rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 3 du règlement, par la commission des affaires sociales en conclusion des travaux de la mission sur l’évaluation de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées — Rapport d’information accessible

– il s’agit en premier lieu de planifier la désinstitutionnalisation de l’accueil des enfants, ce qui nécessite de réduire le plus possible l’accueil en milieu « fermé » ou « protégé ». Cela ne sera possible qu’à condition de resserrer très fortement les liens entre le médico-social et l’Éducation nationale ;

– il s’agit aussi d’assurer l’accessibilité de l’école à tous et dans de bonnes conditions. Aujourd’hui, la trop faible présence du médico-social à l’école nuit tant aux élèves qu’aux équipes pédagogiques. L’écosystème des acteurs susceptibles d’intervenir dans l’accompagnement des élèves et des équipes pédagogiques doit être refondu dans le cadre d’une meilleure répartition et coordination des rôles.

Poursuivre l’implantation du médico-social dans l’école

Il convient tout d’abord de poursuivre l’implantation des structures médico-sociales à l’école, comme un point d’étape de la planification de la désinstitutionnalisation.

C’est là un enjeu essentiel de l’inclusion, qui peut aussi permettre de réduire les interruptions scolaires pour raisons de soins. Lancée dans le prolongement de la Conférence nationale du handicap de 2023, l’expérimentation « 100 projets pilotes d’instituts médico-éducatifs (IME) dans l’École » semble à ce titre pertinente, et doit être élargie à l’ensemble des établissements médico-sociaux accueillant des enfants, comme le recommandent l’Igas et l’IGESR dans leur rapport. Cette dynamique doit se généraliser. Les rapporteurs appellent l’État à construire une stratégie en la matière, qui nécessite aussi des adaptations et une réorganisation des espaces scolaires.

b. Une planification territoriale de l’offre nécessaire

L’accessibilité du bâti, des matériels pédagogiques et des contenus scolaires doit être concrétisée dans chaque établissement. En cas de besoins spécifiques en matière de soins ou de pédagogie très particuliers, il est toutefois illusoire d’imaginer que l’implantation des plateaux techniques nécessaires soit possible dans chaque école.

C’est pourquoi les rapporteurs appellent à une planification territoriale qui pourrait garantir aux enfants concernés une scolarisation ordinaire dans un établissement situé à une distance raisonnable du domicile, en parallèle d’une réflexion nécessaire sur les conditions du transport scolaire évoquées infra.

Cette planification territoriale doit notamment garantir aux élèves sourds une scolarisation à l’école ordinaire, avec des parcours bilingues français écrit et oral et langue des signes. Aujourd’hui, le manque de développement de l’éducation bilingue langue des signes française/français écrit empêche de nombreux enfants sourds d’accéder à une éducation de qualité, selon la Fédération nationale des sourds de France.

c. Engager un travail de simplification des dispositifs spécialisés

Un travail de simplification et d’éventuel rapprochement des différents dispositifs spécialisés existants est aujourd’hui souhaitable, tant pour veiller au bon usage des ressources, que pour clarifier les parcours des enfants et des professionnels concernés. Dans ce cadre et à titre d’exemple, l’Igas recommande notamment d’expérimenter le rapprochement des classes d’unités d’enseignements externalisées avec les dispositifs Ulis.

Ce travail de rapprochement et de simplification implique également une redéfinition du rôle des professionnels de santé et du médico-social au sein des écoles, ainsi qu’une meilleure articulation avec les personnels de l’Éducation nationale (enseignants, enseignants spécialisés, AESH, mais aussi professionnels de la santé scolaire, psychologues scolaires, etc.).

Les pôles d’appui à la scolarité : un travail de convergence entre l’Éducation nationale et le médico-social à approfondir

Dans l’objectif de resserrer les liens entre le médico-social et l’Éducation nationale, des pôles d’appui à la scolarité (PAS) sont aujourd’hui en cours de déploiement.

● Initialement adoptées par le législateur dans la loi de finances pour 2024 ([272]), les dispositions relatives aux pôles d’appui à la scolarité, qui devaient remplacer les pôles inclusifs d’accompagnement localisés (Pial) ([273]), ont été censurées par le Conseil constitutionnel comme cavalier budgétaire. Ces pôles sont aujourd’hui expérimentés sans base légale dans quatre départements préfigurateurs (Var, Eure-et-Loir, Côte-d’Or et Aisne).

Dans le cadre de la discussion en cours autour de la proposition de loi pour une école inclusive ([274]), l’Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement du Gouvernement prévoyant de nouveau le remplacement des pôles inclusifs d’accompagnement localisés par les pôles d’appui à la scolarité ([275]) ainsi que leur généralisation à l’horizon 2027. Au total, la création de 3 000 PAS est annoncée.

Les pôles d’appui à la scolarité ont donc vocation à remplacer les pôles inclusifs d’accompagnement localisés, qui n’ont pas produit les effets escomptés et ont fait l’objet d’importantes critiques. Les Pial sont en effet pointés du doigt pour avoir été détournés de leur objet initial et transformés en outil de gestion de la pénurie d’AESH. Comme le résume le rapport de 2023 de l’Igas et de l’IGESR, ils « se sont imposés dans leur fonction de gestion de ressources de proximité pour le suivi des AESH, sans pouvoir répondre à l’ensemble des ambitions qui leur a été fixé, faute de ressources suffisantes ». En outre, l’association des professionnels de santé et des établissements médico-sociaux, pourtant prévue par la loi (voir l’encadré ci-dessous), n’a été mise en place que dans 20 % des PIAL ([276]).

● En conséquence, les pôles d’appui à la scolarité suscitent aujourd’hui des attentes fortes. Ils présentent un périmètre d’intervention plus large que celui des Pial, car ils visent l’ensemble des enfants à besoins spécifiques – et non uniquement les enfants en situation de handicap.

Tout comme les Pial, les PAS sont chargés de la gestion des AESH, mais leur vocation dépasse cette seule mission. Leur rôle est ainsi de renforcer les liens entre l’Éducation nationale et le médico-social, à travers un binôme coordinateur assurant une représentation de ces deux cultures professionnelles et d’apporter une réponse dite de premier niveau aux enfants qui en ont besoin. Celle-ci peut prendre plusieurs formes : aménagements pédagogiques, attribution rapide d’un matériel adapté, ou encore soutien pour la scolarité par des professionnels compétents (du médico-social ou de l’Éducation nationale). Il s’agit ainsi d’internaliser au sein de l’Éducation nationale une réponse de premier niveau sans avoir à passer par la MDPH et, le cas échéant, d’orienter les familles vers une demande auprès de la MDPH pour une réponse de second niveau. Une mission de soutien aux équipes pédagogiques leur est également confiée.

Les travaux des rapporteurs, nourris par leur déplacement en Côte-d’Or, l’un des départements préfigurateurs du PAS, conduisent à formuler plusieurs remarques et points d’attention :

– le PAS permet d’incarner dans les territoires le rapprochement au sein de l’école entre l’Éducation nationale et le médico-social, ce qui constitue une évolution très positive pour avancer vers l’école inclusive. Pour reprendre les mots de l’une des éducatrices spécialisées rencontrées en Côte-d’Or et membre du PAS, il s’agit d’un vrai « saut qualitatif » par rapport à d’autres dispositifs médico-sociaux comme les Sessad, qui réalisent un travail important mais souvent externe aux écoles. Le croisement des compétences entre le médico-social et l’éducatif est ainsi considéré comme essentiel pour l’amélioration de la qualité de l’accompagnement des enfants et des équipes pédagogiques ;

– la question des moyens humains et budgétaire est centrale, de même que le pilotage. Il est essentiel que le binôme coordinateur désigné pour chaque PAS soit constitué de deux ETP à temps plein. Il est aussi indispensable de veiller au bon déploiement des PAS dans les territoires ruraux ;

– la nature de l’accompagnement proposé aux élèves interroge la cohérence entre la réponse de premier niveau (PAS) et celle du deuxième niveau (MDPH). Les rapporteurs soulignent qu’il serait paradoxal que la réponse dite de premier niveau se traduise par une aide humaine qualifiée, via l’intervention d’un professionnel du médico-social, tandis que la réponse de deuxième niveau se limiterait à l’intervention d’une AESH, généralement moins formée à la prise en charge du handicap qu’un éducateur spécialisé par exemple. Une telle situation irait à l’encontre d’une logique de réponse graduée ;

– la mise en œuvre des PAS doit s’accompagner d’un travail de clarification et d’articulation entre les différents professionnels médico-sociaux et de l’Éducation nationale susceptibles d’intervenir en soutien de l’élève handicapé. À titre d’exemple, les rapporteurs ont pu noter lors de leur déplacement en Côte-d’Or que la mise en œuvre du PAS ne s’est pas accompagnée d’une redéfinition des rôles des AESH. Selon le témoignage recueilli d’une AESH, le PAS n’a « rien changé » dans l’exercice de son métier. L’articulation avec les dispositifs médico-sociaux de soutien existants et les professionnels de la santé scolaire au sens large (médecins, infirmières, psychologues scolaires) constitue un enjeu essentiel qui conditionnera le succès ou l’échec des PAS ;

– les PAS pourraient créer une forme d’ambiguïté dans le parcours d’orientation des élèves, ce qu’il faut absolument éviter dans un contexte où les règles sont déjà complexes et le parcours mal compris ;

– enfin, la mise en place des PAS nécessite également un effort de communication auprès des familles. Lors du déplacement en Côte-d’Or, il a ainsi été signalé que le PAS était surtout sollicité par les équipes enseignantes et moins par les familles.

En résumé, les PAS, en ce qu’ils doivent permettre une simplification des procédures, une convergence plus forte entre le scolaire et le médico-social et une amélioration des réponses de premier niveau, sont une opportunité pour franchir un nouveau pas vers l’école inclusive. Les rapporteurs estiment que leur réussite dépend de leur capacité réelle à renforcer les liens entre l’Éducation nationale et le secteur médico-social et à assurer une cohérence dans la réponse apportée aux besoins de l’élève. Sortir de la dichotomie « élève notifié/élève non notifié » et inscrire les solutions dans le droit commun constituent des évolutions positives, à la condition sine qua non que les moyens déployés soient à la hauteur des besoins.

3. Dépasser l’approche compensatoire pour promouvoir celle de l’accessibilité

Le modèle de l’école inclusive est aujourd’hui à repenser. Une conception universelle de l’école – du bâti scolaire aux contenus pédagogiques – reposant sur un principe d’accessibilité, doit progressivement se substituer à la logique compensatoire.

L’accessibilité du bâti scolaire

● Garantir l’accès physique aux établissements scolaires est un préalable indispensable à l’école inclusive. Le bâti scolaire relève de la compétence des collectivités territoriales et il n’existe malheureusement pas d’état des lieux exhaustif sur cette question. Il est aujourd’hui essentiel d’avancer sur ce point, ce qui rejoint plus globalement la problématique de l’accessibilité des établissements recevant du public (ERP) évoquée infra. L’État pourrait conduire, en lien avec les collectivités territoriales, un travail d’identification des besoins d’adaptation du bâti, afin de planifier les travaux nécessaires.

À cet égard, il est important de noter que les aménagements ne se limitent pas à l’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite. D’autres formes de handicap nécessitent une adaptation du bâti, notamment les troubles du spectre autistique : ces derniers rendent nécessaire la création d’espaces de repli au sein des établissements, qui pourront du reste bénéficier à l’ensemble des élèves. Certaines bonnes pratiques sont développées en ce sens, notamment dans le cadre des dispositifs d’autorégulation (DAR), mais ces derniers ne concernent que quelques établissements.

Les rapporteurs considèrent qu’il s’agit là d’un enjeu primordial insuffisamment pris en compte, dans un contexte où les réflexions relatives aux évolutions du bâti scolaire sont trop souvent en silos. Ainsi, les travaux apportés pour végétaliser les cours par exemple, peuvent laisser de côté les enjeux d’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite et conduire à exclure des élèves.

● Le transport scolaire constitue également un point de tension, en particulier dans la ruralité. Le Collectif Handicaps souligne que l’accès à l’école est rendu difficile pour un certain nombre d’élèves en situation de handicap du fait de restrictions apportées par les collectivités territoriales au transport scolaire adapté : limitation de la desserte, absence de modulation des horaires, restrictions à certains types de handicap. Il en ressort une disparité de l’accès à l’école selon les départements, des ruptures de parcours ou des conséquences néfastes sur la vie personnelle et professionnelle des parents. Il est essentiel que les collectivités territoriales respectent les obligations qui leur incombent en la matière et que le cas échéant le préfet intervienne pour les rappeler à la loi.

Le matériel pédagogique

Aujourd’hui, la fourniture de matériel pédagogique adapté (clavier braille, périphériques et logiciels spécifiques, ordinateurs, lecteurs scripteurs, etc.) concerne 4 % des élèves handicapés dans l’élémentaire et 18,9 % dans le secondaire ([277]), pour une enveloppe budgétaire de l’ordre de 20 millions d’euros ([278]). Un matériel pédagogique adapté peut jouer un rôle déterminant dans l’accessibilité des contenus pédagogiques.

Or, l’accès au matériel pédagogique adapté dysfonctionne. Les délais de mise à disposition des équipements nécessaires sont souvent très longs. La procédure d’acquisition, qui implique obligatoirement la MDPH, est inutilement complexe. Le taux de couverture reste insatisfaisant, puisqu’en 2022, seules 67 % des 44 995 demandes ont été satisfaites ([279]). Des délais pouvant aller jusqu’à trois, six, huit mois voire une année complète ont été évoqués au cours des auditions. Ces délais peuvent renforcer les inégalités sociales puisque certains parents, lorsque leurs moyens le permettent, décident de faire l’acquisition du matériel sur leurs propres ressources. En outre, certains matériels pourtant nécessaires ne figurent pas dans la liste définie par les MDPH, des difficultés de maintenance peuvent se manifester et certains logiciels peuvent être obsolètes.

Devant ce diagnostic, plusieurs acteurs plaident pour que les conditions d’accès aux matériels pédagogiques adaptés soient revues et que les crédits prévus en la matière soient revalorisés ([280]). De surcroît, il convient aussi de former le personnel éducatif à l’utilisation de ces outils et supports.

Les rapporteurs rejoignent les recommandations du rapport de l’Igas et de l’IGESR et estiment que le matériel pédagogique adapté peut être attribué directement par l’Éducation nationale à l’ensemble des élèves qui en ont besoin, sans notification de la MDPH, afin de simplifier les circuits et réduire les délais. L’Éducation nationale doit également former les enseignants à l’utilisation du matériel pédagogique adapté.

Revoir la formation de la communauté éducative

i. Une formation très lacunaire

● La loi de 2005 avait prévu des dispositions en matière de formation des personnels de l’Éducation nationale. Aujourd’hui, l’article L. 112-5 du code de l’éducation pose le principe de la formation initiale et continue de l’ensemble des membres de la communauté éducative à « l’accueil et l’éducation des élèves et étudiants en situation de handicap [...] ». Sur la formation initiale des enseignants, l’article L. 721-2 du code de l’éducation dispose qu’« en ce qui concerne les enseignements communs, un arrêté des ministres chargés de l’Éducation nationale et de l’enseignement supérieur précise le cahier des charges des contenus de la formation initiale spécifique concernant la scolarisation des enfants en situation de handicap ».

Ce cadre juridique est globalement mal appliqué. L’ensemble des personnes auditionnées par les rapporteurs constatent la faible formation de la communauté éducative aux enjeux du handicap. L’augmentation du nombre d’enfants handicapés à l’école ne s’est pas accompagnée d’un effort de formation à la hauteur de cette évolution.

● Concernant plus particulièrement la formation initiale des enseignants, les instituts nationaux supérieurs du professorat et de l’éducation (Inspé) ([281]) ont intégré un module obligatoire de 25 heures sur l’école inclusive en 2021. Les contours de cette formation initiale ont été fixés par un arrêté du 25 novembre 2020. Dans leur rapport sur l’acte II de l’école inclusive, l’IGESR et l’Igas considèrent celle-ci insuffisante et appellent à son renforcement, pour « y intégrer davantage de connaissances dans le domaine de l’accessibilité pédagogique et didactique au sein des enseignements disciplinaires, des connaissances dans le domaine de l’accessibilité numérique et le développement des co-interventions et co-conceptions entre formateurs experts disciplinaires et experts de la prise en charge des troubles (médecins, psychologues, ergothérapeutes, orthophonistes, enseignants spécialisés, éducateurs etc.) ».

Outre sa faiblesse intrinsèque, cette formation initiale est loin de concerner l’ensemble du corps enseignant. En effet, seules les nouvelles générations sont concernées. Par ailleurs, près d’un lauréat sur deux des concours de l’enseignement n’a pas effectué sa formation initiale dans un Inspé et l’Éducation nationale compte environ 10 % de contractuels, dont la grande majorité n’a pas été formée en Inspé ([282]).

● Du côté de la formation continue, seules 5 % des journées de formation ont été consacrées à l’école inclusive au cours de l’année scolaire 2019-2020, avec des écarts importants entre le premier (8 %) et le second degré (3 %) ainsi qu’entre académies (3 % à Aix-Marseille, 20 % à Lyon) ([283]). Le handicap est désormais un axe du nouveau schéma directeur de la formation continue (2025-2028), ce qui constitue une avancée louable mais partielle.

Selon un sondage Ifop réalisé pour le Collectif Handicaps en 2024, alors même que 9 enseignants sur 10 doivent faire face, à un moment de leur carrière, à l’accueil d’élèves en situation de handicap, seuls 2 sur 10 sont formés en conséquence ([284]).

La formation à l’école inclusive est considérée comme défaillante par le corps enseignant lui-même. Ces lacunes nourrissent le recours à l’aide humaine. Faute d’accompagnement et de formation « le risque est aussi que les équipes se découragent et freinent ainsi la dynamique de l’école inclusive (ce qu’on entend parfois dans les discours de certains syndicats) » ([285]).

ii. ... qui doit être revue en profondeur

Le Gouvernement a récemment évoqué, lors des débats à l’Assemblée nationale sur la proposition de loi relative à l’école inclusive précitée, un doublement du quota horaire de la formation en Inspé, ce qui irait dans le bon sens.

Les rapporteurs appellent à repenser la formation des enseignants pour y intégrer de façon beaucoup plus systémique les enjeux de l’école inclusive et la prise en compte des besoins spécifiques. Un plan de formation sur la conception universelle des apprentissages est nécessaire pour que puissent être intégrés aux référentiels de formation les enjeux de pédagogie différenciée et d’accessibilité pédagogique. Comme l’a expliqué l’enseignant-chercheur Alexandre Ployé au cours de son audition, l’école inclusive doit être intégrée comme une matrice de la formation, et non comme une branche supplémentaire, ce qui nécessite d’inclure cet enjeu dès l’écriture des programmes et de lui donner également une plus grande place dans les concours de l’Éducation nationale.

Outre cette refonte nécessaire de la formation initiale, la formation continue doit également être renforcée. Les rapporteurs appellent le Gouvernement à mettre en œuvre la recommandation de l’Igas et de l’IGESR relative à la mise en place d’une formation effective obligatoire sur l’école inclusive avec un plan pluriannuel pour tous les enseignants, sur le modèle des constellations français et mathématiques. Les formations croisées, qui permettent de dépasser les cloisonnements et de resserrer les liens entre le médico-social et l’Éducation nationale doivent également se développer.

Vers des enseignements inclusifs

L’accessibilité implique également une transformation profonde des méthodes pédagogiques et des contenus d’enseignement. Plus encore que l’école inclusive, c’est la notion de classe et d’enseignements inclusifs qui doit s’imposer. À cet égard, plusieurs points méritent d’être soulignés.

● Un chantier doit être ouvert sur la question de l’accessibilité des supports, des méthodes et des contenus pédagogiques.

Rendre les savoirs accessibles peut prendre plusieurs formes. Il peut s’agir tout d’abord de prêter attention à l’accessibilité des supports (taille et type de police utilisée, clarté des consignes, par exemple) mais aussi aux méthodologies d’apprentissage ou encore à l’aménagement de la salle de classe et de l’environnement d’apprentissage.

Dans cette perspective, la notion de conception universelle de l’apprentissage doit être largement diffusée. Ce concept, d’abord développé aux États-Unis et au Canada (Universal Design for Learning), consiste à « prévoir dès la conception des enseignements les approches et démarches qui permettront de faire progresser tous les élèves sans avoir besoin de mettre en place d’adaptation secondaire. Si l’approche traditionnelle consiste à préparer des séquences d’enseignement à destination des élèves moyens, puis de les décliner pour les élèves à besoins particuliers, il s’agit bien ici de concevoir dès le départ des cours qui s’adressent à tous. » ([286]) Bien que des initiatives existent notamment en matière de formation continue, le concept semble occuper une place encore confidentielle dans le cadre des pratiques et des référentiels de l’Éducation nationale.

● L’inclusion pensée à l’échelle de la classe ne peut faire l’économie d’une réflexion sur la taille des classes. La Cour des comptes en notant que le nombre d’élèves par classe impacte les capacités d’accueil des élèves en situation de handicap et l’adhésion des équipes pédagogiques à l’école inclusive. La Défenseure des droits souligne également l’impact négatif des effectifs surchargés en classe, qui pénalisent l’accompagnement des enfants.

L’Italie, qui fut l’un des premiers pays au monde à admettre les élèves handicapés en classe ordinaire et à mettre fin aux écoles spécialisées ([287]), présente à cet égard un modèle intéressant. Ainsi, lorsqu’une classe accueille un ou plusieurs élèves handicapés, les effectifs totaux de la classe sont limités à vingt pour l’école maternelle, la primaire et le collège, et à vingt-cinq au lycée ([288]). Les rapporteurs considèrent que les conséquences des évolutions de la démographie scolaire pourraient ouvrir la voie à des solutions similaires, à la condition sine qua non qu’aucune suppression de postes d’enseignement ne soit décidée.

● La construction d’une école inclusive nécessite une forme de « révolution pédagogique » ([289]), au bénéfice des élèves handicapés et plus largement de tous les élèves. L’école est aujourd’hui traversée par une crise profonde, qui traduit notamment sa difficulté à garantir de bonnes conditions d’apprentissage et d’épanouissement à tous, y compris ceux dont les difficultés scolaires sont graves et durables ou les élèves « à besoins éducatifs particuliers ». On observe à cet égard une forme de porosité et des frontières mouvantes entre les enfants à situation de handicap, les enfants en difficulté scolaire grave et durable, et les élèves à besoins éducatifs particuliers ([290]).

Des évolutions systémiques sont donc indispensables pour faire de l’école inclusive une réalité concrète. Il en va du respect des droits fondamentaux des enfants, mais aussi de la consolidation du pacte social, garant de l’égalité entre les citoyens et du respect de la différence.

Le droit aux études supérieures reste en partie théorique, malgré les progrès observés depuis 2005

Un principe affirmé en 2005 qui s’est accompagné d’une croissance importante du nombre d’étudiants handicapés

1. L’affirmation progressive du droit à l’enseignement supérieur

● Aux termes de l’article 20 de la loi du 11 février 2005 « les établissements d’enseignement supérieur inscrivent les étudiants handicapés ou présentant un trouble de santé invalidant dans le cadre des dispositions réglementant leur accès au même titre que les autres étudiants, et assurent leur formation en mettant en œuvre les aménagements nécessaires à leur situation dans l’organisation, le déroulement et l’accompagnement de leurs études » ([291]). L’article L. 112-5 du code de l’éducation, qui instaure un principe de formation de la communauté éducative au handicap, s’applique également aux personnels de l’enseignement supérieur. De même, le droit garantit la possibilité de l’aménagement des épreuves selon plusieurs conditions qui sont précisées par arrêtés et circulaires ([292]).

La loi de 2005 a ainsi reconnu un droit d’accès à l’enseignement supérieur pour les personnes en situation de handicap et donné aux établissements la responsabilité de mettre en œuvre ce principe, également consacré à l’article 9 de la CIDPH.

● Ces dispositions ont été complétées dans le cadre d’évolutions législatives et réglementaires relatives à l’organisation des études supérieures :

– la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche ([293]), dite loi « Fioraso », a rendu obligatoire les schémas directeurs pluriannuels en matière de handicap (article L. 712-3 du code de l’éducation), feuille de route stratégique que doit adopter chaque établissement. La commission de la formation et de la vie universitaire est en charge d’édicter les mesures nécessaires à l’accueil et à la réussite des étudiants handicapés (article L. 712-6-1 du code de l’éducation) ;

– la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants ([294]) permet aux étudiants qui le souhaitent de renseigner dans le cadre de leurs démarches d’orientation une fiche de liaison où ils indiquent leurs besoins d’accessibilité et de compensation. Les commissions d’accès à l’enseignement supérieur (CAES), dont le rôle est d’aider les élèves n’ayant pas reçu de propositions d’admission sur Parcoursup, s’assurent de la prise en compte des besoins spécifiques des étudiants en situation de handicap et peuvent être sollicitées pour le réexamen de certains dossiers ([295]). Dans un objectif de simplification des démarches de l’étudiant, le droit prévoit aussi la portabilité des aménagements d’examens entre le cycle secondaire et les études supérieures ([296]) ;

– les règles d’attribution des bourses étudiantes sur critères sociaux ont également évolué pour faciliter leur accès aux étudiants handicapés et aidants.

Ces évolutions témoignent d’une prise de conscience progressive qu’il faut saluer, bien que le chemin à parcourir reste encore long.

2. Une responsabilité qui incombe avant tout aux établissements

Un étudiant en situation de handicap ne bénéficie pas systématiquement d’une reconnaissance de droits par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH). L’enseignement supérieur présente un fonctionnement et une conception du handicap distincts de l’Éducation nationale, qui « externalise » la reconnaissance et l’accompagnement des élèves en situation de handicap aux MDPH.

Dans l’enseignement supérieur, les étudiants en situation de handicap sont ceux qui se déclarent auprès de la mission handicap ou du référent de leur établissement, qu’ils bénéficient ou non d’une reconnaissance de la MDPH. Cette solution, qui a le mérite de s’inscrire dans le droit commun, traduit aussi l’impensé que constitue la prise en charge du handicap dans l’enseignement supérieur. Ainsi, pour le président de la commission diversité de la Conférence des grandes écoles, l’enseignement supérieur est le « parent pauvre » du handicap, en comparaison de l’école et du monde du travail.

La procédure de demande d’aménagements a lieu au sein même de l’établissement. Le référent handicap est chargé d’accompagner l’étudiant dans la formulation de la demande. Un avis médical d’un médecin désigné par la CDAPH est obligatoire pour les aménagements d’examens mais pas pour les aménagements d’études ([297]).

Les aménagements accordés peuvent être de plusieurs natures : aménagements horaires, achats d’équipements spécifiques, aides humaines ou pédagogiques. L’aide humaine diffère sensiblement de ce qui existe à l’école. On dénombre très peu d’AESH dans l’enseignement supérieur, mais les étudiants peuvent bénéficier d’une aide à la prise de notes, de préférence par un étudiant suivant la même formation ([298]), ou d’un tutorat par un pair ou par un enseignant.

Ces différents aménagements sont en principe formalisés dans un plan d’accompagnement de l’étudiant en situation de handicap (PAEH).

Un nombre limité mais en très nette progression d’Étudiants handicapés

À la rentrée 2023, on comptait 64 000 étudiants en situation de handicap dans l’enseignement supérieur public et privé, dont la grande majorité à l’université.

Ils sont ainsi huit fois plus nombreux qu’en 2003 et presque deux fois plus nombreux qu’en 2018 ([299]).

Évolution du nombre d’étudiants inscrits à l’université entre 2003 et 2024

Source : Ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Les étudiants avec des troubles du langage et de la parole représentent près d’un quart des étudiants handicapés (24,4 %) et 17 % présentent un trouble psychique. 83,6 % des étudiants en situation de handicap bénéficient, lors de leurs examens, d’au moins un aménagement des modalités de passation des épreuves. L’aménagement d’examen le plus répandu est le temps majoré, suivi par la mise à disposition d’une salle particulière pour composer (respectivement 82,7 % et 22,2 % des bénéficiaires y ont recours).

Malgré cette progression importante qu’il faut saluer, le nombre d’étudiants handicapés reste faible et les conditions de leur accompagnement insatisfaisantes. Alors que les élèves handicapés représentent 3,8 % du total des élèves pour le primaire et le secondaire, les étudiants handicapés ne représentent que 2,2 % de l’ensemble de la population étudiante. Ces chiffres ne recouvrent pas nécessairement les mêmes réalités, dans la mesure où les étudiants handicapés sont ceux qui se déclarent comme tels auprès de la mission handicap ou du référent handicap de l’établissement, indépendamment d’une éventuelle reconnaissance de la MDPH.

L’accès aux études supérieures se joue bien en amont, et le fait de ne pas avoir accès à une scolarité complète peut fragiliser les résultats scolaires et donc la capacité à poursuivre ses études. Pour reprendre les termes d’APF France handicap, les personnes handicapées qui atteignent l’enseignement supérieur sont des « rescapés » de l’Éducation nationale.

Il faut d’ailleurs noter que les étudiants handicapés font des études plus courtes que la moyenne de la population étudiante, avec une rupture nette entre le premier et le second cycle universitaire, même si des progrès ont été enregistrés ces dernières années.

Répartition des étudiants par cycle pour l’année 2023-2024

Source : Ministère chargé de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Enfin, les étudiants handicapés ont peu accès aux études les plus sélectives. Les classes préparatoires aux grandes écoles ne comptent que 0,3 % d’étudiants handicapés ([300]).

Une dynamique à poursuivre pour renforcer l’effectivité du droit à l’enseignement supérieur

Globalement, la mise en œuvre du droit à l’enseignement supérieur reste partielle, et les études demeurent pour beaucoup inatteignables. Les étudiants en situation de handicap se heurtent à de nombreux obstacles en termes d’accès et d’aménagements. Les auditions ont aussi fait ressortir un manque d’accompagnement des établissements par leurs autorités de tutelle pour mettre en œuvre les dispositifs d’accompagnement et d’aménagement.

L’accès à l’enseignement supérieur fait partie des points de préoccupation soulevés dans les observations finales du Comité des droits des personnes handicapées de l’ONU de 2021. Le Comité appelle la France à adopter des programmes assortis d’échéances et d’objectifs précis afin de promouvoir l’accès des personnes handicapées à l’enseignement supérieur, et à veiller à ce que les jeunes handicapés puissent obtenir un appui individualisé grâce à des aménagements raisonnables, notamment en vue de faciliter la mobilité de ceux qui souhaitent se rendre à l’étranger, ou à l’accès à la langue des signes.

Les rapporteurs ont, au cours de leurs travaux, identifié plusieurs axes d’amélioration.

1. Un enjeu central d’orientation dès le lycée

Les moyens développés pour accompagner les élèves dans leurs choix d’orientation au lycée sont globalement insuffisants. Cette problématique est exacerbée chez les élèves handicapés, pour qui l’arrivée dans les études supérieures, en lien avec l’âge de la majorité, peut susciter de nombreuses craintes.

L’un des principaux leviers d’action pour renforcer l’effectivité du droit d’accès à l’enseignement supérieur est donc celui de la transition entre le secondaire et le supérieur, pour lutter contre l’autocensure et les plafonds de verre auxquels se heurtent les jeunes en situation de handicap.

Des dispositifs généralistes d’« aide à la réussite » existent (circulaire n° 2013-0012 du 18 juin 2013), tel que les cordées de la réussite qui établissent des partenariats entre les établissements du secondaire et d’enseignement supérieur pour lutter contre l’autocensure et susciter l’ambition scolaire. Ces dispositifs intègrent parfois des actions spécifiques à destination des étudiants en situation de handicap ([301]).

Une information et des actions de sensibilisation dès le collège sont nécessaires pour que les élèves puissent se projeter dans les parcours de l’enseignement supérieur. La Conférence des grandes écoles préconise, dans son livre blanc relatif à l’enseignement supérieur inclusif, le développement de programmes de tutorats à destination des collégiens et lycéens handicapés et l’intervention de référents handicaps dans les lycées. Les rapporteurs considèrent en outre indispensable de garantir l’accessibilité des salons étudiants, et de veiller à ce que chaque établissement présent y informe les futurs étudiants sur les conditions d’accueil prévues pour les étudiants en situation de handicap.

2. Renforcer les moyens des missions handicap et l’enveloppe budgétaire dédiée à l’université inclusive

Les établissements sont libres de définir les modalités pratiques de mises en œuvre de l’inclusion des étudiants handicapés, en raison du principe d’autonomie des universités. Cela peut conduire à des moyens très disparates et des iniquités de traitement importantes.

Ainsi, les missions handicap, qui jouent un rôle central en matière d’accompagnement, n’existent pas dans tous les établissements. Certaines missions regroupent une dizaine de personnes, d’autres établissements n’ont qu’un référent handicap, dont le niveau de formation est variable.

Le budget global déployé par l’État en soutien des missions handicap dans les établissements du supérieur public demeure insuffisant. Après avoir stagné pendant près de quinze ans autour de 7,5 millions d’euros par an, une première augmentation a été actée en 2022, avec un doublement de l’enveloppe globale à hauteur de 15 millions d’euros. En 2024, une nouvelle hausse a été décidée, l’enveloppe globale atteignant 25 millions d’euros. Ce rattrapage bienvenu n’est toutefois pas suffisant : le budget a certes été multiplié par trois depuis 2007, mais dans le même temps, le nombre d’étudiants handicapés a été multiplié par huit. Rapporté au nombre d’étudiants concernés, le budget est donc en baisse.

Il convient de relever qu’une partie de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) peut être allouée à la question du handicap et que le ministère finance des projets ciblés dans le cadre de l’appel à manifestation d’intérêt (AMI) « universités inclusives démonstratrices »

Auditionnée par les rapporteurs, France Universités a déploré des moyens insuffisants qui limitent l’accès à l’aide humaine (preneurs de note, interprètes, etc.) pour les étudiants handicapés. Les établissements de petite taille sont insuffisamment accompagnés. Ainsi, à titre d’exemple, l’école nationale supérieure d’architecture de Paris-Belleville a regretté au cours de son audition avoir dû élaborer seule sa charte handicap, sans soutien des ministères de tutelle.

Les rapporteurs se joignent aux remarques formulées par le CNCPH qui, dans son document comportant soixante-treize recommandations pour en faveur de l’accessibilité de l’enseignement supérieur, appelle à viser une égalité de traitement, quels que soient les lieux de formation, les types de formation ou les ministères de tutelle ([302]). Le principe d’autonomie des universités ne saurait supplanter la solidarité nationale.

● Les rapporteurs appellent globalement à un renforcement de la ligne budgétaire par laquelle l’État contribue à l’accompagnement des étudiants handicapés. En outre, il serait utile d’établir un bilan de l’AMI « universités inclusives démonstratrices » et d’identifier les mesures pouvant être transposées dans l’ensemble des établissements supérieurs.

Enfin, il est essentiel de veiller aux moyens des établissements d’enseignement supérieur en général, sans limiter la réflexion aux universités. Ainsi, les écoles d’architecture en particulier ont fait part au cours de leur audition de leur difficulté à financer les aides nécessaires pour accompagner les étudiants en situation de handicap, faute de soutien financier de la part des administrations de tutelle.

3. Faciliter l’accès aux droits

Malgré la portabilité désormais possible d’année en année des aménagements d’examen, le Collectif Lutte et handicaps pour l’égalité et l’émancipation (CLHEE) déplore le fait que « dans les facs, les démarches pour les aménagements sont à refaire chaque semestre, l’étudiant a souvent la charge de former et informer ses professeurs qui changent chaque semestre, et la procédure complète peut prendre le semestre entier avant d’arriver à une réelle application des aménagements. On a de la chance si on bénéficie de 3 mois d’aménagement consécutifs. » ([303])

Certaines bonnes pratiques existent, telles que des PAEH applicables pour l’ensemble du cursus, mais elles sont loin d’être généralisées. Une simplification est indispensable. Les rapporteurs appellent donc à des évolutions d’ordre réglementaire visant à simplifier les démarches des étudiants handicapés : dès lors que la nature du handicap le justifie, l’étudiant ne devrait pas avoir à reformuler ses demandes d’aménagements à chaque rentrée universitaire.

Il convient également de mieux évaluer les besoins des étudiants handicapés et d’harmoniser les règles applicables. APF France handicap recommande ainsi de renforcer le rôle et les missions des équipes plurielles en charge de l’évaluation et de les rendre effectives dans l’ensemble des établissements. Cette recommandation rejoint celle de la Conférence des grandes écoles, qui suggère la mise en place de commissions d’accessibilité de l’enseignement supérieur. Ces commissions permettraient de formaliser davantage les procédures et de garantir une approche pluridisciplinaire dans l’évaluation des besoins de l’étudiant, et non purement médicale.

Beaucoup d’étudiants peuvent être réticents à se signaler, pour éviter une forme de stigmatisation. Il convient de déconstruire les préjugés et d’informer les étudiants sur les aides disponibles pour favoriser l’accès aux droits.

4. Harmoniser et rendre effectives les aides et aménagements

● Concernant les aides et les aménagements proposés par les établissements d’enseignement supérieur, les modalités de prise en charge diffèrent beaucoup en fonction des établissements en raison, notamment du principe d’autonomie des universités.

● Les aménagements pédagogiques ne sont pas toujours accordés ou respectés :

– l’aide fournie par l’établissement d’enseignement supérieur, et notamment l’aide humaine, connaît des disparités importantes et des moyens contraints ;

– des obstacles particuliers peuvent se présenter lorsque l’étudiant souhaite effectuer une année à l’étranger. Il s’agit d’un des points de vigilance mis en avant par l’ONU. La mise en place d’un accompagnement et le renforcement des soutiens spécifiques ([304]) sont, à cet égard, essentiels. Cela suppose une mobilisation renforcée du réseau diplomatique. Les acteurs saluent la présence des référents handicaps dans certaines ambassades qui peuvent faciliter les conditions d’accueil (Berlin, Mexico, Lisbonne) ;

– les associations entendues par les rapporteurs remontent des difficultés quant à la sanction des absences. Ainsi, certaines formations limitent le nombre d’absences par semestre, y compris les absences justifiées, ce qui peut être discriminatoire pour les personnes handicapées ou malades ;

– la liberté pédagogique des enseignants, principe fondamental de l’enseignement supérieur, ne saurait justifier un refus d’adaptations ou d’aménagements nécessaires à l’accessibilité des cours. Certains élèves se heurtent aujourd’hui à des refus inadmissibles en la matière – par exemple, l’interdiction de l’usage de l’ordinateur en cours. Les rapporteurs préconisent de rendre le plan d’accompagnement de l’étudiant handicapé (PAEH) opposable aux enseignants qui refuseraient des aménagements, avec d’éventuelles sanctions en cas de non-respect.

● Les freins à l’enseignement supérieur sont aussi à rapprocher des freins plus généraux qui limitent l’autonomie des personnes handicapées dans leur vie adulte, développés dans la première partie du présent rapport.

L’accès aux études supérieures nécessite de favoriser les liens entre les universités et le secteur médico-social. Ainsi, il est primordial de garantir l’accès sur les campus aux personnes aidantes qui ne relèvent pas du milieu universitaire, notamment pour les étudiants hébergés en foyer et en établissement médico-social. Les réponses en la matière sont loin d’être uniformes sur l’ensemble du territoire, ce qui peut entraver la poursuite d’études de certains étudiants.

5. Bâtir une université inclusive

En complément des aménagements pédagogiques, qui doivent impérativement être respectés, il importe de dépasser la logique des droits individuels pour aller vers celle de l’accessibilité universelle.

● Une réflexion doit être menée sur l’accessibilité des cours et des contenus, qu’il s’agisse des travaux dirigés, travaux pratiques ou des cours magistraux. Le CNCPH insiste sur la nécessité de développer les outils de l’accessibilité, avec des interprètes, des dispositifs de transcription écrite simultanée, des boucles magnétiques, des preneurs de notes mais aussi une utilisation de supports accessibles (polices, taille des interlignes, textes non justifiés, etc.) et de nouvelles pratiques pédagogiques (mise à disposition en amont du cours d’un plan et des mots-clés, réduction des implicites, etc.).

Ces évolutions rendent essentielles des actions de formation et de sensibilisation du personnel, des enseignants chercheurs, des intervenants extérieurs et des jurys d’examen. La formation initiale des enseignants chercheurs sur cette question doit être renforcée et un module obligatoire pourrait être instauré en fin de thèse, comme cela a été suggéré au cours des auditions.

● On rappellera également que le manque d’accessibilité des bâtiments, de leurs annexes (bibliothèques, salles de sport), de la chaîne de déplacement (voierie et espace public) et des logements sont également responsables du manque d’inclusion de l’enseignement supérieur. Les rapporteurs soulignent que l’accessibilité bâtimentaire implique de penser des espaces calmes au sein des universités et des restaurants universitaires, conditions d’un environnement accessible aux étudiants handicapés présentant des troubles psychiques ou cognitifs.

● Enfin, la vie étudiante et son accessibilité pour les étudiants handicapés reste à construire. Le CNCPH propose de mettre en place des modules de sensibilisation obligatoires pour les associations étudiantes, notamment lorsqu’elles sont financées par les établissements, ce qui constitue aux yeux des rapporteurs une piste intéressante.

III. L’emploi : des évolutions significatives engagées depuis 2005, mais des discriminations qui restent nombreuses et une réforme du milieu protégé qui reste au milieu du gué

Le chapitre II du titre IV de la loi de 2005 porte sur l’emploi, le travail adapté et le travail protégé (articles 23 à 40). Le législateur, considérant l’accessibilité du monde du travail comme l’un des leviers de l’inclusion, entendait alors donner la priorité, « chaque fois que possible, au travail en milieu ordinaire » ([305]). Ces dispositions réforment le fonctionnement de l’obligation d’emploi des personnes handicapées (OETH) et l’étendent à la fonction publique ; elles instaurent les principes de non-discrimination et d’aménagement raisonnable ; elles font évoluer les règles d’orientation des personnes handicapées dans le monde du travail, transforment les ateliers protégés en entreprises adaptées et apportent des modifications significatives au fonctionnement du secteur dit protégé.

En vingt ans, ces règles ont beaucoup évolué, tant au niveau législatif que réglementaire, certaines de manière paramétrique (notamment concernant l’OETH), d’autres de façon plus systémique (orientation et insertion professionnelle, milieu protégé). L’évaluation de la loi de 2005 nécessite donc de prendre en compte ces évolutions et de s’interroger sur l’actualité des principaux constats et objectifs formulés par le législateur il y a vingt ans.

Si la situation dans l’emploi des travailleurs handicapés s’est incontestablement améliorée, de nombreuses questions et problématiques demeurent, qu’il s’agisse de la situation observable dans le monde du travail dit ordinaire, où les discriminations et problèmes d’accessibilité restent majeurs, ou de celle du milieu « protégé ». Le monde du travail doit encore évoluer pour inclure pleinement les personnes handicapées. Les rapporteurs tiennent toutefois à souligner que le travail n’a pas vocation à concerner l’ensemble des personnes handicapées, certaines d’entre elles n’étant pas à même d’exercer une activité professionnelle ([306]).

A. Malgré des évolutions significatives depuis 2005, le chemin pour rendre le monde du travail véritablement accessible reste long

1. L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH) a insufflé une dynamique indéniable mais insuffisante

a. Les modifications apportées en 2005

La loi de 2005 a apporté des modifications à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (OETH), qui constitue l’un des piliers du volet emploi des politiques du handicap. Dès la loi du 23 novembre 1957 ([307]), le droit français définit les travailleurs handicapés et cherche à développer le reclassement des personnes handicapées et des mutilés de guerre. L’OETH est instaurée par la loi n° 85-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l’emploi des personnes handicapées. Elle instaure une obligation d’emploi d’au moins 6 % de travailleurs handicapés pour tout employeur de vingt salariés ou plus ([308]). Chaque année, l’employeur effectue une déclaration relative à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés (DOETH), dans laquelle il fait mention du nombre de travailleurs handicapés employés et des éventuelles mesures en faveur de l’emploi indirect (recours à des stagiaires ou à des contrats de sous-traitance par exemple). Les travailleurs handicapés de plus de 50 ans comptent pour 1,5 bénéficiaire. Si le quota de 6 % n’est pas atteint, l’employeur doit s’acquitter d’une contribution, proportionnelle au manquement, versée à un fonds géré par une association paritaire, l’Association de gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph), qui finance des outils et des aides pour accompagner les travailleurs handicapés dans le monde professionnel.

En 2005, le législateur n’a pas modifié les grands principes de l’OETH, mais a cherché à renforcer son effectivité et à étendre son champ d’application.

● Ainsi, plusieurs aménagements techniques ont été apportés, concernant les bénéficiaires, les modalités de décompte, le calcul de l’effectif global de l’entreprise ainsi que les modalités de calcul de la contribution. Les règles de décompte sont simplifiées afin d’éviter certaines dérives : ainsi, avant la loi de 2005, une personne handicapée pouvait compter pour 5,5 unités bénéficiaires, d’après l’exposé des motifs du projet de loi. Afin de renforcer la portée et la cohérence des actions conduites par l’Agefiph, le législateur instaure également une convention d’objectifs entre l’Agefiph et l’État (article 26 de la loi). L’accès aux marchés publics est désormais interdit aux entreprises qui ne se soumettraient pas à l’obligation de déclaration (article 29).

● L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés est étendue aux trois versants de la fonction publique. En effet, il incombe à la fonction publique une forme d’exemplarité et il était paradoxal que les personnes publiques ne soient pas soumises à l’obligation d’emploi. La loi crée le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), dont le fonctionnement contributif est analogue à celui de l’Agefiph. Le FIPHFP est un établissement public administratif exerçant ses missions sous la tutelle des ministres chargés des personnes handicapées, de la fonction publique de l’État, de la fonction publique territoriale, de la fonction publique hospitalière et du budget ([309]). En complément, la loi renforce les obligations des employeurs publics : elle leur interdit d’écarter des concours un candidat ayant fait l’objet d’une orientation en milieu ordinaire par la CDAPH, et prévoit des possibilités d’aménagement des épreuves et des recrutements contractuels.

b. Les modifications paramétriques intervenues depuis 2005

Depuis 2005, l’obligation d’emploi a fait l’objet de plusieurs modifications législatives et réglementaires. Outre des sanctions renforcées pour les entreprises à « quota zéro » ([310]), son fonctionnement a été simplifié et sa portée renforcée. L’article 67 de la loi Avenir professionnel de 2018 ([311]) réforme en ce sens le fonctionnement de l’OETH. La réforme est pleinement entrée en vigueur depuis le 31 décembre 2024.

Les modifications apportées au fonctionnement de l’OETH ont donc contribué à son renforcement. Le champ des entreprises concernées a toutefois été légèrement restreint : sont désormais concernées les entreprises dont l’effectif moyen annuel dépasse dix-neuf personnes pendant au moins cinq années consécutives ([312]). Il convient également de signaler des effets de bord, qui risquent de devenir plus importants maintenant que la loi Avenir professionnel est pleinement entrée en vigueur. En effet, l’activité économique des entreprises adaptées et des Esat est pénalisée car les prestations de sous-traitance qu’ils proposent sont de moins en moins déductibles dans le calcul de l’OETH.

En outre, aux termes des modifications apportées par la loi Avenir professionnel, l’article L. 5212-2 du code du travail prévoit désormais que le taux de l’OETH doit être révisé tous les cinq ans, en référence à la part des bénéficiaires de l’obligation d’emploi dans la population active et à leur situation au regard du marché du travail, après avis du comité national consultatif des personnes handicapées. Théoriquement, cette révision aurait donc dû intervenir en 2024, ce qui n’a pas été le cas.

c. Un bilan en demi-teinte

Depuis la loi de 2005, la situation d’emploi des personnes handicapées s’est améliorée. En 2023, la part des travailleurs handicapés au sein des personnes en emploi s’établit à 4,3 %, contre 2,1 % en 2002. Le nombre d’agents handicapés dans la fonction publique est passé de 164 000 à 270 000 et le nombre de salariés dans le secteur privé de 252 000 à 674 000. Les interventions au titre de la compensation du handicap (Agefiph et FIPHFP) ont été multipliées par trois, atteignant 80 000 interventions annuelles en 2023, et correspondent sur vingt ans à un montant total de 11 milliards d’euros ([313]).

Le nombre de personnes handicapées en emploi a donc progressé, mais le taux de 6 % n’est toujours pas atteint, avec des disparités importantes entre le secteur privé et le secteur public :

– la mise en œuvre de l’obligation d’emploi est encore loin d’être atteinte dans le secteur privé, avec en 2023 un taux d’emploi direct de 3,6 % ([314]). Avec la survalorisation des employés de plus de 50 ans, ce taux s’élève à 4,7 %. Il varie fortement en fonction de la taille de l’entreprise : plus l’entreprise est grande, plus le taux d’emploi direct est élevé, ce qui témoigne d’un besoin important d’accompagnement des petites et moyennes entreprises. 31 % des entreprises n’emploient toujours aucun bénéficiaire de l’OETH. Les différences sont aussi significatives en fonction des filières professionnelles (voir les graphiques ci-dessous).

Taux d’atteinte directe de l’OETH et répartition du taux en 2023 dans le secteur privé

Lecture : En 2023, les entreprises de la construction assujetties à l’OETH emploient directement, après majoration des 50 ans ou plus, 68 % des effectifs attendus

Source : Dares, L’obligation d’emploi des travailleurs handicapés en 2023, 2023.

– la situation d’emploi des personnes handicapées est meilleure dans la fonction publique. En 2024, la part des travailleurs handicapés y atteint 5,93 % ([315]). Le taux d’emploi et le nombre de personnes handicapées dans la fonction publique ont crû de 65 % en 20 ans ([316]). Des différences importantes subsistent entre les différents versants de la fonction publique : la fonction publique territoriale a dépassé le taux de 6 % (7,24 % en 2024), alors que la fonction publique de l’État (4,86 %) et la fonction publique hospitalière (5,9 %) ne l’atteignent pas encore ([317]).

Ces disparités reflètent la structure de l’emploi propre à chaque versant de la fonction publique. La moitié des agents en situation de handicap sont des agents de catégorie C, en raison de leur moindre qualification résultant des inégalités persistantes dans l’accès à l’éducation et à la formation. Or, les postes de catégorie A sont surreprésentés dans la fonction publique d’État. À l’inverse, les agents de catégorie C sont surreprésentés dans la fonction publique territoriale. Ces disparités sont aussi la traduction de l’usure professionnelle de certains métiers. Certains emplois au sein des fonctions publiques territoriale et hospitalière peuvent générer de l’usure professionnelle en raison de leur pénibilité (tels les emplois d’aide-soignant, d’éboueur ou d’auxiliaire de puériculture) et cette usure peut conduire à l’apparition d’un handicap pour les agents publics concernés. Ce constat souligne les limites du seul indicateur du taux d’emploi des personnes handicapées en rappelant que le travail lui-même peut être à l’origine du handicap.

En outre, une partie du succès de l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique peut être nuancée en raison des modalités de son calcul, qui diffèrent de celles prévues dans le secteur privé, avec notamment des règles d’exemption ou de déduction pour certaines catégories de personnels.

d. Des marges d’amélioration pour les fonds pour l’insertion professionnelle

L’Agefiph et le FIPHFP sont en charge de la gestion des contributions versées au titre de l’OETH. Ils proposent des aides et des prestations pour les travailleurs handicapés et leurs employeurs. Elles peuvent être de nature directe (aides versées aux travailleurs ou aux employeurs) et s’inscrivent alors dans le cadre de la compensation ; ou indirecte (financement du réseau Cap emploi). Les aides directes peuvent être attribuées au cas par cas, ou dans le cadre de conventions passées avec les employeurs.

Les budgets d’intervention des deux fonds s’établissent, en 2024, à 577 millions d’euros pour l’Agefiph et à 111 millions d’euros pour le FIPHFP.

Depuis 2005, les modalités de fonctionnement de ces fonds ont évolué. L’Agefiph et le FIPHFP ont conduit des démarches de simplification et de communication autour des aides proposées. En particulier, l’Agefiph s’est engagée, dans le cadre de sa convention d’objectifs, à dématérialiser la plupart des démarches relatives aux demandes d’aides (90 %) ([318]).

Des difficultés significatives persistent néanmoins. Si les aides versées par ces fonds sont utiles, elles sont parfois mal paramétrées, trop peu connues des petites structures, avec des procédures d’obtention longues et complexes, qui peuvent décourager les salariés et les employeurs.

Un important besoin de simplification dans l’accès aux aides reste donc manifeste.

Dans sa contribution écrite, le FIPHFP indique que le premier motif de refus des aides est celui de l’absence de préconisation médicale ou son caractère trop ancien – au total 14,5 % des demandes sont refusées. Les employeurs rencontrent des difficultés, en particulier dans les territoires ruraux, à obtenir des prescriptions du médecin du travail. L’évolution des règles d’attribution des aides a été décidée, pour l’aide aux déplacements en compensation du handicap, l’aide « Auxiliaire dans le cadre des actes quotidiens dans la vie professionnelle » et l’aide « Auxiliaire dans le cadre des activités professionnelles », en portant la durée de validité de la préconisation médicale d’un à trois ans. Il s’agit d’un progrès à saluer et il serait pertinent d’étudier si cette mesure peut être étendue à d’autres aides fournies par le FIPHFP ou l’Agefiph.

Du côté de l’Agefiph, un récent rapport de l’Igas consacré à la gouvernance des politiques de l’emploi des personnes en situation de handicap ([319]) indique que « la palette des dispositifs a connu par ailleurs quelques simplifications mais ciblées, ce qui ne contribue pas à sa lisibilité globale ». Entendu par les rapporteurs, le Medef a relevé la nécessité d’améliorer la réactivité des services et la connaissance de l’offre par les entreprises.

Des difficultés particulières sont identifiées de longue date autour de l’aide à l’emploi des travailleurs handicapés (AETH) ([320]), qui compense les charges induites par un handicap lourd (article L. 5213-11 du code du travail). Cette aide est sous-utilisée, complexe et lourde budgétairement ([321]). Elle doit faire l’objet d’une réforme pour la rendre plus facilement mobilisable et plus efficace, notamment en conditionnant son obtention à l’accompagnement actif du travailleur en situation de handicap au sein de l’entreprise.

Les rapporteurs appellent à renforcer la communication, y compris auprès des petites structures, mais aussi à poursuivre les efforts engagés en matière de clarté, de lisibilité et d’efficience des aides disponibles. Des mesures spécifiques doivent se déployer à l’endroit des petites entreprises, avec le concours des réseaux consulaires (chambres de commerce et d’industrie, chambres des métiers de l’artisanat, chambres d’agriculture) et des fédérations professionnelles concernées.

e. Une réflexion nécessaire sur le budget et la gouvernance

● Les modalités de financement du FIPHFP et de l’Agefiph se caractérisent par un effet ciseau entre les recettes et les dépenses. À mesure que le taux d’emploi des personnes handicapées augmente, les sollicitations pour obtenir des aides augmentent également tandis que le volume des contributions baisse. Ce paradoxe aboutit à une gestion des ressources qui peut s’établir au détriment des personnes accompagnées et à une gestion des dépenses en fonction des ressources disponibles et non des besoins à couvrir.

Dès lors, il est nécessaire d’entreprendre dès aujourd’hui une réflexion sur l’avenir de ces outils qui jouent un rôle clé en termes de compensation. Entendu en audition, le FIPHFP identifie plusieurs pistes, telles que l’amélioration des contrôles ou la révision des modalités de calcul, en limitant les dérogations et certaines déductions.

À moyen terme, un rehaussement du taux de 6 % ou un accroissement du montant des contributions pourrait offrir une solution simple pour augmenter les ressources de ces deux fonds. Cette solution aurait toutefois l’inconvénient de conserver les mêmes écueils et une réflexion plus structurelle semble nécessaire pour trouver d’autres modalités de financement.

● L’Agefiph fait face à des difficultés financières et de gouvernance importantes. La mise en place des conventions d’objectifs entre l’État et l’Agefiph n’a pas été pleinement satisfaisante. Après une éclipse de dix ans, entre 2010 et 2021, une nouvelle convention a été signée pour 2021-2024 puis prolongée jusqu’à 2025. La période récente a été marquée par d’importantes tensions entre l’Agefiph et l’État, rappelées dans le rapport de l’Igas précité, autour des questions de financement et plus particulièrement des ressources allouées par l’Agefiph aux entreprises adaptées. La ministre chargée de l’emploi a ainsi refusé d’approuver les comptes de l’Agefiph au printemps 2024. Des mesures de redressement budgétaire ont été prises par l’Agefiph et des moyens ont été dégagés pour les entreprises adaptées et les Cap emploi, au détriment du budget prévu en matière de formation, qui a été divisé par trois ([322]). Les rapporteurs souhaitent à ce titre relayer la préconisation de l’Igas, qui estime urgent un travail conjoint entre l’État, l’Agefiph, France Travail et les régions « pour organiser une prise de relai effective, notamment dans le cadre des plans régionaux d’investissement dans les compétences (Pric), sous peine de perte de chances pour les personnes en situation de handicap ». Le rapport invite également plus globalement à maintenir le réinvestissement de l’État dans la durée et propose la nomination d’un commissaire du Gouvernement au sein de l’Agefiph.

f. Supprimer la liste des catégories d’emplois exigeant des conditions d’aptitude particulière

Un décret en date du 22 janvier 1988, toujours en vigueur, fixe les catégories d’emplois exigeant des conditions d’aptitude particulières (Ecap), considérés comme difficilement exerçables par des personnes handicapées. Ces emplois permettent de moduler la contribution versée au titre de l’obligation d’emploi pour les entreprises du secteur privé, en excluant les postes concernés du calcul de l’OETH.

L’article 67 de la loi Avenir professionnel prévoyait des négociations au sein des branches professionnelles en vue d’élaborer des propositions de révision de cette liste, qui fait l’objet d’importantes critiques. Ces travaux n’ont pu aboutir en raison des divergences entre les associations, favorables à sa suppression, et les organisations représentatives des employeurs, favorables à son maintien.

Les rapporteurs considèrent cette liste discriminatoire et obsolète. Comme la rapporteure Christine Le Nabour le soulignait déjà dans son avis budgétaire sur la mission Solidarité, insertion et égalité des chances du projet de loi de finances pour l’année 2025, « il est par exemple difficilement compréhensible qu’en fassent partie les vendeurs polyvalents dans les grands magasins, ou encore les enquêteurs privés ». Les rapporteurs rappellent que l’orientation des personnes doit désormais reposer sur un diagnostic établi au cas par cas, dans la logique promue par la loi Plein emploi. Le maintien d’une liste de métiers « interdits » entre en contradiction avec cette nouvelle approche. Les rapporteurs appellent à la suppression de la liste Ecap qui est, dans son essence même, discriminatoire.

2. Un monde du travail qui reste dans l’ensemble peu accessible et discriminatoire

Le taux de chômage des personnes handicapées a été significativement réduit et atteint aujourd’hui son plus bas niveau. Il reste toutefois deux fois plus élevé que celui de la population générale : il s’élève à 12 % environ, contre 7,3 % pour la population générale. 55 % des demandeurs d’emploi bénéficiaires de l’obligation d’emploi sont chômeurs de longue durée, une proportion supérieure de 11 points par rapport à l’ensemble de la population active ([323]).

La rémunération des travailleurs handicapés est en moyenne plus basse que celle de la population générale, ce qui s’explique par une surreprésentation du temps partiel (27 % d’entre eux contre 17 % pour la moyenne de l’ensemble des travailleurs ([324])) et par l’occupation d’emplois moins qualifiés (58 % d’employés et 8 % de cadres ([325])).

Les difficultés d’accès à l’emploi des personnes handicapées sont le fruit d’une conjonction de facteurs :

– les personnes handicapées sont moins qualifiées que la moyenne en raison leurs difficultés d’accès à la scolarité et à la formation et du fait que les emplois les moins qualifiés sont aussi les plus susceptibles de produire du handicap. Fin 2023, 38 % des demandeurs d’emploi en situation de handicap sont titulaires au minimum d’un baccalauréat contre 56 % pour les autres demandeurs d’emploi ([326]) ;

– le monde du travail demeure globalement peu accessible, qu’il s’agisse de l’accessibilité physique, mais aussi d’enjeux davantage organisationnels, notamment en termes de temps de travail. Une fois en emploi, les difficultés d’accessibilité sont quotidiennes et l’organisation du temps de travail peut se révéler très inadaptée pour certains types de handicap. Comme le rappelle le Collectif Lutte et handicaps pour l’égalité et l’émancipation (CLHEE), « les emplois à temps partiel sont souvent les plus mal payés et/ou les moins qualifiés. Les emplois à temps partiel sont quasiment inexistants quand il s’agit d’emplois qualifiés ou élevés dans la hiérarchie, peu importe que la personne handicapée ait obtenu un diplôme et des stages pour se qualifier. » ([327]) ;

– la persistance des préjugés à l’endroit des personnes handicapées nourrit les discriminations. Le baromètre annuel 2020 du Défenseur des droits et de l’Organisation internationale du travail montre que le fait d’être handicapé ou d’avoir une maladie chronique multiplie par trois le risque d’être victime de discriminations au travail. Le handicap est ainsi souvent associé à une moindre compétence et à une moindre productivité, ou tout simplement à des difficultés de gestion en termes de ressources humaines. De nombreux employeurs ignorent les aides financières et humaines qu’il est possible d’obtenir, notamment via le FIPHFP et l’Agefiph.

Les personnes handicapées ont tendance à ne pas nécessairement se déclarer comme telles, de peur d’être victimes de discrimination, ce qui les empêche d’accéder à des dispositifs d’aides qui seraient pourtant utiles. Cela se répercute également sur les employeurs, qui ne peuvent pas identifier les personnes handicapées lors des recrutements et ainsi leur proposer les aménagements adéquats.

La persistance de ces discriminations constitue en soi en échec par rapport aux objectifs fixés dans la loi de 2005. Afin de transposer dans le droit français les dispositions de la directive « aménagement raisonnable » ([328]), la loi avait affirmé le principe de non-discrimination dans le monde du travail et précisé que le principe d’égalité de traitement à l’égard des personnes handicapées « s’impose aux employeurs publics comme privés, qui doivent prendre toutes les mesures appropriées pour permettre aux travailleurs d’accéder à un emploi, de le conserver et de progresser, sous réserve que les charges associées ne soient pas disproportionnées, compte tenu des aides qui peuvent être obtenues en compensation ». Le refus de prendre ces mesures est constitutif d’une discrimination.

3. Renforcer l’accessibilité du monde du travail ordinaire

Si l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés a permis d’insuffler une dynamique incontestable, en particulier chez les grands employeurs, la politique de l’emploi des personnes en situation de handicap ne saurait s’y résumer.

En effet, l’OETH présente plusieurs limites. Ainsi, elle ne permet qu’une approche quantitative, reste fondée sur des quotas et la compensation, ne concerne que les entreprises de plus de vingt salariés et peut donner une vision biaisée des efforts fournis par un employeur, notamment lorsque le taux est atteint non pas en raison d’une politique d’emploi dynamique mais plutôt en raison de l’usure professionnelle propre à certains secteurs d’activité.

Ces limites rappelées, les rapporteurs souhaitent insister sur la nécessité de développer les outils visant à favoriser l’accessibilité de l’ensemble du monde du travail. L’accessibilité doit être intégrée au sein des environnements professionnels, pour réduire le besoin de mesures individuelles de compensation. Plus l’accessibilité est pensée de manière systémique par les employeurs, plus elle favorise l’inclusion durable des personnes en situation de handicap. Le travail sur l’évolution des représentations, la lutte contre les discriminations, la sensibilisation des entreprises à leur devoir d’aménagement raisonnable, l’accompagnement de toutes les structures employeuses de même que le renforcement des outils de l’insertion professionnelle et du maintien dans l’emploi doivent être des priorités. Enfin, les politiques de l’emploi des personnes handicapées doivent désormais dépasser une approche strictement quantitative, pour proposer des dynamiques en matière de parcours professionnels.

a. Poursuivre la réforme des outils de l’insertion professionnelle et de l’accompagnement des personnes

En supprimant les Cotorep (cf. partie I du présent rapport), la loi de 2005 modifie les règles d’orientation des travailleurs handicapés dans le monde professionnel, qui relèvent désormais de la compétence des CDAPH. Le cadre fixé en 2005 prévoit donc que la CDAPH évalue les besoins de la personne et l’oriente en conséquence vers le milieu ordinaire ou vers le milieu protégé.

La question de l’orientation et de l’aide à l’insertion professionnelle des travailleurs handicapés a beaucoup évolué depuis 2005. En particulier la loi Plein emploi de 2023 a introduit des changements significatifs dans le fonctionnement du service public de l’emploi.

La loi Plein emploi du 18 décembre 2023 a amorcé un changement de paradigme en faisant de l’accès au monde du travail ordinaire un droit universel à travers la suppression du principe d’orientation en milieu ordinaire par la MDPH ([329]). Chaque personne en situation de handicap est donc présumée pouvoir y travailler. Le cas échéant, la CDAPH se prononcera désormais en matière d’orientation vers un Esat ou un établissement et service de réadaptation professionnelle, sur la base de propositions formulées par France Travail en lien avec les Cap emploi ([330]). Cette réforme de l’orientation des personnes handicapées doit pleinement entrer en vigueur au 1er janvier 2027. Elle constitue une avancée importante vers la désinstitutionnalisation. Une expérimentation est en cours dans plusieurs départements, pour préparer la signature des conventions entre les MDPH, France Travail et les Cap emploi qui devront préciser les conditions de mise en œuvre de ce nouveau circuit ([331]).

● L’accompagnement des demandeurs d’emploi en situation de handicap évolue depuis plusieurs années dans le sens d’un rapprochement avec le droit commun et la simplification du parcours des usagers. L’expertise des Cap emploi, organismes de placement spécialisés dans l’accompagnement des demandeurs d’emploi handicapés, est désormais intégrée au sein de France Travail, avec la mise en place des lieux uniques d’accompagnement dans toutes les agences France Travail, qui permet de réunir en un seul lieu les conseillers France Travail et les conseillers Cap emploi. Ces derniers travaillent désormais en binôme, dans le cadre des « teams handicap » et se partagent les dossiers. Aujourd’hui 80 % des demandeurs d’emploi en situation de handicap sont accompagnés par un conseiller France Travail formé au handicap. Les 20 % restants sont accompagnés par un conseiller Cap emploi : il s’agit de ceux présentant les handicaps les plus lourds (ces conseillers ont un portefeuille réduit en raison de l’intensité plus importante de l’accompagnement) ([332]). Il est essentiel de poursuivre ces efforts en matière de simplification du parcours usager et de veiller à ce que les missions locales soient pleinement intégrées, au vu de leur rôle central en matière d’accompagnement des jeunes en situation de handicap.

L’Igas a récemment salué [333]) une réelle montée en compétence de France Travail sur le champ du handicap et une satisfaction des demandeurs d’emploi en situation de handicap. La formation des accompagnants de France Travail aux enjeux du handicap est à saluer et s’inscrit pleinement dans la logique d’accès au droit commun promue par les rapporteurs.

Il est à cet égard essentiel de préserver et d’homogénéiser les moyens des teams handicap pour garantir « l’accompagnement qualitatif des [travailleurs handicapés] présentant d’importants besoins de rétablissement et de compensation, alors que France Travail pourrait connaître une diminution de ses moyens en 2025 et doit mettre en œuvre plusieurs réformes comme l’inscription de l’ensemble des bénéficiaires du RSA ». De façon générale, les rapporteurs tiennent à souligner que l’inscription dans le droit commun des dispositifs de soutien au handicap implique de veiller à ce que les moyens ne soient pas dilués au détriment des personnes en situation de handicap.

Le rapport de l’Igas souligne également que la réforme du processus d’orientation en Esat aura des effets qu’il convient d’anticiper, puisqu’elle va se traduire par un surcroît d’activité. Concrètement, les conseillers Cap emploi, vont devoir accueillir et évaluer un nouveau public. Il est donc essentiel de suivre les expérimentations en cours et d’accorder les moyens nécessaires à la mise en œuvre de ces réformes.

● Les dispositifs d’accompagnement se sont développés, notamment avec la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui a instauré le dispositif d’emploi accompagné, renforcé depuis.

Selon les chiffres de la DGCS, au 31 décembre 2023, 8 902 personnes bénéficient de l’emploi accompagné soit cinq fois plus qu’en 2018. D’après France Travail, 58 % des personnes sans emploi à l’entrée du dispositif ont ainsi trouvé un emploi. Les effets sur le maintien en emploi sont également notables. 55 % des personnes ayant trouvé un emploi dans le cadre du dispositif sont toujours en emploi au 31 décembre 2023 ([334]). Le Gouvernement ambitionne un accompagnement de 30 000 bénéficiaires d’ici 2027.

L’emploi accompagné est un dispositif salué dans son principe mais qui mérite d’être davantage soutenu et dont les objectifs et le pilotage doivent être clarifiés et confiés aux acteurs de l’emploi.

Il convient par ailleurs de saluer et d’appeler à poursuivre les efforts mis en œuvre pour favoriser l’accès des apprenants en situation de handicap à la formation de droit commun. Ainsi, France Travail a révisé ses marchés de formation en intégrant, dans le cahier des charges, l’obligation pour les organismes de formation de concevoir leurs formations afin qu’elles soient adaptées aux apprenants en situation de handicap, y compris ceux présentant des handicaps invisibles. En outre, France Travail demande, pour la première fois, que ses prestataires soient en mesure de proposer des formations à temps partiel. Ces sessions à temps partiel ne seront pas uniquement destinées aux apprenants dont le handicap pourrait induire une fatigabilité, mais seront également accessibles à d’autres publics vulnérables, tels que les mères de famille élevant seules leurs enfants ([335]).

b. Permettre le cumul entre l’allocation aux adultes handicapés et l’emploi au-delà du temps partiel

Afin de renforcer les incitations à l’emploi et l’accès aux droits des personnes, la loi de 2005 a supprimé la référence à une période d’inactivité d’un an qui conditionnait l’éligibilité à l’allocation aux adultes handicapés (AAH). Par la suite, les conférences nationales du handicap successives et des évolutions actées en lois de finances ont permis de nouvelles évolutions en matière de cumul. Le droit applicable en la matière (articles R. 821-1 à R. 821-9 du code de la sécurité sociale) diffère en fonction du milieu dans lequel exerce le travailleur en situation de handicap :

– en Esat, la rémunération garantie peut être cumulée avec l’AAH, le cumul ne pouvant dépasser un plafond, fixé à 1 766,92 euros pour une personne seule, 2 296,99 euros pour les personnes en couple et 2 562,03 euros pour les personnes en couple avec un enfant ou un ascendant à charge.

– en milieu ordinaire, les revenus professionnels ne sont pas pris en compte pendant les six premiers mois de la période d’emploi. Au cours de cette période, le travailleur perçoit l’intégralité de son AAH. Une fois ce délai écoulé, l’AAH est réduite et le travailleur perçoit une allocation différentielle, calculée en y appliquant un abattement sur les revenus du travail.

Le cumul entre l’AAH et les revenus professionnels est toutefois limité. Il est possible pour l’AAH-2 (taux d’incapacité compris entre 50 et 79 %) uniquement si le temps de travail est inférieur à un mi-temps ([336]). En effet, l’obtention de l’AAH-2 repose sur la reconnaissance d’une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSDAE) qui, aux termes de l’article D. 821-1-2 du code de la sécurité sociale, ne peut être attribuée dès lors qu’il est considéré que l’intéressé est en capacité de travailler au-delà du mi-temps.

En milieu ordinaire, les conditions de cumul entre l’AAH et les revenus d’activité peuvent donc avoir un effet désincitatif : le revenu disponible augmente au moment de la reprise d’activité mais ne croît pas nécessairement avec l’augmentation du revenu d’activité, du fait de la baisse cumulée de l’AAH et des allocations logement. Comme le souligne la Défenseure des droits, « si le bénéficiaire de l’AAH accède à une activité professionnelle au-delà d’un mi-temps, il voit son droit à l’AAH supprimé au motif qu’il ne remplit plus les conditions “de restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi” et se trouve de ce fait pénalisé dans sa démarche d’insertion professionnelle ».

Lors de la Conférence nationale du handicap du 26 avril 2023, le Président de la République Emmanuel Macron s’était engagé à autoriser le cumul entre l’AAH et les revenus professionnels au-delà du mi-temps. Cet engagement est demeuré lettre morte, alors qu’il s’agit d’une demande forte des travailleurs en situation de handicap et des associations. Les rapporteurs souhaitent donc que ce cumul puisse être autorisé jusqu’à 25 heures par semaine.

c. Sensibiliser et accompagner tous les employeurs

L’article 69 de la loi Avenir professionnel a rendu obligatoire, pour les entreprises de plus de 250 salariés, la nomination d’un référent chargé d’accompagner les personnes en situation de handicap ([337]). Les référents handicap ont pour mission « d’orienter, d’informer et d’accompagner les personnes en situation de handicap » au sein de l’entreprise. Le dernier baromètre sur l’emploi et le handicap publié par l’Agefiph et l’Ifop ([338]) montre que le référent handicap joue un rôle facilitateur en matière d’embauche des travailleurs handicapés. Les référents handicap existent également dans la fonction publique.

Les référents handicap recouvrent des réalités variées, comme l’ont souligné les personnes auditionnées : certains sont peu formés et la plupart exercent cette fonction en plus de leur poste, ce qui peut aboutir à une surcharge de travail, et ainsi limiter leur capacité d’action.

Le FIPHFP estime ainsi nécessaire de proposer aux référents handicap des parcours de formation et de développer des outils pour leur permettre de valoriser leurs compétences ([339]). Le FIPHFP a conclu, fin 2024, un partenariat avec l’École des hautes études en santé publique afin qu’une formation de trois jours puisse être délivrée aux référents handicap qui viennent de prendre leurs fonctions. L’objectif est qu’ils puissent rapidement avoir connaissance des acteurs et des dispositifs à mobiliser dans le champ de l’emploi et du handicap et de favoriser les échanges entre pairs. Ce type de démarches doit être généralisé et rendu obligatoire.

Les rapporteurs appellent à accentuer la formation de ces professionnels, qui doivent occuper des postes visibles et valorisés.

La sensibilisation et la formation doivent aussi s’élargir à l’ensemble des professionnels, avec un enjeu particulier autour des fonctions ressources humaines et des postes de management, dans le public comme dans le privé. Les partenariats avec les écoles du service public qui forment les futurs cadres de l’État sont indispensables pour agir à la source des préjugés et développer la formation initiale et continue sur ces problématiques, avec des modules de sensibilisation.

Les actions à destination des petites et moyennes entreprises doivent s’intensifier. Celles-ci n’ont pas les moyens de structurer une politique handicap. Les Cap emploi interviennent aujourd’hui auprès des TPE et PME, pour leur proposer un accompagnement de proximité, sur mesure, visant à favoriser les démarches inclusives, lever les craintes, et proposer des solutions simples et opérationnelles. Ce type d’action doit se développer et il est nécessaire d’identifier les acteurs les mieux placés pour les effectuer.

d. Garantir l’accessibilité physique des locaux professionnels

De nombreux locaux professionnels restent inaccessibles, sans que les chiffres soient disponibles. Si la loi de 2005 a bien prévu l’accessibilité des locaux professionnels neufs et que celle-ci a été précisée par le décret n° 2009-1272 du 21 octobre 2009 relatif à l’accessibilité des lieux de travail aux travailleurs handicapés, l’arrêté dont il est fait mention dans le décret de 2009 n’a en revanche jamais été publié. En outre, cette obligation d’accessibilité ne concerne que le neuf et aucune mesure d’ampleur n’a été prise pour développer l’accessibilité des locaux professionnels existants.

B. Entreprises adaptées et établissements ou services d’aide par le travail

1. Le bilan de la transformation des ateliers protégés en entreprises adaptées

La loi de 2005 a transformé les ateliers protégés en entreprises adaptées (article 38 de la loi). L’objectif du législateur était alors de reconnaître le volontarisme des ateliers protégés pour se rapprocher de la logique d’entreprise ([340]) et d’accorder en conséquence une place « spécifique mais entière » dans le milieu du travail ordinaire aux entreprises adaptées. Au-delà du changement de terminologie, le législateur entendait ainsi distinguer deux secteurs d’activité et non plus trois : le milieu ordinaire et le milieu protégé, ce qui se traduit alors dans les orientations formulées par les CDAPH.

Les entreprises adaptées accueillent au moins 55 % de travailleurs en situation de handicap au sein de leurs effectifs ([341]). Elles peuvent être constituées par des collectivités territoriales et des organismes publics ou privés, sous réserve de la signature d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec l’État.

La loi de 2005 a fait évoluer les modalités de financement en instaurant une aide forfaitaire au poste, versée par l’État. Les travailleurs des entreprises adaptées ont ainsi acquis le statut de salarié et se sont vus garantir le salaire minimum de croissance.

Entendue par les rapporteurs, l’Union nationale des entreprises adaptées (Unea) a insisté l’attention particulière portée par les entreprises adaptées à la qualité de vie des salariés et souligné leur mission sociale. L’entreprise adaptée repose sur un équilibre économique constitué à 75 % de ressources issues de l’activité et à 25 % de ressources issues d’aides publiques. La fédération a également décrit un changement significatif du public accueilli dans les entreprises adaptées en vingt ans. Ainsi, le public qui entre aujourd’hui dans l’entreprise adaptée est un public qui a été majoritairement « cassé » par le marché du travail. Plus de la moitié des salariés des entreprises adaptées ont ainsi été licenciés pour inaptitude ou après accident de la vie.

Les outils introduits par le législateur pour faciliter le passage de l’entreprise adaptée à une entreprise classique rencontrent un succès limité. Ainsi, les CDD « Tremplin » et les entreprises adaptées de travail temporaires, créés par la loi Avenir professionnel et pérennisés par la loi Plein emploi restent trop peu développés, alors qu’ils jouent un rôle important pour professionnaliser le secteur. La Cour des comptes, dans un rapport paru en 2023 ([342]), soulignait l’utilité de ces dispositifs mais regrettait des résultats en deçà des objectifs : environ 1 320 ETP concernés seulement et des taux de sortie relativement faibles. L’Unea a souligné lors de son audition la difficulté à trouver des entreprises ordinaires dans une démarche ouverte pour permettre les passerelles.

2. De nombreux enjeux autour des établissements et services d’accompagnement par le travail

a. Les dispositions introduites en 2005

En 2005, le législateur a souhaité « conforter la vocation médico-sociale » des centres d’aide par le travail (CAT), qui sont ainsi devenus les établissements et services d’aide par le travail (Esat).

Leur rôle est aujourd’hui défini à l’article L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles, aux termes duquel les Esat accueillent les personnes handicapées pour lesquelles la CDAPH a constaté une capacité de travail réduite, et la nécessité d’un accompagnement médical et social. Les Esat offrent des diverses possibilités d’activités à caractère professionnel, ainsi qu’un soutien médico-social et éducatif, en vue de favoriser leur épanouissement personnel et social. Les Esat sont autorisés et, le cas échéant, contrôlés par les agences régionales de santé (ARS). Les personnes travaillant en Esat n’ont pas le statut de salarié et sont considérées comme des usagers.

Les modifications apportées en 2005 portent essentiellement sur le régime de rémunération des travailleurs. La loi prévoit désormais que le travailleur reçoit un salaire direct et un complément de rémunération prenant la forme d’une aide au poste financée par l’État. Dans l’exposé du projet de loi, le Gouvernement indique : « la garantie de ressources aux travailleurs handicapés (GRTH) en centre d’aide par le travail voulue par le législateur en 1975 n’a pas tenu ses promesses puisqu’elle ne dépasse pas 60 à 65 % du SMIC. Les travailleurs handicapés n’obtiennent le plus souvent un revenu supérieur que par le cumul de leur GRTH avec leur AAH au détriment d’une juste reconnaissance de leur travail, de leur mobilité professionnelle, mais aussi de la lisibilité du dispositif. » Force est de constater que la situation n’a, sur ce point, pas réellement évolué (cf. infra).

De premières et timides avancées peuvent également être relevées du point de vue de l’accès aux droits. La loi ouvre ainsi aux travailleurs des Esat le droit à la formation professionnelle, à la validation des acquis de l’expérience, aux congés, aux allocations parentales et au congé parental. Le décret du 16 juin 2006 a notamment permis l’ouverture du droit à la formation professionnelle continue pour les travailleurs d’Esat – plus de trente-cinq ans après sa mise en place pour les salariés de droit commun.

b. Des Esat en mutation face à l’évolution du public

Selon les chiffres d’Andicat, environ 100 000 travailleurs handicapés sont actuellement employés dans près de 1 400 Esat en France. Les Esat emploient en parallèle environ 30 600 personnels encadrants, principalement des moniteurs d’ateliers.

La mise en œuvre de la loi de 2005 s’est traduite par une évolution des profils des personnes handicapées accueillies au sein des Esat. Alors qu’historiquement, les Esat accueillaient principalement des personnes atteintes de déficiences intellectuelles, de plus en plus de personnes souffrant de troubles psychiques, de troubles du spectre autistique, ou de handicaps moteurs et sensoriels y sont accueillies. L’âge moyen des travailleurs a augmenté, avec une entrée plus tardive dans ces structures. Les travailleurs des Esat ont souvent un niveau de qualification plus élevé qu’auparavant.

Cette évolution des publics s’est traduite par une évolution des infrastructures, des modalités d’accompagnement ainsi que par une diversification des secteurs d’activités des Esat.

c. La transformation du milieu protégé reste largement inachevée

Depuis la loi de 2005, plusieurs évolutions sont intervenues afin de favoriser l’accès au milieu ordinaire et de transformer les Esat. Elles traduisent une prise de conscience progressive de la nécessité de faire évoluer un modèle considéré par l’ONU comme ségrégatif et qui soulève d’importantes questions en termes d’égalité des droits.

i. Un moratoire décidé en 2013

En 2013, à la suite d’une croissance importante du nombre de places en Esat entre 2005 et 2012 ([343]), un moratoire a été décidé, pour des raisons principalement budgétaires, interdisant toute création de places nouvelles. En parallèle, les questions relatives à l’insuffisante accessibilité du monde du travail classique n’ont pas été suffisamment pensées. En conséquence, les listes d’attente pour l’entrée en Esat se sont allongées. Ce moratoire a, par ailleurs, fait l’objet d’aménagements récents dans les départements d’outre-mer, notamment à Mayotte, qui ne dispose d’aucun Esat à ce jour, et en Guyane.

ii. Le plan de transformation annoncé en 2022

En 2022, un plan de transformation des Esat a été annoncé par la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées Sophie Cluzel dans le but de personnaliser les parcours, de faciliter les transitions avec le milieu ordinaire et de renforcer l’accès aux droits sociaux. Certaines des mesures de ce plan ont connu des traductions législatives.

● Des mesures ont été introduites pour tenter de développer les passerelles avec le milieu ordinaire :

– la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration, dite « loi 3DS » ([344]), a ouvert la possibilité pour les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) de travailler simultanément en Esat et en milieu ordinaire ([345]) ;

– pour les personnes sortant d’Esat et souhaitant travailler en milieu ordinaire, la même loi crée un parcours renforcé en emploi ([346]), qui garantit pendant trois ans un accompagnement médico-social et professionnel et permet si nécessaire un droit au retour.

● Les droits collectifs des travailleurs en Esat ont été rehaussés. La loi 3DS leur a ainsi reconnu un droit aux congés exceptionnels, a renforcé leur accès à la formation professionnelle, a prévu l’élection d’un délégué des travailleurs et la création d’une instance mixte sur la qualité de vie au travail ([347]). La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a poursuivi cette dynamique, en cherchant à rapprocher le plus possible le statut des travailleurs des Esat de celui des salariés. Ces derniers restent toutefois membres d’une structure médico-sociale et titulaires d’un contrat, qui n’a pas la nature d’un contrat de travail, leur permettant de ne pas être sous la subordination juridique de l’Esat tout en restant protégés contre le licenciement. Les droits collectifs fondamentaux de grève, d’alerte, de retrait, d’adhérer à un syndicat et d’expression directe et collective ont été reconnus dans le code de l’action sociale et des familles. De nouveaux droits sociaux sont instaurés, avec la prise en charge des frais de transport domicile-travail, des titres-restaurant, des chèques-vacances ainsi que le bénéfice d’une complémentaire santé collective prise en charge à 50 % par l’établissement. Ces nouveaux droits sont entrés en vigueur le 1er janvier 2024.

Par ailleurs, la loi Plein emploi modifie aussi l’appellation des Esat, qui deviennent les établissements de service d’accompagnement par le travail, en remplacement de l’ancienne dénomination d’établissements et de services d’aide par le travail. Cette modification a pour objectif de mieux traduire la vocation inclusive des structures.

iii. Des difficultés qui demeurent

La part des personnes faisant mention d’un souhait de sortie vers le milieu ordinaire est faible mais en augmentation : la dernière enquête conduite par Andicat en 2023 montre que 7 % des effectifs ont un projet personnalisé indiquant une volonté de rejoindre le milieu ordinaire, contre 5 % lors de la précédente enquête menée en 2019. Malgré une légère progression, l’inclusion vers le milieu ordinaire reste cependant extrêmement faible. En 2023, 1 % seulement des effectifs a intégré un emploi en milieu ordinaire, contre 0,43 % en 2019 ([348]).

Les dispositifs passerelles, introduits par la loi de 2005 (article 39) et développés depuis peinent à produire des effets convaincants. L’exercice simultané entre milieu ordinaire et milieu protégé est très peu mis en pratique. Selon les données fournies par France Travail, seuls 101 travailleurs cumulaient une activité en milieu ordinaire et une activité au sein d’un Esat ([349]).

d. L’avenir des Esat en question

● Le modèle économique des Esat repose sur un équilibre complexe entre financement public, production économique et accompagnement médico-social. 29 % des Esat sont déficitaires (mission Igas/IGF, 2024). La réforme de l’OETH a pour effet de bord de pénaliser les Esat en raison des évolutions relatives aux règles d’achats inclusifs. Leurs charges ont augmenté du fait des coûts liés à la complémentaire santé, à la prise en charge des transports, mais également en raison d’un alourdissement plus général des dépenses de fonctionnement en lien avec l’inflation et la hausse de la facture énergétique.

Des outils de soutien financier aux Esat existent et ont été renforcés. Ainsi, la loi de finances pour 2025 comporte une mesure nouvelle de 18 millions d’euros pour compenser la moitié des dépenses des Esat en faveur de la complémentaire santé de leurs travailleurs. Le Fonds d’accompagnement de la transformation des Esat (Fatesat) a aussi été reconduit en 2025 (16 millions d’euros). Néanmoins, cela ne suffit pas à résoudre les difficultés financières évoquées.

● L’existence même des Esat peut soulever des interrogations juridiques et éthiques.

La compatibilité des Esat avec une véritable logique d’inclusion et de désinstitutionnalisation demeure un sujet de débat. Si l’Esat peut être compatible avec la liberté de choix des personnes, il soulève des questions du point de vue de la désinstitutionnalisation puisque celle-ci impliquerait leur effacement progressif au profit d’une adaptation pleine et entière du milieu ordinaire.

D’un côté, on peut considérer avec une forme de pragmatisme que l’Esat offre un cadre sécurisant pour certaines personnes handicapées, qui seraient en souffrance dans le monde du travail ordinaire, en raison de son inadaptation et de son inaccessibilité. Dans cette perspective, l’Esat offre un environnement protégé, permettant aux personnes de participer à la vie économique et sociale. Cette position est celle aujourd’hui défendue par les autorités publiques. L’Igas notamment considère que le modèle des Esat doit être soutenu, soulignant que leur disparition exposerait les personnes concernées au chômage, à l’inactivité et à l’isolement.

De l’autre, l’ONU et une partie des associations représentant les personnes handicapées formulent des critiques sévères à l’encontre du principe même du milieu protégé. Le rapport final du Comité des droits des personnes handicapées de l’ONU qualifie les Esat de dispositifs « discriminatoires et paternalistes ». Mme Odile Maurin, présidente de l’association Handi-Social considère qu’il s’agit de « lieux de ségrégation ». Leur installation en périphérie des villes, le fait que les rémunérations y restent inférieures au Smic et les tensions entre l’objectif de rentabilité et celui de l’accompagnement social montrent les limites structurelles du modèle.

Ces débats sont complexes à trancher et impliquent une réflexion sur les évolutions souhaitables à court terme et à long terme. En tout état de cause, les travaux de la mission d’évaluation ont permis de mettre en évidence plusieurs évolutions indispensables.

● Sans que cela ne soit généralisable à tous les établissements, des critiques sont régulièrement formulées concernant les cadences de travail et des pratiques managériales parfois inadaptées. Des dérives très graves existent, comme l’a mis en évidence l’ouvrage du journaliste Thibault Petit, faisant état de cas de maltraitances et de souffrance au travail ([350]). Outre le nécessaire renforcement des contrôles dans ces établissements, les outils de signalement et le suivi des incidents doivent être améliorés.

● Le rôle des Esat en matière d’accompagnement vers l’autonomie et la progression des travailleurs handicapés doit s’accentuer. En ce sens, il serait pertinent de faire évoluer les critères mobilisés par les ARS pour évaluer les Esat. Ainsi, dans un récent rapport ([351]), l’Igas et l’IGF considèrent que les ARS doivent pouvoir évaluer la situation globale des Esat au-delà de leur seule vocation sociale. Les inspections invitent à parachever la généralisation des contrats d’objectifs et de moyens, qui doivent inclure des indicateurs relatifs à la politique de rémunération, de formation, aux types d’activités proposées et à l’interaction avec le milieu ordinaire. Elles soulignent que les Esat paraissent « parfois fonctionner sans réel regard externe apporté par un tiers, avec des processus de maîtrise d’activité peu encadrés ou souvent uniquement formels » et appellent au déploiement d’un plan de contrôle, pour vérifier la qualité de l’accompagnement médico-social ainsi que les efforts fournis par l’Esat en matière de formation professionnelle et de passerelle vers le milieu ordinaire. Les rapporteurs appellent à une modernisation des outils de contrôle et d’accompagnement des Esat.

● La réflexion sur la rémunération des travailleurs d’Esat doit se poursuivre. La rémunération garantie en Esat repose aujourd’hui sur un double mécanisme : une part est versée par l’établissement, comprise entre 5 et 20 % et l’autre part est versée par l’État, dans le cadre de l’aide au poste, permettant d’atteindre un total compris entre 55 et 110 % du Smic. Ce revenu est ensuite complété par l’AAH.

En 2023, l’Igas et l’IGF ont été missionnées par le Gouvernement pour évaluer les impacts financiers, pour l’ensemble des acteurs, d’une convergence des droits des travailleurs handicapés en Esat, avec une augmentation de leur rémunération garantie au niveau du Smic. L’Igas et l’IGF se sont fondées dans leur rapport sur une hypothèse dans laquelle la part principale de cette augmentation est financée par l’État, par un accroissement de l’aide au poste (85 % du Smic), le reste étant à la charge de l’établissement (15 % du Smic). Le rapport rendu par les inspections conclut que « la hausse de la rémunération garantie en Esat au niveau du Smic ferait prendre un risque significatif pour l’équilibre économique des Esat, compromettant ainsi leur capacité à accueillir les travailleurs handicapés dans de bonnes conditions. Ce risque apparait disproportionné par rapport aux avantages financiers potentiels pour ces travailleurs. » ([352])

Pour autant, les rapporteurs considèrent que le statu quo n’est pas acceptable. Les niveaux de rémunération actuels sont insuffisants pour garantir une autonomie des travailleurs en Esat et peuvent les maintenir dans une forme de précarité. Ils appellent donc le Gouvernement à poursuivre sans délai la réflexion sur les outils juridiques et budgétaires pouvant être déployés pour aligner la rémunération des travailleurs en Esat sur le Smic. L’effort budgétaire doit être partagé entre les finances publiques et les Esat eux-mêmes. Le Gouvernement pourrait confier à l’Igas et l’IGF une mission flash pour étudier l’impact budgétaire d’une hausse de la rémunération minimale garantie versée par l’Esat à hauteur de 10 % du Smic. Dans ce cadre, il serait également pertinent de renforcer le soutien financier apporté aux Esat, notamment à travers un soutien au Fatesat, et en développant le levier de la commande publique.

● L’accompagnement vers le milieu ordinaire doit être une priorité. Des objectifs chiffrés de taux de sortie pourraient être établis. Actuellement, l’absence de simulateur permettant aux travailleurs d’Esat de connaître l’évolution de leurs ressources en cas de cumul d’activité entre le milieu protégé et le milieu ordinaire est un frein important au développement de ce dispositif. Cet accompagnement ne pourra être efficace sans des modifications structurelles et systémiques de l’organisation du monde du travail, pour le rendre accessible à toutes les personnes.

L’ensemble des évolutions proposées relatives aux Esat sont, dans l’esprit des rapporteurs, les étapes nécessaires d’une dynamique progressive d’intégration au droit commun. À terme, dans la perspective de planification de la désintitutionnalisation promue par les rapporteurs, les Esat devront laisser la place au monde du travail ordinaire. Une telle évolution suppose impérativement un renforcement de l’accessibilité de ce dernier. Seul un monde du travail ordinaire accessible permettra d’envisager sereinement et de planifier la désinstitutionnalisation, sans engendrer de souffrance pour les personnes concernées.

Partie III : Les normes instaurées par la loi du 11 février 2005 en matière d’accessibilité ont connu des retards et des reculs inacceptables

Axe central de la loi du 11 février 2005, l’accessibilité est une condition de l’autonomie et de la pleine participation des personnes handicapées à la vie sociale, politique et économique.

Le législateur a ainsi inscrit dans le droit un certain nombre de grands principes et de nouvelles règles s’appliquant au cadre bâti, à la voirie et aux transports. C’est sans doute sur ce volet de la loi de 2005 que les travaux des rapporteurs conduisent à dresser le constat le plus sévère : non seulement les règles n’ont été que très peu suivies d’effets, mais surtout elles ont été pour un certain nombre d’entre elles affaiblies dans leur portée même.

Le manque d’accessibilité du cadre bâti

La loi de 2005 et les textes réglementaires pris pour son application ont instauré des exigences nouvelles en matière d’accessibilité du cadre bâti, ce qui recouvre les logements, les établissements recevant du public (ERP) et les locaux professionnels. Vingt ans après le vote de la loi, l’accessibilité demeure très loin d’être acquise et le cadre juridique applicable en la matière a fait l’objet de reculs inadmissibles.

A. Dans la continuité des dispositions de la loi de 1975, la loi du 11 février 2005 a renforcé le principe d’accessibilité universelle

L’exigence de l’accessibilité du cadre bâti est en réalité largement antérieure à la loi de 2005. Dès la loi du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées ([353]), le législateur en fixe le principe.

Quinze ans plus tard, constatant le manque de traduction concrète, le législateur réitère ces règles dans le cadre de la loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l’accessibilité aux personnes handicapées des locaux d’habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public. Ces règles sont alors orientées sur le handicap moteur et reposent globalement sur le principe d’adaptabilité par des travaux simples. Mais une fois encore, les progrès restent en pratique modestes.

● En 2005, le législateur entend donner une nouvelle ambition au principe d’accessibilité, dans l’ensemble des champs de la vie sociale. Le cadre bâti est ciblé et l’article 21 du projet de loi vise ainsi à « donner une portée nouvelle au principe de l’accès de tous à tout, en complétant l’affirmation du principe d’accessibilité par des obligations concrètes et par une limitation des dérogations possibles » ([354]). Aux termes de l’article 41 de la loi, « les dispositions architecturales, les aménagements et équipements intérieurs et extérieurs des locaux d’habitation, qu’ils soient la propriété de personnes privées ou publiques, des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des lieux de travail doivent être tels que ces locaux et installations soient accessibles à tous, et notamment aux personnes handicapées, quel que soit le type de handicap, notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique » ([355]).

Avec la loi de 2005, le législateur renouvelle donc un principe présent en droit depuis 1975 et l’étend à toutes les formes de handicap. Il affirme également le principe d’accessibilité directe du bâti, en substitution du principe d’adaptabilité par travaux simples.

● Le principe de l’accessibilité du cadre bâti connaît toutefois dès la loi de 2005 et les textes pris pour son application ([356]) un certain nombre de tempéraments. Ainsi, l’obligation d’accessibilité s’applique uniquement :

– aux bâtiments ou partie de bâtiments nouveaux, avec des modalités particulières applicables aux maisons individuelles ([357]). Les dispositions ne sont pas obligatoires pour les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage et les bâtiments d’habitation déjà existants ne sont donc pas concernés ;

– aux opérations de rénovation de grande ampleur. Ces règles n’ont vocation à s’appliquer qu’au-delà d’un seuil déterminé en fonction du rapport entre le coût des travaux et de la valeur des bâtiments. Ce seuil a été fixé par voie réglementaire à 80 % ([358]). Des dérogations sont possibles en cas d’impossibilités techniques, de contraintes liées à la préservation du patrimoine, ou en cas de disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences ;

– aux établissements recevant du public (ERP), dans des règles qui diffèrent pour les constructions nouvelles ou les ERP existants ([359]).

L’ensemble du parc de logements déjà existants est donc exclu de l’obligation d’accessibilité, sauf en cas de rénovation de très grande ampleur.

● Dans l’objectif d’assurer l’effectivité de ces dispositions nouvelles, la loi étend le champ du contrôle technique des constructions au respect des règles relatives à l’accessibilité et conditionne l’accès à certaines aides à leur respect. L’autorité administrative peut fermer un ERP qui ne respecterait pas les règles d’accessibilité.

Des sanctions ont également été introduites par l’article 43 de la loi de 2005. Une amende de 45 000 euros est prévue en droit pour les architectes, entrepreneurs et toute personne responsable de l’exécution des travaux qui ne respecteraient pas les normes applicables. En cas de récidive, la peine est portée à six mois d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

Le cadre législatif et réglementaire applicable en matière d’accessibilité du cadre bâti, qu’il s’agisse du logement ou des ERP, a fait l’objet de plusieurs modifications substantielles depuis la loi de 2005, qui ont dans l’ensemble contribué à affaiblir l’ambition initiale.

B. L’accès et le maintien dans le logement : un parcours du combattant pour les personnes en situation de handicap, dans un contexte de recul normatif

Les difficultés d’accès au logement, les problématiques d’insalubrité et de confort de vie sont des enjeux de société majeurs, qui se posent avec une acuité toute particulière pour les personnes handicapées. Ces dernières rencontrent des obstacles nombreux pour se loger et se maintenir dans leur logement. La faible accessibilité du parc constitue non seulement une entrave à l’effectivité du droit au logement mais limite également leur participation à la vie sociale.

Malgré les principes affirmés en 2005, l’accessibilité du parc a peu progressé en vingt ans. Le principe d’accessibilité a été progressivement réduit, sous l’effet des dérogations et modifications réglementaires et législatives.

1. Des reculs législatifs et réglementaires ont freiné la mise en accessibilité des logements

L’obligation d’accessibilité des logements neufs et de ceux faisant l’objet de travaux de grande ampleur a fait l’objet de nombreux amoindrissements.

● En 2015, les obligations réglementaires sont modifiées ([360]) et affaiblissent considérablement la portée de l’obligation d’accessibilité dans le neuf. En particulier, le décret introduit la possibilité pour l’acquéreur d’un logement neuf d’avoir recours à des travaux modificatifs, à sa demande, afin de permettre l’adaptation du logement à ses besoins. Dans ce cadre, les règles d’accessibilité sont considérablement assouplies. Seule l’unité de vie du logement doit rester « visitable » et les toilettes adaptables. Identifiés comme un moyen de contournement des règles d’accessibilité, les travaux modificatifs de l’acquéreur (TMA), qui concerneraient selon les fédérations professionnelles du bâtiment entre 50 et 70 % des logements livrés, font l’objet de critiques fortes émanant du monde associatif.

● Par la suite, l’article 64 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) a fortement baissé les exigences d’accessibilité relatives à la production des logements neufs. Dans son article Comment meurt un droit ? La loi Elan et la fin de l’accessibilité du bâti ([361]), l’universitaire Pierre-Yves Baudot identifie l’article 64 de la loi Elan comme l’acte de décès du droit à l’accessibilité universelle, « qui avait été progressivement spécifié, depuis son énonciation dans la loi de 1975, jusqu’à son extension dans celle de 2005 ».

Ainsi, aux termes de l’article 64 de la loi Elan, 20 % de logements neufs en rez-de-chaussée ou desservis par ascenseur doivent être accessibles, les 80 % restants devant être évolutifs, au lieu de 100 % de logements neufs accessibles auparavant. Conformément à la définition qui en est donnée à l’article L. 111-1 du code de la construction et de l’habitation, un logement évolutif est un logement au sein duquel une personne en situation de handicap peut se rendre dans le séjour et le cabinet d’aisance et dont l’accessibilité des autres pièces est réalisable ultérieurement par des « travaux simples ».

Comme l’analyse notamment M. Pierre-Yves Baudot dans l’article précité, ces évolutions sont venues répondre à des demandes anciennes des promoteurs immobiliers et de plusieurs acteurs du bâtiment. Les acteurs du secteur dénoncent ainsi régulièrement l’augmentation des coûts de construction liés aux règles d’accessibilité ([362]) et leurs effets sur la qualité d’usage pour les personnes valides, avec notamment le rétrécissement des séjours et la disparition progressive des cuisines fermées. Or, les rapporteurs tiennent à rappeler que la vie en société et l’inclusion des personnes handicapées nécessitent d’une part de leur garantir un accès au logement, et d’autre part de leur permettre de rendre visite à leurs proches.

Le recul qu’a constitué la loi Elan en termes d’accessibilité des logements neufs a fait l’objet de vives condamnations, émanant du monde associatif et de la société civile, mais également du Défenseur des droits, de la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), du comité européen des droits sociaux et du comité des droits des personnes handicapées de l’ONU.

● Certains textes pris pour application de la loi Elan sont toutefois venus contrebalancer partiellement l’effet de son article 64 :

– ainsi, le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 a rendu obligatoire l’installation d’un ascenseur dans les bâtiments d’habitation collectifs comportant plus de deux étages, au lieu de trois étages auparavant (article R. 162-3 du code de la construction et de l’habitation), ce qui constitue un progrès notable ;

– l’arrêté du 11 septembre 2020 a rendu obligatoire l’installation d’une zone de douche accessible dont l’accès se fait sans ressaut ou d’une baignoire ([363]). Néanmoins, l’installation de douches sans ressaut peut se heurter en pratique à des difficultés techniques et la possibilité réglementaire d’opter pour la baignoire réduit l’impact de l’arrêté, même si celui-ci précise qu’en cas « d’installation d’une baignoire, l’aménagement ultérieur de cette zone de douche est possible sans interventions sur le gros œuvre ».

● L’évaluation des dispositions de l’article 64 de la loi Elan fait l’objet d’un bilan plus que mitigé. Selon un rapport de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) qui n’a pas été rendu public mais que les rapporteurs se sont procuré ([364]), la mise en œuvre de la loi Elan a globalement contribué à une diminution du niveau d’accessibilité des nouveaux logements livrés.

Le même rapport indique que le logement évolutif n’a pas permis d’économie à la construction mais engendre en revanche des surcoûts importants en cas de transformation ultérieure du logement. Les travaux « simples » peuvent s’avérer en pratique très complexes, nécessitant l’intervention de plus de sept corps de métiers, avec des coûts situés entre 3 000 à 30 000 euros, pour un coût moyen évalué entre 8 000 et 13 000 euros.

● En outre, le corpus réglementaire autorise des assouplissements importants, qui interrogent le caractère véritablement accessible des logements considérés comme tels, et induisent d’importantes difficultés en termes de confort d’usage pour les personnes en situation de handicap. Ainsi, le rapport précité de l’IGEDD met en évidence que, tout en restant conforme aux obligations normatives, il est possible aujourd’hui de délivrer des logements neufs, considérés comme accessibles, alors même qu’ils présentent des ressauts de l’ordre de 15 centimètres pour la douche et des marches d’accès aux balcons du même ordre ([365]). De surcroît, les acteurs du secteur du bâtiment entendus par les rapporteurs font mention de divergences d’interprétation de certaines règles, qui peuvent parfois entrer en contradiction les unes avec les autres. La Fédération française du bâtiment (FFB) demande à cet égard la mise en place d’une doctrine d’interprétation sous forme de guide ou de circulaire pour lever les difficultés de compréhension et d’application de la réglementation. Cela fait écho aux remarques formulées par le Comité des droits des personnes handicapées de l’ONU, qui souligne les disparités régionales concernant le respect des règles d’accessibilité.

Enfin, une difficulté supplémentaire tient à une application mécanique du corpus réglementaire sans prendre en compte le confort d’usage des personnes handicapées. Ainsi, à titre d’exemple, un arrêté du 30 novembre 2007 fixe à 2 centimètres le ressaut maximal des seuils de menuiserie. Faute d’acculturation, de formation et de sensibilisation des professionnels, il en résulte une application trop systématique du seuil de 2 centimètres, qui diminue considérablement le confort d’usage des personnes handicapées en fauteuil roulant.

● Insuffisantes sur le fond, ces règles sont également peu contrôlées. En vertu de l’article R. 122-30 du code de la construction et de l’habitation, une attestation de conformité doit être jointe à la déclaration relative à l’achèvement et à la conformité des travaux. Celle-ci est adressée au maire de la commune qui la transmet, le cas échéant, à l’autorité de délivrance du permis de construire. En pratique, le rapport de l’IGEDD précité dénonce « une absence totale de contrôle » qui n’incite pas à la qualité. Les rapporteurs observent que les attestations de conformité n’ont été que très récemment mises à jour et sont restées obsolètes pendant plus de dix ans (voir l’encadré ci-dessous).

Source : Rapport remis par le Gouvernement au Parlement en application de l’article 64 de la loi Elan.

● Des condamnations ont été prononcées imposant parfois des déconstructions (HLM Ille-et-Vilaine, Landes, Hauts-de-Seine) ([366]) mais celles-ci restent extrêmement marginales. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) a ainsi indiqué, dans sa contribution écrite, que si des sanctions administratives sont prévues dans le cadre des contrôles des règles de construction ([367]), leur déclinaison réglementaire, qui nécessite un renforcement des effectifs des agents en charge des contrôles, n’a pas encore été effectuée. Ces sanctions administratives ne sont donc à ce jour ni appliquées ni applicables.

2. Les personnes handicapées font face à de grandes difficultés pour se loger, ce qui contribue au maintien en institution

● Le handicap constitue aujourd’hui un frein dans l’accès au logement. Les personnes handicapées sont surreprésentées parmi les mal-logés. Plus d’une personne handicapée sur deux rencontre des difficultés en matière d’accès au logement (56 %), contre 28 % pour la population générale ([368]). Les personnes handicapées ont moins de chances d’accéder à un logement dans le parc privé, que ce soit en tant que propriétaire – 9 % de propriétaires contre 23 % pour la population générale – ou en tant que locataires. Elles sont par ailleurs surreprésentées parmi les locataires du parc social : 24 % des personnes handicapées sont logées dans le parc social contre 15 % de la population générale ([369]).

La pénurie de l’offre de logements accessibles, la vétusté du parc, mais aussi la précarité, les discriminations et le manque d’accompagnement sont autant de facteurs qui expliquent ces inégalités.

Le manque d’accessibilité des logements est un frein majeur à la désinstitutionnalisation et à l’autonomie des personnes. Il conduit à leur maintien en établissement social ou médico-social ou dans leur famille, faute de lieu de vie alternatif, et les empêche trop souvent de rendre visite à leurs proches et donc de participer à la vie sociale.

Les défauts d’accessibilité du parc de logements constituent en tant que tels une violation de la convention des Nations unies sur les droits des personnes handicapées, qui implique, pour les personnes handicapées, « la possibilité de choisir, sur la base de l’égalité avec les autres, leur lieu de résidence ». Il s’agit aussi d’une violation de la Charte sociale européenne. Le Comité européen des droits sociaux (CEDS) du Conseil de l’Europe, dans sa décision rendue publique le 17 avril 2023, a considéré que « le droit des personnes handicapées à l’intégration sociale [...] a été violé en raison du fait que les autorités n’ont pas adopté de mesures efficaces dans un délai raisonnable pour remédier aux problèmes de longue date liés à l’accès inadéquat [...] au logement [...] ».

● La Fondation pour le logement des défavorisés ([370]) a consacré une partie de son rapport annuel 2025 sur le mal-logement à la situation des personnes handicapées. Ces dernières sont confrontées à « toutes les facettes du mal-logement en pire ». En 2018, les ménages en situation de handicap subissent ainsi plus souvent des situations de précarité énergétique (36 % rencontrent des difficultés pour chauffer leur logement contre 20 % pour l’ensemble des ménages), des problématiques relatives à l’insalubrité (22 % contre 14 % pour le reste de la population) ([371]). Plus exposées que le reste de la population à la précarité, les personnes handicapées sont aussi davantage confrontées au risque d’expulsion.

● Les travaux de l’économiste Alexandre Flage, dont la thèse porte sur les discriminations dans l’accès au logement en France, montrent qu’une personne handicapées a deux fois moins de chances qu’une personne valide d’obtenir une visite d’un logement ([372]).

Ces discriminations frappent les différentes formes de handicap. Les personnes avec un handicap psychique peuvent faire l’objet de lourdes discriminations et rencontrent de graves difficultés d’accès aux logements, comme les rapporteurs ont pu le constater, notamment au cours de leurs échanges avec l’association Unafam Côte-d’Or. Selon les données de l’association, 30 % des personnes présentant des troubles psychiques vivent chez un proche. Les personnes handicapées, et particulièrement les personnes avec un handicap psychique ou mental, peuvent se retrouver « assignées à résidence », chez leur famille ou en institution, au mépris des engagements internationaux de la France.

Les personnes auditionnées par les rapporteurs ont signalé que certains bailleurs refusent de prendre en compte l’AAH ou les pensions d’invalidité pour évaluer les ressources des futurs locataires. Le Défenseur des droits a ainsi été amené à rappeler que le refus de prendre en compte l’AAH dans les ressources du candidat à la location d’un logement constitue une discrimination indirecte fondée sur le handicap ([373]).

● Dans le parc social également, l’accès au logement social est plus difficile pour une personne handicapée que pour une personne valide. Ainsi, pour un taux global de satisfaction des demandes HLM qui s’élève à 15 % en 2023, seules 11 % des personnes handicapées ont obtenu une réponse positive.

Taux de satisfaction des demandes HLM en 2023

Sources : SNE, situation à fin décembre 2023 hors associations, Fondation pour le logement des défavorisés, 30e rapport annuel sur l’état du mal logement en France, 2025.

3. Un parc globalement très loin d’être accessible et des données trop lacunaires

Les données manquent pour évaluer précisément l’accessibilité du parc de logements en France, ce qui constitue en soi un problème important, témoignant du manque de pilotage des politiques publiques conduites en la matière.

● Introduite par la loi de 2005, l’obligation pour les communes de plus de 5 000 habitants de recenser l’offre de logements accessibles aux personnes âgées ou handicapées ([374]) semble peu respectée et n’a pas fait l’objet d’un travail de consolidation. La direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) ne connaît pas avec certitude le nombre de logements accessibles. Le chiffre de 6 % de la totalité du parc qui serait adapté à la perte d’autonomie est régulièrement cité, mais il date d’une enquête de 2006 ([375]) et reste, selon l’avis du ministère du logement, peu fiable.

● La connaissance de l’accessibilité du parc social est meilleure, bien qu’imparfaite. Comme le souligne la DHUP, les données disponibles dans le cadre du répertoire du parc locatif social (RPLS), sont incomplètes et seules celles relatives à l’accessibilité aux personnes en fauteuil roulant sont déclarées. En 2024, sur les 5 371 976 logements du parc social, 4 % sont ainsi adaptés à la circulation en fauteuil roulant. Pour plus d’un tiers du parc, l’accessibilité est inconnue ([376]).

D’autres chiffres sont présentés dans le dernier rapport commun de l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancol) et du Centre de recherche pour l’étude et l’observation des conditions de vie (Credoc) ([377]). D’après ce rapport, le nombre de logements adaptés ([378]) dans le parc social se situe entre 350 000 et 590 000, soit 7 % à 12 % du parc social. 26 à 28 % du parc seraient accessibles au sens de la réglementation de 2005 et 15 à 31 % des logements sont considérés comme adaptables (voir le tableau ci-dessous). En outre, 33 % des logements livrés sont considérés comme adaptés, avec des disparités importantes en fonction des bailleurs ([379]).

Nombre et part de logements sociaux adaptés, accessibles et adaptables

Source : Ancols et Credoc, Adaptation au vieillissement et au handicap dans le parc social, août 2024.

4. Inverser la tendance : des évolutions urgentes pour adapter le parc et garantir le droit au logement des personnes handicapées

Alors que le vieillissement de la population constitue un enjeu majeur et que la France doit répondre au double défi du virage domiciliaire et de la désinstitutionnalisation, les questions d’accessibilité paraissent encore trop peu prises en compte, voire parfois absentes des réflexions actuelles en matière de politiques du logement. Face aux reculs successifs intervenus en la matière, les rapporteurs appellent à un renversement de tendance, pour adapter le parc et ainsi garantir le droit au logement des personnes handicapées.

a. Rendre obligatoire l’accessibilité de tous les logements neufs et renforcer les contrôles

● Les logements neufs représentent aujourd’hui environ 1 % du parc de logements en France. Dans un contexte où il est plus facile et moins coûteux de construire un logement accessible que de rendre ce même logement accessible par des travaux ultérieurs, la construction de logements neufs joue un rôle stratégique pour rattraper le retard et la pénurie globale de logements accessibles. Il s’agit là d’un investissement indispensable pour l’avenir. Les rapporteurs ont conscience des implications économiques de cette généralisation, mais il s’agit là d’un investissement d’intérêt général nécessaire pour garantir les droits des personnes handicapées, engager la désinstitutionnalisation et anticiper le vieillissement démographique.

C’est pourquoi les rapporteurs appellent, à l’instar de très nombreuses instances citées supra (ONU, Comité européen des droits sociaux, associations, Défenseur des droits, etc.) à revenir sur le recul qu’a constitué à la loi Elan à cet égard en garantissant l’accessibilité de tous les logements neufs ou faisant l’objet de rénovations de très grande ampleur. Les rapporteurs souhaitent également rendre obligatoires les ascenseurs dans l’ensemble des constructions neuves, en supprimant la disposition qui limite aujourd’hui l’application des règles d’accessibilité aux bâtiments d’habitation d’au moins trois étages.

La réaffirmation de l’accessibilité universelle des logements nouvellement construits, qui nécessite une modification législative, doit également s’accompagner d’une clarification du cadre réglementaire. Il convient ainsi de mettre fin aux trop nombreuses dérogations réglementaires existantes, détaillées supra, qui conduisent à déclarer accessibles des logements qui ne le sont pas. Une revue des dérogations existantes est nécessaire, afin d’identifier les faiblesses de ce cadre et d’y remédier. En parallèle, des guides de mise en œuvre seraient utiles, pour clarifier les règles applicables et remédier aux disparités territoriales.

En outre, les rapporteurs considèrent qu’il convient d’informer et de sensibiliser systématiquement les propriétaires construisant ou améliorant un logement pour leur propre usage, quant aux enjeux de l’accessibilité. En effet, des aménagements jugés a priori superflus peuvent s’avérer indispensables en cas de perte d’autonomie temporaire ou durable, qu’elle soit liée à un accident ou au vieillissement.

● Ce nouveau cadre doit s’accompagner d’une meilleure prise en compte de la pluralité des formes de handicap.

Si la loi de 2005 avait pour ambition de penser l’accessibilité du bâti pour l’ensemble des formes de handicap, les questions d’accessibilité pour les personnes handicapées dont le handicap est cognitif ou psychique sont souvent reléguées au second plan.

Or, les enjeux d’accessibilité sont majeurs en ce qui les concerne, et progresseront sous l’effet de la désinstitutionnalisation. Comme le souligne le rapport du Collectif Handicaps, « si la mise en place de rampes, de boucles magnétiques, de balises sonores est évidemment essentielle, ces dispositifs ne répondent pas aux besoins de toutes les personnes en situation de handicap : l’accompagnement humain formé, l’attention aux stimulations sensorielles, la signalétique, l’agencement des espaces, la sécurité du site sont autant d’aménagements nécessaires pour permettre une accessibilité universelle ». L’éclairage, les couleurs, l’acoustique, la signalisation sont aujourd’hui insuffisamment pris en compte dans la réglementation et dans les pratiques des professionnels. En particulier, la question des nuisances sonores, qui peuvent provoquer des crises chez les personnes autistes, a été évoquée à plusieurs reprises au cours des auditions.

Une approche fine, parfois au cas par cas, est nécessaire car les besoins peuvent être différents y compris pour une même forme de handicap. La prise en compte du vécu et des usages constituent des points essentiels. Cela passe par la formation des professionnels (voir infra), par l’écoute et la prise en compte de l’expérience des personnes concernées, et par une évolution du cadre réglementaire. Il convient ainsi, comme le recommande le Collectif Handicaps, de veiller à ce que les cahiers des charges en matière d’accessibilité prennent en compte les différentes formes de handicap.

● Enfin, il est indispensable de développer une politique de contrôles à la hauteur des enjeux, qui implique de renforcer les moyens des services compétents. Il est également souhaitable de prendre les décrets d’application pour rendre effectives les sanctions administratives créées par le législateur.

b. Renforcer la transparence autour de l’offre de logements accessibles

Une meilleure connaissance de l’état du parc est essentielle pour piloter les politiques publiques et orienter les personnes handicapées vers l’offre de logements accessibles. Malgré des annonces formulées depuis plusieurs années déjà – et notamment à l’occasion de la Conférence nationale du handicap du 26 avril 2023 – les outils peinent encore à voir le jour.

● Du côté du parc social, selon les informations fournies par la DHUP, en 2025, l’accessibilité de chaque logement devrait pouvoir être connue dans le cadre du répertoire du logement social. Toutefois, à l’heure actuelle, seul un bailleur sur deux utilise un système d’identification ou de classification des logements pour en connaître le niveau d’accessibilité et d’adaptation ([380]) et 80 % des bailleurs déclarent ne pas être en mesure d’identifier les personnes handicapées parmi les occupants des logements sociaux ([381]).

En outre, lorsqu’ils existent, les systèmes d’information et de classification sont loin d’être pleinement opérants. Le rapport précité de la Fondation pour le logement des défavorisés souligne des problèmes de classification, avec notamment des logements pouvant être classés « adaptés personnes à mobilité réduite » alors même que toutes les pièces ne sont pas accessibles. L’amélioration et la fiabilisation des systèmes d’information utilisés par les bailleurs sociaux apparaît donc indispensable pour améliorer la connaissance du niveau d’accessibilité du parc.

Les rapporteurs invitent le Gouvernement à faire de cette question une priorité et à outiller les bailleurs sociaux avec des systèmes d’information efficaces.

● Concernant la connaissance de l’accessibilité du parc privé, un label facultatif est en cours d’élaboration – depuis plus de deux ans. Celui-ci doit permettre aux personnes handicapées de repérer plus facilement les logements accessibles sur les annonces immobilières. Les rapporteurs considèrent qu’un tel label devrait être rendu obligatoire, à la condition qu’il garantisse réellement l’accessibilité des logements recensés.

c. Accompagner la rénovation du parc de logements

Des actions sont indispensables pour engager un travail de rénovation du parc de logements afin d’en améliorer l’accessibilité.

En complément du soutien financier qui peut être obtenu dans le cadre de la PCH, des aides financières existent pour encourager et soutenir les travaux d’adaptation des logements. Toutefois, les restes à charge restent élevés, et les délais de traitement des demandes excessifs. Par ailleurs, la réalisation des travaux nécessaires suppose également la mobilisation d’entreprises qualifiées, dont l’offre est aujourd’hui insuffisante.

● Depuis 2024, la principale subvention aux travaux d’adaptation du logement à la perte d’autonomie et au handicap est MaPrimeAdapt’, distribuée par l’Agence nationale de l’habitat (Anah), qui a remplacé plusieurs aides préexistantes. Initialement pensée pour les travaux d’adaptation nécessaires à la perte d’autonomie des personnes âgées, elle a été étendue aux personnes handicapées. Versée sous conditions de ressources, elle cible les propriétaires occupants ainsi que les locataires. En pratique, le demandeur de l’aide est orienté vers un assistant à maîtrise d’ouvrage spécialisé en matière d’autonomie. MaPrimeAdapt’ couvre 70 % des dépenses engagées au titre des travaux pour les ménages très modestes et 50 % de ces dépenses pour les ménages modestes, dans la limite d’un plafond de 22 000 euros hors taxes.

En 2024, MaPrimeAdapt’ a permis le financement des travaux d’adaptation de 36 293 logements, pour un montant total de 207,5 millions d’euros. Les opérations les plus fréquentes sont l’installation d’une douche sans ressaut, l’adaptation de la salle de bains, la pose de barres d’appui et de mains courantes, le rehaussement des toilettes et l’installation d’un monte-escalier.

L’impact de MaPrimeAdapt’ reste pour le moment insuffisant pour atteindre l’objectif fixé de 680 000 logements adaptés d’ici 2032, dont 250 000 d’ici 2027.

Outre le besoin d’accroître l’information et la communication à destination des personnes handicapées sur les aides disponibles pour financer des travaux d’adaptation de leur logement, d’autres pistes d’amélioration sont également envisageables :

– réduire la complexité administrative dans l’accès à cette aide et envisager des mécanismes pour limiter l’avance de frais pour les ménages les plus modestes ;

– mettre en place des dispositifs anti-fraude efficaces et s’assurer de la qualification des professionnels en charge de la réalisation des travaux ;

– réduire le reste à charge pour les ménages les plus modestes, et rehausser le plafond des dépenses éligibles pour aller jusqu’à 30 000 euros (le coût des travaux d’adaptation pour un handicap est significativement plus élevé que celui des travaux d’adaptation au vieillissement), comme le propose la Fondation pour le logement des défavorisés ;

– ouvrir le dispositif aux ménages dont les revenus sont intermédiaires ;

– rendre le dispositif effectif dans les territoires ultramarins, où sa mise en œuvre se heurte aujourd’hui à un déficit d’opérateurs qualifiés.

● En complément de MaPrimeAdapt’, l’Anah verse aussi des subventions spécifiques à l’adaptation des logements détenus par des propriétaires bailleurs privés et à l’accessibilité des halls d’immeubles pour les copropriétés. Le nombre de bénéficiaires de ces aides reste extrêmement faible, avec respectivement en 2024, 42 bénéficiaires pour la première catégorie et 20 copropriétés aidées pour la seconde ([382]).

À cela s’ajoutent différentes subventions versées par les collectivités territoriales ou les caisses de retraite complémentaire, ainsi que les prêts à taux bonifié proposés par Action Logement. Un crédit d’impôt ([383]) soutient également le financement des travaux d’adaptation et d’accessibilité, mais, depuis le 1er janvier 2024, il est réservé aux ménages aux revenus intermédiaires et a vocation à disparaître.

Un effort de lisibilité et de communication sur les différentes aides disponibles en complément de MaPrimeAdapt’ paraît souhaitable. La subvention accordée aux copropriétés mérite en outre une attention particulière. En effet, la possibilité pour l’assemblée générale de la copropriété de refuser des travaux de mise en accessibilité des parties communes a été identifiée au cours des auditions comme l’un des freins à la mise en accessibilité du parc.

En complément, les rapporteurs notent que le Collectif Handicaps demande la révision des plafonds du volet « adaptation du logement » de la PCH, afin de le mettre en cohérence avec le coût actuel des travaux. Les rapporteurs y sont évidemment favorables mais considèrent que cette proposition pourrait s’inscrire dans le cadre de la refonte globale de la PCH qu’ils préconisent (voir supra). La rupture de la logique en silos pourrait permettre de financer de tels travaux en lien avec le projet de vie de la personne handicapée bénéficiaire.

● Enfin, un grand plan relatif à l’entretien des ascenseurs est essentiel. Les pannes d’ascenseur, contraignantes pour tous les habitants, peuvent rendre impossible le quotidien des personnes handicapées. 85 % des personnes handicapées évoquent des difficultés à sortir de chez elles et pour 77 % d’entre elles, les escaliers représentent un obstacle quotidien ([384]). La longueur des délais d’intervention et l’absence de réponses concrètes imposent des engagements renforcés des bailleurs et des ascensoristes pour ne pas laisser les personnes sans solution. La proposition de loi visant à lutter contre les pannes d’ascenseur non prises en charge, votée en première lecture à l’Assemblée nationale ([385]), comprend des avancées en ce sens, en ce qu’elle renforce les obligations d’intervention et les sanctions afférentes. Comme le propose l’association Handi-social, il serait aussi pertinent d’étendre les dispositions de l’article 12 de l’arrêté du 18 novembre 2004 ([386]) afin que l’obligation d’intervention 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 ne concernent plus uniquement les personnes bloquées en cabine, mais aussi celles qui sont dans l’impossibilité d’entrer ou de sortir librement de leur immeuble.

d. Des actions spécifiques à conduire dans le parc social

Bien que les personnes handicapées fassent partie des publics prioritaires pour l’attribution d’un logement social, elles ont proportionnellement moins de chances de l’obtenir qu’une personne valide ([387]) et l’attendent plus longtemps.

Le récent rapport conjoint de l’Ancols et du Credoc précité met en lumière de grandes disparités d’implication des bailleurs sociaux quant aux politiques mises en œuvre pour faciliter l’accès au parc social des personnes handicapées. Si deux tiers des bailleurs indiquent disposer de ressources en interne pour conduire la politique d’adaptation, seuls 14 % disposent d’un service dédié à ces questions. En 2022, seul un quart des bailleurs avait réalisé des travaux d’adaptation sur un peu plus de 1 % de leur parc. L’effort d’investissement reste modeste : entre 230 et 280 millions d’euros, soit 1 % à 2 % de l’investissement des bailleurs ([388]).

Les auditions conduites par les rapporteurs ont permis de mettre en exergue certaines difficultés et d’identifier des pistes d’amélioration.

● L’attribution des logements adaptés aux personnes en situation de handicap se heurte à des difficultés d’appariement. Le droit prévoit que les logements adaptés pour les personnes handicapées doivent leur être attribués en priorité ([389]) et autorise les bailleurs sociaux à réserver un logement pour une personne en situation de handicap ([390]). Dans les faits, les bailleurs ne réservent pas toujours les logements adaptés aux bénéficiaires qui en ont le plus besoin, compte tenu des problématiques de gestion des flux et des vacances. C’est particulièrement le cas dans les territoires ruraux, où le nombre des candidats ne permet pas toujours d’identifier un bénéficiaire en perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap. Les bailleurs sociaux font valoir qu’il est difficile de suspendre des attributions dans un contexte de tensions générales ente l’offre et la demande dans le parc social.

Les rapporteurs estiment qu’il est nécessaire de développer des stratégies permettant la réattribution systématique des logements adaptés aux bénéficiaires présentant des besoins d’accessibilité, ce qui suppose une connaissance fine du parc et des demandeurs, mais également des outils pour compenser la perte financière supportée par les bailleurs. Cela doit nécessairement s’ancrer dans le cadre d’une réflexion plus large sur les capacités du parc social, qui fait l’objet de fortes tensions – le logement social répond aujourd’hui positivement à une demande sur sept, contre une sur quatre il y a dix ans ([391]).

● Les travaux d’adaptation sont insuffisants, interviennent dans des délais trop longs et sont parfois mal réalisés.

Les locataires du parc social peuvent demander à leur bailleur des travaux d’adaptation. Les délais d’attente pour la réalisation des travaux sont supérieurs à six mois pour la moitié des bailleurs. L’Ancols et le Credoc soulignent que certains travaux sont parfois mal réalisés. L’implication d’ergothérapeutes reste limitée, reflétant une approche principalement axée sur le bâti plutôt que sur les besoins spécifiques des occupants. En outre, un quart environ des demandes ne sont pas acceptées, pour des raisons tenant à des contraintes techniques ou financières. Moins d’un bailleur sur deux informe ses locataires sur la possibilité de demander une adaptation du logement, dans un contexte où ils peinent déjà à gérer l’ampleur de la demande spontanée. Or, il est impératif de mieux répondre aux besoins des locataires.

Au-delà des adaptations réalisées à la demande des locataires, les logements peuvent être rendus accessibles dans le cadre des programmes de rénovation déployés par les bailleurs. Ainsi, un tiers des logements ayant fait l’objet d’une rénovation globale visant à renforcer la performance énergétique du bâti aurait bénéficié́ par la même occasion de travaux d’adaptation au vieillissement ou au handicap ([392]).

Il est impératif d’intégrer dans le cadre du conventionnement entre l’État et les acteurs du logement social des engagements ambitieux en matière d’adaptation et d’accessibilité du parc social. Si la DHUP indique qu’il est prévu « d’encourager la création d’un référentiel commun sur le logement adapté, adaptable et accessible dans le parc social » ([393]), les rapporteurs considèrent que cette initiative, bien que bienvenue, reste insuffisante au regard des enjeux. Une planification de l’adaptation du parc social est nécessaire. En particulier, la question de l’accessibilité devrait être systématiquement intégrée dans le cadre des programmes de rénovation engagés pour répondre aux nouvelles règles en matière de performance énergétique.

● Pour financer ces travaux de rénovation, les bailleurs sociaux s’appuient très majoritairement sur le dégrèvement de la taxe foncière ([394]). Auditionnée par les rapporteurs, l’Union sociale pour l’habitat (USH) a fait part des difficultés financières rencontrées dans les territoires où la taxe foncière a été supprimée ou réduite, limitant de fait les possibilités de financement par dégrèvement. L’USH demande à ce que le dégrèvement reste possible en raisonnant à l’échelle de l’ensemble du patrimoine du bailleur. Par ailleurs, il est regrettable que les bailleurs sociaux fassent peu appel aux autres aides financières disponibles proposées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse ou les collectivités territoriales, principalement en raison d’une méconnaissance de ces dispositifs ([395]).

e. Un enjeu central de formation

Le retard actuel en matière d’accessibilité résulte en partie du manque de formation et de sensibilisation des professionnels du bâtiment au handicap. Les rapporteurs considèrent que la formation sur les besoins et les usages des personnes handicapées est primordiale.

La formation, la sensibilisation et l’acculturation des acteurs du secteur du logement constituent un enjeu central pour que le secteur s’empare et s’approprie les enjeux de l’accessibilité. Il convient ainsi de dépasser une vision médicalisée et exclusivement normative de l’accessibilité, pour donner une place beaucoup plus importante au confort d’usage, à la diversité des besoins, et promouvoir de conceptions architecturales alliant accessibilité et qualité esthétique.

La plupart des formations initiales des professionnels du secteur intègrent désormais des modules portant sur les enjeux du handicap, conformément aux dispositions de l’article 41 de la loi de 2005. Plusieurs textes réglementaires – publiés tardivement – sont venus préciser ces dispositions ([396]). Ces obligations concernent l’ensemble des professions impliquées : architectes, urbanistes, artisans et différents corps de métiers intervenant sur le terrain.

Au cours de leurs travaux, les rapporteurs se sont tout particulièrement intéressés à la formation des architectes. Lors de leur audition par la mission d’évaluation, les représentants des écoles d’architecture ont confirmé l’existence de modules portant sur le corpus normatif relatif aux règles d’accessibilité. Toutefois, ces modules apparaissent assez tardivement dans la formation, puisque les premières années des écoles d’architecture sont consacrées aux cours dits de « projets », délivrés par des praticiens, qui n’ont pas tous la même sensibilité aux questions du handicap. De plus, ces modules semblent très théoriques et ne font pas intervenir les usagers concernés. Les écoles d’architecture soulignent qu’elles ne disposent pas d’enveloppe spécifique de leur administration de tutelle pour bénéficier d’experts extérieurs qui pourraient venir éclairer les étudiants. Ces formations paraissent trop centrées sur des enjeux purement réglementaires et ne prennent que peu en compte les questions d’usage.

Le rapport de la Fondation pour le logement des défavorisés précité recommande ainsi de rendre « réellement obligatoire pour les architectes une formation sur l’accessibilité universelle, les besoins et usages des personnes en situation de handicap, en lien avec les associations d’usagers, ainsi que dans le cursus des professionnels de l’immobilier ». Le Collectif Handicaps plaide pour la rédaction d’un cahier des charges clair et précis pour la formation des professionnels concernés, en lien avec les associations d’usagers et après avoir fait un état des lieux de la mise en application des modules de formation obligatoires en matière d’accessibilité.

La délégation interministérielle à l’accessibilité (DIA) identifie elle-même le manque de formation comme l’un des principaux facteurs expliquant le retard accumulé en matière de mise en accessibilité du bâti. Elle pointe ainsi le manque de formation à l’accessibilité des architectes qui « dans leur cursus initial n’ont bénéficié le plus souvent que d’un module dédié de quelques heures sur le sujet » ([397]). Dans le prolongement du dernier comité interministériel du handicap, un recensement des modalités concrètes de mise en œuvre des formations à l’accessibilité est en cours et doit permettre de proposer, si cela s’avère nécessaire, des évolutions des maquettes pédagogiques pour la rentrée universitaire 2026.

L’effort doit également porter sur la formation continue. Selon la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb), répondre aux besoins d’adaptation du parc nécessite de former dix fois plus d’entreprises qu’à l’heure actuelle. Les fédérations professionnelles développent des initiatives en matière de formation continue (voir l’encadré ci-dessous) mais celles-ci sont loin d’être suivies par l’ensemble des professionnels.

Le financement de travaux de recherche, visant à trouver de nouvelles solutions d’accessibilité et de nouvelles façons de concevoir le bâti est également souhaitable.

C. Les ambitions en matière de mise en accessibilité des établissements recevant du public ont été amoindries et reportées

1. Une obligation faiblement appliquée

Les établissements recevant du public (ERP) recouvrent l’ensemble des bâtiments qui ont vocation à accueillir des personnes extérieures, qu’il s’agisse de bâtiments publics (mairie, préfecture, écoles, lieux culturels, etc.), de commerces, d’hôtels, de restaurants, de locaux associatifs, de lieux de culte, etc. Le droit distingue cinq catégories d’ERP, en fonction des capacités d’accueil, allant de capacités très réduites pour la cinquième catégorie à plus de 1 500 personnes pour la première.

Dès 1975, le législateur a cherché à garantir l’accessibilité des ERP aux personnes handicapées. Ce principe a été réaffirmé en 2005 mais les obligations n’ont cessé d’être reportées et la grande majorité demeure aujourd’hui inaccessible.

2. Un principe assorti de dérogations nombreuses

● La loi de 2005 a prévu une obligation d’accessibilité pour tous les ERP nouvellement construits et avait imposé la mise en accessibilité des ERP préexistants dans un délai maximal de dix ans – qui devait être précisé par décret en fonction des catégories d’ERP.

Le décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 ([398]) a fixé l’échéancier de mise en accessibilité des ERP. En vertu de ce décret, à compter de 2015 :

– les ERP autres que ceux de cinquième catégorie devaient être totalement accessibles ;

– les ERP de cinquième catégorie devaient garantir l’accessibilité d’une partie au moins de leur bâti, afin de permettre l’accès à l’ensemble des prestations proposées par l’établissement ([399]).

● Tout en affirmant l’obligation d’accessibilité des ERP, le législateur a aussi ouvert la voie à de nombreuses dérogations, qui en ont considérablement réduit la portée effective. En 2005, le législateur a ainsi prévu trois motifs de dérogations : l’impossibilité technique, la conservation du patrimoine et les conséquences excessives sur l’activité de l’établissement. Une ordonnance du 26 septembre 2014 ([400]) a, plus encore, amoindri la portée de l’obligation en ajoutant un nouveau motif de dérogation en cas de refus de la copropriété d’effectuer les travaux nécessaires. Le cadre de ces dérogations est aujourd’hui fixé aux articles L. 164-3 et R. 164-3 du code de la construction et de l’habitation (voir encadré ci-dessous).

3. Une obligation reportée dans le cadre des agendas d’accessibilité programmés

En 2011, un rapport du conseil général de l’environnement et du développement (CGEDD), de l’Igas et du contrôle général économique et financier (CGefi) alerte sur le fait que les objectifs fixés à échéance du 1er janvier 2015 ne seront pas atteints ([401]). Le risque d’une multiplication des contentieux constitue alors un motif de craintes important ([402]). En 2013, le comité interministériel du handicap prend acte de ces difficultés, et lance une concertation sur la question de l’accessibilité. À la suite d’un rapport rendu par Mme Claire-Lise Campion, sénatrice ([403]), le Parlement habilite le Gouvernement à légiférer ([404]) afin de mettre en place les agendas d’accessibilité programmée (Ad’AP), qui voient le jour avec l’ordonnance du 26 septembre 2014 ([405]). Ces agendas, qui concernent les ERP mais également les services de transports publics (voir infra) visent à donner plus de temps aux acteurs pour garantir l’accessibilité, tout en programmant les travaux nécessaires.

L’ensemble des gestionnaires d’ERP ont été appelés à se mettre en conformité avec ce nouveau cadre, dès le 1er janvier 2015, en transmettant aux préfets une attestation d’accessibilité ou en déposant un agenda d’accessibilité programmée. Ce dernier devait permettre d’échelonner les travaux programmés sur trois ans, avec la possibilité de bénéficier d’une délai plus long, jusqu’à neuf ans, en fonction de la complexité du patrimoine. Les gestionnaires étaient tenus de rendre public un registre d’accessibilité, indiquant le degré d’accessibilité de leur établissement. Lors de la mise en place des agendas programmés, le législateur a également instauré un régime de sanctions en cas de non-respect de ce nouveau cadre. Ces sanctions se caractérisent toutefois par de faibles montants, de 1 500 à 5 000 euros d’amende en fonction de la taille de l’ERP.

Les agendas programmés devaient garantir l’accessibilité de l’ensemble des ERP, sauf dérogations, au plus tard pour le 26 septembre 2024. Depuis le 31 mars 2019, il n’est plus possible de déposer un agenda programmé.

Au total, selon les chiffres communiqués par la DHUP, 900 000 ERP sont entrés dans le dispositif des agendas programmés, 600 000 en déposant un agenda programmé et 300 000 sous attestation d’accessibilité. Alors que les agendas d’accessibilité programmés devaient donc prendre fin en 2024, de nombreux ERP restent de facto sous ce régime, un volume significatif de gestionnaires publics et privés faisant part de leur incapacité à tenir les délais ([406]).

4. Des ERP qui restent en très grande majorité inaccessibles

Malgré des données globalement très lacunaires, quelques chiffres nous renseignent sur le niveau actuel d’accessibilité des ERP.

Selon le dernier bilan rendu public par la délégation ministérielle à l’accessibilité (DMA) en 2022, sur 2 millions d’ERP environ, 942 000 respecteraient la réglementation. Plus d’un ERP sur deux n’est donc engagé dans aucune démarche de mise en accessibilité. Parmi les 942 000 ERP identifiés, seuls 50 % étaient accessibles : 35 % bénéficiaient de dérogations et 15 % étaient encore sous le régime des agendas programmés ([407]). On peut donc estimer qu’au minimum, trois quarts des ERP demeurent inaccessibles aux personnes handicapées. Les difficultés se concentrent sur les ERP de cinquième catégorie, dont 90 % ne seraient pas aux normes ([408]).

Plus préoccupant encore, une enquête conduite par APF France handicap en 2019 dans les Pays de la Loire montre que sur 442 établissements qui s’étaient déclarés accessibles sur l’honneur à la préfecture, 86 % ne le sont pas ([409]).

5. Des mesures fortes nécessaires pour sortir d’une accessibilité de façade

a. Rendre effectives les obligations en rehaussant les contrôles et en améliorant l’accompagnement

L’accessibilité des ERP fait l’objet d’un suivi politique et administratif insuffisant. La faiblesse des contrôles et des sanctions résulte du manque de moyens des autorités en charge de ces contrôles et d’un manque de volonté politique de sanctionner financièrement les gestionnaires, en particulier les petits établissements (commerces, hôtellerie-restauration notamment).

● Face à l’inertie observée, en 2023, le Président de la République avait fait part de son souhait de passer à une logique contraignante. La Conférence nationale du handicap prévoyait ainsi de confier aux préfets le pilotage d’une politique territoriale de mise en accessibilité des ERP, articulée autour d’un renforcement de l’accompagnement, des contrôles et des sanctions.

En pratique, ces annonces ont été peu suivies d’effets. Selon le bilan de la loi de 2005 dressé par le Collectif Handicaps, seules quatre préfectures ont imposé des sanctions administratives pour non-accessibilité. Le collectif dénonce un sentiment d’impunité, nourrit par l’absence de sanctions effectives prononcées et le caractère déclaratif des contrôles.

● En parallèle, des moyens d’accompagnement ont été mis en œuvre, mais tardivement, et sans rencontrer le succès escompté. Ainsi, dans le prolongement de la CNH, l’État a mis en place le fonds territorial d’accessibilité à destination des ERP privés de cinquième catégorie ([410]). Ce fonds garantit le financement de 50 % des travaux pour les TPE et PME de cinquième catégorie, dans la limite de 25 000 euros. Il est complété par la mobilisation des ambassadeurs de l’accessibilité, des jeunes en service civique chargés de faire la promotion de l’accessibilité auprès des ERP. Un site internet « Accès libre » vise également à inciter les ERP à rendre public le niveau d’accessibilité de l’établissement et à se mettre en règle.

Toutefois, le fonds territorial pour l’accessibilité est en situation d’échec. Ainsi, alors qu’il est doté de 300 millions d’euros pour la période de 2023 à 2027, seuls 1,6 million d’euros ont à ce jour été engagés ([411]).

● Les rapporteurs considèrent qu’il est impératif de refonder la stratégie nationale en matière d’accessibilité des ERP, en renforçant le suivi, le contrôle, l’accompagnement et les sanctions.

Un recensement des ERP non conformes pourrait être établi par les préfectures en lien avec les associations et les usagers. À l’issue de ce travail, il pourrait leur être adressé un courrier rappelant les obligations légales, les sanctions encourues et les outils d’accompagnement existants. Cette démarche gagnerait à s’accompagner d’une campagne de communication relayée par les fédérations professionnelles et les réseaux consulaires. Il conviendrait dans ce cadre de sensibiliser les établissements aux enjeux de l’accessibilité, à la diversité des formes de handicaps et de rappeler que dans de nombreux cas, l’accessibilité peut être assurée sans engager de travaux lourds et coûteux. Au vu de l’échec actuel du fonds territorial d’accessibilité, il pourrait être envisagé une prise en charge financière pouvant aller au-delà des 50 % en cas de difficultés financières de l’établissement.

Par ailleurs, les ERP toujours couverts par un agenda d’accessibilité programmée devraient aussi faire l’objet d’un suivi très appuyé. Pour les ERP considérés comme accessibles, les contrôles doivent s’accentuer pour vérifier que l’accessibilité est bien effective et garantie pour toutes les formes de handicap.

Enfin, les rapporteurs tiennent à rappeler l’importance de concevoir l’accessibilité en amont de tout projet, dans le cadre d’une approche globale. Ainsi, concernant les équipements sportifs, il n’est pas acceptable que certains équipements soient encore livrés sans espace dédiés au stockage du matériel nécessaire à la pratique du sport des personnes handicapées, comme c’est le cas aujourd’hui.

b. Limiter strictement les possibilités de dérogations

● Les dérogations sont accordées par l’autorité administrative après avis consultatif de la commission départementale d’accessibilité. Elles sont délivrées au cas par cas pour des points réglementaires précis et pour une partie du bâtiment ([412]).

Toutefois, le recours fréquent aux dérogations pour des motifs variés, conjugué au faible nombre de refus, conduit à vider de sa substance l’obligation d’accessibilité. À titre d’exemple, à Paris, en 2022 et 2023, entre 70 % et 75 % des demandes de dérogation formulées auraient été acceptées, selon la préfecture de police ([413]).

Motifs dérogatoires invoqués

Source : page internet de la délégation ministérielle à l’accessibilité.

Les rapporteurs appellent à une réforme du régime dérogatoire. Seule la stricte impossibilité technique devrait à l’avenir permettre de déroger à l’accessibilité. Les autres motifs, instrumentalisés, doivent être strictement encadrés voire supprimés.

● Les rapporteurs ont par ailleurs identifié un enjeu majeur autour du rôle des architectes des bâtiments de France et des conservateurs des monuments historiques.

Aujourd’hui, 30 % du territoire est couvert par une protection patrimoniale (secteurs sauvegardés, sites classés ou inscrits, abords de monuments historiques) et près de la moitié des édifices publics sont concernés ([414]). En conséquence, une part relativement importante des demandes de travaux pour mise en accessibilité ayant un impact sur l’extérieur du bâtiment implique un avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF) et, dans certains cas, du conservateur des monuments historiques. Or, plusieurs témoignages de terrain montrent que leur intervention peut conduire à freiner ou refuser des projets de mise en accessibilité du bâti. Un rapport de la commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale soulignait ces difficultés en relayant les propos d’APF France handicap, qui signalait que « malgré les efforts du ministère pour sensibiliser les architectes des bâtiments de France au handicap et à l’accessibilité physique, il s’avère fort difficile d’instaurer dans la majorité des cas un dialogue constructif avec ces professionnels » ([415]). En outre, les ABF ne sont parfois pas suffisamment associés en amont des projets et leurs décisions peuvent être instrumentalisées par certains élus ou gestionnaires pour justifier un refus de mise en accessibilité, alors que d’autres solutions compatibles avec les enjeux patrimoniaux auraient pu être envisagées.

Les rapporteurs estiment que la préservation du patrimoine, qui constitue un objectif légitime, ne saurait être invoquée systématiquement pour faire obstacle à la mise en accessibilité. Le patrimoine n’est pas figé et chaque époque y imprime sa marque. Les rapporteurs souhaitent faire part de plusieurs pistes de réflexion :

– il serait d’abord souhaitable d’objectiver le phénomène, en rendant public la part des avis des ABF ayant pour conséquence d’empêcher des travaux d’accessibilité ;

– il serait ensuite opportun de mieux encadrer les cas dans lesquels l’ABF peut s’opposer à des aménagements et de renforcer la procédure d’instruction des dossiers ;

– la sensibilisation et la formation des ABF aux questions d’accessibilité et aux techniques contemporaines favorisant une mise en accessibilité harmonieuse sont par ailleurs indispensables ;

– enfin, si une médiation existe depuis peu, elle est confiée à un élu local. Il pourrait être pertinent de prévoir une médiation auprès d’un interlocuteur spécialiste des questions de handicap ou du Défenseur des droits.

II. Le manque d’accessibilité de la chaîne de déplacement

L’article 45 de la loi du 11 février 2005 confère une importance fondamentale à la notion de « chaîne de déplacement », qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité. Ainsi, il prévoyait que la chaîne de déplacement soit « organisée pour permettre son accessibilité dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ». Les travaux de la mission d’évaluation ont montré que, vingt ans après l’adoption de la loi du 11 février 2005, ni la voirie, ni les transports publics ne présentent un niveau d’accessibilité satisfaisant pour les personnes handicapées.

A. Les obligations imposées par la loi de 2005 en matière de mise en accessibilité de la voirie et des transports publics ont été progressivement amoindries ou reportées

La loi du 11 février 2005 imposait la mise en accessibilité de la voirie et des transports. Toutefois, la portée de ces normes a progressivement été restreinte, et les délais fixés prorogés.

1. Un objectif de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics peu ambitieux

En matière de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics, la loi du 11 février 2005 était peu ambitieuse, se contentant d’une formulation générale relative à l’accessibilité de la totalité de chaîne de déplacement. Aucun délai n’était fixé.

a. Une double obligation de mise en accessibilité de la voirie en cas de travaux et de programmation pluriannuelle

La loi du 11 février 2005 aborde peu la question de la mise en accessibilité de la voirie. Son article 45 prévoit la mise en accessibilité de la chaîne de déplacement, ainsi que l’établissement par les communes ou les intercommunalités d’un plan de mise en accessibilité de la voirie et des aménagements des espaces publics (PAVE), qui fixe notamment « les dispositions susceptibles de rendre accessible aux personnes handicapées et à mobilité réduite l’ensemble des circulations piétonnes et des aires de stationnement d’automobiles situées sur le territoire de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale ».

Deux décrets publiés le 21 décembre 2006 ([416]), encore en vigueur aujourd’hui, ont explicité cette obligation.

● Il est ainsi prévu qu’à compter du 1er juillet 2007, « l’aménagement, en agglomération, des espaces publics et de l’ensemble de la voirie ouverte à la circulation publique et, hors agglomération, des zones de stationnement, des emplacements d’arrêt des véhicules de transport en commun et des postes d’appel d’urgence est réalisé de manière à permettre l’accessibilité de ces voiries et espaces publics aux personnes handicapées ou à mobilité réduite avec la plus grande autonomie possible ». Néanmoins, ces dispositions ne sont applicables qu’« à l’occasion de la réalisation de voies nouvelles, d’aménagements ou de travaux ayant pour effet de modifier la structure des voies ou d’en changer l’assiette ou de travaux de réaménagement, de réhabilitation ou de réfection des voies, des cheminements existants ou des espaces publics, que ceux-ci soient ou non réalisés dans le cadre d’un projet de mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics ». En conséquence, il est imposé aux communes la mise en accessibilité de la voirie et des espaces publics dès lors qu’ils font l’objet de travaux d’aménagement ou de réaménagement.

Les prescriptions relatives à l’accessibilité de la voirie et des espaces publics concernent :

– les cheminements : ils impliquent un sol dur, un revêtement non glissant, l’absence d’obstacle, une pente la plus faible possible, avec un minimum de ressauts, une largeur suffisante pour permettre la circulation des piétons en sécurité, des bateaux ([417]) sur les trottoirs, des bandes d’éveil de la vigilance ([418]) et des passages piétons facilement identifiables ;

– le stationnement : au moins 2 % de l’ensemble des emplacements de chaque zone de stationnement doivent être accessibles aux personnes circulant en fauteuil roulant, et les parcmètres et autres systèmes d’accès doivent facilement accessibles et utilisables, situés au plus près des emplacements réservés aux personnes à mobilité réduite (PMR) ;

– les feux de signalisation doivent comporter un dispositif permettant aux personnes aveugles ou malvoyantes de connaître les périodes durant lesquelles il est possible de traverser les voies de circulation ;

– les postes d’appel d’urgence doivent être conçus pour être utilisés par les personnes handicapées, notamment les personnes qui circulent en fauteuil roulant et les personnes sourdes ou malentendantes ;

– les arrêts de transports en commun doivent être conçus ou aménagés pour faciliter l’accès et l’embarquement des personnes handicapées dans les véhicules.

L’arrêté du 15 juin 2007 est ensuite intervenu pour compléter ces prescriptions techniques : dénivellation des pentes, marquage des passages pour piétons, ressauts, présence d’équipements ou de mobilier urbain sur le cheminement, signalétique et systèmes d’information, etc. Il précise également qu’en cas d’impossibilité technique de satisfaire aux dites prescriptions, la commune ou l’intercommunalité doit solliciter l’avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité pour obtenir une dérogation.

Les PAVE devaient quant à eux être élaborés dans un délai de trois ans à compter de la publication des décrets, en concertation avec l’autorité compétente pour l’organisation des transports en commun, ainsi que les associations représentatives des personnes handicapées ou à mobilité réduite et les associations représentatives des commerçants implantés sur le territoire communal. Le PAVE doit indiquer les conditions et délais de réalisation des équipements et aménagements prévus. Ainsi, l’ordonnance du 26 septembre 2014 ([419]) s’est traduite par un amoindrissement des obligations normatives. Elle a ainsi modifié le premier alinéa de l’article 45 de la loi du 11 février 2005 en supprimant la référence à la totalité de la chaîne de déplacement. Elle a également précisé que seules les communes de plus de 1 000 habitants étaient tenues d’élaborer un PAVE.

b. L’absence de contrôles et de données sur les travaux de mise en accessibilité, au détriment de la mobilité des personnes handicapées

L’accessibilité de la voirie et des espaces publics aux personnes handicapées ne fait pas l’objet de données agrégées au niveau national. Il est donc très difficile d’estimer l’effet des obligations fixées par la loi du 11 février 2005 et des textes réglementaires qui l’ont appliquée.

● Les témoignages de personnes handicapées recueillis par la mission d’évaluation tendent toutefois à démontrer que l’accessibilité est loin d’être atteinte en la matière. Ainsi, le CLHEE a pu indiquer : « en France, les rues à dénivelé très élevé, digne d’une épreuve du Tour de France, sont monnaie courante, mais les travaux ne sont pas toujours faisables. Nous le savons. Mais les MDPH, quand il s’agit d’accorder un remboursement pour une motorisation de fauteuil roulant ne le savent pas. Nous sommes soumis aux prix exorbitant des solutions proposées par des entreprises privées, qu’il s’agisse de motorisation auxiliaire à ajouter au fauteuil, ou de tricycles à assistance électrique, trottinettes omni, etc. ». Avec une certaine ironie, les militantes auditionnées ont aussi souligné que « durant la seconde moitié du XXe siècle, la France entière a été rendue accessible à des voitures et camions de plus en plus larges. Pourquoi est-ce impossible pour les usagers d’aide à la mobilité ? C’est pourtant plus petit » ([420]). Selon une enquête commandée en 2020 par APF France handicap auprès de près de 12 000 personnes (handicapées et non handicapées), 86 % des répondants déclarent expérimenter des difficultés d’accès lors des déplacements de la vie quotidienne en lien avec le manque d’accessibilité (marches, trottoirs, pavés, obstacles). 60 % d’entre eux considéraient qu’il était « difficile » de se déplacer à pied dans leur commune ([421]).

Parmi les principales difficultés rencontrées par les personnes handicapées dans l’espace public, on retrouve ainsi les travaux non signalés sur la voirie, ou n’aménageant aucun cheminement alternatif temporaire, l’insuffisance de lampadaires, de bandes de guidage visuel, de feux de signalisation sonorisés. Alors que le paysage urbain ne cesse ne se complexifier, et à mesure que les conflits d’usage entre les automobilistes, les cyclistes et les piétons se multiplient, « il faut mettre des indications plus claires, notamment au sol » ([422]) afin de mieux délimiter les espaces. La disparition des trottoirs dans certaines zones en tout ou partie piétonnisées peut ainsi se révéler dangereuse pour les personnes malvoyantes ou aveugles qui ont recours à un chien guide, ce dernier ayant été formé pour suivre le bord du trottoir. De même, la suppression des feux tricolores et le développement des véhicules électriques peuvent mettre en danger les personnes aveugles ou malvoyantes. Odile Maurin, présidente de l’association Handi-social, souligne par ailleurs que dans les villes, la voirie et l’espace public sont davantage accessibles car les travaux y sont plus fréquents. Toutefois, la piétonnisation des centres-villes, lorsqu’elle conduit à restreindre les possibilités de stationnement, peut conduire à limiter la mobilité des personnes handicapées, car elles ne peuvent pas toujours se déplacer à pied sur des distances importantes.

● La mise en accessibilité de la voirie et de l’espace public s’est heurtée à plusieurs difficultés : d’une part, aucune échéance n’a été fixée ; d’autre part, et comme le souligne la Défenseure des droits, « en contradiction avec le principe d’accessibilité de la chaîne de déplacement, les prescriptions en matière d’accessibilité de la voirie ne s’appliquent que dans le cas de réalisation de voies nouvelles, d’aménagements ou de réalisation de travaux » ([423]). En outre, les contrôles ont été insuffisants, voire absents, pour s’assurer du respect des normes d’accessibilité dans le cadre de ces travaux. « La réglementation a de fait organisé l’impunité des collectivités territoriales et de l’État en la matière. De surcroît, quand de nouveaux espaces sont réalisés, ils ne sont pas forcément conformes car il n’y a aucun contrôle indépendant pour s’assurer de cela. » ([424])

● Enfin, concernant les PAVE, les communes se sont très peu saisies de cet instrument pourtant obligatoire ([425]). En outre, comme le relève la Défenseure des droits, seules les communes de plus de 1 000 habitants sont tenues d’élaborer un PAVE, alors que 54 % des communes françaises comptent moins de 500 habitants. Or, si l’inaccessibilité de la voirie et des espaces publics rend plus difficile la mise en accessibilité des transports en commun, et notamment des arrêts de bus ou de tramway.

2. Une obligation de mise en accessibilité des transports publics dans un délai de dix ans prorogée et amoindrie

La loi du 11 février 2005 se montrait plus ambitieuse en matière de mise en accessibilité des transports publics. Elle imposait un délai de dix ans pour rendre les services de transports collectifs accessibles dans leur intégralité, à l’exception des réseaux de métro préexistants, et notamment le métro parisien. Or, ce délai a été prorogé et la portée de l’obligation de mise en accessibilité a été restreinte aux seuls arrêts considérés comme prioritaires.

a. Le report répété de la mise en accessibilité des transports publics

● L’article 45 de la loi du 11 février 2005 a prévu une obligation de mise en accessibilité des services de transport collectif dans un délai de dix ans à compter de sa publication. Les autorités compétentes en matière d’organisation des transports en commun, de transports ferroviaires, maritimes ou aériens devaient, dans un délai de trois ans, élaborer un schéma directeur d’accessibilité des services qui fixe la programmation de la mise en accessibilité des services de transport et définit les modalités de l’accessibilité des différents types de transport.

En cas d’impossibilité technique avérée, l’article 45 prévoyait la mise à disposition de moyens de transport adaptés aux besoins des personnes handicapées ou à mobilité réduite, organisés et financés par l’autorité organisatrice de transport compétente, et donc le coût ne devait pas excéder, pour l’usager handicapé, celui du transport public existant. En outre, les réseaux souterrains de transports ferroviaires et de transports guidés existants n’étaient pas soumis au délai de dix ans, à condition d’élaborer le schéma directeur et de mettre en place des transports de substitution.

L’article 45 disposait enfin que « tout matériel roulant acquis lors d’un renouvellement de matériel ou à l’occasion de l’extension des réseaux doit être accessible aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ».

● L’article L. 1112-1 du code des transports, introduit par une ordonnance de 2010 ([426]), prévoit encore aujourd’hui que « sans préjudice des dispositions particulières applicables au transport aérien [...], les services de transport collectif sont rendus accessibles aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ». Toutefois, l’ordonnance du 26 septembre 2014 ([427]) a restreint la portée de ces dispositions en introduisant la notion de « points d’arrêt prioritaires » au regard de leur fréquentation, des modalités de leur exploitation, de l’organisation des réseaux de transports et des nécessités de desserte suffisante du territoire. Cette disposition instaure ainsi une hiérarchisation des arrêts de transports collectifs.

Le décret du 4 novembre 2014 ([428]) a précisé la notion de point d’arrêt ou de gare prioritaire. L’article D. 1112-10 du code des transports prévoit que pour les transports publics routiers urbains et non urbains de personnes hors Île-de-France, un arrêt est prioritaire lorsqu’il répond à l’une des conditions suivantes :

– il est situé sur une ligne structurante d’un réseau de transport public urbain ;

– il est desservi par au moins deux lignes de transport public ;

– il constitue un pôle d’échanges ;

– il est situé dans un rayon de 200 mètres autour d’un pôle générateur de déplacements ou d’une structure d’accueil pour personnes handicapées ou personnes âgées.

Lorsque l’application de ces critères ne permet pas d’identifier un point d’arrêt ou une gare prioritaire dans une commune desservie, l’autorité organisatrice de transport détermine au moins un point d’arrêt à rendre accessible dans la commune pour les réseaux urbains, et au moins un point d’arrêt à rendre accessible dans la principale zone agglomérée de la commune, dès lors que cette zone est desservie et que la population de la commune est supérieure à 1 000 habitants pour les réseaux non urbains.

En Île-de-France, l’article D. 1112-11 du code des transports prévoit qu’un arrêt est prioritaire dès lors qu’il est situé sur l’une des lignes définies comme prioritaires par Île-de-France Mobilités en tenant compte de la fréquentation, de l’organisation du réseau de transport et de la desserte du territoire et qu’il est desservi par au moins deux lignes de transport public ou qu’il constitue un pôle d’échanges, ou qu’il est situé dans un rayon de 200 mètres autour d’un pôle générateur de déplacements ou d’une structure d’accueil pour personnes handicapées ou personnes âgées. Lorsque l’application de ces conditions n’aboutit pas à rendre prioritaires au moins 70 % des arrêts de la ligne en cause, Île-de-France Mobilités détermine un ou plusieurs points d’arrêt à rendre accessibles afin d’atteindre ce seuil.

L’article D. 1112-12 du code des transports définit la notion d’arrêt prioritaire pour les transports ferroviaires et pour les services de transport empruntant les lignes du réseau express régional (RER) d’Île-de-France comme un arrêt qui n’appartient pas aux réseaux souterrains existant avant la loi du 11 février 2005 et répondant à au moins une des conditions suivantes :

– la fréquentation y est supérieure à 5 000 voyageurs par jour en Île-de-France et 1 000 voyageurs par jour hors Île-de-France ;

– il est situé dans un rayon de 200 mètres autour d’une structure d’accueil pour personnes handicapées ou personnes âgées.

Lorsque l’application de ces conditions ne permet pas de répondre à l’objectif que tout point d’arrêt ferroviaire non accessible se situe à moins de 50 kilomètres, sur la même ligne, d’un point d’arrêt ferroviaire accessible, l’autorité organisatrice de transport ou, en l’absence d’une telle autorité, l’État, détermine un point d’arrêt à rendre accessible afin d’atteindre cet objectif. L’article D. 1112-13 précise que pour les transports publics guidés (tels que les tramways), tous les points d’arrêt et gares qui n’appartiennent pas aux réseaux souterrains existant avant la loi du 11 février 2005 sont prioritaires, à l’exception de ceux qui sont desservis par les services de transport empruntant les lignes de RER.

L’article L. 1112-4 du code des transports précise enfin que lorsque, dans un réseau existant, la mise en accessibilité d’un arrêt identifié comme prioritaire au sens de l’article L. 1112-1 s’avère techniquement impossible en raison d’un obstacle impossible à surmonter sauf à procéder à des aménagements d’un coût manifestement disproportionné, des services de substitution adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite sont mis à leur disposition. Les services de substitution peuvent prendre la forme de transports de substitution, c’est-à-dire de services de transport public accessibles se substituant à la desserte d’une ligne de transport public non accessible ou partiellement accessible, ou de mesures de substitution, de nature humaine, organisationnelle ou technique permettant de réaliser le trajet dans des conditions de durée analogues à celles du trajet initialement souhaité.

● La loi du 5 août 2015 ratifiant l’ordonnance du 26 septembre 2014 ([429]) a créé l’article L. 1112-2-1 du code des transports, qui prévoit la possibilité, pour les services de transport, d’élaborer un schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée (Sd’AP). Celui-ci contient une analyse des actions nécessaires à la mise en accessibilité de ce service et prévoit les modalités et la programmation de la réalisation de ces actions ainsi que le financement correspondant. Il précise les points d’arrêt identifiés comme prioritaires, les dérogations sollicitées en cas d’impossibilité technique avérée et les mesures de substitution prévues dans ces derniers cas. Les Sd’AP ont une durée de réalisation :

– d’une période de trois ans pour les transports publics urbains ;

– de deux périodes de trois ans pour les transports routiers publics non urbains et pour les transports publics en Île-de-France ;

– de trois périodes de trois ans pour les transports ferroviaires et les lignes de RER en Île-de-France ([430]).

En cas de force majeure, la prorogation du délai de mise en œuvre du Sd’AP pouvait être demandée, pour un nouveau délai de trois ans renouvelable une fois ([431]). À l’issue de chaque période, un bilan des travaux d’accessibilité effectués est réalisé et rendu public, sous peine de sanctions financières. En outre, au terme du Sd’AP, si les engagements pris n’ont pas été mis en œuvre, l’autorité administrative peut engager une procédure de carence pouvant aboutir à une sanction pécuniaire ([432]).

b. Un niveau insuffisant d’accessibilité des transports

● En matière de transports, les rapporteurs rejoignent le constat formulé par la Défenseure des droits : « si l’accessibilité des transports a progressé, elle est loin d’être effective sur l’ensemble des réseaux existants. De plus, depuis 2015, l’obligation des infrastructures de transport est remplie par l’aménagement des seuls points d’arrêt considérés comme prioritaire, les autres n’étant plus tenus d’être rendus accessibles, ce qui constitue un véritable recul par rapport à la loi de 2005. » ([433]) Ainsi, APF France handicap relève que « seuls 35 % à 40 % des points d’arrêt doivent être rendus accessibles selon la réglementation : quelle personne valide accepterait de ne pouvoir accéder qu’à un tiers des points d’arrêt d’un réseau de transport ? » ([434])

La loi du 11 février 2005 avait pourtant introduit la notion de chaîne de déplacement pour permettre tous déplacements de la vie quotidienne des personnes handicapées entre le logement, le lieu de travail, les commerces, les lieux d’activités culturelles et loisirs, etc. Le principe d’arrêts prioritaires et non prioritaires s’oppose frontalement à cette approche universelle, qui limite le choix du lieu d’habitation pour les personnes handicapées – déjà confrontées à de grandes difficultés en la matière (cf. supra) – car elles sont dès lors contraintes de résider à proximité d’un arrêt considéré comme prioritaire. En outre, même la mise en accessibilité des arrêts considérés comme prioritaires présente des retards très importants sans qu’il ne soit possible, faute de données consolidées, d’objectiver cette situation.

Dès lors, APF France handicap estime que « la France accuse un retard important en matière d’accessibilité qui pénalise des millions de personnes, dont celles en situation de handicap. De nombreux textes sur l’obligation d’accessibilité des transports existent, mais ils ne sont que très partiellement mis en œuvre. Les délais sans cesse repoussés et les dérogations créent une rupture d’égalité dans l’accès au cadre bâti, à la voirie et aux transports. Des échéances majeures ne sont pas respectées ni contrôlées. Toutes les règles d’assouplissement ajoutent à la discrimination vécue par les personnes et sont contraires à une société inclusive. » ([435])

● Des progrès conséquents ont néanmoins été réalisés en matière d’accessibilité des gares par la SNCF. Ainsi, 91 % des bâtiments des gares et 74 % des quais concernés par le programme de mise en accessibilité (sur un total de 736 gares) ont été rendus accessibles.

Toutefois, l’entreprise et ses usagers restent confrontés à des difficultés importantes résultant des hauteurs de quais et de plancher du matériel roulant variables, et de l’ancienneté des matériels roulants, conçus dans les années 1990, ainsi que du coût important des travaux de mise en accessibilité : 10 millions d’euros pour une petite gare, et jusqu’à 100 millions d’euros pour les gares complexes ([436]). Au sein des rames, le nombre de places réservées aux personnes en fauteuil roulant reste très limité (deux par train en moyenne), et certains trajets leur restent encore totalement inaccessibles, à l’image des Intercités de nuit. Cette situation n’est pas admissible. Il ne doit pas être permis de proposer des lignes de train n’intégrant aucune solution pour les personnes handicapées. L’ancienneté des rames ne peut constituer une justification acceptable : lorsqu’elles font l’objet d’une maintenance, celles-ci doivent être rendues aussi accessibles que possible aux différentes formes de handicaps. En outre, au moins une rame par train doit être aménagée pour les personnes à mobilité réduite. L’augmentation du nombre de places qui leur sont réservées doit également être engagée.

● Les réseaux de transports en commun présentent des niveaux d’accessibilité variables selon les territoires. Le réseau de métro parisien, qui avait été exclu dès l’origine par la loi du 11 février 2005 de l’obligation de mise en accessibilité, est ainsi très peu accessible aux personnes à mobilité réduite – une seule ligne leur étant entièrement accessible. À l’inverse, des réseaux plus récents, comme ceux de Lille ou Rennes, présentent des niveaux d’accessibilité jugés plutôt corrects par les personnes handicapées.

Niveau d’accessibilité des six réseaux de métro français

Source : ecologie.gouv.fr

L’accessibilité partielle des réseaux de transports peut conduire les personnes handicapées à renoncer à leurs trajets, à utiliser des itinéraires alternatifs accessibles dont la durée est bien supérieure à celle des itinéraires non accessibles – c’est notamment le cas dans Paris, lorsque l’on compare le temps de déplacement en métro et en bus : « les bus sont le transport le plus lent, quand seul le trajet en bus est accessible, l’usager handicapé subit un retard par rapport aux autres qui va impacter qualité de vie, emploi... » ([437]).

En outre, même lorsqu’ils sont annoncés comme accessibles, les réseaux de transport peuvent en réalité ne l’être que partiellement. La réglementation fixe un seuil de 70 % des arrêts accessibles pour déclarer une ligne comme accessible. Un arrêt de bus est considéré comme accessible dans les deux sens de circulation dès lors que l’arrêt est accessible dans un sens. En outre, les personnes handicapées sont régulièrement confrontées à des équipements qui ne fonctionnent pas : rampe non fonctionnelle dans le bus, escaliers mécaniques ou ascenseurs en panne... Or, ces difficultés techniques peuvent rarement être anticipées par l’usager, au point de générer des situations très problématiques : descendre d’une rame de métro à une station, constater que l’ascenseur est en panne et ne pas pouvoir sortir par exemple.

● La souplesse et la spontanéité sont également les grandes oubliées de la démarche de mise en accessibilité des transports en commun. Face au retard pris dans les aménagements, de nombreux opérateurs ont mis en place des dispositifs d’assistance humaine au bénéfice des personnes handicapées souhaitant emprunter les transports qu’ils exploitent. Toutefois, ces dispositifs sont souvent ouverts uniquement sur réservation, ce qui constitue une restriction de l’autonomie des personnes handicapées.

L’offre de transports adaptés et/ou à la demande est par ailleurs insuffisante pour répondre aux besoins, et trop contraignante pour les personnes handicapées : amplitudes horaires limitées, délais de réservation, périmètre couvert restreint. Selon l’enquête réalisée en 2020 par APF France handicap, lorsqu’une offre de transport spécialisé destiné aux personnes handicapées existe dans la commune, les modalités d’organisation sont majoritairement considérées comme inadaptées aux besoins exprimés.

Réponses obtenues sur l’adaptation de l’offre de transports spécialisés pour les personnes handicapées

Source : APF France handicap.

La SNCF a mis en place un service d’assistance, Assist’enGare, pour faciliter et accompagner l’accès des personnes handicapées aux transports ferroviaires. En 2024, les personnels d’assistance en gare ont ainsi réalisé plus d’un million de prises en charge, en hausse de 17,5 % par rapport à l’année 2023, en raison notamment de l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques. Toutefois, les rapporteurs constatent que si les modalités de recours à ce service ont été assouplies, elles restent contraignantes pour les personnes handicapées, qui doivent ainsi réserver la prestation d’assistance au moins 24 heures à l’avance et se présenter au minimum 30 minutes avant le départ du train. Elles se heurtent parfois à des refus de prise en charge de la part de certains agents dès lors qu’elles ne respectent pas parfaitement ces consignes (réservation décalée au dernier moment qui implique de modifier l’horaire de la prestation ou présentation avec quelques minutes de retard à l’accueil du service avant le départ du train).

Les rapporteurs soulignent que les agents de la SNCF sont très souvent bien plus aimables et serviables à l’égard des personnes handicapées qui les sollicitent pour accéder aux trains que les agents du prestataire de services Assist’enGare, dont la mauvaise volonté est parfois flagrante.

En outre, les rapporteurs s’inquiètent de la disparition, à terme, des agents de la SNCF postés dans les petites gares, notamment en milieu rural. En effet, les travaux de mise en accessibilité des quais et des rames devraient permettre, dans le futur, l’accès aux trains des personnes en fauteuil roulant en toute autonomie, sans aide humaine. Si cette évolution est éminemment souhaitable, les rapporteurs tiennent à souligner l’importance de la présence humaine en gare pour orienter, accompagner et aider les usagers, handicapés ou non, en cas d’éventuelles difficultés.

B. Sur la base d’un état des lieux du niveau d’accessibilité de la voirie et des transports, accélérer leur mise en accessibilité et sanctionner l’inertie

La mise en accessibilité de la voirie et des transports publics s’est heurtée à une triple problématique :

– un déficit de pilotage, en l’absence de données agrégées ;

– un déficit de formation des urbanistes, fonctionnaires et autres agents chargés de lancer, de concevoir et de réaliser les projets d’aménagement ;

– un manque de volonté politique qui a toléré une inertie attentatoire aux droits des personnes handicapées.

1. Réaliser un diagnostic de l’accessibilité de la voirie et des transports publics en renforçant la collecte et l’agrégation de données

En matière d’accessibilité de la voirie et des espaces publics, il est très difficile d’établir un bilan de la loi du 11 février 2005, faute de données collectées et agrégées.

La loi du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, dite « LOM » ([438]), a pourtant introduit au sein du code des transports l’article L. 1115-6, qui prévoit la collecte, par les autorités chargées des transports, des données sur l’accessibilité des services réguliers de transport public aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ([439]). De même, la loi LOM a créé l’article L. 141-13 du code de la voirie routière, qui prévoit que les organismes chargés d’une opération d’aménagement, les communes et les intercommunalités collectent les données relatives à l’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite des principaux itinéraires pédestres situés dans un rayon de 200 mètres autour des points d’arrêt prioritaires. L’objectif de ces collectes est d’alimenter des bases de données pouvant ensuite être retranscrites dans des applications utilisables par les voyageurs pour construire des itinéraires accessibles. Un arrêté du 28 mai 2024 est intervenu pour préciser les modèles de données utilisés et le format d’échange à respecter.

Les rapporteurs se réjouissent de cette démarche, bien qu’elle soit tardive et parcellaire. En effet, si le recueil des données sur l’accessibilité de la voirie autour des arrêts prioritaires va dans le bon sens, cela reste insuffisant : les personnes handicapées se déplacent – ou sont empêchées de se déplacer – dans un rayon plus large que celui de 200 mètres autour desdits arrêts. En outre, l’inaccessibilité de la voirie en amont de ce périmètre peut impliquer le renoncement à un trajet pourtant lui accessible.

Les rapporteurs préconisent donc de revenir aux ambitions initiales de la loi de 2005 en contraignant les communes à élaborer les PAVE sur la base d’un diagnostic intégrant a minima les principaux axes de circulation de chaque bassin de vie. Les préfectures doivent contrôler l’existence des PAVE et sanctionner leur absence.

En outre, les données ainsi collectées doivent être agrégées au niveau national de sorte que la politique de mise en accessibilité de la voirie puisse faire l’objet d’un réel pilotage. À ce titre, les rapporteurs recommandent de confier au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema) la mission de produire un état des lieux régulier du niveau d’accessibilité de la voirie sur l’ensemble du territoire.

Enfin, les rapporteurs relèvent que l’accessibilité n’est pas figée dans le temps. Une voirie adaptée suppose d’une part un entretien fréquent afin de garantir son accessibilité dans le temps, et d’autre part, une actualisation à échéances régulières, en lien avec l’évolution des normes et des solutions techniques. Les communes ayant respecté leurs obligations de mise en accessibilité doivent ainsi veiller à s’y conformer sur le long terme.

2. Garantir la formation des urbanistes et des fonctionnaires territoriaux

● Les rapporteurs ont constaté, lors des travaux de la mission d’évaluation, que la mise en accessibilité des équipements, de la voirie et des transports tient souvent à la prise en compte des enjeux d’accessibilité dès l’origine du projet. En effet, lorsqu’une concertation avec les représentants des personnes handicapées prend place très en amont sur un projet d’aménagement, ils sont susceptibles de faire valoir leurs besoins et d’exprimer leurs critiques avant même que des études de faisabilité soient lancées, que des devis soient réalisés, et que les travaux soient entamés. Cela permet de donner la priorité aux problématiques de mobilité et de circulation rencontrées par les personnes handicapées, par rapport aux besoins des personnes valides ou aux considérations d’ordre financier, patrimonial ou esthétique.

Très souvent, les solutions techniques accessibles sont à peine plus coûteuses que les projets d’aménagement conçus sans concertation. En revanche, elles doivent être réfléchies très en amont et leur accessibilité à toutes les formes de handicaps doit être vérifiée à toutes les étapes de développement et d’exécution du projet. Les commissions communales ou intercommunales pour l’accessibilité, instaurées par la loi du 11 février 2005, constituent l’instance privilégiée à associer à cette démarche. Toutefois, elles n’ont pas été installées dans toutes les communes ou intercommunalités, ce qui est absolument regrettable au regard de la nécessité de consulter et d’associer étroitement les usagers aux questions d’accessibilité. Aussi, les rapporteurs appellent à l’application des dispositions relatives aux commissions pour l’accessibilité, et souhaitent insister sur l’importance de l’articulation entre le niveau communal et intercommunal, afin de garantir la cohérence et l’exhaustivité des opérations de mise en accessibilité au niveau des différents bassins de vie.

● En matière de mise en accessibilité de la voirie et des transports, la formation des personnes chargées de lancer et de concevoir les projets d’aménagement est centrale.

À l’instar de leurs recommandations relatives à la formation des personnels d’accueil en relation avec le public, des professionnels de santé et du secteur médico-social, des architectes ou des professionnels du secteur du BTP, les rapporteurs préconisent d’intégrer des enseignements obligatoires relatifs aux questions d’accessibilité dans la formation initiale et continue des urbanistes et des fonctionnaires territoriaux.

● En outre, les rapporteurs considèrent que la réalisation de travaux publics ne doit pas entraîner d’entrave à la circulation des personnes handicapées. Or, par inadvertance ou par méconnaissance, les ouvriers des chantiers ou les maîtres d’ouvrage peuvent être amenés à entreposer sur la voie publique des outils ou du matériel qui font obstacle au cheminement des piétons sur les trottoirs. Or, pour les personnes handicapées, notamment les personnes malvoyantes ou circulant en fauteuil roulant, cela peut engendrer une mise en danger considérable – risque de chute, obligation de se déporter vers la route.

En conséquence, les rapporteurs préconisent de sensibiliser les responsables de travaux publics pour organiser, de manière systématique, le cheminement accessible des piétons autour des zones de chantiers et ainsi garantir la sécurité des usagers handicapés.

3. Sanctionner l’inertie en matière de mise en accessibilité de la voirie et des transports publics

Tout au long des travaux de la mission d’évaluation, les rapporteurs se sont interrogés sur les blocages et les freins qui ont conduit à ce que vingt ans après l’adoption de la loi du 11 février 2005 – et cinquante ans après l’adoption de la loi du 30 janvier 1975, qui prévoyait déjà une obligation générale de mise en accessibilité – le retard pris en la matière soit si important.

Ils formulent le constat suivant : la mise en accessibilité est souvent considérée comme un chantier irréalisable, à tout le moins trop ambitieux pour aboutir dans les délais fixés. Dès lors, les acteurs chargés de lancer, de financer et d’effectuer les travaux s’enlisent dans une forme d’inertie qui les conduit à ignorer l’existence des normes d’accessibilité aussi longtemps que le délai court, et à reprendre conscience de son existence à la veille de son expiration. Ils plaident alors pour le report des obligations, et les pouvoirs publics, eux-mêmes concernés par cette inertie, confrontés à l’ampleur des sanctions qui devraient être prononcées, acceptent de prolonger le délai et d’amoindrir les normes.

Les rapporteurs souhaitent mettre fin à ce cercle vicieux de l’inertie, qui paralyse chaque acteur au lieu de créer une émulation bénéfique à tous, et en premier lieu aux personnes handicapées. Dès lors, en matière de transports et de voirie, ils préconisent également l’application des sanctions prévues par la loi en cas de non-respect des normes d’accessibilité prévues par la loi. Toutefois, ils souhaitent en parallèle encourager la « politique des petits pas » en valorisant les mises aux normes de faible ampleur et/ou peu coûteuses, car elles constituent souvent le point de départ de démarches plus ambitieuses pour les personnes qui conçoivent et mettent en œuvre des projets d’aménagement du territoire. Le fait de réussir à rendre accessible aux personnes handicapées un projet, même de petite taille, invite généralement à reproduire l’expérience sur les projets suivants.

Une telle philosophie doit également permettre de remédier à la logique du « tout ou rien » dont ont parfois fait preuve les acteurs en charge de ces projets d’aménagement : confrontés à l’impossibilité technique ou au coût financier trop importante d’une mise en accessibilité intégrale d’un espace aux personnes circulant en fauteuil roulant, le respect des normes d’accessibilité applicables aux autres formes de handicaps est également abandonné. Par exemple, si les rapporteurs acceptent l’impossibilité de rendre le réseau de métro parisien accessible aux personnes en fauteuil roulant, la densité urbaine et des réseaux ne permettant pas l’installation d’ascenseurs en nombre suffisant, cela ne doit pas empêcher l’autorité chargée du transport et ses financeurs de déployer tous les moyens nécessaires à la sonorisation des rames, à l’installation d’ascenseurs et d’escaliers mécaniques partout où cela est techniquement faisable, au déploiement de bandes de guidage et de manchons en braille, etc.

Lors de leur déplacement à Lyon, les rapporteurs ont pu assister à une réunion de la commission métropolitaine d’accessibilité. Une fonctionnaire de la Métropole de Lyon avait, à cette occasion, souligné le caractère paralysant de la recherche du « 100 % accessible », et insisté sur la nécessité de procéder par paliers. La direction interministérielle du numérique (Dinum), lors de son audition, avait formulé la même remarque : en encourageant à franchir chaque palier successivement, les objectifs sont plus facilement atteints que lorsqu’on laisse du temps sans accompagner la démarche.

En conséquence, les rapporteurs proposent d’associer à l’obligation de résultat qui incombe aux collectivités et aux autorités chargées des transports une obligation de moyens : ainsi, à l’obligation de mettre aux normes, dans un délai donné, s’ajouterait celle de démontrer que l’on a engagé les démarches nécessaires à l’atteinte de cet objectif. Tout usager devrait être en mesure de demander des comptes à sa commune ou à l’opérateur en charge des transports dont il dépend sur la programmation des travaux et sur les éventuels freins rencontrés. En réponse, la collectivité ou l’opérateur devrait démontrer qu’il a pris toutes les mesures nécessaires à la réalisation de l’objectif dans les délais fixés – ou qu’il a rencontré des obstacles indépendants de sa volonté qui en freine la réalisation. L’absence de réponse ou une réponse insatisfaisante devrait pouvoir faire l’objet d’un recours devant les juridictions de droit commun, et entraîner une sanction financière à la hauteur du préjudice subi par l’usager.

Dans ce cadre, lorsque la mise en accessibilité d’un espace s’avère coûteuse, les collectivités doivent être autorisées à programmer sa réalisation à moyen terme, à condition de proposer des solutions alternatives pratiques et temporaires. À titre d’exemple, lorsqu’une commune comprend un grand nombre de rues pavées de manière irrégulière, elle doit programmer, à moyen terme, la réfection de la voirie avec le ponçage et le jointoiement des pavés afin de faciliter le cheminement des personnes en fauteuil roulant. Une telle opération, coûteuse et de grande ampleur, doit pouvoir faire l’objet d’une programmation pluriannuelle. Toutefois, dans l’attente d’une mise en accessibilité, une solution alternative doit également être proposée aux personnes handicapées qui résident ou visitent la commune : cela peut consister en la mise à disposition à la mairie ou à l’office de tourisme d’une cinquième roue de support pour les fauteuils roulants.

Cette démarche, en lien avec la réforme de l’action de groupe (cf. infra), devrait permettre aux personnes handicapées et aux associations qui les représentent d’exercer une pression régulière et soutenue sur l’État, les collectivités et les opérateurs de transport de façon à améliorer le niveau d’accessibilité de la voirie et des transports sur tout le territoire.

III. L’accessibilité numérique doit devenir un réflexe

La participation à la vie sociale des personnes handicapées n’implique pas uniquement la mise en accessibilité du cadre bâti et de la chaîne de déplacement. Dès 2005, la loi avait anticipé la place grandissante du numérique dans la société et dans les services publics, en imposant l’accessibilité numérique qui doit permettre, quelle que soit la nature du handicap, d’accéder aux contenus et services numériques dans des conditions équivalentes à celles des personnes valides.

A. Dans un contexte de transformation numérique de l’action publique, l’insuffisante conformité des services numériques au cadre légal et réglementaire

Malgré le renforcement du cadre législatif et réglementaire en matière d’accessibilité numérique, sa mise en œuvre reste inégale. L’absence de pilotage interministériel structuré ainsi que le manque de moyens humains et financiers obèrent la capacité des administrations à respecter leurs obligations. La méconnaissance persistante des exigences légales et des référentiels applicables empêche par ailleurs l’émergence d’une véritable culture de l’accessibilité numérique. Ce constat souligne la nécessite d’un engagement politique et opérationnel plus soutenu.

1. Face aux difficultés d’accès au numérique de certaines personnes handicapées, de nombreuses solutions techniques existent

● Pour des millions de personnes en situation de handicap, l’accès aux services numériques constitue encore un obstacle majeur. Ces difficultés, souvent invisibles, se traduisent concrètement par des situations d’exclusion :

– une personne aveugle, utilisant un lecteur d’écran, se trouve dans l’incapacité d’accéder à un site internet qui n’a pas été conçu pour être compatible avec les technologies d’assistance ;

– une personne malvoyante, qui peut avoir besoin d’agrandir les textes ou d’ajuster les contrastes, se trouve bloquée si l’interface ne le permet pas ;

– une personne présentant des troubles cognitifs peut être confrontée à des interfaces trop complexes, à des instructions peu claires ou à une organisation confuse des contenus, rendant le site inutilisable.

● Pour répondre aux besoins spécifiques des personnes en situation de handicap, plusieurs outils et technologies d’assistance existent aujourd’hui pour accéder aux services numériques de manière autonome :

– les lecteurs d’écran (ou synthèse vocale) permettent aux personnes aveugles ou très malvoyantes d’entendre une lecture vocale des contenus affichés à l’écran. Ils analysent le code source d’une page et en restituent les textes, les titres, les liens ou encore les boutons, à condition que ceux-ci soient correctement structurés et balisés ;

– les plages braille sont des dispositifs matériels connectés à l’ordinateur ou au smartphone. Elles traduisent en temps réel les textes affichés à l’écran en braille tactile, ligne par ligne, et s’utilisent en complément ou en remplacement de la synthèse vocale ;

– les options de personnalisation de l’affichage comme l’agrandissement des caractères, l’ajustement des contrastes et le choix des polices facilitent la lecture pour les personnes malvoyantes ;

– les interfaces simplifiées ou les contenus rédigés en langage facile à lire et à comprendre (FALC) sont particulièrement utiles aux personnes présentant des troubles cognitifs ou intellectuels.

L’efficacité de ces différents outils repose toutefois sur la conformité des sites et applications aux standards d’accessibilité. Leur utilisation est conditionnée au respect d’un principe fondamental : la conception universelle. À l’instar du bâti et de l’aménagement des espaces publics, penser en amont des services numériques accessibles à tous permet d’éviter leur adaptation en aval, souvent coûteuse et incomplète.

● La transformation numérique de l’action publique est un objectif prioritaire des politiques publiques françaises depuis plusieurs années. La dématérialisation, si elle est perçue comme un levier de modernisation, présente toutefois un risque accru d’exclusion pour les publics les plus vulnérables, en particulier les personnes handicapées. L’absence d’accessibilité universelle intégrée dès la conception des services numériques suscite un effet de sélection indirecte, excluant quiconque ne peut interagir avec des interfaces non adaptées.

Par ailleurs, le remplacement des guichets physiques par des bornes numériques non accessibles, comme cela a été constaté dans certaines gares ferroviaires ou préfectures, constitue également une régression en matière d’accessibilité. Dans ces situations, l’absence de solution alternative adaptée (accompagnement humain, interface vocale) contrevient directement au principe d’égalité d’accès aux services publics. Cette dynamique s’est accélérée depuis la crise sanitaire liée à la Covid-19, qui avait entraîné la fermeture temporaire de nombreux guichets physiques et le basculement vers des services dématérialisés.

Ces obstacles alimentent une fracture numérique persistante et privent de nombreux usagers d’accès à des services essentiels : démarches administratives, informations publiques, communication avec les services de l’État. La prise en compte de ces situations dans la conception des services numériques ne saurait être facultative. Elle suppose la sensibilisation et la formation de l’ensemble des acteurs concernés afin de garantir une véritable inclusion numérique.

2. Un cadre juridique et stratégique renforcé mais une application très inégale en matière d’accessibilité numérique

● L’article 47 de la loi du 11 février 2005 reconnaît le caractère essentiel de l’accessibilité numérique dans l’accès aux droits. Dans sa version initiale, il disposait que « les services de communication publique en ligne des services de l’État, des collectivités territoriales et des établissements publics qui en dépendent doivent être accessibles aux personnes handicapées ».

Cette disposition affirmait un principe sans définir précisément son périmètre ni ses modalités de mise en œuvre. Le décret du 14 mai 2009 ([440]) a ensuite prévu un délai de deux ans pour l’État, et de trois ans pour les collectivités territoriales, pour rendre leurs services numériques accessibles. Ainsi, depuis le mois de mai 2012, tous les sites internet publics sont soumis à l’obligation d’accessibilité.

● L’article 47 a depuis été profondément modifié, notamment par l’article 106 de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 ([441]) et la transposition de deux directives européennes adoptées en 2016 ([442]) et 2019 ([443]). Les obligations d’accessibilité numérique s’adressent désormais :

– aux personnes morales de droit public ;

– aux personnes morales de droit privé délégataires d’une mission de service public ou poursuivant une mission d’intérêt général sous le contrôle d’une ou plusieurs personnes publiques ;

– aux entreprises privées dont le chiffre d’affaires est supérieur à 250 millions d’euros réalisés en France, calculé sur la base de moyenne des trois années précédentes.

Le cadre normatif français repose sur la version 4.1 du référentiel général d’amélioration de l’accessibilité (RGAA) ([444]), datée de février 2021, elle-même alignée sur les normes internationales WCAG dans leur version 2.1. Il s’agit d’un référentiel qui définit les critères techniques permettant de rendre un service numérique accessible, quel que soit le handicap – visuel, auditif, moteur ou cognitif.

Depuis le 23 septembre 2019, chaque application ou site public est tenu de publier une déclaration d’accessibilité et d’afficher son niveau de conformité dès la page d’accueil.

● L’accessibilité numérique a également été intégrée dans d’autres corpus législatifs. Depuis le mois d’août 2019, le code du travail impose l’accessibilité des intranets, systèmes d’information et applications métiers pour les salariés en situation de handicap ([445]).

Par ailleurs, la circulaire de la Première ministre du 7 juillet 2023 ([446]) a réaffirmé l’objectif de rendre 100 % des démarches administratives accessibles, avec un suivi trimestriel de la conformité des 247 démarches essentielles de l’État via un tableau de bord public, Vos démarches essentielles, établi par la direction interministérielle du numérique (Dinum).

Extraits du tableau de suivi de la qualité des démarches essentielles

Source : observatoire.numerique.gouv.fr

● Ces dispositions nationales s’inscrivent dans un cadre européen. La directive du 26 octobre 2016 ([447]), transposée en droit français, impose l’accessibilité de tous les sites publics depuis le 23 septembre 2020 et de toutes les applications mobiles depuis le 23 juin 2021. Elle prévoit également un mécanisme de suivi avec la remise, par chaque État membre, d’un rapport triennal sur l’état de l’accessibilité.

La directive européenne du 17 avril 2019, dite « European Accessibility Act » ([448]), élargit les obligations d’accessibilité aux services et produits du secteur privé, notamment dans le secteur bancaire, des transports, du commerce en ligne, des télécommunications, des médias et des services de billetterie. Elle impose à ces opérateurs, à compter du 28 juin 2025, la conformité à la norme européenne EN 301 549, qui définit des exigences techniques précises pour des produits et services numériques accessibles à tous, y compris aux personnes en situation de handicap ([449]), alignée sur les WCAG 2.2. Une période transitoire est prévue jusqu’en 2030, durant laquelle les produits et services peuvent continuer à être proposés même s’ils ne sont pas totalement conformes aux nouvelles exigences, à condition qu’ils aient été mis en circulation légalement avant la date d’application de la directive. La transposition en droit français a été effectuée par la loi du 9 mars 2023 ([450]), puis précisée au moyen de l’ordonnance n° 2023-859 du 6 septembre 2023 ([451]), qui renforce le régime des sanctions.

● Une enveloppe budgétaire de 60 millions d’euros sur cinq ans (2023-2028) a été mobilisée par l’État pour accompagner la mise en accessibilité numérique des services publics ([452]).

3. L’accessibilité numérique des sites internet publics et privés reste largement insuffisante

L’application de ce cadre juridique reste inégale et souvent lacunaire. En octobre 2024, seules 3 % des démarches essentielles de l’État étaient entièrement conformes à la norme en vigueur RGAA. En juillet 2023, seules 6 des 248 démarches administratives en ligne les plus courantes étaient totalement accessibles aux personnes en situation de handicap ([453]). Le taux global de conformité a ainsi progressé de 40 % à 59 % en trois ans ([454]), ce qui marque un progrès réel mais insuffisant au regard de l’objectif, qui ne sera pas atteint, de 100 % d’ici fin 2025. Par ailleurs, dans le secteur privé, la majorité des sites internet des entreprises visées par l’obligation n’atteignent pas les seuils minimaux prévus par la réglementation.

En outre, depuis 2022, la Fédération des Aveugles de France a créé un observatoire national du respect des obligations d’accessibilité numérique. En juin 2025, sur un échantillon de 7 309 sites contrôlés, moins de 3,61 % respectent leurs obligations d’affichage, et seulement 28 sites déclarent être en conformité totale avec le référentiel général d’amélioration de l’accessibilité, soit 0,38 %. L’observatoire propose également une analyse du niveau d’accessibilité selon les secteurs d’activité. Dans le secteur bancaire, 15 des 57 sites contrôlés respectent leurs obligations d’affichage et 17 sites font état d’un niveau d’accessibilité « partiellement conforme ». Dans l’hôtellerie, la restauration et les loisirs, sur 44 sites contrôlés, 5 sont en conformité. Enfin, dans l’immobilier, aucun des 7 sites contrôlés ne satisfait à ses obligations d’affichage ([455]).

Ces résultats, bien qu’en progression, demeurent insuffisants pour un accès effectif et équitable aux services en ligne. L’enjeu demeure, pour les années à venir, de transformer le cadre juridique en réalité opérationnelle, notamment à travers le renforcement des moyens, des compétences et des contrôles.

B. Construire une culture de l’accessibilité numérique à travers la formation et l’expertise

La mise en accessibilité des services numériques publics, prévue à l’article 47 de la loi du 11 février 2005, suppose que l’ensemble des acteurs impliqués dans leur conception, leur développement et leur mise en œuvre soient formés aux exigences du référentiel général d’amélioration de l’accessibilité et outillés pour les appliquer.

1. Des freins persistants à la mise en œuvre : le déficit de compétences, un pilotage encore fragile et des contrôles défaillants

Les obstacles à la mise en œuvre des obligations d’accessibilité numérique sont nombreux.

● Le faible niveau de maîtrise des exigences du référentiel général d’amélioration de l’accessibilité par les équipes en charge de la conception, de la gestion ou de la maintenance des sites publics constitue l’un des principaux freins à la mise en œuvre effective de la loi.

Les services rencontrent fréquemment des difficultés dans la mise en œuvre opérationnelle des obligations d’accessibilité numérique, en particulier lorsqu’il s’agit de traduire les exigences du référentiel général d’amélioration de l’accessibilité en solutions techniques concrètes sur leurs sites internet. Ces difficultés résultent d’un déficit de compétences, aggravé par le manque de formation continue et de soutien opérationnel. Malgré une augmentation progressive, le nombre d’experts en accessibilité numérique reste limité, le marché n’ayant commencé à se structurer que récemment. Cette pénurie a un effet direct sur les collectivités les plus petites ou les établissements publics isolés, qui peinent à recruter ou à former en interne des référents accessibilité. D’après le baromètre numérique des collectivités publié par la direction interministérielle du numérique en 2024 ([456]), seules 18 % des collectivités territoriales ont procédé à un audit RGAA, et 19 % ont engagé des actions de mise en conformité de leur site internet.

● Le pilotage interministériel de la politique d’accessibilité numérique reste insuffisant. La direction interministérielle du numérique est chargée d’éditer le référentiel, d’accompagner les administrations et de piloter la politique interministérielle du numérique. S’il existe des feuilles de route interministérielles qu’elle rédige avec la délégation interministérielle à l’accessibilité (Dia), celles-ci n’ont aucun caractère contraignant et ne sont pas systématiquement déclinées à l’échelle territoriale. Leur application repose essentiellement sur l’engagement des ministères et des acteurs locaux. Bien que centrale, l’action de la direction interministérielle du numérique se heurte à un manque de leviers opérationnels pour garantir la cohérence et l’homogénéité de la mise en œuvre de l’accessibilité numérique au sein des ministères, des administrations déconcentrées et des collectivités territoriales.

Conformément à la réglementation en vigueur, l’ensemble des organismes publics, ainsi que certains acteurs privés, ont l’obligation d’élaborer et de publier un schéma pluriannuel d’accessibilité numérique assorti de plans d’actions annuels. Ces documents informent les usagers sur les mesures prises en direction de la conformité au référentiel général d’amélioration de l’accessibilité.

Les bilans des schémas d’accessibilité numérique des différents organismes publics montrent que, malgré des actions de sensibilisation, de formation et d’accompagnement des équipes, l’amélioration de l’accessibilité numérique reste progressive et inégale. La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie appelle à renforcer l’engagement de l’ensemble de ses directions internes et au doublement des effectifs concernés ces deux dernières années ([457]). La Banque de France rappelle de son côté que la mise en œuvre de l’obligation d’accessibilité suppose une adaptation de l’organisation interne et un suivi régulier ([458]).

La brigade d’intervention numérique, mise en place en 2022 par la direction interministérielle du numérique, a vocation à accompagner l’ensemble des ministères et opérateurs publics dans leur mise en conformité. Elle rassemble des experts issus de divers domaines du numérique : recherche utilisateurs, design, accessibilité numérique, numérique éco-responsable, cloud ([459]), conseil en transformation numérique, etc. En 2023, la brigade a mené 100 missions auprès des ministères pour améliorer la qualité de leurs démarches, accompagnant 20 démarches essentielles en accessibilité ([460]). Cependant, cette force de soutien reste très insuffisante au regard des milliers de sites publics concernés et de la nécessité d’un appui permanent, notamment dans les phases de conception et de refonte.

● Le contrôle de la conformité des services numériques aux règles d’accessibilité s’appuie principalement, en application de l’article 47-1 de la loi du 11 août 2005 modifié par l’ordonnance du 6 septembre 2023 ([461]), sur l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom). Celle-ci a pour mission de veiller au respect des obligations légales, notamment la publication d’une mention sur la page d’accueil, la déclaration d’accessibilité, l’élaboration d’un schéma pluriannuel de mise en accessibilité ainsi que la conformité au référentiel général d’amélioration de l’accessibilité.

Toutefois, les moyens humains, techniques, et financiers alloués à l’Autorité pour cette mission restent limités au regard de l’ampleur de la tâche : plusieurs milliers de sites publics, applications mobiles et intranets, sans compter les obligations étendues aux grandes entreprises du secteur privé. Cette situation limite la capacité de l’Arcom à diligenter des contrôles approfondis et systématiques.

L’Autorité a mis en place deux méthodes :

– les contrôles programmés, qui concernent un échantillon représentatif de plusieurs centaines de sites publics ;

– le traitement des signalements, qui permet aux usagers de signaler les manquements au moyen d’un formulaire accessible.

En pratique, les contrôles demeurent donc ponctuels, essentiellement déclaratifs, et rarement suivis d’effets.

En outre, l’article 47-1 de la loi du 11 février 2005 prévoit que le non-respect des obligations d’accessibilité expose les administrations publiques, au 1er janvier 2024, à des sanctions financières pouvant atteindre 50 000 euros par site non conforme, voire davantage en cas de récidive après six mois. Cependant, ces sanctions ne sont quasiment pas appliquées, faute de procédures et de capacités à exercer une surveillance réelle des administrations concernées. L’Autorité peut émettre des injonctions et des mises en demeure, mais la traduction en sanctions pécuniaires reste exceptionnelle.

Concernant le secteur privé, une amende d’un montant maximal de 25 000 euros réprime le défaut de déclaration d’accessibilité ou l’absence de schéma pluriannuel. Des amendes journalières d’un maximum de 3 000 euros peuvent lui succéder en cas de manquement répété, pour un montant plafonné à 300 000 euros.

L’absence de mécanismes de contrôle robustes, conjuguée à un déficit d’expertise et de pilotage, explique en grande partie le retard persistant de la France en matière d’accessibilité numérique. Malgré une nette amélioration dans la publication des déclarations d’accessibilité, de 19 % des sites publics en 2020 à 92 % aujourd’hui, la conformité réelle au référentiel général d’amélioration de l’accessibilité progresse lentement, de 13 % en 2020 à 48 % actuellement ([462]).

2. Un déficit structurel de formation et d’expertise qui ralentit la mise en œuvre des obligations existantes

L’accessibilité numérique est une compétence technique spécifique, nécessitant une maîtrise approfondie des référentiels, des outils d’audit, des normes, ainsi qu’une capacité à tester les interfaces avec des technologies d’assistance. Or, cette expertise est encore faiblement développée. Les acteurs spécialisés sont peu nombreux en France, comme en témoignent les difficultés rencontrées par les collectivités locales pour procéder à des audits externes ou faire appel à des prestataires compétents.

Plusieurs études et témoignages d’experts soulignent qu’une large majorité de développeurs français ignorent la réglementation sur l’accessibilité numérique des services en ligne, ce qui empêche l’intégration systématique des bonnes pratiques dès la phase de conception. Ce déficit de connaissances s’accompagne de l’absence de référents formés dans de nombreux établissements, la fonction de référent accessibilité numérique restant souvent non définie ou non pourvue.

L’absence de formation à l’accessibilité numérique concerne ainsi les normes techniques, les outils de conception inclusive, les méthodes de test par les utilisateurs ou encore les enjeux de droit d’accès aux services pour les personnes handicapées. En l’absence de ce socle de base, la majorité des jeunes professionnels de l’informatique entre sur le marché du travail, en entreprises ou dans les administrations, sans avoir été sensibilisée à ces enjeux, ni formée pour y répondre.

● Dans le secteur public, plusieurs initiatives ont fleuri ces dernières années pour une meilleure formation des agents aux normes d’accessibilité numérique. La direction interministérielle du numérique propose des modules sur l’accessibilité avec la plateforme « DesignGouv ». Celle-ci s’adresse à tous les agents publics, quels que soient leur métier et leur niveau : sensibilisation générale, fondamentaux techniques, critères RGAA, conception et développement accessibles. Chaque module combine théorie, pratique, exercices interactifs et études de cas, avec des évaluations pour valider les acquis. Depuis le début de l’année 2024, 800 agents publics ont été formés dans une démarche de sensibilisation aux enjeux de l’accessibilité numérique et de renforcement des compétences nécessaires à la conception de service numériques inclusifs ([463]).

La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie a construit un plan triennal 2025-2027 comprenant des actions régulières de sensibilisation et de formation à l’accessibilité numérique de ses agents. En 2024, une soixantaine d’entre eux ont ainsi été sensibilisés lors de leur intégration, une quinzaine a suivi une formation relative à la production de contenus accessibles et sept autres ont été formés au pilotage de l’accessibilité dans les projets web.

Malgré ces efforts, aucune formation n’est obligatoire ni intégrée aux plans annuels de formation de l’État ou des collectivités. Les dispositifs sont donc parcellaires et peu visibles. Ils ne précipitent aucune montée en compétences à l’échelle de l’ensemble du secteur public.

● Dans le secteur privé, la directive européenne du 17 avril 2019 impose l’accessibilité numérique à un nombre croissant d’entreprises, et en particulier aux opérateurs de services essentiels. Cependant, il n’existe à ce jour aucun référentiel de formation partagé par toutes les branches professionnelles. L’offre est laissée au marché, avec quelques prestataires spécialisés, mais sans mutualisation ni harmonisation nationale.

Les entreprises de taille intermédiaire et les petites et moyennes entreprises, à l’instar des petites collectivités territoriales, ne bénéficient pas d’un accompagnement adapté. En l’absence d’un appui institutionnel ou d’un guichet unique leur facilitant l’accès aux informations, aux ressources, à des conseils ou à des formations adaptées, ces acteurs peinent à répondre aux nouvelles obligations.

3. Une dynamique de formation à renforcer et à stabiliser dans la durée

Pour répondre à l’ampleur des besoins, il est essentiel de proposer des formations adaptées à tous les profils :

– des modules de sensibilisation pour tous les agents et décideurs afin de comprendre les enjeux et les impacts utilisateurs ;

– des formations techniques pour les développeurs, concepteurs et responsables de projet pour maitriser la conception, l’audit et la mise en conformité des sites et applications ;

– des parcours diplômants et certifiants destinés à former des référents accessibilité numérique et à garantir une expertise pérenne dans les organisations.

Sans formation obligatoire, sans référentiel commun de compétences et sans articulation avec les besoins concrets des administrations et des opérateurs publics, les obligations légales ne deviendront pas effectives.

Dès lors, la formation ne doit pas être ponctuelle, mais au contraire s’inscrire dans une démarche continue, faire l’objet de mises à jour régulières en lien avec l’évolution des normes et des technologies, et s’accompagner du plan d’action annuel et pluriannuel d’accessibilité désormais exigé par la loi.

C. Une accessibilité pensée sans les personnes concernées, fragilisant l’effectivité des droits dans un contexte de numérisation croissante

Comme souvent en matière d’accessibilité, les outils et les services numériques sont conçus sans associer suffisamment leurs principaux destinataires : les personnes handicapées. Or, l’accessibilité numérique ne pourra jamais s’imposer sans une implication étroite des usagers concernés.

1. Une culture de la conformité qui ne suffit pas à garantir une réelle accessibilité pour tous les types de handicap

L’approche actuelle de l’accessibilité repose sur une logique de conformité formelle, non sur une logique d’usage réel. Les services numériques sont conçus pour être conformes au référentiel général d’amélioration de l’accessibilité, sans nécessairement être accessibles dans la pratique à l’ensemble des personnes en situation de handicap. Cette approche techniciste privilégie les critères mesurables – respect des contrastes, bonne structuration HTML – au détriment d’une réflexion globale sur l’ergonomie, l’expérience utilisateur, la fluidité de navigation et la diversité des situations de handicap – sensoriels, cognitifs, psychiques.

De nombreux exemples illustrent cette déconnexion entre conformité et accessibilité effective. Tel est le cas :

– des documents en format PDF (portal document format) qui ne peuvent être lus par les lecteurs d’écran ;

– des Captcha (Completely Automated Public Turing test to tell Computers and Humans Apart), dispositifs de vérification automatisée conçus pour distinguer un utilisateur d’un robot, qui reposent souvent sur des exercices de reconnaissance visuelle ou sonore, et bloquent de fait l’accès aux personnes aveugles ou malvoyantes ;

– des formulaires complexes et peu intuitifs ;

– ou encore des contenus non sous-titrés, y compris dans des services essentiels (éducation, santé, emploi, impôts).

Le numérique accessible n’est pas encore conçu comme une exigence de qualité universelle, mais comme une contrainte technique à satisfaire après coup et souvent dans l’urgence.

Une culture centrée sur les usages réels, associant les personnes concernées dès la conception des services, reste à construire. Leur participation active permet de détecter des obstacles concrets que les seules exigences normatives ne suffisent pas toujours à anticiper. Tests utilisateurs, démarches de design inclusif, consultations ou panels de personnes en situation de handicap doivent devenir des étapes courantes et structurantes des projets numériques publics. Cette culture de l’usage suppose une prise en compte élargie de la diversité des situations de handicap, mais aussi des situations temporaires de limitation fonctionnelle. Elle engage les administrations à penser l’accessibilité comme une composante essentielle de la qualité de service, non comme une contrainte additionnelle ou marginale.

À cet égard, l’organisation par la direction interministérielle du numérique, d’un hackathon ([464]) interministériel sur l’accessibilité numérique, en 2024, constitue une initiative prometteuse. Cet évènement a conduit les développeurs à travailler en lien direct avec des personnes en situation de handicap, à tester des solutions concrètes et à produire des outils technologiques ciblés, notamment pour améliorer l’accessibilité des fichiers PDF et des Captcha. En créant les conditions d’une coconstruction opérationnelle, ce type de démarche suscite de l’engagement, favorise une compréhension partagée des besoins réels et encourage l’innovation inclusive.

Enfin, un enjeu en pleine évolution concerne le développement des technologies émergentes, notamment de l’intelligence artificielle. Certaines applications, comme la description d’images pour les personnes malvoyantes ou les assistants conversationnels adaptés devraient contribuer à améliorer l’accessibilité. En revanche, des solutions comme les surcouches génératives ([465]), qui utilisent l’intelligence artificielle pour modifier en temps réel des sites non accessibles, soulèvent un certain scepticisme en raison de leur caractère non pérenne, partiel et parfois instable. À ce titre, la Commission européenne a rappelé que ces surcouches ne permettent pas de respecter la législation en vigueur et ne sauraient se substituer à une accessibilité intégrée dès la conception ([466]). En ce sens, la priorité doit rester la conception accessible nativement, dès les premières étapes des projets numériques. L’intelligence artificielle peut jouer un rôle d’appoint ; elle ne saurait pallier l’absence d’une conception inclusive dès l’origine.

2. Une absence des personnes en situation de handicap dans la conception et l’évaluation des outils numériques publics

L’évaluation de la mise en œuvre de la loi du 11 février 2005 met en lumière un déficit structurel de participation des personnes en situation de handicap dans les projets numériques. Or, les associations de défense de leurs droits soulignent que ne pas intégrer ces publics dans la conception des outils numériques revient à les priver de leur accès la vie sociale, économique et citoyenne ([467]).

Alors même que les personnes en situation de handicap sont les premières utilisatrices concernées, elles ne sont que très rarement intégrées aux panels d’usagers mobilisés pour les tests d’accessibilité.

La loi impose aux services publics de fournir un moyen permettant aux utilisateurs de signaler les problèmes d’accessibilité et d’auditer régulièrement leurs sites, mais l’évaluation reste trop souvent technique, sans les retours des premiers concernés.

Des exemples vertueux existent néanmoins. L’application SNCF Connect a été saluée pour l’intégration de fonctionnalités pensées avec et pour les personnes en situation de handicap, notamment l’adaptation des temps de correspondance pour les voyageurs à mobilité réduite. La SNCF a également déployé la solution Accéo permettant aux agents d’échanger en temps réel avec des personnes sourdes ou malentendantes grâce à un centre relais téléphonique.

Ces initiatives restent cependant isolées. Elles dépendent, selon les cas, de la stratégie propre à certains opérateurs publics ou de la volonté locale des maîtres d’ouvrage. Il n’existe pas, à ce jour, d’obligation réglementaire imposant la participation systématique des personnes en situation de handicap aux phases de conception et d’évaluation des outils numériques publics.

La loi du 11 février 2005 révèle ainsi un paradoxe structurel : alors même que les politiques d’accessibilité visent à garantir l’égalité des droits, les personnes directement concernées par les obstacles numériques sont rarement associées à la conception, au développement et à l’évaluation des outils publics. Le manque de concertation avec les associations représentatives, les utilisateurs experts et les personnes en situation de handicap elles-mêmes est un facteur de non-conformité autant qu’un levier d’inefficacité. Les projets numériques sont trop souvent pilotés sans phase de test utilisateur représentatif, ni mécanisme systématique d’écoute des besoins spécifiques. Cela se traduit par des solutions qui, même techniquement conformes, peinent à être réellement utilisables par tous.

Face à ce constat, les rapporteurs appellent à associer systématiquement les représentants des personnes handicapées à la conception des services numériques et à systématiser les tests utilisateurs.

Partie IV : Garantir la participation des personnes handicapées à l’élaboration et au pilotage des politiques publiques

L’élaboration et le pilotage des pilotages publiques sont effectués, aujourd’hui, sans prendre en compte la question du handicap. Cela dépasse le seul champ des politiques du handicap, auxquelles les personnes handicapées sont encore insuffisamment associées. Alors que les enjeux du handicap sont transversaux à toutes les politiques publiques, ils sont souvent ignorés ou relégués en arrière-plan, ce qui en complexifie le pilotage, en l’absence de statistiques sur les problématiques rencontrées et de données agrégées sur les moyens alloués.

I. Redonner voix aux personnes handicapées par la reconnaissance de leur pleine citoyenneté et la révision des modalités de leur représentation

Alors même que le handicap touche environ 12 millions de personnes en France, et que les personnes handicapées sont concernées par toutes les politiques publiques, leur accès à la citoyenneté et à la parole publique est encore trop limité pour que leurs voix soient véritablement entendues.

A. Garantir le droit à la citoyenneté des personnes handicapées par la promotion de l’autodétermination et la suppression des dispositifs « incapacitants »

Les personnes handicapées sont concernées au premier chef par le régime de protection juridique des majeurs. La loi du 11 février 2005, malgré la référence à la « citoyenneté » des personnes handicapées dans son titre même, ne s’intéresse que marginalement aux personnes faisant l’objet d’une mesure de protection juridique, et uniquement en ce qui concerne leurs droits électoraux. Or, le régime français de protection juridique des majeurs est fortement remis en cause, notamment par le Comité des droits des personnes handicapées des Nations unies.

1. Faire évoluer le régime de la protection juridique des majeurs vers des dispositifs de prise de décisions accompagnée

Bien qu’il ait connu des assouplissements significatifs au cours des vingt dernières années, le régime de protection juridique des majeurs véhicule, encore aujourd’hui, une approche paternaliste et infantilisante du handicap. Il convient de restituer leur capacité juridique à toutes les personnes handicapées et de développer les outils d’aide à la décision et à la communication afin de leur permettre d’être maîtresses de leur vie.

a. Le droit français véhicule une conception datée et contestée de la capacité juridique, contraire à la Convention internationale des droits des personnes handicapées

En préambule du rapport de la mission interministérielle sur l’évolution de la protection juridique des personnes, publié en 2018 ([468]), il est rappelé la théorie générale des incapacités en droit civil du doyen Jean Carbonnier : « toute personne physique jouit de la personnalité juridique et se voit ainsi reconnaître des prérogatives, des droits. La pleine capacité de jouissance et d’exercice de ses droits suppose que la personne puisse exercer une volonté éclairée, résultant d’une aptitude à comprendre les données et les enjeux des questions qui lui sont soumises, à élaborer un raisonnement et à faire des choix. Si, en raison d’une altération de ses facultés personnelles, la personne majeure ne peut exprimer une volonté consciente, le droit ne lui reconnaît pas la capacité de participer efficacement à la vie juridique. Sa personnalité juridique en est ainsi diminuée puisque son aptitude à faire valoir seule ses droits, ou même à en être titulaire (par exemple pour le droit de vote) pourront être limitées. » ([469])

● Cette conception, datée et contestée, imprègne encore le droit français, malgré les évolutions importantes qu’il a connues depuis les années 2000. En 2021, dans ses observations finales, le Comité des droits des personnes handicapées (CDPH) notait ainsi que « certaines dispositions légales [...] nient le droit des personnes handicapées à la reconnaissance de leur personnalité juridique dans des conditions d’égalité et prévoient la déchéance de la capacité juridique et de l’autonomie et le placement sous tutelle ou curatelle sur la base d’une évaluation médicale des capacités mentales de la personne ». Il soulignait également l’absence de mécanisme de prise de décisions accompagnée et constatait que « certaines mesures perpétuent la prise de décisions substitutive et ne tiennent pas compte de la volonté et des préférences des personnes handicapées ».

L’Observation générale n° 1 du CDPH ([470]) propose une interprétation de l’article 12 de la Convention internationale des droits des personnes handicapées (CIDPH), relatif à la reconnaissance de la personnalité juridique dans des conditions d’égalité. Le CDPH indique ainsi que « nul ne peut être privé du droit à la reconnaissance de sa personnalité juridique, ni voir ce droit limité en aucune circonstance ». Or, « depuis toujours, les personnes handicapées sont privées de leur droit à la capacité juridique dans de nombreux domaines de manière discriminatoire dans le cadre de systèmes de prise de décisions substitutive comme la tutelle, la curatelle et les lois relatives à la santé mentale qui permettent le traitement forcé. Ces pratiques doivent être abolies afin que les personnes handicapées retrouvent une pleine capacité juridique, sur la base de l’égalité avec les autres. »

Le CDPH distingue la capacité juridique et la capacité mentale :

– la capacité juridique est la capacité d’avoir des droits et obligations (statut juridique) et d’exercer ces droits et d’exécuter ces obligations (capacité d’agir en droit) ;

– la capacité mentale renvoie à la capacité d’une personne de prendre des décisions, qui varie naturellement d’une personne à l’autre et peut également varier dans le cas d’une même personne en fonction de nombreux facteurs, y compris des facteurs environnementaux et sociaux.

Il indique ainsi qu’« en vertu de l’article 12 de la Convention, une incapacité mentale réelle ou supposée ne saurait justifier le déni de la capacité juridique ». Or, selon le CDPH, il y a un « amalgame entre les notions de capacité mentale et de capacité juridique, de sorte que, lorsque la capacité de décider d’une personne est jugée déficiente, souvent en raison d’un handicap cognitif ou psychosocial, sa capacité juridique de prendre une décision particulière lui est retirée ». L’article 12 de la CIDPH exige pourtant que les États parties donnent aux personnes handicapées « accès à l’accompagnement nécessaire pour exercer leur capacité juridique ». Cet accompagnement « doit respecter les droits, la volonté et les préférences des personnes handicapées et ne devrait jamais équivaloir à une prise de décision substitutive ».

L’article 12 ne précise pas la forme que doit revêtir cet accompagnement, mais le CDPH énonce les dispositifs suivants :

– les personnes handicapées peuvent charger une ou plusieurs personnes de confiance de leur choix de les accompagner dans l’exercice de leur capacité juridique pour certains types de décisions ;

– les personnes handicapées peuvent faire appel à d’autres formes d’accompagnement comme le soutien par les pairs, la défense de leurs intérêts (notamment par elles-mêmes) ou l’aide à la communication ;

– les mesures relatives à la conception universelle et à l’accessibilité, telles que l’obligation, pour les acteurs publics et privés, de fournir des informations sous une forme compréhensible ou une interprétation professionnelle en langue des signes, peuvent également permettre aux personnes handicapées d’accomplir les actes juridiques nécessaires de la vie sociale ;

– l’élaboration et la reconnaissance de diverses méthodes non conventionnelles de communication, en particulier à l’intention des personnes qui recourent à des formes non verbales de communication pour exprimer leur volonté et leurs préférences ;

– l’existence de diverses formes de mécanismes de planification pour permettre aux personnes handicapées d’indiquer leur volonté et leurs préférences pour le cas où elles ne seraient plus en mesure de les faire connaître.

● Depuis 2007, le droit français a fait l’objet d’évolutions successives en lien avec une meilleure reconnaissance de la capacité juridique des personnes handicapées.

La loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ([471]) a considérablement réformé les principes institués par la loi du 3 janvier 1968 ([472]). Elle a ainsi prévu :

– que la mise sous tutelle ou curatelle n’est possible que si une altération des facultés est constatée par un certificat médical circonstancié, en supprimant la référence à la « prodigalité », à l’« intempérance » ou à l’« oisiveté » de la personne protégée ;

– la création d’un mandat de protection future, afin de prévoir à l’avance la personne chargée de veiller sur ses intérêts et sa personne ;

– le renforcement des droits de la personne protégée, notamment en rendant son audition obligatoire lors de la procédure de mise sous tutelle et en garantissant que les décisions en matière de santé et de logement sont prises par la personne concernée, dans la mesure de ses possibilités, le rôle du tuteur étant limité à l’information et à l’aide ;

– la suppression de la tutelle aux prestations sociales.

L’ordonnance du 15 octobre 2015 portant simplification et modernisation du droit de la famille ([473]) a ensuite créé le dispositif de l’habilitation familiale.

En matière de protection juridique des majeurs, la loi du 23 mars 2019 de programmation pour la justice ([474]) a notamment :

– réaffirmé le principe de primauté du mandat de protection future sur tout autre dispositif de représentation ;

– institué une évaluation sociale pluridisciplinaire de la situation du majeur à protéger et de sa sphère d’autonomie ;

– supprimé certaines autorisations préalables par le juge, notamment en matière de clôture des comptes ou d’acte médical grave ;

– supprimé la disposition du code électoral qui soumettait le droit de vote des personnes sous tutelle à une autorisation du juge et encadré strictement le régime des procurations ;

– assoupli les conditions dans lesquelles les personnes protégées peuvent se marier, se pacser ou divorcer ;

– créé la possibilité d’une passerelle entre les différentes mesures de protection et étendu le champ d’application de l’habilitation familiale à l’assistance ;

– symboliquement renommé le juge des tutelles, qui devient le juge des contentieux de la protection.

● Aujourd’hui, le droit français prévoit sept mesures de protection des majeurs. Il existe ainsi trois mesures judiciaires – la sauvegarde de justice, la curatelle et la tutelle –, une mesure de protection conventionnelle – le mandat de protection future –, le dispositif de l’habilitation familiale, et deux mesures d’accompagnement social pour les personnes en grandes difficultés sociales et économiques – la mesure d’accompagnement social personnalisé (Masp) et la mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ).

En matière de protection judiciaire, l’article 415 du code civil dispose : « les personnes majeures reçoivent la protection de leur personne et de leurs biens que leur état ou leur situation rend nécessaire [...]. Cette protection est instaurée et assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité de la personne. Elle a pour finalité l’intérêt de la personne protégée. Elle favorise, dans la mesure du possible, l’autonomie de celle-ci. » L’article 425 du code civil prévoit quant à lui : « Toute personne dans l’impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts en raison d’une altération, médicalement constatée, soit de ses facultés mentales, soit de ses facultés corporelles de nature à empêcher l’expression de sa volonté peut bénéficier d’une mesure de protection juridique. »

Les critiques à l’égard des mesures de protection judiciaire restent vives, malgré les assouplissements intervenus dans le sens de la garantie des droits des personnes protégées. Sur les conditions de placement sous protection juridique, Anne Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de cassation, soulignait en 2018 que « la notion d’altération est très large » et que « l’appréciation de la possibilité de pourvoir seul à ses intérêts peut également être discutée à l’infini » ([475]). En outre, la protection juridique reste considérée comme stigmatisante, en particulier la tutelle, et ancrée dans une approche paternaliste qui contribue à nier les envies et les droits des personnes protégées. À ce titre, la recherche de la volonté et des préférences de la personne protégée n’est pas systématique, et les actes qu’elle est autorisée à réaliser en cas de placement sous tutelle ou sous curatelle restent marginaux.

La Défenseure des droits a ainsi signalé aux rapporteurs certaines difficultés rencontrées par les majeurs protégés dans leur vie quotidienne :

– « les majeurs protégés ne disposent pas tous des moyens de paiement classiques, comme des cartes de paiement ou des chèques, mais recourent majoritairement aux paiements en espèces, dans la mesure où la plupart du temps ils ne possèdent qu’une carte de retrait. Ils sont donc dans l’impossibilité d’accéder aux services accessibles uniquement via les terminaux en libre-service : terminaux de paiement, distributeurs automatiques de titres de transport, bornes d’enregistrement automatiques, etc. sans qu’aucune solution ne leur soit proposée en contrepartie » ;

– « le Défenseur des droits a été saisi d’une réclamation relative au refus d’octroi à un majeur protégé, par la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM), de la complémentaire santé solidaire (C2S), au motif que les ressources annuelles de l’intéressé dépassaient le plafond autorisé. L’instruction a fait ressortir que les frais de curatelle imposés à l’assuré n’étaient pas déduits des ressources prises en compte, et que cette déduction aurait permis à l’assuré d’établir ses ressources en deçà du plafond, et de bénéficier de la C2S. La Défenseure a présenté des observations en se fondant sur la CIDPH devant le tribunal judiciaire qui a considéré que la législation nationale était contraire à la Convention et décidé de l’écarter et d’accorder le droit à la C2S au majeur protégé. » ([476])

Odile Maurin, présidente de l’association Handi-social, a également dénoncé, auprès des rapporteurs, le « scandale des tutelles et des curatelles, qui sont des mesures privatives de liberté, et qui devraient être remplacées par des mesures de prise de décision assistée » ([477]).

● Selon les données du ministère de la justice, en 2023, 711 600 majeurs étaient placés sous curatelle ou sous tutelle. Leur moyenne d’âge s’établissait à 58,2 ans. En 2022, 203 000 personnes accompagnées par des structures pour adultes handicapés faisaient l’objet d’une protection juridique, soit 63 % des usagers, dont 34 % au titre d’une tutelle et 25 % au titre d’une curatelle ; les autres bénéficient d’une sauvegarde de justice, d’un mandat de protection future ou d’une autre mesure de protection ([478]). Dans 47 % des cas la protection est assurée par une association et dans 41 % des cas par la famille. 90 % des adultes accompagnés en établissement d’accueil médicalisés en tout ou partie (EAM) et 93 % en maison d’accueil spécialisée (MAS) sont des personnes handicapées sous mesure de protection juridique ([479]).

Répartition des majeurs accompagnés par une structure pour adultes handicapés selon la mise en place d’une protection juridique

Source : Drees, Le handicap en chiffres, 2024.

b. Poursuivre le développement des mécanismes de de prise de décision accompagnée en vue d’une extinction des régimes de tutelle et de curatelle

Les travaux de la mission d’évaluation ont montré que les personnes handicapées subissent, encore aujourd’hui, une présomption d’incapacité. Ainsi, selon le collectif CapDroits, les dispositions de protection du code civil renvoient à une forme d’infantilisation des personnes handicapées : « le constat est unanime que l’accompagnement à la décision n’est pas assez mis en œuvre, malgré le savoir-faire des professionnels et des proches ». Ainsi, « si les expériences du handicap peuvent varier, une commune limitation de l’exercice des droits est vécue. Cette limitation se traduit par l’interdépendance entre deux réalités : la remise en cause de la présomption de la capacité à agir, à décider et à consentir d’une part, et d’autre part l’autorisation de se passer du consentement des personnes pour des motifs liés directement ou indirectement au handicap. » ([480])

Les mesures de prise de décisions substitutive font l’objet de vifs débats. Le collectif CapDroits relève que « différents professionnels ont souligné leur nécessité dans une optique de protection », et que « certaines personnes [...] sont contentes de leur tutelle ou curatelle, car cela représente une assistance, un soutien, et parce que la confiance est suffisante ». Enfin, d’autres personnes « ont exprimé que des décisions qu’elles n’avaient pas prises ont pu les aider à aller mieux », tout en insistant sur la notion de « confiance » vis-à-vis du curateur ou du tuteur, considérée comme fondamentale. En revanche, selon CapDroits, « les savoirs partagés ont souligné la difficulté de faire place aux préférences des personnes en situation de handicap dans de très nombreuses situations, notamment face à des postures de la personne elle-même qui sont susceptibles de changer. Trop facilement, un certain nombre d’événements de vie, de visions de la vie sont recodés en termes médicaux et dévalorisent le savoir des personnes. [...] Les personnes manquent d’informations sur leurs droits et ne bénéficient pas du soutien nécessaire pour les exercer. Il y a une diversité d’outils qui ne sont pas assez utilisés. » De fait, « l’assistance à la décision et plus d’accompagnement à la compréhension de l’environnement sont unanimement reconnus comme insuffisants ».

Les rapporteurs souscrivent à ces propos. La question de la protection juridique des personnes handicapées est complexe, et aucune réponse facile ne peut y être apportée. S’ils adhèrent, dans son principe, à l’observation générale n° 1 du Comité des droits des personnes handicapées, ils perçoivent également l’utilité des mesures de protection juridique et les difficultés pratiques de mise en œuvre de la prise de décisions accompagnée. Malgré ces limites, ils estiment que rien ne doit conduire une personne handicapée à être privée de ses droits et de sa capacité juridique, et que tout doit être mis en œuvre pour lui permettre d’exprimer sa volonté, ses préférences, ses envies, ses aspirations et son consentement. Or, le droit actuel permet encore trop souvent à des tiers de décider à la place des personnes handicapées, pour des motifs tenant à la complexité des décisions, à l’urgence, ou à leur incapacité présumée. Les rapporteurs appellent donc à poursuivre le mouvement engagé depuis 2007 pour limiter le recours aux mesures judiciaires de protection juridique, pour leur assouplissement et la promotion de l’autodétermination des personnes handicapées.

Des progrès immenses restent à réaliser en matière de développement des outils d’aide à la communication et à la décision, afin de permettre aux personnes handicapées de prendre pleinement part aux décisions qui les concernent. Cela implique une sensibilisation et une formation des professionnels qui les accompagnent au quotidien, mais aussi de leur entourage, car les proches sont souvent les premiers, au nom de la protection, à restreindre le libre exercice de la capacité juridique, par crainte d’une mise en danger. À ce titre, la pair-aidance et la pair-émulation trouvent ici tout leur sens pour faciliter l’exercice des droits par les personnes handicapées.

2. Garantir le droit de voter et d’être élues pour les personnes handicapées

Le placement sous tutelle et sous curatelle des personnes handicapées s’est longtemps accompagné d’un retrait du droit de vote. Encore aujourd’hui, le manque d’accessibilité restreint l’accès au vote des personnes handicapées. En outre, la citoyenneté implique le droit de choisir ses représentants mais aussi le droit de se présenter à une élection et d’être investi d’un mandat électoral. Or, les personnes handicapées sont encore trop peu nombreuses parmi les élus, faute de bénéficier d’un droit à compensation des conséquences du handicap suffisant dans le cadre des campagnes électorales et de l’exercice des fonctions élective.

a. Des progrès indéniables, mais encore insuffisants, ont été réalisés en faveur du droit de vote des personnes handicapées

Longtemps les personnes majeures faisant l’objet d’une mesure de protection juridique ont été privées de leur droit de vote.

La loi du 11 février 2005 a elle-même contribué à encadrer ce droit. Son article 71 confirmait ainsi, au sein du code électoral, le principe de l’interdiction du droit de vote pour les majeurs placés sous tutelle, sauf autorisation du juge des tutelles ([481]) ; l’inéligibilité des majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle ([482]), de même que leur impossibilité d’être conseillers municipaux ([483]). En parallèle, son article 73 est venu préciser que « les bureaux et les techniques de vote doivent être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit le type de ce handicap, notamment physique, sensoriel, mental ou psychique » ([484]), et son article 72 a imposé, dans l’hypothèse où des « machines à voter » sont utilisées, qu’elles permettent « aux électeurs handicapés de voter de façon autonome, quel que soit leur handicap » ([485]).

● Des avancées indéniables ont été réalisées depuis 2005, et en premier lieu l’abrogation, par la loi du 23 mars 2019 ([486]) de l’article L. 5 du code électoral, qui autorisait le juge à retirer le droit de vote aux personnes placées sous tutelle. En 2017, la CNCDH avait démontré le caractère profondément injuste et absurde de cette disposition : d’une part, la loi ne définissait pas la capacité électorale, dont l’évaluation était laissée au juge seul, sur le fondement d’un certificat médical ; d’autre part, les arguments tenant à « l’influençabilité » des personnes handicapées, et donc au risque d’insincérité du scrutin seraient à la fois spécieux – la politique, par essence, est un exercice d’influence – et infondés au regard de différentes études menées sur des élections américaines ou britanniques à la suite de l’ouverture du droit de vote aux personnes vivant avec un handicap intellectuel ou psychique. La CNCDH concluait ainsi : « si l’on s’inquiète du manque de capacité de certains électeurs, la CNCDH estime, au contraire, qu’il serait plus utile de faciliter et d’accompagner l’accès aux urnes, car, pour les personnes handicapées comme pour tous, la citoyenneté se construit à la faveur de son exercice » ([487]).

● D’importants progrès ont également pu être constatés en matière de mise en accessibilité des bureaux de vote ou des campagnes électorales. Le code électoral impose en effet l’accessibilité de tous les bureaux de vote le jour du scrutin, quel que soit le type de handicap, et si nécessaire au moyen d’aménagements provisoires ou permanents (rampes, chemins de guidage, etc.), y compris lorsque le bureau de vote est situé dans un ERP habituellement inaccessible. Toutefois, l’accessibilité du bureau de vote ne garantit pas pour autant que les personnes handicapées puissent s’y rendre le jour du scrutin, si l’aménagement de la voirie ou les transports sont, eux, inaccessibles. Certaines communes organisent le transport des personnes handicapées vers les bureaux de vote lors des journées électorales ; souvent, les personnes handicapées anticipent les difficultés d’accès et privilégient le vote par procuration ou sollicitent leurs proches ([488]).

L’accessibilité des techniques de vote doit également être garantie aux personnes handicapées : les urnes, les isoloirs, les machines de vote, de même que les démarches de vote par procuration doivent être accessibles. Toutefois, des difficultés persistent dans les conditions matérielles de vote : absence de bulletins en braille pour les personnes déficientes visuelles ou encore problèmes de préhension qui peuvent entraver la capacité à plier un bulletin de vote ou à le glisser dans une enveloppe.

Au-delà de l’accès aux opérations de vote elles-mêmes, le droit de vote des personnes handicapées interroge l’accessibilité de la campagne électorale. Les candidats doivent ainsi fournir leur profession de foi et leur bulletin en format numérique accessible et en format facile à lire et à comprendre (Falc), et sont encouragés à en produire une version audio à l’attention des électeurs aveugles ou malvoyants. L’accessibilité de la campagne implique également celle des réunions publiques organisées par les candidats, et donc celle des ERP qui les accueillent, mais aussi des sites internet des candidats ainsi que de l’ensemble de leurs éléments de communication, notamment publiés sur les réseaux sociaux ([489]). Si les campagnes électorales nationales – élection présidentielle et élections législatives notamment – doivent être entièrement accessibles aux personnes handicapées, les rapporteurs sont conscients qu’il est difficile d’exiger le même niveau d’accessibilité de la part de tous les candidats aux élections municipales, a fortiori lorsqu’ils ne bénéficient pas des ressources et du soutien d’un grand parti politique national. Pour autant, les rapporteurs estiment que des efforts d’accessibilité peuvent être réalisés sans compétences particulières ni surcoût, à condition d’y penser. Aussi, il préconise d’ajouter aux missions des sous-préfets référents handicap et inclusion l’accompagnement des candidats aux élections locales, afin de rappeler l’importance de l’accessibilité et de diffuser de bonnes pratiques.

● Selon la Défenseure des droits, « de réels progrès ont [ainsi] été réalisés en matière d’accessibilité au vote lors des dernières élections s’agissant de l’accessibilité des bureaux de vote ou de la campagne électorale. Des améliorations restent néanmoins nécessaires pour garantir pleinement l’effectivité de ce droit notamment aux personnes accueillies en établissement social ou médicosocial (ESMS) ou polyhandicapées. » ([490]) Les rapporteurs partagent ce constat : le respect du droit de vote des personnes handicapées implique non seulement que celui-ci leur soit garanti par la loi, mais également que l’ensemble des opérations électorales, en amont du scrutin lors de la campagne, le jour du scrutin au sein du bureau de vote, et en aval lors de la proclamation des résultats leur soient accessibles. En outre, des efforts doivent être réalisés pour permettre à toutes les personnes handicapées, quel que soit leur lieu de vie, d’accéder aux bureaux de vote.

b. Des progrès immenses restent à réaliser pour favoriser l’accès à l’élection des personnes handicapées

Si la loi du 11 février 2005 a favorisé l’exercice du droit de vote des personnes handicapées en imposant l’accessibilité des bureaux, elle s’intéresse peu à l’exercice d’une fonction élective. Les dispositions relatives à la prestation de compensation du handicap prévoient néanmoins la possibilité, pour une personne handicapée, de bénéficier d’une aide humaine lorsque l’exercice d’une fonction élective lui impose des frais supplémentaires. Toutefois, comme le souligne la Défenseure des droits « des obstacles persistent [...] en ce qui concerne l’exercice d’un mandat électoral par les personnes handicapées, en particulier en raison de la compensation insuffisante des besoins spécifiques en matière de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique » ([491]).

● En premier lieu, si la loi du 23 mars 2019 a abrogé les dispositions du code électoral qui autorisaient le juge à retirer le droit de vote des personnes sous tutelle ou curatelle, elle n’a pas modifié les dispositions relatives à l’accès de ces mêmes personnes à des fonctions électives. Les personnes handicapées placées sous tutelle ou curatelle ne peuvent donc pas se présenter à une élection. Le 13 février 2025, le Conseil constitutionnel a ainsi annulé les opérations électorales qui s’étaient déroulées dans la deuxième circonscription du Jura les 30 juin et 7 juillet 2024 au motif que l’un des candidats arrivés au second tour de l’élection législative était placé sous curatelle renforcée, était donc inéligible le jour du scrutin, et n’aurait ainsi pas dû participer en tant que candidat au scrutin ([492]). Dans la continuité des efforts réalisés en matière d’accès au vote des personnes handicapées, les rapporteurs préconisent de réviser les dispositions du code électoral qui interdisent de manière absolue l’accès des personnes placées sous tutelle ou sous curatelle à des fonctions électives.

● Ensuite, même lorsqu’elles sont éligibles, les personnes handicapées se heurtent à différents obstacles pour se présenter à une élection – et éventuellement l’emporter. Les campagnes électorales sont en effet exercice intense et difficile pour toutes les personnes qui s’y engagent, handicapées ou non : elles impliquent de nombreux déplacements sur le terrain, des opérations de tractage, la participation à des réunions publiques, etc. En fonction des types de handicaps, différentes aides humaines ou techniques sont donc nécessaires pour qu’une personne handicapée puisse organiser et participer à une campagne électorale. Or, la PCH ne couvre pas ces opérations pré-électorales, puisqu’elle n’est accordée que dans l’exercice d’une fonction élective – une fois la personne handicapée élue, donc.

En outre, l’insuffisante compensation des conséquences du handicap ne s’arrête pas une fois la personne handicapée élue. Audrey Hénocque, première adjointe à la ville de Lyon, en charge des finances, de la commande publique et des grands événements, témoigne des difficultés rencontrées par les personnes handicapées après l’élection : « l’étape de l’élection (de liste) passée, je suis aujourd’hui confrontée à un monde politique qui ne s’adapte pas aux spécificités que peuvent porter certain.es élu.es. [...] Du fait de ma tétraplégie, j’ai besoin d’aide humaine pour me lever, me préparer le matin, me coucher ou me déplacer notamment. Ceci fait que pour un séjour hors de Lyon dans le cadre de mon mandat, le coût de déplacement, d’hébergement et le salaire d’un auxiliaire de vie doit être financé. La loi actuelle est très restrictive avec un plafond trop faible pour couvrir la réalité des frais. » ([493]) Les collectivités territoriales ne sont quant à elles pas toujours volontaires ou en mesure de couvrir les coûts supplémentaires résultant du handicap d’un élu.

Les rapporteurs sont favorables à une refonte de la PCH pour que cette prestation puisse compenser les conséquences du handicap de manière globale, en fonction du projet de vie et des aspirations de la personne handicapée (voir supra). Dans cette perspective, l’aide et l’accompagnement d’une personne handicapée engagée dans une campagne électorale, puis dans ses fonctions électives, devrait évidemment être comprise dans le périmètre de la PCH. Toutefois, au regard de l’enjeu majeur que constitue la sous-représentation des personnes handicapées dans la vie politique française, les rapporteurs préconisent, a minima, une modification des critères d’attribution de la PCH, et notamment de l’aide humaine, afin que les personnes handicapées qui souhaitent se présenter à une élection puissent bénéficier du droit à compensation au cours de la campagne électorale.

● Les élus handicapés sont par ailleurs pénalisés lorsqu’ils étaient bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) avant leur prise de fonction. En effet, si l’article L. 821-3 du code de la sécurité sociale énonce que « les indemnités de fonction des élus locaux sont en partie exclues du montant des ressources servant au calcul de l’allocation selon des modalités fixées par décret », ces dispositions n’ont pas fait l’objet d’un décret d’application.

La règle de droit commun relative aux revenus d’activité professionnelle, prévue à l’article D. 821-9 du code de la sécurité sociale s’applique donc aux indemnités de fonction des élus locaux :

– au cours des six premiers mois qui suivent la reprise de l’activité professionnelle, les revenus perçus ne sont pas pris en compte pour le calcul du montant des ressources qui conditionne le bénéfice de l’AAH ;

– une fois ce délai de six mois écoulé, les revenus d’activité font l’objet d’un abattement à hauteur de 80 % pour la tranche de revenus inférieure ou égale à 30 % du Smic mensuel, et à hauteur de 40 % pour la tranche de revenus supérieure à 30 % du Smic mensuel.

L’absence de décret d’application crée une insécurité juridique pour les élus handicapés, car les caisses d’allocations familiales n’appliquent pas de manière uniforme les dispositions de l’article D 821-9 du code de la sécurité sociale lorsqu’elles reçoivent les déclarations de revenus. Face à cette situation, et afin de faciliter l’exercice d’un mandat électif par les personnes handicapées, les rapporteurs invitent le Gouvernement à clarifier, par voie réglementaire, les règles relatives au cumul de l’AAH avec l’indemnité de fonction des élus locaux.

B. Réformer les modalités de représentation des personnes handicapées auprès des pouvoirs publics

La consultation systématique des personnes handicapées sur les enjeux qui les concernent revêt une importance centrale pour assurer le respect de leurs droits, que reflète la devise « Rien sur nous sans nous », issu du mouvement international en faveur des droits des personnes handicapées.

L’article 4§3 de la Convention internationale des droits des personnes handicapées prévoit que « dans l’élaboration et la mise en œuvre des lois et des politiques adoptées aux fins de l’application de la présente Convention, ainsi que dans l’adoption de toute décision sur des questions relatives aux personnes handicapées, les États Parties consultent étroitement et font activement participer ces personnes, y compris les enfants handicapés, par l’intermédiaire des organisations qui les représentent ». En outre, l’article 33§3 précise que « la société civile – en particulier les personnes handicapées et les organisations qui les représentent – est associée et participe pleinement à la fonction de suivi [de la Convention] ».

Or, il découle de la présomption d’incapacité qui pèse sur les personnes handicapées une prétention des personnes valides, des proches ou des professionnels du médico-social à parler au nom des personnes handicapées et à représenter leurs intérêts. L’enjeu de la représentation des personnes handicapées, en particulier auprès des pouvoirs publics, est donc majeur pour garantir que ce sont bien leurs voix qui sont entendues, et non celles des personnes qui les entourent ou qui sont en charge de leur accueil.

1. Controverses autour de la notion d’organisations représentant les personnes handicapées

● Le Comité des droits des personnes handicapées distingue les organisations de personnes handicapées des organisations pour les personnes handicapées. Seules les premières sont considérées comme représentatives des personnes handicapées.

Le CDPH considère que les organisations de personnes handicapées doivent :

– respecter et défendre les principes et les droits consacrés par la CIDPH ;

– agir collectivement, exprimer, promouvoir, mettre en œuvre ou défendre les droits des personnes handicapées ;

– être menées, dirigées et régies par des personnes handicapées, en employant des personnes handicapées et en étant représentées par des personnes handicapées auxquelles elles confient un mandat par nomination ou par élection ;

– être composées, à la majorité de leurs membres au moins, de personnes handicapées ;

– n’être affiliées, dans la majorité des cas, à aucun parti politique et être indépendantes des pouvoirs publics ou de toute autre organisation non gouvernementale ;

En outre, les organisations de personnes handicapées peuvent :

– représenter un ou plusieurs groupes de personnes présentant une même déficience, réelle ou supposée, ou peuvent être ouvertes à la participation de toutes les personnes handicapées ;

– représenter des groupes de personnes handicapées en fonction de divers critères (sexe, genre, âge, race, statut de migrant ou de réfugié) ;

– être d’envergure locale, nationale, régionale ou internationale ;

– englober les membres de la famille ou les parents de personnes handicapées, et même des prestataires de soins, à condition que leur rôle au sein de l’organisation soit d’aider les personnes handicapées et de leur donner les moyens de faire entendre leur voix et de prendre pleinement en main leur propre vie (par exemple, par des processus de prise de décisions accompagnée).

Selon le CDPH, les organisations pour les personnes handicapées sont celles qui offrent des services aux personnes handicapées ou mènent des activités de plaidoyer en leur nom, « ce qui, dans la pratique, peut donner lieu à un conflit d’intérêts dans lequel ces organisations font passer leurs propres objectifs avant les droits des personnes handicapées ». Le Comité ne nie pas la légitimité de ces organisations à s’exprimer sur les politiques du handicap, mais considère qu’elles ne peuvent pas « représenter » les personnes handicapées, et donc parler en leur nom.

● La question des organisations représentant les personnes handicapées occupe une place particulière dans les débats sur la politique du handicap en France. L’article 1er de la loi du 11 février 2005 a créé l’article L. 146-1 A du code de l’action sociale et des familles qui dispose : « dans toutes les instances nationales ou territoriales qui émettent un avis ou adoptent des décisions concernant la politique en faveur des personnes handicapées, les représentants des personnes handicapées sont nommés sur proposition de leurs associations représentatives en veillant à la présence simultanée d’associations participant à la gestion des établissements et services sociaux et médico-sociaux [...] et d’associations n’y participant pas ». Dès 2005, une distinction est donc faite entre les associations dites « gestionnaires » et les associations non gestionnaires.

Toutefois, dans ses observations finales de 2021, le CDPH relève que « l’article premier de la loi n° 2005-102 et l’article L. 146-1 A du code de l’action sociale et des familles assimilent les associations de prestataires et de gestionnaires de services aux organisations de personnes handicapées ». En effet, si l’article L. 146-1 A distingue les associations gestionnaires et les associations non gestionnaires, et exige une présence simultanée des deux formes d’organisations dans les instances consultatives des personnes handicapées, ils les considèrent toutes deux comme légitimes pour représenter les personnes handicapées.

Les grandes associations gestionnaires françaises ont, pour la plupart, émergé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Initialement, elles n’ont pas pour objet principal la création et la gestion d’établissements et de services médico-sociaux, mais visaient la représentation des personnes handicapées et de leurs proches auprès des pouvoirs publics. Elles étaient souvent spécialisées en fonction des catégories de handicaps, ou à tout le moins par grande catégorie de déficiences – motrices, auditives, visuelles, psychiques, cognitives. L’activité gestionnaire est apparue en réponse à l’absence d’offre d’accueil et d’accompagnement des personnes handicapées. La création de la sécurité sociale leur a permis d’obtenir le soutien de l’État pour créer des institutions spécialisées afin de prendre en charge les personnes handicapées, en lieu et place des hôpitaux, hospices et asiles. La loi du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées achèvera de structurer l’activité de ces associations désormais gestionnaires ([494]). Depuis lors, elles entretiennent avec l’État et les collectivités territoriales une relation de partenariat : elles sont financées par les pouvoirs publics et gèrent, en retour, pour leur compte, la politique d’accueil et d’accompagnement médico-social des personnes handicapées. En 2006, les associations représentaient près de 80 % des opérateurs gestionnaires d’établissements et de services ([495]).

Ces grandes associations gestionnaires exercent néanmoins également des activités de plaidoyer auprès des pouvoirs publics, au nom des personnes handicapées. Leur expertise est reconnue, de même que leur influence et leur capacité de mobilisation. Toutefois, c’est précisément en raison de leur dépendance vis-à-vis des financements publics qu’elles sont critiquées, et ce dès les années 1970. En effet, les personnes handicapées au nom desquelles ces associations s’expriment sont aussi les usagers de leurs établissements et services. À ce titre, les associations gestionnaires sont exposées au risque de conflits d’intérêts : non seulement l’accueil et l’accompagnement des personnes handicapées constituent la source d’une partie de leurs revenus mais, en outre, leur dépendance aux financements publics peut constituer un frein à une critique vive des politiques étatiques ou à des revendications radicales. Les reproches qui leur sont adressés tiennent notamment au caractère « tiède » de leurs discours, à leur « complaisance » vis-à-vis des pouvoirs publics, ou encore à l’autocensure dont elles font preuve ([496]).

En parallèle, les personnes handicapées s’organisent également au sein d’un grand nombre d’associations non gestionnaires. Ces dernières sont souvent de petite taille, exclusivement ou majoritairement composées de personnes handicapées – une partie d’entre elles prône notamment la non-mixité afin de garantir l’accès à la parole des principaux concernés. Leur discours est souvent critique et radical, et pointe du doigt le rôle des associations gestionnaires dans la perpétuation du validisme et de l’institutionnalisation. Toutefois, par définition, leur capacité de mobilisation et d’accès à la parole publique et médiatique est bien moindre que celle des grandes associations.

2. Organiser la représentation des personnes handicapées et de leur entourage auprès des pouvoirs publics

a. Réformer l’organisation du CNCPH et des instances consultatives des personnes handicapées

La représentation des personnes handicapées auprès des pouvoirs publics, de même que leur consultation sur les politiques publiques en faveur du handicap, est, pour l’essentiel, organisée au sein du Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH).

● Le CNCPH a été créé par la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale ([497]). En application de l’article L. 146-1 du code de l’action sociale et des familles, le CNCPH « assure la participation des personnes handicapées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques les concernant ». Ainsi :

– il peut être consulté par les ministres compétents sur tout projet, programme ou étude intéressant les personnes handicapées ;

– il peut se saisir de toute question relative à la politique concernant les personnes handicapées ;

– il est chargé d’évaluer la situation matérielle, financière et morale des personnes handicapées et de présenter toutes les propositions jugées nécessaires au Parlement et au Gouvernement, visant à assurer, par une programmation pluriannuelle continue, la prise en charge de ces personnes.

Le CNCPH est composé d’un député et d’un sénateur, des représentants des départements, des associations ou organismes regroupant des personnes handicapées, développant des actions de recherche dans le domaine du handicap ou finançant leur protection sociale, ainsi que des organisations syndicales et patronales représentatives. La composition du CNCPH a connu une évolution récente visant à renforcer la place des personnes handicapées ([498]).

L’article D. 146-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que le CNCPH comprend trois collèges dont le poids relatif au sein du CNCPH est pondéré :

– le collège n° 1, composé des représentants des associations de personnes handicapées, désignés par celles-ci ;

– le collège n° 2, composé des représentants des associations de familles de personnes handicapées, désignés par celles-ci ;

– le collège n° 3, composé des représentants des associations ou d’organismes professionnels qui interviennent dans le champ du handicap ; des représentants des organisations syndicales de salariés interprofessionnelles représentatives au plan national et des organisations professionnelles nationales d’employeurs ; représentants des organismes institutionnels et des établissements publics intervenant dans le champ du handicap et agissant dans les domaines de la prévention, l’emploi, la protection sociale et la recherche ; d’un député et d’un sénateur ; de trois représentants des collectivités territoriales nommés, respectivement sur proposition de l’association des régions de France, sur proposition de l’assemblée des départements de France et sur proposition de l’Association des maires de France et d’un représentant du Conseil économique, social et environnemental.

Part des membres de chaque collège au sein du CNCPH

Source : commission des affaires sociales.

Les rapporteurs saluent la réforme de la composition du CNCPH, qui a permis de renforcer le poids accordé aux associations représentant les personnes handicapées. Toutefois, parmi les associations représentées au sein du collège n° 1, on retrouve encore aujourd’hui des associations gestionnaires d’établissements ou service médico-sociaux. Aussi, les rapporteurs préconisent d’exclure tout gestionnaire du collège n° 1 en prévoyant, dans les textes législatifs et réglementaires, que dès lors qu’une association ou une organisation assure la gestion ne serait-ce que d’un ESMS, elle ne peut plus prétendre à la représentation des personnes handicapées elles-mêmes.

Cette définition restrictive devra être appliquée dans toutes les instances nationales et territoriales relevant du champ de l’article L. 146-1 A du code de l’action sociale et des familles. Celui-ci doit également être modifié de façon à supprimer la référence aux associations gestionnaires parmi les associations représentatives des personnes handicapées. Les groupes de travail ponctuels ou informels créés au niveau national ou local sur des thématiques précises devront répondre à cette exigence.

Pour autant, les rapporteurs ne considèrent pas que les associations gestionnaires doivent être exclues de toute instance consultative sur la politique du handicap. Au contraire, ils souhaiteraient qu’elles puissent pleinement s’exprimer au sein du collège qui leur est dédié au sein du CNCPH, afin de pouvoir faire valoir leurs positions sur la politique en faveur des personnes handicapées, et notamment sur l’organisation du secteur médico-social.

● Lors des travaux de la mission d’évaluation, les rapporteurs se sont également longuement interrogés sur la représentation des différentes formes de handicaps au sein des instances consultatives des personnes handicapées. Du fait de la diversité de situation que recouvre la notion de handicap (voir supra), la catégorie des « personnes handicapées » n’est pas uniforme et homogène. Si le handicap mérite d’être appréhendé comme une problématique commune, cela ne signifie pas que les intérêts de toutes les personnes handicapées convergent en tout point dans tous les domaines.

Dès lors, les rapporteurs souhaiteraient que la représentation de tous les types de déficiences susceptibles de constituer un handicap puisse être organisée auprès des pouvoirs publics au sein du collège n° 1 du CNCPH, en veillant à la diversité des associations qui en sont membres.

b. Soutenir financièrement les associations représentant des personnes handicapées

La réforme de la définition des associations représentant les personnes handicapées que les rapporteurs appellent de leurs vœux doit s’accompagner d’un soutien financier renforcé aux associations non gestionnaires. En effet, la place occupée par les associations gestionnaires auprès des pouvoirs publics s’explique en partie par leur taille critique, qui leur permet de revendiquer des milliers d’adhérents. Les grandes associations ont également les moyens financiers et humains pour produire des plaidoyers, des tribunes, des documents à l’attention des décideurs publics, et pour répondre présentes lorsque des consultations sont lancées.

En parallèle, les associations non gestionnaires, notamment lorsqu’elles sont constituées exclusivement de personnes handicapées auto-représentées, se heurtent à un déficit de moyen qui restreint leur capacité à accéder à des relais médiatiques et politiques. Les militants de ces associations font face aux mêmes difficultés quotidiennes que l’ensemble des personnes handicapées, et sont ainsi confrontés à la précarité, à des problèmes de santé, à l’inaccessibilité des espaces publics et privés, sans que le réseau associatif auquel ils appartiennent puisse pallier leurs absences, indisponibilités, ou difficultés personnelles. Les difficultés d’accès à la vie publique, sociale, citoyenne ou associative que rencontrent les personnes handicapées au quotidien se répercutent ainsi sur leur capacité à faire entendre leurs voix auprès des décideurs publics, et donc à infléchir les politiques publiques qui les concernent au premier chef.

Les rapporteurs considèrent qu’il revient aux pouvoirs publics de soutenir ces structures associatives de sorte qu’elles puissent permettre aux personnes handicapées d’accéder au débat public, médiatique et politique, et d’y défendre la pluralité de leurs intérêts et de leurs opinions. Dès lors, ils préconisent de construire un soutien financier public aux associations représentant les personnes handicapées sur le modèle du financement des associations familiales (Unaf) ou des associations agréées du système de santé (Union nationale des associations agréées du système de santé, dite France Assos Santé), grâce à une contribue de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

C. Renforcer la capacité d’agir collectivement des personnes handicapées

L’isolement et la vulnérabilité des personnes handicapées constituent des facteurs qui, plus encore que pour la population générale, limitent leur capacité à faire valoir leurs droits, notamment en justice. Les recours juridictionnels constituent en effet des procédures complexes, coûteuses en temps et en argent, et dont l’objectif se résume souvent à l’obtention d’un droit ou à la reconnaissance d’un préjudice individuel. Dès lors, ils sont insuffisants pour lutter contre les discriminations et les atteintes aux droits systémiques dont font l’objet les personnes handicapées.

En 2016, le législateur a introduit les actions collectives en droit français, sur le modèle des class actions américaines ([499]). L’action de groupe a fait l’objet d’une réforme en 2025. Il existe deux types d’actions collectives :

– l’action de groupe, qui permet à plusieurs personnes physiques ou morales placées dans une situation similaire à la suite d’un même manquement ou d’un manquement de même nature, commis par un professionnel, une personne publique ou un organisme investi d’une mission de service public, de faire valoir collectivement leurs droits devant une juridiction ;

– l’action en reconnaissance de droits, qui permet à une association ou à un syndicat professionnel de déposer une requête tendant à la reconnaissance de droits individuels résultant de l’application de la loi ou du règlement en faveur d’un groupe de personnes ayant le même intérêt, à condition que leur objet statutaire comporte la défense dudit intérêt.

Le droit français encadre néanmoins encore trop étroitement ces actions collectives pour qu’elles puissent avoir un effet utile pour les requérants : régimes différenciés selon les secteurs (discrimination, données personnelles, produits de santé, environnement, droit du travail), impossibilité de former un recours pour des associations qui seraient constituées dans le but de mener l’action de groupe, obligation de mise en demeure préalable de la personne à l’encontre de laquelle l’action de groupe a vocation à s’exercer, etc.

La réforme de 2025 introduit un régime unique simplifié de l’action de groupe dont les effets devront être évalués. Les rapporteurs se réjouissent des simplifications apportées, notamment en ce qui concerne la suppression de la mise en demeure préalable ou la rupture avec l’approche sectorielle. Toutefois, en première analyse, la réforme ne semble pas suffisamment ambitieuse pour conférer à l’action de groupe l’efficacité des class actions anglo-saxonnes.

Or, en matière de discriminations et d’accès aux droits des personnes handicapées, de telles procédures collectives, assorties de sanctions financières punitives, permettraient probablement de répondre à l’inertie des pouvoirs publics et des personnes privées (commerçants, employeurs, etc.), en particulier en ce qui concerne la mise en accessibilité des espaces privés et publics. Les rapporteurs préconisent donc une évolution de l’action de groupe afin d’en simplifier l’accès pour les associations œuvrant dans le champ du handicap, dans l’objectif de mieux reconnaître les discriminations dont sont victimes les personnes handicapées et d’assurer un meilleur respect de leurs droits.

II. Améliorer le pilotage des politiques du handicap en appréhendant le handicap de manière transversale dans toutes les politiques publiques

La question du handicap présente un caractère transversal en ce qu’il affecte tous les aspects de la vie des personnes handicapées, des plus politiques et publiques aux plus intimes et personnels. Or, les politiques du handicap restent des politiques très sectorielles, encore trop souvent cantonnées au champ du médico-social. Il en résulte de réelles difficultés de pilotage. Celles-ci découlent en partie de l’insuffisance des statistiques publiques disponibles sur ces questions, qu’il s’agisse de mieux identifier les personnes handicapées et les difficultés qu’elles rencontrent, mais aussi d’avoir une vision transversale des moyens alloués aux politiques du handicap dans toute leur diversité.

A. La prise en compte de la transversalité du handicap doit être renforcée au niveau central et déclinée au niveau territorial

La question du handicap fait encore l’objet d’une approche très sectorielle au niveau ministériel et territorial. Le ministère en charge des personnes handicapées reste, encore aujourd’hui, celui de la santé et des affaires sociales, ce qui témoigne de la persistance d’une conception biomédicale du handicap. De fait, malgré le développement d’une démarche interministérielle, les travaux de la mission d’évaluation ont montré que les autres ministères peinent encore à s’emparer des problématiques du handicap. Ce constat est plus frappant encore au niveau territorial, déconcentré comme décentralisé.

1. Au niveau central, le caractère transversal des politiques du handicap n’est pas encore acquis

Au cours des vingt dernières années, l’architecture gouvernementale et l’administration centrale ont progressivement intégré le caractère transversal du handicap. Toutefois, la culture de l’interministérialité sur cette question reste à consolider pour produire des effets concrets.

a. L’interministérialité des politiques du handicap s’incarne au sein du secrétariat général du comité interministériel du handicap

● L’article 3 de la loi du 11 février 2005 a créé l’article L. 114-2-1 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit l’organisation, tous les trois ans, par le Gouvernement, d’une conférence nationale du handicap (CNH) à laquelle sont conviées les associations représentant les personnes handicapées, les représentants des organismes gestionnaires d’établissements ou services médico-sociaux, les représentants des départements et des organismes de sécurité sociale, les organisations syndicales et patronales représentatives et les organismes qualifiés, pour débattre des orientations et des moyens de la politique en faveur des personnes handicapées.

Le décret du 6 novembre 2009 a créé le comité interministériel du handicap (CIH) ([500]), présidé par le Premier ministre. Le CIH est « chargé de définir, coordonner et évaluer les politiques conduites par l’État en direction des personnes handicapées ». Il coordonne notamment les actions menées en faveur de l’accessibilité et de l’accompagnement des personnes handicapées et assure le suivi de la mise en œuvre de la CIDPH.

Le secrétariat général du CIH (SGCIH), également institué en 2009, prépare, organise et suit les mesures décidées lors des CNH et des CIH. Depuis 2016, celles-ci sont compilées par le SGCIH dans un tableau de suivi qui permet d’actualiser leur avancement et de dresser un panorama des mesures accomplies, abandonnées, ou ajoutées à chaque CNH et CIH. Chaque mesure est rattachée aux articles de la Convention internationale relative aux droits des personnes handicapées correspondant. Ce tableau recense pour chacune d’entre elles les ministères pilotes et les administrations associées, mais également les indicateurs de suivi, les avis du CNCPH, des éléments d’historique, d’échéance et un état d’avancement à date. Sa mise à jour est le fruit d’un important et méticuleux travail de coordination ([501]).

La dernière CNH s’est tenue le 26 avril 2023. Pendant six mois, près de 500 personnes ont participé aux groupes de travail animés par les différents ministères. 110 mesures y ont été actées, dans la continuité de dix grands engagements : l’école pour tous ; le repérage et l’accompagnement précoce pour les enfants ; l’université pleinement accessible, l’accès à l’emploi ; les mêmes droits pour les travailleurs en Esat que pour l’ensemble des salariés ; l’accès à la santé et aux aides techniques amélioré ; le respect des obligations d’accessibilité des ERP et des transports ; l’exemplarité des services publics pour l’accessibilité physique et numérique ; l’effectivité des droits et des solutions renforcées ; l’égal accès au sport, à la culture et aux loisirs ([502]).

Le douzième comité interministériel du handicap s’est tenu le 6 mars 2025, avec comme thématique principale l’accessibilité dans tous les territoires. Le prochain CIH est prévu à l’automne, sur les thèmes de la santé et de la transformation de l’offre médico-sociale.

En outre, lors de la CNH du 26 avril 2023, le Président de la République a annoncé la mise en place d’une gouvernance renforcée dans le cadre d’un comité de suivi afin de faire le point, de manière régulière, sur la mise en œuvre de la feuille de route des politiques du handicap. Selon les informations communiquées par le SGCIH aux rapporteurs, deux comités de suivi des mesures de la CNH se sont tenus à ce jour, en juillet 2023 et en avril 2024. Chaque ministère a également été chargé d’organiser son propre comité de suivi pour rendre compte de l’avancée des mesures annoncée par la CNH dans son propre champ d’action. Toutefois, ces comités de suivi n’ont pas tous été mis en place.

● Depuis 2017, un réseau de hauts fonctionnaires handicap et inclusion (HFHI) existe ([503]), dont l’animation est confiée au SGCIH. Les HFHI ont pour responsabilité de définir et de mettre en œuvre la politique de chaque ministère en matière d’accessibilité universelle et de handicap, dans le cadre des orientations générales du Gouvernement. Pour mener à bien cette mission, le HFHI s’appuie sur l’expertise du SGCIH et du CNCPH. Il est garant de la prise en compte de la question du handicap dans la préparation des textes législatifs et réglementaires, ainsi que dans les indicateurs de performance des programmes du budget de l’État.

Le SGCIH réunit l’ensemble des HFHI une fois par mois, afin d’évoquer les sujets d’actualité ou les thématiques de fond en fonction des demandes et des besoins.

L’action du Gouvernement en matière de handicap s’incarne enfin dans différentes feuilles et stratégies interministérielles portant sur des questions spécifiques, dont sont chargées des délégations ou des directions interministérielles dédiées. C’est notamment le cas de la direction interministérielle à l’accessibilité (DIA), qui assure la coordination, la promotion et la mise en œuvre des politiques d’accessibilité portées par l’ensemble des ministères, afin de les accompagner dans l’application des actions prescrites en matière d’accessibilité physique et numérique, tout en prenant en charge les enjeux transversaux ou insuffisamment couverts par les dispositifs existants.

● Au niveau de l’administration déconcentrée de l’État, un réseau de sous-préfets référents handicap et inclusion a été instauré par une circulaire de 2023. Ces derniers sont chargés de décliner sur les territoires la politique de l’État en matière d’accès aux droits et de facilitation du quotidien des personnes handicapées. Trois missions prioritaires leur ont été confiées :

– la mise en œuvre des agendas d’accessibilité programmée pour les ERP et des schémas directeurs d’accessibilité programmée pour les transports, sur la base d’un état des lieux exhaustif de la situation par département ;

– la garantie de l’accès effectif aux droits, aux services publics et à la participation citoyenne sur le territoire ;

– la facilitation à l’accès et au maintien en emploi des personnes en situation de handicap, y compris dans les effectifs de l’État.

Le réseau des sous-préfets handicap est animé par le SGCIH, qui les réunit de façon dématérialisée tous les deux mois. Une plateforme partagée a été mise en place afin d’assurer la continuité et la transmission des informations entre les sous-préfets, dont le corps se caractérise par un turnover important.

b. Une interministérialité restant à consolider au niveau central

Les travaux de la mission d’évaluation ont montré que des efforts notables ont été réalisés en matière de développement de l’interministérialité sur les questions de handicap, pour mieux en appréhender toute la transversalité.

Le rattachement du secrétariat d’État au handicap, alors occupé par Mme Sophie Cluzel, aux services du Premier ministre en 2017 avait, à ce titre, envoyé un signal fort aux personnes handicapées et aux acteurs en charge des politiques du handicap. Toutefois, depuis lors, le secrétariat d’État ou le ministère en charge du handicap a été de nouveau rattaché au ministère de la santé et des affaires sociales. Les rapporteurs estiment que le positionnement du ministre chargé de la politique en faveur des personnes handicapées est tout sauf symbolique. En effet, le rattachement au ministère de la santé et des affaires sociales entretient la conception biomédicale du handicap, là où le rattachement au Premier ministre invite l’ensemble des ministères à se saisir de cette question.

La mission d’évaluation a été l’occasion, pour les rapporteurs, d’auditionner un grand nombre de directions d’administration centrale relevant de différents ministères – santé et affaires sociales, éducation nationale, enseignement supérieur, travail et formation professionnelle, aménagement du territoire et transition écologique – ainsi que des organes à dimension interministérielle, tels que la Dinum, la DIA ou encore le SGCIH.

Ces différents échanges leur ont permis de mesurer la diffusion de l’approche par les droits humains promue par la Convention internationale des droits des personnes handicapées. Le secrétariat général du CIH, aujourd’hui dirigé par Mme Céline Poulet, témoigne d’une forte implication en la matière, et d’une mobilisation soutenue. Toutefois, les différentes directions ministérielles rencontrées ont, elles, fait preuve d’un dynamisme et d’une sensibilité très variables sur les questions de handicap. Dès lors, les rapporteurs en déduisent que l’approche prônée par le SGCIH n’a pas encore pleinement atteint l’ensemble des ministères. La création du réseau des hauts fonctionnaires handicap et inclusion a constitué une avancée dont il convient de poursuivre le développement. Leur implication auprès des ministres eux-mêmes doit être renforcée, de sorte que chaque ministre soit le premier référent « handicap et inclusion » de son ministère.

En outre, la consultation des personnes handicapées, par l’intermédiaire du CNCPH ou de leurs associations représentatives doit être rendue plus systématique encore, sur tous les sujets, même lorsqu’ils présentent un lien indirect avec les questions du handicap. Seule cette démarche permettra de garantir la prise en compte transversale du handicap dans toutes les politiques publiques.

Par ailleurs, les rapporteurs estiment que toutes les études d’impact annexées aux projets de loi déposés devant le Parlement doivent intégrer un volet relatif au handicap, afin d’évaluer l’effet de l’évolution de la législation sur la situation des personnes handicapées.

Enfin, le Parlement doit également montrer l’exemple en matière de prise en compte transversale de la question du handicap. À l’Assemblée nationale comme au Sénat, les problématiques du handicap doivent être connues de chaque commission permanente, et être soulevées sur l’ensemble des textes qu’elles examinent.

2. Une transversalité restant à appréhender au niveau local

Si les rapporteurs ont pu constater un réel effort au niveau national pour prendre en compte le caractère transversal du handicap à travers le développement de l’interministérialité, ils regrettent que celle-ci soit encore balbutiante au niveau territorial.

La création du réseau des sous-préfets handicap et inclusion constitue une avancée notable, mais ces derniers, bien que souvent de bonne volonté, sont insuffisamment formés aux problématiques du handicap. Leur implication dans la mise en œuvre de la politique d’accessibilité doit être renforcée, de même que le contrôle de l’État sur le fonctionnement des MDPH et l’accès aux droits des personnes handicapées.

Au niveau local, les représentants des personnes handicapées doivent également être plus étroitement associés à la mise en œuvre des politiques publiques, dans tous les domaines. Les conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées (CDCPH) doivent être consultés de manière plus systématique sur l’ensemble des questions qui intéressent les personnes handicapées sur le territoire, y compris lorsqu’elles n’entretiennent qu’un lien indirect avec les politiques du handicap définies au niveau national.

Enfin, il convient de garantir la formation de tous les fonctionnaires de l’administration déconcentrée de l’État, mais aussi des fonctionnaires territoriaux travaillant au sein des collectivités territoriales. Si le handicap, et notamment la question de l’accessibilité, sont souvent relégués au second plan, c’est parce qu’ils ne constituent pas encore un réflexe chez ceux qui élaborent, construisent et mettent en œuvre les politiques publiques sur le terrain.

B. Les statistiques publiques doivent être uniformisées et développées pour piloter les politiques du handicap

Tout au long des travaux de la mission d’évaluation, l’insuffisance, voire l’absence, de statistiques publiques collectées, agrégées et consolidées ont été déplorées par les personnes auditionnées. Le présent rapport fait ainsi état de nombreux domaines dans lesquels l’absence de données ne permet pas de dresser un bilan fiable et exhaustif des politiques du handicap conduites depuis 2005.

La Défenseure des droits a souligné que « le recueil de données fiables et actualisées permettant d’identifier les besoins et les situations rencontrées par les personnes handicapées constitue un enjeu majeur de la prévention et de la lutte contre les discriminations. Or, les informations statistiques et les études sur le handicap témoignent d’un manque de visibilité et de comparabilité des données produites au niveau national et a fortiori international sur les besoins et prises en charge des personnes handicapées dans leur diversité. » ([504])

Les incertitudes qui pèsent sur le nombre de personnes handicapées en France illustrent les difficultés qui peuvent en découler en termes de pilotage des politiques publiques. Comment construire un système de prestations sociales et des parcours de prise en charge lorsque l’on n’est pas capable de déterminer de manière certaine le nombre de personnes qui seront concernées ? À l’instar de la Défenseure des droits, les rapporteurs préconisent donc de remédier aux nombreuses lacunes et incohérences des dispositifs de statistiques existants, notamment en :

– harmonisant la notion de handicap prise en compte dans les différentes sources statistiques et collectes de données, en lien avec la révision de la définition du handicap au sein du code de l’action sociale et des familles ;

– garantissant l’homogénéité des données recueillies, notamment en termes de périodicité des différentes études et statistiques, de sorte que l’on puisse comparer les données et identifier des tendances de moyen et long termes ;

– recueillant des données fiables et actualisées de manière régulière et a minima ventilées par sexe, tranche d’âge et typologie de handicap, dans une approche inter-sectionnelle et couvrant l’ensemble des politiques du handicap ([505]).

Dans toutes les politiques publiques, le handicap doit devenir un réflexe. Son appréhension statistique doit refléter la priorité qui est affichée en la matière. Ainsi, toutes les directions statistiques des ministères devraient réaliser un état des lieux de la prise en compte du handicap dans les données collectées par leurs services, et ainsi améliorer la connaissance de l’effet des différentes politiques sur le quotidien des personnes handicapées. À titre d’exemples, les rapporteurs soulignent la nécessité d’améliorer les données disponibles en matière d’accessibilité, de scolarisation des enfants handicapées et d’accès aux études supérieures pour les étudiants handicapées, d’accès au logement et à la propriété, ainsi qu’au sport, à la culture et à la vie associative, citoyenne et politique pour les personnes handicapées.

Enfin, le pilotage des politiques publiques implique de connaître à la fois les besoins et les solutions disponibles. Or, en matière de handicap, la connaissance des besoins reste très parcellaire. Concernant les réponses apportées aux besoins identifiés, les données disponibles se limitent bien souvent à la question de l’accompagnement médico-social.

Les rapporteurs préconisent la création d’un observatoire des besoins et des solutions en matière de handicap chargé de collecter, d’agréger et de consolider les statistiques relatives aux personnes handicapées, à leurs besoins et aux solutions disponibles sur chaque territoire. Cet observatoire pourrait être rattaché au secrétariat général du comité interministériel du handicap, afin de garantir le caractère transversal et interministériel des données collectées, et d’assurer la diffusion des problématiques du handicap au sein de tous les ministères.

C. Les moyens alloués aux politiques du handicap doivent être identifiés et audités

En raison du caractère transversal de la question du handicap, les moyens qui sont alloués aux politiques en faveur des personnes handicapées sont éclatés entre différents financeurs intervenant dans une grande diversité de secteurs.

Chaque année, le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) contient une annexe consacrée à l’effort national en faveur du soutien à l’autonomie (Ensa), qui couvre les politiques publiques du grand âge et du handicap. L’Ensa inclut les prestations sociales individuelles – AEEH, AAH, PCH, APA, pensions d’invalidité et rentes d’incapacité permanente – ; les dépenses de sécurité sociale allouées au fonctionnement des établissements et services médico-sociaux ainsi qu’à la couverture des dépenses de soins de santé des personnes concernées ; les avantages sociaux et fiscaux dont peuvent bénéficier les personnes âgées dépendantes ou les personnes handicapées ; les programmes et actions pour l’inclusion scolaire et l’insertion professionnelle des personnes handicapées, financés par l’État, l’Agefiph ou le FIPHFP.

En 2030, l’Ensa a représenté 90 milliards d’euros. Le soutien aux personnes âgées dépendantes représente 29 milliards d’euros, et le soutien à l’autonomie des personnes handicapées atteint 61 milliards d’euros. La sécurité sociale finance 54 % de l’Ensa.

Dépenses de soutien à l’autonomie des personnes handicapées

comprises dans l’ENSA en 2023