rapport d'information en conclusion des travaux d’une mission d’information sur les conséquences pour les collectivités territoriales de la transposition et de la mise en œuvre de la directive européenne du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS DE M. GABRIEL AMARD
2. AVANT-PROPOS DE M. JEAN-MICHEL BRARD
3. INTRODUCTION COMMUNE DES DEUX RAPPORTEURS
4. PREMIÈRE PARTIE : L’AMBITION, ENCORE LARGEMENT DÉÇUE, DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DE PRÉCARITÉ DANS L’ACCÈS À L’EAU POTABLE
5. I. LA GARANTIE D’ACCÈS À UNE EAU POTABLE DE QUALITÉ CONSACRÉE PAR LA DIRECTIVE DE 2020 NE CONSTITUE Q’UNE RÉPONSE IMPARFAITE AUX BESOINS EN EAU POTABLE EN FRANCE
6. A. MALGRÉ UNE SITUATION GLOBABLEMENT SATISFAISANTE, L’ACCÈS À L’EAU POTABLE DANS NOTRE PAYS N’EST PAS TOTAL ET POURRAIT ÊTRE REMIS EN CAUSE DANS LES ANNÉES À VENIR
7. 1. L’accès à l’eau potable en France pourrait être de plus en plus fragilisé par les effets du dérèglement climatique et la vétusté d’une part importante des installations de distribution
8. 2. Bien qu’elle soit difficile à évaluer précisément, la précarité dans l’accès à l’eau potable en France existe sous différentes formes
9. B. LA DIRECTIVE DE 2020 AMORCE LA CRÉATION D’UNE GARANTIE D’ACCÈS À L’EAU POTABLE SANS RECONNAISSANCE D’UN DROIT OPPOSABLE
10. 1. La directive est issue d’une initiative citoyenne européenne (ICE) visant à consacrer le droit à l’eau potable comme un droit humain
11. 2. S’il offre de nouvelles garanties aux citoyens européens, le texte ne consacre pas un droit à l’eau potable pleinement universel et opposable
12. II. LA RESPONSABILITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT D’ACCÈS À L’EAU POTABLE A ÉTÉ CONFIÉE AUX COMMUNES ET À LEURS GROUPEMENTS SANS MOBILISATION PAR L’ÉTAT
13. A. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE A ÉTÉ OPÉRÉE LE 22 DÉCEMBRE 2022 SANS UN DÉBAT au Parlement
14. 1. La France a transposé la directive par une ordonnance adoptée au terme d’une procédure de consultation menée rapidement et sans intervention du Parlement
15. 2. L’ordonnance de transposition confie de nouvelles responsabilités aux communes et à leurs groupements sans prévoir l’appui technique et financier correspondant
16. B. L’INSUFFISANTE MOBILISATION DE L’ÉTAT EXPLIQUE LARGEMENT LE NON-RESPECT PAR LES COLLECTIVITÉS DE L’ÉCHÉANCE DU 1er JANVIER 2025 FIXÉE PAR L’ORDONNANCE
17. 1. À ce jour, seule une minorité de collectivités a réalisé le diagnostic territorial dans les délais prescrits et quelques autres sont en phase de lancement.
18. 2. Au-delà des questions financières, l’absence de portage méthodologique au niveau national a largement contribué à démobiliser les collectivités
19. III. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ D’ACTION POUR LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS
20. A. UNE CLARIFICATION DOIT ÊTRE EFFECTUÉE AU NIVEAU NATIONAL SUR LE SENS DONNÉ AU DIAGNOSTIC
21. 1. L’ordonnance de 2022 confie aux communes et à leurs groupements la responsabilité du diagnostic territorial et des mesures d’accès à l’eau potable, dont ils doivent conserver le pilotage
22. 2. Il apparaît nécessaire d’approfondir les guides réalisés par les associations en définissant une méthodologie nationale intégrant l’ensemble des dimensions de la précarité d’accès à l’eau potable
23. 3. L’intégration des indicateurs d’accès à l’eau potable, issus des diagnostics territoriaux, dans le SISPEA constitue une condition essentielle à la mise en œuvre effective des obligations de la directive en matière d’information des usagères et des usagers
24. 4. Le report au 1er janvier 2027 de l’échéance du diagnostic territorial apparaît comme une mesure de pragmatisme et de responsabilité
25. B. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC DOIT ÊTRE FACILITÉE À l’ÉCHELON LOCAL
26. 1. L’intervention des services de l’État permettrait de garantir une plus grande homogénéité méthodologique des diagnostics territoriaux
27. 2. L’accès des collectivités aux données sociales concernant leur bassin de vie est une condition essentielle de réussite du diagnostic territorial
28. 3. L’État doit honorer ses engagements en compensant le coût des diagnostics territoriaux initiaux
29. a. La possibilité de mobiliser le budget général pour financer le diagnostic territorial, bien qu’opportune, demeure insuffisante
30. b. Les agences de l’eau doivent être associées au cofinancement du diagnostic territorial
31. c. L’État doit respecter ses engagements en prévoyant de compenser aux collectivités l’extension de compétences créée par l’ordonnance de 2022
32. DEUXIÈME PARTIE : L’URGENCE DE LA RÉSORPTION DES POLLUTIONS ÉMERGENTES, NOTAMMENT CELLES LIÉES AUX PFAS
33. I. L’AMPLEUR DES RISQUES QUE FONT PESER LES PFAS SUR LA SANTÉ HUMAINE APPELLE D’ABORD UNE MEILLEURE IDENTIFICATION DE LA MENACE ET UN RENFORCEMENT DES MÉTHODES DE DESTRUCTION
34. A. LES PFAS SONT DES MOLÉCULES PERSISTANTES AUX EFFETS TOXIQUES ET DIFFICILES À DÉTRUIRE
35. 1. Les PFAS, molécules extrêmement persistantes, ont connu de très nombreux usages industriels pendant plusieurs décennies
36. 2. Les risques toxicologiques des PFAS ont fini par émerger dans les années 2000, amenant progressivement l’Union européenne à restreindre leur présence dans l’eau potable au nom du principe de précaution
37. 3. Sans être à proprement parler « éternels », les PFAS ont parfois des origines très variées et sont difficiles à éliminer de l’environnement
38. B. LES EFFORTS DE RECHERCHE DOIVENT ÊTRE AMPLIFIÉS AFIN DE MIEUX CONNAÎTRE LES MOLÉCULES ET DÉCOUVRIR DE NOUVELLES TECHNIQUES de substitution ET de destruction
39. 1. En lieu et place d’une analyse molécule par molécule, il importe d’améliorer la connaissance scientifique des propriétés de l’ensemble des PFAS
40. 2. Une priorité doit, par ailleurs, être donnée à la recherche de nouvelles technologies de substitution et de traitement des PFAS ainsi qu’à la fixation de limites sanitaires plus robustes pour le TFA
41. a. La recherche d’alternatives aux PFAS pour certains usages jugés essentiels
42. b. Le besoin de nouvelles solutions de destruction des PFAS
43. c. La nécessaire clarification de la valeur sanitaire applicable au TFA en France
44. II. AU-DELÀ DES DÉBATS SCIENTIFIQUES, LA FRANCE DOIT PRENDRE RAPIDEMENT DES MESURES FORTES CONTRE LES POLLUTIONS AUX PFAS AU TITRE DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION
45. A. DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN VOLONTARISTE, NOTRE PAYS DOIT ÊTRE EN POINTE DANS LA RESTRICTION ET LE CONTRÔLE DE L’USAGE DES PFAS
46. 1. La France doit soutenir sans réserve l’initiative européenne visant à restreindre la production et l’usage des PFAS
47. 2. Les seuils de qualité applicables aux 20 PFAS visés par la directive de 2020 devraient être révisés et renforcés, à l’image des évolutions déjà engagées dans plusieurs pays européens
48. 3. L’utilisation de PFAS dans la fabrication de produits manufacturés doit devenir marginale en étant réservée qu’aux seuls cas d’absolue nécessité et en l’absence de substitut
49. 4. Le contrôle de la présence de TFA dans l’eau potable doit être systématisé
50. 5. Les ARS et les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) doivent pouvoir s’appuyer plus facilement sur des laboratoires accrédités, afin de garantir la fiabilité et la rapidité des analyses
51. B. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION DOIT CONDUIRE LES PERSONNES RESPONSABLES DE LA PRODUCTION ET DE LA DISTRIBUTION DE L’EAU POTABLE À METTRE EN œuvre UNE STRATÉGIE DE DESTRUCTION DES PFAS
52. 1. Le recours aux charbons actifs pour traiter les PFAS implique la mise en place en France d’une filière d’approvisionnement et la création d’installations dédiées à leur destruction
53. 2. Les concentrats issus du traitement des eaux par des procédés de filtration doivent être interdits de rejet dans le milieu naturel et traités comme des déchets dangereux
54. 3. La présence de PFAS doit être recherchée dans les boues de stations d’épuration, et leur traitement envisagé en cas de dépassement des seuils
55. III. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’EAU POTABLE PASSE ÉGALEMENT PAR DES ACTIONS PRÉVENTIVES TOUT LE LONG DE LA CHAÎNE DE DISTRIBUTION
56. A. DES EFFORTS DOIVENT ÊTRE ENTREPRIS AFIN DE RÉDUIRE LA POLLUTION EN AMONT DES AIRES DE CAPTAGE DE L’EAU POTABLE
57. 1. Face à la lente dégradation de l’état des captages d’eau potable en France, les dispositifs de protection en vigueur paraissent insuffisants
58. 2. Les plans d’action élaborés par les personnes responsables de la protection ou de la distribution de l’eau (PRPDE) pour la protection des captages sensibles doivent être plus contraignants et s’appuyer sur un recours plus massif aux paiements pour services environnementaux (PSE)
59. 3. Le dispositif des captages sensibles doit être reconfiguré à la hausse de façon à prendre en compte l’ensemble des sites en difficulté
60. B. LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS DOIVENT S’APPROPRIER PLEINEMENT LE CHANGEMENT DE PARADIGME OPÉRÉ PAR LE PLAN DE GESTION DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES EAUX (PGSSE)
61. 1. Le PGSSE marque le passage d’une logique de conformité réglementaire à une démarche globale et anticipatrice de maîtrise des risques
62. 2. La mise en œuvre d’un PGSSE marque une évolution majeure qui appelle une sensibilisation accrue des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), à laquelle la diffusion élargie du guide de l’ASTEE pourrait utilement contribuer
63. 3. L’implication des services de l’État contribuerait à aligner davantage le PGSSE sur les exigences règlementaires, favorisant une gestion préventive accrue de la maîtrise des risques
64. 4. Les données provenant des PGSSE et des contrôles sanitaires doivent contribuer à offrir aux usagères et des usagers une information plus claire, complète et transparente sur la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine
65. TROISIÈME PARTIE : LA NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DE LA CONDUITE ET DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L’EAU
66. I. LA POLITIQUE DE L’EAU, DANS TOUTES SES COMPOSANTES ISSUES DE LA DIRECTIVE DE 2020, DOIT FAIRE L’OBJET D’UN VÉRITABLE PORTAGE POLITIQUE ET BÉNÉFICIER D’UNE EXPERTISE PUBLIQUE ADAPTÉE
67. A. LA MISE EN OEUVRE DE LA DIRECTIVE DE 2020 A MIS AU JOUR LES FAILLES DANS LE PILOTAGE OPÉRÉ PAR LES SERVICES DE L’ÉTAT DANS LE DOMAINE DE L’EAU POTABLE
68. 1. Le morcellement des lieux d’arbitrage, tant au plan national qu’au niveau local, aboutit à une forme de dilution des responsabilités qui a nui à la bonne mise en œuvre des obligations découlant de la directive
69. 2. En dépit de l’existence d’instances de concertation, la « démocratie de l’eau » s’apparente toujours à un vœu pieux
70. B. COMPTE TENU DE LA DIVERSITÉ DES ENJEUX, LA POLITIQUE DE L’EAU DOIT BÉNÉFICIER D’UNE IMPULSION FORTE À TOUS LES NIVEAUX, APPUYÉE SUR UNE VÉRITABLE EXPERTISE PUBLIQUE
71. 1. La politique de l’eau doit résolument s’incarner au niveau national par un Haut-Commissariat, appuyé au niveau local par le préfet coordonnateur de bassin
72. 2. Il importe de renforcer parallèlement les capacités d’expertise de l’État, notamment au travers d’une réforme ambitieuse du Comité national de l’eau (CNE)
73. II. UNE REFONTE AMBITIEUSE DES MÉCANISMES DE FINANCEMENT DE L’EAU EST INDISPENSABLE POUR SOUTENIR LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS FACE AU « MUR D’INVESTISSEMENTS » INDUIT PAR LA DIRECTIVE DE 2020
74. A. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ ET DE L’ACCÈS À L’EAU POTABLE PASSERA NÉCESSAIREMENT PAR UNE INTERVENTION DIRECTE DES COLLECTIVITÉS, SOUTENUES PAR LES AGENCES DE L’EAU
75. 1. Face à l’ampleur des investissements à venir, la soutenabilité financière du service public de l’eau potable passe par un dépassement du principe de « l’eau paie l’eau »
76. 2. Les agences de l’eau doivent renforcer leur soutien financier aux collectivités pour la réalisation des études liées aux obligations de qualité et d’accessibilité
77. a. Un rééquilibrage de l’intervention des agences de l’eau, conciliant plus étroitement les enjeux du petit et du grand cycle, est souhaitable
78. b. L'action des agences de l'eau pourrait s'étendre à la bonification des prêts consentis aux collectivités par la Banque des territoires
79. B. UNE DIVERSIFICATION DES FINANCEMENTS S’AVÈRE INDISPENSABLE AFIN DE PRÉSERVER LES USAGERS DOMESTIQUES DU POIDS DES INVESTISSEMENTS LIÉS À L’EAU POTABLE
80. 1. Une contribution minimale des usages agricoles constitue une étape indispensable du rééquilibrage des redevances, afin d’assurer un financement plus juste et durable de la politique de l’eau
81. 2. L’instauration d’une redevance ciblant la mise sur le marché des produits industriels générateurs de polluants persistants permettrait de faire davantage contribuer les sources de pollution
82. 3. Le renforcement du plan Chlordécone IV par une aide dédiée au soutien à la potabilisation permettrait de mieux répondre aux besoins sanitaires urgents des Antilles et corriger des inégalités territoriales persistantes
83. 4. L’assujettissement de l’eau emballée à une taxation minime permettrait de financer de manière équitable et pérenne les actions d’amélioration de l’accès à l’eau potable
84. EXAMEN PAR LA DÉLÉGATION
85. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

AVANT-PROPOS DE M. GABRIEL AMARD

La directive européenne (UE) 2020/2184 du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinée à la consommation humaine, qui consacre en son article 16 une garantie d’accès à l’eau potable pour toutes et tous, y compris pour les publics en situation de précarité, n’est que la suite logique d’un processus lancé en 2010 avec l’adoption de la résolution n° 64/292 des Nations Unies qui consacre le droit à l’eau comme un droit humain « essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits ». Les États ayant voté en faveur de la résolution, parmi lesquels la France, ont ainsi adressé un signal fort à l’ensemble des peuples du monde : l’eau n’est pas un « bien » comme les autres, mais un « commun » à développer et, surtout, à préserver.

Compte tenu de l’étendue et de l’universalité du droit à l’eau, le texte adopté en 2020 par l’Union européenne ne saurait être pleinement satisfaisant. Notre pays aurait pu aller plus loin par lui-même en inscrivant ce droit au cœur même du pacte républicain, c’est-à-dire dans la Constitution française au travers d’une révision de la Charte de l’environnement. Il n'est pas encore trop tard : le Gouvernement ne devrait pas attendre les prochaines échéances électorales pour procéder à cette consécration juridique, qui – il faut le souligner – est largement transpartisane.

Pour autant, les principes fondamentaux ne valent que s’ils acquièrent une réalité concrète pour les citoyennes et les citoyens. En ce sens, on peut se féliciter de l’une des dispositions phares de la directive, qui contraint les États membres à identifier les populations en situation de précarité préalablement à la mise en œuvre de mesures de remédiation.

En effet, contrairement à une idée reçue, que l’on trouve parfois dans des discours officiels, la France est bien confrontée à des problèmes croissants d’accès à l’eau potable.

Comme l’ont souligné de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG), les populations itinérantes, sans abri ou en habitat informel, celles disposant d’un logement éloigné du réseau public ou celles qui, même raccordées, souffrent d’une alimentation insuffisante ou rencontrent des difficultés à s’acquitter du tarif de l’eau sont rarement prises en compte dans les recensements officiels. Les ordres de grandeur sont inquiétants. On parle de quelques centaines de milliers à plusieurs millions de personnes et ce, sans même parler des situations, parfois très dégradées, que subissent nos compatriotes ultramarins.

Au fond, quel que soit le bassin de vie considéré, ce sont les effets dévastateurs du dérèglement climatique qui apparaissent sous nos yeux. Selon le Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan, 88 % du territoire hexagonal pourrait se retrouver en 2050 en situation de tension sévère ou modérée à chaque été si rien n’est fait pour inverser les tendances actuelles.

Face à une situation qui se dégrade inexorablement, le Gouvernement aurait pu se saisir de l’occasion offerte par la directive de 2020 pour mobiliser le pays autour de l’ambition portée par le texte européen. Malheureusement, l’État a fait le choix d’une mise en œuvre discrète et minimaliste de ses engagements, se contentant d’opérer par une simple ordonnance, prise sans débat en décembre 2022, un important transfert de responsabilités à destination des collectivités territoriales.

Dès lors, la mission d’information mise en place au sein de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation en 2025 a fait œuvre utile : il ressort des consultations effectuées auprès de plusieurs autorités organisatrices des services d’eau potable que l’immense majorité des quelque 7 590 collectivités et groupements compétents n’avaient pas réalisé le diagnostic territorial de précarité qui, si l’on en croit l’ordonnance de transposition, aurait dû être effectué au plus tard le 1er janvier 2025.

Bien évidemment, cette faible mobilisation ne saurait s’expliquer par une quelconque mauvaise volonté de la part des élus locaux. Nombre d’entre eux n’étaient tout simplement pas au courant, parce que l’information n’avait pas été relayée au niveau des préfectures. Quant aux autres, ils se sont heurtés à des questions éminemment pratiques, auxquelles les services de l’État étaient incapables de répondre.

En somme, c’est l’absence de portage politique de ce dispositif au plan national qui est à l’origine du retard constaté. Ce sont en définitive des associations, l’association Solidarités International, la Coalition Eau, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) et l’Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (ASTEE), qui ont élaboré les deux seuls guides de référence sur le diagnostic territorial, publiés en 2024 et 2025.

Plus le temps passe, plus la position de la France devient fragile au regard des échéances fixées par la directive, à savoir le 1er janvier 2029 pour le diagnostic stricto sensu et les mesures correctives. Notre pays n’a pas fait ce choix. S’il veut tenir ses engagements européens un sursaut est aujourd’hui plus que nécessaire.

Cela passe, notamment, par l’établissement à l’échelon national d’un guide méthodologique officiel du diagnostic territorial, la facilitation de l’accès des collectivités à des données sociales fiables et actualisées au niveau local et, bien entendu, par la mise en place en loi de finances de la compensation financière par l’État des dépenses de réalisation du diagnostic initial et ce, dans l’attente d’autres mesures de soutien.

La mission d’information s’est, en outre, intéressée aux impacts pour les collectivités et leurs groupements des nouvelles normes de qualité de l’eau potable fixées par la directive européenne de 2020, en particulier celles relatives aux substances perfluoroalkylées ou polyfluoroalkylées, molécules plus connues dans l’opinion publique sous le sigle anglais de « PFAS ».

Nos travaux ont confirmé ce sur quoi de nombreuses associations et des scientifiques ne cessaient d’alerter les pouvoirs publics depuis les années 2010, à savoir que les PFAS font peser une menace sérieuse sur la santé de nos populations. Rien n’est ici anodin : on parle, au minimum, de tumeurs rénales, de cancers des testicules, de maladies thyroïdiennes, d’hypercholestérolémie et de colites ulcéreuses.

Les risques sont d’autant plus élevés que, de l’aveu même de l’Académie des sciences, il pourrait y avoir au moins 12 000 molécules, et la multiplicité des combinaisons possibles de carbone et de fluor fait craindre qu’il y en ait un jour beaucoup plus. Ces substances, recherchées par l’industrie pour leurs propriétés stabilisantes, se retrouvent aujourd’hui dans tous les objets de notre vie quotidienne, contaminant ainsi le vivant.

Cependant, c’est précisément la persistance des PFAS qui constitue le nœud du problème auxquels les autorités sanitaires et les collectivités territoriales doivent aujourd’hui faire face. Comment détruire ce qui est difficile à délier dans son essence même ? Certes, des technologies existent, à base de charbons actifs et de membranes. Mais il ressort des travaux de la mission d’information que la France ne dispose pas d’incinérateur capable d’atteindre la seule température capable de détruire 100 % des PFAS, soit 1 400 degrés Celsius. Quant à l’osmose inverse, elle génère un concentrat chargé en PFAS que certains des services d’eau auditionnés admettent rejeter dans la nature sans autre forme de procès.

Notre pays affirme officiellement que l’eau est « traitée », alors que les technologies disponibles ne font que créer – pour reprendre les termes de la Coalition Eau – une « boucle sans fin de pollution et de dépollution ».

C’est la raison pour laquelle nous appelons la France à prendre le problème à bras-le-corps et à lancer un grand plan de recherche sur les PFAS. Il nous faut mettre au point de nouvelles techniques de destruction complète et, surtout, développer au plus vite des alternatives pour les produits correspondant à des usages jugés essentiels. On peut prendre l’exemple – instructif – des tenues ignifugées portées par les sapeurs-pompiers : sans la présence de PFAS dans le textile, nous ne sommes pas encore en mesure d’apporter à nos soldats du feu le même niveau de sécurité.

Pour essentiel qu’il soit, cet effort de recherche ne peut résumer à lui seul la politique française de lutte contre les PFAS : nos concitoyennes et nos concitoyens ne peuvent pas attendre que la contamination atteigne des niveaux insoutenables.

Tout doit être fait, depuis l’aire d’alimentation des captages jusqu’à la sortie du robinet, pour qu’il y ait le moins de molécules possible dans l’eau distribuée et que, si on en détecte, si on les attrape, celles-ci soient intégralement détruites.

La France doit devenir pionnière en Europe dans la lutte contre ces nouvelles sources de pollution. Il convient, en particulier, de fixer des normes de détection beaucoup plus strictes, d’interdire tous les usages non essentiels ou substituables de produits contenant des PFAS, de soutenir plus activement les agricultrices et les agriculteurs ainsi que les industrielles et les industriels soucieux de modifier leurs pratiques et de mettre en place une filière à responsabilité élargie du producteur (REP) pour l’approvisionnement en charbons actifs et la régénération de ces charbons.

S’agissant plus précisément de l’alimentation en eau potable, l’ordonnance de 2022 a instauré un dispositif de captages dits « sensibles » qui ne permet pas de prémunir nos populations contre les contaminations issues des activités humaines et, surtout, est menacé par l’actuel projet de loi d’urgence agricole. L’urgence qui s’attache à l’intensification de la protection des captages impose, au minimum, le maintien du dispositif et son élargissement à l’ensemble des captages qui sont au nombre de 32 800.

À travers ce constat d’urgence, c’est, en définitive, toute la politique de l’eau qui doit être repensée.

La priorité doit être donnée à la refonte globale des solutions de financement. Qu’il s’agisse du renforcement des capacités de traitement des molécules polluantes, de la mise en place de points d’eau accessibles à toutes et tous ou, tout simplement, de la rénovation des infrastructures de production et de distribution, le « mur d’investissements » à franchir est très élevé.

Peut-on décemment maintenir les équilibres actuels, qui font peser l’essentiel de l’effort sur l’usager domestique sans faire contribuer ceux qui polluent le plus ?

Certes, une réforme des redevances a été menée en 2025 mais, pour reprendre les termes de M. Nicolas Garnier, délégué général de l’association Amorce, elle a « échoué à donner du sens au système ». Les pouvoirs publics doivent enfin aboutir à un véritable rééquilibrage de l’effort financier entre catégories d’usagers. L’une des recommandations de la mission porte précisément sur l’instauration d’une nouvelle redevance. Elle viendrait compléter celles instaurées par la loi du 27 février 2025 et s’appliquerait à toute personne qui importe, commercialise ou distribue des produits industriels contenant des molécules identifiées comme des sources de pollutions persistantes.

Nous n’oublions pas non plus les bassins de vie ultramarins, dont les difficultés appellent une réponse de l’État à la hauteur des enjeux. L’élargissement du volet « Santé » du plan Chlordécone doit ainsi permettre de renforcer le soutien financier aux opérations de potabilisation de l’eau en Martinique et en Guadeloupe, où la persistance d’un haut niveau de pollution s’ajoute aux vulnérabilités de la ressource en eau et à l’état dégradé des infrastructures.

Bien évidemment, toutes ces préconisations resteront lettre morte si, comme nous l’avons constaté lors de nos auditions, les ministères continuent de se renvoyer la responsabilité. La politique de l’eau, autour de laquelle gravitent actuellement une myriade d’acteurs institutionnels, doit être incarnée par une autorité bien identifiée.

De la même façon que l’action de l’État en mer est pilotée par un Secrétaire général, nous proposons que les questions d’eau potable soient traitées au plus haut niveau par un Haut-Commissariat placé sous l’autorité du Premier ministre, épaulé par un Comité national de l’eau (CNE) aux compétences élargies.

Une telle mesure serait plus que symbolique : elle amènerait les services de l’État à accomplir une « révolution culturelle » fondée sur l’interministérialité et l’expertise.

Pour conclure, je tiens à adresser mes sincères remerciements à mon collègue Jean-Michel Brard, avec qui j’ai eu l’honneur de mener cette mission d’information. La richesse des recommandations de ce rapport est qu’elles témoignent d’un consensus politique sur la nécessité et l’urgence de protéger ce commun du vivant, qu’est l’eau.

Je tiens également à exprimer ma reconnaissance aux collaboratrices parlementaires de nos équipes respectives. Leur travail a été remarquable et un réel atout pour la réussite de cette mission d’information.

De même, mes remerciements s’adressent aux personnes auditionnées et à celles qui ont fait part de leurs réponses écrites à l’Assemblée. Leur expertise dans leur domaine de compétences a été précieuse afin de dresser un bilan concret de la diversité des situations de chaque collectivité territoriale et des habitantes et habitants des divers bassins de vie dans l’Hexagone et en Outre-mer. La richesse de ce rapport a été rendue possible grâce à elles et eux.

Ainsi, la mission d’information qui s’achève en ce printemps 2026 était attendue. Loin d’être un simple point d’arrivée, elle doit être un point de départ vers l’affirmation en France du droit à l’eau reconnu au niveau international en 2010. Consacrer ce droit implique des choix collectifs forts, ainsi qu’une réorganisation de nos politiques publiques à la hauteur des enjeux écologiques et climatiques avec lesquels il faut s’organiser pour vivre.

AVANT-PROPOS DE M. JEAN-MICHEL BRARD

L’eau est un bien commun et une ressource inestimable, indispensable à la vie. Précieuse et fragile, elle est au cœur de notre santé, de notre économie et de la cohésion de nos territoires, qu’elle relie, façonne et irrigue. Pourtant, elle a longtemps été considérée comme une ressource inépuisable, gérée comme un simple service technique relégué au second plan des priorités politiques. Les compétences « eau » sont en effet partagées entre différents ministères (environnement, santé, agriculture), dont les intérêts peuvent être difficiles à concilier.

Indispensable à la vie, l’eau a d’abord été perçue comme une affaire locale, relevant des autorités des grandes villes soucieuses de lutte contre l’insalubrité ou les incendies. Aujourd’hui, elle apparaît comme une denrée à la fois précieuse et menacée, qu’il faut préserver des pollutions, des sécheresses, des inondations et des conflits d’usage. Élément de cohésion territoriale, elle désigne aussi, dans le langage courant, l’ensemble des politiques publiques chargées de la produire, de la transporter, de la distribuer et de la protéger. Les collectivités territoriales restent en première ligne pour garantir à nos concitoyens une eau potable de qualité et en quantité suffisante, comme en témoignent les réalités de terrain que j’ai pu observer en tant qu’élu local, maire, président d’Atlantic’eau, et aujourd’hui député du Pays de Retz.

Aujourd’hui, la réalité nous rattrape : pollutions, pénuries, sécheresses, inondations, conflits d’usage… L’eau n’est plus une certitude, mais un enjeu vital, sanitaire, économique et géopolitique. Avec 211 milliards de mètres-cubes d’eau douce renouvelés chaque année en France, notre pays semble bien doté. Pourtant, les fragilités territoriales sont réelles : l’épisode de sécheresse de 2022 a révélé des tensions extrêmes sur l’approvisionnement, voire des ruptures de service en zones rurales et de montagne. Les projections indiquent que 88 % du territoire pourraient être concernés par des tensions hydriques d’ici 2050, sans compter les défis posés par la vétusté des infrastructures ou l’absence de filière française de traitement des pollutions diffuses. Les territoires ultramarins ne sont pas épargnés.

Face à ces constats, il est urgent de placer la protection de la qualité et de la quantité de l’eau brute au cœur de toutes les politiques publiques, afin de garantir l’accès à une eau potable de qualité pour tous. C’est dans ce contexte que s’inscrit cette mission d’information que nous avons menée pour évaluer l’effectivité de la transposition par la France de la directive (UE) 2020/2184 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Nos travaux ont porté sur trois axes majeurs :

Le diagnostic territorial, rendu obligatoire par la directive pour identifier les personnes privées d’eau ou ne bénéficiant que d’un accès limité. Les auditions ont révélé que les collectivités, chargées de cette mission, ont manqué de soutien méthodologique et financier de l’État. Peu de communes ont pu respecter l’échéance fixée, en raison d’un manque de clarté sur les responsabilités et les ressources. Reporter cette échéance à 2027 apparaît comme une solution pragmatique, à condition que l’État fournisse un cadre clair et un accompagnement financier réel.

La qualité de l’eau potable, conditionnée à celle de l’eau brute. La gestion des PFAS – ces polluants persistants aux risques avérés pour la santé – nécessite une action urgente. La France doit intensifier la recherche, renforcer la surveillance (avec une norme initiale de 10 microgrammes par litre pour l’acide trifluoroacétique) et s’engager dans une dynamique européenne de restriction. Une filière française de traitement des charbons actifs et de destruction des rejets de concentrats pollués est indispensable pour garantir notre souveraineté dans la gestion de la ressource.

Le pilotage de la politique de l’eau, aujourd’hui morcelé entre ministères. La création d’un Haut-Commissariat à l’eau pourrait renforcer la coordination de manière pérenne, tandis que le principe « l’eau paie l’eau » doit être assoupli pour permettre aux acteurs de la production et de la distribution de soutenir les investissements nécessaires.

Ce rapport est le fruit de plusieurs mois de travail et de dizaines d’heures d’auditions. Trente-trois auditions ont réuni une grande diversité d’acteurs : associations d’élus, administrations centrales, agences régionales de santé, universitaires, représentants d’usagers, collectifs d’experts, organisations professionnelles… Nous avons également sollicité des syndicats d’eau potable et des EPCI, indépendamment de leur mode de gestion. À chaque fois, nous nous sommes efforcés de rester dans le cadre de la délégation : analyser l’impact sur les collectivités des nouvelles obligations découlant de la directive, sans nous égarer dans les multiples « tiroirs » de la politique de l’eau.

Ce travail a renforcé ma conviction forgée au fil de trente années d’expérience locale : l’eau doit devenir un enjeu central de nos politiques publiques et territoriales. Il en va de notre santé, de notre économie, de notre souveraineté et de notre sécurité face aux crises climatiques et géopolitiques qui se multiplient. Si la France dispose d’une ressource abondante en eau douce, les disparités territoriales, le changement climatique, la vétusté des installations ou l’absence de filière de traitement des pollutions diffuses menacent cette ressource vitale.

Ce rapport dessine des pistes concrètes, mais il n’est pas exhaustif. Il n’a pas suffisamment distingué les enjeux spécifiques des zones rurales et urbaines, ni associé les agriculteurs et les acteurs économiques – pourtant clés pour la gestion de l’eau, notamment en matière d’irrigation et de réduction des prélèvements. Une autre mission s’impose pour prolonger ces travaux, afin de définir des protocoles de traitement adaptés aux enjeux industriels et agricoles, notamment pour la dépollution et la gestion des rejets.

L’urgence est là. Sans action forte, ce sont des millions de citoyens et de nombreuses communes qui en paieront le prix. Pourtant, les sécheresses, les pollutions et les tensions entre usagers ne sont pas une fatalité. Nous avons les moyens d’agir dès maintenant, mais il nous manque une volonté politique claire pour faire de l’eau une priorité absolue. Cela passe par :

Une gouvernance unifiée, avec un Haut-Commissariat à l’eau pour coordonner l’action publique ;

Un financement équitable, avec l’assouplissement du principe « l’eau paie l’eau » et la suppression des plafonds mordants ;

Une protection active des ressources, via des programmes de recherche pour des alternatives aux PFAS, l’amélioration des techniques de dépollution, l’accompagnement des transitions agricoles, la modernisation des infrastructures, et l’association des citoyens ;

Une solidarité entre territoires, pour que personne ne soit laissé de côté.

Cette mission d’information est une première étape. Elle a démontré que les enjeux liés à l’eau – brute ou potable – doivent occuper une place centrale dans nos politiques publiques. C’est un impératif de responsabilité et de solidarité pour aujourd’hui et pour les générations futures.

Pour finir mon propos, je tiens à exprimer ma reconnaissance à l’ensemble des personnes auditionnées, dont les interventions de qualité ont grandement enrichi nos réflexions, et à remercier les professionnels et les bénévoles qui ont pris le temps de répondre à nos questionnaires : leurs retours ont été précieux.

Cette mission restera marquée par des rencontres inspirantes avec des acteurs engagés, qu’ils soient professionnels ou associatifs. Je souhaite également adresser mes remerciements à mon collègue Gabriel Amard pour notre collaboration constructive tout au long de ces mois d’auditions et d’échanges. Ce travail, mené par deux députés aux sensibilités politiques distinctes, a permis d’aboutir à des préconisations communes, tout en reflétant des différences d’analyse et de priorités issues de nos auditions.

Je m’engage à poursuivre ce combat pour que l’eau, notre bien commun, ne soit plus une source de conflits, mais un projet fédérateur. Elle doit être au cœur de nos politiques, gérée avec transparence et équité, au service de tous et des générations futures.

INTRODUCTION COMMUNE DES DEUX RAPPORTEURS

Commun du vivant indispensable, l’eau a longtemps été considérée comme une ressource inépuisable, dont la gestion n’intéressait que les autorités des grandes villes, soumises aux impératifs de lutte contre l’insalubrité et les incendies. Aujourd’hui, elle apparaît comme une denrée à la fois précieuse et fragile, qui doit être préservée des pollutions, des sécheresses, des inondations et des conflits d’usage.

Élément de cohésion dans nos bassins de vie, qu’elle relie, façonne et irrigue, l’eau désigne également, dans le langage courant, les politiques publiques chargées de la produire, de la distribuer et de la protéger. Cependant, bien que le terme n’apparaisse pas dans la grande loi communale du 5 avril 1884, l’eau est immédiatement apparue comme une affaire d’intérêt intrinsèquement local.

Aujourd’hui, comme sous la Troisième République, ce sont les collectivités territoriales qui sont en première ligne pour assurer à nos concitoyennes et concitoyens des conditions de vie dignes par la fourniture d’une eau potable de qualité et en quantité suffisante.

Notre délégation, dont le rôle consiste à se faire l’écho des préoccupations des collectivités territoriales pour toutes les politiques publiques relevant de leurs compétences, était donc parfaitement légitime à lancer, le 15 janvier 2025, une mission d’information consacrée aux conséquences pour les collectivités de la transposition et de la mise en œuvre de la directive européenne du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Compte tenu de l’ampleur du texte, qui ne compte pas moins de vingt-huit articles, il aurait été absurde d’évaluer l’impact pour les collectivités de l’ensemble des dispositions européennes. C’est la raison pour laquelle ce rapport se concentre sur les trois volets de la directive les plus importants :

– le développement d’une approche de gestion fondée sur la prévention des risques sur toute la chaîne de distribution, captages compris ;

– la fixation d’une limite de qualité pour la somme de vingt molécules chimiques relevant de la catégorie des « substances perfluoroalkylées ou polyfluoroalkylées » (PFAS en anglais) ;

– la consécration d’une garantie d’accès à l’eau pour toutes et tous, y compris pour les publics en situation de précarité.

Au total, trente-trois auditions ont été menées, réunissant une grande diversité d’acteurs intéressés par la gestion de l’eau potable : associations d’élus, administrations centrales, agences régionales de santé (ARS) et agences de l’eau, universitaires et scientifiques, représentants d’usagers, collectifs d’experts, organisations professionnelles, etc. De même, les rapporteurs ont tenu à entendre ou, à tout le moins, à solliciter par écrit une large palette de syndicats d’eau potable ou d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, indépendamment du mode de gestion privilégié par ces autorités organisatrices.

À chaque fois, ils se sont efforcés de ne pas sortir du cadre de la délégation : la politique de l’eau étant un sujet « à tiroirs ». Il était essentiel de rester sur la seule analyse de l’impact sur les collectivités des nouvelles obligations découlant de la directive européenne.

Les rapporteurs tiennent à préciser qu’ils ont été contraints de suspendre leurs travaux pendant plusieurs mois, notamment du fait des débats parlementaires sur le projet de loi de finances 2026 qui a débuté peu de temps après la dernière audition, le 16 septembre 2025. Ce rapport, fort de ses quarante-deux recommandations, est aussi dense que complexe.

Sur le fond, toutes les propositions sont d’actualité. Elles sont animées par la volonté de mettre la gestion de l’eau potable, tant au niveau de sa qualité que de sa quantité ou de son accessibilité, au cœur de toutes les politiques publiques. C’est la raison pour laquelle, après deux parties consacrées respectivement à l’accès à l’eau des populations précaires et à la lutte contre les nouvelles formes de pollution, les rapporteurs ont ajouté une troisième partie relative au cadre de la politique de l’eau, à la fois organisationnel et financier.

L’AMBITION, ENCORE LARGEMENT DÉÇUE, DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DE PRÉCARITÉ DANS L’ACCÈS À L’EAU POTABLE

La consécration internationale, à l’initiative du gouvernement bolivien, d’un « droit à l’eau » comme un droit humain fondamental le 28 juillet 2010 fut un signal fort adressé à l’ensemble des peuples du monde que l’eau n’était pas un « bien » comme les autres, mais un « commun » sans lequel la vie humaine elle-même ne serait tout simplement pas possible.

Toutefois, les principes fondamentaux ne valent que s’ils acquièrent une réalité concrète pour les citoyennes et les citoyens. En ce sens, la directive européenne sur l’eau potable du 16 décembre 2020, elle-même inspirée d’une initiative citoyenne européenne (ICE) menée entre 2012 et 2014, constitue un progrès, puisque le texte reconnaît en son article 16 une « garantie d’accès » à l’eau potable pour les personnes qui en seraient privées ou qui rencontreraient des difficultés.

Les États membres sont désormais obligés d’envisager la fourniture d’eau potable au-delà du seul réseau public de distribution et, surtout, d’identifier les populations vulnérables et marginalisées préalablement à la mise en place de solutions adaptées.

Ainsi, le texte adopté en 2020 n’est nullement un point d’arrivée, mais un point de départ. Comme l’a souligné la Coalition Eau, collectif d’une trentaine d’organisations non gouvernementales (ONG) engagées pour les droits humains à l’eau potable et à l’assainissement, la garantie ne devient opposable que si l’on est préalablement identifié comme une personne ayant des difficultés d’accès et les États membres restent libres de déterminer le contenu des mesures pour y remédier.

Enfin, la directive ne traite pas de tarification ni du caractère abordable du tarif de l’eau, questions pourtant essentielles.

La mission d’information mise en place par la délégation aux collectivités territoriales sur la directive européenne a donc été l’occasion de réaffirmer, dans un premier temps, l’intérêt qui s’attache à la poursuite du mouvement entamé en 2020, c’est-à-dire à la reconnaissance du droit à l’eau et à l’assainissement parmi les droits fondamentaux de l’Union européenne, conformément à la résolution adoptée par l’Assemblée nationale le 17 décembre dernier.

À ceux qui trouveraient, à juste titre, que les avancées européennes sont parfois longues à se concrétiser, les rapporteurs répondent qu’il y a une solution plus simple consistant à inscrire ce droit au cœur même de notre pacte républicain, c’est-à-dire dans la Constitution française au travers d’une révision de la Charte de l’environnement. Les rapporteurs appellent donc le Gouvernement à ne pas attendre les prochaines échéances électorales pour procéder à cette consécration juridique qui est largement transpartisane. Il s’agit là de la recommandation n° 1 de ce rapport.

Au travers de la « garantie d’accès » à l’eau potable consacrée par la directive européenne, cette mission d’information permet également de battre en brèche l’idée, que l’on retrouve parfois même dans certains discours officiels, selon laquelle il n’y aurait pas véritablement de problèmes d’eau potable en France. Certes, si l’on regarde le Programme de surveillance conjoint (Joint monitoring program) de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) consacré à l’eau et à l’assainissement, on apprend que plus de 99 % de la population de la France hexagonale disposait en 2022 d’un accès géré en toute sécurité au réseau de distribution.

Pourtant, comme l’a souligné la Coalition Eau, la méthodologie employée est loin de couvrir les multiples facettes de la précarité dans l’accès à l’eau potable. En effet, les populations itinérantes, sans abri ou en habitat informel, celles disposant d’un logement éloigné du réseau public ou celles qui, même raccordées, souffrent d’une alimentation insuffisante ou rencontrent des difficultés à s’acquitter du tarif de l’eau sont rarement prises en compte dans les recensements officiels.

Si l’on élargit le spectre de la précarité, celle-ci devient plus difficile à appréhender sur le plan statistique, mais les ordres de grandeur sont inquiétants, puisqu’on parle, selon la source de quelques centaines de milliers à plusieurs millions de personnes.

En outre, les recensements se limitent la plupart du temps à l’Hexagone : le « réflexe outre-mer » n’est pas encore tout à fait acquis. Or, les éléments communiqués par les offices de l’eau, complétés par deux auditions menées avec des autorités organisatrices de Guadeloupe et de Martinique, montrent que les conditions d’existence de nos compatriotes ultramarins sont plus dégradées qu’ailleurs, avec des milliers d’habitations de fortune, des réseaux en mauvais état et des coupures d’eau tout au long de l’année.

Au fond, quel que soit le bassin de vie considéré, ce sont les effets dévastateurs du dérèglement climatique qui apparaissent. À La Réunion, par exemple, l’office de l’eau a signalé que le déficit pluviométrique avait été de 28 % au cours de la saison des pluies 2024-2025, ce qui avait entraîné des coupures d’eau pour plus de 43 000 personnes.

Même dans l’Hexagone, de plus en plus de bassins de vie risquent d’être confrontés aux restrictions apparues pour la première fois au grand jour lors de la grande sécheresse de 2022. Si l’on en croit le Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan, 88 % de l’hexagone pourrait se retrouver en 2050 en situation de tension sévère ou modérée à chaque été si rien n’est fait pour inverser les tendances actuelles.

Face à une situation qui se dégrade inexorablement, l’État aurait pu se saisir de l’occasion offerte par la directive de 2020 pour mobiliser le pays autour de l’ambition portée par le texte européen.

Il ressort des travaux que, malheureusement, la France a fait le choix d’une mise en œuvre discrète et minimaliste de ses engagements, le tout sans accompagnement des collectivités territoriales.

Discrète, tout d’abord, car la voie choisie pour transposer fut la procédure des ordonnances de l’article 38 de la Constitution, introduite par amendement en juillet 2021 dans un projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (DDADUE) sans qu’il y ait de véritable débat.

L’ordonnance de transposition, qui devait être prise au plus tard le 12 janvier 2023 en application de la directive, a finalement été promulguée après une courte phase de consultation à l’automne 2022. Le président du Comité national de l’eau (CNE), M. Jean Launay, auditionné le 30 juin dernier, a signalé qu’il avait eu à peine six jours pour se prononcer en septembre 2022.

Quant à la ratification de l’ordonnance, les rapporteurs attendent toujours un débat parlementaire sur ce sujet en dépit du dépôt d’un projet de loi le 1er mars 2023 et des souhaits exprimés publiquement par plusieurs élus locaux et députés, parmi lesquels figure l’un des rapporteurs de cette mission d’information.

Sur le fond, l’ordonnance se contente de reprendre la garantie d’accès à l’eau potable instaurée par la directive européenne tout en confiant aux communes et à leurs groupements le soin d’identifier les populations en situation de précarité par l’intermédiaire d’un « diagnostic territorial » à réaliser au plus tard le 1er janvier 2025, puis de mettre en œuvre les mesures correctives destinées à résorber les difficultés d’accès à l’eau potable.

L’État a donc opéré un important transfert de responsabilités à destination des collectivités territoriales. À l’expiration du délai, en janvier 2025, quel bilan peut-on tirer ? Les autorités locales sont-elles en ordre de marche pour lancer la seconde phase, dite de remédiation ?

Il ressort des consultations effectuées au cours de la mission d’information qu’à la date du 7 juillet dernier, cinq EPCI seulement avaient achevé leur diagnostic territorial et que trente-trois autres collectivités et groupements seulement avaient « progressé » dans l’élaboration du document. En réalité, il n’existe aucune vision globale du degré de réalisation de ce diagnostic. À cette occasion, il convient de rappeler que la France comptait en 2023 au total 7 590 collectivités organisatrices des services d’eau potable. Bien évidemment, cette faible mobilisation ne saurait s’expliquer par une quelconque mauvaise volonté de la part des élus locaux. Nombre d’entre eux n’étaient tout simplement pas au courant, parce que l’information n’avait pas été relayée au niveau des préfectures. Quant aux autres, ils se sont heurtés à des questions éminemment pratiques, auxquelles les services de l’État étaient incapables de répondre.

Est-ce bien à la collectivité d’effectuer le diagnostic et non à son service d’eau potable ? Quels critères doit-on prendre en compte pour identifier les personnes vulnérables ? Que faire face à un habitat isolé ou lorsqu’il s’avère difficile – voire impossible – de procéder à un raccordement au réseau public ? Enfin, comment financer toutes ces mesures ?

Sur ce dernier point, on ne peut que s’étonner de constater, année après année, l’absence de soutien financier aux collectivités dans les PLF malgré la présence à l’article 8 de l’ordonnance de 2022 d’une obligation de compensation par l’État des charges découlant de la mise en œuvre des obligations de la directive.

C’est donc bien l’absence de portage politique de ce dispositif au plan national qui est à l’origine du retard constaté. Ce sont en définitive des associations – la Coalition Eau et la FNCCR et l’Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (ASTEE) – qui ont élaboré les deux seuls guides de référence sur le diagnostic territorial, publiés en 2024 et 2025.

Tout au long des auditions, les rapporteurs ont eu l’impression que l’État avait laissé les collectivités face à leurs responsabilités sans véritablement les prévenir au préalable.

Plus le temps passe, plus la position de la France devient fragile au regard des échéances fixées par la directive, à savoir le 1er janvier 2029 pour le diagnostic stricto sensu et les mesures correctives. Notre pays n’a pas le choix s’il veut tenir ses engagements européens : un sursaut est aujourd’hui plus que nécessaire.

En effet, un premier constat tiré des auditions est le très faible nombre de diagnostics de précarité d’accès à l’eau réalisés à ce jour, voire la méconnaissance par certaines collectivités de cette nouvelle obligation. Les rapporteurs ont donc cherché à en identifier les causes.

En premier lieu, la FNCCR et l’ASTEE ont relevé une incertitude quant à l’organisme chargé du diagnostic, liée à l’introduction de la notion de « personne responsable de la production ou de la distribution d’eau » (PRPDE) qui englobe l’ensemble des acteurs, publics ou privés, de la chaîne.

Des pratiques contrastées ont été observées : tantôt le diagnostic est « internalisé » par le service d’eau potable – c’est le cas du Syndicat des eaux et d’assainissement d’Alsace-Moselle (SDEA) – tantôt il est confié au délégataire – c’est le cas du SEDIF – mais le plus souvent, ce sont les communes ou les intercommunalités qui le réalisent. Si tous les services d’eau potable n’abordent pas de la même manière la question du diagnostic de précarité, c’est parce qu’ils ont une compétence technique, alors qu’il s’agit d’une problématique à forte dimension sociale, comme l’a rappelé la Coalition Eau. Les compétences qui doivent être mobilisées rendent indispensables une articulation étroite avec les politiques sociales portées par les communes et les intercommunalités par l’intermédiaire des centres communaux d’action sociale (CCAS) et des centres intercommunaux d’action sociale (CIAS). Certains acteurs auditionnés ont suggéré de partager le diagnostic, avec un chef de file qui serait la collectivité qui a la compétence de l’action sociale tandis que celle qui a la compétence de l’eau aurait la charge de concrétiser les mesures correctrices. Les rapporteurs ne sont pas favorables à cette proposition qui conduit à diluer les responsabilités tant en matière de financement que de pilotage et d’exécution. L’ordonnance a confié aux communes et aux intercommunalités la responsabilité de garantir l’accès à l’eau potable. Subséquemment, il importe de réaffirmer avec force ce principe.

La deuxième difficulté qui mérite d’être soulignée est l’absence d’une méthodologie harmonisée définie au niveau national, lacune qui a conduit, comme susmentionné, la Coalition Eau, la FNCCR et l’ASTEE à établir deux guides méthodologiques. Ces guides se sont appuyés sur l’expérience acquise pour les premiers diagnostics (régies de l’eau de Grenoble Alpes Métropole, Eau du Grand Reims, Eaux du Grand Lyon par exemple) qui ont été souvent confiés à Solidarités international pour son expertise. Cependant, bien que constituant des références, ils n’embrassent pas complètement l’ensemble des formes de précarité hydrique : ils priorisent légitimement les dimensions sociales et économiques de l’accès à l’eau et à l’identification des publics concernés (populations marginalisées ou en difficultés financières), mais traitent moins les deux autres volets : la problématique de l’habitat isolé ou non raccordable, et celle du stress hydrique. Ces guides ne sont pas systématiquement suivis et les pratiques des collectivités pour réaliser leur diagnostic divergent. Certaines reprennent d’anciennes études sans les adapter aux exigences nouvelles de la directive. La mise en place d’un cadre méthodologique commun apparaît indispensable pour garantir la pertinence des diagnostics de précarité. C’est pourquoi, les rapporteurs recommandent de définir au niveau national un guide méthodologique officiel du diagnostic territorial comportant un cahier des charges intégrant l’ensemble des différentes dimensions de la précarité d’accès à l’eau potable (recommandation n° 2).

Les auditions ont montré que de nombreuses situations échappent ainsi aux services d’eau potable, notamment dans les formes d’habitat informel, faute de données adaptées. Cette réalité souligne la nécessité d’une approche croisée associant services de l’eau et acteurs sociaux, qui demeurent aujourd’hui trop souvent cloisonnés.

L’un des principaux obstacles à la réalisation des diagnostics réside dans l’accès à des données sociales fiables et actualisées sur les publics vulnérables, dont la collecte s’avère longue et dépendante d’une multiplicité d’acteurs. Dans ce contexte, le recours à des partenariats apparaît indispensable : collectivités compétentes en matière sociale, associations de terrain et acteurs nationaux, ONG détiennent des informations essentielles. La mobilisation de compétences spécifiques, leur mutualisation et le partage d’expériences constituent également des leviers efficaces. Le renforcement de ces coopérations est ainsi une condition déterminante pour améliorer la qualité et la portée des diagnostics territoriaux (recommandation n° 7).

À cet égard, trois sources de données sociales ont été régulièrement citées dans nos échanges : la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) par l’intermédiaire de sa plateforme « Résorption bidonvilles », les caisses d’allocations familiales (CAF) et les caisses d’assurance maladie s’agissant de la couverture maladie universelle (CMU).

La plateforme de la DIHAL permet notamment de localiser les situations d’habitat précaire et d’identifier les populations concernées, facilitant ainsi le ciblage des actions. Toutefois, son obsolescence et l’insuffisance de ses mises à jour en limitent aujourd’hui fortement l’utilité. Il faut réactualiser la plateforme. Les données des CAF offrent un levier précieux pour identifier les ménages en situation de précarité et adapter les dispositifs de tarification sociale, mais l’accès demeure inégal selon les bassins de vie. La CAF a mis en place depuis novembre son portail de données CafData qui pourrait faciliter l’accès aux données. De la même manière, l’accès aux données détenues par les caisses d’assurance maladie concernant les bénéficiaires de la couverture maladie universelle pourrait utilement compléter l’identification des publics vulnérables (recommandation n° 8).

De surcroît, un point sensible, régulièrement identifié dans les auditions, comme un frein majeur à la réalisation du diagnostic : la question du financement. Il convient de rappeler que le diagnostic territorial est une extension de compétences pour les collectivités et l’ordonnance de 2022, en son article 8, prévoit logiquement une compensation financière de l’État au profit des communes et de leurs groupements pour couvrir les charges nouvelles liées à la réalisation du diagnostic d’accès à l’eau, aux mesures d’urgence permettant d’assurer aux personnes en situation de vulnérabilité un accès à l’eau, et à la mise en place et à l’entretien des fontaines publiques et des autres équipements permettant d'accéder dans les lieux publics à l'eau potable. Toutefois, cet engagement n’a pas été honoré à ce jour, aucun crédit n’ayant été inscrit en loi de finances depuis 2022.

Néanmoins, le coût n’est pas négligeable pour les collectivités, surtout les petites. La direction générale de la santé (DGS) a indiqué l’avoir estimé à environ 58 millions d’euros sur la période 2025-2027. Il paraît indispensable que l’État respecte son engagement d’inscrire ces crédits en loi de finances, en priorisant le financement du diagnostic initial. C’est à cette condition que les collectivités les plus fragiles, notamment ultra-marines, seront en capacité d’initier la démarche du diagnostic de précarité sur leur bassin de vie. Telle est la recommandation n° 9.

Pour conclure sur le diagnostic territorial, l’ordonnance avait fixé au 1er janvier 2025 l’échéance à laquelle l’ensemble des collectivités concernées devait disposer d’un diagnostic recensant les situations de précarité d’accès à l’eau potable. Ce délai de deux ans s’est, en pratique, révélé largement intenable. Les facteurs précédemment évoqués (complexité, cadre méthodologique longtemps insuffisant et non harmonisé, mobilisation de données techniques et sociales, absence de soutien financier) ont contribué à rendre cette échéance particulièrement contraignante. Comme l’a souligné la FNCCR, une date butoir fixée à janvier 2027 aurait sans doute été : « à la portée d’un plus grand nombre de collectivités tout en restant un défi pour d’autres ». Ainsi, les rapporteurs proposent de reporter au 1er janvier 2027 l’échéance de réalisation du diagnostic territorial (recommandation n° 5).

L’URGENCE DE LA RÉSORPTION DES POLLUTIONS ÉMERGENTES, NOTAMMENT CELLES LIÉES AUX PFAS

Les avancées réalisées par la directive européenne du 16 décembre 2020 ne se sont pas limitées à la reconnaissance d’une garantie d’accès à l’eau potable. N’oublions pas que le texte, tel qu’il avait été envisagé au milieu des années 2010, visait surtout à réviser à la hausse les normes européennes de qualité de l’eau, qui n’avaient pas été modifiées depuis 1998 et qui s’appliquent aux services d’eau potable placés sous la responsabilité des collectivités territoriales.

Dans l’intervalle, les progrès scientifiques ont permis de mettre à jour une menace particulièrement pernicieuse pour la santé humaine, menace connue, désormais, sous l’acronyme de « PFAS » pour « substance perfluoroalkylée ou polyfluoroalkyée ». Les conditions historiques de confirmation de ce danger aux États-Unis sont amplement détaillées dans ce rapport. De façon brève, le monde a découvert que ces substances chimiques, utilisées depuis des décennies dans de nombreux objets de la vie quotidienne pour leur « force de liaison » et leur « persistance », peuvent avoir des effets dévastateurs pour la santé. Les risques mentionnés sont loin d’être anecdotiques : les États-Unis parlaient, dès 2013, de tumeurs rénales, de cancers des testicules, de maladies thyroïdiennes, d’hypercholestérolémie et de colites ulcéreuses.

En 2023, le Centre international de recherche contre le cancer (CIRC) a confirmé la toxicité de deux des PFAS les plus répandus, le PFOA et le PFOS, en les classant respectivement dans la catégorie des cancérogènes « avérés » pour le premier et des cancérogènes « possibles » pour le second.

Par rapport à d’autres substances toxiques, les PFAS constituent une menace triplement inquiétante.

Tout d’abord, il faut rappeler que cet acronyme renvoie à des milliers de molécules qui, de l’aveu même de l’Académie des sciences, pourraient être de 12 000, voire plus. La dangerosité potentielle d’une vingtaine d’entre elles est connue. C’est donc un immense espace des possibles qui reste, à ce jour, totalement inexploré.

Ensuite, ces molécules se retrouvent absolument partout dans nos sociétés industrielles. Tout le monde connaît l’exemple du « Téflon » utilisé dans les ustensiles de cuisine, mais, selon une étude publiée en 2020 dans une revue de chimie, il y aurait plus de 200 activités ou produits ayant recours à des PFAS : revêtements antiadhésifs, textiles imperméables, mousses anti-incendie, cosmétiques, médicaments, produits de nettoyage – et même les batteries électriques au lithium. De façon subsidiaire, il a été mis en lumière qu’il y avait des PFAS dans des biens plus inattendus, tels que les cordes d’escalade, les cordes de guitare et le gazon synthétique.

Comme l’a précisé en audition Mme Odile Eisenstein, membre de la section de chimie de l’Académie des sciences, « dans une voiture, on trouve [des PFAS] depuis le pneu jusqu’au siège ».

Enfin, à la différence des autres molécules polluantes, les PFAS sont extrêmement persistants. Bien qu’elles ne puissent, à proprement parler, être considérées comme « éternelles », ces substances sont très difficiles à détruire. Actuellement, l’une des technologies privilégiées est celle consistant à « fixer » les PFAS sur des charbons actifs de manière à filtrer l’eau contaminée.

Cette technique a toutefois pour conséquence d’imposer au service d’eau potable d’imaginer un circuit de traitement des charbons chargés en PFAS. Néanmoins, la destruction de 100 % des PFAS suppose une incinération à 1 400 degrés Celsius.

Selon les éléments communiqués aux rapporteurs, notamment par l’ASTEE, il n’existerait, pour le moment, en France aucun incinérateur capable d’atteindre une telle température. Les « régénérations » de charbons actifs promises aux services d’eau potable par certains opérateurs ne sont, en réalité, que des éliminations partielles.

L’autre technologie utilisée pour filtrer consiste à recourir à des membranes semi-perméables qui permettent de récupérer une eau purifiée selon le principe de « l’osmose inverse ». Par rapport aux charbons actifs, cette technique a l’avantage d’être plus efficace contre les PFAS à chaîne courte, parmi lesquels on trouve l’acide trifluoroacétique (TFA), substance issue de la dégradation chimique de pesticides utilisés en agriculture ou de fluides réfrigérants. La filtration génère, toutefois, un concentrat chargé en PFAS qu’il est, en l’état actuel des connaissances, impossible de détruire en raison même des volumes d’eau concernés et que certains des services d’eau auditionnés admettent rejeter tout simplement dans la nature sans autre forme de procès.

Face à la menace protéiforme des PFAS, la directive européenne de 2020 adopte une approche prudente, bien que perfectible. Au nom du principe de précaution, elle assigne aux personnes responsables de la production ou de la distribution d’eau potable, catégorie identifiée en France par le sigle « PRPDE », une limite de qualité de 0,1 microgramme par litre pour la somme des vingt PFAS les plus connus. Cette obligation, qui est entrée en vigueur le 12 janvier dernier, paraît à première vue rassurante. Néanmoins, elle est, en réalité, insuffisante pour garantir au consommateur une absence de toxicité. Selon les précisions données en audition par l’association Générations Futures, cette limite est purement arbitraire et correspond à un « seuil technique » des années 1980, en deçà duquel il n’était pas possible à l’époque d’effectuer des mesures.

En l’espèce, il est question d’un des principaux obstacles auxquels se heurtent les autorités de régulation, à savoir le manque de connaissances sur les PFAS. Ces molécules sont toutes potentiellement toxiques, mais quelle est, pour chacune d’entre elles, la teneur précise à respecter impérativement pour protéger la population ? En réalité, nous sommes loin de le savoir.

Le cas du TFA, qui ne fait même pas partie des vingt PFAS couverts par la directive de 2020, est emblématique, puisqu’il n’existe actuellement pas de consensus sur cette molécule au sein de l’Union européenne. Les études aboutissent à des seuils allant de 2,2 microgrammes par litre aux Pays-Bas jusqu’à 60 microgrammes en Allemagne.

L’existence d’alternatives aux PFAS est également une question en suspens pour tous les biens irremplaçables. Certes, il est possible d’envisager de cuisiner sans des poêles de cuisine en « Téflon » ou de faire du sport sans « Gore-Tex », mais qu’en est-il de certains médicaments courants, des batteries de véhicules électriques ou des tenues ignifugées portées par les sapeurs-pompiers ? Il ressort des travaux de la mission d’information que, pour ces usages essentiels, il n’existe, pour l’instant, aucune molécule capable de se substituer aux PFAS.

C’est la raison pour laquelle les deux rapporteurs appellent la France à prendre le problème à bras-le-corps et à lancer un grand plan de recherche sur les PFAS. Des outils de recherche partenariale existent déjà, notamment au travers des « programmes et équipements prioritaires de recherche » (PEPR) mis en place depuis 2022 dans le cadre du programme « France 2030 » et dotés de moyens financiers conséquents, à l’image du programme One Water (Eau Bien Commun) consacré à l’eau douce continentale, doté de 53 millions d’euros sur dix ans.

Ce programme de recherche devra en priorité faciliter la connaissance du comportement des PFAS dans l’environnement et de leurs effets sur la santé humaine. Les rapportent souhaitent également qu’il vise le développement d’alternatives aux PFAS pour les usages considérés comme essentiels, ainsi que la découverte de nouvelles solutions de destruction des PFAS, en particulier dans la perspective du traitement des concentrats issus de l’osmose inverse.

L’Académie des sciences a ainsi transmis, à l’issue de son audition, une étude concluant aux effets prometteurs du phosphate de potassium pour rompre les liaisons carbone - fluor qui constituent le cœur même de la molécule de PFAS. Il convient de s’interroger s’il ne faudrait pas creuser cette voie, si elle aboutit à la mise en place d’un procédé d’élimination de ces molécules simple et vertueux pour l’environnement.

Un effort de recherche, qui fait l’objet dans ce rapport de trois recommandations (n° 10 à 12), est principiel dès lors qu’il conditionne en grande partie la mise en œuvre des autres mesures. La science doit être plus que jamais au service des autorités politiques à une époque où la confiance en la parole publique s’érode et où les fausses informations circulent en nombre.

Pour traduire concrètement son engagement dans la lutte contre les PFAS, la France doit adopter une approche plus ambitieuse et pleinement européenne. La loi du 27 février 2025 qui prévoie l’interdiction progressive de la mise sur le marché de produits contenant des PFAS, notamment dans les secteurs des cosmétiques et du textile, constitue, selon Générations Futures, « un bon début qui montre une volonté d’agir » au-delà des 20 PFAS visés par la directive. Mais cette dynamique doit être amplifiée.

Il convient, d’abord, de soutenir l’extension de la liste des PFAS placés sous surveillance, dans le cadre de la prochaine révision de la directive de 2020, particulièrement du cas du TFA.

Il importe, ensuite, que la France aille au-delà d’un simple appui à la proposition de restriction générale déposée auprès de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) par cinq États européens (l’Allemagne, le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et la Norvège) en rejoignant pleinement ce consortium.

Enfin, la France pourrait envisager, dès à présent, de retenir une norme plus exigeante pour la somme des vingt PFAS mentionnés par la directive. Pour rappel, à compter de 2028, l’Allemagne appliquera un seuil de 0,02 microgramme par litre pour les quatre PFAS les plus répandus, soit un niveau cinq fois inférieur à celui retenu par la directive. Le Danemark a, pour sa part, adopté une exigence encore plus stricte, avec un seuil cinquante fois plus bas. La France ne doit pas rester à l’écart de ce mouvement, comme promu par les recommandations n° 14 et 15.

Pour atteindre ces objectifs, il faut accélérer la trajectoire quinquennale de réduction des rejets industriels définie dans la loi du 27 février 2025.

Conformément à la doctrine de l’OMS et suivant les recommandations de l’Académie des sciences, il convient d’interdire tous les usages « non essentiels » ou « substituables », afin de réserver les dérogations aux seuls usages critiques pour la santé et la sécurité. Partout ailleurs, la substitution doit être encouragée puis rendue obligatoire, dès lors que des alternatives techniquement et économiquement viables sont mises au jour.

La recommandation n° 17 préconise, à cet égard, de porter une attention particulière au TFA. Sans attendre une révision de la directive, il convient de systématiser les contrôles de sa présence dans l’eau potable, en retenant, dans un premier temps, le seuil de 10 microgrammes par litre préconisé par la direction générale de la santé, en substitution de celui fixé par l’instruction ministérielle du 19 février 2025, qui est trop élevée (60 microgrammes par litre).

La réalisation de ces contrôles sous l’égide des agences régionales de santé, qui sont obligatoires depuis le 12 janvier 2026, suppose de renforcer les capacités d’analyse disponibles. Néanmoins, le nombre de laboratoires agréés en mesure de procéder à ces examens complexes demeure insuffisant au regard des besoins, révélant une véritable pénurie de structures accréditées. Cette situation engendre des contraintes importantes en termes de délais et de logistique entre l’envoi des échantillons et la restitution des résultats, difficultés particulièrement marquées dans les bassins de vie ultramarins, contraints d’expédier leurs prélèvements vers l’Hexagone. Dans ce contexte, il apparaît nécessaire d’encourager les laboratoires disposant des compétences requises à engager une démarche d’accréditation et, le cas échéant, de recourir, dans un cadre strictement encadré, à des laboratoires étrangers (recommandation n° 18).

Le renforcement de ces contrôles constitue une condition indispensable à la mise en œuvre effective d’une stratégie globale de destruction des PFAS. Celle-ci suppose d’intervenir à la fois sur les charbons actifs utilisés pour la filtration et la potabilisation de l’eau, ainsi que sur les concentrats issus du traitement des eaux.

Les travaux de la mission d’information ont conduit à constater qu’il n’existe pas, à l’heure actuelle, de véritable filière française organisée de régénération complète des charbons actifs saturés en PFAS. Les entreprises implantées en France spécialisées dans l’activation et la réactivation de charbons actifs sont peu nombreuses, ce qui conduit notre pays à en importer massivement (44 000 tonnes chaque année), notamment de Belgique, ou à faire traiter chez notre voisin nos charbons actifs usés. Le plus souvent, les charbons saturés sont réactivés par la neutralisation des composants adsorbés par un procédé de pyrolyse, mais la défluoration des charbons, c’est-à-dire la destruction des PFAS qu’ils contiennent, n’est complète que si la température de l’incinération dépasse 1 400 degrés Celsius. Cependant, il semble que ce seuil ne soit pas atteint dans la plupart des incinérateurs en France. Les rapporteurs préconisent, en conséquence, non pas de créer de nouveaux incinérateurs qui sont coûteux et énergivores mais d’améliorer la puissance thermique de ceux existants. En outre, ces entreprises pourraient être organisées en une filière à responsabilité élargie du producteur (REP) (recommandation n° 19).

Pour certains PFAS très persistants, tels que le TFA, la filtration par charbon actif peut ne pas être efficace, et d’autres procédés, comme l’osmose inverse basse pression, peuvent être envisagés, mais ils présentent des limites notables : ils sont à la fois énergivores et coûteux et, surtout, ils ne résolvent pas la question des concentrats qui restent pollués par les PFAS. Ces concentrats hautement chargés en polluants sont soit stockés, soit rejetés dans le milieu naturel, alimentant ainsi, selon la Coalition Eau, une « boucle sans fin de pollution et de dépollution ». En l’état actuel, l’osmose inverse basse pression n’apparaît pas comme une solution pérenne, ne faisant que déplacer le problème. Il semble que son utilisation devrait être réservée qu’aux situations de très fortes concentrations de TFA (au-delà de 10 microgrammes par litre). Le traitement des concentrats, comme celui des charbons actifs, suppose des procédés de destruction à haute température.

Il paraît nécessaire d’interdire à brève échéance tout rejet des concentrats dans le milieu naturel et de les traiter comme des déchets dangereux, dans l’attente de solutions de recyclage ou de destruction complète.

Une approche comparable doit être retenue s’agissant des boues d’épuration. Ce sujet, largement relayé par la presse, met en lumière le fait que les PFAS ne sont pas dégradés par les stations de traitement des eaux usées et se retrouvent dans les boues résiduaires qui servent à l’épandage des terres agricoles, au compostage ou à d’autres valorisations. Dans ce contexte, il apparaît indispensable de ne pas attendre la révision de la directive européenne relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU 2) pour engager sans délai une campagne nationale de surveillance des effluents issus de ces installations. L’enjeu en matière de santé publique est considérable. Telles sont les orientations portées par les recommandations n° 20 et 21.

L’amélioration durable de la qualité de l’eau potable ne saurait reposer uniquement sur des traitements curatifs. La directive européenne de 2020 promeut précisément une approche préventive visant à limiter les risques de contamination tout au long de la chaîne de distribution depuis le captage jusqu’au robinet du consommateur.

S’agissant des captages, il convient de rappeler, dans un premier temps, que la situation française se dégrade progressivement depuis la fin des années 2010 : on dénombrait 32 800 captages en 2023, contre 33 500 dix ans auparavant et même 38 000 à la fin des années 1990.

Le dérèglement climatique explique, naturellement, une part importante des abandons de captages, mais la contamination par des nitrates ou des pesticides joue également un rôle non négligeable.

En sus des périmètres de protection découlant de la loi sur l’eau de 1964, l’ordonnance de transposition de la directive européenne de 2020 invite désormais les PRPDE publiques, c’est-à-dire les collectivités et leurs groupements, à conclure avec les acteurs économiques situés dans l’aire d’alimentation du captage considéré un « plan d’action » destiné à contribuer au maintien ou à la préservation de la qualité de l’eau prélevée. Le plan d’action devient obligatoire lorsque le captage est considéré comme « sensible », c’est-à-dire si les résultats d’analyse de l’eau produite dépassent des seuils de qualité fixés par arrêté ministériel.

Il ressort de ces travaux que, tout d’abord, les critères de définition des captages sensibles, qui ne sont toujours pas précisés à l’heure actuelle, risquent de ne pas couvrir l’ensemble des points les plus en difficulté, que l’on peut estimer à un peu plus de 3 000. Comme le suggérait la FNCCR lors de son audition, il pourrait être opportun de fixer le seuil de déclenchement du dispositif à 80 % de la limite de qualité, et non pas à 100 %, de façon à élargir le nombre de captages concernés par un plan d’action (recommandation n° 25).

En ce sens, les perspectives offertes par l’actuel projet de loi d’urgence agricole, qui supprime frontalement le dispositif des captages sensibles, semblent aller à rebours de l’urgence qui s’attache à l’intensification de la protection des captages, ce qui, dans cette hypothèse, serait éminemment regrettable.

Au niveau des plans d’action, plusieurs préconisations du rapport visent, d’une part, à rendre plus contraignantes les mesures de prévention définies d’un commun accord avec les acteurs économiques et, d’autre part, à améliorer l’accompagnement des gestionnaires d’activités polluantes par les services de l’État (recommandation n° 22). S’agissant, notamment, des agriculteurs, le mécanisme des paiements pour services environnementaux (PSE) mériterait d’être plus massivement utilisé (recommandation n° 23).

Les « plans d’action » au titre des aires d’alimentation de captages s’inscrivent dans des plans plus vastes de gestion préventive des risques : les plans de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (ou PGSSE) consacrés par la directive de 2020. Pour le dire de manière synthétique, chaque acteur – collectivité, service d’eau potable, délégataire – est responsable de la partie dont il a la charge sur la chaîne qui va du captage jusqu’à la distribution de l’eau. Concrètement, toute personne responsable de la production ou de la distribution d’eau doit établir un PGSSE, document qui recense les procédures qu’elle doit mettre en œuvre pour gérer les incidents, protéger les installations et garantir la qualité de l’eau.

Les auditions ont mis en évidence qu’à l’instar du diagnostic territorial, cette obligation demeure encore largement méconnue. Si les ARS soulignent qu’une dynamique est engagée, celle-ci reste encore embryonnaire. Le plan de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE) constitue, en effet, un outil technique et complexe, dont l’élaboration nécessite souvent un accompagnement. À cet égard, le guide du PGSSE élaboré par l’ASTEE et la FNCCR gagnerait à être largement diffusé auprès des collectivités concernées. Les ARS pourraient, par ailleurs, jouer un rôle d’appui et de validation de la conformité réglementaire des PGSSE une fois ceux-ci finalisés. Comme pour le diagnostic territorial, l’ordonnance de 2022 a fixé des échéances pour leur élaboration – juillet 2027 pour la partie « captages », juillet 2029 pour les volets « production » et « distribution » – qui apparaissent aujourd’hui difficilement compatibles avec les réalités de terrain. De ce fait, les rapporteurs proposent d’en assouplir le calendrier, telles sont les orientations portées par les recommandations n° 26 à 28.

LA NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DE LA CONDUITE ET DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L’EAU

Comme vu précédemment, les travaux de la mission d’information ont permis de mettre à jour les nombreuses difficultés rencontrées par les collectivités et leurs groupements dans la mise en œuvre des obligations découlant de la directive européenne de 2020. Il suffit de les considérer une par une pour se rendre compte qu’il y a un point commun à tous ces obstacles : l’absence d’incarnation politique, tant au plan national qu’au niveau local.

À chaque fois que les rapporteurs ont auditionné une administration centrale, ils ont eu l’impression que chaque service essayait de se défausser sur un autre service.

Évidemment, il n’y a aucune mauvaise volonté de la part de ces administrations publiques. Ces carences ne sont que le reflet d’une répartition des rôles particulièrement complexe entre ministères.

Au sein du ministère chargé de l’environnement, la direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) « anime et évalue » les politiques relatives à la gestion de l’eau et exerce la tutelle des agences de l’eau, tandis que la direction générale de la prévention des risques (DGPR) s’occupe de la « prévention et de la réduction » des pollutions chimiques. La politique de santé publique – à laquelle est rattachable la fixation des normes de qualité de l’eau potable ainsi que le suivi des captages – relève de la direction générale de la santé (DGS).

En matière d’accès à l’eau potable, le suivi des populations précaires relève, en grande partie, de la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), qui fait partie de l’administration centrale des ministères chargés de la transition écologique, de la cohésion des territoires et de la mer.

Enfin, dès lors qu’on aborde les compétences des collectivités territoriales et leurs modalités de financement, c’est la direction générale des collectivités locales (DGCL), rattachée au ministère de l’intérieur, qui intervient.

Il convient de se questionner s’il est réellement surprenant que plus personne ne s’y soit retrouvé lorsqu’il s’est agi de mettre en œuvre une directive européenne comportant des obligations de qualité de l’eau potable et de garantie d’accès pour les collectivités territoriales.

Une politique publique transversale doit, de toute évidence, être incarnée par un coordinateur de haut niveau. C’est le choix qui avait été fait dans le domaine de la mer en 1995 avec la création d’un « secrétariat général de la mer » positionné au niveau du Premier ministre. La question de « l’incarnation » de l’action de l’État en mer, qui était restée lancinante tout au long des années 1980, semble aujourd’hui faire consensus.

Les rapporteurs estiment donc qu’il y a dans cette expérience réussie un modèle à suivre pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique nationale de l’eau en phase avec les enjeux multifactoriels de notre époque.

En conséquence, au travers de trois recommandations (n° 30 à 32), ils plaident en faveur de la création d’un Haut-commissariat à l’eau qui, sous l’autorité directe du Premier ministre, coordonnerait l’action des services de l’État visant à garantir l’accès de la population à une eau potable de qualité.

Les grandes orientations seraient fixées par un « comité interministériel de l’eau » présidé par le Premier ministre, qui réunirait les ministres chargés de la solidarité et du logement en plus des ministres traditionnellement cités (santé, environnement, agriculture, intérieur, etc.) et disposerait de larges compétences : gestion et partage de la ressource en eau, protection des captages, contrôles de la qualité de l’eau potable, mise en œuvre de la garantie d’accès à l’eau potable instaurée par la directive européenne de 2020, encadrement des tarifs d’accès à l’eau, redevances et financement des infrastructures, information et modalités de participation des usagères et des usagers.

Naturellement, l’identification d’une autorité décisionnelle implique le renforcement parallèle de la « démocratie de l’eau », aujourd’hui incarnée de manière imparfaite par le Comité national de l’eau (CNE). Cette instance, qui n’a jamais été conçue comme un « Parlement de l’eau » depuis sa création en 1964, affiche des effectifs pléthoriques (166 membres) et se limite à la représentation des services de l’État, des collectivités territoriales et usagers de l’eau.

Afin d’ériger ce Comité en véritable « expert » chargé d’éclairer l’action du Gouvernement, les rapporteurs reprennent à leur compte les suggestions de réforme formulées par le sénateur Hervé Gillé en 2023 dans le cadre d’une mission d’information sur la gestion durable de l’eau, à savoir la transformation du CNE en « Haut-Conseil » sur le modèle du Haut-Conseil de la santé publique (HSCP) (recommandation n° 33).

Cela supposerait une restructuration du CNE en cinq commissions spécialisées habilitées, en tant que telles, à se prononcer au nom du Comité dans son ensemble. À l’instar du HSCP, le travail de coordination des travaux serait effectué par un « collège » aux effectifs restreints. Le champ de compétences du nouveau « Haut-Conseil » serait élargi par rapport à celui applicable au CNE de façon à ce qu’il puisse être saisi pour avis de tout projet de loi, d’ordonnance ou de décret intéressant le comité interministériel de l’eau.

Une telle réorganisation aurait l’avantage de permettre la création de deux nouveaux collèges au sein du CNE consacrés respectivement à la représentation de la communauté scientifique et des acteurs de la lutte contre la précarité sociale (Union nationale des CCAS, Fondation pour le logement des défavorisés, Coalition Eau, etc.).

Au niveau local, le Haut-commissariat à l’eau pourrait s’appuyer sur les préfets coordinateurs de bassin, eux-mêmes épaulés par les agences de l’eau.

Le processus historique d’affirmation du droit à l’eau ne saurait être mené jusqu’à son terme sans l’accomplissement par les services de l’État d’une véritable « révolution culturelle » fondée sur l’interministérialité et l’expertise.

Après avoir esquissé les contours d’une refonte de l’organisation de la « démocratie de l’eau », il convient à présent de mettre en exergue la synthèse de nos travaux consacrés à son financement.

Tout d’abord, les collectivités devront, dans les prochaines années, faire face à un volume d’investissements considérable, non seulement pour moderniser les réseaux d’eau potable (près de 200 collectivités ont un taux de fuite supérieur à 50 %) et sécuriser l’alimentation en eau potable (plus de 2 000 communes ont connu des tensions d’approvisionnement en 2022), mais aussi pour traiter les pollutions persistantes.

Plus d’un milliard d’euros par an sont aujourd’hui consacrés en France à la dépollution des seuls pesticides et des nitrates. Ce montant sera largement dépassé dans les années à venir, les technologies à mettre en œuvre pour éliminer les polluants persistants comme les PFAS étant encore plus coûteuses.

Face au « mur d’investissement » qui se dessine pour les collectivités, le principe de « l’eau paie l’eau », cadre budgétaire historique, semble aujourd’hui atteindre ses limites. Les coûts induits par le traitement des polluants persistants pourraient, en effet, en se traduire par des hausses significatives du tarif de l’eau. Selon AMORCE, celles-ci pourraient dépasser 50 % pour les usagers domestiques. À titre d’illustration, le déploiement de l’osmose inverse basse pression représente, pour le SEDIF, un coût de 0,40 euro par mètre-cube, dans le cadre d’un programme d’investissement d’un milliard d’euros sur huit ans. De son côté, l’ASTEE estime que le traitement des PFAS engendrera des coûts compris entre 0,4 et 1,2 euro par mètre-cube, des niveaux difficilement soutenables en l’absence de ressources complémentaires.

Dans ce contexte, les auditions ont fait émerger l’idée d’un assouplissement encadré du principe « l’eau paie l’eau » permettant de mobiliser des financements extérieurs au budget annexe de l’eau.

Le rôle des agences et offices de l’eau mérite également d’être réinterrogé. Les auditions conduites par la mission ont mis en évidence la nécessité d’adapter davantage leur action aux nouveaux enjeux de la qualité de l’eau potable, ainsi qu’à l’échelle territoriale des obligations issues de la directive. Depuis plusieurs années, les programmes pluriannuels d’intervention (PPI) des agences de l’eau accordent une priorité croissante aux actions en faveur du grand cycle (restauration des milieux, continuité écologique, préservation de la biodiversité), en portant au petit cycle, c’est-à-dire de l’ensemble des opérations relevant de la production, du traitement, du stockage et de la distribution d’eau potable, une attention moindre. Ce déséquilibre apparaît d’autant plus discutable que les collectivités contribuent à hauteur de 80 % au financement des agences, pour un retour évalué à environ 30 %.

Dans ce contexte, un rééquilibrage des interventions des agences de l’eau, conciliant plus étroitement les exigences du petit et du grand cycle, apparaît nécessaire. Cela passe par la suppression du « plafond mordant », afin de redonner aux agences des marges de manœuvre accrues et de garantir que la totalité des recettes de l’eau doit rester affectée au service de l’eau. Le renforcement de leurs ressources permettrait ainsi d’amplifier leur soutien aux collectivités, notamment en bonifiant les prêts de la Banque des territoires (les « aqua-prêts ») et en accompagnant financièrement la mise en œuvre des obligations liées à la qualité de l’eau potable, telles que l’élimination des PFAS ou l’élaboration des PGSSE. Telles sont les orientations portées par nos recommandations n° 35 à 37.

Depuis la réforme entrée en vigueur en 2025, les agences et offices de l’eau perçoivent désormais dix redevances, dont huit portent directement sur des activités exerçant des pressions sur la ressource en eau, du fait de pollution, de prélèvements ou de performances insuffisantes des réseaux (c’est-à-dire de fuites). Cependant, cette réforme n’a qu’imparfaitement répondu à l’exigence de rééquilibrage entre les différentes catégories d’usagers.

Les usagers domestiques continuent de supporter, via leur facture d’eau, plus des quatre cinquièmes du financement global de la politique de l’eau, alors même qu’ils ne représentent qu’environ 26 % des prélèvements. En 2026, sur un produit total de redevances de 2,49 milliards d’euros, leur contribution s’élève à 1,9 milliard d’euros, contre 222 millions d’euros pour les usagers agricoles et 167 millions d’euros pour les usagers industriels.

Les associations entendues lors des auditions convergent pour souligner que la participation du secteur agricole demeure limitée. Si les usages industriels font l’objet, avec la loi du 27 février 2025, d’une redevance au titre des rejets de PFAS qui complète la redevance pour pollutions industrielles, les trois redevances pour les activités agricoles (redevance pour pollution de l’eau par les activités d’élevage, redevance pour pollutions diffuses et redevance pour prélèvement sur la ressource) sont atténuées par l’existence de planchers égaux à zéro, d’exemptions et de tarifs relativement faibles qui en limitent la portée. Trois exemples peuvent être cités :

1° La redevance pour prélèvement peut être fixée à zéro pour les activités agricoles nécessitant une irrigation ou pour l’élevage ;

2° Les produits phytosanitaires (pesticides, engrais) n’entrent pas dans l’assiette de la redevance pour pollutions diffuses, bien qu’ils contiennent des métaux lourds ;

3° La redevance pour pollutions diffuses n’a pas augmenté depuis 2019 : elle reste fixée entre 0,9 et 9 euros par kilo selon la toxicité.

Nicolas Garnier, délégué général d’AMORCE, estime que : « la réforme des redevances a échoué à donner du sens au système » et Édith Guiochon, coordinatrice de la Coalition Eau : face au « mur d’investissement », il conviendrait de « renforcer le principe "pollueur-payeur" par un principe "qui détériore restaure" ». Du reste, la Cour des comptes a, dès 2023, attiré l’attention sur les insuffisances de la fiscalité environnementale, en particulier les effets contre-productifs des exonérations de redevances, qui empêchent celles-ci de jouer leur rôle en faveur de la protection de la ressource.

Les rapporteurs partagent la conviction qu’un approfondissement du rééquilibrage des redevances entre les différentes catégories d’usagers est nécessaire. Ils convergent également sur l’intérêt de prolonger cette mission, s’agissant du volet agricole, par une étude dédiée, conduite en concertation avec les agriculteurs, les éleveurs et les maraîchers, sur l’évolution des différentes redevances agricoles.

Une extension sans délai de l’assiette de la redevance pour pollution diffuses aux substances pesticides identifiées comme dangereuses et d’en rehausser significativement les tarifs devrait être mise en place (recommandation n° 39).

S’agissant maintenant des redevances dues par les usages industriels, les auditions ont permis d’identifier un « angle mort ». Contrairement aux fabricants, les acteurs qui mettent sur le marché les produits industriels à l’origine des pollutions sont hors champ et ne contribuent pas. Il s’agit des importateurs et des distributeurs de substances ou de produits contenant des PFAS, microfibres, solvants ou autres composés persistants. Ceux-là ne supportent pas le coût environnemental futur de la pollution qu’ils contribuent pourtant à diffuser. C’est pourquoi la recommandation n° 40 porte sur l’instauration d’une redevance qui viendrait compléter celles instaurées par la loi du 27 février 2025, applicable à toute personne qui importe, commercialise ou distribue des produits industriels contenant des molécules identifiées comme des sources de pollutions persistantes.

En complément des redevances, les auditions ont conduit à examiner, parmi les leviers de financement des exigences issues de la directive de 2020, la question de l’eau emballée. Malgré les objectifs fixés par la loi AGEC de 2020, qui visait une réduction de moitié du volume de bouteilles en plastique, la consommation d’eau conditionnée ne faiblit pas, avec près de neuf milliards de litres écoulés chaque année en France, avec un impact environnemental négatif (déchets contribuant à la pollution des eaux, surexploitation des captages), outre les additifs contenus dans le plastique, comme le bisphénol A. L’eau conditionnée est d’ailleurs vendue 100 fois plus chère au litre que l’eau du robinet.

Dans ce contexte, les rapporteurs rejoignent la proposition formulée par la Coalition Eau d’instaurer une taxe, d’un montant très modeste (0,2 centime par litre), sur l’eau emballée vendue en France, y compris l’eau aromatisée.

Cette taxe aurait un rendement de 18 millions d’euros environ, susceptible d’être mobilisés pour financer les dispositifs d’accès à l’eau potable des personnes en situation de précarité hydrique, à la suite des diagnostics territoriaux (recommandation n° 42). Le rapporteur Jean-Michel Brard propose d’exclure l’eau conditionnée en bouteilles de verre de l’assiette de cette taxe, au regard du caractère plus écologique du verre que les autres contenants.

Enfin, il convient d’évoquer l’extension de travaux du rapport aux bassins de vie ultramarins. Le Syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de Guadeloupe (SMGEAG) et la régie Odyssi, relevant de la communauté d’agglomération du centre de la Martinique, ont été entendus. Ces échanges ont conduit à formuler la recommandation n° 41 visant à élargir le volet « Santé » du plan Chlordécone afin de renforcer le soutien financier aux opérations de potabilisation de l’eau en Martinique et en Guadeloupe, notamment par l’acquisition de charbons actifs et la modernisation des infrastructures d’assainissement et de dépollution.

En effet, ces bassins de vie doivent faire face à une double contrainte : à la persistance d’une pollution historique aux pesticides s’ajoutent des fragilités structurelles, tenant à la vulnérabilité accrue de la ressource (sécheresses, aléas naturels), à l’état souvent dégradé des infrastructures, ainsi qu’à un contexte socio-économique limitant les capacités d’intervention des opérateurs publics. Dans ces conditions, un effort financier accru apparaît indispensable pour garantir un accès durable à une eau potable, tant en quantité qu’en qualité.

PREMIÈRE PARTIE : L’AMBITION, ENCORE LARGEMENT DÉÇUE, DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DE PRÉCARITÉ DANS L’ACCÈS À L’EAU POTABLE

Le diagnostic territorial prévu par la directive européenne constitue un outil central pour garantir un accès effectif à l’eau destinée à la consommation humaine, dans un contexte marqué par les fragilités climatiques, la vétusté des réseaux et la persistance de situations de précarité. Son déploiement reste toutefois encore limité, faute d’un appui suffisant de l’État, ce qui rend indispensable une clarification méthodologique, une mobilisation accrue des collectivités et un soutien financier adapté.

I. LA GARANTIE D’ACCÈS À UNE EAU POTABLE DE QUALITÉ CONSACRÉE PAR LA DIRECTIVE DE 2020 NE CONSTITUE Q’UNE RÉPONSE IMPARFAITE AUX BESOINS EN EAU POTABLE EN FRANCE

Conçue comme le prolongement d’une initiative citoyenne européenne (ICE) visant à consacrer le « droit à l’eau » dans toute l’Union européenne, la directive adoptée le 16 décembre 2020 ne fait que créer une garantie d’accès à l’eau potable conditionnée à l’identification préalable des personnes privées d’eau ou ne bénéficiant que d’un accès limité. En dépit de ces imperfections, un tel dispositif devrait permettre à la France de prendre conscience de l’étendue de la précarité dans l’accès à l’eau potable sur l’ensemble du territoire national, qui devrait s’accroître au cours des prochaines années.

A. MALGRÉ UNE SITUATION GLOBABLEMENT SATISFAISANTE, L’ACCÈS À L’EAU POTABLE DANS NOTRE PAYS N’EST PAS TOTAL ET POURRAIT ÊTRE REMIS EN CAUSE DANS LES ANNÉES À VENIR

La France dispose de ressources en eau douce abondantes si l’on prend en compte les volumes disponibles. Les données globales dissimulent, toutefois, d’importantes disparités territoriales, qui sont vouées à s’accroître au cours des prochaines années en raison du dérèglement climatique. Par ailleurs, même si la population française, dans sa grande majorité, dispose d’un accès à une eau potable, de réelles difficultés subsistent pour certains publics spécifiques.

1. L’accès à l’eau potable en France pourrait être de plus en plus fragilisé par les effets du dérèglement climatique et la vétusté d’une part importante des installations de distribution

D’un point de vue global, la France apparaît bien dotée en eau douce. Selon les données publiées par le ministère chargé de la transition écologique (MTE) ([2]), 211 milliards de mètres cubes d’eau se renouvellent en moyenne chaque année sur le territoire hexagonal, ce qui donne à chaque personne un accès théorique à plus de 3 000 mètres cubes d’eau chaque année.

Si l’on prend en compte les critères de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui considère qu’il y a « stress hydrique » en-deçà de 1 700 mètres cubes d’eau par personne et « pénurie » sous le seuil de 1 000 mètres-cubes par personne, la situation française apparaît donc satisfaisante. Seule une fraction de ces ressources, estimée à 29,5 milliards de mètres cubes en 2021, est prélevée pour des usages humains (industriels, agricoles, etc.), ce qui laisse une part importante pour la vie des écosystèmes naturels. Dans cet ensemble, les prélèvements pour la distribution d’eau potable à usage alimentaire représentaient 5,3 milliards de mètres cubes en 2021 ([3]).

Pour autant, si la France ne connaît pas de déficit hydrique chronique à l’échelle nationale, l’accès à l’eau douce n’est toutefois ni continu, ni homogène selon les bassins de vie et les saisons. Tout d’abord, on peut rappeler que la consommation d’eau atteint son pic entre juin et août en raison, notamment, des besoins accrus liés à l’irrigation agricole. Comme le rappellent les services du MTE, la période estivale représente à elle-seule environ 60 % de la consommation annuelle d’eau douce, alors que les cours d’eau ne concentrent que 15 % du volume disponible sur l’année ([4]).

Par ailleurs, l’accès à l’eau n’est pas garanti partout toute l’année. Lorsqu’une pénurie d’eau est prévisible sur un bassin de vie, les préfets peuvent mettre en place des restrictions d’eau temporaires et progressives, visant à préserver les usages prioritaires ([5]). Sur la période 2012-2023, de telles mesures ont été fréquentes sur certaines zones, notamment dans l’ouest, le sud-ouest, le centre et l’est de la France, ce qui montre la fragilité de ces régions par rapport à la disponibilité de la ressource. Contrairement à la hiérarchisation des usages découlant de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, elles ont, par ailleurs, tendance à épargner certains secteurs d’activité, notamment les industriels, au détriment des usagers domestiques ou de l’agriculture ([6]).

Fréquence des épisodes annuels de restriction de niveau « crise » des usages de l’eau superficielle d’une durée supérieure à un mois, sur la période 2012-2023

Note de lecture : « 3 à 5 fois sur la période » signifie que des crises d’au moins un mois ont eu lieu 3, 4 ou 5 années sur 12.

Sources : VigiEau - SDES (2024).

L’épisode de sécheresse qui a frappé le pays en 2022 a été le grand révélateur de ces fragilités territoriales. Comme l’a noté une mission d’inspection interministérielle dans un rapport publié en 2023, l’approvisionnement en eau potable a connu de fortes tensions, voire des ruptures de service, majoritairement en zones rurales et de montagne mais aussi dans « certaines agglomérations » ([7]).

La mission a répertorié 1 052 communes ayant mis en place au moins une mesure une gestion dérogatoire pour assurer la continuité du service sur tout ou partie de leur bassin de vie ainsi que 1 093 autres qui sont passées « près de la rupture » ([8]). La situation n’a pas été la même d’un département à l’autre : si, par exemple, l’Ille-et-Vilaine, l’Yonne, les Landes et le Gers ont été peu affectés, de nombreuses tensions ont été signalées dans le Finistère et les Côtes-d’Armor, le Haut-Rhin et le Bas-Rhin, dans les Alpes-de-Haute-Provence ainsi que dans l’Ariège, le Cantal et la Lozère ([9]).

Rien n’indique – bien au contraire – que cet épisode serait exceptionnel. Dans une récente note d’analyse, le Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan estime que, « du fait du changement climatique, les écosystèmes pourraient subir à l’horizon 2050 des situations de stress chronique plusieurs années consécutives sur tout le territoire hexagonal et plus particulièrement dans le sud-ouest et le sud-est de la France ». Sans une inflexion des tendances actuelles, 88 % du territoire hexagonal pourrait se retrouver en situation de tension modérée ou sévère durant l’été. Le bassin hydrographique de l’Adour-Garonne, qui cumulerait des situations de tension hydrique en prélèvements comme en consommations, a été ciblé comme particulièrement vulnérable ([10]).

En dépit des particularités liées à leur positionnement géographique, les territoires ultramarins n’échappent pas pour autant aux problèmes de raréfaction de la ressource en eau. Ainsi, l’office de l’eau de la Guyane souligne la « vulnérabilité » des unités de production, en particulier de celles situées au niveau du littoral, qui assurent 80 % des prélèvements ([11]). L’office de Martinique rappelle, pour sa part, la sécheresse de 2020, au cours de laquelle des quartiers entiers de la commune du Lamentin, qui compte près de 40 000 habitants, ont subi des coupures intégrales pendant plus d’une semaine ([12]). Celui de La Réunion indique que l’île a également connu une forte sécheresse au début de l’année 2025, qui a conduit à des coupures d’eau pour plusieurs dizaines de milliers d’usagers ([13]).

Au-delà du dérèglement climatique, la vétusté des infrastructures de distribution d’eau potable joue également un rôle non négligeable dans la survenance de tensions hydriques. Sur ce point, on peut rappeler que, chaque année, 20 % environ de l’eau distribuée est perdue en raison de fuites. En 2023, sur 5,67 milliards de mètres cubes d’eau prélevée, les pertes s’élevaient au total à 958 millions de mètres cubes (taux de 18,8 %) ([15]). Le taux de rendement, qui était de 80 % en 2010, ne s’est donc guère amélioré au cours de la dernière décennie. Ces volumes prélevés perdus représentent la consommation annuelle de 18 millions d’habitants.

D’importantes disparités territoriales peuvent être également observées dans ce domaine : si la plupart des départements affichent des taux de rendement supérieurs à 80 % (91 % à Paris, 86,5 % à Lyon et Marseille, 85,7 % à Grenoble en 2023, par exemple), le taux s’établit autour de 70 % dans plusieurs départements hexagonaux, tels que le Lot-et-Garonne (71 %) et la Meuse (69,7 %).

La Guadeloupe, pour sa part, est confrontée à un véritable problème de sécurisation de ses installations avec un taux de pertes de près de 60 % ([16]).

En 2024, Intercommunalités de France publiait une cartographie inédite recensant 198 services d’eau dont le taux de rendement des réseaux est inférieur à 50 %, révélant ainsi l’ampleur des pertes en eau sur une partie significative du territoire national ([17]). Là encore, les services les plus impactés se situaient dans l’est, le centre et le sud-ouest du pays.

De nombreux bassins de vie sont donc, d’ores et déjà, confrontés à des situations de stress hydrique et leur nombre devrait continuer à s’accroître au cours des prochaines décennies.

2. Bien qu’elle soit difficile à évaluer précisément, la précarité dans l’accès à l’eau potable en France existe sous différentes formes

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, la notion de « précarité » dans l’accès à l’eau potable n’est pas facile à appréhender.

Si l’on en croit la dernière enquête nationale sur les conditions de logement, qui a eu lieu en 2013 ([18]), des progrès importants dans l’accès à l’eau ont été accomplis au cours des dernières décennies. Cette année-là, moins de 1 % des logements hexagonaux étaient privés d’un des trois éléments de confort sanitaire de base que sont l’eau courante, une baignoire ou une douche et des toilettes à l’intérieur, contre 15 % en 1984. En d’autres termes, cela signifie que plus de 99 % des ménages étaient connectés au réseau public d’eau potable au début des années 2010. Ces données rejoignent en partie le bilan publié en 2023 par l’OMS et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance ([19]) dans le cadre d’un Programme de surveillance conjoint ([20]) de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement, qui établissait à plus de 99 % la part de la population de la France hexagonale disposant en 2022 d’un accès géré en toute sécurité au réseau de distribution d’eau potable. Par comparaison, la performance française était similaire à celle de l’Allemagne et de l’Espagne, mais supérieure à celle de l’Italie (93 %) et même de la Suisse (97 %) ([21]).

Les chiffres de l’INSEE ne concernent, toutefois, que les ménages dotés d’un logement, ce qui exclut toutes les personnes en situation de grande précarité résidentielle, qu’il s’agisse de l’absence totale de logement ou de l’occupation de logements précaires ou indignes (bidonvilles ou squats).

Quant aux données du Programme de surveillance conjoint (Joint monitoring program – JMP) précité, la Coalisation eau ([22]) souligne que « la méthodologie employée fait face à de nombreuses limites » et que « les données comportent une marge d’erreur » ([23]).

Selon le collectif, il convient d’appréhender la précarité sous un angle beaucoup plus large incluant, outre les populations sans abri ou en habitat informel, les habitantes et habitants itinérants et les personnes disposant d’un logement éloigné du réseau ainsi que les personnes raccordées, mais souffrant d’une alimentation insuffisante ou rencontrant des difficultés à s’acquitter du prix de l’eau.

La précarité selon la Coalition Eau

Source : contribution écrite de la Coalition Eau du 7 juillet 2025.

Si l’on prend en compte cette acception, il devient difficile de chiffrer précisément la précarité dans l’accès à l’eau potable, le nombre de personnes concernées pouvant varier de quelques centaines de milliers à plusieurs millions de selon le critère considéré.

Dans son dernier rapport sur le mal-logement, la Fondation pour le logement des défavorisés ([24]) estimait que 350 000 personnes étaient sans domicile en 2024.

Elle rappelait, par ailleurs, qu’environ 100 000 personnes vivaient dans des habitations de fortune ([25]) en 2016 et que, selon la Fédération nationale des associations solidaires d’action avec les tsiganes et les gens du voyage (FNASAT-GV), 208 000 « gens du voyage » ne bénéficiaient pas d’un habitat digne et sécurisé en 2017 ([26]). Enfin, le rapport évaluait à 1,87 million le nombre de personnes vivant dans des logements privés de confort en 2020, c’est-à-dire dans des logements dénués du confort sanitaire de base, de chauffage central ou de coin cuisine ([27]).

Ces chiffres ont le mérite de fournir un premier aperçu des situations de précarité que connaît une partie de la population vivant en France en matière d’accès à l’eau. Toutefois, en l’absence de données exhaustives, ils ne constituent que des ordres de grandeur indicatifs, insuffisants pour mesurer avec fiabilité l’ampleur réelle du phénomène sur l’ensemble du territoire national. Comme le souligne la Coalition Eau, « il n’existe pas d’outils statistiques ni d’indicateurs adaptés » ([28]). Au niveau de l’État, la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) est capable de dénombrer précisément le nombre de personnes vivant dans des bidonvilles ou des « grands squats » ([29]), mais seule cette dimension de la précarité est suivie de manière systématique.

Les travaux de la mission d’information ont également permis d’établir que, si la précarité dans l’accès à l’eau est loin d’être négligeable dans l’hexagone, la situation est plus critique et plus complexe dans les outre-mer.

Bien que ces bassins de vie fassent partie intégrante du territoire de la République, les conditions d’existence y apparaissent bien plus dégradées qu’ailleurs. La Coalition Eau rappelle que, dans certains départements ultramarins, « l’eau n’est pas toujours disponible ni accessible en continu » et qu’une part significative de la population « est victime de fréquentes coupures d’eau tout au long de l’année » ([30]).

B. LA DIRECTIVE DE 2020 AMORCE LA CRÉATION D’UNE GARANTIE D’ACCÈS À L’EAU POTABLE SANS RECONNAISSANCE D’UN DROIT OPPOSABLE

En réponse à la mobilisation des citoyens européens en faveur du droit à l’eau (« Right2water »), le législateur de l’Union européenne n’a fait qu’introduire dans une directive consacrée prioritairement à l’amélioration de la qualité de l’eau potable une « garantie d’accès » aux contours assez flous et conditionnée à l’identification préalable des personnes en situation de précarité.

La directive est issue d’une initiative citoyenne européenne (ICE) visant à consacrer le droit à l’eau potable comme un droit humain

Les contours d’un « droit à l’eau » apparaissent au niveau de l’Organisation des Nations Unies avec l’adoption, le 28 juillet 2010, de la résolution 64/292 qui fait du « droit à l’eau et à l’assainissement » un « droit de l’homme » essentiel à la pleine jouissance de la vie et à l’exercice de tous les droits de l’homme.

Profitant de l’entrée en vigueur, en décembre 2009, du traité de Lisbonne, une initiative citoyenne européenne (ICE) ([37]) est lancée le 10 mai 2012 afin d’inviter la Commission européenne à « proposer une législation qui fasse du droit à l’eau et à l’assainissement un droit humain au sens que lui donnent les Nations Unies » et devienne une « obligation » pour tous les États membres. L’initiative, dénommée « Right2water » (droit à l’eau), après avoir recueilli le soutien de plus de 1,6 million de citoyens ([38]) a été enregistrée officiellement le 20 décembre 2013. Ses organisateurs, regroupés dans un « comité de citoyens » ([39]), ont été ensuite auditionnés par la Commission le 17 février 2014.

Les principales étapes procédurales de l’ICE

Source : www.vie-publique.fr

Porté par des représentants syndicaux, pour la plupart membres de la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP) ([40]), le texte « Right2water » souhaite réaffirmer le principe de l’eau comme un bien commun tout en défendant sa valeur non marchande ([41]). Lors de leur audition du 17 février 2014 précitée, les membres du comité de citoyens ont formulé trois demandes principales ([42]) :

1° Les institutions de l’Union européenne et les États membres devraient être tenus de garantir le droit à l’eau et à l’assainissement à tous les habitants ;

2° L’approvisionnement en eau et la gestion des ressources hydriques ne devraient pas être soumis aux règles du marché intérieur et les services de distribution devraient être exclus de toute libéralisation ;

3° L’Union doit renforcer ses efforts afin de concrétiser l’accès universel à l’eau et à l’assainissement.

En réponse à cette initiative, la Commission européenne, après avoir rappelé les limites juridiques et le périmètre d’action que lui confèrent les traités, notamment en matière de régulation de la propriété privée et d’organisation des services publics au sein des États membres, a énuméré dans un communiqué du 19 mars 2014 une série d’engagements destinés à donner suite aux demandes exprimées par les citoyennes et les citoyens. Parmi les mesures envisagées figure le lancement d'une consultation publique destinée à « améliorer l’accès à une eau de qualité dans l’UE » ainsi qu’à titre plus général la « défense de l’accès universel à l’eau » ([43]).

À la suite de la consultation publique, qui a été menée entre juin et septembre 2014, la Commission a officiellement inséré dans son programme de travail pour l’année 2015 ([44]) la révision de la directive sur l’eau potable du 3 novembre 1998 alors en vigueur ([45]). Cette révision a été expressément présentée comme la réponse de l’Union européenne à l’ICE « Right2water ».

Après une phase d’évaluation et de consultations diverses menées entre 2015 et 2017, la Commission dépose sa proposition de révision ([46]) le 1er février 2018. Dans son exposé des motifs, le texte évoque à nouveau l’ICE « Right2water » et souligne que « certaines fractions de la population, notamment les groupes vulnérables et marginalisés, tels que les Roms, n’ont pas accès à l’eau potable ». Son article 13 oblige les États membres à « prendre les mesures nécessaires » pour améliorer « l’accès de tous aux eaux destinées à la consommation humaine ».

Le trilogue institutionnel, qui a abouti à l’adoption définitive de la révision, le 16 décembre 2020, a maintenu l’essentiel de ces dispositions, qui figurent désormais à l’article 16 de la directive 2020/2184 (cf. infra).

Dans un communiqué de presse, le commissaire européen à l’environnement, aux océans et à la pêche, M. Virginijus Sinkevicius, réagit à cette adoption en rappelant que « l’accès à une eau potable plus sûre est un droit humain fondamental ». Selon lui, la directive ainsi adoptée adresse « un signal fort » d’engagement en faveur d’une eau du robinet plus sûre pour « tous les Européens » ([47]).

2. S’il offre de nouvelles garanties aux citoyens européens, le texte ne consacre pas un droit à l’eau potable pleinement universel et opposable

Le choix opéré par la Commission d’introduire des dispositions relatives à l’accès à l’eau potable à la faveur d’une révision de la directive du 3 novembre 1998 n’est pas anodin, puisque ce dernier texte ne traite que de la qualité de l’eau potable.

La directive du 16 décembre 2020 porte ainsi prioritairement sur la protection de la santé humaine des « effets néfastes de la contamination des eaux destinées à la consommation humaine », l’amélioration de l’accès à ces eaux n’apparaissant que comme un objectif secondaire ([48]). Les marges d’amélioration de la directive de 1998 identifiées dans l’évaluation effectuée par la Commission en 2016 ([49]) portaient toutes sur la qualité de l’eau potable :

1° Mise à jour de la liste des valeurs paramétriques ;

2° Recours à une approche fondée sur les risques ;

3° Accroissement de la transparence vis-à-vis des consommateurs ;

4° Fixation d’exigences minimales pour les matériaux en contact avec l’eau potable.

Assez logiquement, le contenu normatif de la directive reflète cette exigence. Sur les 28 articles du texte, 12 d’entre eux (articles 4 à 15 inclus) portent exclusivement sur l’amélioration ou la préservation de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (EDCH).

Présentation succincte des dispositions de la directive européenne du 16 décembre 2020

S’agissant de l’accès proprement dit, l’article 16 de la directive évoque un objectif d’amélioration ou de préservation de « l’accès à tous » aux EDCH ([50]). Les États membres sont, ainsi, appelés à engager des efforts particuliers en direction des « groupes vulnérables et marginalisés » et à déterminer les personnes « qui n’ont pas accès ou qui n’ont qu’un accès limité » ([51]) à une infrastructure de distribution d’eau potable, ce qui témoigne de la volonté du législateur européen d’adopter une approche universelle de l’accès à l’eau.

Les principales obligations incombant aux États membres consistent en :

1° L’identification des personnes sans accès à l’eau potable ou ayant des difficultés d’accès (a du 1 de l’article 16) ;

2° La mise en œuvre des mesures jugées « nécessaires et appropriées » afin de « garantir l’accès » à l’eau potable « pour les groupes vulnérables et marginalisés » (d du même 1 de l’article 16) ;

3° L’installation d’équipements « intérieurs et extérieurs » permettant l’accès à l’eau du robinet « dans les espaces publics » (2 de l’article 16).

La directive constitue donc indéniablement un progrès en direction du droit d’accès à l’eau, puisque les États membres sont obligés d’envisager la fourniture d’eau potable au-delà du seul réseau public de distribution et, surtout, de « garantir » un accès à l’eau à toute personne identifiée comme faisant partie d’un groupe vulnérable et marginalisé. Le statut d’une personne ou de son habitat n’autorise pas les collectivités publiques à l’ignorer.

Pour autant, comme l’a souligné la Coalition Eau dès la publication de la directive ([52]), ces obligations restent « limitées ». Tout d’abord, le texte ne se fixe pas pour objectif de garantir l’accès à l’eau potable de toute personne sans condition : le caractère opposable de ce droit suppose l’identification préalable des restrictions dans l’accès à l’eau de la personne concernée. Par ailleurs, on peut observer que la directive ne traite pas non plus « de l’équité dans la tarification, ni du caractère abordable du prix de l’eau » ([53]) : les États membres restent entièrement libres de déterminer le contenu des mesures permettant, à leurs yeux, d’améliorer ou de préserver l’accès à l’eau « pour tous ».

Lorsqu’on se réfère aux critères du droit universel à l’eau tel que consacré au niveau des Nations Unies, l’Union européenne apparaît donc encore « au milieu du gué ».

On peut regretter que le droit de l’Union européenne – et encore plus le droit constitutionnel français – soit resté en retrait d’une évolution internationale tendant à la reconnaissance du droit à l’eau potable comme droit universel et opposable.

Toutefois, plusieurs initiatives politiques, de nature essentiellement transpartisane, doivent être signalées :

1° Le dépôt le 16 mars 2023 d’une proposition de loi constitutionnelle ([54]) visant à inscrire le droit à l’eau potable et à l’assainissement à l’article premier de la Charte de l’environnement ;

2° La publication en 2024 par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire d’un rapport sur l’adaptation de la politique de l’eau au défi climatique, qui évoque de nouveau le droit à l’eau potable ([55]) ;

3° L’adoption par l’Assemblée nationale, le 17 décembre dernier, d’une proposition de résolution européenne ([56]) visant à l’inscription du droit à l’eau et à l’assainissement dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Les rapporteurs appellent le Gouvernement à soutenir ces initiatives parlementaires de façon à ce que le droit à l’eau potable soit inscrit aux côtés des autres droits humains fondamentaux dans les textes fondateurs de l’Union européenne et des institutions françaises.

II. LA RESPONSABILITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE DU DROIT D’ACCÈS À L’EAU POTABLE A ÉTÉ CONFIÉE AUX COMMUNES ET À LEURS GROUPEMENTS SANS MOBILISATION PAR L’ÉTAT

Les travaux de la mission d’information ont permis d’établir les nombreuses difficultés, notamment méthodologiques, rencontrées par les collectivités dans la mise en œuvre des obligations découlant de la directive européenne de 2020. Les retards accumulés dans l’élaboration du diagnostic de précarité en matière d’accès à l’eau potable ne sont que la conséquence d’un processus de transposition de la directive mené sans grand effort de concertation au second semestre 2022.

A. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE EUROPÉENNE A ÉTÉ OPÉRÉE LE 22 DÉCEMBRE 2022 SANS UN DÉBAT au Parlement

La transposition par la France de la directive européenne de 2020 a été menée au pas de charge en 2022 sans qu’il y ait eu, à un quelconque moment, une place pour un débat démocratique digne de ce nom. C’est ainsi le Gouvernement qui a décidé de confier la responsabilité de la mise en œuvre de la directive aux communes et à leurs groupements sans mettre en place un accompagnement méthodologique et financier adéquat.

1. La France a transposé la directive par une ordonnance adoptée au terme d’une procédure de consultation menée rapidement et sans intervention du Parlement

Lorsque l’Union européenne décide de fixer un niveau minimal d’exigence dans le domaine de la qualité de l’eau potable et de l’accès à l’eau des populations les plus précaires, elle intervient en matière environnementale, c’est-à-dire dans un domaine de compétences partagées avec les États membres ([57]). Parmi les outils normatifs mis à sa disposition par les traités, la directive apparaît comme le véhicule le plus pertinent dans la mesure où, comme le rappelle le TFUE en son article 288, le texte « lie » les États membres quant au « résultat à atteindre », « tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ». Dans l’exposé des motifs de sa proposition de refonte de la directive du 3 novembre 1998 ([58]), la Commission rappelle que les États membres restent « libres » de déterminer à leur niveau les mesures à mettre en place « concrètement » en vue de protéger la santé humaine et d’améliorer l’accès à l’eau potable.

Loin de se limiter à un dispositif technique, la directive du 16 décembre 2020 consacrait des exigences éminemment politiques, dont la transposition aurait pu prendre la forme d’un projet de loi spécifiquement consacré à la mise en œuvre des garanties posées par le texte européen.

C’est ce que recommandait le Conseil d’État dans une étude publiée le 26 mars 2015 sur la transposition en droit français des directives de l’Union : lorsqu’une directive intervient dans un domaine « particulièrement sensible ou important en France », il peut être souhaitable de « recourir à une loi spécialement consacrée à la transposition, afin de laisser davantage d’espace à la discussion politique. » ([59])

Ce n’est pas l’option que le Gouvernement a retenue en 2021 lorsqu’il a décidé d’engager le processus de transposition de la directive de 2020.

Au lieu de détailler les mesures de transposition dans un projet de loi, le Gouvernement s’est contenté de solliciter du Parlement l’autorisation de « légiférer » lui-même par une ordonnance prise au titre de l’article 38 de la Constitution.

Cette habilitation a été insérée dans un projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne (DDADUE) dans le domaine des transports, de l’environnement, de l’économie et des finances portant sur des sujets extrêmement variés, depuis le cadre social du transport routier jusqu’à la régulation du financement participatif en passant par le renforcement du droit environnemental ([60]). À cet égard, on peut remarquer que :

1° Le projet de loi visait à remplir un objectif quantitatif de transposition de directives, quelques mois avant la présidence française de l’Union européenne (1er janvier - 30 juin 2022). Lors de l’examen en séance publique à l’Assemblée nationale, le 6 juillet 2021, le Gouvernement se félicitait de la transposition des « douze directives » opérée par les 42 articles du texte initial et se réjouissait à la perspective de ne plus avoir de « déficit de transposition » au 1er janvier 2022 ([61]) ;

2° La demande d’habilitation ne figurait pas dans le texte initial et a été introduite par un amendement du Gouvernement déposé en séance à l’Assemblée et adopté sans avoir suscité de véritable débat ([62]) ;

3° La commission mixte paritaire, qui s’est réunie le 13 septembre 2021 pour examiner les dispositions du texte restant en discussion, n’a pas plus permis de faire émerger un débat sur cette question ([63]).

La transposition elle-même est intervenue en fin d’année 2022 avec l’adoption de l’ordonnance n° 2022-1611 du 22 décembre 2022 prévue par la loi « DDADUE », elle-même complétée par deux décrets et plusieurs arrêtés, alors que la représentation nationale avait été renouvelée en juin 2022.

Entre le 30 décembre 2022 et le 10 janvier 2023, il a été procédé à la modification de 11 arrêtés ministériels et à l’adoption de 4 nouveaux arrêtés.

Les conditions dans lesquelles ces textes ont été préparés illustrent le choix du Gouvernement d’agir rapidement :

1° Le comité national de l’eau (CNE), dont l’avis peut être sollicité par le Gouvernement en dehors de ses attributions obligatoires ([65]), a été informé par la direction générale de la santé (DGS) des modalités de transposition envisagées lors d’une réunion plénière le 9 juin 2022 avant d’être officiellement saisi des projets de textes à l’occasion d’une « consultation dématérialisée » qui s’est déroulée entre le 2 et le 7 septembre 2022 ([66]) ;

2° Le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), qui doit être consulté sur « l’impact technique et financier » pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics des projets de textes réglementaires « créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables » ([67]), a reçu les projets de textes le 20 septembre 2022, puis a rendu deux avis défavorables ([68]) les 3 novembre et le 1er décembre de la même année ;

3° Une consultation du public ([69]) en ligne a été organisée sur 17 novembre au 8 décembre 2022, au cours de laquelle 122 contributions ont été déposées.

Cette accélération s’explique largement par la volonté d’éviter le retard de transposition, l’échéance ayant été fixée au 12 janvier 2023 par la directive en son article 24.

Bien que l’on puisse comprendre le souci du Gouvernement de respecter ces délais, il est regrettable qu’il n’ait pas profité de la phase de ratification de l’ordonnance pour ouvrir un débat parlementaire sur la transposition, comme l’avaient réclamé plusieurs députés et élus locaux dans une lettre ouverte en octobre 2022 ([70]). En effet, un projet de loi de ratification a bien été déposé à l’Assemblée nationale le 1er mars 2023 ([71]) mais n’a pas été examiné.

Conformément à ce que permet la jurisprudence constitutionnelle, les dispositions de l’ordonnance ont désormais valeur législative sans qu’il soit nécessaire – du moins d’un point de vue juridique – de faire intervenir le législateur ([72]).

La directive européenne du 16 décembre 2020 a donc été transposée en France dans des brefs délais et dans des conditions limitant la participation citoyenne et réduisant l’implication du Parlement. Pour reprendre les termes employés par le président du CNE, M. Jean Launay, lors de son audition du 30 juin dernier, la démarche s’apparente quasiment à un « escamotage » du débat.

2. L’ordonnance de transposition confie de nouvelles responsabilités aux communes et à leurs groupements sans prévoir l’appui technique et financier correspondant

La rapidité avec laquelle la France a transposé la directive en droit interne paraît d’autant plus regrettable que l’ordonnance du 22 décembre 2022 a procédé à des choix politiques majeurs dans le cadre fixé par l’Union européenne.

En matière de précarité, l’ordonnance reconnaît en son article 1er le droit pour « toute personne » de bénéficier d’un accès « au moins quotidien » à une quantité « suffisante » d’eau potable à son « domicile », dans son « lieu de vie » ou, à défaut « à proximité » ([73]). Sans consacrer un « droit à l’eau », elle reprend bien la garantie d’accès à l’eau potable pour tous instauré par la directive européenne en son article 16 tout en la limitant à des quantités liées à des usages prédéfinis : boisson, préparation et cuisson des aliments, hygiène corporelle, propreté du domicile ou du lieu de vie ([74]).

Par ailleurs, l’ordonnance veille à ne pas limiter le droit d’accès à l’eau potable aux seules personnes en situation de vulnérabilité sociale et, comme l’envisage la directive, englobe tout le monde, même les personnes qui ne sont pas raccordées au réseau public de distribution ([75]) pour quelque raison que ce soit (choix personnel, éloignement, etc.).

La France disposait, en revanche, d’une large marge de manœuvre pour déterminer les autorités responsables de l’identification des personnes n’ayant pas un accès suffisant à l’eau potable ainsi que de la mise en œuvre des mesures correctives nécessaires (a et d du 1 de l’article 16 de la directive).

L’ordonnance de transposition choisit de confier ainsi au bloc communal le soin de réaliser un « diagnostic territorial » et de mettre en œuvre les « mesures techniquement réalisables et proportionnées à l’urgence de la situation » ([76]). Ainsi, seul le bloc communal est désigné responsable : aucune précision n’est donnée sur l’appui que pourraient fournir les autres personnes publiques compétentes en matière d’aide sociale (État, départements, organismes sociaux, etc.)

En outre, alors que les obligations découlant de l’article 16 de la directive étaient censées s’appliquer dès la transposition – donc le 12 janvier 2023 au plus tard – l’ordonnance s’appuie sur la date limite d’information de la Commission européenne sur les « mesures prises », fixée au 12 janvier 2029 ([77]), pour assigner aux communes et à leurs groupements une échéance spécifique pour la réalisation de leur diagnostic territorial, à savoir le 1er janvier 2025 ([78]).

En matière de préservation de la qualité de l’eau potable, la directive de 2020 se contente de promouvoir, en son article 7, une « approche fondée sur les risques » sur l’ensemble de la « chaîne d’approvisionnement » depuis la zone de captage jusqu’à la sortie du robinet de distribution, dénommée « point de conformité ». Elle laisse les États membres décider des modalités de formalisation de cette approche, tout en leur fixant une première échéance pour les captages (12 juillet 2027) et une seconde échéance pour les autres étapes du circuit de distribution (12 janvier 2029) ([79]).

Compte tenu de la diversité des acteurs concernés (communes, EPCI, syndicats, services d’eau en régie, entreprises privées prestataires de services ou titulaires d’une délégation de service public), la France a fait le choix de consacrer la notion de « personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau » ([80]) (PRPDE), qui renvoie à celle de « fournisseur d’eau » de la directive européenne. Selon les précisions données par la direction générale de la santé (DGS), « toute personne qui met à disposition de l’eau à des tiers, que ce soit à titre onéreux ou gratuit, est considérée comme une personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau » ([81]). Ce terme permet donc d’englober sous le même régime juridique les gestionnaires du réseau public de distribution et les propriétaires de sources privées.

Outre la mise en œuvre de contrôles sanitaires et le respect de certaines obligations ([82]) en cas de risque pour la santé humaine, toute personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) doit désormais, sauf si le débit d’eau potable est inférieur à un seuil fixé par décret, produire un « plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux » (PGSSE) ([83]).

Le bloc communal n’en demeure pas moins la principale cible du nouveau dispositif : l’article L. 1321-6 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l’article premier de l’ordonnance de transposition, précise que les personnes responsables de la « distribution » de l’eau potable sont les personnes publiques mentionnées à l’article L. 2224-1 du CGCT, c’est-à-dire les « communes ». En précisant que la responsabilité de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) s’exerce « quel que soit le mode de gestion choisi » ([84]), les rédacteurs de l’ordonnance n’assignent pas les nouvelles missions aux « services d’eau potable » mais bien aux 7 590 collectivités organisatrices de ces services ([85]).

La notion de « personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau » – limitée, cette fois, aux personnes « publiques » – sert également de référence pour la mise en place du dispositif d’évaluation et de gestion des risques spécifique aux zones de captage prévu par la directive de 2020 en son article 8. En application des articles L. 2224-7-5 à L. 2224-7-7 du CGCT introduits par l’ordonnance de transposition en son article 2, toute personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) relevant du secteur public peut désormais « contribuer » à la préservation de la ressource en eau par la mise en place d’un « plan d’action » destiné à « éviter, réduire ou supprimer les pollutions de toute nature ». Un tel plan d’action devient obligatoire lorsque le point de prélèvement est considéré comme « sensible » au sens de l’article L. 211-1-1 du code de l’environnement ([86]).

L’ordonnance du 22 décembre 2022 opère donc un important transfert de responsabilités en direction des collectivités organisatrices.

Comme l’a souligné M. Régis Taisne, chef du département « cycle de l’eau » à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), lors de la première séance du CNE consacrée à la transposition de la directive ([87]), « il est indispensable que les [nouvelles obligations] soient accompagnées d’outils réglementaires et de moyens supplémentaires permettant aux collectivités de faire face à ces nouvelles responsabilités ».

C’est le sens de l’avis donné par le CNE à l’issue de la consultation dématérialisée du 2 au 7 septembre 2022 précitée. Le comité recommande ainsi « d’apporter des précisions » sur les « sources de financement » permettant aux collectivités de « mener à bien » la nouvelle compétence d’accès à l’eau et de « clarifier » le lien des nouvelles obligations issues de la directive avec le schéma de distribution d’eau potable. Il identifie également trois sujets de préoccupation :

1° Le manque d’articulation entre l’obligation de garantir un accès suffisant à l’eau potable, qui pèse désormais sur les collectivités, et les autres missions permettant de concourir au même objectif, telles que l’accueil des gens du voyage et l’aménagement urbain ;

2° Les délais « très contraints » de réalisation du diagnostic territorial et de mise en œuvre des mesures correctives ;

3° La nécessité de faire évoluer le système d’information sur l’eau potable avec de nouveaux indicateurs « tout en restant dans un volume acceptable de données à rapporter au regard des capacités des collectivités ([88]) ».

S’agissant de l’accès à l’eau potable, le projet d’ordonnance prévoyait bien le principe d’un financement sur le budget général de la collectivité organisatrice, rompant ainsi avec le principe de « l’eau paie l’eau » ([89]), ainsi que d’une dotation de compensation versée par l’État en loi de finances ([90]). Toutefois, aucune précision n’était donnée sur les modalités de mise en œuvre de cette compensation qui, à la date de publication du présent rapport d’information, n’a toujours pas été inscrite dans la moindre loi de finances. Par ailleurs, l’ordonnance ne prévoyait aucune aide financière pour les autres obligations.

Saisi, à son tour, du projet de texte de transposition, le Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), lors de sa délibération du 3 novembre 2022 précitée, a également déploré les « incertitudes » sur les « impacts techniques et financiers » des nouvelles dispositions.

Lors de la séance du 1er décembre 2022 qui a suivi, il constate que « les projets de texte n’ont pas évolué » et émet un nouvel avis défavorable pour les mêmes motifs, invoquant les « surcoûts substantiels » induits par la réforme, « évalués à 85 millions d’euros par an » ([91]).

En définitive, le Gouvernement a peu tenu compte des observations formulées lors des différentes phases de consultation et le texte de l’ordonnance signée le 22 décembre 2022 est proche de celui présenté à l’automne.

Lors de son audition, M. Nicolas Garnier, délégué général de l’association AMORCE, a souligné que l’État s’était contenté de donner la responsabilité aux collectivités ([92]). Dès lors, il n’est pas étonnant que la méthode utilisée ait suscité de nombreuses frustrations, y compris au-delà du cercle des élus locaux. Lors de la table ronde organisée en mai dernier avec des représentants d’usagères et d’usagers, M. Pascal Grandjeat, administrateur de l’association Eau Publique Orge-Essonne, a exprimé le sentiment que lui inspirait le souvenir de la phase de transposition de la directive de 2020 ([93]).

B. L’INSUFFISANTE MOBILISATION DE L’ÉTAT EXPLIQUE LARGEMENT LE NON-RESPECT PAR LES COLLECTIVITÉS DE L’ÉCHÉANCE DU 1er JANVIER 2025 FIXÉE PAR L’ORDONNANCE

En l’absence d’impulsion nationale et, surtout de cadre méthodologique, les collectivités désireuses de respecter les obligations découlant de la directive européenne de 2020 se sont souvent retrouvées démunies dans l’élaboration du diagnostic territorial. Assez logiquement, il ressort des travaux de la mission d’information que très peu de collectivités ont, à ce jour, respecté l’échéance du 1er janvier 2025.

1. À ce jour, seule une minorité de collectivités a réalisé le diagnostic territorial dans les délais prescrits et quelques autres sont en phase de lancement.

Les travaux de la mission d’information ont été menés au cours du premier semestre 2025, soit après l’expiration du délai fixé au 1er janvier de l’année par l’ordonnance pour la réalisation du diagnostic territorial. Alors que l’on aurait pu s’attendre à ce que le processus soit engagé dans la plupart des bassins de vie, il ressort des auditions et des consultations effectuées que très peu de communes ou d’EPCI avaient initié une démarche en ce sens à l’été 2025.

À la date du 7 juillet 2025, les recensements effectués par la mission d’information à partir des auditions menées, des contributions écrites ainsi que des éléments fournis par la Coalition Eau ([94]) permettent d’établir que :

1° Quatre EPCI ont achevé leur diagnostic territorial : Bordeaux, Nantes, Reims et Brocéliande et un cinquième (Grenoble) est en train de réviser un premier diagnostic effectué en 2021 ;

2° Onze autorités organisatrices (six EPCI, quatre syndicats mixtes et une collectivité à statut particulier) avaient progressé dans l’élaboration du diagnostic tandis que dix-sept autres (quatorze EPCI, une commune, un syndicat intercommunal et un département) étaient sur le point d’engager les travaux ;

3° Quatre collectivités (trois syndicats mixtes et un EPCI) ont admis qu’elles n’avaient rien fait sans donner de précisions sur un éventuel calendrier de mise en œuvre.

Le détail de ces recensements figure dans le tableau ci-après :

Source : Mission d’information et Coalition Eau.

Au-delà de ces trente-sept exemples, il n’existe aucune vision globale du degré de réalisation du diagnostic territorial parmi les 7 553 autres autorités organisatrices du service d’eau potable. Au vu de la réaction des associations d’élus locaux, auditionnées, on peut supposer, toutefois, que la plupart des communes et de leurs groupements n’ont encore rien fait, notamment dans les zones rurales. Pour Mme Gwenola Stephan, chargée de mission « transition écologique » à l’Association des maires de France et présidents d’intercommunalité (AMF), les collectivités « sont dans l’attente » de la compensation financière prévue dans l’ordonnance de transposition, car celle-ci n’est pas rétroactive ([95]). M. Régis Banquet, président de Carcassonne Agglo pour Intercommunalités de France, a souligné qu’il n’avait lui-même « pas connaissance » de la méthodologie à suivre ([96]).

Enfin, M. Denis Durand, maire de Bengy-sur-Craon (18) et président de l’Association des maires ruraux du Cher, a reconnu qu’il n’avait eu « aucune remontée à ce sujet » et qu’il ne savait donc pas qu’il lui incombait de réaliser un tel diagnostic ([97]).

À l’appui de sa réponse au questionnaire d’audition, la FNCCR fournit les résultats d’une enquête effectuée parmi ses membres, d’où il ressort que 74 % des répondants ont admis n’avoir engagé aucune démarche au mois de mars 2025. Seuls 8 % d’entre eux ont affirmé avoir « finalisé » le diagnostic territorial ([98]).

Moins de quatre ans avant la mise en place des premiers contrôles au niveau de l’Union européenne, il apparaît donc que non seulement le délai légal fixé par l’ordonnance n’a presque pas été respecté, mais aussi que notre pays a pris du retard dans la mise en œuvre de la garantie d’accès à l’eau potable consacrée par la directive de 2020.

2. Au-delà des questions financières, l’absence de portage méthodologique au niveau national a largement contribué à démobiliser les collectivités

Les raisons qui permettent d’expliquer une telle inaction des collectivités sont multiples. Dans sa réponse au questionnaire d’audition, la Coalition Eau estime que l’absence de la compensation financière prévue par l’ordonnance de 2022 en son article 8 a joué un rôle majeur dans la mesure où un soutien de l’État est « indispensable », en particulier dans les outre-mer et dans les zones rurales, « où les contraintes budgétaires sont importantes » ([99]). L’enquête précitée de la FNCCR auprès de ses adhérents a confirmé cette analyse, puisque le « manque de moyens financiers et humains » est cité par 49 % des répondants, ce qui en fait le principal facteur de blocage identifié ([100]).

Les travaux de la mission d’information ont également permis de mettre en évidence l’importance des freins méthodologiques à la réalisation du diagnostic territorial, qui sont cités par 38 % des répondants dans l’enquête interne de la FNCCR ([101]). Comme l’indique Le Havre Seine Métropole dans sa contribution écrite, « il manque des informations concernant le contenu précis qui est attendu pour ce diagnostic territorial et la forme que celui-ci doit prendre » ([102]). Beaucoup de collectivités semblent s’être posé la même question, y compris celles qui ont le plus progressé dans la démarche.

Le Syndicat des eaux et de l’assainissement d’Alsace-Moselle (SDEA) ([103]) a signalé qu’il avait dû mettre en place une « méthodologie ad hoc » afin de permettre l’identification des populations en situation de précarité dans les zones rurales ou semi-rurales : deux bassins de vie, situés autour des communes de Brumath et de Villé (67), ont ainsi servi de « sites pilotes » pour l’élaboration de cette méthodologie qui, aujourd’hui, sert de référence (cf. infra).

Plus fondamentalement, il ressort des consultations effectuées par la mission d’information que les collectivités ont dû trouver par elles-mêmes les réponses à ces questionnements. Pour reprendre les termes employés en audition par Mme Ève Karleskind, directrice générale adjointe des services techniques de l’établissement public territorial (EPT) Est Ensemble ([104]) « il n’y avait pas de bible officielle ».

À la différence de la phase de transposition, qui avait vu se mobiliser plusieurs services d’administration centrale, en particulier la direction générale de la santé (DGS) et la direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) ([105]), aucun ministère ne s’est impliqué dans la mise en œuvre du diagnostic territorial.

Comme l’indique le président du CNE dans sa contribution écrite adressée le 1er juillet 2025, la DGS est officiellement le service en charge du suivi de la directive de 2020 au niveau national. À ce titre, elle a diffusé le 14 avril 2023 aux agences régionales de santé (ARS), avec copie aux préfets de région et de départements, une instruction récapitulant les apports de la directive de 2020 sur la politique de contrôle de la qualité de l’eau potable, la gestion de la sécurité sanitaire des installations de production et de distribution ainsi que sur les modalités d’information du consommateur ([106]). Cette note exclut expressément en page 4 le volet du texte relatif à l’accès à l’eau, renvoyant ce sujet à des « notes d’information interministérielles complémentaires ». Sollicitée sur ce point en audition, Mme Adeline Croyère, sous-directrice de la prévention des risques liés à l’environnement à la DGS, a reconnu que, face à la montée en puissance des enjeux de préservation de la qualité de l’eau potable, l’accès à l’eau a fini par « passer en second plan » ([107]). En réponse à une demande écrite du secrétariat de la délégation, la DGS a confirmé « qu’il n’y a pas eu [depuis la note de 2023] d’autre instruction sur ce sujet » ([108]).

Aucune autre direction centrale n’est venue combler ce vide. Pour ce qui est du ministère de la transition écologique, Mme Isabelle Kamil, sous-directrice de la protection et gestion de l'eau, des ressources minérales et des écosystèmes aquatiques, a précisé que la DEB n’était compétente que pour la partie de la directive relative à la protection des captages ([109]). Au ministère de l’intérieur, M. Lionel Lagarde, adjoint à la sous-directrice des compétences et des institutions locales à la direction générale des collectivités locales (DGCL), a rappelé que sa direction n’avait « pas vocation à s’intéresser à tout ce qui a trait aux collectivités territoriales, qui interviennent dans la quasi-totalité des politiques publiques » ([110]).

Les rapporteurs font ici le même constat que la Coalition Eau concernant l’absence de pilotage ministériel : la faible mobilisation au niveau local s’explique assez largement par « l’absence de portage politique au niveau national » ([111]). Certaines collectivités ne se sont finalement lancées dans l’exercice que lorsque les premiers guides méthodologiques ont été publiés, c’est-à-dire en 2024 et en 2025.

Sur ce point, on peut constater que ce sont des associations – et non des administrations centrales – qui ont élaboré les deux guides qui font référence pour la réalisation du diagnostic territorial. Les membres de la Coalition Eau, notamment l’organisation non-gouvernementale (ONG) Solidarités International, ont publié un premier guide le 10 septembre 2024, orienté sur le traitement des personnes vulnérables ou en habitat précaire dans les zones urbaines ([112]). Ils ont été suivis en janvier 2025 par la FNCCR et l’Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (ASTEE), qui ont diffusé un guide adapté aux besoins opérationnels des élus locaux, avec des retours d’expériences de collectivités ayant achevé ou lancé le diagnostic ([113]).

Dans un cas comme dans l’autre, l’élaboration de ces guides est le résultat d’initiatives individuelles. Lors de l’audition de la Coalition Eau, Mmes Édith Guiochon, coordinatrice par intérim, et Manon Gallego, coordinatrice des opérations France chez Solidarités International ont confirmé qu’en l’absence de « pilote national », les instances dirigeantes de l’ONG avaient décidé d’aider les collectivités ayant manifesté le souhait d’avancer de leur côté ([114]). S’agissant du second guide, M. Denis Guilbert, vice-président de l’ASTEE, a précisé que la rédaction des deux livrets avait été faite « à la demande des adhérents » ([115]).

III. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ D’ACTION POUR LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS

Dans le cadre de la transposition de la directive, l’État a confié aux collectivités chargées de la distribution de l’eau potable la mise en œuvre effective du principe d’accès à l’eau potable pour tous, en s’engageant à leur fournir les moyens nécessaires tant pour effectuer les diagnostics de précarité que pour réaliser les actions destinées à corriger les lacunes identifiées.

Le très faible nombre de diagnostics réalisés à ce jour, voire la méconnaissance par certaines collectivités de cette nouvelle obligation, pourrait s’expliquer par le manque de clarté de l’ordonnance quant au périmètre des responsabilités et à la méthodologie du diagnostic. Le report de l’échéance – désormais dépassée – apparaît nécessaire, non seulement pour impulser une dynamique de sensibilisation plus large des collectivités à l’importance de la conduite de ce diagnostic, mais aussi pour les accompagner, tant financièrement que techniquement, dans l’exercice de cette nouvelle compétence.

A. UNE CLARIFICATION DOIT ÊTRE EFFECTUÉE AU NIVEAU NATIONAL SUR LE SENS DONNÉ AU DIAGNOSTIC

La généralisation, consacrée par la directive de 2020 et l’ordonnance en son article 1er, du principe d’accès à l’eau potable à toutes les personnes, pose des difficultés concrètes d’application, liées à la diversité des vulnérabilités traitées et à l’hétérogénéité des situations dans lesquelles se trouvent les personnes concernées, conduisant à l’intervention de nombreux acteurs.

Les principales difficultés tiennent à la fois à la désignation explicite de la personne responsable du diagnostic et à l’absence d’une méthodologie harmonisée à l’échelle nationale. Les retards constatés, tant dans l’élaboration des diagnostics que dans la mise en place des équipements de distribution publique d’eau, conjugués aux clarifications encore attendues (responsabilité du diagnostic, cas particulier de l’habitat isolé non raccordé, information du public), militent pour un report de l’échéance initialement fixée au 1er janvier 2025.

1. L’ordonnance de 2022 confie aux communes et à leurs groupements la responsabilité du diagnostic territorial et des mesures d’accès à l’eau potable, dont ils doivent conserver le pilotage

La réalisation du diagnostic territorial est une nouvelle obligation codifiée dans la section relative aux services d’eau et d’assainissement du chapitre des services publics industriels et commerciaux (SPIC) du code général des collectivités territoriales consacré aux services d’eau potable, conduisant à considérer qu’elle relève de ces derniers.

Pourtant, le nouvel article L. 2224-7 du CGCT confie expressément aux communes et à leurs établissements publics de coopération l’identification des personnes en situation de précarité d’accès à l’eau potable. Une telle articulation peut paraître peu cohérente et être source de confusion.

Lors de son audition, M. Régis Taisne, pour la FNCCR a déploré le « flou » et le « manque de clarté juridique » entourant la désignation de l’organisation responsable de l’élaboration du diagnostic territorial : collectivités, services d’eau potable ou, le cas échéant, délégataires de service public. L’introduction, dans le code de la santé publique, de la notion de personne responsable de la production et de la distribution d’eau (PRPDE), qui recouvre l’ensemble des acteurs, publics ou privés, de la chaîne de la production à la distribution d’eau potable, introduit un facteur de complexité qui ignore les choix d’organisation différents des collectivités en charge de l’eau potable. Ainsi, l’ordonnance fixe l’obligation mais ne précise pas clairement qui, de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), du service d’eau potable ou de la collectivité, lorsqu’il s’agit d’entités différentes, doit piloter et assumer la réalisation du diagnostic.

L’ASTEE relève également l’imprécision des textes sur les questions « de pilotage, de responsabilité et de prise en charge financière », qui contribue à entretenir la méconnaissance par les collectivités de cette nouvelle obligation. En pratique, dans les services d’eau exploités en régie, la collectivité est à la fois autorité organisatrice et exploitante, et il n’y a pas d’ambiguïté. En revanche, la question peut se poser lorsqu’un ou plusieurs opérateurs – syndicats ou délégataires – interviennent.

La mission a pu constater la diversité des situations quant à l’identification du pilote du diagnostic. Dans le cas des régies métropolitaines, comme Eau du Grand Reims ou Eau du Grand Lyon, la réalisation est le plus souvent internalisée, tandis que dans le cas des syndicats, les pratiques apparaissent plus hétérogènes.

Le SYDEC 40, syndicat mixte qui fournit l’eau potable pour près de la moitié des communes du département des Landes, ne s’est pas engagé dans un diagnostic territorial, « considérant qu’il relève de la compétence des communes ou des EPCI ». M. Benoît Auguin, directeur technique, a précisé que « les communes membres [n’ont pas] sollicité le SYDEC sur ce sujet » ([116]) : il s’agit essentiellement de communes rurales, avec des problématiques d’habitats isolés pour lesquelles des réponses sont apportées au cas par cas, les deux grandes agglomérations landaises n’étant pas couvertes par le syndicat.

L’approche du syndicat mixte Atlantic’Eau, qui couvre les quatre-cinquièmes du département de la Loire-Atlantique – mais pas la métropole nantaise – et 40 % de la population, est semblable : M. Stéphane Faivre, directeur général, a souligné que le bassin de vie couvert par le syndicat était particulièrement rural, alors que « le diagnostic semble entrer plus dans une politique de gestion urbaine que rurale. » ([117])

En revanche, le SDEA a « internalisé la réalisation d’un diagnostic commun à ces membres pour des raisons d’efficacité », Mme Estelle Burckel, directrice générale adjointe, précisant que « les membres du syndicat décident ensuite, en autonomie, des mesures à mettre en œuvre » ([118]).

Le SEDIF correspond à un troisième cas de figure : ayant délégué l’exploitation du service d’eau potable, il a confié à son délégataire la réalisation du diagnostic sous son contrôle ([119]). M. Raymond Loiseleur, directeur général des services, a précisé que la décision avait été prise au niveau du bureau des maires.

Il apparaît ainsi que, dans les bassins de vie à dominante rurale, les services d’eau potable estiment le plus souvent que la responsabilité du diagnostic territorial incombe aux collectivités, jugées plus à même de le conduire en raison de leur proximité avec les services sociaux.

Leur démarche se concentre davantage sur les situations d’habitat isolé ou éloigné, raccordé ou non au réseau public d’eau potable. Ce type de précarité hydrique soulève, pour ces services d’eau potable qui disposent de moyens limités, des défis techniques et financiers distincts de ceux liés à la précarité sociale ou économique. En privilégiant une approche pragmatique et au cas par cas plutôt qu’une vision systémique, certaines autorités organisatrices de l’eau ne sont pas convaincues de la pertinence du diagnostic dans les bassins ruraux, voire mixtes. Ainsi, M. Jean-Matthieu Fontaine, responsable de la préservation de l’eau à la communauté de communes d’Entre Bièvre et Rhône exprime une certaine réserve quant à la pertinence d’un tel diagnostic pour des collectivités de petite taille situées en zone semi-urbaine ([120]).

Si tous les services d’eau potable n’abordent pas de la même manière la question du diagnostic de précarité d’accès à l’eau, c’est notamment parce qu’ils ont avant tout une compétence technique, alors qu’il s’agit d’une problématique à forte dimension sociale.

Cet aspect a été largement relevé lors des auditions. La Coalition Eau rappelle en effet que, bien que le diagnostic soit le plus souvent confié à des services techniques, son enjeu dépasse largement le seul champ technique et recouvre également des dimensions sociales et politiques.

La multiplicité des compétences sollicitées apporte de la complexité sur le portage et la mise en œuvre du diagnostic ([121]). L’articulation avec les politiques sociales portées par les communes et intercommunalités (CCAS et CIAS notamment) et les départements apparaît ainsi comme essentielle.

C’est, à titre d’exemple, la démarche suivie par le SEDIF. Lors de son audition, M. Sébastien Fayon, responsable du service gestion du patrimoine et schémas directeurs du syndicat, fait le constat que « le SEDIF n’a pas la compétence sociale. Si la mise en œuvre du programme d’action peut relever de sa compétence, le diagnostic en tant que tel devrait plutôt incomber aux communes et aux CCAS. » Le SEDIF s’est donc appuyé sur son partenariat avec les CCAS d’Île-de-France (programme « Eau solidaire »).

Dans la plupart des cas observés par la mission, les régies publiques des métropoles paraissent mieux outillées pour conduire le diagnostic, car elles ont un accès plus facile aux services sociaux, tandis que les autres services d’eau potable peinent davantage, dès lors que les actions sociales sont menées par d’autres acteurs : communes, départements et EPCI. Ils ne disposent pas de la synergie de certaines de ces structures qui mutualisent leurs moyens avec d’autres actions sociales, en particulier le logement, et avec les autres acteurs de terrain que sont les associations locales et nationales d’aide à la personne.

Les auditions menées par la mission montrent un consensus sur la nécessité d’un cadre national plus clair. Plusieurs associations d’élus (FNCCR, AMF) et l’ASTEE ont plaidé pour que les services de l’État publient rapidement des recommandations précisant :

– qui doit initier le diagnostic ;

– qui doit en assurer le pilotage ;

– comment se répartissent entre les acteurs les contributions en données et en expertise ;

– qui pilote la mise en œuvre des mesures correctrices.

À cet égard, la FNCCR suggère que le diagnostic soit partagé, avec en chef de file, la collectivité qui a la compétence de l’action sociale tandis que la collectivité ou l’établissement public de coopération compétent en eau potable aurait la charge de concrétiser les mesures correctrices, qui sont techniques, en fonction des situations locales. Le diagnostic serait ainsi porté prioritairement par des acteurs sociaux, la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) intervenant pour coordonner la mise en œuvre opérationnelle (études de faisabilité, déploiement et entretien des équipements, suivi des consommations). La FNCCR a cité l’exemple de l’Espagne où les mesures en faveur de l’accès à l’eau relèvent conjointement des collectivités locales et des autorités compétentes en matière des programmes sociaux, et non des services de l’eau seuls.

Pour autant, les rapporteurs estiment que cette approche, qui consisterait à désigner un chef de file autour duquel s’articuleraient d’autres acteurs, notamment du secteur social, les différentes collectivités, voire les éventuels délégataires, séduisants en apparence, présenterait en pratique le risque de diluer les responsabilités en matière de financement, de pilotage et de mise en œuvre. Or, l’ordonnance a clairement confié aux communes et à leurs établissements publics de coopération la responsabilité de garantir l’accès à l’eau potable pour toutes et tous ; il importe donc de réaffirmer avec force ce principe.

2. Il apparaît nécessaire d’approfondir les guides réalisés par les associations en définissant une méthodologie nationale intégrant l’ensemble des dimensions de la précarité d’accès à l’eau potable

En matière de diagnostic territorial, la mission a d’abord relevé, au fil des auditions, une grande diversité de pratiques, qui en affaiblit la portée. Elle résulte de l’absence d’une méthodologie harmonisée et clairement définie au niveau national.

Lors de son audition, Mme Édith Guiochon a souligné qu’à peine la directive transposée, « très rapidement, [la Coalition Eau] s’est aperçue qu’il y avait un manque de cadrage méthodologique. » L’absence de cahier des charges national porté par les services de l’État a conduit les membres de la Coalition Eau à élaborer un guide publié en septembre 2024, puis la FNCCR et l’ASTEE à diffuser quelques mois plus tard un guide comprenant une note de cadrage et deux livrets (cf. encadré supra). Ces guides ont intégré l’expérience acquise lors de la réalisation des premiers diagnostics territoriaux, dont un grand nombre ont été confiés à Solidarités international pour son expertise ([122]).

Pour ces associations, la mise en place d’une méthodologie est apparue d’autant plus nécessaire que, si la majorité des collectivités ne sont pas encore engagées dans la démarche, celles soucieuses de répondre à l’obligation se limitent à une approche technique : elles recensent les points de desserte, la densité des réseaux, ou les zones non raccordées. D’autres privilégient une approche humaine, centrée sur les impayés de factures, la tarification ou les aides sociales existantes. D’autres encore reprennent des études antérieures – par exemple des diagnostics de vulnérabilité des réseaux ou des plans d’actions sociaux – sans nécessairement les adapter aux exigences nouvelles de la directive.

Ces démarches, menées de bonne foi, manquent souvent d’exhaustivité et ne permettent pas de rendre compte de la pluralité des situations de précarité hydrique : ménages isolés dans un hameau non raccordé, familles en logement insalubre, squats et bidonvilles, personnes confrontées à une eau de mauvaise qualité, territoires soumis à des restrictions d’usage en période de sécheresse…

En l’absence de cadre méthodologique commun, le risque est double :

– d’une part, des diagnostics incomplets qui ne reflètent pas la réalité locale et laissent des situations invisibles ;

– d’autre part, des résultats hétérogènes qui empêchent toute consolidation au niveau régional ou national.

Comme l’ont rappelé les membres de la Coalition Eau, l’un des objectifs explicites de la directive est de fournir aux États membres une vision consolidée des populations privées d’accès à l’eau potable.

Sans harmonisation méthodologique, la France ne pourra pas remplir cette obligation : chaque diagnostic restera une photographie isolée, difficile à agréger avec les autres.

Au-delà de l’obligation européenne, l’absence de comparabilité peut également fragiliser la crédibilité de la politique publique : comment hiérarchiser les financements, cibler les territoires prioritaires ou mesurer les progrès accomplis si les données de départ sont produites selon des méthodes trop différentes ?

À titre de comparaison – et cela a été souligné par la FNCCR – l’expérience des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) ou des schémas directeurs d’alimentation en eau potable (SDAEP) a montré que la mise à disposition de guides méthodologiques nationaux était un levier puissant d’homogénéisation et d’efficacité.

Il convient de relever que, bien que constituant des références indispensables pour les collectivités, les deux guides élaborés par la Coalition Eau, la FNCCR et l’ASTEE n’embrassent pas complètement l’ensemble des formes de précarité hydrique.

Le contenu du guide de la Coalition Eau s’attache principalement aux dimensions sociales et économiques de l’accès à l’eau et à l’identification des publics concernés (populations marginalisées ou en difficultés financières), mais accorde une moindre attention aux deux autres volets : la problématique de l’habitat éloigné ou non raccordable, et celle du tarissement, de la pollution ou de la disparition de la ressource, temporaire ou non, liée à l’activité humaine ou au dérèglement climatique. Il peut apparaître, de ce fait, plus adapté aux contextes urbains qu’aux territoires ruraux. Mme Édith Guiochon a reconnu que ce point a, effectivement, fait l’objet de « remontées » à la Coalition Eau.

Le guide produit par la FNCCR et l’ASTEE, pour sa part, n’évacue pas complètement le sujet de l’éloignement géographique, dans la mesure où il évoque la méthodologie élaborée par le SDEA pour les communes rurales et semi-rurales (cf. encadré infra). Pour autant, l’objectif poursuivi reste bien la détection des « populations vulnérables et marginalisées » ([123]). En audition, M. Régis Taisne, a précisé que la FNCCR travaillait actuellement à l’élaboration d’un complément au guide, destiné à couvrir les deux derniers volets du diagnostic territorial.

Les rapporteurs recommandent l’élaboration et la diffusion rapide d’un guide méthodologique officiel du diagnostic territorial, porté conjointement par les ministères chargés de la santé et de la transition écologique.

Ce guide devrait préciser (sans exhaustivité) :

– les dimensions de précarité au sens large à prendre en compte : sociale (impayés, vulnérabilité économique), physique (non-raccordement, habitat isolé ou précaire), qualitative (pollution, restriction liée à la ressource) ;

– les indicateurs de mesure : nombre de ménages concernés, taux de non-raccordement, fréquence des ruptures d’approvisionnement, volumes d’eau distribués via des fontaines publiques, proportion de la population soumise à des restrictions estivales, etc. ;

– les sources de données à mobiliser : fichiers des opérateurs, données sociales (CAF, CMU), bases de l’ARS, inventaires des points d’eau publics ;

– les méthodes d’analyse : hiérarchisation des situations selon leur gravité, cartographie des zones à enjeu, scénarii d’évolution liés au dérèglement climatique ;

– un modèle de présentation homogène des résultats destinés à renseigner le système d’information du service public de l’eau potable (cf. infra).

En mettant à disposition des outils standardisés et un cahier des charges, ce référentiel commun aurait l’avantage de réduire les inégalités entre les collectivités, entre celles dotées en ingénierie et celles qui ont moins de moyens. Pour être légitime, et afin de ne pas être trop théorique, il doit être co-construit avec l’ensemble des acteurs, en s’appuyant sur les travaux et l’expérience de la Coalition Eau, de la FNCCR et de l’ASTEE, et du SDEA.

Comme le recommandent l’ASTEE et la FNCCR, le guide pourrait intégrer, le moment venu, la méthodologie du diagnostic territorial relatif à l’accès aux sanitaires et l’obligation d’assainir systématiquement les eaux usées prévues par la directive eaux urbaines résiduaires révisées (DERU 2) ([125]), compte tenu de la complémentarité évidente des deux diagnostics.

L’intégration, dans la méthodologie, de la précarité liée aux situations de non-raccordement des habitats isolés soulève la question de la place à accorder aux résidences secondaires dans l’évaluation de l’accès à l’eau.

En effet, lorsqu’un raccordement est techniquement envisageable, le prolongement du réseau de plusieurs centaines de mètres, voire de plusieurs kilomètres, est particulièrement coûteux pour le service d’eau potable – parfois jusqu’à 300 000 euros pour une seule habitation, selon la FNCCR.

Or l’article L. 1321-1 A du CSP, codifié par l’article 1er de l’ordonnance de 2022, prévoit que toute personne doit avoir accès à l’eau potable à son « domicile » ou à son « lieu de vie » ou à proximité de ceux-ci. Alors que le domicile est le lieu de rattachement juridique principal d’une personne, la notion de « lieu de vie » est beaucoup plus large : elle inclut tout lieu occupé de manière habituelle ou répétée, même temporairement.

Lors de leurs auditions, la FNCCR, ASCOMADE et AMORCE ont fait valoir que ces dispositions imprécises peuvent être interprétées comme contraignant les collectivités à satisfaire des demandes de raccordement ou de mise en conformité pour des résidences occupées par intermittence voire pour quelques jours par an seulement, dans les mêmes conditions financières qu’une résidence principale, ce qui peut paraître contraire à l’esprit même de la directive européenne, qui vise prioritairement l’accès à l’eau pour les populations qui en sont privées ou menacées d’en être privées.

Les associations estiment que mobiliser des moyens publics pour des logements occupés quelques semaines par an détournerait l’effort collectif des situations réellement critiques de précarité, et qu’en laissant le flou subsister, certaines collectivités pourraient être exposées à des contentieux, en particulier dans les zones touristiques, littorales ou de montagne.

Les rapporteurs relèvent, toutefois, qu’une modification de l’ordonnance sur ce point reviendrait à imposer un traitement uniforme à des réalités locales très diverses. La difficulté tient moins à la seule question des résidences secondaires qu’à l’ensemble des enjeux liés à l’habitat isolé non raccordé. Dès lors, il apparaît préférable de laisser aux collectivités la liberté de déterminer la manière la plus adaptée de traiter ces cas particuliers, peu nombreux, dans le respect du principe de libre administration.

Cette souplesse permettra d’apporter des réponses proportionnées (fontaines, citernes, ou, le cas échéant, raccordements) tout en veillant à ce que le coût de ces solutions ne soit pas supporté par les usagers permanents du service public d’eau potable ([126]). C’est donc la collectivité qui doit rester seule décisionnaire du mode de raccordement pertinent.

3. L’intégration des indicateurs d’accès à l’eau potable, issus des diagnostics territoriaux, dans le SISPEA constitue une condition essentielle à la mise en œuvre effective des obligations de la directive en matière d’information des usagères et des usagers

L’ordonnance de 2022 institue, en ses articles 2 et 9, une obligation pour les communes ou leurs établissements publics de coopération de procéder, à compter du 1er janvier 2025 (à compter du 1er janvier 2027 pour les communautés de communes devenues compétentes dans le domaine de l'eau au 1er janvier 2026), à une communication annuelle des informations relatives au diagnostic territorial d’accès à l’eau potable et aux mesures de remédiation mises en œuvre. Cette obligation d’information est double :

– pour le suivi national et l’information du public, elle s’effectue « par le renseignement du système d’information sur les services publics d’eau et d’assainissement » (SISPEA) à partir des données présentées dans le rapport municipal (ou intercommunal) annuel sur le prix et la qualité du service public de l’eau potable ([127]). « Un décret […] précise notamment les indicateurs qui doivent figurer dans le rapport annuel et sont transmis au système d'information, ainsi que les modalités de transmission de ces données » ([128]) ;

– pour l’information relative aux conditions d’accès à l’eau potable dans les lieux d’habitat informels, recueillie dans le cadre du diagnostic, il est prévu que l’information du public fasse l’objet de modalités particulières définies par arrêté du ministre chargé du logement ([129]).

S’agissant de ce dernier point, la table-ronde des associations d’usagères et d’usagers de l’eau (CLCV, CACE, UFC Que choisir) ([130]) a conduit les rapporteurs à constater que l’arrêté n’avait pas été pris à ce jour.

En revanche, si un décret a bien été pris le 14 mai 2025 ([131]) pour réviser les indicateurs ([132]) figurant dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d’eau et transmis au SISPEA, aucune de ses dispositions ne concerne le diagnostic territorial ni les mesures correctrices.

Au cours de son audition du 26 mai 2025, Mme Édith Guiochon, au nom de la Coalition Eau, a alerté les rapporteurs sur l’absence d’indicateurs relatifs à la précarité d’accès à l’eau potable dans le SISPEA, alors même que leur intégration est expressément prévue par l’article 2 de l’ordonnance.

Cette lacune a également été relevée par les associations d’usagères et d’usagers lors de la table ronde précitée, M. Pascal Grandjeat, administrateur d’Eau publique Orge-Essonne, regrettant que « le décret abandonne tous les critères prévus explicitement dans l’ordonnance en matière d’accès à l’eau et de précarité ».

Lors son audition, la coordinatrice de la Coalition Eau a précisé aux rapporteurs qu’un groupe de travail avait été constitué autour de la direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) en amont de la publication du décret, afin de produire deux types d’indicateurs, le premier sur la précarité sociale dans l’accès à l’eau et l’autre sur l’accès à l’eau stricto sensu, mais ces travaux n’ont pas abouti.

Or la consolidation nationale des données des résultats des diagnostics et des actions mises en œuvre est essentielle. Sans mécanisme de remontée et de suivi, le risque est grand que les diagnostics produits localement demeurent des documents isolés, utiles à l’échelle d’une commune ou d’un EPCI, mais sans valeur pour une analyse globale à l’échelle d’une politique publique. Les diagnostics territoriaux produits par les collectivités vont générer une masse d’informations précieuses ; mais si celles-ci ne sont pas agrégées dans un cadre national, elles resteront cantonnées à des rapports locaux, difficilement exploitables au-delà de leur territoire. La France ne serait pas en capacité de respecter l’obligation d’information du public posée par la directive.

La définition et l’intégration d’indicateurs de précarité hydrique dans le SISPEA constituent une condition indispensable pour transformer le diagnostic territorial en véritable outil de pilotage national.

Aussi les rapporteurs recommandent-ils de reprendre rapidement les travaux portant sur la définition d’indicateurs normalisés et pertinents prenant en compte :

– la dimension sociale : proportion de ménages ayant des difficultés à payer leur facture d’eau, nombre de coupures pour impayés, part de la population bénéficiaire d’un dispositif de tarification sociale ou d’aide d’urgence, etc.

– la dimension physique : taux de non-raccordement au réseau public, nombre d’habitations alimentées par des sources alternatives (puits, citernes), distance moyenne aux points d’eau publics (cf. cartographie du SDEA), etc.

– la dimension qualitative : nombre de personnes alimentées par une eau régulièrement non conforme, population soumise à des restrictions d’usage prolongées en période de sécheresse, fréquence des fermetures de captages, etc.

Une fois ces indicateurs définis, il conviendra de modifier sans délai le décret du 14 mai 2025 pour les y intégrer.

4. Le report au 1er janvier 2027 de l’échéance du diagnostic territorial apparaît comme une mesure de pragmatisme et de responsabilité

L’ordonnance du 22 décembre 2022, en son article 9, a fixé au 1er janvier 2025 (et au 1er janvier 2027 pour les communautés de communes devenues compétentes dans le domaine de l'eau au 1er janvier 2026) la date butoir pour que l’ensemble des collectivités concernées disposent d’un diagnostic territorial recensant les situations de précarité d’accès à l’eau potable. Ce délai de deux ans s’est avéré, dans les faits, largement intenable. Les auditions menées par la mission et les retours d’expérience ainsi recueillis montrent un décalage manifeste entre l’ambition affichée et les moyens disponibles. Pourtant, il est impératif que ces diagnostics soient réalisés dans les plus brefs délais, car les chiffres de la précarité sont sans appel. Selon le ministère chargé de la transition écologique, qui a repris en 2022 les données de la Coalition Eau dans sa « boîte à outils » sur les politiques sociales de l’eau ([133]), il y aurait environ 300 000 personnes privées d’un accès continu et sécurisé à l’eau potable en France.

L’ASTEE a rappelé que la réalisation du diagnostic est un processus complexe, exigeant la collecte de données techniques et sociales, une coordination étroite entre acteurs et la mobilisation de compétences pluridisciplinaires, le plus souvent exercées par des strates de collectivités différentes. Or, comme l’a relevé son vice-président, M. Denis Guilbert, les collectivités n’ont eu accès à des éléments méthodologiques que récemment, en 2024 et 2025, avec la parution du guide élaboré en partenariat avec la FNCCR. L’ASTEE appelle à « faire preuve d’une certaine tolérance » en termes de délai, tant pour la mise en œuvre du diagnostic territorial que pour celle du PGSSE, soulignant que « même pour les services d’eau potable qui se sont engagés dans la démarche, […] les échéances fixées par la directive […] paraissent difficiles à tenir » ([134]).

M. Vincent Gaillard, directeur de l’ASCOMADE, fait le même constat s’agissant plus particulièrement des collectivités de Bourgogne-Franche-Comté et du Grand-Est, mais « généralisable à la France » : les hésitations liées au transfert obligatoire de la compétence Eau et assainissement aux intercommunalités, ajoutées aux incertitudes concernant la personne responsable du diagnostic et la compensation financière annoncée par l’État, ont conduit à un calendrier de mise en œuvre trop contraint. Pour l’ASCOMADE, un report de la date butoir « sur la prochaine mandature municipale » semble plus opportun ([135]).

La FNCCR estime que l’échéance fixée par la directive pour la réalisation de l’ensemble des diagnostics territoriaux était « prématurée, qui plus est dans les conditions édictées par la transposition » ([136]), faisant valoir qu’il aurait fallu établir une méthode pour la réalisation du diagnostic territorial et clarifier le partage des responsabilités (cf. recommandations précédentes). La FNCCR considère qu’une date butoir fixée en janvier 2027 aurait sans doute été « à la portée d’un plus grand nombre de collectivités tout en restant un défi pour d’autres. »

Ce délai supplémentaire de deux ans paraît réaliste et compatible avec le calendrier de la directive. En effet, la France devra faire en 2029 un premier rapportage à la Commission européenne de la mise en œuvre de sa politique d’accès à l’eau pour tous. Les rapporteurs insistent sur le fait qu’il reste donc trois ans pour établir les diagnostics et mettre en œuvre localement les solutions.

Ils proposent en conséquence de fixer au 1er janvier 2027 l’échéance pour la réalisation du diagnostic territorial (c’est-à-dire l’échéance actuellement prévue pour les communautés de communes qui prennent la compétence « eau » au 1er janvier 2026), et au 1er janvier 2029 celle relative à la mise en œuvre des mesures correctrices. Ces nouvelles échéances présentent l’avantage de synchroniser le calendrier du diagnostic territorial avec celui du PGSSE.

Il appartiendra ainsi aux équipes municipales élues en mars prochain d’élaborer dans les plus brefs délais leur diagnostic territorial, s’il n’a pas déjà été fait. Le respect de ces échéances suppose également une mobilisation financière et en ingénierie de la part de l’État, ainsi que la mise en œuvre des recommandations formulées dans le présent rapport.

B. LA RÉALISATION DU DIAGNOSTIC DOIT ÊTRE FACILITÉE À l’ÉCHELON LOCAL

La réussite du diagnostic territorial repose à la fois sur une méthodologie harmonisée et sur un accès effectif des collectivités aux données sociales de leur bassin de vie. Encore faut-il que ces collectivités disposent du soutien financier de l’État prévu par l’ordonnance de 2022, condition indispensable pour les inciter à s’engager pleinement dans cette démarche.

1. L’intervention des services de l’État permettrait de garantir une plus grande homogénéité méthodologique des diagnostics territoriaux

Outre la nécessité de disposer d’une méthodologie officielle assortie d’un cahier des charges national, plusieurs collectivités ont souligné que ni l’ordonnance ni les textes d’application ne prévoient une validation ou même un avis de la part des services déconcentrés de l’État sur les PGSSE et sur les diagnostics territoriaux.

À cet égard, M. Vincent Gaillard déplore que les ARS et les préfectures n’aient à valider ni le PGSSE ni le diagnostic territorial : « le PGSSE est parfois déposé, puis oublié, alors qu’il faut le faire vivre : c’est un outil de pilotage au même titre qu’un schéma directeur ou un plan pluriannuel d’investissements ».

M. Jérôme Lasseaux, directeur de la régie Eau du Grand Reims, regrette également que le travail avec les services déconcentrés de l’État ne soit pas plus « collaboratif ». Alors que l’arrêté du 3 janvier 2023 ([137]) prévoit, en effet, la transmission du PGSSE au directeur général de l’ARS, au préfet et à l’agence de l’eau, et que le décret du 29 décembre 2022 ([138]) précise que les collectivités peuvent « solliciter » le représentant de l’État pour établir le diagnostic territorial, il s’interroge sur la prise en compte effective de ces documents par les services de l’État, estimant qu’« il serait utile d’obtenir de leur part un retour écrit sur leur contenu » ([139]).

Il paraît judicieux de confier aux services déconcentrés de l’État, et plus particulièrement au préfet, un « droit de regard » formalisé tant sur le contenu du PGSSE que sur celui du diagnostic territorial.

S’agissant des diagnostics territoriaux, l’absence de validation par une autorité de référence comporte deux risques :

– des diagnostics incomplets, qui ne prennent en compte qu’une seule dimension de la précarité (souvent l’aspect technique du réseau) et négligent les aspects sociaux ou qualitatifs de la ressource ;

– une hétérogénéité telle que la comparaison entre territoires devient difficile, ce qui compromet la consolidation nationale des données.

En instaurant un mécanisme de validation, il s’agit, non pas de complexifier la tâche des collectivités, mais de leur fournir un cadre sécurisant : un diagnostic validé par les services de l’État pourra difficilement être contesté sur le plan juridique et constituera une base fiable pour la planification locale comme pour le suivi national.

Cette validation ne consisterait pas à réécrire le diagnostic à la place des collectivités, mais à vérifier :

– la conformité à un cahier des charges national (indicateurs retenus, dimensions couvertes, hiérarchisation des situations) ;

– la complétude des données (inclusion des populations vulnérables, prise en compte des non-raccordés, évaluation des pollutions locales) ;

– la présence d’éléments prospectifs (analyse des causes et identification de mesures correctrices).

En cas de lacunes manifestes, les services de l’État pourraient demander des compléments ou proposer un accompagnement méthodologique.

2. L’accès des collectivités aux données sociales concernant leur bassin de vie est une condition essentielle de réussite du diagnostic territorial

La précarité hydrique est trop souvent perçue comme un problème purement technique : réseaux vétustes, branchements inexistants, ressource insuffisante. En réalité, elle résulte également de facteurs sociaux et humains complexes : pauvreté, isolement, habitat insalubre, situations d’expulsion ou de non-recours aux droits. De nombreux ménages vulnérables n’apparaissent pas dans les « radars » techniques des services de l’eau, alors même que leur accès à l’eau potable est inexistant ou limité à des solutions précaires. C’est le cas des squats, des bidonvilles, des campements, et plus généralement, de l’habitat informel.

Pour répondre à cette réalité multidimensionnelle, il est indispensable de rapprocher les gestionnaires de l’eau potable et les acteurs sociaux. Or, force est de constater que ces deux mondes travaillent souvent en parallèle, sans échanges structurés ni culture commune.

Pour autant, tous les services d’eau potable ne se trouvent pas dans une situation comparable. Le SDEA relève que les collectivités qui mettent déjà en œuvre un dispositif d’accès social à l’eau (chèques « eau », abandons de créances à caractère social par exemple) ont déjà une connaissance de la précarité sociale des abonnés, grâce au recensement des demandes qui leur sont adressées. Les personnes disposant de leur propre ressource en eau potable peuvent avoir accès à des dispositifs d’urgence (plan ORSEC « eau » en cas de tarissement d’un puits en été par exemple, avec distribution d’eaux en bouteille et rampe d’eau).

En revanche, le recensement de l’habitat informel est plus délicat à réaliser par les services d’eau potable qui ne disposent pas de l’information. « Une grande partie du diagnostic repose sur des recensements qui ne sont pas du ressort des services d’eaux et d’assainissement, mais plutôt des services sociaux municipaux ou intercommunaux. » ([140])

La collecte d’informations précises et à jour sur la localisation des personnes en situation de précarité est l’un des obstacles majeurs auxquels sont confrontés les services d’eau potable. Elle peut prendre plusieurs semaines, voire plusieurs mois, selon la taille du bassin de vie et l’importance de l’habitat informel. À cet égard, le directeur du cycle de l’eau du Havre Seine Métropole, dont le diagnostic est en cours de lancement, estime que « la difficulté principale est la multiplicité des acteurs et partenaires à mobiliser pour obtenir toutes les informations nécessaires à la réalisation d’un diagnostic territorial » ([141]). Un constat que partage la régie Eau du Grand Reims, dont le diagnostic est achevé : « la récupération des données sur les paramètres sociaux auprès des acteurs locaux et de terrain (département comme associations) a été la principale difficulté rencontrée pour le diagnostic, les acteurs locaux ignorant le rôle de la métropole en matière d’accès à l’eau pour les plus démunis. » ([142])

Afin de permettre au plus grand nombre de collectivités de mener à bien le diagnostic de précarité, il convient de lever les cloisonnements entre portage opérationnel et action sociale. Pour les gestionnaires de l’eau, cela implique de recourir à des compétences extérieures :

– le département dispose d’outils d’animation territoriale qui pourrait être mis à disposition des services d’eau potable ;

– les associations locales (travailleurs sociaux, missions locales, etc.) et nationales (Solidarité international) pourraient être davantage sollicitées. L’appui des acteurs locaux paraît indispensable. Au niveau national, le fait que Solidarités international soit « l’un des rares acteurs en France à réaliser à la fois le diagnostic et la mise en œuvre de la solution » (M. Sébastien Fayon, SEDIF) suscite une réelle interrogation, cette « pénurie » étant susceptible de freiner la généralisation du dispositif.

– l’embauche directe de compétences : la régie de l’Eau Bordeaux Métropole a pu réaliser son diagnostic en s’appuyant sur un chargé de mission qui était un ancien professionnel de l’action sociale ;

– la mutualisation des compétences et le retour d’expérience : l’EPT Est Ensemble, dont le diagnostic doit être lancé au second semestre 2025, va procéder à un parangonnage confié à son Observatoire du territoire et s’appuiera sur une étude commandée à l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAe) portant sur les caractéristiques socio-économiques des communes de l’EPT qui a déjà servi à fixer sa nouvelle tarification de l’eau et à déployer des fontaines publiques.

Les rapporteurs préconisent de valoriser autant que possible ces collaborations et d’en préciser les modalités dans le guide national du diagnostic territorial.

L’accès à des données sociales fiables et actualisées est un enjeu pour l’élaboration du diagnostic territorial. Trois sources de données sociales ont été régulièrement citées lors des auditions : la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), les caisses d’allocation familiale (CAF) et les caisses d’assurance maladie.

La DIHAL pilote un outil d’information numérique, dénommé « Résorption bidonvilles » qui répertorie, localise géographiquement les sites de précarité (campements informels, bidonvilles, squats) et aide à mieux connaître les populations qui y vivent, permettant ainsi aux acteurs engagés de prioriser et de mutualiser leurs actions.

Ainsi, en 2022, avec l’aide de la plateforme de la DIHAL, le SEDIF avait identifié 97 sites sur son territoire réunissant une population en précarité d’eau potable estimée à 6 500 personnes ; seuls 7 sites avaient alors un accès à l’eau. Cette identification a permis au SEDIF de réaliser en 2023 « une cartographie des bidonvilles » et de déployer 15 sites supplémentaires en équipements « fournissant de 40 à 200 litres d’eau par personne et par jour » (M. Raymond Loiseleur, DGS du SEDIF).

La régie Eau du Grand Lyon a également procédé en 2024 à l’identification des personnes en situation de vulnérabilité hydrique liée à l’absence de logement ou à un logement inadapté (sans abris : 2 632, squats-campements : 2 048, personnes hébergées chez des tiers : 4 745, logements insalubres : 371). Le diagnostic sur ces publics doit se poursuivre en 2025 ([143]).

Cependant, l’obsolescence de la plateforme de la DIHAL, les mises à jour « erronées, très espacées voire inexistantes » ([144]) rendent plus compliqué le diagnostic de précarité, engagé depuis 2024 ([145]), ainsi que ses mises à jour.

L’accès aux données des CAF facilite l’identification des ménages susceptibles de bénéficier d’une tarification sociale, telle que les chèques « eau ». Ainsi, Grenoble Alpes Métropole, grâce à un partenariat conclu avec la CAF locale, a pu recenser 23 500 bénéficiaires pour son allocation « Eau ». Intercommunalités de France a toutefois souligné les difficultés rencontrées pour établir de telles listes ([146]). Les rapporteurs préconisent de généraliser ce type de partenariat et se félicitent du lancement prévu en novembre 2025 du nouveau portail Cafdata de données ouvertes (open data) de la Cnaf, qui sera un outil précieux pour la réalisation du diagnostic. Cette ouverture serait également souhaitable pour certaines données utiles détenues par les caisses d’assurance maladie, l’identification des bénéficiaires de la couverture mutuelle universelle (CMU) pouvant se révéler utile pour identifier les publics en précarité.

3. L’État doit honorer ses engagements en compensant le coût des diagnostics territoriaux initiaux

Pour les collectivités, leurs services d’eau potable, ainsi que pour les associations d’élus et les ONG, même si les budgets généraux peuvent être sollicités et qu’un appui plus conséquent des agences de l’eau est envisageable, l’absence de compensation de la part de l’État – pourtant prévue par l’ordonnance – demeure l’une des principales raisons pour lesquelles le diagnostic n’a pas été réalisé.

a. La possibilité de mobiliser le budget général pour financer le diagnostic territorial, bien qu’opportune, demeure insuffisante

L’ordonnance de 2022, en son article 2, permet aux communes et à leurs établissements publics de coopération de déroger, pour la réalisation du diagnostic territorial, à l’interdiction générale qui leur est faite de prendre en charge sur leur budget propre des dépenses au titre de services publics à caractère industriel ou commercial (SPIC), quel que soit leur mode de gestion ([147]).

Cette dérogation se justifie dans la mesure où l’identification des personnes n’ayant un accès insuffisant à l’eau potable et les mesures pour y remédier ne participent pas directement à l’exercice du service public de l’eau. Elle ouvre la possibilité de financer un dispositif qui relève avant tout de la solidarité, et dont la charge incombe davantage à l’ensemble de la collectivité territoriale qu’aux seuls usagers de l’eau potable.

À cet égard, la FNCCR considère que le coût du diagnostic territorial ainsi que celui de certaines des mesures d’accès à l’eau potable ne doivent pas peser sur les seuls abonnés au service d’eau potable mais sur l’ensemble de la collectivité. Dès lors, ces dépenses ne devraient pas être portées au budget annexe « eau », mais plutôt être supportées par le budget communal ou par le budget général de l’EPCI à fiscalité propre, comme c’est déjà le cas pour les fontaines publiques qui sont du mobilier urbain. La FNCCR relève que « des collectivités dont le diagnostic est en cours, comme les métropoles de Nantes, Bordeaux ou le Syndicat de l’eau et de l’assainissement Alsace-Moselle (SDEA), ont appliqué ce principe » ([148]).

Ce point de vue est également défendu par M. Rémi Barbier, professeur de sociologie et de gestion de l’environnement à l’École nationale de génie de l’eau et de l’environnement de Strasbourg (ENGEES). Il approfondit la position de la FNCCR, en estimant qu’un assouplissement de la règle selon laquelle « l’eau paie l’eau » pourrait consister à faire prendre en charge les coûts fixes du service par le budget général, tandis que seuls les coûts variables directement liés à la consommation resteraient supportés par l’usager – ce qui, selon lui, réglerait la question de l’accès universel à l’eau. ([149]).

Lors des auditions, l’AMF a relevé la pertinence de cette mesure qui permet d’étendre le périmètre de prise en charge d’un dispositif de solidarité au-delà des usagères et des usagers du service public de l’eau potable.

Cependant, Intercommunalités de France a souligné que le recours au budget général ne pouvait constituer qu’un levier limité : en pratique, le diagnostic de précarité, et dans certains cas, les mesures correctrices, pourraient être financés sur les budgets sociaux, au détriment de ces derniers. À titre d’exemple, le coût du diagnostic de vulnérabilité réalisé par la métropole de Grenoble Alpes en 2021 avait été pris en charge par son service logement, mais sa révision en cours le sera sur les budgets annexes eau et assainissement.

Lors de son audition, l’ASTEE a cependant alerté sur un flou entourant la possibilité de financer dérogatoirement sur le budget général les travaux d’extension ou de renforcement du réseau public de distribution d’eau réalisé à l’issue du diagnostic territorial pour raccorder des équipements publics d’eau potable (fontaines, rampes à eau, etc.) au réseau public de distribution en vue de les alimenter. Il semble qu’en l’état, ces travaux ne puissent être financés que sur le budget « Eau ».

Source : ASTEE.

La FNCCR a mis en évidence une autre imprécision du dispositif : alors que le service d’eau potable est tenu de facturer l’eau consommée, il est nécessaire de déterminer qui doit prendre en charge les frais de consommation de l’eau potable distribuée dans le cadre des mesures visant à améliorer ou préserver l'accès à l’eau. En l’absence de précision à ce sujet, il est admis que l’eau consommée dans les bornes-fontaines ou les citernes, par exemple, est à la charge des communes, comme l’est l’eau utilisée pour alimenter les poteaux et les bornes incendie, conformément au principe selon lequel « toute fourniture d’eau potable fait l’objet d’une facturation au tarif applicable à la catégorie d’usagers correspondante. » ([150])

Toutefois, certaines collectivités ont mis en place des politiques tarifaires dérogatoires. Ainsi, à Lyon, à Limay ou à Montpellier, la régie pratique la remise en volume, notamment les premiers mètres-cubes gratuits.

b. Les agences de l’eau doivent être associées au cofinancement du diagnostic territorial

Les agences et offices de l’eau semblent absents du dispositif du diagnostic territorial : notamment, l’article R. 2224-5-5 du CGCT ne les cite pas au titre des administrations pouvant être sollicitées par les communes et leurs établissements publics de coopération pour l’établissement du diagnostic.

La participation des agences au diagnostic territorial n’est pas explicitement prévue par le 12e programme d’intervention 2025-2030 des agences de l’eau. Cette situation a été souvent regrettée lors des auditions par les services d’eau potable. Ainsi, Mme Ève Karleskind, directrice générale adjointe des services techniques de l’EPT Est Ensemble, s’est dite « étonnée que l’agence de l’eau Seine-Normandie ne finance pas cette étude, alors qu’elle le fait pour les schémas directeurs d’assainissement collectif des eaux usées. » ([151]) Pour Solidarités international, « si l’on met de côté l’agence Rhin-Meuse, qui a soutenu la démarche du SDEA, l’implication financière des agences de l’eau est clairement insuffisante. » ([152])

Lors de leur audition ([153]), MM. Loïc Obled, directeur général de l’agence de l’eau Loire-Bretagne, et Denis Rousset, chef de service, ont souligné que les orientations du programme d’intervention mettent l’accent sur la prévention en faveur de la qualité de l’eau, le financement des diagnostics n’entrant pas dans le champ du programme : « la dimension sociale du diagnostic échappe quelque peu à la raison d’être des agences de l’eau qui sont des établissements publics soumises au principe de spécialité et qui ont prioritairement vocation à aider les collectivités à maintenir en bon état le réseau de distribution d’eau potable et à garantir la qualité de l’eau distribuée ». Les collectivités qui avaient pris attache avec l’agence sur ce sujet ont été orientées vers les ARS.

Cependant, et comme l’a précisé M. Nicolas Mourlon, directeur général de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse (RMC) ([154]), « les agences peuvent apporter un concours aux initiatives sociales des collectivités en matière d’accès à l’eau potable lorsque leurs demandes entrent dans le cadre d’un des volets du programme d’intervention, notamment lorsque le diagnostic territorial est couplé à un PGSSE ou à un schéma directeur alimentation en eau potable et assainissement (SDEP) » ([155]).

Ainsi, la régie des Eaux de Montpellier Méditerranée Métropole (RE3M) envisage de solliciter une aide de l’agence de l’eau RMC pour le diagnostic territorial et le PGSSE, tous deux en cours de lancement, afin de compléter le financement métropolitain. Elle précise que cela permettrait « d’engager plus vite l’action » compte tenu des contraintes budgétaires auxquelles elle doit faire face ([156]). La régie Eaux d’Entre-Rhône-et-Bièvre a sollicité l’agence mais indique n’avoir pas eu de retour positif : « l’entièreté des coûts [du diagnostic territorial] sera donc supportée par les consommateurs. » ([157])

Afin de clarifier la situation, il pourrait être judicieux d’intégrer le diagnostic territorial dans le programme d’intervention parmi les documents de planification finançables par les agences et offices de l’eau, au même titre que les PGSSE. Découpler le diagnostic territorial d’autres schémas permettrait aux agences et offices de soutenir les petites collectivités qui ne peuvent pas ou n’ont pas besoin de mener de front le diagnostic territorial et le PGSSE.

c. L’État doit respecter ses engagements en prévoyant de compenser aux collectivités l’extension de compétences créée par l’ordonnance de 2022

L’article 8 de l’ordonnance de 2022 prévoit, conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales propres aux transferts, créations et extensions de compétences ([158]), une compensation financière aux communes et leurs groupements par l’État pour les dépenses supplémentaires résultant :

– de l’établissement des diagnostics d’accès à l’eau ;

– de la mise en œuvre des mesures d’urgence permettant d’assurer aux personnes en situation de vulnérabilité un accès à l’eau, ainsi que l’information des personnes concernées ;

– de la mise en place et l’entretien des fontaines publiques et des autres équipements permettant d'accéder dans les lieux publics à l'eau destinée à la consommation humaine.

Or cet engagement pris par l’État en 2022 n’a toujours pas été honoré en 2025 : aucun crédit n’a été inscrit en loi de finances jusqu’à présent en vue d’assurer la compensation aux collectivités des charges provenant de ces nouvelles obligations.

Auditionnée par la mission, la DGS a indiqué que cette extension de compétences des collectivités était actuellement évaluée à 58 millions d’euros entre 2025 et 2027. Ce chiffrage a été réalisé conjointement avec la DIHAL, la DGCL et la FNCCR, en lien avec la Coalition Eau, au sein d’un groupe de travail dont l’objectif est de s’accorder sur les modalités et les critères d’attribution de la compensation financière par l’État ([159]). Lors de son audition, la DGCL a adopté une position plus réservée, en précisant que le montant n’était pas « stabilisé » car « il n’y a actuellement aucun consensus entre les services quant au périmètre des bénéficiaires et à l’étendue des mesures correctrices. » ([160])

Source : CNEN

Ce chiffrage ne concorde pas avec celui présenté au CNEN ([161]) dans les études d’impact de l’ordonnance de 2022 et du décret du 29 décembre 2022 relatif à l'amélioration des conditions d'accès de tous à l'eau destinée à la consommation humaine, synthétisé dans le tableau ci-avant. Cette situation s’explique avant tout par :

– la difficulté à évaluer l’ampleur des mesures correctrices, et donc leurs coûts financiers, en particulier lorsqu’il s’agit de l’habitat informel ou des territoires ultramarins ;

– des désaccords entre les services de l’État et les associations d’élus sur la nature des dépenses couvertes par la compensation. À cet égard, le SEDIF considère que la compensation doit tenir compte des situations de précarité et d’habitat informel par territoire : la population ou le nombre d’abonnés ne sont pas des critères à retenir pour répartir la compensation. Pour AMORCE, la compensation doit prendre en compte les coûts directs (enquêtes de connaissance du territoire, études et ingénierie) mais aussi ceux qui en découlent (investissements nécessaires pour répondre aux exigences de préservation du cycle de l’eau).

La FNCCR évalue entre 30 et 40 millions d’euros le montant de la compensation pour la partie « diagnostic » (hors mesures de remédiation) pour l’ensemble des collectivités et groupements concernés. L’AMF, par la voix de M. Bertrand Hauchecorne, l’évalue également à 30 millions d’euros, en précisant que ce montant concerne les zones urbaines : « en zone rurale, le chiffrage est plus complexe en raison des problématiques de raccordement, de qualité et de manque d’eau. » ([162])

Selon la FNCCR, « le principe même de compensation financière [aurait] été remis en cause en réunion interministérielle lors de préparation du budget 2025 », en contradiction avec l’ordonnance de 2022. ([163])

Les collectivités et leurs services d’eau potable, comme les associations d’élus et les ONG ont exprimé le fait que l’absence de compensation par l’État est une des raisons majeures de l’absence de réalisation du diagnostic. La Coalition Eau a souligné que cette compensation est « indispensable, notamment en outre-mer et en milieu rural où les contraintes budgétaires sont importantes ».

Les rapporteurs estiment souhaitable que l’État participe au financement du premier diagnostic de précarité (c’est-à-dire le diagnostic territorial initial) des petites communes et intercommunalités, notamment dans les territoires ultramarins. Les crédits correspondants doivent être inscrits dans les prochaines lois de finances.

La réflexion engagée au sein des groupes de travail réunissant les services de l’État, la DIHAL et les associations d’élus locaux sur les modalités et les critères d’attribution de la compensation financière et sur les dépenses éligibles doit reprendre et se poursuivre, afin d’aboutir le plus rapidement possible à un texte règlementaire permettant la mise en œuvre concrète de la compensation.

Recommandation n° 9 : Prévoir dans les prochaines lois de finances, conformément à l’article 8 de l’ordonnance du 22 décembre 2022, une compensation financière aux communes et à leurs groupements couvrant la réalisation de leur diagnostic territorial initial.

Poursuivre les échanges entre les services de l’État et les associations représentant les élus des collectivités en charge de la distribution de l’eau afin de déterminer les modalités de calcul et d’attribution de cette compensation financière.

DEUXIÈME PARTIE : L’URGENCE DE LA RÉSORPTION DES POLLUTIONS ÉMERGENTES, NOTAMMENT CELLES LIÉES AUX PFAS

La lutte contre les PFAS exige une approche cohérente alliant connaissance, action et prévention. D’une part, l’ampleur des risques pour la santé impose de mieux caractériser ces substances et de renforcer les technologies permettant leur destruction. D’autre part, le principe de précaution commande d’engager sans délai des mesures ambitieuses pour réduire la pollution. Enfin, l’amélioration durable de la qualité de l’eau potable repose aussi sur des actions préventives menées à chaque étape de la chaîne, de l’aire de captage jusqu’à la distribution.

I. L’AMPLEUR DES RISQUES QUE FONT PESER LES PFAS SUR LA SANTÉ HUMAINE APPELLE D’ABORD UNE MEILLEURE IDENTIFICATION DE LA MENACE ET UN RENFORCEMENT DES MÉTHODES DE DESTRUCTION

Après avoir suscité l’enthousiasme des industriels pendant plusieurs décennies, les PFAS apparaissent aujourd’hui comme une pollution difficile à résorber. Seul un effort de recherche conséquent permettra aux pouvoirs publics d’apporter une réponse adéquate aux multiples inquiétudes exprimées sur ce sujet par nos concitoyennes et concitoyens.

A. LES PFAS SONT DES MOLÉCULES PERSISTANTES AUX EFFETS TOXIQUES ET DIFFICILES À DÉTRUIRE

Le succès fulgurant rencontré par les PFAS après leur découverte en 1938 s’explique par leurs propriétés chimiques, particulièrement adaptées aux usages industriels. Jugées longtemps inoffensives, ces molécules représentent aujourd’hui une menace de plus en plus avérée pour la santé humaine. S’ils ne constituent pas des « polluants éternels » stricto sensu, les PFAS se caractérisent par un haut degré de persistance qui les rend difficiles à éliminer de l’environnement.

1. Les PFAS, molécules extrêmement persistantes, ont connu de très nombreux usages industriels pendant plusieurs décennies

Selon la définition donnée en 2021 par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ([166]), toute substance fluorée qui contient au moins un atome de carbone de méthyle ou de méthylène entièrement fluoré, c’est-à-dire, à quelques exceptions près, tout produit chimique contenant au moins un méthyle perfluoré (-CF3) ou un groupe méthylène perfluoré (-CF2) peut être considérée comme une substance perfluoroalkylée ou polyfluoroalkyée ([167]).

Compte tenu du nombre très élevé de chaînes fluorées susceptibles d’être constituées, la famille des PFAS est particulièrement vaste. L’OCDE en dénombrait 4 730 en 2018 ([168]), mais, selon l’Académie des sciences dans un rapport de synthèse publié en mars 2025, il pourrait en réalité y avoir au total environ 12 000 molécules, « dont beaucoup restent encore à identifier. » ([169])

L’intérêt de ces molécules réside précisément dans la solidité de la chaîne « carbone - fluor » : comme le fluor est l’élément chimique le plus électronégatif, c’est-à-dire le plus fort attracteur d’électrons, la liaison C-F est la plus forte des liaisons simples que le carbone peut former. Un groupement perfluoré, ainsi chargé négativement, forme un « bouclier » s’opposant à l’approche d’autres molécules, surtout si celles-ci sont riches en électrons. La longueur de la chaîne fluorée accroît d’autant la rigidité de la molécule, limitant ainsi sa capacité à interagir avec son environnement. Dans son rapport précité, l’Académie des sciences précise qu’en raison même de cette « force de liaison », il est nécessaire de fournir une quantité d’énergie plus importante pour rompre la chaîne, ce qui confère à ces molécules une grande résistance aux hautes températures et aux dégradations microbiennes ([170]).

Les PFAS se caractérisent par leur « persistance », ce qui les rend très intéressants pour l’industrie chimique.

Dès lors, ce n’est peut-être pas tout à fait un hasard si la première molécule de PFAS – le polytétrafluoroéthylène (PTFE) ([171]) – a été découverte par un chercheur travaillant pour une société américaine de produits chimiques à la fin des années 1930.

Aujourd’hui, l’utilisation des PFAS va bien au-delà du « Téflon » et s’est étendue à quasiment tous les secteurs industriels avec le recours à un nombre de plus en plus important de PFAS non polymères ([173]).

Une étude publiée en 2020 dans une revue de chimie ([174]) a dénombré plus de 200 produits ou activités économiques ayant recours à des PFAS, pour un total de plus de 1 400 molécules analysées.

Outre les revêtements antiadhésifs, on trouve, notamment, les textiles imperméables de type « Gore-Tex » ([175]), les emballages alimentaires jetables, les cosmétiques, les produits de nettoyage, les lubrifiants et même les batteries électriques au lithium ([176]). De nombreux pesticides utilisés dans l’agriculture, tels que le flufénacet ([177]), ainsi que des médicaments vétérinaires comportent également des PFAS. Certains usages inattendus ont été identifiés, tels que les munitions, les cordes d’escalade, les cordes de guitare et le gazon synthétique.

Le rapport précité de l’Académie des sciences ([178]) a, pour sa part, identifié les usages de 4 PFAS non polymères largement répandus qui posent aujourd’hui des problèmes au regard de leur toxicité (cf. infra) :

1° L’acide perfluorooctanoïque (PFOA) ([179]) : utilisé dans la fabrication de revêtements antiadhésifs et, en particulier, du PTFE ;

2° Le sulfate de perfluorooctane (PFOS) ([180]) : présent, notamment, dans les mousses anti-incendie et les produits de nettoyage ;

3° L’acide perfluorononanoïque (PFNA) ([181]) : utilisé, notamment, dans la fabrication de fluoropolymères comme le PVDF (cf. supra) ;

4° Le sulfate de perfluorohexane (PFHxS) ([182]) : utilisé dans les traitements hydrofuges pour les textiles et les tapis.

Comme l’a souligné en audition Mme Odile Eisenstein, membre de la section de chimie de l’Académie, « il faut bien comprendre qu’il y a des PFAS partout : dans une voiture, on en trouve depuis le pneu jusqu’au siège » ([183]).

2. Les risques toxicologiques des PFAS ont fini par émerger dans les années 2000, amenant progressivement l’Union européenne à restreindre leur présence dans l’eau potable au nom du principe de précaution

Jusqu’aux années 2000, la question des éventuels effets secondaires des PFAS se posait peu dans l’opinion publique.

En raison même de leur faible capacité à interagir avec un environnement organique, ces molécules faisaient même l’objet de recherches visant à développer leur usage comme substituts sanguins ([184]). Pour autant, certaines enquêtes récentes ont démontré que les sociétés chimiques américaines avaient établi en interne dès les années 1970 qu’il existait un risque de toxicité du PFOA, alors massivement utilisé pour produire du Téflon ([185]). C’est un contentieux impliquant la société DuPont et les riverains de ses usines de Virginie occidentale et de l’Ohio au début des années 2000 qui contribue à révéler l’ampleur du problème. L’affaire, fortement médiatisée, aboutit à la mise en œuvre d’une large étude épidémiologique entre 2005 et 2013 qui établit la « probabilité » d’un lien de causalité entre une exposition au PFOA et, d’autre part, l’apparition de tumeurs ou de maladies thyroïdiennes.

La littérature scientifique évoquant les effets des PFAS sur la santé humaine se développe en dehors des États-Unis dans les années 2010, mais il faut attendre la fin de la décennie pour qu’une prise de conscience émerge au niveau européen.

Une étude réalisée en 2018 par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA/EFSA) ([188]) conclut que le PFOA et le PFOS peuvent être, lorsqu’ils sont présents dans l’alimentation humaine, associés à une diminution de la réponse immunitaire, des dyslipidémies (hausse du cholestérol et des triglycérides), des effets sur le développement du poids de l’enfant à la naissance et des dommages hépatiques. Une étude similaire menée en 2020 ([189]) a, cette fois, évalué le degré d’exposition de la population à 17 PFAS dans l’alimentation, dont certains à chaîne courte ([190]) et d’autres à chaîne longue (6 à 10 carbones) ([191]). Elle a confirmé :

– la persistance dans le corps humain, parfois sur plusieurs années, des PFAS à chaîne longue : PFOA, PFOS, PFNA, PFDA et PFHxS ;

– l’existence d’une corrélation entre certaines pathologies et une exposition à l’une de ces 5 molécules : baisse de la fertilité et du poids de l’enfant à la naissance (PFOS et PFOA), élévation du taux de cholestérol (PFOA, PFOS et PFNA) et diminution de la réponse immunitaire (PFOA, PFNA, PFHxS et PFOS).

Ces conclusions sont intervenues alors que plusieurs travaux venaient d’établir une forte imprégnation des populations européennes aux PFAS. En France, une étude effectuée sur deux échantillons de la population française (respectivement 249 enfants de 6 à 17 ans et 744 adultes de 18 à 74 ans) entre 2014 et 2016 ([192]) a abouti à des résultats inquiétants : sur les 17 PFAS ciblés, qui correspondent à ceux de l’étude de l’EFSA supra, on en retrouve 7 dans des proportions significatives dans le corps de plus de 40 % des adultes et 6 chez les enfants. Le PFOA et le PFOS ont été quantifiés à 100 % aussi bien chez les enfants que chez les adultes. Dans ce contexte, en dépit des incertitudes qui entouraient encore à l’époque les effets de toutes ces molécules, il n’est guère surprenant que les instances de l’Union européenne aient décidé de faire prévaloir le principe de précaution en instaurant une limitation de leur présence dans l’eau potable au travers de la directive du 16 décembre 2020.

Les derniers travaux épidémiologiques réalisés sur les PFAS ont confirmé toute la pertinence qui s’attache à une démarche fondée sur le principe de précaution : en novembre 2023, une équipe de 30 chercheurs issus de 11 pays membres du Centre international de recherche contre le cancer (CIRC) a définitivement classé le PFOA comme « cancérogène pour l’être humain » (groupe 1), son rôle dans l’apparition de certains cancers (testicules et reins) ayant été confirmé. En raison d’indications « limitées » pour l’être humain, le PFOS a, en revanche, été classé dans la catégorie 2 B (cancérogène « possible ») ([196]).

3. Sans être à proprement parler « éternels », les PFAS ont parfois des origines très variées et sont difficiles à éliminer de l’environnement

À la différence de la plupart des autres molécules polluantes, dont l’origine est bien identifiée et qui peuvent être facilement détruites, les PFAS donnent l’impression d’une prolifération incontrôlable, à tel point qu’ils ont pu être qualifiés de « polluants éternels » ([197]).

Tout d’abord, comme le rappelle l’Académie des sciences dans son rapport précité, les PFAS peuvent être détectés « dans tous les compartiments structurant l’environnement des populations humaines : eaux de surface, nappes phréatiques, sols et animaux » ainsi que « l’atmosphère » et « l’air ambiant » ([198]).

Sources de diffusion des PFAS dans l’environnement

Source : Office fédéral suisse de l’environnement (OFEV).

La découverte d’un nouveau PFAS peut parfois prendre des formes inattendues : c’est le cas, notamment, de l’acide trifluoroacétique (TFA), qui n’est pas produit directement par l’industrie chimique mais est issu de la dégradation de pesticides utilisés en agriculture, de fluides réfrigérants ([199]) issus essentiellement des pompes à chaleur, voire de la décomposition d’autres produits perfluorés. Cette pollution, qui est difficile à détecter, est donc particulièrement diffuse. C’est la raison pour laquelle il a fallu attendre l’année 2022 pour que celle-ci fasse l’objet d’une première étude approfondie en Allemagne.

Du fait même de leur persistance, les PFAS sont également difficiles à éliminer de l’environnement. Certes, il existe plusieurs procédés, dont deux sont autorisés en France (cf. infra), permettant d’extraire les PFAS de l’eau. Le premier d’entre eux, qui s’appuie sur le recours à des charbons actifs, est celui qui est souvent privilégié par les services d’eau potable, car il s’agit d’une technologie déjà utilisée dans le traitement des autres sources de pollution.

Ainsi, lorsqu’il a été confronté à une forte présence de PFAS dans la « vallée de la chimie » au sud de Lyon, le syndicat mixte d’eau potable (SMEP) Rhône-Sud a décidé de mettre en place avec son prestataire (Suez) une solution consistant à accélérer la fréquence de remplacement des charbons actifs dans les réacteurs de son usine de Ternay (69) ([204]). D’autres autorités organisatrices des services d’eau potable, comme le Syndicat des eaux d’Île-de-France (SEDIF), ont décidé d’investir dans des solutions membranaires, où les PFAS sont traités par osmose inverse, car elles sont jugées plus efficaces, en particulier sur les PFAS à chaîne courte ([205]). C’est également le choix opéré par le syndicat Vendée Eau (85) au travers du programme Jourdain engagé avec Véolia ([206]).

Comme l’a rappelé M. Nicolas Garnier, délégué général de l’association AMORCE, ces techniques, pour efficaces qu’elles soient, ne font que « retirer » les PFAS de l’eau polluée : les PFAS ne sont pas détruits ([207]).

Dans le cas des charbons actifs, plusieurs autorités organisatrices des services d’eau potable auditionnées par la mission d’information ont indiqué que les charbons chargés en PFAS étaient « régénérés » dans des usines d’incinération faisant partie du réseau de leurs fournisseurs. La plupart de ces installations sont situées en Belgique ([208]). La mission a recensé une installation de régénération de charbons actifs, propriété du groupe Jacobi ([209]) située à Vierzon (18) et prestataire de la régie de L’Eau Bordeaux Métropole. Dans le cas de la régie Eau du Grand Reims, les bordereaux de transport fournis à la mission d’information font état de chargements de plusieurs dizaines de tonnes de charbons usagés acheminés par le fournisseur (Dacarb) vers un sous-traitant (Desotec) situé dans la commune de Roulers en Belgique ([210]). Le choix de la Belgique est loin d’être anodin, car le pays est connu pour ses incinérateurs à très haute température ([211]). Dans son rapport précité, l’Académie des sciences confirme que seule une combustion à 1 400 degrés Celsius peut parvenir à détruire l’intégralité des PFAS ([212]). Or, selon l’ASTEE, la France ne possède pas d’incinérateur capable d’atteindre de telles températures ([213]). L’ancienne ministre de la transition énergétique, Mme Agnès Pannier-Runacher, avait confirmé cette information lors d’une précédente audition à l’Assemblée nationale. Même l’usine de Vierzon précitée du groupe Jacobi ne permet qu’une « régénération » aux alentours de 850 degrés Celsius ([214]), suffisante pour éliminer la plupart des pesticides, mais non les PFAS.

La technologie membranaire n’est guère plus efficace : non seulement la filtration par pression mécanique requiert beaucoup d’énergie, mais surtout le procédé génère un concentrat liquide (15 % du volume initial) chargé en PFAS et, dès lors, impropre à la consommation.

Lors de son audition, M. Luc Strehaiano, premier vice-président du SEDIF, a admis que ce concentrat ne pouvait être traité ([215]) et que, dès lors, il était reversé « dans le milieu naturel ([216]) ».

L’opération ne fait que rendre l’eau potable et, du point de vue des écosystèmes, « crée une boucle sans fin de pollution » ([217]).

Sans être, à proprement parler « éternelle », la pollution aux PFAS est tellement proliférante et difficile à détruire qu’elle pourrait vite devenir ingérable si aucune solution n’est mise en œuvre pour la réduire.

B. LES EFFORTS DE RECHERCHE DOIVENT ÊTRE AMPLIFIÉS AFIN DE MIEUX CONNAÎTRE LES MOLÉCULES ET DÉCOUVRIR DE NOUVELLES TECHNIQUES de substitution ET de destruction

La confirmation des effets néfastes sur la santé humaine des PFAS les plus répandus laisse entrevoir la toxicité des milliers de molécules restantes, dont l’étendue exacte n’est absolument pas connue. Les inquiétudes des usagères et des usagers paraissent d’autant plus compréhensibles que les pouvoirs publics se contentent, pour le moment, d’évaluer chaque molécule au fur et à mesure de son apparition dans le débat public sans envisager d’analyser l’ensemble de la catégorie.

Il importe désormais de changer d’approche : un grand plan de recherche, initié au niveau national, doit permettre de constituer une liste fiabilisée de PFAS et d’identifier tous leurs effets, tant possibles que probables, sur la santé humaine. Un volet important de ce plan devrait, par ailleurs, être consacré à la découverte de nouvelles solutions de destruction des PFAS et d’alternatives à ces molécules polluantes.

1. En lieu et place d’une analyse molécule par molécule, il importe d’améliorer la connaissance scientifique des propriétés de l’ensemble des PFAS

Comme évoqué supra, les connaissances scientifiques sur l’ensemble des PFAS restent limitées. À ce jour, seules quelques dizaines de molécules ont été analysées et il n’a été possible d’établir la probabilité ou la possibilité d’un risque pour la santé humaine que pour quelques-unes d’entre elles ([218]). Même le nombre précis de PFAS demeure inconnu : lors de leur audition, les auteurs du rapport de l’Académie des sciences précité ont confirmé que le chiffre de 12 000 évoqué dans leurs travaux n’était qu’une « estimation » ([219]). Si, naturellement, le législateur européen a eu raison de faire prévaloir le principe de précaution lors de l’adoption de la directive du 16 décembre 2020 et, ainsi, d’imposer la surveillance de 20 molécules de PFAS, le niveau élevé d’incertitude sur le plan scientifique rend l’application de ce principe particulièrement délicate.

Tout d’abord, il crée un environnement réglementaire par nature instable, ce qui amène les autorités en charge de la distribution et de la surveillance de l’eau potable à prendre des décisions susceptibles d’être remises en cause à tout instant selon l’évolution de l’état des connaissances. Lors son audition, M. Jérôme Jumel, directeur général de l’ARS des Pays de la Loire, a reconnu que les seuils applicables aux PFAS « étaient loin d’être stabilisés » et que, dès lors, on touchait « à la limite de l’exercice » ([220]).

Certaines des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) entendues par la mission d’information ont, quant à elles, fait part des difficultés occasionnées par les multiples « allers-retours » ([221]) opérés par les normes sanitaires. M. Mickaël Derangeon, vice-président en charge de la sécurité sanitaire au syndicat mixte Atlantic’Eau, estime ainsi être « aveugle » vis-à-vis des nouvelles sources de pollution ([222]).

Ces incertitudes contribuent, par ailleurs, à renforcer un sentiment de défiance déjà très présent parmi les usagers. M. Guillaume Ramond, responsable des relations institutionnelles à l’association Consommation Logement Cadre de vie (CLCV), a indiqué en audition ([223]) qu’il rencontrait parfois des difficultés à promouvoir l’eau du robinet auprès du grand public, la plupart des consommatrices et consommateurs ayant tendance à considérer les limites de gestion comme des valeurs sanitaires. Mme Selma Amimi, chargée de mission alimentation et développement durable à la CLCV, a précisé que, selon elle, les nombreuses alertes dans les médias à propos des pollutions aux PFAS et aux pesticides avaient généré au sein du grand public une « méfiance » et une « inquiétude » vis-à-vis de l’eau potable contre lesquelles il est souvent difficile de lutter ([224]).

Un tel état d’esprit de l’opinion, lié à la propension de l’être humain à surestimer les faibles probabilités et à sous-estimer les risques plus forts ([225]), est parfaitement compréhensible. Il ne saurait pour autant aboutir à paralyser toute forme d’action des pouvoirs publics. Comme l’a rappelé le comité d’éthique du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) dans un avis publié en 2021, « agir sans attendre [face à un risque] peut prendre diverses formes », parmi lesquelles figurent l’information du public et le financement d’un programme de recherche ([226]).

Dans la mesure où la pollution aux PFAS est « d’une complexité inédite », l’Académie des sciences préconise l’intensification des efforts de recherche sur la « détection », la « caractérisation » et « l’évaluation des effets » de ces molécules sur la santé et l’environnement ([229]). Les auteurs du rapport précité estiment qu’il est essentiel d’acquérir « une compréhension globale des propriétés de ces molécules et de leurs produits de dégradation » ainsi que de leurs « comportements dans des milieux variés » ([230]).

Lors de leur audition ([231]), les représentants de l’ARS d’Île-de-France ont souligné que, de leur point de vue, c’était précisément ce manque de connaissances sur le « comportement » des PFAS et leur « évolution » qui pénalisait l’action des services de l’État en matière de contrôle de la qualité de l’eau potable. M. Luc Ginot, directeur de la santé publique au sein de l’Agence, a reconnu que ses services avaient du mal à répondre aux « inquiétudes » des élus locaux sur les pollutions émergentes en raison même des incertitudes persistantes portant sur la liste de molécules à surveiller et leurs effets sur la santé des populations.

On peut noter, sur ce sujet, que la Métropole de Lyon a fait de la connaissance du risque l’un des piliers de son plan d’action contre la pollution aux PFAS dans la « vallée de la chimie » : lors de son audition par la mission d’information ([232]), Mme Anne Grosperrin, présidente de la Régie Eau du Grand Lyon et vice-présidente de la Métropole, a mentionné l’engagement par l’Institut éco-citoyen de Fos-sur-Mer (13) d’une étude (PERLE) visant à évaluer les effets des PFAS sur le corps humain chez les riverains des sites industriels concernés (Daikin et Arkema).

Les rapporteurs considèrent que l’approche sanitaire actuelle, articulée autour de l’analyse ad hoc de chaque molécule nouvellement découverte, doit être remise en cause au profit d’une démarche plus globale. À l’instar de l’Académie des sciences, ils appellent à la mise en œuvre d’un grand plan de recherche au niveau national portant sur l’ensemble des PFAS.

Les principaux objectifs de ce plan seraient les suivants :

1° Permettre l’identification de toutes les molécules et faciliter leur détection ;

2° Mieux comprendre la réactivité des PFAS face à d’autres molécules ainsi que leur diffusion, leur dégradation et leur concentration dans l’environnement ;

3° Renforcer la connaissance des interactions entre les PFAS et les molécules du vivant, quel que soit le type de contamination ;

4° Identifier de nouvelles solutions de destruction et d’élimination.

Compte tenu de la diversité des champs disciplinaires concernés – au minimum la chimie analytique, la toxicologie, l’épidémiologie, la modélisation et les sciences de l’environnement – et des montants financiers en jeu, estimés à 40 millions d’euros par l’Académie des sciences ([233]), ces travaux de recherche pourraient être mis en œuvre dans le cadre d’un « programme et équipement prioritaire de recherche » (PEPR) exploratoire financé sur les crédits de la mission « Investir pour la France de 2030 ».

2. Une priorité doit, par ailleurs, être donnée à la recherche de nouvelles technologies de substitution et de traitement des PFAS ainsi qu’à la fixation de limites sanitaires plus robustes pour le TFA

Indépendamment des efforts de recherche portant sur l’ensemble de la catégorie des PFAS, la mission d’information a identifié trois domaines où le manque de connaissances entrave de manière significative la lutte contre ces nouvelles formes de pollution de l’eau potable.

a. La recherche d’alternatives aux PFAS pour certains usages jugés essentiels

Tout d’abord, comme l’a rappelé en audition ([235]) M. Bruno Chaudret, membre de la section de chimie de l’Académie des sciences et co-auteur du rapport du 25 mars 2025 précité, la lutte contre la pollution à l’amiante a été un succès car « on disposait de solutions de substitution » ([236]). Dans le cas des PFAS, la situation est bien plus complexe.

Dans son rapport ([237]), l’Académie des sciences fait apparaître :

– des usages de PFAS « non essentiels » (cosmétiques, ustensiles de cuisine, vêtements de loisirs, etc.) où une interdiction pure et simple est indispensable pour réduire la diffusion des molécules dans l’environnement ;

– des usages « essentiels » et « substituables », où des alternatives avec des performances adéquates ont été développées. C’est le cas des mousses anti-incendie, où des solutions « FFF ([238]) » existent sur le marché depuis le début des années 2000 et ont été officiellement agréées par la France en 2024 ([239]) ;

– des usages « essentiels » mais pour lesquels des solutions de substitution ne sont pas encore établies.

C’est, notamment, le cas des produits de santé (médicaments et dispositifs médicaux) et de certains équipements utilisés dans le stockage ou la production d’énergie – batteries lithium-ion, piles à combustibles, pompes à chaleur – pour lesquels il paraît compliqué de se passer des PFAS en l’état actuel des connaissances scientifiques.

On peut également rappeler que les produits textiles utilisés dans certaines professions ne peuvent protéger efficacement ceux qui les portent que s’ils contiennent des PFAS. Une étude réalisée en 2023 par une équipe de chercheurs de l’Université d’État de Caroline du Nord a établi que les tenues de protection des sapeurs-pompiers sans PFAS restaient partiellement inflammables et n’étaient pas imperméables au gasoil et à l’huile ([243]).

Parmi les préconisations du rapport de l’Académie des sciences précité figure, au titre de la recommandation n° 4, le lancement d’un « plan de substitution ambitieux » associant recherche publique et industriels ([244]).

Les rapporteurs souscrivent à cette recommandation. Ils appellent le Gouvernement à mettre en œuvre ce programme de recherche partenariale au plus vite, au besoin en l’adossant au programme et équipement prioritaire de recherche (PEPR) exploratoire supra.

b. Le besoin de nouvelles solutions de destruction des PFAS

Lors de leur audition ([245]), les représentants de l’ARS d’Île-de-France ont déploré l’absence de solution de traitement des PFAS pleinement satisfaisante.

Comme évoqué supra, l’osmose inverse basse pression (OIBP) ne fait que « regrouper » les molécules polluantes dans un concentrat qui, la plupart du temps, est rejeté dans la nature. Le recours aux charbons actifs peut s’avérer également contraignant pour une personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), dans la mesure où il l’oblige, d’une part, à s’approvisionner à l’étranger ([246]) et, d’autre part, à envoyer les matières chargées en PFAS en Belgique ([247]). Ces opérations peuvent s’avérer extrêmement coûteuses pour le service d’eau potable : en Guadeloupe, les dépenses occasionnées sont estimées à un million d’euros par cycle de traitement, soit pour une durée allant de six à douze mois ([248]).

Face au manque de maturité, voire d’efficacité, des technologies disponibles, l’ARS d’Île-de-France se demande « quelle solution alternative proposer » ([249]). Sur ce point, M. Chaudret a indiqué en audition qu’il n’était pas, selon lui, impossible que l’on finisse par trouver des méthodes de traitement des PFAS plus vertueuses. Il a, ainsi, signalé l’existence de travaux réalisés récemment par des chercheurs de l’Université d’Oxford (Royaume-Uni) et de l’Université d’État du Colorado (États-Unis) établissant le potentiel du phosphate de potassium dans un processus de remédiation des PFAS, qui aboutirait à les réduire au niveau de simples produits fluorés inoffensifs.

Reprenant ainsi à leur compte la recommandation n° 5 du rapport précité de l’Académie des sciences, les rapporteurs appellent donc au lancement d’un programme de recherche pour développer de nouvelles méthodes de destruction des PFAS plus efficaces et moins coûteuses que celles actuellement mises sur le marché. Idéalement, ces nouvelles méthodes pourraient aboutir à la constitution d’un processus de recyclage des molécules polluantes.

Compte tenu de son objet, un tel programme de recherche aurait vocation à constituer un volet prioritaire du programme et équipement prioritaire de recherche (PEPR) exploratoire sur les PFAS évoqués supra.

c. La nécessaire clarification de la valeur sanitaire applicable au TFA en France

L’étude menée conjointement par l’association Générations Futures et l’UFC - Que Choisir (cf. supra) a mis à jour le degré important d’exposition de la population française au TFA. Comme cette molécule ne figure pas dans la liste des 20 PFAS ciblés par la directive européenne de 2020, il est difficile pour un bassin de vie affecté par une pollution au TFA de savoir quelle limite de qualité appliquer et, surtout, d’indiquer à l’usager la valeur sanitaire au-delà de laquelle la teneur de cette molécule dans l’eau potable devient dangereuse pour la santé humaine. Interrogé sur ce sujet, M. Mickaël Derangeon, vice-président du syndicat mixte Atlantic’Eau en charge de la sécurité sanitaire, a répondu de manière directe : « nous ne savons pas ! » ([251]).

En audition ([252]), Mme Pauline Cervan, chargée de mission règlementaire et scientifique à Générations Futures, a indiqué qu’il n’existait pas de consensus entre les États membres de l’Union européenne sur le TFA. En Allemagne, une étude réalisée en 2020 ([253]) par Bayer et Solvey pour le Bureau fédéral pour l’environnement (UBA) a fixé à 60 µg par litre le niveau de concentration à partir duquel le TFA affecterait la santé des consommatrices et des consommateurs. Aux Pays-Bas, une autre étude ([254]) aboutit à une valeur sanitaire de 2,2 µg par litre.

En France, le ministère de la santé ([255]) a décidé en février dernier de se référer au seuil allemand de 60 µg par litre, tout en recommandant que les concentrations soient maintenues en dessous des 10 µg par litre.

Les rapporteurs estiment que cette position intermédiaire n’est pas satisfaisante dans la mesure où elle ne permet pas aux personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) de rassurer les usagères et les usagers par des éléments fiables et précis sur la qualité de l’eau mise à leur disposition. En 2024, une campagne de prélèvements menée par l’association Générations Futures sur le site industriel de Solvey à Salindres (30) avait permis de détecter des teneurs de TFA de respectivement 18 µg et 19 µg par litre dans l’eau potable de deux communes (Boucoiran-et-Nozières et Moussac) ([256]).

Les autorités sanitaires doivent être en mesure d’informer les habitantes et les habitants sur l’étendue des risques encourus par de telles concentrations.

Dans son instruction précitée, la direction générale de la santé indique être « dans l’attente » des travaux en cours de l’ANSES sur cette molécule.

Les rapporteurs appellent l’Agence à accélérer ces travaux et à se prononcer dans les plus brefs délais à la fois sur le caractère cancérigène du TFA et, surtout, sur une valeur sanitaire de nature à rassurer la population sur l’innocuité de l’eau du robinet consommée.

AU-DELÀ DES DÉBATS SCIENTIFIQUES, LA FRANCE DOIT PRENDRE RAPIDEMENT DES MESURES FORTES CONTRE LES POLLUTIONS AUX PFAS AU TITRE DU PRINCIPE DE PRÉCAUTION

La lutte contre les PFAS impose à la France d’agir sans attendre, en s’inscrivant pleinement dans la dynamique européenne de restriction de leur production et de leur usage. Elle doit aussi mobiliser ses acteurs nationaux pour supprimer les rejets, développer des solutions de traitement adaptées et garantir une surveillance renforcée.

A. DANS UN CONTEXTE EUROPÉEN VOLONTARISTE, NOTRE PAYS DOIT ÊTRE EN POINTE DANS LA RESTRICTION ET LE CONTRÔLE DE L’USAGE DES PFAS

La lutte contre les PFAS appelle une stratégie cohérente, combinant un engagement fort de la France pour restreindre leur production et leur usage, et une limitation de leur emploi aux seuls cas où aucune alternative n’existe. Elle suppose également d’étendre la surveillance de la qualité de l’eau à un plus grand nombre de PFAS, notamment le TFA qui est le plus présent dans l’eau destinée à la consommation humaine, en offrant aux ARS et aux personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) la possibilité de recourir à un éventail élargi de laboratoires accrédités.

1. La France doit soutenir sans réserve l’initiative européenne visant à restreindre la production et l’usage des PFAS

À la suite de la proposition faite en 2022 par l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) de supprimer l’utilisation de PFAS pour la fabrication des mousses anti-incendie, un consortium de cinq pays européens (Allemagne, Danemark, Pays-Bas, Suède et Norvège) a déposé un projet de restriction large auprès de l’ECHA concernant la fabrication, la mise sur le marché et l’utilisation de tous les PFAS qui ne sont pas encore encadrés par le règlement REACH ([257]). Ce projet de restriction prévoit un délai d’entrée en vigueur court, fixé à dix-huit mois ; des dérogations ciblées avec des périodes de transition supplémentaires de cinq ou douze ans, voire illimitées pour certains usages spécifiques, sont proposées.

Officiellement, « la France soutient la proposition de restriction large des PFAS introduite dans le cadre de REACH dont le processus éprouvé tient compte de l’analyse des risques et des impacts socioéconomiques et assure la qualité d’une décision instruite selon une méthode scientifiquement robuste. » ([258])

Cependant, lors de l’audition du 4 juillet 2025, Mme Pauline Cervan, pour Générations futures, a fait valoir que la France affiche en réalité une position en retrait. La France, bien qu’ayant adopté plusieurs mesures nationales d’interdiction, n’a pas, effectivement à ce jour, rejoint le groupe des cinq États porteurs de l’initiative auprès de l’ECHA. Elle exprime un soutien de principe mais reste en retrait dans les négociations techniques, privilégiant une approche graduée et sectorielle. Cette position traduit la crainte de certaines filières industrielles françaises fortement utilisatrices de PFAS, notamment dans l’aéronautique, l’automobile ou la chimie fine. Générations Futures souligne que l’initiative de restriction est « actuellement soumise à la pression des lobbies industriels ».

La loi du 27 février 2025 ([259]), qui a instauré une interdiction progressive de mise sur le marché de produits contenant des PFAS, comme les produits cosmétiques ou textiles, est, pour Générations Futures, « un bon début qui montre une volonté d’agir » au-delà des vingt PFAS listés dans la directive. Mme Cervan relève toutefois que « la quantité de PFAS rejetée par l’industrie cosmétique reste anecdotique par rapport à celle que répandent les usines de produits textiles, les exploitations agricoles ou encore les usines de production d’ustensiles de cuisine qui ont, malheureusement, été exclues du champ de la loi ».

Il faut souligner que d’autres produits étaient visés par une interdiction dans la proposition de loi initiale ([260]), en particulier les emballages alimentaires et les ustensiles de cuisine. Les PFAS contenus dans les emballages alimentaires font l’objet d’un traitement spécifique dans le règlement européen sur les emballages et les déchets d’emballage du 19 décembre 2024 ([261]), et seront interdits à partir d’août 2026. En revanche, les ustensiles de cuisine (casseroles, poêles, etc.) ont été exclus pour « permettre aux industriels de développer des alternatives » ([262]) tandis que les textiles industriels ont été ajoutés aux dérogations par un amendement sénatorial ([263]). L’interdiction générale des PFAS à partir de 2027 a également été supprimée du texte.

La loi du 27 février 2025 : une avancée décisive

mais encore inachevée dans la lutte contre les PFAS

À compter du 1ᵉʳ janvier 2026, seront interdits à la fabrication, à l’importation, à l’exportation et à la mise sur le marché les produits suivants contenant des PFAS :

– cosmétiques,

– farts (revêtement sous les skis),

– vêtements, chaussures et leurs imperméabilisants, excepté les vêtements et chaussures de protection, comme ceux des militaires ou des sapeurs-pompiers.

Cette interdiction sera étendue au 1ᵉʳ janvier 2030 à tous les textiles contenant des PFAS, avec des dérogations concernant les textiles techniques à usage industriel, ainsi que ceux nécessaires à des usages essentiels (sécurité intérieure et sécurité civile) et ceux contribuant à l’exercice de la souveraineté nationale (défense nationale) pour lesquels il n’existe pas de solution de substitution. Ces interdictions ne concerneront pas les produits contenant seulement des traces de PFAS. Des seuils de concentration résiduelle seront définis par décret ([264]). Un contrôle et des sanctions administratives en cas de violations des nouvelles interdictions posées par la loi sont prévus, en application des articles L. 521-12 à 521-20 du code de l’environnement.

La loi étend également la liste des PFAS intégrée au contrôle sanitaire de l’eau potable en incluant à ce contrôle les substances identifiées par un décret à paraître et l’ensemble des PFAS quantifiables dont le contrôle est justifié par des circonstances locales ([265]).

En son article 2, la loi prévoit que la France se dote d’une trajectoire quinquennale de réduction progressive des rejets de PFAS provenant des installations industrielles.

Un décret du 8 septembre 2025 ([266]) établit, pour cette trajectoire, « une diminution de 70 % d’ici le 27 février 2028 » des rejets aqueux industriels de PFAS « par référence aux émissions estimées ou mesurées de l’année 2023 », pour « tendre vers la fin des rejets d’ici le 27 février 2030 ».

L’article 3 de la loi prévoit un plan d’action interministériel pour le financement de la dépollution des PFAS par les collectivités en leur qualité de personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE). Aucun texte règlementaire n’a été mis en consultation sur ce sujet, et aucun crédit n’a été inscrit en loi de finances pour 2026.

Il convient de signaler, dans le prolongement de la loi du 27 février 2025 et du plan d’actions interministériel d’avril 2024, la mise en ligne, par le ministère de l’environnement, d’un outil de visualisation des données nationales des mesures de PFAS dans les eaux, développé par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) ([267]).

Dans ses réponses au questionnaire des rapporteurs, la Direction de l’eau et de la biodiversité (DEB) fait état des états des discussions actuellement en cours au niveau européen pour élargir la liste des PFAS sous surveillance annexée à la directive de 2020. Au sein d’un mandat de négociation du 19 juin 2024, le Conseil a ainsi reconnu qu’il était nécessaire de réviser la directive pour prendre en compte les dernières avancées scientifiques, afin d’inclure dans le contrôle sanitaire de nouvelles substances telles que le TFA.

Pour s’engager rapidement et sans réserve dans l’interdiction des PFAS, la France a tout intérêt à s’associer plus étroitement à l’initiative portée par les cinq pays européens en rejoignant le consortium. Cette démarche permettrait de renforcer le poids politique de la demande de restriction large, d’accélérer l’adoption de mesures contraignantes et de protéger la santé publique, tout en donnant aux industriels une visibilité sur l’évolution de la réglementation.

2. Les seuils de qualité applicables aux 20 PFAS visés par la directive de 2020 devraient être révisés et renforcés, à l’image des évolutions déjà engagées dans plusieurs pays européens

Le suivi des 20 molécules PFAS énumérées par la directive de 2020 a été transposé par un arrêté du 20 juin 2023 ([268]). Il fixe la limite règlementaire de qualité à 0,10 microgramme par litre pour la somme de ces molécules dans les eaux destinées à la consommation humaine.

Lors de son audition ([269]), M. Brunot Chaudret a rappelé l’hétérogénéité des limites de qualité relatives aux PFAS d’un pays européen à l’autre. En principe, la fixation d’une limite de qualité suppose au préalable la réalisation d’une enquête épidémiologique destinée à justifier le choix de tel ou tel seuil. Dans le cas des limites fixées par la directive de 2020 en matière de PFAS, il fait observer que le seuil retenu n’est pas documenté, ce qui explique que le choix de certains pays européens, notamment les cinq pays à l’origine du projet de restriction, de retenir une limite de qualité plus basse.

Pour sa part, l’association Générations Futures ([270]) invite la France à ne pas attendre l’issue des travaux communautaires et à adopter dès à présent la norme danoise, qui fixe à 0,002 microgramme par litre (soit 50 fois moins) le seuil applicable à quatre PFAS (PFOA, PFOS, PFNA et PFHxS). Il s’agit de la norme la plus stricte puisque la Suède a fixé à 0,004 microgramme par litre le seuil applicable à ces mêmes quatre PFAS (et 0,10 microgramme par litre pour la somme des 21 PFAS). L’Allemagne a introduit, à compter de 2028, une norme de 0,02 microgramme pour ces quatre PFAS.

Dans le prolongement de l’intégration de la France au consortium et de l’adoption de la loi du 27 février 2025 visant à lutter contre les PFAS, les rapporteurs préconisent de faire évoluer progressivement la réglementation nationale vers une norme plus exigeante pour le contrôle des PFAS dans l’eau potable.

3. L’utilisation de PFAS dans la fabrication de produits manufacturés doit devenir marginale en étant réservée qu’aux seuls cas d’absolue nécessité et en l’absence de substitut

Les rapporteurs estiment que l’usage de substances PFAS dans les objets fabriqués doit être proscrit dans de brefs délais, hormis le cas de traces infinitésimales, à l’exception des seuls produits jugés « essentiels » (cf. infra) tant qu’il n’existe pas de substituts ou d’alternatives. Une telle orientation constitue la seule voie crédible pour enrayer la dissémination croissante des polluants persistants.

À cet égard, la trajectoire quinquennale de réduction progressive des rejets industriels de PFAS dans le milieu aqueux prévue par la loi du 27 février 2025 apparaît trop longue, et les rapporteurs partagent les préoccupations de Générations Futures et de Notre affaire à tous s’agissant de l’imprécision du décret d’application du 8 septembre 2025 qui ne définit pas les modalités de vérification du respect de cette trajectoire (y compris à l’étape intermédiaire de 70 % de réduction des rejets de PFAS en 2028), tant au niveau de chaque installation industrielle qu’à l’échelle nationale.

Conformément à la doctrine de l’OMS et suivant les recommandations de l’Académie des sciences, il convient d’interdire tous les usages « non essentiels » ou « substituables », afin de réserver les dérogations aux seuls usages critiques pour la santé et la sécurité. Partout ailleurs, la substitution doit être encouragée puis rendue obligatoire, dès lors que des alternatives techniquement et économiquement viables sont mises au jour.

À terme, certaines dérogations prévues par la loi du 27 février 2025 devront donc être levées, notamment dans des domaines tels que les ustensiles de cuisine ou les textiles industriels.

4. Le contrôle de la présence de TFA dans l’eau potable doit être systématisé

La grande solubilité dans l’eau et sa résistance à la dégradation font de l’acide trifluoroacétique (TFA) un polluant ubiquitaire, présent aussi bien dans les nappes phréatiques que dans les eaux de surface et dans les aliments.

Sans attendre une évaluation précise de sa toxicité, il convient de prendre les mesures pour systématiser sa surveillance dans tous les contrôles sanitaires réalisés par les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) et les ARS.

La DGS, dans l’instruction ministérielle du 19 février 2025 précitée, a fixé pour le TFA une valeur sanitaire indicative de 60 µg/L. Cette valeur, très élevée, est perçue par nombre d’experts et d’associations, notamment Générations Futures ([271]), comme insuffisamment protectrice. En parallèle, la DGS a indiqué une trajectoire progressive de réduction vers un objectif de 10 µg/L, mais sans norme obligatoire.

Cette position prudente traduit la difficulté de fixer rapidement un seuil contraignant face à l’absence de volonté politique pour protéger la population. Elle s’avère cependant problématique sur le plan de la santé publique et de la confiance des usagères et des usagers : les associations comme Générations Futures dénoncent la « frilosité » des pouvoirs publics et rappellent que certains pays européens, comme le Danemark, ont fixé des normes beaucoup plus strictes (0,002 µg/L pour quatre PFAS prioritaires).

Certaines collectivités locales n’ont pas attendu une décision nationale pour agir. Ainsi, à titre d’exemple :

– la métropole du Grand Reims a, dès 2023, élargi son programme de surveillance aux TFA, en lien avec les préoccupations locales liées à l’usage de produits phytopharmaceutiques sur les vignes ;

– le SMEP Rhône Sud et les communes concernées par la pollution de l’usine de Ternay (69) ont également mis en place avec l’ARS des suivis spécifiques de cette molécule, sous la pression de mobilisations citoyennes et médiatiques, comme le documentaire « Vert de rage » et les travaux des associations Ozon l’eau Saine et PFAS contre terre.

Ces initiatives témoignent de la volonté locale de répondre à l’inquiétude des habitantes et des habitants ; mais elles soulignent également une inégalité de traitement : seuls les bassins de vie fortement mobilisés ou dotés de moyens suffisants réalisent aujourd’hui de tels contrôles. En l’absence d’un cadre homogène, les pratiques divergent et les populations ne bénéficient pas toutes du même niveau de protection. Cette hétérogénéité peut fragiliser la politique nationale de santé publique en matière d’eau destinée à la consommation humaine.

Les rapporteurs considèrent qu’ignorer le TFA dans les contrôles systématiques revient à traiter partiellement la question des PFAS. Les investissements réalisés par les collectivités dans des procédés de dépollution ne seront pleinement efficaces que si l’ensemble des composés préoccupants, y compris le TFA, fait l’objet d’un suivi rigoureux et normé.

Le seuil de 2 µg/L constituerait un objectif atteignable par les technologies existantes, et placerait la France sur une trajectoire plus ambitieuse, montrant qu’elle est prête à dépasser une logique minimale de conformité à la directive de 2020, pour adopter une approche plus globale et cohérente de gestion des PFAS, centrée sur la protection des usagers de l’eau potable.

5. Les ARS et les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) doivent pouvoir s’appuyer plus facilement sur des laboratoires accrédités, afin de garantir la fiabilité et la rapidité des analyses

La gestion des risques sanitaires liés à la présence de PFAS dans l’eau destinée à la consommation humaine repose en grande partie sur l’interprétation des résultats des analyses effectuées dans le cadre du contrôle sanitaire réalisé par les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) dans le cadre de la surveillance continue et par les ARS qui font appel pour cela à des laboratoires d’analyse.

L’intégration des 20 PFAS dans les substances à surveiller dans le cadre des programmes règlementaires de contrôle a mis en lumière l’insuffisance du nombre de laboratoires en France capables de réaliser ces analyses complexes.

Ces analyses doivent être conduites par un laboratoire agréé ([272]), ce qui implique qu’il soit accrédité, afin de garantir la fiabilité et la robustesse des résultats (voir encadré infra).

L’agrément du ministère chargé de l’environnement est nécessaire tant pour l’analyse de l’eau destinée à la consommation humaine que pour la surveillance de l’état des eaux superficielles et souterraines ([273]).

Le ministère a décidé de devancer l’échéance du 12 janvier 2026 prévue par la directive pour le contrôle effectif et obligatoire de ces PFAS : l’instruction précitée du 19 février 2025 a incité les ARS à anticiper cette date en intégrant dès le mois de mars 2025 les 20 PFAS dans leurs programmes de contrôle afin d’identifier en amont les situations de non-conformité.

L’agrément des laboratoires d’analyse dans le domaine de l’eau

L’arrêté du 26 juin 2023 définit les conditions dans lesquelles peuvent être agréés les laboratoires qui effectuent, pour le contrôle de l’eau, des analyses chimiques, physico-chimiques et écotoxicologiques, ou hydrobiologiques.

Les critères d’agrément sont fixés aux articles 3 et 4. Les critères portent notamment sur la capacité à respecter les limites de quantification pour un paramètre donné de la matrice concernée, en s’engageant à participer régulièrement à des essais d’aptitude. L’arrêté précise également les conditions dans lesquelles les résultats d’analyses peuvent être rendus publics.

L’article 5 prévoit qu’une instance d’accréditation désignée par le laboratoire demandeur est chargée de vérifier la capacité du laboratoire à satisfaire les conditions d’agrément, lequel est délivré pour une durée maximale de cinq ans. Le Comité français d’accréditation (COFRAC) est l’organisme accréditeur de référence ([274]).

À la date du présent rapport, 170 laboratoires sont agréés ([275]). Seuls 5 laboratoires sont étrangers (2 en Allemagne, 1 en Italie, 2 aux Pays-Bas). Il semble toutefois que moins d’une vingtaine de laboratoires disposeraient d’une accréditation nécessaire certifiant leur capacité à mesurer les 20 PFAS de la directive.

La Commission européenne a publié le 7 août 2024 ses lignes directrices techniques relatives aux méthodes d’analyse pour la surveillance des substances PFAS dans les eaux destinées à la consommation humaine ([276]). Elles définissent les méthodes d’analyse pour les paramètres « somme des PFAS » et « total PFAS », leurs valeurs maximales (respectivement 0,10 µg/L et 0,50 µg/L), ainsi que les limites de quantification qui ne peuvent être supérieures à 30 % de ces valeurs (soit respectivement 0,03 µg/L et 0,15 µg/L).

Cette anticipation, tout à fait louable, a cependant l’inconvénient d’accentuer la pénurie de laboratoires accrédités en capacité de quantifier une large de gamme de PFAS, en particulier à des niveaux de concentration très faibles (aux limites de quantification), les accréditations ne progressant pas à un rythme suffisant pour faire face au besoin, ce qu’ont confirmé les échanges avec les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE). Cette carence se traduit pour elles par des coûts supplémentaires et des complications logistiques. C’est plus particulièrement le cas pour les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) de petite taille qui peuvent avoir plus de mal à sécuriser des contrats avec les laboratoires, alimentant ainsi des inégalités territoriales.

Ainsi, le SYDEC 40 a intégré dès cette année la surveillance de 23 substances PFAS (dont les 20 molécules énumérées par la directive) dans ses autocontrôles réalisés sur chacun des forages, afin de pouvoir alerter l’ARS en cas de pollution détectée. M. Benoît Auguin, directeur technique du syndicat, relève toutefois les difficultés à identifier un laboratoire accrédité suffisamment proche pour effectuer les prélèvements sur place ([277]). Les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) sont parfois contraintes de devoir expédier les propres échantillons parfois très loin, ce qui allonge les délais de traitement et le retour des analyses. C’est le cas du Syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de Guadeloupe (SMGEAG) qui doit envoyer ses échantillons dans l’Hexagone, à un laboratoire lyonnais. Son président, M. Ferdy Louisy, fait observer qu’un gain de temps considérable serait obtenu si le syndicat pouvait solliciter les laboratoires susceptibles de répondre à ses besoins à une échelle internationale, à proximité du bassin caribéen. Actuellement, le traitement des prélèvements est d’au moins 15 jours ([278]).

Si cette problématique a bien été intégrée au plan d’actions interministériel sur les PFAS d’avril 2024 qui prévoit de « renforcer et encourager l’accréditation des laboratoires pour la mesure des PFAS » dans l’eau destinée à la consommation humaine mais aussi dans les eaux souterraines et de surface ([279]), il apparaît essentiel d’accélérer la dynamique visant à inciter les laboratoires à obtenir l’accréditation, a minima pour les 20 molécules de PFAS visées par la directive, voire pour un spectre plus large, et à engager parallèlement une démarche d’agrément.

Face à ce constat, plusieurs leviers peuvent être activés :

– développer en France de nouvelles capacités de laboratoire en soutenant financièrement l’équipement en spectrométrie de masse haute résolution et en formant des techniciens spécialisés ;

– faciliter l’accréditation des laboratoires déjà actifs en analyse chimique afin qu’ils puissent élargir leur champ d’action aux molécules PFAS ;

– recourir, de manière pragmatique et encadrée, à des laboratoires étrangers accrédités pour absorber le surplus de demande, notamment dans les territoires ultramarins où l’absence d’infrastructures locales rend le contrôle quasiment impossible.

Cette diversification des capacités faisant un recours contrôlé aux laboratoires étrangers permettrait d’absorber une partie du flux des besoins, notamment dans les départements limitrophes et territoires ultramarins.

B. LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION DOIT CONDUIRE LES PERSONNES RESPONSABLES DE LA PRODUCTION ET DE LA DISTRIBUTION DE L’EAU POTABLE À METTRE EN œuvre UNE STRATÉGIE DE DESTRUCTION DES PFAS

Mettre en œuvre le principe de précaution en matière d’eau potable suppose de déployer une stratégie globale d’élimination des PFAS. Celle-ci passe par le développement d’une filière nationale de traitement des charbons actifs, par la gestion sécurisée des concentrats de filtration assimilés à des déchets dangereux et par la surveillance accrue des boues de stations d’épuration et des déchets ultimes des usines d’incinération des déchets, afin d’engager leur traitement en cas de dépassement des seuils.

1. Le recours aux charbons actifs pour traiter les PFAS implique la mise en place en France d’une filière d’approvisionnement et la création d’installations dédiées à leur destruction

Parmi les procédés existants pour éliminer les substances PFAS des eaux destinées à la consommation humaine, l’adsorption sur charbons actifs reste aujourd’hui l’une des solutions les plus fiables et les plus répandues. Son efficacité est avérée pour une majorité de PFAS, même si certaines molécules très mobiles comme le TFA nécessitent d’autres procédés complémentaires. Pour autant, le recours au charbon actif soulève trois difficultés majeures :

– une dépendance à un nombre limité de producteurs, essentiellement étrangers, entraînant des surcoûts liés au transport ([280]) ;

– un coût croissant, accentué par la hausse de la demande mondiale ;

– une gestion problématique des charbons saturés qui concentrent les PFAS captés et doivent être détruits de manière sûre.

Faute d’une filière organisée, chaque personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) doit négocier isolément ses approvisionnements et chercher des solutions pour le traitement des charbons actifs usagés. Face à cette difficulté, le cas le plus fréquent, selon l’ASCOMADE, est le stockage des charbons actifs dans l’attente de leur destruction, en l’absence de recyclage.

Les auditions menées par la mission ont montré qu’il n’existe pas de véritable filière française de destruction ou de régénération des charbons actifs usagés et saturés de substances polluantes.

Les entreprises implantées en France actives dans la production, l’activation ou la réactivation des charbons actifs sont peu nombreuses : on peut citer CECA, ancienne filiale d’Arkema cédée en 2016 au chimiste américain Calgon Carbon (groupe Kuraray) et Chemviron (également filiale du chimiste japonais Kuraray) ainsi que la société Jacobi (groupe Osaka Gas Chemicals), propriétaire de l’usine de traitement de Vierzon précitée ([281]).

Ainsi, les charbons actifs utilisés par Eau du Grand Reims sont « soit détruits en cimenterie soit revalorisés dans des applications moins strictes ». Concrètement, ils sont transférés comme déchets par le producteur dans une installation de revalorisation d’une société spécialiste des solutions de filtration située en Belgique (Desotec), qui va réactiver les charbons saturés en neutralisant une grande partie (mais pas la totalité) des composants adsorbés par un procédé de pyrolyse sans oxygène. Atlantic’Eau confie également à son fournisseur (Chemviron) la régénération des charbons actifs usagés qui a lieu en Belgique. Le SEDIF et le SDEA ont souligné que les charbons actifs trop saturés ou ayant déjà fait l’objet d’un premier recyclage ne peuvent pas être régénérés une nouvelle fois : il est nécessaire de compléter les filtres avec des charbons neufs.

Comme l’a souligné M. Mickaël Derangeon, vice-président d’Atlantic’Eau, « la question de la souveraineté peut se poser à partir du moment où la plupart des charbons actifs utilisés pour la potabilisation de l’eau proviennent de Chine, de l’Inde ou des États-Unis ».

Pour répondre à cette lacune, la création d’une filière à responsabilité élargie du producteur (REP) apparaît comme une perspective intéressante. Ce dispositif, déjà éprouvé dans de nombreux secteurs (emballages, équipements électriques, textiles), impose aux fabricants et importateurs de financer la gestion de la fin de vie de leurs produits, sous le contrôle d’un éco-organisme agréé. Transposée au cas des charbons actifs :

– les producteurs et importateurs seraient tenus de contribuer au financement de la collecte et du traitement des charbons saturés, ce qui les inciterait à optimiser le cycle de vie de ces produits du point de vue environnemental ;

– les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) bénéficieraient d’une prise en charge partielle ou totale de ces coûts, réduisant ainsi la pression sur leurs budgets et une répercussion sur la facture d’eau du consommateur domestique ;

– une meilleure traçabilité des flux serait assurée, garantissant que les PFAS concentrés ne se retrouvent pas à nouveau disséminés dans l’environnement.

Les rapporteurs défendent l’objectif d’une circularité de cette filière aussi complète que possible, d’autant plus nécessaire que l’usage de charbons actifs pourrait s’imposer en raison de la nécessité de traiter les PFAS. Ainsi, si la régie Eau du Grand Lyon (comme la régie Eaux de Grenoble Alpes) n’y a pas recours, elle envisage, dans le cadre de la refonte de l’usine de la Pape, d’étudier cette technologie avec son prestataire.

Par ailleurs, l’élimination des PFAS adsorbés sur les charbons actifs requiert des installations spécifiques. Selon l’étude bibliographique précitée de l’INERIS publiée en décembre 2023 (cf. supra), « malgré son coût et sa forte consommation énergétique, l’incinération reste la seule technologie à grande échelle largement déployée (installations déjà existantes) et connue pour permettre une gestion des déchets contenant des PFAS ». Si une température supérieure à 1 000 degrés Celsius permet d’obtenir une destruction à plus de 90 % des substances PFAS, la nécessité d’une température supérieure à 1 400 degrés Celsius est mise en avant pour parvenir à une défluoration complète des charbons actifs usagés traités, processus qui produit du fluorure d’hydrogène, gaz corrosif et toxique appelant une gestion adéquate. La destruction incomplète de PFAS génère des sous-produits fluorés à chaînes plus courtes encore plus difficiles à détruire.

Il apparaît dès lors indispensable d’assurer une destruction totale des PFAS. Or les installations de traitement thermiques – au nombre de 126 en fonctionnement en France ([282]) – ne sont pas conçues pour atteindre les températures nécessaires à la décomposition complète des PFAS. L’incinération est une solution coûteuse, car la production ou la régénération des charbons actifs est très énergivore.

Par ailleurs, elle présente des risques potentiels pour l’environnement et la santé publique puisqu’elle libère dans l’atmosphère des polluants.

Pour ces raisons, il ne s’agit pas de créer de nouveaux incinérateurs mais bien d’améliorer la puissance thermique d’un nombre suffisant d’incinérateurs existants à au moins 1 400 degrés Celsius, qui seraient dédiés notamment à l’élimination des charbons, macérats, boues d’épuration et mâchefers saturés de PFAS, dans l’attente d’autres méthodes de valorisation, afin d’augmenter nos capacités nationales de dépollution.

2. Les concentrats issus du traitement des eaux par des procédés de filtration doivent être interdits de rejet dans le milieu naturel et traités comme des déchets dangereux

Certaines substances PFAS comme le TFA, issues notamment de la dégradation de pesticides fluorés, sont des composés à la fois très solubles dans l’eau et extrêmement persistants. Contrairement à d’autres PFAS à longue chaîne, elles ne peuvent pas être efficacement retenues par les procédés classiques de traitement, en particulier le charbon actif qui constitue la référence actuelle.

Comme l’ont rappelé plusieurs acteurs auditionnés, l’osmose inverse basse pression, qui repose sur le passage de l’eau sous pression à travers une membrane semi-perméable, apparaît comme une technologie capable de retenir la quasi-totalité des molécules de très petite taille comme le TFA. Cette conclusion converge avec les retours d’expérience observés dans des territoires viticoles ou industriels où le TFA est présent à des concentrations parfois significatives. Mais cette solution n’est pas sans inconvénients.

Ainsi, Mme Anne Grosperrin, présidente de la régie Eau du Grand Lyon, a rappelé que, « même si la régie parvient à restaurer la conformité de son eau potable, cette mise en conformité supposerait le recours à des procédés particulièrement onéreux et énergivores tels que l’osmose inverse » ([283]). Elle a souligné que les charbons actifs, bien qu’efficaces contre la majorité des PFAS, ne permettent pas d’éliminer le TFA. La régie lyonnaise a d’ailleurs découvert la présence de PFAS dans ses ressources à la suite des investigations menées par la série documentaire « Vert de rage » de Martin Boudot, qui a révélé les rejets des usines Arkema et Daikin dans la vallée du Rhône.

M. Mickaël Derangeon, vice-président d’Atlantic’Eau, indique, pour sa part, que certaines pollutions échappent à la fois à l’efficacité des charbons actifs et à celle de l’osmose inverse. Il cite notamment le diméthylsulfamide (DMS) ([284]), pour lequel l’osmose inverse n’atteint qu’un rendement de 50 %. Face à ces limites techniques, le syndicat a déjà dû fermer un captage devenu impropre à la consommation. M. Derangeon a ajouté qu’Atlantic’Eau recherche des alternatives à l’osmose inverse dans la mesure où, en toutes hypothèses, « le syndicat n’aurait pas les moyens financiers de déployer l’osmose inverse dans toutes ses unités de traitement » ([285]).

Enfin, Mme Pauline Cervan, de l’association Générations Futures, confirme que l’osmose inverse reste le seul procédé capable d’éliminer le TFA des eaux destinées à la consommation humaine. Elle a toutefois rappelé ses limites environnementales : le procédé est fortement énergivore et produit des concentrats pollués, souvent rejetés dans le milieu naturel, créant ainsi, selon ses termes, « une boucle sans fin de pollution » ([286]).

Ainsi, si l’efficacité de l’osmose inverse est incontestable, elle n’est pas exempte de contraintes :

Pour les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), l’obligation de traiter le TFA par osmose inverse poserait un problème financier majeur. Dans les territoires les plus exposés, notamment les zones viticoles où l’usage de produits phytosanitaires fluorés est élevé, ou à proximité d’industries chimiques, le recours à cette technologie peut apparaître aujourd’hui la seule solution pour respecter les limites de qualité.

Le coût de ces installations, qui peut atteindre plusieurs millions d’euros, s’ajoute à des frais d’exploitation élevés. Sans mécanisme de mutualisation ni soutien de l’État, ces charges risquent de se répercuter directement sur la facture d’eau des usagers, accentuant les inégalités territoriales.

En outre, l’osmose inverse produit un volume significatif de concentrats hautement chargés en polluants, dont le rejet dans le milieu naturel revient à déplacer, plutôt qu’à résoudre, la contamination, alimentant ainsi une chaîne sans fin de pollution et de dépollution.

Il est donc à la fois inutile et disproportionné de généraliser l’osmose inverse à l’ensemble du territoire. Dans de nombreuses zones, les concentrations de TFA sont faibles et ne justifient pas le déploiement d’une technologie aussi coûteuse et énergivore.

Dans des situations de très fortes concentrations de TFA, il pourrait apparaître pertinent de réserver l’usage de l’osmose inverse basse pression aux situations de dépassement significatif, au-delà de 10 µg/L, limite qui correspond à une valeur sanitaire suffisamment protectrice et techniquement atteignable à court terme.

Les rapporteurs constatent toutefois que les inconvénients de cette technologie l’emportent nettement sur ses bénéfices et qu’elle ne permet pas, en l’état, d’assurer la destruction complète des substances fluorées polluantes, pourtant recherchée au terme du processus de potabilisation de l’eau.

La gestion la plus efficace des PFAS repose avant tout sur la prévention et sur la réduction des émissions à la source, seules stratégies capables de limiter durablement la contamination. Les mesures curatives doivent, quant à elles, être envisagées au cas par cas et demeurer exceptionnelles. Ainsi, dans les situations où les teneurs en PFAS dans l’eau potable atteignent des niveaux particulièrement élevés, le recours à l’osmose inverse peut constituer une solution de dernier recours, lorsqu’aucune autre alternative réaliste n’est disponible.

Comme l’a rappelé l’ARS d’Île-de-France lors de son audition du 19 mai, il n’existe à ce jour aucune technologie éprouvée permettant de recycler ces concentrats. Leur rejet pur et simple dans la nature constitue un risque grave sur les écosystèmes aquatiques et la chaîne alimentaire. L’association Générations Futures, lors de son audition du 4 juillet, a insisté sur la nécessité de proscrire tout rejet des concentrats dans le milieu naturel et de les traiter comme des déchets dangereux, au moins dans l’attente du développement de procédés de recyclage ou de destruction fiables. L’Académie des sciences, dans son rapport précité de mars 2025 sur les PFAS, et l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) rappellent que ces concentrats doivent être considérés comme des déchets dangereux dès lors qu’ils contiennent des composés persistants, bioaccumulables et toxiques.

L’ASCOMADE a souligné, à ce titre, l’exemple du Syndicat mixte des eaux du Breuchin (71), qui, faute de pouvoir régénérer ses charbons actifs saturés, les considère comme des déchets dangereux et procède à leur enfouissement dans des installations spécialisées.

Les rapporteurs ne sont pas favorables à l’enfouissement des concentrats.

Dans l’attente d’une solution de recyclage ou d’incinération efficace, ils recommandent de considérer les concentrats issus de l’osmose inverse comme des déchets dangereux, soumis à une filière réglementée, et de transposer à ces concentrats le cadre juridique applicable aux déchets dangereux :

– obligation de tri et de conditionnement pour éviter les risques de dispersion ;

– interdiction totale de rejet dans le milieu naturel ;

– traçabilité des mouvements pour garantir que les résidus suivent une filière sécurisée ;

– stockage en centre agréé, en attendant un traitement définitif. ;

– destruction par incinération à très haute température (1 400 degrés Celsius) ou par tout autre procédé durable qui reste à développer.

3. La présence de PFAS doit être recherchée dans les boues de stations d’épuration, et leur traitement envisagé en cas de dépassement des seuils

Les stations de traitement des eaux usées (STEU) représentent aujourd’hui un maillon critique dans la circulation des PFAS. Conçues pour éliminer la matière organique et les nutriments, ces installations ne sont pas adaptées à la rétention de polluants chimiques persistants. De fait, les PFAS qui arrivent dans les stations traversent souvent les différentes étapes du traitement sans être dégradés, puis se retrouvent dans les eaux traitées rejetées dans les rivières ou dans les boues résiduaires destinées à l’épandage ou à la valorisation.

Source : Eau France et Agence de l’eau Artois-Picardie

Selon le rapport de l’Académie des sciences du 25 mars 2025, les STEU constituent « l’un des vecteurs les plus significatifs de dissémination des PFAS dans les milieux aquatiques et terrestres ». Les concentrations observées, même faibles, entretiennent une contamination chronique des sols et des cours d’eau, d’autant que les boues d’épuration sont utilisées pour l’épandage agricole. Cette pollution provenant du traitement des eaux usées s’ajoute à celles des activités agricoles et industrielles. Ainsi, les PFAS provenant de ces effluents rejoignent le cycle de l’eau potable en contaminant la ressource en eau, entretenant, là encore, une boucle de contamination et de « pollution-dépollution ».

La révision de la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines a notamment pour objectif de prendre en compte les nouveaux enjeux liés à l’émergence des micropolluants rejetés dans le milieu aqueux.

Dans cette perspective, il apparaît essentiel d’anticiper la révision de la directive européenne 2024/3019 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (dite DERU 2), qui imposera progressivement une surveillance obligatoire des PFAS dans les effluents et, à terme, des exigences de traitement.

À cet égard, le plan d’actions ministériel du 4 avril 2024 prévoit de « renforcer la surveillance des PFAS dans les stations de traitement des eaux usées » ([287]) en mettant en place un programme de contrôle des émissions de PFAS dans les eaux usées traitées des stations d’épuration urbaines de plus de 10 000 équivalent-habitants, soit environ 1 300 installations concernées. L’arrêté du 3 septembre 2025 ([288]) s’inscrit dans le cadre de ce plan et décrit les modalités de surveillance et les méthodes de prélèvement et d’analyse des effluents pour 22 substances PFAS dont les 20 cibles de la directive de 2020. Il doit permettre d’établir une campagne de surveillance d’ici le 31 décembre 2026, et un état des lieux de la présence de PFAS dans les STEU, comme cela a été fait pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) à la suite de l’arrêté du 20 juin 2023 ([289]).

Les rapporteurs recommandent d’engager dès à présent une campagne nationale de surveillance des PFAS et du TFA dans les STEU, en s’appuyant sur les agences de l’eau pour la coordination, les ARS pour le recollement des données et les collectivités et groupements exploitant les stations, afin d’identifier les installations les plus exposées (zones industrielles, bassins viticoles, zones d’épandage).

Ainsi, rechercher la présence de PFAS dans les stations d’épuration et agir sans attendre leur accumulation massive constitue non seulement un enjeu de santé publique, mais aussi une stratégie de responsabilité environnementale cohérente avec les ambitions européennes en matière de protection de la ressource en eau.

III. L’AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L’EAU POTABLE PASSE ÉGALEMENT PAR DES ACTIONS PRÉVENTIVES TOUT LE LONG DE LA CHAÎNE DE DISTRIBUTION

L’amélioration durable de la qualité de l’eau potable ne saurait reposer uniquement sur des traitements curatifs : elle exige une action préventive tout au long de la chaîne de distribution, depuis la protection renforcée des captages jusqu’à la gestion anticipatrice des risques instaurée par le plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE). Cela suppose des plans d’action plus contraignants, une meilleure coordination des acteurs publics, et une information plus claire des usagers sur la qualité de l’eau qu’ils consomment.

A. DES EFFORTS DOIVENT ÊTRE ENTREPRIS AFIN DE RÉDUIRE LA POLLUTION EN AMONT DES AIRES DE CAPTAGE DE L’EAU POTABLE

La situation des captages d’eau potable en France ne cesse de se dégrader sous le double effet du dérèglement climatique et des pollutions diffuses. Les dispositifs de protection des points de prélèvement ont été mis en place depuis 1992 apparaissent aujourd’hui insuffisants pour inverser la tendance. La directive européenne de 2020 doit être l’occasion de donner aux mesures de protection des captages considérés comme « sensibles » un caractère plus contraignant tout en garantissant aux acteurs concernés un soutien financier significatif de la part des agences de l’eau.

1. Face à la lente dégradation de l’état des captages d’eau potable en France, les dispositifs de protection en vigueur paraissent insuffisants

Comme le rappelait Mme Pauline Cervan, chargée de mission règlementaire et scientifique à l’association Générations Futures, la mesure la plus efficace pour lutter contre les pollutions, quelles qu’elles soient, « consiste à identifier leur origine et à stopper leur production à la source » ([291]). La protection des captages d’eau potable est donc essentielle.

Sur ce point, si l’état des captages français est globalement satisfaisant, des points d’alerte doivent être signalés. Le nombre total de captages, qui est longtemps resté autour des 33 500 au cours des années 2010, n’a cessé de baisser depuis la fin de la décennie, passant de 33 400 en 2018 à 32 800 en 2023 (- 1,80 %) ([292]).

Sollicitée à ce sujet, la direction générale de la santé (DGS) a précisé que, si une partie de cette diminution s’expliquait par le dérèglement climatique, la contamination par des nitrates ou des pesticides expliquait environ 15 % des abandons de captages ([293]). Sur le long terme, la tendance est encore plus inquiétante, puisque l’on dénombrait en 1998 environ 38 000 captages. Selon un rapport établi en 2014 par une mission de contrôle interministérielle, 4 881 abandons auraient été constatés entre 1998 et 2008, dont 1 958 (41 %) en raison de la mauvaise qualité de l’eau liée aux pollutions diffuses ([294]).

Pour la DGS, il convient en priorité de « mobiliser » l’ensemble des acteurs sur l’aire d’alimentation des captages pour protéger la ressource. Une telle démarche n’est pas nouvelle.

Depuis la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 sur l'eau, la définition de « périmètres de protection des captages » (PPC) associés à la déclaration d’utilité publique (DUP) des installations de prélèvement est obligatoire. Or, plus de soixante ans après la promulgation de la loi, cette obligation n’est pas encore effective, puisque, selon les éléments communiqués par la DGS, un peu plus de 80 % des captages bénéficieraient aujourd’hui de périmètres de protection ([295]).

Par ailleurs, l’existence d’un PPC n’est pas suffisante pour prévenir toute forme de pollution diffuse dans la mesure où le dispositif ne vise qu’à interdire ou réglementer certaines « activités » ou « installations » dans une surface proche du point de prélèvement. Si l’on veut aller plus loin en identifiant et en régulant les sources de pollution diffuse situées en amont de la source d’eau potable, il faut entamer un dialogue afin de définir avec les industriels et les agriculteurs des mesures de préservation de la ressource en eau que ces derniers seront invités à mettre en œuvre dans l’intérêt général. Pour reprendre les termes employés en audition par M. Nicolas Garnier, délégué général de l’association AMORCE, il s’agit de déterminer, d’un commun accord, les activités polluantes « auxquelles on renonce, celles que l’on remplace par quelque chose de plus propre et celles avec lesquelles il faut apprendre à vivre » ([296]).

Depuis 2006, le droit français permet déjà au préfet de délimiter des « aires d’alimentation des captages » (AAC) au sein desquelles des programmes d’actions peuvent être élaborés en coopération avec les gestionnaires d’activités potentiellement polluantes. Néanmoins, sauf à ce que les zones ciblées puissent être considérées comme des « zones soumises à contraintes environnementales » (ZSCE) au sens des articles R. 114-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime (cf. infra), les mesures découlant de ces plans restent facultatives.

Très vite, il est apparu que ces outils juridiques n’étaient pas adaptés aux enjeux. Dans leur rapport conjoint précité de 2014, les corps de contrôle des ministères chargés de l’écologie, des affaires sociales et de l’agriculture ont noté que « la démarche des captages « Grenelle » [avait] permis une prise de conscience », mais avait « généré des résultats limités » : à l’époque, seuls 17 % des programmes d’actions avaient été validés. Les facteurs de blocage identifiés par le rapport étaient multiples : « des outils juridiques et financiers limités », « la difficile articulation entre ZSCE et périmètres de protection du captage », « une appréciation globalement pessimiste sur l’ambition des plans d’action » et « la crainte que ceux-ci soient, en fin de compte, rendus obligatoires » ([301]).

Depuis onze ans, la situation ne semble guère avoir évolué. Lors de son audition, M. Vincent Gaillard, directeur de l’Association des collectivités pour la maîtrise des déchets et de l’environnement (ASCOMADE), signalait qu’à l’issue de l’adoption de la DUP associée à la délimitation des périmètres de protection des captages, beaucoup d’élus locaux considéraient que « le travail était fait » ([302]) et que des intrusions ou des épandages irréguliers n’étaient pas souvent sanctionnés.

Enfin, on peut déplorer qu’en dépit d’une obligation légale, qui date de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, près de 20 % des captages d’eau potable en France ne disposent aujourd’hui toujours pas de périmètres de protection ([303]).

2. Les plans d’action élaborés par les personnes responsables de la protection ou de la distribution de l’eau (PRPDE) pour la protection des captages sensibles doivent être plus contraignants et s’appuyer sur un recours plus massif aux paiements pour services environnementaux (PSE)

Comme évoqué plus haut ([304]), l’approche de gestion des risques depuis la zone de captage promue par la directive européenne du 16 décembre 2020 s’est traduite en droit français par une implication plus forte des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) publiques – c’est-à-dire des communes et de leurs groupements – dans la protection de l’aire d’alimentation de leurs captages d’eau potable.

En sus du volet du plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE) consacré à la maîtrise des risques sur la zone de captage elle-même ([305]), ces personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) sont invitées à mettre en place sur tout ou partie de l’AAC un « plan d’action visant à contribuer au maintien ou à la préservation de la qualité » de l’eau prélevée. Ce plan d’action devient obligatoire lorsque le captage est considéré comme « sensible » au sens du code de l’environnement ([306]).

Le « plan d’action » de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) et le « programme d’actions » que le préfet peut élaborer dans le cadre d’une AAC ne sont pas identiques, même s’ils se rejoignent en partie.

Alors que le dispositif préfectoral vise plus spécifiquement les exploitants agricoles par la mise en place de mesures très concrètes (diversification des cultures, gestion des intrants, maintien ou création de haies, etc. ([307])), le plan d’action s’applique à tous les acteurs du bassin de vie concerné – y compris industriels – dont les activités sont susceptibles d’affecter la qualité de l’eau. Le contenu du plan est, par ailleurs, plus général : outre le développement de l’agro-écologie, la maîtrise du foncier et la mise en place « d’aménagements », il s’agit de « sensibiliser » les acteurs, de réaliser des « études », de « signer des conventions d’engagement » et « d’évaluer » l’efficacité des démarches ([308]).

L’articulation entre les deux dispositifs n’est, toutefois, pas parfaitement claire : l’article L. 2224-7-7 du CGCT, dans son dernier alinéa, précise que, lorsque le plan d’action concerne un point de prélèvement « sensible », « il contient également des propositions de mesures pouvant être rendues obligatoires dans le cadre d’un programme d’actions établi en application [de l’article L. 211-3 du code de l’environnement] ». Lors de la phase de consultation du public organisée du 17 novembre au 8 décembre 2022 (cf. II de la première partie supra), la FNCCR et Eau de Paris avaient exprimé leurs craintes de voir s’appliquer automatiquement le dispositif des ZSCE aux plans d’action portés par les communes et leurs groupements pour la protection de leurs captages sensibles. Dans sa réponse officielle ([309]), le Gouvernement a précisé que, si le préfet pouvait effectivement rendre obligatoire toute mesure d’un plan d’action portant sur un point de prélèvement sensible, il n’était absolument pas tenu de le faire. Le dispositif des ZSCE reste facultatif et les mesures des plans d’action ne sont que des « propositions » susceptibles d’être – ou non – intégrées dans un programme d’actions préfectoral.

Les rapporteurs regrettent que la transposition de la directive de 2020 n’ait pas été l’occasion à la fois de clarifier le droit applicable à la protection des captages et, surtout, de mieux responsabiliser les gestionnaires d’activités polluantes sur les AAC.

Comme le souligne dans une contribution écrite M. Rémi Barbier, professeur de sociologie et de gestion de l’environnement à l’École nationale de génie de l’eau et de l’environnement de Strasbourg (ENGEES), « il n’est pas certain que la politique des captages sensibles […] soit plus efficace que la politique des captages prioritaires engagée depuis plus de quinze ans et dont les résultats sont très modestes : l’État se refuse globalement à activer le volet réglementaire prévu en cas d’insuffisance des actions engagées initialement de manière volontaire » ([310]).

Le SDEA, pour sa part, appelle à la mise en place de « moyens d’action » allant « au-delà de la simple sensibilisation », qui peut parfois « montrer des limites ». Il appelle à une meilleure « mobilisation » des services de l’État au travers des ZSCE ainsi qu’à la mise en œuvre de mesures contraignantes en cas de « blocages persistants » ([311]).

Le dernier alinéa de l’article L. 2224-7-7 du CGCT et le 7° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement pourraient ainsi être modifiés de façon à appliquer systématiquement le dispositif des ZSCE aux mesures des plans d’action élaborés par les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) pour les points de prélèvement sensibles. Cela reviendrait à considérer que ces mesures ne seraient plus de simples « propositions » mais seraient considérées en tant que telles comme des programmes d’actions, le représentant de l’État ne conservant sa liberté d’action que pour les aires d’alimentation des captages non sensibles.

Par ailleurs, afin de donner un poids réel à ce dispositif, le plan d’action pourrait identifier, parmi les mesures qui le composent, celles qui auront vocation à devenir contraignantes à l’issue d’un certain délai qui, dans ce cas, pourrait être supérieur à la durée de trois ans prévue dans le cadre des ZSCE. La loi préciserait également que le basculement dans le régime obligatoire serait conditionné à des résultats insuffisants, évalués au regard de critères préalablement établis. Les exploitants et les industriels concernés seraient ainsi pleinement responsabilisés puisqu’ils définiraient eux-mêmes les « jalons » de leur mise en conformité à l’occasion de la concertation précédant l’adoption du plan d’action ([312]).

Bien évidemment, les rapporteurs soulignent l’importance qui s’attache à ce que les gestionnaires d’activités polluantes soient accompagnés, notamment financièrement, dans leurs efforts.

Au cours de son audition, M. Frédéric Pfliegersdoerffer, président du SDEA, a mis en avant l’exemple du dispositif de méthanisation mis en place en 2021 au sein de l’usine d’épuration de Benfeld (67) en coopération avec les agriculteurs environnants, qui ont accepté de remplacer leurs cultures de maïs par de la silphie, une plante résistante et peu consommatrice en eau utilisée pour produire du biogaz à partir des boues d’épuration ([313]). Une telle transition, qui a permis de réduire les prélèvements en eau et de limiter l’usage de produits phytopharmaceutiques, n’a pu être opérée que par un engagement financier significatif de la part du SDEA ([314]).

Le succès de la démarche de partenariat engagée depuis 2010 par la régie Eau de Paris avec les agricultrices et les agriculteurs de quatre vallées d’alimentation des captages de l’eau potable parisienne ([315]) réside également dans son volet financier. Dans un bilan publié à la fin de l’année 2024 ([316]), Eau de Paris a pu afficher une réduction en 2023 de 77 % de la quantité de pesticides utilisée depuis le lancement de l’opération par les agricultrices et les agriculteurs partenaires grâce à l’appui financier, à partir de 150 euros et jusqu’à 450 euros par hectare, alloué sous la forme de « paiements pour services environnementaux » (PSE). Dans sa contribution écrite ([317]), le SEDIF annonce qu’il envisage de mettre en place un dispositif similaire dans une « zone pilote » afin de mieux protéger la nappe dite de « Champigny » ([318]).

Si l’on veut convaincre les agriculteurs de s’engager sur un objectif de réduction à zéro de la pollution des captages sensibles, l’outil des PSE doit être plus systématiquement mis en œuvre par les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), ce qui suppose que celles-ci disposent des ressources financières pour le faire. Comme l’a souligné en audition M. Loïc Obled, directeur général de l’agence de l’eau Loire-Bretagne ([319]), les agences de l’eau ont ici un rôle important à jouer. On peut observer, à cet égard, que le programme de PSE porté par Eau de Paris a pu rapidement monter en puissance grâce à l’enveloppe budgétaire prévue (46 millions d’euros sur dix ans), financée à 80 % par l’agence de l’eau Seine-Normandie ([320]).

Le syndicat Atlantic’Eau insiste, par ailleurs, sur la nécessité qui s’attache à l’accompagnement continu des agricultrices et des agriculteurs sur le long terme, certains PSE pouvant donner lieu à des versements en une seule fois ([321]). La contractualisation avec des paiements étalés sur plusieurs années doit être systématisée.

S’agissant des industriels, leurs activités ne peuvent entrer dans le champ d’application des PSE, qui sont réservés aux agriculteurs. Ils peuvent, toutefois, bénéficier de subventions des agences de l’eau pour leurs investissements visant à réduire les rejets de molécules polluantes dans les eaux brutes dans une optique de préservation des captages. À titre d’illustration, le 12e programme adopté par l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse pour la période 2025-2030 comprend un volet consacré à la réduction des pollutions industrielles et doté d’une enveloppe de 105 millions d’euros sur six ans.

3. Le dispositif des captages sensibles doit être reconfiguré à la hausse de façon à prendre en compte l’ensemble des sites en difficulté

Le dispositif des 1 000 « captages prioritaires » mis en place à l’issue du « Grenelle de l’environnement » et de la Conférence environnementale de 2013 (cf. supra) n’a clairement pas donné satisfaction.

Une nouvelle mission de contrôle interministérielle, mise en place en 2023, a constaté dans un rapport publié l’année suivante ([322]), a fait valoir que les objectifs fixés n’avaient « pas été atteints » et que la perception de la situation s’était même « dégradée » ([323]).

À partir de l’analyse des résultats de contrôles sanitaires effectués sur 23 225 installations de traitement au cours de la période 2017-2021, les corps de contrôle ont constaté que 3 070 captages dépassaient le seuil de 80 % des exigences de qualité sur les eaux distribuées au titre des pesticides ([324]).

Le nouveau régime des captages « sensibles » au sens de l’ordonnance du 22 décembre 2022 de transposition de la directive européenne de 2020 ne pourra inverser la tendance que s’il s’applique à un nombre significatif de captages en difficulté.

Dans sa feuille de route visant à « améliorer la qualité de l'eau par la protection de nos captages » ([325]), la ministre chargée de la transition écologique, Mme Agnès Pannier-Runacher, a confirmé l’engagement du Gouvernement à « identifier précisément les aires de captage sensibles » à l’automne 2025. Bien qu’à la date de la publication du présent rapport d’information, la liste n’ait toujours pas été établie ([326]), les premières estimations évoquées en audition par la DGS font état d’environ 2 000 sites concernés ([327]), ce qui est bien en-deçà des 3 070 points de captage identifiés par la mission précitée des corps d’inspection.

Une telle différence s’explique en grande partie par l’absence, dans l’ordonnance de transposition, de critères imposant une acception suffisamment large des points de prélèvement sensibles (PPS) : aux termes de l’article L. 211-11-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue de l’ordonnance, un captage est considéré comme « sensible » lorsque « les résultats d’analyse de la qualité de l’eau […] font apparaître, pour les paramètres définis par arrêté […] des niveaux excédant les seuils fixés par ce même arrêté ».

La loi se contente donc de renvoyer à un arrêté ministériel le seuil de déclenchement du dispositif. Comme l’a indiqué en audition M. Régis Taine, chef du département « cycle de l’eau » à la FNCCR ([328]), ce seuil, initialement envisagé à 80 % de la limite de qualité, n’a pas été retenu dans la version finale du texte de l’ordonnance.

Les rapporteurs estiment que la dégradation de la qualité des points de captage en France, cumulée aux effets du dérèglement climatique, implique l’application la plus large possible du dispositif des points de prélèvement sensibles.

À ce titre, ils partagent le point de vue exprimé en audition par la FNCCR, qui considère que des plans d’action doivent être mis en place « sans attendre le dépassement des limites de qualité » ([330]) et appellent le Gouvernement à réintroduire le seuil de 80 % dans l’arrêté de définition des PPS qu’il envisage de prendre prochainement en application de sa « Feuille de route » précitée. À défaut, une telle réintroduction pourrait être envisagée au travers d’une modification de l’article L. 211-11-1 précité du code de la santé publique ([331]).

B. LES COMMUNES ET LEURS GROUPEMENTS DOIVENT S’APPROPRIER PLEINEMENT LE CHANGEMENT DE PARADIGME OPÉRÉ PAR LE PLAN DE GESTION DE LA SÉCURITÉ SANITAIRE DES EAUX (PGSSE)

Le plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE) constitue une évolution majeure en instaurant une gestion préventive des risques à chaque étape de la chaîne de l’eau potable. Sa réussite repose sur une sensibilisation accrue des collectivités en leur qualité de personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), un accompagnement renforcé par les services de l’État et une meilleure valorisation des données au service d’une information transparente des usagères et des usagers.

1. Le PGSSE marque le passage d’une logique de conformité réglementaire à une démarche globale et anticipatrice de maîtrise des risques

En 2004, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) introduit pour la première fois la notion de plan de sécurité sanitaire de l’eau (Water Safety Plan) dans ses lignes directrices pour la qualité de l’eau de boisson (Guidelines for Drinking-water Quality). Cette approche repose sur trois piliers :

– l’analyse systématique des risques couvrant l’ensemble de la chaîne de production, du captage de la ressource à la distribution au consommateur ;

– la mise en place de mesures de maîtrise préventives et correctives pour limiter la probabilité de survenance de dangers ou de vulnérabilité (pollutions, défaillances techniques, événements climatiques) ;

– un suivi continu basé sur la vérification de la performance des mesures en place.

Ce modèle marque une rupture par rapport aux pratiques traditionnelles centrées sur le contrôle de la conformité de paramètres microbiologiques ou chimiques dans l’eau distribuée. L’OMS insiste alors sur l’idée qu’aucun contrôle ponctuel ne peut garantir à lui seul la sécurité sanitaire : seule une démarche proactive, mobilisant tous les acteurs de la filière, peut y parvenir.

Source : M. Franco Novelli, FNCCR

En 2011, l’OMS a rendu public le cadre conceptuel des Water Safety Plans ([332]), conduisant l’Union européenne à engager des travaux préparatoires en vue d’instaurer les plans de gestion de la sécurité sanitaire de l’eau (PGSSE), qui ont trouvé leur aboutissement dans la directive du 6 octobre 2015 ([333]). Cette directive introduit les PGSSE sans les rendre obligatoires. Pour autant, comme le souligne l’ASTEE, cette directive n’a pas nécessité de transposition car la règlementation française existante en intégrait déjà des dispositions analogues ([334]). En effet, les PGSSE n’introduisent pas une méthode de gestion complètement nouvelle : la FNCCR ([335]) rappelle que les services d’eau potable avaient déjà adopté une approche préventive du risque, mais la nouveauté porte sur l’évaluation de tous les risques, du captage au robinet, afin d’anticiper les actions correctrices à entreprendre.

Plusieurs États membres de l’Union européenne, dont la France, ont expérimenté le PGSSE. À partir de 2015, le 3e Plan national Santé Environnement (PNSE 3) ([336]) a cherché à promouvoir la mise en place au niveau local de « plans spécifiques à la sécurisation d’accès à l’eau potable », sur le modèle du volontariat, en s’inspirant, par exemple, de la démarche expérimentale de PGSSE initiée dès le début des années 2010 par le département des Deux-Sèvres, soutenu par l’ARS de Nouvelle-Aquitaine (projet « Sécurité Sanitaire des Eaux » ou SéSanE).

Des pilotes ont été menés par des collectivités volontaires à partir de 2015, souvent avec l’appui des ARS. Ces expérimentations ont confirmé l’intérêt de l’approche : meilleure maîtrise des risques, clarification des responsabilités, sensibilisation accrue des élus et des exploitants. La Commission européenne, attentive à ces expériences, a progressivement intégré le principe du PGSSE dans ses réflexions préparatoires à la révision de la directive 98/83/CE sur l’eau potable, avant de le rendre obligatoire dans la directive de 2020.

Les collectivités autorités organisatrices de d’eau potable

devront mettre en œuvre un PGSSE au plus tard en 2027 ou 2029.

Le plan de gestion de la sécurité sanitaire des eaux (PGSSE), proposé par l’OMS, répond à un enjeu d’amélioration continue de la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine, en appliquant une stratégie globale d’évaluation et de gestion des risques sanitaires sur l’ensemble du système de production et de distribution d’eau.

Les articles 7 à 10 de la directive de 2020 qui l’instaure ont donné lieu à trois textes de transposition :

– le 5° de l’article 1er de l’ordonnance du 22 décembre 2022 pose à l’article L. 1321-4 du CSP une obligation pour toute personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) « d’élaborer et de mettre en œuvre un PGSSE sur toute partie de la chaîne de production et de distribution de l'eau destinée à la consommation humaine dont elle est responsable ».

– l’article 1er du décret n° 2022-1720 du 29 décembre 2022 relatif à la sécurité sanitaire des eaux destinées à la consommation : l’article R. 1321-22-1 ainsi créé définit la zone de captage, encadre la coordination lorsque plusieurs personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) interviennent et exclut de ces obligations les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) fournissant moins de 10 m3 par jour ou desservent moins de 50 personnes. L’article R. 1321-23 définit les obligations règlementaires de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) en matière de surveillance, les tests et analyses étant définis par un arrêté du 30 décembre 2022. Enfin, l’article R. 1321-55-1 définit, pour les réseaux intérieurs de distribution d’eau, l’obligation de surveillance et d’évaluation des risques de la part du propriétaire.

– enfin, l’arrêté du 3 janvier 2023 relatif au PGSSE réalisé de la zone de captage jusqu'en amont des installations privées de distribution, définit les objectifs, le contenu, la liste des paramètres servant à son établissement, les mesures de réduction des risques à prendre sur la zone de captage, le rôle de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (surveillance, fréquence des contrôles, mise en œuvre et suivi des mesures de réduction des risques), ainsi que les délais d’application.

Ces échéances sont fixées au 12 juillet 2027 pour les PGSSE portant sur les zones de captage et 12 juillet 2029 pour les PGSSE portant sur la partie « production » et sur la partie « distribution ». Une mise à jour doit intervenir au minimum tous les six ans.

La note d’information de la DGS aux ARS du 14 avril 2023 ([337]) précise le rôle respectif de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) et de l’ARS : la vérification permanente de la qualité de l’eau est du ressort de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (suivi de 1er niveau) tandis que l’ARS assure « un contrôle officiel ponctuel » (suivi de 2nd niveau).

2. La mise en œuvre d’un PGSSE marque une évolution majeure qui appelle une sensibilisation accrue des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), à laquelle la diffusion élargie du guide de l’ASTEE pourrait utilement contribuer

Avec la directive de 2020, la démarche globale de prévention des risques du PGSSE constitue un changement de paradigme mobilisant expertise technique, coordination institutionnelle et concertation locale.

Ce changement, s’il implique un effort financier et organisationnel significatif, constitue aussi une opportunité : celle de renforcer la résilience des services d’eau face aux pressions croissantes sur la ressource (pollutions diffuses, dérèglement climatique) et de consolider la confiance des usagers dans la qualité de l’eau distribuée.

Concrètement, l’élaboration d’un PGSSE permet de :

– assurer une gestion plus efficace des incidents, afin de réduire au minimum le délai de retour à la normale grâce à l’élaboration de procédures adaptées en cas de panne ou de dysfonctionnement ;

– protéger les installations de captage, de traitement et de stockage de l’eau ;

– renforcer la qualité de l’eau en diminuant les non-conformités, notamment celles qui, récurrentes et associées à des dangers connus, peuvent être maîtrisées par des mesures appropriées.

Comme le rappelle l’ASTEE, le PGSSE est de la responsabilité de la personne responsable de la production et de la distribution d’eau (PRPDE) qui est, en règle générale, la collectivité, même si la démarche peut être partagée avec l’exploitant public ou privé, dans les termes contractuels qui les lient.

À ce jour, la mission relève que peu de collectivités ou de groupements compétents en matière de distribution d’eau potable se sont engagés dans cette démarche. Selon la FNCCR, aucune donnée statistique n’est disponible à ce sujet, alors même que les échéances fixées par les textes de transposition réglementaire approchent :

– d’ici juillet 2027 pour le PGSSE relatif à la ressource, couvrant les zones de captage (volet « ressource ») ;

– d’ici janvier 2029 pour le PGSSE complet, c’est-à-dire couvrant tout le réseau d’eau (unité de traitement, réservoir de stockage, etc.), depuis la zone de captage jusqu’en amont des installations privées de distribution d’eau.

La FNCCR observe que les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) ont généralement entamé leur démarche par la partie intermédiaire de la chaîne de production (production, stockage, transport et distribution) qu’elles maîtrisent le mieux, avant de traiter à la ressource, souvent exploitée par des opérateurs privés, alors même que cette dernière est soumise à une échéance plus rapprochée.

L’ARS des Pays de la Loire constate également que, parmi la dizaine de PGSSE engagés ou finalisés dans la région, « les difficultés rencontrées portent sur le volet « ressource », notamment sur la question des pollutions diffuses et industrielles, mais aussi sur les moyens humains et l’implication des élus. » ([338])

Il ressort des auditions et réponses reçues par la mission que de nombreuses personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) semblent ignorer que l’élaboration d’un PGSSE constitue désormais une obligation, ou estiment que leur dispositif actuel de prévention des risques est suffisant. En tout état de cause, la grande majorité des quelque 7 500 personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) n’ont pas encore élaboré leur PGSSE, bien qu’une dynamique nouvelle paraisse s’être enclenchée à l’approche de la première échéance de juillet 2027. Sans surprise, les grandes régies sont souvent celles qui se sont engagées le plus avant dans la démarche et se considèrent « bien informées » : ainsi la régie de Nantes Métropole indique qu’elle achèvera son PGSSE dans les délais, de même que le SEDIF en lien avec son délégataire, ou encore Eau du Grand et Eau d’Azur. Les régies plus petites, par exemple celles des communautés de communes du Grand Pontarlier (25) et du Pays de Lure (70), citées par l’ASCOMADE, ont eu plus de difficultés et ont cherché à bénéficier des retours d’expérience. Faute de ressources internes, ces régies font plus souvent appel à une ingénierie extérieure, ce qui est plus coûteux. C’est le cas, par exemple, de la CC du Pays de Lure (CCPL) qui a fait appel à un bureau d’études et a bénéficié d’un financement de l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse.

Le PGSSE : une dynamique engagée mais encore balbutiante

qui rend incertain le respect des échéances

La mission d’information a sollicité les associations et les ARS afin de connaître l’état d’avancement des PGSSE dans les bassins de vie concernés ainsi que les coûts associés à l’élaboration.

À titre d’exemple l’ARS Ile-de-France indique avoir subventionné 13 PGSSE volontaires dans le cadre de son 3e plan régional santé environnement (PRSE3) pour 2017-2021. Les projets subventionnés allaient de 24 000 euros à 150 000 euros selon la taille de la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE). Les appels à projet pour le « nouveau » PGSSE obligatoires sont en cours dans le cadre du PRSE4 pour la période 2023-2028. L’ARS estime qu’à ce jour, seulement 10 % des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) franciliennes ont réalisé le PGSEE tandis qu’un quart se sont engagées dans la démarche.

L’ASCOMADE, qui a mis en place un outil de suivi avec l’ARS Bourgogne-France Comté, signale 15 PGSSE réalisés et 23 en cours (sur 600 personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau environ). Ces PGSSE portent sur la totalité des volets. Le coût moyen est évalué entre 30 000 et 40 000 euros.

Dans bien des cas, la personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) n’a pas été en mesure d’identifer précisément le coût du PGSSE : lorsque celui-ci est réalisé en interne, une équipe projet est affectée en partie sur cette mission. Il s’agit souvent de grandes régies : L’Eau Bordeaux Métropole, Eau du Grand Reims, Grenoble Alpes Métropole, pour lesquelles le coût peut paraître marginal.

Pour les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) plus petites, comme celles de la CC d’Entre-Bièvre-et-Rhône, le coût du PGSSE, évalué à 60 000 euros « sans compter le temps d’ingénierie interne », pèse lourd. Une demande de subvention a été formée auprès de l’agence de l’eau qui pourrait couvrir la moitié de ce coût.

Le SDEA indique avoir constaté que les agences de l’eau semblent moins disposées à subventionner les PGSSE réalisés en interne que lorsqu’ils sont confiés à un bureau d’études, ce qui paraît « inéquitable ».

Outre une subvention de leur ARS, les petites personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) peuvent solliciter la DETR lorsqu’elles sont éligibles (bassins de vie ruraux).

Dès 2018, la DGS a incité les ARS à s’engager auprès des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) volontaires (note d’information du 9 janvier 2018 précitée), puis, dans le but de leur faciliter l’élaboration du PGSSE, elle a mandaté l’ASTEE pour réaliser un guide pratique, publié en mars 2021 et complété en 2023 par la règlementation issue de la transposition de la directive (cf. encadré).

Le guide de l’ASTEE : un outil au service des personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE)

La DGS a confié à l’ASTEE, dans le cadre d’une convention passée en 2018, la réalisation d’un guide technique à l’attention des acteurs de la production et/ou de la distribution d’eau pour leur apporter une méthode afin de mettre en œuvre un PGSSE.

Les travaux de l’ASTEE ont été réalisés dans le cadre d’un groupe de travail national pluridisciplinaire et ont permis d’aboutir en mars 2021 à deux livrables :

– un guide technique dont le chapitre I apporte des éléments de contexte et des informations générales sur les PGSSE. Le chapitre II explique comment élaborer un PGSSE au travers de la réalisation de différents modules, illustrés chacun par des exemples ou retours d’expérience. Le chapitre III apporte des outils complémentaires d’aide à l’identification des dangers, des événements dangereux et des mesures de maîtrise des risques, au cœur du PGSSE ;

– un outil sous le format d’un tableau Excel recensant près de 1 500 points de contrôle correspondant aux dangers et événements dangereux sur l’ensemble du système de production et de distribution d’eau. Sont également proposés des exemples de mesures de maîtrise du risque pour chaque danger et événement dangereux identifié.

Ces deux documents sont en accès libre sur les sites de l’ASTEE, de la FNCCR et du ministère de la santé.

Dans la continuité de ces premiers travaux, et dans le cadre de la convention annuelle passée avec la DGS, l’ASTEE poursuit ses travaux sur les PGSSE. Deux nouveaux livrables ont été publiés fin 2022-début 2023 :

– un addendum réglementaire au guide, afin de mettre à jour les informations réglementaires du guide, suite à la transposition de la directive de 2020 ;

– une fiche type « résumé de la démarche PGSSE engagée sur le territoire » pouvant servir de modèle de fiche d’information à destination des institutionnels et du public.

D’autres travaux sont actuellement en cours et seront finis 2025 :

– une foire aux questions ;

– une fiche type « acteurs » expliquant « qui fait quoi » entre personne responsable de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE), exploitant et délégataire ;

– une boite à outils pour décliner un PGSSE au niveau de la ressource.

Source : DGS

Lors de son audition du 17 mars, l’ASTEE a insisté sur la difficulté des collectivités à s’approprier son guide dans la mesure où cette démarche constitue un « changement de paradigme ». Aussi recommande-t-elle de « faire preuve de tolérance » s’agissant des échéances de 2027 et 2029. L’ASTEE, la FNCCR, l’Office international de l’eau (OIEau), ou localement, l’ASCOMADE, organisent régulièrement des webinaires et des formations auprès des élus locaux et techniciens de l’eau. Selon l’ASTEE, la réussite des PGSSE repose sur une double mobilisation : l’engagement des élus locaux et l’accompagnement des agences et offices de l’eau et des ARS en matière d’information, de sensibilisation et de cofinancement.

M. Luc Ginot, directeur de la santé publique de l’ARS Île-de-France, relève qu’« un important travail d’acculturation reste à mener auprès des petites personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) et des bureaux d’études concernant le PGSSE ». L’agence a diffusé dès juillet 2023 un guide pratique de mise en place du PGSSE, réalisé par sa délégation départementale de l’Essonne, ainsi qu’un courrier de sensibilisation aux nouvelles obligations issues de la directive, à l’ensemble des maires de la région. Par ailleurs, l’agence a créé dès 2019 un comité régional PGSSE, comme l’y invitait la DGS dans sa note d’information du 9 janvier 2018 précitée ([339])

La démarche de diffusion adoptée par l’ARS Île-de-France pourrait utilement servir de modèle. Si le guide élaboré par l’ASTEE est déjà librement accessible en ligne, il gagnerait à être mieux relayé et valorisé.

Afin de favoriser l’élaboration des PGSSE et d’en assurer ensuite la mise en œuvre concrète, les rapporteurs recommandent d’élargir la diffusion du guide, en particulier auprès des petites personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE). En outre, un assouplissement des délais paraît plus conforme à la réalité du terrain.

3. L’implication des services de l’État contribuerait à aligner davantage le PGSSE sur les exigences règlementaires, favorisant une gestion préventive accrue de la maîtrise des risques

À l’image du diagnostic territorial, plusieurs collectivités ont déploré, lors des auditions, que l’ordonnance et ses textes d’application ne confèrent aucun rôle de validation ou d’avis aux services de l’État sur le contenu des PGSSE.

Actuellement, il n’y a pas de contrôle de l’adéquation des différents volets du PGSSE avec les dispositions règlementaires qui l’encadrent, notamment de l’arrêté du 3 janvier 2023. Comme le précise la DGS, « le contenu du PGSSE n’est pas figé et il n’y a pas une seule méthode pour le réaliser » : les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) peuvent s’appuyer sur les guides techniques existants ([340]).

Cependant, l’ASCOMADE souligne qu’ « il n’existe pas de contenu normalisé en dehors des annexes de l’arrêté [précité] […]. La marge de manœuvre est quasi-totale. » ([341]). L’association de collectivités rappelle que l’analyse des risques repose étroitement sur la matrice propre à chaque site, ce qui rend illusoire la définition d’un contenu universel tant les situations diffèrent d’un territoire à l’autre. Si le guide de l’ASTEE constitue un appui précieux pour les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) dans l’élaboration de leur PGSSE, il ne garantit toutefois ni le respect des exigences minimales, ni la cohérence des mesures proposées avec les enjeux sanitaires locaux.

Au cours des auditions, le besoin d’un retour systématique et formalisé des services de l’État, en particulier des ARS, sur le contenu du PGSSE et de ses modifications, qui leur sont transmis comme le prévoit l’arrêté du 3 janvier 2023, a été fréquemment mis en avant.

4. Les données provenant des PGSSE et des contrôles sanitaires doivent contribuer à offrir aux usagères et des usagers une information plus claire, complète et transparente sur la qualité de l’eau destinée à la consommation humaine

L’article 17 de la directive de 2020 renforce les obligations d’information envers les usagers de l’eau potable afin de consolider la confiance du consommateur par la fourniture de données « adaptées et transparentes, […] régulièrement et au moins une fois par an, sans avoir à le demander et sous la forme la plus appropriée et la plus facilement accessible, par exemple sur les factures ou par voie numérique ».

L’article 1321-9 du CSP prévoit que les données sur la qualité de l’eau potable, notamment les résultats des analyses réalisées dans le cadre du contrôle sanitaire, sont transmises par l’ARS à chaque préfet du département et « sont publiques et communicables aux tiers ». Le préfet est tenu de communiquer régulièrement aux maires les données relatives à la qualité de l’eau distribuée, « en des termes simples et compréhensibles par tous les usagers », et de veiller à ce qu’elles fassent l’objet d’une diffusion appropriée par les collectivités.

Le décret du 14 mai 2025 ([342]) adapte les obligations relatives à la mise en ligne d'informations relatives aux services publics d'eau et d'assainissement par les collectivités. Il définit les données transmises par les personnes responsables de la production ou de la distribution de l’eau (PRPDE) au système d’information sur l’eau (SISPEA) et prévoit que « les résultats du programme d'analyse sur la qualité de l'eau produits dans le cadre du contrôle sanitaire […] sont transmis par les ARS au ministère chargé de la santé qui les publie sur son site internet ou par tout moyen ».

L’ordonnance du 22 décembre 2022 renforce également l’information sur l’eau potable des usagers qui occupent des logements collectifs ou en copropriété, et qui n’avaient auparavant qu’un accès indirect à ces données.

L’information des copropriétaires et locataires usagers de l’eau potable

Les articles 4, 6 et 7 de l’ordonnance du 22 décembre 2022 modifient respectivement l’article L. 442-3 du code de la construction et de l’habitation et les lois du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, en instaurant :

– une obligation pour le syndic, lorsque le contrat de fourniture d’eau n’est pas individualisé, c’est-à-dire lorsqu’il est au nom de la copropriété, de délivrer à chaque copropriétaire une facture individualisée ;

– une obligation pour le bailleur, lorsque le contrat de fourniture d’eau n’est pas individualisé, de délivrer à son locataire une facture individualisée ;

– la même obligation, pour le bailleur social, lorsque le contrat de fourniture d’eau n’est pas individualisé, de délivrer à chaque locataire une facture individualisée.

Les informations complémentaires sur la qualité de l’eau sont communiquées en même temps que le décompte, au moins une fois par an.

Lors de la table ronde du 28 mai 2025, les associations d’usagères et des usagers (CACE, UFC-Que Choisir, CLCV) ont exprimé un certain nombre de griefs concernant la mise en œuvre de ces obligations d’information. Les principaux points soulevés sont :

– Information trop technique et peu compréhensible : les notions de « limites de qualité », de « valeurs de gestion » ou de « références indicatives » restent obscures pour le grand public. La complexité du vocabulaire entretient l’inquiétude face aux pollutions médiatisées (pesticides, PFAS, plomb) ;

– Absence ou retard dans la diffusion : beaucoup d’usagers, notamment en habitat collectif, ne reçoivent toujours pas leurs factures détaillées ni la fiche de leur ARS sur la qualité de l’eau, alors que l’ordonnance rend ces transmissions obligatoires depuis le 1er janvier 2023. Dans certaines communes, les données transmises aux usagers datent de deux ans, ce qui ne favorise pas la confiance de l’usager dans le caractère actuel des informations fournies ;

– Inégalité d’accès à l’information : 40 % des services d’eau ne transmettent toujours pas leurs rapports annuels. Les consommateurs sans facture individuelle (logements collectifs, foyers précaires) sont particulièrement mal informés.

– Déficit de transparence institutionnelle : plusieurs comités de suivi prévus (comité permanent des usagers, instances nationales de coordination) ne se réunissent pas, ou voient leurs réunions annulées sine die.

– Recours à des données militantes : en l’absence de communication publique claire, ce sont les associations qui produisent des cartes interactives ou des études (UFC-Que Choisir, Générations futures), financées par elles, pour pallier le manque d’information officielle.

Les rapporteurs préconisent de renforcer l’information des usagères et des usagers sur la qualité de l’eau, en veillant tout particulièrement à ce que les locataires et copropriétaires la retrouvent clairement mentionnée sur leur facture, conformément aux exigences de clarté et de transparence

TROISIÈME PARTIE : LA NÉCESSAIRE RECOMPOSITION DE LA CONDUITE ET DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L’EAU

La mise en œuvre des exigences de la directive de 2020 appelle un engagement politique clair et durable, appuyé par une expertise publique renforcée, afin de garantir une gestion cohérente de la politique de l’eau. Dans le même temps, l’ampleur des investissements à engager par les collectivités pour traiter et prévenir les pollutions émergentes et assurer durablement la qualité et l’accessibilité du service public de l’eau doit conduire à élargir leurs sources de financement.

I. LA POLITIQUE DE L’EAU, DANS TOUTES SES COMPOSANTES ISSUES DE LA DIRECTIVE DE 2020, DOIT FAIRE L’OBJET D’UN VÉRITABLE PORTAGE POLITIQUE ET BÉNÉFICIER D’UNE EXPERTISE PUBLIQUE ADAPTÉE

La politique de l’eau, qui s’est élargie à de nouveaux domaines d’action à la faveur de la directive européenne de 2020, a indéniablement du mal à trouver son incarnation, tant au plan national qu’au niveau local. L’affirmation d’un pilotage interministériel, sous la forme d’un Haut-Commissariat à l’eau appuyé par des capacités d’expertise renforcées, doit servir de modèle à une profonde réforme de la gestion de ce bien commun indispensable à la vie.