avis sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif (n°714).

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif,

PAR Mme Marielle DE SARNEZ

Députée

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 714, 815, 847

Préambule

La crise migratoire de 2015 a servi de révélateur à la nécessité d’une gestion globale, internationale, multipartite des migrations. Cette année-là, du fait de la violence meurtrière des conflits au Moyen-Orient, plus d’un million de personnes sont arrivées en Europe en-dehors des voies légales habituelles des migrations, au terme le plus souvent d’un périple éprouvant où beaucoup d’entre elles ont laissé leur vie (près de 3 800 migrants morts en mer ou sur les routes en 2015, plus de 5 000 en 2016 selon l’Organisation internationale pour les migrations).

Les opinions publiques européennes ont regardé avec inquiétude leurs dirigeants nationaux réagir à cette crise en ordre dispersé, sans véritable solidarité européenne, et ont alors constaté que rien n’avait été prévu pour gérer une situation pourtant prévisible. Elles attendent une vision à long terme et une gestion maîtrisée des migrations, une politique qui n’apparaisse pas comme construite seulement « en réaction » aux crises. Cette politique sera nécessairement globale, avec bien sûr une dimension nationale (notamment législative) et une dimension européenne, mais aussi une dimension de partenariat avec les pays d’origine et de transit. Aucun pays à lui seul ne peut apporter de réponse satisfaisante.

L’imagination et la détermination dont font preuve de nombreux migrants prennent racine dans la conviction qu’il n’existe d’autre issue pour eux que l’abandon provisoire ou définitif de leur pays. Il importe de leur redonner la visibilité d’un avenir qui ne passe pas par l’exode. Sont en balance non seulement l’écart de richesses ou les conditions de vie présents mais aussi et surtout l’espoir d’un avenir professionnel dans leur pays, une aventure économique à laquelle participer.

Les solutions actuellement en place (à la suite de l’accord de mars 2016 entre l’Union européenne et la Turquie et celui de mai 2017 entre l’Italie, la Libye, le Tchad et le Niger) ne sont pas viables sur le long terme. On ne saurait accepter comme perspective unique la création de camps de migrants de plus en plus nombreux dans ou aux portes de l’Europe.

La question des migrations irrégulières constitue un problème majeur pour les pays d’accueil, qu’il importe de résoudre – et c’est l’un des objectifs de ce projet de loi –, mais les pays de départ sont également déstabilisés par la situation actuelle qui les prive trop souvent des ressortissants les plus dynamiques. Les dangers auxquels sont exposés les migrants irréguliers dans leurs périples (des mauvais traitements aux risques mortels en passant par les diverses atteintes à leur intégrité physique ou à leur liberté) ne sont pas plus acceptables.

Toute gouvernance efficace des migrations ne peut être que la résultante de solutions impliquant une variété d’acteurs et de partenaires, à tous les niveaux : locaux, nationaux, organisations régionales, organisations mondiales. Les différentes étapes de la migration doivent être prises en compte. La condition première est de tisser les liens d’un vrai dialogue avec les États concernés, qu’ils soient d’origine, de transit ou d’accueil. C’est ensemble que le défi pourra être relevé.

Le présent projet de loi va dans la bonne direction en prévoyant des mesures qui permettront de réduire la durée des procédures d’asile, l’objectif étant de s’inscrire dans le délai de six mois prévu par le droit européen, en comprenant une ouverture vers l’organisation de mobilités circulaires (allers-retours entre les pays d’origine et la France) ou en améliorant la protection des personnes les plus vulnérables, telles que les femmes et jeunes filles victimes de violences ou menacées de mariage forcé. Mais ce n’est qu’un élément de la politique à mener, qui est beaucoup plus globale.

Le Gouvernement en est conscient qui, dès l’introduction de l’étude d’impact, dresse le constat suivant : « le projet de loi n’épuise pas la gestion des questions migratoires en France et en Europe qui nécessite une action diplomatique, européenne, juridique, administrative, sans parler des leviers plus fondamentaux et de long terme que sont les évolutions démographiques, géopolitiques, économiques et sociales en France, en Europe et ailleurs dans le monde ». Ce constat lucide prend sans doute acte de l’expérience des nombreux textes législatifs intervenus sur ce sujet. Dans son avis, le Conseil d’État rappelle que seize lois majeures sont venues modifier depuis 1980 les conditions d’entrée et de séjour ou d’asile et que depuis la création du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile en 2005, le législateur est intervenu en moyenne tous les deux ans pour modifier les règles.

Voilà pourquoi une importance particulière sera accordée dans cet avis à la compréhension à la fois des causes structurelles qui poussent les migrants à quitter leurs pays mais aussi aux obstacles qui les empêcheraient d’y retourner. Si nous voulons que la migration soit désormais pensée comme une étape d’un parcours de vie, si nous voulons lutter contre la fuite des cerveaux des pays du sud, il est essentiel d’avoir une politique concertée avec les pays de départ qui valorise cette expérience, grâce notamment à la prise en compte des compétences et la portabilité des droits acquis. Une meilleure gestion des migrations va de pair avec un meilleur accueil des migrants et une meilleure protection des réfugiés.

Car la dichotomie entre asile et migrations nous semble essentielle, et il ne saurait être question de la remettre en cause.

Nous ne saurions pas davantage accepter toute complaisance vis-à-vis de l’immigration irrégulière. La clarification des voies d’accès légales à notre pays, l’amélioration des conditions d’accueil, l’attention portée aux parcours de vie des migrants, doivent s’accompagner de la plus grande sévérité à l’égard de l’immigration illégale, des réseaux qui l’organisent, et des nombreux trafics qu’elle génère.

La fermeté dans la lutte contre l’immigration irrégulière doit aller de pair avec la mise en œuvre d’une politique de partenariat et de solidarité respectueuses des droits des migrants légalement admis sur notre territoire. Dans son rapport sur l’intégration, Aurélien Taché souligne que ses propositions s’inspirent non d’une logique de prise en charge mais d’une logique d’investissement. C’est cette même logique qu’il importe d’intégrer dans les politiques migratoires, logique d’investissement pour les pays d’accueil en termes économiques et culturels, en termes de renforcements des liens avec les pays en développement, en termes d’aide à la reconquête de zones entières de non-droit dans le monde, mais aussi logique d’investissement pour les pays de départ, qui doivent prendre en considération les messages que traduisent ces départs et œuvrer en faveur d’une bonne gouvernance et d’une croissance partagée.

Un fait important ne doit pas être négligé : le degré d’acceptation des populations à l’arrivée de nouveaux migrants. Il y va bien sûr du respect des droits de l’homme et de la vision humaniste toujours défendue par la France dans les relations internationales, mais il s’agit aussi de montrer que l’État est en capacité de comprendre et répondre aux diverses inquiétudes qui peuvent s’exprimer au sein des populations et qui touchent des domaines aussi divers que le travail, la cohésion nationale, la sécurité ou même la religion. Les populations sont le plus souvent généreuses, prêtes à comprendre et à participer à la mise en place de systèmes de solidarité, mais le rôle de l’État est bien de prouver qu’au-delà de l’émotion, il est capable de gérer un système juste et équilibré, bénéfique à moyen et long terme pour chacun des acteurs.

Nous avons besoin d’une vision d’ensemble qui débouche sur une stratégie. Il s’agit de tracer un cap et de donner des perspectives. Il importe d’imaginer des solutions dynamiques capables d’assurer le bon équilibre entre le nécessaire respect des droits des migrants et la capacité des sociétés à absorber de nouveaux arrivants, entre les dispositifs d’accueil et les éléments de contrôle. La politique d’asile et de migrations doit être globale, complète et organisée.

Après un bref préambule permettant de mieux comprendre l’accélération mondiale des migrations, nous nous attacherons à démontrer l’urgence pour l’Europe à refonder ses politiques d’asile, et à s’orienter vers un régime véritablement commun (I). Nous exposerons ensuite les instruments et les partenariats que notre diplomatie doit pouvoir mobiliser pour contribuer à une meilleure gestion de l’immigration (II).

Introduction : l’accélération mondiale des migrations

L’accélération des mouvements migratoires est un phénomène mondial. C’est un point dont il faut être conscient, non pas pour relativiser les difficultés liées à la pression migratoire en Europe ou dans notre pays, mais pour comprendre que les réponses doivent, autant que possible, être globales. Une organisation régionale telle que l’Union européenne et a fortiori un État ne peuvent pas espérer maîtriser seuls les mouvements migratoires les concernant – ce qui n’enlève rien à la nécessité de politiques nationales pertinentes. C’est au regard de ces réalités que les migrations concernant l’Europe et en particulier la France doivent être analysées.

Des migrations en forte croissance

Tous les indicateurs montrent une très forte croissance des mouvements migratoires depuis quelques années.

Le nombre global de migrants internationaux ([1]) quantifié par l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) serait passé de 173 millions à 244 millions de 2000 à 2015, soit plus de 40 % d’augmentation en quinze ans.

S’agissant spécifiquement des migrations désorganisées, résultant souvent de guerres ou de catastrophes naturelles, l’évolution est encore plus rapide. Les populations suivies par le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) – réfugiés et assimilés, demandeurs d’asile, personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays, apatrides – ont doublé de 2011 à fin 2016, passant de 35 millions à près de 68 millions.

Une évolution qui n’est pas propre à l’Europe

Les migrations massives sont loin de concerner exclusivement l’Europe. Les migrations « Sud-Sud » sont les plus nombreuses.

Sur 244 millions de migrants décomptés par l’OIM pour 2015, on en trouve 76 millions en Europe, 75 millions en Asie, 54 millions en Amérique du Nord et 21 millions en Afrique.

Sur 68 millions de réfugiés, déplacés et apatrides relevant du HCR en 2016, on en dénombre 21,3 millions en Afrique ; 17,7 millions au Moyen-Orient ; 10,3 millions en Europe ; 9,5 millions en Asie ; 9 millions dans les Amériques. L’Europe accueille 15 % des réfugiés au monde. Les principaux pays qui reçoivent des réfugiés sont au Moyen-Orient (pays limitrophes de la Syrie et de l’Afghanistan) et en Afrique : sept pays de ces deux zones accueillent plus de réfugiés que l’Allemagne, premier pays européen à cet égard (voir l’annexe statistique au présent rapport pour le détail de ces pays).

Les facteurs des migrations : crises, conflits, démographie, pauvreté et inégalités

Afin d’agir sur les causes profondes des migrations, il faut les identifier.

● Comme le montrent les dramatiques exemples de la Syrie, de l’Afghanistan, du Soudan du Sud ou de la Birmanie (problème des Rohingyas), les guerres, conflits civils ou épurations ethniques restent au premier plan des causes de mouvements migratoires massifs. Les trois premiers pays cités ci-dessus sont à l’origine de 55 % de tous les réfugiés internationaux.

● Les catastrophes naturelles, multipliées et amplifiées par le changement climatique, sont plus souvent à l’origine de déplacements internes dans les pays. Selon des prévisions à long terme, il pourrait y avoir en 2050 jusqu’à 250 millions de réfugiés climatiques. D’ores et déjà, les données existantes montrent que les personnes chassées par les catastrophes naturelles sont plus nombreuses que celles chassées par les conflits armés, du moins parmi les déplacés internes. En 2016, selon l’IDMC (Internally Displacement Monitoring Centre ([2])), sur 31 millions de personnes nouvellement déplacées dans l’année dans leur propre pays, moins de 7 millions l’auraient été à la suite des conflits armés ou violences, contre plus de 24 millions à la suite des catastrophes naturelles, principalement en Asie du Sud et de l’Est.

● La pression démographique globale et les déséquilibres continuent à s’accentuer.

La transition démographique (permettant une stabilisation de la population à la suite de la baisse de la natalité) est bien engagée, voire achevée dans la plupart des pays émergents, notamment au Maghreb, mais n’a pas débuté dans certains pays subsahariens. Sur les 20 pays du monde où l’indice synthétique de fécondité (nombre d’enfants moyen par femmes) reste le plus élevé, 19 sont africains. De plus, les pays sahéliens arrivent au premier rang : avec plus de 7 enfants par femme (en 2015), le Niger occupe la 1re place, suivi par la Somalie ; le Mali est au 4e rang et le Tchad au 5e (voir l’annexe statistique au présent rapport pour la liste détaillée). C’est une situation préoccupante car tous les pays qui sont sortis de la grande pauvreté et ont émergé ont connu une transition démographique.

Les dernières estimations onusiennes ([3]) tablent sur un doublement de la population du continent africain d’ici 2050 (elle passerait de 1,26 milliard à 2,53 milliards), quand, dans le même temps, celle du continent européen diminuerait (passant de 742 millions à 716 millions). Sur 2,2 milliards d’hommes supplémentaires entre 2017 et 2050, 1,3 milliard, soit 57 %, seraient africains. Pour répondre à sa croissance démographique, l’Afrique doit (ou plutôt devrait) d’ores et déjà créer 18 millions d’emplois par an.

Depuis le milieu du XXe siècle, la population d’un pays tel que le Niger double en moyenne tous les 22 ans. Cette population est passée de 3,4 millions à l’indépendance (1960) à plus de 11 millions en 2000 et plus de 20 millions aujourd’hui. Les prévisions onusiennes précitées, fondées sur la poursuite de cette croissance, anticipent 42 millions en 2035 et, potentiellement, le dépassement des 100 millions dans les années 2060.

Ces constats doivent nous interroger sur l’enjeu des politiques démographiques, qu’il s’agisse de celles menées en Europe – et en particulier en France, où le nombre de naissances et l’indice synthétique de fécondité baissent depuis 2014 – ou de celles menées dans les pays africains.

● La pauvreté et les écarts de niveau de vie incitent aussi, de toute évidence, aux migrations économiques. Or, si les inégalités ont globalement, au plan mondial, régressé suite aux succès économiques des pays émergents, les écarts entre les pays riches et les pays les plus pauvres, notamment africains, restent énormes et se sont accrus au cours des dernières décennies.

La pauvreté reste endémique dans de nombreux pays et la crise financière de 2008 a encore aggravé la situation. En monnaie constante, le PIB par habitant est aujourd’hui plus faible dans certains pays africains qu’en 1980. Dans certains cas, c’est sans doute d’abord la conséquence des troubles politiques traversés par les pays (par exemple, pour la Côte d’Ivoire ou la République démocratique du Congo) ; dans d’autres cas, comme celui du Niger, on peut penser que la croissance démographique très rapide a « mangé » tous les gains de richesse (la population a crû plus vite que le PIB).

Le PIB moyen par habitant mesuré en parité de pouvoir d’achat, qui est un indicateur comparatif des niveaux de vie, était déjà 7,8 fois plus élevé dans l’Union européenne qu’en Afrique subsaharienne ([4]) en 1980 ; ce rapport est passé à 12,6 en 2001 avant de reculer quelque peu, mais sans revenir au niveau antérieur, pour atteindre 10,4 en 2017 (sur la base des données du Fonds monétaire international). Le niveau de vie relatif des Africains subsahariens par rapport à celui des Européens est donc plus faible aujourd’hui qu’en 1980 !

Les écarts sont encore plus grands si l’on compare la France aux pays subsahariens francophones. Pour le Niger, par exemple, le rapport des pouvoirs d’achat moyens est passé depuis 1980 de 19 à 38 ; pour la Côte d’Ivoire, pays traditionnellement considéré comme « riche », ce rapport est moins défavorable, mais s’est également dégradé, passant de 6 en 1980 à 11 aujourd’hui (voir le graphique dans l’annexe statistique au présent rapport).

Encore ces écarts entre la France et les pays africains seraient-ils sans doute plus forts si l’on ne prenait pas en compte les quelques pourcents les plus riches des populations, les inégalités internes étant plus élevées dans les pays pauvres.

● Il faut enfin signaler le caractère cumulatif des différents facteurs des migrations que l’on a mentionnés : l’absence de développement ralentit la transition démographique et donc concourt à la pression démographique, laquelle, à son tour, rend le développement plus difficile ; les accidents climatiques, dont les effets sont aggravés par la situation démographique, entretiennent la pauvreté ; la pauvreté favorise les mouvements extrémistes et les troubles politiques ; les problèmes sécuritaires et les conflits empêchent le développement.

La situation en Europe et en France : des mouvements migratoires complexes

● Au niveau de l’Union européenne, 710 000 personnes ont bénéficié en 2016 d’une protection internationale (soit plus du double que l’année précédente), pour 3,36 millions de nouveaux titres de séjour délivrés ([5]). La protection internationale a donc représenté 21 % des entrées légales.

● Pour la France, on peut appréhender les migrations à travers les données relatives aux premières délivrances de titres de séjour, que l’on distingue des titres permettant le « court séjour » de moins de trois mois (« visas Schengen » pour tourisme, affaires, visites familiales, etc.), même si cette source est très imparfaite ([6]).

En 2017, ce sont en France, selon le ministère de l’intérieur, 262 000 premiers ([7]) titres de séjour qui ont été délivrés. Plus des deux tiers l’ont été au titre des liens familiaux ou à des étudiants (voir la décomposition précise dans l’annexe statistique au présent rapport), mais également près de 36 000 dans le cadre de la reconnaissance d’une protection internationale (asile et protection subsidiaire). Ce nombre a augmenté de 57 % par rapport à 2016, où 23 000 titres de cette nature avaient été délivrés, mais ne représente toujours que 14 % du total des titres de séjour. Par ailleurs, ces données ne tiennent pas compte, par construction, de l’arrivée de citoyens européens bénéficiant de la liberté d’établissement, qui est significative (selon l’OCDE, ils auraient en 2015 représenté 88 000 entrées en France).

À côté de l’immigration légale « traditionnelle », plus de 121 000 demandes d’asile ont été déposées dans les préfectures en 2017 (conduisant à 100 000 procédures à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides-OFPRA, l’écart s’expliquant notamment par les refus de dépôt opposés au nom du règlement « Dublin »). Bien sûr, toutes les personnes entrant irrégulièrement en France ne demandent pas l’asile (ce n’est notamment pas le cas de ceux qui tiennent à tout prix à passer au Royaume-Uni), mais c’est sans doute le cas d’un grand nombre, puisque la demande d’asile est le seul moyen garanti pour obtenir un droit au séjour, même s’il est temporaire et précaire. Les demandeurs d’asile cependant restent moins nombreux que les migrants légaux habituels, étudiants, travailleurs ou bénéficiaires du regroupement familial, ce a fortiori en prenant en compte les citoyens européens bénéficiant de la liberté d’établissement.

● L’ampleur des arrivées de migrants par la Méditerranée a modifié, mais pas bouleversé de fond en comble la répartition par nationalité des étrangers extra-communautaires entrant en Europe et en France :

– en 2016, la première nationalité extra-communautaire pour l’obtention de titres de séjour dans l’Union a été l’Ukraine (589 000 titres, principalement délivrés par la Pologne pour le travail), la Syrie n’arrivant qu’en seconde position (348 000 titres, principalement en Allemagne pour l’asile), suivie, ce qui peut surprendre, par les États-Unis (251 000 titres, principalement au Royaume-Uni et pour les études) ;

– la même année, les ressortissants des pays du Maghreb sont restés parmi les premiers titulaires de nouveaux titres de séjour français (un tiers du total), suivis par ceux de quelques grands partenaires mondiaux comme la Chine et les États-Unis. Près de 29 000 titres de séjour ont été délivrés à des Algériens en 2016, 27 000 à des Marocains, 16 000 à des Chinois et 15 000 à des Tunisiens (voir des éléments complémentaires dans l’annexe statistique au présent rapport).

I. L’Union européenne doit refonder ses politiques d’asile, de gestion des frontières et de développement

Les peuples attendent de l’Europe une réponse efficace au défi global que représente l’accélération des mouvements migratoires. Cette capacité de répondre efficacement est d’autant plus impérative au regard de la gestion défaillante de la crise migratoire, que les gouvernements européens n’ont su ni anticiper ni gérer. Nous devons aller vers une gestion commune de l’asile et des frontières de l’Union européenne. La France devra porter et défendre ces exigences auprès des institutions européennes.

A. L’Union européenne n’a su ni anticiper ni gérer la crise migratoire de 2015-2016

Bien qu’elle se soit dotée de quelques éléments de politique migratoire et qu’elle ait cherché à cordonner et harmoniser la gestion de l’asile dans les États-membres, l’Union européenne a échoué à gérer la crise migratoire de 2015-2016.

1. Une politique de principe : l’approche globale des migrations

L’approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM), adoptée par le Conseil européen en 2005, avait pour ambition de sortir de la confrontation avec les pays tiers en leur proposant un partenariat global couvrant l’ensemble des questions ayant trait aux migrations.

L’AGMM est mise en œuvre au moyen d’une multitude d’instruments :

– des processus régionaux (principalement celui dit de Rabat ([8]) avec l’Afrique de l’Ouest et celui dit de Prague à l’Est ([9])) ;

– des accords bilatéraux (les uns à prétention globale, les « partenariats pour la mobilité », d’autres au champ plus limité : facilitation des visas, réadmission des migrants en situation irrégulière…) ;

– des mesures de soutien, de renforcement capacitaire, d’assistance technique.

Le bilan global de cette politique apparaît en demi-teinte :

– seuls quelques « partenariats pour la mobilité » ont été signés (Cap Vert, Moldavie, Géorgie, Arménie, Maroc et Azerbaïdjan). Plusieurs négociations sont au point mort ;

– certes, 17 accords communautaires de réadmission ont été signés, mais seuls 11 ont été ratifiés par les pays signataires. Les pays partenaires sont réticents à s’engager sur les questions liées à l’éloignement. Pour résoudre les difficultés pratiques, l’Union a adopté plus récemment une approche pragmatique consistant à conclure des accords opérationnels, non juridiquement contraignants, dits SOP (Standard Operational Procedures). En 2017, des accords de ce type ont été signés avec la Guinée, le Bangladesh et la Gambie.

2. La réaction à la crise migratoire

Quand la crise migratoire est survenue, l’Union européenne a réagi principalement par trois canaux : l’amplification des moyens financiers consacrés par elle aux problématiques migratoires ; le déploiement de moyens en Méditerranée (« opération Sophia ») ; la tentative de répartition équilibrée des migrants par les « relocalisations » (traitées infra dans le développement sur la politique d’asile).

a. Des moyens financiers substantiels

Des moyens très importants ont été dégagés sur le plan financier en réponse à la crise. C’est ainsi qu’ont été institués en 2014-2015 deux fonds fiduciaires cofinancés par l’Union et les États-membres volontaires :

– le « Fonds européen fiduciaire régional en réponse à la crise syrienne », dit « fonds Madad », qui a déjà engagé pour plus d’un milliard d’euros pour des programmes d’aide centrés sur les réfugiés syriens dans les pays tiers ;

– le « Fonds fiduciaire d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et le phénomène des personnes déplacées en Afrique », dont la dotation initiale, prévue à 1,8 milliard d’euros, a été relevée à 2,5 milliards suite au sommet euro-africain de La Valette en novembre 2015, puis 3,1 milliards en 2017, sur lesquels plus d’un milliard aurait déjà été engagé.

Par ailleurs, l’accord avec la Turquie de mars 2016 prévoit l’affectation de 6 milliards d’euros à l’aide à la gestion des réfugiés dans ce pays, dont 3 milliards sur 2016-2017 (qui ont effectivement été engagés). Son bilan est mitigé : s’il a drastiquement réduit les arrivées de migrants sur les îles grecques (850 000 en 2015 ; 35 000 en 2017…), ses autres dispositions ont donné des résultats plus limités, avec, d’après un document de septembre 2017 ([10]), donc à cette date, environ 1 900 renvois de migrants vers la Turquie et un peu moins de 9 000 réfugiés syriens en Turquie « réinstallés » dans l’Union.

b. L’opération Sophia

L’opération européenne EUNAVFOR Med, aussi appelée « opération Sophia », a été lancée en juin 2015 et est opérationnelle depuis octobre de la même année. Elle permet de procéder à l’arraisonnement, à la fouille, à la saisie et au déroutement en haute mer des navires et des embarcations suspects, dans les conditions prévues par le droit international. Elle contribue aussi à la formation des garde-côtes et de la marine libyens, à la mise en œuvre de l’embargo des Nations unies sur les livraisons d’armes à la Libye et à la surveillance des exportations illicites de pétrole depuis ce pays. Depuis son lancement, l’opération a contribué à l’arrestation de 110 passeurs ou trafiquants présumés, à l’interception de plus de 650 navires et au sauvetage de près de 40 000 migrants. Elle se heurte toutefois à une limite évidente qui est de ne pas pouvoir intervenir dans les eaux territoriales libyennes, faute de coopération avec les autorités libyennes.

B. Le régime d’asile européen est défaillant

L’Union européenne s’est fixé pour objectif la mise en place d’un régime d’asile européen commun (RAEC) lors du sommet de Tampere en 1999. Le traité de Lisbonne l’a inscrit à l’article 78 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et un corpus de textes de droit dérivé (règlements et directives) adoptés à partir du début des années 2000, puis révisés dans les années 2010, le met en œuvre (voir la description de ce dispositif en annexe du présent rapport).

Malheureusement, force est de constater les défaillances du régime d’asile commun confronté à la crise migratoire. Lors de son audition le 14 février 2018 par la commission des affaires étrangères ([11]), Pascal Brice, directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), a souligné à quel point « ses insuffisances et ses failles pèsent sur nous d’une manière extrêmement concrète ».

Six défaillances peuvent être recensées qui ont conduit à des projets de réformes non encore aboutis.

1. Le non-recours à la « protection temporaire » et à l’« alerte rapide »

Plusieurs dispositions du droit européen de l’asile apparaissaient, dans leur rédaction, appropriées à la gestion de l’arrivée massive de réfugiés consécutive aux conflits civils en Syrie et en Irak.

La directive « protection temporaire » de 2001 (présentée en annexe du présent rapport) vise ainsi le cas d’« afflux massif de personnes déplacées ». Elle établit alors un statut de « protection temporaire » de celles-ci qui est en adéquation avec les attentes des réfugiés fuyant les conflits de Syrie ou d’Irak mais désireux, à terme, de revenir dans leur pays. Un tel statut explicitement temporaire, à la différence des autres formes de protection internationale, serait sans doute pour cette raison plus facile à accepter pour les populations européennes.

Pourtant, ce dispositif n’a pas été mis en œuvre. Son déclenchement repose sur une décision du Conseil de l’Union européenne adoptée à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission : il semble ([12]) que cette dernière se soit autocensurée en considérant qu’elle n’obtiendrait pas cette majorité. Il est vrai que la directive prévoit que des mesures doivent être prises pour « assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes » ; la décision du Conseil devrait notamment reposer sur des « informations communiquées par les États membres concernant leurs capacités d’accueil ». Bref, sans être totalement explicite, ce texte envisage bien une répartition des migrants entre États-membres selon leurs possibilités, d’où sans doute les réticences observées.

Le même type d’observations vaut pour une disposition du règlement « Dublin » de 2013 (voir en annexe du présent rapport la présentation de ce texte) : son article 33 prévoit un « mécanisme d’alerte rapide, de préparation et de gestion de crise » s’il apparaît que l’application du système « Dublin » serait compromise notamment « en raison d’un risque sérieux de pression particulière exercée sur le régime d’asile d’un État membre ». On peut soutenir que plusieurs pays se sont trouvés dans une telle situation avec l’arrivée massive de réfugiés en 2015. Cependant, le mécanisme n’a pas été activé. Il est vrai qu’à l’inverse du dispositif de protection temporaire susmentionné, il fait reposer l’effort exclusivement sur les pays concernés par la crise, qui seraient alors tenus d’élaborer un « plan d’action préventif », voire un « plan d’action de gestion de crise », et en rendre compte : si l’écueil du partage obligatoire du fardeau est ainsi évité, il n’était sans doute guère envisageable non plus de contraindre à ce point des pays déjà confrontés à de graves difficultés.

2. Des pratiques divergentes dans la reconnaissance d’une protection internationale

L’Union européenne s’est efforcée de rapprocher les pratiques des États-membres en matière d’octroi de la protection internationale, notamment dans le cadre de la directive dite « qualification » qui précise dans quel cas cette protection doit être accordée. Pourtant, les niveaux nationaux de reconnaissance de la protection internationale restent très différents, variant globalement selon les États-membres entre moins de 10 % et plus de 80 % (voir l’annexe statistique au présent rapport pour le détail par État-membre) en première instance.

Les divergences sont encore plus grandes lorsque l’on regarde ces taux par nationalité. Un rapport ([13]) publié par un collectif d’ONG a mis en lumière l’ampleur des écarts de taux de protection par nationalité sur la base des décisions prises en 2014 : selon les États-membres, ils variaient ainsi de 13 % à 100 % pour les Irakiens, de 20 % à 100 % pour les Afghans, de 26 % à 100 % pour les Érythréens… Cette analyse peut toutefois être contestée dans la mesure où elle prenait en compte des États-membres où la demande d’asile est faible, de sorte que les échantillons de décisions prises en compte pouvaient ne comporter qu’un nombre minime de cas, situation où l’affichage de tel ou tel taux de protection ne signifiait pas grand-chose statistiquement. Cependant, lorsque l’on fait la même comparaison sur plusieurs milliers de décisions, en se limitant à deux nationalités ([14]) parmi les plus demandeuses d’asile et, chaque fois, aux quatre États-membres où les intéressés sont les plus nombreux à avoir déposé un dossier, on retrouve des écarts toujours considérables de taux de protection : entre 37 % (en Suède) et 82 % (en France) pour les Afghans ; entre 24 % (en Finlande) et 77 % (en Allemagne) pour les Irakiens (voir l’annexe statistique au présent rapport pour plus d’éléments) !

Ces écarts restent largement inexpliqués.

● On peut invoquer les problèmes d’interprétation. Les différentes administrations et juridictions qui appliquent le droit d’asile en Europe se fondent sur des textes communs mais sujets à interprétations diverses – ce qui peut être un motif de divergences jurisprudentielles –, car à la fois de caractère général et complexes :

– la convention relative au statut des réfugiés conclue à Genève le 28 juillet 1951 définit le réfugié comme une personne qui « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays » ;

– l’autre dispositif commun de protection internationale, la protection subsidiaire, concerne les cas qui ne relèvent pas de l’asile conventionnel (d’où le terme de « subsidiaire »), mais, selon la directive « qualification » précitée, où « il y a des motifs sérieux et avérés de croire que la personne concernée, si elle était renvoyée dans son pays d’origine (…), courrait un risque réel de subir les atteintes graves » suivantes : peine de mort ou exécution, torture et traitements inhumains ou dégradants, ou, s’agissant de civils, « menaces graves et individuelles » contre leur personne en raison d’une situation de conflit armé interne ou international.

● Par ailleurs, l’asile peut aussi être fondé sur des dispositions nationales. En France, c’est en particulier le préambule de la Constitution de la IVe République (auquel celle de la Ve République renvoie), selon lequel « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d’asile sur les territoires de la République ». C’est pourquoi on distingue l’asile dit constitutionnel de l’asile conventionnel (renvoyant à la convention de Genève).

D’autres pays peuvent accorder une protection internationale pour des motifs autres que l’asile ou la protection subsidiaire à proprement parler. En Allemagne, par exemple, outre un asile constitutionnel comme en France, il existe un dispositif légal d’établissement d’une interdiction de renvoyer une personne (Feststellung eines Abschiebungsverbotes) en raison des risques pour sa vie, son intégrité ou sa liberté qu’elle courrait alors. Cela dit, ces dispositions spécifiques à certains des États-membres n’expliquent pas les écarts de reconnaissance globale d’une protection internationale pour les Afghans et les Irakiens ; les écarts de taux de reconnaissance seraient encore plus grands, concernant les premiers, si l’on ne prenait en considération que l’asile conventionnel et la protection subsidiaire, et que, s’agissant des Irakiens, l’impact des protections « humanitaires » nationales est minime (voir le tableau en annexe au présent rapport).

Il ne semble donc pas évident que l’existence de bases juridiques propres à certains États-membres pour la protection internationale suffise à expliquer les écarts de jurisprudence que l’on relève.

● Lors de son audition précitée par la commission des affaires étrangères le 14 février, le directeur général de l’OFPRA a mis en avant l’indépendance stricte de l’administration qu’il dirige et le caractère individuel des instructions des dossiers et des décisions. Il a ajouté ne pas être certain que les organismes homologues de l’OFPRA en Europe bénéficiaient tous du même statut.

● Des analyses plus poussées seraient à conduire. Il est vraisemblable que la perception de la situation interne de certains pays en crise reste très différente entre les différents offices européens de l’asile. Il faudrait également analyser jusqu’à quel point les différentes pratiques nationales prennent en compte la notion de « région sûre » (par exemple le Kurdistan irakien) permettant l’asile interne comme motif de refus de protection à des personnes en provenance de pays ravagés par des violences qui épargnent plus ou moins des parties de leur territoire.

3. Des délais de traitement très variables selon les États-membres

La procédure d’examen des demandes d’asile doit être aussi rapide que possible dans le respect des garanties dont doivent bénéficier les demandeurs. C’est une question de respect de ces personnes, parce qu’elles attendent dans l’angoisse une décision déterminante pour leur avenir, parce que celles qui obtiennent la protection doivent pouvoir entrer aussi tôt que possible dans un parcours d’intégration, enfin parce que les chances de reconduire effectivement à la frontière celles qui sont déboutées sont inversement proportionnelles à l’ancienneté de leur présence sur le sol national.

L’existence, dans les faits, de délais de traitement très différents entre les États-membres est l’un des facteurs du développement de la circulation « secondaire » des migrants entrés irrégulièrement en Europe, qui peuvent être tentés de choisir de déposer leur demande d’asile dans un pays où la procédure est longue, étant rappelé qu’ils bénéficient d’un droit au séjour tant que cette procédure court.

Dans le régime européen d’asile en vigueur, il est prévu que « les États membres veillent à ce que la procédure d’examen soit menée à terme dans les six mois à compter de l’introduction de la demande » ([15]). Des dérogations sont autorisées et ce délai vaut seulement pour la phase administrative (relevant en France de l’OFPRA).

Cependant, il est plus pertinent de s’attacher à réduire et harmoniser la durée de l’ensemble de la procédure conduisant à une décision finale, en prenant donc aussi en compte la phase de recours juridictionnel.

Les performances des États-membres restent très inégales.

● En France, lors de la précédente réforme de l’asile (loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015), il a été posé un objectif de réduction à 240 jours du délai global d’instruction (hors délais de recours) en procédure normale (90 jours pour l’OFPRA – objectif depuis lors ramené à 60 jours – et 150 jours pour la Cour nationale du droit d’asile-CNDA). En cas de procédure accélérée, ce délai global devait même être réduit à 50 jours (15 jours pour l’OFPRA et 35 pour la CNDA).

Ces objectifs sont loin d’être atteints, même si des progrès réguliers sont constatés :

– à l’OFPRA, le délai moyen de traitement d’un dossier est passé de 216 jours en 2015 à 183 jours en 2016, puis 114 jours fin 2017 ;

– à la CNDA, le délai moyen d’instruction, qui excédait un an en 2010, est tombé à 7 mois et 3 jours en 2015 et 6 mois et 26 jours en 2016.

– pour les procédures normales, le délai global (OFPRA + CNDA) s’élevait, fin 2016, à 14 mois et 6 jours et, en 2017, à 13 mois et 19 jours. En procédure accélérée, ce délai global était, en 2016, de 314 jours et, en mai 2017, de 307 jours. L’effort à faire pour atteindre l’objectif global de six mois fixé par le Gouvernement est donc conséquent.

● Pour l’Allemagne, le rapport annuel ([16]) de l’Office fédéral pour la migration et les réfugiés (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge), organisme homologue de l’OFPRA, avance pour 2016 une durée globale (recours juridictionnel compris) moyenne de procédure de 8,7 mois. 56 % des dossiers ont été définitivement réglés en moins de six mois et 79 % en moins d’un an. En première instance, le délai de traitement est tombé en dessous de deux mois. Ces performances ont été obtenues malgré l’ampleur exceptionnelle de la demande d’asile qui a dû être traitée par notre partenaire allemand (442 000 demandes en 2015 et 722 000 en 2016).

Le contrat de coalition qui vient d’être conclu (pour la mise en place du nouveau gouvernement allemand) prévoit de poursuivre l’optimisation des procédures en créant des centres uniques d’accueil, de décisions et de reconduites regroupant les services de l’office de l’asile et des réfugiés, de l’agence pour l’emploi, de la protection de la jeunesse, de la Justice, des étrangers, etc.

D’autres mesures envisagées encadrent plus strictement le dispositif : éloignement des personnes qui abuseraient de leur droit au séjour pour commettre des infractions pénales (y compris les fraudes aux prestations sociales) ; inscription sur la liste des pays « sûrs » de l’Algérie, du Maroc et de la Tunisie de même que des pays qui auraient un taux de protection accordée se situant régulièrement en dessous de 5 % des dossiers ; amélioration du fichier national des étrangers afin de centraliser toutes les informations des différentes administrations et création d’un fichier des personnes sous le coup d’une décision d’éloignement définitive ; limitation du rapprochement familial pour les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire à 1 000 personnes par mois à compter du 1er août 2018, sous réserve des cas particuliers, assorti d’un cadre plus strict (le regroupement familial ne sera autorisé que pour les époux qui auront contracté mariage avant la fuite, s’il n’y a pas eu de délits graves, s’il ne s’agit pas de personnes potentiellement dangereuses et si un retour à moyen terme n’est pas envisageable).

● Aux Pays-Bas, les procédures apparaissent encore plus rapides. Une analyse produite par un think tank ([17]) évoque des décisions d’asile en première instance qui seraient prises, en règle générale, en 25 jours après le dépôt de la demande. Quant à l’éventuel recours juridictionnel, il serait généralement jugé en 3-4 semaines.

En outre, selon ce document, une décision négative a aussi valeur d’ordonnance d’avoir à quitter le territoire néerlandais, le demandeur étant informé qu’il aurait à s’exécuter dans un délai de 28 jours (voire sans délai dans certains cas). Une administration ad hoc a été établie pour organiser les reconduites.

Ce dispositif apparaît intéressant car il préserve en même temps les droits des demandeurs d’asile grâce à des garanties procédurales : assistance gratuite d’un avocat ; système codifié d’entretiens qui se déroulent sur cinq à huit jours ; obligation, si un rejet de la demande est envisagé, de rendre une décision négative dite préliminaire qui est motivée, afin de permettre au demandeur et à son avocat de produire des contre-arguments ; possibilité de prolonger les procédures dans les cas complexes.

4. Les dysfonctionnements dans le dispositif de transfert des demandeurs d’asile à l’État-membre « responsable »

Le règlement « Dublin » prévoit la possibilité de transférer des demandeurs d’asile vers l’État-membre « responsable » de leur demande, qui en principe est en premier lieu celui où ils ont des liens familiaux, mais peut être également celui où ils ont été enregistrés pour la première fois dans l’Union, critère qui est en pratique le plus utilisé. Il a longtemps été peu appliqué faute de relevé des empreintes digitales aux points de débarquement des réfugiés, mais, désormais, les États-membres vers lesquels se dirigent ensuite les réfugiés s’efforcent de faire valoir ces dispositions en s’appuyant sur la base de données Eurodac, bien que celle-ci reste imparfaite (elle ne renseigne que sur l’existence d’un relevé d’empreintes de la personne concernée et son éventuel dépôt d’une demande d’asile, mais pas sur la suite donnée à cette demande dans le pays interrogé).

Le dispositif « Dublin » est donc de plus en plus souvent invoqué. En 2017, 41 500 demandeurs d’asile en France ont fait l’objet d’une procédure « Dublin », contre moins de 26 000 en 2016 et moins de 12 000 en 2015.

Les résultats de la mise en œuvre de la procédure sont cependant décevants. En 2016, nos partenaires ont accepté de prendre ou reprendre en charge plus de 14 000 demandeurs sous procédure « Dublin » ; pour autant, seuls 1 293 d’entre eux ont été effectivement transférés. En 2017, 29 000 réponses positives de nos partenaires n’ont débouché que sur 2 633 transferts effectifs. Sur les deux exercices, moins de 6 % des demandeurs d’asile pour lesquels la France a invoqué le règlement « Dublin » ont été effectivement transférés dans un autre État-membre. Les préfectures se heurtent notamment aux refus d’embarquement et à la disparition des intéressés dès la notification par le préfet de la décision de transfert.

Dans les autres États-membres (ou pays tiers intégrés au dispositif, comme la Suisse), les taux de transfèrement « Dublin » apparaissent très inégaux si on en croit Eurostat : en 2016, 7,1 % pour l’Allemagne (plus de 55 000 demandes, un peu moins de 4 000 transferts obtenus), 0,4 % pour l’Italie, mais 24,6 % pour la Suisse et 43,2 % pour la Suède… Certains pays obtiennent donc des résultats.

5. Des « hotspots » au fonctionnement qui reste parfois imparfait

Les « hotspots » mis en place à partir de 2015 en Italie et en Grèce pour accueillir et traiter les migrants n’assurent pas toujours toutes les missions qui devraient être les leurs, notamment en Italie. La demande d’asile devrait y être examinée, mais ce n’est pas toujours le cas : il faut bien voir que si tel était le cas, le renvoi des déboutés relèverait du seul pays d’arrivée.

Cette critique doit toutefois être nuancée : la Grèce et l’Italie enregistrent et traitent un nombre croissant de demandes d’asile. En 2016, l’Italie est ainsi devenue le deuxième pays européen pour le nombre de primo-demandes d’asile, derrière l’Allemagne et devant la France, et la Grèce a pris le quatrième rang ; ce classement est resté le même en 2017 ([18]) (voir l’annexe statistique au présent rapport pour plus d’éléments). En 2016, l’Italie a été le troisième pays derrière l’Allemagne et la Suède pour le nombre de décisions prises en première instance sur l’asile ; en 2017, elle est restée le troisième pays à cet égard, derrière l’Allemagne et la France.

6. Le bilan limité des « relocalisations »

Les « relocalisations » ont été décidées ([19]) en septembre 2015 par le Conseil de l’Union européenne pour soulager la pression migratoire en Grèce et en Italie. La base juridique de cette décision était l’article 78 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui permet notamment, « au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers », la prise de « mesures provisoires ». Il s’agissait de transférer des migrants vers d’autres États-membres, le dispositif ne concernant que les nationalités pour lesquelles le taux moyen d’octroi d’une protection internationale dépasse dans l’Union 75 %. La décision, applicable durant deux ans (jusqu’en septembre 2017), établissait des contingents (« quotas ») par État-membre, l’objectif global (fixé par cette décision et une précédente décision) étant d’atteindre 160 000 relocalisations.

Au 16 février 2018, par rapport à cet objectif de 160 000, 33 721 personnes avaient été relocalisées (11 954 depuis l’Italie et 21 767 depuis la Grèce). La France a réalisé 4 944 relocalisations (à la même date), se plaçant au deuxième rang des États-membres derrière l’Allemagne, même si elle n’a rempli que le quart de son contingent. Plusieurs pays d’Europe centrale ont, comme on le sait, refusé de s’inscrire dans le dispositif ou n’ont accepté qu’une poignée de personnes relocalisées (voir l’annexe statistique au présent rapport pour le détail par pays).

Plus globalement, il n’est pas excessif de dire que les pays de débarquement des migrants, Grèce et Italie, ont largement été abandonnés à leur sort.

7. Des projets de réforme qui cheminent difficilement dans les institutions européennes

En mai puis en juillet 2016, la Commission a soumis sept propositions de textes portant refonte de l’intégralité du régime d’asile européen commun, lesquels sont en cours de négociation dans les institutions européennes.

Certaines semblent relativement consensuelles, même s’il peut notamment exister des désaccords entre le Conseil et le Parlement européen : refonte de la directive sur les conditions d’accueil, qui réduirait de neuf à six mois le délai maximal d’accès des demandeurs d’asile au marché du travail ; nouveau règlement sur la qualification pour l’obtention d’une protection internationale (remplaçant une directive) ; mise en place d’une Agence européenne de l’asile (qui remplacerait l’actuel Bureau européen d’appui en matière d’asile, dit EASO).

D’autres négociations sont plus délicates. C’est le cas de la proposition de la Commission européenne pour établir un règlement en matière de procédure d’asile ([20]), qui vise notamment à encadrer plus strictement les délais d’instruction, de procédures et de recours que la directive en vigueur.

a. Le débat sur les listes européennes de « pays sûrs »

La proposition de règlement « procédure » de la Commission comprend aussi l’établissement de listes européennes de « pays sûrs », l’une pour les pays d’origine, l’autre pour les pays tiers. Le fait pour un pays d’origine d’être « sûr » permet d’examiner en procédure accélérée les demandes d’asile de ses ressortissants. Le fait pour un demandeur d’avoir transité dans un pays tiers (extra-européen) « sûr » permettrait de l’y reconduire.

Les échanges sur ces propositions, notamment au Parlement européen, semblent devoir conduire à l’abandon de la notion de pays tiers sûr.

S’agissant des pays d’origine sûrs, la Commission a initialement proposé d’en inscrire sept dans la liste commune envisagée : les six pays dits des Balkans occidentaux (candidats à l’adhésion) et la Turquie, proposition qui ne pouvait que faire débat.

La Commission relève dans un document annexe à sa proposition que 12 États-membres disposent déjà de listes nationales de pays d’origine sûrs, mais l’on constate que ces listes sont extrêmement disparates : entre 1 et 26 pays ([21]) « sûrs » y figurent ; aucun pays ne figure sur toutes les listes des États-membres (des pays des Balkans occidentaux comme la Bosnie-Herzégovine, la Serbie, le Monténégro et l’Albanie figurent au plus sur 8 ou 9 des 12 listes) ; les choix de certains États-membres apparaissent sujets à caution, l’un d’eux considérant ainsi comme des pays « sûrs », non seulement la Turquie, mais aussi la Chine…

Enfin, il existe au Parlement européen un débat sur le caractère exclusif qu’aurait une éventuelle liste européenne, alors qu’il est nécessaire que chaque État-membre garde la possibilité d’ajouter à la liste commune des pays qui représentent pour lui une problématique migratoire spécifique : pour ne prendre qu’un exemple, les Haïtiens sont devenus en 2017 la troisième nationalité de demande d’asile en France car ils affluent en Guyane ; aucun autre État-membre n’est confronté à une situation identique.

b. La difficile réforme du règlement « Dublin » : vers un compromis ?

Le morceau de bravoure de la réforme envisagée est constitué par la refonte du règlement « Dublin » sur la désignation de l’État-membre tenu de traiter une demande d’asile. Les intérêts et les sensibilités des États-membres sont naturellement difficiles à concilier entre ceux qui reçoivent en premiers les migrants, ceux qui sont visés par les déplacements « secondaires » ultérieurs de ceux-ci et ceux, enfin, qui font en sorte de décourager ces déplacements et refusent de s’engager à en accueillir. Par ailleurs, il faudra aussi globalement concilier les positions des États-membres, s’ils parviennent à un accord en Conseil, avec celles du Parlement européen.

Il est légitime d’être solidaire des pays de première entrée que sont l’Italie et la Grèce. Mais la proposition de la Commission en la matière, qui consiste dans l’esprit à établir de manière pérenne un dispositif comparable à celui des contingents de « relocalisés » décidés pour les années 2015-2017, se heurte naturellement à l’opposition frontale de plusieurs pays d’Europe centrale : ils sont éventuellement prêts à apporter une contribution financière, mais ne veulent pas se voir imposer l’accueil de réfugiés.

Un débat connexe, inscrit dans le règlement « procédure », porte sur l’obligation ou non de procéder à la frontière, donc dans les « hotspots » grecs et italiens, à l’examen des demandes d’asile. Cette option est pleinement logique si l’on veut maintenir la libre circulation dans l’espace Schengen tout en évitant les mouvements secondaires de migrants ; mais elle ne peut être acceptable pour les pays de débarquement des migrants qu’en contrepartie d’une réelle solidarité de tous les États-membres.

Des options de compromis circulent, la dernière à l’initiative de la présidence bulgare de l’Union qui est en cours. Sans entrer dans le détail, il s’agirait de mettre en place un système à plusieurs degrés, avec des éléments d’automaticité mais d’autres laissés à l’appréciation politique (du Conseil de l’Union européenne) et une solidarité obligatoire, mais sans contingents imposés de « relocalisés », sauf éventuellement en dernier recours.

C. Pour un régime d’asile véritablement commun

Le plus grave de la crise migratoire consécutive à l’arrivée en masse des réfugiés syriens en Grèce, suivis par bien d’autres nationalités, est maintenant passé : le HCR, qui avait en 2015 décompté 1,015 million d’arrivées par la mer Méditerranée sur le continent européen (en Grèce, Italie et un peu Espagne), puis 363 000 en 2016, n’en a recensé que 172 000 en 2017, soit moins qu’avant l’explosion de la crise, en 2014 (216 000 arrivées). Pour ce qui est globalement des franchissements illégaux de frontières comptabilisés par Frontex, on est tombé de 1,8 million en 2015 à 511 000 en 2016 et 204 000 en 2017.

Cette situation d’apaisement relatif doit être l’occasion d’impulser de réelles réformes des politiques européennes en matière de migrations et d’asile, afin d’éviter qu’une nouvelle crise migratoire toujours possible n’apparaisse aussi mal anticipée et gérée que celle de 2015, ce qui a eu un effet dévastateur sur les opinions publiques.

De plus, nous vivons toujours les conséquences de l’arrivée massive de migrants en 2015-2016 en ce sens qu’il s’est créé une sorte de « marché de l’asile » intra-européen : on voit un nombre croissant de personnes déboutées dans un État-membre (souvent l’Allemagne) tenter leur chance dans un autre. Le contexte politique consécutif à la crise migratoire et la volonté de ne pas être ciblés par ces déplacements « secondaires » conduisent certains de nos partenaires à durcir leur réglementation. Le gouvernement suédois vient par exemple de décider d’exclure de toute prise en charge sociale les déboutés de l’asile dépourvus de charges de famille. Le contrat de coalition du nouveau gouvernement allemand prévoit de même des mesures de restriction, notamment pour le regroupement familial. Dans ce contexte, la pression migratoire a continué à s’accroître en France en 2017, avec un nombre de demandes d’asile record (121 200 demandes en préfecture, soit 50 % de plus qu’en 2014). Entre 2016 et 2017, le nombre de primo-demandes d’asile, tel que mesuré par Eurostat, a diminué globalement dans l’Union européenne (– 46 %) et dans la plupart des États-membres (– 73 % en Allemagne, – 44 % en Autriche, – 17 % aux Pays-Bas, etc.), mais s’est accru de 19 % en France (voir l’annexe statistique au présent rapport).

Il importe évidemment que la France ne devienne pas le seul pays ouest-européen à ne pas adapter ses règles nationales. Mais en même temps, il faut être conscient que, comme en matière de concurrence fiscale ou sociale, la solution de moyen terme ne peut pas être dans une sorte de course réglementaire entre États-membres, mais dans une convergence et une intégration européennes accrues. L’objectif est de rendre le dispositif européen d’asile plus performant tout en respectant pleinement sa vocation, qui est de protéger les victimes de persécutions et de conflits. La demande d’asile doit être recentrée sur cette vocation. Or, on constate que les nationalités qui choisissent de déposer leur demande d’asile en France plutôt que dans un autre pays européen ne sont généralement pas les plus susceptibles d’obtenir la protection internationale : en 2017, par exemple, 4 % seulement des primo-demandeurs d’asile érythréens dans l’ensemble de l’Union européenne ont déposé leur dossier en France ; 5 % des Syriens et Irakiens ont fait de même ; par contre, notre pays a été choisi par 52 % des primo-demandeurs albanais de toute l’Union, 50 % des primo-demandeurs kosovars, 32 % des Serbes et des Arméniens, 19 % des Georgiens, 26 % des Ivoiriens, 23 % des Guinéens (voir l’annexe statistique au présent rapport)… Il n’est pas satisfaisant qu’en 2017, la première nationalité pour les demandes d’asile en France ait été les Albanais, avec une progression de 83,8 % par rapport à 2016, tandis que les Syriens arrivaient seulement au sixième rang. Lorsqu’il était Président de la République, François Hollande avait engagé la France à accueillir 30 000 migrants syriens et irakiens. Or, fin 2016, 9 000 Syriens et 6 000 Irakiens seulement bénéficiaient de la protection internationale gérée par l’OFPRA et ce ne sont pas les arrivées de 2017 (3 200 demandes d’asile de Syriens et encore moins d’Irakiens) qui vont permettre de réaliser pleinement cet engagement, même si elles augmentent quelque peu le nombre global de Syriens et d’irakiens réfugiés et protégés en France.

Une première série de réponses aux défaillances de l’asile se trouve certainement dans la politique de partenariat qu’il faut conduire avec les pays d’origine et de transit des demandeurs, sous réserve bien sûr que la nature des régimes politiques en place dans ces pays permette d’envisager cette politique. On peut évoquer par exemple la coopération développée tout récemment avec l’Albanie ([22]), qui donne déjà des résultats évoqués par Gérard Collomb, ministre de l’intérieur, lors de son audition par la commission des affaires étrangères le 21 mars 2018 : augmentation de 19 % en 2017, par rapport à 2016, des éloignements de migrants albanais en situation irrégulière ; passage en janvier 2018 des Albanais en deuxième position dans les nationalités pour la demande d’asile.

Il y a ensuite la nécessaire convergence des politiques d’asile des États-membres afin d’éviter que ne se crée un « marché européen de l’asile ».

Faute d’accord de l’ensemble des États-membres, il conviendrait de mettre en place des coopérations renforcées entre pays décidés de progresser ensemble. Sans qu’il soit besoin de les nommer, nous savons que certains États-membres ne se sentent pas concernés par l’accueil des migrants, font tout pour éviter d’y participer et, parfois, appliquent des standards de droit et des pratiques qui ne sont pas les nôtres. Il pourrait donc être opportun de progresser d’abord avec nos voisins particulièrement concernés par la demande d’asile et la circulation des migrants, notamment parmi les membres fondateurs de l’Union.

Dans ce contexte, nous émettons des recommandations concrètes qui sont autant de pas vers un régime plus intégré en matière d’asile.

1. Réduire et faire converger les délais de traitement des demandes d’asile

Comme on l’a dit, les différences de délais de traitement des demandes d’asile en première instance et en appel restent considérables entre pays européens et la France est loin d’être le pays le plus performant à cet égard, même si des objectifs ont été fixés et des progrès effectués depuis quelques années, que le projet de loi renforce.

Les progrès dans ce domaine ne passent pas seulement par l’affectation de moyens supplémentaires pour traiter les dossiers, mais aussi par des mesures d’organisation, comme le projet de loi en comporte, voire la conception globale de dispositifs faits pour associer célérité et strict respect des droits des demandeurs (droit à un avocat, procédure contradictoire…). Nous devons analyser les meilleures expériences étrangères et nous en inspirer.

2. Faire converger les pratiques, les critères et les jurisprudences, de manière à réduire les écarts de taux de reconnaissance de l’asile pour une même nationalité

Tout autant que les différences de délais de traitement, les différences de « chance » objective d’obtenir l’asile qui existent pour plusieurs des grandes nationalités de demandeurs d’asile (Afghans, Irakiens…), ce entre les « grands » pays européens d’asile (Allemagne, Italie, France, Autriche, Royaume-Uni, Suède…), concourent à créer ce « marché » européen de l’asile dont nous ne voulons pas.

Comme on l’a dit, il n’existe pas aujourd’hui d’analyse claire de ces différences de pratiques, même si certaines explications données apparaissent assez crédibles (notamment le recours plus ou moins grand à la notion d’« asile interne » dans les régions « sûres » de pays troublés). Il faut donc développer l’expertise et les échanges entre organismes des différents États-membres concernés, en particulier avec nos principaux partenaires, en vue d’aller vers une plus grande convergence des pratiques.

3. Établir une liste européenne de pays d’origine sûrs

Il n’est pas satisfaisant que les Albanais aient été en 2017 la première nationalité pour la demande d’asile en France. Afin d’accélérer les procédures concernant les ressortissants de pays qui, sauf cas particuliers très minoritaires ([23]), ne justifient pas la protection internationale, la démarche des listes de pays d’origine sûrs doit être généralisée au niveau européen (avec une liste commune de base susceptible d’être complétée au niveau national).

4. Harmoniser les conditions de prise en charge des demandeurs d’asile

La convergence qu’il faut mettre en place concerne les droits sociaux des demandeurs d’asile, qui restent très disparates en Europe : droit ou non à un hébergement (et obligation ou non de l’accepter), versement ou non d’allocations d’un montant variable, conditions d’accès à la santé, possibilité ou non d’occuper un emploi au terme d’un délai variable de présence, etc.

5. Appliquer effectivement le critère des liens familiaux pour la répartition des demandeurs d’asile

Sur la question de la répartition des réfugiés, qui est la plus conflictuelle dans l’Union européenne, il convient de rappeler que le règlement « Dublin » en vigueur fait de l’existence de liens familiaux le premier critère à prendre en compte pour la détermination de l’État responsable d’un demandeur d’asile. Le critère du pays d’entrée ne vient qu’après.

Mais il est naturellement plus facile d’invoquer ce dernier, dès lors qu’un relevé d’empreintes digitales y a eu lieu, que d’expertiser les éventuels liens familiaux d’un demandeur en espérant que l’État « responsable » requis voudra bien admettre leur existence alors même que l’identité des demandeurs est souvent sujette à caution.

Mettre en œuvre le critère des liens familiaux n’est donc pas la solution la plus facile. Mais il serait regrettable de ne pas chercher à le faire alors que c’est l’option préférable, de toute évidence, pour les demandeurs d’asile et que c’est une alternative au débat conflictuel entre les pays de débarquement et ceux qui refusent la répartition obligatoire (les « quotas ») des réfugiés.

6. Compléter la base de données Eurodac pour identifier les personnes déboutées du droit d’asile

On constate une multiplication des déplacements « secondaires » de demandeurs d’asile entre pays européens, liés notamment à l’attractivité relative des régimes d’asile (plus ou moins grandes chances d’obtenir le statut pour telle ou telle nationalité, prise en charge plus ou moins généreuse, procédures plus ou moins longues permettant de bénéficier plus ou moins longtemps de la protection afférente aux demandeurs…).

Cet enjeu concerne non seulement les migrants qui n’ont pas déposé de demande d’asile dans l’État-membre par lequel ils sont entrés, ou dont la demande est en cours d’examen, mais aussi, de plus en plus, ceux qui ont déjà été déboutés dans un État-membre : en 2016, l’office allemand chargé de l’asile a prononcé 174 000 rejets de demandes d’asile ; en 2017, 244 000… Les effectifs de personnes déboutées susceptibles de chercher à redéposer une demande d’asile dans un autre pays sont donc considérables. Il faut de plus être conscient que la moitié des migrants débarquant en Italie sont francophones, donc vraisemblablement tentés par la France, tout en appartenant à des nationalités (d’Afrique de l’Ouest principalement) dont les chances d’obtenir l’asile sont généralement limitées.

La convergence des régimes nationaux d’asile devrait certes entraîner une diminution des déplacements « secondaires », mais des dispositions spécifiques devraient aussi être prises pour le cas des personnes qui ont été définitivement déboutées dans un État-membre et tentent leur chance dans un autre.

Il est d’abord nécessaire d’identifier ces personnes. La base de données Eurodac doit être enrichie de façon à ce qu’y apparaisse, non seulement l’existence d’une éventuelle demande d’asile des personnes enregistrées, mais aussi le sort donné à cette demande.

7. Aller vers une reconnaissance mutuelle des décisions sur l’asile

Il faut ensuite se pencher sur la question du traitement à réserver aux demandes d’asile que souhaitent déposer des personnes précédemment déboutées dans un autre État-membre.

Les dispositions européennes en vigueur ne prévoient pas vraiment ce cas de figure, car elles s’inscrivent dans la logique du règlement « Dublin » selon laquelle il existe un et un seul État-membre « responsable » d’une demande d’asile. La directive « procédure » actuellement en vigueur ne fixe ainsi de règles pour les réexamens que pour le cas où un demandeur fait de nouvelles déclarations ou présente une demande ultérieure dans l’État membre où il a fait sa première demande (article 40).

La proposition de règlement « procédure » précitée en cours de discussion vise en revanche (à son article 42 dans la rédaction proposée par la Commission) le cas des personnes déboutées présentant une nouvelle demande dans un autre État-membre : « après qu’une décision définitive de rejet a été prise sur une demande antérieure, toute nouvelle demande présentée par le même demandeur dans un État membre quel qu’il soit est considérée comme une demande ultérieure par l’État membre responsable ». Il devrait alors y avoir un examen préliminaire des éléments nouveaux présentés par le demandeur, suivi soit de l’ouverture d’une nouvelle procédure, soit d’un rejet de la demande de réexamen comme irrecevable ou manifestement infondée. Cet examen aurait lieu dans l’État-membre « responsable », donc après un éventuel transfèrement « Dublin ».

La solution proposée oblige toujours à un réexamen des nouvelles demandes d’asile formulées par des déboutés, permettant juste une procédure plus rapide, mais ne semble en pratique pas différente de ce qui se fait déjà à l’OFPRA, qui réexamine en procédure accélérée les demandes des personnes déboutées de l’asile dans un autre pays européen. Cette situation reste donc largement insatisfaisante. Elle a été décrite ainsi par le directeur général de l’OFPRA, Pascal Brice, lors de son audition le 14 février 2018 par la commission des affaires étrangères ([24]) : « l’OFPRA doit instruire des demandes d’asile qui ont déjà fait l’objet d’une décision de rejet ailleurs en Europe. Il y a cinq ans, lorsque j’ai pris mes fonctions, cette situation n’existait pratiquement pas parce que les prises d’empreintes étaient très marginales à l’époque. Actuellement, les cas se multiplient et posent problème. En l’état actuel du droit européen, il n’y a pas de reconnaissance mutuelle des décisions des offices européens. Nous sommes donc obligés de réinstruire les demandes (…). Cette situation me semble néanmoins aberrante. Je pense qu’il est nécessaire de créer rapidement un dispositif européen de reconnaissance mutuelle de l’asile, voire un office européen de l’asile, même si je vois bien les questions que cela peut soulever en termes de transfert de souveraineté ».

Tout en étant sensible aux questions de confiance mutuelle entre partenaires européens, de souveraineté, voire de constitutionnalité que cela soulève, nous considérons que la reconnaissance mutuelle des décisions définitives (positives et négatives) prises en matière de protection internationale dans les différents États-membres serait à terme la réponse la plus adaptée à la situation que nous constatons.

8. À plus long terme, envisager un office européen de l’asile ?

D’autres perspectives sans doute plus lointaines, impliquant un degré supplémentaire d’intégration européenne, méritent d’être examinées.

Dans son discours sur l’Europe prononcé à La Sorbonne le 26 septembre 2017, le Président de la République a appelé à la création d’un « office européen de l’asile ». Une telle institution remplacerait à terme l’OFPRA et ses homologues européens.

Il faut toutefois être conscient que l’organisation administrative des États-membres en matière d’asile n’est pas identique. Par exemple, en Allemagne, l’Office fédéral pour la migration et les réfugiés cumule plus ou moins les missions exercées en France par l’OFPRA, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et les services des étrangers des préfectures : les décisions qu’il rend entraînent en elles-mêmes l’obligation pour les personnes déboutées de quitter le territoire allemand (ce qui n’est pas le cas de celles de l’OFPRA) et l’Office fédéral gère aussi la politique de retours volontaires (qui relève en France de l’OFII : voir infra). La mise en place d’un office européen impliquerait donc de choisir entre les différents modèles d’organisation qui coexistent en Europe. Cette innovation impliquerait en outre une révision des traités européens. Plus fondamentalement, elle toucherait à un domaine de souveraineté auquel les nations européennes sont attachées, car leur histoire en a amené plusieurs à inscrire le principe de l’asile dans leurs textes constitutionnels. Ce n’est sans doute pas une perspective à court terme.

9. Apprendre à anticiper les crises

La gestion de la crise migratoire de 2015 a été marquée par une absence totale d’anticipation, alors que les prémices en étaient bien visibles. C’est dire la nécessité d’un mécanisme d’anticipation. L’échec du mécanisme dit d’alerte rapide invite à une analyse de ce qui est pourrait être opérationnel.

10. Mettre en place un dispositif effectif de protection temporaire comme alternative à l’asile

Comme on l’a vu, l’Union européenne n’a pas été en mesure, quelles qu’en soient les raisons, de mettre en œuvre son régime de « protection temporaire » en réponse à la crise syrienne.

Sans doute le dispositif figurant dans la directive de ce nom n’était-il pas adapté. Sur le principe, pourtant, un régime de protection temporaire susciterait moins de réticences dans les opinions publiques, surtout s’il comportait des sauvegardes pour la suite de la prise en charge des personnes protégées dans l’hypothèse où la crise qui l’a motivé se prolongerait. Pour être efficace et crédible (dans sa dimension « temporaire »), ce régime devrait aussi comporter un volet solide d’accompagnement du retour des personnes protégées dans leur pays.

L’une des raisons pour lesquelles les opinions publiques européennes ont été particulièrement inquiétées par l’arrivée massive de migrants en 2015-2016 tient au sentiment d’impréparation, de manque de contrôle par les autorités qui l’a accompagné. Il est dommage qu’un cadre juridique clair et temporaire n’ait pas permis une réponse organisée. L’Union européenne devrait examiner la possibilité de se doter d’un dispositif de cette nature qui soit fonctionnel.

11. Une action pilote à amplifier : le traitement de la demande d’asile au plus près des pays d’origine

La France s’est engagée depuis plusieurs années dans des actions dites de « réinstallation », d’abord à partir des pays voisins de la Syrie. Le concept de « réinstallation » s’applique au cas de personnes réfugiées dans un pays tiers (par exemple des Syriens passés au Liban ou en Turquie) qu’un troisième pays décide d’accueillir en leur délivrant sur place un visa humanitaire ou « en vue de l’asile ».

Les réfugiés susceptibles d’en bénéficier sont présélectionnés par le HCR, puis des agents de l’OFPRA procèdent à des entretiens dans le cadre de missions dites « foraines ». Les réfugiés évitent ainsi les terribles routes de l’exil.

La priorité de cet asile « déterritorialisé » est mise sur l’accueil des personnes particulièrement vulnérables. L’objectif doit être de traiter les demandes au plus près des zones de crise.

Le Président de la République a souhaité accentuer cette politique. Le 9 octobre dernier, il a annoncé l’accueil en France, d’ici 2019, de 10 000 personnes dans le cadre du programme de réinstallation, dont 7 000 depuis la Turquie, la Jordanie et le Liban (réfugiés syriens) et 3 000 en provenance du Niger et du Tchad, ce qui constitue une innovation.

D’après les indications qui nous ont été données, environ 3 900 réinstallations auraient été opérées dans notre pays en 2016, 2017 et début 2018. Elles concernent principalement des Syriens et des Irakiens. En Afrique, les premières missions de l’OFPRA se sont déroulées en octobre 2017 et plusieurs centaines de personnes ont été auditionnées. Les premiers réfugiés africains (moins d’une centaine) sont arrivés tout récemment.

Les opérations sont ralenties par la nécessité de mettre en place sur notre sol un accueil adapté à des personnes souvent très fragiles (et non francophones). On pourrait sans doute s’inspirer utilement d’expériences menées dans d’autres pays : par exemple, au Canada, des entreprises parrainent des migrants pour les aider à s’intégrer ; en Suède, un contrat de travail spécifique (dérogatoire) a été institué pour les réfugiés. Par ailleurs, il ne faut pas négliger la possibilité de recevoir sur notre sol ces personnes pour un autre motif que l’asile, par exemple au titre de l’emploi ou de liens familiaux, quand bien même elles remplissant les conditions de l’asile. Le HCR s’efforce de promouvoir ces motifs alternatifs d’admission au séjour, notamment pour la réinstallation des réfugiés : c’est le concept de « Complementary Admissions Pathways ».

Les données produites par l’Union européenne montrent que notre pays occupe le troisième rang parmi les pays européens pour les réinstallations, après l’Allemagne et la Norvège (voir l’annexe statistique au présent rapport pour le détail par pays).

L’effort des pays européens reste modeste au regard de celui consenti par d’autres. Les statistiques du HCR, pour lequel le programme de réinstallation est prioritaire, font apparaître un nombre croissant de réinstallations effectives depuis quelques années : de 2011 à 2016, on est passé de 62 000 à 126 000 personnes concernées par an.

Les principaux pays d’accueil sont les États-Unis et le Canada : les premiers accueillent généralement au moins 50 000 réfugiés réinstallés par an (78 800 en 2016), le second en a reçu près de 40 000 en trois ans (21 900 en 2016).

Au plan mondial, les nationalités dominantes dans la réinstallation ont été, en 2016, les Syriens (47 % des dossiers soumis par le HCR), suivis des Congolais de RDC (14 % des dossiers), des Irakiens (8 %) et des Somaliens (7 %).

Recommandation

Traiter la demande d’asile au plus près des pays d’origine en privilégiant chaque fois que cela est possible la politique dite de réinstallation.

12. Vers l’harmonisation du statut des réfugiés ?

Non seulement l’octroi de la protection internationale, mais aussi l’accueil ultérieur des réfugiés reconnus relèvent de chaque État-membre. Pendant longtemps, le nombre relativement modeste de réfugiés statutaires dans l’Union a permis de gérer cette situation sans difficultés.

Cependant, la situation a changé : sur les deux années 2015 et 2016, les États-membres réunis ont reconnu comme réfugiés (ou bénéficiaires de la protection subsidiaire) plus d’un million de personnes. La question de la mobilité intra-européenne (liberté d’établissement, droits sociaux…) de ceux-ci risque donc de se poser réellement. La protection internationale relève de l’admission au séjour de longue durée – les bénéficiaires se voient délivrer un titre renouvelable d’au moins un an –, laquelle n’est pas européanisée à la différence du court séjour de moins de trois mois (visas Schengen) ([25]). Le nombre croissant de bénéficiaires de l’asile pourrait justifier à terme non seulement une convergence, déjà prévue, mais peut-être une unification des titres et règles de séjour les concernant.

D. Le corollaire du régime d’asile commun : la gestion commune des frontières extérieures

De même qu’elle implique le régime d’asile commun, la libre circulation implique que l’Union, ou plutôt l’ensemble d’États-membres et tiers formant l’« espace Schengen », se dote des moyens d’assurer effectivement le contrôle de ses frontières extérieures.

1. La mise en place d’un dispositif d’enregistrement des passages des frontières extérieures

L’Union européenne met progressivement en place des outils, notamment des bases de données, destinés à mieux contrôler ses frontières extérieures, mais ces dispositifs ne sont pas encore pleinement déployés ni utilisés au maximum de leurs possibilités, notamment en matière d’introduction et d’exploitation de données biométriques.

● Le système d’information Schengen (SIS) est une base de données policières comprenant des signalements sur les personnes et les biens faisant l’objet d’une enquête dans tout pays prenant part au projet. Il peut inclure depuis décembre 2006 des données qui y figurent « aux fins de non-admission ou d'interdiction de séjour », lesquelles peuvent comprendre des éléments biométriques (photographies et empreintes digitales) ([26]).

● Dans le domaine aérien, le « PNR européen » a été adopté en 2016 ([27]). Il doit être transposé par tous les États-membres d’ici le 25 mai 2018 et l’a été en France par la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ([28]). Il prévoit la transmission par les compagnies aériennes des données personnelles des passagers et leur exploitation à des fins encadrées (prévention, détection et répression des infractions terroristes et des formes graves de criminalité). Il permet donc un meilleur contrôle des passagers transitant par nos aéroports, mais en principe pas à des fins de politique migratoire.

● Un « système européen de surveillance des frontières » dit Eurosur est opérationnel depuis fin 2013. Ce réseau de communication permet l’échange en temps réel d’informations entre les services européens de lutte contre l’immigration illégale. L’objectif est de pouvoir identifier les bateaux de migrants par moyens satellitaires afin de permettre leur interception.

● L’Union européenne a décidé en 2017 ([29]) de mettre en place un enregistrement des entrées et sorties d’étrangers extra-communautaires (soumis ou non à l’obligation de visa) dans et de l’espace Schengen sur une base de données commune. Ce dispositif, en principe opérationnel en 2020, aura aussi pour mission de calculer en fonction de ces entrées la durée de séjour autorisé des personnes enregistrées et de produire des signalements à l’intention des États-membres en cas de dépassement de cette durée. Bref, l’Union européenne devrait enfin se doter d’un système de contrôle effectif de toutes les entrées et sorties légales dans et de son territoire (comme en disposent déjà tous les grands pays tiers).

Adossé à une exigence générale de passeports biométriques pour éviter les fraudes à l’identité, un tel dispositif constituera un instrument nécessaire de la politique migratoire. Tout État (ou entité comme l’Union européenne) a le droit de s’équiper des outils permettant de contrôler effectivement le passage de ses frontières et d’inscrire les migrations dans un cadre clair, légal et contrôlable.

2. Instituer un corps européen de garde-frontières et une agence européenne pour l’accompagnement des retours des migrants

Opérationnelle depuis mai 2005 ([30]), l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union européenne – dite « Frontex » – avait initialement pour seul objectif de fournir une assistance technique ou opérationnelle aux États dans leur mission de contrôle de leurs frontières extérieures.

À partir de 2014, le périmètre et les moyens d’action de Frontex ont été considérablement renforcés. Ses attributions ont été élargies à l’organisation d’opérations de sauvetage en mer des migrants. En 2016, elle est devenue l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes ([31]), qui est notamment chargée d’évaluer la capacité des États à assurer efficacement la gestion de leurs frontières extérieures en procédant à un examen dit de « vulnérabilité » dont les conclusions ont une portée contraignante. Elle intervient également en coordonnant des opérations conjointes de contrôle aux frontières. De plus, elle peut déployer dans les cinq jours, à la demande d’un État membre, une équipe commune d’intervention rapide. Le règlement de 2016 prévoit également la mise en place d’une réserve de réaction rapide. Il s’agit d’un corps permanent d’au moins 1 500 garde-frontières et garde-côtes, mis à disposition de l’agence par les États membres, et d’un parc d’équipements (bateaux et hélicoptères) pouvant être déployé dans un délai de 10 jours. La France doit participer à hauteur de 170 agents à cette réserve de réaction rapide.

Frontex a aussi la possibilité d’organiser des opérations de retour à la demande d’un État. Elle dispose pour cela d’une réserve opérationnelle de 690 agents et a organisé 279 opérations de cette nature, concernant 11 700 migrants (données de novembre 2017) ; les principaux pays vers lesquels sont opérés ces retours sont l’Albanie (3 400 migrants renvoyés) et les autres pays des Balkans occidentaux, mais d’autres pays sont également concernés (1 200 renvois en Tunisie, 500 en Géorgie de même qu’au Nigeria…). Cette mutualisation a l’avantage d’élargir la gamme des moyens (types d’avions notamment) offerts aux États-membres pour procéder matériellement aux éloignements.

Les effectifs de Frontex, soit un peu plus de 1 500 personnes, restent toutefois modestes en comparaison, par exemple, de ceux de l’U.S. Customs and Border Protection, qui emploie plus de 60 000 agents, pour un kilométrage de frontières à garder sensiblement équivalent (12 000 km. de frontières terrestres environ pour les États-Unis ; 13 000 km. environ pour l’Union européenne). La protection des frontières extérieures de l’Europe repose donc encore essentiellement sur les policiers ou douaniers des États-membres. L’évolution, à terme, vers la constitution d’une grande agence européenne de moyens assurant la protection de ces frontières extérieures devra être envisagée.

II. Notre diplomatie et notre aide au développement doivent mieux contribuer à la gestion des migrations

Au sud de la Méditerranée, les jeunes qui se lancent sur les routes des migrations fuient bien sûr l’oppression, les guerres, la misère, mais aussi plus généralement le sentiment qu’ils n’ont pas d’avenir chez eux, ni de solution légale pour aller tenter leur chance ailleurs. Nos partenaires, africains en particulier, peuvent accepter une discussion sur les questions migratoires, à condition qu’elle soit équilibrée. Des enjeux fondamentaux comme la « fuite des cerveaux », l’apport économique des envois de fonds des migrants et la lutte contre l’immigration irrégulière et les réseaux doivent aussi être pris en compte. La migration massive n’est dans l’intérêt de personne, ni des pays d’origine, ni de ceux de destination.

Les instruments de notre diplomatie et de notre aide au développement doivent être mobilisés pour renouveler notre coopération. Il s’agit bien d’élaborer une stratégie globale pour traiter dans son ensemble des enjeux migratoires : ouverture des voies légales, lutte contre l’immigration irrégulière et les trafics, codéveloppement et accompagnement de la mobilité Sud-Sud. Cela dans le cadre d’un dialogue continu et de haut niveau avec les pays d’origine et de transit.

A. Rendre plus offensif le partenariat Europe-Afrique

1. Un dialogue politique à approfondir

Jusqu’en 2015, le dialogue entre l’Union européenne et le continent africain est resté très déclaratoire et peu offensif. La première rencontre entre l’Union africaine et l’Union européenne relative aux migrations s’est tenue en 2000 et a donné lieu à l’adoption du Plan d’action du Caire. La « Déclaration conjointe Afrique-Union européenne sur la migration et le développement », adoptée en 2006 à Tripoli, a par la suite établi un partenariat entre l’Union africaine et l’Union européenne pour une meilleure prise en compte de la migration, mais sans plan d’action ni moyens précis.

Pourtant, selon les termes du Président de la République dans son discours du 28 novembre 2017 à l’Université de Ouagadougou, l’Afrique est le « continent où se joue une partie de notre avenir commun ». Il est donc nécessaire d’établir « une relation nouvelle entre nos deux continents », y compris sur les questions migratoires.

Le sommet Union européenne-Afrique des 11 et 12 novembre 2015 à La Valette a mis en place un cadre de partenariat global avec les pays africains, reposant sur une déclaration politique et un plan d’action, ainsi que lancé un fonds fiduciaire d’urgence.

La déclaration politique adoptée est équilibrée, mettant en avant la responsabilité partagée de l’Union et de l’Afrique devant les enjeux migratoires et la nécessité d’agir en même temps sur toutes les dimensions.

Le plan d’action, très détaillé, prévoit des actions concrètes autour de cinq thématiques : (i) les moyens de maximiser les bénéfices des migrations pour le développement et de lutter contre les causes profondes des déplacements forcés et des migrations irrégulières ; (ii) la coopération sur les questions de mobilité et de migration légales ; (iii) la protection et l’asile ; (iv) la prévention et la lutte contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains ; (v) la question du retour et des accords de réadmission.

Le sommet Union européenne-Union africaine réuni à Abidjan le 29 novembre 2017 a été l’occasion de réitérer les engagements communs en matière migratoire, l’accent étant mis sur : la mobilité des étudiants, enseignants et chercheurs ; la lutte contre les trafics de migrants ; le cas particulier du traitement inhumain infligé à de nombreux migrants en Libye. Une déclaration commune a été adoptée pour appeler à une coopération internationale en vue de lutter contre les auteurs de ces crimes et de les traduire en justice.

Il est souhaitable que tous ces points se concrétisent rapidement et soient pris en compte dans le prochain cadre financier pluriannuel de l’Union européenne. La coopération régionale doit notamment mettre l’accent sur la sécurisation des frontières et la lutte contre les trafics. Un rendez-vous annuel pourrait être organisé sur les questions migratoires.

Ce que nous nommons aujourd’hui la bande sahélo-saharienne était autrefois un point névralgique des échanges africains. Les pays sahéliens ont perdu ce rôle central depuis que les pays du Maghreb se sont plutôt tournés vers l’Europe. Il convient de refaire du bassin sahélo-saharien un espace de mobilités et d’échanges économiques en lien avec les pays de l’Afrique de l’Ouest et du Maghreb. L’Union européenne devrait favoriser cette évolution.

Par ailleurs, les instruments multilatéraux qui existent doivent être activés, ainsi du processus de Rabat et de celui de Khartoum ([32]) qui, pour l’Ouest et l’Est africains, offrent des cadres de discussion pertinents.

2. Des échanges économiques à rééquilibrer

Dans le cas de l’Afrique, la question de la gestion des ressources naturelles est cruciale. L’Afrique subsaharienne dispose d’environ 30 % des ressources naturelles mondiales mais produit moins de 2 % des richesses mondiales. L’enjeu est d’établir des institutions impartiales qui assurent une gestion juste des ressources naturelles afin de lutter contre l’appropriation indue de ces richesses par une petite minorité et contre les trafics illégaux de ces ressources.

Le développement des pays du Sud, en particulier africains, a trop souvent été envisagé principalement sous l’angle de la croissance des exportations de matières premières, qu’il s’agisse de minerais ou de produits agricoles, destinées à être échangées notamment contre des produits alimentaires. Les pays riches, notamment l’Union européenne, ont poussé dans cette direction qui leur est éminemment favorable, puisqu’elle permet tout à la fois d’accéder à des ressources naturelles dont ils ne disposent pas et d’écouler en retour les produits transformés et les surplus agricoles. Mais cette politique, traduite dans les accords commerciaux, a largement ruiné les économies africaines. Il est vital d’inverser cette tendance et de faire en sorte que les pays africains retrouvent la plénitude de l’exploitation de leurs ressources naturelles, minières et agricoles. Il importe de favoriser l’autosuffisance alimentaire, par la réorientation de l’agriculture vers la satisfaction des besoins locaux, et le développement de la valorisation sur place de ces productions.

Ceci passe par une conception nouvelle des relations commerciales qui doivent prendre en compte l’impératif d’un rééquilibrage des échanges.

Il serait également pertinent de mieux réguler les marchés de produits dérivés sur les matières premières agricoles, sur lesquels le développement de la spéculation entretient la volatilité des prix. Ces marchés se caractérisent en effet depuis quelques années par « la place croissante des investisseurs financiers (…). D’après une communication de la Commission européenne, les investissements des acteurs financiers sur les matières premières, qui atteignaient 13 milliards d’euros en 2003, ont augmenté pour représenter entre 170 et 205 milliards d’euros en 2008. Les acteurs financiers deviennent ainsi majoritaires sur plusieurs marchés par rapport aux opérateurs commerciaux des filières agricoles. Par exemple à Chicago (…), les opérateurs commerciaux ne détiennent plus qu’entre 15 % pour le blé et 20 % pour le maïs et soja des positions prises à l’achat (…). Et près de 40 % des positions à l’achat sont détenues par seulement 8 investisseurs sur le blé (…) » ([33]). Après la crise financière de 2008, les principaux dirigeants mondiaux ont souvent fait état, par exemple lors de réunions du G20, de leur volonté commune de mieux réguler les marchés de produits dérivés et certaines avancées ont eu lieu, notamment concernant les produits pétroliers, mais l’essentiel reste à faire.

B. Refonder la coopération avec les pays d’origine et de transit

1. Tirer les leçons des accords de « gestion concertée »

La France a déjà tenté cela, il y a quelques années, en proposant à certains de ses partenaires africains des accords dits de gestion concertée des flux migratoires. Il est nécessaire d’en étudier le bilan pour éclairer les pistes envisageables pour l’avenir.

a. Une politique qui se voulait globale

Entre 2006 et 2009, la France a signé avec huit pays africains ([34]) des accords dits en général « de gestion concertée des flux migratoires » et de « codéveloppement » ou « développement solidaire ».

Ces accords poursuivaient plusieurs objectifs : favoriser la circulation des ressortissants des deux pays qui contribuent au développement et au dynamisme des échanges bilatéraux ; encourager la migration professionnelle circulaire en tenant compte des compétences professionnelles recherchées sur le marché du travail en France aussi bien que des besoins du pays d’origine des migrants ; renforcer la lutte contre l’immigration irrégulière ; développer des programmes de développement solidaire dans lesquels les migrants seraient des acteurs à part entière et dont une partie seraient portés par les diasporas.

Ces accords visaient à favoriser la circulation bilatérale en prévoyant la délivrance de visas de court séjour avec une longue durée de validité (permettant des entrées multiples). Ils voulaient aussi favoriser la mobilité de jeunes professionnels et de diverses catégories de salariés. Une liste variable de métiers ouverts sans que soit applicable la règle de l’opposabilité de la situation de l’emploi figurait dans les accords. Certains accords fixaient des contingents de délivrance de titres de séjour de travail comme la carte « compétences et talents ».

En contrepartie, chacun de ces accords comprenait une clause de réadmission permettant de demander le retour de migrants irréguliers (clauses valant selon les cas pour les seuls nationaux ou aussi pour des ressortissants de pays tiers ayant résidé dans le pays requis).

Enfin, les accords comportaient des clauses, plus ou moins précises, concernant la coopération policière et le codéveloppement (avec parfois des listes détaillées, en annexe, de projets et de financements).

b. Un bilan décevant

Tout d’abord, le nombre d’accords signés a été inférieur à l’objectif initial d’en conclure 20 à horizon 2012. Les négociations ont échoué avec plusieurs pays (Mali, Égypte, Philippines, Haïti, Guinée, Mauritanie).

Ensuite, les accords conclus sont loin d’avoir rempli tous leurs objectifs, comme il résulte notamment d’une analyse de l’OCDE ([35]).

● En matière de migrations légales, l’impact des accords semble avoir été minime. Selon l’étude précitée de l’OCDE, qui se fonde sur une analyse des données issues du recensement de la population, les arrivées annuelles de personnes en emploi en provenance de l’ensemble des pays signataires n’auraient augmenté que d’environ 500, dont seulement une centaine dans des emplois listés dans les accords. S’agissant des contingents de cartes « compétences et talents » figurant dans certains accords, ils sont loin d’avoir été remplis : en moyenne 52 cartes délivrées annuellement à des Tunisiens pour 1 500 prévues (soit 3,5 % de réalisation) et des résultats encore plus faibles pour plusieurs pays subsahariens.

L’OCDE observe en outre que, « dans les faits, les [accords] n’ont en dernière analyse pas accru significativement les possibilités de migration légale : à bien des égards, beaucoup des dispositions énoncées dans les accords entrés en vigueur figuraient déjà dans le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Dans le même ordre d’idée, pour certains pays, beaucoup des métiers listés dans l’accord étaient déjà ouverts grâce à la liste des 30 métiers en tension dont bénéficient tous les ressortissants des pays tiers ».

● La mise en œuvre des dispositions de lutte contre l’immigration illégale est particulièrement décevante : le nombre de laissez-passer consulaires (LPC) délivrés par les pays signataires des accords a diminué après la conclusion de ceux-ci et le taux de réponses positives aux demandes de LPC faites par la France y est resté inférieur à ce qu’il était en moyenne dans les pays non couverts par un accord.

● Le volet consacré au développement dans les accords appelle un jugement plus nuancé. Les mesures y figurant apparaissent parfois opportunes, parfois en décalage avec les priorités de l’aide publique au développement française dans les pays concernés. Les moyens qui y ont été consacrés, identifiés budgétairement de 2008 à 2012, ont été modestes (plus ou moins 30 millions d’euros par an sur un total de 3 milliards d’euros de crédits budgétaires d’aide au développement). Le nombre de projets collectifs de codéveloppement financés dans les pays d’origine des migrants est resté en-deçà des objectifs fixés.

Les accords de gestion concertée n’ont sans doute pas bien fonctionné pour plusieurs raisons :

– ils n’offraient pas substantiellement de voies nouvelles de mobilité légale, faute d’avoir parallèlement réfléchi à leurs implications en matière de mise en œuvre des migrations de travail (il aurait notamment fallu inclure des éléments d’appariement entre offres d’emplois et de travail des signataires, réfléchir à l’adéquation du dispositif réglementaire français d’immigration économique) ;

– nous n’avons pas su dégager des moyens significatifs pour les accompagner ;

– la sensibilité, dans les pays d’origine des migrations, des questions liées à la « réadmission » des migrants irréguliers est telle qu’un suivi continu et politique aurait été nécessaire.

2. Instituer un dialogue continu avec les pays d’origine et de transit sur les questions migratoires

a. Assurer un suivi exigeant de la coopération consulaire

Nous plaidons (voir le C infra) pour que les voies légales de migrations, notamment pour le travail, fassent l’objet d’une remise à plat et d’un débat : si des ouvertures sont faites à cet égard dans le cadre de partenariats avec des pays du Sud, elles doivent se traduire dans les faits et leur réalisation doit être suivie et évaluée, ce qui n’a pas vraiment été le cas dans le cas des « accords de gestion concertée ».

En contrepartie, nous devons être plus exigeants quant à la coopération des pays d’origine pour la mise en œuvre des mesures d’éloignement que nous prenons. Pour procéder au retour de personnes en situation irrégulière, il est en effet nécessaire d’obtenir que leur pays d’origine les reconnaissent comme leurs ressortissants et leurs délivrent des laissez-passer consulaires (équivalents à un passeport temporaire).

Le taux moyen (tous pays confondus) de délivrance des laissez-passer consulaires demandés par la France dans les temps utiles à l’éloignement a certes évolué favorablement depuis quelques années : il est passé de 30 % en 2011 à 43 % en 2015, 46 % en 2016 et 51 % en 2017. Mais, comme le relève l’étude d’impact du présent projet de loi, cette moyenne recouvre des disparités très fortes : certains pays est-européens ont un taux de délivrance supérieur à 80 % (83 % pour l’Arménie, 91 % pour l’Albanie), mais ce taux est inférieur à 20 % pour plusieurs pays africains (11 % pour le Mali, 17 % pour l’Égypte) ; il est inférieur à 30 % pour la Mauritanie, le Maroc, la Turquie et le Bangladesh.

Plusieurs facteurs expliquent les difficultés rencontrées. Certains pays ne disposent pas d’un système d’état-civil fiable et réactif. Nos mesures d’éloignement y sont impopulaires et les autorités politiques peuvent être peu coopératives, sauf lorsqu’il existe une autre incitation très forte à la coopération comme l’est par exemple, dans les Balkans occidentaux, la perspective d’adhésion à l’Union européenne.

La « feuille de route » nationale en matière migratoire rédigée en juillet 2017 propose une stratégie à l’intention de six pays jugés prioritaires en matière migratoire (Tunisie, Maroc, Sénégal, Guinée, Côte d’Ivoire et Mali). Elle contient des « paquets » de mesures de coopération, destinés à inciter les pays à être plus coopératifs en matière d’éloignement.

À défaut de progrès, la possibilité de mesures restrictives, notamment en matière d’octroi de visas, est envisagée.

Le Gouvernement a également nommé, le 6 septembre dernier, un ambassadeur chargé des migrations, Pascal Teixeira da Silva, dont la mission porte sur l’amélioration de la coopération consulaire avec les pays tiers en vue du retour de leurs ressortissants.

Il paraît clair que seul l’exercice d’une diplomatie active permet d’obtenir des améliorations. Un dialogue continu doit être mené avec les pays d’origine, couplé ainsi qu’on l’a dit avec l’ouverture de voies effectives de migrations légales. Des rendez-vous annuels à haut niveau politique pourraient aussi être organisés. Dans les pays « sensibles », nos ambassadeurs (et pas seulement les services consulaires) doivent être mobilisés sur la thématique migratoire et en particulier l’enjeu de la coopération consulaire. Les résultats obtenus doivent être évalués.

b. Soutenir la gouvernance et les stratégies migratoires

La coopération dans le domaine migratoire ne peut pas se limiter à la seule question des laissez-passer consulaires.

● S’agissant des pays sahéliens, notre action se déploie déjà mais doit encore être renforcée sur plusieurs autres thèmes ou projets (outre le soutien sécuritaire direct que nous apportons, notamment à travers l’opération Barkhane et l’appui à la force conjointe du G-5 Sahel) :

– les programmes d’amélioration du contrôle des frontières ;

– le rétablissement de la présence de structures gouvernementales au nord de ces pays, pour des raisons politiques et sécuritaires, mais aussi pour mieux secourir les individus en danger dans le désert ;

– les coopérations policières et judiciaires dans la lutte contre la traite des êtres humains, les trafics de stupéfiants et d’armes ;

– le soutien aux démarches globales entreprises par certains pays, comme le Plan national de lutte contre la migration irrégulière présenté par le Niger au sommet de La Valette de novembre 2015.

● Les pays du Maghreb ont la particularité d’avoir longtemps été principalement des pays d’origine des migrations avant de devenir également des pays de transit, voire de destination, ce qui est également le cas de certains pays subsahariens comme la Côte d’Ivoire.

Le Maroc en particulier et, à un moindre degré d’avancement, la Tunisie sont aujourd’hui engagés dans l’élaboration de véritables politiques migratoires nationales, assorties de mesures de protection des droits des migrants. Il est important d’appuyer ces évolutions.

c. Favoriser les retours Sud-Sud

Les pays du Sahel et du Maghreb sont confrontés à des transits et des arrivées de migrants subsahariens. Ils sont en demande de soutien pour la mise en œuvre de rapatriements « Sud-Sud » de migrants présents sur leur sol. L’OFII a conduit de tels rapatriements depuis la Tunisie. Il y a des opportunités pour étendre ce type d’actions avec des fonds européens dans les nombreux pays francophones où, historiquement, la France a une présence forte.

Il y a également le cas particulièrement difficile de la Libye. Ce pays, du fait de sa position géographique, joue depuis longtemps un rôle important dans les migrations transsahariennes ([36]). Avec la chute du régime du colonel Kadhafi, il a cessé d’être un « verrou » migratoire pour devenir l’une des voies principales de passage des migrants africains à destination de l’Europe. Selon les estimations de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), ils seraient entre 700 000 et un million présents sur le sol libyen, en provenance d’Afrique de l’Ouest et de la corne de l’Afrique (60 % de ces migrants seraient subsahariens), mais aussi du reste de l’Afrique du Nord (32 % de ces migrants) et de Syrie.

La seule politique d’endiguement des flux menée initialement, sans vision globale, s’est avérée coûteuse et parfois inefficace. L’opération Sophia a eu des résultats limités à défaut d’approche globale s’appuyant sur les autorités libyennes (et les pays voisins). Nous devons naturellement poursuivre le dialogue avec celles-ci et soutenir les actions engagées au niveau international pour stabiliser la Libye et y rétablir un État solide.

En attendant, il est essentiel de venir en aide aux personnes prises au piège en Libye et d’évacuer celles qui le souhaitent. Il convient de soutenir l’action de rapatriement des migrants africains mise en œuvre par l’OIM – 19 000 personnes rapatriées en 2017 – et accélérée après les révélations de l’année passée sur les très graves atteintes à leurs droits fondamentaux : enfermement de nombre d’entre eux dans des centres de détention ne répondant pas aux normes les plus élémentaires, a fortiori lorsqu’ils dépendent de milices ; mauvais traitements ; demandes de rançon ; vente comme esclaves de certains d’entre eux. Ces crimes ont été remarquablement documentés par des ONG telles qu’Amnesty International ([37]).

3. Prendre en compte et encourager les initiatives régionales

On estime qu’environ 80 % des migrations en provenance de pays d’Afrique s’effectuent vers d’autres pays d’Afrique. Ce chiffre ne signifie pas que les migrations en provenance d’Afrique vers l’Europe sont insignifiantes. Il souligne le fait que les deux phénomènes ne sont pas séparables, le même migrant s’éloignant souvent par étapes de son pays d’origine. Ce constat conforte la conviction qu’il faut une gestion concertée des migrations avec les pays du Sud.

Il y a aujourd’hui une prise de conscience du problème à l’échelle du continent africain. L’Union africaine s’est saisie du sujet et, lors du dernier sommet de l’organisation, le Roi du Maroc a présenté un rapport sur ces enjeux. Dans son discours, le Roi a rappelé un certain nombre de fondamentaux et formulé quelques propositions. Il a considéré que « la migration est un phénomène naturel qui constitue la solution et non pas le problème. Nous devons adopter une perspective positive sur la question de la migration en mettant en avant la logique humaniste de responsabilité partagée et de solidarité ». Il a appelé à l’élaboration d’une démarche globale dans le cadre de l’Agenda africain pour la migration et à faire de la migration un levier de codéveloppement et un pilier de la coopération Sud-Sud. Il a proposé la création d’un Observatoire africain de la migration et d’un poste d’envoyé spécial de l’Union africaine chargé de la migration.

Au niveau sous-régional, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) est depuis 1979 un espace de libre circulation des personnes (pas d’obligation de visa pour les courts séjours), même si l’application de ce principe semble parfois aléatoire. La CEDEAO doit aujourd’hui concilier la libre circulation avec le renforcement des contrôles qu’implique la lutte contre les migrations irrégulières, mais aussi contre le terrorisme. Nous devons soutenir la CEDEAO dans la recherche d’un équilibre efficace entre libre circulation et contrôle des frontières.

D’autres initiatives régionales répondent également à des enjeux très importants pour l’avenir des pays africains et leur capacité de conserver chez eux leur population, ainsi de l’initiative pour la « Grande muraille verte pour le Sahara et le Sahel », qui réunit plus de vingt pays.

La protection des victimes potentielles de la traite ou plus simplement des dangers des routes migratoires peut aussi passer par la multiplication des campagnes visant à informer les jeunes des pays d’origine et les dissuader de se lancer dans une aventure où ils risquent de laisser leur vie, leur intégrité physique, leur liberté.

C. Favoriser la fluidité tout en rendant plus efficace la lutte contre l’immigration illégale

Pour les pays d’origine, les voies légales de migrations, en particulier de travail, sont la condition sine qua non de leur engagement en faveur de la lutte contre les migrations illégales ([38]). C’est également un moyen de réduire la demande d’asile exprimée en Europe. C’est enfin une incitation au départ des étrangers qui séjournent en situation irrégulière en Europe et en particulier en France : le fonctionnement actuel du système les conduit à rester à tout prix sur notre sol, quel que soit leur condition, car ils peuvent espérer à terme une régularisation (il y en a plus ou moins 30 000 par an en France), alors que leurs chances d’obtenir un visa de travail pour revenir depuis leur pays où ils seraient retournés sont minimes. C’est ce mode de fonctionnement qu’il faut changer.

1. L’existant en matière de migrations économiques : un dispositif centré sur l’attraction des « talents »

Depuis quelques années, la politique migratoire française cible les étrangers les mieux formés, dans une optique de compétition économique, tandis que le reste de notre dispositif réglementaire et administratif concernant l’immigration économique apparaît largement obsolète et donc contourné.

a. Le « passeport talent »

Créé en 2016, le « passeport talent » est un titre de séjour réservé à des catégories particulières de professionnels souhaitant travailler ou développer leur activité en France : jeunes diplômés, travailleurs hautement qualifiés (« carte bleue » européenne), chercheurs, créateurs d’entreprise, investisseurs, artistes, etc. C’est un dispositif délibérément élitiste, avec par exemple, pour les bénéficiaires salariés, des exigences élevées sur le niveau de salaire dont ils doivent justifier (32 000 à 54 000 euros bruts annuels au minimum selon les cas de figure). S’inscrivant clairement dans une perspective de concurrence internationale pour attirer les meilleurs, le passeport talent offre des conditions avantageuses : il est d’emblée délivré pour une durée pouvant atteindre quatre ans ; les activités des titulaires ne sont pas subordonnées à la délivrance d’une autorisation de travail et la situation de l’emploi ne leur est pas opposable ; leur famille bénéficie du droit au séjour dans les mêmes conditions.

Alors que la carte « compétences et talents », qu’il remplace, était restée confidentielle (200 à 300 attributions par an), le passeport talent a connu un démarrage favorable : 15 800 titres ont été délivrées en 2017, dont 7 400 correspondant à des entrées (le reste correspondant au renouvellement de titres de séjour antérieurs). Sur ces 7 400, 5 800 ont bénéficié aux « talents » à proprement parler, dont plus de 3 000 scientifiques, les autres étant attribués aux membres de leur famille les accompagnant.

Le projet de loi (article 20) étend quelque peu le champ des bénéficiaires potentiels du passeport talent. Par ailleurs, il permet (article 21) aux ex-étudiants en France qui ont ensuite quitté notre pays depuis moins de quatre ans d’y revenir (avec une carte de séjour spécifique valable un an) pour rechercher un emploi (cette possibilité de recherche d’emploi n’étant dans le droit en vigueur ouverte que dans la continuité immédiate des études).

b. Un dispositif français d’immigration de travail peu lisible et contourné

La France a délivré 27 700 nouveaux titres de séjour à motif économique en 2017, contre 23 000 en 2016 et 20 600 en 2015 : il y a donc une croissance assez nette (+ 11,4 % en 2016 ; + 20,5 % en 2017) de cette catégorie de titres. Cependant, les titres économiques n’ont représenté que 11 % de tous les nouveaux titres de séjour à des étrangers extra-communautaires en 2017. Pour l’ensemble de l’Union, c’est plutôt 25 % (voir l’annexe statistique au présent rapport pour plus de détails).

De plus, une part importante de ces titres économiques délivrés correspond en fait à des régularisations d’étrangers déjà installés en France : les « admissions exceptionnelles » au séjour pour motif économique ont fortement augmenté ces dernières années, passant de 2012 à 2017 de 2 300 à 6 600.

Pour le reste, l’augmentation la plus récente du nombre de titres économiques apparaît essentiellement imputable à la réussite du « passeport talent », donc à une catégorie particulière de travailleurs étrangers.

Dans un récent rapport ([39]), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) précise ces constats. Selon ce document, l’immigration « non économique » contribue davantage à notre marché du travail que l’immigration « économique » (et ce sans même tenir compte du travail « au noir » des étrangers en situation irrégulière) :

– l’immigration pour motifs familiaux contribuerait au moins deux fois plus au marché du travail que l’immigration officiellement économique ;

– les ressortissants européens entrant sur notre marché du travail seraient quant à eux de deux à quatre fois plus nombreux que les migrants économiques originaires de pays tiers ;

– enfin, les basculements du statut d’étudiant (étranger) à celui de travailleur représenteraient plus d’un tiers de l’immigration de travail en France (en 2015).

Après cela, la place de l’immigration économique « officielle » d’étrangers extra-communautaires arrivant en France avec un titre de séjour pour travail apparaît minime.

L’OCDE poursuit son analyse en étudiant les régularisations pour motif économique, dont on a dit le niveau élevé. Selon le rapport, ce niveau rendrait compte de besoins de main d’œuvre non satisfaits. Les données font apparaître que ces régularisations concernent en général des personnes nettement moins qualifiées que celles qui reçoivent les autres titres de séjour : en 2009, 63 % d’ouvriers et 27 % d’employés, concentrés dans quelques secteurs. Les régularisations auraient en 2009 représenté 27 % de tous les travailleurs extra-communautaires admis dans la construction, 46 % dans le secteur commerce-hôtellerie-restauration et jusqu’à 70 % dans l’emploi chez les particuliers.

Notre dispositif officiel d’immigration économique semble donc inadapté. L’OCDE met en avant de nombreuses barrières administratives, en particulier concernant le dispositif d’appréciation de la situation de l’emploi (qui permet de refuser des titres de séjour de travail). Dans un pays marqué par le chômage de masse, la prise en compte de la situation de l’emploi dans la gestion des migrations est légitime. Mais encore faut-il le faire de manière pertinente. L’OCDE considère pour sa part que notre dispositif est « complexe et inefficace », reposant sur des outils « obsolètes, voire déconnectés de la réalité du marché du travail ». Par exemple, la liste des trente « métiers en tension » pour lesquels les étrangers sont dispensés du test du marché de l’emploi n’a pas été revue depuis son édiction en 2008. Selon l’OCDE, en 2015, seuls 15 % des métiers inscrits sur cette liste seraient encore en tension sur l’ensemble de la France et près d’un tiers ne le sont plus que dans quelques grandes régions, tandis que, dans l’autre sens, de nombreux métiers en manque de main d’œuvre ne figurent pas sur la liste. De plus, les pratiques administratives pour l’appréciation de la situation de l’emploi laissent une large place au pouvoir discrétionnaire et ne seraient pas harmonisées entre les régions, ce qui conduit selon l’OCDE à une « régionalisation de fait de la politique d’immigration ».

c. La carte de séjour pour le travail saisonnier : l’exemple d’un dispositif intéressant dans son principe, mais mal appliqué

Il existe parmi les titres de séjour une carte « travailleur saisonnier » qui présente des caractéristiques intéressantes. Outre qu’elle correspond souvent à des emplois de qualification modeste, elle comprend deux contraintes particulières pour son bénéficiaire : il doit maintenir sa résidence habituelle hors de France ; la carte peut être délivrée pour plusieurs années (trois au plus), mais impose des allers-retours, le séjour n’étant autorisé que sur certaines périodes (au plus six mois par an). Il y a donc une volonté d’organiser une mobilité migratoire pour le travail.

Cependant, ce dispositif reste peu développé : à peine 2 300 titres saisonniers ont été délivrés en 2017, ce chiffre étant en lente croissance sur les années précédentes. Selon le rapport précité de l’OCDE, le dispositif reste cantonné essentiellement à l’agriculture (alors que les besoins de saisonniers concernent bien d’autres secteurs), ce dans seulement deux de nos régions (compte tenu de pratiques différentes des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi).

2. Réorienter notre dispositif de migrations économiques en favorisant les allers-retours

a. Mettre en place des dispositifs permettant les allers-retours

À l’occasion du discours qu’il a prononcé le 28 novembre 2017 à l’Université de Ouagadougou, le Président de la République, appelant à une « révolution de la mobilité » en Afrique, a souhaité que « tous ceux qui sont diplômés en France puissent y revenir, quand ils le souhaitent et aussi souvent qu’ils le souhaitent, grâce à des visas de circulation de plus longue durée », afin de rendre possibles des « allers retours choisis, organisés » et une « mobilité de liberté » plutôt que « de nécessité ».

L’article 21 du projet de loi, comme on l’a dit, apporte une première réponse à cette demande en autorisant le retour en France pour une recherche d’emploi, dans un délai de quatre ans, d’anciens étudiants qui y ont été diplômés avant de rentrer chez eux ou de séjourner dans un pays tiers.

Par ailleurs, il faut se féliciter de la mise en place (en cours) d’une base de données pour l’enregistrement des entrées et sorties dans et de l’espace Schengen, qui fournira les moyens effectifs de contrôler l’application de dispositions de mobilité circulaire de ce type.

Mais ce ne sont que des premiers pas. La fluidification des allers-retours demande que l’on se penche sur l’ensemble des obstacles que rencontrent les personnes, obstacles qui résultent des règles administratives, mais aussi des difficultés de réinsertion sociale et professionnelle. En effet, la mobilité professionnelle internationale pose des problèmes de reconnaissance mutuelle des qualifications et des expériences professionnelles, ainsi que de portabilité des droits sociaux. Si nous voulons inciter les migrants à retourner dans leur pays d’origine, ces enjeux doivent être expertisés. Il faudrait notamment s’interroger sur la possibilité de faire bénéficier des migrants, avant leur retour, d’une validation des acquis de l’expérience professionnelle susceptible d’être valorisée dans leur pays d’origine, ou encore de formations spécifiques. La recherche d’emploi doit être facilitée. On pourrait aussi imaginer que les enfants de migrants ayant séjourné un certain temps en France avant de retourner dans leur pays auront des priorités d’accès aux établissements de l’enseignement français à l’étranger.

Recommandation

Favoriser des migrations plus fluides par des mesures telles que la mise en place de visas de circulation de longue durée permettant des allers-retours choisis et la facilitation des transitions professionnelles (validation des qualifications et expériences professionnelles, parrainage, formations adaptées, aide à la recherche d’emploi, portabilité des droits sociaux, etc.).

b. Ouvrir le débat sur notre dispositif de migrations économiques

Notre dispositif de migrations économiques doit être remis à plat.

Il y a bien sûr des ajustements techniques à opérer. S’agissant des voies légales existantes pour les migrations de travail, l’actualisation de la liste des « métiers en tension » est un préalable et un minimum. L’OCDE, dans son rapport précité, suggère des réformes plus poussées : rendre les procédures d’appréciation de la situation de l’emploi plus transparentes et réduire les différences de pratiques qui se maintiennent entre les administrations (directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi) ; voire envisager un changement complet d’approche en décidant que la situation de l’emploi ne peut pas être opposée à l’embauche d’un étranger dès lors que l’offre d’emploi n’a donné lieu à aucune candidature recevable dans un certain délai.

Plus fondamentalement, il y a un enjeu de clarté et de méthode. Est-il acceptable d’avoir un dispositif officiel d’immigration de travail qui ne laisse entrer pratiquement que des personnes diplômées de l’enseignement supérieur, mais est massivement contourné par d’autres voies ? La question devrait être débattue ouvertement, en particulier au Parlement, afin que le niveau de migrations économiques que nous souhaitons soit explicitement discuté et choisi, puis mis en œuvre d’une manière lisible pour ceux qui espèrent venir travailler en France, tandis que les contournements par d’autres voies d’immigration seraient maîtrisés.

Recommandation

Ouvrir le débat sur l’immigration économique, compte tenu du caractère obsolète de notre dispositif actuel, du faible niveau (en comparaison européenne) des entrées d’étrangers effectuées dans ce cadre et des contournements massifs dont il est l’objet.

3. Mobiliser les leviers diplomatiques au bénéfice de la politique de retour et de lutte contre l’immigration irrégulière

La mise en œuvre des mesures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière renvoie largement à des questions d’organisation et de procédures administratives et judiciaires internes qui ne relèvent pas de la compétence de la commission des affaires étrangères.

Il est cependant important d’être conscient que, de manière générale, notre pays paraît peu efficace pour obtenir le départ effectif des personnes qu’il décide d’éloigner :

– d’un côté, selon les données d’Eurostat, la France est le pays qui délivre le plus d’obligations de quitter le territoire (OQT) – en moyenne 81 000 par an sur 2010-2016, contre moins de 59 000 au Royaume-Uni, deuxième pays, 50 000 en Espagne, 34 000 en Allemagne, etc. (voir l’annexe statistique au présent rapport pour le détail par État-membre) ;

– de l’autre, la France met peu en œuvre ces décisions – le rapport entre les départs effectifs d’étrangers sous obligation de quitter le territoire et le nombre de ces obligations délivrées a été globalement, sur la même période, de 23 % en France, contre 44 % en moyenne européenne, 71 % en Suède, 89 % en Allemagne et au Royaume-Uni ([40]).

S’agissant des seuls déboutés du droit d’asile, le taux de retour à partir de notre pays serait encore plus faible d’après la Cour des comptes, ou du moins l’était en 2009-2013 (exercices visés par le contrôle de la Cour) : dans un référé de 2015 ([41]), celle-ci relevait que « le taux d’exécution des obligations de quitter le territoire français (OQTF), notifiées aux personnes déboutées du droit d’asile, est de 6,8 %, à comparer avec une moyenne de 16,8 % pour l’ensemble des étrangers en situation irrégulière. Cependant, seule une personne déboutée sur deux reçoit une OQTF. In fine, plus de 96 % des personnes déboutées resteraient en France, compte tenu, d’une part, du taux d’exécution très faible des OQTF et, d’autre part, des procédures et des recours engagés par les demandeurs d’asile ».

Il est clair que cette situation n’est pas satisfaisante. Les spécialistes de la question observent que le taux décevant d’exécution des OQTF est lié à leur nombre élevé, mais cette réponse n’est pas suffisante. Il serait pertinent d’analyser les pratiques des pays européens qui nous entourent.

Outre les laissez-passer consulaires évoqués supra, deux volets liés à la politique de lutte contre les migrations irrégulières relèvent plus spécifiquement du domaine international : la politique de retours volontaires ; la lutte au plan international contre les réseaux de passeurs et de trafiquants d’êtres humains.

a. Favoriser les retours volontaires et mieux les accompagner

L’existant

Il existe un dispositif d’aides au retour des migrants en situation irrégulière, qui est mis en œuvre par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

Ces aides comprennent une aide administrative et matérielle à la préparation du voyage (réservation de billets de transport aérien, aide à l’obtention des documents de voyage, etc.), une prise en charge des frais de transport et une aide financière versée au ressortissant étranger en une seule fois, au moment du départ.

Le tarif de base de l’aide financière forfaitaire est de 650 euros pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, 300 euros pour ceux de pays dispensés de visa (et le Kosovo), 50 euros pour les ressortissants européens. Un système de majoration établi lors du démantèlement du campement de Calais et reconduit en 2017 permet sous conditions de porter ce montant jusqu’à 2 500 euros.

Peuvent s’y ajouter des aides à la réinsertion. Celles-ci ne sont versées que dans une trentaine de pays où sont mis en place des dispositifs de réinsertion gérés soit directement par l’OFII, soit dans le cadre de programmes européens ou de partenariats spécifique. Leur montant et leurs modalités varient selon les pays. Dans le cas général, elles s’articulent sur trois niveaux :

– l’aide à la réinsertion sociale (aide d’urgence pour la prise en charge des premières dépenses suscitées par le retour, dans la limite de 400 euros par adulte et 300 euros par enfant à charge) ;

– l’aide à la réinsertion par l’emploi (par exemple, aide à la recherche d’emploi, financement de formation professionnelle, voire subvention à l’employeur en cas de reprise d’emploi, dans la limite de 4 000 euros) ;

– l’aide à la création d’entreprise, dans la limite de 3 500 euros.

Selon l’OFII, en 2017, 7 710 étrangers ont bénéficié d’une aide au retour volontaire. Les aides à la réinsertion, qui complètent l’aide au retour de base dans certains cas, ont été versées à 1 894 personnes.

Un dispositif étendu par le présent projet de loi

L’article 13 du projet de loi supprime l’interdiction qui est actuellement faite aux étrangers placés en rétention de solliciter une aide au retour, ce qui devrait amener à une augmentation des retours aidés. L’étude d’impact explique qu’en termes budgétaires, la suppression de cette interdiction devrait avoir un impact positif car le coût moyen des aides au retour est inférieur à celui des escortes policières qu’il faut prévoir pour les retours forcés.

Des aides dont le suivi et l’évaluation sont très insuffisants

Les bénéficiaires des aides au retour sont actuellement l’objet d’un suivi très limité : seuls ceux, minoritaires, recevant une aide à la réinsertion sont suivis après leur retour par l’OFII ou ses correspondants, ce pendant un an. Nous regrettons cette situation, car il serait utile d’être en mesure de suivre sur le moyen terme la réinsertion d’un nombre significatif de personnes pour évaluer la pertinence de la politique d’aide au retour. Nos diplomates devraient être impliqués sur cette question.

Un dispositif qui pourrait être plus ambitieux

La France a besoin d’une politique efficace en matière de retour volontaire. Sans nécessairement en reprendre les règles, il serait utile d’analyser les programmes mis en place par nos partenaires européens.

En Allemagne, par exemple, il existe des programmes de retour volontaire des demandeurs d’asile et des réfugiés (donc de personnes en situation régulière) qui ont permis le retour en 2016 de 54 000 personnes, dont près de 55 % avant le terme de leur première année de présence sur le sol de ce pays (et 98 % avant trois années de présence) : les aides proposées sont dégressives en fonction de la durée de séjour afin d’inciter à des départs rapides. Les bénéficiaires de ces programmes étaient certes issus principalement des pays des Balkans occidentaux, mais on relève également un nombre significatif de personnes aux origines plus lointaines, par exemple plus de 5 000 Irakiens et plus de 3 000 Afghans ([42]).

Des mesures d’accompagnement perfectibles

Nos diplomates ainsi que le dispositif français d’aide au développement pourraient utilement être mobilisés pour la réussite de la politique d’aide au retour. Par exemple, le groupe de l’Agence française de développement (AFD) pourrait proposer des micro-crédits aux personnes retournées qui créent leur entreprises (ou à leur employeur si elles sont embauchées dans une petite entreprise). Les différentes pistes évoquées supra concernant la mobilité circulaire (en matière de formation, validations des acquis, portabilité des droits, etc.) sont également pertinentes pour l’accompagnement des retours.

Recommandation

Favoriser les retours volontaires. Mobiliser nos diplomates et opérateurs, en particulier l’Agence française de développement, pour accompagner la réinsertion des personnes dans leur pays d’origine, en assurant un contrôle effectif des fonds dédiés.

b. Lutter plus efficacement contre les passeurs et la traite des êtres humains

En 2015, au plus fort de la crise migratoire, le directeur d’Europol, Rob Wainwright, estimait que 90 % des migrants étaient entrés illégalement en Europe en utilisant « un service de facilitation », précisant que « dans la plupart des cas, ces services ont été fournis par des groupes criminels réalisant des gains substantiels ». Cette même année, le « chiffre d’affaires » des trafiquants sur les routes européennes se serait situé entre 3 et 6 milliards d’euros.

Une politique migratoire efficace ne peut pas se désintéresser de la lutte contre les trafics, compte tenu des gains financiers énormes et trop faciles qu’ils permettent, des enjeux politiques et sécuritaires qui y sont liés (complaisance des autorités en place ou des milices, par exemple en Libye, pour les trafics, voire infiltration terroriste des réseaux de trafiquants ([43])…), enfin et surtout, des atteintes très graves aux droits fondamentaux de la personne humaine qu’ils entraînent. La vente aux enchères de jeunes migrants africains en Libye, dénoncée dans les médias internationaux, a suscité des réactions particulièrement vives, mais bien d’autres crimes sont commis aux dépens des migrants ; par exemple, il a également été fait état de trafics d’organes en Égypte. Le Président de la République a à bon droit employé le terme « esclavagisme » dans son discours à l’Université de Ouagadougou.

On constate de plus en plus que ce sont les mêmes réseaux qui se livrent au trafic de migrants, de drogue, d’armes et à la traite des êtres humains, en lien avec les groupes terroristes. Cependant, d’un point de vue juridique, il faut garder à l’esprit la distinction entre le « simple » trafic illicite de migrants et la traite des êtres humains, laquelle est précisément définie dans notre code pénal ([44]) : « la traite des êtres humains est le fait de recruter une personne, de la transporter, de la transférer, de l’héberger ou de l’accueillir à des fins d’exploitation » dans certaines circonstances bien définies, telles que l’emploi de menace ou de contrainte ou l’abus d’une situation de vulnérabilité. L’« exploitation » visée peut correspondre à plusieurs cas de figure : prostitution, esclavage, travail forcé, mendicité ou délinquance forcée, prélèvement d’organe. On compterait au moins 21 millions de victimes de la traite dans le monde, dont 5,4 millions d’enfants ([45]), et 2,5 millions de nouvelles victimes seraient « recrutées » par an ! La forme dominante de la traite est l’exploitation sexuelle (54 % des victimes), suivie du travail forcé (38 % des victimes). La traite représenterait un « chiffre d’affaires » annuel mondial de plus de 30 milliards d’euros.

Au plan international, le trafic de migrants et la traite des êtres humains sont définis et condamnés par la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée de 2000, dite de Palerme, et les deux protocoles qui y sont annexés, l’un consacré au trafic illicite de migrants, l’autre à la traite des personnes, ainsi que par plusieurs résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. Au niveau européen, il convient de citer la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains, signée à Varsovie en 2005.

À l’échelle nationale, la lutte contre les filières d’immigration irrégulière est assurée depuis 1996 par un service de la police aux frontières (PAF) à compétence nationale : l’Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre. Le dispositif national semble produire des résultats. Le nombre de filières d’immigration irrégulière démantelées a constamment augmenté ces dernières années : 178 filières ont été démantelées en 2012, 203 en 2013, 221 en 2014, 251 en 2015 et 286 en 2016.

Au plan européen, l’opération Sophia déployée en Méditerranée centrale depuis 2015 n’a obtenu que des résultats limités (110 passeurs présumés arrêtés), faute notamment de pouvoir intervenir dans les eaux territoriales libyennes. Europol a également lancé un centre européen pour la lutte contre le trafic de migrants (European Migrant Smugling Centre) en février 2016. Mais ces initiatives peinent à aboutir à des résultats concrets.

Il existe plusieurs pistes d’amélioration de la réponse collective aux trafiquants.

● Au niveau international, la ratification de la convention de Palerme et de ses protocoles annexés par les pays d’origine ou de transit des migrants qui n’en sont pas encore membres est une priorité. En particulier, le « Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, mer et air » n’est pas ratifié par un certain nombre de pays d’Afrique et d’Asie tels que le Bangladesh, le Maroc, l’Érythrée, la Somalie, le Soudan et le Soudan du Sud.

● Il est également nécessaire de poursuivre le renforcement capacitaire des pays d’origine et de transit dans la lutte contre les trafics.

L’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) élabore, en collaboration avec Interpol et Europol, des modules d’entraînement dans le domaine de la prévention et de la lutte contre le trafic des migrants ; ce sont des efforts à poursuivre.

On peut saluer des initiatives innovantes comme celle prise par la France et l’Espagne avec le Niger : ces trois pays ont mis en place à Niamey une équipe conjointe d’investigation sur l’immigration irrégulière, la fraude documentaire et la traite des êtres humains. 6 millions d’euros doivent y être consacrés sur trois ans (sur financement européen) et 18 policiers (dont 3 Français et 3 Espagnols) y sont affectés. Cette équipe avait déjà, fin 2017, clôturé 86 affaires et procédé à 80 interpellations. Cette initiative mérite d’être soutenue et développée.

Autre initiative, la mission européenne « EUCAP Sahel Niger » est dotée d’un volet migratoire renforcé depuis 2015. Pour plus d’efficacité, il conviendrait de faire évoluer son mandat en vue de le rendre plus opérationnel.

Plus généralement, la lutte contre les trafics de migrants et la traite doit rester au centre du dialogue politique avec les pays d’origine et de transit, comme c’est le cas avec les pays du Sahel depuis un an, largement à l’initiative de la France. Il faut ici rappeler que des représentants du Niger, du Tchad, de la Libye, de l’Union européenne, de la France, de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne ont affirmé, dans une déclaration conjointe adoptée à Paris le 28 août 2017, leur volonté de lutter contre les réseaux de passeurs. Le 16 mars 2018 s’est tenue à Niamey une réunion de coordination de la lutte contre le trafic illicite de migrants et la traite des êtres humains qui a associé les ministres de l’intérieur et des affaires étrangères de plusieurs pays africains et européens (France, Allemagne, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Espagne, Guinée, Italie, Libye, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal et Tchad), ainsi que des représentants de l’Union européenne, l’Union africaine et diverses organisations internationales (OIM, HCR, ONUDC, etc.). Les participants à cette réunion ont adopté une déclaration conjointe qui comprend un programme complet de coopération : soutien au renforcement des cadres législatifs nationaux, des outils nationaux, des capacités des forces de défense et de sécurité, du contrôle des frontières en matière de lutte contre les trafics de migrants et la traite ; coopération judiciaire ; mais aussi protection des victimes et développement durable. Cette démarche doit être poursuivie avec des rendez-vous réguliers.

● En vue de faciliter les échanges d’informations, on pourrait généraliser les accords entre les agences européennes pertinentes en la matière, tout en incitant à un rapprochement des modes d’organisation, dont les différences entre États européens complexifient les coopérations. Une avancée a eu lieu depuis que les informations recueillies dans le cadre de « débriefings » de migrants par des agents intervenant sous l’égide de Frontex peuvent être transmises à Europol, qui peut ensuite les exploiter sur le plan judiciaire.

● Plus généralement, il faut continuer à renforcer les moyens d’investigation, de renseignement et de poursuites en s’inspirant des meilleures pratiques entre États-membres.

● Même si l’efficacité de ce moyen de lutte est limitée du fait de l’utilisation par les trafiquants de moyens de paiement, de conservation et de transfert de fonds qui sont en-dehors du système bancaire officiel, on doit mobiliser les dispositifs de sanctions financières (gels d’avoirs, interdictions de transactions, mesures anti-blanchiment), comme la France l’a suggéré lors du débat sur la traite des migrants qui a eu lieu au Conseil de sécurité des Nations unies le 28 novembre 2017.

4. Mieux protéger les victimes

Le renforcement de la coopération internationale dans la lutte contre les passeurs et les réseaux de traite doit s’accompagner d’un effort accru de protection de leurs victimes et plus généralement des migrants les plus vulnérables, les enfants et les femmes.

En France, la protection des victimes étrangères de la traite a été renforcée en 2016 ([46]). Les victimes de traite des êtres humains et/ou de proxénétisme ont droit à une carte de séjour temporaire d’un an (renouvelable) lorsqu’elles portent plainte ou témoignent contre les auteurs. Une autorisation provisoire de séjour d’au moins six mois (renouvelable jusqu’à deux ans) peut être délivrée à celles qui s’engagent dans un parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sans accepter de participer à l’action pénale. Par ailleurs, ces personnes accèdent parfois à la protection internationale (protection subsidiaire, voire asile dans certains cas comme cela a été jugé par la CNDA pour de jeunes Nigérianes de l’État d’Edo ou des victimes de réseaux criminels est-européens). Lors de son audition le 14 février 2018 par la commission des affaires étrangères ([47]), le directeur général de l’OFPRA a indiqué que 7 000 petites filles sont aujourd’hui protégées par cette institution contre le risque d’excision.

Le projet de loi élargit la protection des publics vulnérables, notamment à ses articles 32 et 33 : il facilite la transmission à l’OFPRA des certificats médicaux concernant les jeunes filles excisées ou menacées de l’être ; il prévoit la délivrance de plein droit d’une autorisation de séjour temporaire aux personnes menacées de mariage forcé, celle d’une carte de résidence aux conjoints de personnes condamnées définitivement pour violences conjugales et la protection contre le retrait de leur titre de séjour au bénéfice des victimes de violences familiales.

L’accompagnement des victimes de la traite doit être organisé de manière à ce qu’elles puissent envisager sereinement soit leur intégration, accompagnée de mesures spécifiques d’insertion, soit un retour au pays qui devrait être particulièrement accompagné (afin qu’elles ne retombent pas sous la coupe des réseaux).

D. Repenser l’aide au développement

L’impact du niveau de développement et des politiques de développement sur l’ampleur des mouvements migratoires reste sujet à caution. D’un côté, il est clair que les écarts de niveau de développement expliquent largement la pression migratoire « économique ». De l’autre, alors que les progrès économiques dans les pays d’origine, en réduisant ces écarts avec les pays riches, devraient limiter cette pression, on constate généralement que, jusqu’à un certain point, l’élévation des standards économiques, sociaux et éducatifs tend plutôt à accroître les mouvements migratoires. En effet, ce ne sont pas les plus pauvres ni les moins formés qui tentent l’émigration lointaine, a fortiori si celle-ci se fait dans un cadre irrégulier impliquant de payer des passeurs.

En retour, les migrations ont aussi une incidence sur l’économie et le développement par de multiples canaux, tels que les envois de fonds vers les pays d’origine ou encore par la « fuite des cerveaux ». Notre politique d’aide au développement doit prendre en compte ces interactions complexes.

1. Les envois de fonds des migrants : une contribution massive à la vie des populations locales

Les transferts de fonds des migrants à leurs familles sont difficiles à évaluer. La Banque mondiale estime à 450 milliards de dollars les envois de fonds vers les pays en voie de développement en 2017, dont 38 milliards en direction de pays d’Afrique subsaharienne et 51 milliards vers des pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient.

Globalement, ces transferts de fonds représenteraient un volume trois fois supérieur à celui de l’aide publique au développement (142,6 milliards de dollars en 2016). De plus, les fonds envoyés par les migrants vont directement vers leurs familles (sous réserve du prélèvement de frais par les intermédiaires financiers, qui atteint en moyenne 7,2 % du montant transféré), alors que l’aide au développement, malheureusement, est trop souvent détournée de sa finalité.

D’après la Banque mondiale, les transferts financiers effectués par les migrants représentent une ressource très importante pour certaines économies africaines : ils atteindraient 26 % du PIB au Liberia, 22 % en Gambie, plus de 13 % au Cap-Vert et au Sénégal, un peu moins de 7 % au Maroc et au Mali. Il en est de même pour les économies les plus pauvres d’Europe : près de 22 % du PIB en Moldavie en 2016, 15 % au Kosovo, entre 8 % et 11 % pour le Monténégro, la Bosnie, l’Albanie et la Serbie.

Au niveau national, les transferts de fonds des migrants établis en France vers leurs familles sont évalués, pour 2016, à 10 milliards d’euros, dont 5,4 milliards à destination de pays africains. Parmi les pays destinataires de transferts significatifs de la part de leurs ressortissants établis en France, on relève (outre plusieurs de nos voisins européens) : le Maroc (2 milliards d’euros) ; l’Algérie (1,4 milliard) ; la Tunisie (765 millions) ; le Sénégal (317 millions) ; Madagascar (285 millions) ; le Vietnam (248 millions) ; le Mali (184 millions).

Toute politique de gestion des migrations doit prendre en compte cette réalité : les envois de fonds des migrants constituent une ressource essentielle pour les économies de nombreux pays d’origine. Cependant, ils sont aujourd’hui principalement affectés à la consommation. Il serait utile de parvenir à mobiliser les diasporas pour favoriser une affectation partielle de ces fonds à l’investissement.

2. Mieux coordonner aide au développement et objectifs en matière migratoire

L’expertise sur les liens entre politiques de développement et migrations doit notamment permettre de mieux prendre en compte les enjeux migratoires dans notre aide publique au développement. C’est une nécessité pour appliquer les priorités clairement définies à cet égard par le Gouvernement.

Le relevé de conclusions du dernier Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), tenu le 8 février 2018, fixe en effet une feuille de route très claire à notre politique de développement. Parmi de nombreux objectifs, elle doit notamment permettre « de travailler sur les causes profondes des migrations irrégulières, d’accompagner les migrations régulières et de venir en appui des réfugiés et déplacés internes ». Dans le détail, il s’agirait en particulier d’« appui pour mettre en place des outils et des procédures de contrôle et de sécurisation [des] frontières terrestres, maritimes et aéroportuaires [des partenaires] (…), pour mettre en place un état civil fiable et délivrer des documents d’identité sécurisés », ainsi que d’« élaboration conjointe de projets visant à démanteler les réseaux de passeurs et de traite des êtres humains et à poursuivre leurs auteurs dans un cadre judiciaire », ou encore de mobilisation des « instruments d’aide au retour volontaire et à la réinsertion économique et sociale » et de promotion des « dispositifs facilitant la migration régulière, en particulier de mobilité circulaire ». Un « Plan d’action – Migrations internationales et développement 2018-2022 » a été rédigé en conséquence par les différentes administrations concernées.

Les objectifs sont donc clairs. Encore faut-il que notre politique d’aide au développement soit en adéquation avec ceux-ci.

a. La pertinence de notre aide au développement est interrogée

Nous nous réjouissons naturellement de la décision de porter le volume de notre aide publique au développement à 0,55 % du PIB d’ici 2022.

Mais cet effort très conséquent doit s’accompagner d’une évaluation de ce qui a été fait jusqu’à présent, afin que ces moyens accrus soient utilisés au mieux.

Sans anticiper sur les conclusions futures de la mission d’information mise en place par la commission des affaires étrangères sur cette question, il apparaît pertinent de faire un bref état des lieux.

● Notre aide publique au développement apparaît comme largement illisible. Selon les documents budgétaires ([48]), l’effort français d’APD devrait s’élever en 2018 à 10,3 milliards d’euros, dont 8,9 milliards d’euros sur le budget de l’État, mais sur ce montant 2,4 milliards d’euros sont formellement inscrits sur la mission (au sens budgétaire) « Aide publique au développement », soit 27 % seulement de l’effort de l’État. Sont prises en compte dans l’APD des dépenses telles que celles liées à la prise en charge des demandeurs d’asile issus des pays en développement – bien que ces dépenses soient effectuées sur le sol national – ou encore les frais d’écolage des étudiants venant de ces pays – dont par exemple la Chine.

● Elle a une certaine difficulté à définir des priorités géographiques (selon le relevé de conclusions du CICID précité, tout de même 19 pays prioritaires ([49])).

● Elle est largement orientée vers des pays à revenu intermédiaire plutôt que très pauvres, ce qui est notamment lié à l’importance de sa composante sous forme de prêts (moins adaptés que les dons aux pays les plus en difficulté, dont les capacités de remboursement sont limitées). À titre d’illustration, les premiers bénéficiaires des financements du groupe de l’Agence française de développement en 2016 ont été, dans l’ordre : la Turquie (423 millions d’euros), la Côte d’Ivoire (412 millions), le Mexique (357 millions) et l’Inde (312 millions). Les autorisations de financement de l’AFD étaient en 2016 plus importantes pour les « très grands émergents » ([50]) (1,4 milliard d’euros) que pour les « pays pauvres prioritaires » (0,9 milliard) ([51]).

● Enfin, elle privilégie trop souvent la contribution à des instruments multilatéraux plutôt que l’action bilatérale (officiellement, 47 % de l’APD française, dans la loi de finances pour 2018, transiterait par les instruments multilatéraux ou européens, mais certains experts évaluent plutôt à deux tiers cette part). Or, le développement de moyens d’action bilatéraux est nécessaire si l’on veut mettre en œuvre des priorités politiques. De plus, il permet de « valoriser » au mieux les contributions multilatérales en orientant l’action des instruments multilatéraux, car ceux-ci interviennent généralement en cofinancement (il faut une mise de fonds nationale).

Face à cet état des lieux, le dernier CICID annonce certes des réorientations pertinentes, telles que l’affectation des deux tiers des moyens nouveaux mis en place d’ici à 2022 à la composante bilatérale de l’APD et le renforcement de la composante « dons ». Il y a aussi, comme on l’a dit, la volonté accrue de prendre en compte les enjeux migratoires et plus généralement de s’inscrire dans une « approche globale des crises et des fragilités » en articulant problématiques de sécurité et développement. La « facilité d’atténuation des vulnérabilités » devrait voir ses moyens doublés, pour atteindre 200 millions d’euros par an d’ici 2020, dont une partie significative sera consacrée au Sahel.

b. Donner la priorité aux pays à la fois les plus fragiles et les plus stratégiques, en particulier au Sahel

Les pays du Sahel cumulent tous les risques en matière migratoire et sécuritaire : démographie incontrôlée, fragilité politique, menace terroriste et risque climatique.

L’aide bilatérale sous forme de subventions ou aides budgétaires apportée par l’Agence française de développement à l’ensemble des pays du G5 Sahel n’a représenté que 75 millions d’euros en 2016 (70 millions en 2015) ([52]). Il y a de toute évidence un intérêt à consacrer plus de moyens, y compris budgétaires, au développement du Sahel, pour permettre à terme de réduire le coût de notre présence sécuritaire.

c. Être en mesure de dégager des moyens pour prévenir et traiter les crises

La crise migratoire de 2015 a été déclenchée par l’arrivée massive de réfugiés syriens en Europe. Pour éviter ce type de crises, ou du moins en limiter l’ampleur, la capacité de déployer rapidement des moyens financiers au plus près des zones de crise est déterminante.

Malheureusement, on a constaté que l’aide mobilisée par la France en réponse aux conséquences de la crise syrienne a été plus que modeste au regard des contributions de nos principaux partenaires et des besoins de financement identifiés :

– de 2011 à 2015, cette aide (utilisée principalement dans les pays voisins de la Syrie) s’est ainsi élevée à 155 millions d’euros en dons, soit environ 30 millions par an. Elle a été portée à 200 millions d’euros sur la période 2016-2018 ([53]), soit environ 65 millions par an ;

– dans le même temps, nos grands partenaires européens et américains ont pris des engagements bien plus conséquents. Lors de la conférence des donateurs pour la Syrie réunie à Londres en février 2016, la Grande-Bretagne, la Norvège et l'Allemagne ont respectivement promis 1,76 milliard, 1,17 milliard et 2,57 milliards de dollars sur trois ans, soit des efforts annuels de plusieurs centaines de millions. Les États-Unis avaient annoncé pour leur part une contribution annuelle de 890 millions de dollars. Bien sûr, les engagements pris dans ce genre de rendez-vous internationaux sont souvent artificiellement gonflés et pas toujours tenus ; il n’empêche que les montants sont impressionnants en comparaison de ceux que la France a mis en œuvre.

Que cela résulte de la contrainte budgétaire ou du mode de gestion de nos aides (priorité donnée aux instruments multilatéraux et aux prêts), il est clair que nous n’avons pas été en mesure, ces dernières années, de faire preuve de la réactivité financière qu’appellent des crises de cette nature. Nous devons intégrer ce constat dans la réflexion globale à mener sur l’architecture de notre aide publique au développement.

d. Choisir les bonnes priorités sectorielles : gouvernance ; éducation et démographie ; développement agricole et local ; petites entreprises

En cohérence avec le nouveau partenariat Union européenne-Afrique, notre politique de développement doit travailler à donner des perspectives d’avenir et de l’espoir à la jeunesse candidate à l’émigration. Pour cela, il convient de choisir des priorités sectorielles de nature à créer sur place de l’emploi. Les gisements d’emploi sont dans l’agriculture, le développement local, les petites entreprises, qui méritent en conséquence d’être priorisés.

L’accès à l’eau, à l’énergie, à la santé, ainsi qu’à un minimum de services et d’infrastructures dans le milieu rural est une autre nécessité pour stabiliser les populations. Au Niger, 0,2 % de la population rurale a accès à l’électricité, ce qui ne laisse guère de possibilité de développement.

Le développement local ou le soutien aux petites entreprises sont des actions qui reposent généralement sur des petits projets pour lesquels la coopération décentralisée est souvent très efficace. La coopération décentralisée doit être soutenue et mieux intégrée à notre effort global d’aide au développement.

Par ailleurs, dans le cas de pays, comme ceux du Sahel, où la transition démographique est à peine (ou pas du tout) commencée, le soutien aux politiques de type planning familial est un impératif pour atténuer les futurs pressions migratoires. L’accès à l’éducation, tout particulièrement pour les filles, est aussi essentiel – on sait en effet qu’elle a un effet démultiplicateur sur les transitions démographiques, même s’il faut une génération pour que les efforts engagés dans ce domaine se traduisent en résultats tangibles. Il est heureux que la Présidence de la République ait annoncé un renforcement du Partenariat mondial pour l’éducation ([54]), mais il faut aussi veiller à ce que d’autres bailleurs multilatéraux en fassent un objectif prioritaire.

Les enjeux des coopérations régaliennes sont également centraux : (re)construction des forces de sécurité ; maîtrise des frontières et lutte contre les trafics ; mise en place d’un état-civil et de documents d’identité fiables ; lutte contre la corruption ; renforcement des capacités des administrations techniques, lequel est notamment une condition pour que l’aide au développement soit efficacement absorbée… L’amélioration globale de la gouvernance passe aussi par le soutien à la structuration des sociétés civiles, qui pallient souvent aux défaillances des autorités publiques.

Une autre dimension, déjà évoquée, est celle de l’accompagnement, notamment par le crédit, des projets professionnels des personnes qui retournent dans leur pays d’origine après avoir séjourné en France, qu’il s’agisse de retours contraints faisant suite à une situation irrégulière ou, par exemple, au retour d’étudiants au terme de leur cursus : dans ce cas de figure, l’aide au développement viserait aussi à limiter la « fuite des cerveaux ».

E. Prêter une attention particulière à l’entourage régional de nos outremers

Plusieurs de nos collectivités d’Outremer sont aujourd’hui déstabilisées par des phénomènes migratoires qui sont, à leur échelle, sans commune mesure avec ce que l’on peut constater ailleurs sur le territoire français et entraînent, on le voit bien aujourd’hui dans le cas de Mayotte, des difficultés énormes et des mouvements sociaux.

Le cas mahorais est certes extrême et la commission des affaires étrangères a décidé de constituer une mission d’information sur les Comores ([55]). Déjà en 2015 (et la situation a encore évolué depuis), 42 % des habitants adultes de Mayotte étaient nés aux Comores ; 41 % de ces habitants adultes étaient de nationalité comorienne, dont plus de la moitié en situation irrégulière ([56]). Cette situation de forte pression migratoire se retrouve dans d’autres collectivités, en Guyane, aux Antilles, confrontées à l’arrivée en nombre de demandeurs d’asile haïtiens ou à une immigration mal contrôlée depuis le Brésil.

Le projet de loi comprend des mesures techniques d’adaptation aux spécificités de l’Outremer. Mais au-delà de ces adaptations réglementaires et naturellement du soutien spécifique qu’il faut apporter à nos concitoyens d’Outremer confrontés à de grandes difficultés, notre diplomatie et nos opérateurs du développement doivent porter une attention particulière à l’entourage régional de nos Outremers.

En 2016, l’Agence française de développement a financé des projets aux Comores à hauteur de 4,5 millions d’euros. Cela représente 0,05 % des 9,4 milliards d’euros de financements globaux de l’agence. S’agissant d’Haïti, les concours de l’agence la même année ont été à peine plus importants : 15,4 millions d’euros en subventions et garanties.

Il convient qu’une action spécifique d’envergure soit conçue et menée en direction des pays de l’entourage géographique de nos Outremers, centrée sur des projets de codéveloppement concrets et suivie dans le temps.

Conclusion

La communauté internationale dans son ensemble a pris progressivement conscience de l’enjeu des migrations et de la nécessité d’adopter des principes communs.

Une première réalisation qu’il faut saluer est l’« Initiative Nansen » : il s’agit d’un processus de consultations avec des gouvernements volontaires et la société civile qui a été lancé en 2012 par la Norvège et la Suisse en vue de répondre à l’absence de cadre juridique pour les migrants victimes des dérèglements climatiques. Il a abouti à l’adoption en 2015 par 114 États volontaires (dont la France) d’un instrument international non contraignant, l’« Agenda pour la protection des personnes déplacées au-delà des frontières en contexte de catastrophes et du changement climatique ».

C’est dans le même esprit que la « Déclaration de New-York pour les réfugiés et les migrants » du 19 septembre 2016 a été adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies. À cette occasion, il a été décidé de lancer des négociations intergouvernementales en vue d’adopter deux pactes : le « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières » et le « Pacte mondial pour les réfugiés ». Ces deux instruments sont conçus comme non contraignants et ont avant tout une valeur déclaratoire. Leur négociation est prévue d’ici juillet 2018 en vue d’une adoption en décembre 2018.

Le « Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières » doit proposer un cadre pour une coopération internationale globale et traiter des migrations internationales dans tous leurs aspects, à savoir l’aide humanitaire, le développement et les droits humains.

Le « Pacte mondial pour les réfugiés » comprendra à la fois le « Cadre d’action global pour les réfugiés », déjà adopté par les États membre avec la Déclaration de New-York et dont l’approche repose sur l’idée que les réfugiés doivent être inclus dès leur arrivée dans les communautés des pays d’accueil, et un programme d’action destiné à inspirer les mesures à prendre par les États.

Même s’ils sont non contraignants, ces textes fondateurs auront un impact fort et la diplomatie française doit prendre part activement à leur rédaction afin que ses priorités soient prises en compte.

Par ailleurs, la mise en œuvre d’une politique d’asile européenne plus intégrée, avec tout ce qu’elle implique, nous l’avons vu, en matière de gestion commune des frontières et des retours, ou encore d’évolution de la politique commune de développement, aura nécessairement des incidences fortes sur le budget de l’Union.

Reconnaissons que l’Union a été en mesure de mettre en place des budgets significatifs en réponse à la crise migratoire avec, comme nous l’avons évoqué, les fonds fiduciaires pour la crise syrienne et pour l’Afrique. Elle s’est également investie sur des thématiques susceptibles d’aider à la maîtrise des migrations, telles que la lutte contre les effets du changement climatique dans les pays en développement, avec par exemple le lancement puis le renforcement de l’« Alliance mondiale contre le changement climatique ».

Ces efforts doivent encore être amplifiés. Il est nécessaire et urgent de prendre en compte la dimension migratoire et de ce qu’elle implique, en particulier concernant les actions de développement, dans le cadre financier pluriannuel post-2020.

Enfin, au regard du décalage constaté entre les intentions, la définition, la mise en œuvre des politiques en matière de migration et le respect des engagements pris. Il est important de promouvoir en la matière l’information et la transparence la plus complètes. Il est de la responsabilité du Parlement d’être à même de garantir l’existence et la sincérité de l’évaluation de la politique de l’immigration.

Au terme de cet avis, nous sommes conscients que nos propositions, ci-après rassemblées, ont souvent dépassé le cadre du présent projet de loi pour aborder des pistes et actions concrètes susceptibles de contribuer à une meilleure gouvernance des migrations internationales. Les mesures indispensables prises par chaque État nécessitent d’être relayées et confortées par des initiatives diplomatiques et des accords internationaux mêlant actions de partenariat et de sécurité. Nous nous proposons de les expliciter davantage dans un prochain rapport d’information que nous a confié la commission des affaires étrangères sur les réponses à apporter au défi migratoire du XXIe siècle.

Recommandations

Un cadre européen opérationnel

La crise de 2015 nous a rappelé avec une extrême acuité que l’Europe est notre frontière commune, par la géographie, par les traités qui nous lient mais aussi par l’attraction qu’elle exerce en tant qu’espace de paix. Parce qu’elle est au niveau adéquat, il appartient donc à l’Union européenne de prendre les décisions de première ligne : anticipation, protection et convergence sur l’asile. Or, malgré un arsenal juridique élaboré, rien n’a fonctionné correctement. Ces recommandations visent à pallier les manquements de l’Union et à rendre ses actions plus opérationnelles.

Une diplomatie et une aide au développement qui prennent pleinement en compte les enjeux migratoires

Dans un contexte d’amplification des phénomènes migratoires, la loi ne peut constituer la seule et unique réponse. La maîtrise de l’immigration requiert la mise en œuvre d’un dialogue approfondi avec les pays d’origine et la mobilisation de tous nos outils, y compris l’aide au développement, aboutissant à des partenariats gagnants-gagnants. Cette voie du dialogue permettra à terme de bâtir une politique globale permettant de tenir les deux bouts : la maîtrise d’une immigration légale assumée et la lutte résolue contre l’immigration illégale. Ces recommandations ont vocation à ouvrir un débat nécessaire.

Conclusion : une mobilisation et des débats nécessaires aux niveaux international, européen et national

L’amplification du phénomène migratoire est sans aucun doute l’un des grands enjeux de notre siècle. La mobilisation est nécessaire aussi bien dans le cadre des organisations internationales qu’au plan du budget européen et dans le cadre national. Des rendez-vous réguliers doivent être organisés pour éclairer la Représentation nationale et, à travers elle, les citoyens.

Travaux de la commission

I. Travaux préliminaires

A. Audition de M. Pascal Teixeira Da Silva, ambassadeur chargé des migrations

Au cours de sa séance du mardi 23 janvier 2018, à dix-sept heures, la commission des affaires étrangères auditionne M. Pascal Teixeira Da Silva, ambassadeur chargé des migrations.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Nous avons le plaisir d’accueillir l’ambassadeur Pascal Teixeira Da Silva. Monsieur, vous avez successivement représenté la France au Portugal et en Autriche, puis vous avez été nommé en septembre dernier à une fonction toute nouvelle en France : celle d’ambassadeur chargé des migrations. Votre nomination, et c’est un point qui compte, montre le degré de priorité que le Président de la République souhaite donner aux questions de migration et d’asile. Cela nous semble important parce qu’il s’agit d’une question d’actualité, hautement sensible pour l’opinion publique, mais aussi et surtout parce que c’est un sujet pour les décennies à venir et pour le monde entier. Les problèmes migratoires vont se poser dans des termes de plus en plus aigus dans les prochaines décennies en raison du « boom » démographique de l’Afrique et du changement climatique.

Comme l’indiquait le plan d’action du 12 juillet dernier, le Président de la République a souhaité refonder notre politique d’immigration et d’asile. Un des volets de cette refondation sera constitué du projet de loi qui viendra prochainement en débat, et dont je demanderai en Conférence des présidents que notre commission soit saisie pour avis dès qu’il sera déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Dans ces domaines essentiels, la commission des Affaires étrangères a en effet à s’exprimer sur un certain nombre de points.

Vous êtes en charge du volet international de ce plan d’action, des relations avec les pays de transit et d’origine, en coopération avec un certain nombre d’homologues européens, ainsi que des instruments de la politique migratoire externe, dont vous nous parlerez certainement. S’agissant des aspects multilatéraux, vous êtes notamment en liaison avec l’ONU. Vous avez déjà effectué des déplacements très importants dans un certain nombre de pays – le Sénégal, la Côte d’Ivoire, le Maroc, la Tunisie ou encore le Niger. Nous allons donc vous entendre sur le volet international et diplomatique de l’action que la France peut conduire en matière de migrations et d’asile.

M. Pascal Teixeira Da Silva, ambassadeur chargé des migrations. Je suis très honoré d’être parmi vous, alors que je reviens tout juste – ce matin – d’un déplacement au Sénégal, après d’autres pays. Je voudrais d’abord préciser de quoi je suis chargé, car l’intitulé de ma fonction peut paraître très ambitieux : étant pour l’instant seul, même si je travaille bien sûr en étroite coopération avec tous les ministères et toutes les directions concernés, comme avec les opérateurs de l’État, je ne peux pas m’occuper de tout…

Comme vous l’avez souligné, je suis en charge du volet international du plan d’action « asile et migrations » qui a été présenté le 12 juillet dernier. Par rapport à certains homologues européens, j’ai pour avantage d’être missionné à la fois par le ministre de l’Europe des affaires étrangères et par celui de l’intérieur. Je rends compte aux ministres et à leurs cabinets, en permanence, et je me trouve également placé sous le regard constant du cabinet du Premier ministre et de l’Élysée. Certaines réunions se tiennent au plus haut niveau, ce qui témoigne de la grande attention politique que nos autorités portent à ce sujet. Le fait d’avoir nommé un ambassadeur en conseil des ministres en est une illustration.

Je commencerai par les piliers sur lesquels l’approche française repose – et je me réfère en l’occurrence à ce qu’a déclaré le Président de la République : afin de préserver la mobilité légale et de la développer autant que possible – mais c’est l’objet d’un débat –, de préserver également l’asile et d’en garantir l’acceptabilité sociale et politique, il convient de lutter contre l’immigration régulière, sans quoi tout sera confondu et rejeté. Il importe ainsi de maintenir la distinction entre les réfugiés et les migrants économiques, comme entre les migrants réguliers et irréguliers. Cela peut sembler une évidence, mais un tel rappel me paraît important dans le contexte actuel, pour plusieurs raisons.

D’abord, comme c’est le cas depuis 2015, même si c’est désormais d’une manière atténuée, puisque les flux irréguliers ont diminué sur les trois voies existant en Méditerranée, on continue à avoir des flux mixtes, mêlant des personnes éligibles à la protection internationale au titre de la convention de Genève de 1951 et des migrants économiques, qui fuient simplement la mauvaise gouvernance, la pauvreté, le sous-développement et les inégalités, parmi toute une série de causes. Les migrants économiques s’engouffrent, en quelque sorte, dans la brèche ouverte par les réfugiés syriens et dans celle que la Libye continue d’offrir compte tenu de sa situation chaotique. Nous sommes obligés, de fait, d’accueillir des personnes qui ont des statuts différents mais qui se trouvent mélangées. Ce elles sont n’est pas a priori inscrit sur leur visage… La détermination du statut dont ils relèvent nécessite alors d’appliquer un certain nombre de procédures.

Autre raison, découlant de la première, l’idée se développe au sein des organisations internationales concernées et des organisations non gouvernementales (ONG) que le critère à retenir est celui de la vulnérabilité. Dans cette perspective, les questions de statut, à savoir l’application ou non de la convention de Genève, resteraient certes importantes, mais la vulnérabilité devrait constituer un critère d’action et de protection. C’est indéniable sur le plan humanitaire, mais il faut veiller à ne pas détricoter la convention de Genève. Il s’agit d’un instrument important alors qu’il existe encore beaucoup de régions dans le monde où des personnes fuient en masse des guerres ou des conflits, des dictatures et des persécutions politiques, religieuses ou ethniques. Il faut faire attention aux grands textes adoptés juste après la seconde guerre mondiale ou dans les années 1950 et 1960 : compte tenu de l’état du monde, mon expérience des questions multilatérales me conduit à penser que l’on n’arriverait pas à des résultats aussi remarquables aujourd’hui si l’on devait renégocier ces textes. Prenons garde, même si les préoccupations et les intentions de ceux qui lancent le débat autour du critère de la vulnérabilité sont tout à fait respectables.

Une difficulté supplémentaire est liée à la notion de réfugiés climatiques, qui n’est absolument pas fondée juridiquement. La France estime qu’utiliser ce terme dans un autre contexte que celui de la convention de Genève est dangereux, à la fois pour les raisons que je viens d’indiquer, et parce qu’il serait extrêmement difficile de déterminer ce qu’est vraiment un réfugié climatique. Les causes climatiques existent, mais elles se mêlent à beaucoup d’autres facteurs, tenant en particulier à la gouvernance au sens large. Ce n’est pas parce que des phénomènes climatiques se déroulent que leur gestion est nécessairement mauvaise. À la question des ressources s’ajoute par ailleurs celle des inégalités.

Comme l’a souligné le Président de la République, dans plusieurs discours, notre situation n’est pas satisfaisante : on accueille mal en France, on examine mal les situations individuelles, on intègre mal ceux qui sont fondés à demeurer sur le territoire et on renvoie mal ceux qui n’ont pas vocation à y demeurer. Il y a donc beaucoup à faire. D’où le plan d’action sur l’asile et la migration, ainsi qu’un projet de loi dont je comprends qu’il sera soumis au Parlement au mois de février prochain.

J’évoquerai successivement les trois grands volets : la mobilité légale, l’asile et l’immigration irrégulière.

La mobilité existe. Sur ce point, permettez-moi de vous renvoyer aux chiffres qui viennent d’être publiés par la direction générale des étrangers en France : on observe une augmentation du nombre de visas délivrés. Même s’il y a beaucoup de visas de tourisme dans le total, ceux de long séjour étaient en hausse de près de 8 % en 2017 et les premiers titres de séjour délivrés de près de 14 %. Il est souvent question d’une « forteresse » qui serait érigée ou d’une « fermeture des frontières », mais les chiffres montrent le contraire – il est vrai, néanmoins, que l’on peut leur faire dire beaucoup de choses…

La vraie problématique est celle de la composition de la mobilité légale : l’immigration familiale reste le premier motif de délivrance des premiers titres de séjour, avec 91 000 titres sur un total de 262 000, les étudiants et les migrants économiques représentant de moindres proportions, malgré une progression des premiers, ce qui témoigne de l’attractivité et du rayonnement de la France. Il est également intéressant de noter que l’immigration familiale est quasiment en stagnation, alors que les autres motifs de délivrance ont connu une augmentation.

Les facteurs d’évolution sont nombreux et dépassent largement mes compétences. Je voudrais néanmoins souligner que les pays d’origine, notamment ceux avec lesquels nous avons un problème d’immigration irrégulière, sont demandeurs d’une mobilité légale à caractère circulaire qui a du mal à se développer. Les personnes arrivant en France dans des conditions régulières sont trop souvent incitées à rester plutôt qu’à retourner chez elles par la suite. C’est particulièrement le cas des étudiants : la proportion de ceux qui restent en France est l’une des plus élevée parmi les pays en accueillant en grand nombre. Un des enjeux est d’instaurer des mécanismes permettant de créer une autre approche en vue de faciliter la circularité. Je pense que le futur projet de loi contiendra des éléments sur ce plan.

Au-delà des aménagements techniques qui peuvent paraître souhaitables, on peut se demander si une sorte de quid pro quo est possible entre le développement de la mobilité légale et la réduction de l’immigration irrégulière. C’est un pari qui est fait, ou une revendication qui est présentée, mais j’avoue humblement que je suis encore agnostique sur cette question. Je n’exerce mes fonctions que depuis quatre mois et je n’ai pas vu d’étude scientifique suffisamment étayée et probante qui démontrerait l’existence de vases communicants. C’est peut-être le cas, mais je n’en sais rien. Il s’agit en tout cas d’un sujet crucial, qui mériterait une investigation très approfondie : on est là au cœur de notre politique migratoire et du dialogue que nous avons avec les pays d’origine.

Pour en terminer sur le chapitre des mobilités légales, je voudrais souligner que des dispositifs existent déjà. Je pense en particulier aux accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire qui nous lient avec sept pays. Ces accords, conclus dans les années 2006-2010, comportent trois grands piliers : le développement de la mobilité légale, à destination des salariés, des étudiants, des jeunes professionnels et des travailleurs saisonniers, l’amélioration des retours et des réadmissions, et enfin des financements pour des projets de développement solidaire, axés notamment sur la formation professionnelle et tout ce qui est susceptible de traiter une partie des causes profondes de l’émigration, y compris en impliquant les diasporas.

Le bilan, selon un rapport réalisé il y a quelques années déjà, est mitigé. Pour avoir participé au comité de suivi de deux accords, je peux confirmer qu’ils ne sont pas entièrement satisfaisants et qu’il est assez difficile de les faire mieux fonctionner. Il y a, bien sûr, la question de la volonté politique, en particulier pour les retours et les réadmissions, mais il n’est pas non plus très facile de décréter, s’agissant de la mobilité légale, qu’il faudrait tant de Tunisiens ou tant de Sénégalais dans tel secteur d’activité ou de convaincre de jeunes professionnels de venir en France. Les raisons, sur lesquelles je pourrai revenir, sont multiples. C’est un sujet qui mérite d’être revu, non pour renégocier de fond en comble les accords existants, mais pour voir ce qui peut être amélioré.

Je serai plus rapide sur l’asile, car je n’ai pas compétence pour la partie légale de cette question. Dans le contexte général de notre politique migratoire, la lenteur des procédures et la question du retour des déboutés du droit d’asile constituent des points prioritaires – le Président de la République s’est exprimé en ce sens, et le Gouvernement a annoncé que le projet de loi comporterait un certain nombre de dispositions dans ce domaine. Il y a en effet de nombreuses améliorations à apporter.

Les réfugiés qui traversent la Méditerranée, au sein de flux mixtes, sont exposés à de graves périls lors de la traversée du Sahara, de leur séjour en Libye, puis du passage de la Méditerranée. Il est plus humain et plus raisonnable d’essayer de les réinstaller depuis les pays de transit. Les réinstallations concernent ainsi des réfugiés au sens de la convention de Genève, qui ont été enregistrés par le HCR et qui ont par ailleurs un projet migratoire : tous ceux qui se trouvent dans des pays de transit ne souhaitent pas aller en Europe. À titre d’exemple, l’essentiel des 60 000 Maliens qui ont trouvé refuge à l’Ouest du Niger – ils ont quitté leur pays à cause des combats et de la poussée des groupes djihadistes – attendent que la situation redevienne normale de l’autre côté de la frontière et n’ont aucune envie d’être réinstallés en France ou plus généralement en Europe.

La réinstallation fait partie de ce que prévoit la déclaration adoptée le 28 août dernier lors d’un sommet réunissant l’Union européenne, quatre de ses États membres et trois pays de transit, notamment le Niger et Tchad. En ce qui concerne la France, le Président de la République a annoncé que nous réinstallerions 10 000 réfugiés en deux ans, dont 3 000 en provenance d’Afrique – depuis le Niger, le Tchad et le territoire libyen. Dans ce dernier cas, il s’agit de personnes transférées vers le Niger par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), ce qui a déjà concerné 25 personnes jusqu’à présent.

Le troisième et dernier volet, qui constitue le cœur de ma mission, est la lutte contre l’immigration irrégulière. Je vais utiliser des termes propres aux démographes et aux statisticiens en parlant de « flux » et de « stocks », mais je tiens à préciser que cela n’a pas de connotations particulières dans ma bouche : je sais que leur emploi pour désigner des êtres humains est parfois critiqué, mais je le ferai dans un sens purement technique.

On distingue généralement par commodité les pays d’origine, de transit et de destination. Mais la distinction entre ces catégories est en réalité très théorique. Presque tous les pays relèvent de ces trois registres. Le Maroc, par exemple, est de manière croissante un pays de transit, notamment sur ce que l’on appelle la voie de la Méditerranée occidentale, avec 28 000 traversées au départ de ce pays en 2017, soit deux fois plus que l’année précédente ; c’est aussi un pays de destination pour des migrants subsahariens, ce qui suscite d’ailleurs des tensions – des incidents ont eu lieu il y a quelques semaines ; c’est enfin un pays d’origine, de manière assez récente. L’année dernière, les Marocains représentaient ainsi la quatrième nationalité de migrants irréguliers, avec plus de 10 000 personnes ayant traversé la Méditerranée occidentale, mais aussi centrale, via la Libye. De même, si la Côte d’Ivoire est un pays de destination, avec près d’un quart de la population d’origine étrangère, ce qui n’est pas un phénomène récent, il s’agit également d’un pays de transit, dans une certaine mesure, et d’un pays d’origine. En 2017, c’était ainsi le deuxième pays d’origine des flux irréguliers, avec 12 600 personnes, le quatrième pays d’origine l’année précédente, avec près de 14 000 personnes, et le cinquième en 2015. Il faut donc garder en tête que les problématiques sont assez imbriquées et veiller à prendre en compte cette réalité dans les dialogues que nous menons avec les pays tiers.

Comment prévenir les départs ? On évoque toujours les fameuses « causes profondes », mais la question est extrêmement complexe – on pourrait en discourir pendant des heures… D’où la nécessité de mieux connaître les profils des migrants et les facteurs des départs irréguliers. Ce sont toujours des questions que je pose lors de mes déplacements à l’étranger, aussi bien aux autorités locales qu’à l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), qui est toujours très bien documentée. Je constate qu’il n’y a pas de profils types, même si l’on peut dégager des caractéristiques communes à un certain nombre de pays.

Il s’agit majoritairement d’hommes jeunes, entre 16 et 30 ans, qui ne font pas partie des plus démunis ou des plus analphabètes. Ce ne sont pas, bien sûr, les plus qualifiés, mais plutôt des gens venant d’une sorte d’entre-deux : des jeunes ayant suffisamment d’esprit d’entreprise et de capacités à mobiliser des ressources pour prendre la route de l’émigration. Ayant parfois connu des « petits boulots » dans une économie informelle qui joue un rôle très important en Afrique subsaharienne, ils ont le sentiment de se trouver dans une impasse et qu’il leur faut donc tenter le voyage. Beaucoup d’entre eux rêvent aussi de devenir footballeurs : ce sport est une métaphore du monde globalisé et, en partie, un miroir aux alouettes. À cela s’ajoutent des facteurs régionaux, certains espaces ayant plus que d’autres une tradition d’émigration, régulière ou irrégulière.

Là aussi, nous avons besoin d’avoir davantage de connaissances. Pour traiter les causes, il faut bien connaître les symptômes et j’espère en avoir une idée plus précise dans quelques mois. Par ailleurs, il faut souligner que le développement économique et social, la lutte contre les inégalités et surtout la mauvaise gouvernance, dans toutes ses dimensions, ainsi que la question démographique, assez largement taboue, appellent des actions à très long terme qui dépassent largement ma mission.

L’implication des diasporas dans le développement des pays d’origine est un axe d’effort de la politique française et européenne. Des expériences ont été menées depuis quelques années, notamment au Sénégal dans le cadre du Programme d’appui aux initiatives de solidarité pour le développement (PAISD), qui réussit très bien à mobiliser la diaspora en France et produit d’excellents résultats en matière d’investissements dans les infrastructures et d’investissements productifs, en collaboration très étroite avec les communautés d’origine. C’est sans doute une formule qui mériterait d’être répliquée dans d’autres pays. Il faut néanmoins être conscient que cela nécessite de réunir un certain nombre de conditions, notamment par un travail de persuasion très exigeant et qui demande du temps.

Les actions de communication, d’information et de dissuasion constituent un autre moyen de prévenir les départs. C’est une problématique qui émerge de plus en plus depuis un reportage réalisé par CNN sur l’esclavage et la vente aux enchères de migrants en Libye, mais ce n’est pas facile pour autant. Dans un grand nombre de pays, la migration est considérée comme naturelle, c’est-à-dire comme un droit. Engager une action de dissuasion est donc politiquement compliqué. On peut faire intervenir des migrants revenus de Libye ou d’Europe après avoir connu des expériences très amères, comme je l’ai vu en Guinée, pour essayer de faire comprendre que la migration n’est pas si aisée, que l’Europe ne constitue pas un paradis et que, si l’on est entreprenant, on peut aussi tenter sa chance dans son pays en aidant à le bâtir. C’est une dimension qui prend un certain essor, mais les questions du « quoi », du « comment » et du « qui » ne sont pas simples à régler.

Les mesures de renforcement capacitaire sont un autre volet à développer afin de prévenir les flux irréguliers. Une grande partie des pays en cause ont des déficits importants en matière de contrôle des frontières et plus largement, pour certains d’entre eux, de contrôle du territoire. Il s’agit notamment d’améliorer la lutte contre les réseaux criminels de passeurs ou de traite d’êtres humains et celle contre la fraude documentaire, qui peut être massive et dont témoigne le pourcentage de refus de délivrance de visas – essentiellement pour ce motif. Cela renvoie aussi à l’enjeu majeur que constitue l’état civil : certains documents de voyage, passeports ou cartes d’identité, utilisent une technologie dernier cri – ils sont sécurisés et biométriques –, mais reposent sur un état civil qui n’est absolument pas fiable. Il arrive qu’une même personne détienne un passeport, une carte d’identité et un permis de conduire, tous très modernes, sous trois identités différentes. Les états civils lacunaires ne sont pas tenus du tout ou de manière peu rigoureuse au regard de nos principes juridiques, alors que c’est un élément majeur pour lutter contre la fraude documentaire et pour faciliter les retours et les réadmissions. Au-delà de l’enjeu migratoire, il y a là un véritable enjeu politique. Car un vrai système d’état civil, fiable, est un outil fondamental de gouvernance et la connaissance de la population, notamment sa répartition et son évolution. C’est aussi un instrument pour l’exercice des droits démocratiques – les élections, notamment.

Un certain nombre de projets dans ce domaine sont en cours, certains financés par l’Union européenne, d’autres par la Banque mondiale. Les faire avancer n’est pas facile et exige tout un travail d’accompagnement, en fonction de la capacité des États concernés, très inégale, de leur engagement et de leur appropriation de la question.

Il existe de nombreux programmes de retour volontaire accompagné depuis les pays de transit. Vous aurez constaté que les pays africains se sont enfin mobilisés pour rapatrier de Libye leurs ressortissants, avec l’aide de l’OIM et en partie grâce à un financement européen.

S’agissant du « stock », c’est-à-dire des migrants en situation irrégulière, il existe trois voies, dont la première est celle du retour volontaire aidé.

Le dispositif français, mis en œuvre par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (l’OFII) est, je crois, attractif et intéressant. Toutefois, les volumes en direction de l’Afrique – qu’il s’agisse du Maghreb ou de l’Afrique de l’ouest – sont peu importants et concernent souvent des personnes dont le titre de séjour est arrivé à échéance, comme les étudiants. Il est nécessaire de mener une action d’information, ce que fait l’OFII, mais aussi de mobiliser les diasporas. Le retour volontaire aidé, même accompagné d’un projet de réinsertion professionnelle ou d’une aide à la création d’entreprise, n’est pas encore bien vu et souvent perçu comme un échec, voire une humiliation tant pour l’intéressé lui-même que pour sa famille ou sa communauté. Offrir cette possibilité aux étrangers en situation irrégulière faisant l’objet d’une mesure d’éloignement serait sans doute utile : il faut en effet que la personne concernée soit convaincue qu’il n’existe pas d’alternative et que cela est préférable à un retour forcé sec.

S’agissant du retour forcé, la situation, pour ce qui est du cadre légal, est assez contrastée et très incomplète. L’Union européenne tente de négocier, sinon des accords, du moins des arrangements sur les procédures en matière de retour et de réadmission, mais cela s’avère assez difficile. De tels accords ont pu être conclus avec la Guinée et l’Éthiopie ces derniers mois et des négociations sont en cours avec la Gambie, le Ghana, la Côte d’Ivoire et le Nigeria. De manière générale, ces pays n’aiment pas les retours et le fait de conclure des accords spécifiques sur les procédures n’est pas très populaire.

La France, comme l’Union européenne, utilise des mesures incitatives, dans le cadre d’une approche globale. Mais il existe aussi des mesures restrictives : l’Union européenne s’est ainsi donné la possibilité en juin d’activer le lien « visas-réadmission ». Il a suffi d’en menacer le Bangladesh pour que le pays signe un arrangement sur les procédures. Il est vrai que la coopération des États d’origine pour la délivrance des laissez-passer consulaires est un point noir. Une partie importante de mon travail consiste à engager un dialogue afin d’encourager la coopération consulaire, et, ce qui est déterminant, la volonté politique.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. La commission des affaires étrangères, qui se saisira pour avis du projet de loi relatif à l’immigration, se penchera plus spécifiquement sur le volet européen, diplomatique et international, tant il est vrai que l’on ne peut envisager cette question uniquement à travers le prisme national. Nous poursuivrons nos auditions en entendant, dans les semaines qui viennent, les représentants du HCR et de l’OIM

Je suis heureuse d’accueillir Florent Boudié et Marie Guévenoux, membres de la commission des lois, ainsi que Valérie Beauvais, membre de la commission du développement durable et Dino Cinieri, membre de la commission des affaires économiques.

Sans tarder, je donne la parole aux représentants des groupes parlementaires.

M. Éric Girardin. Au nom du groupe de La République en marche, je vous remercie, monsieur l’ambassadeur, pour la qualité de votre exposé. Il nous a donné une vision de l’ensemble des causes et des phénomènes migratoires, ainsi que de la prévention et de la gestion des encours.

Je souhaite revenir sur la question des migrations climatiques. Étant donné les changements que nous vivons, le critère climatique deviendra sans doute l’un des critères les plus objectifs et les plus pertinents qui puissent justifier l’acte de migration.

La Convention de Genève du 28 juillet 1951 n’évoque pas les réfugiés climatiques, qui constituent pourtant une partie importante des réfugiés potentiels dans le monde. Nicolas Hulot défend depuis longtemps une meilleure prise en compte de ces migrations imposées.

Ma question est donc simple : comment la France peut-elle amender la Convention de Genève pour ajouter une nouvelle condition et intégrer pleinement les réfugiés climatiques ?

M. Pierre Cordier. Madame la présidente, je me félicite, au nom du groupe Les Républicains, de ces auditions qui seront utiles dans la perspective de l’examen du projet de loi. Monsieur l’ambassadeur, je vous remercie de nous avoir communiqué ces informations. S’il est vrai que votre prise de fonctions récente ne vous permet pas d’appréhender la totalité du phénomène, le tableau que vous avez dressé demeure très inquiétant.

La tradition française d’accueil des réfugiés politiques est très ancienne. Il importe de la préserver, quels que soient les pays d’origine. Nous avons bien compris qu’il était difficile de distinguer le « vrai du faux réfugié » – pardonnez-moi l’expression – et le texte ne pourra faire l’économie de cette question. La tâche de ceux qui iront rencontrer les migrants sur le terrain sera ardue, et on imagine que cela ne sera pas uniquement dû à la langue. Comment faire pour préserver cette tradition et ne pas la bafouer ? Ce sera toute la problématique du texte que nous examinerons en février.

Il est vrai que beaucoup de nos concitoyens sont inquiets et exigent des responsables politiques des réponses précises, les collègues ici présents, pour rencontrer les habitants de leur circonscription, peuvent en témoigner. Monsieur l’ambassadeur, comment abordez-vous la distinction entre « vrais réfugiés » et « faux réfugiés » ? Comment la France peut-elle préserver cette tradition d’accueil ?

M. Michel Fanget. Je voudrais saluer, au nom du Mouvement démocrate et apparentés, la décision du Président de la République de créer la fonction d’ambassadeur chargé des migrations. Il était temps que la France prenne de la hauteur sur ce sujet très sensible, qu’elle comprenne qu’il s’agit d’un phénomène international majeur, appeler à durer et sans doute à s’amplifier, et qu’elle engage sa diplomatie au service d’une gouvernance des migrations internationale, sinon mondiale.

Emmanuel Macron a montré à plusieurs reprises qu’il était pleinement mobilisé sur le sujet. À l’occasion du dernier sommet Europe-Afrique à Abidjan, il s’est emparé de la question urgente de la crise humanitaire en Libye, où des pratiques d’esclavage, notamment, ont été observées. Il a alors annoncé que la France et huit autres pays européens et africains s’étaient mis d’accord pour mener des opérations d’évacuation d’urgence, dans les prochains jours et les prochaines semaines. Monsieur l’ambassadeur, pouvez-vous nous dire si cette annonce s’est concrétisée, et comment ? Les hot spots au Tchad et au Niger, évoqués à cette occasion, seront-ils mis en place ? Cela permettrait aux migrants en provenance d’Afrique subsaharienne d’effectuer leur demande d’asile vers la France dans ces pays, plutôt que de risquer leur vie en traversant la Libye puis la mer Méditerranée.

Lors de ses vœux au corps diplomatique, le Président a évoqué à plusieurs reprises des missions extérieures organisées par la France fin 2017, qui ont donné leurs premiers résultats. Pouvez-vous nous en dire plus ?

Enfin, j’ai parlé de l’importance des migrations et de la nécessité d’une gouvernance internationale, voire mondiale : où en est l’élaboration du Pacte mondial pour les migrations, annoncé pour cette année ? Quelle est la position française dans le cadre de ces négociations ?

M. Maurice Leroy. Monsieur l’ambassadeur, je vous remercie, au nom du groupe UDI, Agir et indépendants, de nous avoir apporté votre éclairage précieux. Michel Fanget a parlé de l’inexorable flux des migrants qui, à vous entendre, ne promet que d’augmenter dans les années à venir. Nous avons bien conscience que vous n'occupez ce poste que depuis quatre mois, mais vous avez été ambassadeur auparavant. Aussi, quelles sont vos recommandations pour mieux contrôler les frontières, et par conséquent mieux maîtriser ces flux migratoires ? L’efficacité de la lutte contre les réseaux criminels dépend-elle uniquement de l’augmentation des effectifs et des moyens alloués, ou de la mise en œuvre d’autres méthodes à moyens constants ? S’il ne s’agit que d’une question de moyens, pouvez-vous nous donner une idée des moyens supplémentaires que la France et ses partenaires européens doivent consacrer à cette lutte ? Enfin, je me joins à la question de Michel Fanget sur les hot spots.

M. Alain David. Je m’exprimerai au nom du groupe Nouvelle Gauche. La semaine dernière, dans le journal Le Monde, Jean Pisani-Ferry et Thierry Pech, aux côtés d’intellectuels ou de syndicalistes, se sont interrogés sur la duplicité de la parole présidentielle au sujet des migrants, redoutant un double langage, « celui des tribunes et celui de la nuit ». Hier, l’écrivain Yann Moix a publié une virulente tribune dans le journal Libération, dénonçant le double langage du Président lors de sa visite à Calais.

Ma question vise à lever le doute sur cette éventuelle duplicité. Le 20 décembre, le Gouvernement a annoncé qu’il renonçait à inscrire dans son projet de loi sur l’immigration et l’asile la possibilité de renvoyer les demandeurs d’asile effectuer leurs démarches dans le pays tiers sûr non-européen par lequel ils seraient passés avant d’arriver.

Or le Gouvernement négocie au Conseil européen un projet de règlement instituant une procédure commune en matière de protection internationale, qui définit de façon très large la notion de « pays sûr », sans se préoccuper par exemple de savoir s’il y existe une protection au titre du droit d’asile comparable à celle des pays de l’Union. Le projet de texte propose même que soient considérés comme sûrs des pays où certaines catégories de personnes sont menacées ou dont certaines régions sont en guerre.

Ce projet de règlement serait d’application directe et conduirait ainsi à instituer en France une faculté à laquelle le Gouvernement avait semblé renoncer en décembre. Pouvez-vous confirmer, monsieur l’ambassadeur, que la position choisie au niveau national ne sera pas contredite par la France au Conseil européen ?

M. Jean-Paul Lecoq. Je prends la parole au nom du groupe de la Gauche démocrate et républicaine. Depuis le début de notre rencontre, je me demande ce qui justifie que notre réunion se tienne à huis clos. Les Français placent au premier rang de leurs priorités les questions touchant à l’immigration, le Président de la République en a fait une priorité de son action, et nous, nous nous réunissons à huis clos. Pourquoi ? Parce que l’on n’a pas envie d’en discuter devant les gens ? Autant je peux comprendre que le huis clos s’impose lorsqu’il existe un secret-défense, autant je le trouve anormal aujourd’hui.

L’idée d’aller dans les pays de départ est bonne, monsieur l’ambassadeur, pour convaincre les dirigeants d’agir ensemble, créer les conditions et limiter autant que faire se peut les migrations. Mais il faut aussi y rencontrer les mères de ces garçons qui risquent leur vie pour la famille. Car s’ils sont prêts à traverser le désert ou la mer, c’est qu’il existe souvent des motivations familiales, comme au Mali ou au Niger. Je ne l’imaginais pas avant qu’ils ne me l’expliquent, et cela m’a stupéfié. Il faut donc aussi aller au contact des populations pour mesurer ce qui motive l’émigration.

Par ailleurs, de quels moyens dispose-t-on pour contraindre les pays de départ ? On lit que l’on peut limiter l’aide au développement ou le nombre de visas s’ils refusent toute collaboration, mais je ne suis pas certain que ce soit par le biais de telles mesures qu’il faille envisager la question des migrations.

S’agissant des mineurs, nous devons créer les conditions de leur intégration en France, surtout si l’on ne parvient pas à identifier leurs familles – qui, pour certaines, ont péri.

Enfin, je pense que notre pays doit assumer ce qu’il fait. Lorsque la France va détruire la Libye, elle doit en assumer les conséquences, jusqu’au bout – jusqu’à la réparation. Lorsque notre pays colonise Mayotte, il doit en assumer les conséquences en matière d’immigration : les Comoriens qui passent sur l’île de Mayotte font partie des statistiques, et aussi des morts en mer.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. M. l’ambassadeur vous répondra, monsieur Lecoq. Pour ma part, si je préfère que les auditions soient ouvertes au public, je comprends fort bien que les personnes auditionnées puissent demander le huis clos. Je préfère en tout cas entendre l’ambassadeur à huis clos que de ne pas l’entendre du tout, et le remercie d’être venu dans notre commission – une première pour lui.

M. Hubert Julien-Laferrière. Je partage le sentiment de beaucoup d’entre nous : le XXIe siècle sera un siècle de migrations, si l’on considère les changements climatiques auxquels seront confrontés les continents, dont viennent déjà la plupart des migrants, et la croissance démographique, aussi bien en Afrique qu’en Asie. On sait que le nombre d’Africains doublera d’ici à 2050 et qu’il pourrait être multiplié de nouveau par deux d’ici à la fin du siècle.

Je voudrais m’arrêter sur les chiffres, dont vous avez dit vous-même que l’on pouvait leur faire dire beaucoup de choses. On affirme que l’on a dépassé en France les 100 000 nouvelles demandes d’asile en 2017. Qu’en est-il exactement ? Certaines ONG affirment que ce sont 73 689 premières demandes d’asile qui ont été déposées auprès de l’OFPRA en 2017, le reste étant constitué de dossiers concernant des demandes en réexamen ou des mineurs accompagnant leurs parents – seuls les adultes peuvent déposer une demande.

Toutes les statistiques récapitulatives de ces trente dernières années prennent pour comparaison les premières demandes donnant lieu à l’ouverture d’un dossier à l’OFPRA. Si l’on compare ces 73 689 premières demandes d’asile déposées en 2017 avec les 61 422 demandes déposées en 1989, on constate une hausse, mais ce n’est pas l’explosion dont on parle aujourd’hui.

Dernier point, vous avez expliqué qu’il fallait traiter les causes profondes de l’émigration. Il se trouve que, en marge du déplacement du Président de la République en Afrique, j'ai eu l’occasion de recueillir le témoignage bouleversant de deux jeunes Ivoiriens qui avaient tenté l'aventure. Elle s’est arrêtée en Méditerranée pour le premier et dans un cachot libyen où l’avaient jeté des esclavagistes pour le second. Ce que vous avez dit est assez juste, il s’agit dans ces deux cas, et comme souvent, de jeunes issus, en quelque sorte, de la classe moyenne. Je ne suis pas certain que l'aide au développement, que je défends par ailleurs en tant que rapporteur pour avis, soit forcément une réponse. Les recherches le montrent : si l’aide au développement augmente le revenu moyen dans les pays de départ, il n’est pas sûr qu’elle ne constitue pas un encouragement à l’émigration.

Joachim Son-Forget. Merci pour vos propos, monsieur l’ambassadeur. Ma question porte sur la relation entre migration et aide au développement, celle-ci étant censée combattre les causes profondes du départ – pauvreté, manque de perspectives, conflits et leurs conséquences. Ce mécanisme hypothétique, quoique intuitif, n'est pas toujours corroboré par les observations empiriques et certaines études suggèrent qu'une faible part de l'aide au développement, au niveau mondial, est susceptible d'affecter les causes premières de la migration.

Par ailleurs, d'après les travaux de Michael Clemens du Center for Global Development, il existerait une relation non linéaire entre niveau de développement et migration. L’émigration représentant un coût, ce n’est pas dans les niveaux de développement les plus faibles qu'elle est la plus forte. Les taux de migration tendent à augmenter avec le niveau de richesse puis diminuent à nouveau à partir d'un PIB per capita de 6 000 à 8 000 dollars.

J’ai pu le constater lors d'un déplacement récent au Nigeria. Les ressortissants nigérians qui ont été rapatriés de Libye ne venaient pas du bassin du lac Tchad, parmi les peuples plus agraires et les plus pauvres, mais de Benin City. Il convient donc de s’interroger sur les motivations de ces personnes, qui rêvent d’un Occident merveilleux, mais qui ne sont pas les plus pauvres.

Ma question est la suivante : comment articuler efficacement notre politique de développement et notre politique migratoire ? Comment insister sur la nécessité d'assister les pays dans leur transition d’économie intermédiaire, lorsque la tentation migratoire est la plus forte, vers un niveau de développement mature, grâce auquel les gens auraient envie de rester ?

M. Christian Hutin. Monsieur l’ambassadeur, vous avez décrit par le détail les lettres de créance que le Président de la République vous a confiées il y a quatre mois. Je ne pense pas qu’il y ait de hasard : votre feuille de route comprend-elle la préparation du projet de loi ? En d’autres termes, votre fonction est-elle liée au texte qui nous sera prochainement soumis ?

Vous avez évoqué une forme d'immigration choisie, à la Canadienne : est-elle envisagée dans le cadre de vos fonctions ? Allez-vous vous intéresser à ce problème ?

Vous avez dit aussi que vous étiez seul : quels sont les moyens dont vous disposez ? Travaillez-vous avec le corps préfectoral ? Je pense en particulier au sous-préfet de Dunkerque, qui travaille formidablement bien et passe un temps considérable sur cette question. À Grande-Synthe sont installés 300 migrants : leur sort n’a pas été évoqué et les Britanniques n'ont pas du tout parlé d’aider la région du Dunkerquois.

Enfin, je souhaiterais que l'on ne parle plus de « stock ». Ce terme me gêne énormément. J’ai eu accès à des écoutes téléphoniques de passeurs dunkerquois, qui parlaient de « Stück », ce qui convoque des souvenirs absolument abominables puisque c’était le même terme que les nazis employaient pour parler d’une population qui elle-même était en danger. Il faut donc bannir le terme de « stock ».

Vos lettres de créance contiennent-elles une idée, ou un soupçon de régularisation ? Je pense à la loi Réséda, mise en œuvre par Jean-Pierre Chevènement en 1998, et à l’opération massive de régularisation – plus de 100 000 titres de séjour accordés – qui a suivi l’élection de François Mitterrand.

Mme Jacqueline Maquet. Monsieur l'ambassadeur, comme certains de mes collègues, j'ai assisté la semaine dernière à la visite du Président de la République à Croisilles et à Calais. Dans son discours, Emmanuel Macron est revenu sur les accords du Touquet et les accords de Dublin.

Les accords bilatéraux entre la France et le Royaume-Uni sont régulièrement critiqués par nombre de responsables français, car ils donnent le sentiment que la France doit gérer à elle seule la frontière franco-britannique. Ces accords, encore pertinents aujourd'hui, ne devraient-ils pas faire l'objet de protocoles additionnels ?

Quant aux accords de Dublin, ils ne sont pas sans conséquences, puisqu’ils découragent nombre de migrants et de réfugiés à se rendre dans les centres d’accueil et d’orientation (CAO) et les centres d’accueil et d’examen de situation (CAES), de peur d'être renvoyés dans le premier pays dans lequel ils se sont enregistrés. Aussi préfèrent-ils rester en marge des structures d'accueil et de la société, avec les conséquences dramatiques que nous connaissons. Comment jugez-vous ces accords et quelles sont les améliorations que vous préconisez ?

M. Didier Quentin. Monsieur l’ambassadeur, certains de ces flux migratoires peuvent-ils s’apparenter à une fuite des cerveaux ? Autrement dit, le départ de personnes assez qualifiées n’aboutit-il pas à une perte de compétences pour ces pays ? À une époque, il se disait qu’il y avait plus de médecins béninois à l'Assistance publique de Paris, que dans tout le Bénin !

M. Florent Boudier. Madame la présidente, merci de m’accueillir, avec Marie Guévenoux, dans votre commission. Monsieur l'ambassadeur, votre mission est importante et, au fond, presque expérimentale. C'est une première, dans un contexte où l’exécutif tente, sur la question de l'asile et de l'immigration, d’avoir une vision globale.

La question des laissez-passer est déterminante dans les procédures d'éloignement et constitue une difficulté substantielle. C’est l’une des raisons pour lesquelles le Gouvernement envisagerait de porter à 90 jours la durée de rétention administrative. Pourriez-vous dresser un état des lieux dans ce domaine ? Quelle est la durée moyenne d’obtention d’un laissez-passer ? Quels sont les pays avec lesquels la coopération est, manifestement, plus difficile ?

M. Pascal Teixeira da Silva. Monsieur Girardin, comme je l’ai dit au début de mon intervention, nous ne sommes pas favorables à une révision de la convention de Genève. Il faut être plus pragmatique. Il y a – et il y aura – indéniablement de plus en plus de déplacés climatiques, souvent d’ailleurs déplacés dans leur propre pays ou dans les pays voisins. Mais il n’y a pas de causes climatiques uniques et une même situation peut être traitée de différentes manières selon les États. S’il faut porter à ces déplacés l’assistance dont ils ont besoin, il serait dangereux de renégocier cette convention car on risquerait d’aboutir à un texte beaucoup moins protecteur qu’il ne l’est actuellement.

S’agissant des vrais et des faux réfugiés, toute la difficulté réside dans les flux mixtes. Il est nécessaire d’identifier le plus en amont possible sur les routes migratoires les personnes éligibles à une protection internationale au titre de la convention de Genève, avant qu’elles s’engagent sur des voies périlleuses. L’objectif fondamental du Président de la République et du Gouvernement est de maintenir cette distinction entre réfugiés et migrants économiques et d’accélérer le traitement des procédures d’asile.

Concernant les évacuations de Libye, en marge du sommet d’Abidjan, un plan en neuf points visant notamment à améliorer l’accès humanitaire et l’accès des organisations internationales – OIM, HCR – aux migrants et aux réfugiés, dans les fameux camps qui sont en partie sous contrôle gouvernemental, a effectivement été élaboré. Il s’agit aussi d’accélérer deux types d’opérations : les retours volontaires aidés, sous l’égide de l’OIM, des migrants qui ne sont pas éligibles à la protection internationale vers leur pays d’origine, et les évacuations de réfugiés, sous l’égide du HCR.

L’OIM a ainsi rapatrié vers leur pays d’origine environ 30 000 migrants ; l’objectif est de parvenir à 40 000 rapatriements supplémentaires. Cette opération nécessite non seulement des moyens financiers – sur les 200 millions d’euros dont elle a besoin, l’OIM en a déjà reçu 100 de l’Union européenne – mais aussi la coopération des pays d’origine pour la délivrance de titres de voyages et de laissez-passer. Jusqu’à présent, les pays africains d’origine étaient assez peu coopératifs. Ils le sont devenus par la force des choses car les images ont beaucoup choqué et que prêter son concours à une opération de rapatriement est plutôt considéré comme valorisant auprès de l’opinion publique. En pratique, les choses ne se passent pas toujours de façon idéale car certains pays n’ont de représentation ni diplomatique ni consulaire en Libye. Il faut alors passer par des espèces de chefs communautaires improvisés, plus ou moins efficaces, coopératifs et intègres. Ces chefs, qui sont, de fait, les intermédiaires locaux, se font en effet rémunérer. Bref, cette opération n’est pas facile même si l’OIM estime que ses conditions de travail et d’accès se sont améliorées.

La situation est plus compliquée pour le HCR. Le nombre de réfugiés est estimé à 42 000 mais je pense qu’il est plus important. En outre, les Libyens, qui ne sont pas signataires de la convention de Genève, ne reconnaissent prima facie que huit nationalités comme éligibles à la protection internationale : les Palestiniens, les Irakiens, les Syriens, les Érythréens, les Somaliens, les Soudanais et les Éthiopiens de l’Oromo, auxquels ils ont ajouté les Yéménites. Toutes les autres personnes sont dans une catégorie indéterminée, ce qui complique le travail d’évacuation des réfugiés accompli par le HCR, soit vers des centres de transit, soit dans le cadre d’opérations de réinstallation.

Le Pacte mondial donnera lieu à une grande négociation cette année. L’objectif n’est pas d’avoir un document juridiquement contraignant ni une simple déclaration mais d’élaborer un programme d’actions concrètes qui soit suffisamment équilibré et qui prenne en compte les points de vue des différents pays d’origine, de transit et de destination. Il faudra aussi trouver un équilibre entre droits et devoirs des migrants, et définir ces droits – protection des droits de l’homme, droit à un travail décent, etc. Il y a en la matière beaucoup de choses à améliorer car dans de nombreux pays de la planète, les situations laissent à désirer – c’est un euphémisme. La France a fait des propositions. Le dispositif français applicable aux mineurs non accompagnés est ainsi assez protecteur, ce qui n’est pas le cas partout.

L’objectif de ce programme d’actions est aussi d’échanger les bonnes pratiques et d’améliorer la situation en tenant compte de l’ensemble des points de vue. Or le fait que les États-Unis se soient retirés du processus de négociations juste avant la conférence qui a eu lieu au Mexique au début du mois de décembre est une mauvaise nouvelle pour le multilatéralisme en général et pour cette négociation en particulier. Cela met l’Europe au premier plan. Si la problématique est internationale, on voit bien en effet qu’il y a des tropismes régionaux. Les Latino-américains se préoccupent surtout de la politique migratoire américaine. En Asie du Sud et du Sud-Est, les migrations s’effectuent essentiellement vers les pays du Golfe qui sont assez imperméables aux critiques. Reste la revendication africaine vis-à-vis des Européens, le risque étant qu’elle soit outrancière, telle celle du ministre malien de l’extérieur. Ce dernier considère en effet que pour régler le problème de l’immigration irrégulière, il faut libéraliser les visas et régulariser en masse la situation des personnes se trouvant irrégulièrement sur le sol européen. Certes, on peut aborder les négociations de cette façon mais ce ne sera pas très productif. Il faut aboutir à un texte qui soit consensuel tout en permettant des progrès concrets.

La question des réseaux est complexe mais cruciale, Monsieur Leroy. Plusieurs actions doivent être menées, à commencer par le renforcement capacitaire dans les pays concernés. Lors de mes tournées sur place, je me suis rendu compte que certains services de police manquaient cruellement de moyens. Ce renforcement capacitaire est en cours et doit se poursuivre, dans le cadre non seulement cadre bilatéral mais aussi européen. L’échange de renseignements, à la fois entre pays africains et entre pays africains et européens, doit également progresser, de même que la coopération régionale en Afrique, qui reste très insuffisante, informelle et marquée par la défiance. Enfin, il est nécessaire de mieux connaître les phénomènes de réseaux. Autant, on identifie assez aisément ces réseaux en Libye et au Niger, autant la liberté de circulation au sein de la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CÉDÉAO) rend les filières de passeurs moins évidentes à détecter. Ce travail de connaissance du phénomène, auquel contribue le Fonds fiduciaire d’urgence (FFU), revêt une dimension européenne. Nos partenaires allemands, espagnols et italiens commencent d’ailleurs à s’investir au Niger et au Mali.

En ce qui concerne le régime commun d’asile, je préfère ne pas vous répondre car je ne suis pas compétent en matière de négociations de textes européens. Il faudrait interroger les ministères de l’Europe et des affaires étrangères et de l’intérieur.

Monsieur Lecoq, Mme la présidente vous a répondu s’agissant du huis clos. Nommé depuis quatre mois à ce poste, j’ai répondu volontiers à la demande d’audition qui m’avait été faite pour partager ma courte expérience avec la représentation nationale. En revanche, je ne me sens pas habilité à ce que mes propos soient rendus publics.

Je rencontre les acteurs directement concernés. Lors de mes missions à l’étranger je rencontre aussi des associations de migrants et évidemment nos ambassadeurs sur place. Dans certains cas, on s’aperçoit que la migration est considérée comme une façon d’éviter de prendre ses responsabilités à bras-le-corps dans son pays : on envoie quelqu’un en Europe pour qu’il fasse vivre vingt personnes inactives. La situation est très contrastée et tous les modèles ne se valent pas en matière migratoire.

J’en viens au dialogue avec les pays d’origine. Lorsque je rencontre les ministres de ces pays, je ne leur parle pas uniquement de laissez-passer consulaires (LPC) et de visas : j’aborde la problématique migratoire dans son ensemble. Je leur explique que si leurs pays ont des contraintes et une politique intérieure, le nôtre en a aussi ; que la France est un État de droit et a ses règles ; que lorsque j’arrive sur leur territoire, je suis muni d’un visa, je suis contrôlé et je respecte les règles en vigueur ; qu’en conséquence, nous attendons aussi des ressortissants de leurs pays qu’ils respectent les règles de l’État français. Le dialogue avec ces différents gouvernements avait été mené jusqu’ici de façon trop irrégulière et parcellaire. C’est précisément pour accomplir ce travail diplomatique que le Président de la République a nommé un ambassadeur. Si nous sommes prêts à mettre en œuvre des mesures d’accompagnement, à nous engager dans une coopération opérationnelle et à agir avec nos partenaires, c’est aussi parce que nos objectifs sont crédibles. Il ne s’agit pas de prendre en otage l’aide au développement, ce qui reviendrait à nous tirer une balle dans le pied. En revanche, je montre à ces pays que l’évolution en valeur absolue et en pourcentage, depuis 2012, de la mobilité légale entre la France et eux – en matière de visas, de titres délivrés, du nombre de résidents ou du nombre d’étudiants – est inverse de celle de l’exécution des mesures d’éloignement prises contre leurs ressortissants en situation irrégulière sur notre territoire. On constate au mieux une stagnation et, au pire, une dégradation. Je leur explique que s’ils veulent une relation équilibrée, ils ne peuvent se féliciter du développement de la mobilité légale au profit de leurs ressortissants et ne faire aucun effort à l’égard de ceux qui sont en situation irrégulière. Si nous ne parlons pas aussi ce langage, nous ne serons pas pris au sérieux.

J’en viens à la question des mineurs non accompagnés. Il y en a, en 2017, plus de 14 000 identifiés comme tels car il y a aussi des mineurs qui n’en sont pas et des mineurs qui ne sont pas vraiment non accompagnés. Le mineur non accompagné en France, dès lors qu’il est prouvé qu’il en est un, est réputé en situation régulière. On ne peut l’expulser et l’intérêt supérieur de l’enfant est le critère qui prime. Nous avons donc besoin de la coopération des pays d’origine – essentiellement la Côte d’Ivoire, la Guinée et le Maroc – pour identifier ces enfants mais aussi leurs familles. Il s’agit en effet de déterminer si l’intérêt supérieur est la reconstitution familiale ou si, au contraire, ces enfants ont fui un milieu familial épouvantable. Nous avons aussi détecté des filières en provenance de Guinée et de Côte d’Ivoire qui envoient ces enfants en France, comme des harpons, en quelque sorte. C’est ainsi qu’on voit surgir en provenance de ces pays des flux soudains d’enfants en direction de certaines régions. Il ne faut pas être naïf : cela n’a rien de spontané.

En ce qui concerne les demandes d’asile, monsieur Julien-Laferrière, je vous renvoie aux chiffres qui viennent d’être publiés par le ministère de l’intérieur. Le nombre total de demandes s’élève à 100 412, dont 7 582 réexamens et 92 380 premières demandes. Ces dernières sont en augmentation de 18,4 %. Quant au détail de ces statistiques, c’est au directeur de l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) ou au directeur général des étrangers en France qu’il faut les demander.

Le rapport entre aide au développement et migrations est complexe. Une augmentation du niveau de développement entraîne en effet une hausse du capital financier, intellectuel et social des personnes susceptibles de se mettre en route. Les gens qui migrent ne font pas partie des classes moyennes mais se situent juste au-dessus des classes les plus défavorisées et ont le sentiment de ne pas avoir de perspectives. Du fait des nombreux mythes véhiculés par les réseaux sociaux et les médias, ils s’imaginent qu’ils en auront davantage en Europe. On a effectivement constaté une augmentation de la poussée migratoire en cas d’augmentation du niveau de vie mais les questions de perspectives d’avenir et d’inégalités sont cruciales. Ainsi, la Côte d’Ivoire qui jouit d’une certaine stabilité politique et qui bénéficie d’un taux de croissance d’environ 8 %, est un pays assez prospère dans la région Pourtant, c’est la deuxième nationalité de migrants irréguliers ayant franchi la Méditerranée. Comme ni l’indice de Gini ni l’indice de développement humain (IDH) ne progressent, les jeunes ivoiriens sont frustrés, tout comme ils le sont par le discours qu’on leur tient sur une émergence dont ils ne bénéficient pas.

Vous avez raison, monsieur le député Son-Forget, de parler du Nigeria . Ce n’est pas du Nord-Est, où se trouve Boko Haram et où se situent les régions les plus pauvres, que proviennent les migrants mais de l’État d’Edo et en particulier de Benin City. Il faut savoir que 80 % des transferts financiers envoyé depuis l’Europe par les émigrés de Benin City proviennent des prostituées. C’est scandaleux et inqualifiable mais vu de Benin City, c’est une source de revenus.

Le projet de loi est un élément de la stratégie du Gouvernement qui permettra d’adapter et de renforcer les dispositions relatives à la mobilité légale, à l’asile, à l’entrée et au séjour des étrangers. Mes fonctions s’inscrivent dans le cadre du plan sur l’asile et la migration. Je prendrai évidemment en compte ces modifications législatives mais mon travail est plutôt d’ordre diplomatique.

S’agissant des moyens dont je dispose, je devrais avoir un renfort du ministère de l’intérieur. Le corps préfectoral n’est pas directement en lien avec ma fonction diplomatique mais vous avez raison de souligner son importance : j’ai ainsi rencontré le préfet de police de Paris car les réadmissions et les laissez-passer consulaires dans sa zone de compétence représentent quand même 40 % du volume total des affaires traitées. Je compte aussi engager un dialogue avec certains préfets de région.

La régularisation est assez importante. Elle est d’environ 30 000 à 40 000 titres par an et est très élevée pour certains pays : 35 % des premiers titres délivrés aux Maliens le sont au titre de l’admission exceptionnelle au séjour. Ce chiffre est de l’ordre de 25 % pour le Sénégal. Ce n’est pas rien. Mais il est complètement irréaliste, commele demandent certains, de vouloir régulariser en masse pour éviter les problèmes. La régularisation se fait au cas par cas. Le problème, c’est que pour les Africains subsahariens, celle-ci représente plus de la moitié de l’immigration économique, ce qui illustre les dysfonctionnements de nos procédures.

N’étant pas du tout impliqué dans la négociation des accords franco-britanniques ni dans celle du règlement de Dublin, je ne puis vous répondre à ce sujet.

Monsieur le député Quentin, nous aurions besoin de beaucoup de temps pour évoquer la fuite des cerveaux. Ce sujet a fait l’objet de nombreuses études économiques et les conclusions sont contrastées. Autant, il me paraît souhaitable de favoriser l’expérience professionnelle des personnes qui se sont formées en France – je crois qu’il y aura dans le projet de loi des propositions à cet égard –, autant, le fait qu’une proportion élevée d’étudiants africains veuille rester en France est effectivement une perte. Il importe donc de promouvoir cette mobilité circulaire que j’ai évoquée.

Monsieur Boudié, les LPC sont évidemment un sujet de grande insatisfaction. Le taux de délivrance, dans les délais, de ces LPC oscille entre 12 % et 60 % selon les pays. S’agissant du Sénégal, 57 % des demandes sont sans réponse. Nous nous heurtons non à des difficultés pratiques mais aussi à la mauvaise volonté des États. C’est en effet un sujet politiquement sensible dans ces pays. Les diasporas sont contre et les États d’Afrique de l’Ouest, tout en affirmant qu’ils sont pour le retour de leurs ressortissants dès lors que la nationalité est prouvée, se renvoient mutuellement la balle en affirmant que les personnes renvoyées ne sont pas les leurs. Au contraire, les rapatriements volontaires de Libye, parce qu’ils sont plus acceptables politiquement, ont donné lieu à une reconnaissance de nationalité plus prompte et n’ont pas posé de problèmes techniques. Le dialogue politique doit donc être confiant, discret mais très ferme. Je précise que le problème n’est pas uniquement français : tous les pays européens y étant confrontés, une politique européenne est donc nécessaire en la matière.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Ajoutons qu’on ne règlera pas la question des retours volontaires tant que les moyens budgétaires ne compenseront pas les pertes de revenus consécutives à ces retours. Les revenus des migrants constituent en effet la première source de gain financier en provenance de l’extérieur pour les pays africains, avant même l’aide au développement, et vont directement aux familles.

Je vous remercie beaucoup, monsieur l’ambassadeur, d’être venu devant nous, au terme de ces quatre mois où vous vous êtes déjà rendu dans de nombreux pays. Je vous demandais avant le début de la réunion combien de temps allait durer votre mission : on sait maintenant qu’elle n’a pas de limites puisque la question migratoire continuera à se poser pendant les mois, les années et les décennies à venir. C’est une des grandes questions du siècle. Nous aurons donc l’occasion de nous revoir.

La séance est levée à dix-huit heures trente-cinq.

B. Audition de M. Pascal Brice, directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides

Au cours de sa séance du mercredi 14 février 2018, à neuf heures trente, la commission des affaires étrangères auditionne M. Pascal Brice, directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Je suis très heureuse d'accueillir Pascal Brice, directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public qui a pour mission de statuer sur les demandes d'asile.

Nous vous recevons dans un contexte particulier, monsieur le directeur général. Il y a eu en 2017, pour la première fois, plus de 100 000 demandes d'asile introduites devant l’OFPRA – nous y reviendrons. Par ailleurs, notre Assemblée va bientôt examiner un projet de loi « pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif ». Notre commission se saisira pour avis de ce texte, car nous pensons qu’il importe de lui donner un éclairage européen et international. Comme l'a dit le ministre de l’intérieur, le projet de loi ne constituera qu’une « brique », et nous veillerons à aborder un certain nombre de sujets d'une manière plus large. Outre ce texte, il y a d’autres dispositifs qui peuvent être mis en place au plan français, bien sûr, mais aussi au plan européen et au plan mondial.

Nous avons beaucoup de questions à vous poser. De manière générale, nous sommes intéressés par votre analyse des liens entre la politique d'asile et la gestion de la politique migratoire, ainsi que des dysfonctionnements de la politique européenne de l'asile. Je me suis toujours demandé pourquoi nous avons été collectivement incapables, en Europe, d'anticiper l'afflux des réfugiés syriens, irakiens, afghans et maintenant africains, mais aussi pourquoi les pratiques des différents offices – vos homologues dans l'Union européenne – restent si différentes, comme le montrent les écarts européens entre les taux de reconnaissance du statut de réfugié selon les nationalités d'origine. Par ailleurs, quid des déboutés du droit d'asile, en particulier en Allemagne, qui viennent ensuite en France pour introduire une nouvelle demande ? Pourquoi le processus de transfert vers le pays responsable du traitement de la demande d’asile conformément au système « Dublin » ne fonctionne-t-il pas ? Et surtout, que faire pour améliorer la situation – dans le cadre de la future loi comme par d’autres moyens ? On évoque parfois la création d’un OFPRA européen : cela peut-il constituer un début de réponse ?

Pensez-vous que notre politique de visas et de titres de séjour soit pleinement pertinente si l’on veut limiter les demandes d'asile de personnes qui n’obtiendront manifestement pas ce droit ? En d'autres termes, estimez-vous que l’on pourrait adopter une politique d'immigration légale plus lisible afin d’amener certaines personnes à passer de la demande d'asile vers des demandes de visas ou de titres de séjour ? J’ai, pour ma part, une sorte d’obsession en la matière : nous devons avancer sur la question des visas à entrées multiples, permettant des allers-retours entre le pays d'origine et la France.

La France et l’Union européenne ont conclu, à une certaine époque, des accords dits de réadmission avec un certain nombre de pays, notamment africains. Pourriez-vous faire le point sur les accords avec des pays d'origine ou de transit ? Pourriez-vous également revenir sur l’action conduite par des agents de l'OFPRA dans des pays tels que le Niger, où vous travaillez en partenariat avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) ? Les missions que vous menez à l’étranger ont-elles vocation à s'étendre afin de permettre l’instruction des demandes d’asile sur place, au lieu que l’on ait à risquer sa vie pour venir sur notre sol ?

Le rôle de notre commission est d'aller au fond de ces questions. Pour y avoir travaillé depuis longtemps au Parlement européen, je sais combien une réponse française est certes nécessaire, mais évidemment insuffisante : une réponse européenne mieux conçue et mieux appliquée qu’aujourd’hui doit exister, en particulier au sein de l'espace Schengen, et nous mesurons bien à quel point nos concitoyens attendent aussi une réponse mondiale, ainsi que des réponses reposant sur des politiques conduites avec les pays d'origine et de transit.

Je vous cède la parole pour une intervention liminaire, après quoi nous passerons aux questions que mes collègues souhaiteront vous poser.

M. Pascal Brice, directeur général de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Merci beaucoup, madame la Présidente, mesdames et messieurs les députés. C'est un honneur pour moi d'être à votre disposition, d'abord comme directeur général de l'OFPRA, mais aussi en tant que diplomate – à ce titre, se trouver devant votre commission revêt un sens tout particulier.

Je suis heureux de pouvoir vous livrer le regard de l'OFPRA sur les conditions d'exercice de sa mission, au moment où un débat s'est ouvert dans le pays et où votre Assemblée sera prochainement saisie d'un projet de loi. Comme vous l'avez souligné, la réforme de l'asile qui se trouve devant nous concerne un ensemble de dispositifs, de politiques et d'attitudes relevant de différents acteurs, notamment l'OFPRA.

Vous avez rappelé que nous sommes un établissement public dont la mission principale est d'instruire les demandes d'asile. Nous exerçons une mission connexe qui est moins connue : nous sommes la mairie des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire. Celles et ceux que nous protégeons, avec la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), voient leur état civil géré par nos soins. Notre mission principale, et la plus connue, reste néanmoins d'instruire les demandes d'asile. L’OFPRA est doté d’un statut particulier qui lui confère une indépendance fonctionnelle : la loi prévoit que le directeur général ne reçoit aucune instruction dans l'exercice de ses missions. L’OFPRA fait néanmoins l'objet d'une tutelle administrative sur son budget et son fonctionnement, s’agissant en particulier du respect des délais d'instruction. J’aurai l’occasion de revenir sur ce dernier point, puisqu'il s'agit d'une priorité fixée par le Président de la République et le Gouvernement.

Comme vous l’avez dit, la demande d'asile a franchi l'année dernière un cap symbolique en France : celui de 100 000 demandes dans l'année. Cela correspond à un peu plus de 70 000 premières demandes d'asile, auxquelles il faut ajouter 20 000 mineurs accompagnants et les réexamens. C'est un cap symbolique qui coïncide avec une augmentation de 17 % par rapport à l’année précédente, et qui entre dans le cadre d'une augmentation régulière, depuis une dizaine d'années. Ce n’est donc pas un afflux massif, ni soudain. Il faut aussi comparer notre situation avec celle d'autres États membres de l'Union européenne, en particulier l'Allemagne, qui restent à des niveaux nettement plus élevés que le nôtre. C’est néanmoins un cap symbolique, je le répète, et l’augmentation régulière de la demande d’asile dans notre pays met l'ensemble du système sous pression. Les agents de l'OFPRA, notamment les officiers de protection, qui se sont engagés depuis quatre ans dans une profonde réorganisation visant à mieux protéger et à réduire les délais d'instruction – j'y reviendrai –, peuvent en témoigner.

Cette situation est vécue par l’ensemble du système de l'asile en France : il existe en effet toute une chaîne d’acteurs, dont l’OFPRA est l’un des pivots – sa responsabilité est grande pour l'exercice du droit d’asile, garanti par notre Constitution –, mais qui compte aussi d'autres administrations, les préfectures, l’Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), les élus locaux, que vous êtes souvent, en particulier les maires qui accueillent dans des centres d'hébergement, et les travailleurs sociaux. Tout le système est confronté à la nécessité de faire face à une augmentation régulière de la demande d'asile depuis une dizaine d'années, même si cela ne constitue pas un afflux massif, comme les chiffres en témoignent, y compris ceux de 2017.

Si l'on regarde les pays d’origine des demandeurs d’asile, et je devine que cela peut intéresser votre commission, on est frappé par l’existence de situations assez contrastées – c’est une constante en France depuis une dizaine ou une vingtaine d'années. Un résumé est fourni par le taux de protection globale : au total, on protège en France à peu près 40 % des demandeurs, que ce soit au titre de l’asile constitutionnel, de la convention de Genève – pour des réfugiés qui fuient leur pays pour des raisons liées à leur engagement personnel, à leurs opinions politiques, à leur religion, à leur ethnie ou à leur appartenance à un groupe social, comme des homosexuels ou des lesbiennes venant de certains pays – ou encore de la protection subsidiaire.

Il existe des pays d'origine où les situations de guerre, de conflit et de persécutions sont réelles. Je pense notamment à la demande d'asile en provenance du Soudan, tout particulièrement le Darfour, ou d’autres pays comparables du point de vue des situations particulièrement dramatiques qui s'y déroulent, comme l'Érythrée et la Syrie. On peut aussi penser aux minorités religieuses d’Irak, chrétienne et yézidie, et à l'Afghanistan. Pour ces pays d’origine, les taux de protection sont compris entre 60 et 90 % à l'OFPRA et à la CNDA – ils vont même jusqu’à 97 % pour les Syriens.

Comme vous le savez, l'instruction de la demande d'asile est toujours individuelle. Les officiers de protection de l'OFPRA vérifient la réalité des craintes dans le pays d'origine – c’est ce qui compte pour l'application de la convention de Genève, des textes européens et de la Constitution française – en croisant les parcours d'exil, ce que sait l'OFPRA – nous avons une division de l’information au sein de laquelle des chercheurs travaillent sur la situation dans les pays d’origine – et l’analyse juridique. Nous statuons sur l’octroi de la protection ou son rejet, sous le contrôle de la CNDA.

Il y a d’abord la situation dans les pays d'origine : la demande d'asile en France est le reflet des drames qui se déroulent dans le monde, en particulier dans l’environnement proche du continent européen, ce qui se traduit par des taux de protection très élevés dans certains cas. Mais il y a aussi des demandes d’asile pour lesquelles le taux de protection est beaucoup plus faible. C’est notamment le cas avec l’augmentation de la demande d'asile que nous constatons en provenance d'Afrique de l'Ouest, depuis plusieurs mois. Nous sommes là confrontés aux drames vécus par les migrants ayant traversé cet enfer que la Libye est devenue. Cela fait plus de deux ans que les officiers de protection de l'OFPRA entendent le récit de ce que subissent les personnes traversant ce pays. J’ai des souvenirs précis de ce que me racontaient, il y a deux ans, des officiers de protection qui se trouvaient dans des ports italiens, en appui à la relocalisation dont je dirai plus tard un mot : celles et ceux qui arrivaient disaient parfois leur soulagement d'avoir survécu non pas tant à la Méditerranée qu'à la Libye, aux rapts et aux viols extrêmement organisés qui ont lieu dans ce pays.

En l’espèce, nous avons affaire, le plus souvent, à des personnes relevant peu du droit d’asile. La situation dans la plupart des pays d'Afrique de l'Ouest entre assez peu dans ce cadre, même si c’est parfois le cas. Je pense en particulier aux 7 000 petites filles aujourd’hui protégées par l’OFPRA contre le risque d’excision – c’est une de nos grandes fiertés – et à des femmes du Nigeria victimes de réseaux d'exploitation sexuelle. Nous vérifions que ces femmes relèvent bien du droit d'asile, d'abord parce qu'elles sont exploitées par des réseaux, et ensuite parce qu'elles montrent une volonté de se dissocier d’eux – sinon, nous serions exposés à un risque d’instrumentalisation par les proxénètes. Nous veillons à protéger très précisément les personnes qui doivent l’être et à ne jamais tomber dans des risques d'instrumentalisation.

Certaines situations relèvent du droit d'asile mais, pour l'essentiel, il s’agit de personnes qui n’en relèvent pas. Pour autant, elles ont le droit à un examen de leur demande, parce que notre Constitution l'exige et que c'est la mission de l’OFPRA. C'est tout l'enjeu pour nous et pour l'ensemble du système de l'asile dans la situation que nous connaissons depuis un certain nombre d'années : il faut garantir de manière absolue – et l’OFPRA ne sait pas faire autrement – que la Constitution est appliquée, c'est-à-dire que toute personne présente sur le territoire national a le droit à l'instruction de sa demande d'asile, sous réserve du règlement « Dublin ». Dans ce cas, la demande est supposée être instruite dans un autre État membre de l'Union européenne, mais j'y reviendrai.

Quelle que soit sa nationalité, toute personne doit voir sa demande d'asile instruite. La responsabilité de l'OFPRA et de l'ensemble du système de l'asile, conformément à la volonté du législateur européen et du législateur français, est que dans certains cas, notamment celui des pays d'origine sûrs, l’instruction ait lieu dans des délais brefs – plus brefs que selon la procédure normale. C'est le traitement accéléré : nous veillons à ce qu’il y ait des délais particulièrement courts pour un certain nombre de pays où les taux de protection sont faibles. Je pense notamment à l'Albanie ou à Haïti : ces pays présentent une caractéristique qui nous met en difficulté, le taux de protection étant faible – 6 % pour l'Albanie à l’OFPRA et 2,5 % pour Haïti, avec la situation que vous connaissez en Guyane. Du point de vue de la situation migratoire, la responsabilité de l'OFPRA n’est pas première ; afin de garantir l’exercice plein et entier du droit d’asile, sa mission est de faire en sorte que toute demande soit instruite, parce que la Constitution l'exige, et que cela soit fait d’une manière adaptée à la situation individuelle des personnes et à la situation dans certains pays d’origine.

La demande d’asile est contrastée en France, je le disais : il y a des pays d’origine marqués par des conflits et des persécutions, ce qui conduit à des taux élevés de protection à l’OFPRA ; pour le reste, des personnes demandent l'asile, mais relèvent finalement assez peu de ce statut – elles s’inscrivent probablement davantage dans le cadre de migrations économiques ou d'autres types de migration.

Dans ce contexte, notre responsabilité est d'abord de protéger quand il y a lieu de le faire. C'est le cœur, évidemment, de notre mission, et c’est ce qui a notamment fait l'objet de la réforme conduite à l'OFPRA depuis 5 ans. Elle a vu la fin de ce que je considérais comme une anomalie française. Certaines et certains d'entre vous se souviennent peut-être qu'il y a encore 4 ou 5 ans, en effet, on était protégé beaucoup plus souvent par la CNDA que par l’OFPRA au titre du droit d’asile, ce qui me paraissait une aberration à tous points de vue. Nous avons fait en sorte, avec les outils du droit et en faisant application de la jurisprudence de la CNDA, que le besoin de protection, lorsqu’il existe, soit reconnu par l’OFPRA et non plus par la Cour. De même, lorsqu'il doit y avoir un rejet de la demande, la responsabilité de l’OFPRA, et la mienne en premier lieu, est de le faire.

À la demande du Président de la République, du Gouvernement et du Parlement, nous devons également réduire les délais d'instruction. C’est une nécessité à tous égards, d'abord pour les demandeurs, mais aussi au regard des coûts de la politique de l’asile, notamment en matière d'hébergement. Il faut rappeler que la réduction des délais d'instruction s'est faite, et doit se poursuivre, en prenant en compte à chaque fois la situation individuelle des personnes. On doit consacrer plus de temps à l’instruction de certaines demandes. Je pense notamment à des personnes détruites par la torture ou qui vont être protégées en raison de leur orientation sexuelle, et qui ne vont pas verbaliser rapidement un tel motif de protection. Depuis la loi adoptée en 2015, l’OFPRA dispose par ailleurs des outils lui permettant de rejeter des demandes d’asile de personnes qui constitueraient une menace grave pour la sûreté de l’État, et j’y suis particulièrement vigilant. Dans ces cas-là, il faut aussi que nous ayons le temps nécessaire pour statuer. Je pense également aux personnes relevant des clauses d'exclusion de la convention de Genève, notamment parce qu’elles auraient commis des crimes de guerre ou contre l'humanité dans leur pays d'origine. Il faut donc, et c'est la responsabilité de l'OFPRA, s'adapter aux situations individuelles, dans un contexte général de réduction des délais d'instruction.

C'est ce que nous sommes parvenus à faire : nous sommes très proches d'un délai de trois mois devant l'OFPRA, conformément à l’objectif qui nous était initialement fixé. Je rappelle que nous étions à sept ou huit mois il y a encore deux ans. Comment y sommes-nous parvenus ? L’OFPRA a été renforcé, un investissement de l'État a eu lieu, et il se poursuit. Je veux remercier à nouveau le Parlement d'avoir bien voulu l'autoriser dans la loi de finances pour cette année. Nous sommes aussi arrivés à ce résultat parce que nous nous sommes réorganisés de manière à gagner en efficacité : c'était la contrepartie de l'investissement de l'État. Voilà comment on peut avancer, me semble-t-il.

Les délais d’instruction vont continuer à être réduits. Vous savez que le Président de la République a fixé pour objectif à l'OFPRA d’arriver désormais à un délai de deux mois, le délai global devant être ramené à six mois. Nous devons donc passer d’un délai d’à peu près trois mois, à l’heure actuelle, à deux mois, et nous allons y parvenir. Nous le ferons, comme depuis quatre ans, dans le strict respect des droits et des garanties de chaque demandeur d'asile, et dans le respect de l'expertise et de la compétence des officiers de protection. J’insiste sur ce point dans une période où, notamment dans la perspective de l’examen du projet de loi, des interrogations peuvent exister chez celles et ceux qui portent la politique de l'asile, et qui peuvent être inquiets. Je suis particulièrement vigilant.

Nous nous sommes donné les moyens, à l'OFPRA, d’appliquer la décision du Président de la République dans les conditions que je viens d’indiquer. Nous allons poursuivre la réduction des délais en veillant à préserver la qualité de l'instruction : on ne peut pas faire semblant d'instruire une demande d’asile. On peut réduire les délais, et nous le faisons, notamment grâce à tout un accompagnement de l'instruction par les officiers de protection, mais il y a un moment où il faut instruire en prenant le minimum de temps nécessaire, sinon on fait semblant. Au regard du respect du droit, mais aussi de la capacité à animer le collectif qui constitue l'OFPRA et qui doit poursuivre ses réformes, il y a une limite que nous ne franchirons pas.

Nous allons notamment poursuivre la réduction des délais d'instruction en veillant à ce que les personnes soient convoquées plus rapidement, après leur passage en préfecture, pour un entretien à l'OFPRA – vous savez que c’est le cas pour tous les demandeurs d’asile. Nous allons gagner du temps grâce à une véritable révolution logistique, qui est complémentaire de toutes celles que nous venons de réaliser en quatre ans. Nous allons aussi faire en sorte de notifier plus rapidement les décisions de l’OFPRA. Mais j'insiste sur un point nécessaire pour le succès de la réforme de l'asile dans laquelle nous sommes engagés : tout cela ne pourra se faire que si l'ensemble des partenaires, notamment le monde associatif, qui est si précieux pour l’application du droit d'asile dans notre pays, et les travailleurs sociaux, qui sont si indispensables eux aussi, font leur révolution culturelle du point de vue de la réduction des délais d'instruction – nous l’avons fait à l'OFPRA et nous allons continuer.

Le système français de l’asile a trop longtemps vécu avec des délais d'instruction longs. Tout le monde était concerné, y compris l’OFPRA il y a quatre ans – par manque de moyens. Les préfectures continuent très largement à fonctionner de cette manière et les travailleurs sociaux ont pris l'habitude de penser qu'ils ont du temps pour préparer et aider les personnes engagées dans une procédure d’asile. Il faut changer de fonctionnement, ce qui suppose aussi que les pouvoirs publics se donnent les moyens d'accompagner les travailleurs sociaux et que l’on réfléchisse à la place de chacun dans un mode de fonctionnement nouveau qui doit être plus rapide et, en même temps, totalement protecteur des droits, conformément à notre Constitution. Aujourd’hui, l’enjeu principal en ce qui concerne les délais est l'accès aux préfectures. Le plus souvent, on doit attendre avant d’entrer dans la procédure d'asile et de pouvoir saisir l’OFPRA.

Dans le « paquet » global de la réforme de l’asile que vous évoquiez, madame la Présidente, au-delà du projet de loi qui vous sera présenté, il s’agit de faire en sorte, comme le Président de la République l’a demandé dans un discours prononcé à Orléans à l'été 2017, que toute personne puisse être hébergée rapidement dans notre pays, que sa situation administrative soit également contrôlée rapidement, car il est légitime que l'État s'assure de la situation administrative des personnes, dans un contexte qui puisse s’y prêter et à partir du moment où les rôles de chacun sont pleinement respectés, que l'instruction de la demande d'asile puisse encore gagner en qualité et en rapidité, que l'on puisse intégrer celles et ceux qui relèvent du droit d'asile – c'est notamment l’objet des travaux de votre collègue Aurélien Taché – et que l'on puisse reconduire celles et ceux qui, in fine, ne bénéficient pas du droit au séjour.

Outre la poursuite de la réforme que l'OFPRA doit à l'exécutif et au Parlement, mais aussi l’enjeu croissant de l’accès aux préfectures, il y a bien sûr la question du système européen de l’asile. Ses insuffisances et ses failles pèsent sur nous d’une manière extrêmement concrète. J’ai participé pendant de longues années aux négociations européennes et je connais les capacités des négociateurs européens à inventer toutes sortes de choses… Mais nous sommes devant des failles qui posent de sérieux problèmes dans une période où les Européens et les Français s'interrogent sur leur capacité à accueillir comme ils doivent le faire.

L’OFPRA est confronté à deux types de situations problématiques et assez paradoxales. Nous avons vécu pendant des années avec le règlement dit « Dublin » sans qu'il corresponde à grand-chose dans la réalité. Je suis quasiment né en tant que diplomate avec ce règlement… Au niveau des préfectures françaises, moins de 10 % des personnes en relevaient auparavant : la plupart de ceux qui arrivaient aux frontières extérieures de l'Union européenne ne voyaient pas leurs empreintes relevées à leur passage. La situation a changé depuis deux ans, c’est-à-dire depuis la crise européenne de l'asile qui a eu lieu à partir de la fin 2014, notamment en lien avec le drame syrien. Les empreintes ont alors été prises et le ministère de l'intérieur indique désormais que près de la moitié des demandeurs d'asile dans les préfectures françaises relèvent du règlement « Dublin ». Ce qui était marginal est donc devenu central.

La première conséquence paradoxale pour l’OFPRA est que des personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’une décision dans un autre pays européen – par hypothèse, un rejet – arrivent en France, notamment depuis le Nord de l'Europe. Elles sont placées en procédure « Dublin » non seulement parce qu'elles ont laissé leurs empreintes, mais aussi parce qu’une décision a été prise sur leur demande d’asile. Ces personnes attendent pendant de longs mois : le plus souvent, en effet, la réadmission ne fonctionne pas ; puis, en l'état actuel du droit européen, elles viennent à l'OFPRA. Je me trouve donc dans une situation où je dois demander aux officiers de protection d’instruire des demandes d’asile pour la deuxième fois dans l'espace européen. Chacun voit aisément que cela ne correspond pas à une grande rationalité. Nous sommes devant une difficulté.

Il existe, plus qu’on ne le croit, un certain niveau d'harmonisation entre les OFPRA européens, car des directives ont établi des normes de référence communes – la convention de Genève et la protection subsidiaire –, ainsi que des règles de procédure communes, mais nous conservons des différences de taux de protection dans certains cas. Je vais vous en donner l’explication d’une manière très diplomatique, en me concentrant sur ce qu'est le statut de l'OFPRA. Nous sommes indépendants, conformément à la loi, mais il n’est pas certain que le système fonctionne exactement de cette manière un peu partout en Europe. L’OFPRA est indépendant, ce qui veut dire que nous ne connaissons que le droit d'asile. Nous l’appliquons strictement : les autres considérations n’entrent pas dans notre compétence, non pas parce que nous serions ignorants de la réalité – je vous l’ai décrite, les taux de protection le montrent aussi, et c'est ce qui nous conduit à accélérer le traitement de l'instruction pour un certain nombre de pays d’origine, de manière à donner un signal montrant que l’on n’utilise pas la bonne porte –, mais parce que notre compétence est d’appliquer le droit d’asile et lui seul. Je ne suis pas certain que le statut des homologues de l'OFPRA dans d’autres États membres soit tout à fait comparable – je suis même assez certain que ce n’est pas le cas.

Sur la base d'analyses partagées de la situation dans les pays d'origine et de références juridiques communes, on arrive à des taux de protection qui ne sont pas toujours les mêmes. Pour notre part, je le répète, nous appliquons le droit d'asile et rien d'autre. Je m’en tiens à l’exigence qui m’est imposée par les textes quant à la distinction que vous évoquiez, et que le Président de la République a rappelée, entre ceux qui relèvent de l'asile et ceux qui relèvent de la politique migratoire. Les uns ne sont pas supérieurs aux autres, mais il existe des registres juridiques, politiques, historiques et constitutionnels distincts. Il en résulte que l'accueil de celles et ceux qui fuient les guerres et les persécutions relève dans notre pays, comme ailleurs, mais particulièrement chez nous et dans notre histoire, d’un cadre juridique, de politiques publiques et d’une mobilisation citoyenne qui sont particuliers. La politique migratoire est une autre question. C’est un terrain sur lequel je me garde bien de venir, conformément à la mission qui est la mienne.

Dans le cadre du système « Dublin », des personnes arrivent à l’OFPRA alors qu'elles ont déjà été déboutées et qu’elles devraient faire l’objet d’une réadmission très vite. J'ai eu l'occasion de dire à plusieurs reprises, et je vous le dis très directement, que je ne souhaite pas revoir ces demandeurs d'asile à l'OFPRA : il n’y a aucune raison. Mais nous avons aussi affaire à des personnes – elles semblent d’ailleurs majoritaires parmi celles et ceux qui sont « dublinés » en France – qui n’ont pas fait l’objet d’une décision sur leur demande d’asile ailleurs en Europe, mais qui ont laissé des empreintes. Elles n’ont pas demandé l’asile – on sait bien dans quelles conditions cela se passe. Lorsqu’elles arrivent dans un autre pays, comme la France, ces personnes sont également placées en procédure « Dublin » et, dans l'état actuel des réadmissions, la plupart d'entre elles finissent par saisir l'OFPRA. On a alors perdu des mois, au détriment de ces personnes et de celles et ceux qui les accompagnent – je pense notamment aux élus –, avec les coûts d'hébergement que cela implique par ailleurs. Il y a un dysfonctionnement – le Président de la République a utilisé ce terme.

Du point de vue de l’OFPRA, et je ne peux m’exprimer que selon cette perspective, le seul élément qui importe est que la demande d'asile soit instruite, dans de bonnes conditions. Si « Dublin » fonctionne, je signe. Mais si cela ne fonctionne pas, il faut peut-être envisager autre chose. Je trouve dans le discours du Président de la République à la Sorbonne des éléments qui doivent notamment nous permettre de faire fonctionner les hotspots comme ils le devraient : il faudrait qu’ils soient des lieux où l’on instruit les demandes d’asile, sur place, et je pense que les Européens en sont capables, avant d’accueillir celles et ceux qui relèvent du droit d’asile dans les États membres et de reconduire celles et ceux qui n’en relèvent pas vers leur pays d’origine – ce serait le rôle de Frontex. Le Président de la République a évoqué un OFPRA européen, comme vous l’avez rappelé. J’y suis extrêmement favorable, car cela permettrait de mettre un terme à des situations qui sont aujourd’hui disparates, pour peu que cet Office soit indépendant, comme le législateur français a décidé que nous le soyons, pour des raisons d’efficacité du droit d’asile et des reconduites. Il est tout à fait essentiel que chacun et chacune puisse se convaincre qu’il y a bien une institution, placée sous le contrôle d’un juge, qui statue sur les questions de droit d’asile, comme en France : lorsqu’une protection n’est pas accordée, la reconduite s’impose alors, s’il n’y a pas d’autre titre de séjour.

Le débat européen porte également sur la question des pays tiers sûrs, concept dont j’ai été extrêmement heureux que l’exécutif décide de ne pas le faire figurer dans son projet de loi car c’est un concept étranger au droit français.

Autant le concept de pays d’origine sûr est, lui, totalement conforme à notre droit, puisque, même s’il s’agit d’instruire plus vite les demandes d’asile, les demandes formulées par les ressortissants de pays d’origine sûrs font l’objet d’un examen au fond, autant le concept de pays tiers sûr relève d’une tout autre logique, puisque le dossier d’un demandeur d’asile passé par un pays tiers sûr ne fait pas l’objet d’un examen au fond, et ce, quel que soit son pays d’origine. Ce n’est pas la pratique de l’OFPRA. Cela étant, il nous appartiendra encore de faire en sorte que les choix que fera le Conseil européen en la matière s’accordent aux nôtres.

J’aborderai pour conclure la question des projections de l’OFPRA hors du territoire national. Ces projections s’effectuent à deux titres : d’abord la relocalisation, ensuite la réinstallation.

En ce qui concerne la relocalisation, l’OFPRA a, dans le cadre de nos engagements européens, projeté à partir de 2015 des équipes en Grèce, pour accueillir des réfugiés syriens, irakiens et, marginalement, érythréens dans notre pays. De 2015 à 2017, des équipes de l’OFPRA se sont ainsi succédé chaque mois à Athènes, de manière à entendre les demandeurs d’asile sur place, et ce sont plusieurs milliers de personnes qui ont pu être accueillies dans notre pays, dans ces conditions, après les contrôles sécuritaires mis en place par le ministère de l’intérieur.

Ce dispositif s’est arrêté en Grèce parce qu’il n’y a plus là-bas de personnes relevant des critères de la relocalisation, qui d’ailleurs s’est arrêtée au niveau européen, à ma grande surprise. Le Président de la République a néanmoins souhaité que l’OFPRA poursuive cette action en Italie. Nous continuons donc, et allons prochainement envoyer dans la Péninsule une seconde mission chargée d’entendre sur place des demandeurs d’asile érythréens, en besoin manifeste de protection, de manière à les accueillir ensuite dans notre pays dans de bonnes conditions.

C’est désormais la réinstallation qui est l’action principale de l’OFPRA hors du territoire national. À partir de 2014, l’OFPRA a projeté des équipes de protection en Égypte, au Liban, en Jordanie puis en Turquie pour entendre des demandeurs d’asile syriens enregistrés par le HCR, de manière à s’assurer de leur besoin de protection sur place et à les accueillir après les contrôles sécuritaires diligentés par le ministère de l’intérieur. L’OFPRA poursuit ces missions au Liban, en Jordanie, en Turquie et, conformément à l’annonce du Président de la République au cours de l’été 2017, nous avons engagé des dispositifs comparables en Afrique : depuis le mois de novembre dernier, nous avons ainsi réalisé deux séries de missions au Niger et au Tchad, afin, là encore, d’entendre des demandeurs d’asile en majorité soudanais ou darfouris, ainsi que des personnes évacuées de Libye par le HCR au Niger.

M. Sébastien Nadot. Merci d’avoir rappelé que, si immigration et asile sont deux sujets connexes, ils n’en sont pas moins bien distincts ; merci également pour votre franchise sur les failles européennes et en particulier celles du règlement Dublin III. La demande d’asile en France est en augmentation, tendance qui ne devrait pas s’inverser dans les prochaines années, et j’aimerais savoir comment vous interprétez la grève d’hier à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et ce que vous inspire l’inquiétude des avocats et des magistrats, sans parler de celle des associations.

Je souhaite également vous interroger sur le fonctionnement de la DIDR, division de l’information, de la documentation et des recherches de l’OFPRA, dont la mission est d’apporter un appui à l’instruction, en fournissant aux agents de l’OFPRA une information fiable, objective et actualisée sur les pays d’origine, afin d’aider à la prise de décision. Vous avez beaucoup parlé de réduction des délais d’instruction, mais peut-on connaître le temps passé par un agent de l’OFPRA à instruire une demande d’asile ? Que représente ce temps en comparaison des autres pays européens ? Plus largement, vous déclariez en 2015 sur une radio du service public, qu’on travaillait à l’OFPRA dans la bienveillance et la rigueur : pourriez-vous le réitérer aujourd’hui, et le pourrez-vous demain après l’adoption du projet de loi que nous allons prochainement examiner ?

M. Guy Teissier. Vous avez rappelé le fait que nous dépassions tous les quotas : plus de cent mille personnes frappent à la porte de l’OFPRA, ce qui est un record historique, et comparer notre situation à celle de l’Allemagne n’est pas nécessairement une consolation. Face à cette pression migratoire inédite et à ces milliers de gens qui traversent la Méditerranée pour aborder à ses rivages nord, tandis que des centaines, voire des milliers d’entre eux sont morts en route, les gouvernements successifs n’ont jamais pris les mesures qui s’imposaient, notamment en ce qui concerne les déboutés du droit d’asile. Car le vrai problème c’est moins les demandeurs d’asile que ce qu’ils deviennent ensuite, et force est de constater ici la distance des paroles aux actes.

En réalité, si le Président de la République a annoncé en octobre 2017 son intention d’expulser les étrangers en situation irrégulière et notamment ceux qui ont commis des délits, le Gouvernement n’y consacre pas les moyens nécessaires, et les crédits consacrés à la lutte contre l’immigration irrégulière sont d’ailleurs en baisse de 7 %.

La question se pose également de la situation dans les centres d’accueil de demandeurs d’asile (CADA). En matière de politique migratoire, toute forme de laxisme ne peut que nuire à notre crédibilité ; or nous sommes dans le laxisme.

Si nous voulons continuer à accueillir dignement des réfugiés qui en ont besoin, il faut renvoyer celles et ceux dont la demande d’asile ne peut aboutir. Or, de toute évidence, il existe une réelle difficulté à faire exécuter les obligations de quitter le territoire français des demandeurs d’asile. Pour remédier à cette situation, le Sénat avait, en juin 2015, lors de l’examen de la loi sur la réforme du droit d’asile, introduit dans le texte un certain nombre de mesures, mais qui furent rejetées par le Gouvernement.

En conséquence, les gens restent dans les centres d’accueil où ils occupent des places destinées aux demandeurs d’asile, et l’on voit se multiplier sur les trottoirs des tentes dans lesquelles les gens vivent dans des conditions ignominieuses, sous nos ponts d’autoroutes ou à nos carrefours, ce qui est une insulte non seulement à ces gens mais également à notre politique d’accueil.

M. Michel Fanget. Vous nous avez donné votre sentiment sur les failles européennes, et notamment sur les accords de Dublin. Vous insistez sur le fait qu’il faut revoir les mécanismes de coordination européenne et avez donné quelques pistes pour cela : pourriez-vous les préciser ?

En ce qui concerne les rapports avec les pays de transit et les pays d’origine, a-t-on un moyen d’évaluer l’efficacité des partenariats que l’on s’efforce de mettre en place ?

Pourriez-vous nous décrire en quelques mots les différentes étapes par lesquelles passent ceux qui vous sollicitent, et leurs conditions de vie tout au long de cette période difficile ?

Enfin, quelles sont vos relations avec le HCR ? Sont-elles suffisamment fluides ou faudrait-il les faire évoluer ?

M. Christophe Naegelen. Il est essentiel que vous ayez explicité qu’en matière d’asile et d’accueil des réfugiés, la France ne peut agir seule et que la réponse ne peut être qu’européenne, voire internationale.

Vous avez déclaré dans un entretien aux médias que l’OFPRA subissait de plein fouet les failles du système européen de l’asile, et vous venez d’évoquer devant nous le règlement Dublin. Or il se trouve que nous examinons demain, en seconde lecture, la proposition de loi de Jean-Luc Warsmann sur l’asile. En avez-vous pris connaissance, quelles remarques vous inspire-t-elle et quelles sont éventuellement les améliorations qu’il faudrait y apporter ?

Mme Laurence Dumont. L’asile et l’immigration nous ramènent à l’actualité parlementaire, puisque nous devons prochainement examiner le projet de loi du Gouvernement. Je déplore déjà que l’asile et l’immigration soit confondus dans un même texte car, vous l’avez dit, ce sont deux choses différentes. Il s’agit donc d’un mauvais signal envoyé à nos concitoyens, ce que confirment les inquiétudes qui grandissent autour du texte, et cette grève – inédite – à la CNDA.

Plus précisément, j’aimerais connaître le délai qui s’écoule entre l’entrée d’un demandeur d’asile sur le territoire français et l’enregistrement de sa demande, ainsi que le nombre de personnes qui se trouvent hors du délai de cent vingt jours actuellement en vigueur. Quelle impact aurait, selon vous, la réduction de 120 à 90 jours du délai de dépôt de dossier à l’OFPRA ?

Vous nous avez déjà indiqué que le temps moyen d’instruction des dossiers était de trois mois. Le projet de loi envisage de l’abaisser à deux mois. Confirmez-vous que cette réduction des délais pourra s’effectuer dans le respect du droit des personnes et des procédures ?

Je souhaiterais également être informée des moyens par lesquels l’OFPRA notifie actuellement ses décisions, puisque vous avez suggéré qu’on pourrait sans doute aller plus vite. À cet égard, le projet de loi prévoit que cette notification pourra se faire par tout moyen : un SMS pourrait-il suffire, sachant que les demandeurs d’asile ne disposent pas forcément d’un numéro pérenne ?

Enfin, avec quelle fréquence vos services utilisent-ils aujourd’hui la visioconférence, et quel est votre avis sur cette technique pour le traitement des demandes d’asile ?

Mme Clémentine Autain. Pourriez-vous nous donner quelques indications sur les moyens financiers dont dispose l’Office pour faire face à ses missions ?

Je partage ce que vient de dire Laurence Dumont sur la confusion entre asile et immigration, mais vous n’êtes sans doute pas la personne à entendre sur cette question, puisque vous n’êtes pas en charge de la politique d’immigration, qui relève du débat parlementaire. En revanche, je souhaiterais savoir quelle est la position de l’Office sur la question des réfugiés climatiques, dont on anticipe un afflux important, compte tenu du peu d’efforts que l’on fait pour contrer le réchauffement climatique. L’OFPRA a-t-il engagé une réflexion et se prépare-t-il à cet afflux qui pourrait le mettre en grande difficulté ?

M. Jean-Paul Lecoq. Merci avant tout de contribuer comme vous le faites à faire appliquer dans notre pays le droit d’asile, car nous devons être fiers d’être un pays d’accueil.

Je m’inquiète néanmoins des conditions dans lesquelles est mis en œuvre ce droit d’asile lorsque vous parlez de l’accélération des procédures. En effet, la situation des demandeurs d’asile peut être très complexe selon le pays d’où ils viennent. Comment, dans ces cas-là, établissez-vous les critères qui fondent les demandes ? Envoyez-vous des enquêteurs sur place ? Utilisez-vous les médias ou les services des ambassades ? Combien de temps cela nécessite-t-il, et cette volonté de traiter chaque cas individuellement n’est-elle pas incompatible avec l’idée de raccourcir les délais de traitement des dossiers ? Le mouvement de grève à la CNDA n’est pas étranger à cette problématique car, plus les délais de traitement sont raccourcis, plus le risque de voir se multiplier les recours augmente.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Comment peut-on faire pour qu’un réfugié qui a été débouté du droit d’asile dans un pays européen ne puisse faire réexaminer sa demande dans un autre pays ? Faut-il passer par la loi ou par une décision européenne ? N’est-ce qu’une question de pratique ? Quoi qu’il en soit, l’espace européen est un espace de droit, et un débouté du droit d’asile dans un État membre doit être considéré comme l’étant dans l’ensemble des États membres.

M. Pascal Brice. Monsieur Nadot, en ce qui concerne la grève à la CNDA, vous comprendrez que je ne m’exprime pas sur la situation d’une autre institution, d’autant qu’il s’agit de mon juge. Je n’esquiverai cependant pas la question qui m’a été posée par ailleurs sur la manière dont les officiers de protection de l’OFPRA, qui sont sous ma responsabilité, se préparent à mettre en œuvre les dispositions que contient le projet de loi qui va prochainement être soumis à votre examen.

Au-delà des questions de nature politique dans lesquelles je n’entrerai pas, notre volonté est bien de poursuivre la réduction des délais – puisque il s’agit de l’élément-clé de ce projet de loi en ce qui concerne le droit d’asile –, dans le respect des droits de chaque demandeur d’asile comme du travail d’expertise des officiers de protection. Nous ne savons pas faire autrement.

J’entends d’autant mieux l’inquiétude des agents de la CNDA qu’une inquiétude similaire existe à l’OFPRA et que je n’exclus pas qu’elle puisse se manifester au grand jour. Je travaille donc depuis que j’ai pris mes fonctions, et en particulier depuis que le Président de la République a insisté sur cette réduction des délais d’instruction, à y préparer mes équipes. C’est la raison pour laquelle je tiens à dire ici, comme je l’ai dit à mes autorités de tutelle, que le temps strictement consacré à l’instruction, c’est-à-dire le temps qui s’écoule entre le moment où l’officier de protection reçoit le dossier du demandeur d’asile et celui où il va prendre la décision, est désormais quasiment incompressible, tant nous avons tout fait, depuis quatre ou cinq ans, pour le réduire.

Nous l’avons réduit dans un souci d’harmonisation des procédures mais également parce que, lorsque le taux de protection dans les pays d’origine est très faible, nous devons aller vite.

Ce n’est donc pas sur la conduite de l’instruction en tant que telle que va porter l’effort supplémentaire mais sur tout ce qui touche à l’organisation logistique. Nous allons en premier lieu faire en sorte que la convocation à l’entretien de l’OFPRA intervienne plus rapidement. Ce n’est pas rien, car l’OFPRA, ce sont quatre cents entretiens par jour, dans cent dix langues différentes, et donc autant de prestations d’interprétariat. L’effort va donc toucher le management et les systèmes d’information, sans porter atteinte ni à la qualité de l’instruction ni aux droits des demandeurs d’asile. Telle est la réponse que je peux apporter aujourd’hui aux inquiétudes qui se font jour. J’ai la conviction d’être engagé, depuis quatre ou cinq ans, avec les équipes de l’OFPRA, dans une véritable révolution culturelle, qui nous permet aujourd’hui de conjuguer qualité et rapidité de l’instruction.

Monsieur Nadot, vous avez également évoqué le rôle de notre division de l’information, qui alimente les officiers de protection sur la situation dans les pays d’origine. Elle le fait à partir des renseignements rapportés par des missions envoyées sur place : une mission revient ces jours-ci d’Haïti, une autre du Nigeria, une troisième de Guinée. Elle travaille également avec des universitaires et des chercheurs, et collecte toute une série de données qui permettent d’étudier la situation individuelle des demandeurs d’asile, en procédant à des vérifications de concordance entre leur témoignage et la situation dans le pays d’origine.

Je redis ici qu’au nom de l’indépendance de l’OFPRA, la division de l’information établit ses analyses en toute indépendance. Il nous arrive de travailler avec le Quai d’Orsay, mais les objectifs de la diplomatie française ne sont pas les nôtres – qui sont de veiller à l’application du droit d’asile – et, étant moi-même diplomate, je sais pertinemment que, lorsque j’interrogerai les ambassadeurs en poste dans tel ou tel pays, ils me répondront invariablement que tout va bien.

Quoi qu’il en soit, je vous confirme que bienveillance et rigueur continueront d’être les maîtres-mots de l’action menée par l’OFPRA, et ce malgré le raccourcissement des délais.

Monsieur Tessier vous m’avez interrogé sur les déboutés. Vous devinez combien je suis conscient de l’importance de cette question pour le bon fonctionnement du système de l’asile français. Cela étant, je me permets de vous redire combien je veille à ne jamais transgresser la règle que je me suis fixée, qui est de jamais me positionner sur le terrain de la politique migratoire. Or la question des déboutés relève de la responsabilité du ministère de l’intérieur et des préfets.

Ne voulant néanmoins pas avoir l’air d’esquiver la question, je vous répondrai que l’OFPRA a malgré tout une forme de responsabilité en la matière. Le point d’entrée des missions de l’OFPRA, c’est la protection des demandeurs d’asile qui s’applique quand elle a lieu d’être. Mais, pour que l’ensemble du système de l’asile fonctionne, il faut que celles et ceux qui n’ont plus le droit au séjour soient reconduits aux frontières.

Pour nommer ces femmes et ces hommes qui viennent en France chercher refuge, les technocrates parlent de « flux mixtes », expression qui renvoie à la réalité de ces migrants qui, pour partie, relèvent du droit d’asile et, pour partie, n’en relèvent pas. C’est bien parce que nous sommes parfaitement conscients que le droit d’asile ne s’applique pas toujours que nous faisons en sorte d’instruire les dossiers dans des délais particulièrement courts, notamment ceux albanais ou haïtiens, à Cayenne. Là se situe la responsabilité de l’OFPRA, la question des reconduites relevant des préfets et du ministère de l’intérieur. Pour notre part, nous assumons notre responsabilité, toute notre responsabilité mais seulement notre responsabilité.

Monsieur Son-Forget, vous m’avez interrogé sur les rapports avec les pays d’origine et de transit. Ils ne relèvent pas complètement de la compétence de l’Office. Reste que j’ai une conviction en la matière : au vu des migrations qui se développent, je crois qu’il y a une responsabilité partagée, comme on l’a constaté avec la Libye, des pays d’origine, des pays de transit et des pays d’accueil. Dans l’approche générale de ces questions de migration, avec leur impact sur la demande d’asile en France, la question de l’aide au développement des pays d’origine est centrale, tout comme la capacité de travailler avec les pays de transit. Enfin, et vous devinez que pour l’OFPRA c’est essentiel, lorsque quelqu’un arrive sur le sol européen et notamment sur le territoire de la République, la Constitution s’applique pleinement : toute personne doit pouvoir voir sa demande d’asile instruite dans de bonnes conditions.

Je vous remercie par ailleurs de m’avoir interrogé sur le HCR car c’est pour nous un partenaire essentiel. Il est d’ailleurs membre du conseil d’administration de l’OFPRA. Le travail que nous réalisons avec lui dans le cadre de nos missions de réinstallation au Proche-Orient et en Afrique est de très grande qualité. Je tiens à insister sur le fait que s’il y a une institution internationale dans laquelle il faut investir, c’est bien le HCR. Si nous voulons être cohérents avec nous-mêmes, nous devrions en effet lui donner, notamment au niveau européen, des moyens substantiels.

Monsieur Naegelen, vous me demandez mon avis sur un texte en cours de discussion à l’Assemblée, aussi ne vous étonnerez-vous pas que je sois peu loquace sur ce point car je n’ai pas à m’immiscer dans vos débats. Je rappellerai seulement que, concernant les accords de Dublin, du point de vue de l’OFPRA, la seule chose qui compte est que la demande d’asile soit instruite dans de bonnes conditions, c’est-à-dire respectueuses des droits de chacun. Si c’est le cas, et il s’agit de demandeurs d’asile qui n’ont pas, en tant que tels, commis d’actes répréhensibles, alors vive Dublin ! Si le système continue à ne pas fonctionner, il faut s’interroger et le vote du Parlement européen est à cet égard très précieux, de même que les perspectives dessinées par le Président de la République.

Madame Dumont, vous souhaitez connaître mon point de vue sur la disposition du projet de loi visant à réduire le délai permettant à une personne, après son arrivée sur le territoire, d’engager la procédure d’asile – délai qui d’ailleurs concerne plus les préfectures que l’OFPRA. Avec toute la réserve qui doit caractériser le commentaire d’un texte encore à l’examen du Conseil d’État, je dirai que, du point de vue de l’OFPRA, ce qui importe, c’est de pouvoir exercer la protection quand il y a lieu – nous sommes quelque peu monothématiques... Nous nous réjouissons de toute disposition nous permettant d’exercer cette mission dans les meilleures conditions possibles. Que le législateur souhaite modifier le délai dans lequel une personne peut entamer une procédure d’asile, en soi, cela ne me choque pas et, au-delà, du point de vue de l’OFPRA, cela n’a rien de choquant. Il paraît naturel que les personnes puissent engager rapidement une procédure d’asile. En même temps, nous savons tous, pour le vivre, qu’il n’y a pas d’évidence à demander l’asile rapidement. De nombreuses personnes ne sont pas accompagnées et il y a une inégalité entre elles et les personnes qui seront rapidement prises en charge par des associations, les pouvoirs publics ou les collectivités locales et vont donc pouvoir entamer assez vite les démarches. Autre cas, la situation des femmes qui font l’objet d’une exploitation sexuelle en France comme dans d’autres pays européens justifie vraiment un accompagnement très particulier pour les raisons que j’ai déjà évoquées : protéger quand il y a lieu et ne pas se laisser instrumentaliser par les proxénètes.

En somme, il semble normal qu’un délai soit fixé ; il faut simplement veiller à ce que les personnes soient mises en situation de pouvoir engager la procédure de demande d’asile. Je vous confirme, madame Dumont, que le passage du délai d’instruction à deux mois est crédible dès lors que la demande d’asile n’augmenterait pas à un rythme supérieur à ce qu’elle est actuellement, à savoir 15 à 17 %. Aujourd’hui, nous sommes tenus d’attendre le retour de l’accusé de réception après avoir notifié la décision. Or vous imaginez les conséquences de cette disposition pour des demandeurs d’asile qui sont à la rue. Il faut pouvoir régler ces situations en veillant à ce que les droits des demandeurs soient pleinement préservés.

Nous utilisons la vidéo-conférence et avec parcimonie : elle est nécessaire dans certaines situations, dans les centres de rétentions très éloignés par exemple et, dans ce cas, je veille à ce que les conditions de confidentialité absolue soient respectées. Cet outil précieux doit néanmoins rester marginal.

Madame Autain, les moyens de l’OFPRA, et j’en remercie à nouveau le Parlement, ont été régulièrement augmentés depuis quatre ou cinq ans : ses effectifs ont pratiquement doublé en quatre ans – ce que j’évite de dire à des collègues appartenant à d’autres administrations… L’investissement a donc eu lieu et vous l’avez complété dans la loi de finances pour 2018. Au vu de l’augmentation de la demande d’asile, je considère que nous disposons des moyens d’agir. Comme toute administration qui se respecte, nous avons encore quelques besoins mais moins, il me semble, que les préfectures.

Quant aux réfugiés climatiques, c’est pour nous un motif de préoccupation et je dirai que cela fait partie des situations de détresse humanitaire qui mettent l’OFPRA en difficulté parce qu’elles ne correspondent pas aux critères du droit d’asile. C’est également le cas des personnes « détruites » en Libye. Reste que, d’un point de vue très personnel, j’estime qu’il serait périlleux de vouloir réformer la convention de Genève en l’état actuel du monde : je suis assez convaincu en effet que le résultat serait moins protecteur aujourd’hui qu’il ne le fut en 1951. Je suggère par conséquent – et de façon très intéressée – que les réfugiés climatiques fassent partie des catégories pour lesquelles on définisse des outils juridiques à l’échelon européen et international.

Monsieur Lecoq, vous m’interrogez sur les critères du droit d’asile. Ils sont fixés par la convention de Genève : un engagement personnel, à différents titres, une situation de conflit généralisée dans un pays – comme la Syrie – ou une région d’un pays – c’est le cas de nombre d’entre elles en Afghanistan –, des traitements inhumains et dégradants. Nous croisons ces critères avec ce que nous savons de la situation dans le pays d’origine – c’est le travail d’une division de l’OFPRA. Le droit est évolutif : nous protégeons des homosexuels et des lesbiennes – qui relèvent de la convention de Genève –, ce qui était plus rarement le cas il y a vingt ans. Il revient donc à l’OFPRA d’appliquer ces critères de manière bienveillante et rigoureuse, en tenant compte de l’évolution jurisprudentielle du droit.

J’en viens enfin, madame la présidente, à votre question sur les déboutés. Ce sont les accords de Dublin qui sont censés régler leur situation : ils précisent qu’un demandeur d’asile qui a fait l’objet d’une décision de rejet dans un autre pays d’Europe doit repartir et être de nouveau admis dans ce pays. Cette disposition a une incidence directe sur le travail des officiers de protection puisqu’ils doivent instruire des demandes qui ont déjà été rejetées ailleurs. La solution de court terme consiste à mettre l’accent sur ces personnes-là, dans l’application du règlement Dublin, plutôt que sur celles qui n’ont fait que laisser des empreintes en arrivant. Surtout, il faut pouvoir renégocier un système européen qui permette aux OFPRA européens de se reconnaître mutuellement et, dans l’idéal – un idéal que je crois atteignable –, créer un OFPRA européen indépendant qui permette de statuer sur les demandes d’asile.

Mme Marine Le Pen. Il ne vous étonnera pas, monsieur le directeur général, que je n’ai aucune illusion sur la politique d’asile actuellement menée qui, détournée de son objectif initial, finit par attenter aux intérêts des Français. J’aurais de très nombreuses questions à vous poser mais je me limiterai à trois.

La présomption de minorité pose problème et suscite des divergences entre pays. Je souhaite savoir ce que l’OFPRA fait : les forces de l’ordre nous indiquent ainsi qu’à Calais, c’est la mode, tout le monde se dit mineur et, comme il n’y a aucun moyen de le vérifier, on laisse repartir les gens dans la nature.

Ensuite, vous avez fait grand cas du travail des associations qui parfois mélangent elles-mêmes asile et immigration puisque, selon les témoignages de nombreux Calaisiens, elles suggèrent très fortement et même conseillent, de manière générale, à toute personne en situation d’immigration clandestine, de réclamer l’asile. Avez-vous des contacts avec ces associations, êtes-vous amenés à leur expliquer que c’est une mauvaise procédure puisque, évidemment, elles provoquent ainsi l’engorgement de l’OFPRA et risquent, pour le coup, d’attenter aux droits de ceux qui devraient pouvoir vraiment bénéficier de l’asile en France ?

Enfin, selon vous, 97 % des demandes d’asile réalisées par des Syriens seraient acceptées. Je m’interroge tout de même. Avez-vous des contacts avec le gouvernement syrien ? Il y a en effet là-bas une guerre – et quoiqu’on pense de Bachar El-Assad, fût-ce le plus grand mal, mais ce n’est pas le sujet – avec des soldats de l’État islamique. Si 97 % des personnes qui arrivent ont l’autorisation de rester, on peut légitimement s’inquiéter sur le fait de savoir si, parmi ces demandeurs d’asile syriens, il n’y aurait pas des anciens combattants de l’État islamique. Vous évoquez des personnes qui représentent un danger pour la nation et auxquelles l’OFPRA peut refuser l’asile. Dans ces conditions, sont-elles soumises à une procédure particulière, remises à un service de police quelconque, ou bien se contente-t-on de leur expliquer qu’elles ne bénéficieront pas de l’asile et les laisse-t-on repartir dans la nature – comme les autres d’ailleurs ?

M. Jacques Maire. La tonalité de mon intervention sera légèrement différente de celle que nous venons d’entendre, vous pouvez l’imaginer. Je vous invite, pour ceux qui n’en ont pas eu l’occasion, à assister à un entretien avec un officier de protection. C’est bien de parler de productivité mais c’est bien aussi de mesurer la qualité du travail fourni. Je l’ai fait il y a quelques mois et pu ainsi vraiment percevoir la réalité locale, la situation individuelle et la nécessité d’un lien concret entre l’interprète et l’officier, ce qui permet de voir qui on a vraiment en face de soi.

La notion de pays tiers sûr est, pour les défenseurs du droit d’asile, une horreur absolue puisqu’elle signifie qu’on y enverrait des gens passés par le Niger ou par le Tchad. On a gagné la « bataille de la conviction » en France, ce qui n’est pas le cas à l’échelle européenne. Pouvez-vous nous éclairer ?

Ensuite, quelle analyse faites-vous de vos missions au Tchad et au Niger ? Est-ce un bon moyen de prévention de migration des demandeurs d’asile ?

Vous avez émis le souhait que soit créé un OFPRA européen. Dès lors, quels seraient les rapports entre ce dernier et l’OFPRA national ?

Enfin, vous êtes sous la tutelle exclusive du ministère de l’intérieur, ce qui nous semble un peu baroque si l’on considère l’histoire de l’OFPRA. Est-ce le cas dans les pays étrangers ? Voyez-vous des inconvénients à votre situation actuelle ?

M. Alain David. Pourriez-vous nous indiquer s’il existe une contradiction entre l’objectif apparemment très louable de réduction des délais d’instruction des dossiers et un examen approfondi et bienveillant des récits des demandeurs d’asile ? En outre, disposez-vous d’effectifs suffisants pour appliquer la réduction des délais envisagée ?

Existe-t-il par ailleurs une procédure concernant les mineurs isolés demandeurs d’asile ?

M. Rodrigue Kokouendo. Vous avez rappelé, monsieur le directeur général, la situation au Darfour et en Libye. Je reviens sur les actions menées par l’OFPRA au Niger et au Tchad. Conformément aux annonces du Président de la République en août dernier, les modalités d’identification, en coopération avec le HCR, des personnes les plus vulnérables et ayant droit à l’asile, les demandes n’étant pas traitées sur le territoire français, ont parfois été critiquées. Pouvez-vous nous rappeler quels sont vos critères d’identification et s’ils font l’objet de discussions dans la perspective éventuelle de leur évolution ? Quels retours avez-vous de vos agents sur le terrain des facilités et des difficultés liées à des procédures d’identification ?

Par ailleurs, la Libye a été citée pour accueillir des missions de protection avancée de l’OFPRA mais les conditions de sécurité n’ont pas permis de mener ce projet à bien. Où en est-on et le déploiement d’une mission est-il prochainement envisagé ?

M. Nicolas Dupont-Aignan. Personne ne remet en cause le droit d’asile qui est une obligation internationale et surtout une obligation morale. Reconnaissons néanmoins qu’il est un moyen objectif de détournement des règles relatives à l’immigration – notre collègue Teissier a évoqué les déboutés qui restent sur le territoire.

La question clef que je souhaite que vous nous aidiez à approfondir est celle de la réduction des délais – pas seulement ceux concernant votre organisation –, en particulier des délais de recours, et de l’instrumentalisation qui en est faite. Je souhaite ensuite que vous nous éclairiez sur le rôle des associations qui confondent asile et immigration et qui se servent de la procédure d’asile – vous le savez très bien – pour inciter les migrants économiques à rester sur notre sol. Je souhaite également comprendre pourquoi l’accord de Dublin n’est pas appliqué et pourquoi vous réexaminez des demandes d’asile rejetées dans d’autres pays. Quels seraient les moyens les plus rapides pour améliorer la situation ?

En outre, vous avez évoqué la différence de degré de protection entre organisations nationales. Où se situe, de ce point de vue, l’OFPRA par rapport aux autres organisations et quels sont les pays qui posent problème ?

Enfin je m’étonne, même si je comprends les considérations philosophiques qui vous animent, que l’OFPRA déploie des moyens pour aller chercher des demandeurs d’asile dans d’autres pays. Je vois, et je m’en réjouis, que nous donnons les moyens nécessaires à l’OFPRA pour assumer sa mission mais je vois aussi que ces moyens, nous ne les donnons pas à nos forces de police : nous ne contrôlons pas nos frontières, nous sommes incapables de contrôler notre immigration et le projet de loi sur l’asile et l’immigration comporte des mesurettes qui ne changeront rien tant que nous ne contrôlerons pas nos frontières, j’y insiste, que nous ne nous attaquerons pas aux passeurs et que nous n’aurons pas une véritable politique d’aide au développement, notamment vis-à-vis des pays du Maghreb et de l’Afrique sub-saharienne.

Mme Marion Lenne. Ma première question porte sur le processus des décisions rendues par l’OFPRA. Alors que 43 000 personnes ont été placées sous sa protection en 2017, de nombreuses décisions demeurent incomprises. Cette incompréhension, renforcée par la détresse humaine, tend à monter l’opinion publique contre l’OFPRA auquel est reproché de juger en quelques heures la vie des personnes, sans motiver ses décisions de rejet. Sur deux dossiers similaires, il peut y avoir des décisions différentes et des bruits circulent, même, sur les chances d’obtenir l’asile qui seraient plus faibles lorsque la demande provient d’un détenu d’un centre de rétention administrative que lorsqu’elle suit une procédure normale via les plateformes et les préfectures. Bref, on note une certaine remise en cause, parfois une défiance – qu’il faut entendre – à l’encontre des décisions rendues. Pour des décisions moins opaques et pour renforcer la légitimité des verdicts, comment optimiser le processus et rendre plus transparentes les raisons qui guident les choix d’accorder ou de refuser le statut de réfugié ?

Je reviens également sur la convention de Genève. À l’OFPRA, vous traitez les demandes d’asile sous l’égide de ladite convention qui prévoit que « le terme réfugié s’applique à toute personne qui craint avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité et de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ». Cette définition, rédigée pendant la guerre froide, période pendant laquelle les réfugiés étaient considérés comme des personnes persécutées par un régime totalitaire, est-elle toujours adaptée, selon vous, à la réalité des demandeurs d’asile ? Comment observer une crainte vécue « avec raison » ?

Enfin, concernant les missions de protection avancée au Niger, comme l’a rappelé notre collègue Kokouendo, l’OFPRA se rend directement sur place pour identifier, en coopération avec le HCR – dont vous avez souligné la qualité du travail –, les personnes les plus vulnérables ayant droit à l’asile. Ce dispositif évite des déplacements périlleux à des populations fragilisées. Comment ce dispositif est-il perçu par les populations ? Les entretiens menés sur place sont-ils différents de ceux menés en France ? Pensez-vous que ce procédé les dissuade de risquer leur vie pour rejoindre nos pays ?

Plus largement, que pensez-vous de la mise en place de visas à entrées multiples, évoquée par la présidente ?

M. Michel Herbillon. Il est une chose que nos concitoyens ne supportent plus : l’écart entre les discours et la réalité, le gouffre qui trop souvent sépare des engagements pris par les élus, par les pouvoirs publics, par les plus hautes autorités de l’État, et leur non-respect. C’est le cas dans de nombreux domaines de l’activité publique et tout particulièrement pour les sujets que nous sommes en train d’évoquer. Vous rappeliez vous-même que le Président de la République avait pris l’engagement que tous les déboutés du droit d’asile seraient expulsés… Nous sommes bien sûr très attachés au respect du droit d’asile et c’est pour cette raison que nous sommes très attentifs lorsque ce droit fondamental est détourné de son objet.

Je ne reviendrai pas sur le défaut de réponse européenne que vous avez évoqué. Les situations sont en effet très différentes d’un pays à l’autre : la loi fondamentale allemande, par exemple, prévoit le droit d’asile, ce qui explique en particulier les positions de la chancelière sur le sujet.

Vous avez rappelé que vous disposiez des moyens financiers et humains nécessaires. Pourquoi donc y a-t-il des problèmes ? Je vais vous poser quelques questions simples et précises.

Combien de demandes de droit d’asile ont-elles été acceptées depuis six mois ?

Combien y a-t-il eu de déboutés du droit d’asile au cours des six mois qui viennent de s’écouler ?

Combien y a-t-il de déboutés sur notre territoire qui vivent dans des conditions indignes à la fois pour eux mais aussi pour la réputation de la France ?

M. Éric Girardin. Comme celle de Jean-Paul Lecoq, ma question porte sur les déboutés du droit d’asile auxquels on demande de retourner chez eux. Comment être sûr qu’aucune menace ne pèse sur leur vie s’ils retournent dans des pays dont les droits de l’homme ne sont pas particulièrement l’apanage ? J’ai connaissance de cas concernant la Russie, l’Azerbaïdjan… Je fais certes confiance aux instructeurs, c’est leur métier, mais on reste dubitatif quand on entend dire qu’il n’y a aucun risque pour telle personne si elle retourne dans tel pays.

M. Pierre-Henri Dumont. Nous nous sommes déjà croisés plusieurs fois, monsieur le directeur général, et c’est toujours un plaisir de vous entendre.

Vous avez insisté sur la nécessité d’expulser les déboutés du droit d’asile, sorte de seconde jambe d’un droit dont la première serait la protection. Or, en 2016, le taux d’exécution de ces expulsions atteignait environ 18 %, soit 16 500 expulsés sur 92 100 décisions d’expulsion. Avez-vous les chiffres de 2017 et en particulier ceux du second semestre ?

Ensuite, le Gouvernement fixera probablement dans le projet de loi sur l’asile et l’immigration, que nous examinerons dans quelques semaines, un délai de six mois par demande, recours inclus. Pensez-vous que ce délai soit réaliste – surtout concernant le délai de recours ?

Par ailleurs, des centres d’accueil et d’examen de situation (CAES) ont été installés sur le territoire français depuis quelques mois. Peuvent-ils à votre avis jouer un rôle dans l’examen du dépôt du droit d’asile ?

Enfin, pouvez-vous nous décliner les missions de l’OFPRA à Calais – ma circonscription – et surtout nous donner votre avis sur le fait que les migrants présents peuvent, pour la majorité d’entre eux, demander l’asile mais préfèrent ne pas le faire pour tenter leur chance et passer au Royaume-Uni, ce qui peut conduire à la situation qu’on a pu déplorer il y a quelques jours : des rixes entre ethnies, des migrants se trouvant entre la vie et la mort, victimes de coups de feu ?

Mme Mireille Clapot. Ma question, spécifique, illustre la difficile lisibilité des décisions de l’OFPRA et porte sur la Tchétchénie. La situation y est très préoccupante : impunité des forces de sécurité, tortures, représailles contre les organisations non gouvernementales (ONG), atteintes aux droits des femmes et aux homosexuels. Un responsable d’Amnesty international, que j’ai auditionné hier dans le cadre du groupe de travail que je préside sur les droits de l’homme, parlait de « trou noir des droits de l’homme » du fait de la toute-puissance de Ramzan Kadyrov et de la bienveillance de Vladimir Poutine. Dans ma circonscription, dans la Drôme, se trouve une famille tchétchène, menacée dans son pays à la suite d’une agression grave et sous la menace d’une expulsion du territoire après deux refus de l’OFPRA. Comment, au sein de l’Office, appréciez-vous le contexte politique et comment pouvez-vous envisager de renvoyer quelqu’un dans cette région du monde où menaces privées, menaces d’État et menaces par des groupes armés se confondent ?

Mme Sonia Krimi. Depuis 2010, l’OFPRA est sous la tutelle du ministère de l’intérieur. Je ne remets pas en cause votre indépendance mais je souhaite d’autant plus avoir votre avis sur cette situation que la demande d’asile me semble avant tout une question de société, de parcours de vie, une question relevant des droits de l’homme et ne saurait être rattachée au ministère de l’intérieur dès lors que l’on assimile les immigrés, les étrangers aux fraudeurs, aux voleurs et aux criminels… Quid, dans ces conditions, de votre éventuel rattachement au ministère des affaires étrangères ou plutôt même, au ministère de la justice, ou encore, soyons fous, au ministère du travail ?

Que se passe-t-il pendant le temps où vous instruisez les dossiers ? Pendant ces deux, trois voire six mois, ne peut-on imaginer un statut juridique, impliquant donc des devoirs et des droits, qui nous éviterait des situations comme celle de Calais et les dérives que l’on peut déplorer ? Je vous mets trois semaines dans la rue et je vous garantis que votre comportement changera ; on verra si, au bout de ces trois semaines, vous ne serez pas plus agressifs, violents voire pire. Comment donc imaginer un tel statut juridique, comment apporter plus de confort et d’humanité en attendant que le dossier soit instruit ?

Je terminerai par une remarque sur le « ping-pong » inhumain que subissent les « dublinés » : je rejoins totalement votre analyse et j’attends que nous travaillions tous ensemble pour trouver une solution européenne.

Mme Valérie Boyer. Rappelons que l'immigration humanitaire, qui comprend l'asile, ne représente que 15 % des premiers titres de séjour délivrés en 2017, soit 43 105 demandes sur 262 000. Chaque année, nous accueillons donc sur notre territoire une population équivalente à celle de la ville de Bordeaux, ce qui n’est pas rien.

N’ignorons pas non plus le trafic d'êtres humains, occasionné par la crise migratoire, qui représente 32 milliards d'euros. Passer la Méditerranée coûte environ 7 000 dollars par tête, mais il existe aussi des filières qui vendent aux clandestins des mariages bidon, gris ou de complaisance. Selon les chiffres qui circulent sur internet, un tel mariage coûte 30 000 euros à un Chinois et environ 10 000 euros à un Maghrébin. Il y a des tarifs. Nous sommes là au cœur d'une très forte demande qui, bien souvent, s'appuie aussi sur des demandes d'asile.

J’en viens à mes questions.

J’aimerais avoir votre avis sur le rôle des associations qui détournent le droit, qui se servent du droit d'asile pour défendre une politique pro-migratoire et qui participent parfois, directement ou non, à ce trafic d'êtres humains.

Pourquoi réexaminer une demande instruite ailleurs ? Les bras m'en tombent. Le règlement de Dublin est pourtant une forme de cette harmonisation européenne que vous jugez nécessaire.

Comment est-il possible que des pays – avec lesquels nous entretenons souvent de très bonnes relations et qui ne sont pas inscrits sur la liste noire des lieux où nous ne pouvons renvoyer quiconque – refusent le retour de personnes déboutées du droit d'asile ? J'avoue que je ne le comprends pas. Que fait l’OFPRA si le pays d'origine refuse le retour après le rejet de la demande de droit d'asile ? Cette question a déjà été posée de différentes manières par mes collègues mais vous n’y avez que partiellement répondu.

A-t-on des chiffres précis sur les demandeurs en fonction de leur nationalité, de leur âge, de leur sexe, de leur religion. La question des mineurs est très intéressante. J’aimerais aussi savoir si vous avez des données sur les minorités religieuses persécutées. Comment abordez-vous ces questions ?

Mme Monica Michel. Merci, monsieur le directeur général, pour votre exposé fort intéressant.

L’Albanie est le pays d’où provient le plus grand nombre de demandeurs d'asile en France : 7 630 Albanais ont déposé une demande en 2017 mais seulement 6 % d’entre eux ont obtenu satisfaction, alors que le statut a été accordé à 83 % des 5 987 Afghans qui l’ont demandé. Rappelons que l’Albanie ne cache pas son souhait de rejoindre l'Union européenne et que le processus de candidature devrait être examiné courant 2018.

Quels critères ouvrent le droit d'asile pour des Albanais ?

Une fois que l’OFPRA a accordé sa protection à un demandeur d'asile, comment suivez-vous cette personne ? Quels sont les changements induits par cette protection dans la situation de ces personnes ?

M. Bruno Fuchs. Merci beaucoup, monsieur le directeur général, pour votre exposé très clair et pour la grande sincérité dont vous avez fait preuve en détaillant les failles et insuffisances de notre dispositif.

Ma première question porte sur un paradoxe qui concerne les demandeurs d'asile lesbiennes, gays, bisexuels et transgenres (LGBT). À plusieurs reprises, vous avez fait état de ce type de situation. En France, on n'a techniquement pas à prouver son orientation sexuelle quand on est demandeur d'asile LGBT ; on doit prouver les risques qui pèsent sur soi en cas de retour au pays. Pourtant, l’éventuel rejet se fait au motif que ces craintes n'ont pas pu être établies, ce qui revient à dire que l'OFPRA n'a pas réussi à démontrer l'homosexualité de la personne. Tout un paradoxe. Comment entendez-vous mettre un terme à cette situation et traiter plus efficacement ce type de demande d'asile ?

Vous vous réjouissez de l'accélération des délais de traitement des demandes, qui sont passés de six à trois mois. La Coordination française pour le droit d'asile (CFDA), qui regroupe dix-sept associations, estime quant à elle que le dispositif s'est globalement dégradé depuis 2015. Elle pointe l’inadaptation des pratiques administratives. Elle dénonce aussi une gestion de l'urgence qui a contribué à rendre opaque et incompréhensible l'ensemble du dispositif. Comment réagissez-vous à ces déclarations ?

Mme Jacqueline Maquet. Merci, monsieur le directeur général, pour cet exposé éclairant.

J’ai deux petites questions à vous poser sur Calais.

Depuis le démantèlement de la jungle, il y a deux ans, sur ce territoire où nous nous substituons aux Britanniques, il n'est plus possible de déposer une demande d'asile. Pensez-vous que ce soit normal ?

Depuis plus de dix ans, Calais voit arriver des migrants et des réfugiés dont le nombre peut parfois s’élever jusqu’à 8 000. Cette situation peut-elle perdurer ? Une organisation structurée avec des lieux d'accueil dans la dignité, voire des CAES le long du littoral, permettrait peut-être une plus grande fluidité. Qu'en pensez-vous ?

Mme Nicole Le Peih. L'ONU annonce 250 millions de réfugiés climatiques à l'horizon de 2050. D'après le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), 26 millions de personnes sont déjà déplacées chaque année à cause d'événements météorologiques extrêmes. Le réchauffement climatique et les dégradations environnementales produisent d'importants mouvements de population à l'intérieur des États et au-delà de leurs frontières.

Pourtant, la Convention de Genève ne semble pas adaptée à ces phénomènes. Le cas des déplacés environnementaux, qui subissent de tels bouleversements, est loin d'être pris en compte de manière uniforme par la législation internationale. Si ces réalités variées échappent aux conventions en vigueur, n'est-ce pas le moment d'envisager un nouveau statut pour ces réfugiés climatiques, leur conférant une protection spécifique ? Quelle instance pourrait accorder cette protection spécifique ?

Mme Olga Givernet. Pour ma part, je voulais revenir sur une remarque de notre collègue Laurence Dumont concernant la loi asile et immigration. À mon sens, il est impensable de dissocier l’asile de l'immigration. D'un point de vue administratif et technique, nous avons besoin de votre rigueur qui consiste à traiter au cas par cas. D'un point de vue politique et humain, je pense que nous devons regarder le sujet de manière globale.

Prenons le cas de demandeurs d'asile arrivés sur notre territoire sans préparation, en ayant laissé une partie de leur famille dans leur pays d'origine. Au moment de l’instruction de leur demande, je suppose qu'ils doivent interroger vos services sur ce qu’il peut advenir de leurs proches qui, souvent, ne pourront pas bénéficier du droit d'asile.

Vous avez évoqué les bureaux déportés de l'OFPRA en Afrique. Il n’est pas nécessaire de rappeler les conditions de traversée au départ de l'Afrique, dont nous avons été témoins et qui doivent toujours exister. Nul besoin de rappeler que ces demandeurs d'asile risquent de perdre la vie pendant ce voyage et d’être déboutés s’ils parviennent à destination. Les bureaux installés en Afrique ont-ils pu limiter le nombre de ces traversées à risque ? Faut-il remettre des moyens pour préserver la vie de ces personnes à qui l’on fait souvent croire qu’ils ont une chance d'obtenir le droit d’asile alors que ce n’est pas forcément le cas ?

Mme Isabelle Rauch. Monsieur le directeur général, je m'associe aux compliments qui ont déjà été faits sur votre exposé.

Je souhaiterais revenir sur le cas de l’Albanie, premier pays d'origine des demandeurs d'asile : 7 630 demandes répertoriées dans notre pays en 2017, un chiffre hausse de 66 %, selon les chiffres de l'OFPRA.

Les indicateurs économiques de l’Albanie sont inquiétants : le taux de chômage atteint plus de 33 % chez les jeunes de moins de vingt-cinq ans, et le salaire moyen s’élève à quelque 350 euros par mois, selon la Banque mondiale. Dans un tiers à la moitié des dossiers, les demandeurs invoquent des vendettas liées à des conflits fonciers anciens, à des différends commerciaux ou à des souhaits d'union contrariés, des rixes entre familles opposées. Plus de huit fois sur dix, la menace n'est pas retenue comme étant susceptible de relever du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, le taux de protection étant de 6 % pour ce pays.

Dans un travail commun unissant l'OFPRA et l’Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), vous paraîtrait-il pertinent de multiplier des ponts entre demande d'asile et immigration économique, afin de maintenir sur le territoire national les demandeurs susceptibles de répondre aux métiers en tension ou détenteurs de savoirs particuliers potentiellement utiles à la nation ? Je pense aussi aux femmes victimes de violences qui pourraient en être des bénéficiaires privilégiées.

De manière plus ponctuelle, quelle évaluation faites-vous des permanences délocalisées créées par l'Office ? Une permanence de ce type a été créée à Metz, dans mon département, au moment du démantèlement du camp dit de Blida.

Mme Martine Leguille-Balloy. Au mois de janvier, Theresa May et Emmanuel Macron se sont entendus pour compléter l’accord du Touquet. À votre avis, que vont apporter ces nouvelles mesures ?

M. Buon Tan. Apparemment, le règlement de Dublin conduit à des taux de rejet des demandes d’asile qui vont de 25 % à 85 %, selon les pays européens qui l’appliquent. Que pourrait-il être fait dans ce domaine, étant entendu qu’il n’est pas possible de continuer comme ça ?

A-t-on vraiment les moyens de procéder aux reconduites à la frontière qui sont prononcées ? En discutant avec différents services, on se rend compte qu’il y a un vrai souci : depuis des années, certaines personnes déboutées du droit d'asile restent sur le territoire. Les reconduites semblent pratiquement impossibles à faire sur le plan logistique et policier.

J’ai appris aussi qu’une personne déboutée dans un autre pays d'Europe peut être reconduite à la frontière dans les dix-huit mois, mais que, passé ce délai, elle peut faire une autre demande et repartir de zéro. Ça peut donc continuer éternellement. Les pays d'Europe envisagent-ils de trouver une solution à cela ?

Quels moyens sont-ils concrètement mis en place pour accueillir les familles et notamment les enfants d’âge scolaire ? Pendant la période d’étude du dossier, les enfants sont-ils scolarisés ? Que se passe-t-il quand ils ne parlent pas français et qu’ils ne peuvent pas intégrer une classe directement ?

Mme Annie Chapelier. Merci, monsieur le directeur général, pour votre exposé extrêmement clair et franc.

Comme ma collègue Isabelle Rauch, je souhaitais vous interroger sur l’Albanie et sur votre compétence à établir la liste de pays d’origine sûrs. L’Albanie a fait plusieurs allers-retours dans cette liste où elle figure désormais depuis octobre 2015. Vous apportez une protection particulière aux femmes victimes de violences conjugales et exposées à l'exploitation sexuelle, dites-vous. Dans le rapport extrêmement documenté que vous aviez établi en juillet 2013 sur la République d'Albanie, il apparaissait que la loi censée protéger les femmes n’était pas du tout appliquée.

Ma collègue a évoqué la persistance du kanun et des vendettas qui pousse nombre d’Albanais à quitter le pays. Par le passé, des Siciliens et des Sardes s’étaient exilés en masse pour les mêmes raisons aux États-Unis où cette grande diaspora fait désormais partie du paysage. Après une longue période durant laquelle ils ne pouvaient sortir du pays, les Albanais sont en train de constituer une diaspora. Partant de cet exemple, j’aimerais savoir quels sont les critères que vous retenez pour faire figurer un État dans la liste des pays d’origine sûrs.

M. Claude Goasguen. Pour avoir eu le grand malheur d'être allé plusieurs fois à l’OFPRA en tant qu’avocat, je dois dire que le lieu m’a donné l’impression d'un infini désordre. Ce qui fait que l'OFPRA ne me paraît pas satisfaisant dans son essence. Vous allez avoir des moyens supplémentaires et vous vous en réjouissez. Tant mieux. On verra cela en séance. La loi vous donne des responsabilités supplémentaires puisqu’il va y avoir une ouverture du regroupement familial. Vos décisions vont être d'autant plus importantes pour l'immigration et le droit d'asile à venir.

Vous n'êtes qu'une autorité administrative, raison pour laquelle on vous balade de ministère en ministère. Comme vous êtes une autorité administrative, vous avez une fonction quasi juridictionnelle mais vous n’avez pas de pouvoir d'exécution. Vous nous dites, d’ailleurs, que l’exécution n’est pas votre problème et que vous appelez le préfet pour qu'il s’en charge. Nous sommes dans une situation extraordinaire : quand vous déboutez une personne, les sanctions et les conséquences juridiques sont importantes mais, au fond, vous vous désintéressez de l'exécution parce que vous êtes une autorité administrative. Quand on est avocat, on voit bien que ce n'est pas tenable. Aucun policier n’intervient quand vous décidez de débouter. Comme vous jugez en tant qu’autorité administrative, il n’y a pas d'exécution, ce qui signifie que les déboutés du droit d'asile posent le problème que nous connaissons pour les reconduites à la frontière.

On veut transmettre ce système à l'Europe. Dieu garde l'Europe d'avoir un système pareil ! À ce moment-là, nous n'aurions plus aucune reconduite à la frontière. Pour reconduire à la frontière, il faut une juridiction. Comme toutes les conventions internationales, la Convention de Genève ne s’applique pas de plein droit et elle peut donner lieu à des interprétations. L'État a voulu s'emparer de l'interprétation de la Convention par l'intermédiaire d'une autorité administrative. C’est du ressort du juge !

Pour ma part, j’aimerais qu’il y ait une autorité juridictionnelle car elle serait tenue d'exécuter ses sentences. Actuellement, nous sommes dans une situation incroyable et le système ne peut pas fonctionner. Dans ces conditions, les reconduites à la frontière sont insuffisantes et la loi sur l'immigration dont nous allons débattre avec ardeur n’aboutira qu’à un statu quo.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Avant de vous donner la parole, monsieur le directeur général, je veux remercier trois collègues qui sont membres de deux autres commissions mais qui participent à nos travaux : Florence Granjus et Audrey Dufeu Schubert de la commission des affaires sociales et Guillaume Gouffier-Cha de la commission de la défense.

M. Pascal Brice. Monsieur Goasguen, l'appréciation d'un député s'impose à un fonctionnaire. Si vous avez la sensation d'un désordre à l'OFPRA, cela s'impose. Depuis 2015, les avocats peuvent accéder à l'OFPRA, et je suis heureux que ce soit désormais possible. Je me tiens à votre disposition si vous souhaitez venir voir comment fonctionne l’Office.

M. Claude Goasguen. Il faut organiser une visite pour tous à Montreuil !

M. Pascal Brice. Vous parlez sans doute de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). En ce qui concerne l'OFPRA, monsieur le député, je serais heureux que vous puissiez venir vous assurer que ce n'est pas le désordre qui règne dans l'institution dont j'ai la charge. Ce serait tout à fait contraire à la façon dont je travaille avec mes équipes, mais vous êtes seul juge.

Je n’ai dit à aucun moment que les reconduites ne seraient pas mon problème. Ce n’est ni ma façon de travailler ni ma façon de m'exprimer. J'ai indiqué que la mission de reconduite est celle des préfets. Dans ces conditions, l'OFPRA joue un rôle éminent mais ce n’est pas le premier rôle puisque la décision est du ressort des préfets, y compris pour des raisons que certains de vos collègues ont rappelées et que vous connaissez en tant qu’avocat : dans certains cas, la reconduite de personnes déboutées pose un problème.

L’OFPRA doit appliquer pleinement les conventions, notamment la Convention de Genève, et assurer totalement sa mission de protection subsidiaire. Dans un contexte où 60 % des demandeurs sont déboutés, nous devons prendre en compte les situations individuelles, les rejeter quand il y a lieu, et mettre en place des dispositifs qui permettent d'instruire plus vite le dossier des personnes qui viennent de pays sûrs pour lesquels des taux de protection sont très faibles.

Je vous confirme, monsieur le député, que je ne considère pas du tout que la question des reconduites n’est pas mon problème. Les reconduites ne font pas partie de ma mission mais elles constituent un problème auquel les acteurs du système de l’asile – et l’OFPRA en particulier – ont partie liée.

M. Claude Goasguen. Mais vous n’avez pas de pouvoir !

M. Pascal Brice. Vous avez raison, par principe et en l'occurrence, monsieur le député.

Madame Le Pen, il est toujours difficile de déterminer l’âge de jeunes qui ont aux alentours de dix-huit ans. En France, nous avons une particularité : très peu de mineurs isolés étrangers, présents sur le territoire national, demandent l'asile. Ils sont moins de 700 à le faire, notamment parce que le réflexe existe peu dans les conseils départementaux. Nous faisons un travail avec ces conseils départementaux, de manière à pouvoir exercer la protection de ces mineurs.

Vous insistiez, madame Le Pen, sur une question qui me tient à cœur : l'absolue vigilance dont nous devons faire preuve, en lien avec les services compétents, à l'égard de ceux qui pourraient constituer une menace grave pour la sûreté de l'État. Ils sont extrêmement minoritaires mais ils existent, compte tenu de la situation dans laquelle se trouve notre pays, l'Europe et de son environnement proche. Je veux redire ici que les demandeurs d'asile sont d'abord des personnes qui fuient les terroristes, mais notre vigilance est absolue, en application du droit. La loi de 2015 nous a donné un outil, que j’attendais, et qui me permet de rejeter, à la suite de l’instruction, la demande de certaines personnes, rares, qui constitueraient des menaces graves pour la sûreté de l'État. Dans le système de l'asile, il n’y a de place ni pour les tortionnaires – visés par les clauses d'exclusion – ni pour ceux qui constitueraient une menace contre la sûreté de l'État. En la matière, nous travaillons en totale coopération et dans le plein respect du droit avec les services compétents de l'État.

Comme vous, monsieur Maire, je considère que le concept de pays tiers sûr, qui n'existe pas en droit français, serait une dénaturation du droit d'asile. Le texte européen, qui est actuellement sur la table, me pose problème. En l'état actuel des négociations, il pose la même difficulté que le dispositif ce qui avait été envisagé dans le projet de loi sur l’asile et l’immigration. Il revient aux négociateurs de rendre ces dispositifs cohérents.

Comme plusieurs de vos collègues, vous m'avez interrogé sur nos missions au Tchad et au Niger. Je suis particulièrement heureux que le Président de la République ait souhaité que nous menions ces missions au Sahel. Depuis novembre dernier, nous nous sommes rendus trois fois au Niger et une fois au Tchad. Nous allons poursuivre ces missions qui nous permettent de prendre en compte des personnes qui sont évacuées de Libye. Ce dispositif est destiné à des personnes qui relèvent du droit d'asile – ce qui amène l'OFPRA à se rendre sur place pour conduire des entretiens –, à des personnes particulièrement vulnérables et à des personnes qui, à un moment ou un autre, pourraient se retrouver dans le mouvement de la migration vers l'Europe.

Le Président de la République a lancé cette initiative pour que ces personnes n’aient pas à prendre les risques du voyage. Quelques centaines de personnes sont concernées et le Gouvernement français s’est engagé à en accueillir 3 000 en deux ans. Ce dispositif ne peut pas intégrer toutes les personnes qui seraient prises dans ce risque de migration mais il fonctionne pleinement : nous avons fait vite ; les équipes se sont rapidement projetées ; nous faisons un travail très fructueux avec le HCR qui est confronté à la difficile évacuation des personnes de Libye.

À l’instar de Mme Krimi, vous m’avez interrogé, monsieur Maire, sur la tutelle qui s'exerce sur l’OFPRA. Je ne parle pas plus de la tutelle que de mon juge. La tutelle administrative s'impose : il est naturel que le fonctionnement, le budget et les délais d'instruction de l’OFPRA soient contrôlés, principalement par les parlementaires. En revanche, en application de la loi, cette tutelle ne concerne jamais l'instruction de la demande d'asile. La loi dispose que le directeur général de l’OFPRA ne reçoit aucune instruction dans l'exercice de ses missions.

Monsieur David, vous m'avez interrogé sur une éventuelle contradiction entre la réduction des délais et la qualité de l'instruction. Nous allons poursuivre notre mission dans le même état d'esprit que celui qui nous anime depuis cinq ans. La réduction des délais d’instruction, objectif qui nous est fixé par l'exécutif et par le Parlement, est dans l'intérêt des demandeurs d'asile et du bon fonctionnement de cette politique. Nous allons continuer à réduire les délais en veillant aux droits des demandeurs et à la qualité d'instruction, et je vous ai expliqué comment nous allions le faire.

S’agissant des mineurs isolés, il existe un dispositif spécifique. Ils sont entendus par des officiers de protection spécialisés et formés pour cela, en présence d'un administrateur ad hoc. Je regrette seulement qu’ils soient très peu à effectuer cette démarche dans notre pays. J’aurai le plaisir de recevoir prochainement Dominique Bussereau, le président de l'Assemblée des départements de France (ADF), pour que ce réflexe de l'asile puisse progresser.

Monsieur Kokouendo, je crois avoir évoqué les critères de nos missions d'identification au Niger et au Tchad. Il s'agit de personnes qui relèvent du droit d'asile, qui sont en situation de vulnérabilité et qui sont dans le mouvement de migration vers la Libye et l'Europe. Nous veillons évidemment à l'application de ces critères.

Monsieur Dupont-Aignan, comme plusieurs de vos collègues, vous manifestez un étonnement que je partage : l’OFPRA doit instruire des demandes d'asile qui ont déjà fait l'objet d'une décision de rejet ailleurs en Europe. Il y a cinq ans, lorsque j’ai pris mes fonctions, cette situation n’existait pratiquement pas parce que les prises d'empreintes étaient très marginales à l’époque. Actuellement, les cas se multiplient et posent problème. En l’état actuel du droit européen, il n’y a pas de reconnaissance mutuelle des décisions des offices européens. Nous sommes donc obligés de réinstruire les demandes. Je donne évidemment des instructions pour que cette procédure, que le droit nous impose, soit réalisée dans des délais rapides. Cette situation me semble néanmoins aberrante. Je pense qu'il est nécessaire de créer rapidement un dispositif européen de reconnaissance mutuelle, voire un office européen de l’asile, même si je vois bien les questions que cela peut soulever en termes de transfert de souveraineté.

M. Claude Goasguen. Ou une juridiction !

M. Pascal Brice. Ou une juridiction, monsieur le député, bien sûr. Par principe, une juridiction est toujours préférable à une autorité administrative, surtout pour un juriste. Mes équipes et moi-même sommes d’une absolue modestie vis-à-vis des juges et des juristes, même si nous avons la faiblesse de penser que nous sommes aussi des juristes.

Madame Lenne, vous m'avez interrogé sur le regard qui peut être porté sur les décisions de l'Office. L'un de vos collègues a évoqué le décalage qui existe parfois entre les discours et la réalité. Je suis très sensible à cela, et j'essaie d'appuyer mon discours sur des réalités. Lorsque j'ai pris mes fonctions, il y a cinq ans, l'Office était déjà une grande institution. Il ne m'a pas attendu pour le devenir. Cependant, son travail pouvait être marqué par une certaine opacité. J'ai souhaité plus de transparence, ce qui me conduit parfois à m'exprimer dans les médias.

Relayant le propos de Jacques Maire, je vous convie d’ailleurs à venir à l'Office pour assister à des entretiens. À cet égard, je suis très heureux que la précédente législature ait ouvert cette possibilité à des avocats, en tant que conseils, et à des associations habilitées. Il faut évidemment s'assurer que ces personnes sont habilitées, comme c’était, par nature, le cas en appel.

J'ai aussi veillé à effectuer un travail régulier avec le monde associatif et les officiers de protection sur tous ces éléments de transparence. Je crois pouvoir dire que nous avons beaucoup progressé, mais vous en êtes les seuls juges. Je crois que les faits sont là, et je peux vous en donner une illustration très claire : la fin d'une anomalie française qui a perduré jusqu’à il y a quatre ans, consistant à demander à la CNDA et non à l’OFPRA de protéger, quand il y avait lieu de le faire. C’est fini. Actuellement, s’il y a protection, c’est l’OFPRA qui s’en charge dans les trois quarts des cas. Cette situation me semble plus normale que la pratique antérieure. À l’époque, les personnes qui accompagnaient le demandeur d’asile étaient tentées de considérer que le passage à l’OFPRA était un peu une perte de temps et qu’il valait mieux compter sur les avocats à la CNDA. C’est du passé.

Nous avons encore des progrès à faire, notamment dans la rédaction de la motivation de nos décisions, ce qui pose la question des délais car toute la procédure doit se faire rapidement. Il y a trop souvent un décalage entre la réalité de l’entretien et de l'instruction et la motivation de la décision. Nous devons encore progresser mais j'ai confiance dans mes équipes. J’ai une grande admiration pour leur travail tout en étant exigeant sur le chemin qu’il nous reste à parcourir, notamment en ce qui concerne le regard que portent sur nous les parlementaires.

Monsieur Herbillon, vous évoquiez cet écart entre les discours et les réalités en matière d’asile et d'immigration. Pour vous répondre, je me vais me permettre de sortir un instant de ma mission au sens le plus étroit du terme. Clairement, la feuille de route du Président de la République nous demande d’appliquer le droit de manière absolue et dans ses deux dimensions : droit d’asile et reconduite à la frontière.

En matière de droit d'asile, j’ai la faiblesse de penser que l'OFPRA a progressé mais des difficultés subsistent, notamment dans l'accès aux préfectures. Nous avons parlé de la dimension européenne, et certains de vous sont des élus de certains territoires où la situation est particulièrement compliquée de ce point de vue. Il reste des progrès à faire pour que le droit d'asile s'applique de manière irréprochable dans notre pays, comme le Président de la République l'a demandé.

Le droit au séjour doit s'appliquer y compris dans sa dimension de reconduite des personnes déboutées de leur demande. Ce volet ne relève par de l’OFPRA mais nous en sommes partie prenante. L'action de l'OFPRA s’inscrit dans ce processus, strictement pour la part qui lui incombe.

Monsieur Girardin vous m'avez interrogé sur les menaces qui pèsent sur certains déboutés faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Je ne voudrais pas que le député Goasguen me reproche de considérer que cela ne me regarde pas. L’OFPRA prend une décision de protection – ce qui nous réjouit – ou de rejet s’il y a lieu parce que c'est son devoir. Une fois que la décision a été confirmée par la CNDA, c'est au préfet qu'il revient de prendre des mesures. À ce moment-là, l’OFPRA n'intervient plus.

S’agissant des reconduites automatiques de déboutés, je veux avoir un propos juridique et non pas politique. Dans certains cas, la reconduite de personnes déboutées se révèle compliquée, en raison de leur situation, même si elles ne relèvent pas du droit d'asile. Ce sont des situations rares mais elles existent. C'est la raison pour laquelle il est très important que nous puissions continuer à dissocier ces différentes interventions.

Monsieur Dumont, c’est le ministère de l'Intérieur qui pourra vous donner les précisions que vous m’avez demandées sur les nombres de reconduites.

Pour ma part, je suis heureux de pouvoir revenir sur la situation de Calais qui vous est chère, qui me tient aussi à cœur et qui a été évoquée par plusieurs de vos collègues. En 2014, 2015 et 2016, j’ai eu l'occasion de me rendre quasiment toutes les semaines à Calais, afin de faire en sorte que les personnes présentes puissent accéder à la demande d'asile et être recueillis dans des centres d'hébergement de vos circonscriptions. Quelque 10 000 personnes ont quitté Calais pour aller dans ces centres d'hébergement et demander l'asile. À l'issue de l'instruction par l'OFPRA, 70 % de ces personnes ont été protégées car il s'agissait d'Érythréens, d’Afghans, de Soudanais du Darfour, d’Oromo-Éthiopiens, c'est-à-dire de ressortissants de pays pour lesquels les taux de protection sont très élevés.

Je veux redire, en m’exprimant selon le seul point de vue qui m’est possible, c’est-à-dire celui de l’autorité de protection, qu’il ne me revient pas de porter une appréciation sur les accords internationaux conclus par la France. Je les prends comme une donnée : je peux avoir un point de vue, mais il est personnel et n'a donc aucun intérêt. Je prends la situation de Calais telle qu’elle est, et vous la connaissez bien mieux que moi : il y a toujours là, dans cette impasse, des personnes qui veulent aller en Grande-Bretagne, même si leur nombre est bien inférieur à ce que l’on a connu il y a quelque temps. Elles ne peuvent pas le faire, et c'est une réalité que je n'ai pas à juger. Je considère simplement, en tant qu'autorité de détermination, que celles et ceux qui veulent demander l'asile, parmi ces personnes, doivent pouvoir le faire, de manière à être protégés. Même si je peux être parfois en désaccord avec certains acteurs, je ne suis pas choqué que l’on ne puisse plus demander l'asile à Calais même. J'ai trop connu ce bidonville, pendant deux ans, pour souhaiter qu'il se reconstitue.

Celles et ceux qui souhaiteraient demander l’asile doivent être dûment informés. Vous connaissez, monsieur Dumont, toute la difficulté. J’ai passé des heures à parler avec ces personnes, pendant des semaines, pour essayer de les convaincre que si la Grande-Bretagne n’est pas une destination possible, elles peuvent en revanche demander l’asile en France. Il y a ensuite une instruction individuelle. Quand le travail est fait, il fonctionne et le droit s'applique : soit ces personnes relèvent du droit d'asile, soit elles devront être reconduites. Je pense que la seule solution est de continuer à informer et à prendre en charge ailleurs qu'à Calais – sinon, on voit bien la difficulté et le risque que des choses non acceptables pour les migrants et pour la population se reproduisent. Du point de vue de l’OFPRA, il faut que des dispositifs de prise en charge fonctionnent pour celles et ceux qui, à tort, continuent à venir à Calais.

Cela m’amène aux CAES, que vous avez évoqués. Je considère qu’ils constituent une solution d'avenir. La feuille de route décidée par le Président de la République vise à ce que tout migrant soit hébergé et que sa situation administrative soit examinée, notamment de sorte que celles et ceux qui pourraient relever de la demande d’asile y soient conduits, d’une manière protectrice et efficace. C’est la bonne approche, et les CAES y contribuent. Vous connaissez la difficulté : dans l'état actuel du fonctionnement des règles européennes, personne n'est encouragé à aller dans ces centres. Je me réjouis de leur mise en place, car c’est la bonne approche, mais il faut que le contexte général de l'accès en préfecture, l’instruction plus rapide et protectrice des demandes et les règles européennes permettent au système de fonctionner pleinement, et je ne doute pas que ce sera le cas.

Mme Clapot m’a posé une question sur la Tchétchénie. Ce pays fait partie, comme d’autres, des cas complexes à appréhender pour nous. Nous examinons les situations individuelles au regard de ce que les personnes nous disent de leur parcours et de l'analyse que nous faisons de la situation dans leur pays d’origine. Je constate que les demandes d'asile à l’OFPRA sont aujourd’hui beaucoup moins d’origine tchétchène qu’ingouche ou daguestanaise. Vous avez très justement évoqué la nature parfois mêlée des menaces privées, de l'État ou des groupes liés à lui. Dans un tel contexte, c’est le métier des officiers de protection et ma responsabilité de faire en sorte que nous ayons la connaissance la plus fine possible de la situation dans le pays concerné, afin de protéger quand il y a lieu. La situation en Tchétchénie correspond à ce que vous avez décrit, madame la députée. Elle n'est plus exactement la même qu’il y a 10 ou 20 ans : elle est devenue beaucoup plus complexe à démêler pour nous. Je peux vous confirmer que nous restons très attentifs, mais que les réalités sont contrastées, ce qui n'enlève rien à la situation de ce pays tel que nous le voyons et que vous le voyez.

Mme Krimi m’a interrogé sur la tutelle s’exerçant sur l’OFPRA. Je crois avoir répondu à cette question et à celle de M. Maire. Comme vous, j’ai la conviction qu'il doit s'agir d'une politique interministérielle, ce qu’elle est d’ailleurs, menée en commun par le monde associatif et les pouvoirs publics. En ce qui concerne la situation des demandeurs d'asile, j'entends tout à fait votre interpellation. Pour moi, la bonne réponse est la réduction des délais d'instruction. Il faut que le temps d'attente soit le plus court possible, tout en étant adapté à la situation de chacune et chacun. Dans certaines situations, on doit prendre plus de temps. À mes yeux, il faut d’abord des délais d'instruction plus courts et, effectivement, des conditions d'accueil qui soient dignes. Tout le monde doit être hébergé, ce qui n'est pas encore le cas, malgré les efforts engagés par l'État depuis plusieurs années. Il faut aussi des activités et, je le vois partout dans vos circonscriptions, les associations et les bénévoles sont là pour y contribuer, avec les élus. Je n’ai pas d’hostilité à l’égard d'un statut juridique, comme vous le proposez, mais je pense que la réponse se trouve dans des délais d'instruction plus courts et des dispositifs d'accompagnement et d'hébergement fonctionnant pleinement – peut-être avec un statut juridique...

Mme Boyer a évoqué les trafics d'êtres humains. C’est une réalité à laquelle nous sommes confrontés : j'ai mentionné tout à l’heure la situation de certaines femmes nigérianes victimes de réseaux de traite et d’exploitation. Pour les victimes de la traite, comme pour celles de la torture, les mineurs isolés, les homosexuels, les lesbiennes et les transgenres – j'y reviendrai –, il existe depuis quatre ans, dans le cadre de la réforme de l’OFPRA, des réseaux de référents : des experts de l’Office nous ont permis de construire un cadre de doctrine et d’intervention, en partage avec d’autres institutions – la justice et l’intérieur – et avec le monde associatif, de manière à être le plus efficace possible sur ces questions. Nous avons des experts et une mobilisation très particulière en ce qui concerne la traite des êtres humains.

Les refus de retour n’entrent pas dans la compétence de l'OFPRA. Je ne suis pas du genre à considérer que cela ne nous regarde pas, mais ce sujet ne correspond pas à notre mission. Par ailleurs, je vous confirme notre mobilisation sur la question de la protection des minorités religieuses persécutées. Cela fait partie de la convention de Genève : les persécutions en raison des croyances religieuses appartiennent aux motifs de protection au sens de cette convention. Je ne sais pas s’il faut dire que j’en suis heureux, car à chaque fois nous aimerions ne pas avoir à le faire, mais nous nous sommes mobilisés tout particulièrement pour les minorités religieuses d'Irak, en mettant en place pour les minorités chrétienne et yézidie une procédure particulière et accélérée : nous avons formé des agents au consulat général d’Erbil et à Bagdad, afin que les personnes concernées puissent faire l'objet d'une protection rapide par l’OFPRA à leur arrivée sur le territoire national. La mobilisation se poursuit pour les minorités religieuses d’Irak. Je n’ai pas avec moi les chiffres à jour, mais je vous les transmettrai, si vous me le permettez, et nos spécialistes sont à votre disposition pour une rencontre.

L’Albanie relève pour nous d’une situation étrange, madame Michel. Je peux vous dire que les officiers de protection se passeraient bien d’avoir à consacrer quasiment le quart des entretiens à des demandeurs d'asile de ce pays : comme vous l’avez rappelé, en effet, le taux de protection n’est que de 6 %. Ce sont en réalité des personnes qui fuient, pour l’essentiel, une situation de difficulté économique et sociale, si je peux m’exprimer comme le diplomate que je suis. Ces personnes, comme tous les demandeurs d'asile, ont le droit à l'instruction de leur demande et à l’application des garanties fondamentales. Certains de ces demandeurs d’asile, vous l’avez dit, relèvent de la protection de l’OFPRA, notamment pour des questions de vendetta et de violences faites aux femmes. Il y a une instruction individuelle des demandes et nous protégeons quand il y a lieu, mais c’est marginal.

L’OFPRA n’est évidemment pas responsable de l’émigration des Albanais ni de leur présence sur le territoire français. Nous nous cantonnons à notre devoir, qui est d’instruire leurs dossiers dans le respect de leurs droits fondamentaux et, en l’occurrence, puisqu’ils proviennent d’un pays d’origine sûr, de les instruire selon une procédure d’instruction rapide, que ce soit à notre siège de Fontenay-sous-Bois ou lors de nos missions foraines. Je constate, cela étant, que les demandes albanaises sont en baisse depuis quelques mois, sachant que nous avons noté qu’elles obéissent à des cycles – comme d’ailleurs les demandes kosovares – et augmentent ou diminuent selon les périodes.

Vous m’avez également interrogé sur le suivi des personnes protégées par l’OFPRA, il concerne pour l’essentiel la gestion de leur état- civil. En d’autres termes, nous sommes leur « mairie » et gérons naissances, mariages et autres actes de l’état-civil. C’est notre seul lien avec eux.

Monsieur Fuchs, l’OFPRA se mobilise très activement depuis quatre ans pour protéger les personnes menacées en raison de leur orientation sexuelle, au même titre que nous sommes très concernés par les violences faites aux femmes et les protégeons contre le mariage forcé, contre l’excision, contre les viols en zone de guerre, autant de victimes auxquelles il faut encore ajouter les mineurs isolés. La difficulté dans le cas des questions d’orientation sexuelle, c’est que la tâche des officiers de protection de l’OFPRA se déplace sur le terrain de l’intime, et que l’instruction doit donc être menée en tenant compte de cette dimension.

Or le principe qui régit le travail des officiers de protection est d’aider la personne dont ils instruisent le dossier à fonder la crédibilité de ses craintes. Lorsque celles-ci sont liées à l’orientation sexuelle du demandeur, nous nous appuyons, comme pour l’ensemble des demandes, sur le travail de nos experts, leur doctrine et leurs analyses de la situation dans les pays d’origine. Nous travaillons également beaucoup avec le milieu associatif, de manière à nous former à poser les bonnes questions et à déconstruire les préjugés dont nous pourrions être victimes.

J’ajoute que, lorsque je parle de fonder la crédibilité d’une demande, il ne s’agit pas pour le demandeur d’asile d’avoir à prouver quoi que ce soit en ce qui concerne son orientation sexuelle, mais simplement de l’aider à étayer ses craintes. Il me semble que nous avons progressé dans ce champ ; nous allons poursuivre nos efforts.

Madame Lepeih, j’aurais des difficultés à vous dire quel outil juridique serait le mieux adapté à la protection des réfugiés climatiques, mais il est en effet grand temps de lancer, à l’échelle internationale, une réflexion sur cette question.

Madame Givernet, on ne peut selon vous dissocier la question de l’asile de celle de l’immigration. Je considère pour ma part les choses du point de vue de l’humain, le seul qui intéresse l’OFRPA qui, chaque jour, voit arriver des centaines d’hommes, de femmes et d’enfants que nous devons accompagner et protéger lorsqu’il y a lieu. Or je persiste à penser que, de ce point de vue, la mission de l’OFPRA est de faire en sorte que le droit d’asile s’applique pour ce qu’il est. Il me semble que cela est conforme en tout cas à ce que veulent les Français, soucieux d’accueillir celles et ceux qui fuient les guerres et les persécutions. Il est donc de la responsabilité de l’OFPRA de mettre en œuvre le droit d’asile de manière bienveillante et rigoureuse.

Ceci ne signifie pas qu’il existerait une hiérarchie entre les migrants relevant du droit d’asile et les autres, mais nous sommes dans deux registres distincts des politiques publiques. J’ai la conviction que la confusion entre immigration et droit d’asile dessert ce dernier, et cette conviction, comme d’ailleurs la loi, m’imposent de faire avancer le droit d’asile, dans le strict respect du droit. Je laisse à votre compétence les débats sur la politique migratoire.

Madame Rauch, je vous remercie d’avoir évoqué les missions foraines de l’OFPRA, notamment à Metz. C’est effectivement l’une des évolutions de l’OFPRA que d’envoyer désormais, régulièrement, des missions d’officiers de protection dans les régions françaises, à Metz et à Lyon, où nous avons maintenant des équipes en place quasiment en permanence, mais également à Bordeaux, Lille, Nantes, Rennes, Strasbourg où Colmar, là où les demandes d’asile sont nombreuses et où elles posent des difficultés aux associations, aux élus, aux préfets et aux demandeurs d’asile eux-mêmes. Nous allons évidemment poursuivre ces missions, qui sont extrêmement précieuses, notamment en termes de réactivité.

Madame Leguille-Balloy, je ne commenterai pas les accords du Touquet, cela ne relève pas de ma compétence ; mais je vous ai dit les conséquences que j’en tirais, du point de vue de la protection des personnes qui se trouvent à Calais.

Monsieur Tan, en ce qui concerne les différences de taux de protection entre les différents offices européens, je crois que la solution réside dans ce que le Président de la République a esquissé, c’est-à-dire un office européen indépendant, comme l’est l’OFPRA en France en application de la loi.

Les moyens de reconduite à la frontière ne sont pas de la compétence de l’Office mais des préfets, même si cela ne veut pas dire que nous nous en lavons les mains.

Madame Chapelier, la liste des pays d’origine sûrs est une compétence du conseil d’administration de l’OFPRA, ce qui ne veut pas dire de l’OFPRA – et je ne participe d’ailleurs pas aux discussions. L’État étant majoritaire dans le conseil d’administration, c’est donc en réalité l’État qui fixe la liste des pays d’origine sûrs.

Rien ne fait obstacle, j’y insiste, à ce nous examinions la demande d’asile d’un ressortissant d’un pays d’origine sûr, avec toutes les garanties fondamentales requises. Vous trouverez sur notre site les conclusions du contrôle qualité de nos décisions, réalisé avec le HCR : il montre, à ma grande satisfaction, que la qualité d’instruction est semblable en procédure accélérée et en procédure normale. Seul le délai de traitement change, et il nous arrive – cela a déjà été évoqué – même si c’est assez rare, de protéger des ressortissants albanais, bien que l’Albanie soit classée comme un pays sûr, si ce sont des femmes victimes de violences ou des victimes de vendetta.

Mme Olga Givernet. Je me permets de reformuler ma question qui concernait les demandeurs d’asile qui ont des proches – enfants ou conjoints – qui, eux, ne relèvent pas du droit d’asile : comment gérez-vous ce type de dossier ?

M. Buon Tan. Vous ne m’avez pas répondu sur l’accompagnement des enfants qui arrivent avec leurs familles : sont-ils scolarisés pendant l’instruction du dossier et après ?

M. Pascal Brice. Monsieur le député, même s’il s’agit d’une question tout à fait essentielle, la scolarisation des enfants ne relève pas de la compétence de l’OFPRA, laquelle se limite strictement à instruire la demande d’asile et à gérer l’état civil. Cela relève en réalité des dispositifs d’accompagnement mis en œuvre par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) ou les collectivités locales.

Madame Givernet, la réunification familiale est une condition essentielle pour qu’un demandeur d’asile puisse reprendre une vie presque normale. Cela étant, dans les cas de couples de demandeurs d’asile, nous procédons à deux instructions distinctes, notamment parce qu’il existe des cas, certes rares, où des violences conjugales sont avérées.

Quant aux enfants, au nom du principe de l’unité de famille, c’est la décision applicable aux parents qui leur est également appliquée, sauf lorsque nous considérons que l’enfant a un besoin de protection spécifique, y compris lorsqu’il fait l’objet de violences familiales, et qu’il a l’âge du discernement. Dans ces conditions, nous statuons alors individuellement sur son cas. Par ailleurs, en vertu du principe de réunification des familles, une fois qu’un demandeur a obtenu l’asile, il a le droit à la réunification familiale.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Monsieur le directeur général, je vous remercie vraiment pour votre franchise et votre disponibilité. Nos échanges vont nous être très profitables pour la suite de nos travaux. (Applaudissements.)

La séance est levée à midi.

C. Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères

Au cours de sa séance du mardi 6 mars 2018, à dix-sept heures, la commission des affaires étrangères auditionne M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères.

Mme la présidente Marielle de Sarnez. Mes chers collègues, je suis très heureuse de recevoir Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères, et je le remercie d’avoir accepté que cette audition soit publique et ouverte à la presse.

Monsieur le ministre, puisqu’il nous faut aborder aujourd’hui trois sujets que nous n’avons pas eu le temps d’évoquer lors de votre dernière audition, nous pourrions convenir que vous vous exprimerez dorénavant plus régulièrement, au moins une fois par mois, pendant deux heures, devant notre commission, afin que nous puissions avoir des échanges suffisants. Nous devons, disais-je, aborder trois sujets : la politique de développement, dont les objectifs financiers et le contenu, en particulier sa réorientation vers les aides bilatérales et les dons, ont été définis par le récent Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) ; la politique migratoire, notamment sous l’angle des accords avec les pays d’origine ; enfin, l’Union européenne, dans la perspective du Brexit et du futur partenariat entre l’Union et la Grande-Bretagne, sur lequel notre commission sera amenée à travailler.

Mais nous ne pouvons pas ne pas évoquer la situation humanitaire dramatique qui prévaut dans l’enclave de la Ghouta orientale, près de Damas, où 400 000 personnes environ subissent les bombardements du régime. Vous vous êtes rendu, ces derniers jours, en Russie et en Iran. Je souhaiterais donc que vous fassiez le point, après ces visites, sur l’application de la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, qui déclare une trêve humanitaire, et sur l’issue de cette situation dramatique, si tant qu’une issue soit possible. À ce propos, j’informe mes collègues que nous avons décidé de consacrer une réunion, la semaine prochaine, à la situation humanitaire dans la Ghouta orientale et en Syrie au cours de laquelle nous recevrons les responsables de deux organisations qui se trouvent sur place, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et Médecins sans frontières (MSF).

Permettez-moi, monsieur le ministre, de rappeler par ailleurs que la capitale du Burkina Faso, Ouagadougou, a été le théâtre, le 2 mars dernier, d’une double attaque terroriste visant l’état-major des forces armées burkinabées et l’ambassade de France. Au nom de l’ensemble de mes collègues, je tiens à exprimer notre solidarité pleine et entière aux victimes et à leurs familles et à rendre un hommage reconnaissant à tous nos diplomates et militaires, qui servent notre pays, souvent au péril de leur vie.

Enfin, puisque nous sommes à l’avant-veille de la Journée internationale des droits des femmes, je vous informe que Mireille Clapot et Laurence Dumont, les deux rapporteures de la mission sur les droits des femmes dans la diplomatie française, seront présentes le 8 mars lors du lancement de votre initiative sur la stratégie internationale de l’égalité femmes-hommes. Elles déposeront, du reste, leurs conclusions prochainement, après avoir participé à la conférence annuelle des Nations unies sur les droits des femmes.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l’Europe et des affaires étrangères. Tout d’abord, madame la présidente, je suis favorable à ce que nous organisions une réunion de deux heures un mardi par mois – puisque ce jour convient à tous – car, souvent, je ne peux pas, faute de temps, répondre à l’ensemble des questions qui me sont posées, et c’est insatisfaisant pour tout le monde.

Avant d’évoquer les trois sujets que vous avez mentionnés, je vais m’efforcer de faire le point sur l’actualité, notamment celle de la Syrie. Je n’aborderai pas la situation à Ouagadougou ; je m’y rendrai la semaine prochaine pour témoigner notre solidarité aux personnels de l’ambassade et aux forces burkinabées, qui ont subi des pertes significatives et dont un gendarme, qui gardait l’ambassade, a été tué. Nous pourrons évoquer, lors de la prochaine audition, l’évolution de la force conjointe du G5 Sahel et la fragilité particulière du Burkina Faso dans cet ensemble.

En ce qui concerne la Syrie, j’avais annoncé à l’Assemblée nationale, en réponse à une question de Mme Saint-Paul, un cataclysme humanitaire ; nous y sommes. La situation est en effet dramatique. Nous avons essayé de l’éviter en menant au Conseil de sécurité une offensive très vigoureuse qui nous a permis d’obtenir, le 24 février dernier, l’adoption de la résolution 2401. Cette résolution prévoit en effet un cessez-le-feu immédiat, une pause humanitaire de trente jours dans l’ensemble de la Syrie, un accès sûr et sans entraves pour l’aide humanitaire et l’évacuation médicale des personnes blessées ou en grande difficulté, notamment celles qui se trouvent dans la zone de la Ghouta orientale. Cette résolution a été adoptée à l’unanimité.

Deux jours après ce vote, je me suis rendu à Moscou pour discuter, avec mon homologue Lavrov, de la manière dont nous pourrions appliquer le cessez-le-feu ; il n’a pas été question, dans cet entretien, d’un scénario politique. Nous avons eu une discussion longue et tonique – même si nous avons également évoqué nos relations bilatérales, puisque le Président de la République se rendra en Russie au mois de mai prochain – au cours de laquelle j’ai sollicité les Russes pour qu’ils usent de leurs capacités à faire pression sur le régime afin que soit mise en œuvre au plan opérationnel la résolution 2401. La Russie, je le rappelle, a, quant à elle, proposé une trêve quotidienne de cinq heures. Or, une telle trêve – vous pourrez interroger le CICR et MSF à ce sujet – ne permettrait pas l’accès de l’aide humanitaire, notamment à la zone de la Ghouta ; elle permettrait uniquement la sortie des civils, qui sont littéralement prisonniers puisqu’il n’existe qu’un seul corridor de sortie. Cette hypothèse ne tient donc pas. Mon homologue russe et moi-même avons eu une discussion assez forte à ce sujet. À ce jour, un seul des nombreux convois qui sont prêts à entrer dans la zone a pu passer, et il a été victime de bombardements.

Il faut bien comprendre qu’il existe deux approches. Le discours public qui est en partie celui des Russes et des Iraniens et entièrement celui de Bachar el-Assad consiste à présenter les 400 000 civils comme des prisonniers des terroristes, qu’il faut évacuer afin que ces derniers restent seuls à l’intérieur de la zone et puissent être éliminés. Dans la réalité, il existe plusieurs groupes rebelles d’opposants, auxquels la trêve s’impose également, et un groupe terroriste, reconnu comme tel par les Nations unies, héritier de Jabhat al-Nosra et composé de 250 à 300 combattants. Point. Ce chiffre est reconnu par tous, y compris par nos amis russes puisqu’ils ont commencé à discuter avec Jaych al-Islam – un groupe de rebelles dûment reconnu comme faisant partie de l’opposition présidée par M. Ahmad al-Jarba – de l’éventualité d’un accord en vue d’une trêve. Le discours public n’a donc pas de réalité. Du reste, Jaych al-Islam et Faylak al-Cham, qui regroupent 12 000 à 13 000 combattants, ont annoncé, par écrit, au président koweïtien du Conseil de sécurité qu’ils respecteraient la trêve et qu’ils étaient prêts à régler le problème – libre à vous d’interpréter le mot « régler » – posé par les 350 membres de Jabhat al-Nosra pour que la trêve ait lieu. Voilà la réalité des choses.

Mon action consiste à aller, à la demande du Président de la République, dire aux uns et aux autres que tout doit être fait pour préserver la trêve. Celle-ci a été votée à l’unanimité ; c’est la règle internationale, et elle doit s’appliquer. Or, tel n’est pas le cas. J’ai d’ailleurs omis de vous dire que le convoi auquel j’ai fait allusion tout à l’heure et qui a dû interrompre son déchargement à cause des bombardements avait été auparavant délesté subrepticement de l’ensemble du matériel médical qu’il transportait.

Ce discours, nous le tenons aux Russes – car Bachar el-Assad doit dire qu’il respecte la trêve, que la Russie a votée – et aux Iraniens, y compris au président Rohani, que j’ai rencontré hier après-midi. Si chacun reconnaît bien la nécessité de mettre en œuvre l’action humanitaire, celle-ci est pour l’instant impossible et la situation risque de devenir, dans les semaines qui viennent, absolument dramatique. C’est pourquoi nous devons faire pression sur tous ceux qui ont le pouvoir de retenir l’action, afin que la trêve soit appliquée et que soit évité ce que j’ai appelé un cataclysme humanitaire. Quant à la solution politique, je l’ai évoquée lors de notre dernière rencontre ; je n’y reviendrai donc pas, même si je m’en suis également entretenu avec mes interlocuteurs.

Le Président de la République a lui-même appelé le président Poutine et le président Rohani ; nous avons également contacté les Américains et les Turcs. Nous nous exprimons sur ce sujet avec la même détermination depuis une semaine, et nous poursuivons cette démarche avec beaucoup de force. La communauté internationale doit se rendre compte que nous serons confrontés à un drame absolu à très brève échéance.

Au cours de son entretien avec le président Trump – entretien qui s’est déroulé vendredi dernier et qui a fait l’objet d’une communication dont vous avez peut-être pris connaissance –, le Président de la République a également évoqué l’emploi d’armes chimiques. Notre position est claire, et nous continuerons de faire preuve d’une vigilance absolue sur ce point. Le Président de la République a rappelé qu’une réponse ferme serait apportée en cas d’utilisation avérée de moyens chimiques entraînant la mort de civils, et ce en parfaite coordination avec nos alliés Américains. « Nous ne tolérerons pas l’impunité en la matière », a-t-il déclaré. C’est l’objet du partenariat international contre l’impunité dans l’emploi d’armes chimiques que j’ai lancé avec le secrétaire d’État Rex Tillerson le 23 janvier dernier. Vingt-quatre États se sont associés à notre initiative, à laquelle s’est jointe la Norvège la semaine dernière. Il s’agit de créer un mouvement d’opinion international pour empêcher le recours aux armes chimiques et l’impunité en la matière. Cette position, je l’ai exprimée devant MM. Lavrov et Zarif et je l’ai évoquée avec mon homologue turc ce week-end.

Par ailleurs, nous devions aborder avec les autorités iraniennes plusieurs sujets, dont la pérennité des accords de Vienne sur la question nucléaire et la posture de l’Iran à l’égard de cet accord. Il est en effet nécessaire que l’Iran respecte strictement l’accord JCPOA – joint comprehensive plan of action – pour préserver celui-ci face aux critiques du Président Trump, qui menace d’en faire sortir les États-Unis puisqu’il a annoncé qu’il pourrait ne pas renouveler les waivers le 12 mai prochain. Nous avons, je crois, la volonté commune de respecter totalement l’accord, ce qui est le cas actuellement, et de nous donner toutes les chances de le préserver.

J’ai ensuite abordé avec les autorités iraniennes la question de la prolifération et de la propagation balistiques, qui nous préoccupent, et leurs conséquences sur la sécurité et la stabilité de la région. Ces programmes ne sont pas conformes à la résolution 2231 votée en 2015 par le Conseil de sécurité, au moment de l’adoption du JCPOA. Nous avons donc souhaité entamer des discussions avec l’Iran à ce sujet. Les premières ont eu lieu hier ; elles ont été franches, toniques, mais elles ont le mérite d’exister. Nous nous parlons, et c’est important. Du reste, les Iraniens n’ont pas été étonnés que j’aborde ce sujet, puisque le Président de la République avait déjà exprimé cette préoccupation lors de sa rencontre avec le président Rohani à New York, dans le cadre de l’Assemblée générale des Nations unies.

Enfin, j’ai évoqué la politique de l’Iran dans la région. Sur ce point, notre demande est tout aussi claire que sur les deux précédents sujets : nous souhaitons que l’Iran contribue positivement à la résolution des crises au Moyen-Orient plutôt que de les aggraver par une politique de présence militarisée et le soutien manifeste à des milices non étatiques, voire leur encadrement. Nous souhaitons pouvoir trouver des solutions politiques et négociées aux crises régionales, afin que la région retrouve une stabilité, dans le dialogue et le respect de la souveraineté de chacun des États concernés : Syrie, Irak, Yémen, Liban. Notre conversation a donc été assez intense et je crois que, sur ces points, elle se poursuivra.

Lors de ma dernière audition, je n’ai pas eu le temps de m’exprimer sur l’aide publique au développement (APD) ; je souhaite donc revenir sur cette question. Je vous avais rappelé deux des axes fondamentaux de notre stratégie de sécurité : premièrement, intervenir dans les zones de crise, notamment pour stabiliser notre environnement proche et y promouvoir des solutions politiques de long terme ; deuxièmement, et de façon conjointe, nouer un dialogue étroit et direct avec les grandes puissances. Notre stratégie de sécurité inclut donc une démarche globale associant les actions militaires, la démarche politique de règlement des conflits et le développement économique et social. Aucun de ces trois points ne peut être séparé des lieux de crise.

L’action en faveur du développement a fait l’objet d’une réunion, autour du Premier ministre, du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), qui a défini notre stratégie pour cinq ans et précisé les moyens nouveaux que nous allons consacrer à la mise en œuvre de notre politique de développement. Le Président de la République a pris des engagements significatifs devant l’Assemblée générale des Nations unies en septembre dernier, lors de la réunion des décideurs économiques à Davos et dans ses discours en Afrique, et il a fait en sorte que ces engagements soient tenus, notamment en ce qui concerne l’augmentation des moyens d’action.

La France inscrit sa politique de développement et de solidarité internationale dans le cadre multilatéral des Objectifs de développement durable (ODD), adoptés à New York par l’Assemblée générale des Nations unies en septembre 2015. Ces objectifs, qui fixent une ambition commune à l’humanité dans le cadre de l’Agenda 2030, ont été ensuite complétés par l’Accord de Paris sur le climat de décembre 2015, dont la mise en œuvre est désormais irréversible, compte tenu du nombre de signatures enregistrées depuis. Dans ce contexte, le Président de la République a affirmé à plusieurs reprises la nécessité de franchir une nouvelle étape dans notre politique de développement et de solidarité internationale en menant une véritable politique partenariale centrée sur cinq biens communs mondiaux, les « cinq P » : la protection de la planète, le bien-être des populations, la paix et la stabilité, la prospérité partagée et le renforcement des partenariats.

Pour appliquer cette politique, il nous faut des moyens. Or, la trajectoire de notre aide publique au développement a connu une phase de déclin rapide et remarquée au cours des dernières années. Le Président de la République a donc pris, très tôt, l’engagement d’amorcer sa remontée en puissance afin qu’elle atteigne 0,55 % du revenu national brut (RNB) au cours du quinquennat, ce qui suppose de porter son montant de 8,5 milliards d’euros en 2016 à plus de 14 milliards en 2022, en tenant compte des hypothèses de croissance dont nous avons actuellement connaissance. Le Comité interministériel a confirmé cet objectif et a précisé les moyens d’y parvenir en définissant la trajectoire suivante : 0,38 % en 2017, 0,44 % en 2018, 0,47 % en 2020, 0,51 % en 2021 et 0,55 % en 2022.

Cette hausse est sans précédent dans l’histoire récente de notre aide publique au développement, et ce dans le contexte – c’était un souhait de votre commission – d’une évolution importante de la manière de la concevoir. Vous savez que l’aide publique au développement s’organise en quatre catégories : l’aide multilatérale, l’aide bilatérale, l’aide sous forme de prêts et l’aide sous forme de dons. Dans ses résolutions, le CICID a modifié le dispositif afin de répondre à des préoccupations dont m’ont fait part votre commission mais également différents acteurs.

Nous avons d’abord pour objectif de consacrer à la composante bilatérale les deux tiers de la hausse moyenne cumulée de la mission budgétaire d’ici à 2022. Autrement dit : les augmentations identifiées dès à présent, pour les deux tiers, seront affectées à l’aide bilatérale pour procéder à un rééquilibrage nous permettant, par différence avec l’aide multilatérale, de décider en propre des finalités de cette aide, donc de sa conformité avec les priorités que je vais vous indiquer dans un instant.

Ensuite, le volume des dons, par rapport à celui des prêts, sera fortement augmenté. Ce second changement nous permettra d’agir sur nos géographies prioritaires et en particulier sur les pays les moins avancés (PMA), comme ceux du continent africain. En effet, quand un pays est très pauvre et très endetté, il ne peut plus prétendre aux prêts.

Enfin, notre stratégie sera mieux pilotée et mieux planifiée grâce à des outils de coordination sur lesquels je vais revenir dans un instant.

Nous voulons également faire en sorte que cette politique nouvelle soit une politique partenariale et, à cet égard, nous avons décidé de renforcer notre relation avec les organisations non gouvernementales (ONG). Nous comptons travailler plus étroitement avec l’ensemble des acteurs et nous doublerons les moyens des ONG d’ici à 2022 pour l’ensemble de ce dispositif puisque ces dernières se plaignaient – avec raison – d’être insuffisamment mobilisées dans la politique de développement et de ne disposer que de 4 % des moyens financiers disponibles. Nous allons ainsi nous approcher de l’objectif, qu’elles avaient fixé, de 10 %.

Nous allons en outre renforcer le pilotage du dispositif. Le Premier ministre réunira plus régulièrement le CICID – au moins une fois par an, afin de déterminer les orientations du Gouvernement – alors qu’il n’était convoqué que très rarement au cours des années précédentes. Au moins une fois par an également sera réuni le conseil d’orientation stratégique de l’Agence française de développement (AFD) qui, lors de sa première réunion qui pourrait se tenir début mai, devra adopter le contrat d’objectifs et de moyens. Enfin sera créé un Conseil de développement, présidé par le chef de l’État, qui se réunira de façon plus épisodique, pour bien affirmer les objectifs quantitatifs et qualitatifs que je viens de vous exposer. Il s’agit donc d’une inflexion très significative que nous allons compléter par une innovation dans la procédure budgétaire.

En effet, nous allons vous proposer, concernant la mission « Aide publique au développement », des documents budgétaires plus lisibles plus identifiables et qui permettront à l’ensemble des acteurs – ainsi bien sûr qu’à la représentation nationale – de bien vérifier la mobilisation des fonds destinés au développement et leur traduction concrète en engagements.

J’ai mentionné le continent africain, qui constitue notre priorité géographique, comme le montre la liste des dix-neuf pays où nos moyens seront concentrés, liste qui comporte deux nouveaux pays : la Gambie – à laquelle nous renouvelons notre soutien après qu’elle a traversé une période de dictature avant de renouer avec la démocratie –, qu’il faut aider même si c’est un petit pays, et le Liberia, lui non plus pas très grand et désormais présidé par un ancien footballeur, élu démocratiquement. Nos entretiens récents avec ce dernier, lors de sa visite à Paris, ont ouvert des perspectives d’autant plus intéressantes en matière de coopération bilatérale que, du fait du caractère assez fermé – pour n’en pas dire davantage – du régime antérieur, cette dernière n’existait pas vraiment.

J’ajoute que nous allons développer notre action dans cinq secteurs, pour faire écho aux priorités fixées par le Président de la République soit dans son discours de Ouagadougou, soit dans les autres déclarations qu’il a pu faire, en particulier, il y a peu, à Dakar, quand il a apporté l’appui de la France au développement de la jeunesse africaine.