus en amont possible. L’objectif est donc, pour que l'appropriation du dispositif de concertation préalable soit la plus large possible, d’inciter les porteurs de ces projets à s’investir (et à investir, car cette procédure a un coût) dans une concertation préalable, en leur permettant de bénéficier d’une simplification des procédures de consultation du public à l’aval en contrepartie de l’engagement dans une telle initiative. Ainsi la concertation préalable ne viendrait pas s’ajouter à la procédure de l’enquête publique, le gain pour le porteur de projet ne serait pas seulement un gain « théorique » mais objectif (durée et coût de la procédure avale amoindris).

À cet effet, il est prévu qu'une consultation du public par voie électronique se substitue à l'enquête publique pour certains projets ayant fait l'objet d'une concertation préalable.

L'option retenue n'est ainsi pas de réformer en profondeur le régime juridique de l'enquête publique, mais plutôt de mobiliser des procédures existantes : le code de l'environnement prévoit déjà, en effet, une procédure de participation du public par voie électronique qui s’applique aux plans, programmes et projets non soumis à enquête publique (article L.123-19). De même, la consultation dématérialisée s'applique également pour les installations classées relevant du régime de l'enregistrement pour lesquelles il n'a pas été décidé de procéder à une d'évaluation environnementale (articles L.512-7-1 et R. 512-46-14 du code de l'environnement).

La mise en œuvre d'une consultation par voie électronique pour alléger la participation du public en aval de projets ayant été discutés lors d’une consultation préalable donnerait un signal fort aux porteurs de projets sans créer de nouvelle procédure dans le droit français.

3. Options possibles et dispositif retenu

Le choix du Gouvernement de privilégier une approche expérimentale de la mesure de préférence à l'institution de mesures pérennes vise à permettre de s'assurer que le dispositif répond aux objectifs recherchés en termes de simplification pour les porteurs de projets tout en répondant aux attentes des différents acteurs concernés et en assurant pleinement le respect du principe de participation du public.

Cette approche expérimentale retient en outre un champ d'application portant sur les seuls projets nécessaires à l'exercice d'une activité agricole.

Celui-ci présente un caractère circonscrit pour coïncider avec le caractère expérimental de la mesure, tout en concernant secteur d'activités suffisamment large et diversifié pour permettre de disposer d'un retour d'expérience suffisant.

Seront plus précisément concernés les projets de nature agricole relevant des législations relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et aux installations, ouvrages, travaux et aménagements (IOTA), soumis à évaluation environnementale et dont l’approbation doit être, en l'état actuel de la législation, précédée d’une enquête publique.

Pourraient ainsi entrer dans le champ de l'expérimentation les projets agricoles relevant des catégories de projets mentionnées dans l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement faisant l’objet d’une évaluation environnementale systématique ou au cas par cas, au titre des rubriques 1 (installations classées pour la protection de l'environnement, notamment les projets relevant des rubriques 2101 à 2130 de la nomenclature ICPE relatives aux activités d’élevage, celles relatives aux installations de stockage, silos, méthaniseurs), 10 (canalisation et régularisation des cours d’eau), 16 (projets d’hydraulique agricole, y compris projets d’irrigation et de drainage de terres), 17 (dispositifs de captage et de recharge artificielle des eaux souterraines) ou 21 (barrages et autres installations destinées à retenir les eaux ou à les stocker).

Le choix fait de limiter l’expérimentation aux projets nécessaires à l’exercice d’une activité agricole nécessitera de préciser le type de projets concernés par décret en Conseil d’État.

Le nombre de projets susceptibles d'être annuellement concernés sera fonction du périmètre retenu par le décret d'application précité.

En ce qui concerne les projets relevant de la législation IOTA (hydraulique agricole, captages, barrages et retenues, etc...), on comptabilise environ (tous secteurs confondus, y compris hors agricoles) 1000 autorisations délivrées par an (MTES, rapport d'activités 2016 des services déconcentrés - gestion des ressources naturelles). L'expérimentation pourrait concerner entre plusieurs dizaines et quelques centaines de projets par an.

En ce qui concerne les projets relevant des ICPE, le rapport d'activité de l'inspection des installations classées de 2014 fait état d'environ 200 arrêtés d'autorisation concernant l'activité agricole et agroalimentaire délivrés en 2014. Ce chiffre constitue une estimation haute, les seuils d'autorisation pour les élevages industriels de volailles et de bovins (lait/viande) ayant été révisés à la hausse depuis la collecte de ces données. Une centaine de projets ICPE par an pourrait être concernée.

Ces chiffres doivent également tenir compte de ce que tous les porteurs de projets concernés ne s'engageront pas nécessairement dans le choix de réaliser une concertation préalable.

4. Analyse des Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

Le dispositif institue une dérogation aux dispositions du code de l’environnement relatives à l’enquête publique pour les projets préalablement concertés. Il impliquera l'intervention d'un décret en Conseil d’État pour fixer la liste des types de projets concernés.

4.2. Impacts économiques et financiers

Les impacts pour le porteur de projet sont neutres, voir positifs en termes de coût : ils correspondent à la balance entre les frais d'enquête publique, et les frais de concertation préalable (pour les projets qui n'ont pas déjà soumis à l'obligation de concertation préalable, et ceux qui ne font pas l'objet, dans cette phase, d'un accompagnement par les acteurs des territoires (réseaux professionnels, instances locales de concertation, collectivités, services déconcentrés de l’État, ...).

Le montant de l’organisation d’une enquête publique ne peut être déterminé a priori, car il dépend des conditions de sa réalisation (présence de difficultés particulières, mobilisation du public, problématiques étudiées etc.) L’indemnisation du commissaire enquêteur est fixée à l'issue de l'enquête, en fonction du temps passé (le montant de la vacation horaire étant de 38.10 €), auquel il faut ajouter le remboursement des frais : déplacement, secrétariat, etc. Une étude conduite en juin 2008 sur l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) en France faisait état d'un coût moyen de 16 000 euros environ - entre 2 000 euros et 64 000 euros. À titre d'exemple, l'enquête publique supplémentaire demandée par le ministre chargé de l'agriculture pour le projet d’exploitation d’un élevage bovin de plus de 500 vaches laitières (dit de la « Ferme des 1000 vaches ») a coûté 20 000 euros environ. Les projets de territoire associés aux retenues de substitution peuvent avoir une emprise territoriale comparable à un ScoT.

Les impacts pour le porteur de projet sont positifs en termes de réduction de durée de la procédure d'instruction administrative (donc hors concertation amont). En effet, dans le cadre d’une enquête publique, il faut compter avec le temps de saisine du commissaire enquêteur, sa nomination, le délai de rédaction du rapport par le commissaire enquêteur.

Il convient également de prendre en considération les impacts indirects : une enquête publique peut conduire à rouvrir la discussion sur l’opportunité du projet et conduire à des délais supplémentaires qui retarderont l'aboutissement du projet ; par ailleurs, un projet ayant fait l'objet d'une concertation en amont approfondie sera moins susceptible de faire l'objet de recours contentieux, d'où des réductions de coûts et de délais (référés suspension par exemple) associés.

4.3. Impacts sur les services administratifs

L’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise l’est également pour l’ouverture et l’organisation de l’enquête publique (article L. 123-3 du code de l’environnement). Ainsi, la mesure proposée dispensera le représentant de l’État et les services instructeurs de la charge de l'organisation et du suivi de l’enquête publique.

Inversement, en l'absence de commissaire enquêteur ou de commission d’enquête, l'autorité organisatrice de la consultation devra réaliser la synthèse des observations du public et en assurer la publication au plus tard en même temps que la décision autorisant ou approuvant le projet (dernier alinéa du II de l’article L.123-19-1 du même code).

L’équilibre entre ces deux éléments, et donc l’impact global sur la charge de travail des services instructeurs, est difficile à évaluer précisément. Pour autant, la dématérialisation de l'enquête publique permet d'automatiser l'étape de compilation exhaustive des remarques dont les services instructeurs doivent en tout état de cause prendre connaissance pour instruire le dossier.

L'expérimentation permettra donc de préciser cet impact, et d’en tirer les enseignements.

Sous un autre aspect, le développement de la concertation préalable devrait avoir pour effet de favoriser un dialogue direct entre les administrés et les porteurs de projets, et de décharger l'administration référente du rôle de contact privilégié qui est généralement le sien dans le cadre des procédures habituelles.

Enfin, le dispositif devrait avoir un impact positif en termes de réduction des frais de gestion des dossiers, dès lors qu'il est attendu de la concertation préalable une meilleure prise en compte des remarques des différentes parties prenantes, de nature à diminuer les risques de conflit, voire de contentieux, qui sont parfois observés en cours d'instruction administrative.

Il convient également de prendre en considération les impacts indirects mentionnés au point 4.2, une enquête publique peut conduire à rouvrir la discussion sur l’opportunité du projet et conduire à des délais supplémentaires qui retarderont l'aboutissement du projet ; par ailleurs, un projet ayant fait l'objet d'une concertation amont approfondie sera moins susceptible de faire l'objet de recours contentieux, d'où des réductions de coûts et de délais (référés suspension par exemple) associés.

4.4. Impacts sur les particuliers

La substitution de l’enquête publique par une participation par voie électronique n’aura aucun impact sur les particuliers s’agissant de la prise en compte de leurs observations. Par ailleurs, leurs observations pourront être mieux appréhendées lors de la phase de concertation préalable.

4.5. impacts environnementaux

L’expérimentation, qui respecte les objectifs de la Charte de l’environnement ainsi que les exigences du droit de l’Union européenne en la matière, n’aura aucun impact sur l’environnement.

5. Modalités d’application

5.1. Application dans le temps

L’expérimentation est menée pour une durée de trois ans et entrera en vigueur au moment de l’adoption du décret en Conseil d’État prévu.

5.2. Application dans l’espace

L'expérimentation portera sur un nombre de régions déterminées qui seront désignées par décret.

5.3. Textes d’application

L’entrée en vigueur de l’expérimentation est subordonnée à l’adoption d’un décret en Conseil d’État, qui fixera précisément la liste des projets nécessaires à l’activité agricole concernés.

ARTICLE 34 – MODERNISATION ET SIMPLIFICATION DES REGLES APPLICABLES AUX APPELS D’OFFRE EOLIENS, simplification des règles pour les énergies renouvelables

1. État des lieux

1.1. Situation initiale

Le développement des énergies marines (éolien en mer posé et flottant, hydrolien, etc.) représente un enjeu majeur pour la transition énergétique et le développement des énergies renouvelables : le gisement est considérable, la production d’énergie renouvelable est plus régulière et importante qu’à terre, ces technologies sont créatrices d’emploi en France. Dans le domaine de l’éolien en mer flottant et de l’hydrolien, la France bénéficie d’une avance technologique. Six fermes commerciales d’éolien en mer posé ont été attribuées en 2012 et 2014. Une procédure pour attribuer une nouvelle ferme commerciale est en cours au large de Dunkerque. Par ailleurs, la France soutient de nombreux projets de démonstrateurs ou de fermes pilotes pour l’éolien en mer flottant et l’hydrolien avec l’objectif de lancer dans les années à venir des appels d’offres pour des fermes commerciales.

Pour développer les énergies marines, l’État attribue à un industriel une zone du domaine publique maritime et une aide d’État sur 20 ans qui peut prendre la forme d’une obligation d’achat ou d’un complément de rémunération en application des articles L. 314-1 et suivants du code de l’énergie. Deux appels d’offres ont été attribués en 2012 et 2014 sur six zones dans la Manche et dans l’océan Atlantique. Un appel d’offres est en cours au large de Dunkerque.

Le développement d’un projet se fait donc en plusieurs étapes :

- choix de la zone par l’État ;

- procédure d’appel d’offres pour choisir un énergéticien (procédure définie par les articles L. 311-10 et suivants du code de l’énergie). Cette procédure lui garantit uniquement un tarif d’achat de son électricité ;

- le lauréat doit ensuite obtenir les autorisations pour faire son projet : autorisation d’occupation du domaine publique maritime et autorisations environnementales ;

- après l’obtention des autorisations, le lauréat peut commencer la construction de l’installation de production d’électricité en mer.

Cette procédure est longue et risquée pour le lauréat. Actuellement, il se passe plus de 10 ans entre l’attribution de l’appel d’offres et la mise en service de l’installation, notamment du fait que le lauréat de l’appel d’offres doit obtenir les autorisations nécessaires pour réaliser l’installation à l’issue de l’appel d’offres. Par ailleurs, le lauréat n’a pas de garantie de les obtenir et il ne connaît pas les prescriptions que l’État fixera dans ce cadre. Ces incertitudes constituent des aléas majeurs pour les projets. Cela se traduit directement dans les tarifs demandés par les candidats dans le cadre de l’appel d’offres.

1.2. Élément de droit comparé

Dans les autres pays européens (notamment aux Pays Bas), au moment de l’attribution de l’appel d’offres, l’État attribue, en plus du tarif d’achat, l’ensemble des autorisations nécessaires pour réaliser le projet. L’étude d’impact environnementale est réalisée par l’État qui attribue ensuite un « permis enveloppe » au lauréat de l’appel d’offres. Ce permis va fixer les critères que le lauréat doit respecter (nombre maximal d’éoliennes, hauteur maximale, vitesse maximale de rotation des pales…) pour s’assurer que l’impact du projet sur l’environnement reste acceptable. Ainsi quand ils répondent à l’appel d’offres, les candidats connaissent toutes les prescriptions techniques et sont assurés d’avoir toutes leurs autorisations. Les provisions que les candidats prévoient dans le tarif d’achat qu’ils proposent sont considérablement réduites.

Ces dernières années dans les pays qui ont adoptés ces modalités d’autorisation des projets éoliens en mer, il a été observé une baisse des prix.

Par ailleurs, dès l’attribution de l’appel d’offres, le lauréat peut commencer la réalisation de son projet, ce qui réduit également considérablement les incertitudes quant aux évolutions des prix (prix des machines, coût de la dette, etc.) contre lesquelles le producteur qui candidate à l’appel d’offres doit se protéger, ce qui se traduit également directement dans les tarifs demandés par les candidats dans le cadre de l’appel d’offres. Cela permettrait de réduire le temps de réalisation des projets de 10 ans actuellement à environ 3 ans.

2. Objectifs poursuivis et nécessité de légiférer

L’objectif de la mesure serait d’anticiper la délivrance des autorisations administratives pour les projets d’énergies renouvelables en mer en permettant notamment à l’État d’obtenir l’autorisation environnementale en amont de la procédure d’appel d’offres et de la transférer ensuite au lauréat retenu, et en permettant que le lauréat soit directement titulaire d’une autorisation d’occupation du domaine public maritime. L’autorisation environnementale délivrée à l’État devrait pouvoir prendre en compte des variantes, sur la base de caractéristiques maximales en termes d’impact que l’installation qui sera in fine lauréate devra respecter.

Cette autorisation serait transférée au lauréat de l’appel d’offres. Celui-ci pourrait ensuite faire évoluer techniquement son projet dans les limites définies par l’autorisation.

Cette mesure viserait à réduire considérablement les délais de réalisation des projets (de 10 ans actuellement à 3 ans) une fois désignés lauréats et d’en diminuer les risques et donc les coûts.

L’objectif serait également d’accélérer la réalisation de projets renouvelables en mer en permettant au gestionnaire de réseau d’anticiper la réalisation des ouvrages de raccordement nécessaires et de limiter l’exposition des projets d’énergies renouvelables en mer aux aléas sur la réalisation et l’exploitation des ouvrages de raccordement, dans le but d’en diminuer les coûts, et in fine les charges de service public de l’électricité.

Cette mesure de simplification nécessiterait des dispositions législatives pour adapter notamment les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) relatives à l’occupation du domaine public maritime et celles du code de l’environnement relatives à l’autorisation environnementale.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette disposition nécessiterait que l’État mène des études techniques en amont, en particulier celles nécessaire à la réalisation de l’étude d’impact du projet, dont le montant s’élève par projet à quelques millions, voire dizaine de millions d’euros. Elle nécessiterait la création de 2 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires pour mener à bien les procédures de préparation des appels d’offres : réalisation des études d’impact et des études préalables.

L’analyse fine des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions prises par ordonnance dans le cadre de l’habilitation. En particulier, sera prise en compte la nécessaire protection des enjeux de la défense nationale et de la sécurité maritime.

Les différents impacts (juridiques, sociaux, économiques et financiers, sur les administrations, etc.) seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai sollicité de dix-huit mois prend en compte les concertations nécessaires sur ce projet d’ordonnance.

ARTICLE 35 – SIMPLIFICATION DES MODALITES DE PARTICIPATION DU PUBLIC IMPOSEE PAR LA DIRECTIVE IED EN CAS DE DEROGATION A L’OCCASION D’UN REEXAMEN PERIODIQUE – SIMPLIFICATION DES REGLES RELATIVES À L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE EN CAS DE MODIFICATION OU D’EXTENSION D’INSTALLATIONS, OUVRAGES, TRAVAUX, OU ACTIVITES EXISTANTS

Mesure n° 1 : simplification des règles de participation du public imposée par la directive IED

1. État des lieux

La directive n° 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles, dite directive « IED » (The Industrial Emissions Directive) prévoit que les prescriptions imposées aux installations qui y sont soumises soient réexaminées périodiquement pour vérifier leur compatibilité avec les évolutions des meilleures techniques disponibles et limiter voire réduire les émissions polluantes.

La directive prévoit que cette phase de réexamen soit soumise à une participation du public en cas de demandes de dérogations aux niveaux d'émissions relatifs aux meilleures techniques d'émission.

Elle a été transposée en droit français par l’ordonnance n° 2012-7 du 5 janvier 2012 portant transposition du chapitre II de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) et par le décret n° 2013-374 du 2 mai 2013 portant transposition des dispositions générales et du chapitre II de la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution), à la section 8 du chapitre V du titre premier du livre V du code de l’environnement :Installations mentionnées à l'annexe I de la directive IED (articles L. 515-28 à L. 515-31 et R. 515-58 à R. 515-84 de ce code). L’objectif avait été alors d’éviter toute surtransposition et de rester au plus près des dispositions de la directive.

L’article L. 515-29 du code de l’environnement concerne la participation du public lors d'un réexamen périodique des conditions d’autorisation de l’installation prévu à l'article L. 515-28, d’une part si l'exploitant sollicite une dérogation permettant de fixer des valeurs limites d'émission qui excèdent les niveaux d'émission associés aux conclusions sur les meilleures techniques disponibles et, d’autre part, lors d'un réexamen à l'initiative de l'autorité administrative. Ses modalités sont détaillées aux articles R. 515-76 et R. 515-77 de ce même code. La rédaction actuelle pose problème dans la mesure où elle prévoit un nouveau dispositif de consultation du public à partir de 2020 plus contraignant que le dispositif actuel qui fonctionne très bien, auquel les acteurs sont habitués, et qui est conforme au droit européen. C’est pourquoi il paraît pertinent de pérenniser ce dispositif.

En juillet 2017, 10 consultations du public ont eu lieu pour des demandes de dérogation sur environ 150 dossiers de réexamen instruits ou en cours d’instruction. Entre 5 et 10 demandes de dérogation supplémentaires donnant lieu à consultation du public sont attendues pour les prochains dossiers de réexamen à instruire (secteur des papeteries, des panneaux de bois et des métaux non ferreux) en 2017/2018.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2. 1. Nécessité de légiférer

Cette participation du public est organisée jusqu'en 2019 sous la forme d'une consultation du public selon les modalités mises en œuvre pour le régime de l'enregistrement. Après 2019, le L. 515-29 prévoit que la participation du public soit réalisée sous la forme d'une enquête publique. La directive IED n’impose pas la une forme de type « enquête publique » lourde dans ce cas.

L’enquête publique fait notamment appel à un commissaire-enquêteur, défrayé par l’exploitant. Le commissaire-enquêteur tient des permanences dans les communes concernées par l’enquête publique, répond aux questions du public, sollicite l’exploitant pour répondre et faire son rapport. Le délai de remise du rapport est de 30 jours, hors prorogation. Au-delà des coûts évités pour l’administration et les entreprises (cf. supra §4.2), la consultation du public raccourcit les délais et allège la charge de travail pour l’exploitant.

2. 2. Objectifs poursuivis

L'objectif est de simplifier les démarches administratives, d’éviter des coûts pour le porteur de projet. Le pétitionnaire aura dès lors plus de temps pour les phases cruciales du processus comme par exemple la mise en œuvre de travaux.

3. Options envisagées

L'alternative aurait été de laisser le système de consultation du public évoluer vers l'enquête publique à compter de 2019. Avec le recul notamment acquis sur l’application du dispositif actuel simplifié aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises aux à l’enregistrement (cas relativement similaire à celui du réexamen périodique), il apparaît que le type de consultation du public en vigueur jusqu’en 2019, donne satisfaction tant en termes d'allégement des démarches que de niveau d'expression ou de prise en compte des remarques émises.

4. Analyse des impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

L’article R. 515-76 du code de l’environnement (modalités de l’enquête publique, à partir de 2019) devra être abrogé et les références au II de l’article L. 515-29 figurant dans l’article R. 515-77 du même code (modalités de la consultation du public, jusqu’à présent) devront être modifiées.

4.2. Impact sur les finances publiques

Le nombre de consultation du public impactée par la mesure est estimé à 50 par an. La modification touche les 7 000 sites relevant de la directive IED.

L'impact sera relativement faible pour les finances publiques au regard du nombre de demandes de dérogation (10 actuellement) déposées. Il se traduira notamment par les économies en temps passé pour : la saisine du tribunal administratif, la nomination d'un commissaire enquêteur, l’organisation des permanences, la prise d'un arrêté préfectoral, etc. Pour un temps estimé de 3 jours par dossier, les coûts évités pour les finances publiques peuvent être estimés à environ 30 jours de temps passé par des agents de l’État pour les 10 demandes de dérogation instruites ou en cours d’instruction.

4.3. Impact sur les entreprises

L’économie pour les entreprises concernées est relativement conséquente, surtout pour les plus petites d'entre-elles : de 3 000 à 5 000 € généralement constatés par dossier suivant la complexité (déplacements, permanences, temps passé etc.) principalement pour la rémunération du commissaire-enquêteur. A ces frais, peuvent s’ajouter des frais liés au temps passé par l’exploitant et/ou par le bureau d’étude pour répondre aux questions du commissaire-enquêteur. L’économie globale peut être estimée entre 5 000 et 7 000 € par dossier, soit entre 50 000 et 70 000 € pour les dix dossiers en cours (régime annuel).

4.4. Impacts sur les particuliers

Le public conservera la possibilité d'exprimer son avis et de le voir pris en compte mais la mesure permettra d'accélérer la procédure et de réduire les coûts pour l'exploitant et pour l'administration. En effet la mise à disposition au public ne nécessite pas de commissaire enquêteur et est plus simple à organiser.

4.5. Impacts sur les services déconcentrés de l’État

La disposition envisagée devrait diminuer la charge de travail pour les services déconcentrés de l’État (cf. paragraphe « Impact sur les finances publiques » pour l’économie en temps passé pour les services déconcentrés) par rapport à ce qui aurait été nécessaire à compter de 2019, temps qui aurait dû être pris sur les autres tâches des agents comme leurs activités de contrôle et de police.

4.6. Impacts sur l’environnement

L’impact sur l’environnement est neutre par rapport à la situation actuelle, puisque le régime qu’il est proposé de pérenniser par cet article est déjà en vigueur, jusqu’à 2019, ou par rapport au régime qui lui aurait succédé puisqu’il garantit un niveau de protection environnementale identique à la situation existante.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations

Les parties prenantes, fédérations professionnelles et Inspection, ont été consultées respectivement le 25 janvier 2017 par courrier électronique et le 30 mars 2017 lors de la réunion des correspondants IED en région. Le projet a été accueilli favorablement.

Par ailleurs le projet de conserver la mise à disposition au lieu de l'enquête publique au-delà de 2019 n'a pas soulevé d'opposition de la part des organisations non gouvernementales consultées sur le projet plus général de simplification de la mise en œuvre de la directive IED ou présentes au Conseil Supérieur de Prévention des Risques Technologiques, lorsque le sujet a été évoqué dans le cadre des autres modifications relatives à IED qui sont intervenues par le décret du 9 mai 2017 sur lequel le Conseil était formellement consulté.

5.2. Application de la loi dans le temps

La mesure vise à ne pas mettre en œuvre une mesure prévue à compter du 1er janvier 2019, en la remplaçant à la même date par le dispositif actuellement déjà en place.

5.3. Application de la loi dans l’espace

La mesure est destinée à s'appliquer sur l'ensemble du territoire français

Mesure n° 2 : simplification des règles relatives à l’évaluation environnementale en cas de modification ou d’extension d’activités, installations, ouvrages, travaux existants

1. ÉTAT DES LIEUX

Dans le système antérieur aux réformes relatives à l’évaluation environnementale et à l’autorisation environnementale[148], l’autorité administrative compétente, le préfet de département, qui exerce la police de l'installation, recevait toutes les notifications de modifications notables, c'est-à-dire les modifications qui peuvent avoir une certaine incidence sur le fonctionnement de l'installation et qui méritent d'être portées à sa connaissance. L'autorité compétente identifiait parmi elles celles qui étaient substantielles et qui nécessitaient dès lors une nouvelle procédure dans le cadre de laquelle l’autorité environnementale était sollicitée.

Avec l’entrée en vigueur de ces deux ordonnances, complétées par leurs décrets d’application introduisant l’article R.181-46 et modifiant l’article R.122-2 du code de l’environnement, la caractérisation de l'importance d'une partie des modifications doit également faire l'objet d'une décision préalable de l'autorité environnementale, en parallèle à l’évaluation par l’autorité de police (sans que le contour des modifications concernées ne soit d'ailleurs clairement identifié du fait de l’ambiguïté des textes).

Le système actuellement en vigueur, qui conduit à une double pré-instruction, se révèle à l'usage porteur d’ambiguïtés, trop complexe pour les services et illisible pour les porteurs de projets.

L'entrée en vigueur quasi concomitante des réformes relatives à l’évaluation environnementale et à l'autorisation environnementale a généré un défaut dans l’articulation de dispositions du code de l'environnement entre elles. Les nouveaux textes (ordonnances rappelées en ¹ et leurs décrets) introduisent non seulement une ambiguïté juridique du fait de la coexistence des articles R. 122-2 et R. 181-46 qui se concurrencent, mais également un alourdissement de la procédure prévue en cas de modification d'une installation déjà autorisée.

La sollicitation préalable de l'autorité environnementale concernant de nombreuses modifications, basée sur le IV de l’article L.122-1 et les articles R.122-2 et R.181-46, paraît disproportionnée (en temps, en procédure), dans la mesure où l'autorité de police est la mieux placée pour apprécier l'importance d'une modification d'une installation existante. Par ailleurs, la directive EIE « Évaluation de l'Impact sur l'environnement »[149], n'impose pas ce soit l’autorité environnementale qui se prononce dans le cadre de l'examen des projets au cas par cas, encore moins pour déterminer si une modification est substantielle ou non.

Ce sont environ 10 000 modifications notables qui ont été notifiées au préfet en 2016, alors que les procédures d’autorisation, comprenant les installations nouvelles et les modifications jugées substantielles par le seul préfet, représentaient 756 dossiers en 2016[150]. Or du fait des nouveaux textes applicables, ce sont plusieurs milliers de modifications notables qui deviennent soumises à l’examen préalable de l'autorité environnementale (sachant qu'une absence de réponse implique automatiquement une étude d'impact et donc un nouveau dossier complet), en parallèle de l'appréciation du sujet par l'autorité préfectorale. C'est donc un nombre de procédures nettement supérieur au nombre de procédures initiales qui devraient subir le retard de 35 jours[151] et le risque de divergences, du fait de la superposition de cette décision avec l'exercice de la police du préfet si les textes ne sont pas modifiés.

Les nouveaux textes introduisent non seulement une ambiguïté juridique du fait de la coexistence des articles R. 122-2, qui prévoit à l’intervention de l’autorité environnementale de manière très large, et R. 181-46, qui ne renvoie vers l’autorité environnementale que dans certains cas d’extensions, mais également un alourdissement de la procédure prévue en cas de modification d'une installation déjà autorisée.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les textes antérieurs au 1er janvier 2017 laissaient à l’autorité chargée de la police d’une installation existante, et en ayant la meilleure connaissance, le soin de déterminer si la modification de cette installation était substantielle ou non. Tel n’est plus le cas avec la version actuellement en vigueur du IV de cet article lequel requiert la sollicitation préalable de l'autorité environnementale ce qui alourdit la procédure, alors que la directive EIE "Évaluation de l'Impact sur l'environnement", n'impose pas que ce soit l’autorité environnementale qui se prononce dans le cadre de l'examen des projets au cas par cas, encore moins pour déterminer si une modification est substantielle ou non.

La modification de l'article L. 122-1 viserait à remédier au problème d’articulation de dispositions du code de l'environnement entre elles (articles R. 122-2 et R. 181-46) concernant la gestion des modifications d’activités, installations, ouvrages, travaux existants, conséquence de l'entrée en vigueur des réformes relatives à l’évaluation environnementale et à l'autorisation environnementale, et ce sans remettre en cause le rôle de l’autorité environnementale dans le cours de la procédure d’instruction d’une demande (installation nouvelle ou modification substantielle), ni le fait qu’en l’absence d’autorité de police, c’est à l’autorité environnementale qu’il incombe de prendre cette décision.

3. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

Les dispositions envisagées, dans la mesure où elles permettent l’appréciation du caractère substantiel des 10 000 modifications annuelles par la seule autorité chargée de leur police, auraient pour effet :

- d’éviter la double instruction des demandes par deux administrations appliquant deux textes différents ;

- de mettre fin à la paralysie des services devant la complexité du dispositif (lequel doit également être clarifié, parallèlement, au niveau réglementaire) ;

- d’éviter le délai de 35 jours dont dispose l’autorité environnementale pour rendre la décision qui lui incombe en application de la rédaction actuelle, dans tous les cas où la double instruction s’applique ;

- d’éviter, par une action rapide, une prise de conscience massive par les exploitants de la difficulté créée par la situation actuelle, de nature à décrédibiliser les réformes concernées dans leur ensemble.

4. MODALITÉS D’APPLICATION

Un décret en Conseil d’État devra être pris pour l’application de la disposition envisagée.

ARTICLE 36 – LICENCE D’ENTREPRENEURS DE SPECTACLES

1. État des lieux

1.1. Cadre général

1.1.2 Simplifier, pour l’administration et ses usagers, le régime de délivrance de la licence d'entrepreneurs de spectacles vivants auquel pourra notamment être substitué un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration

Les articles L. 7122-6 et L. 7122-8 du code du travail imposent aujourd’hui des vérifications et conditions préalables à l’obtention de licence devenues disproportionnés et peu adaptées à l’exercice de la profession. Ainsi, l’attribution de la licence à un couple « personne morale / dirigeant personne physique de l’entreprise » et l’obligation de vérification que le demandeur n’a pas fait l’objet d’une décision judiciaire entraînent l’obligation de changer de détenteur de licence dès que le dirigeant d’entreprise change de fonction.

La loi impose en outre des conditions de compétence et d’expérience peu compatibles avec l’insertion dans l’activité du spectacle des personnes en reconversion ou dont la formation première n’a pas été celle du spectacle (article L. 7122-7).

C’est pourquoi le rapport précité préconise que la licence ne soit plus rattachée qu’à une personne morale, et de supprimer les verrous relatifs à la qualité du demandeur.

1.2.2 Transformer le dispositif de sanctions pénales en sanctions administratives

Le non-respect du dispositif de licence d’entrepreneur de spectacles vivants (licence ou déclaration selon le pays de l’établissement) est passible de 2 ans de prison et de 30 000 euros d’amende, que le juge peut compléter par la fermeture de l’établissement pour cinq ans au plus, pour les personnes physiques et de 150 000 euros d’amende et de la fermeture de l’établissement pour cinq ans au plus pour les personnes morales. Le défaut de déclaration préalable pour les entrepreneurs occasionnels établis en France est passible d’une contravention de cinquième classe, soit une amende de 1 500 euros maximum.

Cependant les entrepreneurs qui exercent sans licence, soit parce qu’ils ne l’ont pas demandée, soit parce qu’elle leur a été refusée ou retirée, sont rarement poursuivis en justice. Selon la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice concernant le délit d’exercice sans licence « le nombre annuel de condamnations varie de 7 condamnations en 2013 et 2014 à 16 en 2011 » et, s’agissant de l’exercice occasionnel de l’activité d’entrepreneur de spectacles vivants sans déclaration préalable, « le nombre de condamnations varie de 0 en 2013 à 5 en 2010 ». « Les chiffres de la Direction générale des finances publiques sont encore plus faibles : selon eux, en 2015, moins de cinq amendes ont été prononcées à ce titre, d’un montant unitaire inférieur à 250 euros ; les chiffres des années précédentes étant comparables.».

Ce constat peut être analysé comme la conséquence d’un dispositif législatif inadapté. Les peines disproportionnées sont peu appliquées ; les poursuites ne sont pas engagées, du fait de la faible probabilité de sanction.

Les inspections générales des affaires sociales et culturelles préconisent donc l’instauration de sanctions administratives en cas de constat d’exercice sans licence : les sanctions pénales, qui ne sont presque jamais prononcées, nuisent indiscutablement à la crédibilité et à la pertinence du dispositif. L’exercice sans licence, non sanctionné, crée une situation de concurrence déloyale à l’égard des entrepreneurs qui respectent leurs obligations.

1.2.3 Rectifier les dispositions obsolètes ou incohérentes au regard d'autres dispositions législatives

Plusieurs dispositions législatives apparaissent obsolètes ou incohérentes, ainsi :

- l’article L.7122-4 du code du travail dispose que la licence est délivrée, pour les personnes physiques, sur justification de l’immatriculation au registre du commerce et au répertoire des métiers ; cette disposition est en contradiction avec les dispositions du code du commerce, qui obligent à vérifier que le demandeur a obtenu une autorisation d’exercer pour toute inscription sur ces registres, et entraînent une lourdeur dans la gestion du dispositif. Elle pourrait être supprimée ;

- l’article L.7122-5 du code du travail dispose que la licence est accordée au représentant légal ou statutaire de l’entreprise. Or la notion de représentant statutaire n’est plus en vigueur.

- l’article L. 7122-11 du code du travail oblige un entrepreneur de spectacles non établi dans un état membre et souhaitant exercer temporairement en France à demander une licence ou à déclarer les représentations et à conclure un contrat avec un entrepreneur de spectacles vivants détenteur de licence. L’article R.7122-40 sanctionne le fait de conclure un contrat avec une personne n’ayant pas fait de déclaration. Il est donc proposé de supprimer l’obligation de conclusion de contrat avec un entrepreneur de spectacle détenteur de licence.

1.2.4 Encourager la structuration économique des entrepreneurs de spectacle vivant

La réforme de l’ordonnance n° 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles par la loi n° 99-198 du 18 mars 1999 portant modification de ce texte créant le dispositif de licence d’entrepreneur de spectacles sous sa forme « moderne » est intervenue dans le contexte d'un conflit social avec les intermittents du spectacle.

L'État s'est engagé à mieux encadrer le régime d'assurance chômage et à lutter contre le travail illégal. Les dispositions de 1999 codifiées à l’article L.7122-12 du Code du travail avaient pour objectif de professionnaliser le secteur du spectacle vivant en prévoyant que « la licence peut être retirée en cas de méconnaissance des dispositions légales relatives aux obligations de l’employeur prévues par le présent code, par l’ordonnance n°45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles, par le régime de sécurité sociale ainsi que des dispositions relatives à la protection littéraire et artistique. »

L’État s’est également engagé dans le soutien à la structuration de l’emploi dans le champ du spectacle vivant et du spectacle enregistré et a signé, avec le ministère du Travail en mai 2016 un plan d’action et de développement d’emplois de qualité dans le spectacle vivant, l’audiovisuel et le cinéma.

La diversité de ces finalités nuit à la compréhension du dispositif pour les demandeurs. Une enquête réalisée en 2016 auprès d’entrepreneurs de spectacles vivants par l’institut BVA à l’initiative du SGMAP révèle que la licence peut être « spontanément perçue comme dénuée de sens ».

Le spectacle vivant a fait par ailleurs parti des secteurs prioritaires des plans nationaux de lutte contre le travail illégal de 2003 à 2015, conduisant les services de contrôle à réaliser un nombre important de visites dans les établissements de ce secteur. À titre d’exemple, 1 400 contrôles ont été réalisés en 2013. Mais la nécessité d’orienter les priorités nationales vers de nouvelles problématiques, comme le détachement des travailleurs, l’augmentation du nombre de détenteurs de licence et la spécificité du secteur du spectacle, rendent nécessaire le renforcement de l’efficacité du dispositif de licence.

La multiplication des objectifs de la licence a pour effet d’obérer son efficacité. La vérification du respect de l’ordonnance de 1945 relatif à l’affectation des salles de spectacle, prévue à l’article L. 7122-12 du code du travail, entraîne des lourdeurs administratives. Tout demandeur doit fournir des pièces administratives permettant le contrôle, alors qu’un entrepreneur qui a réaffecté une salle de spectacle à une autre activité ne va, par définition, pas faire une demande licence d’entrepreneur de spectacles.

C’est pourquoi le dispositif de licence gagnerait à être recentré sur les éléments essentiels de la structuration du secteur : le contrôle du droit social et du droit du travail ainsi que celui de la propriété intellectuelle et artistique.

1.2.5 Améliorer la transparence du dispositif de délivrance et à garantir le respect des règles du droit du travail, du droit social et de la propriété littéraire et artistique.

Le régime actuel n’impose pas la publicité des décisions pour les entreprises et les particuliers. Ce déficit de transparence est accentué par le retrait des représentants d’employeurs dans les commissions régionales chargées de rendre un avis sur les demandes de licence prescrit afin de répondre aux exigence de la directive « services ». C’est pourquoi il est souhaitable de mieux informer les tiers des projets de retrait ou de refus, d’attribution ou de renouvellement de licence.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

L’ensemble des mesures prévues par l’ordonnance prise au titre du présent projet de loi d’habilitation ont pour objet de moderniser ou de simplifier les dispositions relatives aux entreprises de spectacles relevant de la partie législative du code du travail.

Il ne s’agit pas de créer une législation supplémentaire mais de substituer des dispositions nouvelles, plus simples, plus efficientes, plus transparentes à d’autres jugées inadaptées, obsolètes ou inutiles.

2.2. Objectifs poursuivis

2.2.1 Simplifier, pour l’administration et ses usagers, le régime de délivrance de la licence d'entrepreneurs de spectacles vivants auquel pourra notamment être substitué un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'opposition de l'administration

L’objectif poursuivi par le Gouvernement est de simplifier le fonctionnement de la procédure de délivrance, de renouvellement, de refus et de retrait des licences tout en continuant de garantir le respect des règles du droit du travail et de la propriété littéraire et artistique. Parallèlement à l’allègement des procédures, l’administration mettra en place un plan d’accompagnement dynamique, ambitieux et ciblé permettant le contrôle, la sensibilisation et la pédagogie à l’attention des professionnels du secteur.

2.2.2. Transformer le dispositif de sanctions pénales en sanctions administratives

Cette transformation poursuit deux objectifs complémentaires : rendre proportionnel et crédible le dispositif de sanctions afin d’assurer le respect du dispositif de licence.

2.2.3. Rectifier les dispositions obsolètes ou incohérentes au regard d'autres dispositions législatives.

Le projet rectifiera des incohérences ou obsolescences existant aujourd’hui dans le dispositif de licence.

2.2.4. Encourager la structuration économique des entrepreneurs de spectacle vivant

Une définition recentrée des objectifs portés par la licence redonnera du sens au dispositif tout en assurant une meilleure structuration des entreprises ayant pour activité le spectacle vivant.

2.2.5. Améliorer la transparence du dispositif de délivrance et à garantir le respect des règles du droit du travail et de la propriété littéraire et artistique

Dans un objectif de transparence à l’égard des tiers, l’ordonnance pourra prévoir la publicité des décisions et une meilleure information des entrepreneurs et de leurs représentants. Les dispositions permettront le renforcement des échanges entre administrations et organismes de contrôle dans le respect du programme « Dites-le-nous une fois » (DLNUF), en assurant que les entreprises concernées sont à la fois informées du type d’informations échangées sur leur activité.

3. Options possibles et dispositif retenu

3.1. Options envisagées

La licence d’entrepreneur de spectacles étant créée par la loi, et le dispositif étant précisé par voie réglementaire, une simplification par voie réglementaire aurait été possible mais aurait insuffisamment simplifié le dispositif, dont certaines contraintes découlent actuellement du niveau législatif (partie législative du code du travail).

L’évolution de certaines dispositions relatives aux entrepreneurs de spectacles vivants pointées par le rapport d’évaluation de politique publique menée conjointement par l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale des affaires culturelles en 2016 nécessite un vecteur législatif.

3.2. Option retenue

Le rapport d’évaluation de la politique publique précité proposait d’autres scénarii que le maintien de la licence, à savoir la suppression de la licence voire son remplacement par un dispositif facultatif. Ces pistes auraient eu pour conséquence la remise en cause de l’équilibre de l’accord du 28 avril 2016 relatif au régime d’assurance chômage des intermittents du spectacle, raison pour laquelle elles n’ont pas été retenues.

4. Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

4.1.1. Impacts sur l’ordre juridique interne

Les dispositions prises en application du présent projet de loi modifieront la partie législative du code du travail, et plus précisément le chapitre II du titre II du livre Ier de la septième partie relative aux entreprises de spectacles vivants. Les dispositions réglementaires devront être modifiées en conséquence. Des modifications de forme et de coordination entre les textes devront le cas échéant intervenir dans d’autres textes où les articles modifiés sont cités.

4.4.2. Articulation avec le droit international et le droit de l’Union européenne

Au regard du droit de l’Union européenne, la conformité de la licence d’entrepreneur de spectacles vivants avec la directive « services[152] » a été admise par la Commission européenne, sous réserve de l’introduction d’un régime déclaratif pour les entrepreneurs de spectacles légalement établis dans un autre État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen[153] et du retrait de la présence des représentants des entrepreneurs de spectacles dans les commissions consultatives régionales[154].

4.2. Impacts économiques et financier

Les dispositions envisagées réduiront les charges pesant sur les entreprises de spectacles vivants.

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

La licence étant un dispositif géré par l’État, la modification n’aura pas d’impact sur les collectivités territoriales, outre la simplification qui devrait découler de l’allègement global du dispositif pour les collectivités territoriales ayant une activité d’entrepreneur de spectacles vivants.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Les mesures de simplification permettront de réaliser des économies d’échelle pour l’administration. On peut évaluer l’économie d’emploi à environ 10 équivalents-temps-pleins dans les directions régionales des affaires culturelles.

4.5. Impacts sociaux

La réforme de la licence devra permettre un contrôle plus efficace du respect des obligations sociales des entrepreneurs de spectacles, et donc assurer un meilleur respect des droits sociaux des salariés du spectacle.

5. Consultations et modalités d’application

5.1. Consultations menées

Une vaste consultation a été opérée dans le cadre de l’évaluation de la politique publique de la licence d’entrepreneur de spectacles vivants. Depuis l’été 2017, conformément à l’article 2 du décret n° 2013-353 du 25 avril 2013 relatif au Conseil national des professions du spectacle (« Le Conseil national des professions du spectacle peut être consulté par le Gouvernement et émettre des préconisations sur toute question relative aux professions du spectacle vivant et du spectacle enregistré »), une série de réunions de concertation a été engagée au sein du bureau du Conseil national des professions du spectacle sur les modalités concrètes de la réforme du régime de la licence.

5.2. Justification du délai d’habilitation et Modalités d’application

5.2.1 Justification du délai d’habilitation

Un délai d’habilitation de dix-huit mois est nécessaire afin de mener à terme le calendrier de consultations envisagé par le Gouvernement.

Une période transitoire de 24 mois à compter de la publication des textes d’application sera prévue afin de permettre aux entreprises titulaires de la licence de spectacles vivants de se mettre en conformité avec les nouvelles dispositions législatives et réglementaires.

5.5.2 Application dans l’espace

Le champ d’application de la licence a été étendu à l’outre-mer par la loi n°99-198 du 18 mars 1999. La partie réglementaire est en cours d’adaptation à Mayotte, où seule la partie législative est actuellement applicable.

A l’instar de la réglementation en vigueur, les nouvelles dispositions relatives aux entrepreneurs de spectacles vivants ne s’appliqueront pas en Nouvelle Calédonie et dans les terres australes et antarctiques françaises

5.2.3 Textes d’application

Les dispositions prises en application du projet de loi d’habilitation modifieront la partie législative du code du travail, en particulier le chapitre II du titre II du livre Ier de la septième partie du code du travail relative aux entreprises de spectacles vivants. Les dispositions réglementaires devront être modifiées en conséquence. Ce travail de préparation des décrets sera entamé concomitamment, afin que leur publication intervienne d’ici la fin de l’année 2018.

ARTICLE 37 – SIMPLIFICATION DE LA PROCEDURE D’ELABORATION DU SRADDET PAR MUTUALISATION DE L’EVALUATION DES ANCIENS PLANS DEPARTEMENTAUX DES DECHETS AU NIVEAU REGIONAL

1. Etat des lieux

L'article 10 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a octroyé à la région un rôle stratégique en matière d’aménagement du territoire en la dotant d’un document de planification prescriptif (quand n’existait pas déjà une planification spécifique) : le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), dont le régime juridique est fixé par les articles L. 4251-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Dans un objectif de meilleure coordination des politiques régionales concourant à l'aménagement du territoire, ce nouveau schéma est également intégrateur dans la mesure où il vient rationaliser le nombre de documents de planification existants en prévoyant l’insertion, en son sein, de plusieurs schémas sectoriels préexistants, notamment les plans régionaux de prévention et de gestion des déchets (PRPGD). Ce dernier schéma, créé par l'article 8 de la loi du 7 août 2015 précitée et codifié à l'article L. 541-13 du code de l'environnement vient remplacer les anciens schémas de périmètre départemental, interdépartemental et régional et par types de déchets. Il s'agit d'un outil de coordination entre toutes les parties prenantes de la politique des déchets, à l'échelle de la région. Son élaboration, qui se fait en parallèle du SRADDET qu’il contribue à nourrir, s'inscrit dans un contexte de pré-contentieux avec la Commission européenne. En effet, la Commission a constaté que la totalité du territoire national n’est pas couverte par des plans déchets ayant fait l’objet a minima d’une évaluation, voire d’une révision, depuis moins de six ans, tel que requis par les articles 28 et 30 de la directive 2008/98/CE relative aux déchets : quelques territoires ne sont effectivement pas couverts par les trois types de plans prévus par le code de l’environnement (dans sa rédaction antérieure à la loi NOTRe et ses textes d’application), ou le sont par des plans trop anciens, n’ayant pas été évalués (voire révisés) depuis moins de six ans.

L’évaluation des plans départementaux, interdépartementaux et régionaux existants, que le PRPGD va remplacer, est nécessaire tant pour l’élaboration de ce dernier que pour celle du SRADDET. Conformément à l'article 19 de l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 relative aux mesures de coordination rendues nécessaires par l'intégration dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, des schémas régionaux sectoriels mentionnés à l'article 13 de la loi n° 2015-991, cette évaluation doit être réalisée dans les six mois suivant la délibération du conseil régional par les commissions chargées du suivi des plans précités.

L’ancienneté et l’absence d’activité de ces commissions, dont la composition n’a parfois pas été actualisée depuis près de 10 ans ne permettrait pas une évaluation optimale des plans en vigueur.

De plus, le délai de six mois est échu dans toutes les régions. A ce stade toutes les délibérations de lancement des plans ont été prises par les conseils régionaux concernés par les SRADDET entre la fin de l’année 2016 et avril 2017 et l'approbation des plans est annoncée, par les régions, entre mi-2018 (une région ) et le premier semestre 2019 (7 régions), avec une très faible avance temporelle sur le SRADDET, dont l’adoption par le conseil régional est prévue, par l’article 33 de cette même ordonnance, avant le 28 juillet 2019.

L’article 34 de cette même ordonnance prévoit les dispositions transitoires applicables jusqu’à la publication de l'arrêté approuvant un SRADDET : il maintient en vigueur les dispositions applicables aux schémas sectoriels, dont les PRPGD, préalablement à la publication de l’ordonnance à la condition que l’élaboration en ait été engagée à la publication de cette ordonnance. Il prévoit également la possibilité, pour ces seuls plans déchets, de dépasser le délai de trois ans après publication de cette ordonnance prévu pour l’adoption du SRADDET, pour éviter que certaines portions du territoire national soient privées de couverture par un plan déchet en cas de retard dans l’élaboration et l’approbation du SRADDET.

Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1 Nécessité de légiférer

L’ancienneté et l’absence d’activité des commissions départementales ayant la charge de la réalisation de l’évaluation des plans départementaux devant être réunies, dont la composition n’a parfois pas été actualisée depuis près de 10 ans, rend difficile, voire impossible, l’accomplissement de la mission d’évaluation telle que prévue à l’article 19 de l’ordonnance n°2016-1028 du 27 juillet 2016, à savoir six mois à compter de la délibération du conseil régional prévoyant les modalités d’élaboration du SRADDET. Par ailleurs, cette obligation fait le plus souvent peser la charge de l’évaluation sur les départements, sous l’égide desquels ont été élaborés la plupart des plans précités, alors qu’ils ont été dessaisis de leur compétence en matière de déchets au profit des régions.

L’intention du législateur était d’ailleurs que cette évaluation se fasse à l’occasion des travaux d’élaboration du futur plan devenu régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD), lequel doit intégrer le SRADDET.

Le retard dans l’adoption des nouveaux plans déchets fait par ailleurs l’objet d’un pré-contentieux européen. Dans ce contexte, une élaboration et une approbation prochaine des PRPGD, prévus par l’article L. 541-13 du code de l’environnement, est nécessaire dans l’ensemble des régions, qu’un SRADDET y soit prévu ou non, ce dernier absorbant in fine ce plan au même titre que les autres schémas sectoriels, tel que prévu par l’article 13 de la loi NOTRe. C’est pourquoi il est nécessaire de garantir une base légale à tous les PRPGD, quelle que soit leur date de délibération de lancement, par rétablissement de cet article du code de l’environnement dans sa version antérieure à l’ordonnance, depuis la publication de celle-ci et jusqu’à publication, dans la région concernée, de l’arrêté approuvant ce dernier.

Avec ce rétablissement, les dispositions transitoires prévues à l’article 34 sont rendues inutiles pour les plans déchets, la rédaction de l’article est modifiée en conséquence.

2.2 Objectifs poursuivis

Il s’agit de simplifier la procédure d’élaboration du SRADDET en mutualisant l’évaluation des anciens plans, souvent départementaux, de prévention et de gestion des déchets au niveau régional.

Cette simplification permettra un important gain de temps aux régions dans l’élaboration du SRADDET et de son volet relatif au plan de prévention et de gestion des déchets, en permettant notamment dès le départ une évaluation à l’échelle régionale des plans départementaux précités, synergique avec l’élaboration du plan régional (PRPGD), plutôt qu’une évaluation spécifique à chaque plan départemental. Elle aura également pour vertu d’imposer la réunion de seulement 11 commissions (une par région où un SRADDET doit être élaboré) au lieu d’environ 200 commissions (en 2017, 27 commissions de suivi des plans en matière de déchets dangereux, 92 commissions de suivi des plans en matière de déchets non dangereux et 83 commissions de suivi des plans en matière de déchets de chantier du BTP), pour la plupart inactives et nécessitant un renouvellement de leur composition, correspondant à chacun des plans en vigueur (à l'échelle départementale et à l'échelle des anciennes régions selon le type de déchets considérés).

De plus, la nécessité d’élaboration et d’approbation du PRPGD par chaque région, même celles qui élaborent parallèlement un SRADDET est confirmée, en particulier afin de répondre plus rapidement au pré-contentieux européen avec ce plan sectoriel qu’avec le schéma intégrateur, vraisemblablement plus long à élaborer et approuver.

Options envisagées

Du fait de l'ancienneté des commissions du suivi des plans existants et de leur absence d'activité, il avait initialement été envisagé de ne pas modifier le cadre législatif et de faire réaliser leur évaluation par la commission chargée de l'élaboration du PRPGD et de limiter le rôle des commissions à l'approbation de cette évaluation. Après expertise, cette hypothèse ne présentait pas les garanties juridiques nécessaires à la sécurisation du dispositif ni ne répondait aux exigences de l'article 19 de l'ordonnance du 27 juillet 2016, outre qu'elle était susceptible de générer des contentieux. De plus, cette solution ne contournait pas la difficulté de réunir les presque 200 commissions requises par l'article 19 précité.

Plutôt que de supprimer purement et simplement cette évaluation, il a été préféré de confier la réalisation de l'évaluation et son approbation aux commissions chargées de l'élaboration et du suivi du PRPGD. De plus, le délai initial prévu pour l'évaluation des plans existants étant souvent écoulé, il a été décidé de le prolonger de douze mois.

Enfin, il est apparu préférable de rétablir les dispositions de l’article L. 541-13 du code de l’environnement puis de toiletter l’article 34 de l’ordonnance du 27 juillet 2016 pour ne plus le rendre applicable aux plans déchets, plutôt que de modifier la rédaction de ce dernier article pour garantir une base légale à l’ensemble des PRPGD en cours d’élaboration.

Analyse des impacts des dispositions envisagées

Cette modification permet aux régions de disposer de douze mois supplémentaires pour faire procéder à cette évaluation par les commissions, sachant que le délai initial est déjà dépassé pour certaines d'entre elles, sur le territoire desquelles cette évaluation n'a pas pu être menée à bien du fait de la complexité de la procédure résultant de la rédaction actuelle de l'ordonnance.

Elle permet de réduire notablement le nombre de réunions de commissions (11 au lieu d’environ 200), et par conséquent le temps passé par chacune des parties prenantes, avec les évaluations suivantes au plan national par type d’acteur, chacun passant 2 fois 2 jours par département pour les évaluations (une journée de lancement puis une pour la validation de la démarche d’évaluation de chaque plan, relatif respectivement aux déchets non dangereux et aux déchets de chantiers du BTP) :

- Entreprises, fédérations et chambres consulaires (en moyenne 6 représentants par département pour chacun des deux plans) : 600 personnes, soit 2 400 jours ou 12 ETP

- Services de l’Etat (DREAL, DDT) + ARS et ADEME, soit en moyenne 4 personnes par département : 400 personnes, soit 1600 jours ou 8 ETP

- Organisations non-gouvernementales (en moyenne 4 par département et par région) : 400 représentations départementales ou régionales, soit 1 600 jours ou 8 ETP

- Collectivités : pour chaque département (100) et chaque plan : 3 représentants du conseil départemental, 8 représentants des syndicats de communes et communes, et un représentant de la région, soit un total de 12 personnes : soit 4 800 jours ou 24 ETP + temps passé à la maîtrise d’ouvrage et à l’organisation de l’évaluation pour les conseils départementaux : 10j/plan/département, soit 2 000 jours ou 10 ETP. Soit un total de 6 800 j ou 34 ETP pour les collectivités.

Les procédures d’élaborations des PRPGD étant déjà en cours, la confirmation de leur nécessité n’induira pas de charge supplémentaire pour les régions et autres parties prenantes. Le rétablissement de l’article L. 541-13 du code de l’environnement, fondant les PRPGD, confirme la base légale des plans en cours d’élaboration, quelle que soit la date de la délibération de lancement de leur élaboration. Ceci permettra à la France de pouvoir satisfaire plus rapidement aux exigences de la directive 2008/98/CE en matière de couverture de l’ensemble du territoire par des plans déchets.

Consultation et modalités d’application

5.1 Consultation menée

Cette simplification a été examinée par le conseil national d’évaluation des normes (CNEN). Elle a fait l'objet en amont de cette consultation d'échanges avec l'association Régions de France.

5.2 Application de la loi dans l’espace

La mesure de simplification s’appliquera dans le champ d’application géographique du SRADDET à savoir les régions de France métropolitaine (à l’exception de l’Île-de-France et de la Corse).

ARTICLE 38 – DIVERSES MESURES RELATIVES AUX CULTES

1. État des lieux

1.1. Cadre général

a) La loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire a permis aux associations déclarées depuis au moins trois ans et dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts de recevoir par libéralité et de conserver des immeubles de rapport, afin de renforcer leurs fonds propres. Les associations cultuelles, qui relèvent du e du 1 de l'article 200 du code général des impôts, sont exclues de cette possibilité.

b) L’obligation pour les associations cultuelles d’établir des comptes annuels est indirectement prévue par plusieurs textes dans la mesure où elles sont tenues de présenter les comptes annuels des trois derniers exercices clos ou des exercices clos depuis leur date de création si elles ont été créées il y a moins de trois ans lorsqu’elles déclarent une libéralité, lorsqu’elles sollicitent la délivrance ou le renouvellement d’un rescrit administratif, lorsqu’elles participent à une opération de fusion, de scission ou d'apport partiel d'actif ou lorsqu’elles reçoivent annuellement plus de 153 000 € de dons ouvrant droit à avantage fiscal.

c) L’article 18-2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, créé par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, prévoit que les associations à objet cultuel sont des représentants d’intérêts au sens de la loi sauf dans leurs relations avec le ministre et les services ministériels chargés des cultes. Il est entré en vigueur au 1er juillet 2017.

1.4. Éléments de droit comparé

Le cadre législatif et règlementaire qui régit les cultes en France et, en particulier, le statut des associations cultuelles est très spécifique, rendant non pertinents des éléments de droit comparé.

2. Nécessité de légiférer et objectifs poursuivis

2.1. Nécessité de légiférer

a) Les associations cultuelles n’ont pas bénéficié de la possibilité de détenir des immeubles de rapport qui a été instaurée par la loi du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire au profit des associations dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, sans que la différence de traitement entre ces structures, qui bénéficient toutes de la « grande capacité », ne soit justifiée. Elles risquent donc de perdre le bénéfice de certaines libéralités au profit de structures ayant la capacité à recevoir des immeubles de rapport, alors qu’elles font face aux mêmes difficultés de financement.

b) L’ouverture de la possibilité d’effectuer des collectes de dons par SMS aux associations cultuelles prévue par le présent projet de loi s’accompagne des mêmes contraintes auxquelles sont soumis les autres bénéficiaires, à savoir une déclaration préalable auprès du représentant de l’État et l’établissement de comptes annuels. La multiplication des cas dans lesquels les associations cultuelles sont tenues de présenter des comptes annuels nécessite de clarifier la situation en inscrivant explicitement l’obligation de tenir de tels comptes dans la loi de 1905.

c) L’exercice de la mission de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), prévue par les articles 18-1 et suivants de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique modifiée et qui repose sur une déclaration des représentants d’intérêts de leur identité et de leur champ d’activités, avec inscription au répertoire numérique rendu public, apparaît peu compatible avec la particularité des associations à objet cultuel et de leurs relations avec les pouvoirs publics.

En effet, limiter l’exclusion du champ de cette disposition aux seules relations que les associations à objet cultuel entretiennent habituellement avec le ministre de l’Intérieur et les services ministériels chargés des cultes n’est pas satisfaisante dans la mesure où le ministère de l’intérieur n’ayant pas vocation à l’inter-ministérialité, le champ habituel des relations des représentants des cultes avec les représentants de l’État est beaucoup plus large. L’exclusion ne couvre pas par ailleurs non plus le champ des relations avec les élus locaux.

Souvent encouragées par les pouvoirs publics (ex : instance de dialogue annuelle avec l’Église catholique, instance de dialogue avec l’Islam de France réunie en 2015 et 2016, nourries d’échanges réguliers), les relations des pouvoirs publics avec les associations à objet cultuel sont également caractérisées par la nécessité de préserver un climat de confiance. Or, l’article 18-3 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit la possibilité pour les pouvoirs publics de signaler à la Haute Autorité tout manquement ou de la saisir pour avis sur la qualification à donner à l’activité des représentants d’intérêts identifiés et sur le respect des règles déontologiques. Ce double rôle est difficile à justifier et risque d’aboutir en pratique à de la défiance, incompatible avec la relation d’équilibre rappelée par l’article 1er de la loi du 9 décembre 1905 : liberté de conscience et libre exercice des cultes assurés par la République, dans le respect de l’ordre public.

En outre, sans que cela résulte de l’intention du législateur, la HATVP, saisie pour avis sur la qualification à donner aux activités au sens du I du présent article d’une association cultuelle, pourrait être amenée à déterminer si celle-ci peut encore être qualifiée d’association cultuelle.

Enfin, ne peut être exclu un risque d’inégalité de traitement entre les cultes, du fait de disparités dans leur organisation respective, se traduisant paradoxalement par davantage d’exigence à l’égard des cultes les plus structurés sans pour autant aboutir à un renforcement de la transparence s’agissant de représentations cultuelles plus empiriques.

2.2. Objectifs poursuivis

Les mesures proposées constituent des mesures de clarification et de modernisation du statut des cultes.

En autorisant les associations cultuelles à tirer des revenus locatifs d’immeubles acquis à titre gratuit, les mesures proposées visent à renforcer les ressources propres des associations cultuelles, qui ne peuvent, sauf exceptions, recevoir des financements publics et qui rencontrent, pour un nombre important d’entre elles, des difficultés financières résultant du déséquilibre existant entre les charges liées aux frais de culte, qui se maintiennent et leurs ressources, qui dépendent en grande partie des fidèles et qui diminuent.

Au vu de la multiplication des cas dans lesquels les associations cultuelles sont tenues de présenter des comptes annuels, les mesures proposées clarifient la situation en inscrivant explicitement l’obligation de tenir de tels comptes dans la loi de 1905.

Elles visent enfin à clarifier la nature des relations entre les cultes et les pouvoirs publics qui ne se limitent pas aux seuls services du ministre de l’intérieur en charge des relations avec les cultes.

3. Options possibles et dispositif retenu

Aucune alternative n’est envisageable dans la mesure où les dispositions proposées constituent une modification précédemment adoptée par le législateur aux fins de prévenir des risques d’insécurité juridique, une correction d’inégalités non justifiées entre associations en termes de capacité juridique et des mesures de clarification.

4. Impacts des dispositions envisagées

4.1. Impacts juridiques

La possibilité pour les associations cultuelles de posséder et administrer tout immeuble acquis à titre gratuit ne modifie pas le caractère exclusivement cultuel de leur objet prévu par le premier alinéa de l’article 19 de la loi de 1905. Les associations cultuelles demeurent soumises au principe de spécialité prévu par l’article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Elles ne pourront que se livrer à des activités entrant dans le champ de leur objet exclusivement cultuel, ne pourront pas acquérir à titre onéreux d’immeubles de rapport et ne pourront pas exploiter directement un immeuble reçu à titre gratuit pour une activité non reliée à l’exercice du culte (maison de retraite, foyer pour sans-abris…). Il s’agit uniquement d’une nouvelle ressource mise à la disposition des associations cultuelles pour subvenir aux frais, à l’entretien ou à l’exercice public d’un culte.

4.2. Impacts économiques, financiers et budgétaires

Au même titre que les associations dont l’ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts, les associations cultuelles non soumises à l’impôt sur les sociétés en vertu d’autres dispositions seront assujetties à cet impôt au taux réduit de 24 % sur les revenus provenant de la location des immeubles bâtis et non bâtis dont elles sont propriétaires, et de ceux auxquels elles ont vocation en qualité de membres de sociétés immobilières de copropriété visées à l'article 1655 ter du CGI (art. 206-5 et 219 bis du CGI).

4.3. Impacts sur les collectivités territoriales

Aucun.

4.4. Impacts sur les services administratifs

Aucun.

4.5. Impacts sur les particuliers

Ces mesures participent à l’encouragement et au renforcement du financement privé des cultes.

ARTICLE 39

SIMPLIFICATION DU REGIME DES TITRES D’EXPLORATION ET D’EXPLOITATION DE L’ENERGIE GEOTHERMIQUE

1. État des lieux

Le développement de la géothermie s’inscrit dans le cadre de la transition énergétique et du développement des énergies renouvelables pour le chauffage et le rafraîchissement, la production d’électricité, d’eau chaude sanitaire dans les bâtiments d’habitation individuels et collectifs ainsi que dans les secteurs tertiaires, agricoles et industriels. Elle participe de l’atteinte de l’objectif de 23% d’énergies renouvelables dans la consommation totale fixé au niveau européen. La géothermie représente 0,08 %[155] dans la part du bouquet des énergies primaires consommées en France.

La géothermie profonde basse température exploite la chaleur de gisements d’eau situés à des profondeurs de quelques centaines de mètres jusqu’à environ 2 000 mètres, pour des températures généralement comprises entre 30°C et 90°C.

La géothermie profonde haute température concerne les fluides dont les températures sont supérieures à 150°C. Ceux-ci sont mis en production par forages généralement à plus de 1 500 mètres de profondeur. Les ressources de géothermie haute température sont situées dans des zones au gradient géothermal anormalement élevé (jusqu’à 30°C par 100 m).

Le développement de la géothermie profonde à haute et à basse température se concentre essentiellement sur quatre régions métropolitaines (Ile-de-France, Grand-Est, Auvergne-Rhône-Alpes, Occitanie), en Guadeloupe et à La Réunion pour les régions d’Outre-Mer. Leur situation est cependant contrastée et varie notamment selon la complexité du contexte géologique et le niveau de connaissance du sous-sol dans chaque région.

Les régimes juridiques d’exploration et d’exploitation des ressources géothermiques sont fixés par le code minier et ses décrets d’application. Selon l’article L. 112-1 du code minier « Relèvent du régime légal des mines les gîtes renfermés dans le sein de la terre dont on peut extraire de l'énergie sous forme thermique, notamment par l'intermédiaire des eaux chaudes et des vapeurs souterraines qu'ils contiennent, dits " gîtes géothermiques " ». L'article L. 112-2 dispose quant à lui que « Les gîtes géothermiques sont classés selon qu'ils sont à haute ou à basse température, selon des modalités fixées par voie réglementaire ».

La température de 150°C, fixée par le décret n°78-498 du 28 mars 1978 relatif aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie, constitue le seul critère séparant les régimes de basse et haute températures. Ce critère, inchangé depuis 1978, était suffisant pour distinguer les projets selon leur finalité. Un projet de décret en cours de finalisation prévoit un abaissement de ce seuil à 110°C.

En janvier 2017, la recherche et l’exploitation de gîtes géothermiques à haute température se traduit par 17 projets faisant l’objet de permis d’exploration, 3 demandes de permis sont en cours d’instruction par l’administration et 2 titres d’exploitation pour une couverture d’une superficie totale de plus de 11 000 km². Pour la géothermie à basse température, il existe 10 autorisations de recherches de gîtes et 96 permis d’exploitation.[156]

La recherche de gîtes géothermiques à haute température se déroule dans le cadre d’un permis exclusif de recherches, délivré par arrêté ministériel pour une durée de cinq ans maximum, renouvelable deux fois (article L. 124-2 du code minier) tandis que leur exploitation nécessite une concession par décret en Conseil d’État d’une durée maximum de cinquante ans et renouvelable (articles L. 134-1 et L.134-2 du code minier).

S’agissant de la géothermie à basse température l’autorisation de recherches, d’une durée de trois maximum et non renouvelable (articles L. 124-3 et suivants du code minier), et le permis d’exploitation (articles L.134-3 et suivants du code minier) sont délivrés par arrêté préfectoral.

Il est à noter que la durée de la procédure d'attribution des titres miniers est aujourd'hui relativement longue car entre 6 et 12 mois pour un titre basse température et entre 12 et 24 mois pour un titre haute température[157], auxquelles il faut additionner les autorisations d’ouverture de travaux nécessaires à la réalisation des opérations sur le terrain. Compte tenu du fait que, dans un projet d’exploration de gîtes géothermiques à plus de 150°C les demandes de titre et de travaux ne peuvent être simultanées, il faut au porteur du projet un premier titre pour l’exploration puis, si celle-ci rencontre le succès, un deuxième titre pour l’exploitation, ces délais s’additionnant pèsent lourdement sur la durée des projets. À titre d’exemple, la procédure d’autorisation pour une installation éolienne prend entre 10 et 15 mois.

Le titre d’exploration (permis exclusif de recherche ou autorisation de recherches) confère à son titulaire une exclusivité. S'il découvre une ressource géothermique exploitable, il dispose d'un droit, appelé "droit de suite" (article L. 132-6 du code minier pour la haute température et L. 134-5 pour la basse température), en vue d'obtenir le titre d’exploitation. Ce dispositif permet, en cas de succès, de rentabiliser, pendant la phase de production, les investissements réalisés pendant la phase d’exploration, souvent longue et coûteuse. Il est donc essentiel, pour que l’exploration puisse être financée, que le porteur de projet soit raisonnablement assuré qu’il sera autorisé à exploiter la ressource qu’il aurait trouvée.

L’existence de deux régimes d’exclusivité distincts a pour inconvénient de ne pas garantir au titulaire d’un titre d’exploration de pouvoir exploiter une ressource dont il ne connaît pas a priori la température et qui se révélerait in fine ne pas correspondre à la plage correspondant au titre minier qu’il détient, mettant ainsi en échec son « droit de suite ». Ceci est en particulier un frein pour étendre le développement de la géothermie dans des zones dont le sous-sol est moins connu, et dont la température du sous-sol est moins prévisible. Dans la pratique, les sociétés pétitionnaires sont donc amenées à déposer deux demandes de titres à haute et à basse température auprès des administrations locale et nationale afin de sécuriser la zone de recherche et leurs investissements.

Dans les zones en cours d’exploration, le cadre actuel ne favorise pas le développement de la géothermie profonde, que ce soit à haute ou basse température. Ce constat est partagé autant par les professionnels du secteur que par l’administration.

2. Objectifs poursuivis

Les modifications envisagées consisteraient à rapprocher les deux régimes en s'écartant du critère de température. Cela permettrait de conserver un dispositif léger, rapide[158] et efficace pour les situations les plus simples (exemple : projet d'alimentation d'un réseau de chaleur en contexte géologique bien connu) tout en offrant la possibilité, lorsque le contexte le demande, d’avoir recours à un dispositif plus lourd mais plus protecteur.

L'objectif serait de dynamiser la recherche géothermique dans des zones jusqu’ici mal connues (Auvergne, Occitanie), de permettre une meilleure connaissance du sous-sol, et de s'adapter aux réalités technologiques et industrielles d'aujourd'hui.

3. Analyse des impacts des dispositions envisagées

L’analyse fine des impacts de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions de l’ordonnance prise dans le cadre de l’habilitation. Les différents impacts seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

3.1 Impacts environnementaux

En adaptant mieux les contraintes procédurales au contexte, la réforme serait de nature à favoriser le développement de la géothermie qui est une énergie renouvelable sans émission de gaz à effet de serre et non intermittente. Elle est donc favorable à la réduction des émissions de gaz à effet de serre du secteur énergétique.

Elle serait sans impact sur les autres enjeux de protection de l’environnement. En effet, les prescriptions concernant la protection de l’environnement ne sont pas contenues dans le titre minier lui-même, mais dans les autorisations d’ouverture de travaux que le titulaire du titre est tenu d’obtenir avant de réaliser des travaux sur le terrain. C’est cette autorisation qui prescrit les exigences en matière d’impacts sur l’eau, l’air, les déchets notamment ou en matière de risques. Dans la mesure où les réformes proposées ne modifieraient pas le cadre de ces autorisations, elles n’auraient pas d’impacts sur les mesures de protection de l’environnement.

3.2 Impacts économiques

Les mesures envisagées se traduiraient par une simplification et une réduction de la durée de la procédure d'attribution des titres miniers, qui se traduiraient mécaniquement par la réduction du coût des projets.

Le gain de temps lié à la possibilité pour un porteur de projet de sécuriser la future exploitation du gîte géothermique qu'il aurait découvert, sans avoir à multiplier les demandes dans les deux régimes est également susceptible d'accélérer le développement des projets sur le territoire et de réduire leur coût.

3.3 Impacts sur les services de l’État

La réforme envisagée devrait être sans impact majeur sur l'organisation des services de l'État chargés de l’instruction des demandes (directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, administration centrale du ministère de la transition écologique et solidaire). Elle permettrait d’alléger le travail des services qui n’auraient pas à ré-instruire des demandes concernant des dossiers dont la température constatée aurait imposé un changement de régime juridique ou à traiter des demandes « de précaution » sur l’un et l’autre régime.

L’analyse fine des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances prises dans le cadre de l’habilitation.

Les différents impacts – environnementaux, sociaux, économiques et financiers, sur les administrations, etc. – seront développés à la lumière des contours définitifs de chacune des dispositions proposées.

4. Justification du délai d’habilitation

Le délai sollicité de dix-huit mois prend en compte les concertations indispensables (professionnels, experts, services déconcentrés instructeurs de procédures…) ainsi que les consultations obligatoires (Conseil National de la Transition Énergétique).

[1] F. DREYFUS, Personnels et usagers des services publics : des relations transformées ?, Regards croisés sur l’économie, 2007/2 (n° 2).

[2] F. COLIN, La perte de droits des administrés, Revue française d’administration publique, 2013/1 (n° 145).

[3] Conseil d’État, Étude annuelle 2016, Simplification et qualité du droit.

[4] Id.

[5] Conseil d’État, Étude annuelle 2016, Simplification et qualité du droit, Dossier de presse, mardi 27 sept. 2016.

[6] Loi n° 2013-1168 de programmation militaire pour les années 2017 à 2019.

[7] Loi n° 2002-1094 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

[8] Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République.

[9] Loi n° 2009-967 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement ; Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

[10] Loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

[11] Rapport du Comité de Réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, Une Ve République plus démocratique, octobre 2007, proposition n° 29.

[12] Cons. const., déc. n° n° 2015-718 DC du 13 août 2015.

[13] Ordonnance n° 2014-356 du 20 mars 2014 relative à l'expérimentation d'un certificat de projet.

[14] Conseil d’État, Les études du Conseil d’État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013.

[15] Cons. const., déc. n° 2015-718 DC du 13 août 2015.

[16] Id.

[17] Selon le Global Competitiveness Report (2016-2017) du Forum économique mondial

[18] Enquête événements de vie 2016, volet particuliers, présentation globale, janvier 2017, disponible en ligne à l’adresse : http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/enquete-evenements-de-vie-2016-presentation.pdf

[19] Articles 63 et 64 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) n° 352/78, (CE) n° 165/94, (CE) n° 2799/98, (CE) n° 814/2000, (CE) n° 1200/2005 et n° 485/2008 du Conseil

[20] Voir, par exemple, le rapport de la mission d’évaluation portant sur les contrôles administratifs exercées sur les entreprises industrielles, IGAS-IGF, septembre 2014, p. 2

[21] Article 29 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

[22] Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2018 – évaluations des voies et moyens, tome I, pp. 180 et 184.

[23] Source : DGFiP

[24] Source : DGFiP

[25] Cass. crim. 11 juillet 2017, n° 16-81.797 ; cass. crim. 18 juin 2010, pourvoi n° 09-87766 ; cass. crim. 18 juin 2010, pourvoi n° 09-88235.

[26] Règlement (UE) n° 2013/952 du Parlement européen et du Conseil du 9 octobre 2016 établissant le code des douanes de l'Union

[27] V. notamment CE, 19 septembre 2014, M. Jousselin, n° 364385 ; 22 octobre 2014, Syndicat des médecins d’Aix et région, n° 364384

[28] CE, Sect. 11 décembre 1970, Crédit foncier de France (en l’espèce, l’arrêt porte sur une directive)

[29] CE, Sect. 4 février 2015, ministre de l’intérieur c/ M. Cortes Ortiz, n° 383267 et 383268

[30] CE, Sect. 18 décembre 2002, Mme Duvignères, n° 233618

[31] Le dispositif prévu par cet article L. 80 A a été institué par l’article 100 de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 portant réforme du contentieux fiscal et divers aménagements fiscaux et étendu par l’article 21 de la loi n° 70-601 du 9 juillet 1970 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier

[32] Cf. le I de l’art. 345 bis du code des douanes

[33] Ces dispositions codifient une ordonnance du 6 juin 2005 qui a complété la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978

[34] 1173 circulaires et instructions ont été déposées entre le 1er janvier et le 31 décembre 2016 sur le site circulaires.gouv.fr, soit en moyenne 98 textes par mois. Par ailleurs, ce site a reçu en moyenne 57 000 visites par mois en 2016.

[35] CE, 3 février 2011, Association La CIMADE et autres, n° 334022

[36] Le ministère du travail a prévu un dispositif de type « guichet numérique personnalisé » qui sera mis en place en 2020 au plus tard. L’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail dispose ainsi , en son article 1er, que « I. - Le dispositif intitulé « code du travail numérique » est mis en place au plus tard le 1er janvier 2020. Celui-ci permet, en réponse à une demande d'un employeur ou d'un salarié sur sa situation juridique, l'accès aux dispositions législatives et réglementaires ainsi qu'aux stipulations conventionnelles qui lui sont applicables. L'accès à ce dispositif se fait, de manière gratuite, au moyen du service public de la diffusion du droit par l'internet. / II. - L'employeur ou le salarié qui se prévaut des informations obtenues au moyen du « code du travail numérique » est, en cas de litige, présumé de bonne foi. »Même si cet exemple n’est pas exactement comparable en ce qu’il ne concerne pas, en l’état du droit, les circulaires et instructions du ministre chargé du travail, il permet d’illustrer en quoi pourra consister un site internet dédié à chaque ministère. un site internet.

[37] Art. L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration

[38] Etude du Conseil d’Etat du 14 novembre 2013 « Le rescrit : sécuriser les projets et les initiatives », p. 57

[39] Etude précitée, p. 55

[40] Art. L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale

[41] Cf. le II de l’article 345 bis du code des douanes créé par l’ordonnance n° 2005-1512 du 7 décembre 2005

[42] Etude précitée du Conseil d’Etat, p. 57

[43] Id. p. 56

[44] DGFiP, Rapport sur l’activité en matière de rescrit, 2016, p. 3-4

[45] ACOSS, Rapport d’activité thématique « Réglementation et sécurisation juridique », p. 5

[46] Art. L. 64 B du livre des procédures fiscales

[47] 4° de l’art. L. 80 B du livre des procédures fiscales

[48] Etude du Conseil d’Etat du 14 novembre 2013, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, p. 33

[49] Evaluation issue du Rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, par Alain Lambert et Jean-Claude Boulard, 27 mars 2013.

[50] Où va la normalisation ? - En quête d'une stratégie de compétitivité respectueuse de l'intérêt général, rapport d'information de Mme Élisabeth Lamure, fait au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, déposé le 12 juillet 2017.

[51] Mission d’évaluation portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles, IGF, septembre 2014.

[52] Cette règle a été énoncée dans la circulaire du Premier ministre en date du 26 juillet 2017 relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact

[53] Cf. Discours de M. Jean-Marc Sauvé d’ouverture des sixièmes Etats généraux du droit administratif de juin 2016

[54] Etude adoptée par l’assemblée générale du Conseil d’Etat le 4 février 1993

[55] Circulaire du 6 février 1995 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits

[56] Le législateur a également, en matière judiciaire, mis en place une liste de médiateurs par cour d’appel pour mieux recenser l’offre de médiation sur un territoire, harmonisé les conditions d’exercice de cette mission et renforcé la qualité des médiateurs dans tous les domaines.

[57] Ce n’est pas le cas de l’administration des douanes qui recourt majoritairement à la transaction.

[58] A titre d’illustration, en 2016, l’Agent judiciaire de l’Etat est intervenu dans 4121 dossiers, dont seulement 196 ont fait l’objet d’une transaction.

[59] Cf. discours de M. Jean-Marc Sauvé d’ouverture des sixièmes Etats généraux du droit administratif

[60] Loi n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales codifiée aux articles LO 1113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

[61] Cons. Const., déc. n° 2004-503 DC, cons. 9

[62] Loi n° 2003-704 du 1er août 2003 relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales codifiée aux articles LO 1113-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

[63] Rapport CGEDD-CGEIET (juillet 2014), Les contrôles administratifs sur les entreprises industrielles, et rapport IGF-IGAS (septembre 2014) portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles ; ce dernier rapport indique que « (…) La moitié des vingt-deux PME industrielles de l’échantillon qui ont déclaré avoir fait l’objet d’un contrôle fiscal précise y avoir consacré plus de 200 heures et un quart plus de 320 heures. A l’opposé, ces contrôles fiscaux ont mobilisé pendant moins de 100 heures les effectifs d’un quart de ces PME. / Les contrôles des installations classées apparaissent également mobiliser fortement les PME de l’échantillon. Ils sont à l’origine d’un quart du volume de travail interne lié aux contrôles déclarés. Six des douze PME industrielles concernées par ce type de contrôle déclarent qu’ils ont occupé leur effectif pendant plus de 250 heures et trois d’entre elles pour plus de 600 heures. (…) » (p. 33)

[64] Art. L. 243-13 du code de la sécurité sociale ; circulaire ACOSS n° 2015-0000019, p. 25

[65] Précité, de juillet 2014

[66] Id. p. 10

[67] DGDDI, chiffres de 2013

[68] Chiffres du ministère des solidarités et de la santé

[69] Chiffres DGCCRF

[70] Id. p. 14

[71] Id.

[72] Id.

[73] Article 3 du décret n° 2008-1354 du 18 décembre 2008 relatif aux critères permettant de déterminer la catégorie d'appartenance d'une entreprise pour les besoins de l'analyse statistique et économique

[74] 1. de l’article 2 de l’annexe de la recommandation de la Commission européenne du 6 mai 2003 concernant la définition des micro, petites et moyennes entreprises ; voir également l’article 2 de l’annexe I du règlement (UE) n° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité

[75] Rapport IGF-IGAS, Mission d’évaluation portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles, p. 38

[76] Directive n° 92/83/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques et directive n° 92/84/CEE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant le rapprochement des taux d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques

[186 000 contrôles par an]

[77] Données issues du rapport de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de l’administration (IGF-IGAS) portant sur les contrôles administratifs exercés sur les entreprises industrielles, septembre 2014, p. 21

[48 000 contrôles par an (4 800 pour les industries)]

[78] Id.

[24 000 contrôles par an pour les industries]

[79] Id.

[578 699 vérifications et 116 053 établissements contrôlés]

[80] Rapport annuel de la DGCCRF, Résultats 2016, p. 3

[160 000 contrôles par an]

[81] Rapport IGF-IGAS précité, p. 11

[82] Site de la DREAL des Hauts-de-France

[108 rapports de contrôle en 2017 au 10 octobre 2017]

[83] Rapports de contrôle publiés par l’ANCOLS, 2017

[192 000 contrôles par an (dont 22 500 pour les industries)]

[84] Rapport IGF-IGAS précité, p. 21

[85] Chiffres de la direction générale de l’alimentation (DGAL)

[86] Cf. les règlements (CE) n°s 882/2004 et 854/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatifs, aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, et fixant les règles spécifiques d’organisation des contrôles officiels concernant les produits d’origine animale destinés à la consommation humaine

[87] Article L. 231-1 et suiv. , L. 250-1 et suiv. et D. 233-14 et suiv. du code rural et de la pêche maritime

[88] Chiffres DGAL

[89] « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental »

[90] Cons. const. décision DC n° 2004-503 du 12 août 2004, Loi relative aux libertés et responsabilités locales, cons. 9

[91] Rapport CGEDD-CGEIET précité, voir notamment les recommandations n° 2 et 4, p. 26

[92] Et environ 590 070 établissements de PME, Insee, chiffres au 31/12/2015

[93] Et environ 289 898 établissements de PME, Insee, chiffres au 31/12/2015

[94] Le nombre de PME française est de 4 384 415 (Insee, chiffres au 31/12/2015)

[95] Source : l’essentiel n° 169 – 2017, Publication électronique de la Caisse nationale des Allocations familiales, Direction des statistiques, des études et de la recherche.

[96] Source : l’essentiel n° 169 – 2017, Publication électronique de la Caisse nationale des Allocations familiales, Direction des statistiques, des études et de la recherche.

[97] Rapport de 2013 de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales « Les indus de la branche famille », page 5.

[98] cf. infra rapport IGAS-IGF de 2013.

[99] Voir article 2 du décret précité : « La commission (…) veille à ce que l'administration émettrice d'un formulaire ne réclame pas aux usagers des informations déjà détenues ou susceptibles de lui être régulièrement communiquées par une autre administration. »

[100] Source DGAFP Rapport annuel du 10/11/2017

[102] API (Application Programming interface ) : interface de programmation applicative qui est un ensemble normalisé de classes, de méthodes ou de fonctions qui sert de façade par laquelle un logiciel offre des services à d’autres logiciels.

[103] A ce stade, cette mesure de simplification n’a pas fait l’objet d’un test sur les services de l’administration territoriale de l’État (cf. décret n°2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration) pour, en tout état de cause, disposer des résultats lors de l’évaluation du dispositif.

[104] Intervention de J-M Sauvé lors du colloque du Conseil d’Etat sur le rapport public de 2011 « Consulter autrement, participer effectivement », 20 janvier 2012

[105] Conclusions G. Dumortier, sous CE, 23 décembre 2011, Danthony, n°335033, p 11

[106] Conclusions G. Dumortier, préc., p 11

[107] Conclusions G. Dumortier, préc., p 6

[108] Conclusions G. Dumortier, préc., p 12

[109] v. notamment l’arrêt CE, 15 mai 2012, Fédération interco CFDT, n° 339834

[110] CE, 31 janvier 2014, n° 369718

[111] CE, 24 mars 2014, Commune du Luc-en-Provence, n° 356142.

[112] CE, 17 juillet 2013, Société SFR et autres, n° 350380

[113] CE, 23 octobre 2015, société CFA Méditerranée, n° 369113

[114] CE, 4 juin 2014, Société Ferme Eolienne de Tourny, n° 357176

[115] CE, 26 avril 2013, n° 355509

[116]https://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/2016/03/2/2016-072_simplification_COMUE_682032.pdf

[117] Enquêtes Handicap Santé Ménages (HSM) et Handicap Santé aidants (HSA). DREES. 2008

[118] Notamment : Les aidants familiaux en France. Principaux enseignements, BVA Fondation Novartis, 2009 ;, Les besoins et attentes des aidants familiaux de personnes handicapées vivant à domicile, CREAI Rhône-Alpes, Claire LAMY et alii. 2009 ; Aider un proche âgé à domicile : la charge ressentie, DREES, Noémie SOULLIER, Études et Résultats. 2012

[119] Conseil d’État, 30 janvier 2015, 363520.

[120] Étude d’impact du projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement (pages 94 et suivantes)

[121] Conseil d’Etat, Les études du Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013

[122] Id. : Le Conseil d’Etat définit le rescrit comme une « prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure ».

[123] Loi n° 2011-940 du 10 août 2011, art. 4 créant l’article L. 1434-3-1 du code de la santé publique.

[124] Loi n° 2011-672 du 16 juin 2011, art. 12 et 57 ; Cons. Const., déc. n° 2011-631 DC du 9 juin 2011

[125] Cons. Const. déc. n°93-326 DC du 11 août 1993, cons. 23 à 25

[126] Le mécanisme d’irrecevabilité des moyens figure désormais à l’article 173-1 du code de procédure pénale.

[127] Conseil d’Etat, Les études du Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013, p. 68

[128] Assemblée nationale, Proposition de loi n° 4251 portant adaptation du code minier au droit de l’environnement, enregistrée à la Présidence le 23 novembre 2016

[129] Sénat, compte-rendu de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, mardi 26 avril 2011

[130] Code de justice administrative, art. L. 212-1 et R. 212-1 et s.

[131] Conseil d’Etat, Les études du Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013, p. 68

[132] Cons. Const., déc. n° 80-119 L du 2 déc. 1980, cons. 6

[133] Conseil d’Etat, Les études du Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013, pp. 68 et s.

[134] Id., p. 71

[135] Cons. Const., déc. n° 93-335 DC du 21 janv. 1994, cons. 4

[136] Cons. Const., déc. n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, cons. 27

[137] Conseil d’Etat, Les études du Conseil d’Etat, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 14 nov. 2013, p. 69

[138] Id., p. 71

[139] Ibid., p. 71.

[140] Dérogation aux articles L. 211-1 et L. 211-2 du code de justice administrative qui prévoient que « les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve des compétences attribuées aux autres juridictions administratives, juges de droit commun du contentieux administratif » et que « les cours administratives d’appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs ».

[141] CE, 19 avril 2000, Borusz n°207469.

[142] Règlement (CE) No 1060/2009 sur les agences de notation de crédit.

[143] Cette désignation a été introduite dans le règlement (UE) n ° 513/2011 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2011, dit CRA3 (pour Credit Rating Agencies 3), modifiant le règlement (CE) n ° 1060/2009.

[144] L’article 19 de la directive comptable 2013/34 UE du 26 juin 2013 relatif au contenu du rapport de gestion dispose : […] « 3. Les États membres peuvent exempter les petites entreprises de l'obligation d'établir des rapports de gestion, à condition qu'ils exigent que figurent dans l'annexe les informations visées à l'article 24, paragraphe 2, de la directive 2012/30/UE concernant l'acquisition des actions propres. »

[145] En application de l’article D. 123-200 du code de commerce, le nombre moyen de salariés au cours de l’exercice est égal à la moyenne arithmétique des effectifs à la fin de chaque trimestre de l’année civile, ou de l’exercice comptable lorsque celui-ci ne coïncide pas avec l’année civile, liés à l’entreprise par un contrat de travail.

[146] Source Insee, Sirene, stock au 1er janvier 2015, FARE 2014, traitement DGE.

[147] Source SGG, « Guide méthodologique pour calculer l’impact financier de la réglementation nouvelle ».

[148] Ordonnance n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes et décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes ; ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l'autorisation environnementale et décret n° 2017-81 du 26 janvier 2017 relatif à l'autorisation environnementale.

[149] Directive n° 2011/92/UE du 13/12/11 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

[150] Extraction des données 2016 de l’outil de suivi et de pilotage de l’inspection (S3IC).

[151] Article R. 122-3 du code de l’environnement.

[152] Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur.

[153] Article L.7122-11 du code du travail, tel que modifié par la loi n°2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

[154] Article R.7122-18 du code du travail, tel que modifié par le décret n°2014-926 du 18 août 2014 relatif à la composition des commissions consultatives régionales mentionnées aux articles R.7122-18 et suivants du code du travail.

[155] Source : Chiffres clés des énergies renouvelables, édition 2016, édité par Service de l’observation et des statistiques (SOeS) du ministère de la transition écologique et solidaire en février 2017

[156] Source : Ministère de la transition écologique et solidaire- DGEC

[157] Selon les délais minimum et maximum fixés par les articles 10,12 et 15 du décret n°78-498 du 28 mars 1978 relatif aux titres de recherches et d’exploitation de géothermie et les articles 17 et suivants du décret n°2006-648 du 2 juin 2006

[158] Les projets d’exploration sur une ressource déjà ciblée auront un temps d’instruction divisé par deux dès lors que les demandes de titre et de travaux pourront être déposées simultanément et ne faisant l’objet que d’une enquête publique. Ces projets seront réalisables techniquement sur trois ans.