rapport d'information déposé par la délégation aux outre-mer sur l’avenir institutionnel des outre-mer

Minoritaires, les Amérindiens, contrairement par exemple aux kanak, ne bénéficient pas de la reconnaissance de leur statut personnel au sens de l’article 75 de la Constitution, qui leur permettrait d’être régis par les dispositions de leurs coutumes.

Leur situation au regard de la question foncière est également délicate. Leur lien collectif à la terre et à la forêt est une question importante, reconnue indirectement par la mise en place de zones de droits d’usage collectifs (ZDUC). Ces droits, reconnus « pour la pratique de la chasse, de la pêche et, d’une manière générale, pour l’exercice de toute activité nécessaire à la subsistance de ces communautés » dans des zones définies par le préfet de la Guyane, le sont « au profit des communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt » ([73]). Le principe constitutionnel de non-discrimination impose en effet l’usage de cette périphrase pour désigner les Amérindiens sans les nommer. Ces ZDUC occupent 700 000 hectares. Des concessions peuvent également être créées, de manière temporaire, au profit de ces mêmes communautés, « en vue de la culture ou de l’élevage ou pour pourvoir à l’habitat de leurs membres » ([74]).

Alors que les arrêtés préfectoraux établissant les ZDUC peuvent toujours être retirés à tout moment, la revendication exprimée dans l’accord de Guyane était celle de l’« attribution de 400 000 hectares aux peuples autochtones au travers de l’établissement public placé auprès du Grand Conseil coutumier ». La Commission nationale consultative des droits de l’Homme recommandait de « reconnaître pleinement aux peuples autochtones, non plus seulement un usage, mais un droit de propriété collective des terres, territoires et ressources qu’ils possèdent et occupent traditionnellement ou encore qu’ils ont utilisés ou acquis » ([75]). Cette problématique s’inscrit dans le contexte d’un foncier guyanais rarement disponible, notamment car il est très largement détenu par l’État, qui a considéré en 1898 qu’aucun autre occupant ne pouvait faire valoir de titre de propriété sur ces espaces ([76]).

Une autre difficulté est celle des rapports entre les élus – maires et présidents d’EPCI – et les chefs coutumiers, amérindiens comme bushinenges. En l’absence d’une délimitation claire, les compétences des uns et des autres sont en effet difficiles à définir. Les chefs coutumiers « entrent en compétition avec les élus municipaux dans des domaines qui leur revenaient autrefois de droit : emplacement des villages, fonctionnement d’une justice de proximité et partage des biens et services » ([77]) ;

ils ne peuvent donc affirmer pleinement leur autorité.

Sophie Charles, présidente de la Communauté de communes de l’ouest guyanais (CCOG) et maire de Saint-Laurent-du-Maroni, a ainsi décrit aux rapporteurs la situation particulière de certains villages faisant l’objet de concessions à des associations coutumières. La mairie y finance quelques postes pour le nettoyage de la voirie et les écoles. Le chef coutumier y exerce la police administrative, mais cette compétence ne repose que sur la pratique, ce qui pose la question de la responsabilité. Le capitaine a également autorité pour installer de nouvelles personnes sur le territoire de la concession. De manière générale, poursuit Sophie Charles, l’usage occupe une place importante. Ce n’est pas un problème en soi, mais certains conflits de compétences devraient pouvoir être réglés lors de la future évolution statutaire. C’est également l’avis de l’association des maires de Guyane.

La solution vient parfois de la mise en place de « commissions mixtes » réunissant les différentes autorités. Des territoires où les communautés autochtones sont particulièrement présentes ont également été érigés en commune de plein exercice : Apatou, Papaïchton, Awala-Yalimapo. Les représentants amérindiens auditionnés ont évoqué une demande similaire du peuple Wayana.

Au sein d’une population guyanaise plus exposée que la moyenne nationale aux difficultés économiques et sociales, la situation de ces peuples « est critique, avec l’orpaillage illégal qui génère une alarmante intoxication au plomb et au mercure, des taux de suicide et d’échec scolaire très élevés, des langues en danger, des jeunes pleinement touchés par le chômage, l’alcool et la drogue ([78]) ».

Enfin, s’ajoute à cela une progressive prise de conscience de la réalité des « homes indiens » de Guyane, portée notamment par les travaux du juriste Alexis Tiouka et par un ouvrage publié en 2022 ([79]). Ces pensionnats gérés par l’église catholique avec le soutien de l’État, ont accueilli, principalement entre la fin des années 1940 et les années 1980, des enfants autochtones âgés de 4 à 16 ans. Ce sont parfois les gendarmes qui venaient chercher de force les enfants pour les y emmener. Ces derniers devaient y oublier leur culture et leur langue, dans une logique violente d’assimilation forcée. À l’issue d’une investigation menée par l’Institut Francophone pour la Justice et la Démocratie-Institut Louis-Joinet, un large appel à la mise en place d’une commission « vérité et réconciliation » destinée à « établir la vérité sur les pensionnats indiens de Guyane » a été récemment publié.

Le préambule du projet d’évolution statutaire, dans la version du 25 mars 2023, évoque, lui aussi ces réalités difficiles : « le choc de la colonisation a conduit à la déstructuration de l’ordre social et politique des peuples autochtones. Ceux-ci ont été dépossédés par les Européens de la plus grande partie de leurs terres. Leur culture et leur identité ont été dévaluées, et niées. Il convient de reconnaître, de réparer les erreurs du passé et de faire mémoire de cette période douloureuse. »

2. Pour les Amérindiens, le processus d’évolution statutaire est une opportunité de se faire entendre

Les rapporteurs ont rencontré Christophe Yanuwana Pierre et Aulaguéa Thérèse. Le second a succédé au premier au Grand conseil coutumier, au titre de la Fédération des organisations autochtones de Guyane (FOAG). Christophe Yanuwana Pierre est en outre le cofondateur et le porte-parole du mouvement « Jeunesse autochtone de Guyane ».

Ceux-ci insistent sur le fait que la question dépasse le seul cadre statutaire : elle se rapporte aux racines de leurs peuples, où la gestion des terres et de leurs ressources, le mode de vie, les langues, la spiritualité diffèrent des normes occidentales. Ce sont ces particularités qui rendent nécessaire, poursuivent-ils, la mise en place d’une nouvelle forme de gouvernance, leur permettant d’accéder à l’autodétermination. Cette volonté s’inscrit dans une démarche structurée d’émancipation, pour « sortir de l’invisibilité ». Là où les élus parlent d’adaptation des normes aux réalités guyanaises ou de questions économiques et fiscales, « les autochtones parlent de droits humains ».

Les auditionnés rappellent également l’engagement de « rétrocession » de 400 000 hectares de terres contenus dans l’Accord de Guyane. Ils évoquent aussi la mémoire douloureuse des « home indiens ».

Après avoir tenté de porter leurs revendications auprès de l’État et des Nations Unies, les représentants des peuples amérindiens se sont heurtés à l’obstacle de l’inconstitutionnalité de la reconnaissance des peuples autochtones. Ils constatent également que leur minorité numérique ne leur confère qu’un faible poids politique. Ils ont donc fait le choix de se saisir du processus d’évolution statutaire pour faire aboutir leurs demandes dans le cadre de discussions menées à l’échelle de la Guyane.

Ainsi, pour les Amérindiens, les demandes exprimées dans le cadre du processus d’évolution dépassent largement les seules questions institutionnelles pour revêtir une dimension presque existentielle. C’est pour cela, expliquent les deux représentants auditionnés, qu’ils ont – tout comme les Bushinenges – refusé le projet initial d’instance représentative.

C. Dans l’avant-projet, le Sénat coutumier remplace le Grand conseil coutumier

Le projet refusé par les deux peuples autochtones s’inspire très largement de l’institution déjà existante, en transformant le Grand conseil coutumier en Sénat coutumier, reprenant une dénomination consacrée en Nouvelle-Calédonie.

Cet organisme délibère sur les projets ou propositions de lois du pays touchant aux affaires coutumières – régime des terres coutumières, modalités d’élection au Sénat coutumier – et sur les projets ou propositions de délibérations intéressant l’identité des populations amérindiennes et bushinenges. Lorsque le Sénat coutumier n’adopte pas le texte qui lui est soumis dans les mêmes termes que l’Assemblée, cette dernière peut statuer définitivement : les avis du Sénat coutumier ne sont donc pas des avis conformes. Cette instance ne détient pas de « droit de veto ».

D. Le congrès des élus amende le projet pour tenir compte des demandes, divergentes, des deux communautés

Aucune des deux communautés n’a validé le projet de Sénat coutumier.

1. Pour les Bushinenges : améliorer le projet de Sénat coutumier

Les discussions ont abouti d’abord à un texte relatif à la représentation des populations bushinenge. Cette résolution, issue de longues négociations entre les élus et les chefs bushinenges – capitaines et Gran Man –, a été examinée le 2 décembre 2023 par le congrès des élus.

Cette résolution maintient le principe d’une instance représentative sous la forme d’un Sénat coutumier exclusivement consultatif, dépourvue de la faculté de s’opposer aux décisions des instances de la future collectivité. C’est le cas y compris en ce qui concerne les sites sacrés, dont le caractère inaliénable et incessible devra être garanti.

L’examen du texte a suscité de nombreux débats, notamment au sujet de l’importance relative des différents peuples bushinenge, en particulier du peuple aluku/boni, dont le Gran Man réside sur la rive française du Maroni.

La résolution était en effet ainsi rédigée : « On entend par Bushinengue, d’une part, les Aluku-Boni dans leur intégralité, car ils ont choisi d’habiter en Guyane française depuis la période du marronnage (1776). D’autre part, cette désignation intègre les expatriés Dyuka, Pamaka et Saamaka, de nationalité surinamienne, dont leurs enfants sont devenus français par le droit du sol. » ([80])

Le texte a été adopté sans modification, à l’exception du retrait de la désignation des autres peuples bushinenges comme « expatriés ». De nombreux élus avaient en effet exprimé leur opposition à une telle distinction, contraire à l’esprit d’unité dans lequel doit être mené, selon eux, le projet d’évolution statutaire.

2. Pour les Amérindiens : créer une Assemblée des hautes autorités autochtones aux avis contraignants

La question de la représentation des six peuples amérindiens de Guyane – Teko, Wayana, Wayapi, Paykweneh, Arawaka Lokono et Kali’na – restait donc le dernier point en suspens du projet d’évolution statutaire de la Guyane. Prenant acte du refus du modèle du Sénat coutumier, les membres du comité de pilotage ont en effet dû entamer de nouvelles discussions avec les quarante-cinq chefs coutumiers.

Ces discussions se sont avérées complexes, notamment car les termes employés – autochtone, peuple premier – touchent autant à l’identité des peuples amérindiens qu’au projet de société que dessine l’évolution statutaire pour l’ensemble des habitants de la Guyane.

Celles-ci ont abouti à la rédaction d’un projet de résolution présenté au congrès des élus, le 13 avril 2024 et adopté sans modification. ([81])

Le préambule de cette résolution reconnaît les peuples autochtones de Guyane et énumère plusieurs éléments de définition de l’autochtonie. Si le terme de « peuple premier » n’y est pas strictement employé, les Amérindiens y sont désignés comme « les premiers habitants du territoire de la Guyane ».

Ce texte affirme par ailleurs la volonté des peuples amérindiens de voir leurs terres autochtones délimitées, afin qu’elles soient déclarées « inaliénables, insaisissables, incommutables et incessibles », ne pouvant être « vendues, démembrées, ni hypothéquées ». Ces peuples auraient la « gestion exclusive » de ces terres, exerçant ainsi sur elle une forme de souveraineté qui se substituerait, dans une certaine mesure, à celle de la future collectivité.

Toute modification du texte de cette résolution a été refusée par les représentants amérindiens. Cette résolution n’a été adoptée qu’avec 30 voix pour, 27 contre et 5 abstentions : cette courte majorité reflète les nombreux débats qui ont accompagné les discussions portant sur ce sujet.

En effet, contrairement au projet initial de Sénat coutumier et au modèle retenu pour la représentation des peuples bushinenge, cette résolution entérine la création d’une « autorité publique indépendante » dénommée « Assemblée des Hautes Autorités Autochtones de Guyane » (AHAAG). Celle-ci émettrait, sur les lois Peyi entrant dans son champ de compétence, des avis conformes. Elle disposerait donc d’une forme de « droit de veto », qui lui permettrait de s’opposer définitivement aux décisions du gouvernement et de l’assemblée de la nouvelle collectivité, y compris en choisissant de s’en saisir.

Les désaccords se sont également manifestés à travers plusieurs propositions d’amendement :

– le premier vice-président de la CTG Jean-Paul Fereira, proposait de préciser la définition des terres autochtones et de définir dans quel cadre l’avis conforme pourrait intervenir ;

– maître Patrick Lingibé proposait de substituer à la notion d’« avis conforme » la notion d’ « avis obligatoire et conforme dans certains cas ».

E. Une inquiétude sur la légalité du dispositif

1. Des réserves juridiques sur le modèle retenu

Certains élus regrettent le principe même d’une représentation distincte de ces deux populations, qu’ils voient comme l’échec de la construction d’un nouveau « modèle guyanais » original dont les institutions permettraient à l’ensemble de la population, toutes origines confondues, de dialoguer et d’échanger.

L’adoption à une faible majorité de la résolution relative à la représentation des Amérindiens souligne en effet l’absence de consensus au sein du congrès des élus sur ce sujet pourtant sensible.

Comme le souligne le CESECEG, cette résolution reflète en effet la rencontre de deux logiques, deux visions du monde, deux raisonnements tout à fait opposés : patrimonial, culturel, spirituel et identitaire pour les Amérindiens, juridique pour les autres.

Pour Rodolphe Alexandre, cette « subordination » créée par la résolution est une fracture entre les communautés guyanaises. Il y a aussi, par exemple, une identité créole, qu’il ne faut pas oublier.

De nombreux élus soulignent en outre la fragilité juridique des futurs avis conformes de l’AHAAG, susceptible de décrédibiliser les échanges à venir avec le gouvernement sur le projet d’évolution statutaire.

Rodolphe Alexandre considère par exemple que « l’avis conforme ne peut pas tenir car juridiquement ce n’est pas faisable. Tout ce qui est écrit dans la résolution est illégal. L’assemblée mise en place pour les autorités autochtones pourra déjuger les lois peyi édictées par l’autorité majeure. Il y a un problème. Ce document sera irrecevable à Paris, il va terminer dans les poubelles des ministères qui vont rire de notre absence d’intelligence dans la stratégie politique. Il en va de notre crédibilité. » ([82])

Le CESECEG estime également cette architecture fragile juridiquement, et estime que la loi organique devra résoudre ce problème. Il souligne que cette résolution donne à l’AHAAG, dans les futures institutions, un poids supérieur à l’instance qu’ils représentent, dont les avis restent consultatifs.

Plusieurs interlocuteurs rencontrés par les rapporteurs s’inquiètent, en outre, des conséquences de la différence de portée juridique des décisions des instances représentant les Bushinenges d’une part et les Amérindiens d’autre part. Le CESECEG alerte ainsi sur les éventuelles dissensions que cette différence pourrait engendrer.

Les capitaines bushinenges eux-mêmes ont exprimé, dans un courrier adressé au président de la CTG, leur colère de constater « que ce qui était impossible pour les Bushinenges l’est naturellement pour les Amérindiens », ce qu’ils interprètent comme l’introduction d’« une hiérarchie entre les deux groupes socioculturels de la Guyane dénotant, de façon flagrante, une pure discrimination entre Amérindiens et Bushinenges ». ([83])

2. Une réponse globale des représentants amérindiens

Auditionné par les rapporteurs, Christophe Yanuwana Pierre est le représentant ayant défendu la résolution en question et porté les revendications des peuples amérindiens lors du congrès des élus du 13 avril.

Pour Christophe Yanuwana Pierre et Aulaguéa Thérèse, comme ils l’ont indiqué aux rapporteurs, cette résolution signe « la fin du débat sur ce que sont les peuples autochtones » : ils y sont nommés, pour se définir par rapport à la terre « où les anciens sont enterrés », par rapport à leurs traditions, et par rapport aux autres. La résolution esquisse la reconnaissance d’un droit collectif à leurs terres, inaliénables, sans impôt, sans retour en arrière, sur lesquelles seuls les peuples décident.

Les auditionnés ont conscience que la reconnaissance d’un pouvoir d’avis conforme effraie, car, disent-ils, « avoir le droit de dire “non”, donne aux Guyanais la peur que nous disions “non” », ce qui ne sera pas nécessairement le cas. Néanmoins, poursuivent-ils, les Amérindiens ont besoin d’avoir ce « non » : alors que les instances de la nouvelle collectivité possèderont certaines compétences législatives, cet avis conforme, limité aux décisions relatives à leurs terres, et dont les modalités seront définies dans la loi organique, est nécessaire, car « le fait d’être minoritaires fait dépendre notre accès à la parole de la bonne volonté de la majorité ». La délimitation des terres concernées, qu’il faut cesser de voir comme « de simples ressources à exploiter », est donc elle aussi nécessaire.

Les auditionnés concluent en déclarant : « Ce n’est pas une démarche contre la France, mais une démarche d’autodétermination pour aller mieux sur nos terres. »

V. Les évolutions depuis le passage de la mission en avril 2024

Les délibérations adoptées en mai 2024 ont semblé apaiser les esprits. Toutefois, les élections chaotiques du Grand conseil coutumier qui ont eu lieu en septembre pourraient ralentir processus.

A. Des délibérations partiellement amendées lors de la réunion de l’assemblée de Guyane du 30 mai 2024

Prenant acte de ces dissensions, l’assemblée de Guyane, lors de sa réunion plénière du 30 mai 2024, a apporté plusieurs modifications aux résolutions relatives à la représentation des peuples amérindiens et bushinenge. Elles sont le résultat de négociations avec les représentants de l’ensemble des peuples autochtones.

La nature des avis de la future AHAAG a notamment été modifiée : si la saisine de cette instance serait obligatoire, les avis qu’elle rendrait ne seraient plus conformes.

Si le point qui cristallisait les oppositions semble donc levé, certains élus dénoncent néanmoins la méthode, consistant à revenir devant l’Assemblée sur des décisions du Congrès des élus, compétents en matière d’évolution institutionnelle. Les membres de l’Assemblée siègent tous au Congrès des élus, mais d’autres élus qui y ont les mêmes prérogatives mais n’ont pas pu se prononcer sur cette nouvelle rédaction y siègent également. Cette procédure, qui consiste donc d’une certaine façon à faire modifier les décisions du Congrès par une partie seulement de ses membres, a été préférée par Gabriel Serville à celle de la convocation d’un nouveau Congrès. L’Assemblée de Guyane a en effet pour rôle de délibérer sur les propositions du Congrès des élus qui lui sont transmises ([84]).

Cette décision marque le dernier acte du projet d’orientation, désormais finalisé.

Le mercredi 10 juillet, une commission spéciale institutionnelle, chargée du suivi et des négociations à venir avec le gouvernement, concernant l’évolution institutionnelle de la Guyane, a été installée.

B. À l’automne 2024, une élection chaotique à la tête du grand conseil coutumier

2024 voit s’achever le premier mandat de la présidence du Grand Conseil Coutumier (GCC), marquant une étape importante dans l’histoire récente de cette institution. Conformément au statut de cette institution, de nouvelles élections ont été organisées, le 28 septembre 2024, pour élire un nouveau président et son bureau.

La tradition étant celle d’une présidence tournante entre les deux communautés, et l’ancien président du GCC étant un chef bushinenge, son successeur devait, selon l’accord coutumier, provenir d’une communauté amérindienne. Comme cela se fait habituellement, les deux communautés ont donc conclu des accords coutumiers pour désigner leurs candidats respectifs. Ainsi, dès avril 2024, les représentants amérindiens avaient choisi, à l’unanimité, Éric Louis, qui devait donc être le seul candidat à la présidence du GCC ([85]) .

Cependant, le 28 septembre, Sylvio Van der Pijl, un chef lokono amérindien, s’est présenté contre Éric Louis, remettant en cause l’accord coutumier. À la surprise générale, Éric Louis a été battu par 13 voix contre 5.

En réaction, la majorité des chefs amérindiens ont dénoncé une violation des accords coutumiers, Sylvio Van der Pijl étant accusé d’avoir trahi la parole donnée. Selon Éric Louis, « cette élection révèle les divisions internes. Deux nations, les Palikur et les Lokono, nous ont trahis. Le choix des deux collèges n’a pas été respecté. » ([86])

Les chefs bushinenges ont également été critiqués par les Amérindiens pour avoir agi, selon eux, contre la volonté majoritaire du collège autochtone.

Au-delà de ces déclarations, c’est l’avenir du GCC qui suscite des interrogations, après cet épisode qui révèle à nouveau des divergences entre Bushinenges et Amérindiens. Éric Louis soutient désormais, avant même l’adoption d’une réforme statutaire, la création de deux instances distinctes, l’une pour les Amérindiens l’autre pour les Bushinenges, car ces deux peuples n’auraient, selon lui, « ni les mêmes orientations, ni la même vision, ni la même histoire ». Par ailleurs, la légitimité et l’existence même du GCC sont remises en question après les démissions successives de trois représentants amérindiens : la représentante des Kali’na, le 3 octobre, suivie, quatre jours plus tard, par les représentants de la Fédération Lokono et de la Fédération des organisations autochtones de Guyane ([87]).

C. Un projet auquel l’État doit désormais répondre

Le projet d’évolution statutaire finalisé est donc désormais prêt à être transmis à l’État. Néanmoins, des doutes se font jour sur la disposition du gouvernement à considérer ce document comme une base de travail.

1. Les réserves exprimées par le président de la République

En visite en Guyane en mars 2024, le président de la République Emmanuel Macron, quelques jours après la conclusion d’un accord avec les élus corses, s’est exprimé sur l’évolution statutaire de ce territoire. Il a en effet déclaré :

« La Guyane est déjà dans un cadre constitutionnel : l’article 73 qui donne la possibilité, quand les élus le demandent, d’adapter la règle nationale. Cela fait 20 ans que ce cadre existe. Combien de fois les élus l’ont demandé ? 0 fois. Dans les deux mois, faisons la liste de tout ce qu’on peut adapter sans changer la Constitution pour avoir des règles [...] Ensuite, on se donne quatre mois, on regarde ensemble sur quoi les règles existantes dans la Constitution ne permettent pas de répondre au projet qu’on porte. Et à ce moment-là, s’il y a un projet qui suppose une réforme de la Constitution, moi j’y suis tout à fait prêt [...] Si c’est porté par les Guyanais, si on considère que ça répond à ce dont on a besoin, je serai à vos côtés pour le présenter au Congrès. »

Le chef de l’État, dans la nuit du 25 au 26 mars 2024, a évoqué trois lignes rouges : le maintien des compétences régaliennes dans les mains de l’État, la nécessité de consulter la population, et l’unanimité des forces politiques sur le projet proposé.

Réagissant à cette forme de temporisation intervenant avant même la finalisation du projet d’évolution statutaire, Gabriel Serville, exprimait son mécontentement auprès des rapporteurs : « Les Guyanais ne peuvent pas comprendre qu’on dise oui à la Corse et non à la Guyane, même si l’idée n’est pas d’obtenir la même chose : nous demandons la même forme, pas le même fond. » Gabriel Serville évoque un « sentiment de manque de respect et d’infantilisation à l’égard de la Guyane, qui ne serait pas assez mature ou mûre ». Il ne souhaite pas, néanmoins, que la Corse et la Guyane fassent l’objet d’un même projet de loi, notamment par crainte du rejet par le Parlement de l’évolution statutaire de la Corse.

L’article 73, selon lui, « ne suffit pas à résoudre les problèmes des territoires ». Il souligne en particulier l’inadaptation et la complexité des procédures d’habilitation de l’article 73. Plusieurs demandes ont néanmoins été formulées (cf. supra).

2. Des doutes sur la poursuite du processus

Le CESECEG souligne lui aussi que la déclaration du président de la République « n’a pas arrangé les choses, car elle ramenait dans l’article 73 » qui ne fonctionne pas, notamment en ce qui concerne les habilitations. Les déclarations du président de la République peuvent par ailleurs être comprises comme une demande de tenter, après avoir exploré l’intégralité du champ du 73, de transformer la Guyane en COM de l’article 74, proposition défendue également par le sénateur Georges Patient lors de la réunion du congrès du 13 avril 2024. Le CESECEG estime néanmoins que le sénateur Patient « aurait pu s’y prendre plus tôt » que le jour de la dernière résolution, car sa parole est écoutée et donc convaincante.

Le président Serville rejette ces options, qui iraient à rebours du choix de l’Assemblée de Guyane et du Congrès des élus. Rodolphe Alexandre indique en outre que la situation économique du territoire n’est pas suffisamment bonne pour permettre une transformation de la Guyane en COM relevant de l’article 74.

Le délai de quatre mois fixé par le président de la République expirera bientôt, et il sera alors difficile de définir, entre le projet guyanais et la démarche du président Macron, quelle sera la base des négociations, voire si celles-ci pourront se tenir.

La démarche de « co-construction avec l’État », inscrite dans l’avant-projet du document d’orientation, pourrait permettre à celui-ci d’accompagner les Guyanais dans leur démarche d’évolution statutaire. Les prochaines étapes seraient alors celles de l’examen de la faisabilité juridique des dispositions de ce projet et de leur traduction, sous réserve de l’accord des Guyanais consultés à cette fin, en projets de lois présentés au Parlement.

Rencontré par les rapporteurs le 16 avril 2024, le préfet de Guyane, Antoine Poussier, n’avait à cette date reçu aucune instruction sur la poursuite du processus institutionnel de la collectivité.

Deuxième partie : la Martinique

I. Un territoire qui perd sa population

Si la Martinique est marquée par de nombreuses difficulté, la diminution de sa population est probablement la plus inquiétante. Territoire le plus jeune de France en 1946, la Martinique est devenue l’un des plus âgés, en raison notamment de sa difficulté à retenir sa jeunesse.

A. Une île marquée par de nombreuses difficultés

1. Une dépression démographique inquiétante

À 6 900 km² de Paris, l’île antillaise de la Martinique se situe au nord de l’île-État de Sainte-Lucie. Plus au nord, se trouvent la Dominique, autre État indépendant, puis, à 200 km, la Guadeloupe. Plus petite que l’archipel de Guadeloupe, la Martinique occupe une superficie de 1 128 km², soit environ dix fois Paris, ce qui en fait l’un des plus petits départements français. Sa longueur est d’environ 60 km, et sa largeur de 30. Département accidenté, la Martinique abrite, au nord la Montagne pelée, volcan actif, et les Pitons du Carbet, inscrits au patrimoine mondial de l’UNESCO depuis le 16 septembre 2023.

Au 1er janvier 2021, lors du dernier recensement, la population martiniquaise était de 360 749 habitants ([88]) ; s’il s’agissait d’une commune, elle serait un peu plus peuplée que la ville de Nice (348 085 habitants). L’agglomération de Fort-de-France, qui comprend aussi Schœlcher et Le Lamentin, regroupe près de 134 000 habitants, soit plus d’un tiers des habitants de l’île.

En 2022, 27,4 % ([89]) de la population vivait sous le seuil de pauvreté, contre 14,5 % dans l’hexagone ([90]). La vie en Martinique était 14 % plus chère qu’en France métropolitaine, cet écart de prix atteignant 40 % pour les produits alimentaires et 37 % pour les services de communication.

Au 1er janvier 2024, la population martiniquaise était estimée à 349 900 habitants, soit 3 500 habitants de moins qu’en 2023. La diminution de la population y est en moyenne de 0,9 % par an. L’île a perdu 34 000 habitants depuis 2014, « soit l’équivalent des communes de Schœlcher et de Sainte-Marie réunies ». Cette déprise démographique, qui résulte d’un faible taux de natalité et d’un solde migratoire négatif, fait désormais de la Martinique « la région la plus âgée de France » ([91]). Ce phénomène est aggravé par celui de « fuite des forces vives », notamment de jeunes partant étudier dans l’hexagone, et qu’il est ensuite difficile de faire revenir.

2. Des défis environnementaux et économiques

En matière environnementale, la Martinique, riche de biodiversité, demeure néanmoins exposée à de nombreux risques naturels. Si les problèmes d’approvisionnement en eau y sont moins prononcés qu’en Guadeloupe, des restrictions doivent parfois être mises en place lors de la saison sèche.

La dépendance aux importations, principalement en provenance de l’hexagone, y demeure élevée. Le développement d’une économie endogène, notamment pour accroître l’autonomie alimentaire, y rencontre de nombreux freins : faible disponibilité du foncier, contamination au chlordécone, etc. Pour de nombreux interlocuteurs, un redéploiement des financements alloués à l’agriculture, majoritairement attribués aux filières canne et banane, est nécessaire.

Néanmoins, la Martinique possède un produit intérieur brut bien supérieur à ceux des pays environnants : en 2022, il s’établit à 27 089 euros par habitant de l’île ([92]). Disposant de certains équipements de pointe, tel le cyclotron ([93]) qu’accueille le CHU, elle pourrait et devrait bénéficier, par une meilleure insertion dans son bassin géographique, d’un rayonnement régional utile à son développement.

B. La recherche, encore inaboutie, d’un statut consensuel

1. Une vie politique marquée par la personnalité d’Aimé Césaire

Premiers Européens à débarquer sur l’île de la Martinique au début du XVIème siècle, les Espagnols n’en prennent pas possession. Ce n’est qu’en 1635 que l’île devient colonie française, d’abord administrée par la Compagnie des îles d’Amérique, puis placée directement sous l’autorité du Roi en 1674. Épisodiquement contrôlée par les Britanniques entre 1794 et 1802, puis entre 1809 et 1814, la Martinique demeure un territoire français depuis lors. L’abolition de l’esclavage en 1848 ouvre le débat sur l’avenir institutionnel du territoire. De premières voix se font entendre pour réclamer la fin du statut de colonie et l’assimilation de l’île à la métropole.

La fin de la Seconde Guerre mondiale inaugure un contexte favorable à ces revendications qui sont portées, dès 1946, à l’Assemblée constituante par Aimé Césaire. Élu député de la Martinique puis maire de Fort-de-France – mandats qu’il conservera, respectivement, jusqu’en 1993 et 2001– le jeune élu devient une figure dominante de la vie politique martiniquaise pendant toute la seconde moitié du XXème siècle.

Membre du Parti communiste, premier parti en Martinique après la Seconde Guerre mondiale, il milite ardemment pour la départementalisation. Il s’agit pour lui du meilleur moyen d’obtenir l’amélioration des conditions de vie des Martiniquais, dans un contexte où les inégalités de richesse entre « les Békés, ou Blancs créoles, [qui] descendent des premiers colons » ([95]) et le reste de la population martiniquaise sont très marquées. Aimé Césaire est ainsi rapporteur de la loi de départementalisation du 19 mars 1946 qui fait de la Martinique un département français.

Or, une décennie après son adoption, force est de constater que cette loi n’a pas permis d’atteindre l’égalité avec l’hexagone. Les élus communistes, parmi lesquels Aimé Césaire, déplorent que la départementalisation n’ait fait que renforcer les inégalités. Ils militent pour accroître l’autonomie locale, notamment par la création de conseils de gouvernement élus au suffrage universel direct. Après son départ du Parti communiste en 1956, Aimé Césaire critique ouvertement le statut départemental et démissionne de la mairie de Fort-de-France. Sa réélection triomphale témoigne de l’approbation, par les électeurs, de cette ligne politique, entraînant la création du Parti progressiste martiniquais (PPM) en 1958.

2. Des troubles qui marquent les débuts de la Cinquième République

Alors qu’un relatif consensus en faveur d’un dépassement du statut départemental semble émerger en Martinique, le retour de Charles de Gaulle au pouvoir, en 1958, vient nourrir les aspirations des autonomistes. Aimé Césaire plaide pour la transformation de la Martinique en région dans le cadre d’une République fédérée, sur le modèle de ce qui est proposé aux territoires d’outre-mer (TOM). Si le général de Gaulle lui oppose une fin de non-recevoir, Aimé Césaire parvient néanmoins à recueillir l’adhésion du PPM au projet de nouvelle Constitution en promettant la possibilité de faire évoluer ultérieurement les statuts des départements d’outre-mer (DOM).

Au début des années soixante, le mouvement international de décolonisation trouve un écho important en Martinique, qui traverse une série d’incidents ravivant les tensions sociales historiques. Redoutant la montée d’un discours indépendantiste en Martinique, l’État opte pour une réponse sécuritaire en renforçant le maintien de l’ordre afin de contenir les mouvements sociaux.

Dans la nuit du 20 décembre 1959, un accident de la circulation sans gravité, impliquant un docker martiniquais et un chauffeur « métropolitain », provoque un attroupement rapidement dispersé par les CRS. Jugée excessive et violente, cette intervention suscite la colère de jeunes issus des quartiers populaires de Fort-de-France. Spontanément, des groupes se forment pour occuper l’espace public et des débordements sont observés. Face à des émeutiers de plus en plus nombreux, mieux organisés et armés notamment de cocktails Molotov, les forces de l’ordre présentes sur l’île sont débordées. Le bilan de ces trois jours d’émeutes est lourd : quatre morts, dont trois jeunes Martiniquais et un gendarme ([96]).

En mars 1961, alors que l’île est secouée par différents mouvements sociaux consécutifs à l’augmentation du coût de la vie, une fusillade est déclenchée par deux gendarmes à la sortie de la messe de l’église du Lamentin. Trois jeunes martiniquais y trouvent la mort.

3. L’émergence d’un mouvement indépendantiste

Dans la nuit du 23 au 24 décembre 1962, l’organisation de la jeunesse anticolonialiste de la Martinique (OJAM) placarde sur les murs des bâtiments publics de l’île une affiche portant le slogan « La Martinique aux Martiniquais », en commémoration des émeutes de 1959.

Ces évènements conduisent le PPM à soutenir officiellement le concept d’autonomie en 1967 avec la Déclaration de Rivière Blanche. Quatre ans plus tard, le parti de Césaire participe, aux côtés du Parti communiste martiniquais, à la Convention du Morne-Rouge, affirmant la faillite de la départementalisation et posant la nécessité d’une autonomie politique pour la Martinique.

L’impasse politique dans laquelle se trouve la Martinique à la suite des succès limités des mouvements autonomistes, entraîne un report des électeurs vers des partis défendant l’alignement sur les autres départements français.

En parallèle, néanmoins, les premiers partis indépendantistes font leur apparition avec la création du Mouvement national pour la libération de la Martinique en 1968. Plusieurs mouvements prônant l’indépendance s’inscrivent dans son sillage, jusqu’à la fondation du Mouvement indépendantiste martiniquais (MIM) par Alfred Marie-Jeanne en 1978.

4. La décentralisation des années 1980

À l’élection présidentielle de 1981, les Martiniquais votent très largement en faveur de Valéry Giscard d’Estaing. Le mauvais score local de François Mitterrand, pourtant largement élu au niveau national, est interprété comme un désaveu des autonomistes. Aimé Césaire tire les conséquences de ces résultats en décrétant un moratoire sur la question des évolutions statutaires. Il souhaite laisser sa chance au gouvernement socialiste nouvellement nommé et à son programme de décentralisation, porté par le ministre Gaston Defferre, tout en mettant la priorité sur la question du développement économique de l’île.

La transformation de la Martinique en région monodépartementale en 1982 peine toutefois à convaincre les militants autonomistes. Déçus par les lois de décentralisation qui, selon eux, ne vont pas assez loin, beaucoup d’entre eux rejoignent les mouvements indépendantistes. Tout au long des années quatre-vingt, ces derniers vont mener une série d’actions virulentes contre les symboles de l’État.

Dans les années quatre-vingt-dix, les autonomistes changent finalement de stratégie pour mener la lutte dans les urnes. Ils remportent ainsi plusieurs succès électoraux, notamment avec l’élection d’Alfred Marie-Jeanne à la députation en 1997 puis un an plus tard à la tête du conseil régional. En 1999, ce dernier signe avec Antoine Karam, président du conseil régional de la Guyane et Lucette Michaux-Chevry, présidente du conseil régional de la Guadeloupe, la déclaration de Basse-Terre, réclamant le statut de région autonome pour les trois collectivités.

II. La Collectivité territoriale de Martinique : une institution originale

Après de nombreuses consultations, la Martinique a clairement fait le choix de demeurer un département et région d’outre-mer (DROM) au sens de l’article 73 de la Constitution.

Si la Martinique, comme la Guyane mais contrairement à la Guadeloupe, s’est saisie de la faculté constitutionnelle de fusionner ses instances en une collectivité territoriale unique, le bilan de cette évolution est en demi-teinte.

A. Une collectivité territoriale unique bicéphale

La spécificité des institutions martiniquaises réside dans l’adoption du « modèle corse » bicéphale (cf. supra), sans sortir néanmoins du cadre de l’article 73 de la Constitution.

1. Le refus de faire de la Martinique une COM au sens de l’article 74 de la Constitution

Au cours de la première consultation postérieure à la révision constitutionnelle de 2003, les martiniquais rejettent, le 7 décembre 2003, la création d’une collectivité territoriale unique. Ils l’acceptent sept ans plus tard, le 24 janvier 2010, après avoir refusé deux semaines auparavant, le 10 janvier, de faire de la Martinique une collectivité d’outre-mer (COM) au sens de l’article 74 de la Constitution.

La sénatrice Catherine Conconne regrette néanmoins le caractère simpliste de la consultation du 10 janvier, qui ne proposait qu’une alternative binaire entre le maintien du statut de DROM relevant de l’article 73 de la Constitution la transformation en COM relevant de l’article 74, sans plus de précisions quant à ce qu’aurait été le modèle de cette future COM si le « oui » l’avait emporté ([97]).

2. Une séparation entre l’assemblée et l’exécutif inspirée du statut de la Corse

Prenant acte des résultats de cette consultation, la loi du 27 juillet 2011 ([98]) crée donc la Collectivité territoriale de Martinique (CTM), donc l’organisation est régie par le livre II de la septième partie du code général des collectivités territoriales ([99]). Ses instances sont mises en place lors de la première réunion de l’Assemblée de Martinique, le 18 décembre 2015, à la suite de l’élection de ses membres le 13 décembre.

L’instance délibérante en est l’assemblée de Martinique, composée de cinquante et un membres, les conseillers à l’Assemblée de Martinique ([100]), élus, par les martiniquais, pour six ans « au scrutin de liste proportionnelle à deux tours, avec une prime majoritaire et une répartition des sièges par section électorale » ([101]). L’assemblée élit ensuite son président ; il s’agit actuellement de Lucien Saliber.

Les conseillers de Martinique élisent également, parmi eux, au scrutin majoritaire de liste, le conseil exécutif de Martinique. Composé de neuf membres, ce conseil « dirige l’action de la collectivité territoriale de Martinique » ([102]). Il a priorité sur la fixation de l’ordre du jour de l’assemblée. Les fonctions de membre du conseil exécutif sont incompatibles avec celles de membre de l’assemblée : les conseillers exécutifs élus quittent donc leurs mandats de conseiller de Martinique et sont remplacés par les suivants de liste.

Le candidat placé en tête de la liste élue au conseil exécutif en devient président ; il s’agit actuellement de l’ancien député et président du conseil régional de Martinique Serge Letchimy.

Les institutions martiniquaises comprennent, enfin, un conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation (CÉSECÉM).

Enfin, comme en Guyane, la Martinique dispose d’un congrès des élus, qui peut être saisi par l’assemblée « de toute proposition d’évolution institutionnelle et de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences de l’État vers la collectivité territoriale » ([103]).

Contrairement à la Collectivité territoriale de Guyane, qui est monocéphale, la CTM est donc bicéphale, avec un président du conseil exécutif distinct du président de l’assemblée. Comme le relève le rapport du Sénat portant sur la loi du 27 juillet 2011 ([104]), ce schéma s’inspire très nettement de celui conçu, en 1991, pour la collectivité territoriale de Corse, devenue collectivité de Corse. Toutefois, contrairement à l’assemblée de Corse, l’assemblée de Martinique ne comporte pas de commission permanente.

Le professeur de sciences politiques Justin Daniel souligne que le choix d’une collectivité certes unique mais bicéphale « est le fruit d’une volonté exprimée de manière récurrente par les élus de l’ex-conseil général et de l’ex-conseil régional siégeant en congrès, dont plusieurs […] ont participé, en leur qualité de parlementaires, à l’adoption de la loi du 27 juillet 2011 » ([105]).

Enfin, si l’assemblée de Martinique peut, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres, renverser le conseil exécutif, elle ne peut le faire que sous la forme d’une motion de défiance « constructive », c’est-à-dire en indiquant « les noms des candidats aux fonctions de président et de conseiller exécutif de Martinique appelés à exercer les fonctions prévues au présent titre en cas d’adoption de la motion de défiance » ([106]).

3. Un statut qui a mis fin à certaines aberrations

Ancien président du conseil général de Martinique, Claude Lise a évoqué auprès des rapporteurs, en matière de transports, l’exemple de la conception du réseau de transport collectif en site propre (TCSP). Un désaccord sur le projet entre les anciens conseils général et régional ouvrait le risque d’un retrait du financement européen : pour le résoudre, un syndicat mixte fut créé, qui a, dans un second temps, fait du Conseil régional de Martinique le maître d’ouvrage délégué du projet. Cette « coquille vide » est ainsi venue s’ajouter à un nombre déjà très élevé – il y en eut jusqu’à seize – d’autorités organisatrices de transports en Martinique.

Pour mettre fin à cette situation, l’ancien conseil régional de Martinique a dû demander et obtenir une habilitation ([107]), qui lui a permis d’adopter une délibération créant une autorité organisatrice de transports unique compétente sur un périmètre unique de transports ([108]).

B. Des institutions dont les dysfonctionnements sont dénoncés

Des personnalités issues du monde politique comme de la société civile soulignent un certain nombre de problèmes, voire d’anomalies, dans le fonctionnement de la CTM.

1. Un manque d’anticipation dès la mise en place de la collectivité unique

La CTM a donc succédé au département et à la région de Martinique en janvier 2016, plaçant Alfred Marie-Jeanne à la tête de son conseil exécutif. Serge Letchimy lui succéda en juillet 2021.

Dès mai 2016 toutefois, le professeur Justin Daniel, président du CÉSECÉM du 20 mai 2021 au 18 mars 2024, dressa, dans une tribune intitulée « La CTM : une construction en l’état futur d’achèvement... sans garanties de finition ? » un bilan critique des premiers mois de fonctionnement de la nouvelle entité ([109]).

Il y expliquait que la création de la CTM avait souffert d’un manque d’anticipation et de préparation, les responsables politiques l’ayant « longtemps assimilée à un simple regroupement du département et de la région ». Selon lui, les élus et responsables politiques avaient en effet assimilé la création de la CTM « à un simple regroupement du département et de la région, ignorant par là même que la création d’une nouvelle entité politico-administrative à partir de deux collectivités vouées à disparaître était bien plus complexe qu’une fusion qui, en soi, s’avère déjà délicate à réaliser ».

Il pointait également un manque de délimitation des compétences respectives de l’assemblée et du conseil exécutif, allant jusqu’à écrire que « le personnel politique peine à apprivoiser la règle de la séparation des pouvoirs ».

Huit ans plus tard, et alors que la CTM a connu une alternance politique, Justin Daniel considère que ce constat est toujours largement d’actualité. Celui-ci rejoint en outre les critiques formulées, auprès des rapporteurs, par d’autres personnalités auditionnées.

Les services de l’État évoquent, quant à eux, des lourdeurs administratives ayant pu freiner, notamment, l’attribution des fonds européens, pénalisant ainsi les acteurs économiques.

Ces constats recoupent les observations formulées par la Chambre régionale des comptes de Martinique dans son rapport de mai 2021, portant sur la CTM ([110]). En matière budgétaire et comptable, celle-ci évoque en effet une « impréparation » des anciens département et région de Martinique, entre « insincérités » et « qualité médiocre ». La CTM, quant à elle, « n’a pas amélioré, ou seulement à la marge, la fiabilité et la sincérité de ses comptes, tant sur le plan de la production d’un certain nombre de documents obligatoires que sur celui du respect des procédures de gestion ». Ses délais de paiements trop élevés, pénalisant ainsi l’économie locale.

Pour le préfet de Martinique, Jean-Christophe Bouvier, il y a encore beaucoup à faire, bien que le président du conseil exécutif soit déterminé à avancer.

2. Une assemblée peu puissante et mal informée face à l’ « hyperprésident » du conseil exécutif

Parmi les interlocuteurs les plus critiques auditionnés par les rapporteurs figure Claude Lise, ancien sénateur, ancien député, ancien président du conseil général de Martinique et ancien président de l’assemblée de Martinique. Ses critiques rejoignent, sur de nombreux points, celles de Catherine Conconne, sénatrice, membre de l’assemblée de Martinique et secrétaire générale du mouvement La Martinique Ensemble.

Pour Claude Lise, « l’assemblée est l’équivalent d’un conseil consultatif » et il n’y a pas de séparation des pouvoirs entre elle et le conseil exécutif. L’opposition est marginalisée par la disparition, au moment de la fusion, des commissions permanentes de la région et du département. En effet, dans ces commissions présentes dans les collectivités territoriales de droit commun, la majorité et l’opposition sont représentées proportionnellement aux sièges qu’ils occupent dans l’assemblée délibérante.

En Guyane, cette commission permanente a été conservée lors de la création de la collectivité territoriale unique. En Martinique, au contraire, il semble avoir été considéré que la création du conseil exécutif rendait l’existence d’une commission permanente obsolète. Cette commission permanente a pourtant été conservée lors de la mise en place de la Collectivité de Corse, où un conseil exécutif existe pourtant.

Ainsi, afin d’assurer, à l’assemblée de Martinique, la bonne information de la majorité comme de l’opposition, il semble nécessaire de modifier le code général des collectivités territoriales pour prévoir l’existence d’une commission permanente à la CTM.

En conséquence, poursuit Claude Lise, l’administration elle-même considère qu’elle ne dépend que de l’exécutif et demeure « séparée » de l’assemblée, par exemple en matière de suivi budgétaire et financier. Ses moyens sont réduits : elle ne dispose que de trois fonctionnaires de catégorie A et ses ressources financières sont faibles. Ses locaux sont peu spacieux et éloignés de ceux du conseil exécutif.

Claude Lise estime également les pouvoirs de l’assemblée limités. Le code général des collectivités territoriales est en effet peu précis, se limitant à indiquer qu’elle « contrôle le conseil exécutif », sans lui confier, par exemple, de pouvoir d’enquête.

Face à l’assemblée, continue Claude Lise, le président du conseil exécutif, Serge Letchimy est donc un « hyperprésident » qui, en choisissant, par exemple, de doter la Martinique d’un drapeau, crée autant d’« attributs du pouvoir » qui tendent à rapprocher son rôle de celui d’un chef d’État.

Claude Lise appelle donc, en priorité, à une réforme de la CTM en faveur de davantage de démocratie. Il se dit donc favorable au « système guyanais », où le président de l’assemblée demeure en charge des fonctions exécutives et où la commission permanente a été conservée.

Catherine Conconne confirme ce diagnostic : la création de la CTM a conduit à remplacer des structures où la culture de la démocratie était réelle – notamment en raison de l’existence, dans chacune des deux collectivités, d’une commission permanente composée à la proportionnelle – par un conseil exécutif qui, en dépit des textes, est devenu une « instance plénipotentiaire », prenant l’ascendant sur une « assemblée croupion », sous Alfred Marie-Jeanne comme sous Serge Letchimy. Pour elle, « on s’est pris pour des parlementaires, on a voulu avoir notre gouvernement », sous la forme du conseil exécutif.

Les membres de l’assemblée, poursuit Catherine Conconne, « ne savent pas ce qui se passe au conseil exécutif, ni quand il se réunit, ni ce qui s’y dit (il n’y a pas de compte-rendu) ; au début, c’était seulement annoncé, très succinctement, sur les réseaux sociaux ; désormais, il n’y a plus aucune communication ».

On relève, sur les réseaux sociaux, des compte-rendu très succincts et a posteriori des décisions prises lors des réunions du conseil exécutif ([111]).

Si la CTM a été victime, en mai 2023, d’une grave cyberattaque, ces dysfonctionnements sont désormais devenus, pour Catherine Conconne, « un argument pour justifier le retard dans la publication des actes et des comptes-rendus », empêchant les membres de l’assemblée d’effectuer le travail de contrôle du conseil exécutif qui est normalement le leur. Le « site provisoire » mis en place ([112]), s’il permet de consulter les arrêtés du président du conseil exécutif (ainsi que les délibérations de l’assemblée), est en effet peu fourni, notamment en ce qui concerne les travaux du conseil exécutif.

Pour Jean-Philippe Nilor, député, conseiller territorial et co-président du parti Péyi-a aux côtés du député Marcellin Nadeau, « aux yeux d’une majorité de Martiniquais, la CTM est un échec, une désillusion » ([113]). Il évoque également une forme de personnalisation du pouvoir de part de Serge Letchimy.

a. Des élus trop peu nombreux et un mode de scrutin qui interroge

Catherine Conconne critique la baisse du nombre d’élus qui a accompagné la création de la CTM : l’assemblée de Martinique est composée de cinquante et un membres ([114]), alors que la Martinique comptait quarante et un conseillers régionaux et quarante-cinq conseillers généraux, soit un total de quatre-vingt-six conseillers ([115]). La Martinique a donc perdu près de 40 % de ses élus au niveau communautaire, ce qui, tout en répondant à la logique de mutualisation et de rationalisation qui sous-tendait le projet de fusion, laisse à un nombre plus réduit de conseiller une charge de travail qui n’a pas sensiblement diminué. Catherine Conconne souligne ainsi les difficultés des élus à siéger dans les instances dont ils sont obligatoirement membres, tels les conseils d’administration des collèges et lycées, alors même qu’un quorum y est requis.

Claude Lise souligne également un « problème du mode d’élection » de l’assemblée de Martinique. Pour Catherine Conconne, en effet, la suppression du scrutin départemental territorialisé par canton, donc personnalisé, au profit d’un scrutin proportionnel, a éloigné les élus de la population. Auparavant, en effet, le lien entre chaque conseiller et le canton dans lequel il était élu permettait une représentation territoriale de proximité.

3. Le CÉSECÉM souhaiterait avoir plus de poids pour faire le lien avec la population

Les rapporteurs ont rencontré Éric Bellemare, président du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation (CÉSECÉM) depuis le 18 mars 2024. Cette fonction était précédemment occupée par Justin Daniel.

Éric Bellemare a soulevé notamment le contexte de crises dans lequel se trouve la Martinique, par exemple en matière de vie chère ou de gestion de l’eau. Il cite également les enjeux que représentent la continuité territoriale ou l’octroi de mer.

Le président souligne la nécessité, avant toute évolution statutaire, d’obtenir l’adhésion de la population, alors même que celle-ci est très préoccupée par son quotidien. Il faut, dit-il, « de la souplesse et de la proximité pour prendre en compte les réalités locales et réagir rapidement ».

Si « les relations avec les élus sont bonnes », dit-il, le CÉSECÉM, qui « ne fait qu’émettre des avis » sur saisine des institutions de la CTM pourrait « faire plus ». Toutefois, cela nécessiterait de donner à cette institution plus de moyens et plus de temps. Le président regrette, en effet, que le CÉSECÉM ne soit pas maître de son budget et que les délais de saisines soient très courts.

III. Le congrès des élus a mené un diagnostic des problèmes du territoire pour déterminer les réformes nécessaires

L’appel de Fort-de-France (cf. supra), dont Serge Letchimy est l’initiateur, contient le souhait d’ « une réelle domiciliation des leviers de décision au plus près » des territoires ultramarins.

Si le congrès des élus de Martinique, compétent en matière d’évolution institutionnelle, a souhaité déterminer les modalités de la mise en œuvre de ce processus de différenciation, il a, dans un premier temps, examiné dans quelle mesure une telle évolution pouvait permettre de remédier aux difficultés du territoire.

À cette fin, il a mis en place une commission ad hoc, qui a créé en son sein trois groupes de travail dénommés « Diagnostic », « Préconisations » et « Nouvelles compétences et pouvoirs normatifs à négocier ».

A. Un diagnostic confié à l’opposition

Le processus d’évolution institutionnelle a débuté par un « diagnostic » des difficultés du territoire, mené par un groupe de travail dirigé par la conseillère de Martinique Catherine Conconne, dont le groupe, « La Martinique ensemble », n’appartient pas à la majorité.

Ce diagnostic a été ainsi présenté, par le président Serge Letchimy devant la Délégation sénatoriale aux outre-mer :

« Où en sommes-nous sur le plan économique, culturel, politique ? Catherine Conconne a mené un très bon travail d’identification des besoins et de discussions. Elle a auditionné environ 150 personnes. Nous avons ainsi travaillé sur les inégalités économiques, les pistes pour les résoudre, les structurer. Nous avons également approfondi le sujet des personnes âgées, des jeunes, du chômage, des équipements, du transport, de l’éducation... » ([116])

D’après Catherine Conconne, ces travaux, menés en deux mois, ont été régis par deux principes : « recoudre la confiance en donnant la parole et faire le point sur la situation de manière propre et nette. Nous avons reçu tout le monde, personne n’a refusé, tout le monde était content d’être enfin écouté. Presque tous les auditionnés ont réclamé plus d’attention, d’écoute, de réactivité, et pas des changements des textes. »

Catherine Conconne exprime néanmoins sa déception quant aux suites données à ce travail : « rien n’a été fait », estime-t-elle, pour remédier aux problématiques révélées dans ce rapport.

B. Un diagnostic qui souligne les limites des dispositifs actuels

Ce diagnostic a fait l’objet d’un rapport présenté au congrès des élus le 17 octobre 2022 ([117]). Le groupe de travail « Préconisations » s’en est ensuite saisi pour établir son propre rapport, présenté devant le congrès le 21 décembre 2022 ([118]).

Les travaux menés par le congrès à partir du diagnostic associent à chaque problème identifié des actions nécessaires pour le résoudre. S’il est souligné que certaines de ces actions peuvent être menées dans le cadre institutionnel et normatif actuel, d’autres, en revanche, justifient, pour le congrès des élus, une évolution institutionnelle.

En toute hypothèse, quel que soit le dispositif nécessaire, cette démarche s’inscrit, pour les élus martiniquais, dans un processus global de différenciation.

1. Pour le congrès des élus, certains problèmes ne peuvent être résolus sans évolution institutionnelle

En matière de logement par exemple, une évolution institutionnelle est jugée nécessaire, selon le rapport du 21 décembre 2022, pour engager une réforme foncière. C’est également le cas pour « élaborer une politique d’immigration et de repeuplement en concertation entre l’État et la CTM » ou pour « envisager la création d’un Syndicat Mixte de gestion des routes ».

C’est donc bien en matière de compétence normative qu’une évolution est souhaitée : le congrès des élus souhaite que les autorités de la CTM puissent être compétentes pour adopter elles-mêmes, localement, des règles qui relèvent, en temps normal, de la loi ou du règlement à l’échelon national.

En effet, lorsqu’une compétence n’est pas du ressort de la CTM, l’édiction de normes adaptées aux spécificités du territoire, et donc la réponse aux difficultés soulevées, ne peut être rapide. C’est le cas y compris lorsque la Collectivité initie une demande d’habilitation pour pouvoir exercer elle-même, pour une durée limitée, la compétence en question.

En conséquence, le 29 novembre 2023, le congrès des élus de Martinique a adopté une résolution « portant évolution institutionnelle de la Martinique ». Celle-ci était accompagnée d’un rapport présentant des « éléments relatifs aux travaux de la commission ad hoc [du congrès] sur les possibles évolutions institutionnelles ». Examiné le 21 décembre suivant par l’assemblée de Martinique, ce texte demande « l’inscription de la Martinique dans le processus de réforme de la Constitution annoncé et engagé par le président de la République », selon des modalités originales. Il est accompagné d’un document dénommé « Appel à l’unité des Martiniquais et des Martiniquaises » (ci-après : « l’Appel »).

2. Le diagnostic est aussi une base pour des propositions faites au CIOM

L’Appel indique qu’une première série de mesures, ne nécessitant pas d’évolution institutionnelle, a fait l’objet de propositions en prévision du Comité interministériel des outre-mer (CIOM) du 18 juillet 2023. Il relève néanmoins que toutes n’ont pas été retenues, et qu’il est donc nécessaire d’aller plus loin.

La résolution acte donc une demande d’ouverture de négociations avec l’État « sur la base de dix Pactes pour le Développement, le Progrès, et l’Émancipation de la Martinique ». Ceux-ci concernent une multitude de domaines, allant de l’économie à la démographie, la fiscalité, l’éducation, l’identité ou l’énergie. L’Appel en expose les objectifs et les méthodologies. Il prévoit que, « dans la concertation et la discussion, la population sera directement associée, aux côtés des élus et des forces vives du pays, à [leur] rédaction ».

3. Le souhait de « sortir du statu quo »

Pour le congrès des élus, il ne s’agit pas simplement de pouvoir exercer des compétences plus rapidement, mais également au plus près des difficultés du territoire comme de ses particularités, donc en Martinique.

Dans son Appel, le congrès acte en conséquence l’objectif de mettre en place, en Martinique, « un modèle de développement ancré dans la subsidiarité et dans la différenciation » afin de lui permettre de « [modifier] sa trajectoire de développement dans un contexte d’inégalités sociales structurelles et conjoncturelles importantes ».

Cette instance estime en effet que le statut actuel du territoire ne le lui permet pas. Il considère en effet qu’il relève, en tant que DROM au sens de l’article 73 de la Constitution, « du régime de l’assimilation normative, modéré par la possibilité limitée d’adaptations », qui ne confère aux élus locaux « qu’un pouvoir réglementaire de gestion des politiques publiques, dont les tenants et aboutissants sont décidés par le gouvernement et adoptés au Parlement ».

Cette situation s’apparente, pour Serge Letchimy, à la fin d’un cycle : « nou bout [nous sommes arrivés au bout]. Il faut modifier le regard, dans une stratégie nouvelle, avec, comme point central, la reconnaissance de toutes les spécificités de la Martinique. »

Maire de Fort-de-France et président du Parti progressiste martiniquais, Didier Laguerre abonde : « nous devons être en capacité de gérer nos propres affaires localement », car les collectivités sont plus « agiles » que l’État.

Pour sortir de ce « statu quo [qui] n’est plus tenable » le congrès demande donc à ce que la Martinique dispose d’ « un pouvoir normatif autonome (adaptation et édiction locales des règles) au sein de la République, tout en garantissant les droits acquis du peuple martiniquais ». En effet, pour Lucien Saliber, président de l’assemblée de Martinique, « transmettre une compétence n’est pas transmettre la gestion s’il n’y a pas de possibilité de changer la législation ou de l’adapter ».

IV. Le projet : donner aux DROM une possibilité constitutionnelle d’autonomie normative

Ayant ainsi constaté la nécessité d’une évolution institutionnelle, le congrès des élus de Martinique, s’inscrivant dans la démarche initiée par le président de la République, a élaboré une proposition de révision constitutionnelle dont la spécificité est d’ouvrir un pouvoir normatif à l’ensemble des DROM qui le souhaitent. Ce projet, néanmoins, a suscité un certain nombre de critiques de la part d’acteur politiques, économiques, ou issus de la société civile.

A. Un article 73-1 qui permettrait aux DROM de fixer certaines règles applicables sur leur territoire

Se saisissant de la proposition présidentielle de révision constitutionnelle, le congrès des élus de Martinique a souhaité proposer la création d’un nouvel article offrant à tous les DROM qui le souhaitent un nouveau pouvoir normatif, sans pour autant quitter le cadre de l’identité législative.

1. Une proposition pour l’ensemble des DROM

L’originalité de la démarche martiniquaise réside dans le fait qu’elle prend la forme d’une proposition faite à l’ensemble des DROM. Ce dispositif s’inscrit en effet dans la continuité de l’Appel de Fort-de-France, signé par un grand nombre de présidents d’exécutifs ultramarins. Le président Letchimy et le congrès des élus assument donc, en quelque sorte, un rôle de chef de file en matière d’accroissement des dispositifs de différenciation, ce qui implique de tenir compte des autres signataires de cet Appel. Ils assument d’inscrire leur proposition dans le processus de révision constitutionnelle évoqué par le président de la République sous la précédente législature (cf. introduction).

Ainsi, la proposition martiniquaise présente la caractéristique de pouvoir être potentiellement appliquée à tout DROM qui le souhaiterait.

Si elle venait à être mise en œuvre, cette « proposition martiniquaise » devrait donc l’être après recueil de l’avis des autres DROM, et en s’assurant de sa compatibilité tant avec les dispositions actuellement en vigueur – tel l’amendement Virapoullé (cf. partie La Réunion) – qu’avec les réformes souhaitées par les autres territoires – tel le titre constitutionnel ad hoc souhaité par la Guyane.

2. Un projet qui s’insère dans le processus institutionnel en cours au niveau national

En octobre 2023, le président de la République avait ouvert la voie à une révision constitutionnelle relative aux institutions des outre-mer (cf. supra), dans la continuité de la nécessité de « différenciation » formulée auprès des élus ultramarins en septembre 2022. En ce qui concerne plus précisément la Martinique, Gérald Darmanin, ministre de l’intérieur et des outre-mer du 6 juillet 2020 au 21 septembre 2024, avait confirmé, en mars 2024 que le gouvernement étudiait « plusieurs scénarios (…) avec sérieux » ([123]).

Le Préfet de Martinique, Jean-Christophe Bouvier, estime, lui aussi, que la question institutionnelle doit être posée. Dans un contexte qui « n’est plus celui de la départementalisation de 1945 mais celui de la mondialisation », il apparaît en effet nécessaire de mettre en place un cadre permettant à la Martinique de développer des relations avec les pays environnants, par exemple en matière de sécurité. Le territoire doit être envisagé dans son environnement régional, et non comme « appendice de l’hexagone » : il doit donc pouvoir être moins dépendant de la tutelle parisienne pour que les décisions puissent être prises plus rapidement, et ses spécificités culturelles doivent être reconnues.

Néanmoins, l’évolution récente de la situation politique française pourrait remettre en cause ce processus (cf. infra).

3. Sur la forme : le choix d’une révision constitutionnelle

Le congrès propose donc plusieurs modalités de révision constitutionnelle pour y inscrire ce nouveau pouvoir :

– à titre principal, et dans le cadre d’une révision constitutionnelle consacrée aux outre-mer, « la rédaction d’un nouvel article 73-1 » dans lequel serait inscrit ce nouveau pouvoir, et dont il propose le dispositif (cf. infra.) ;

– en l’absence d’une telle révision, l’insertion dans la Constitution de ce nouvel article par un amendement « dans le cadre de la réforme constitutionnelle dédiée à la Nouvelle-Calédonie » ; cette possibilité est désormais refermée par l’adoption dans les mêmes termes de ce projet de loi constitutionnelle, sans l’ amendement en question, par l’Assemblée nationale et le Sénat, puis par l’annonce, par le premier ministre Michel Barnier, que ce texte ne serait pas soumis au Congrès du Parlement ;

– alternativement, « la rédaction d’un nouvel article de la Constitution […] relatif à la différenciation, assurant l’égalité des droits et des devoirs au sein de la République et la domiciliation locale d’un pouvoir normatif autonome intervenant en complément de l’État ou de manière exclusive » qui serait soit propre à la Martinique, soit « spécifique aux outre-mer ».

4. Sur le fond : le choix d’un équilibre entre « 73 » et « 74 »

Le choix du congrès est donc celui de la création d’un nouvel article qui confèrerait aux DROM un nouveau pouvoir leur permettant de disposer de davantage d’autonomie. Dans le fond comme dans la forme, ce nouvel article « 73-1 » ainsi proposé s’intercalerait donc entre « le 73 » et « le 74 » :

Le congrès définit cette nouvelle faculté dont il souhaite doter les DROM comme une « possibilité de disposer d’un pouvoir réglementaire autonome, exercé seule ou conjointement avec l’État, pour les seules collectivités régies par l’article 73 qui le souhaiteraient, dans des matières à déterminer ». Ce nouveau pouvoir « ne remet nullement en cause le régime d’identité législative » et permet « de trouver un équilibre entre différenciation et principe d’égalité ».

Pour Lucien Saliber, cette « boîte à outils » crée un pouvoir local de décision tout en conservant les avantages acquis de l’article 73 de la Constitution.

Le rapport accompagnant la résolution explique précisément le choix du congrès de préférer un tel choix aux autres options, rappelées dans l’Appel.

5. Un choix fait après examen et rejet des autres options envisageables

Plusieurs options ont été rapidement écartées :

– la fusion des articles 73 et 74 : tous les outre-mer n’y sont pas favorables, notamment ceux – la Réunion et Mayotte – qui ne s’inscrivent pas dans une démarche d’évolution institutionnelle ;

– une transformation de la Martinique en COM relevant de l’article 74 : évoquée dans l’Appel et non dans le rapport, cette option est écartée sans plus de précision dans ces deux documents, mais un « Rapport d’analyse sur le cadre institutionnel martiniquais » réalisé, pour le congrès, en juillet 2023 rappelle que cette option a été écartée par les martiniquais en 2010. Pour Didier Laguerre, tous les partis sont convaincus qu’une telle proposition ne serait pas acceptée par la population, qui ne veut pas « sortir du droit à l’égalité », que garantit, pour eux, le statut de DROM.

Le congrès a également écarté deux autres possibilités, non sans en avoir préalablement examiné la pertinence.

a. Le congrès ne veut pas d’un titre constitutionnel spécifique

Claude Lise explique que le congrès des élus a rejeté l’idée d’un statut martiniquais sui generis inscrit dans la Constitution – comme l’a obtenu la Nouvelle-Calédonie et comme le demande la Guyane – car celui-ci serait un « sas de sortie du droit commun vers l’indépendance ».

Pour le congrès, une telle option nécessiterait de plus un long travail d’élaboration d’un statut associant la population, incompatible avec le calendrier contraint ouvert, alors, par le président de la République.

b. Le congrès ne souhaite pas modifier l’article 73

Le congrès a ainsi rejeté l’hypothèse d’une demande limitée à la Martinique au profit d’une révision constitutionnelle relative à l’ensemble des DROM. Un tel choix l’a donc nécessairement obligé à prendre en compte les positions des autres territoires. Il a ainsi eu à l’esprit « la frilosité de La Réunion et de Mayotte à l’égard d’une évolution des dispositions constitutionnelles les concernant allant vers plus d’autonomie », évoquant par exemple le précédent de « l’amendement Virapoullé », adopté lors de la révision constitutionnelle de 2003 (cf. partie La Réunion).

Pour ces raisons, expose le rapport accompagnant la résolution, « il est apparu préférable que la possibilité d’émancipation normative soit proposée dans un article séparé », dénommé « 73-1 », qui n’indique pas le champ des matières pouvant faire l’objet d’un tel transfert de compétences.

6. Un élément d’un projet plus large pour le « pays » Martinique

Pour le président du conseil exécutif Serge Letchimy, l’objectif est celui de la reconnaissance de la Martinique comme un pays autonome, avec son peuple et sa langue. Il a, dans cette démarche, souhaité doter la Martinique d’un hymne et d’un drapeau, et fait adopter par l’assemblée la co-officialité du créole, décision suspendue en appel par le juge des référés ([124]). C’est cette logique de « dissidence » qui l’a amené à quitter la présidence du Parti progressiste martiniquais fin 2023.

Toutefois, Serge Letchimy ne souhaite pas imposer cette doctrine autonomiste ni demander l’indépendance, mais simplement permettre, par ce nouvel article, de développer l’économie de l’île dans le cadre de la République.

Le rapport accompagnant le projet d’évolution institutionnelle évoque néanmoins des pistes d’évolutions futures.

Outre le « bénéfice des ordonnances de l’article 74-1 de la Constitution », est ainsi mentionné le souhait d’étudier la possibilité « d’octroyer des dérogations au cadre des collectivités de l’article 73 », par exemple sous la forme :

– de « mesures de préférence locale (en matière d’emploi ou foncière) » ;

– d’un « contrôle juridictionnel spécifique des actes intervenant dans le domaine de la loi par la Conseil d’État en premier et dernier ressort » ;

– d’une « option pour le principe de spécialité législative dans certains domaines ».

Si cette dernière option constitue un pas dans la direction du « 74 », les deux précédentes ne le sont pas moins, car elles se rapprochent de facultés que l’article 74 de la Constitution n’ouvre aux COM que lorsqu’elles sont « dotées de l’autonomie ».

B. Un projet suscitant de nombreuses critiques

1. Entre « 73 » et « 74 », un risque de confusion ?

La création d’un pouvoir normatif local pourrait sembler incompatible avec le maintien de l’identité législative.

Ainsi, le rapport accompagnant l’examen du projet devant le congrès des élus de Martinique, le 29 novembre 2023, indique que d’anciens députés auditionnés s’inquiètent du risque « qu’une telle solution rende plus floue la différence entre certaines collectivités de l’article 74 et celles bénéficiant de ce nouvel article » ; ils ont donc plutôt préconisé « une modification de l’article 73 de la Constitution, dans lequel pourrait être introduit un alinéa allant dans le sens de transfert[s] de compétences via l’attribution d’un pouvoir législatif autonome ».

Claude Lise est bien plus critique : pour lui, l’article 73-1 est une « contrefaçon institutionnelle » : « c’est du 74 avec une étiquette “73” ». « Comme le dit bien son nom, poursuit-il, on garde le 73, et on ajoute “-1”. En fait, c’est un frère jumeau du 74 ! Si la population s’en rend compte, elle dira non. Ça nous ridiculise. » Il estime que le pouvoir constituant rejettera une telle révision.

Le rapport annexé à la résolution du congrès répond à cette critique en ces termes : cette confusion « existe déjà » et « elle se révèle en réalité logique puisque les solutions proposées visent à une émancipation normative des collectivités concernées ».

Plus largement, le CÉSECÉM remet en question la stratégie de la CTM, qui consiste, malgré une nette préférence pour le « 73-1 » à proposer plusieurs « options » de révisions constitutionnelles au gouvernement. En ce sens, il « s’interroge sur l’efficacité de la démarche proposant plusieurs solutions alternatives à une éventuelle révision constitutionnelle, au risque de fournir au gouvernement l’opportunité de faire un choix a minima ».

2. Le CÉSECÉM émet des critiques largement partagées

Pour le CÉSECÉM, le projet du congrès se caractérise par une certaine fragilité juridique de plusieurs ordres, ainsi que d’un certain décalage avec les préoccupations des Martiniquais.

a. Une option possible sans révision constitutionnelle ?

Dans avis rendu sur la résolution du congrès des élus du 29 novembre 2023 ([125]) , le CÉSECÉM relève que le projet de rédaction de l’article 73-1 n’ouvrirait pas plus de possibilités en matière d’exercice de pouvoir normatif et de compétences autonomes que celles offertes par l’article 74 :

« La mise en œuvre des dispositions contenues dans la proposition de rédaction d’un article 73-1 ne nécessite pas une révision de la Constitution. Elle peut être réalisée dans le cadre de la création d’une collectivité régie par l’article 74 […]. »

Ancien président du CÉSECÉM, Justin Daniel abonde, en proposant une autre méthode. Pour lui, créer un pouvoir normatif local dans les DROM ne nécessite pas de réviser la Constitution : il suffit de rendre pérenne le pouvoir de dérogation normative que reconnaît déjà l’article 73.

b. Un dispositif à affiner ?

Le Conseil relève la nécessité pour le CTM de mener, avant de négocier avec le gouvernement, une étude approfondie du « nombre limité de matières » sur lesquelles la Martinique aurait un nouveau pouvoir normatif autonome. « Le périmètre d’application et la portée réelle d’une telle réforme dépendront du “nombre limité de matières” tel qu’il aura été défini et des options ainsi arrêtées, lesquels devront assurément faire l’objet d’une expertise approfondie de la part de la CTM avant toute négociation avec l’État et toute inscription dans la loi. »

Justin Daniel estime en outre que la rédaction proposée, en liant la portée de ce nouveau pouvoir normatif aux « spécificités » des DROM, manque de précision. Si cette formule est celle de l’actuel troisième alinéa de l’article 73 de la constitution, elle mérite d’être précisée. En l’état, conclut Justin Daniel, le projet d’article 73-1 « manque de profondeur juridique ».

c. Un projet trop éloigné des préoccupations des Martiniquais ?

Le CÉSECÉM souligne l’importance de placer les Martiniquais au centre du processus d’évolution institutionnelle. Le Conseil souligne notamment « la nécessité de mettre en place un dispositif adéquat et efficace permettant, entre autres, de donner la parole aux Martiniquaises et Martiniquais ayant peu l’occasion de la prendre, afin de pallier une limite bien connue de la démocratie participative ».

Pour Claude Lise, la population a besoin de reprendre confiance en ses élus et en la France. Il évoque une forme de désamour et de ressentiment, alimenté par la déception chronique et l’absence de perspectives et de projets d’avenir.

Didier Laguerre considère quant à lui que « les réponses apportées aux problèmes des gens sont de plus en plus longues et complexes, ce qui alimente la défiance, voire la violence ».

Claude Lise affirme donc que l’évolution institutionnelle ne peut s’obtenir en passant « par-dessus le peuple, en négociant seulement avec l’État : l’évolution institutionnelle n’est pas une fin en soi », mais doit être au service du territoire pour lui permettre de faire face aux difficultés qu’il rencontre.

Justin Pamphile, maire du Lorrain, estime, lui aussi, au nom de l’association des maires de Martinique, qu’il préside, que l’évolution statutaire n’est pas la préoccupation principale de la population, qui « ne parle pas de ça » à ses élus.

président de l’assemblée de Martinique, Lucien Saliber estime, au contraire, que le travail mené par le congrès en amont, avec de nombreuses rencontres sur le territoire, a permis de « prendre le pouls de la population » pour refléter ses préoccupations.

Dans la mesure où la population serait très certainement consultée avant tout changement statutaire, ce que souhaite Serge Letchimy, cette question est cruciale.

3. Un congrès des élus boycotté par l’opposition

Le 29 novembre 2023, seuls 45 des 81 membres du congrès étaient présents pour adopter la résolution relative à la proposition d’évolution institutionnelle ([126]).

Ce processus se heurte en particulier au boycott de ses membres. Principalement issus des partis « Gran Samblé pou Matinik » (GSPM) et « Martinique Ensemble », ces élus justifient leur position en dénonçant la « stratégie » employée par Serge Letchimy, qui négligerait le congrès des élus et ne prendrait pas en compte la volonté des Martiniquais.

Au nombre de leurs critiques, les opposants au projet évoquent les procédures d’élaboration des « 10 pactes » et du projet de rédaction d’un article 73-1, qu’ils estiment avoir été réalisées en contournant les élus et la population martiniquaise. Le GSPM déclare ainsi :

« Bien que nous partagions de nombreux aspects formulés dans diverses résolutions présentées à l’assemblée, nous exprimons de vives réserves sur la stratégie qui consiste à se fier à une majorité restreinte au sein de l’assemblée territoriale, ainsi qu’aux négociations programmées dans le cadre du CIOM (Comité Interministériel des Outre-Mer). Une telle approche risque de vider le congrès des élus de sa substance. » ([127])

4. Des élus consulaires sceptiques

Les rapporteurs ont rencontré des élus des chambres de commerce, des métiers et d’agriculture de Martinique. Si ces derniers ne s’opposent pas au projet d’évolution statutaire, ils expriment néanmoins un certain scepticisme, estimant notamment que, pour le monde économique qu’ils représentent, l’évolution n’est pas une fin en soi.

S’ils se définissent comme « autonomistes pragmatiques », favorables à une plus grande différenciation en faveur d’un pouvoir local plus important, ils estiment que ces nouvelles compétences doivent permettre avant tout de créer davantage de valeur et d’emplois. Dans ce but, elles s’avèrent particulièrement nécessaires dans le cadre d’un système martiniquais à bout de souffle et confronté à de nombreux défis, notamment démographique. Cela nécessite une véritable co-construction entre les acteurs politiques et économiques, pour identifier, par exemple, les filières et les formations à développer sur le territoire.

Néanmoins, pour Philippe Jock, président de la chambre de commerce et d’industrie, « cette co-construction ne se décrète pas ».

Les dirigeants politiques de l’île, poursuivent les élus consulaires rencontrés, semblent se préoccuper de l’autonomie plus que de l’économie, alors qu’ils devraient « faire les deux ». Ils ne sauraient en effet prétendre « construire un nouveau modèle économique simplement en changeant les institutions », ni voir dans le système institutionnel le seul frein au développement économique. Il faut, disent-ils, fixer d’abord un objectif, pour examiner ensuite les obstacles institutionnels existants et en déduire, enfin, les évolutions statutaires nécessaires.

Au préalable, poursuivent les représentants des trois chambres, il importe toutefois que les responsables politiques exercent pleinement les compétences dont ils disposent déjà. Ils estiment que ce n’est actuellement pas le cas, par exemple en matière d’eau, d’assainissement, de collecte des déchets ou de transports. Il serait également essentiel de mettre en place les conditions nécessaires à la pleine utilisation des fonds européens destinés au territoire, dont ils regrettent la sous-consommation chronique.

Ils estiment également que la procédure des habilitations offre déjà un certain nombre de possibilités qui n’ont pas été suffisamment explorées, à condition d’en simplifier le cadre organique, trop lourd.

5. En dépit d’un manque d’enthousiasme, l’idée d’autonomie reste populaire

Pour Claude Lise, « il faut un titre XII [de la Constitution] ([128]) moderne, avec un principe de différenciation ».

Pour Justin Pamphile, président de l’association des maires de Martinique, l’évolution n’est pas une priorité pour les maires, qui sont avant tout dans la gestion quotidienne de leurs collectivités. Ces élus la soutiennent néanmoins « avec prudence » et le sujet les intéresse.

Catherine Conconne considère qu’il faut « continuer la marche historique », sans faire de l’évolution un totem et en faisant le bilan des dispositifs actuellement existants, notamment les habilitations.

Co-président de Péyi-a, Jean-Philippe Nilor est attaché, au-delà de la forme prise par le dispositif proposé, à son contenu : il estime indispensable la mise en place d’une autonomie accrue, qui ne saurait toutefois être complète sans « principe de priorité martiniquaise à l’embauche à compétence suffisante », ni sans priorité d’accès au foncier des Martiniquais « par rapport à quelqu’un qui n’a aucune attache avec la Martinique » ([129]).

C. Un choix de temporiser qui interroge

Les rapporteurs ont été surpris d’apprendre que le projet, pourtant finalisé, d’évolution institutionnelle ne serait pas mené à son terme avant la fin de l’actuelle mandature de la CTM, alors même que sa mise en place implique un long processus législatif.

1. Le choix d’attendre 2028…

Si la révision constitutionnelle a lieu, Lucien Saliber confirme qu’ « il n’y aura pas de demande de vote sous cette mandature », car ce sujet ne figurait pas dans le programme de la majorité élue à la CTM en 2021. Cela reporte donc de quatre ans la mise en place de ce projet, le prochain renouvellement de l’assemblée territoriale ayant lieu en mars 2028.

La majorité territoriale est donc favorable à l’ouverture de la différenciation normative aux DROM sous la forme de l’insertion de l’article 73-1 dans la Constitution, mais ne souhaite pas que la Martinique en fasse usage avant 2028 – un choix de temporiser, particulièrement long, qui peut surprendre.

2. …pour demander une révision constitutionnelle et l’adoption de plusieurs dispositions législatives

Les dispositions de l’article 73-1 pourraient être précisées par une loi organique, avant que le dispositif qu’il prévoit soit ouvert aux territoires qui le souhaitent par d’autres dispositions législatives spécifiques à chaque territoire.

En Martinique, cette loi qui définirait les compétences dans lesquelles s’exercerait ce nouveau pouvoir normatif, serait, selon Didier Laguerre, rédigée par la CTM, puis soumise au Parlement pour y être adoptée. La santé est évoquée comme pouvant être l’une des premières compétences dans lesquelles s’appliquerait ce nouvel article.

Pour Didier Laguerre, cette loi devra être rédigée avec attention : le rédacteur devra prendre soin de répondre aux attentes de la population en restant conforme à la demande initiale des élus. C’est d’autant plus nécessaire que l’article 73-1 tel qu’adopté par le congrès des élus impose que ce texte soit soumis à la population, conformément à l’article 72-4 de la Constitution.

D. Un processus remis en cause par la situation actuelle

Le projet d’évolution institutionnelle présenté aux rapporteurs lors de leur déplacement en Martinique en avril 2024 pourrait être ralenti par les situations politique et sociale actuelles.

1. Un contexte politique national qui pourrait interrompre le processus de révision constitutionnelle

Si Serge Letchimy affirmait aux rapporteurs, en avril 2024, avoir reçu des échos favorables de l’ensemble des groupes de l’Assemblée nationale, la dissolution décidée par le président de la République le 9 juin 2024 laisse craindre un arrêt du processus. Le gouvernement de Michel Barnier, en effet, n’a pour l’instant pas pris position sur la poursuite ou l’arrêt du processus d’évolution institutionnelle des outre-mer.

Pour Serge Letchimy, « la situation au niveau national a tout perturbé » mais « nous n’avons pas abandonné notre démarche » ([130]).

2. Un contexte social martiniquais qui pourrait faire passer l’évolution institutionnelle au second plan

Depuis le début du mois de septembre 2024, l’actualité martiniquaise est marquée par une mobilisation populaire continue contre le phénomène de « vie chère » (cf. supra), à la suite d’un appel lancé par le Rassemblement pour la protection des peuples et des ressources afro-caribéennes (RPPRAC). Entre septembre et octobre, plusieurs nuits de violences urbaines, durant lesquelles des agents des forces de l’ordre ont été blessés, ont conduit la préfecture à décréter des couvre-feux et la fermeture temporaire de l’aéroport. En parallèle, le dispositif sécuritaire est renforcé par l’arrivée de moyens humains (gendarmes et CRS) en provenance de l’hexagone.

Le 16 octobre, après un mois et demi de mobilisation, le préfet de la Martinique a annoncé la signature d’un accord avec les chaînes de grandes distributions censé permettre une baisse de 20 % des prix des produits alimentaires. Cette réponse, jugée insuffisante par certains – dont le RPPRAC – et dont les effets devront être mesurés, pourrait ne pas mettre un terme au mouvement de protestation.

troisième partie : La Guadeloupe

I. Une longue histoire et des caractéristiques uniques

« Vieille colonie », l’archipel est aujourd’hui un territoire singulier, exposé à plusieurs risques.

A. L’histoire politique mouvementée de la Guadeloupe

La départementalisation de la Guadeloupe est intervenue après une longue histoire et n’est que la première étape d’un parcours politique singulier.

1. Le chemin d’une « vieille colonie » vers la départementalisation

Christophe Colomb est le premier européen à découvrir la Guadeloupe lorsqu’il débarque sur l’île de Marie-Galante en 1493. Alors peuplée par le peuple Kalinagos, l’archipel devient une colonie espagnole jusqu’en 1636. Il passe alors sous contrôle français, d’abord par l’intermédiaire de la Compagnie des îles d’Amérique, puis sous l’autorité directe du roi de France à partir de 1674. La Guadeloupe est, depuis lors, un territoire français, à l’exception de deux épisodes – entre 1759 et 1763 puis entre 1810 et 1815 – où elle est passée temporairement sous contrôle britannique. L’histoire de la colonie est intrinsèquement liée aux plantations, ainsi qu’à l’esclavage jusqu’à son abolition définitive en 1848.

La IIIème République, tout en maintenant un régime de spécialité hérité de la tradition historique et politique, introduit dans la « vieille colonie » de Guadeloupe l'essentiel de la législation nationale, tout au moins au niveau des institutions publiques. La demande d'assimilation n'est pourtant pas entièrement satisfaite, car elle s’exprime, sur le plan institutionnel, par une campagne en faveur de la départementalisation.

S’ouvre alors un siècle de mobilisations pour l’assimilation, qui trouve son aboutissement juridique au lendemain de la seconde guerre mondiale, avec l’adoption de la loi de départementalisation du 19 mars 1946, faisant de la Guadeloupe un département.

La départementalisation ne s’avère pourtant pas synonyme d’égalité pour la Guadeloupe, qui accuse un important retard économique par rapport à l’hexagone et où les réformes tardent à être mises en place. Dès 1949, le parti communiste critique le statut départemental, qui perpétue selon lui les logiques coloniales. Influencée par le mouvement anticolonial, la contestation s’élargit à une grande partie des Guadeloupéens. En 1958, le refus de Charles de Gaulle d’accorder un statut de région autonome à la Guadeloupe pousse le Parti communiste guadeloupéen à appeler à voter « NON » au projet de Constitution. En faisant planer le risque d’une sécession en cas de rejet de la Constitution et en promettant la possibilité d’aménager ultérieurement les statuts des DOM, le général de Gaulle finit par obtenir l’adhésion d’une majorité des Guadeloupéens.

2. Le « Mai 1967 » guadeloupéen

L’avènement de la Vème République n’entraîne toutefois pas l’évolution juridique et institutionnelle attendue, ni ne parvient à répondre aux aspirations locales à l’égalité sociale. Ces déceptions se cristallisent dans une série de mouvements sociaux qui atteignent leur apogée avec les évènements de mai 1967.

Dès le 20 mars 1967, un incident entre un commerçant d’origine tchèque, accusé d’avoir lâché son chien sur un cordonnier handicapé pour le chasser du parvis de son magasin, entraîne des émeutes de plusieurs jours à Basse-Terre.

Comme le relate le rapport de la commission d'information et de recherche dirigée par Benjamin Stora, cet incident est suivi, deux mois plus tard, par des évènements d’une tout autre ampleur :

« Au cours d’une grève des ouvriers du bâtiment pour une augmentation de salaires, dès le matin du 26 mai, des incidents violents se sont produits devant un chantier entre grévistes et forces de l’ordre qui ont tiré en faisant des blessés parmi les ouvriers. Une négociation paritaire a lieu dans la matinée entre représentants syndicaux et patronaux dans les locaux de la chambre de commerce. » ([131])

Lors de ce rassemblement, les forces de l’ordre ouvrent le feu sur la foule, entraînant la mort de Jacques Nestor. Le décès de cette figure populaire du Groupe d’organisation nationale de la Guadeloupe (GONG), ne fait qu’aggraver la situation. Les émeutes durent trois jours.

Comme le rappelle le rapport Stora : « La question du bilan humain de Mai 1967 est l’une des plus controversées. L’État s’en tient, selon la plupart des archives consultées, à une version, établie au lendemain des événements, de sept puis rapidement de huit morts, dont les identités sont connues. » Par la suite, différentes figures politiques et militantes vont avancer l’hypothèse d’un bilan humain plus lourd.

3. Les années 80 : le renouvellement des courants indépendantiste et autonomiste

Malgré un soutien très minoritaire de la population guadeloupéenne, une tendance indépendantiste dure émerge dans les années 1980. Le Groupe de libération armée (GLA) mène une série d’attentats entre 1980 et 1981. Si l’élection de François Mitterrand et sa volonté décentralisatrice calment temporairement la situation sur place, les mesures prises par le nouveau gouvernement socialiste sont bien loin de satisfaire les mouvements indépendantistes. En 1983, les franges indépendantistes les plus extrêmes se regroupent au sein de l’Alliance révolutionnaire caraïbe (ARC), emmenée notamment par Luc Reinette. L’organisation commet une centaine d’attentats entre 1983 et 1989.

À la même période, la grande majorité des élus se déclarent favorables à une autonomie pour la Guadeloupe, sans nécessairement appartenir à des partis strictement autonomistes. Tel est le cas de Lucette Michaux-Chevry, députée membre du RPR (Rassemblement pour la République, parti de Jacques Chirac), élue présidente du conseil régional en 1992 après avoir été présidente du conseil général. En 1999, cette dernière, devenue entre-temps sénatrice, s’associe à ses homologues guyanais et martiniquais pour rédiger la déclaration de Basse-Terre – commune dont elle est maire – réclamant le statut de région autonome pour les trois collectivités.

En 2001, le congrès des élus de Guadeloupe adopte une résolution proposant la création d’une nouvelle collectivité de Guadeloupe, dans le cadre de la République française. Cette collectivité exercerait les pouvoirs du département et de la région ainsi que de nouvelles compétences propres dans un certain nombre de domaines. Elle serait en outre dotée d’un pouvoir législatif autonome. Le Congrès apporte également son soutien aux revendications de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui souhaitent cesser d’être « les îles du nord de la Guadeloupe » pour devenir des collectivités autonomes.

La réforme constitutionnelle de 2003 introduit la possibilité de créer une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer, ou d’instituer une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités. Le 7 décembre 2003, les électeurs guadeloupéens rejettent néanmoins massivement (par 73 % des suffrages) le projet de création d’une telle collectivité unique.

B. Des spécificités naturelles ou historiques

1. Des risques sanitaires et environnementaux

L’archipel de Guadeloupe est constitué de sept îles ; les deux principales, la Basse-Terre (848 km²) et la Grande-Terre (588 km²), ne sont séparées que par un mince détroit, la Rivière salée. Plate et sèche, la Grande-Terre se distingue de la Basse-Terre, montagneuse et dominée par le volcan de la Soufrière. La population guadeloupéenne, en recul démographique, est estimée à 378 600 habitants au 1er janvier 2024 ([132]).

La ville de Basse-Terre est la capitale administrative, tandis que la Grande-Terre accueille, avec l’agglomération de Pointe-à-Pitre, le centre économique du territoire. La ville de Baie-Mahault abrite notamment la zone industrielle de Jarry, l’une des plus grandes de France.

Les autres îles de l’archipel, parfois nommées « îles du sud », sont Marie-Galante – 158 km², soit environ 1,5 fois Paris –, l’archipel des Saintes, composé des îles de Terre-de-Haut et Terre-de-Bas (14 km² au total) et l’île de la Désirade (21 km²).

La Guadeloupe fait face aux conséquences sanitaires et environnementales de l’empoisonnement des écosystèmes par le chlordécone, pesticide toxique utilisé dans les bananeraies jusqu’en 1993, ainsi qu’à celles de la prolifération des sargasses, algues toxiques qui s’échouent sur le rivage. Elle est également exposée à de nombreux risques climatiques : sismique, volcanique, cyclonique, etc.

2. Le déséquilibre entre Basse-Terre et Pointe-à-Pitre

Le chef-lieu du département, Basse-Terre, fut choisi à l’époque de la colonisation, en raison de considérations liées à sa défense vis-à-vis des risques d’attaques de marines rivales. Au fil du temps, l’agglomération de Pointe-à-Pitre, beaucoup plus centrale, a connu un fort développement économique, en raison notamment de la présence d’un port en eaux profondes, puis d’un aéroport, du centre hospitalier régional, etc. Le coup de grâce a été porté à Basse-Terre par l’éruption volcanique de la Soufrière de 1976 : 73 000 habitants du chef-lieu et des environs furent évacués, la plupart vers la Grande-terre et l’agglomération de Pointe-à-Pitre. Beaucoup ne sont jamais retournés vivre à Basse-Terre.

Depuis lors, l’agglomération de Pointe-à-Pitre – les Abymes a pris une envergure démographique, économique et touristique et est devenue, de loin, la principale de l’archipel : si les Guadeloupéens le savent, la majorité de leurs concitoyens hexagonaux ignorent probablement que Pointe-à-Pitre n’est pas le siège de la préfecture de la Guadeloupe.

Il en résulte un déséquilibre des services de l’État et des collectivités principalement installés de manière excentrée à Basse-Terre, mais disposant pour la plupart d’annexes ou de « succursales » dans l’agglomération de Pointe-à-Pitre. La sous-préfecture de Pointe-à-Pitre, qui accueille plus de public que la préfecture, est presque aussi imposante que cette dernière. Il en résulte d’incessants trajets de la part d’administrés, de fonctionnaires, de chefs d’entreprises… entre les deux villes, sur une route régulièrement en travaux et notoirement embouteillée.

II. Si les institutions comportent peu de spécificités, leur évolution est désormais à l’ordre du jour

À la fois département et région, la Guadeloupe pourrait prochainement faire évoluer son statut.

A. Des collectivités de droit commun, avec toutefois quelques particularités et des difficultés

Si la Guadeloupe se différencie peu des collectivités hexagonales, elle n’en présente pas moins plusieurs singularités institutionnelles.

1. Une région monodépartementale qui a connu peu d’évolutions institutionnelles

Contrairement à la Guyane et à la Martinique, la Guadeloupe demeure tout à la fois un département et une région, correspondant, donc, à la structure originelle des départements et régions d’outre-mer (DROM) au sens de l’article 73 de la Constitution. En effet, la Guadeloupe :

– n’est pas limitée par l’amendement Virapoullé comme l’est La Réunion ;

– n’a jamais, contrairement à Mayotte, connu le statut de collectivité d’outre-mer ;

– n’a pas suivi la Guyane et la Martinique dans leur choix de devenir des collectivités territoriales uniques.

« Vieille colonie », devenue département de droit commun en 1946, puis région de droit commun en 1982, la Guadeloupe est, du point de vue institutionnel, le territoire resté le plus proche du statut de DROM tel qu’il a été pensé dans le cadre de la Constitution de la Vème République et des vagues successives de décentralisation.

Deux entités subsistent donc – le département de Guadeloupe et la région de Guadeloupe (ou « région Guadeloupe ») – chacune ayant ses institutions : le conseil départemental de la Guadeloupe, composé de quarante-deux membres, élus par binôme dans chacun des vingt-et-un cantons, et le conseil régional de la Guadeloupe, composé de quarante et un membres élus au scrutin de liste. Le président du conseil régional est Ary Chalus, celui du conseil départemental est Guy Losbar. Ces deux institutions siègent à Basse-Terre mais possèdent également des locaux dans l’agglomération de Pointe-à-Pitre.

2. Les compétences des deux collectivités ne sont pas toujours bien délimitées

En tant que région monodépartementale, la Guadeloupe se distingue néanmoins des régions hexagonales : deux collectivités territoriales distinctes y évoluent en effet sur le même territoire, mais dans des domaines distincts – action sociale, principalement, pour le département, aménagement du territoire, transports, environnement, développement économique pour la région. Cette singularité est d’autant plus étonnante pour les compétences dont le code général des collectivités territoriales prévoie le partage entre les collectivités, telles que la culture, le sport, le tourisme, ou la promotion des langues régionales ([133]). Lors de leur audition, les représentants du conseil départemental ont ainsi souligné que « les lieux touristiques appartiennent au conseil départemental, alors que la compétence en matière de tourisme appartient au conseil régional ».

Une coopération entre les deux collectivités guadeloupéennes est donc indispensable pour le bon exercice de l’ensemble de leurs compétences. Un « contrat de gouvernance concertée » a donc été signé entre les deux collectivités en 2022, conduisant à la mise en place de dix commissions mixtes, composées de représentants du département et de la région. Ces commissions ont pour objectif de permettre l’élaboration de stratégies communes dans les domaines où les compétences sont partagées entre ces deux entités. Toutefois, selon certains interlocuteurs des rapporteurs, elles ne se seraient presque jamais réunies.

Les problèmes de « chevauchement de compétences » entre département et région ont également été évoqués par le préfet de la région Guadeloupe, Xavier Lefort. Celui-ci souligne néanmoins que l’existence de ces deux collectivités permet le maintien d’un « équilibre des pouvoirs », qu’il peut être moins évident de conserver au sein d’une collectivité territoriale unique.

3. Des compétences spécifiques en vertu d’habilitations de l’article 73

Si les collectivités guadeloupéennes, qui évoluent dans le cadre de l’identité législative, sont ainsi, à peu de choses près ([134]), identiques à celles des collectivités territoriales de droit commun, elles bénéficient néanmoins des facultés ouvertes par l’article 73 de la Constitution. Comme toutes les institutions des autres DROM, elles peuvent ainsi, dans les domaines ou s’exercent leurs compétences, être habilitées à adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières. Elles peuvent également, dans certaines matières relevant de la loi ou du règlement, fixer elles-mêmes les règles applicables, là aussi après habilitation.

Le conseil régional de la Guadeloupe a ainsi pu, par délibération, adopter des dispositions relevant normalement du pouvoir législatif ou réglementaire. Conformément aux dispositions organiques relatives à cette procédure, ces habilitations ont fait suite à plusieurs délibérations du conseil régional demandant ces transferts de compétences.

Si cette procédure a donc été effectivement utilisée en Guadeloupe, elle ne l’a été que par le conseil régional, dans un nombre restreint de compétences et, à chaque fois, pour une durée déterminée. Elle n’en constitue pas moins une exception à l’identité législative dont relève la Guadeloupe et, en particulier, à la proximité de ses institutions avec les collectivités territoriales de droit commun. Elle présente donc l’intérêt de montrer toutes à la fois les possibilités et les limites du cadre institutionnel actuel.

4. Une certaine autonomie en matière de coopération avec les États voisins

Les institutions de la Guadeloupe ont également un rôle à jouer en matière de relations avec les États voisins. Des dispositions législatives spécifiques autorisent en effet l’État à permettre au président du conseil régional de Guadeloupe de « négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États ou territoires situés […] dans la Caraïbe […] ou avec des organismes régionaux » et d’y représenter les autorités françaises ([143]). Une disposition similaire offre les mêmes possibilités à tout président d’un conseil général (sic) d’un département d’outre-mer ([144]).

Comme la Martinique, la Guadeloupe est ainsi membre associé de l’Association des États de la Caraïbe (AEC) et de l’Organisation des États de la Caraïbe orientale (OECO). En revanche, et contrairement à l’île sœur, sa demande d’adhésion à la Communauté caribéenne (CARICOM) n’a, pour l’instant, pas encore été suivie d’effet.

B. Depuis 2003, la rÉflexion institutionnelle n’a pas encore abouti À une modification statutaire

Le fait que la Guadeloupe ne soit pas devenue une collectivité territoriale unique ne doit pas masquer l’existence, depuis plus de vingt ans, d’une longue réflexion institutionnelle.

1. Contrairement aux Martiniquais et aux Guyanais, les Guadeloupéens ne se sont pas prononcés sur une évolution des institutions

Après le refus de la création d’une collectivité unique par les Guadeloupéens en 2003 (cf. supra), l'évolution institutionnelle et statutaire du territoire se dissocie de celles de la Guyane et de la Martinique. En effet, en juin 2009, au moment où sont planifiés, dans ces deux territoires, les consultations de janvier 2010, la Guadeloupe sort d'une période de troubles sociaux. Les responsables politiques guadeloupéens choisissent de ne pas organiser de consultation similaire, et les Guadeloupéens n’ont donc pas l’opportunité de se prononcer, par exemple, sur la fusion des instances départementales et régionales en une collectivité territoriale unique.

2. Le congrès des élus mène néanmoins un travail de réflexion sur l’avenir institutionnel de l’archipel

En matière d’évolution institutionnelle, la Guadeloupe, comme la Martinique et la Guyane, compte une institution spécialisée, le congrès des élus départementaux et régionaux et des maires de Guadeloupe, composé « des membres du conseil départemental de la Guadeloupe et du conseil régional de Guadeloupe ainsi que des maires du département ». Les parlementaires y siègent avec voix consultative. ([145])

Dès 2010, ce congrès mène des travaux sur l’avenir institutionnel de l’archipel et, « réuni fin décembre [écarte], à l'unanimité, tout passage au statut de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution […]. » ([146]) Par la suite, en 2019, le congrès des élus a adopté une résolution demandant au gouvernement « de réviser la Constitution afin de doter la Guadeloupe d'une loi organique pour tenir compte de sa situation spécifique et singulière, tant au niveau de la responsabilité politique dans l'exercice des compétences, que de l’organisation administrative et territoriale » et, à défaut, « de permettre, dans le cadre d'un assouplissement de la notion d'adaptation, une évolution de la gouvernance locale, en vue de pouvoir élaborer des normes à l'échelon local ».

Le congrès des élus, qui se réunit régulièrement ([147]), est ainsi à l’origine des propositions formulées, en 2023 et en 2024, en matière d’évolution institutionnelle. En effet, dans une Guadeloupe où région et département subsistent, seul un tel organe assurant le dialogue entre les personnalités politiques de ces deux collectivités, et donc leur adhésion à un unique projet, peut mener ce travail.

III. Un projet d’évolution institutionnelle désormais lancé

En 2023 et 2024, lors de deux réunions, le congrès des élus a dessiné l’avenir institutionnel de la Guadeloupe, sous la forme d’un projet qui sera soumis à la population.

A. Le congrès du 7 juin 2023 : l’évolution institutionnelle au prisme d’un projet de société

Ce sont les travaux de ce congrès, détaillés dans le rapport élaboré par la commission ad hoc ([148]), qui ont été présentés aux rapporteurs lors de leur déplacement en Guadeloupe. Ils constituent en effet une nouvelle étape essentielle, quoiqu’intermédiaire, du processus d’évolution institutionnelle.

1. Des travaux pour améliorer et renforcer les politiques publiques

Ce rapport ne porte pas véritablement sur l’évolution institutionnelle en tant que telle, même si elle y est évoquée, mais a pour objectif de définir « la stratégie territoriale optimale pour l’amélioration des politiques publiques en Guadeloupe » ([149]).

Il s’appuie sur une liste de neuf thèmes, devant faire l’objet de propositions locales, transmises aux élus par le ministère de l’intérieur et des outre-mer en prévision du comité interministériel des outre-mer (CIOM) du 18 juillet 2023. Les membres de la commission ad hoc ont toutefois souhaité compléter cette liste pour « coller davantage à leur vision des attentes du territoire », en définissant trois « blocs » thématiques.

S’y ajoute un « bloc 4 », consacré aux questions institutionnelles.

Pour chacun de ces « blocs », le rapport rédigé par la commission émet des constats et formule des préconisations. Celles-ci « sont issues de cinq mois de consultations et d'auditions des citoyens guadeloupéens, de la société civile, des acteurs économiques, des corps constitués, des organisations patronales, politiques et para-politiques, des représentants de la jeunesse guadeloupéenne, des experts, personnes qualifiées et des universitaires » ([150]).

Ces préconisations sont présentées en fonction du niveau institutionnel habilité à les mettre en œuvre et des éventuelles évolutions nécessaires :

– premier niveau : le périmètre actuellement en vigueur et « nécessitant un renforcement du niveau d'intervention des institutions » ;

– deuxième niveau : l'action des collectivités (région, répartement, communes et EPCI) ;

– troisième niveau, lorsqu’une évolution institutionnelle ou statutaire est nécessaire, ce qui renvoie à la réflexion ouverte dans le « bloc 4 ».

Sur la base de ce travail, le congrès des élus du 7 juin 2023 a adopté une résolution sollicitant du gouvernement « la prise en compte des 153 préconisations élaborées dans le cadre des travaux de la commission mixte ad hoc chargée de la préparation des travaux des élus départementaux, régionaux et des maires qui relèvent [de ces] douze thématiques ».

2. Une première esquisse d’une évolution institutionnelle

Dans le « bloc 4 », la commission ad hoc expose donc au congrès ses premières réflexions en matière d’évolution institutionnelle. Elle commence par faire le constat d’une organisation institutionnelle confrontée à de nombreuses difficultés, qu’elle impute à quatre phénomènes :

– l’organisation territoriale ne favorise pas l’efficacité des politiques publiques : la répartition des infrastructures et des services publics crée des disparités territoriales, a fortiori en situation de double, voire triple insularité, et la coordination entre les différents acteurs institutionnels est insuffisante ;

– la centralisation des décisions au niveau national – notamment en matière d’allocation des ressources financières – est excessive, limitant l’autonomie décisionnelle de la Guadeloupe et empêchant la prise en compte de ses réalités, besoins, et spécificités : les décisions ainsi prises, souvent sans que des Guadeloupéens y participent, sont « des solutions génériques qui ne répondent pas aux défis et aux priorités de l’archipel », retardant ainsi son développement ;

– la différenciation territoriale est inexistante : les lois et règlements nationaux, ne sont pas suffisamment adaptés aux réalités de l’archipel (accès difficile à l’emploi, forte précarité économique et sociale, géographie, environnement, modes de vie), qui nécessitent des mesures spécifiques et une politique de développement économique inclusif dans certains secteurs clés (agriculture, pêche, tourisme, énergies renouvelables) ;

– l’exception culturelle guadeloupéenne n’est pas suffisamment prise en compte, reconnue ni soutenue dans les politiques nationales, qu’il s’agisse du créole, de la production artistique ou de la préservation du patrimoine culturel.

Fort de ces constats, le congrès des élus du 7 juin 2023 a adopté une résolution par laquelle il confie à la commission ad hoc « le soin de poursuivre, sur les six prochains mois, les travaux conduisant à un projet d’organisation institutionnelle et un périmètre de compétences fondés sur une plus grande domiciliation locale du pouvoir de décision dans les domaines identifiés comme étant essentiels au développement de l’archipel ».

Est ainsi actée, par le congrès des élus, la volonté de voir la Guadeloupe abandonner le statut de région monodépartementale pour devenir, comme la Martinique et la Guyane, une collectivité territoriale unique (CTU).

B. À partir de janvier 2024, un important travail de préparation malgré les doutes des élus

Si les résolutions du congrès de 2023 ont été la base d’un important travail de concrétisation du projet d’évolution institutionnelle, elles ont également fait l’objet de nombreuses critiques.

1. La commission ad hoc s’est saisie des résolutions du congrès de 2023 pour définir le projet d’évolution institutionnelle

a. De larges consultations

Les 994 pages des annexes au rapport du congrès du 12 juin 2024 ([151]) témoignent de l’importance des travaux effectués après le congrès de 2023. En effet, sous l’égide de la commission ad hoc, des contributions ont été rédigées par des experts universitaires, qu’il s’agisse d’économistes, de juristes ou de politologues.

Comme l’ont indiqué aux rapporteurs les représentants du conseil départemental de la Guadeloupe, les territoires d’outre-mer ayant déjà connu une évolution institutionnelle, et parfois statutaire, ont également été consultés, notamment les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. La Guadeloupe, disent les élus, a en effet la chance, en « passant après », de pouvoir se nourrir de leur expérience.

Un cabinet privé a, en outre, rédigé des fiches d’analyse et de propositions juridiques sur les différents aspects du projet.

Les partis politiques ont à nouveau été consultés par écrit. Enfin, la participation citoyenne a été assurée par l’organisation de « grands forums » thématiques. Elle l’a également été par le biais d’un site internet.

b. Une bonne information, grâce à un site internet

Le processus guadeloupéen se singularise par l’existence d’un site internet spécifique, nommé « #kanoukafè ? » (« qu’est-ce qu’on fait ? ») ([153]).

Ce site, conçu comme un forum citoyen en ligne, se veut le support d’un dialogue avec les Guadeloupéens, mais aussi une plateforme d’information sur les travaux menés en matière d’évolution institutionnelle. On y trouve ainsi plusieurs interviews, en vidéos, d’universitaires spécialistes du sujet. Ce site permet également à toute personne d’adresser aux instances guadeloupéennes une « contribution libre », en répondant à la question suivante : « Comment améliorer la mise en œuvre des politiques publiques essentielles au bien-être des citoyens Guadeloupéens ? ».

2. Entre les deux congrès, les rapporteurs ont recueilli les doutes de certains acteurs politiques sur le fond comme sur la forme

a. La place réduite de la région dans l’élaboration du projet

Contrairement au président du conseil départemental, le président du conseil régional, Ary Chalus, n’est pas membre de la commission ad hoc.

Le code général des collectivités territoriales prévoit que le congrès se réunit « à la demande du conseil général ou du conseil régional » et qu’il est présidé alternativement, à chaque fois pour un semestre, par l’un puis l’autre des présidents de ces deux conseils ([154]). Néanmoins, dans les faits, les congrès de 2023 et 2024, tenus en juin, ont tous deux été présidés par Guy Losbar, président du conseil départemental.

Pour certains observateurs auditionnés, ce phénomène révèle les réticences de la région à participer à ce processus, la commission ad hoc n’ayant repris ses travaux qu’en janvier 2024. Ainsi, pour Olivier Nicolas, premier secrétaire du parti socialiste guadeloupéen, « la commission ad hoc fonctionne avec les élus du conseil départemental et pas ceux du conseil régional ».

De plus, la position exprimée, auprès des rapporteurs, par Ary Chalus en avril 2024, révélait une certaine distance par rapport au processus (cf. infra).

b. La circonspection de certains acteurs politiques, économiques et sociaux

Selon les représentants du conseil départemental, il existerait « une volonté unanime des élus d’aller vers une évolution pragmatique, avec plus d’autonomie et un pouvoir normatif local ». Ce n’est toutefois pas la position de l’ensemble des acteurs auditionnés.

Pour André Atallah, maire de Basse-Terre, tous les élus ne connaissent pas parfaitement le statut actuel. Ce maire doute donc de l’efficacité de la création d’une CTU pour résoudre les problèmes de l’archipel. Pour lui, ce projet n’est pas prioritaire. Néanmoins, poursuit-il, « maintenant, il faut que ça bouge, ça a trop longtemps duré ». Il s’oppose toutefois à la diminution du nombre d’élus : « il faut des gens pour tous les postes » ([155]).

Favorable à l’accroissement de l’autonomie de la Guadeloupe, le maire de Pointe-à-Pitre, Harry Durimel, craint lui aussi que ce projet n’échoue à recueillir l’adhésion de la population.

Premier secrétaire de la fédération guadeloupéenne du parti socialiste, Olivier Nicolas rappelle que si son parti a accepté en 2019, malgré des réserves initiales, de relancer le sujet de l’évolution institutionnelle avec un congrès, c’était en raison de l’annonce d’une révision constitutionnelle et à condition de mettre en place une nouvelle méthode. Or, alors même qu’il fait le constat d’une « impuissance publique généralisée » dans de nombreux domaines (eau, transport, déchets), Olivier Nicolas regrette que rien ne se soit passé entre 2019 et 2023. Il évoque une sorte d’ « obsession pour la collectivité territoriale unique », alors même qu’une fusion entre le département et la région est une opération administrative complexe (alignement des régimes indemnitaires, élaboration d’un organigramme, etc).

Pour Christophe Wachter ([156]), président du conseil économique, social et environnemental régional, il existe une sorte de « frustration » à voir que « d’autres territoires avancent » tandis que la Guadeloupe reste avec deux collectivités territoriales, des conflits de compétences, des oppositions, etc. Il estime néanmoins que le congrès des élus, contrairement à 2003, est devenu « événementiel », et que la population « se rend compte que c’est absurde ». Pour lui, « plus personne n’y croit, ce n’est plus la bonne formule pour convaincre ».

En avril 2024, les rapporteurs ont également recueilli les propos du président de la région, Ary Chalus, bien que la position de celui-ci ait par la suite évolué. Ary Chalus est favorable à l’évolution institutionnelle, qu’il juge « naturelle » mais prônait alors une certaine temporisation. Il estimait qu’un référendum sur le sujet « serait un échec » tant que les problèmes de l’eau, des transports ou des déchets ne seraient pas résolus. En avril 2024, toujours, il jugeait qu’il était « déjà possible de faire beaucoup avec l’existant » et « qu’il y a des choses simples à faire pour avancer », notamment par le biais des habilitations, à condition d’en améliorer la procédure (cf. supra). Il citait l’exemple de l’adaptation des normes environnementales, qui ne prennent pas assez en compte les réalités locales. Plus que l’évolution statutaire, l’important est, pour Ary Chalus, de renouer la confiance et le dialogue avec la population.

C. En 2024, le congrès des élus a acté la volonté de faire de la Guadeloupe une collectivité unique

Après un long travail de préparation, le XVIIIème congrès des élus s'est tenu le mercredi 12 juin 2024. Malgré un début incertain du fait de vives dissensions politiques, la journée s'est conclue par l’adoption de quatre résolutions importantes.

1. D’importantes décisions, après un début en demi-teinte

Dans un premier temps, le président de la Région, Ary Chalus, a exprimé des doutes sur l'issue des votes, refusant « que l'on fasse un congrès, pour faire un congrès » ([157]).

De plus, les groupes « Guadeloupe plurielle et solidaire » (GPS) et « Péyi Gwadloup » ont quitté la réunion en demandant son report, notamment au regard de la situation politique d’alors, ce congrès ayant lieu moins d’une semaine après la décision du président de la République de dissoudre l’Assemblée nationale. Ils ont déploré « la méthode employée pour l’organisation de ce congrès alors qu’il n’y a aucune urgence ». Le sénateur Victorin Lurel, membre de la commission ad hoc, a ainsi déclaré : « Une seule idée a été soumise à la commission ad hoc qu’on a transformée en instance décisionnelle alors qu’elle n’a aucune existence formelle… On a escamoté les contributions de certains partis politiques, dont le mien. On découvre seulement maintenant les résolutions alors qu’il faut les envoyer 10 jours avant… » Et le même de conclure : « le truc est mort ». ([158])

Le président Chalus a néanmoins finalement exprimé son soutien à la démarche, regrettant que le départ des élus donne « une mauvaise image ». Après ce changement de position, les membres présents ont adopté à l’unanimité les quatre résolutions examinées, lesquelles prévoient :

– Résolution n° 1 : la création d’un pouvoir normatif autonome local dans plusieurs domaines tels que l’aménagement du territoire, le développement économique et durable, le droit du travail, la fiscalité locale, l’éducation et la recherche et la création d’établissements publics ;

– Résolution n° 2 : une nouvelle répartition entre les compétences de l’État, les compétences locales, et les compétences partagées ;

– Résolution n°3 : la création d’une collectivité territoriale unique ;

– Résolution n° 4 : « l’organisation d’une consultation citoyenne sous forme de concours pour le choix du drapeau, de l’hymne et de la devise de la Guadeloupe », tout citoyen pouvant « proposer un modèle de drapeau [, un hymne ou une devise] existant ou fruit de sa création », le choix revenant aux citoyens par le biais d’un vote.

Ces résolutions ont été, comme le prévoit le code général des collectivités territoriales ([159]), examinées et adoptées par le conseil départemental ([160]) et le conseil régional ([161]) de Guadeloupe.

Elles seront soumises à l'approbation des Guadeloupéens par le biais d’un référendum.

2. Le choix d’une collectivité territoriale unique selon un schéma défini

La résolution n° 3 ne se contente pas de prévoir la création d’une collectivité territoriale unique : elle fixe les grandes lignes de l’organisation des nouvelles institutions et du processus législatif permettant de les mettre en place.

a. Des nouvelles institutions guadeloupéennes

Dans le modèle proposé, la collectivité unique exerce, a minima, les compétences actuelles de la région et du département. Elle dispose, en outre, d'un pouvoir normatif autonome dans plusieurs domaines : l'aménagement du territoire ([162]), le développement économique et durable ([163]), le droit du travail ([164]), la fiscalité locale, l’éducation et la recherche, la création d'établissements publics.

La collectivité a pour organe délibérant une assemblée territoriale composée d'au maximum soixante membres, élus selon un mode de scrutin « garantissant la représentation de l'ensemble des territoires de l’archipel ». Cette assemblée se prononce sur les affaires de la collectivité, dont elle adopte les politiques publiques, et exerce le pouvoir normatif dans les domaines pour lesquels elle est compétente. Elle élit le président de la collectivité.

Une instance citoyenne participative débat périodiquement des activités de la collectivité et est « force de proposition ». Par ailleurs, le conseil de la culture, de l'éducation et de l'environnement et le conseil économique, social et environnemental sont conservés ; dans leurs domaines de compétences, ils émettent des avis préalables sur les délibérations de l'assemblée territoriale.

Enfin, après consultation de la population et en cas d'adhésion de celle-ci, le projet de création d'une collectivité unique fera l'objet d'une instance de suivi. Cette instance inclura une représentation des personnels des deux collectivités, garantissant ainsi la bonne conduite des travaux.

b. Une consultation de la population et plusieurs pistes juridiques

In fine, le choix de créer ou non cette collectivité unique reviendra aux Guadeloupéens eux-mêmes, sous la forme d’une consultation ([165]). Celle-ci portera sur un avant-projet de loi organique dont les contours devront être précisés par le congrès des élus, dont c’est désormais la tâche.

La résolution précise enfin que ce texte pourra « faire l'objet de la présentation au gouvernement d’un projet de rédaction constitutionnelle pour la Guadeloupe permettant de la doter d'un statut spécifique au sein de la République qui tienne compte de ses intérêts propres et de ses caractéristiques et contraintes particulières, liés à son insularité caribéenne et à sa communauté historique, linguistique, culturelle, sociale, ayant développé un lien à sa terre ». Il n’est donc pas à exclure que le projet d’évolution institutionnel guadeloupéen prenne la forme, comme le projet guyanais et sur le modèle du statut de la Nouvelle-Calédonie, d’une proposition de titre constitutionnel spécifique.

IV. L’évolution institutionnelle devra prendre en compte certaines spécificités du territoire

Plusieurs phénomènes, qui marquent le territoire guadeloupéen, ont été évoqués à de nombreuses reprises lors des travaux des rapporteurs. Le processus institutionnel en cours ne pourra les ignorer.

A. Double-insularité et évolution institutionnelle : un défi pour Marie-Galante

Troisième île, en superficie, de l’archipel guadeloupéen, Marie-Galante est située à 30 km au sud-est du littoral de la Guadeloupe « continentale », à laquelle elle est reliée par des liaisons maritimes quotidiennes ; elle connaît donc une situation de double-insularité. Elle est divisée en trois communes – Grand-Bourg, Saint-Louis et Capesterre de Marie-Galante – regroupées au sein de la Communauté de communes de Marie-Galante (CCMG). Son surnom de « grande galette » évoque sa forme circulaire et plate ([166]). Elle est nommée par Christophe Colomb, en 1493, d’après l’un des surnoms (Maria Galanda) donnés à l’un des trois navires de son escadre, la Santa Maria.

1. Une île en perte de vitesse démographique et économique

Depuis au moins soixante ans, la population marie-galantaise diminue, de manière continue, d’environ cent habitants chaque année. En conséquence, la densité de sa population, de 67 habitants par km², est très faible et trois fois inférieure à celle de la Guadeloupe. Au 1er janvier 2020, la population de Marie-Galante s’établissait à 10 642 habitants. ([167])

Initialement prédominant dans l’économie de l’île, le secteur agricole, marqué par la culture de la canne à sucre et la production de rhum, a reculé, au profit, notamment, du secteur touristique. Le secteur sanitaire est également important, principalement du fait de l’important vieillissement de la population. L’île conserve néanmoins trois distilleries, ainsi qu’une usine sucrière, particulièrement importante dans son économie : « quand l’usine s’enrhume, c’est tout Marie-Galante qui éternue », ont ainsi pu entendre les rapporteurs.

La mission d’information s’est rendue à Capesterre de Marie-Galante, pour y rencontrer le maire, Jean-Claude Maes – par ailleurs président, au moment de cette visite, de l’Association des communes et collectivités d’outre-mer (ACCD’OM) – ainsi que le conseil municipal.

Si l’insularité consiste, pour les outre-mer, à devoir appliquer des décisions prises à Paris, la double-insularité, expliquent les membres du conseil municipal, étend cette situation aux décisions prises « à Basse-Terre ou à Pointe-à-Pitre » ; ces deux centres de décision, s’ils sont plus proches, ne connaissent pas exactement les mêmes réalités que Marie-Galante, estiment les auditionnés. À cet égard, la perpétuation de l’usage du terme de « dépendances » pour désigner les îles du sud de la Guadeloupe est jugée particulièrement blessante par les auditionnés.

Au-delà de la seule question de l’éventuelle évolution du cadre institutionnel, a également été évoquée le manque d’ingénierie locale et de cadres au sein même des collectivités, en Guadeloupe comme ailleurs dans les outre-mer. Cette difficulté freine la conception et la mise en œuvre des politiques publiques dans ces territoires. Ces compétences sont indispensables pour répondre, dans des délais contraints, aux appels à projets adressés par l’État aux collectivités territoriales. À Marie-Galante, ce problème est exacerbé par la double-insularité, qui affecte par exemple la capacité des fonctionnaires de l’île à prendre part à des formations dispensées en Guadeloupe « continentale » et, a fortiori, dans l’hexagone.

Les insuffisances de la continuité territoriale ont également été soulignées, en particulier dans la période qui a suivi la crise sanitaire. Le faible nombre de navettes maritimes – « après 16 heures, on ne peut plus partir » – oblige souvent les Marie-Galantais à se lever très tôt, à subir de longues attentes pour pouvoir acquérir un titre de transport, puis, parfois, à attendre, au port de Pointe-à-Pitre, la navette du retour. C’est en particulier le cas pour des personnes âgées qui, se rendant à Pointe-à-Pitre pour une consultation médicale, passent le reste de la journée à la gare maritime, parfois sans manger ni boire.

Les auditionnés soulignent également que l’isolement induit par la double-insularité renchérit – encore plus – les prix : ils subissent en effet des coûts de fret supplémentaires, par exemple dans le domaine de la construction. Les responsables économiques marie-galantais estiment ce surcoût entre la Guadeloupe « continentale » et l'île entre 15 et 30 % ([168]). Si Marie-Galante dispose d’un petit aérodrome, aucune compagnie commerciale ne le dessert ; pour les élus rencontrés, une délégation de service public pourrait permettre de créer un tel service, comme l’envisageait le rapport sénatorial sur la continuité territoriale ([169]). Une telle procédure existe dans la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon pour desservir, au départ de Saint-Pierre, la petite commune insulaire de Miquelon-Langlade (630 habitants) : pourquoi ne pas la mettre en place pour une île de 10 000 habitants ?

Ces surcoûts, qui affectent l’ensemble de la population, sont également supportés par les collectivités territoriales. En conséquence, les auditionnés estiment que les communes en situation de double-insularité devraient pouvoir bénéficier d’une majoration de leur dotation globale de fonctionnement (DGF). À Capesterre, la DGF n’a pas augmenté et pâtit de la baisse de la population, selon les élus rencontrés.

2. Le fléau des sargasses

La commune de Capesterre de Marie-Galante fait en outre face au problème des sargasses, ces algues brunes toxiques dérivantes qui sous l’effet du dérèglement climatique, se multiplient ces dernières années et s’échouent sur les îles antillaises, Marie-Galante, qui reçoit en moyenne 40 % du volume échoué sur les îles de Guadeloupe, en assure la collecte, le transport et le stockage, pour un coût total de 2,8 millions d’euros entre 2019 et 2023 ([170]). Les élus soulignent en effet que le ramassage des sargasses, qui ne sont pas reconnues comme déchet au sens de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement, relève des pouvoirs de police du maire – donc des finances de la commune, bien que plusieurs dispositifs d’aide existent, notamment sous la forme de « Plans sargasses » ([171]) – et non de la CCMG ([172]), alors même que Capesterre est la seule commune de l’île concernée ([173]).

Or, les nuisances causées par les sargasses poussent certains habitants à déménager dans les deux autres communes. Ces algues ont « tué l’économie de Capesterre », déplorent les auditionnés.

3. Le besoin de renforcer l’autonomie décisionnaire et financière

Devant cette situation particulière de double-insularité, source de difficultés multifactorielles, le besoin d’adaptation des normes et de relocalisation des décisions est, pour les auditionnés, encore plus criant. Ils évoquent, par exemple, un projet de placement en zone naturelle protégée, par la préfecture, d’un secteur de la commune pourtant habité. Ils s’interrogent, encore, sur l’interdiction d’utiliser l’eau de pluie pour alimenter les douches du stade, procédé pourtant en usage chez un grand nombre de particuliers. Cette question se pose également à l’égard des collectivités guadeloupéennes : les auditionnés estiment ainsi que les demandes de réfection d’une route auprès du conseil départemental prennent trop de temps.

Ils appellent donc à une plus grande capacité de prise de décisions à l’échelle de Marie-Galante, notamment par le biais d’une « communauté de communes forte », qui permettrait aux Marie-Galantais de « gérer leurs affaires ». Ils soulignent notamment l’importance, à chaque échelle, de disposer des ressources financières suffisantes, via une autonomie, voire une fiscalité propre.

S’ils ne revendiquent néanmoins aucun statut particulier pour Marie-Galante, les interlocuteurs ont néanmoins tenu à rappeler que cette île fut, de 1792 à 1794, un territoire indépendant.

Il est à noter que le projet d’évolution institutionnelle adopté par le Congrès du 12 juin 2024 impose que le mode d’élection des membres de la future assemblée délibérante assure, en particulier, la représentation « [d]es îles du Sud, dont les problématiques particulières nécessitent une prise en compte spécifique ». Cette formulation est toutefois moins spécifique que celle que contenait la résolution adoptée par le congrès des élus du 20 décembre 2019, qui prévoyait la définition d’ « une organisation territoriale spécifique […] pour les îles du sud ».

B. Un trop grand nombre d’intercommunalités ?

1. Une coopération intercommunale indispensable mais inadaptée

Dans le rapport préparant le congrès de juin 2023, la commission ad hoc critiquait une « organisation intercommunale ne contribuant pas suffisamment à l’efficacité et à la lisibilité des politiques publiques ».

C’est pourquoi la résolution n° 3 relative à l’architecture de la nouvelle collectivité unique, adoptée par le congrès le 12 juin 2024, prévoit « une rationalisation de l'organisation intercommunale », effectuée « après une concertation approfondie avec les communes et les EPCI ».

En effet, la Guadeloupe compte six établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), pour seulement trente-deux communes depuis le changement de statut de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Ainsi, même en excluant la communauté de communes de Marie-Galante, les cinq autres établissements publics de coopération intercommunale guadeloupéens – des communautés d’agglomérations – sont très largement en-deçà des moyennes nationales en termes de population et de nombre de communes :

Source (pour les moyennes nationales) : INSEE, Chantal Brutel, « Des communautés de communes rurales aux métropoles urbaines : la grande diversité des EPCI à fiscalité propre en France », INSEE focus n° 286, 17 janvier 2023.

De plus, le rattachement de la Désirade, d’une part, et des Saintes, d’autre part, à des communautés d’agglomération de la Guadeloupe « continentale » interroge, notamment au regard de la capacité de ces EPCI à mettre en œuvre leurs compétences dans ces territoires.

La création d’un EPCI a pour objectif « d’offrir un cadre juridique à la coopération entre plusieurs communes qui ont intérêt à se regrouper » pour « résoudre les problèmes généraux d’administration territoriale » à travers une « mutualisation des services » ([174]). Il n’est pas certain que ce but puisse être atteint lorsque ces structures regroupent aussi peu de communes. A fortiori, on peut douter que, dans un tel cas de figure, les économies induites par la mutualisation permettent de compenser les surcoûts résultant de la création des structures et institutions intercommunales.

2. La nécessité de revoir la carte des intercommunalités

Cela n’est pas sans conséquence, au regard, notamment, des compétences obligatoires des communautés d’agglomération : développement économique, promotion du tourisme, politique de la ville, collecte et traitement des ordures ménagères, etc ([175]).

Dans ses trois derniers rapports consacrés à des intercommunalités, la chambre régionale des comptes de Guadeloupe émet en outre des constats sévères en termes de finances, de gestion, de fiabilité juridique et d’exercice des compétences des EPCI, qu’il s’agisse de la communauté d'agglomération Cap Excellence ([176]), de la communauté d'agglomération Grand Sud-Caraïbe ([177]) ou de la communauté d'agglomération Nord-Basse Terre ([178]). Dans ce dernier rapport, la chambre va jusqu’à conclure que l’EPCI contrôlé « constitue une strate d’administration supplémentaire sans valeur ajoutée ».

À la lumière de ces constats, il semble effectivement urgent d’engager une réforme approfondie de l’intercommunalité en Guadeloupe, afin de concilier efficacité et efficience dans l’exercice, par ces collectivités, de leurs compétences.

Les maires seraient favorables à une telle réforme, indique le préfet Xavier Lefort. Le président de la région Guadeloupe Ary Chalus est lui aussi en faveur d’une telle « modernisation » de la carte des EPCI.

La question du nombre d’EPCI ne doit toutefois pas occulter celle de l’aménagement du territoire et des déséquilibres qu’il engendre. En effet, la Communauté d’agglomération Cap Excellence, qui regroupe les communes de Pointe-à-Pitre, des Abymes et de Baie-Mahault, abrite le principal port, l’aéroport, l’université, et les principaux commerces et industries sur le site de Jarry.

C. Pénurie d’eau et insécurité : des crises récurrentes

1. L’approvisionnement en eau n’est pas complètement sécurisé

La Guadeloupe fait face à une crise récurrente de l’eau, marquée par des coupures et des contaminations fréquentes. Ainsi, le 4 avril 2023, le syndicat mixte de gestion de l’eau et de l’assainissement de Guadeloupe (SMGEAG), syndicat unique de gestion de l’eau dans l’archipel, a averti que l’eau du robinet était, pour la troisième fois en six mois, impropre à la consommation « en raison de non-conformités microbiologiques » dans trois quartiers de la commune du Moule. ([179])

Au printemps 2024, ce sont des actes de malveillance qui ont privé d’eau jusqu'à 130 000 foyers pendant plus de dix-sept jours ([180]). De telles coupures nécessitent souvent la mise en place de « tours d’eau », c’est-à-dire de coupures programmées de l'approvisionnement en eau dans certaines zones pour rationner la ressource disponible.

Confronté au défi de la rénovation d’un réseau de canalisations vieillissant, le SMGEAG est en première ligne. Selon le préfet de la Guadeloupe, Xavier Lefort, il lui revient en effet de « rattraper trente à quarante ans de non-investissement » ([181]).

Toutefois, malgré un programme pluriannuel d'investissements de 317 millions d'euros, le syndicat n’a, selon le préfet, « pas encore atteint sa stabilité financière » ([182]). En effet, le SMGEAG connaît, depuis 2021, un déficit structurel ayant nécessité la signature d’un contrat d’accompagnement renforcé avec l’État. Il s’agit d’une aide transitoire « subordonnée à des efforts de gestion, en recettes comme en dépenses, et à des mesures de redressement pour que le SMGEAG soit en capacité, à terme, d'assumer de manière autonome ses missions » ([183]).

Néanmoins, un audit commandé par l’État en janvier 2024 a mis en lumière « des défaillances nécessitant des actions correctives immédiates », lesquelles n’ont pas été mises en œuvre ([184]).

Ainsi, sur la base d’un rapport du 2 août 2024 révélant « des écarts importants et des lacunes majeures dans la tenue des comptes » du SMGEAG ainsi qu’un manque de 48,7 millions d’euros dans ses caisses, le préfet a suspendu les versements des aides de l’État au syndicat ([185]). Néanmoins, suite à des « explications satisfaisantes données par le syndicat sur les écarts constatés entre la comptabilité et la situation bancaire », un versement de 3 millions d’euros a été effectué le 8 octobre 2024 ([186]). Le 15 octobre 2024, Jean-Louis Francisque, président du SMGEAG, a présenté sa démission ([187]).

2. Une insécurité inquiétante

Le déplacement des rapporteurs en Guadeloupe s’est déroulé dans un contexte sécuritaire particulier.

En effet, le 17 avril 2024, Gérald Darmanin, alors ministre de l’intérieur et des outre-mer, a annoncé la mise en place pour un mois, par le préfet, d’un couvre-feu pour les mineurs, en vigueur entre 20 heures et 5 heures du matin dans certains quartiers des communes de Pointe-à-Pitre et des Abymes. L’objectif de cette mesure était d’endiguer la forte hausse de la délinquance : entre 2023 et 2024, selon les chiffres cités dans l’arrêté préfectoral ([188]), le nombre d’actes de délinquance commis par des mineurs à Pointe-à-Pitre a augmenté de 53 %, avec une recrudescence particulière des infractions liées au port et à la détention d’armes, aux vols avec violence, ainsi qu'à la vente et à l’usage de stupéfiants ([189]).

Si ce couvre-feu, prolongé d’un mois, n’est resté en vigueur que jusqu’en juin, le phénomène de la grande délinquance n’en est pas moins global : entre le 1er janvier et le 12 mai 2024, la préfecture a recensé 14 homicides et 51 tentatives d'homicide, contre respectivement 9 et 38 durant la même période en 2023 ([190]).

Dans un contexte de violences urbaines, un nouveau couvre-feu pour les mineurs a été mis en place, durant quelques jours, fin septembre 2024 ([191]). Fin octobre, dans un contexte d’importants dysfonctionnements du réseau électrique et de nouveaux troubles, il en a été de même, durant plusieurs nuits, pour l’ensemble des Guadeloupéens ([192]).

quatrième partie : Saint-Martin et Saint-Barthélemy

Bien que les deux îles constituent deux collectivités bien différentes, les rapporteurs ont décidé de les traiter dans une même partie en raison de leur histoire commune et de leur émancipation simultanée à l’égard de la Guadeloupe. Les différences statutaires font, bien sûr, l’objet de développements différenciés.

I. La trajectoire historique de ces deux îles

La première présence française dans les îles du nord de la Guadeloupe remonte au XVIIème siècle. Si cette ancienneté peut faire de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy des « vieilles colonies », leurs histoires particulières ainsi que leur isolement les placent dans une catégorie qui leur est propre.

A. Les débuts de la colonisation aux Îles du nord

Durant les quatre siècles qui séparent leurs découvertes par Christophe Colomb et leurs rattachements à la France, les deux îles ont connu l’instabilité caractéristique des colonies des Antilles, entre changements successifs de souveraineté et isolement insulaire.

1. Saint-Martin : une île pour deux projets de colonisation

Bien avant les premiers voyages européens vers l’Amérique, « Soualiga » était une île ponctuellement visitée par les populations Taïnos et Arawaks pour ses salines. À partir de 1493, l’île prit le nom de Saint-Martin pour les Occidentaux. Dès lors, et pendant deux siècles, elle devint une escale pour les marins et flibustiers sillonnant la mer des Caraïbes.

Les premiers projets de colonisation de l’île prennent forme vers 1640, lorsque des paysans français quittent la colonie voisine de Saint-Christophe à la recherche de terres cultivables à Saint-Martin. En parallèle, des Hollandais s’installent aussi sur l’île pour en faire un lieu de production et de transit du sel destiné à leur métropole et à la Nouvelle-Amsterdam, future New-York.

Face à ce processus de colonisation informel, l’Espagne, qui dispose d’une souveraineté de principe sur l’île depuis sa découverte par Christophe Colomb, décide d’en reprendre le contrôle en expulsant les colons non-espagnols. Cependant, cette reprise en main ne dure qu’un temps, car en 1648, face au manque de moyens et d’intérêts, les Espagnols quittent l’île après y avoir rasé et brûlé toutes les installations.

L’année 1648 marque donc le départ des Espagnols, mais aussi le retour des anciens colons français et hollandais. Cette même année, le traité de Concordia, signé par les nouveaux occupants, entérine le partage de l’île. Selon la légende, le tracé de la frontière aurait été déterminé par une course à pied, le point de rencontre des deux coureurs, partis chacun d’un des deux côtés de l’île, déterminant la portion accordée à chacune des deux nations. Ainsi, cet accord, toujours en vigueur aujourd’hui, a accordé à la France les deux tiers nord de l’île, où se trouvent les terres cultivables, tandis que le tiers sud, avec ses baies salines, est revenu au Royaume des Pays-Bas.

Malgré la signature de cet accord, Saint-Martin a changé à plusieurs reprises de souveraineté au gré des guerres incessantes entre puissances européennes. C’est finalement en 1816 que la partie nord de l’île a été définitivement rendue à la France, qui, compte tenu de la faiblesse de la superficie et de la population, n’en a pas fait une colonie de plein exercice mais a préféré la rattacher à la colonie de la Guadeloupe, dont elle est dès-lors devenue l’une des deux « îles du nord ».

L’île de Saint-Martin, partagée en deux pays

2. La souveraineté suédoise sur Saint-Barthélemy

L’île de Ouanalao fut renommée Saint-Barthélemy par Christophe Colomb après sa découverte en 1493. La première occupation durable de cette île, initialement jugée infertile et inhospitalière, ne fut initiée par le pouvoir royal français qu’un siècle et demi plus tard, lorsque des colons français se sont durablement installés en deux vagues, en 1648 puis en 1669.

Mais l’histoire de cette île a été mouvementée : en deux cents ans, Saint-Barthélemy est passée successivement sous la souveraineté de la Compagnie des Indes occidentales, du Royaume de France, de l’Ordre de Malte, de la couronne suédoise, pour finalement revenir dans le giron de la République française en 1878.

C’est lors de la période suédoise, entre 1784 et 1878, que l’île connut son premier véritable essor économique. Épargné par les conflits franco-anglais, le port de Saint-Barthélemy fut déclaré port franc par les Suédois, c’est-à-dire exempt des droits de douane et de la taxation. L’essor des échanges commerciaux, favorisé par une période de paix relative, permit à Gustavia de s’imposer comme un centre économique majeur des Antilles. Des compagnies marchandes de toutes nationalités y établirent leur base, et des navires sous pavillons divers y transitaient régulièrement.

Carte routière de l’île de Saint-Barthélemy

Cependant, à partir des années 1820 et du retour de la paix, les flux commerciaux se tarirent à Gustavia, qui ne disposait ni d’arrière-pays, ni de production à exporter. Saint-Barthélemy s’endetta vis-à-vis de sa métropole, le développement d’autres ports plus attractifs entraînant le déclin progressif du commerce sur l’île, jusqu’à une quasi-disparition des échanges en 1875.

Ainsi, d’un commun accord et après consultation des habitants de l’île, le Royaume de Suède rétrocéda Saint-Barthélemy à la IIIème République française en échange d’une compensation financière.

B. La double insularité au sein de l’empire colonial français

Malgré leurs rattachements définitifs à la France, l’abolition de l’esclavage et la fin du système économique colonial firent plonger les deux « îles du nord de la Guadeloupe » dans une morosité économique aggravée par leur situation de double insularité.

1. La fin de l’économie de plantation à Saint-Martin

Depuis l’installation des colons français au milieu du XVIIIème siècle, l’économie de Saint-Martin s’était orientée vers la production de tabac, d’indigo et de sucre, à l’instar des autres colonies de la région. Ces productions augmentèrent nettement à partir des années 1750, avec l’arrivée massive d’esclaves.

L’abolition de l’esclavage, en 1848, sonna le glas de ce modèle économique colonial dans les Antilles françaises. Saint-Martin ne fit pas exception et l’île se transforma progressivement en une société agraire traditionnelle. Le panorama de Saint-Martin décrit par André-Louis Sanguin dans son ouvrage sur la mutation de l’île est le plus complet :

« Jusqu'au début des années soixante (1960), la majorité de la population saint-martinoise était constituée de petits agriculteurs, souvent dans la gêne, se consacrant aux cultures vivrières sur des lopins dénommés “jardins”. Les fonds étaient occupés par les anciens grands domaines sucriers reconvertis à l'élevage. Le bétail pâturait dans de grandes parcelles clôturées de murettes de pierre. Quelques dizaines d'actifs étaient employés dans les salines ou pratiquaient la pêche artisanale. » ([193])

2. Saint-Barthélemy une île infertile et isolée

Loin de redynamiser économiquement l’île, le rattachement définitif de Saint-Barthélemy à la République plaça le territoire dans une situation de « double périphérie », à l’égard de la métropole et de la Guadeloupe, phénomène subi jusqu’aux années 1950.

Située à plus de 6 000 kilomètres de Paris, Saint-Barthélemy (24 km²) devint naturellement une périphérie de l’immense empire colonial français. La nouvelle commune fut rattachée à la Guadeloupe, distante de 200 kilomètres, et séparée par les îles britanniques d’Antigua, de Saint-Kitts et de Montserrat.

Ainsi, bien que faisant officiellement partie intégrante de la France, l’île se retrouva dans une double insularité, à la marge de l’empire colonial, mais également à celle de la Guadeloupe.

En 1950, il fallait, par exemple, compter 20 heures de bateau depuis la Guadeloupe pour rejoindre Gustavia. Durant cette période antérieure au développement de l’aviation, l’île de Saint-Barthélemy était une enclave française au milieu des Caraïbes anglo-saxonnes, où la majorité des habitants vivaient grâce à l’agriculture de subsistance et à la pêche. Signe de cette austérité, le solde migratoire de l’île est resté négatif jusqu’au début des années 1970, les Saint-Barths préférant s’exiler vers les îles voisines ou aux États-Unis.

C. Le tournant de l’essor du tourisme

Plus que l’intégration à la France, c’est l’émergence du tourisme qui dynamisa l’économie des deux îles au tournant des années soixante. Cet essor façonna leurs l’identités et marqua leurs différences avec les autres territoires d’outre-mer.

1. De l’isolement à la destination de luxe, l’explosion de l’économie touristique à Saint-Barthélemy

C’est à partir de l’arrivée des premiers avions sur l’île, au début des années 1960, que Saint-Barthélemy s’est progressivement spécialisée vers un tourisme de luxe, à quelques heures de la Floride et des Bahamas, par opposition à la Guadeloupe et à la Martinique qui s’orientaient vers une clientèle plus populaire.

Signe de ce second essor économique, en l’espace de trente ans, les villégiatures de luxe et les hôtels cinq étoiles se sont multipliés. Ainsi, entre 1963 et 1980, le nombre de touristes visitant Saint-Barthélemy est passé d’une centaine à 330 000 par an ([194]), malgré la politique de l’île visant à limiter la quantité de touristes accueillis au profit d’une « qualité » sonnante et trébuchante.

C’est au cours de cette période que l’île a développé une identité unique, distincte des autres territoires ultramarins français, qui a fait de Saint-Barthélemy, en trois décennies, une enclave mondialisée et un haut lieu touristique pour les élites. Mais si Saint-Barthélemy a acquis la réputation d’être une « île de milliardaires », il ne faut pas oublier, comme le souligne Xavier Lédée, le président de la collectivité, que « cette expression est probablement vraie pour les touristes qui y séjournent, mais pas pour ceux qui y vivent à l’année et qui y travaillent, souvent pour accueillir les touristes, justement ».

2. L’apparition d’un tourisme plus massif à Saint-Martin

À l’image de Saint-Barthélemy, c’est une « révolution touristique et résidentielle » qui fit sortir Saint-Martin de sa morosité économique. Le désenclavement déclenché par l’aviation et l’adoption de la loi Pons en 1980, qui permit d’instaurer sur l’île un régime fiscal avantageux, permirent le développement du tourisme. Contrairement à Saint-Barthélemy, Saint-Martin abandonna le statut de destination de luxe dans les années 1960 et 1970 pour le remplacer par celui de station balnéaire intermédiaire, certes plus chère que la populaire Guadeloupe, mais quand même plus accessible que sa voisine Saint-Barthélemy. L’apogée de cette économie touristique fut atteint en 2014, lorsque l’île accueillit 2,7 millions de visiteurs ([195]).

L’importance du tourisme pour l’économie saint-martinoise permet de mieux comprendre l’ampleur du drame provoqué par le passage de l’ouragan Irma en 2017. En quelques heures, cet ouragan de catégorie 5 détruisit 30 % des bâtiments de l’île et en endommagea 95 %, causant la mort de 13 personnes. Les dégâts furent estimés à 4 milliards d’euros ([196]).

L’ouragan entraîna une rupture complète des liaisons commerciales pendant plusieurs mois et une chute drastique des capacités d’hébergement. Alors que l’île avait accueilli 325 000 touristes nord-américains en 2016, ce chiffre tomba à 70 000 lors de la première année post-Irma.

II. Parcours de l’adoption d’un nouveau statut

L’initiative ayant abouti à l’adoption d’un nouveau statut pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin prend ses origines dans les trajectoires historiques et la position géographique singulière des deux îles. L’essor du tourisme accentua cette distinction avec la Guadeloupe et aboutit, au tournant des années 1980 et 1990, à l’émergence de projets autonomistes.

A. L’échec d’un premier projet d’évolution statutaire

1. L’initiative des élus locaux de Saint-Barthélemy et de la Guadeloupe

La première élection de Bruno Magras à la mairie de Saint-Barthélemy, en 1995, marque le début du projet d’évolution statutaire qui aboutira plus de vingt ans plus tard. Dès sa campagne électorale, le nouveau maire érigea l’adoption d’un nouveau statut pour Saint-Barthélemy comme une priorité. Ce ne fut donc pas une surprise lorsque, en octobre 1996, le Conseil général de Guadeloupe, présidé par Mme Lucette Michaux-Chevry, se prononça favorablement sur le projet d’évolution statutaire déposé par le Conseil communal de Saint-Barthélemy.

Le 4 décembre 1996, le président de la Commission des Lois de l’Assemblée nationale, M. Pierre Mazeaud, proposa d’introduire cette réforme en amendant le projet de loi en cours sur la fonction publique à Mayotte. Malgré des interrogations sur le lien avec le sujet du texte amendé, celui-ci fut complété par deux articles additionnels et adopté par l’Assemblée nationale en première lecture. En deuxième lecture, ces deux articles furent néanmoins supprimés par le Sénat, qui ne s’estimait pas assez informé, le 19 décembre 1996. ([197])

2. L’arrêt du projet après la dissolution d’avril 1997

Il appartenait donc à l’Assemblée nationale, si elle le souhaitait, de rétablir ces deux articles. Cependant, la dissolution de l’Assemblée nationale prononcée par le président Jacques Chirac en avril 1997 mit ce projet de loi en suspens, et l’arrivée de Lionel Jospin à Matignon marqua un coup d’arrêt dans le processus d’évolution statutaire. Considérant celui-ci comme anticonstitutionnel, le premier ministre s’y opposa et ne donna pas suite aux initiatives parlementaires entamées lors de la précédente législature.

Malgré ce blocage consécutif à la cohabitation, les élus parlementaires de la quatrième circonscription de Guadeloupe (qui englobait les deux îles du Nord) ne perdirent pas espoir et entreprirent de déposer un nouveau projet de loi en 1998. En parallèle de cette entreprise, la commune de Saint-Barthélemy confia à Nicolas Baverez, économiste et essayiste aux positions libérales et réformatrices et auteur de l’ouvrage Les Trente Piteuses, la rédaction d’un rapport défendant le projet d’autonomie.

B. L’accession au statut de collectivité d’outre mer

1. La réforme constitutionnelle de 2003

C’est la réélection de Jacques Chirac et l’apparition d’une majorité de droite à l’Assemblée en 2002 qui permirent de relancer la marche de Saint-Barthélemy et Saint-Martin vers l’autonomie. La réforme constitutionnelle de 2003, au travers des articles 72-3, 72-4, 73 et 74, ouvrit la voie à l’adoption d’un nouveau statut pour les territoires d’outre-mer. « S’il avait vocation à permettre la transformation de Mayotte en département d’outre-mer, ce texte était aussi une réponse au problème spécifique de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. » ([198])

2. Un projet d’évolution statutaire largement soutenu par la population

Ainsi, avant même que la modification de la Constitution soit entérinée, les communes de Saint-Barthélemy et Saint-Martin déposèrent leurs projets d’évolution statutaire respectifs en y faisant référence. Selon les dispositions du nouvel article 72-4, le consentement des électeurs des collectivités visées était nécessaire. En conséquence, le 7 décembre 2003, les Saint-Barths et les Saint-Martinois se rendirent aux urnes, et deux larges majorités se prononcèrent en faveur des projets d’évolution statutaire.

III. Cadres institutionnels et juridiques

La loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer ([199]) institua deux nouvelles collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution et dotées de l’autonomie, constituées, pour la première fois, par démembrement d’un territoire d’outre-mer. L’accès à ce nouveau statut permettait désormais aux deux îles de bénéficier d’un fort degré d’autonomie et de se doter de nouvelles institutions.

A. Des institutions très similaires dans les deux nouvelles collectivités

Les institutions des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été mises en place à l’été 2007. Les deux cadres institutionnels adoptés sont très similaires et proches du système départemental courant. Sur ce modèle, chaque île dispose d’un conseil territorial, d’un président du conseil, assisté par un conseil exécutif et d’un conseil économique, social et culturel (au rôle consultatif). L’unique particularité, pour Saint-Martin, est l’existence de conseils de quartier, dont le rôle est consultatif.

Sur chacune des deux îles, le conseil territorial joue le rôle d’assemblée délibérante. À Saint-Barthélemy, ce conseil est composé de 19 membres, tandis que celui de Saint-Martin en compte 23, tous élus lors d’un scrutin de liste à deux tours au sein d’une circonscription unique. Le champ de compétence de ces conseils territoriaux est celui dévolu aux municipalités, ainsi qu’aux conseils généraux et régionaux de Guadeloupe.

Ce nouveau statut permet également aux collectivités de légiférer à la place de l’État dans le cadre des transferts de compétences prévus par la loi organique.

Le pouvoir exécutif de la collectivité est exercé par le président du conseil, qui est élu par les membres et a pour rôle de préparer et d’exécuter ses délibérations. Dans l’exercice de ce pouvoir exécutif, le président est assisté par un conseil exécutif composé de quatre vice-présidents et de deux conseillers.

Les deux îles disposent également d’un conseil économique, social et culturel (CESC). Ce conseil, ayant un rôle consultatif, comprend des acteurs et des représentants de la scène socio-économique et culturelle locale, choisis pour leurs compétences et leurs qualifications. Ces CESC sont souvent consultés avant les grands projets.

B. Une représentation parlementaire définie par la démographie et les spécificités territoriales

Depuis 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy sont représentés au Parlement par un député unique et par deux sénateurs siégeant pour leurs collectivités respectives. Ce choix de représentation, arrêté par le Conseil d’État et le gouvernement, s’explique par le respect de l’équilibre démographique, qui ne justifie pas la création de deux sièges à l’Assemblée nationale. La représentation sénatoriale de chaque île est justifiée quant à elle par l’article 24 de la Constitution, qui « pose le principe de la représentation spécifique des collectivités territoriales de la République au Sénat » ([200]).

C. Les conditions d’application des normes et les statuts de ces territoires dans l’Union européenne

1. Un principe d’identité législative tempéré par quelques compétences propres

Au terme de leurs statuts organiques, Saint-Martin et Saint-Barthélemy relèvent très largement, malgré leur statut de COM de l’article 74 de la Constitution, du régime de l’identité législative : les dispositions législatives et réglementaires y sont applicables de plein droit, la plupart du temps sans qu’une mention expresse ne soit nécessaire, sauf en matière d’entrée et de séjour des étrangers et de droit d’asile ([201]). Dans ces deux domaines, l’État ne peut fixer des règles que sur mention expresse et après consultation du conseil exécutif du territoire concerné.

Cette compétence, néanmoins, n’est pas transférée aux collectivités. Certaines compétences, relevant en droit commun de l’État, ont, au contraire, fait l’objet d’un véritable transfert à ces deux collectivités :

Source : Pierre-Olivier Caille, JurisClasseur Administratif, Fasc. 130-60 : Collectivités d’outre-mer. – Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint Pierre-et-Miquelon.

2. Deux choix de statuts différents au sein de l’UE

La question du statut des deux nouvelles collectivités au sein de l’Union européenne est rapidement devenue centrale, dans la mesure où elle définit le degré d’application des normes à l’échelle communautaire. En 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont obtenu le statut de région ultrapériphérique. Rapidement, les élus de Saint-Barthélemy ont exprimé le souhait d’accéder au statut de Pays et territoire d’outre-mer (PTOM), celui-ci permettant le maintien du droit de quai tout en facilitant les échanges avec les pays d’Amérique du Nord. Saint-Barthélemy accéda à ce statut en 2012.

De son côté, Saint-Martin a préféré conserver le statut de RUP, afin de continuer à bénéficier des fonds structurels européens. Ce choix a été fait au prix du maintien des normes européennes, qui peuvent constituer une contrainte pour l’attractivité de la collectivité face à la partie néerlandaise de l’île, placée, elle, sous le statut de PTOM ([202]).

IV. Poursuivre l’émancipation administrative à l’égard de la Guadeloupe

A. Le transfert inachevé des services de l’État

Lors du passage de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au statut de collectivité d’outre-mer, les compétences de la région de la Guadeloupe leur ont été transférées. Néanmoins, la plupart des services de l’État sont demeurés en Guadeloupe, en attendant l’acquisition des moyens humains nécessaires à la mise en place d’administrations compétentes. Ainsi, le préfet de Guadeloupe reste le représentant de l’État à Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Il continue d’assurer l’accès aux services des administrations civiles de l’État et conserve également l’exercice de compétences sur les collectivités au titre du « besoin » et des « exigences spécifiques et techniques ». Toutefois, ses pouvoirs sont partagés avec un préfet délégué, installé depuis 2007 à Saint-Martin, dans le bourg de Marigot.

Aujourd’hui, la poursuite de l’émancipation vis-à-vis de la Guadeloupe fait consensus parmi les élus de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy. Compte tenu de leurs différences par rapport à la Guadeloupe et de leurs spécificités, le député des deux îles, Frantz Gumbs, considère ainsi que « cette démarche [d’émancipation] va dans le sens de l’Histoire ». Xavier Lédée, président de la Collectivité de Saint-Barthélemy, affirme quant à lui que « l’action déconcentrée de l’État à Saint-Barthélemy, avec souvent un transit par la Guadeloupe, n’est pas adaptée. (…) Incidemment, le terme d’Îles du Nord n’a plus de sens depuis que Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont été détachées de la Guadeloupe. »

B. Une FUTURE PRÉFECTURE DE PLEIN EXERCICE

1. Un besoin mis en exergue par le passage d’Irma

Peu après l’accession de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy au statut de collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution, la création d’une préfecture de plein exercice est devenue une revendication des élus locaux. En effet, la distance séparant les deux îles de la Guadeloupe, leurs particularités et le besoin de rapprocher les services de l’État des concitoyens ont été avancés pour justifier cette évolution.

Le passage de l’ouragan Irma en 2017, qui a détruit l’hôtel de la préfecture de Marigot, a renforcé les arguments des défenseurs de cette transformation. En effet, les bilans humains et matériels ont mis en lumière la nécessité pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy de se préparer à ce type d’événements et de pouvoir offrir une réponse rapide et adaptée aux catastrophes.

La préfecture joue un rôle central dans ce dispositif, en tant que garante de la sécurité civile, avec pour mission la prévention, la protection des biens et des personnes en cas de crise, ainsi que la coordination des secours et des forces de sécurité lors de sinistres.

Pour le président du Conseil de Saint-Martin, Louis Mussington, interrogé sur la question en 2022, « l’ouragan Irma a révélé une sous-administration du territoire par l’État, qui a réagi en construisant une cité administrative. La création d’une préfecture de plein exercice s’avère désormais indispensable, le ministre Gérald Darmanin ayant lui-même pu constater cette nécessité. »Au-delà de la gestion de crise, la garantie de la sûreté au quotidien est aussi une mission préfectorale. Sur ce point, la situation sécuritaire saint-martinoise suffirait à montrer les limites de l’actuelle préfecture déléguée. En 2020, la collectivité de Saint-Martin arrivait troisième, après Paris et Bobigny, dans le classement des villes où le risque d'être victime d'un crime ou d'un délit était le plus élevé ([203]).

2. Le processus en cours de mise en place d’une préfecture à Marigot

À la suite des demandes répétées des élus de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, le projet de transformation de la préfecture déléguée en préfecture de plein exercice a été annoncé courant 2023. Le préfet délégué, Vincent Berton, a souligné :

« Une préfecture de plein exercice sera mise en place pour les deux collectivités, à Saint-Martin, renforçant ainsi la capacité de décision locale tout en consolidant la décentralisation. Cela répond à une demande des élus et permettra une meilleure coordination avec l’État, offrant sur place une représentation de l’État dotée d’une plus grande capacité de décision et d’une réactivité accrue, avec des moyens renforcés. »

Signe de l’avancement du projet, le ministre chargé des outre-mer, François-Noël Buffet, lors de son audition par la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale, le 31 octobre 2024, a fait le point sur l’état du projet :

« La création d’une préfecture de plein exercice à Saint-Martin est en bonne voie. Le décret est actuellement examiné par le Conseil d'État, après que les modifications des décrets d'organisation des services de l'État ont été présentées en conseil supérieur des préfectures en septembre dernier. »

C. L’INSTALLATION D’UN TRIBUNAL JUDICIAIRE

1. Une dépendance aux juridictions guadeloupéennes

Si la préfecture de plein exercice est la première demande des élus pour poursuivre l’émancipation vis-à-vis de la Guadeloupe, la décentralisation du système de justice est également un objectif important. Ce constat est partagé par Vincent Berton : « le manque d’efficacité concerne aussi d’autres services de l’État – l’ARS, le rectorat, les finances publiques et les tribunaux – encore basés en Guadeloupe. »

Jusqu’à présent, Saint-Martin et Saint-Barthélemy relevaient d’une chambre détachée. Cette chambre est un démembrement du tribunal de première instance de Basse-Terre, ne constituant pas une juridiction à part entière. Elle est compétente pour les affaires civiles d’une valeur inférieure à 5 000 euros et pour les affaires pénales n’impliquant ni détention provisoire ni délais supplémentaires. Tous les procès en appel et ceux relevant de la cour d’assises se tiennent en Guadeloupe, tout comme ceux du tribunal de commerce et du conseil des Prud’hommes. Le tribunal administratif de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy est indépendant de celui de Guadeloupe, mais ce sont des magistrats rattachés au tribunal de Guadeloupe qui se déplacent deux fois par an pour siéger à Saint-Martin.

Les élus, à l’instar du député Frantz Gumbs, ont demandé la transformation de cette chambre détachée en tribunal judiciaire, une évolution impliquant la construction d’une maison d’arrêt, d’autant plus justifiée que la prison de Baie-Mahault, en Guadeloupe, souffre d’une surpopulation carcérale avec un taux d’occupation de 188 %.

Cette dépendance aux juridictions guadeloupéennes surchargées a également suscité la réaction de Xavier Lédée, président du conseil territorial de Saint-Barthélemy, qui a déclaré que la surpopulation carcérale de Baie-Mahault, dont dépend Saint-Barthélemy, représentait un point critique pour la sécurité locale.

2. La transformation du tribunal de proximité de Saint-Martin en tribunal judiciaire

Comme pour la préfecture de plein exercice, des réformes judiciaires répondant aux demandes des élus ont été initiées par l’État. En 2019, Nicole Belloubet, alors garde des Sceaux, avait inauguré la Chambre détachée de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin du tribunal de grande instance de Basse-Terre. Avant cette date, les deux îles étaient totalement rattachées au tribunal de Basse-Terre.

Dans la continuité de cette émancipation, François-Noël Buffet rapportait aux membres de la délégation aux outre-mer de l’Assemblée l’état d’avancement du projet de tribunal judiciaire : « le premier président de la cour d'appel de Basse-Terre a proposé au garde des Sceaux la création d’un tribunal judiciaire à Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui pourrait voir le jour en 2026 ».

D. LA DEMANDE DE DÉCONCENTRATION DES SERVICES DE SANTÉ ET DU RECTORAT

1. D’autres demandes d’émancipation...

Comme pour la justice et la préfecture, la santé et l’éducation font partie des services de l’État que Saint-Martin et Saint-Barthélemy souhaitent rapprocher de leurs territoires. Ainsi, les élus locaux et parlementaires des deux îles remettent souvent en question la pertinence de leur rattachement au rectorat et à l’agence régionale de santé (ARS) de Guadeloupe.

Le préfet Berton a évoqué les préoccupations des membres du conseil territorial de Saint-Barthélemy concernant la déconcentration du système de santé :

« Les élus de Saint-Barthélemy souhaitent être davantage associés aux questions de santé, en raison de leur isolement géographique et des attentes de la clientèle touristique américaine. La création d'une agence territoriale de santé co-administrée pourrait être une solution. »

En ce qui concerne l’éducation, les présidents Xavier Lédée et Louis Mussington partagent le même constat : alors que les deux territoires sont très différents, ils continuent à dépendre du rectorat de la Guadeloupe, avec un vice-recteur pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy, ce qui entraîne des difficultés pour les chefs d’établissements.

À Saint-Martin, où les résultats scolaires sont bien inférieurs à ceux de la Guadeloupe, en raison notamment du plurilinguisme, Louis Mussington souhaite l’adoption de mesures adaptées à son territoire, en envisageant par exemple des expérimentations en matière de bilinguisme dans l’enseignement.

2. …pour l’instant sans réponses

Les demandes de création d’un rectorat et d’une ARS indépendants pour Saint-Martin et Saint-Barthélemy restent pour l’instant sans réponse de la part de l’État.

À la question de Frantz Gumbs sur la poursuite de la « démarche de déconcentration », François-Noël Buffet a précisé qu’« aucune décision n’a été prise à ce stade concernant la création d’un rectorat ou d’une ARS indépendants ».

V. depuiS 2007, DES SOUHAITS D’ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES PROPRES À CHAQUE ÎLE

Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont suivi des trajectoires d’évolution statutaire similaires. Néanmoins, si ces îles aspirent aujourd’hui toutes les deux à une émancipation plus poussée par rapport à la Guadeloupe, elles ont aussi des aspirations distinctes.

En effet, dix-sept ans après le changement de statut commun de 2007, les élus de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy disposent désormais du recul nécessaire pour formuler de nouveaux souhaits d'évolutions institutionnelles adaptés aux réalités de chacune de leurs îles.

A. L’ACCOMPAGNEMENT DE SAINT-MARTIN VERS PLUS D’AUTONOMIE

1. Des évolutions et choix récents jugés pertinents

À la tête d’un territoire devenu une collectivité d’outre-mer, les élus saint-martinois portent un regard positif sur les grandes évolutions institutionnelles de leur île. Louis Mussington, président du conseil territorial de Saint-Martin, dresse un bilan positif du changement statutaire de 2007 : « Le passage au statut de territoire d’outre-mer [article 74] a apporté certains avantages, comme le transfert de compétences auparavant détenues par la commune, le département, la région et l’État, notamment en matière de fiscalité. Cela nous offre une marge de manœuvre budgétaire pour mettre en œuvre des politiques publiques nécessaires. »

Au-delà du changement de statut, le choix de Saint-Martin de conserver le statut de région ultrapériphérique (RUP) au sein de l’Union européenne, contrairement à Saint-Barthélemy, est, pour les élus, une source de satisfaction. Louis Mussington souligne ainsi l'importance des transferts de fonds européens pour la collectivité : « Le statut de région ultrapériphérique au sein de l’Union européenne est jugé positif, notamment face aux grandes difficultés de la reconstruction après Irma. »

2. La construction d’une architecture institutionnelle adaptée aux spécificités saint-martinoises

Si le statut de Saint-Martin au sein de la République et de l’Union européenne semble satisfaisant, l’architecture institutionnelle de la collectivité est parfois remise en question. Bien que Saint-Martin et Saint-Barthélemy aient mis en place, lors de leur accession au statut de collectivité d’outre-mer, des institutions quasi-similaires, les élus saint-martinois aspirent aujourd'hui à une évolution mieux adaptée à leurs spécificités locales. Le président Louis Mussington insiste sur ce point : « Au niveau institutionnel, nous envisageons une modification de l’architecture actuelle, avec une séparation des pouvoirs mieux adaptée entre l’exécutif et l’assemblée territoriale, pour qu’elle soit mieux adaptée aux spécificités locales. L’idée est de créer une forme de “mini-gouvernement” avec des ministres et une assemblée délibérante. »

Pour le préfet Vincent Berton, cette évolution rapprocherait la structure des institutions de la partie française de l’île de celle de la partie néerlandaise (cf. supra) : « L’idée d’un gouvernement local distinct de l’assemblée, sur le modèle de Sint Maarten [côté néerlandais], pourrait être envisagée. »

Une telle proximité institutionnelle accrue entre les deux parties de l’île pourrait permettre de simplifier la coopération entre elles. En effet, le décalage actuel entre les statuts de Saint-Martin, qui dépend de la France, et de Sint-Maarten, qui dépend des Pays-Bas, ainsi que leurs différents niveaux d’intégration à l’Union européenne, ralentit parfois cette coopération.

L’exemple de la signature de l’accord sur la frontière entre les parties néerlandaise et française en 2023 illustre ces complications. Du côté français, un membre du gouvernement national, en l’occurrence le ministère de l’Intérieur, a dû se rendre à Marigot pour parapher le texte, tandis que la première ministre de Sint-Maarten était responsable de la signature néerlandaise.

La géographe Marion Redon estime que cette optimisation de la coopération passe par un meilleur exercice des compétences transférées : « De part et d’autre, les territoires cherchent à accéder à un statut rendant la gestion du partage plus pragmatique, ce qui passe par un changement du niveau de prise de décision. Il est indéniable que la coopération entre Saint-Martin et Sint-Maarten serait facilitée si certaines compétences étaient déléguées au niveau des administrations de l’île. » ([204])

3. L’élargissement du domaine de compétences législatives de Saint-Martin

Dans le cadre du changement de statut de 2007, la collectivité de Saint-Martin a été habilitée à exercer un certain nombre de compétences transférées par l’État. Les élus saint-martinois aspirent aujourd'hui à davantage de compétences ainsi qu’à une augmentation des pouvoirs de l’assemblée territoriale.

Sur la forme, le président Louis Mussington, qui en a fait un argument phare de sa campagne électorale, souhaite donner un pouvoir législatif à l’assemblée territoriale de Saint-Martin : « Il s’agit de pouvoir adopter des lois de pays, sur le modèle polynésien, avec des actes administratifs de valeur réglementaire soumis au Conseil d’État. »

Sur le fond, il souhaite que de nouvelles compétences, actuellement exercées par l’État, soient transférées à cette assemblée : « À Saint-Martin, nous souhaitons obtenir des compétences en matière d’environnement, comme Saint-Barthélemy, afin de mieux gérer les risques naturels et les zones côtières, où réside une grande partie de la population. »

L’obtention de prérogatives budgétaires est également envisagée. Alors que la Cour des comptes, dans son rapport de 2018, dressait un portrait plutôt négatif de la fiabilité des comptes et de la capacité d’autofinancement de la collectivité, celle-ci désire prendre en main la gestion du revenu de solidarité active (RSA) et de certains fonds européens : « Concernant le RSA, qui représente une charge de 130 millions d’euros sur 10 ans, nous souhaiterions récupérer la compétence pour en fixer les règles. Nous proposons un système de carte où 70 % des montants versés aux allocataires devraient être dépensés dans l’économie locale, générant de la taxe générale sur le chiffre d'affaires (TGCA), afin de limiter la fuite de capitaux, un problème exacerbé par la fermeture des agences de transfert de fonds côté néerlandais. »

Enfin, en matière de gestion des fonds européens, le président Mussington souhaite : « créer une cellule de gestion autonome pour remplacer l’État, le département et la région Guadeloupe, car certains fonds restent gérés par la Guadeloupe » ([205]).

4. Transferts de compétences et moyens financiers alloués

Pour pouvoir exercer les compétences transférées à la collectivité et atteindre l’autonomie prévue par son statut, il semble essentiel, pour les élus de Saint-Martin, de disposer des moyens financiers nécessaires. Le président Louis Mussington insiste sur ce point :

« L’absence de moyens financiers pour accompagner ces transferts de compétences est une situation signalée, sans réponse satisfaisante jusqu’à présent. Nous estimons avoir perdu 12 millions d’euros d’octroi de mer non compensés. »

B. L’ADAPTATION INSTITUTIONNELLE DE SAINT-BARTHÉLEMY AUX NOUVEAUX ENJEUX D’UNE COLLECTIVITÉ TRÈS ATTRACTIVE

Comme il l’a indiqué aux rapporteurs lors de son audition, le président de la collectivité, Xavier Lédée, considère que « depuis 2007, Saint-Barthélemy dispose d’un des statuts avec les compétences les plus abouties ». Et d’ajouter que « ce statut est bien ciblé pour une île souffrant d’une triple insularité par rapport à l’hexagone, bien sûr, puis par rapport à la Guadeloupe et enfin par rapport à Saint-Martin », deux îles par lesquelles transitent successivement la plupart des personnes et des biens.

1. Le succès économique du modèle choisi par Saint-Barthélemy

À Saint-Barthélemy, l’évolution statutaire de 2007 est perçue comme une réussite, tant par les habitants que par la classe politique de l’île. Cette perception engendre une certaine stabilité, et les Saint-Barths ne semblent pas aspirer à un changement statutaire majeur. Xavier Lédée, président du Conseil territorial, exprime également cet avis : « Saint-Barthélemy fait partie des territoires ultramarins où l’évolution a été la plus importante, avec la réussite que l’on connaît. En toute modestie, nous avons donc conscience que le modèle de Saint-Barthélemy est appelé à servir d’exemple dans les réflexions sur la possible révision des articles 73 et 74 de la Constitution. Cette évolution n'a pu être engagée qu’avec une population adhérant à un projet clair, notamment autour de la gestion des finances, qui est la première compétence transférée par la loi organique. »

Cette perception positive repose sur des réalités attestant de la réussite du modèle choisi. Le rapport d’activité de la chambre territoriale des comptes sur la collectivité de Saint-Barthélemy, publié en 2023 ([206]), présente un bilan élogieux des finances de l’île :

« La solvabilité financière de la collectivité est excellente. Ce résultat résulte de la maîtrise rigoureuse de ses charges de fonctionnement et de l’évolution peu commune de presque 56 millions d’euros des produits de la fiscalité indirecte depuis 2018. De 2018 à 2022, la capacité d’autofinancement brute est passée de 18 millions d’euros à 78,7 millions d’euros. La collectivité n’a plus aucune dette ».

2. La volonté de développer des relations de partenariat avec l’État

Malgré les succès économiques des vingt dernières années, les élus de Saint-Barthélemy poursuivent les ajustements institutionnels. Depuis le début de son mandat, le président Xavier Lédée exprime le désir de dépasser le cadre binaire des transferts de compétences, qui voudrait qu’une compétence soit exercée soit par la collectivité, soit par l’État, alors que des partenariats seraient possibles :

« Nous pourrions exercer certaines compétences de manière plus efficace, dans le cadre d’une autonomie s’appuyant sur un travail partenarial avec l’État. L’État a des missions que nous n’avons pas vocation à récupérer, mais vis-à-vis desquelles nous devons être partenaires. L’enjeu est donc de rompre avec l’opposition entre l’État et les collectivités pour établir une relation de partenariat. »

Dans des domaines comme la santé ou le contrôle des frontières, les élus estiment ainsi qu’une collaboration pourrait permettre une action plus efficace.

Enfin, dans certains domaines très spécifiques, les élus de Saint-Barthélemy souhaiteraient gagner de nouvelles compétences. Un exemple : l’île, aux dimensions réduites, compte environ 18 000 véhicules, ce qui est beaucoup. Les élus souhaiteraient en contrôler le nombre, pour limiter les nuisances, mais ils ne disposent pas des compétences suffisantes pour le faire.

Un regret : la modification statutaire de 2007 n’a pas prévu de « clause de revoyure » qui pourrait permettre, au bout de quinze à vingt ans de pratique, de corriger certains détails. Les rapporteurs préconisent donc la mise en place d’une telle clause qui pourraient permettre de corriger certains aspects non essentiels mais pourtant utiles du statut.

3. Les nouveaux enjeux du foncier et de la sécurité

Parmi les nouveaux enjeux auxquels la collectivité de Saint-Barthélemy fait face, la sécurité apparaît comme une problématique émergente, tandis que le foncier demeure un problème de fond.

Interrogé en 2023 sur les défis de sa présidence, M. Xavier Lédée affirmait : « Depuis le passage en COM, nous connaissons des problèmes d’ordre foncier ». La faible superficie de l’île et les prix élevés de l’immobilier limitent la mise en place des services décentralisés de l’État. L’association L’Appart, qui protège l’accès à la résidence sur le territoire, a profité de la visite de Gérald Darmanin, alors ministre de l’intérieur et des outre-mer, en 2023, pour révéler que les agents de l’État rencontrent de grandes difficultés pour se loger sur l’île. Cette « crise du logement » a également restreint l’action des services de l’État. Ainsi, en raison des coûts engendrés par les déplacements à Saint-Barthélemy, les services des douanes ont été contraints d’annuler certaines missions prévues.

Le cas du transfert foncier de l’hôpital de Saint-Barthélemy illustre les difficultés rencontrées par la collectivité : « L'hôpital de Saint-Barthélemy est le seul bâtiment de l'île sur lequel aucun investissement n'a été fait depuis le cyclone Irma en 2017. Ce bâtiment est encore partiellement détruit, ce qui est incompréhensible pour la population. Nous continuons de travailler avec le département sur la dimension foncière, le transfert du foncier de l'hôpital ayant été prévu et conventionné dès 2008. Cependant, l'État a aussi une mission à accomplir. »

4. Des enjeux sécuritaires

L’attractivité du territoire entraîne également des enjeux sécuritaires. Même si l’île ne semble pas être le territoire ultramarin le plus touché, Xavier Lédée révèle que « la situation de la sécurité est loin d’être dramatique, mais chaque événement est très sensible compte tenu de l’aspect touristique de l’île ».

Face à ce phénomène, la collectivité a pris plusieurs mesures institutionnelles en 2023, comme l’installation d’un commandement de gendarmerie indépendant de la Guadeloupe, l’émission d’obligations de quitter le territoire français (OQTF) et la reprise des contrôles aux frontières. Le président du conseil territorial a également exprimé le souhait de renforcer la police territoriale et de déployer de nouvelles technologies (caméras de surveillance).

L’émergence de problématiques foncières et sécuritaires nécessite donc des réponses institutionnelles que la collectivité commence à développer.

cinquième partie : saint-pierre-et-miquelon

Avec seulement 5 816 habitants répertoriés par l’INSEE au 1er janvier 2024 (dont environ 630 à Miquelon-Langlade), l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon constitue la collectivité ultramarine française habitée la moins peuplée.

Bien qu’étant la collectivité ultramarine géographiquement la plus proche de l’Europe (environ 4 000 km), Saint-Pierre-et-Miquelon souffre d’un véritable isolement par rapport à Paris : l’étroitesse du marché ne permet pas les vols directs entre Paris et Saint-Pierre (sauf parfois l’été), ce qui oblige les voyageurs à transiter par le Canada où, bien souvent, ils sont obligés de passer la nuit. Aller de Paris à Saint-Pierre peut ainsi prendre près de 24 heures.

A. une histoire à l’ombre du canada

1. Une activité historiquement orientée vers la pêche

L’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon a été peuplé pendant plusieurs siècles par les Amérindiens Béothuks qui ont progressivement été chassés du territoire par les Européens. Dès le début du XVIème siècle, des baleiniers basques, bretons et normands auraient visité les îles, avant sa découverte « officielle » par le navigateur portugais Joao Alvares Fegundes en 1520. C’est en 1536 que Jacques Cartier prend possession de l’archipel au nom de la couronne de France. À l’origine simple refuge de pêcheurs, le territoire doit attendre le début du XVIIème siècle pour voir l’installation des premières populations permanentes. Les îles sont alors rattachées à la colonie de Plaisance sur l’île voisine de Terre-Neuve. Disputés à de nombreuses reprises par le Royaume-Uni, Saint-Pierre-et-Miquelon deviennent définitivement françaises en 1816 avec la signature du second traité de Paris.

La vie économique de la colonie s’organise autour de l’activité des pêcheurs, ce qui entraîne certains conflits avec le Royaume-Uni au sujet des droits de pêche dans la région. Au début du XXème siècle, les pêcheurs français perdent leurs droits sur les côtes de Terre-Neuve, ce qui entraine une baisse d’activité considérable. Dans les années 1920, la Prohibition aux États-Unis permet de relancer l’économie locale qui se tourne vers la production et la vente d’alcool jusqu’en 1933.

2. La longue recherche d’un statut satisfaisant

En 1946, au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’archipel devient un territoire d’outre-mer, statut qui n’est pas modifié pendant trente ans. Le 19 juillet 1976, le territoire est transformé en département d’outre-mer. Ce changement de statut est toutefois fraichement accueilli par les habitants : lors d’une consultation non officielle organisée par les maires de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade, 62,6 % des électeurs évoquent un « Oui contraint et forcé » à la départementalisation, tandis que 28,9 % s’y opposent et que seulement 8,5 % y sont favorable. Le taux de participation est faible : 41 %.

Carte physique de Saint-Pierre et Miquelon

Source : Encyclopædia Universalis. https://www.universalis-edu.com/atlas.

Ce nouveau statut s’avère néfaste pour l’économie de l’archipel en raison de l’appartenance de la France à la Communauté économique européenne. En effet, le statut de département oblige l’archipel à respecter toutes les normes européennes et notamment les normes douanières qui entravent les échanges avec le Canada et les États-Unis et augmente le coût des échanges. Le statut plus flexible de territoire permettait à l’archipel de se soustraire à la règlementation européenne et d’échanger de manière plus souple avec ses voisins régionaux.

Malgré l’adoption de plusieurs mesures d’adaptation, il apparaît que la départementalisation est un échec. En conséquence, la loi du 11 juin 1985 confère à Saint-Pierre-et-Miquelon le statut de collectivité territoriale sui generis de la République française. Avec la réforme constitutionnelle de 2003, l’archipel devient finalement une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution.

3. Une réorientation de l’activité économique

Parallèlement à ces évolutions statutaires, émerge à partir de 1977, un conflit entre le Canada et la France à propos de la délimitation des zones de pêches autour de Saint-Pierre-et-Miquelon. Les tensions s’amplifient à la suite à l’adoption de la convention de Montego Bay qui crée les zones économiques exclusives (ZEE). Le différend n’est résolu qu’en 1992 par un arbitrage du tribunal international de New-York réduisant la ZEE de l’archipel à un long couloir vers les eaux internationales. La même année, le gouvernement canadien décide unilatéralement d’imposer un moratoire sur la pêche à la morue en raison de sa surexploitation. Malgré un léger rééquilibrage permis par l’accord franco-canadien signé en 1994, les ressources halieutiques de l’archipel sont considérablement réduites. En conséquence, l’économie locale connaît de grandes difficultés nécessitant d’importants transferts de la part de l’État.

La situation de l’emploi a été profondément transformée depuis l’arrêt brutal de la pêche industrielle à la morue, il y a plus de 25 ans. L’archipel a évolué vers une économie de services. La part du secteur tertiaire dans l’emploi a progressé de 5,8 points depuis 1999, représentant maintenant 86,8 % de l’emploi total. Près de la moitié de l’emploi dans l’archipel concerne l’administration publique, l’enseignement, la santé et l’action sociale (49,4 % contre 31,1 % en France entière). Le secteur secondaire (l’industrie), qui représente quant à lui 11,8 % des emplois, est en perte de vitesse (-4,5 points depuis 1999), tout comme le secteur primaire (agriculture : 1,5 % des emplois contre 2,7 % en 1999).

4. Une démographie incertaine

Saint-Pierre-et-Miquelon constitue le territoire le moins peuplé des outre-mer français, exception faite des territoires sans population permanente que sont les TAAF ou Clipperton.

L’archipel, qui ne comptait que 600 habitants lorsqu’il a été définitivement reconnu français en 1816, a connu une expansion démographique fulgurante puisque sa population a été multipliée par onze en moins d’un siècle : en 1907, aux plus grandes heures de la pêche à la morue, la collectivité comptait 6 768 habitants, un record jamais égalé depuis.

Après une période morose d’une trentaine d’années qui a vu la population de l’archipel diminuer puis stagner entre 4 200 et 5 000 habitants, l’essor démographie a repris après la seconde guerre mondiale, avec une augmentation régulière du nombre d’habitants entre 1945 et la fin du siècle, jusqu’à un pic à 6 316 habitants recensés en 1999. Mais depuis le début du XXIème siècle, l’archipel s’inscrit à nouveau dans une tendance baissière, avec à peine plus de 5 800 habitants en 2024. Les prévisions d’évolution sont hasardeuses, tout phénomène démographique ou migratoire étant susceptible d’engendrer de fortes répercussions sur une population aussi réduite. Selon le député Stéphane Lenormand, l’archipel compterait, à travers le monde, une diaspora de 15 à 17 000 personnes.

B. un statut qui donne globalement satisfaction

Aux dires même du préfet, il n’existe pas, à l’heure actuelle de volonté de modifier significativement les règles statutaires régissant le territoire, exceptions faites de deux sujets spécifiques : la gestion du système de normes européennes dont la modification est unanimement réclamée, et la compétence en matière maritime, sujet plus controversé.

1. Un territoire atypique composé de deux communes très différentes

L’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon est une collectivité d’outre-mer placée sous le régime de l'article 74 de la Constitution et dénommée « Collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ».

La collectivité est composée de deux communes aux caractéristiques très différentes : Saint-Pierre, chef-lieu de l’archipel et Miquelon-Langlade. C’est la seule collectivité ultramarine française relevant de l’article 74 et située dans l’Atlantique qui ne dispose pas d’une seule commune, contrairement à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, pourtant plus peuplées.

C’est que les deux communes sont situées sur deux îles différentes, séparées d’un bras de mer d’à peine cinq à six kilomètres de large mais qui peut être infranchissable lorsque la météo est défavorable, ce qui arrive fréquemment sous ces latitudes. Saint-Pierre, la plus peuplée des communes avec environ 5 200 habitants rassemble 90 % de la population sur une île aux dimensions modestes (25 km²) ; à l’opposé, Miquelon-Langlade ne compte qu’environ 600 habitants, soit 10 % de la population de l’archipel, sur une île plus vaste, parfois menacée d’être scindée en deux par les hautes eaux, d’une surface de 216 km². Sur le plan de la superficie, c’est Miquelon-Langlade qui représente 90 % du territoire et Saint-Pierre 10 %.

2. Un président du conseil territorial doté de larges compétences

Le pouvoir exécutif est décentralisé et largement aux mains du président du conseil territorial qui dispose de certaines attributions à caractère législatif de portée locale mais aussi d’une très grande autonomie sur les plans douanier, fiscal et urbanistique.

De ce fait, les services de l’État sont en grande partie mis à sa disposition et toute marchandise entrant dans l’archipel, qu’elle provienne de France métropolitaine ou de l’étranger, à quelques exceptions près, est taxée par les douanes. Le régime fiscal est spécifique. À titre d’exemple, l’impôt sur la fortune immobilière qui existe dans le reste du territoire national n’a pas été transposé sur l’archipel.

3. Un statut européen de « pays et territoire d'outre-mer » (PTOM)

Saint-Pierre-et-Miquelon n’a pas opté pour la statut de « région ultrapériphérique » (RUP) de l’Union européenne, contrairement aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion, Mayotte) et à l’île de Saint-Martin (régie par l'article 74) : à l’instar des autres collectivités régies par l’article 74 de la Constitution (Saint-Barthélemy, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna et Polynésie française), l’archipel a opté pour le statut de « pays et territoire d’outre-mer » (PTOM), jugé moins contraignant.

Ce choix s’explique si l’on se souvient (cf. supra) que c’est pour des raisons de normes et de règlementations européennes qui entravaient les échanges avec le Canada et les États-Unis que l’archipel avait rejeté la départementalisation en 1985 et avait souhaité, par la suite, bénéficier du statut de collectivité d’outre-mer permis par l’article 74 de la Constitution.

Tout en bénéficiant d’une certaine liberté à l’égard de Bruxelles, la collectivité n’est pas, pour autant, privée de subsides européens : son président, Bernard Briand, reconnait que 40 % de ses recettes d’investissements proviennent de fonds européens. Le député local, Stéphane Lenormand, a calculé que l’archipel avait reçu en dix ans environ 60 millions d’euros de subventions européennes, ce qui rapporté à une population moyenne sur la période d’environ 6 000 habitants, représentait la somme non négligeable de 10 000 par habitant. La représentation permanente ouverte par l’archipel à Bruxelles et la bonne connaissance des arcanes administratives communautaires qui en découlent ne sont pas étrangères à ces « performances ».

Notons toutefois un paradoxe : le statut de PTOM place Saint-Pierre et Miquelon en grande partie hors du champ d’application du CETA ([207]), ce grand accord commercial signé en 2017 entre l’Union européenne et le Canada et qui avait suscité tant de passions.

Pour autant, le statut de PTOM, n’a pas permis à Saint-Pierre et Miquelon de résoudre toutes les difficultés liées à l’application des normes européennes.

C. la nécessaire évolution du système de normes

Se fournissant volontiers auprès de ses voisins nord-américaines, l’archipel utilise des machines et des matériaux qui, bien que respectant des critères de sécurité rigoureuses, ne répondent pas aux normes « CE », ce qui peut mettre en cause la responsabilité pénale des responsables. Une solution doit être trouvée afin de « fluidifier », comme cela a été souligné, le fonctionnement de l’économie locale.

1. Une imbrication dans les marchés nord-américains

Les normes édictées par l’Union européenne sont régulièrement transposées dans la réglementation française codifiée (code de la consommation ou code du travail, notamment), et trouvent donc à s’appliquer sur le territoire sans que les parties des différents codes spécifiquement consacrées à Saint-Pierre-et-Miquelon n’y fassent obstacle, sauf rares exception (par exemple, de nombreuses dispositions spécifiques sont prévues dans le code rural facilitant l’importation de produits canadiens).

Cette situation pose difficulté pour les acteurs économiques locaux, en particulier pour ce qui concerne les matériaux de construction utilisés par le secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP), qui constitue un secteur économique de premier plan dans l’archipel.

Saint-Pierre-et-Miquelon est en effet étroitement imbriqué dans le marché nord-américain, de par sa proximité géographique, avec le Canada. L’archipel tire avantage de cette proximité qui lui permet de réaliser des économies de transport, en s’approvisionnant à moindre coût auprès des fournisseurs canadiens proches plutôt que de faire venir des produits depuis l’Europe.

De fait, les circuits de distribution existants et la forte pénétration de la culture nord-américaine font qu’une part importante des produits circulant dans l’archipel ne sont pas marqués aux normes « CE » ou « FR » (51 % des machines-outils professionnelles selon un recensement réalisé par l’Inspection du travail en 2022). Dans la majorité des cas, il s’agit de produits importés du Canada et présentant les marquages de sécurité canadiens.

2. La question de la responsabilité pénale en cas d’accident

La collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon, qui dispose de la compétence en matière de régime douanier (à l’exception des prohibitions à l’importation et à l’exportation qui relèvent de l’ordre public) et en matière de construction, peut certes librement autoriser l’importation de matériaux non normés CE.

Cependant, la mise sur le marché local et l’utilisation de tels matériaux ou de telles machines peut être de nature à engager la responsabilité pénale des employeurs en cas d’accident. La situation est également source d’inconfort voire d’insécurité juridique pour les agents publics en charge de missions de contrôle, notamment les inspecteurs du travail et les agents de la consommation et de la répression des fraudes qui doivent souvent faire face à un choix difficile entre l’usage local et la réglementation.

Un exemple : les normes européennes imposent que les véhicules automobiles soient équipés de feux clignotants de couleur orange. Or, en Amérique du nord, ces feux sont rouges. Une voiture canadienne équipée de clignotants rouges peut donc être importée, puisque les douanes de l’archipel le permettent, mais elle n’a, en théorie, pas le droit de rouler si ses feux clignotants ne sont pas changés. À défaut, en cas d’accident, la responsabilité pénale du conducteur, du propriétaire, de l’importateur, des élus, etc. risque d’être mise en cause. Évidemment, importer une voiture d’Halifax (à un peu moins de 600 km) coûte bien moins cher que de lui faire traverser l’Atlantique depuis Le Havre.

En outre, un Saint-Pierrais qui roule avec un véhicule acheté en Amérique du nord obtiendra beaucoup plus rapidement les pièces détachées dont il a besoin, généralement en moins d’une semaine. S’il achète une voiture fabriquée en Europe, les pièces détachées lui parviendront en trois ou quatre semaines, ce qui, s’agissant de véhicules de secours et d’incendie notamment, n’est pas anodin.

Évoquant les difficultés du contrôle, le préfet a assuré les rapporteurs du caractère « compréhensif » des services de l’État « pour l’instant », relevant que cette « compréhension » aurait forcément des limites.

3. Des pistes de solutions proposées

Les deux parlementaires de l’archipel ont saisi par courrier du 22 avril 2024 le ministre délégué en charge des outre-mer, dans le droit-fil de l’adoption par le Parlement européen du projet de règlement révisé relatif aux produits de construction, visant à la création d'un marquage « RUP » en substitution du marquage CE. Ces deux élus plaident pour l’adoption de mesures autorisant une interopérabilité entre matériaux canadiens et européens. Le député Stéphane Lenormand regrette notamment d’être obligé d’importer d’Europe de lourds sacs de ciment ou de plâtre (aux normes européennes) alors que ces mêmes produits existent au Canada tout proche, mais ils sont aux normes canadiennes…

De son côté la collectivité territoriale de Saint-Pierre et Miquelon a parfaitement identifié ce sujet et, selon son président, M. Bernard Briand, elle « souhaite donc s’engager dans la rédaction d’un code local de la construction, ou a minima, d’un référentiel afin de réglementer et d’assouplir la situation actuelle ». La collectivité a émis l’idée que soit posé un principe de « présomption de conformité » qui autoriserait les marchandises conformes aux normes nord-américaines à être mises en service et utilisées sur le territoire sauf exceptions dans des cas très particuliers, pour les matériaux contenant de l’amiante).

En effet, les élus arguent du fait que, s’agissant en particulier du Canada, ce pays, qui est leur plus proche voisin et principal fournisseur, est un grand pays industrialisé et d’un niveau normatif très proche de celui de l’Union européenne en matière de protection des individus. Ce pays exporte dans le monde entier : si ses normes n’étaient pas satisfaisantes, nous le saurions. Il n’y aurait donc pas d’inconvénient majeur, sauf exceptions, à se référer aux normes canadiennes en l’absence de normes européennes.

À un moment où le gouvernement et les parlementaires ne jurent que par les simplifications administratives, « en voilà clairement une », comme le souligne le préfet.

4. Mettre en place un système dérogatoire ?

La problématique de l’application des normes CE à Saint-Pierre et Miquelon constitue objectivement un frein au développement de l’archipel et à la réduction des coûts du transport. L’assouplissement de cette application pourrait être facteur de simplification de la réglementation et des procédures tout en constituant un levier contre la cherté de la vie.

À défaut d’une acceptation de l’équivalence entre les normes canadiennes et européennes – comme cela a pu être fait très récemment en matière d’armes et de munitions à l’initiative du ministère de l’intérieur – les services préfectoraux admettent qu’il restera nécessaire de déroger à la réglementation. Selon Christian Pouget, le préfet, « cette dérogation doit prendre la forme d’un cadre réglementaire précis et s’appuyer sur l’analyse des équivalences entre les produits canadiens et les produits français en termes de sécurité de l’utilisateur et de performances environnementales ».

Ce nouveau cadre à construire nécessite un travail important d’expertise pour apprécier, par produits, l’équivalence des normes ; cette mission, qui selon le président Briand devrait « être menée en lien avec les assureurs », pourrait être en accord avec le préfet, confiée à l’AFNOR (l’agence française de normalisation) ou à des laboratoires d’État comme le service commun des laboratoires, ce service à compétence nationale des ministères économiques et financiers. Laboratoire d’État de ces ministères, il réalise les analyses pour la Direction générale de douanes et droits indirects (DGDDI) et la Direction générale de la concurrence, consommation et répression des fraudes (DGCCRF).

La préfecture de Saint-Pierre et Miquelon rappelle qu’une précédente analyse a été menée en 2015 par le ministère de l’agriculture, ce qui a permis d’introduire des dispositions spécifiques dans le Code rural et de la pêche maritime pour Saint-Pierre-et-Miquelon concernant par exemple l’importation de viande ou l’exercice de la profession de vétérinaire.

Des analyses du même type pourraient utilement se concentrer sur le domaine des matériaux de construction, ce qui serait de nature à obtenir des résultats concrets et importants pour le territoire dans un laps de temps raisonnable.

Enfin, pour le président Bernard Briand, il conviendra de s’assurer, « là aussi en lien avec l’État », que les économies potentielles qui résulteront de la mise en place de dérogations « seront bien répercutées sur les prix pratiqués par les importateurs et distributeurs locaux ».

D. La compÉtence maritime

La compétence maritime relève actuellement de l’État. Or, la collectivité territoriale souhaite que lui soit transférée cette compétence qui lui permettrait, par exemple, de gérer la subvention versée au nom de la continuité territoriale.

1. La gestion directe par l’État est controversée

Pour le député Stéphane Lenormand, l’État ne gère pas avec suffisamment d’attention la subvention versée aux transporteurs qui effectuent les liaisons entre l’archipel et le Canada. Il en veut pour preuve que le ministère des outre-mer ne sait pas fournir le montant exact du coût de cette subvention qu’il estime, lui, comprise entre 8 et 10 millions d’euros, mais dont le montant officiel varierait en fonction des interlocuteurs gouvernementaux, de la méthode de calcul et du cours des monnaies.

Cette somme est relativement faible à l’échelle du budget national, ce qui pourrait expliquer que l’État n’y prête pas beaucoup d’attention. « Mais à notre échelle, elle est très importante » souligne l’élu.

2. Objectif : plus d’efficacité et d’adaptabilité

Les partisans du transfert de la compétence maritime à la collectivité soulignent qu’une telle évolution permettrait aux élus locaux de choisir avec finesse et discernement les liaisons sur lesquelles s’appliquerait la délégation de service public (DSP). Au lieu de se limiter, comme c’est le cas aujourd’hui, aux liaisons entre Saint-Pierre et Halifax et aux liaisons inter-îles, une liaison avec Terre-Neuve pourrait être ajoutée. Les tarifs pourraient être renégociés.

Il n’existe actuellement pas de route maritime directe entre l’hexagone et l’archipel : toutes les marchandises transitent par le Canada, ce qui allonge les délais de livraisons et renchérit les coûts.

Or, selon le député, une relation directe entre l’hexagone et l’archipel, réalisé à l’aide de porte-conteneurs innovants, de taille réduite et fonctionnant avec des voiles, semble en préparation. Si une telle liaison était créée, la collectivité pourrait choisir, avec beaucoup de réactivité, de la subventionner (ou pas) au titre de la continuité territoriale. Dans une telle hypothèse, une liaison directe pourrait permettre de réduire les coûts en faisant gagner du temps et en réduisant les multiples opérations de dépotage par lesquelles les conteneurs passent d’un bateau à un autre lors des escales.

3. Le monde économique est opposé à un tel transfert

Mais pour d’autres observateurs, notamment les syndicats de salariés ainsi que les organisations professionnelles, la délégation de service public doit rester entre les mains de l’État « pour assurer la pérennité du transport de marchandise ». Pour Delphine Dagort, présidente de la Chambre d’agriculture, de commerce, d’industrie, des métiers et de l’artisanat (CACIMA), « en cas de blocage d’un conteneur à Halifax, comme cela peut arriver, l’État français sait mieux se faire entendre que la collectivité de Saint-Pierre et Miquelon. Le transport est essentiel sur l’archipel, non seulement pour son agrément, mais aussi pour aller étudier, pour aller se faire soigner… Il ne faut pas toucher à ce qui fonctionne bien ».

Émettant des doutes sur les possibilités pour une collectivité de se retrouver en concurrence avec le secteur privé, Christine Cormier qui représente le SNEC-CFTC, juge la desserte maritime actuelle « totalement satisfaisante ». Robert Hardy, le président de l’Union professionnelle de l’alimentaire, des services et du commerce (UPASC) et Roger Hélène, président du Medef local, se sont également déclarés favorable à ce que la délégation de service public « reste aux mains de l’État », dans la mesure où la desserte maritime de l’archipel, pour eux, donne satisfaction.

CHAPITRE quatre : les collectivités du Pacifique

Les territoires du Pacifique

* Source : US census ; ** Source : Banque mondiale.

Abréviations : ONU : Organisation des Nations Unies, CPS : Communauté du Pacifique, FIP : Forum des Îles du Pacifique, GFLM : Groupe Fer de lance mélanésien.

première partie : La nouvelle-calédonie

I. L’HISTOIRE TRAGIQUE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

La Nouvelle Calédonie est une collectivité ultramarine dite sui generis, c’est-à-dire disposant d’un statut spécifique, inscrit au titre XIII de la Constitution.

Située à 17 500 km de Paris, elle ne dispose pas de vols directs pour rallier l’Europe, aucun avion n’ayant un rayon d’action suffisant. Une correspondance à Singapour ou à Tokyo est donc indispensable, et le trajet entre Paris et Nouméa nécessite un minimum de 24 heures, correspondance incluse.

Pour une superficie de 18 500 km² (une fois et demie l’Île-de-France), la Nouvelle-Calédonie compte autant d’habitants (268 500 en 2023) qu’un département comme l’Orne (272 000 habitants) ou le Tarn-et-Garonne (266 000).

La comparaison s’arrête là : la collectivité ne compte que 33 communes quand un département hexagonal moyen en compte plusieurs centaines. La Nouvelle-Calédonie compte donc beaucoup moins de structures intercommunales, et elle est divisée en trois provinces, situation unique en France.

A. une colonie de peuplement au sein de l’empire colonial

C’est entre 1100 et 1050 avant notre ère que les premiers Mélanésiens s’installent sur le territoire de l’actuelle Nouvelle-Calédonie. Leurs descendants, le peuple kanak, entrent pour la première fois en contact avec les Européens en 1774, lorsque le navigateur britannique James Cook aborde l’île. Rivaux dans le Pacifique comme ailleurs, Britanniques et Français se disputent les îles océaniennes. C’est finalement le contre-amiral Febvrier Despointes qui, le 24 septembre 1854, prend possession du territoire au nom de l’empereur Napoléon III.

La Nouvelle-Calédonie constitue une colonie singulière au sein de l’empire colonial français. À l’instar de l’Algérie et en dépit de son éloignement de la métropole, elle devient une colonie de peuplement. À l’inverse des colonies d’exploitation ou de comptoir où la puissance coloniale se contente d’exploiter les ressources du territoire, la colonisation de peuplement vise à assurer la présence pérenne du colonisateur.

1. Des politiques de peuplement plurielles

Mais en Nouvelle-Calédonie contrairement à ce qui se passe en Afrique du nord, la France opte dans un premier temps pour une colonisation pénale en créant, en 1863, un établissement de travaux forcés sur le modèle du bagne guyanais. Comme pour ce dernier, l’objectif est d’éloigner les criminels indésirables de la métropole, sans pour autant subir des conditions de vie aussi difficiles qu’en Guyane. Le premier convoi de bagnards arrive l’année suivante et le dernier en 1897. Au total, près de 22 000 personnes sont concernées par cette première vague de peuplement, avec des profils très divers : prisonniers de droit commun, communards et rebelles algériens pour l’essentiel.

Mais la colonisation libre ne suffit pas à compenser la perte de main d’œuvre entraînée par la fermeture du bagne, tandis que l’exploitation du nickel accroît considérablement les besoins de la colonie. Pour cette raison est mis en place « l’engagisme », une pratique qui consiste en une forme de travail forcé régi par un contrat liant l’engagé à son engagiste pour une durée limitée, privant le premier du droit de rompre l’engagement de façon unilatérale tout en le soumettant à des clauses pénales en cas d’insubordination ou de refus de travail. Une importante main d’œuvre venue de l’Indochine, de Wallis-et-Futuna ainsi que de la Polynésie française est ainsi acheminée sur le Caillou.

2. La marginalisation juridique du peuple kanak

Les Kanak ne sont pas des citoyens de l’empire mais des sujets soumis au régime disciplinaire de « l’indigénat », un régime pénal et administratif spécial réservé aux indigènes et aux travailleurs engagés. Ces dispositions restent en vigueur jusqu’en 1946. L’objectif de ce régime d’exception est de contrôler et d’organiser autant que possible la population indigène dans tous les aspects de sa vie.

À ce titre, les Kanaks ne bénéficient pas du droit de vote et ne sont pas éligibles. Ils sont également exclus du système scolaire classique et cantonnés à des « écoles indigènes » qui se contentent de dispenser des rudiments d’écriture, de lecture et de calcul. Toujours pour répondre au besoin de main d’œuvre, le colonisateur décide la « mise au travail » des Kanaks, dont certains sont recrutés de force pour effectuer des travaux d’utilité publique, la construction de routes notamment.

La ségrégation est aussi spatiale. Le régime de l’indigénat comporte un volet foncier visant à priver les Kanaks de leur terre au profit du bagne puis des colons libres. Les spoliations foncières commencent dès l’arrivée des Européens qui ignorent la propriété coutumière kanak. Si l’arrêté du 22 janvier 1868 reconnaît théoriquement la propriété indigène, l’administration se réserve le droit d’exproprier avec ou sans indemnité. En outre, le colonisateur délimite des réserves, territoires dont la tribu conserve théoriquement la jouissance traditionnelle visant en réalité à confiner les Kanaks dans des espaces exigus, reculés, voire enclavés.

3. Après-guerre : la marche vers l’autonomie

La fin de la Seconde guerre mondiale crée un contexte propice au changement. On en trouve d’ailleurs la marque dans le préambule de la Constitution de la IVème République, à l’alinéa 16 : « La France forme avec les peuples d’outre-mer une Union fondée sur l’égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ou de religion ».

La colonisation est dénoncée à la tribune de la jeune Organisation des nations unies (ONU) avec le soutien des deux grandes puissances : États-Unis et URSS. La Nouvelle Calédonie, coupée de Paris occupée et qui a connu une « parenthèse américaine » entre 1942 et 1945, se métamorphose, avec des conséquences durables en matière politique, économique et sociale. Les habitants ont acquis une grande autonomie dans la gestion des affaires publiques et entendent la conserver. On assiste parallèlement à un réveil kanak, dont la population, en progressive augmentation, s’intègre mieux dans l’économie.

En 1946, l’Empire colonial devient « l’Union française ». Quatre colonies (Martinique, Guadeloupe, Guyane et La Réunion) reçoivent le statut de département tandis que les autres territoires, dont la Nouvelle-Calédonie, optent pour le statut de territoire d’outre-mer (TOM) où l’État est représenté par un gouverneur.

Dans le même temps, la condition des Kanak s’améliore : le régime de l’indigénat est aboli en 1946 et les Kanak retrouvent leur liberté de circulation et de résidence. Ils acquièrent progressivement la nationalité française et le droit de vote, au cours d’un processus qui prend fin en 1957. L’émergence des Kanaks dans la vie politique change durablement les équilibres politiques locaux.

En 1953, le député néo-calédonien Maurice Lenormand, un métropolitain favorable à l’amélioration du statut des Kanaks, fonde l’Union calédonienne (UC), une formation politique qui prône l’entente entre les communautés blanches et mélanésiennes, avec son slogan « deux couleurs, un seul peuple ». Le parti dominera la scène politique locale pendant plusieurs décennies.

La loi-cadre du 23 juin 1956 dite « loi Defferre », pensée pour les colonies africaines puis étendue à la Nouvelle-Calédonie le 22 juillet 1957, instaure un régime d’autonomie inédit et précurseur pour l’époque. Le conseil général devient une assemblée territoriale. Le pouvoir exécutif est partagé entre le gouverneur et le Conseil de gouvernement qu’il préside, mais dont le chef réel est le vice-président élu par l’assemblée territoriale. Seuls les pouvoirs régaliens demeurent la prérogative du représentant de l’État.

4. Le retour à la centralisation (1958-1983)

La Constitution de la Vème République prévoit que les territoires d’outre-mer peuvent choisir de conserver ce statut ou de devenir des départements d’outre–mer ou des États membres de la Communauté française, qui remplace l’Union française. L’assemblée territoriale, où l’UC est majoritaire, vote en faveur du maintien du statut de TOM.

Pour le gouvernement gaulliste, la Nouvelle-Calédonie représente déjà un territoire stratégique en Océanie. En 1963, la Polynésie française devient un terrain d’essais nucléaires et l’État souhaite réduire l’autonomie des TOM pour contrer de potentielles velléités indépendantistes, alors que les premières indépendances sont déclarées dans le Pacifique. De plus, l’exploitation du nickel, en pleine expansion laisse entrevoir des perspectives de croissance économique forte.

C’est ce qui conduit le gouvernement à adopter la loi du 21 décembre 1963 dite « loi Jacquinot » qui supprime le poste de ministre du Conseil de gouvernement au profit d’un organe collégial. La fonction de vice-président est remplacée par celle de secrétaire général et est occupée par un fonctionnaire d’État. L’essentiel du pouvoir exécutif revient entre les mains du haut-commissaire de la République. Ce mouvement se poursuit avec les « lois Billote » du 2 janvier 1969, qui attribuent à l’exécutif le contrôle de la recherche minière et des investissements. L’État devient ainsi le principal bénéficiaire de l’exploitation du nickel.

Ces mesures sont mal accueillies par la classe politique néo-calédonienne. La recentralisation voulue par le gouvernement français passe aussi par une politique démographique. La circulaire du premier ministre Pierre Messmer du 19 janvier 1972 dispose que « la revendication nationaliste autochtone ne sera évitée que si les communautés non originaires du Pacifique représentent une masse démographique majoritaire ». L’immigration d’origine européenne est favorisée et la part des Kanaks dans la population néo-calédonienne passe de 51 % en 1956 à 42 % en 1976. Le poids de l’agglomération de Nouméa est renforcé.

B. L’Émergence du mouvement indÉpendantiste

1. La bipolarisation politique (1975-1981)

Les années 70 voient la montée des contestations dans le monde mélanésien avec une affirmation identitaire kanak ainsi que la structuration d’une lutte pour l’indépendance. Une nouvelle génération, ayant effectué des études en Europe et marquée par les évènements de mai 68, fait son apparition. Parallèlement, l’identité kanak s’affirme, portée par le retour de la croissance démographique ainsi que par l’affirmation culturelle de cette population. Jean-Marie Tjibaou organise le festival « Mélanésia 2000 », sur le thème de la reconnaissance culturelle.

Ces revendications trouvent rapidement un écho politique avec la formation des Foulards rouges en 1969 et du Groupe 1878 en 1971. Mais c’est l’année 1975 qui marque une véritable rupture. En juin, des dissidents mélanésiens de l’UC forment le Front uni de libération kanak (FULK) et se proclament en faveur de l’indépendance. En juillet, les Foulards rouges et le Groupe 1878 fusionnent pour former le Parti de libération kanak (Palika).

Le dernier basculement se fait en 1977 au Congrès de Bourail, où l’Union calédonienne vote une motion en faveur de l’indépendance. En réaction, Jacques Lafleur quitte le parti pour former le Rassemblement pour la Calédonie, qui devient en 1978 le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR).

Ainsi débute la bipolarisation de la vie politique calédonienne, qui voit s’affronter d’un côté les mouvements indépendantistes qui se structurent en 1979 autour du Front Indépendantiste (FI) et de l’autre les loyalistes qui souhaitent le maintien de la Nouvelle-Calédonie au sein de la République française.

2. La montée des tensions (1981-1984)

En 1981, l’élection à la présidence de la République de François Mitterrand, qui s’était prononcé en faveur de l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie pendant sa campagne, nourrit les espoirs chez les indépendantistes et inquiète les loyalistes. C’est dans ce contexte tendu que Pierre Declerq, secrétaire général de l’Union calédonienne et partisan de l’indépendance, est assassiné.

En juin 1982, le Front indépendantiste devient majoritaire à l’Assemblée territoriale à la suite d’un renversement d’alliance, ce qui permet à Jean-Marie Tjibaou de former un Conseil de gouvernement indépendantiste. En protestation, les loyalistes descendent dans la rue et font irruption à l’Assemblée territoriale avant d’être évacués par la police.

En janvier 1983, deux gendarmes sont tués au cours d’un affrontement avec des Mélanésiens près du village Koindé. Ce drame creuse encore davantage le fossé entre les loyalistes, qui dénoncent une embuscade, et les Kanaks, qui réfutent cette thèse.

Face à la montée des tensions, le secrétaire d’État à l’Outre-mer, Georges Lemoine, réunit à partir du 8 juillet 1983, et pour cinq jours, les principaux responsables politiques néo-calédoniens à Nainville-les-Roches, dont il est maire. L’objectif est de « faire le bilan des espérances et des propositions de chacun » pour « aboutir à un nouveau statut de large autonomie interne ». Cette table ronde marque le début des discussions concernant le droit de vote, l’autodétermination et l’éventualité d’un référendum.

La déclaration finale constitue une avancée historique avec la « Reconnaissance de la légitimité du peuple kanak, premier occupant du Territoire, se voyant reconnaître, en tant que tel, un droit inné et actif à l’indépendance, dont l’exercice doit se faire dans le cadre de l’autodétermination prévue et définie par la Constitution de la République française, autodétermination ouverte également, pour des raisons historiques, aux autres ethnies dont la légitimité est reconnue par les représentants du peuple kanak ». La reconnaissance « des deux légitimités » constitue la base de toutes les futures négociations sur l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie. Cependant, le refus du RPCR de signer la déclaration finale prive le texte d’une partie de sa légitimité.

En 1984, le gouvernement propose unilatéralement un nouveau statut pour le territoire, promettant une autonomie jamais atteinte jusqu’alors. Mais le projet est critiqué tant par les indépendantistes qui demandent une restriction du corps électoral, que par les loyalistes pour qui une telle autonomie ne peut conduire qu’à l’indépendance. En dépit des oppositions qu’il suscite, le statut Lemoine est adopté par le Parlement le 6 septembre 1984, dans l’attente d’une approbation par l’Assemblée territoriale.

3. Les « Évènements » (1984-1988)

La fondation du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), le 24 septembre 1984, marque un changement de stratégie du camp indépendantiste, qui décide d’étendre la lutte en dehors du champ électoral. Ainsi, lors de son Congrès constitutif, le FLNKS annonce le boycott des élections territoriales prévues le 18 novembre 1984 pour marquer son rejet du statut Lemoine. Éloi Machoro brise l’urne électorale de la mairie de Canala tandis que des militants kanaks organisent des barrages pour bloquer les routes de l’île dans l’objectif d’empêcher le bon déroulement du scrutin.

Le territoire entre alors dans une situation quasi-insurrectionnelle : des heurts éclatent à Ponérihouen et Ouvéa. La ville de Thio est occupée par des indépendantistes qui désarment les loyalistes et occupent les gendarmeries de Thio et d’Ouvéa tandis que le sous-préfet des îles Loyauté est séquestré.

Les élections, organisées tant bien que mal, voient finalement le RPCR remporter 34 des 42 sièges de l’Assemblée territoriale. L’un de ses responsables, le kanak anti-indépendantiste Dick Ukeiwé, devient chef de l’exécutif territorial. Le RPCR se déclare en faveur de l’autonomie interne, qu’il considérait jusqu’ici comme l’antichambre de l’indépendance. En parallèle, Jean-Marie Tjibaou crée un gouvernement provisoire de Kanaky (GPK) dont il prend la présidence. Des milices sont formées dans chacun des deux camps et la situation menace de basculer dans la guerre civile.

Le 5 décembre 1984, dix indépendantistes, parmi lesquels deux frères de Jean-Marie Tjibaou, sont tués dans une embuscade à Hienghène. Afin d’éviter une escalade, le FLNKS accepte de lever les barrages et une trêve s’installe. Le contexte reste cependant extrêmement tendu.

Nommé Haut-commissaire de la République en décembre 1984, Edgar Pisani propose le 7 janvier 1985 un projet d’indépendance-association avec la France et préconise l’organisation d’un scrutin d’autodétermination dès juillet, ouvert aux citoyens français ayant au minimum trois ans de résidence en Nouvelle-Calédonie.

Le FLNKS comme le RPCR rejettent le plan Pisani mais les débats qu’il suscite font resurgir la violence. La tension explose le 11 janvier lorsqu’Yves Tual, jeune éleveur, est tué par des militants indépendantistes, ce qui suscite des troubles à Nouméa. Le lendemain, la gendarmerie intervient pour libérer une propriété occupée par des indépendantistes. Éloi Machoro et Marcel Nonnaro sont tués à cette occasion.

L’état d’urgence est décrété sur le territoire. Le président de la République François Mitterrand effectue un voyage sur l’archipel le 19 janvier pour annoncer l’élaboration par le gouvernement d’un nouveau statut. La loi du 23 août 1985 dite « statut Fabius-Pisani » prévoit un régime transitoire pour la Nouvelle-Calédonie jusqu’au scrutin d’autodétermination prévu au plus tard le 31 décembre 1987. Le territoire est divisé en quatre régions librement administrées par des conseils de région élus au suffrage universel direct à la représentation proportionnelle. Malgré des contestations sur le découpage électoral, qui est largement favorable aux indépendantistes, les deux camps acceptent de participer aux élections du 29 septembre 1985, qui voient le FLNKS remporter trois des quatre régions.

En mars 1986, les élections législatives nationales entraînent un changement de majorité en faveur du RPR de Jacques Chirac, qui devient premier ministre. Ce dernier s’oppose à l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie et souhaite revenir sur le statut Fabius-Pisani.

La loi du 17 juillet 1986, dite « statut Pons », réduit les compétences des régions et prévoit l’organisation d’un référendum d’autodétermination, qui est organisé le 13 septembre 1987. Boycottée par les indépendantistes du FLNKS, la consultation consacre la victoire écrasante de l’option du maintien au sein de la République française, approuvée par 98 % des votants, malgré un taux d’abstention de 40,9 %. La loi du 22 janvier 1988 dite « statut Pons II » procède à une modification du nombre de conseiller dans chaque région en faveur de la région Sud où les loyalistes sont largement majoritaires. De nouvelles élections régionales sont prévues pour le 24 avril suivant : le FLNKS annonce les boycotter.

Le 22 avril 1988, deux jours avant le premier tour de l’élection présidentielle nationale et des élections territoriales qui doivent entériner le statut Pons II, des indépendantistes attaquent la gendarmerie de Fayaoué, sur l’île d’Ouvéa, qui accueillait des renforts venus sécuriser le vote. Quatre gendarmes sont tués, tandis que les autres sont pris en otage et divisés en deux groupes.

Si le premier est rapidement libéré, le second ne l’est qu’au terme d’un assaut de l’armée mené le 5 mai 1988, deux jours avant le second tour de l’élection présidentielle française qui voit la réélection de François Mitterrand. L’assaut se solde par la mort de deux militaires et de dix-neuf indépendantistes.

C. Des cycles de nÉgociations aboutissant à 3 rÉfÉrendums

1. Les accords de Matignon et d’Oudinot (1988)

Choqués par la tragédie d’Ouvéa, les deux camps entament, sous l’égide du nouveau premier ministre Michel Rocard, des négociations qui aboutissent à la signature des accords de Matignon le 26 juin 1988.

Ils prennent la forme d’un accord cadre prévoyant un certain nombre d’orientations, complété par les accords d’Oudinot du 20 août 1988. Un nouveau statut pour la Nouvelle-Calédonie est élaboré et soumis, le 6 novembre 1988, à un référendum national qui l’entérine par 79,99 % de oui contre 20,01 % de non. Le taux de participation s’élève à 36,89 %. Le nouveau statut prévoit une réorganisation institutionnelle et un rééquilibrage économique en faveur des Kanak. Ainsi, la création de trois provinces permet aux indépendantistes, pourtant minoritaires, d’être au pouvoir dans deux d’entre elles. Elle prévoit également l’organisation d’un référendum sur l’indépendance dans un délai de dix ans, scrutin où ne pourront pas voter les personnes arrivées sur le Caillou après le 6 novembre 1988.

Au total, les « Événements », que certains n’hésitent plus à qualifier de « début de guerre civile », ont provoqué la mort de plus de 90 personnes : indépendantistes, loyalistes, policiers et militaires confondus, sur une population d’environ 160 000 habitants. Les affrontements les plus meurtriers ont eu lieu fin 1984, début 1985 et lors de la prise d’otage d’Ouvéa en 1988.

2. L’assassinat de Jean-Marie Tjibaou (1989)

Avec la signature des accords de Matignon-Oudinot, la page de la violence semble définitivement tournée. Or, l’assassinat, le 4 mai 1989 à Ouvéa, de Jean-Marie Tjibaou et de son bras droit Yeiwéné Yeiwéné par un membre du FLNKS opposé aux accords, rappelle que la paix reste fragile. C’est pour cette raison que, à l’approche du référendum prévu en 1998, les deux camps reprennent les discussions afin d’éviter le retour de la violence.

C’est la volonté de préserver la paix permise par les accords de Matignon-Oudinot qui pousse Jacques Lafleur à inviter la classe politique calédonienne et l’État à parvenir à une solution pour éviter de nouveaux affrontements. C’est dans cet esprit que les partenaires des accords de Matignon-Oudinot reprennent les négociations.

Un premier compromis, trouvé à l’initiative de Jacques Lafleur, permet la vente de la Société minière du Sud-Pacifique (SMSP) aux indépendantistes de la province Nord. En effet, les discussions bloquent sur « le préalable minier », c’est-à-dire la nécessité que la SMSP dispose de gisements suffisamment importants pour réaliser une usine métallurgique en province Nord, favorisant le rééquilibrage économique du territoire. L’accord de Bercy, signé le 1er février 1998, permet à la SMSP d’obtenir l’exploitation du massif minier du Koniambo : l’accord économique ouvre la voie à un nouvel accord politique.

3. Les accords de Nouméa (1998) et le gel du corps électoral (2007)

Le 21 avril 1998, l’accord de Nouméa est signé par le RPCR et le FLNKS puis, le 5 mai, par le premier ministre Lionel Jospin. Soumis à un référendum territorial le 8 novembre 1998, il recueille l’assentiment de 72 % des Calédoniens avec un taux de participation de 74 %. La Nouvelle-Calédonie devient une collectivité sui generis faisant l’objet d’un titre spécial au sein de la Constitution (titre XIII). Une « citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie », donnant le droit de vote aux élections provinciales, est créée.

Les loyalistes souhaitent qu’une résidence de dix ans sur l’archipel suffise pour obtenir cette citoyenneté ; les indépendantistes demandent que la liste électorale soit gelée au jour du référendum de 1998, conformément à l’esprit de l’accord de Nouméa. Le Parlement français, réuni en Congrès à Versailles en 2007, choisit cette seconde option ([208]) et précise les articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999 en inscrivant le gel du corps électoral dans l’article 77 de la Constitution française.

Mais loin de figer la situation, l’accord a vocation à préparer et accompagner la Nouvelle-Calédonie vers une consultation sur son accession à une éventuelle pleine souveraineté. Le processus doit aboutir à l’organisation d’au moins un et d’au maximum trois référendums d’autodétermination successifs. Le corps électoral pour ces consultations est encore plus restreint que celui prévu pour les élections provinciales : le vote est limité à ceux qui ont ou auraient pu participer au scrutin de 1998, et à ceux pouvant justifier d’une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014.

À ce moment-là, il existe donc au total en Nouvelle-Calédonie trois corps électoraux distincts (le premier pour les élections municipales, nationales et européennes, le deuxième pour les élections provinciales et le troisième pour les référendums d’autodétermination), le troisième devant disparaître à l’issue des trois référendums.

4. Les trois référendums d’autodétermination (2018, 2020 et 2021)

Le 4 novembre 2018 a lieu le premier référendum d’autodétermination : le non à l’indépendance l’emporte par 56,7 % des voix, 81 % des électeurs inscrits ayant voté. Comme prévu par les accords de Nouméa, un tiers des membres du Congrès demandent l’organisation d’un deuxième puis d’un troisième référendum.

Le deuxième référendum est organisé le 4 octobre 2020. L’écart entre les deux camps s’est resserré, puisque seuls 53,3 % des votants rejettent l’indépendance, alors que la participation a augmenté à 85,7 %.

En 2021, la troisième et dernière consultation est organisée le 12 décembre contre l’avis des indépendantistes et du Sénat coutumier, désireux de respecter la période traditionnelle de deuil d’un an, consécutive au covid, et qui décident, en conséquence, de ne pas participer au scrutin. En toute logique, le non à l’indépendance l’emporte largement, à 96 %. Mais le taux de participation (43,87 %) bien inférieur à celui des précédentes consultations, entache la légitimité du vote aux yeux des indépendantistes.

Ne reconnaissant pas le résultat du troisième référendum, le FLNKS en réclame un nouveau, qui serait un « référendum réparateur », comme ils l’ont déclaré aux rapporteurs.

II. La sortie des accords de NoumÉa

Certains de nos interlocuteurs ont déclaré aux rapporteurs que le processus mis en place en 1998 avait pour but inavoué, mais réel, de conduire la Nouvelle-Calédonie vers l’indépendance, le nombre inhabituel de référendums d’autodétermination étant l’un des signes les plus tangibles de cette volonté. Une telle situation aurait cyniquement présenté l’avantage de satisfaire les indépendantistes tout en « débarrassant » la France d’un de ses tracas.

Mais le peuple en a décidé autrement, par trois fois, et le territoire est resté au sein de la République. Il reste donc à poursuivre le processus de négociation et à trouver les solutions permettant aux loyalistes et aux indépendantistes de vivre ensemble.

A. La poursuite du processus

Le document d’orientation de l’accord de Nouméa dispose que, en cas de réponse négative aux trois référendums, « les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée ». Tant que les consultations n’auront pas abouti, l’organisation politique mise en place par l’accord de 1998 restera en vigueur, à son dernier stade d’évolution, sans possibilité de retour en arrière, cette irréversibilité étant constitutionnellement garantie.

1. Une citoyenneté néo-calédonienne qui restreint le droit de vote

L’accord de Nouméa dispose que « l’un des principes de l’accord politique est la reconnaissance d’une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie. (…) Pour cette période, la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays (…) ». Ces institutions doivent être regardées comme étant les assemblées de province et le Congrès.

Comme cela avait été prévu par les accords de Matignon (1988), le corps électoral autorisé à élire les assemblées des provinces et le Congrès est restreint :

– aux électeurs qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998 ;

– à ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l’élection à venir ;

– aux électeurs atteignant l’âge de la majorité pour la première fois après 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit auront eu un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de la fin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe, justifieront d’une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l’élection.

En application du dernier alinéa de l’article 77 de la Constitution, tel qu’il résulte de la loi constitutionnelle du 23 février 2007, « pour la définition du corps électoral appelé à élire les membres des assemblées délibérantes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, le tableau auquel se réfère l’accord (…) est le tableau dressé à l’occasion du scrutin prévu audit article 76 et comprenant les personnes non admises à y participer ». Il s’ensuit que les électeurs inscrits au tableau sont ceux qui étaient inscrits sur les listes électorales générales de la Nouvelle-Calédonie en 1998, sans encore remplir à cette date la condition de domicile de dix ans exigée pour participer au scrutin prévu en 1998.

Ainsi que le fait remarquer Jean-François Merle, ancien conseiller de Michel Rocard pour l’outre-mer, « vingt-cinq ans après, les critères d’inscription pour les élections provinciales écartent du suffrage plusieurs milliers de natifs de Nouvelle-Calédonie, y compris des Kanak, ainsi que des personnes durablement installées » ([209]).

Notons que le corps électoral – encore plus restreint – utilisé lors des trois référendums de 2018, 2020 et 2021 n’a plus lieu d’être puisque, dès l’origine, il était admis qu’il ne s’appliquerait qu’à ces trois consultations.

2. La question de la répartition des sièges

Le document d’orientation de l’accord de Nouméa prévoit que « Les assemblées de province seront composées, respectivement pour les îles Loyauté, le Nord et le Sud, de sept, quinze et trente-deux membres, également membres du Congrès, ainsi que de sept, sept et huit membres supplémentaires, non membres du Congrès lors de la mise en place des institutions ».

En vertu de l’article Premier de la Constitution, la République « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ». En vertu de son article 3, « Le suffrage (…) est toujours universel, égal et secret. Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. »

Toutefois, sur le fondement de l’article 77 de la Constitution et des orientations définies par l’accord de Nouméa, lequel déroge à un certain nombre de règles ou principes de valeur constitutionnelle, les dispositions organiques dérogent respectivement aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage pour l’élection des assemblées de province et du Congrès.

Or il résulte des informations communiquées par le gouvernement :

– d’une part, que la proportion des électeurs privés de droit de vote pour l’élection des assemblées de province et du Congrès est passée de 7,46 % en 1999 à 19,28 % en 2023 ;

– et, d’autre part, que les écarts de représentation entre les provinces au Congrès par rapport au critère démographique se sont également accrus. La province Nord, la province Sud et la province des îles Loyauté représentaient ainsi respectivement 21,04 %, 68,35 % et 10,61 % de la population de la Nouvelle Calédonie en 1996 et 18,39 %, 74,85 % et 6,76 % en 2019, alors qu’elles sont représentées au Congrès respectivement par 27,78 %, 59,26 % et 12,96 % des sièges depuis 1999.

Évolution de la population et répartition des sièges entre 1996 et 2019

En conséquence, le Conseil d’État considère que l’intervention du législateur sera nécessaire, à terme, pour modifier les dispositions du régime électoral des assemblées de province et du Congrès qui dérogent aux principes constitutionnels d’universalité et d’égalité du suffrage afin d’en corriger le caractère excessif résultant de l’écoulement du temps.

Les partis loyalistes font remarquer que le rééquilibrage des sièges, tels que proposé par l’amendement déposé ([210]) devant le Sénat par le sénateur Georges Naturel lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle, et non adopté, ne faisait que prendre en compte l’évolution de l’écart de population constaté depuis la fin du XXème siècle, sans faire disparaître l’avantage – pourtant dérogatoire – consenti aux autres provinces depuis vingt-cinq ans.

3. Le premier report des élections provinciales prévues en mai 2024

Le gouvernement, dans le but de laisser aux parties un délai supplémentaire pour parvenir à un accord sur les points restant en suspens (dégel du corps électoral, répartition des sièges, etc.), a souhaité reporter les élections des assemblées de province et du Congrès. L’avis émis par le Conseil d’État était favorable, sous réserve du respect de certaines conditions.

En effet, cet avis considère, comme le permet la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en particulier dans sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013, et nonobstant la stipulation de l’accord de Nouméa selon laquelle « Le mandat des membres du Congrès et des assemblées de province sera de cinq ans », qu’il est possible au législateur organique de prolonger les mandats en cours des membres de l’organe délibérant d’une collectivité « dans un but d’intérêt général, sous réserve de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable ».

Il lui est également possible de déroger à la règle, fixée par l’article L. 567-1 A du code électoral, selon laquelle il ne peut être procédé à une modification du régime électoral dans l’année qui précède le premier tour d’un scrutin, à condition d’y procéder en laissant un délai suffisant avant la date du scrutin, de façon à ne pas porter atteinte à sa sincérité.

Le Conseil d’État a estimé que le dépôt d’un projet de loi comportant une modification du régime électoral des assemblées de province et du Congrès ou, à défaut, la caractérisation d’un processus suffisamment engagé de négociation en ce sens par la signature d’un nouvel accord se substituant à l’accord de Nouméa, constituerait un but d’intérêt général suffisant, permettant au législateur organique de prolonger les mandats en cours des membres des assemblées de province et du Congrès et de reporter leur élection. Il considère qu’un tel report « pour une durée de l’ordre de douze à dix-huit mois » ne se heurterait à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

4. Le délai accordé par le Conseil d’État n’a pas été entièrement utilisé

Respectant les conditions énoncées par le Conseil d’État, le gouvernement a déposé le 29 janvier 2024 un projet de loi organique visant à reporter les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Le projet prévoyait que « les prochaines élections des membres du Congrès et des assemblées de province ont lieu au plus tard le 15 décembre 2024 ». La liste électorale spéciale et le tableau annexe doivent être mis à jour au plus tard dix jours avant la date du scrutin.

Le 18 mars 2024, l’Assemblée nationale a adopté sans modification le projet de loi organique, déjà adopté par le Sénat le 27 février en première lecture après engagement de la procédure accélérée.

Compte tenu des délais contraints liés à la date à laquelle les élections provinciales calédoniennes devaient initialement se dérouler (au plus tard le 12 mai 2024), le Sénat a adopté un amendement prévoyant l’entrée en vigueur de la loi organique le lendemain de sa publication au Journal Officiel. En effet, en Nouvelle-Calédonie, les lois entrent en vigueur, à défaut de date fixée, le dixième jour suivant la publication au Journal Officiel.

Indépendantistes comme loyalistes ne se sont pas opposés à ce texte « technique » qui ne fait que déplacer de quelques mois un scrutin dans le but de laisser un peu plus de chances aux négociations entre les parties.

On constatera que le report maximum autorisé au terme de cette loi n’est que de sept mois (décembre 2024 au lieu de mai de la même année), alors que le Conseil d’État avait jugé qu’un report « de l’ordre de douze à dix-huit mois » pouvait être admis. Lors de ce (premier) report, le gouvernement et le Parlement sont donc restés très en-deçà de ce que le droit, selon le Conseil d’État, permettrait de faire. La porte restait donc entr’ouverte pour un second report, le cas échéant (cf. infra).

B. Le dÉgel du corps Électoral : Un choix lourd de consÉquences

Autant l’adoption du projet de loi organique décalant de quelques mois les élections provinciales n’a pas posé de difficulté particulière, autant le dégel du corps électoral pour ces mêmes élections a cristallisé les passions : les indépendantistes craignent de devenir encore plus minoritaires, tandis que certains néo-calédoniens installés sur l’archipel depuis vingt-cinq ans attendent impatiemment de pouvoir voter aux élections provinciales.

1. Une question d’universalité et d’égalité devant le suffrage

Dans l’avis qu’il a rendu le 7 décembre 2023, le Conseil d’État constate que les règles en vigueur concernant le régime électoral des assemblées de province et du Congrès « dérogent de manière particulièrement significative aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage », notamment en excluant du droit de vote des personnes nées en Nouvelle-Calédonie ou qui y résident depuis plusieurs décennies. À défaut de modification des règles applicables, l’ampleur de ces dérogations ne peut que s’accroître avec le temps.

Le Conseil d’État rappelle que, si la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a admis, en 2005 ([211]), le principe d’un corps électoral restreint, elle s’est alors prononcée sur un ensemble de règles qui, antérieures à la révision constitutionnelle de 2007, permettaient aux personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans d’être inscrites sur la liste électorale spéciale appelée à élire les membres des assemblés des provinces et du Congrès.

La CEDH a considéré qu’il n’était pas porté atteinte à l’essence même du droit de vote tel que garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, après avoir caractérisé l’existence de nécessités locales résultant de l’histoire et du statut de la Nouvelle-Calédonie et l’inscription du statut de ce territoire dans une phase transitoire dans un processus d’autodétermination. Si les circonstances propres à la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie sont toujours de nature à justifier l’existence d’un corps électoral spécifique, le Conseil d’État considère que « la compatibilité des règles en vigueur avec les engagements internationaux de la France est incertaine », alors que le processus défini par l’accord de Nouméa est achevé.

De son côté, la Cour de cassation considère que les articles 76 et 77 de la Constitution, ainsi que la loi organique du 19 mars 1999, ne sont pas limités dans le temps et sont toujours en vigueur nonobstant l’organisation des consultations sur l’accession à la souveraineté.

Elle rappelle également que la CEDH, dans sa décision du 11 janvier 2005 (n° 66289/01) a relevé que, après une histoire politique et institutionnelle tourmentée, la condition de dix ans de résidence fixée par le statut du 19 mars 1999 a constitué « un élément essentiel à l’apaisement du conflit meurtrier en Nouvelle-Calédonie » et retenu que l’histoire et le statut de la Nouvelle-Calédonie sont tels qu’ils peuvent être considérés comme caractérisant des « nécessités locales », au sens de l’article 56 de la Convention, de nature à permettre les restrictions apportées au droit de vote de certains résidents de cette collectivité.

Elle conclut que l’organisation des consultations sur l’autodétermination de ce territoire n’a, à ce jour, pas permis de mettre un terme à ces « nécessités locales » ([212]).

2. Un corps électoral en voie d’extinction en l’absence de dégel

Le Conseil d’État fait remarquer que, si les conditions exigées par les stipulations demeuraient inchangées, « notamment en ce que seuls les enfants, et non les autres descendants » des électeurs inscrits sur les listes électorales en 1998 peuvent rejoindre le corps électoral pour l’élection des assemblées de province et du Congrès, ce corps électoral connaîtrait à terme une attrition telle qu’il finirait par s’éteindre de façon certaine, privant ces institutions de tout corps électoral.

« Il ressort en effet tant des intentions des partenaires de l’accord de Nouméa que des travaux préparatoires de la loi organique, s’agissant de la composition du corps électoral, que, par l’emploi du terme de parent, il convient d’entendre les seuls ascendants directs d’une personne, et non tout parent de celle-ci ».

Le Conseil d’État estime qu’il en résulte nécessairement que les partenaires n’ont pas entendu donner à cette définition du corps électoral une application indéfinie. Les juges en déduisent qu’une correction, à mesure que le temps réduira le corps électoral, s’avèrera inéluctablement nécessaire pour préserver le fonctionnement démocratique des institutions néo-calédoniennes.

3. Le projet de loi déposé par le gouvernement

Dans la continuité de l’avis du Conseil d’État, le gouvernement a déposé le 29 janvier 2024 un projet de loi constitutionnelle composé de deux articles, qui modifie l’article 77 de la Constitution, pour élargir le corps électoral de la liste électorale spéciale pour l’élection du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, de façon à y inscrire les personnes qui, figurant sur la liste générale, sont nées sur ce territoire ou y sont domiciliées depuis dix années au moins.

Si cette disposition était adoptée, environ 25 800 électeurs supplémentaires pourraient alors intégrer la liste électorale pour les élections locales (cf. infra). Il resterait encore plus de 17 000 électeurs régulièrement inscrits sur les listes électorales au titre des élections nationales mais écartés des scrutins provinciaux.

Le projet ne reprend pas la demande des loyalistes qui souhaitent inscrire sur cette liste électorale spéciale, en outre, les conjoints de personnes qui y sont inscrites et qui justifierait eux-mêmes d’au moins cinq ans de résidence sur le territoire.

Le projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’État délibéré en conseil des ministres les modalités d’organisation du premier renouvellement des assemblées de province et du Congrès postérieur à la publication de la loi constitutionnelle. À la date de son dépôt, ce projet de loi subordonnait l’entrée en vigueur de cette révision constitutionnelle à l’absence de conclusion d’un accord devant intervenir avant le 1er juillet 2024 entre les partenaires politiques de l’accord signé à Nouméa en 1998, condition désormais remplie.

En cas de conclusion d’un accord, y compris après le 1er juillet 2024, il était prévu que la date des élections au Congrès puisse être reportée jusqu’en novembre 2025. Nous savons que ce report est désormais acquis (cf.infra).

Pour les raisons détaillées dans l’avis du 7 décembre 2023 (cf. supra), le Conseil d’État considère que le principe et le contenu de la révision constitutionnelle proposée par le gouvernement, n’appellent pas de réserves. Le Conseil d’État considère par ailleurs, qu’aucun obstacle ne s’oppose à ce que l’entrée en vigueur du projet de loi constitutionnelle soit subordonnée à la conclusion d’un éventuel accord entre les parties.

Le Conseil d’État considère que la nécessité de reporter le moins longtemps possible la tenue des élections et de s’assurer de la possibilité d’accomplir les opérations matérielles préparatoires justifie, par la rapidité qu’elle permet, l’habilitation du pouvoir réglementaire à prendre les mesures nécessaires par décret en Conseil d’État, délibéré en conseil des ministres.

Le Conseil d’État relève enfin que l’éventuel report maximal jusqu’au 30 novembre 2025, soit dix-huit mois après le terme initialement prévu (mai 2024), dépasse le délai maximal de report accepté jusqu’ici par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, sans pour autant en être excessivement éloigné. Le Conseil d’État considère cette disposition justifiée « pour permettre l’adoption des textes nécessaires à la mise en œuvre de l’accord », que celui-ci soit conclu avant ou après l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle.

4. Le Sénat apporte des correctifs, sans s’opposer au fond du dispositif

Lors de son examen au Sénat, du 26 mars au 2 avril 2024, le texte a été remodelé sans que sa philosophie ait été remise en cause : si le principe du dégel du corps électoral à toutes les personnes nées sur le territoire ainsi qu’aux résidents installés depuis au moins dix ans a été approuvé, les modalités d’application de la réforme ont été modifiées.

Le Sénat, à l’initiative du sénateur Philippe Bas, a notamment repoussé « la ligne rouge » que le gouvernement avait fixée au 1er juillet, en ouvrant la possibilité pour les parties d’aboutir à un accord jusqu’à dix jours avant les prochaines élections provinciales, ce qui reporterait le scrutin. L’objectif est de donner « toutes leurs chances » aux négociations locales.

Les sénateurs ont par ailleurs décidé, contre l’avis du ministre de l’intérieur et des outre-mer de l’époque, qu’une loi organique serait nécessaire pour acter les modalités d’inscription sur les listes électorales, qui ne sont pas détaillées dans le projet de loi constitutionnelle alors examiné. Il faut rappeler que l’exécutif espérait le faire par décret en Conseil d’État délibéré en Conseil des ministres.

Le Sénat a également décidé que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie serait consulté sur l’ensemble des dispositions organiques qui préciseront les restrictions au corps électoral ainsi appliquées pour les scrutins provinciaux et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Enfin, replaçant le Parlement au centre du dispositif, les sénateurs ont décidé qu’un accord obtenu par les parties locales ne serait pas soumis au Conseil constitutionnel, comme prévu dans la version d’origine du texte, mais aux présidents des deux Assemblées du Parlement, qui disposeraient d’un délai de huit jours pour se prononcer sur sa validité.

C. La révision constitutionnelle finalement suspendue

De l’avis de la majorité les juristes, à commencer par ceux du Conseil d’État, le dégel du corps électoral est une nécessité juridique. Reste à lui donner une légitimité démocratique. Par ses amendements, le Sénat a :

– conforté les garanties de transparence, en obligeant le gouvernement à soumettre aux parlementaires les modalités d’organisation des prochaines élections et en donnant aux présidents des deux assemblées la responsabilité de valider un éventuel accord qui serait conclu dans l’intervalle entre les parties ;

– donné du temps aux négociateurs locaux en repoussant l’échéance limite des pourparlers au-delà du 1er juillet 2024 ;

– conforté le rôle du Congrès de Nouvelle-Calédonie en rendant sa consultation obligatoire sur les modalités de mise en œuvre du dégel.

1. La question de la temporalité

Ce travail de fond judicieusement mené a pu laisser penser que le rôle de l’Assemblée nationale se trouvait facilité : devant un texte mieux équilibré et offrant plus de garanties de transparence et de démocratie, il était tentant pour les députés de suivre l’avis technique des juristes et de voter un texte identique de manière à ce que le Congrès puisse être réuni le plus rapidement possible à Versailles.

Pour autant, le Sénat n’avait pas répondu à une question essentielle sur la temporalité de la réforme : était-ce le bon moment pour modifier la composition du corps électoral ? Plusieurs voix répondaient négativement à cette question.

Les sénateurs, qui avaient tenu à offrir un délai supplémentaire aux négociateurs en repoussant de quelques mois la date limite (l’« ultimatum » disent certains) pour la fin des négociations, ont bien senti qu’il était nécessaire de laisser encore un peu de « temps au temps », pour reprendre une expression fameuse.

Sont-ils allés au bout de la logique ? Le conseil d’État a confirmé qu’un report des élections provinciales « de l’ordre de douze à dix-huit mois », soit jusqu’en novembre 2025, pouvait être admis (cf. supra). Dès lors, était-il nécessaire d’accélérer les évènements en décidant que le dégel du corps électoral devait absolument être acté dès la mi-2024 ?

Le ministre de l’intérieur et des outre-mer de l’époque, (notons-le ici, parfois controversé en Nouvelle-Calédonie) considérait alors que l’examen de la réforme constitutionnelle était de nature à accélérer la survenue d’un accord : « loin de la compromettre, l’existence d’un projet de loi constitutionnelle et son avancée facilitent au contraire la conclusion d’un accord », avait-il déclaré devant les sénateurs ([213]). D’autres observateurs avaient également indiqué aux rapporteurs qu’« une discussion sans échéance rigoureuse ne fonctionne pas ».

L’histoire a démontré que ce raisonnement était erroné. Lors de leur communication du 29 avril 2024 ([214]), les rapporteurs avaient exprimé leurs réserves et avaient partagé le sentiment qu’un « passage en force » risquait d’ « aboutir à une crispation encore plus grande ». Leurs craintes étaient malheureusement en-deçà de la réalité.

Le processus de négociation est long et non linéaire. Plusieurs projets circulaient, comme ceux initiés par Mme Sonia Backès, présidente loyaliste de la province sud, ou celui de la formation loyaliste Calédonie Ensemble. À plusieurs reprises, la possibilité d’un accord avait été entrevue. Manifestement, au sein des deux parties, des « anciens » qui avaient vécu les évènements des années 1980 souhaitaient ardemment aboutir à un accord pour ne pas revivre cette période. Dès lors, ne pouvait-on pas faire preuve d’un peu de patience supplémentaire ?

2. Pour une indispensable temporisation du débat

Les rapporteurs n’ont jamais demandé le retrait du texte qui répond à une nécessité juridique et démocratique admise et reconnue. Ils s’interrogeaient dès le 29 avril 2024, « dans l’hypothèse probable d’un vote conforme à l’Assemblée nationale, et sans donner d’injonction au président de la République, (…) sur la possibilité d’une temporisation de quelques mois avant que soit convoqué le Congrès du Parlement ».

Le 14 mai 2024, l’Assemblée nationale adoptait par 351 voix pour, 153 voix contre et 3 abstentions le même texte que le Sénat, ouvrant la voie à une possible révision constitutionnelle par le Congrès du Parlement.

Compte tenu des tragiques évènements survenus en Nouvelle-Calédonie à compter du 13 mai (cf. infra), la révision constitutionnelle a été suspendue par le chef de l’État, Emmanuel Macron, le 12 juin. Le 1er octobre 2024, le nouveau premier ministre, Michel Barnier, confirmait qu’elle ne serait pas soumise au Congrès. Que de souffrances auraient pu être épargnées si les rapporteurs avaient été entendus dès le 29 avril !

Jean-François Merle, ancien conseiller de Michel Rocard pour les outre-mer, tenait des propos prémonitoires lorsqu’il affirmait : « Jouer sur la contrainte du calendrier est une très mauvaise politique. Le gouvernement n’a-t-il rien appris du troisième référendum prévu par l’accord de Nouméa, maintenu contre vents et marées au 12 décembre 2021, boycotté par les Kanak et qui, de ce fait, n’a rien réglé politiquement ? » ([215])

III. pour la population, les stigmates d’une vraie souffrance

Au cours de leur séjour sur l’archipel, les rapporteurs ont pu constater que si les Néo-Calédoniens semblaient vivre ensemble au quotidien, tout au moins jusqu’aux émeutes du printemps 2024, ils n’en ressentaient pas moins de vraies souffrances. Les représentants du peuple kanak expriment la crainte de leur possible disparition, noyés dans une immigration qualifiée de « massive », tandis que les loyalistes insistent sur les injustices dont ils sont victimes, persuadés que le processus mis en place depuis plusieurs décennies n’avait qu’un but : conduire la Nouvelle-Calédonie à l’indépendance coûte que coûte, nonobstant l’avis de la majorité.

A. Un contexte préoccupant

Il se pourrait bien que le débat sur le dégel du corps électoral ne soit que le révélateur d’un mal-vivre qui conduit, loin d’une immigration massive, des milliers d’habitants à quitter chaque année leur territoire dans un contexte morose.

1. La réforme ne fait pas l’unanimité parmi les élus

Si le principe du dégel du corps électoral fait plutôt consensus au Parlement parmi les élus de l’ex-majorité présidentielle et de la droite DR, la méthode est mise en débat. La gauche et les indépendantistes dénoncent un « passage en force » du gouvernement ou encore une mise sous « pression » des parties locales en vue d’aboutir à un accord.

« Ce projet de loi confirme l’adage “diviser pour mieux régner” », a déclaré le sénateur kanak indépendantiste Robert Xowie. « Il n’y a aucune urgence à légiférer », considérait pour sa part la sénatrice socialiste Corinne Narassiguin (Seine-Saint-Denis), qui plaidait pour un report maximal des élections actuellement qui étaient alors prévues d’ici au 15 décembre 2024. « Ce préalable imposé par le gouvernement est perçu comme une commande des loyalistes et cela renforce les tensions », ajoute-t-elle.

Les rapporteurs notent que, si l’inscription sur les listes électorales de personnes résidant dans la collectivité depuis dix ans est controversée, l’inscription de tous les natifs semble être plus consensuelle, à l’image des propos tenus par le président du Congrès d’alors, Roch Wamytan, qui a déclaré être « d’accord pour le dégel des natifs, mais pas pour celui de ceux qui sont arrivés sur le territoire ».

L’opposition au projet de loi ne vient pas que des indépendantistes. Certains loyalistes comme Philippe Gomès, ancien président du gouvernement, ancien député et président de parti Calédonie ensemble, considèrent que « l’adoption de ce projet de loi risque de conduire à un blocage, de la même manière que le maintien du troisième référendum contre l’avis des indépendantistes, en décembre 2021, avait conduit à une rupture du dialogue pendant un an. Calédonie ensemble travaille avec l’Union calédonienne (indépendantistes) et avec le Palika (indépendantistes), et nous avons abouti à un document public, presque consensuel à quelques détails près. L’État doit redevenir impartial, ce qui permettra d’aboutir à un accord. Nous avons l’ardente obligation de retrouver un consensus ».

2. Le partage des compétences ne satisfait personne

Le FLNKS a tendance à revendiquer toujours plus de compétences de manière à se rapprocher de l’indépendance.

Mais la Nouvelle-Calédonie dispose déjà de beaucoup de compétences qu’elle n’utilise pas, généralement par manque de savoir-faire juridique, par exemple en matière de droit de la concurrence, de droit commercial, de droit bancaire ou de droit des assurances. Les juristes néo-calédoniens peinent parfois à suivre l’évolution de l’actualité et du droit mondial. Cela n’a rien d’anormal tant le champ de veille est large et les matières abondantes.

Et dans de nombreux domaines, les Néo-Calédoniens se contentent souvent de reprendre le droit français sans le modifier. « Dans ce cas, à quoi sert un transfert de compétence ? » a-t-on demandé aux rapporteurs.

Dans d’autre cas, au contraire, le transfert de compétences a abouti à une inflation législative presque ubuesque. En matière de droit de l’environnement, dont les conceptions peuvent varier localement, ce sont les provinces qui sont compétentes depuis quelques années. Chacune a donc élaboré son code de l’environnement. Mais pour les dispositions antérieures, c’est encore le droit français qui s’applique. Ce ne sont donc pas moins de quatre codes de l’environnement qui s’appliquent sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie !

Les loyalistes considèrent qu’il faut être pragmatique et ne demander que les seules compétences que l’on est en mesure de gérer.

Dans certains cas, les compétences sont partagées entre la collectivité de Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes. « Et quand les compétences sont trop partagées, cela signifie que personne ne les gère » nous assure-t-on à la Province Sud.

En matière d’éducation par exemple, les constructions des établissements relèvent à la fois de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, des trois provinces et des communes, en fonction de l’âge des enfants. Mais les programmes scolaires relèvent de la seule compétence de la collectivité de Nouvelle-Calédonie, tandis que le paiement des professeurs est effectué par les provinces. Cette organisation, qui rappelle un peu ce qui se pratique au niveau national, conduit à une multiplication des directions de l’enseignement. Ce qui est possible – et parfois décrié – à l’échelle d’un pays de 68 millions d’habitants est-il souhaitable dans une entité de 268 000 habitants ?

Et certains domaines du droit, pourtant transférés, n’évoluent pas. Georges Naturel, sénateur et ancien maire de Dumbea, constate pour sa part que les communautés cohabitent dans son ancienne commune comme ailleurs, sans se mêler. « Nous n’avons pas réussi le melting pot », regrette-t-il. « Le droit civil a fait l’objet d’un transfert de compétence, mais n’a pas évolué depuis lors. La création d’un droit civil néo-calédonien aurait pu créer une société calédonienne, mais cela n’a pas été fait. »

3. Le déclin démographique du territoire s’accentue

Avec une densité de population de 14,5 habitants au km2, cinq fois inférieure à celle de la Polynésie (73 hab/km²) et neuf fois inférieure à la moyenne nationale (125 hab/km²), la Nouvelle-Calédonie reste une terre sous-peuplée. Pourtant, depuis quelques années, le territoire perd ses habitants.

a. Une population en diminution constante

Selon l’Institut de la statistique et des études économique (ISEE) de Nouvelle-Calédonie, la collectivité comptait au 1er janvier 2023 (dernier rapport publié), 268 500 habitants, soit 0,5 % de moins qu’un an auparavant « sous l’effet simultané de la baisse du solde naturel et de la hausse du déficit migratoire ». « La baisse du solde naturel est ininterrompue depuis dix ans. À compter de 2019, la population baisse car l’excédent des naissances sur les décès n’a plus compensé le déficit migratoire. »

En 2022, le solde naturel est resté positif, le nombre de naissances ayant dépassé le nombre de décès de 1 905 personnes. Mais cet apport se réduit d’année en année et a baissé de 2,3 % en 2022. Les naissances ont reculé de 3,2 % en 2022 et le solde naturel n’est resté positif que parce que le nombre de décès diminuait encore plus fortement : -4,1 % en 2022.

Le solde naturel excédentaire demeure sous la barre symbolique des 2 000 personnes, niveau historiquement bas, signe probable du manque de confiance en l’avenir ressenti par nombre de Calédoniens.

Le solde migratoire est négatif pour la huitième année consécutive et le nombre d’émigrés augmente constamment : 2 075 en 2017, 3 000 en 2021, 3 200 en 2022, soit plus d’une fois et demie le solde naturel. La collectivité perd ainsi plus de 1 000 habitants pour la deuxième année consécutive. Ce déficit constant est corroboré « par la différence entre le nombre de passagers débarquant et embarquant à l’aéroport de Tontouta » : en clair, les avions décollent plus remplis qu’ils n’atterrissent.

Et si nous ne disposons pas encore de chiffres officiels pour 2024, tous les observateurs s’accordent sur le fait que les émeutes du printemps ont conduit un nombre très important de Néo-calédoniens à quitter le territoire.

La population décroit, le solde naturel ne compense pas le déficit migratoire Composante de la croissance de la population

Source : ISEE (état-civil et recensement de la population).

Certains Kanak ne reconnaissent pas les chiffres de l’ISEE, pourtant organisme officiel placé sous l’autorité du président indépendantiste Louis Mapou. C’est ainsi qu’un des responsables de l’Union calédonienne a balayé la question d’un revers de main : « ces chiffres, c’est des conneries [sic]. On le verra lors du prochain recensement. On ne se comprendra jamais. »

b. Une émigration qui concerne toutes les communautés

À rebours d’une « immigration massive » imaginée, la Nouvelle-Calédonie connaît donc depuis plusieurs années déjà une baisse de sa population consécutive à une émigration bien réelle.

Lassés d’une situation politique chaotique qui laisse peu de vision pour investir ou se projeter dans l’avenir, un certain nombre d’acteurs économiques ont déjà fait le choix de quitter la Nouvelle-Calédonie pour tenter leur chance ailleurs : dans l’hexagone pour certains, mais plus sûrement en Australie, en Polynésie française ou dans les autres territoires régionaux.

Beaucoup de ces partants sont des « occidentaux » non originaires de Nouvelle-Calédonie et souvent privés du droit de vote aux élections provinciales. Mais certains émigrants sont aussi des kanak, parfois cadres et bien formés, qui n’ont plus confiance en l’attractivité et donc en l’avenir du territoire. Dans un cas comme dans l’autre, ces départs sont dommageables, car les partants ont souvent été formés sur place : « c’est une perte de valeur » nous a-t-on dit.

Les décideurs économiques que nous avons rencontrés ne nous ont pas dit autre chose. Même si, pour la plupart, ils appartiennent à la communauté occidentale et loyaliste, presque tous considèrent que l’enjeu le plus important qui se pose à l’archipel n’est pas la question de l’indépendance, mais celle du projet économique et du projet de société que la classe politique pourrait – devrait – proposer à la population.

La pensée des décideurs économiques que les rapporteurs ont rencontrés peut se résumer de la manière suivante : « L’indépendance n’est pas la question la plus urgente aujourd’hui, l’essentiel étant qu’un projet de société clair soit proposé aux acteurs économiques et qu’un cap soit fixé. Nous avons besoin de perspectives. Tant que l’avenir demeurera incertain, le territoire effraiera les investisseurs et les jeunes continueront à partir pour proposer leurs talents ailleurs. »

4. Une population notoirement surarmée

En Nouvelle-Calédonie, on recense 64 000 armes de catégorie B et C, c’est-à-dire de chasse et de tir sportif, détenues légalement. En ajoutant les armes détenues de manière illégale, les services de l’État évoquent un total de 100 000 armes en circulation.

Un chiffre très important au regard des 268 500 habitants du territoire.

« La Nouvelle-Calédonie est un territoire très armé, derrière la Corse si on reste sur les chiffres légaux », considérait un ancien directeur de cabinet du Haut-commissaire. « Cela représente une arme pour quatre Calédoniens, mais, puisqu’on recense en moyenne deux armes par détenteur, cela signifie qu’un Calédonien sur huit détiendrait donc une arme à son domicile », un chiffre qui reste préoccupant.

B. les indÉpendantistes dÉnoncent un complot

1. La crainte existentielle de la disparition du peuple kanak

Pour certains indépendantistes, le projet de dégel du corps électoral vise à « exterminer » le peuple kanak, en le rendant davantage encore minoritaire « dans son propre pays ».

Les élus des îles Loyauté ont interpelé les rapporteurs en affirmant « il faut crier au monde qu’on existe ! » et « on parle à peine de décolonisation qu’on nous rétorque “Mondialisation” ». On sent bien que la crainte existentielle est accompagnée d’un sentiment de ne jamais s’appartenir, passant d’une souveraineté considérée comme coloniale à une dépendance aux flux économiques mondiaux.