rapport d'information déposé par la délégation aux outre-mer sur l’avenir institutionnel des outre-mer

SOMMAIRE

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1. introduction
2. Chapitre premier : Le droit des outre-mer
3. Première partie : Identité et spécialité législatives, une distinction historique à dépasser
4. I. La « summa divisio » 73/74 : une distinction constitutionnelle qui remonte à 1946
5. A. La naissance des « DOM-TOM »
6. 1. La loi du 19 mars 1946 crée les Départements d’outre-mer
7. 2. La constitution de la IVème République y ajoute les Territoires d’outre-mer et des principes toujours en vigueur
8. 3. Les articles 73 et 74 apparaissent
9. B. Le maintien de cette dichotomie sous la Vème République, jusqu’à la révision constitutionnelle de 2003
10. II. La révision de 2003 reconnaît le droit à la différenciation et consacre l’existence de statuts « à la carte »
11. A. La nouvelle rédaction des articles 73 et 74 : des DOM-TOM aux Drom-COM
12. 1. Des demandes d’autonomie avant la révision de 2003
13. 2. La révision de 2003 substitue une summa divisio à une autre
14. 3. La constitution contient désormais une liste des outre-mer
15. 4. Une simplification du cadre constitutionnel qui ne met pas fin au « sur mesure »
16. B. L’approfondissement de la différenciation par la mise en œuvre de la révision de 2003
17. 1. Une mobilité statutaire entre DROM et COM
18. 2. Dans les COM, une différenciation possible dans les statuts organiques
19. 3. Avec la révision de 2003, presque tous les outre-mer changent de statut
20. 4. La réalité statutaire des outre-mer demeure donc aujourd’hui très complexe
21. III. Aujourd’hui : dÉpasser la dichotomie pour accroître la différenciation dans les territoires qui le souhaitent
22. A. L’appel de Fort-de-France : prolonger l’adaptation tout en respectant les souhaits de chaque territoire
23. 1. Une dichotomie constitutionnelle qui ne correspond plus à la réalité statutaire des outre-mer
24. 2. Une demande de d’avantage de possibilités d’adaptation
25. B. Dans les Drom : simplifier les procÉdures d’adaptation, voire aller vers un pouvoir normatif local
26. 1. La nécessaire différenciation normative, reconnue par la Constitution
27. 2. Une adaptation souvent oubliée lors de l’élaboration des textes
28. 3. Les habilitations : une adaptation par les outre-mer eux-mêmes…
29. 4. …dont les modalités sont trop complexes
30. C. Dans les COM : un droit de plus en plus complexe
31. D. Une nécessité d’évolution également soulignÉe par les universitaires, selon différents scÉnarios
32. 1. La nécessité d’une évolution du cadre juridique
33. 2. La question du transfert des ressources
34. E. Une évolution qui ne contredit pas l’appartenance À la RÉpublique
35. F. Le processus corse : un CATALYSEUR ?
36. Deuxième partie : comparaisons internationales
37. I. La libre association
38. A. Les États en libre-association avec les États-Unis : la Micronésie, les îles Marshall et les îles Palaos
39. 1. Une association librement consentie
40. 2. Une dépendance à l’égard d’un État protecteur
41. B. Les États en libre-association avec la Nouvelle-Zélande : Niue et les îles Cook
42. 1. Une réalité différente des États associés avec les États-Unis
43. 2. Une souveraineté limitée par la démographie
44. II. L’autonomie des pays constitutifs
45. A. L’outre-mer danois
46. 1. Les îles Féroé
47. 2. Le Groenland
48. B. Le Statut du royaume des Pays-Bas
49. 1. L’éclatement de la Fédération des Antilles néerlandaises
50. 2. Aruba, Curaçao et Sint-Maarten, pays constitutifs du Royaume
51. III. Les collectivités de droit commun
52. A. L’Alaska et Hawaï devenus des États de droit commun
53. 1. L’Alaska : une intégration complète en moins d’un siècle
54. 2. Hawaï : l’intégration rapide mais controversée d’un ancien royaume
55. B. Les îles Canaries en Espagne
56. 1. Le droit commun de l’archipel des Canaries
57. 2. Les cas spécifiques de Ceuta et Melilla
58. C. Madère et les Açores au Portugal
59. 1. Un statut régional précurseur
60. 2. Une autonomie relativement avancée
61. D. Les outre-mer de l’Équateur et du Chili
62. 1. Un régime de droit commun « adapté » pour les Galápagos
63. 2. L’île de Pâques se cherche toujours un avenir institutionnel
64. IV. L’administration directe de certains territoires
65. A. Les « US territories »
66. 1. Les Îles Mariannes du Nord
67. 2. Guam
68. 3. Porto Rico
69. 4. Les Samoa américaines
70. 5. Les îles Vierges américaines
71. 6. Wake et Midway
72. B. Les territoires australiens
73. 1. Trois petites îles peu peuplées
74. 2. L’île de Norfolk a perdu son autonomie
75. C. Bonaire, Sint-Eustatius et Saba : les collectivités sui generis néerlandaises
76. 1. Les conséquences de la dissolution de la Fédération des Antilles néerlandaises
77. 2. La spécialité législative s’applique sur ces îles
78. D. le choix nÉo-zÉlandais de Tokelau
79. 1. Des pouvoirs largement gérés par les instances coutumières
80. 2. Un refus explicite et réitéré de l’indépendance
81. V. Les outre-mer britanniques
82. A. Les dÉpendances de la couronne
83. 1. Une ample autonomie qui remonte au Moyen-âge
84. 2. Des sujets britanniques non représentés au Parlement
85. B. Les « British oversea territories »
86. 1. Des territoires organisés de manière très autonome
87. 2. Le cas particulier des bases britanniques sur Chypre
88. 3. Un droit de la nationalité subtil et évolutif
89. 4. Le cas des Chagos : un archipel vidé de sa population
90. Chapitre deux : les collectivités de l’océan indien
91. Première partie : La Réunion
92. I. une histoire coloniale atypique
93. A. la seule colonie française découverte inhabitÉe
94. 1. Une colonisation à but économique et militaire
95. 2. Le rôle essentiel de l’esclavage dans la mise en valeur de l’île
96. 3. Les débuts chaotiques de la départementalisation
97. B. L’attachement de la RÉunion au droit commun
98. 1. La décentralisation de la fin du vingtième siècle
99. 2. L’autolimitation instaurée par l’ « amendement Virapoullé »
100. II. un territoire fermement ancré dans la République
101. A. autonomistes contre loyalistes : un débat clos
102. 1. Les centres de préoccupation se sont déplacés
103. 2. Le Parti réunionnais (Paré), seule voix dissonante
104. B. l’ « amendement virapoullÉ »
105. 1. Un droit d’adaptation très encadré
106. 2. Une disposition vécue comme une autocensure par certains
107. 3. Un amendement protecteur pour d’autres
108. C. Pourtant, nombre de lois mÉriteraient d’Être adaptÉes
109. 1. La nécessité d’adapter certains textes aux réalités locales
110. 2. Une adaptation souhaitée par les acteurs économiques
111. III. Les possibles Évolutions institutionnelles de la rÉunion
112. A. un amÉnagement des dispositions existantes
113. 1. Approfondir la décentralisation
114. 2. L’insertion de La Réunion dans son environnement international
115. B. l’Éternel dÉbat autour d’une assemblÉe unique
116. 1. La Réunion a choisi de conserver ses deux assemblées
117. 2. Un enchevêtrement de compétences à clarifier
118. Deuxième partie : Mayotte
119. I. Une Île historiquement tournÉe vers la france
120. A. Une union nÉe d’un traitÉ librement consenti
121. 1. L’archipel s’est placé sous la protection française en 1841
122. 2. La colonisation plus tardive des autres îles comoriennes (1886)
123. 3. Une succession de référendums sans ambiguïté entre 1974 et 76
124. B. la longue marche vers la dÉpartementalisation
125. 1. Une évolution en douceur vers la départementalisation
126. 2. Un bref statut transitoire (2003-2011)
127. 3. La départementalisation de 2011
128. C. Un processus considéré comme inachevé
129. 1. L’absence de suivi des différents plans de développement
130. 2. Les transferts financiers sont absorbés par le fonctionnement
131. II. MAYOTTE EST une collectivité en grande difficulté
132. A. l’explosion démographique : une chance pour l’avenir, mais un fardeau pour l’immédiat
133. 1. De l’avis général, la population est largement sous-évaluée
134. 2. Les difficultés pour scolariser tous les enfants
135. 3. Un frein à la réussite des enfants et à l’attractivité du territoire
136. B. le tissu économique et l’administration accompagnent mal l’expansion démographique
137. 1. L’économie ne produit quasiment aucune valeur ajoutée
138. 2. Un territoire sous-administré
139. 3. L’organisation perfectible du conseil départemental
140. 4. D’autres problèmes matériels
141. III. les conséquences d’une départementalisation inachevée
142. A. rattrapage social, sécurité et respect de la loi : les demandes minimales des mahorais
143. 1. Le rattrapage en matière sociale
144. 2. La demande de sécurité
145. 3. La demande du respect de la loi
146. B. mieux prendre en compte les réalités locales
147. 1. Achever la départementalisation avant toute nouvelle évolution
148. 2. Prendre en compte les réalités économiques
149. 3. Améliorer l’attractivité de la collectivité
150. 4. Préserver Mayotte des influences politiques et religieuses étrangères
151. IV. une évolution institutionnelle en chantier
152. A. consolider et rationaliser l’existant
153. 1. L’émergence d’un département-région
154. 2. Modifier le mode électoral
155. 3. Augmenter le nombre de conseillers départementaux
156. 4. Conforter la justice à Mayotte
157. 5. Intégrer Mayotte dans son environnement international
158. B. Rétablir l’égalité républicaine
159. 1. Un alignement rapide de l’ensemble des prestations sociales
160. 2. Un effort particulier doit être consenti dans le domaine de la santé
161. 3. Favoriser les études supérieures d’une population jeune
162. C. mieux contrÔler l’accÈs au territoire
163. 1. Supprimer le droit du sol par une réforme constitutionnelle
164. 2. Durcir les conditions d’accès et de séjour
165. D. accÉlÉrer de dÉveloppement de Mayotte
166. 1. Un catalogue de projets économiques structurants
167. 2. La nécessité de compenser les transferts de compétences
168. V. Mayotte après le cyclone Chido
169. A. L’ÉTAT doit prendre la mesure des efforts à consentir pour développer Mayotte
170. B. Les élus locaux doivent se montrer plus rigoureux
171. Chapitre trois : les collectivités de l’Atlantique
172. Première partie : La Guyane
173. I. Une histoire liée à la France depuis trois siècles et demi
174. 1. La colonisation n’a concerné que la bande littorale du territoire
175. 2. Une départementalisation controversée
176. II. La Guyane, un outre-mer qui a ses propres « vérités »
177. A. Un territoire immense et hors-normes
178. 1. L’immense domaine forestier : une chance et une contrainte
179. 2. Une population jeune et en forte augmentation
180. B. Un territoire ancré en Amérique du sud, malgré des barrières
181. C. un contexte sécuritaire difficile
182. III. Un projet de collectivité autonome désormais complet
183. A. Une différenciation actuellement limitée, malgré des institutions spécifiques
184. 1. La Guyane est déjà une collectivité territoriale unique…
185. 2. …mais les spécificités du territoire nécessitent d’aller plus loin, conformément à l’« Accord de Guyane » de 2017
186. B. L’élaboration du projet d’évolution statutaire : Une méthode aux résultats réels
187. 1. Le congrès des élus, lieu de l’élaboration du projet de statut d’autonomie
188. 2. Un projet d’autonomie désormais complet
189. 3. Le choix d’un titre constitutionnel spécifique
190. a. Pour Gabriel Serville « la notion d’outre-mer ne convient pas à la Guyane »
191. b. La Guyane veut obtenir un statut organique dans le cadre de la République et de l’Europe
192. 4. Le choix d’un corps électoral spécial pour consulter les guyanais
193. C. Un projet loin d’être consensuel
194. 1. Les forces politiques se sont saisies du projet
195. a. Certains points donnent lieu à des critiques…
196. b. ...mais tous sont favorables à une évolution statutaire
197. 2. Une plus grande circonspection du monde socioéconomique
198. a. Les chambres consulaires
199. b. Le CESECEG
200. IV. La délicate question de la représentation des populations autochtones
201. A. La représentation dans le cadre des institutions actuelles
202. 1. Deux peuples autochtones différents : les Amérindiens et les Bushinenges
203. 2. Actuellement, une représentation unique des deux peuples par le grand conseil coutumier
204. B. Les Amérindiens souhaitent faire aboutir leurs revendications et faire connaître leur situation
205. 1. Les « oubliés de la République » ()
206. 2. Pour les Amérindiens, le processus d’évolution statutaire est une opportunité de se faire entendre
207. C. Dans l’avant-projet, le Sénat coutumier remplace le Grand conseil coutumier
208. D. Le congrès des élus amende le projet pour tenir compte des demandes, divergentes, des deux communautés
209. 1. Pour les Bushinenges : améliorer le projet de Sénat coutumier
210. 2. Pour les Amérindiens : créer une Assemblée des hautes autorités autochtones aux avis contraignants
211. E. Une inquiétude sur la légalité du dispositif
212. 1. Des réserves juridiques sur le modèle retenu
213. 2. Une réponse globale des représentants amérindiens
214. V. Les évolutions depuis le passage de la mission en avril 2024
215. A. Des délibérations partiellement amendées lors de la réunion de l’assemblée de Guyane du 30 mai 2024
216. B. À l’automne 2024, une élection chaotique à la tête du grand conseil coutumier
217. C. Un projet auquel l’État doit désormais répondre
218. 1. Les réserves exprimées par le président de la République
219. 2. Des doutes sur la poursuite du processus
220. Deuxième partie : la Martinique
221. I. Un territoire qui perd sa population
222. A. Une île marquée par de nombreuses difficultés
223. 1. Une dépression démographique inquiétante
224. 2. Des défis environnementaux et économiques
225. B. La recherche, encore inaboutie, d’un statut consensuel
226. 1. Une vie politique marquée par la personnalité d’Aimé Césaire
227. 2. Des troubles qui marquent les débuts de la Cinquième République
228. 3. L’émergence d’un mouvement indépendantiste
229. 4. La décentralisation des années 1980
230. II. La Collectivité territoriale de Martinique : une institution originale
231. A. Une collectivité territoriale unique bicéphale
232. 1. Le refus de faire de la Martinique une COM au sens de l’article 74 de la Constitution
233. 2. Une séparation entre l’assemblée et l’exécutif inspirée du statut de la Corse
234. 3. Un statut qui a mis fin à certaines aberrations
235. B. Des institutions dont les dysfonctionnements sont dénoncés
236. 1. Un manque d’anticipation dès la mise en place de la collectivité unique
237. 2. Une assemblée peu puissante et mal informée face à l’ « hyperprésident » du conseil exécutif
238. a. Des élus trop peu nombreux et un mode de scrutin qui interroge
239. 3. Le CÉSECÉM souhaiterait avoir plus de poids pour faire le lien avec la population
240. III. Le congrès des élus a mené un diagnostic des problèmes du territoire pour déterminer les réformes nécessaires
241. A. Un diagnostic confié à l’opposition
242. B. Un diagnostic qui souligne les limites des dispositifs actuels
243. 1. Pour le congrès des élus, certains problèmes ne peuvent être résolus sans évolution institutionnelle
244. 2. Le diagnostic est aussi une base pour des propositions faites au CIOM
245. 3. Le souhait de « sortir du statu quo »
246. IV. Le projet : donner aux DROM une possibilité constitutionnelle d’autonomie normative
247. A. Un article 73-1 qui permettrait aux DROM de fixer certaines règles applicables sur leur territoire
248. 1. Une proposition pour l’ensemble des DROM
249. 2. Un projet qui s’insère dans le processus institutionnel en cours au niveau national
250. 3. Sur la forme : le choix d’une révision constitutionnelle
251. 4. Sur le fond : le choix d’un équilibre entre « 73 » et « 74 »
252. 5. Un choix fait après examen et rejet des autres options envisageables
253. a. Le congrès ne veut pas d’un titre constitutionnel spécifique
254. b. Le congrès ne souhaite pas modifier l’article 73
255. 6. Un élément d’un projet plus large pour le « pays » Martinique
256. B. Un projet suscitant de nombreuses critiques
257. 1. Entre « 73 » et « 74 », un risque de confusion ?
258. 2. Le CÉSECÉM émet des critiques largement partagées
259. a. Une option possible sans révision constitutionnelle ?
260. b. Un dispositif à affiner ?
261. c. Un projet trop éloigné des préoccupations des Martiniquais ?
262. 3. Un congrès des élus boycotté par l’opposition
263. 4. Des élus consulaires sceptiques
264. 5. En dépit d’un manque d’enthousiasme, l’idée d’autonomie reste populaire
265. C. Un choix de temporiser qui interroge
266. 1. Le choix d’attendre 2028…
267. 2. …pour demander une révision constitutionnelle et l’adoption de plusieurs dispositions législatives
268. D. Un processus remis en cause par la situation actuelle
269. 1. Un contexte politique national qui pourrait interrompre le processus de révision constitutionnelle
270. 2. Un contexte social martiniquais qui pourrait faire passer l’évolution institutionnelle au second plan
271. troisième partie : La Guadeloupe
272. I. Une longue histoire et des caractéristiques uniques
273. A. L’histoire politique mouvementée de la Guadeloupe
274. 1. Le chemin d’une « vieille colonie » vers la départementalisation
275. 2. Le « Mai 1967 » guadeloupéen
276. 3. Les années 80 : le renouvellement des courants indépendantiste et autonomiste
277. B. Des spécificités naturelles ou historiques
278. 1. Des risques sanitaires et environnementaux
279. 2. Le déséquilibre entre Basse-Terre et Pointe-à-Pitre
280. II. Si les institutions comportent peu de spécificités, leur évolution est désormais à l’ordre du jour
281. A. Des collectivités de droit commun, avec toutefois quelques particularités et des difficultés
282. 1. Une région monodépartementale qui a connu peu d’évolutions institutionnelles
283. 2. Les compétences des deux collectivités ne sont pas toujours bien délimitées
284. 3. Des compétences spécifiques en vertu d’habilitations de l’article 73
285. 4. Une certaine autonomie en matière de coopération avec les États voisins
286. B. Depuis 2003, la rÉflexion institutionnelle n’a pas encore abouti À une modification statutaire
287. 1. Contrairement aux Martiniquais et aux Guyanais, les Guadeloupéens ne se sont pas prononcés sur une évolution des institutions
288. 2. Le congrès des élus mène néanmoins un travail de réflexion sur l’avenir institutionnel de l’archipel
289. III. Un projet d’évolution institutionnelle désormais lancé
290. A. Le congrès du 7 juin 2023 : l’évolution institutionnelle au prisme d’un projet de société
291. 1. Des travaux pour améliorer et renforcer les politiques publiques
292. 2. Une première esquisse d’une évolution institutionnelle
293. B. À partir de janvier 2024, un important travail de préparation malgré les doutes des élus
294. 1. La commission ad hoc s’est saisie des résolutions du congrès de 2023 pour définir le projet d’évolution institutionnelle
295. a. De larges consultations
296. b. Une bonne information, grâce à un site internet
297. 2. Entre les deux congrès, les rapporteurs ont recueilli les doutes de certains acteurs politiques sur le fond comme sur la forme
298. a. La place réduite de la région dans l’élaboration du projet
299. b. La circonspection de certains acteurs politiques, économiques et sociaux
300. C. En 2024, le congrès des élus a acté la volonté de faire de la Guadeloupe une collectivité unique
301. 1. D’importantes décisions, après un début en demi-teinte
302. 2. Le choix d’une collectivité territoriale unique selon un schéma défini
303. a. Des nouvelles institutions guadeloupéennes
304. b. Une consultation de la population et plusieurs pistes juridiques
305. IV. L’évolution institutionnelle devra prendre en compte certaines spécificités du territoire
306. A. Double-insularité et évolution institutionnelle : un défi pour Marie-Galante
307. 1. Une île en perte de vitesse démographique et économique
308. 2. Le fléau des sargasses
309. 3. Le besoin de renforcer l’autonomie décisionnaire et financière
310. B. Un trop grand nombre d’intercommunalités ?
311. 1. Une coopération intercommunale indispensable mais inadaptée
312. 2. La nécessité de revoir la carte des intercommunalités
313. C. Pénurie d’eau et insécurité : des crises récurrentes
314. 1. L’approvisionnement en eau n’est pas complètement sécurisé
315. 2. Une insécurité inquiétante
316. quatrième partie : Saint-Martin et Saint-Barthélemy
317. I. La trajectoire historique de ces deux îles
318. A. Les débuts de la colonisation aux Îles du nord
319. 1. Saint-Martin : une île pour deux projets de colonisation
320. 2. La souveraineté suédoise sur Saint-Barthélemy
321. B. La double insularité au sein de l’empire colonial français
322. 1. La fin de l’économie de plantation à Saint-Martin
323. 2. Saint-Barthélemy une île infertile et isolée
324. C. Le tournant de l’essor du tourisme
325. 1. De l’isolement à la destination de luxe, l’explosion de l’économie touristique à Saint-Barthélemy
326. 2. L’apparition d’un tourisme plus massif à Saint-Martin
327. II. Parcours de l’adoption d’un nouveau statut
328. A. L’échec d’un premier projet d’évolution statutaire
329. 1. L’initiative des élus locaux de Saint-Barthélemy et de la Guadeloupe
330. 2. L’arrêt du projet après la dissolution d’avril 1997
331. B. L’accession au statut de collectivité d’outre mer
332. 1. La réforme constitutionnelle de 2003
333. 2. Un projet d’évolution statutaire largement soutenu par la population
334. III. Cadres institutionnels et juridiques
335. A. Des institutions très similaires dans les deux nouvelles collectivités
336. B. Une représentation parlementaire définie par la démographie et les spécificités territoriales
337. C. Les conditions d’application des normes et les statuts de ces territoires dans l’Union européenne
338. 1. Un principe d’identité législative tempéré par quelques compétences propres
339. 2. Deux choix de statuts différents au sein de l’UE
340. IV. Poursuivre l’émancipation administrative à l’égard de la Guadeloupe
341. A. Le transfert inachevé des services de l’État
342. B. Une FUTURE PRÉFECTURE DE PLEIN EXERCICE
343. 1. Un besoin mis en exergue par le passage d’Irma
344. 2. Le processus en cours de mise en place d’une préfecture à Marigot
345. C. L’INSTALLATION D’UN TRIBUNAL JUDICIAIRE
346. 1. Une dépendance aux juridictions guadeloupéennes
347. 2. La transformation du tribunal de proximité de Saint-Martin en tribunal judiciaire
348. D. LA DEMANDE DE DÉCONCENTRATION DES SERVICES DE SANTÉ ET DU RECTORAT
349. 1. D’autres demandes d’émancipation...
350. 2. …pour l’instant sans réponses
351. V. depuiS 2007, DES SOUHAITS D’ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES PROPRES À CHAQUE ÎLE
352. A. L’ACCOMPAGNEMENT DE SAINT-MARTIN VERS PLUS D’AUTONOMIE
353. 1. Des évolutions et choix récents jugés pertinents
354. 2. La construction d’une architecture institutionnelle adaptée aux spécificités saint-martinoises
355. 3. L’élargissement du domaine de compétences législatives de Saint-Martin
356. 4. Transferts de compétences et moyens financiers alloués
357. B. L’ADAPTATION INSTITUTIONNELLE DE SAINT-BARTHÉLEMY AUX NOUVEAUX ENJEUX D’UNE COLLECTIVITÉ TRÈS ATTRACTIVE
358. 1. Le succès économique du modèle choisi par Saint-Barthélemy
359. 2. La volonté de développer des relations de partenariat avec l’État
360. 3. Les nouveaux enjeux du foncier et de la sécurité
361. 4. Des enjeux sécuritaires
362. cinquième partie : saint-pierre-et-miquelon
363. A. une histoire à l’ombre du canada
364. 1. Une activité historiquement orientée vers la pêche
365. 2. La longue recherche d’un statut satisfaisant
366. 3. Une réorientation de l’activité économique
367. 4. Une démographie incertaine
368. B. un statut qui donne globalement satisfaction
369. 1. Un territoire atypique composé de deux communes très différentes
370. 2. Un président du conseil territorial doté de larges compétences
371. 3. Un statut européen de « pays et territoire d'outre-mer » (PTOM)
372. C. la nécessaire évolution du système de normes
373. 1. Une imbrication dans les marchés nord-américains
374. 2. La question de la responsabilité pénale en cas d’accident
375. 3. Des pistes de solutions proposées
376. 4. Mettre en place un système dérogatoire ?
377. D. La compÉtence maritime
378. 1. La gestion directe par l’État est controversée
379. 2. Objectif : plus d’efficacité et d’adaptabilité
380. 3. Le monde économique est opposé à un tel transfert
381. CHAPITRE quatre : les collectivités du Pacifique
382. première partie : La nouvelle-calédonie
383. I. L’HISTOIRE TRAGIQUE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE
384. A. une colonie de peuplement au sein de l’empire colonial
385. 1. Des politiques de peuplement plurielles
386. 2. La marginalisation juridique du peuple kanak
387. 3. Après-guerre : la marche vers l’autonomie
388. 4. Le retour à la centralisation (1958-1983)
389. B. L’Émergence du mouvement indÉpendantiste
390. 1. La bipolarisation politique (1975-1981)
391. 2. La montée des tensions (1981-1984)
392. 3. Les « Évènements » (1984-1988)
393. C. Des cycles de nÉgociations aboutissant à 3 rÉfÉrendums
394. 1. Les accords de Matignon et d’Oudinot (1988)
395. 2. L’assassinat de Jean-Marie Tjibaou (1989)
396. 3. Les accords de Nouméa (1998) et le gel du corps électoral (2007)
397. 4. Les trois référendums d’autodétermination (2018, 2020 et 2021)
398. II. La sortie des accords de NoumÉa
399. A. La poursuite du processus
400. 1. Une citoyenneté néo-calédonienne qui restreint le droit de vote
401. 2. La question de la répartition des sièges
402. 3. Le premier report des élections provinciales prévues en mai 2024
403. 4. Le délai accordé par le Conseil d’État n’a pas été entièrement utilisé
404. B. Le dÉgel du corps Électoral : Un choix lourd de consÉquences
405. 1. Une question d’universalité et d’égalité devant le suffrage
406. 2. Un corps électoral en voie d’extinction en l’absence de dégel
407. 3. Le projet de loi déposé par le gouvernement
408. 4. Le Sénat apporte des correctifs, sans s’opposer au fond du dispositif
409. C. La révision constitutionnelle finalement suspendue
410. 1. La question de la temporalité
411. 2. Pour une indispensable temporisation du débat
412. III. pour la population, les stigmates d’une vraie souffrance
413. A. Un contexte préoccupant
414. 1. La réforme ne fait pas l’unanimité parmi les élus
415. 2. Le partage des compétences ne satisfait personne
416. 3. Le déclin démographique du territoire s’accentue
417. a. Une population en diminution constante
418. b. Une émigration qui concerne toutes les communautés
419. 4. Une population notoirement surarmée
420. B. les indÉpendantistes dÉnoncent un complot
421. 1. La crainte existentielle de la disparition du peuple kanak
422. 2. Les inquiétudes sur le devenir du droit coutumier
423. 3. Le sentiment d’une « immigration massive »
424. C. Les non-indÉpendantistes entre impatience et inquiÉtude
425. 1. La population loyaliste est convaincue d’être victime d’injustices
426. 2. Le gel du corps électoral complique le « vivre-ensemble »
427. 3. La position nuancée de l’Éveil océanien, un « parti clé »
428. 4. La suspicion d’ingérences étrangères
429. D. Les Émeutes du printemps 2024
430. 1. Un déchaînement de violences
431. 2. La réponse sécuritaire des autorités
432. 3. Le « gel du dégel » et le second report des élections provinciales
433. 4. Les annonces financières faites par le ministre chargé des outre-mer
434. E. Les premières conséquences politiques des évènements de 2024
435. 1. Le départ du président du Congrès
436. 2. La chute du gouvernement de Nouvelle-Calédonie
437. IV. le rÔle de la mÉtallurgie en Nouvelle-CalÉdonie
438. A. LA FILIÈRE NICKEL, UN PILIER ÉCONOMIQUE HISTORIQUE
439. 1. Un phénomène économique devenu un élément politique
440. 2. Une structuration autour de trois usines
441. B. une situation Économique qui se dÉgrade fortement
442. 1. Le rôle déstabilisateur de la Chine sur le marché du nickel
443. 2. Le bras de fer dangereux entre politiques et industriels
444. C. Le Pacte nickel, une rÉponse Étatique contestÉe
445. 1. Une initiative de l’État mais qui implique tous les acteurs
446. 2. Les réticences du Congrès à adopter le Pacte…
447. 3. …Confirment le rôle du nickel dans l’avenir institutionnel du territoire
448. V. Quelques PerspectivES POUR LE LONG TERME
449. 1. Une évolution institutionnelle pour des relations apaisées
450. 2. Dépasser le clivage entre indépendantistes et loyalistes ?
451. 3. La nécessité d’un accord global
452. deuxième partie : Wallis et Futuna
453. I. L’histoire de Wallis et Futuna
454. A. un attachement fort à la France, puissance protectrice
455. 1. Les îles se sont placées d’elles-mêmes sous la protection de la France
456. 2. Un statut inchangé depuis 1961
457. B. Un territoire très dépendant
458. 1. La plus grande partie des produits consommés sont importés
459. 2. Une forte communauté wallisienne et futunienne sur le « Cailloux »
460. 3. Wallis et Futuna impactés par les évènements récents
461. 4. Des îles qui dépendent surtout des financements nationaux
462. II. UNe monarchie dÉcomplexÉe et une rÉpublique tolÉrante
463. A. la coexistence de trois rois traditionnels
464. 1. L’autorité des rois est limitée aux sujets coutumiers
465. 2. Vacance du trône dans le royaume d’Alo
466. B. Un coût raisonnable
467. 1. La chefferie d’Uvéa
468. a. Les frais, indemnités et allocations versés au roi, à son gouvernement et aux chefs coutumiers
469. b. Les frais relevant du personnel mis à disposition
470. c. Les frais de fonctionnement divers
471. 2. Les deux chefferies de Futuna
472. 3. Un coût global très limité pour la République
473. III. La nécessaire modernisation de l’Assemblée territoriale
474. A. une législation qui doit être actualisée
475. 1. Des règles quasiment inchangées depuis plus de soixante ans
476. 2. Le territoire a ignoré les vagues de décentralisation
477. B. Les circonscriptions Électorales sont obsolÈtes
478. 1. Le découpage ne correspond plus à la réalité de la démographie
479. 2. Le système électoral favorise le vote clanique et la corruption
480. 3. Adopter un vote à la représentation proportionnelle
481. C. Le nombre de conseillers À l’AssemblÉe territoriale
482. 1. Réduire drastiquement le nombre de conseillers
483. 2. « Et pour cela préfère l’impair »
484. 3. La question du cumul des mandats
485. D. L’organisation de l’AssemblÉe territoriale
486. 1. Des compétences partiellement obsolètes
487. 2. Un trop faible nombre de jours de session
488. IV. corriger un certain nombre d’archaïsmes
489. A. L’exÉcutif du territoire
490. 1. La dernière collectivité dont l’exécutif est assuré par le préfet
491. 2. Un transfert progressif de l’exécutif est indispensable
492. B. Le souhait d’une plus grande autonomie
493. 1. Une plus grande autonomie régionale
494. 2. Une émancipation à l’égard de la Nouvelle-Calédonie
495. C. Une fiscalité controversée et des aides « mal réparties »
496. 1. Des pratiques fiscales très éloignées du droit national
497. 2. Des subventions européennes utilisées avec peu d’efficacité
498. D. une protection sociale innovante
499. 1. Le principe de la gratuité totale des soins à Wallis et Futuna
500. 2. Une « zone grise » pour les wallisiens et Futuniens hors de leurs îles
501. V. La question du foncier
502. A. une propriété foncière collective
503. 1. Des terres inaliénables et des usages non sécurisés
504. 2. La nécessité de mener de longues tractations
505. 3. Vers une évolution des compétences ?
506. B. la proposition de loi du député mikaele sEo
507. 1. Un malentendu historique sur la conception de la terre
508. 2. Confier la compétence foncière aux autorités traditionnelles
509. troisième PARTIE : la PolynÉsie française
510. I. un territoire français depuis prÈs de 200 ans
511. A. une colonisation sans peuplement
512. 1. Une population première originaire d’Asie
513. 2. Un traité de protectorat français controversé
514. 3. La colonie des Établissements français de l’Océanie (EFO)
515. B. L’Évolution du statut sous les IVÈme et VÈme rÉpubliques
516. 1. La fin du statut colonial acté par la quatrième République
517. 2. La recentralisation des débuts de la cinquième République
518. 3. Le chemin vers l’autonomie réelle
519. C. La « dette nuclÉaire »
520. 1. Près de 200 essais nucléaires en trente ans
521. 2. Le soutien de l’État en compensation de la baisse d’activité
522. 3. Le suivi médical et l’indemnisation des victimes des essais
523. II. la situation particuliÈre des Îles Marquises
524. A. l’absence de contentieux avec le pouvoir central
525. 1. Une prise de possession sans véritable colonisation
526. 2. Un fort attachement à la France
527. 3. Une population qui a failli disparaître…
528. 4. …mais dont la culture reste bien vivace
529. B. un dÉsir d’autonomie à l’Égard de la PolynÉsie
530. 1. La communauté de commune des îles marquises (CODIM)
531. 2. De timides avancées en matière de déconcentration
532. C. vers la crÉation d’une communautÉ d’archipel ?
533. 1. La demande de création d’une communauté d’archipel (CODAM)
534. 2. La revendication d’une différenciation basée sur une identité forte
535. 3. Les réticences des autorités polynésiennes
536. 4. De l’avis général, le statu quo n’est plus possible aux Marquises
537. III. Les difficultÉs d’accÈs au droit
538. A. l’administration Évoque « un droit inaccessible »
539. 1. Un constat accablant et partagé
540. 2. Un partage de compétences subtil entre l’État le pays
541. 3. Les tentatives inabouties d’inventaires des textes applicables
542. B. Le « compteur lifou » : une construction incertaine
543. 1. L’arrêt « Élections municipales de Lifou » (1990) du Conseil d’État
544. 2. Les limites du dispositif
545. 3. Des erreurs relevées dans le compteur Lifou
546. IV. L’imbroglio liÉ au foncier
547. A. La rencontre de deux droits difficilement compatibles
548. 1. La superposition du droit français au droit coutumier
549. 2. Les difficultés liées à un état-civil récemment introduit
550. B. une situation devenue inextricable
551. 1. Des règles de propriété différentes selon les archipels
552. 2. Une gestion du foncier rendue délicate
553. V. l’apparition d’un dÉbat sur l’indÉpendance
554. A. les victoires Électorales du Tavini de 2022 et 2023
555. 1. Une nouvelle génération d’indépendantistes
556. 2. Le séparatisme se nourrit des injustices, réelles ou ressenties
557. 3. Les églises accompagnent le mouvement
558. 4. Des différences de méthodes
559. 5. Les ingérences étrangères
560. B. Les rÉticences d’une partie de la sociÉtÉ
561. 1. Des raisons économiques : le coût de l’indépendance
562. 2. Se protéger des convoitises des grands pays riverains du Pacifique
563. 3. Le sentiment d’appartenir à une Nation
564. 4. La voie médiane d’un État souverain associé à la France ?
565. 5. Une indépendance encore loin d’être acquise
566. VI. des amÉnagements souhaitÉs À court terme
567. A. le fonctionnement perfectible des lois de pays
568. 1. Les lois de pays n’ont pas le même statut à Tahiti et à Nouméa
569. 2. Des conséquences sur la qualité de la norme produite en Polynésie
570. 3. Pour un renforcement du statut des lois de pays polynésiennes
571. B. Des amÉnagements dans plusieurs domaines
572. 1. Dans un premier temps, aménager la loi organique
573. 2. La création d’un titre dans la Constitution
574. 3. La création d’une citoyenneté
575. 4. Une prime majoritaire trop forte ?
576. 5. Clarifier des compétences parfois enchevêtrées
577. CHAPITRE cinq : les territoires inhabitÉs
578. I. les terres australes et antarctiques françaises (TAAF)
579. 1. Une histoire relativement récente
580. 2. Le régime constitutionnel et législatif des TAAF
581. 3. Les politiques françaises de valorisation du Territoire
582. 4. Une souveraineté française partiellement contestée
583. II. Clipperton
584. 1. Une île devenue française par arbitrage international
585. 2. Parcours institutionnel et régime juridique actuel
586. 3. Une île relativement délaissée malgré un potentiel certain
587. conclusion
588. Liste des recommandations des rapporteurs
589. Examen par la délégation
590. annexe
591. Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
592. A. Auditions réalisées du 23 novembre 2023 au 29 février 2024 à l’Assemblée nationale
593. B. Auditions réalisées du 5 au 7 février 2024 à La Réunion
594. C. Auditions réalisées du 7 au 9 février 2024 à Mayotte
595. D. Auditions réalisées du 9 au 11 mars 2024 à Wallis et Futuna
596. E. Auditions réalisées du 11 au 15 mars 2024 en Nouvelle-Calédonie
597. F. Auditions réalisées du 16 au 21 mars 2024 en Polynésie française
598. G. Auditions réalisées du 15 au 17 avril en Guyane
599. H. Auditions réalisées du 18 au 20 avril en Martinique
600. I. Auditions réalisées du 21 au 23 avril en Guadeloupe
601. J. Auditions réalisées en mai 2024 À l’Assemblée nationale
602. K. Auditions réalisées du 12 au 20 novembre 2024 avec les collectivités de Saint-Pierre et Miquelon et de Saint-Barthélemy

introduction

Réunissant une soixantaine d’élus ultramarins à l’Élysée, le président de la République a assuré, le 20 octobre 2023, qu’il n’y avait « pas de tabou » sur la question de l’évolution des statuts des territoires. Certains observateurs ont cru que la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale avait lancé ses travaux sur l’avenir institutionnel des outre-mer en réaction à cette déclaration.

C’est oublier que la Délégation, consciente des enjeux en la matière, s’était saisie de la question dès le début du mois d’octobre 2023 et avait nommé des rapporteurs sur une mission portant sur l’avenir institutionnel des outre-mer dès le 18 octobre, deux jours avant les propos du président de la République.

Car l’évidence s’impose depuis plusieurs années : les outre-mer sont pluriels et la dichotomie entre départements et collectivités est désormais caduque. Chaque collectivité souhaite un statut particulier, à la mesure de son territoire et des enjeux qui s’y présentent.

La Délégation aux outre-mer a donc nommé quatre rapporteurs, différents et complémentaires, représentant à la fois la majorité et les oppositions, représentant à parité les outre-mer et l’hexagone, l’un d’entre eux se proclamant ouvertement indépendantiste polynésien.

Ces rapporteurs étaient :

- Davy Rimane, député (GDR) de Guyane et président de la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale ;

- Philippe Gosselin, député (LR) de la Manche ;

- Tematai Le Gayic, député (GDR) de Polynésie française ;

- Guillaume Vuilletet, député (LREM) du Val d’Oise.

L’objectif de la mission d’information consiste à répertorier les souhaits d’évolution institutionnelle les plus consensuels des outre-mer, de manière à être prêt à les mettre en œuvre le moment venu, lorsqu’une réforme statutaire sera lancée.

À l’issue d’un certain nombre d’auditions menées à l’Assemblée nationale avec des juristes, constitutionnalistes et universitaires (cf. liste en annexe), les rapporteurs ont décidé de se rendre sur le terrain à la rencontre des principaux concernés : les ultramarins.

La mission d’information a donc entrepris trois déplacements qui l’ont conduite sur trois continents :

– du 4 au 9 février 2024, elle s’est rendue dans l’océan Indien, d’abord à La Réunion, puis à Mayotte ;

– du 9 au 21 mars, elle a rendu visite aux trois collectivités du Pacifique : Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française ;

– du 14 au 23 avril, elle s’est rendue en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe.

Ne pouvant pas visiter l’ensemble des onze collectivités ultramarines françaises, la mission a organisé des visioconférences avec les collectivités où elle n’a pas pu se rendre : Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon.

*

Alors que le rapport était quasiment terminé et que sa présentation était programmée pour le 27 juin, le président de la République a décidé, le 9 juin 2024, de dissoudre l’Assemblée nationale, mettant un terme à la seizième législature et frappant de caducité les rapports qui n’avaient pas encore été publiés.

Les élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024 ont vu la réélection de deux des quatre rapporteurs, MM. Davy Rimane et Philippe Gosselin, MM. Tematai Le Gayic et Guillaume Vuilletet n’étant pas reconduits dans leur mandat de député par le suffrage universel.

Le 2 octobre 2024, Davy Rimane était réélu président de la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale. Le 31 octobre, lors de la première réunion plénière de la Délégation, les députés la composant décidaient à l’unanimité que les travaux menés sous la précédente législature et qui étaient sur le point d’être achevés devaient être présentés et publiés par les rapporteurs ayant été réélus. Ce faisant, la Délégation aux outre-mer ne se distinguait pas des pratiques des autres organes de l’Assemblée nationale.

C’est ainsi que le présent rapport, élaboré dans sa plus grande partie par quatre députés d’origines et d’opinions bien distinctes, n’est officiellement présenté que par deux d’entre eux.

Chapitre premier : Le droit des outre-mer

Première partie : Identité et spécialité législatives, une distinction historique à dépasser

I. La « summa divisio » 73/74 : une distinction constitutionnelle qui remonte à 1946

A. La naissance des « DOM-TOM »

Si le « droit des outre-mer » ne fait disparaître les cours de « législation coloniale » du programme des facultés de droit qu’en 1954 ([2]), cette évolution commence huit ans plus tôt.

1. La loi du 19 mars 1946 crée les Départements d’outre-mer

Le gouvernement provisoire accorde, par la loi « Lamine Guèye », la citoyenneté française à tous les ressortissants d’outre-mer et d’Algérie ([3]) et érige en départements, par la loi du 19 mars 1946 ([4]), les quatre « vieilles colonies » : la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion et la Guyane française. Les trajectoires historiques de ces quatre territoires sont marquées par la présence française depuis plus de trois siècles, en opposition avec celle des autres territoires de l'empire colonial, acquis ou conquis au cours du XIXème siècle. Cette concordance explique, en partie, l’aspiration commune de la population de ces anciennes colonies à la départementalisation, qui s’inscrit dans la continuité du processus d'assimilation à la République amorcé en 1848 ([5]).

Ainsi « départementalisés » par cette loi, issue d’une proposition des députés Bissol, Vergès et Monnerville et rapportée par Aimé Césaire, ces quatre territoires sont désormais régis par le régime de l’identité législative. Son article 3 énonce en effet que : « les lois nouvelles applicables à la métropole le seront dans ces départements, sur mention expresse insérée aux textes. »

Autrement dit : le principe est désormais celui de l’application de plein droit, dans ces nouveaux « départements d’outre-mer » (DOM), des lois et décrets en vigueur. Leurs institutions départementales et municipales deviennent identiques à celles de l’hexagone. Ces dispositions, néanmoins, n’ont « pas emporté l’introduction pure et simple de toute la législation métropolitaine, l’identité législative étant réalisée progressivement, notamment en matière sociale. » ([6])

2. La constitution de la IVème République y ajoute les Territoires d’outre-mer et des principes toujours en vigueur

Entrée en vigueur le 27 octobre 1946, la constitution de la IVème République prévoit que les DOM, de même que les territoires d’outre-mer (TOM), forment, avec la France métropolitaine, la République française ([7]). Avec les territoires et États associés, qui n’en font pas partie, ils forment l’Union française. Celle-ci fait l’objet dans le préambule de ladite Constitution, toujours en vigueur, des trois alinéas suivants :

« La France forme avec les peuples d’outre-mer une Union fondée sur l’égalité des droits et des devoirs, sans distinction de race ni de religion.

« L’Union française est composée de nations et de peuples qui mettent en commun ou coordonnent leurs ressources et leurs efforts pour développer leurs civilisations respectives, accroître leur bien-être et assurer leur sécurité.

« Fidèle à sa mission traditionnelle, la France entend conduire les peuples dont elle a pris la charge à la liberté de s’administrer eux-mêmes et de gérer démocratiquement leurs propres affaires ; écartant tout système de colonisation fondé sur l’arbitraire, elle garantit à tous l’égal accès aux fonctions publiques et l’exercice individuel ou collectif des droits et libertés proclamés ou confirmés ci-dessus. »

Égalité, développement et autodétermination des outre-mer : ces principes sont donc, aujourd’hui encore, inscrits dans notre Constitution.

3. Les articles 73 et 74 apparaissent

Plus loin dans ce texte constitutionnel de 1946, la section I du titre VIII, est consacrée aux outre-mer. Elle contient, déjà, une distinction entre les articles 73 et 74 :

– l’article 73 constitutionnalise, pour les DOM, l’application de plein droit de l’identité législative : « Le régime législatif des départements d’outre-mer est le même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi. » ;

– l’article 74, qui concerne les TOM, prévoit qu’ils sont « dotés d’un statut particulier tenant compte de leurs intérêts propres dans l’ensemble des intérêts de la République » : c’est la spécialité législative, en vertu de laquelle ils sont, par principe, régis par un droit spécifique, et non, sauf exception, par le droit en vigueur dans l’hexagone.

La « summa divisio » entre identité et spécialité législatives, aujourd’hui encore en vigueur dans les mêmes articles 73 et 74 malgré l’adoption d’une nouvelle constitution, est née.

Les territoires obtiennent en outre la possibilité de changer de statut. Dans les TOM, l’existence d’une assemblée élue, l’élection de parlementaires nationaux et la possibilité du maintien du statut personnel sont consacrées. Les règles applicables aux TOM sont complétées par la loi-cadre du 23 juin 1956, dite « Loi Defferre » ([8]) : elle instaure le suffrage universel et crée, dans chaque territoire, un conseil de gouvernement aux larges compétences, y compris en matière législative, composé de cinq « ministres » élus par l’assemblée territoriale, et de quatre fonctionnaires nommés par le gouverneur général, chef du territoire. Il s’agit donc d’une étape importante en matière d’autonomie et d’autodétermination des TOM, ce « statut largement décentralisé, rendant possible l’accession ultérieure au rang d’État souverain » ([9]), comme ce fut le cas, sous la IVème République, de très nombreux territoires.

B. Le maintien de cette dichotomie sous la Vème République, jusqu’à la révision constitutionnelle de 2003

La Constitution de 1958 change peu de choses à cet ordonnancement – y compris, s’agissant des TOM, après la discrète révision de 1992, qui inclut leurs statuts dans le champ des lois organique ([10]).

Les DOM-TOM connaissent néanmoins plusieurs évolutions qui ne relèvent pas directement du champ constitutionnel.

De nombreux TOM deviennent indépendants

Les dernières indépendances des TOM se produisent, avec, outre le cas particulier de l’Algérie, Djibouti en 1977 et le Vanuatu en 1980. Surtout, « les statuts de la quasi-totalité des territoires régis par l’article 74 évoluèrent fréquemment » ([11]), à l’exception notable de Wallis-et-Futuna. La Polynésie obtient un statut d’autonomie en 1984, Saint-Pierre-et Miquelon, devient DOM en 1976, puis « collectivité territoriale » en 1985, et Mayotte acquiert, en 2001, le statut transitoire de « collectivité départementale ». L’évolution statutaire la plus notable est néanmoins celle de la Nouvelle Calédonie, qui acquiert un statut constitutionnel « sui generis » (cf. infra).

La décentralisation s’applique aux DOM

Les DOM, quant à eux, vivent comme l’hexagone, en 1982, le mouvement de régionalisation, avec, néanmoins, des conséquences un peu différentes. La tentative de création, dans ces territoires, d’une assemblée unique se heurte en effet à la censure du Conseil constitutionnel ([12]), ce qui conduit les DOM à devenir les seules régions monodépartementales de France, « ce qui n’était pas sans poser des problèmes d’enchevêtrement de compétences » ([13]). Les régions ultramarines possèdent néanmoins quelques spécificités, notamment un pouvoir de taux en ce qui concerne l’octroi de mer.

Le droit européen distingue « RUP » et « PTOM »

Dans le même temps, l’ordre juridique des Communautés, puis de l’Union européenne, adopte lui aussi sa propre « summa divisio », entre Régions ultrapériphériques (RUP), bénéficiant d’une « intégration différenciée » impliquant l’application du droit européen, et Pays et territoires d’outre-mer (PTOM), simplement associés sans être soumis au droit européen, mais ne pouvant accéder aux fonds structurels et d’investissement ([14]). Leur statut est désormais fixé par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ([15]). Depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne, la France est le seul État dont les outre-mer comprennent à la fois des RUP et des PTOM.

II. La révision de 2003 reconnaît le droit à la différenciation et consacre l’existence de statuts « à la carte »

A. La nouvelle rédaction des articles 73 et 74 : des DOM-TOM aux Drom-COM

1. Des demandes d’autonomie avant la révision de 2003

Avant même la révision constitutionnelle de 2003([16]), le modèle binaire des DOM et des TOM avait donc déjà laissé la place à une grande hétérogénéité statutaire, révélant la volonté de nombreux territoires – mais pas tous – de disposer d’un statut plus conforme à leurs réalités locales et d’une forme accrue d’autonomie.

Contrairement à La Réunion, très attachée à sa proximité statutaire avec l’hexagone, ces demandes s’expriment, aux Antilles et en Guyane, dans les travaux des congrès créés par la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) de 2000, et qui réunissent, dans chaque DOM, l’ensemble des élus. Cette demande d’autonomie et de modification du statut était déjà présente, en 1999, dans le « pacte de développement pour la Guyane » et dans la « déclaration de Basse-Terre ».

2. La révision de 2003 substitue une summa divisio à une autre

La révision de 2003, néanmoins, substitue une summa divisio à une autre : le modèle des « DOM-TOM » est remplacé par celui des « Drom-COM » : Départements et régions d’outre-mer régies par l’article 73 d’une part, Collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 d’autre part.

Conformément à l’article 74, les COM peuvent choisir, dans leur statut organique, d’être dotées d’une « autonomie » qui leur permet d’adopter des « lois de pays », contrôlées par le Conseil d’État, de demander au Conseil constitutionnel la délégalisation de dispositions qui interviendraient dans leur champ de compétence, de mettre en place des mesures de préférence locale et de participer à l’exercice des compétences de l’État. Il s’agit donc d’une distinction supplémentaire au sein des COM, qui leur octroie d’avantage d’autonomie normative.

3. La constitution contient désormais une liste des outre-mer

La révision de 2003 vient également lister dans la Constitution, à l’article 72-3, l’ensemble des outre-mer, et crée également l’article 72-4.

C’est donc l’ensemble du droit constitutionnel des outre-mer qui se trouve ainsi réécrit.

4. Une simplification du cadre constitutionnel qui ne met pas fin au « sur mesure »

L’adoption de ce nouveau « cadre constitutionnel simplifié et assoupli » tout aussi binaire des Drom-COM était justifiée par le rapporteur du texte à l’Assemblée nationale en qualifiant le modèle des DOM-TOM de « bel ordonnancement binaire […] progressivement remis en cause avec l’apparition de collectivités à statut particulier » ([17]). Il a néanmoins d’avantage servi de support pour l’adaptation plus ou moins poussée du statut de chaque territoire que de simplification du paysage statutaire des outre-mer, donnant naissance à une diversité de statuts « sur mesure », selon l’expression employée par le président Jacques Chirac le 11 mars 2000 dans le discours prononcé à Madiana, en Martinique.

B. L’approfondissement de la différenciation par la mise en œuvre de la révision de 2003

1. Une mobilité statutaire entre DROM et COM

Outre l’achèvement de la départementalisation de Mayotte, l’article 72-4 sert de support au passage « vers le 74 », en 2007, de Saint-Martin et Saint-Barthélemy, qui cessent ainsi d’être les « îles du nord » de la Guadeloupe. Alors que Saint-Martin choisit de conserver le statut de RUP, Saint-Barthélemy devient un PTOM, à l’inverse de Mayotte qui devient RUP.

Le dernier alinéa de l’article 73 est, quant à lui, la base de la mise en place de collectivités territoriales uniques, dans la mesure où il permet la fusion des instances départementales et régionales, comme cela a été fait en Guyane et en Martinique. Une telle fusion donne lieu à l’introduction, dans le code général des collectivités territoriales, de dispositions spécifiques au fonctionnement des instances de la nouvelle collectivité. Ce même alinéa ouvre également aux DROM la possibilité de fusionner conseil départemental et conseil régional en une assemblée unique, sans fusion du département et de la région, ces deux collectivités conservant des présidents distincts ; aucun territoire n’a pour l’instant fait usage de cette faculté.

2. Dans les COM, une différenciation possible dans les statuts organiques

Dans le même temps, la détermination par la loi organique du statut des COM leur donne, conformément à l’article 74, la souplesse nécessaire pour décider de l’amplitude des matières dans lesquelles elles souhaitent que le principe de spécialité s’applique. Ce champ peut être étroit ou très vaste, comme en Polynésie. Pour certains interlocuteurs auditionnés, tel Maître Patrick Lingibé, la Polynésie est même – si l’on excepte le cas particulier de Wallis-et-Futuna et sans oublier le cas spécifique de la Nouvelle-Calédonie – la seule COM où le principe de spécialité s’applique véritablement. À l’inverse, bien que le statut constitutionnel de Saint-Pierre-et-Miquelon soit identique, le principe d’identité législative y trouve une application presque totale, ce qui conduit Justin Daniel à dire que les pouvoirs de ce territoire sont « en deçà » de ceux des Drom.

3. Avec la révision de 2003, presque tous les outre-mer changent de statut

Ainsi, la révision de 2003 et ses applications se traduisent-elles par une redéfinition des statuts de l’ensemble des territoires :

Source : d’après Jean-Philippe Thiellay, Le droit des outre-mer, Connaissance du droit, Dalloz, 2011.

4. La réalité statutaire des outre-mer demeure donc aujourd’hui très complexe

L’apparente binarité des Drom-COM ne cache donc aujourd’hui qu’imparfaitement une réalité statutaire, permise par la révision de 2003, dans laquelle les outre-mer se sont éloignés de la binarité pour se répartir sur un axe continu entre identité et autonomie, comme l’illustre le schéma ci-dessous :

Source : Jean-Christophe Gay, La France d’outre-mer – Terres éparses, sociétés vivantes, Armand Colin, 2021

Ajoutée à la diversité des statuts au regard du droit européen, cette diversité statutaire ultramarine dessine désormais un schéma qui, s’il « est un moment important de l’évolution statutaire [des outre-mer] en facilitant la mise en place de statut sur mesure », n’en est pas moins d’une grande complexité ([18]) :

Réalisation : J.-B Bouron, Géoconfluences, 2017, mis à jour en 2022.

III. Aujourd’hui : dÉpasser la dichotomie pour accroître la différenciation dans les territoires qui le souhaitent

Malgré cette diversité, les statuts des outre-mer n’en restent pas moins enserrés dans le cadre constitutionnel binaire du « 73/74 », costume étroit dont les coutures résistent de moins en moins à la réalité et aux volontés de certains territoires de prolonger la différenciation. Aujourd’hui, la réalité révèle que la différenciation est possible dans le cadre de la République. Il n’y a plus de binarité entre l’égalité permise par le 73 d’un côté et l’autonomie du 74 de l’autre. La confusion entre égalité et uniformité n’est plus d’actualité, comme le dit Patrick Lingibé, qui rappelle que l’égalité doit s’adapter aux réalités de chaque territoire.

Cette logique d’adaptation se heurte néanmoins dans les Drom, sur le plan statutaire, à l’impression d’avoir atteint, en matière de procédures d’adaptation, les limites d’un processus trop complexe, notamment en matière d’habilitations. Ces deux difficultés, déjà mises en exergue en 2020 dans le « Rapport Magras » ([19]), sont aujourd’hui toujours d’actualité.

A. L’appel de Fort-de-France : prolonger l’adaptation tout en respectant les souhaits de chaque territoire

1. Une dichotomie constitutionnelle qui ne correspond plus à la réalité statutaire des outre-mer

Face à la complexité d’un « paysage institutionnel et juridique en réalité éclaté ([20]) », le socle constitutionnel des institutions des outre-mer, qui ne distingue les Drom et les COM que pour mieux leur permettre d’adopter, ensuite, des adaptations institutionnelles, statutaires ou normatives, semble avoir quelque chose d’artificiel. C’est ainsi que Michel Magras appelait dès 2020 à « dépasser la logique binaire » pour « permettre à la pluralité des aspirations de s’exprimer ».

Auditionné par les rapporteurs, maître Patrick Lingibé, ancien bâtonnier de Guyane, parle ainsi d’une dichotomie artificielle, qui ne correspond pas à la réalité vécue par les ultramarins dans chaque territoire : l’environnement, par ses réalités, rend les règles européennes et hexagonales difficilement applicables et rend l’adaptation nécessaire.

Dans le même temps, pour le géographe Jean-Christophe Gay, « l’État ne sait pas quoi faire de ses outre-mer » ; il a peu fait évoluer sa politique ultramarine dans les dernières décennies, alors que ces territoires sont de vrais atouts pour la France. L’État, poursuit-il, devrait conduire une réflexion globale sur ce que doit être aujourd’hui l’outre-mer et sur les démarches politiques que cela implique dans la continuité : il ne peut plus se contenter d’éteindre les incendies sécuritaires, environnementaux, sociaux, etc. quand ils surviennent.

C’est pourquoi Michel Magras recommandait en 2020 de « réunir les articles 73 et 74 de la Constitution et permettre la définition de statuts sur mesure pour ceux des territoires ultramarins qui le souhaiteraient. »

2. Une demande de d’avantage de possibilités d’adaptation

C’est dans ce contexte que les présidents de plusieurs régions et collectivités d’outre-mer – Martinique, Guyane, La Réunion, Guadeloupe, Saint-Martin, et Mayotte – ont signé, le 16 mai 2021, l’ « Appel de Fort-de-France » ([21]), qui demande à l’État la définition « d’un nouveau cadre permettant la mise en œuvre de politiques publiques conformes aux réalités de chacune [des] régions ».

S’inscrivant dans la continuité de cet appel et du travail de Michel Magras, les sénateurs Stéphane Artano et Micheline Jacques constataient eux aussi, en 2023, les limites du cadre normatif, mais soulignaient également les divergences entre territoires sur les solutions à apporter, avec ou sans révision constitutionnelle. Le souhait d’une évolution n’est pas partagé par tous les territoires. Parmi ceux qui soutiennent une refonte du cadre constitutionnel des outre-mer, certains souhaitent que, comme pour la Nouvelle-Calédonie, un titre spécifique leur soit consacré dans la Constitution, quand d’autres préfèreraient un article unique prolongé par des lois organiques. En matière normative, certains souhaitent une révision constitutionnelle donnant aux outre-mer d’avantage de possibilités d’adaptation : c’est le cas de la Martinique. D’autres enfin – Mayotte et La Réunion – restent très attachés à leur proximité normative et institutionnelle avec l’hexagone, mais reconnaissent néanmoins l’importance de l’adaptation des normes à leurs spécificités. Ils comptent ainsi parmi les signataires de l’Appel de Fort-de-France.

Jean-Christophe Gay souligne, pour expliquer ces différences d’approche, le rôle de l’histoire de chaque territoire, des sociologies politiques locales, mais aussi de l’éloignement par rapport à l’hexagone.

Une évolution du cadre constitutionnel ne peut donc se faire que dans le respect du principe d’adaptation et des statuts « à la carte », mais aussi et surtout des souhaits de chaque territoire : évolution institutionnelle ou non, pouvoir normatif local ou non, identité ou spécialité, titre spécifique ou article unique. Si souhait il y a, c’est donc celui d’un cadre permettant cette diversité, y compris lorsqu’elle consiste à conserver à l’identique le statut actuel.

B. Dans les Drom : simplifier les procÉdures d’adaptation, voire aller vers un pouvoir normatif local

1. La nécessaire différenciation normative, reconnue par la Constitution

Avant même toute réflexion sur une éventuelle révision de la Constitution, la question de l’efficacité des dispositions actuellement en vigueur se pose, notamment en matière d’adaptation des normes dans les Drom, c’est-à-dire de différenciation normative.

La différenciation normative regroupe « l’ensemble des mécanismes permettant aux collectivités territoriales ultramarines de se voir appliquer des normes que les autres collectivités de la même catégorie ne se voient pas appliquer » ([22]). En ce qui concerne les Drom, il s’agit donc d’exceptions au principe d’identité législative justifiées, selon l’article 73 de la Constitution, par les « caractéristiques et contraintes particulières » de ces territoires : les lois et les règlements sont adaptés aux particularités géographiques, climatiques, économiques, etc. de ces territoires. Ainsi par exemple, en matière de droit de la concurrence, le contrôle des opérations de concentration s’exerce, dans les Drom, au-delà de seuils spécifiques inférieurs aux seuils hexagonaux, en raison de l’étroitesse des marchés économiques et du fort degré de concentration que connaissent ces territoires ([23]).

2. Une adaptation souvent oubliée lors de l’élaboration des textes

L’adaptation relève en principe des compétences de l’auteur de la norme adaptée : la norme et les adaptations sont contenues dans le même texte, législatif ou réglementaire, qui est ainsi applicable sans délai sur l’ensemble du territoire où l’identité législative s’applique. C’est le sens du premier alinéa de l’article 73 : « [les lois et règlements] peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières » des Drom.

Ce n’est néanmoins souvent pas le cas. À cet égard, l’usage excessif de la procédure d’extension par ordonnance, consacrée par l’article 74-1 de la Constitution, ne saurait être totalement satisfaisant : non seulement il dissocie cette démarche de l’élaboration du texte initial, mais il dépossède de plus les parlementaires de toute intervention sur des dispositions reléguées au rang de simple légistique. Comme l’a déclaré l’ancien sénateur Michel Magras aux rapporteurs : « j’avais l’impression d’être privé de ma fonction » et de la possibilité d’exercer son mandat dans tous les domaines, sauf sur ceux relatifs à son territoire d’élection…

3. Les habilitations : une adaptation par les outre-mer eux-mêmes…

C’est pourquoi l’article 73 prévoit deux autres possibilités d’adaptation relevant des Drom eux-mêmes :

La « différenciation normative » :

Si la collectivité le demande, une habilitation limitée dans le temps peut lui être accordée selon des modalités fixées par la loi organique ([24]) et inscrites dans le Code général des collectivités territoriales : la demande fait l’objet d’une décision, précisément motivée, de l’assemblée délibérante, puis est transmise au premier ministre et, lorsqu’elle concerne une loi, au Parlement ; si elle est accordée, elle peut être mise en œuvre par les institutions de la collectivité, qui peuvent donc adopter, dans certains cas, des normes de valeur législative.

La « différenciation de compétences » :

Elle permet aux collectivités territoriales ultramarines d’édicter des normes pour lesquelles les autres collectivités de la même catégorie ne sont pas compétentes, dans le domaine du règlement mais également dans le domaine de la loi : cette délégation de compétence s’obtient à l’issue d’une procédure proche de celle de l’habilitation, mais la Constitution les interdit toutefois dans les domaines touchant à la souveraineté de l’État ; La Réunion a choisi, via l’amendement « Virapoullé », de s’interdire d’avoir recours à ce mécanisme.

4. …dont les modalités sont trop complexes

Ces possibilités d’adaptation confiées aux territoires eux-mêmes auraient pu être un moyen pour eux d’assouvir considérablement leurs aspirations à la différenciation dans le cadre de la République, en accédant à d’avantage d’autonomie selon des modalités prévues par la Constitution elle-même. Cela n’a néanmoins pas été le cas, le nombre d’habilitations étant resté très faible.

Cette désaffection semble liée à la complexité de la procédure. De nombreux interlocuteurs, institutionnels comme universitaires, l’ont évoqué : Véronique Bertile, jugeant le droit des outre-mer illisible, complexe, et freinant les territoires dans la résorption des difficultés auxquelles ils font face, souligne ainsi que plusieurs demandes d’adaptation sont restées sans réponse du gouvernement ou du Parlement. Des acteurs institutionnels regrettent en outre que les dispositions organiques ne se limitent pas à appliquer la Constitution, mais soient plus restrictives. D’autres interlocuteurs regrettent, au contraire, que les Drom concernés n’aient pas d’avantage eu recours à cette procédure, y compris, parfois, en ne faisant pas usage d’habilitations entrées en vigueur.

Le « Code de l’entreprise en outre-mer » ([25]) ne dénombrait, en 2019, que trois habilitations en Guadeloupe – dans les domaines de l’énergie et de la formation professionnelle –, trois en Martinique – dans les domaines de l’énergie, des transports, de l’emploi, et de la formation professionnelle – et aucune en Guyane, malgré plusieurs demandes. Ni le gouvernement ni le Parlement ne sont, en effet, tenus d’accorder l’habilitation.

Plus largement, certains territoires souhaitent aujourd’hui disposer de facultés élargies d’édiction de normes réglementaires et législatives. C’est notamment le sens du projet élaboré par le congrès des élus de Martinique, sous la forme d’une révision constitutionnelle.

C. Dans les COM : un droit de plus en plus complexe

Si Michel Magras relevait auprès des rapporteurs qu’aucun territoire régi par l’article 74 ne souhaite aujourd’hui « revenir en arrière », ceux-ci n’en éprouvent pas moins un certain nombre de difficultés.

Les COM connaissent, en effet, une complexification croissante du droit, notamment en matière de définition des compétences, d’extension du droit national, et d’absence d’anticipation de ce sujet au stade d’élaboration des normes. C’est par exemple le cas en Polynésie, ou le droit est devenu particulièrement complexe, voire incompréhensible (cf. infra).

D. Une nécessité d’évolution également soulignÉe par les universitaires, selon différents scÉnarios

Les constitutionnalistes auditionnés s’accordent à constater les limites du cadre constitutionnel actuel, dans le champ institutionnel comme dans le champ normatif. Ils divergent néanmoins quant aux solutions qu’ils proposent, parfois éloignées des demandes de certains territoires.

1. La nécessité d’une évolution du cadre juridique

Géraldine Giraudeau constate ainsi que le contenu des articles 73 et 74 de la Constitution n’est plus conforme à la réalité statutaire, ce qui appelle une réforme dont les modalités restent à préciser. C’est également l’avis d’Étienne Cornut, qui s’interroge sur l’opportunité d’aller vers la création de « Pays d’outre-mer ».

L’ancien Garde des Sceaux Jean-Jacques Urvoas, constatant « la porosité des catégories » Drom et COM, propose de les fusionner en un article unique renvoyant à des lois organiques le soin de définir les institutions, les compétences et le régime juridique – les frontières des principes d’identité et de spécialité – pour chaque territoire. Le temps de la révision constitutionnelle serait donc suivi – pour les territoires qui n’en disposent pas déjà – d’un temps d’élaboration des lois organiques. Une telle proposition, fixant un cadre « permissif sans être prescriptif », n’exclurait pas le statu quo pour les territoires qui le souhaitent, en reproduisant les règles qui leur sont actuellement applicables, y compris lorsqu’elles sont communes à plusieurs territoires, dans leur loi organique spécifique.

Ferdinand Mélin-Soucramanien estime lui que, dans ce cadre constitutionnel désormais trop ancien pour demeurer pertinent, les Drom de l’article 73 connaissent une « crise existentielle ». Il est donc également favorable à la création d’un socle constitutionnel unique prolongé, pour chaque territoire, par une loi organique. Cette évolution doit se faire dans le cadre de la République, l’État conservant les compétences régaliennes, qu’il faut lister mais qui se rapprochent de l’énumération du quatrième alinéa de l’actuel article 73 de la Constitution.

Pour Carine David, si les besoins des territoires sont différents, le cadre actuel, encore trop jacobin, ne leur permet pas d’avoir un modèle de développement répondant à leurs besoins. Il est néanmoins nécessaire, en cas de réforme, de prendre en compte les craintes des territoires favorables au statu quo. En matière d’évolution normative, il faut « ouvrir le champ des possibles » en permettant aux Drom de prendre en main, progressivement, des compétences qu’elles se sentent prêtes à assumer, tout en résorbant le « désordre normatif » qui prévaut actuellement, par exemple quant aux limites respectives de l’identité et de la spécialité. Une réforme constitutionnelle qui le permettrait devrait découler d’un consensus entre les territoires, de même qu’une fusion, souhaitable, des articles 73 et 74. Celle-ci devra permettre à chaque collectivité d’émettre ses souhaits dans un cadre plus ouvert, lui permettant d’évoluer ou non.

Véronique Bertile constate que les possibilités de différenciations ouvertes par la révision de 2003 ont été saisies par les collectivités, d’où leur diversité institutionnelle. Elle soutient elle aussi la mise en place de lois organiques négociées compétence par compétence avec l’État, permettant aux territoires de demeurer dans le statu quo ou d’aller vers l’autonomie législative. Cette solution, poursuit-elle, est préférable à l’introduction dans la Constitution d’un titre par territoire, qui nuirait à sa lisibilité et à sa cohérence, ce qui est également l’avis d’Étienne Cornut, malgré le souhait contraire de la Guyane. Véronique Bertile indique que l’autonomie normative doit s’accompagner de transferts de ressources et de dotations de l’État.

Mathieu Carniama prolonge la réflexion sur les transferts de compétence en s’interrogeant sur l’éventualité d’une « clause générale de compétence » pour les territoires d’outre-mer, ou du moins de larges compétences s’appuyant sur leurs caractéristiques : insularité, biodiversité, spécificités de l’enseignement, environnement, relations internationales dans leurs bassins géographiques, etc.

2. La question du transfert des ressources

François Benchendikh, s’il est d’accord avec le constat, rappelle que le droit ne doit pas masquer les difficultés sociales et sociétales des outre-mer (précarité, chômage, logement, criminalité, etc.) mais, au contraire, permettre de les résoudre. Il rappelle lui aussi l’importance, en parallèle de celle du transfert total ou partiel de compétences aux outre-mer, du transfert de ressources, et souligne à cet égard les enjeux relatifs à l’octroi de mer.

Carine David approuve : pas de transfert de compétence sans transfert de moyens financiers, le transfert de compétence ne pouvant être un moyen pour l’État de se dédouaner de responsabilités qu’il faut parfois le contraindre à assumer. Justin Daniel poursuit cette réflexion en relevant qu’il faut désormais réfléchir à l’articulation entre les politiques économiques et fiscales décidées par l’État et les politiques de développement économiques menées par les territoires d’outre-mer : il ne peut y avoir d’autonomie politique sans autonomie économique.

À cet égard, Michel Magras souligne que, dans le cas particulier de transformation en COM, le territoire doit, au-delà des ressources qui lui seront transférées, évaluer les ressources propres que son économie peut dégager, dans le cadre du régime fiscal qu’il met en place si cette compétence lui est transférée.

Carine David souligne néanmoins que les collectivités doivent elles-aussi assumer et exercer pleinement les compétences dont elles disposent, par exemple en matière d’eau. Allant plus loin, Justin Daniel souligne que les collectivités ultramarines auront besoin, pour assumer d’avantage d’autonomie, de davantage de compétences locales juridiques et légistiques, mais aussi d’ingénierie, notamment dans le domaine compliqué des demandes de fonds européens.

Patrick Lingibé rappelle que tout changement nécessite le consentement des populations concernées. Il envisage également, lorsque cela est nécessaire, le transfert vers l’État de compétences que la collectivité, de par ses spécificités, ne serait pas, contrairement aux collectivités hexagonales, en mesure d’exercer ; le statut organique de Saint-Pierre-et-Miquelon prévoit ainsi des exceptions à l’exercice, par cette collectivité, des compétences dévolues aux départements et aux régions ([26]). De plus, l’adaptation concerne aussi les modalités d’exercice des compétences détenues, y compris les compétences régaliennes que l’État conserve. C’est par exemple le cas, en droit pénal, pour lutter contre l’orpaillage illégal en Guyane ([27]).

E. Une évolution qui ne contredit pas l’appartenance À la RÉpublique

Cette différenciation est celle à laquelle appelait, sous le nom de « sur-mesure » statutaire, le sénateur Michel Magras. Elle consiste, comme il l’a déclaré aux rapporteurs, à adapter les décisions aux réalités des territoires « dans le cadre de la République ».

La crainte d’une autonomie qui mettrait en péril l’unité de la République est, selon lui, infondée. Il souligne en effet que :

– l’ensemble des outre-mer étant désignés dans la Constitution, aucune indépendance ne peut intervenir sans une révision de l’article 72-3 ;

– les décisions prises par les organes des territoires demeurent soumises au contrôle de légalité et doivent donc respecter l’ensemble des principes de la République, en particulier constitutionnels.

F. Le processus corse : un CATALYSEUR ?

Le 28 septembre 2023, le président de la République prononçait, à l’Assemblée de Corse, un discours proposant, pour ce territoire, et sur la base d’un accord entre les forces politiques locales, une plus grande autonomie par la voie d’une révision constitutionnelle d’ampleur, destinée à « ancrer pleinement la Corse dans la République [et à] reconnaître la singularité de son insularité méditerranéenne et de son rapport au monde ».

Cet accord, conclu dans la nuit du 11 au 12 mars 2024, prévoit de nombreuses avancées.

Il devra toutefois être entériné par le Parlement, où certains groupes expriment déjà des réticences.

L’évocation explicite d’un statut d’autonomie et l’énumération des spécificités linguistiques et culturelle, mais également du lien historique entre sa communauté et sa terre, sont des termes forts au regard de la tradition jacobine française et de la censure par le Conseil constitutionnel, en 1991, de la notion de « peuple corse » ([30]) – censure qui n’est pas remise en cause. Elles correspondent aux aspirations des outre-mer à la reconnaissance de leurs spécificités.

De plus, la perspective de l’adoption d’une loi organique déterminant les conditions dans lesquelles la Corse dispose du pouvoir d’adopter certaines normes dont le contrôle est confié, le cas échéant, au Conseil constitutionnel, pourrait s’apparenter à la mise en place, dans certains domaines, d’un pouvoir législatif local, conforme aux revendications de certains territoires d’outre-mer.

Source : François Vignal, « Autonomie de la Corse : le texte de l’accord entre le gouvernement et les élus », Public Sénat, 12 mars 2024.

Cette perspective d’avancée significative concernant la Corse, qui n’est pas un territoire d’outre-mer, fait ainsi espérer aux élus ultramarins qui le souhaitent – comme d’ailleurs à ceux de certaines régions hexagonales, notamment la Bretagne – une avancée rapide quant à l’évolution institutionnelle de leurs territoires.

Ce souhait a été indirectement reconnu par le président de la République qui a proposé aux élus ultramarins, le 20 octobre 2023, de confier à deux experts une mission consacrée à l’évolution institutionnelle des départements et collectivités d’outre-mer.

Deuxième partie : comparaisons internationales

La notion d’outre-mer renvoie aux terres situées par-delà les mers. Son sens varie selon les langues et les pays, pouvant évoquer aussi bien des territoires nationaux éloignés que des pays étrangers. En France, l’outre-mer évoque les territoires sous souveraineté française situés hors d’Europe et cette notion dispose d’une reconnaissance constitutionnelle depuis 1946. Si la France est l’un des rares États à avoir institutionnalisé son outre-mer au sein d’un ensemble juridique, elle n’est pas le seul à compter des territoires nationaux qui lui sont éloignés : dans un rapport d’information destiné à évoquer l’avenir institutionnel de nos territoires d’outre-mer, il n’est pas inutile d’examiner la diversité de statuts appliqués aux territoires ultramarins qui dépendent d’autres pays.

On commencera par étudier le cas particulier de la libre association au travers des exemples des États d’Océanie en libre association avec les États-Unis ainsi que des territoires ayant choisi la libre association avec la Nouvelle-Zélande (I). On distinguera ensuite deux formes d’intégration administrative qu’elle soit partielle avec un important degré d’autonomie comme au Danemark ou aux Pays-Bas (II) ou totale avec l’application de statuts de droits communs à l’instar des exemples espagnols et portugais (III). Nous nous pencherons également sur les territoires directement administrés par le pouvoir central au travers des exemples américains, australiens et néozélandais (IV). Nous finirons par l’outre-mer britannique qui présente certaines similitudes avec la France de par la diversité des territoires et de leurs statuts (V).

I. La libre association

Le statut d’État associé résulte de la volonté des Nations Unies de créer une position intermédiaire entre l’indépendance et l’intégration à un autre État. Sous ce statut, un territoire peut affirmer sa souveraineté tout en conservant des liens privilégiés avec l’ancienne puissance tutélaire. Dès 1960, l’Assemblée générale des Nations Unies a reconnu par sa résolution 1541 que la libre association avec un État indépendant constitue une accession à la pleine autonomie pour un territoire non-autonome.

La libre association peut prendre plusieurs formes selon les termes de l’accord conclu entre les deux États associés : un ensemble de compétences est généralement délégué par le plus petit État au plus grand, le premier gardant toujours la possibilité de récupérer toute ou partie d’entre elles.

En 1965, les Îles Cook accèdent par référendum au statut d’État en libre association avec la Nouvelle-Zélande, suivies par Niue en 1974. Par la suite, ce sont les États fédérés de Micronésie et les îles Marshall en 1986 puis les Palaos en 1994 qui entrent dans une libre association avec les États-Unis

A. Les États en libre-association avec les États-Unis : la Micronésie, les îles Marshall et les îles Palaos

1. Une association librement consentie

Anciennes colonies allemandes confiées au Japon à l’issue de la première guerre mondiale puis occupées par les États-Unis pendant la seconde, les États fédérés de Micronésie, les îles Marshall et les îles Palaos, avec les îles Mariannes du Nord, sont regroupés par les Nations Unies pour former le Territoire sous tutelle des îles du Pacifique dont le mandat revient aux États-Unis en 1947.

Entre 1986 et 1994, trois de ces territoires ont acquis leur indépendance : les États fédérés de Micronésie (102 000 habitants en 2010), les îles Marshall (71 000 habitants en 2014) et les îles Palaos (21 200 habitants en 2014), qui ont signé un traité de libre association (Compact of Free Association) avec les États-Unis en vertu duquel ces derniers s’engagent à assurer la défense et l’accès aux services sociaux américains pour les citoyens de ces pays.

2. Une dépendance à l’égard d’un État protecteur

En 2023, les accords avec les Palaos ainsi que les États fédérés de Micronésie ont été renouvelés. Ils font des États-Unis le garant de la défense de ces pays et donnent aux forces armées américaines un accès exclusif à leurs territoires en échange d’aides financières.

Juridiquement souverains, les îles Marshall et les États fédérés de Micronésie ont intégré l’ONU en 1991, suivis des Palaos en 1994. Ces territoires émettent leurs propres passeports et leurs habitants ne sont plus citoyens des États-Unis. Ils dépendent toutefois financièrement des aides américaines. Dans un contexte de rivalité entre la Chine et les États-Unis dans le Pacifique, ces pays juridiquement indépendants mais politiquement, économiquement et militairement très fragiles ont concrètement choisi leur « protecteur ».

B. Les États en libre-association avec la Nouvelle-Zélande : Niue et les îles Cook

1. Une réalité différente des États associés avec les États-Unis

Anciens protectorats britanniques, les Îles Cook et Niue ont été rattachées à la Nouvelle-Zélande en 1901. En 1964, les îles Cook ont accédé à une « indépendance » toute relative puisque le territoire n’a pas été admis à l’ONU et que ses habitants ont conservé la nationalité néo-zélandaise, aucun passeport « cookien » n’ayant été émis. Petit territoire très faiblement peuplé (21 900 habitants lors du dernier recensement, en 2011) et totalement dépendant de la puissance tutélaire, l’archipel a opté pour la libre association avec la Nouvelle-Zélande.

Le référendum organisé en 1974 sur l’île de Niue offrait trois options : l’indépendance, l’autonomie ou la poursuite en tant que territoire néo-zélandais. Le corps électoral a choisi l’autonomie.

Même si certains pays considèrent Niue comme un État indépendant, l’île n’est pas membre de l’ONU et ne dispose pas de son propre passeport, ses 1 653 habitants (recensement de 2022) étant juridiquement des citoyens néo-zélandais.

Les termes des associations des îles Cook et de Niue sont énoncés dans un corpus juridique comprenant les Constitutions respectives ainsi qu’une série de déclarations communes. Dans le domaine des affaires étrangères, chaque partenaire entretient désormais des relations avec la communauté internationale mais en matière de défense la Nouvelle-Zélande conserve l’obligation d’assister ses « associés » dans l’hypothèse où ils en feraient la demande. La monnaie est également une compétence déléguée à Wellington.

2. Une souveraineté limitée par la démographie

Ces îles jouissent d’une liberté inconditionnelle de changer leur statut, y compris d’abandonner leur qualité d’État associé. Toutefois, certains débats persistent quant à leur souveraineté réelle, compte tenu de leur dépendance économique et politique à l’égard de la Nouvelle-Zélande, mais aussi de leur faible poids démographique. Si l’évolution constatée à Niue se poursuit (5 100 habitants en 1970, 2 300 en 1990, 1 600 aujourd’hui), l’île ne comptera plus que quelques dizaines d’habitants dans quelques années et toute controverse sur le caractère souverain ou pas de son statut sera déplacée.

II. L’autonomie des pays constitutifs

Le statut de pays constitutif constitue une réponse de l’État à de fortes revendications identitaires allant souvent jusqu’à des velléités d’indépendance : l’État concède un important degré d’autonomie au territoire et lui reconnaît un droit à l’autodétermination. Ce statut tend à se rapprocher d’une logique fédérale.

Le Royaume de Danemark et le Royaume des Pays-Bas ont tous les deux opté pour ce statut avec les îles Féroé et le Groenland pour le premier, et Aruba, Curaçao et Sint-Maarten pour le second. Dans chacun des deux cas, l’ancienne puissance tutélaire (le Danemark et les Pays-Bas) est également un pays constitutif du Royaume. Ainsi, même si cela peut paraître un peu artificiel, les institutions des Pays-Bas, bien qu’elles se confondent en partie, ne sont pas identiques à celle du Royaume des Pays-Bas. La situation est la même au Danemark.

A. L’outre-mer danois

L’outre-mer danois se compose de deux entités, les îles Féroé et le Groenland, régies par des statuts relativement similaires qui leur accordent une large autonomie en réponse aux importantes revendications identitaires adressées à l’État danois.

1. Les îles Féroé

Lors d’un référendum organisé le 14 septembre 1946, une courte majorité d’électeurs (50,7 %) ont voté en faveur de l’indépendance de l’archipel. Toutefois, un grand nombre de bulletins ayant été invalidés l’indépendance ne fut pas reconnue et le roi Christian X appela à de nouvelles élections locales remportées par les partis unionistes.

Après un débat sur le caractère contraignant de la consultation, des négociations aboutirent au Home Rule Act de 1948. L’archipel devint alors une communauté autonome au sein du Royaume de Danemark, dotée d’un gouvernement local autonome. Ses institutions se composent d’une assemblée élue par le peuple et d’un gouvernement exécutif dirigé par un premier ministre. Deux députés représentent l’archipel au Parlement danois à Copenhague. La loi de 1948 reconnaît le féroïen comme langue officielle de l’archipel, qui possède également ses billets locaux mais pas sa monnaie, la couronne féroïenne n’étant pas cotée et ayant la même valeur que la couronne danoise. Les 54 000 habitants (en 2023) des îles Féroé restent des sujets du Royaume du Danemark ainsi qu’en témoigne le passeport danois qu’ils utilisent, même si celui-ci comporte la mention « Féroé ».

Les affaires internes des îles Féroé sont régies par le Takeover Act de 2005. Ce cadre offre la possibilité à l’archipel d’exercer le pouvoir législatif et règlementaire dans tous les domaines à l’exception de la Constitution de l’État, de la citoyenneté, de la Cour suprême, de la politique étrangère, de sécurité et de défense et de la monnaie. Les domaines transférés ou pouvant être transférés – la police et l’aviation notamment – sont listés en annexe de la loi de 2005. Les autorités féroïennes assument les coûts de l’ensemble des compétences transférées et reçoivent une subvention pour les compétences partiellement ou non transférées.

Si la politique étrangère reste en principe une compétence de l’État danois, une certaine autonomie des îles Féroé dans la conduite de leurs relations extérieures est prévue par le Foreign Policy Act de 2005. Les autorités féroïennes peuvent conclure des accords internationaux portant sur des domaines de compétence transférés à l’archipel. Elles peuvent également adhérer à des organisations internationales et nommer des représentants au sein des missions diplomatiques du Danemark. Les îles Féroé ne font pas partie de l’Union européenne.

Les projets de loi concernant les îles Féroé doivent être transmis pour avis aux autorités féroïennes préalablement à leur dépôt au Parlement danois. Ce dernier ne peut légiférer qu’après réception dudit avis. Une procédure similaire existe également pour les règlements administratifs.

2. Le Groenland

Ancienne colonie danoise, le Groenland devint une province en 1953. En 1975, à la demande du conseil provincial groenlandais, une commission paritaire fut chargée d’étudier la possibilité d’instaurer un statut d’autonomie pour l’île au sein du royaume. Sur la base de ses propositions, le Parlement danois a adopté, en novembre 1978, le Greenland Home Rule Act. Approuvé par référendum par 73,1 % des électeurs groenlandais, cette loi a permis aux autorités groenlandaises d’exercer le pouvoir législatif et exécutif sur une partie des domaines concernant la population locale. Elle a créé en parallèle une assemblée législative élue par le peuple et un gouvernement composé de neuf ministres responsables devant elle.

En 2009, à la demande du gouvernement groenlandais, l’autonomie a franchi une nouvelle étape avec le Greenland self government act, approuvée par 75,5 % des électeurs groenlandais. Cette réforme a transféré de nouvelles compétences aux autorités groenlandaises, comme la police ou la justice. Le groenlandais a été reconnu comme langue locale officielle. La loi de 2009 a également créé une juridiction chargée de trancher les éventuels conflits de compétence entre Copenhague et son territoire ultramarin.

En tant que province danoise, le Groenland a intégré l’Union européenne en 1972, malgré une forte opposition de la population locale. Un nouveau référendum, organisé en 1982, a permis au peuple groenlandais de manifester, par 53 % des suffrages, sa volonté de quitter l’Union, ce qui fut fait en 1985, le Groenland demeurant toutefois inscrit sur la liste des pays et territoires d’outre-mer (PTOM) associés à l’Union européenne, ce qui n’est pas le cas des îles Féroé.

L’autonomie accordée au Groenland ne remet nullement en cause le droit du territoire à l’indépendance, des négociations en ce sens pouvant être entamées entre le gouvernement national et le gouvernement local sur simple demande de ce dernier. Si une majorité de Groenlandais pourrait y être favorable, la question de l’indépendance reste subordonnée à la viabilité économique d’un territoire au sous-sol riche en minerais mais à la surface désertique et inhospitalière, grand comme quatre fois la France hexagonale mais peuplé de 56 000 habitants seulement.

B. Le Statut du royaume des Pays-Bas

Sous ce statut, la partie européenne des Pays-Bas n’est qu’une composante parmi d’autres du royaume, au même titre qu’Aruba, Sint-Maarten et Curaçao.

1. L’éclatement de la Fédération des Antilles néerlandaises

L’outre-mer néerlandais est désormais constitué de deux groupes d’îles localisées dans la Caraïbe : les îles au vent, composées de la partie néerlandaise de Sint-Maarten, de Saba et de Sint-Eustatius, ainsi que les îles sous le vent comprenant Aruba, Curaçao et Bonaire. À la fin de la seconde guerre mondiale, les autorités néerlandaises se sont lancées dans un processus qui a conduit certains territoires comme les Indes néerlandaises (future Indonésie) vers l’indépendance tandis que d’autres préféraient devenir autonomes tout en restant sous la souveraineté de La Haye. C’est ainsi qu’a été créée, en 1954, la Fédération des Antilles néerlandaises.

Cette entité, associée aux Pays-Bas aux côtés de la Guyane hollandaise (devenue indépendante en 1975 sous le nom de Suriname), a été dotée d’un statut considéré comme transitoire, respectant la diversité de ses composantes insulaires tout en les conduisant vers l’indépendance. Le territoire disposait d’une importante autonomie interne avec un transfert de toutes les responsabilités politiques de la métropole, à l’exception des affaires régaliennes réservées à la Couronne. La fédération prenait la forme d’une démocratie parlementaire où le pouvoir législatif s’incarnait dans un Conseil des îles élu pour quatre ans. Le pouvoir exécutif était exercé par un gouverneur nommé par le souverain néerlandais ainsi qu’un conseil des ministres nommés sur proposition du parti vainqueur aux élections législatives, dirigé par un premier ministre et un vice-premier ministre.

Le nouvel État disposait également de sa propre monnaie, le florin des Antilles néerlandaise.

Mais ébranlée par la sécession d’Aruba, devenue un pays constitutif à part entière au sein du Royaume, la fédération n’a finalement pas résisté aux revendications divergentes de ses cinq autres composantes. Alors que certains territoires comme Curaçao et Sint-Maarten désiraient une autonomie plus grande, les autres faisaient valoir leur attachement aux Pays-Bas. Les écarts de développement et de revenus économiques expliquent en grande partie ces positionnements. La dissolution de la Fédération des Antilles néerlandaise est devenue inévitable en 2010, ce qui a conduit chacun de ses anciens membres à négocier avec le gouvernement néerlandais pour parvenir à de nouveaux statuts.

2. Aruba, Curaçao et Sint-Maarten, pays constitutifs du Royaume

Aux termes des négociations menées à La Haye en 2010, Sint-Maarten (42 800 habitants) et Curaçao (192 000 habitants) ont décidé de former deux nouveaux pays autonomes du Royaume, qui se compose désormais de quatre membres avec les Pays-Bas (17,4 millions d’habitants) et Aruba (106 300 habitants en 2023).

Le Royaume dispose de ses propres organes, qui correspondent essentiellement aux institutions néerlandaises qui sont complétées pour permettre la prise en compte des intérêts des pays insulaires.

Ainsi, les exécutifs d’Aruba, de Curaçao et de Sint-Maarten nomment des ministres plénipotentiaires chargés de les représenter auprès du Royaume. Ils forment aux côtés des ministres néerlandais le conseil des ministres du Royaume qui traite des affaires concernant le Royaume dans son ensemble et non des seuls Pays-Bas. Ce conseil est présidé par le premier ministre néerlandais et se tient au moins une fois par mois, souvent à l’issue du conseil des ministres néerlandais. Un ministre plénipotentiaire peut déclarer que son pays ne sera pas lié par une mesure envisagée en raison du préjudice qu’elle lui causerait.

Le conseil des ministres peut choisir de passer outre si la mesure découle des obligations s’imposant au pays duquel émane la contestation. Dans ce cas, le ministre plénipotentiaire à la possibilité de mener une concertation, réunissant le premier ministre, deux ministres néerlandais, le ministre plénipotentiaire et un conseiller nommé par lui-même. À l’issue de la concertation, il appartient au conseil des ministres du royaume de trancher.

Le pouvoir législatif du royaume est exercé par le Parlement des Pays-Bas avec la participation des assemblées représentatives des pays insulaires. Ainsi, tout projet de loi du royaume doit être envoyé simultanément aux assemblées d’Aruba, de Curaçao et de Sint-Maarten qui peuvent discuter le texte et si nécessaire publier un rapport à son sujet. Les ministres plénipotentiaires peuvent assister aux débats du Parlement néerlandais, y intervenir, proposer des amendements et donner un avis sur le texte. En cas d’avis négatif, la chambre doit adopter le texte à une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

III. Les collectivités de droit commun

Ce type de statut se caractérise par une organisation administrative, un régime législatif et des compétences identiques au droit commun en vigueur dans le pays de rattachement. La France a été la première à emprunter cette voie, innovante pour l’époque, avec la départementalisation qui a conduit à ériger, en 1946, la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion en départements français au même titre que les départements d’Europe.

En 1958, les États-Unis ont également transformé les territoires de l’Alaska et d’Hawaï au rang d’État fédérés. C’est la voie également choisie par les pays de la péninsule ibérique, après la chute des dictatures dans les années 74-75, pour le statut de communauté autonome pour les Canaries en Espagne et de région autonome pour les Açores et Madère au Portugal.

Les degrés d’autonomie des collectivités varient toutefois selon les pays : les communautés autonomes espagnoles disposent de prérogatives bien plus importantes que les régions et les départements français.

A. L’Alaska et Hawaï devenus des États de droit commun

1. L’Alaska : une intégration complète en moins d’un siècle

L’Alaska est un ancien territoire russe, acheté par les États-Unis en 1867. La région fut d’abord dénommée « département de l’Alaska » (Department of Alaska) et placée sous la juridiction de l’armée jusqu’en 1877, puis du département américain du Trésor jusqu’en 1879 et enfin de la marine jusqu’en 1884.

En 1884, le territoire devint le « District de l’Alaska », un territoire incorporé mais non organisé, avec un gouvernement civil. Le gouverneur du district était nommé par le président des États-Unis.

Le 24 août 1912, l’Alaska devint un territoire organisé, avec une déclaration des droits (Bill of rights) et une gouvernance à trois branches (exécutive, législative et judiciaire). Ce territoire est entré dans l’Union en tant que 49ème État le 3 janvier 1959. Il est, depuis lors, membre de droit commun de la Fédération des États-Unis.

2. Hawaï : l’intégration rapide mais controversée d’un ancien royaume

L’archipel des îles Hawaï, qui était alors un royaume indépendant, a été conquis en 1893 par un coup de force théoriquement fomenté par un groupe de planteurs et de missionnaires étrangers, mais en réalité soutenu par l’armée et la marine des États-Unis. En 1894, une éphémère « République d’Hawaï », non reconnue en droit international, fut proclamée, avant d’être annexée au territoire américain le 7 juillet 1898 avec le statut de Territoire d’Hawaï.

Le 22 février 1900, un gouvernement territorial fut mis en place. Un an plus tard, le 20 février 1901, les élus du corps législatif local se réunissaient pour la première fois.

Le 21 août 1959, Hawaï est devenu le 50ème et dernier territoire de l’Union à accéder au statut d’État des États-Unis. Ce territoire ultramarin est devenu, depuis lors, membre de droit commun des États-Unis.

B. Les îles Canaries en Espagne

1. Le droit commun de l’archipel des Canaries

En Espagne, les territoires ultramarins ne bénéficient d’aucun statut particulier. En effet, l’archipel des Canaries (2,2 millions d’habitants en 2004) constitue l’une des dix-sept communautés autonomes d’Espagne et dispose à ce titre de certaines compétences législatives exécutives, encadrées par l’article 148 de la Constitution et précisées par la loi organique du 10 août 1982.

Ces compétences sont regroupées par grands domaines et incluent la culture, le social, l’administration, l’aménagement, les transports, l’environnement, la sécurité publique et la police. La communauté autonome bénéficie des pleins pouvoirs sur l’ensemble de ces compétences, qu’elle exerce par l’intermédiaire de ses institutions locales.

Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé de députés élus au suffrage universel direct. Cette assemblée élit un président qui exerce le pouvoir exécutif avec son gouvernement. Enfin, le Parlement désigne une partie des sénateurs représentant le territoire au Sénat espagnol.

Mais en dépit d’un important degré d’autonomie, les îles Canaries ne font pas figure d’exception en comparaison aux autres communautés autonomes qui disposent de prérogatives équivalentes, parfois même plus poussées. L’article 138 de la loi fondamentale espagnole enjoint toutefois l’État à « tenir compte des exigences du fait insulaire ».

Du point de vue du droit européen, les Canaries constituent une région ultrapériphérique (RUP) de l’Union européenne contrairement aux Baléares, autre communauté autonome insulaire pleinement intégrée à l’Union européenne.

Le cas Espagnol est donc tout à fait atypique, au sens où même si les Canaries constituent une collectivité de droit commun ne jouissant d’aucun régime de spécificité législative, elles conservent un important degré d’autonomie en raison de la nature décentralisée de l’État espagnol.

2. Les cas spécifiques de Ceuta et Melilla

Les villes autonomes de Melilla et de Ceuta, qui ne sont pas des territoires insulaires, présentent la particularité d’être enclavées sur la côte nord du Maroc. C’est en raison de cette spécificité que l’État Espagnol a leur accordé un statut particulier : la Constitution de 1978 prévoit en effet la possibilité pour les deux villes de se constituer en communautés autonomes.

Aucune des deux n’a eu recours à cette possibilité, demeurant des municipalités de droit commun rattachées aux provinces de Cadix et de Malaga. Le Parlement espagnol a néanmoins jugé opportun d’adopter en 1995 une loi organique leur conférant un statut de « ville autonome », ce qui leur accorde davantage d’autonomie dans la gestion de leurs affaires.

Ces territoires sont également au cœur d’un conflit diplomatique opposant l’Espagne et le Maroc. En effet ce dernier revendique depuis 1961 sa souveraineté sur les deux enclaves, alimentant les tensions entre les deux États. Le comité spécial de l’ONU pour la décolonisation (cf. infra) n’a toutefois jamais inscrit ces deux enclaves dans sa liste des « territoires à décoloniser ».

C. Madère et les Açores au Portugal

Le Portugal est un État unitaire fortement centralisé à l’exception de deux régions ultramarines dotées d’une importante autonomie.

1. Un statut régional précurseur

La Constitution portugaise prévoit, dans sa version d’origine, l’existence de régions administratives, une collectivité locale intermédiaire entre l’État et les communes. Un demi-siècle ans après son entrée en vigueur, le processus de régionalisation reste largement inachevé sur le continent. En revanche, les régions autonomes de Madère et des Açores constituent des territoires précurseurs puisque ces collectivités ont été organisées en régions.

Les outre-mer sont évoqués dans la Constitution portugaise dès son article 6 qui garantit les spécificités insulaires tout en préservant l’unité de la République. La loi fondamentale reconnaît les archipels des Açores et de Madère comme des « régions autonomes dotés de statuts politiques et administratifs et de leurs propres organes de gouvernement ». L’adhésion du Portugal à l’Union européenne en 1986 s’est traduite par plusieurs révisions constitutionnelles qui ont abouti à la reconnaissance du caractère particulier des régions ultramarines : en effet, l’un des objectifs du gouvernement consiste à « encourager le développement harmonieux de l’ensemble du territoire national, en tenant compte, en particulier, de la nature ultrapériphérique des archipels des Açores et de Madère » (art. 9 al. g).

2. Une autonomie relativement avancée

Les deux régions autonomes disposent chacune d’une assemblée législative régionale et d’un gouvernement régional. L’assemblée régionale est élue au suffrage universel direct tous les quatre ans, et le gouvernement régional est responsable devant elle. Le président de la République portugaise nomme dans les régions ultramarines un commissaire de la République représentant l’État. Il a pour fonction de nommer formellement le chef du gouvernement régional et de promulguer les actes régionaux auxquels il peut opposer son véto. Dans une telle hypothèse, l’assemblée législative peut contourner le véto étatique en confirmant son vote.

En matière législative, les régions sont compétentes dans les matières énoncées par leurs statuts, relativement similaires pour les Açores et Madère. La Constitution distingue également un domaine de compétence exclusive de l’État exercée par l’Assemblée de la République et un domaine de compétence concurrente entre l’État et les régions. Dans ce dernier cas, les régions ont la possibilité de légiférer de manière ponctuelle après avoir reçu une autorisation de l’Assemblée de la République. Pour éviter tout vide juridique, la Constitution prévoit qu’à défaut de législation régionale, c’est la législation nationale qui s’applique.

D. Les outre-mer de l’Équateur et du Chili

1. Un régime de droit commun « adapté » pour les Galápagos

Les îles Galápagos sont un archipel d’îles et d’îlots situé à environ 900 km des côtes de l’Équateur. Peuplé de près de 30 000 habitants, l’archipel est une province de l’Équateur.

L’archipel des Galápagos a été découvert par les Espagnols en 1535 sans qu’ils cherchent à s’y établir. Les îles servirent de repère pour les pirates avant d’être annexées par l’Équateur le 12 février 1832. Pendant la première moitié du vingtième siècle, l’archipel a fait l’objet de plusieurs tentatives de colonisation infructueuses, malgré l’établissement d’une petite population. Le gouvernement équatorien a créé la province des Galápagos le 18 février 1973, faisant entrer les îles dans le droit commun et y encourageant l’immigration.

En dépit de la provincialisation de l’archipel, le statut du territoire dispose de certaines adaptations pour tenir compte de ses spécificités géographiques. Ainsi contrairement aux autres provinces du pays, les habitants des Galápagos n’élisent pas de préfet, l’essentiel de ses compétences étant transférées au gouverneur nommé par l’État. Ils élisent en revanche un député qui les représente au Parlement national.

2. L’île de Pâques se cherche toujours un avenir institutionnel

Distante de 3 747 km des côtes du Chili auquel elle appartient depuis 1888, l’île de Pâques est l’un des territoires habités les plus isolés du monde et sa population s’élevait à environ 7 750 habitants en 2017.

Originellement, l’île était habitée par une population d’origine polynésienne appelée Rapanuis. Devenue, en 1770, une possession très théorique du vice-roi du Pérou au nom de la couronne d’Espagne, l’île a finalement été annexée par le Chili en 1888 mais ses habitants ne sont devenus des citoyens à part entière qu’en 1966.

Avec l’île voisine de Salas y Gomez, l’île forme la province de l’île de Pâques, rattachée à la région de Valparaiso. Elle est administrée par un gouverneur nommé par le gouvernement chilien : depuis 1984, il s’agit toujours d’un insulaire. Les Pascuans participent aux élections législatives et présidentielles.

À l’initiative des autorités locales, une réflexion sur l’avenir institutionnel de l’île a été engagée en 2002. Les conclusions de ces travaux ont servi de base à la réforme constitutionnelle de 2007 qui a fait de l’île de Pâques et de l’archipel Juan Fernandez des « territoires spéciaux ». Le gouvernement et l’administration de l’île doivent être déterminés par une loi organique qui n’a pas encore été adoptée.

IV. L’administration directe de certains territoires

L’administration directe se traduit par un système gestion directe par le pouvoir central. Elle peut prendre selon les pays et les territoires des formes différentes : concentrée ou déconcentrée, confiée à une entité ou à plusieurs ministères. Dans tous les cas, c’est bien l’État qui en détient le monopole.

Ce mode d’administration s’applique le plus souvent à des territoires inhabités dans la mesure où l’absence de population empêche toute forme d’autogouvernement. Les États-Unis ou le Royaume-Uni un intérêt militaire, scientifique ou bien constituent des espaces naturels protégés. La France applique également ce mode de gestion pour les TAAF et l’île de Clipperton.

Cependant, il existe aussi des territoires habités qui sont placés sous administration directe. Dans certains cas, cela s’explique par la très faible population qui induit une forte dépendance au pouvoir central. C’est le cas de certains territoires britanniques, australiens et néozélandais. En revanche, l’administration par le ministère de l’Intérieur américain de certains territoires bien plus peuplés comme Guam, les îles Mariannes du Nord, les îles Vierges américaines ou Porto Rico interroge davantage.

A. Les « US territories »

Les États-Unis disposent de plusieurs territoires situés dans les Antilles et l’océan Pacifique qui ne dépendant d’aucun des cinquante États fédérés et sont donc placés sous la responsabilité du gouvernement fédéral. La doctrine juridique identifie quatre catégories de territoires selon l’incorporation et l’organisation de ces derniers. L’incorporation signifie que l’intégralité de la Constitution américaine s’applique dans le territoire considéré, de la même manière que dans les États fédérés. À l’inverse, un territoire non incorporé est un territoire insulaire dans lequel seules certaines dispositions de la Constitution américaine s’appliquent. La Cour suprême américaine est venue préciser les contours du statut de ces contrées non incorporées comme des territoires « appartenant à mais ne faisant pas partie des » États-Unis. Un territoire est considéré comme organisé lorsque le Congrès a adopté une loi organique déterminant le système de gouvernement dudit territoire.

On trouve ainsi :

- les territoires organisés et incorporés, comme ce fut le cas pour Hawaï et l’Alaska avant leur élévation au rang d’État en 1959 ;

- les territoires non incorporés et organisés, regroupant Guam, Porto Rico, les Îles Mariannes du Nord et les Îles Vierges américaines ;

- les territoires non incorporés et non organisés, comprenant les Samoa américaines, les îles Baker, l’île Howland, l’île Jarvis, l’atoll Johnston, le récif Kingman, les îles Midway, et l’île de la Navasse ;

- un unique territoire incorporé et non organisé, l’atoll inhabité de Palmyra.

Résumé de la situation des territoires ultramarins des États-Unis

1. Les Îles Mariannes du Nord

Les îles Mariannes du Nord forment un archipel de l’océan Pacifique peuplé d’environ 47 000 habitants. Le Commonwealth des îles Mariannes du Nord (CNMI) est issu du Territoire sous tutelle des îles du Pacifique (TTPI) que les États-Unis ont administré au nom des Nations unies de 1947 jusqu’à ce que Palaos, le dernier membre du TTPI à choisir son propre avenir politique, devienne un pays indépendant en 1994. La loi fédérale faisant du CNMI un territoire américain a été adoptée en 1975. Le CNMI a adopté sa constitution en 1977 et son premier gouvernement constitutionnel a pris ses fonctions en 1978.

L’exécutif est représenté par un gouverneur et un lieutenant-gouverneur, tous deux élus au suffrage universel direct. Le pouvoir législatif est exercé par un parlement bicaméral constitué du Sénat et de la Chambre des représentants.

Les habitants des Îles Mariannes du Nord ne bénéficient pas du droit de vote à l’élection présidentielle. Ils sont représentés à la Chambre des représentants par un délégué qui ne dispose pas du droit de vote.

2. Guam

Guam est une île du Pacifique abritant une population d’environ 168 000 habitants. Ancienne colonie espagnole, elle est devenue étatsunienne suite à la guerre hispano-américaine en 1898. Le Guam Organic Act de 1950 confère à l’île le statut de territoire organisé non incorporé et accorde à ses habitants la citoyenneté américaine. Auparavant supervisé par la marine américaine, la loi de 1950 a placé l’île sous l’autorité du ministère de l’intérieur américain (DOI).

L’exécutif se compose d’un gouverneur et d’un lieutenant-gouverneur tous deux élus au suffrage universel direct. Le pouvoir législatif est incarné par un Parlement monocaméral.

En 1969, un référendum interroge la population locale sur un projet d’unification du territoire avec les îles Mariannes du Nord. La proposition est rejetée par 58 % des électeurs.

Les habitants de Guam ne bénéficient pas du droit de vote à l’élection présidentielle. Ils sont représentés à la Chambre des Représentants par un délégué qui ne dispose pas du droit de vote. Guam fait partie de la liste des territoires non autonomes établie par le comité spécial de décolonisation de l’ONU.

3. Porto Rico

Ancienne colonie espagnole devenue, comme Guam, étatsunienne en 1898 à l’issue de la guerre hispano-américaine, Porto Rico est un ensemble d’îles situées dans la mer des Caraïbes abritant une population de 3,2 millions d’habitants.

En 1900, le Foraker Act du Congrès américain a créé un exécutif composé d’un gouverneur et d’un conseil exécutif nommés par le président des États-Unis, un Parlement monocaméral élu au suffrage universel direct et un système judiciaire avec une Cour suprême de Porto Rico dépendante de la Cour suprême fédérale et dont les membres sont nommés par le président. En 1917, le Johnes-Shafroth Act a instauré une deuxième chambre avec un Sénat élu au suffrage universel direct. Cette loi a également conféré la nationalité américaine à tous les ressortissants du territoire. En 1947, l’Elective Government Act a reconnu aux Portoricains la possibilité d’élire eux-mêmes leur gouverneur. En 1952, en réponse aux revendications locales, les États-Unis ont autorisé Porto Rico à adopter sa propre Constitution.

L’autonomie conférée par le statut portoricain est cependant très limitée. Le partage des compétences avec l’État fédéral est organisé par un large corpus juridique prévoyant des prérogatives locales dans les domaines de la fiscalité, de la santé, du social, de la justice, du droit civil et du droit pénal. Cependant, ces compétences ne sont pas exclusives et le pouvoir fédéral peut intervenir dans ces matières.

L’adoption de la Constitution de 1952 a permis de retirer Porto Rico de la liste des territoires non autonomes de l’ONU mais n’a pas mis fin pour autant aux demandes d’évolution. Ainsi depuis 1952, se sont tenus cinq référendums portant sur les évolutions statutaires de l’île. Les consultations les plus récentes en 2012 et en 2017 ont mis en évidence le souhait des Portoricains à ériger le territoire en 51ème État fédéré des États-Unis. Mais ces référendums n’ont aucune valeur contraignante et les États-Unis n’envisagent pas à ce jour une évolution statutaire de l’archipel. Malgré l’attribution de la nationalité américaine, les Portoricains ne bénéficient pas du droit de vote à l’élection présidentielle. Ils sont représentés à la Chambre des Représentants par un délégué qui ne dispose toutefois pas du droit de vote.

4. Les Samoa américaines

Petit archipel situé dans l’océan Pacifique et peuplé d’environ 50 000 habitants, les Samoa américaines ont été séparées de la colonie allemande des Samoa (devenue indépendante entre-temps) et rattachées aux États-Unis en 1899. Placé pendant longtemps sous l’autorité de la marine américaine, le territoire est depuis 1956 supervisé par le ministère de l’intérieur américain (DOI).

Les Samoa américaines constituent un territoire non incorporé et non organisé, c’est-à-dire qu’il n’existe pas de loi organique du Congrès américain prévoyant sa gouvernance. Les Samoans américains ont toutefois adopté leur propre Constitution en 1967.

L’exécutif est représenté par un gouverneur et un lieutenant-gouverneur, tous deux élus au suffrage universel direct. L’organe délibérant est le Fono, parlement bicaméral constitué d’un Sénat dont les membres sont élus parmi les chefs coutumiers et d’une Chambre des Représentants élue au suffrage universel direct. Cependant, le territoire est directement administré par le département de l’Intérieur des États-Unis.

Les Samoans américains ne bénéficient pas du droit de vote à l’élection présidentielle. Ils sont représentés à la Chambre des Représentants par un délégué qui ne dispose pas du droit de vote. L’archipel figure sur la liste des territoires non autonomes au sens du comité spécial de décolonisation de l’ONU.

5. Les îles Vierges américaines

Les îles Vierges des États-Unis sont un territoire non incorporé et organisé situé dans les Antilles. Constitué de trois îles principales (Saint-Thomas, Saint-John et Sainte-Croix), l’archipel abrite une population de 104 400 habitants.

L’archipel des îles Vierges a été divisé en deux parties au XVIIème siècle, l’une anglaise et l’autre danoise. En déclin économique la partie danoise a été rachetée en 1917 par les États-Unis qui souhaitaient renforcer leur présence dans la région. La citoyenneté américaine a été conférée aux habitants en 1927. L’autorité fédérale sur le nouveau territoire américain a été confiée au ministère de l’intérieur en 1931 qui continue à l’administrer.

Une loi organique adoptée en 1936 a organisé l’autonomie du territoire tandis qu’une autre datant de 1954 a posé les bases des institutions politiques actuelles. Le pouvoir exécutif y est représenté par un gouverneur ainsi qu’un lieutenant-gouverneur, élus au suffrage universel direct depuis 1968. Le pouvoir législatif est incarné par un parlement monocaméral composé de 15 parlementaires.

Bien que citoyens américains, les habitants des îles Vierges des États-Unis ne participent pas à l’élection présidentielle. Ils sont représentés à la Chambre des Représentants par un délégué qui ne dispose pas du droit de vote. Le territoire est inscrit depuis 1946 sur la liste des territoires non autonome, établie par le comité spécial de décolonisation de l’ONU.

6. Wake et Midway

Annexé par les États-Unis en 1899, Wake abrite depuis 1941 une base militaire. Territoire non incorporé et non organisé, l’atoll est placé sous la responsabilité du ministère de l’intérieur américain, qui délègue son administration aux Forces aériennes des États-Unis. L’île est dépourvue de population permanente mais compte une centaine de personnes qui travaillent sur les installations militaires.

Les îles Midway appartiennent depuis 1867 aux États-Unis qui s’en sont servis comme base navale jusqu’en 1996. Territoire non incorporé et non organisé, les îles sont placées sous la responsabilité du ministère de l’Intérieur américain. Il s’agit aujourd’hui d’un refuge naturel où résident une quarantaine de scientifiques.

B. Les territoires australiens

1. Trois petites îles peu peuplées

Le Commonwealth d’Australie est une fédération de six États auxquels viennent s’ajouter des territoires « intérieurs » (situés sur l’île-continent) et « extérieurs » (situés outre-mer) qui disposent d’un statut d’autonomie. Le gouvernement australien, par l’intermédiaire de son ministère de l’Infrastructure, des transports, des villes et du développement durable, administre les external territories of Australia. Parmi ces derniers, seules les îles Cocos (605 habitants en 2023) et l’île Christmas (2 200 habitants en 2017) dans l’océan Indien, ainsi que l’île Norfolk (2 300 habitants en 2011) dans l’océan Pacifique, sont habitées.

Dans les territoires de l’océan Indien, les lois du Commonwealth, sous réserve d’exception, sont applicables de plein droit. Un administrateur bénéficiant du statut de haut fonctionnaire nommé par le gouvernement fédéral australien assiste les gouvernements des territoires. Au niveau fédéré, le gouvernement de l’État d’Australie-Occidentale est chargé de l’application des lois pour le compte du Commonwealth.

2. L’île de Norfolk a perdu son autonomie

L’île de Norfolk, située dans la partie Pacifique, a fait l’objet d’une recentralisation de ses pouvoirs par le gouvernement fédéral, à contre-courant des pratiques des États occidentaux en matière de gestion de leurs territoires extérieurs. Jusqu’en 2015, l’île jouissait d’un important niveau d’autonomie au regard de sa faible population : Norfolk avait la capacité d’adopter des lois en matière d’immigration, de fiscalité, ainsi que pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du territoire, malgré l’existence d’un droit de véto du représentant du gouvernement fédéral sur les questions touchant aux intérêts du Commonwealth.

En 2010, le ministre en chef avait alors demandé au gouvernement fédéral de prendre à sa charge les dettes significatives du territoire en échange de l’abandon volontaire du statut de territoire autonome, actant implicitement la grande difficulté économique à administrer un territoire aussi faiblement peuplé et en décroissance démographique.

Ayant placé le territoire sous tutelle, le gouvernement fédéral décidait en 2015 la suppression du gouvernement local (limité à trois ministres et un ministre en chef) en dépit de l’opposition de ce dernier et de la population.

En 2016, un nouvel organe, le Conseil régional, a été élu par les habitants de l’île. Il comprenait cinq membres qui élisaient parmi eux un maire chargé d’assurer les fonctions de l’État en plus des services locaux tels que l’aménagement du territoire et la gestion des urgences. Mais en décembre 2021, ce Conseil régional a été dissout et ses pouvoirs assurés par un administrateur, nommé par la ministre adjointe pour le Développement régional et les territoires du gouvernement australien. C’est donc le gouvernement australien qui administre directement l’île depuis cette date.

C. Bonaire, Sint-Eustatius et Saba : les collectivités sui generis néerlandaises

1. Les conséquences de la dissolution de la Fédération des Antilles néerlandaises

Depuis la dissolution de la Fédération des Antilles néerlandaises en 2010 (cf. supra), les trois îles de Bonaire (19 000 habitants en 2015), Sint-Eustatius (3 200 habitants en 2016) et Saba (2 000 habitants en 213) (BES) constituent désormais des collectivités territoriales sui generis directement rattachées aux Pays-Bas. Les modalités de ce nouveau statut ont été définies par deux lois statutaires adoptées fin 2010, statut ayant acquis un fondement constitutionnel avec l’introduction de l’article 132 de la Constitution néerlandaise en 2017.

Une première loi statutaire, révisée en 2018, a institué les collectivités spéciales des îles BES, leurs organes ainsi que leur fonctionnement. Les institutions reprennent la structure de l’ancienne fédération. L’organe représentatif local est le conseil de l’île, dont la principale fonction est de contrôler l’exécutif municipal. Ce dernier est constitué du Conseil exécutif ainsi que d’un lieutenant-gouverneur, nommé par le monarque sur proposition du ministre de l’intérieur et des affaires du royaume. Le lieutenant-gouverneur préside à la fois l’organe législatif et exécutif.

Enfin, la loi a institué un représentant du royaume commun aux trois îles dont la fonction est de servir d’interface avec l’État. Ce représentant est nommé par le monarque sur proposition du ministre de l’intérieur et veille notamment à la bonne administration des îles, à la transparence des institutions locales et soumet au ministre de l’intérieur des candidats pour les postes de chefs des exécutifs.

2. La spécialité législative s’applique sur ces îles

Un principe de spécialité législative s’applique aux trois îles où seule une partie du droit néerlandais s’applique : les législations et règlements applicables figurent en annexe de la seconde loi statutaire de 2010, les autres lois néerlandaises ne s’appliquant que si elles en font mention explicite. Bien que ces îles soient partie intégrale des Pays-Bas, le législateur a estimé que la différenciation des îles BES pouvait se justifier par les circonstances particulières qui les distinguent de la partie européenne du pays. Ce principe est depuis 2017 garanti par l’article 132 de la Constitution. Les îles bénéficient en outre d’une autonomie administrative, c’est-à-dire du pouvoir d’édicter des normes générales et impersonnelles en conformité avec la loi nationale.

Les résidents des îles BES disposent de la nationalité néerlandaise et votent aux scrutins nationaux et européens. Les trois îles jouissent en effet du statut de PTOM au sein de l’Union européenne.

D. le choix nÉo-zÉlandais de Tokelau

1. Des pouvoirs largement gérés par les instances coutumières

Ancienne colonie britannique passée sous juridiction néo-zélandaise en 1925, les Tokelau sont un minuscule archipel du Pacifique peuplé d’environ 1 600 habitants (chiffres de 2019). Depuis le Tokelau Act de 1948, l’archipel est pleinement intégré à la Nouvelle-Zélande tout en gardant une autonomie interne.

Le gouvernement néo-zélandais est représenté par un administrateur nommé par le ministère des affaires étrangères, le choix du département ministériel n’étant pas neutre.

Depuis 1994, l’essentiel de ses compétences a été transféré aux institutions locales. Les affaires courantes sont gérées par le Taupulega (Conseil des anciens) de chacune des trois îles, présidé par un Faipule (Chef de village), tous élus pour trois ans. Ces derniers délèguent leur pouvoir pour traiter les affaires communes au Fono, l’organe législatif local se réunissant trois fois par an et composé de représentants élus dans chaque atoll. Lorsque le Fono n’est pas en session, c’est le Conseil de gouvernement, composé des trois Faipule et des trois Pulenuku (les maires) qui s’occupe des affaires locales.

2. Un refus explicite et réitéré de l’indépendance

En 2003, les gouvernements de la Nouvelle-Zélande et des Tokelau ont signé une déclaration commune inaugurant un processus d’autodétermination pour l’archipel, malgré des réticences locales. Wellington a offert à cette occasion un certain nombre de garanties sur son soutien administratif, militaire, et économique, indépendamment du nouveau statut pour lequel les habitants opteraient. Les habitants de l’île se sont exprimés plusieurs fois par référendum sur l’avenir institutionnel de l’archipel en 2006 puis en 2007, choisissant toujours le statu quo et refusant l’indépendance. En dépit de ces consultations, les Tokelau figurent toujours sur la liste des territoires non autonomes de l’ONU.

V. Les outre-mer britanniques

Les territoires ultramarins britanniques, le plus souvent d’anciennes possessions issues de l’empire colonial, ne sont pas sans rappeler la situation française par leur nombre et leur diversité. En revanche, l’originalité de leurs statuts – certains territoires étant directement rattachés à la couronne – rend hasardeuse toute comparaison avec nos outre-mer.

A. Les dÉpendances de la couronne

1. Une ample autonomie qui remonte au Moyen-âge

Les îles de Jersey (Bailiwicks of Jersey) et de Guernesey (Bailiwick of Guernsey) situées dans la Manche ainsi que l’Île de Man en mer d’Irlande constituent les dépendances de la Couronne (Crown Dependencies) britannique. Ces territoires autonomes ne font pas à proprement parler partie du Royaume-Uni mais sont liés par un lien de nature féodale au monarque britannique considéré comme l’héritier des titres de duc de Normandie et seigneur de Man.

Les lois britanniques ne s’appliquent donc pas à ces dépendances, sauf en cas de mention contraire. En revanche, les lois locales doivent être approuvées par le monarque britannique. Le gouvernement britannique est responsable de leur défense et des relations extérieures, avec consultation des autorités locales.

La couronne est représentée dans chacun de ces territoires par un lieutenant-gouverneur, nommé sur recommandation des autorités locales. Ce dignitaire est compétent pour promulguer les lois au nom du monarque. Chaque dépendance dispose de son propre parlement, bicaméral pour l’Île de Man et monocaméraux pour chacune des îles anglo-normandes.

2. Des sujets britanniques non représentés au Parlement

Les résidents des dépendances de la Couronne sont considérés comme des sujets britanniques, bien qu’ils ne résident pas à proprement parler sur le territoire britannique. Cette nuance explique le fait que les habitants ne disposent pas du droit de vote aux élections législatives générales britanniques, et qu’ils ne soient pas représentés au Parlement de Westminster.

B. Les « British oversea territories »

1. Des territoires organisés de manière très autonome

Avec 14 territoires dont 12 situés hors du continent européen et une population totale d’environ 200 000 habitants, les territoires britanniques d’outre-mer (British overseas territories ou BOT) représentent les derniers territoires de l’empire colonial britannique qui n’ont pas choisi l’indépendance.

Chef d’État du Royaume-Uni, le monarque nomme, sur proposition du gouvernement, un gouverneur en charge de la liaison avec Londres et des missions protocolaires. Les territoires britanniques des Antilles, au nombre de six, sont les suivants : Anguilla (19 400 habitants), les Bermudes : 72 800 (habitants), les Îles Vierges Britanniques (40 100 habitants), les Îles Caïmans (66 600 habitants), les Îles Turques-et-Caïques (60 400 habitants) et Montserrat (5 500 habitants).

Ces territoires disposent de parlements monocaméraux (à l’exception de celui des Bermudes qui est bicaméral) et de gouvernements responsables devant ceux-ci. Les chefs de gouvernements sont nommés par le gouverneur.

Les autres territoires peuplés disposent chacun d’un organe législatif élu et d’un exécutif constitué de fonctionnaires : il s’agit des Îles Malouines (3 200 habitants en 2016), de Pitcairn (43 habitants en 2020), de Sainte-Hélène (4 300 habitants en 2016), d’Ascension (800 habitants en 2020) et de Tristan da Cunha (250 habitants en 2023), ces trois derniers étant regroupés en une seule collectivité. Enfin dans les territoires sans population permanente (Géorgie du Sud-et-les îles Sandwich du Sud, Territoire antarctique britannique, Territoire britannique de l’océan Indien), un commissaire exerce les fonctions de gouverneur et de chef de gouvernement.

Depuis 2012, un conseil ministériel conjoint du Royaume Uni et des BOT (UK-Overseas Territories Joint Ministerial Council) se réunit une fois par an pour permettre aux gouvernements des BOT d’échanger sur les problématiques de ces territoires avec le gouvernement britannique. Le ministère des affaires étrangères et du Commonwealth est chargé de représenter les intérêts des BOT dans la politique étrangère du Royaume-Uni, sauf pour les territoires chypriotes qui dépendent du ministère de la Défense.

Les territoires britanniques situés hors d’Europe, qui disposaient du statut de PTOM au sein de l’Union européenne l’ont perdu lors du retrait du Royaume-Uni de l’Union en 2020. Le nouvel accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni ne s’applique pas aux territoires ultramarins britanniques.

2. Le cas particulier des bases britanniques sur Chypre

Les bases militaires d’Akrotiri et de Dhekelia situées sur l’île de Chypre font figure d’exception au sein des territoires ultramarins britanniques. Bien qu’elles ne soient pas visées par le British Oversea Territories Act de 2002, elles demeurent des territoires sous souveraineté britannique qui abritent environ 18 000 habitants qui, hors personnel militaire, n’ont pas accès à la nationalité britannique mais disposent, en revanche, de la citoyenneté chypriote.

Le statut de ces territoires a été fixé par les accords de Londres du 19 février 1959 entre le Royaume-Uni, la Grèce et la Turquie en vue de l’accès à l’indépendance de Chypre. Sur la base de ces accords, les trois États ont signé, en 1960, un traité de garantie qui officialise l’indépendance de Chypre tout en garantissant au Royaume-Uni la pleine souveraineté sur les territoires d’Akrotiri et de Dhekelia qui abritent deux bases militaires.

Les bases sont toutes placées sous l’autorité d’un administrateur qui est également commandant des forces britanniques de Chypre. Bien que le Royaume uni exerce la pleine souveraineté sur ces territoires, les lois applicables à la population chypriote sont, dans la mesure du possible, celles de la République de Chypre.

3. Un droit de la nationalité subtil et évolutif

Traditionnellement, le droit britannique de la nationalité distinguait entre les sujets ayant le droit de séjour sur le territoire britannique et ceux qui l’avaient dans les outre-mer. En 1981, le British Nationality Act a établi le statut des habitants des dépendances britanniques, qui ne bénéficiaient pas, à cette époque d’un droit de séjour au Royaume-Uni, privilège réservé aux détenteurs de la nationalité britannique, conditionnée à la résidence au Royaume-Uni. Seuls les Malouins, après la guerre des Malouines, et les habitants de Gibraltar après l’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés européennes ont bénéficié de ce privilège.

Il a fallu attendre la rétrocession de Hong-Kong à la Chine en 1997, faisant passer le nombre d’habitants des dépendances de six millions à moins de 200 000 pour voir une nouvelle réforme du statut des intéressés. Le British Overseas Territories Act de 2002 a conféré de manière automatique la nationalité britannique aux sujets des dépendances de la couronne, rebaptisés à l’occasion « territoires d’outre-mer ». Cette réforme n’a pas concerné les résidents des deux grandes bases militaires britanniques de l’île de Chypre d’Akrotiri et Dhekelia.

Toutefois, la possession d’un passeport britannique ne garantit pas un droit de résidence dans les territoires ultramarins britanniques qui accordent eux-mêmes ce droit sur la base de leur propre législation. Les populations ultramarines britanniques ne sont pas représentées au Parlement de Westminster.

Les territoires ultramarins britanniques font l’objet de plusieurs contentieux territoriaux avec d’autres États. Ainsi, l’Argentine revendique sa souveraineté sur les Malouines, qu’elle a essayé de conquérir par la force en 1982, causant une guerre sanglante, la Géorgie du Sud et les Îles Sandwich du Sud, ainsi que le territoire britannique de l’Antarctique, également revendiqué par le Chili. En Europe, Gibraltar est également revendiqué par l’Espagne.

4. Le cas des Chagos : un archipel vidé de sa population

L’archipel des Chagos a été détaché de l’île Maurice en 1965 au moment où les autorités mauriciennes négociaient leur indépendance. Ainsi lorsqu’en 1968, Maurice est devenue souveraine, les Chagos sont restées sous contrôle britannique. Les terres étaient alors peuplées d’environ 2 000 habitants, pour la plupart descendants d’esclaves originaires de Madagascar et du Mozambique ainsi que de travailleurs venus de l’Inde.

En raison de la position stratégique de l’archipel au milieu de l’océan Indien, les États-Unis négocièrent en 1966 l’installation une base militaire sur l’île de Diego García que le Royaume-Uni accepta de mettre à disposition de Washington pour une durée de 70 ans. L’accord prévoyait que tous les habitants (entre 1 500 et 2 000 personnes), qui vivaient sur l’archipel depuis parfois le XVIIIème siècle fussent sans exception déportés vers l’île Maurice et les Seychelles. Ce qui fut fait entre 1966 et 1973.

Depuis cette époque, l’archipel des Chagos est considéré comme étant sans population, ce qui le dispense de toute administration autre que militaire.

Condamné à l’exil depuis lors, les Chagossiens ont reçu le soutien des Nations Unies et de la Cour Internationale de Justice. En 2022, sous la pression de la Cour internationale de justice, de l’Assemblée générale de l’ONU et du Tribunal international du droit de la mer, le gouvernement britannique a ouvert des négociations avec l’île Maurice pour la restitution de l’archipel, avec l’approbation des États-Unis. Ces pourparlers ont abouti, le 3 octobre 2024, à la restitution de l’ensemble des îles Chagos à l’île Maurice.

En échange de cette rétrocession, la République de Maurice s’est engagée auprès de Londres à garantir la présence de la base militaire de Diego Garcia louée par les Britanniques aux États-Unis.

Chapitre deux : les collectivités de l’océan indien

îles et Territoires de l’ocÉan indien

Première partie : La Réunion

La Réunion est une île de 2 512 km² qui compte 885 700 habitants. Au cours des trois dernières décennies, c’est la région française qui a connu la croissance économique la plus rapide. Le PIB des Réunionnais reste néanmoins inférieur d’environ un tiers à la moyenne nationale, notamment du fait de son isolement et de son renfermement économique.

Le niveau de vie de nombreux Réunionnais dépend fortement des prestations sociales et plus particulièrement des minimas sociaux. Leur poids des dans le revenu disponible des ménages est trois fois supérieur à La Réunion par rapport à la moyenne nationale : 16 % contre 5 %. Au contraire, les pensions et retraites ont un poids deux fois inférieur, ce qui s’explique par la jeunesse de la population.

I. une histoire coloniale atypique

Avant le XVIème siècle, seuls les Arabes et les Austronésiens, habitant des actuelles Indonésie et Malaisie, connaissent l’océan Indien. L’île est alors connue des navigateurs arabes sous le nom de « Dina Morgabine » (l’île de l’ouest). Tandis que l’île Maurice est appelée « Dina Arobi » (l’île abandonnée) et Rodrigues « Dina Mozare » (l’île de l’est). Les trois îles, inhabitées, formeront plus tard les groupes des Mascareignes.

A. la seule colonie française découverte inhabitÉe

Les navigateurs français ont pris possession de bien des territoires inhabités (Clipperton, Kerguelen, Saint-Paul, Crozet, Amsterdam, îles Éparses, Terre-Adélie, etc.) mais ces terres étaient soit trop petites, soit trop inhospitalières pour y accueillir un développement humain. La Réunion est un cas rare de territoire découvert vierge de toute présence humaine et qui fut développé comme colonie de peuplement et d’exploitation.

1. Une colonisation à but économique et militaire

Durant les années 1504-1512, l’île est abordée par navigateurs portugais, premiers Européens à y prendre pied. Comme elle n’est pas située directement sur la route des Indes qui intéresse les Européens, l’île reste à l’écart de toute colonisation pendant plusieurs décennies.

Il faut attendre le début du siècle suivant pour que des navigateurs européens s’intéressent aux îles Mascareignes. En juin 1638, une expédition française menée par le commandant Salomon Goubert prend officiellement possession de l’île de Mascarin (future Réunion), toujours inhabitée, au nom du roi de France.

En 1642, la Compagnie française de l’Orient reçoit ordonnance royale avec un monopole de quinze années à Madagascar et sur les îles voisines. La future île de La Réunion prend alors le nom d’île Bourbon et accueille, en 1646, sa première implantation.

Le 27 août 1664, la monarchie française crée la Compagnie des Indes orientales. Pendant un peu plus d’un siècle, de 1664 à 1767, cette compagnie administre directement l’île Bourbon qui lui est concédée par le roi Louis XIV, avec mission de mener une politique de peuplement, de mise en valeur des ressources locales et de défense. Elle y tient en outre les fonctions régaliennes de justice et a charge de lever les impôts.

2. Le rôle essentiel de l’esclavage dans la mise en valeur de l’île

Bien qu’il soit théoriquement interdit par les statuts de la Compagnie des Indes orientales, l’esclavage est présent à Bourbon dès les premières années de son peuplement.

Jusqu’en 1767 se maintient un commerce d’importation d’esclaves issus du continent africain, de Madagascar ou d’Inde. Le développement agricole du territoire (canne, café et épices principalement), repose alors essentiellement sur cette main-d’œuvre gratuite. En un siècle, la population de l’île augmente fortement, avec une importante proportion d’esclaves : en 1789, l’île Bourbon compte 9 200 colons libres et 42 600 esclaves.

L’abolition de 1’esclavage, votée le 4 février 1794, par la Convention, n’est pas acceptée par les colons.

Renommée île de La Réunion pendant la Révolution française, l’île passe brièvement sous souveraineté britannique (1810-1814) pendant les guerres napoléoniennes avant d’être définitivement rétrocédée à la France en 1814. En revanche, l’île voisine alors dénommée « île de France » et qui était sous souveraineté française depuis 1715, reste britannique sous le nom d’île Maurice.

En 1832, un premier conseil général, doté de peu de pouvoirs, est élu.

Le 20 décembre 1848, l’esclavage est définitivement aboli à La Réunion. L’île compte alors plus de 60 000 esclaves, soit environ 60 % de la population totale. Les propriétaires sont indemnisés du préjudice causé par l’affranchissement de leurs esclaves. Pour remplacer leurs esclaves affranchis, les propriétaires fonciers font appel à plus de 100 000 « engagés », des travailleurs immigrés au statut très défavorables provenant du continent africain, de Madagascar, des Indes et de Chine.

Sous la IIIème République, des premières revendications pour une évolution du statut de la colonie se font entendre. Elles culminent dans les années 1930 avant d’être mises entre parenthèses pendant la seconde guerre mondiale. La question resurgit dès la fin du conflit, alors que l’île est exsangue économiquement, moralement et démographiquement. La loi du 19 mars 1946 vient répondre à ces demandes en faisant de La Réunion un département français d’outre-mer.

Entre 1946 et 1959, malgré une situation économique difficile, la population augmente de 44 %, passant de 227 500 à près de 330 000 habitants.

3. Les débuts chaotiques de la départementalisation

Cependant, la départementalisation effective se fait attendre et les réformes promises ne sont pas mises en œuvre. Il faut attendre l’avènement de la Vème République en 1958 pour voir une réelle application de la loi de 1946. Pendant cette période, le parti communiste réunionnais (PCR), fondé en 1959, défend un programme autonomiste en réponse aux promesses non tenues de la départementalisation. Son président, Paul Vergès, s’oppose alors à Michel Debré, ancien premier ministre (1958-1962) qui est élu député de La Réunion sur un programme « départementaliste ».

Le 7 juin 1963, l’ancien premier ministre Michel Debré est à l’origine de la création du Bureau pour le développement des migrations dans les départements d’outre-mer (Bumidom). Cette nouvelle administration a pour objectif d’aider la jeunesse ultramarine à émigrer vers la métropole pour y trouver plus facilement du travail. En même temps, ce programme a aussi pour ambition de contribuer au repeuplement de régions métropolitaines en déclin démographique. Mais de graves abus sont commis : de 1963 à 1981, des départements comme la Creuse et la Lozère accueillent 1 630 enfants réunionnais envoyés par le Bumidom. On découvrira plus tard que la plupart de ces enfants ont été « arrachés » à leur île natale sans le consentement de leurs familles.

B. L’attachement de la RÉunion au droit commun

1. La décentralisation de la fin du vingtième siècle

La question statutaire est de nouveau posée avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Le gouvernement socialiste souhaite alors réaliser une profonde décentralisation des pouvoirs publics français. La « loi Defferre » du 2 mars 1982 prévoit notamment la transformation des régions en collectivités territoriales de plein exercice. La mise en place des régions dans les territoires ultramarins fait l’objet de controverses dans la mesure où cela implique la superposition de deux collectivités sur un même territoire, avec une population identique.

Le secrétaire d’État aux départements et territoires d’outre-mer, Henri Emmanuelli, propose alors la mise en place d’une assemblée unique chargée d’exercer les compétences de la région et du département dans les territoires ultramarins. Les élus réunionnais sont divisés sur ce projet, la gauche y étant plutôt favorable tandis que la droite y est fermement opposée. Finalement, c’est le juge constitutionnel, saisi entre autre par le sénateur réunionnais Louis Virapoullé, qui tranchera en déclarant le projet de loi non conforme à la Constitution. La loi du 31 décembre 1982 prend acte de cette décision en instituant les régions d’outre-mer sur le même modèle qu’en France hexagonale.

Près de vingt ans plus tard, les débats sur l’avenir statutaire de l’île reprennent avec l’examen de la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000. Cette loi reconnaît à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à La Réunion la possibilité de disposer à l’avenir d’une organisation institutionnelle qui leur soit propre. La Réunion se distingue cependant des territoires américains puisqu’elle ne bénéficie pas du droit de proposer à sa propre initiative des évolutions statutaires, au motif de « l’attachement des Réunionnais à ce que l’organisation de leur île s’inscrive dans le droit commun ».

Surtout, c’est le projet parallèle de bidépartementalisation de l’île qui va raviver les débats. Les cinq députés réunionnais proposent en effet de scinder l’île en deux départements afin de procéder à un rééquilibrage entre le nord et le sud. Après moult débats et face au refus des collectivités ainsi qu’à un rejet de la population, le projet est finalement abandonné en novembre 2000.

2. L’autolimitation instaurée par l’ « amendement Virapoullé »

La réforme constitutionnelle de 2003 donne de nouveau l’occasion à La Réunion d’affirmer son attachement au droit commun. En effet, le nouvel article 73 de la Constitution introduit la possibilité pour les départements et régions d’outre-mer d’élaborer des règlements portant sur certaines questions relevant du domaine de la loi. Or un amendement porté par le sénateur réunionnais Jean Paul Virapoullé, qui a succédé à son frère Louis, vient préciser que « la disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et à la région de la Réunion ».

L’ « amendement Virapoullé », devenu le cinquième alinéa de l’article 73 de la Constitution, répond à une volonté politique d’ancrer La Réunion dans le régime de l’identité législative totale, en empêchant toute possibilité d’adaptation normative, perçue comme porteuse d’un risque d’autonomisation institutionnelle de l’île. Cette autolimitation reste, vingt ans après son adoption, très controversée.

*

Au cours des dernières décennies, la population de La Réunion a continué à augmenter, résultat de progrès médicaux ayant entrainé une baisse spectaculaire de la mortalité tandis que la natalité restait forte et que l’île attirait de plus en plus d’immigrants venus de la métropole, d’Europe et de l’océan Indien.

Au 1er janvier 2024, La Réunion comptait 885 700 habitants avec une perspective d’atteindre le million d’habitants au milieu du siècle. Pour autant, la baisse de la natalité et le vieillissement de la population laissent envisager un tassement au-delà de cet horizon.

II. un territoire fermement ancré dans la République

L’île de La Réunion affiche clairement et fièrement son attachement à la République et à la France, souhaitant un alignement le plus étroit possible sur le fonctionnement des collectivités hexagonales et rejetant toute idée d’autonomie au point de s’autolimiter par un amendement fameux. Pour autant, chacun reconnaît que les textes nationaux ne sont pas tous applicables localement et qu’un minimum d’adaptation serait bienvenu.

A. autonomistes contre loyalistes : un débat clos

Si elle a longtemps sous-tendu le débat politique à La Réunion, la controverse autour de l’autonomie n’est plus d’actualité, l’immense majorité des Réunionnais étant favorables à un alignement sur les normes nationales.

1. Les centres de préoccupation se sont déplacés

Pendant longtemps, La Réunion a été le théâtre d’une opposition politique entre les autonomistes, principalement issus des rangs du Parti communiste réunionnais (PCR), et les loyalistes (ou « départementalistes »), regroupés autour de la figure emblématique de l’ancien premier ministre Michel Debré. Les autonomistes étaient alors volontiers qualifiés d’indépendantistes. Selon certains, l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand en 1981 aurait contribué à briser cette bipolarisation.

Aujourd’hui, le PCR a perdu beaucoup de son influence depuis la chute du mur de Berlin et la disparition de ses leaders historiques. Le mot « autonomie » ne fait plus peur lorsqu’il s’agit d’autonomie alimentaire ou énergétique : cette autonomie-là est plutôt recherchée et valorisée. En revanche, l’autonomie politique fait davantage l’objet d’un rejet.

Le sujet n’intéresse guère la population, davantage préoccupée par les problèmes économiques et sociaux du quotidien : un chômage toujours élevé malgré une récente baisse, un taux de 35 % d’habitants vivant sous le seuil de pauvreté, un PIB par habitant inférieur de 10 000 euros à celui de l’hexagone, des prix toujours trop élevés…

Pour Maurice Gironcel, maire (PCR) de Sainte-Suzanne et président de syndicats intercommunaux, il est exagéré de dire que l’autonomie continue à faire peur car « l’ère de la responsabilité est arrivée ». Mais les élus réunionnais nuancent en demandant qu’on leur fasse davantage confiance dans la gestion de leur budget, regrettant par exemple que trop de subventions nationales ou européennes soient « fléchées » et non d’utilisation libre.

Un sondage commandé en 2022 par le département ([31]) indique que 89 % des Réunionnais souhaitent que l’île garde son actuel statut (art.73 C.) quand seulement 8 % préfèreraient un changement dans le sens d’une collectivité d’outre-mer à l’image de la Nouvelle-Calédonie ou de la Polynésie française (art. 74 C.). Dans cette même enquête, 70 % des Réunionnais se déclarent départementalistes contre 19 % qui se réclament de l’autonomie.

2. Le Parti réunionnais (Paré), seule voix dissonante

Une seule formation politique revendique ouvertement son attachement à l’autonomie : le Paré (Parti réunionnais), fondé en mai 2022 par Mickaël Crochet.

Très minoritaire au sein de la société réunionnaise, cette formation qui insiste avant tout sur la défense de la langue et de la culture créoles regrette que la question statutaire soit « un sujet tabou, créateur d’angoisse ». Le Paré prône le choix d’une « autonomie législative et réglementaire de plein droit » qui placerait La Réunion dans le cadre de l’article 74 de la Constitution.

Assumant son statut de « micro-parti », le Paré déclare s’inscrire dans la tradition républicaine, « dans une démarche constructive et pas disruptive » et réfute l’argument de ses adversaires politiques selon lequel « l’autonomie serait le premier pas vers l’indépendance ». Les responsables de ce parti soulignent le paradoxe selon lequel les Réunionnais seraient globalement favorables à des mesures de différenciation tout en récusant la notion d’autonomie.

Mickaël Crochet reconnaît la nécessité d’un travail de définition de l’autonomie ainsi la nécessité de réfléchir aux conséquences concrètes d’un tel choix. Désabusé, il reconnaît toutefois devant les rapporteurs qu’« un tel projet intéresse peu de monde ».

B. l’ « amendement virapoullÉ »

C’est d’ailleurs le rejet de toute autonomie qui a conduit le sénateur Jean-Paul Virapoullé à déposer l’amendement qui a pris son nom et qui aboutit à priver l’île de La Réunion de la possibilité d’adapter les textes nationaux aux réalités locales. Cette disposition reste le principal point de friction institutionnelle, aucune majorité nette ne semblant se dégager ni pour son abrogation ni pour son maintien.

1. Un droit d’adaptation très encadré

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 portant sur l’organisation décentralisée de la République a, entre autres modifications, réécrit l’article 73 de la Constitution pour permettre l’adaptation du droit en outre-mer après habilitation par le pouvoir législatif. Un amendement des sénateurs Virapoullé, Payet et Hyest neutralise l’application des alinéas 3 et 4 de l’article 73 à La Réunion en ces termes : « La disposition prévue aux deux précédents alinéas n’est pas applicable au département et a la région de La Réunion ».

L’exclusion de La Réunion repose sur la volonté de ne pas consacrer « un principe proche de la spécialité législative, comme cela est le cas pour les collectivités d’outre-mer mentionnées à l’article 74 ». Comme le fait remarquer le professeur Josselin Rio dans le dictionnaire juridique des outre-mer ([32]), « Au-delà de toute considération juridique, l’attachement au droit commun s’explique avant tout par la crainte, justifiée ou non, que la possibilité d’adaptation normative soit potentiellement porteuse d’un risque d’autonomisation institutionnelle, voire d’indépendance de l’île ».

Dans la version de 1958 de l’article 73, l’adaptation était déjà possible mais elle était envisagée et rédigée par les organes nationaux. L’apport de la révision constitutionnelle de 2003 est d’habiliter les collectivités à rédiger elles-mêmes ces adaptations. Il ne s’agit en aucun cas de la consécration d’un pouvoir législatif ou réglementaire ultramarin autonome. La procédure d’habilitation prévue par la loi organique permet aux pouvoirs législatif et exécutif nationaux de contrôler et d’autoriser ou non les adaptations demandées. La spécialisation des normes est placée directement sous le contrôle du Parlement, du gouvernement mais également du Conseil constitutionnel et du Conseil d’État au travers des contrôles de l’habilitation.

2. Une disposition vécue comme une autocensure par certains

L’amendement Virapoullé a été adopté dans le but d’éloigner l’île du risque d’une autonomisation pouvant conduire à l’indépendance. Pourtant, les historiens font remarquer que ce risque est très limité, aucune formation à La Réunion n’évoquant une éventuelle indépendance, d’autant que le territoire n’a pas connu de « peuple premier » qui pourrait se considérer comme propriétaire du territoire, contrairement aux collectivités du Pacifique.

Huguette Bello, la présidente du Conseil régional, souligne que les autres DROM, qui ne sont pas bridées par un tel amendement « ne se sont pas rapprochées de l’autonomie ou de l’indépendance ». Pour son vice-président Patrick Lebreton, « cette disposition qui rend impossible le principe de différenciation contribue à faire de La Réunion un incapable majeur, selon la formule du professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien ». Or, « l’adaptabilité des lois doit pouvoir se faire à La Réunion. Les industriels sont les premiers à demander une adaptation des normes nationales. Cette exception d’adaptabilité doit être réformée ». Et d’ajouter : « nous souhaitons tous rester dans le cadre de l’unité de la République, mais rester dans le cadre unique de la République n’exclut pas la différentiation ».

Par ailleurs, le fait qu’un droit soit reconnu aux autres DROM mais pas à La Réunion crée une crispation. L’impression d’être considéré comme un « incapable majeur » pour reprendre la fameuse formule, crée une dimension psychologique qui tient de l’affect : « nous nous privons d’un droit reconnu aux autres parce que, sur cette île, on ne serait pas capable de l’exercer ». Un peu comme une personne qui se fait interdire de casino parce qu’elle se sait incapable de maîtriser ses pulsions dépensières. « On a donc mis un verrou », selon l’expression même de l’auteur de l’amendement, « pour qu’il n’y ait pas d’évolution possible ».

3. Un amendement protecteur pour d’autres

« Amendement incapacitant » pour certains, cette disposition est vécue comme un « amendement protection » pour d’autres. Et il est vrai que le sondage commandé par le département ([33]) en 2022 semble aller dans le sens du statu quo puisque 76 % des sondés estiment qu’il vaut mieux que La Réunion ait les mêmes lois que le reste de la Nation alors qu’ils ne sont que 22 % à préférer une législation adaptable au territoire.

Pour les partisans du statu quo, l’adaptation des textes ne présenterait qu’un intérêt limité dans la mesure où la collectivité n’exerce déjà pas toutes ses compétences. « Commençons déjà à utiliser toutes les possibilités offertes par la législation en vigueur », estiment-ils, et il sera toujours temps, ensuite, de réfléchir à une éventuelle modification de l’article 73 de la Constitution.

Nathalie Bassire, elle aussi opposée à la suppression de l’amendement Virapoullé, ne dit pas autre chose lorsqu’elle déclare « exerçons pleinement nos responsabilités avant d’envisager de modifier la Constitution ». Et d’ajouter : « Existe-t-il l’équivalent d’une différentiation dans les départements hexagonaux ? Évidemment pas. Alors pourquoi en serait-il différemment à La Réunion ? Cette faculté de différenciation qui existe dans les autres DROM n’est pas une force pour eux ».

Les membres du CESER que les rapporteurs ont rencontrés ont aussi souligné le confort apporté par la restriction qui découle de l’amendement Virapoullé : « l’abolition de cette disposition impliquerait une prise de responsabilité de la part des élus locaux qui deviendraient responsables des résultats s’ils avaient la possibilité d’adapter les lois nationales. Actuellement, la situation est plus confortable pour eux : il est aisé de rendre Paris, le Parlement et les ministères responsables de tout ce qui ne va pas. Aujourd’hui, dès qu’il y a un problème, on se rend à la préfecture. Si nous décidions d’adapter les lois, alors nous serions responsables : c’est un changement de culture ».

La présidente Huguette Bello résume la situation de la manière suivante : « les Réunionnais sont favorables à l’autonomie lorsqu’il y a un adjectif qui lui est accolé, comme l’autonomie alimentaire ou l’autonomie énergétique ; mais lorsque le mot est seul, il les effraie, même s’ils souhaitent bénéficier d’un droit à la différenciation et à l’adaptation ».

Comme l’a fait remarquer un observateur de la vie politique réunionnaise aux Rapporteurs, « une seule chose est à peu près sûre : si cette restriction avait été imposée par le pouvoir central parisien, elle aurait suscité un vrai tollé ! ».

C. Pourtant, nombre de lois mÉriteraient d’Être adaptÉes

Paradoxalement, si les Réunionnais sont nombreux à ne pas vouloir revenir sur l’amendement Virapoullé, ils sont presque unanimes à reconnaître que beaucoup de textes nationaux mériteraient d’être adaptés.

1. La nécessité d’adapter certains textes aux réalités locales

De l’avis général, une grande partie des normes adoptées nécessitent un certain nombre d’adaptations, d’autant que les dispositions concernant les outre-mer sont souvent adoptées par ordonnance, donc sans débat ni à l’Assemblée nationale, ni au Sénat. Et le contrôle parlementaire qui s’exerce théoriquement lors de la ratification des ordonnances n’est pas réel : faute de temps et de compétences, il est souvent expéditif.

Un exemple : la loi « littoral » ([34]), qui est très restrictive notamment en matière de construction, a pour objectif de protéger le bord de mer en apportant certaines limites aux ambitions de l’activité humaine. Or, compte tenu des dimensions et de la structure de l’île, le texte s’applique sur l’ensemble du territoire de La Réunion. Pour les acteurs économiques, « cette loi est adaptée à l’hexagone dont elle protège une faible partie du territoire, pas aux outre-mer. Ici, elle bloque clairement l’activité économique de l’ensemble de l’île. Nous aimerions bien l’adapter ». Mais comment procéder dans la mesure où le fameux amendement Virapoullé, que peu de Réunionnais remettent en cause, interdit toute possibilité d’adaptation normative ?

Autre exemple : la non-artificialisation des sols décidée par le Parlement, fait déjà débat dans l’hexagone dont la superficie est pourtant généreuse. À La Réunion, cette disposition serait « quasiment inapplicable » en l’état, dans la mesure où le foncier constructible est très réduit en raison d’un relief tourmenté et où l’augmentation régulière et continue de la population impose la construction de nouveaux logements.

En outre, les lois sont devenues trop précises. Empiétant sur le domaine réglementaire au mépris des articles 34 et 37 de la Constitution, elles sont devenues aussi détaillées que des circulaires, ce qui enlève à l’administration préfectorale ainsi qu’au pouvoir réglementaire local toute marge d’adaptation. Le préfet de La Réunion de l’époque, Jérôme Filippini, avait donné un conseil aux rapporteurs-législateurs : « La loi devrait se limiter aux grands principes, pour laisser une marge d’appréciation sur le terrain ». Dans un plaidoyer pro domo, il n’hésitait pas à souligner que « trop de dispositifs sont gérés depuis Paris ; il faudrait responsabiliser davantage les préfets ». Il est vrai qu’un certain nombre d’agences publiques ont un fonctionnement très vertical.

Pour le député Frédéric Maillot, « à quoi sert l’expérimentation si nous n’avons pas le pouvoir d’adaptation ? »

2. Une adaptation souhaitée par les acteurs économiques

Les représentants du tissu économique (Chambre de commerce et d’industrie, chambre des métiers, chambre d’agriculture, Medef, Confédération des petites et moyennes entreprises) que les rapporteurs ont rencontrés ont insisté sur la nécessité de ne pas être trop figé dans le cadre institutionnel, ainsi que sur la souplesse pour éviter tout blocage. « Les entreprises demandent de l’adaptation et de l’agilité », notamment en matière de normes européennes, jugées trop contraignantes et pas assez adaptées au milieu subtropical réunionnais.

Les représentants du BTP ont expliqué que les normes européennes en matière de vent, d’humidité ou de bruit n’étaient pas adaptées à la réalité réunionnaise : « on peut construire durablement dans les territoires ultramarins, en utilisant des matériaux locaux. Mais nous avons identifié des besoins d’adaptation de normes qui nous empêchent de mettre concrètement en œuvre cette construction durable ».

À titre plus anecdotique, des agriculteurs ont expliqué que « la boucle électronique imposée par l’Union européenne pour les cabris n’est pas adaptée aux conditions de La Réunion ». Cet exemple peut prêter à sourire mais complique le quotidien des éleveurs réunionnais qui subissent la concurrence des pays riverains, non soumis à la réglementation bruxelloise.

III. Les possibles Évolutions institutionnelles de la rÉunion

Comme nous l’avons vu, les élus Réunionnais font preuve d’une grande prudence en matière d’adaptation législative, rappelant sans cesse leur attachement aux normes nationales. La démarche est identique en matière d’évolution institutionnelle : si un approfondissement de la décentralisation est envisageable, l’éventuelle adoption d’une assemblée unique est abordée avec beaucoup de prudence.

A. un amÉnagement des dispositions existantes

1. Approfondir la décentralisation

La décentralisation menée au cours des années 1982-83 autour des « lois Defferre » aurait, selon nos interlocuteurs, « atteint ses limites et demanderait à être prolongée ». Depuis quelques années, on aurait surtout assisté à un phénomène de déconcentration qui aurait renforcé les pouvoirs des préfets.

Le Conseil économique social et environnemental de la Réunion (CESER), qui a travaillé sur le sujet, considère que la décentralisation doit être rénovée et renforcée, notamment avec de nouvelles compétences en matière économique ou sur l’environnement régional. « Les Réunionnais aimeraient ainsi que soit inscrit dans la législation le fait que les collectivités ultramarines maîtrisent leur politique énergétique (la question du stockage, des énergies innovantes, de l’hydrogène, de l’éolien, etc.) ».

Le Conseil économique social et environnemental de La Réunion recommande également l’adoption d’une loi-cadre qui, sur quinze ans, fixerait le champ des responsabilités ainsi que les règles en matière fiscale.

Au-delà de l’approfondissement de la décentralisation, une plus forte déconcentration serait-elle utile ? Pour le préfet, notre pays méconnaît les atouts de ses territoires ultramarins. « Pourtant, La Réunion compte son lot de Start-up et de pépites ultra innovantes » qui pourraient aider à conforter la place de la France dans les nouvelles technologies. Mais les aider efficacement à émerger nécessiterait une déconcentration approfondie des moyens financiers.

2. L’insertion de La Réunion dans son environnement international

Les élus réunionnais, pourtant réticents à prendre des libertés qui pourraient s’apparenter à de l’autonomie, sont paradoxalement nombreux à demander plus de pouvoirs en matière internationale, domaine pourtant qualifié de « régalien » et directement soumis au pouvoir central national.

La demande des élus réunionnais est géographiquement limitée : ils souhaiteraient disposer de davantage de pouvoirs en matière de relations internationales avec leur environnement proche. De l’avis général, le fonctionnement de la Commission de l’océan Indien (COI), qui regroupe les pays de la région, ne donne plus satisfaction. Or, les Réunionnais ne peuvent intervenir dans ce domaine qui est de la compétence de l’État. Rappelons que la zone économique exclusive (ZEE) de La Réunion s’étend sur 2,4 millions de km².

Pourtant, la direction générale des outre-mer (DGOM) ne dispose que de deux agents et d’une secrétaire pour gérer, depuis Paris, les relations entre la France et la COI, là où les autres États membres, intéressés au premier chef, mettent tout leur poids dans la relation. Lorsque des rencontres sont organisées entre les différents États partis, les délégations de Maurice, des Seychelles, des Comores ou de Madagascar sont généralement conduites par des ministres, ce qui n’est évidemment pas le cas de la France qui a souvent du mal à envoyer un représentant, généralement un directeur d’administration.

Lorsque le président du conseil départemental Cyrille Melchior souhaite intervenir dans le cadre de la COI, il doit au préalable obtenir l’accord du ministère des affaires étrangères, du ministère de l’intérieur, du ministère des outre-mer et du préfet. « C’est beaucoup trop lourd », estime-t-il. « Je voudrais que mon seul interlocuteur soit le préfet qui aurait pouvoir en matière de coopération avec les pays de la région ». Cela permettrait de passer des contrats de coopération en matière d’éducation, par exemple, ce qui permettrait à la culture française de rayonner. « Nous n’avons pas pour ambition de nous lancer dans de la diplomatie internationale » conclut-il.

Pour toutes ces raisons, le transfert d’une partie des compétences, sur le sujet particulier de la coopération régionale, à La Réunion permettrait à notre pays d’être mieux représenté et de mieux défendre ses intérêts.

B. l’Éternel dÉbat autour d’une assemblÉe unique

1. La Réunion a choisi de conserver ses deux assemblées

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a officialisé le mouvement de diversification des statuts des collectivités ultramarines, en leur permettant notamment de changer de forme institutionnelle, soit en conservant les collectivités existantes mais en se dotant d’une assemblée unique, soit en substituant aux collectivités existantes une collectivité unique. Si la Martinique et la Guyane ont fait le choix, en 2010, de se transformer en collectivité unique, La Réunion n’a pas montré de velléité en ce sens et a choisi de conserver ses deux assemblées.

Les rapporteurs ont rencontré plusieurs interlocuteurs qui n’étaient pas fermés à l’idée d’une assemblée unique. « Pourquoi pas ? Mais ce ne doit pas être un préalable », nuance Maurice Gironcel. « Toute réforme doit être inscrite dans un projet global pour La Réunion » qui se déclinerait à échéances de 5, 10 et 20 ans et aurait pour objectif de définir les priorités du territoire.

Pour le député Frédéric Maillot, « l’existence de deux chambres se justifie par une répartition des compétences », ce à quoi les partisans de la fusion soulignent la fragilité de l’argument car les deux assemblées sont compétentes en matière de culture ou d’éducation, ce qui multiplie les directions de la culture ou les directions de l’éducation par deux et renforce une bureaucratie dommageable.

Cyrille Melchior, président du Conseil départemental, affirme que « les Réunionnais souhaitent un cadre institutionnel apaisé » et rappelle qu’un sondage commandé par le département ([35]) indiquait que 57 % des sondés préféraient conserver un département séparé de la région quand 38 % seulement étaient favorables à une fusion.

2. Un enchevêtrement de compétences à clarifier

Certains acteurs défendent leurs compétences. Sur le plan agricole, par exemple, le président du conseil départemental Cyrille Melchior souhaite que le département conserve la compétence générale, ne laissant à la région que les industries agro-alimentaires. Mais l’existence même de ce débat sur les limites de compétences atteste que le partage ne va pas forcément de soi, surtout s’agissant de deux collectivités qui exercent sur un territoire exactement identique. Et, les partisans d’une assemblée unique rétorquent que, dans le cas d’espèce, une fusion entre les deux collectivités permettrait à une seule assemblée délibérante d’être compétente aussi bien sur l’agriculture que sur les industries agro-alimentaires, ce qui aurait du sens.

De son côté, Patrick Lebreton, premier adjoint à la présidente du conseil régional, annonce que « la région va récupérer, en janvier 2028, l’ensemble des compétences en matière agricole, actuellement partagées avec le département. Cela permettra une mise en conformité avec la loi NOTRe ([36]) ».

D’autres compétences, et non des moindres, sont disputées entre les deux assemblées : l’action sociale, « où le département doit garder le leadership, car il possède un maillage territorial plus fin que la région », selon Cyrille Melchior. En matière de tourisme la région et le département ont créé chacun de son côté des comités mais la compétence « doit être entièrement transférée à la région », selon Patrick Lebreton.

Comme nous l’avons vu, les élus réunionnais souhaiteraient disposer d’une plus grande marge de liberté sur le plan des relations internationales locales (cf. supra). Mais à qui le ministre des affaires étrangères devrait-il déléguer une partie de son pouvoir ? Au président du conseil départemental ou à la présidente du conseil régional ? Ou aux deux ?

Dans un rapport de la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale publié sous la précédente législature ([37]), l’imbrication des compétences du département et de la région était déjà mise en exergue. Il était précisé que « cette situation spécifique à La Réunion résulte d’un modus vivendi entre le département et la région, opéré dans le cadre d’un exercice d’harmonisation des compétences intervenu en 2004 ». En conséquence de quoi, le rapport proposait de relancer cet exercice d’harmonisation. En accord avec les instances du conseil départemental, les rapporteurs reprennent cette préconisation d’octobre 2021, pour l’instant restée lettre morte.

Les représentants des chefs d’entreprises que les rapporteurs ont rencontrés ont fait remarquer que le passage à l’Assemblée unique n’avait rien apporté aux deux DROM (Guyane et Martinique) qui avaient adopté cette évolution. Dans ces conditions, pourquoi changer les institutions ? « L’éloignement depuis l’hexagone rend notre situation compliquée. Pour autant, La Réunion dispose du niveau de vie le plus élevé des outre-mer. Il faut donc avancer prudemment en matière d’évolution institutionnelle ».

Deuxième partie : Mayotte

Archipel de 375 km² situé dans le canal du Mozambique, Mayotte, qui a toujours manifesté son attachement à la France, est constamment revendiquée par les Comores voisines. Si son éloignement de l’hexagone et ses difficultés économiques en font le territoire ultramarin le plus pauvre de la République, son PIB annuel de 9 250 euros par habitant (contre 35 095 euros en moyenne nationale) suscite bien des envies chez ses voisins beaucoup plus pauvres (703 euros aux Comores, 364 euros à Madagascar), ce qui provoque afflux migratoire permanent.

Conséquences de cette évolution démographique : avec 50 % de sa population qui a moins de 17 ans, Mayotte est le territoire le plus jeune de France.

I. Une Île historiquement tournÉe vers la france

Contrairement à La Réunion, qui fut colonisée vierge de tout habitant, l’archipel de Mayotte a connu une présence humaine continue depuis le VIIIème siècle. D’abord habité par des Africains d’origine swahilie, l’archipel est ensuite passé sous domination des chefs musulmans venus du Moyen-Orient à compter du XIIIème siècle.

A. Une union nÉe d’un traitÉ librement consenti

Dans la première partie du XIXème siècle, lorsque les Français commencent à s’intéresser à cette partie de l’océan Indien, les îles de l’archipel comorien, dirigées par des sultans rivaux, sont en conflit et font l’objet d’attaques de pirates régulières.

1. L’archipel s’est placé sous la protection française en 1841

Mis en difficulté par les souverains rivaux d’Anjouan, de Mohéli et de Grande Comore, le sultan Andriantsoly qui règne alors sur Mayotte décide de se placer sous la protection de la France présente depuis 1840 sur l’île voisine de Nosy Be à Madagascar toute proche : le 25 avril 1841, Andriantsoly vend Mayotte à la France, alors dirigée par le roi Louis Philippe. C’est le commandant Pierre Pascot qui représente la France.

En échange le sultan Andriantsoly obtient une rente viagère personnelle de mille piastres (l’équivalent de 5 000 francs) et le droit d’envoyer deux de ses enfants étudier à La Réunion.

Le traité du 25 avril 1841 est ratifié par le Royaume de France en 1843.

L’abolition de l’esclavage à Mayotte est prononcée le 27 avril 1846. À cette époque, l’archipel, soumis à la traite arabe, compte environ 3 000 habitants tous musulmans dont près de la moitié sont des esclaves.

Jusque dans les années 1870, la présence française est essentiellement cantonnée à Petite-Terre et même quasiment au rocher de Dzaoudzi, qui constitue un fort naturel, un point d’observation et un port utile, ainsi qu’un site d’habitation réputé plus salubre que Grande-Terre, où sévit le paludisme. Une présence religieuse est attestée sur l’île dès 1844, mais aucune conversion religieuse n’est entreprise, l’administration préférant s’appuyer sur les structures sociales existantes, notamment le Conseil cadial pour ce qui concerne l’état civil et la justice non criminelle.

2. La colonisation plus tardive des autres îles comoriennes (1886)

La France profite de sa présence à Mayotte, pour prendre le contrôle de l’ensemble de l’archipel des Comores. En 1886, les sultanats de la Grande Comore, Mohéli et Anjouan deviennent des protectorats sous la direction du gouverneur de Mayotte, cette dernière gardant son statut de colonie. L’archipel des Comores devient alors les Îles de « Mayotte et dépendances ».

En 1898, Mayotte est frappée par deux cyclones successifs qui rasent presque complètement les habitations et détruisent les plantations de canne à sucre. Le phénomène est suivi par un séisme et une épidémie de variole, qui dépeuplent l’archipel. Devant autant de difficultés, l’ensemble des Comores est provisoirement rattaché au gouvernement Général de Madagascar en 1908.

En 1946, les protectorats des Comores et la colonie de Mayotte sont séparés administrativement de Madagascar et deviennent un territoire d’outre-mer Après avoir refusé d’accéder à l’indépendance lors du référendum de 1958 organisé par le général De Gaulle, les Comores obtiennent, le 22 décembre 1961, un statut d’autonomie interne qui donne jour à un gouvernement comorien élu par l’Assemblée Territoriale. De 1961 à 1970, l’ancien député Saïd Mohamed Ben Chech Abdallah Cheikh est élu président du Conseil de gouvernement jusqu’à sa mort, le 16 mars 1970. C’est durant cette période, en 1966, que la capitale du territoire est transférée de Dzaoudzi (Mayotte) à Moroni (Grande Comore), au grand dam des Mahorais.

3. Une succession de référendums sans ambiguïté entre 1974 et 76

En 1972, l’assemblée territoriale des Comores, dominée par les indépendantistes, adopte une résolution en faveur de l’indépendance. À la suite de négociations avec les autorités françaises, un accord est signé le 15 juin 1973, prévoyant l’organisation d’une consultation des populations – l’emploi du pluriel justifiant un décompte des voix « île par île » – sur la question de l’indépendance.

Le 22 décembre 1974, 63,8 % des Mahorais votent contre l’indépendance, tandis que sur les trois autres îles, une écrasante majorité (plus de 95 %) se prononce en faveur de la pleine souveraineté. Le 6 juillet 1975, le gouvernement des Comores proclame l’indépendance de l’archipel, sans toutefois consulter les élus mahorais qui y sont opposés.

Le gouvernement français reconnaît le 9 juillet l’indépendance des trois îles où le « oui » l’a emporté et décide d’organiser une nouvelle consultation à Mayotte dont les modalités sont prévues par la loi du 31 décembre 1975.

Ainsi, le 8 février 1976, plus de 99 % des votants mahorais se prononcent pour le maintien de l’île au sein de la République française. Une deuxième consultation le 11 avril 1976 invite les Mahorais à se prononcer sur le statut de l’île. Une majorité se prononce en faveur de la départementalisation, alors que ce statut n’est pas proposé au suffrage. En conséquence, le gouvernement français confère à Mayotte le statut provisoire de collectivité territoriale de la République, en dépit des protestations des Comores et du Comité spécial de décolonisation des Nations Unies.

B. la longue marche vers la dÉpartementalisation

L’évolution de Mayotte vers un statut de département de droit commun n’a pas été facile à mettre en œuvre en raison d’un certain nombre de spécificités locales, culturelles (place de la religion musulmane, polygamie, etc.) et économique (grande pauvreté). Mais chaque fois qu’elle a été consultée, la population a toujours rappelé son souhait d’intégrer le droit commun français.

1. Une évolution en douceur vers la départementalisation

La loi du 24 décembre 1976 fait de Mayotte une collectivité sui generis, optant pour un statut hybride entre celui de département et de territoire d’outre-mer. La loi du 22 décembre 1979 vient réaffirmer l’ancrage de Mayotte au sein de la République française, précisant que « l’île de Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d’y appartenir sans le consentement de sa population ».

Les négociations entre l’État français et les représentants de l’île se poursuivent afin de parvenir à une solution institutionnelle durable. Le 27 janvier 2000, un accord est signé, fixant les objectifs communs de l’État et de la collectivité, ainsi que des orientations statutaires. Il prévoit un calendrier en vue de l’évolution de Mayotte vers le statut de « collectivité départementale », rapprochant l’île du droit commun tout en tenant compte des spécificités locales.

La population se prononce à 72,94 % en faveur de l’accord dont les dispositions sont reprises dans la loi du 11 juillet 2001. Le pouvoir exécutif est transféré du préfet au président du conseil général, tandis que le conseil se dote de nouvelles compétences exercées dans le droit commun par les départements et les régions.

2. Un bref statut transitoire (2003-2011)

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 donne un ancrage constitutionnel à l’appartenance de Mayotte à la République française, en inscrivant l’île au deuxième alinéa du nouvel article 72-3 de la Constitution. Mais la loi constitutionnelle a également pour effet de faire de Mayotte une collectivité d’outre-mer (COM) régie par l’article 74 de la Constitution. Ce changement de statut implique l’adoption d’une nouvelle loi organique le 21 février 2007.

Cette dernière prévoit que la collectivité départementale de Mayotte exerce désormais les compétences dévolues aux départements et aux régions. L’identité législative devient la règle, tous les règlements et lois étant applicables de plein droit, à l’exception de certains domaines listés par la loi. Finalement, la loi autorise le conseil général à adopter, dès 2008, une résolution demandant une évolution statutaire pour Mayotte sur le fondement de l’article 72-4 de la Constitution.

3. La départementalisation de 2011

Ainsi, le 18 avril 2008, le conseil général de Mayotte adopte une résolution portant sur la modification du statut de l’île et son accession au régime de département et région d’outre-mer. Prenant acte de cette décision, le gouvernement français propose un « Pacte pour la départementalisation de Mayotte », feuille de route prévoyant un calendrier pour la création du futur département. Le 29 mars 2009, les électeurs Mahorais sont consultés et se prononcent à 95,2 % en faveur de la départementalisation.

La loi du 23 août 2009 vient tirer toutes les conséquences de ce scrutin en prévoyant qu’à compter de la première réunion suivant le renouvellement de son assemblée délibérante en 2011, la collectivité départementale de Mayotte est érigée en une collectivité régie par l’article 73 de la Constitution qui prend le nom de « Département de Mayotte » et exerce les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer. Ce statut devient effectif le 31 mars 2011.

À la demande de la France, Mayotte accède également au statut de « région ultra périphérique » (RUP) de l’Union européenne le 1er janvier 2014.

C. Un processus considéré comme inachevé

1. L’absence de suivi des différents plans de développement

Annoncé par François Hollande, alors président de la République, à la suite de sa visite à Mayotte d’août 2014, le plan « Mayotte 2025 : une ambition pour la République », faisant suite au « Pacte pour la départementalisation de décembre 2008 », visait à dresser de manière consensuelle la feuille de route de l’action publique à un horizon de dix ans.

En janvier 2018, des violences entre bandes rivales à Mamoudzou furent l’élément déclencheur d’une grave crise sociale qui dura deux mois. Un nouveau plan d’urgence en 53 mesures et 125 actions fut mis en place. Le contrat de convergence et de transformation (CCT) de 2019 a contractualisé les engagements du plan d’urgence en matière d’investissements.

Dans le rapport qu’elle a publié en juin 2022 à l’occasion des dix ans de la départementalisation de Mayotte ([38]), la Cour des comptes acte l’échec des deux plans successifs de 2014 et 2018 : « Alors qu’ils avaient pour objet de projeter une ambition de moyen et de long terme pour l’archipel, aucun des deux plans de développement n’a été animé et suivi au-delà de l’année de son lancement ». Ni la préfecture de Mayotte ni la direction générale des outre-mer (DGOM) ne disposent d’équipes se consacrant au suivi de ces plans. Les urgences auxquelles la préfecture a sans arrêt à faire face mobilisent ses capacités et prennent le pas sur des préoccupations de long terme.

2. Les transferts financiers sont absorbés par le fonctionnement

Les dépenses de l’État à Mayotte ont augmenté fortement passant de 775 millions d’euros en 2013 à 1 495 millions d’euros en 2020, soit une augmentation de 92 % en huit ans. Pour autant, ce niveau est resté inférieur à celui des autres départements d’outre-mer : les dépenses par habitant en 2020 y étaient de 5 743 euros, soit 17 % de moins qu’en Martinique et 62 % de moins qu’en Guyane. Selon la Cour des comptes, « la structure des dépenses de l’État à Mayotte se caractérise par la forte part des dépenses de fonctionnement et de personnel. En 2019, sur un total d’un milliard d’euros, les dépenses d’investissement (titre 5) à Mayotte n’ont représenté que 41 millions d’euros (4,1 %) et les dépenses d’intervention (titre 6) 140 millions d’euros (14 %) ». En 2020, 94 millions d’euros de dépenses nouvelles ont été consacrés à la crise sanitaire.

Les dépenses de fonctionnement mentionnées ici par la Cour des Comptes correspondent aux dépenses courantes nécessaires au bon fonctionnement de l’administration (essence, électricité, etc.). Les dépenses de personnel, quant à elles, correspondent aux rémunérations des fonctionnaires et des prestataires. Selon la Cour, ces deux types de dépenses représenteraient une part importante du budget de Mayotte. Une répartition qui se ferait au détriment des dépenses considérées comme prioritaires : les dépenses d’investissement (destinées au financement des projets à long terme, tels que les infrastructures et les établissements hospitaliers) et les dépenses d’intervention, qui regroupent l’ensemble des prestations sociales et les transferts aux ménages et aux entreprises.

Ainsi, si les dépenses de l’État ont quasiment doublé depuis 2014, la part imputable aux plans de développement n’apparaît pas clairement : hormis celles, comme en matière d’éducation, qui répondent à l’accroissement démographique, les plus fortes augmentations, comme la péréquation de l’électricité ou les dotations aux communes, sont sans lien direct avec ces plans.

Devant ce constat qui ressemble à un échec, certains élus mahorais ne peuvent s’empêcher d’exprimer des doutes quant à l’attachement de la France à l’égard de Mayotte, « surtout quand nous entendons le président de la République Emmanuel Macron demander publiquement si Mayotte a choisi le bon statut. »

Mayotte en quelques chiffres

Source : « Quel développement pour Mayotte ? » Mieux répondre aux défis de la démographie, de la départementalisation et des attentes des Mahorais. Rapport public thématique de la Cour des comptes (juin 2022) d’après des données des services de l’État, de l’INSEE et de l’IEDOM.

II. MAYOTTE EST une collectivité en grande difficulté

Français depuis 1841, l’archipel mahorais pâtit de son éloignement de l’hexagone, de son isolement mais aussi du faible niveau de développement de la région dans laquelle il se trouve. Aux difficultés économiques, sociales, ou ordre matériel (manque d’eau), s’ajoute aussi une crise démographique qui perturbe le fonctionnement institutionnel.

A. l’explosion démographique : une chance pour l’avenir, mais un fardeau pour l’immédiat

Que ce soit par sa natalité propre ou par l’apport migratoire, la population de Mayotte augmente fortement depuis plusieurs décennies. Mais ce qui reste une chance pour le développement à venir du territoire est d’abord un fardeau, s’agissant de la scolarisation d’une jeunesse qui représente 50 % de la population.

1. De l’avis général, la population est largement sous-évaluée

Selon le président du Conseil départemental de Mayotte, la population telle qu’annoncée par l’INSEE (321 000 habitants au 1er janvier 2024) serait largement sous-évaluée : « compte tenu de la consommation constatée d’eau de riz et de divers autres produits, nous considérons que nous avons dépassé les 500 000 habitants ». Selon lui, plus de 50 % de la population de Mayotte serait issue de l’immigration.

Même en se basant sur les chiffres officiels, la Cour des comptes constate que « la population étrangère est passée de 85 000 à 123 000 personnes de 2012 à 2017, soit 48 % de la population, dont 95 % de Comoriens, dont 60 000 en situation irrégulière. De plus, sur les 10 000 naissances enregistrées chaque année, 75 % sont de mère étrangère ».

Et de fait, l’immigration clandestine reste importante sur l’archipel : en 2023, 945 kwassas, ces embarcations qui font la navette avec les Comores, ont été repérées dont 600 interceptées et détruites. Et si les autorités annoncent une moyenne de 25 000 expulsions par an, le nombre de migrants qui réussissent à demeurer clandestinement sur le sol mahorais est évidemment mal connu.

En conséquence, les élus mahorais réclament un vrai plan de rattrapage, notamment en matière d’infrastructures. Selon l’un des maires rencontrés par les rapporteurs, « A Mayotte, il faut renverser la table ! Il nous faut un plan Marshall pour rattraper le temps perdu ».

D’autres font remarquer que c’est le recensement de 2014 qui est utilisé par l’administration et pas celui de 2017 comme c’est le cas partout ailleurs en France. Or, la population augmente très vite sur l’archipel puisque l’INSEE l’estimait à 200 000 en 2012 contre 321 000 maintenant, même si chacun sait que ce chiffre est sous-estimé : « dès le début, les dés sont pipés ! » explique un maire qui soumet ses préoccupations matérielles aux rapporteurs.

En conséquence, toutes les enveloppes financières, basées sur le nombre d’habitants, seraient sous-évaluées. « Nous voulons moins d’exception et plus de France » résume un conseiller départemental.

Dans le rapport qu’elle a publié en juin 2022 ([39]), la Cour des comptes a formulé la recommandation suivante : « établir et publier régulièrement, sans attendre 2025, des données fiabilisées sur la population présente à Mayotte ». La mission d’information reprend cette proposition car dans un pays démocratique, la connaissance ne peut être que bénéfique.

Une inflexion de la natalité en 2023 selon l’INSEE

L’INSEE a publié, le 22 novembre 2024, le bilan démographique détaillé de l’année 2023 pour Mayotte. Il en ressort que si la natalité, notamment d’origine étrangère, y reste très élevée, une légère baisse commence à être perceptible :

« En 2023, 10 280 enfants sont nés de mères domiciliées à Mayotte. Les naissances baissent, après le niveau record de 2022, avec 500 bébés de moins en un an (-5 %). Néanmoins, la fécondité reste élevée avec 4,5 enfants par femme. Les trois quarts des bébés nés en 2023 ont une mère étrangère, souvent comorienne, mais plus d’un sur deux a au moins un de ses parents français. Les mères sont en moyenne plus jeunes qu’au niveau national : l’âge moyen à la maternité s’élève à 28,0 ans contre 30,8 ans au niveau national.

« Avec 960 décès en 2023, la mortalité est stable par rapport à 2022 et reste donc bien plus élevée qu’en 2019 (+23 %).

« Le solde naturel, différence entre les naissances et les décès, diminue donc à 9 320 personnes, mais reste supérieur à son niveau de 2019, avant la crise sanitaire de la Covid-19. »

Cette inflexion semble s’être accentuée l’an dernier puisque l’INSEE constate qu’ « au cours des neuf premiers mois de l’année 2024, 7 080 enfants sont nés de mères domiciliées à Mayotte, soit 1 080 de moins que sur la période correspondante de 2023 (-13 %) ([40])

2. Les difficultés pour scolariser tous les enfants

Alors que seuls 10 000 enfants étaient scolarisés à Mayotte en 1980, 102 000 élèves ont été accueillis durant l’année scolaire 2020-2021. On pourrait compter 117 000 élèves en 2027. Ces 15 000 élèves supplémentaires nécessiteraient la construction de 500 classes de 30 élèves dans l’intervalle.

Trente enfants naissent chaque jour à Mayotte, ce qui correspond à une classe toutes les 24 heures. Dans une collectivité aussi démunie, le rythme d’ouverture des classes n’est pas tenable. D’autant que s’ajoutent à ces natifs déjà nombreux, les enfants comoriens que leurs familles envoient à Mayotte de manière clandestine pour la rentrée de septembre. Certains adressent même des mails aux maires pour leur recommander leur enfant ou leur neveu, « ce qui est inutile souligne un maire mahorais, puisque la loi fait obligation aux communes de scolariser tout enfant qui se trouve sur leur territoire quelle que soit sa nationalité et sa situation administrative ».

Il en résulte des classes surchargées, des écoles et des lycées qui accueillent plus de 1 000 élèves, ce qui n’aide pas à la réussite scolaire des enfants, et des classes qui fonctionnent par rotation avec des cours dispensés par demi-journée, à tour de rôle. Dans ce dernier cas, les enfants sont directement lésés puisqu’ils ne bénéficient que de quatre à cinq heures de cours quotidiennes contre six à sept lorsque les classes ne sont pas dédoublées. Cette surcharge des écoles, collèges et lycées génère des violences car, pour se développer de manière équilibrée, les enfants ont besoin d’établissements à taille humaine.

Dans son rapport, la Cour des comptes insiste sur le retard pris par le programme de construction : « alors que le besoin est estimé a minima à 100 classes par an pendant 10 ans, 67 salles de classes ont été livrées de 2014 à 2018, alors que 380 étaient programmées ». Les retards dans la consommation constatée des crédits, relevés par la Cour, prouvent que, si les moyens financiers existent, l’ingénierie et les entreprises capables de mener à bien tous ces chantiers font parfois défaut. Comme le souligne la Cour des comptes, « le rendement des constructions scolaires est dimensionné plus par la capacité à faire des maîtres d’ouvrage et la capacité à produire du tissu économique local que par le montant des crédits alloués ». La Cour note aussi « la réticence des maires à construire des équipements qui, aux yeux de nombreux Mahorais, bénéficieraient principalement aux immigrés ».

3. Un frein à la réussite des enfants et à l’attractivité du territoire

Ces circonstances ne facilitent évidemment pas la réussite scolaire des enfants qui, en outre, bénéficient rarement de soutien scolaire de la part de leur famille et ont du mal à se concentrer pour faire leurs devoirs dans les logements exigus, parfois des bidonvilles, où ils logent. Ainsi, rien d’étonnant à ce que le système éducatif mahorais présente un niveau plus faible que partout ailleurs en France : les résultats de l’académie de Mayotte figurent en dernière place des évaluations nationales, aussi bien en mathématiques qu’en français.

Contrairement à ce qui se passe dans l’hexagone, l’enseignement privé est absent de Mayotte : l’éducation nationale publique est seule à gérer la scolarité de ces dizaines de milliers d’enfants.

Enfin, chacun regrette que les écoles mahoraises soient si peu nombreuses à proposer une restauration scolaire, en l’absence de cantines et de moyens financiers. À titre d’exemple, seuls 8 200 élèves du secondaire sur 48 000 bénéficieraient aujourd’hui d’un repas chaud. Les enfants étudient le plus souvent le ventre vide. Et si certains d’entre eux rackettent ou volent pour manger, « d’autres font les poubelles dès six ou sept ans » ont entendu les rapporteurs.

L’archipel compterait environ 12 000 mineurs isolés.

Ces difficultés scolaires constituent un frein à l’installation de cadres, ingénieurs ou techniciens qui pourraient contribuer au développement de l’île mais qui hésitent à s’installer à Mayotte pour ne pas pénaliser leurs enfants sur le plan scolaire. Beaucoup de cadres travaillant à Mayotte préfèrent laisser leur famille à La Réunion, se rendant en avion quatre jours par semaine sur leur lieu de travail et quittant l’archipel à l’approche du week-end.

B. le tissu économique et l’administration accompagnent mal l’expansion démographique

Comme nous l’avons vu, l’augmentation importante de la population est d’abord le fait d’une jeunesse qui n’est pas encore intégrée au tissu économique local. De ce fait, les entreprises ne parviennent pas accompagner le développement de l’île dans le contexte d’une administration qui pourrait être mieux organisée.

1. L’économie ne produit quasiment aucune valeur ajoutée

Le tissu économique mahorais représente plus de 15 000 entreprises officiellement enregistrées, dont 10 200 sont ressortissantes de la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte (CCIM). Dans leur immense majorité, ces sociétés n’ont aucun salarié. Seules 2 % d’entre-elles en comptent plus de cinq.

Les 10 200 entreprises de la CCIM génèrent 26 millions d’euros de valeur ajoutée. Il n’y a pratiquement aucune transformation de produits à Mayotte, hormis quelques produits alimentaires.

Le taux de chômage est de l’ordre de 35 % de la population active, le tissu économique n’étant pas en mesure de répondre aux besoins d’emplois de la population. Le taux de couverture du commerce extérieur de Mayotte est de 2 %, ce qui signifie que l’archipel importe 98 % de ses besoins.

Dans son rapport ([41]), la Cour des comptes dresse un constat accablant : « c’est le tableau d’une économie non viable, totalement dépendante des transferts de la métropole et pour ainsi dire non génératrice de valeur ajoutée, conduisant à se demander si cette situation est tenable sur le temps long, avec la perspective à 750 000 habitants d’ici 25 ans ».

2. Un territoire sous-administré

Bien que l’administration s’en défende, les effectifs de la préfecture de Mayotte (295 agents) sont inférieurs à ceux des autres départements-régions d’outre-mer. L’archipel compte, par exemple moins d’agents que la préfecture de Guyane (309 agents) dont la population est au moins équivalente. Mayotte est aussi moins dotée que la Guadeloupe (324) et la Martinique (323) dont les populations officielles sont pourtant comparables.

De plus, les postes de direction sont souvent insuffisamment dimensionnés pour des fonctionnaires expérimentés. C’est le cas du corps préfectoral. « Le poste de préfet y est attribué en premier poste, alors que, selon les magistrats de la Cour des comptes, sa grande difficulté et la tension quasi permanente dans l’archipel requièrent une solide expérience. Avec une durée moyenne d’affectation de l’ordre de 18 mois, le temps d’adaptation des préfets aux spécificités et aux réalités complexes de l’archipel est insuffisamment pris en compte ».

Toujours selon la Cour, « indépendamment des difficultés de recrutement, le dimensionnement des services préfectoraux est assurément insuffisant compte tenu de la complexité de la tâche, avec 295 agents. Dans un contexte d’urgences récurrentes, la préfecture ne peut guère stabiliser son action, ni construire ou mener des projets complexes dans la durée ».

« Ainsi, le préfet ne dispose pas d’un état-major suffisamment organisé et doté pour faire face à la pluralité de ses missions, dans un contexte notoirement difficile », conclut la Cour.

3. L’organisation perfectible du conseil départemental

L’organisation des services du département repose sur six pôles qui recouvrent pas moins de 21 directions opérationnelles. Selon la Cour des comptes, « certains pôles emploient des agents à des tâches redondantes telles que l’entretien ou les ressources humaines. La multiplicité des sites du département aggrave ces difficultés et freine les mutualisations entre services ».

Par ailleurs, le département ne contient pas l’évolution des effectifs, passés de 3 094 agents en 2018 à 3 250 en 2021, « même si 682 postes budgétisés n’étaient pas pourvus en décembre 2021 » selon la Cour. Toujours selon les magistrats, « les affectations des agents sont insuffisamment maîtrisées, ce qui engendre de l’inoccupation. L’analyse du budget principal montre la dépendance du département aux dotations de l’État, soit 144,6 millions d’euros en 2020 contre 122 millions d’euros en 2017 ». En croissance, les dépenses de fonctionnement sont passées de 281 millions d’euros en 2017 à 289 millions d’euros en 2020.

La Cour pointe également le temps de travail du personnel du conseil départemental : « La durée effective du travail est tombée à 1 549 heures par an, soit à peine plus de 33 heures par semaine. Le département accorde en outre de nombreuses autorisations d’absence pour événements divers non prévus pour la fonction publique de l’État ». Le lancement d’un logiciel de pointage, à l’étude depuis 2019, n’ayant pas abouti, les magistrats constatent qu’« il n’y a pas de contrôle réel de l’assiduité des agents ». Par ailleurs, « l’action en remboursement à l’encontre des agents ayant perçu des primes, indemnités et compléments de rémunération irrégulièrement versés depuis 2016, n’a pas été engagée ».

Enfin, la chambre régionale des comptes a, par deux fois, soulevé l’irrégularité de la délibération du 2 février 2009 qui fixe à 250 euros par jour le taux de remboursement des frais de déplacement des élus. « Cette situation irrégulière, à l’origine de surcoûts, s’est pérennisée », regrette la Cour des comptes.

4. D’autres problèmes matériels

Le manque d’eau potable récurrent pénalise la population autant qu’il dissuade les acteurs économiques d’investir à Mayotte et freine ainsi le développement de l’archipel. La situation sanitaire et sociale de Mayotte favorise l’apparition de maladies d’un autre âge que l’on croyait disparues. L’épidémie de choléra qui a frappé l’archipel au printemps et qui a tué deux personnes n’est peut-être pas étrangère aux pénuries récurrentes d’eau et à la mauvaise qualité de celle qui est distribuée au robinet.

III. les conséquences d’une départementalisation inachevée

En actant la transformation de Mayotte en département mais en remettant à plus tard les modalités pratiques de cette évolution, le législateur de 2011 – pas plus que ceux qui ont suivi – n’a pas achevé la transformation statutaire de l’archipel. Ce processus inabouti suscite une insatisfaction générale.

A. rattrapage social, sécurité et respect de la loi : les demandes minimales des mahorais

Confrontés à des difficultés économiques et sociales profondes, les Mahorais demandent à bénéficier des mêmes règles que tous leurs compatriotes : bénéficier des mêmes droits et devoirs en matière sociale, mais aussi en matière de sécurité et de respect de la loi. Il s’agit pour eux de respecter « le contrat social ».

1. Le rattrapage en matière sociale

La demande d’alignement des minimas sociaux sur les montants nationaux est la première revendication de la population comme des élus. Leur faible niveau n’encourage pas les Mahorais à rester sur leur archipel, mais plutôt à émigrer vers La Réunion ou l’hexagone pour doubler leur revenu lorsqu’ils émargent par exemple, au revenu de solidarité active (RSA).

Le député d’alors que les rapporteurs avaient rencontré lors de leur déplacement, Mansour Kamardine, relevait que le décalage entre les minima sociaux perçus à Mayotte et ceux en vigueur dans le reste du territoire français conduisait de plus en plus de Mahorais à partir vivre à La Réunion, où ils ne sont pas forcément les bienvenus, pour percevoir davantage d’aide. « Et quand ils sont à La Réunion, ils louent leur maison de Mayotte à des immigrés clandestins » ajoutait-il.

Le seul moyen de sortir de cette spirale est d’aligner des prestations mahoraises sur celle perçues dans le reste du pays ou, tout au moins, de réduire substantiellement l’écart de manière à supprimer l’intérêt de quitter l’île pour vivre d’une manière plus décente.

Même s’il évoque la nécessité de s’attaquer au fond du problème du développement avant de fixer des dates de rattrapage, le préfet reconnaît que « la classe moyenne quitte le territoire faute de convergence ».

Une autre difficulté consiste à déterminer qui seraient les bénéficiaires de la convergence sociale. « S’il ne s’agissait que des Français, la question serait déjà résolue. Mais si l’on fait profiter les immigrants de prestations sociales revalorisées comme c’est le cas dans le reste du pays, la question du coût devient difficilement surmontable ». Selon diverses sources, le ministère des finances refuserait de s’engager sur la voie de la convergence sociale parce que les calculs prennent en compte le versement des prestations aux immigrés clandestins, éligibles en l’état de la législation.

Pour éviter cet écueil, le député de l’époque, Mansour Kamardine, proposait qu’un délai de 15 ans de résidence soit imposé aux immigrés avant que leur soit donnée la possibilité de percevoir les prestations sociales.

2. La demande de sécurité

« Nous vivons la peur au quotidien. Nous réclamons la sécurité. Nous sommes français pour avoir la sécurité » ont déclaré aux rapporteurs des élus mahorais, rappelant que c’était déjà la sécurité que recherchait le sultan Andriantsouli, en 1841, en se plaçant sous la protection de la France.

Les chefs d’entreprises que les rapporteurs ont rencontrés ont tous insisté sur la nécessité de restaurer un niveau acceptable de sécurité, préoccupation principale des acteurs économiques : « les entreprises n’arrivent plus à travailler alors qu’elles commençaient à relever la tête après la pandémie de covid. Nous avons perdu la majorité de nos collaborateurs et nous commençons à perdre des chefs d’entreprises qui préfèrent s’installer à La Réunion ou dans l’hexagone ».

Les acteurs économiques résument ainsi la situation : « le pré requis pour que la situation se stabilise à Mayotte, c’est d’avoir de l’eau et de vivre en sécurité. Sans ces deux éléments, il n’y aura pas de développement en raison du manque d’attractivité et toutes les évolutions institutionnelles ne pourront rien y faire ».

Le manque de sécurité serait lié, selon nos interlocuteurs, à la sous-estimation de la population : « nous avons des forces de sécurité calibrées pour 300 000 habitants, statistique officielle, alors que nous sommes en réalité 500 000 habitants sur l’archipel ». Par ailleurs, la délinquance n’est pas la même que dans l’hexagone : « ici, nous connaissons une ultra violence avec des gens armés de machettes qui débarquent parfois en ville pour tuer ».

3. La demande du respect de la loi

En raison de la présence d’une importante population clandestine, une économie informelle presque aussi importante que l’économie légale, s’est développée à Mayotte. Ces circuits parallèles peuvent être dangereux pour la santé, s’agissant par exemple de produits agricoles cultivés clandestinement et à grand renfort de pesticides interdits. Ils sont aussi dangereux pour l’économie légale, pour les entreprises qui paient leurs impôts et cotisations et qui subissent une concurrence déloyale.

Réalistes, certains comprennent que la lutte contre l’économie informelle est illusoire dans la mesure où les plus pauvres doivent bien trouver des moyens de survivre et que, quand on est dans la clandestinité, on peut difficilement trouver d’emploi légalement déclaré.

Une partie de ces activités parallèles constituent une économie de subsistance, pour des gens qui vivent parfois avec un ou deux euros par jour. « On ferme les yeux sur les activités informelles pour acheter la paix sociale » résume l’un des interlocuteurs. Du moins pourrait-on canaliser et encadrer cette économie informelle dans le but de la normaliser à terme.

Les acteurs économiques demandent que soit appliquée la répression la plus stricte à l’égard de cette économie parallèle, mais aussi à l’égard des marchands de sommeil qui s’enrichissent sur l’immigration clandestine et sur la misère humaine.

B. mieux prendre en compte les réalités locales

L’adhésion au contrat social national ainsi que l’alignement sur les droits et devoirs nationaux ne sont pas incompatibles avec la prise en compte, au moins temporaire, des réalités locales.

1. Achever la départementalisation avant toute nouvelle évolution

Pour les élus, réfléchir à une évolution statutaire semble vain tant que nous ne sommes pas encore arrivés au bout de la départementalisation. Et la solution ne passe pas par une réforme institutionnelle mais par une clarification, car Mayotte est à la fois un département et une région sans avoir toutes les compétences de ces instances.

Avant de réfléchir à une plus grande autonomie de Mayotte comme le font d’autres collectivités ultramarines, les élus demandent d’abord d’achever la départementalisation. « Ici, il ne faut pas moins d’État, mais plus d’État », notamment pour monter en compétence car l’archipel ne dispose pas de toute l’ingénierie dont il aurait besoin.

Les chefs d’entreprise se plaignent de l’absence d’échéancier précis sur l’évolution vers la transition, ce qui crée selon eux « un sentiment de frustration ». « Il faut nous donner une visibilité pour anticiper les investissements », plaident-ils.

Pour beaucoup, l’échéance qui est, pour le moment, avancée, à savoir un alignement complet à l’horizon 2036 semble trop lointaine. Un alignement dès 2026 serait préférable. Mais d’autres soulignent que certains transferts de compétences ont été réalisés trop rapidement et ont échoué par manque de compétences. « Il y a un défaut d’ingénierie évident et un grand besoin de formation » ont entendu les rapporteurs.

2. Prendre en compte les réalités économiques

Le mouvement de régularisation du cadastre et du droit de propriété s’est arrêté lorsque les gens ont compris qu’ils allaient payer des impôts fonciers. Pourtant, cette régularisation est indispensable.

De la même manière, nombre de normes européennes ne sont pas adaptées aux réalités locales et rendent les produits locaux trop chers et peu concurrentiels par rapport aux produits des pays voisins de Mayotte. Et la différence de normes ne permet pas aux entrepreneurs mahorais de travailler avec leurs voisins malgaches ou seychellois. Un chef d’entreprise a cité l’exemple de produits agricoles kényans, bien moins cher car produits sans être soumis aux normes européennes, qui passent par Rungis où, « miraculeusement, ils deviennent normés », et que l’on retrouve ensuite sur les marchés de Mayotte, à concurrencer de manière déloyale les produits locaux.

Les acteurs économiques rencontrés ont expliqué qu’entre 2016 et 2018, le code du travail a été mis en place à Mayotte « à marche forcée ». « Ce fut désastreux. Il faut connaître l’environnement avant de prendre de telles décisions ». Paradoxalement, ces dirigeants d’entreprises qui regrettent la trop grande rapidité de mise en œuvre de la législation nationale sont les mêmes qui demandent un alignement rapide (« dès 2026 », cf. supra) de la convergence avec les autres départements français, notamment sur le plan social.

3. Améliorer l’attractivité de la collectivité

Les services de l’État à Mayotte font tous état, à des degrés divers, de difficultés pour recruter des cadres et les garder en poste suffisamment longtemps. Toutes les administrations comptent des postes non pourvus, peu de candidats et une rotation accélérée des cadres. L’attractivité est faible et l’adaptation souvent difficile. La Cour des comptes souligne que « les conditions de vie particulièrement difficiles dissuadent beaucoup de fonctionnaires de postuler : l’insécurité mine le quotidien et limite fortement les loisirs et la possibilité de profiter de la mer et de la nature ; le faible niveau scolaire, la différence de culture, voire la violence entre adolescents rendent délicate l’adaptation à l’école d’enfants non mahorais ; les trajets aux heures de pointe donnent lieu à des embouteillages pouvant faire perdre plusieurs heures par jour, (…). De plus, le coût de la vie est de 15 % plus élevé qu’en France [sic], voire de 40 %pour les produits alimentaires ».

On comptait, en décembre 2021, 120 postes de catégorie A ou A+ à pourvoir dans la fonction publique de l’État à Mayotte, hors enseignants. À la même date, il y en avait 76 en Guyane, 43 en Martinique, 33 dans le Cher et 28 dans l’Orne – ces deux derniers départements ayant des populations comparables à celle de Mayotte. Le centre hospitalier de Mayotte ne compte que 120 médecins, alors que 250 postes y sont ouverts. Il doit pallier ce déficit par le recours chronique à l’intérim et aux médecins vacataires.

Les fonctionnaires affectés à Mayotte bénéficient certes d’avantages. La sur-rémunération y est de 40 %, mais elle est de 53 % à La Réunion, où la qualité de la vie est toute autre. Une indemnité de sujétion géographique de vingt mois de traitement de base est versée, par tranches, pour un séjour minimum de quatre ans. Une réduction d’impôts de 40 % est octroyée dans les départements d’outre-mer. Mais ces conditions ne suffisent pas à compenser la différence de qualité de vie à Mayotte avec les autres départements d’outre-mer, en particulier avec La Réunion.

4. Préserver Mayotte des influences politiques et religieuses étrangères

Comme beaucoup de territoires africains, Mayotte fait l’objet d’une influence étrangère à peine voilée de la part de pays qui cherchent à étendre leur zone d’influence et à déstabiliser les démocraties occidentales, bien plus qu’à apporter un quelconque soutien à la population.

« Si vous n’êtes pas capables de défendre les intérêts de Mayotte, nous irons chercher ailleurs » est un propos que les rapporteurs n’ont pas directement entendu mais qui leur a été rapporté comme significatif. Cet « ailleurs » fait référence aux Chinois et aux Russes, déjà largement présents dans les pays alentours.

Pour l’ancien député Mansour Kamardine, « nous poussons à bout certains Mahorais à qui la République ne parvient plus à apporter de réponse sur le plan sécuritaire ou sur le plan social. Par désespoir, certains pourraient être tentés par des solutions extrêmes ». La sécurité a toujours joué un rôle important pour cet archipel. « En 1841, déjà, Mayotte s’est placée sous la protection de la France car elle était attaquée par Anjouan et Madagascar. Or, la sécurité n’est plus au rendez-vous aujourd’hui avec les phénomènes migratoires ». Et Mansour Kamardine d’ajouter « Ne négligez pas non plus les influences religieuses étrangères ».

L’affaiblissement du pouvoir traditionnel des cadis et des imams locaux a ouvert la porte à une influence d’origine étrangère voire, parfois, d’origine hexagonale « beaucoup de convertis viennent à Mayotte pensant y exercer une influence. Ils sont souvent mal accueillis et repartent vite. Cela reste minoritaire ». En revanche, chacun s’accorde à reconnaître que « de plus en plus de mosquées communautaires apparaissent, d’origine anjouanaise, par exemple. Certains débats deviennent plus religieux, une forme de radicalisation apparaît ».

Il a été indiqué aux rapporteurs que des signes de radicalité apparaissaient, qu’il s’agisse des vêtements portés à l’école ou du refus de serrer les mains des femmes, par exemple. Regrettant que de plus en plus de mosquées communautaires soient construites sans autorisation, l’ex-député Mansour Kamardine souhaite que l’État use de la force publique pour les faire démolir.

En accord avec Thierry Suquet, le préfet de Mayotte de l’époque qu’ils avaient rencontré, les rapporteurs considèrent que le territoire sera préservé des (mauvaises) influences étrangères par son développement économique et sa stabilité politique.

IV. une évolution institutionnelle en chantier

« Mayotte ne s’inscrit pas dans une réforme institutionnelle : Mayotte est et reste un département ». Cette apostrophe du président du Conseil département résume la position des élus locaux qui ne souhaitent pas changer fondamentalement le fonctionnement institutionnel de l’archipel, mais simplement l’ajuster en fonction de sa situation particulière.

Lors du comité interministériel des outre-mer du 18 juillet 2023, le gouvernement s’est engagé à proposer dans les six mois une loi qui permettra « d’adopter un train de mesures adaptées aux enjeux de l’île dans tous les secteurs de la vie quotidienne». Dans cette optique, deux projets de loi devraient bientôt être déposés dont l’un aura pour ambition de modifier la Constitution.

Dans un souci de co-construction, le président du conseil départemental, Ben Issa Ousseni, a mis en place un groupe de travail chargé de recueillir les propositions des Mahorais. Les conclusions de cette instance, qui ont été rendues à l’automne 2023, listent 120 propositions concrètes, certaines ayant vocation à s’intégrer dans les prochaines évolutions législatives.

A. consolider et rationaliser l’existant

Le gouvernement affirme poursuivre la réflexion « pour conforter le statut de collectivité unique de Mayotte en alignant son positionnement avec celui de la Guyane et de la Martinique ». Cette position rejoint les souhaits des élus mahorais.

1. L’émergence d’un département-région

Le conseil départemental demande à être transformé en un « conseil départemental et régional de Mayotte » ce qui correspondrait à un alignement sur la situation qui existe à la Martinique ou en Guyane.

Cette évolution devrait permettre, selon le président Ben Issa Ousseni, d’allouer au département-région « les fonds correspondant au fonctionnement d’une région ». Mayotte serait également désignée comme autorité de gestion des fonds européens à compter de la nouvelle génération de programmes 2028-2034 ainsi que comme « organisme intermédiaire pour le Fonds européen de développement régional (FEDER), au titre de la programmation 2021-2027 », à compter de 2024.

2. Modifier le mode électoral

Le conseil départemental souhaiterait instituer, à l’occasion des prochaines élections départementales, un mode de scrutin de type régional, avec une section électorale unique.

Même si le scrutin par circonscription présente des avantages en termes de représentativité, un scrutin de liste avec élection à la proportionnelle, sur un territoire à la taille relativement modeste comme l’est Mayotte, présenterait l’avantage de bien représenter la majorité comme l’opposition.

Un scrutin de liste réduirait également les risques d’achats de voix par les candidats, pratique courante à Mayotte selon des avis convergents de connaisseurs du sujet entendus par les rapporteurs.

L’ancien député Mansour Kamardine ainsi que le président du Conseil départemental sont favorables à la mise en place d’un scrutin proportionnel. Mayotte peut très bien s’inscrire dans la République sans que cela n’implique une identité législative parfaite.

3. Augmenter le nombre de conseillers départementaux

Parallèlement, le nombre d’élu serait porté de 26 à 52. Pour le président du département, « Chaque liste sera constituée de 26 binômes homme-femmes dont les treize premiers seront composés de candidats issus des treize cantons de Mayotte ».

La représentation au sein de l’assemblée départementale du poids démographique de Mayotte impose manifestement d’augmenter le nombre d’élus. Les conseillers départementaux, actuellement eu nombre de 26 pour une population qui compte officiellement 321 000 habitants, ne paraissent pas suffisamment nombreux pour assurer une bonne représentativité des électeurs. Rappelons que les conseillers sont 21 à Wallis-et-Futuna pour 11 500 habitants et 42 à la Guadeloupe pour 378 000 habitants.

Un plus grand nombre de conseillers territoriaux permettrait par ailleurs de faciliter le rassemblement des majorités nécessaires pour porter des projets à vocation territoriale et assurer la stabilité de l’exécutif.

4. Conforter la justice à Mayotte

Le conseil départemental de Mayotte ne limite pas sa réflexion institutionnelle aux pouvoirs exécutif et délibératif, mais y inclut également l’autorité judiciaire. À ce titre, ses demandes, certes coûteuses, sont loin d’être infondées. Le conseil demande ainsi :

- la création d’une cour d’appel judiciaire de plein exercice à Mamoudzou accompagnée d’une gestion des ressources humaines plus attractive pour les magistrats et greffiers en poste à Mayotte ;

- la création d’un tribunal administratif à Mayotte ;

- la construction d’une cité judiciaire, la mise en place d’un deuxième centre de rétention administratif et d’un centre éducatif fermé ;

- la construction urgente d’un deuxième établissement pénitentiaire, probablement une prison pour peine, les détenus condamnés devant actuellement aller purger leur peine à La Réunion. La maison d’arrêt de Majicavo, théoriquement réservée à la détention préventive, compte environ 620 détenus pour 278 places ce qui en fait la plus surpeuplée de France (223 %). Il y va de la dignité humaine ;

- la création d’un établissement pour mineurs et une prison pour femmes, non pas dans une volonté d’accroître la répression mais dans le but de réduire la surpopulation carcérale et de séparer les détenu(e)s les plus fragiles des délinquants les plus endurcis. La maison d’arrêt de Majicavo ne compte actuellement que 6 places pour les femmes et 30 pour les mineurs.

5. Intégrer Mayotte dans son environnement international

Sur le plan régional, le conseil départemental souhaite intégrer Mayotte dans les instances de gouvernance régionales, notamment la Commission de l’Océan indien (COI) où elle se heurte à l’opposition des Comores. Les élus demandent aussi à Paris d’aider Mayotte accueillir des jeux des îles de l’océan Indien ainsi qu’à développer des relations économiques, culturelles et sportives avec les pays de la zone.

En matière internationale, les élus mahorais regrettent que la diplomatie française qui, à leurs yeux, dépend essentiellement du Palais de l’Élysée, ne soit pas suffisamment réactive à l’égard des Comores, pays voisin qui multiplie les provocations et les déclarations intempestives qui vont toutes dans le sens d’une revendication de souveraineté sur Mayotte.

Un peu plus de répondant de la part du Quai d’Orsay ne serait pas pour déplaire aux Mahorais qui, au cours de leur histoire, ont régulièrement indiqué leur attachement non ambigu à la France.

B. Rétablir l’égalité républicaine

Selon le conseil départemental, les montants des prestations sociales par habitant sont onze fois plus faibles à Mayotte que dans le reste du pays alors même que 77 % de la population mahoraise vit sous le seuil de pauvreté contre 14 % en métropole. En outre, la population mahoraise souffre du sous-développement du secteur de la santé et de la faiblesse de l’offre en matière d’études supérieures : autant d’inégalités que les élus mahorais souhaitent corriger pour rester fidèles à l’idéal républicain d’égalité.

1. Un alignement rapide de l’ensemble des prestations sociales

La majorité des pensions de retraite sont inférieures à 300 euros par mois à Mayotte. Le montant de la plupart des prestations sociales prévues par la législation française est divisé par deux : c’est le cas notamment du revenu de solidarité active (RSA), de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), des primes d’activités, etc. D’autres, comme les aides personnalisées au logement (APL) ne sont pas versées du tout aux résidents mahorais. Un alignement des cotisations sociales, prévu d’ici 2036 devrait permettre de rapprocher progressivement le montant des prestations sur le niveau national, mais l’échéance paraît lointaine et incertaine. C’est pourquoi les élus mahorais formulent les demandes suivantes :

- répondre à l’urgence sociale des Mahorais par un alignement rapide sur le niveau national de l’ensemble des prestations sociales ;

- rendre applicables le plus rapidement possible l’ensemble des dispositions du code de la sécurité sociale, du code de la santé publique et du code de travail ;

- aligner le montant du minimum de pension mahorais sur le montant du minimum métropolitain ;

- aligner le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC) sur le SMIC de droit commun dans les meilleurs délais.

2. Un effort particulier doit être consenti dans le domaine de la santé

De l’avis général, Mayotte constitue ce que l’on appelle un « désert médical ». Le nombre de médecins libéraux y est faible : il n’y a sur l’archipel que 30 médecins généralistes libéraux, soit une densité trois fois moindre qu’en moyenne nationale, six spécialistes et 12 dentistes. La majorité de l’offre de soins est délivrée par le centre hospitalier de Mayotte (CHM), dont le taux d’équipement en lits était (en 2019) de 1,6 pour 1 000 habitants, contre 3,5 en moyenne nationale. Ces raisons conduisent les élus mahorais à demander à l’État, de mener les actions suivantes :

- développer le secteur libéral par la mise en œuvre d’une union régionale des professionnels de santé (URPS) à Mayotte ;

- favoriser l’installation de pharmacies d’officines ;

- créer des centres de planification familiale pour contrôler la natalité ;

- installer une caisse de Mutualité sociale agricole pour accompagner efficacement le développement du secteur agricole ;

- mettre en œuvre une assurance complémentaire santé solidaire (C2S) alignée sur ce qui existe dans les autres DROM.

3. Favoriser les études supérieures d’une population jeune

Malgré l’importance de la jeunesse dans sa population (50 % des habitants ont moins de 17 ans), Mayotte ne dispose pas de suffisamment de possibilités pour permettre à ses enfants de poursuivre des études supérieures. Les rares jeunes méritants qui disposent des moyens financiers (ou qui sont boursiers) doivent, pour la plupart, partir étudier à La Réunion ou dans l’hexagone, ce qui engendre des coûts considérables pour les familles ; ceux qui n’ont pas cette chance renoncent le plus souvent à poursuivre des études supérieures.

Cette situation n’est pas acceptable. C’est pourquoi les élus mahorais proposent que soient prises les mesures suivantes :

- transformer le Centre universitaire de formation et de recherche de Mayotte (CUFR) en une université de plein exercice ;

- créer un CROUS (centre régional des œuvres universitaires et scolaires) autonome à Mayotte ;

- développer des filières de formation d’excellence débouchant sur les métiers en tension sur le territoire : médecins, ingénieurs, fonction publique ;

- doter Mayotte d’une faculté de médecine ;

- transformer le Centre hospitalier de Mayotte en Centre hospitalier régional universitaire (CHRU).

C. mieux contrÔler l’accÈs au territoire

Ces mesures, dont certaines sont controversées, sont demandées par les élus du conseil départemental de Mayotte. Enrichies par la concertation avec les élus locaux, elles ont été reprises à leur compte par le gouvernement et devraient figurer dans les projets de loi en cours d’élaboration.

1. Supprimer le droit du sol par une réforme constitutionnelle

Le projet de loi constitutionnel sera axé sur ce contrôle des frontières. En complément de la suppression du droit du sol, le projet de loi constitutionnel reprendra également une demande des élus locaux visant à mettre un terme au « double droit du sol » pour les enfants nés à Mayotte de parents étrangers eux-mêmes nés à Mayotte qui, en l’état actuel du droit, peuvent aujourd’hui automatiquement accéder à la nationalité française sans autre critère que le lieu de naissance. Il s’agit d’une demande forte et réitérée des élus locaux.

Les dispositions du projet de loi constitutionnel devront s’appliquer aux personnes encore mineures à la date d’entrée en vigueur de la loi qui auraient pu effectuer, postérieurement à celle-ci, une demande de reconnaissance de nationalité.

Le conseil départemental demande en outre que soient rendues obligatoires l’instruction et la délivrance des titres de séjour dans les postes consulaires français des pays d’origine ou de transit des demandeurs d’asile et qu’il soit mis « fin à la régularisation, délivrance des titres de séjour et demande d’asile à la préfecture de Mayotte ».

2. Durcir les conditions d’accès et de séjour

Ces mesures, si elles sont adoptées, s’ajouteraient à celles relevant du champ législatif classique, c’est-à-dire non constitutionnel, qui pourraient être inscrites au projet de loi ordinaire selon les quatre axes suivants :

- durcir les conditions d’accès au séjour pour l’immigration familiale. Il sera proposé de rendre opposable l’entrée régulière à Mayotte pour l’obtention des titres « parents d’enfant français » et « liens privés et familiaux », tant pour les premières demandes que pour les renouvellements, et d’allonger les délais de présence pour l’octroi de la carte de résident « parents d’enfant français » et de la carte de séjour « liens privés et familiaux » ;

- améliorer les dispositifs de lutte contre les reconnaissances frauduleuses de paternité et de maternité notamment en les centralisant à Mamoudzou, et en durcissant la peine d’amende en cas de reconnaissance frauduleuse de paternité ;

- faciliter l’éloignement en renforçant l’aide au retour volontaire pour les nouvelles filières d’immigration, qui ne concerneront donc pas les ressortissants comoriens. Il sera également proposé d’informer sans délai les organismes de sécurité sociale des décisions préfectorales afin d’interrompre, le cas échéant, le versement des aides sociales ;

- mieux contrôler les flux financiers en les conditionnant à la régularité de la présence sur le territoire des clients des prestataires de services chargés d’opérer les transmissions de fonds.

L’adoption de règles dérogatoires n’est pas contradictoire avec l’appartenance de Mayotte à la République : à titre d’exemple, il est possible sur l’archipel d’enfermer des mineurs avec leurs parents en centre de rétention administrative (CRA) ce qui n’est pas le cas dans le reste du pays.

Mais la principale demande du conseil départemental concerne l’abrogation du titre de séjour territorialisé, un titre spécifique à Mayotte permettant à certains étrangers de séjourner uniquement sur l’archipel, sans avoir le droit de se rendre dans le reste du territoire national ni de l’espace Schengen.

Le conseil départemental demande également que soit exigée la présentation d’un visa d’entrée sur le territoire pour toute demande de titre de séjour et qu’un refus systématique soit opposé aux demandes de titres de séjour de personnes ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français.

D. accÉlÉrer de dÉveloppement de Mayotte

Les élus mahorais insistent pour que le projet de loi ordinaire que le gouvernement a promis de soumettre au Parlement comprenne aussi des mesures en faveur du développement économique et social de Mayotte. Deux axes sont privilégiés : d’une part des décisions favorisant les projets structurants, d’autre part des mesures financières destinées à financer les transferts de compétences.

1. Un catalogue de projets économiques structurants

Le développement de Mayotte passe par la mise à niveau des infrastructures de l’archipel, dans tous les domaines : port, aéroport, routes, transports en commun, gestion des ressources naturelles, etc. Dans ce domaine aussi, les élus mahorais présentent un nombre de demandes corrélées au retard économique pris par l’archipel :

- développer le trafic aérien en prolongeant la piste de l’aéroport existant ou en créant, comme le gouvernement semble le préférer, une nouvelle plateforme ;

- développer le port de Longoni en créant un troisième quai et en mettant à niveau ses équipements ;

- moderniser et mettre à niveau la voierie routière et réaliser le contournement de l’agglomération de Mamoudzou ;

- développer les transports en commun dans l’agglomération de Mamoudzou ainsi que les transports scolaires sur l’ensemble de l’archipel ;

- sécuriser la fourniture d’eau potable en créant une deuxième usine de désalinisation, une retenue d’eau collinaire à Ouroveni et en engageant un plan pluriannuel de reforestation.

2. La nécessité de compenser les transferts de compétences

L’entrée de Mayotte dans le régime de fiscalité de droit commun s’est accompagnée d’une refonte complète des ressources financières et fiscales du conseil départemental et des communes. Les élus mahorais estiment que le département, qui assume des compétences départementales et régionales au sens de l’article 73 de la Constitution, ne dispose pas d’un « financement adéquat » et que les différentes réformes intervenues depuis 2014 ont renforcé « la rigidité des ressources financières ». Ils proposent donc un certain nombre de mesures dont les principales consisteraient à :

- demander une dérogation au vu de l’augmentation exceptionnelle de la population pour que soit prise en compte la population réelle de l’archipel, revue de manière annuelle, pour le calcul des dotations ;

- créer un Institut de la statistique spécifique à Mayotte et qui ne dépendrait plus de l’INSEE basé à La Réunion, de manière à mieux appréhender les réalités statistiques mahoraises ;

- réévaluer la dotation globale de fonctionnement (DGF) en prenant en compte la double compétence exercée, départementale et régionale, à l’instar des collectivités territoriales uniques de Guyane et de Martinique ;

- revoir l’enveloppe du Fonds européen de développement régional (FEDER) affectée à Mayotte en prenant en compte exclusivement les principes de répartition définis par la Commission européenne.

V. Mayotte après le cyclone Chido

Le 14 décembre 2024, l’archipel de Mayotte a été frappé par un cyclone particulièrement dévastateur, Chido. Le bilan humain de 39 morts (probablement encore provisoire et contesté par certains), tel qu’il est officiellement connu à la date de publication du présent rapport, même avec plusieurs milliers de blessés, est inférieur aux craintes exprimées ([42]). Pour autant, les dégâts matériels sont énormes et, dans un département si démuni et si éloigné. Ils mettent en lumière un certain nombre d’imprévisions voire de déficiences diverses des pouvoirs publics.

Cette catastrophe climatique risque de ralentir l’évolution statutaire de l’archipel. On peut le regretter : il est en effet peut-être temps de revoir certains mécanismes institutionnels qui ne fonctionnent pas comme ils le devraient.

A. L’ÉTAT doit prendre la mesure des efforts à consentir pour développer Mayotte

Les dévastations résultant du passage du cyclone Chido ont provoqué une polémique sur le rôle de l’État – et sur ses supposées déficiences – dans le développement de Mayotte. Les élus mahorais, ainsi que des observateurs extérieurs, ont regretté que le 101ème département français ne bénéficie toujours pas du même traitement que les autres, notamment en matière de minima sociaux, de pensions, de SMIC, de droit du travail, etc.

D’aucuns critiquent, par ailleurs, l’existence de titres de séjours territorialisés, une spécificité mahoraise, qui ne permettent pas à certains étrangers présents sur l’archipel de se répartir dans l’ensemble du pays et de « soulager » ainsi le territoire.

Ces différences de traitement entre Mayotte et les autres départements doivent être questionnées. Elles résultent généralement de circonstances historiques et géographiques particulières et doivent faire l’objet d’une analyse pour évaluer si, de nos jours, elles conservent leur pertinence ou, au contraire, si elles doivent être remises en cause au profit d’un alignement. Sur ce point, le Parlement à un rôle essentiel à jouer.

Plus que jamais, à l’heure de la reconstruction, l’État doit se poser la question de sa vision des outre-mer, de sa stratégie, des moyens à y consacrer ou à améliorer. C’est un préalable indispensable tant attendu !

Pour autant, les élus et agents publics mahorais, de leur côté, ne peuvent faire l’économie d’une analyse de leur action et leurs propres responsabilités.

B. Les élus locaux doivent se montrer plus rigoureux

Mayotte est un département français, qui comme tel, doit être l’objet de l’attention de la République, comme les cent autres. Mais en retour, les règles qui sont celles de la République doivent s’y appliquer. Quatorze ans après la départementalisation, c’est une attente légitime et non stigmatisante.

Or, le rapport de la Cour des comptes cité plus haut met en exergue un certain nombre de pratiques peu rigoureuses, voire contestables. On y apprend que « la chaîne de contrôles des dépenses est faible », que « le département n’est pas davantage outillé pour pallier les risques d’atteinte à la probité ou de conflits d’intérêts » et que, en conséquence, « des mises en cause pénales d’élus ont été prononcées » ([43]).

La Cour des comptes n’est pas le seul organisme à critiquer l’absence de rigueur dans l’utilisation de l’argent public à Mayotte. Selon la direction régionale des finances publiques (DRFiP) de Mayotte, « en 2020, l’indice de qualité comptable du département n’était que de 10 sur 20, alors qu’il est de 17,9 en moyenne dans les autres départements ». Un alignement sur les autres départements en matière de minima sociaux suppose aussi un alignement en matière de rigueur comptable.

La DRFiP a relevé de nombreuses anomalies dans les comptes de la collectivité énumérant notamment « une comptabilisation incorrecte des ventes de terrains (…), numéros d’inventaire dispersés ; mauvais suivi des autorisations de programme et des crédits de paiement (AP/CP) (…) incohérences entre les identités bancaires et les factures », cette dernière anomalie, particulièrement grave ouvrant la porte à tous les détournements imaginables.

Le suivi des marchés publics semble défaillant : « des montages trop complexes ne permettant pas un suivi comptable probant, des versements d’avances non conformes (…) Enfin, des risques de gestion préoccupants ont été identifiés, notamment en matière de subventions versées à des personnes privées et de contrôle des frais de déplacement des élus. » De ce point de vue, Mayotte n’est donc pas exactement un département comme les autres.

Si l’on en croit les magistrats financiers, les élus locaux devront également se montrer plus rigoureux dans la gestion des affectations et des emplois du temps de leurs fonctionnaires : « les affectations des agents sont insuffisamment maîtrisées, ce qui engendre de l’inoccupation » alors que d’autres services peuvent, de leur côté, manquer de personnels.

Chapitre trois : les collectivités de l’Atlantique

ÉTATS SOUVERAINS ET TERRITOIRES NON SOUVERAINS DE LA CARAïBE

Abréviations : ONU : Organisation des Nations unies, AEC : Association des États de la Caraïbe, CARICOM : communauté caribéenne, OECO : Organisation des États de la Caraïbe orientale.

Première partie : La Guyane

I. Une histoire liée à la France depuis trois siècles et demi

1. La colonisation n’a concerné que la bande littorale du territoire

Les peuples amérindiens sont présents sur le territoire de l’actuelle Guyane depuis au moins 4 500 ans lorsque Christophe Colomb longe les côtes guyanaises en 1498, suivi du conquistador espagnol Vicente Yáñez Pinzón en 1500.

Le XVIème siècle voit les premières tentatives de colonisation par les Européens. Délaissé par les Espagnols en raison de conditions jugées trop défavorables, le plateau guyanais voit les Britanniques, les Hollandais et les Français tenter chacun de s’y implanter. Louis XIII ordonne la colonisation de la Guyane en 1624 et Cayenne est fondée en 1643.

Chassés à plusieurs reprises par les Anglais et les Hollandais, les Français prennent définitivement possession de la Guyane en 1676. Les frontières du territoire évoluent toutefois à la suite de plusieurs contestations de la part des Pays-Bas, du Portugal puis du Brésil. Ces contentieux ne sont réglés qu’en 1888 et 1900 à la faveur d’arbitrages. Des contestations avec le Suriname, demeurent néanmoins ([44]).

Tout comme dans les Antilles, l’économie du territoire repose sur l’esclavage. L’intérêt pour la Guyane, propice à la culture de la canne, est toutefois moindre que pour les territoires des Antilles.

Après l’abolition de l’esclavage en 1848, l’État crée, en 1854, le bagne guyanais, destiné à éloigner les criminels de la métropole. Actif jusqu’en 1938, l’établissement compte plusieurs sites : à Saint-Laurent-du-Maroni, mais aussi à Cayenne et sur l’île du Diable, où le capitaine Alfred Dreyfus est enfermé.

En parallèle, des ressources aurifères sont découvertes en 1855, entraînant une ruée vers l’or. Si leur exploitation atteint son apogée entre 1900 et 1920, la croissance induite s’avère cependant très artificielle, les gisements étant difficilement accessibles. Le phénomène attire néanmoins des migrants en provenance des Antilles, auxquels s’ajoutent, en 1902, des Martiniquais fuyant l’éruption de la montagne Pelée.

2. Une départementalisation controversée

À la fin de la seconde guerre mondiale, la Guyane ne compte que 28 506 habitants lorsque le territoire devient un département français. Le rééquilibrage social qui devait en découler tarde néanmoins, et Justin Catayée crée, en 1956, le Parti Socialiste Guyanais (PSG), critique de la départementalisation. C’est également la position du poète Léon Gontran Damas, qui revendique une identité guyanaise propre. Dans le même temps, Gaston Monnerville, élu du parti radical, est, sans discontinuer, président du Conseil de la République, puis du Sénat, de 1947 à 1968.

En 1962, le gouvernement cherche un site pour construire le nouveau centre spatial français, afin de remplacer celui de Colomb-Béchar en Algérie. Le site de Kourou est retenu en 1964 : proche de l’équateur, ouvert sur la mer, à l’abri des cyclones, il offre les meilleures conditions pour atteindre toutes les orbites. La construction du Centre spatial guyanais (CSG) débute en 1965 et la fusée Véronique en décolle le 9 avril 1968.

Dans le même temps, la population guyanaise a connu une forte expansion.

Évolution de la population guyanaise entre 1954 et 2024

Source : Insee

La Guyane connaît également d’importantes vagues migratoires, en provenance notamment du Suriname – de nombreux réfugiés fuyant la guerre civile entre 1986 et 1992 –, d’Haïti, ou du Guyana. Des réfugiés laotiens, les Hmongs, s’y sont également installés dans les années soixante-dix, à l’issue de la guerre du Viêtnam.

II. La Guyane, un outre-mer qui a ses propres « vérités »

Pour Gabriel Serville, président de l’Assemblée de Guyane, ce qui distingue la Guyane à la fois de la France hexagonale et des autres outre-mer ne saurait se limiter à de simples « particularismes » ou « spécificités ».

A. Un territoire immense et hors-normes

La Guyane est le plus grand des outre-mer français. D’une superficie de 83 846 km², presque équivalente à celle de l’Autriche, il est soixante-quatorze fois plus grand que la Martinique, trente-trois fois plus que la Réunion, et quatre mille fois plus que le plus petit des outre-mer, Saint-Barthélemy. Parmi les territoires habités, c’est également le seul à ne pas être une île.

1. L’immense domaine forestier : une chance et une contrainte

La forêt amazonienne, d’une biodiversité exceptionnelle, occupe 97 % de sa surface. Elle relève très largement de la propriété privée de l’État et est administrée par l’Office national des forêts (ONF). Un parc naturel, le Parc amazonien de Guyane, y a été créé, et « représente un immense défi, (…) aussi bien d’un point de vue écologique que d’un point de vue ethnologique ou juridique ([45]) ». Cela rend le foncier difficilement disponible, notamment pour le développement d’activités économiques. Pour Serge Smock, président de la Communauté d’agglomération du centre littoral (CACL) et maire de Matoury, « chaque construction implique d’empiéter sur la forêt ».

C’est notamment le cas, explique Albert Siong, président de la Chambre d’agriculture de Guyane, pour installer une nouvelle exploitation agricole, alors même que le secteur est en expansion et intéresse de nombreux jeunes. Il faut systématiquement défricher, ce qui coûte cher, malgré les dispositifs de défiscalisation. De plus, seule la bande côtière est plate et le sol est peu productif.

Le territoire guyanais abrite également de nombreuses richesses naturelles, notamment de l’or, exploité le plus souvent de manière illégale et polluante par les « garimpeiros », exposant les populations aux rejets de mercure hautement toxiques.

La Guyane abrite à la fois le Centre spatial guyanais, base de lancement de haute technologie de l’Agence spatiale européenne, et des infrastructures – eau, électricité, communications, routes – inégalement réparties et parfois en mauvais état.

2. Une population jeune et en forte augmentation

La Guyane comptait 286 618 habitants au 1er janvier 2021, chiffre réévalué par l’Insee à environ 295 000 au 1er janvier 2024, néanmoins fortement contesté par les élus locaux. La population guyanaise, se caractérise par une forte immigration et par une fécondité et un solde naturel élevés. ([46])

Par ailleurs, la population de Guyane est très jeune : en 2022, plus de 40 % des Guyanais avaient moins de 20 ans et 55 % avaient moins de 30 ans.

La majorité de la population réside dans la bande côtière, longue de 350 km, que certains interlocuteurs auditionnés ont dénommée la « Guyane routière ». Ces routes ne desservent pas les communes de l’intérieur du territoire, enclavées et accessibles uniquement par les fleuves ou par avion.

De par cette configuration unique, la Guyane abrite les quinze plus grandes communes de France. La plus étendue, Maripasoula (18 360 km²), occupe plus d’un cinquième du territoire guyanais, soit trois fois la taille moyenne d’un département hexagonal. Ces communes sont réunies au sein de trois communautés de communes – « de l’Ouest Guyanais » (CCOG), « de l’Est Guyanais » (CCEG), et « des Savanes » (CCDS) – et d’une communauté d’agglomération, la « Communauté d’agglomération du Centre Littoral » (CACL).

53 % de la population y vit sous le seuil de pauvreté, contre 14 % en moyenne nationale. 29 % des guyanais sont en situation de très grande pauvreté, soit quatorze fois plus qu’en France hexagonale (2,1 %). ([47]) L’écart moyen des prix avec la France hexagonale y est de + 14 %, mais il atteint + 39 % et + 35 % pour les services de communication. ([48])

Ainsi, la Guyane, si elle est un Drom régi par le principe d’identité législative, est également un territoire français unique à bien des égards. Les normes nationales ne peuvent s’y appliquer sans discernement, c’est-à-dire sans adaptations, dans des communes immenses, enclavées, couvertes de forêt, comme sur le littoral. En Guyane, la question institutionnelle est celle de la meilleure adéquation entre la norme et la réalité, mais aussi celle des conditions permettant la prise de décisions au plus proche de ces réalités.

En conséquence, et comme l’a déclaré aux rapporteurs Gabriel Serville, « l’objectif de l’évolution est de dire à la République de se montrer plus intelligente pour permettre aux Guyanais d’accéder au bonheur et au bien-être comme en France hexagonale ».

B. Un territoire ancré en Amérique du sud, malgré des barrières

En plus d’être le seul DROM-COM continental, la Guyane est le seul situé en Amérique du sud. Il possède des frontières terrestres avec le Suriname d’une part, avec le Brésil d’autre part, cette dernière étant la plus longue de France (730 km).

Il s’ancre donc dans ce bassin sud-américain, mais connaît de nombreuses difficultés à développer avec ses voisins des échanges qui ne pourraient pourtant qu’être profitables au développement de son économie. La Guyane, en effet, demeure une RUP, située dans le champ d’applicabilité de normes européennes souvent contraignantes et inadaptées à ses spécificités. Plus exigeantes que celles des États environnants, elles empêchent d’échanger avec eux et orientent les échanges vers l’hexagone. C’est par exemple le cas en matière de carburant, ce qui en renchérit le coût. C’est aussi le cas pour la viande, le bois, ou les matériaux de construction.

Si la création annoncée d’une « norme RUP » pourrait permettre de résoudre, au moins en partie, ces difficultés, celles-ci révèlent à quel point des décisions prises loin de ce territoire, en méconnaissance de ses spécificités, peuvent être préjudiciables à son développement.

Plus largement, comme le dit Christiane Taubira, « Le placage du système français en Amazonie demeure une absurdité, et tous les secteurs de la vie économique expliquent que les normes françaises ne marchent pas. » ([49])

C. un contexte sécuritaire difficile

Les rapporteurs sont arrivés en Guyane dans le contexte d’une situation sécuritaire très difficile, avec plusieurs actes graves qui, malheureusement, ne sont pas des exceptions. Il ne s’agit néanmoins pas du seul territoire ultramarin à connaître une délinquance plus importance, voire beaucoup plus importante, que dans l’hexagone. Le taux d’homicides par habitant est en effet égal, sur la période 2020-2022, à quatorze homicides pour 100 000 habitants en Guyane, contre sept en Guadeloupe, six en Martinique cinq à Mayotte et un homicide pour 100 000 habitants en moyenne nationale ([50]).

Cette thématique a donc été présente dans les échanges que les rapporteurs ont eus avec les interlocuteurs guyanais. Ce fut notamment le cas, le 15 avril 2024, lors de leur déplacement à Saint-Laurent-du-Maroni, ville endeuillée, quelques jours plus tôt, par l’assassinat d’une pharmacienne victime d’un toxicomane.

La toxicomanie et le narcotrafic sont ainsi au nombre des facteurs d’insécurité et des actes de délinquances auxquels la Guyane doit faire face de manière massive. En matière de trafic de cocaïne par exemple, la hausse des contrôles sur les vols entre le Suriname et les Pays-Bas a amené un déport vers la Guyane, à travers la frontière fluviale ([51]), exposant particulièrement la ville de Saint-Laurent-du-Maroni. La part de la cocaïne arrivant en France via la Guyane est en effet estimée entre 15 et 20 % du total ([52]). En réaction a été mis en place à l’aéroport de Cayenne un dispositif dit « 100 % contrôle ».

Ces éléments sont aujourd’hui malheureusement indissociables des réflexions sur la gestion du territoire, notamment à l’échelon communal.

III. Un projet de collectivité autonome désormais complet

A. Une différenciation actuellement limitée, malgré des institutions spécifiques

Si les ambitions du projet institutionnel guyanais actuel sont grandes, elles poursuivent une évolution déjà mise en œuvre par la création de la Collectivité territoriale de Guyane.

1. La Guyane est déjà une collectivité territoriale unique…

Consultés en janvier 2010, les Guyanais ont rejeté la transformation de leur territoire en COM, pourtant préconisée par le Congrès des élus. Consultés à nouveau deux semaines plus tard, ils ont décidé de faire usage de la faculté ouverte par l’article 73 de la Constitution de réunir département et région en une entité unique. En conséquence, deux lois du 27 juillet 2011 ([53]) créent la Collectivité territoriale de Guyane (CTG), qui « succède au département de la Guyane et à la région de Guyane dans tous leurs droits et obligations » ([54]).

L’organe délibérant de la nouvelle collectivité est l’Assemblée de Guyane. L’augmentation de la population a conduit, en 2021, conformément à l’article L. 558-2 du code électoral, à porter le nombre de ses membres, élus pour six ans au scrutin proportionnel à deux tours avec prime majoritaire, de cinquante et un à cinquante-cinq.

Cette assemblée élit un président qui, assisté de vice-présidents, et dans le cadre d’une commission permanente, assure l’exécutif de la CTG. C’est là une différence importante avec la Collectivité territoriale de Martinique, dont les institutions comprennent un Conseil exécutif composé de membres qui ne siègent pas à l’Assemblée : en Guyane, comme dans les régions de droit commun, les membres de l’exécutif, y compris le président, en demeurent membres.

Les institutions de la CTG comprennent également un Conseil économique, social, environnemental de la culture et de l’éducation (CESECEG). Un Grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges existe également, mais il est placé auprès du représentant de l’État ([55]).

Aujourd’hui, « la fusion entre le département et la région semble […] pleinement absorbée », la CTG étant devenue « un interlocuteur incontournable de la société guyanaise » ([56]).

2. …mais les spécificités du territoire nécessitent d’aller plus loin, conformément à l’« Accord de Guyane » de 2017

À partir du 20 mars 2017, un mouvement social d’ampleur, incluant des manifestations et des grèves massives, a lieu en Guyane. Les revendications sont sociales, économiques, et sécuritaires. La demande d’un nouveau statut d’autonomie accrue pour la Guyane, permettant une prise de décision moins centralisée et plus adaptée aux réalités locales, émerge rapidement parmi les revendications.

Ce mouvement amène à la signature, le 21 avril 2017, par les élus, l’État, et le collectif « Pou Lagwiyann dékolé » de l’ « Accord de Guyane », publié au Journal officiel ([57]), qui comprend une clause selon laquelle « le gouvernement fera l’objet d’une saisine par le congrès des Élus de Guyane d’un projet d’évolution statutaire » à laquelle il devra répondre.

Les accords de Guyane sont suivis des « États généraux de Guyane », dont les conclusions ont été rassemblées en un « Livre blanc » ([58]). Celui-ci, constatant la « nécessité d’un cadre institutionnel adapté au développement économique et social du territoire », appelle à un « changement de paradigme » sous la forme d’un nouveau statut pour la Guyane, « à l’instar de la Corse, de la Polynésie, de la Nouvelle-Calédonie, des îles de la Caraïbe comme Aruba où il existe une assemblée locale et un gouvernement local ». Ce cadre devrait permettre à la Guyane d’élaborer ses propres normes juridiques, dans le respect de ses spécificités et de ses intérêts, mais aussi de disposer de larges compétences, par exemple en matière d’échange et de négociation avec les pays voisins. Au cours des travaux, cette demande ne s’est pas forcément traduite par une volonté de passage « à l’article 74 », c’est-à-dire de transformation en collectivité d’outre-mer (COM).

Clôturant ses travaux le 27 novembre 2018, le congrès des élus a invité les instances de la CTG à saisir le premier ministre :

– « pour l’organisation d’une consultation populaire en vue d’une évolution statutaire » (article 3 de la résolution) ;

– « pour un renforcement des compétences de la collectivité territoriale de Guyane au travers d’une loi pour la Guyane » (article 4 de la résolution). ([59])

Les conclusions des États généraux ont ensuite été confiées à une commission « projet Guyane », qui a présenté ses travaux devant le congrès des élus le 14 janvier 2020. À l’issue des discussions, le congrès a proposé au président de l’assemblée de Guyane de saisir le premier ministre d’un projet de statut « sui generis ». C’est ce statut que le congrès des élus a ainsi reçu pour mission d’établir.

B. L’élaboration du projet d’évolution statutaire : Une méthode aux résultats réels

1. Le congrès des élus, lieu de l’élaboration du projet de statut d’autonomie

Comme la Guadeloupe et la Martinique, la Guyane conserve un congrès des élus « composé des députés et sénateurs élus en Guyane, des conseillers à l’assemblée de Guyane et des maires des communes de Guyane » ([60]). Il est saisi par l’assemblée de la collectivité de toute proposition d’évolution statutaire et peut adopter des propositions transmises à cette assemblée et au premier ministre. L’Assemblée délibère ensuite sur ces propositions après consultation du conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation, et transmet ces délibérations au chef du gouvernement.

En Guyane, cet organe est donc au centre du processus institutionnel et à l’origine des décisions prises en la matière.

Il n’est néanmoins pas le seul : un comité de pilotage a été créé pour préparer les travaux du congrès des élus et s’est réuni à vingt-cinq reprises entre 2022 et 2024. Il a bénéficié d’une assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO).

Ce sont les travaux de ce comité qui ont été examinés, lors de ses réunions, par le congrès des élus, qui a adopté et transmis au gouvernement plus de vingt résolutions constituant un projet de document d’orientation sur l’évolution statutaire de la Guyane en vue des négociations avec l’État.

Le congrès s’est notamment réuni :

– le 26 mars 2022, pour créer le comité de pilotage et choisir de mener les travaux sur la base du statut « sui generis » d’une collectivité territoriale autonome à statut particulier ;

– le 13 mai 2023, pour examiner l’avant-projet de document d’orientation ;

– le 2 décembre 2023, pour se prononcer sur plusieurs questions restant en suspens, notamment les ressources financières et fiscales, le sénat coutumier et le corps électoral ;

– le 13 avril 2024 : pour adopter l’ultime résolution, portant sur la représentation des peuples amérindiens (cf. infra).

Ses délibérations sont soumises à l’Assemblée de Guyane, qui en délibère.

2. Un projet d’autonomie désormais complet

Malgré les inquiétudes qu’elle engendre, la résolution adoptée le 13 avril 2024 est l’ultime étape d’élaboration du document d’orientation du projet guyanais.

Ce projet, dont les modalités ont été décrites dans l’avant-projet du comité de pilotage du 25 mars 2023 ([61]), prévoit pour la future collectivité un modèle bicéphale, avec un président de l’exécutif, un gouvernement et une assemblée élue au suffrage universel direct devant laquelle le gouvernement serait responsable. Le gouvernement arrêterait, en conseil des ministres, des projets de lois péyi (lois du pays), qu’il soumet à l’assemblée.

Cette nouvelle collectivité disposerait d’un pouvoir normatif autonome, sous forme de lois du pays, dans certains domaines qui lui sont transférés : urbanisme, construction, aménagement, transports fluviaux et aériens internes, environnement, agriculture, forêt, délivrance et gestion des titres miniers en mer, enseignement du premier degré et des langues régionales, culture, sport, jeunesse, etc.

D’autres seraient partagées avec l’État, notamment la réglementation et le contrôle de l’immigration, la lutte contre l’orpaillage et la pêche illégaux, le régime douanier et le commerce extérieur.

Le CESECEG serait maintenu, mais l’avant-projet prévoit la transformation du Grand conseil coutumier en Sénat coutumier (cf. infra), qui deviendrait une institution de la collectivité autonome.

Le préfet, quant à lui, deviendrait haut-commissaire.

Une transformation des EPCI ([62]) actuels en districts, initialement envisagée, a été abandonnée en raison de l’opposition des maires.

Ce projet devra désormais, pour entrer en vigueur, être traduit sous forme de textes de loi, y compris pour modifier la Constitution.

3. Le choix d’un titre constitutionnel spécifique

La transformation de la Guyane en collectivité territoriale unique consistait à modifier l’architecture des institutions guyanaises sans en modifier les compétences : il s’agissait donc d’un processus d’évolution institutionnelle. Le congrès des élus souhaite désormais aller plus loin en donnant de nouveaux pouvoirs aux institutions, dans une logique d’évolution statutaire.

a. Pour Gabriel Serville « la notion d’outre-mer ne convient pas à la Guyane »

Dès 2020, les membres du congrès des élus ont fait le choix de demander la transformation de la Guyane en collectivité territoriale sui generis faisant l’objet d’un titre spécifique dans la Constitution. Ce statut rapprocherait le territoire de la situation administrative de la Nouvelle-Calédonie.

Pour Gabriel Serville, en effet, les « vérités » propres à la Guyane l’éloignent du statut constitutionnel des outre-mer, qui ne peut lui convenir.

Ce choix est ainsi justifié dans le préambule du projet d’évolution statutaire dans sa version du 25 mars 2023 :

« L’inscription de la Guyane dans la Constitution en tant que collectivité autonome à statut particulier, est le moyen choisi par le congrès des élus, le 26 mars 2022. Ce statut d’autonomie, tel qu’il est pensé par les élus, ne signifie nullement la sortie de la Guyane de la République française, mais une inclusion plus avantageuse pour tenir compte de ses singularités au sein de l’ensemble géographique sud-américain. »

Le choix du projet présenté est donc celui de sortir la Guyane de la dichotomie art. 73 / art. 74 pour l’inscrire, comme la Nouvelle-Calédonie, dans un titre constitutionnel spécifique lui conférant un statut sui generis.

b. La Guyane veut obtenir un statut organique dans le cadre de la République et de l’Europe

Quand bien même elle ne serait plus formellement un outre-mer, la Guyane ne s’affranchirait pas, déclare Gabriel Servile, du cadre de la République : si « lois péyi » il y a, elles seront examinées par le Conseil constitutionnel (comme en Nouvelle-Calédonie) ou par le Conseil d’État (comme en Polynésie).

Les rapporteurs attirent néanmoins l’attention sur la nécessité de prévoir, en toute hypothèse, un examen a priori des textes par le Conseil d’État, afin d’éviter les difficultés que connaît actuellement la Polynésie (cf. infra).

Le nouveau titre constitutionnel consacré à la Guyane ne serait, néanmoins, que le support de la volonté du Congrès des élus de faire accéder la Guyane à ce statut sui generis, le reste du projet statutaire nécessitant, comme pour la Nouvelle-Calédonie, l’élaboration et l’adoption d’une loi organique.

L’avant-projet du 13 mai 2023 prévoit enfin le maintien, pour ce territoire autonome, du statut de RUP au sens du droit européen, ce que l’ancien président de l’Assemblée de Guyane Rodolphe Alexandre estime nécessaire pour continuer à bénéficier de l’aide financière permettant le rattrapage des infrastructures.

4. Le choix d’un corps électoral spécial pour consulter les guyanais

Exigence légale, le principe d’une consultation de la population est maintenu dans l’avant-projet du 13 mai 2023, mais sur la base d’un corps électoral spécial, dont l’établissement « fera l’objet de discussions avec le gouvernement dans le cadre de la préparation de l’accord », pour aboutir à une liste électorale constituée par « une Commission spéciale composée de représentants de l’État, de la partie guyanaise, de magistrats de l’ordre administratif ».

Le principe d’un corps électoral élargi aux guyanais résidant à l’extérieur du territoire a été adopté lors de la réunion du congrès des élus du 2 décembre 2023. À cinquante-quatre voix pour et cinq contre, cette option a été privilégiée à celle d’un corps électoral restreint aux personnes résidant depuis un certain temps en Guyane, sur le modèle de la Nouvelle-Calédonie. Cette dernière option, défendue pour limiter la possibilité de décider de l’avenir institutionnel de la Guyane à ceux qui n’y sont pas « de passage », a en effet suscité l’inquiétude de plusieurs élus quant aux difficultés juridiques qu’elle pose et à sa pertinence dans un processus bien différent de celui des accords de Matignon et Nouméa.

Les critères permettant de déterminer qui sont les Guyanais résidant hors du territoire restent néanmoins à définir.

C. Un projet loin d’être consensuel

1. Les forces politiques se sont saisies du projet

a. Certains points donnent lieu à des critiques…

Pour l’ancien président de l’Assemblée de Guyane Rodolphe Alexandre, s’exprimant au nom du parti Guyane rassemblement, le projet n’est pas encore abouti, en l’absence de choix sur les compétences ou encore sur la fiscalité. Il invite à regarder de plus près les questions fiscales et financières et pointe une dégradation de la situation financière actuelle de la collectivité territoriale de Guyane (CTG).

Pour les membres du parti Les Républicains en Guyane, représentés par Fabien Covis, Jean-Philippe Dolor, Stéphane Augustin et Samuel Marie-Angélique, il faut faire preuve de pragmatisme, et ne pas oublier que la démarche en cours implique une révision de la Constitution, donc une adoption par le congrès du Parlement à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Or, le président de l’Assemblée de Guyane, poursuivent-ils, n’a encore consulté aucun groupe politique national : « on ne peut pas rester dans une démarche avec seulement l’État, il faut aussi parler de politique et du Parlement ». Ils expriment également des réserves sur la viabilité économique et financière de la collectivité qui serait issue du projet et affirment leur attachement à une évolution dans le cadre de la République : « il ne s’agit pas de quitter la France pour se rapprocher de la Chine ou de la Russie ». Ils souhaitent, enfin, une communication plus claire auprès de la population, notamment sur la durée totale de ce processus, qu’ils estiment à « quinze ou vingt ans ».

Auditionné par les rapporteurs, Serge Smock, président de la Communauté d’agglomération du Centre Littoral (CACL) et maire de Matoury, rappelle que la demande d’un nouveau statut ne doit pas être une fin en soi, mais doit être au service du développement du territoire, actuellement freiné par les normes. Les nouvelles règles devront permettre d’exploiter les richesses du territoire et de trouver des solutions aux problèmes du quotidien.

b. ...mais tous sont favorables à une évolution statutaire

Pour le parti Guyane rassemblement, Rodolphe Alexandre indique que, si une évolution institutionnelle n’est pas possible sans projet de société, un nouveau statut d’autonomie est souhaitable, car « les décisions ne peuvent plus être prises aussi loin ». La Guyane ne peut plus, en particulier, être privée plus longtemps de sources de revenus, après avoir « perdu le offshore avec la loi Hulot ([63]) et perdu la Montagne d’or », et alors même qu’elle est privée des retombées de la taxe carbone et subit l’absence d’exploitation de la ressource halieutique.

Pour le parti « Nouvelle force de Guyane », représenté notamment par Madame la sénatrice Marie-Laure Phinéra-Horth, l’évolution statutaire dans la République est indispensable pour apporter à la Guyane de nouvelles compétences nécessaires à son développement, actuellement entravé, notamment, par des normes inadaptées (en l’absence de poste vétérinaire aux frontières, « la viande brésilienne doit passer par Rungis »). Arrivée « au bout d’un système », la Guyane « ne peut plus dépendre de l’État pour être autorisée à faire telle ou telle chose ». Elle doit être autonome, y compris en matière de fiscalité. « La Guyane devrait être la Suisse de l’Amérique du sud, mais l’immobilisme l’en empêche et met l’économie à la merci de la concurrence déloyale. »

S’exprimant au nom du Mouvement de décolonisation et d’émancipation sociale (MDES), Fabien Canavy et Rayline Robeiri, s’ils rappellent leur demande d’un statut transitoire où la France accompagne la Guyane vers l’indépendance, accueillent le processus en cours en tant qu’évolution dans cette direction.

Au nom du Parti socialiste de Guyane (PSG), Roland Léandre, Patrice Catayée et Christian Baulane ont fait part aux rapporteurs de leur soutien au projet actuel d’évolution statutaire. Face à la situation catastrophique du territoire et pour répondre aux aspirations de sa population, il est nécessaire de disposer de plus de compétences pour pouvoir développer la collectivité, par exemple en matière d’exploitation minière ou offshore, ou de gestion environnementale. Ils approuvent la sortie du cadre des outre-mer de la Guyane, qui n’est pas une île et dont la situation sur le continent sud-américain est spécifique.

Les représentants du parti Les Républicains en Guyane s’inscrivent eux-aussi dans l’unanimité des élus en faveur d’une évolution statutaire et soutiennent la demande d’un titre constitutionnel spécifique.

2. Une plus grande circonspection du monde socioéconomique

a. Les chambres consulaires

La présidente de la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de la Guyane, Carine Sinaï-Boussou, a exprimé, auprès des rapporteurs, de nombreuses critiques sur le projet d’évolution statutaire.

Initialement membre du comité de pilotage du projet, la CCI a eu l’impression de « se perdre en discussions ». Se sentant évincés d’une discussion globale idéologique trop éloignée des objectifs de développement, ses représentants ont pris leurs distances avec des élus qui « n’écoutent pas le monde économique ».

Les responsables de la CCI partagent pourtant le diagnostic de la nécessité d’une évolution statutaire, pour lever certains freins au développement économique, issus de normes nationales ou européennes inadéquates. Dernièrement, ils ont été « choqués » par les compte-rendu des réunions les plus récentes, dans lesquels les responsables politiques ont acté le principe d’un financement du projet par une taxation des entreprises. Or, « le monde économique ne peut pas signer un chèque en blanc ».

L’évolution statutaire est présentée comme « le remède à tous les maux ». « Ça part dans tous les sens pour calmer la population » poursuivent les responsables, alors que le processus est désormais trop avancé pour être remis en cause, y compris par la CCI qui est pourtant représentative du monde économique. « En l’état actuel des choses, concluent-ils, Gabriel Serville n’a pas le monde économique, car la taxation des entreprises comme seule solution de financement de l’évolution statutaire n’est pas une réponse valable. »

Cette perplexité est également partagée par Vernita Blacodon, présidente de la chambre des métiers et de l’artisanat (CMA) de la Guyane : « L’évolution statutaire, je l’entends, mais je ne la comprends pas. » Elle souligne également le manque de transparence du processus d’élaboration du projet et s’inquiète, elle aussi, du mode de financement de la nouvelle collectivité, alors même que « l’octroi de mer nous tue ». Elle insiste sur le fait qu’on « ne peut pas tout reprocher à l’État », qui a été d’une grande aide dans le redressement financier de la CMA. Elle conclut en déclarant que « la population ne fait plus confiance à la politique ».

b. Le CESECEG

Les rapporteurs se sont rendus au conseil économique, social, environnemental, de la culture et de l’éducation de Guyane (CESECEG). Ils y ont été reçus par sa présidente, Ariane Fleurival, et son troisième vice-président, Jean-Marc Aimable. Tous deux ont présenté le rôle de cette institution dans le processus d’évolution statutaire en cours, mais aussi ses remarques et critiques à ce sujet. Le CESECEG a en effet participé, dès le début, aux discussions, les résolutions du congrès des élus lui étant soumises pour avis.

Le CESECEG rappelle qu’un tel processus découle d’une réflexion sur les compétences dont la future collectivité aura besoin pour améliorer le cadre de vie des guyanais. Il est particulièrement attentif aux modalités de la consultation que nécessite le processus. Il estime notamment que la population guyanaise ne souhaitera pas attendre que la future loi organique soit rédigée pour obtenir des informations détaillées sur les futures institutions guyanaises : « le schéma politique est clair dans le document d’orientation, mais il faut expliquer au grand public quel est l’impact concret dans leur vie de ce cadre juridique, et quel est ce projet de société ».

Le CESECEG insiste sur la nécessité d’associer la jeunesse guyanaise à ce projet, par le biais de consultations populaires, et souhaite mettre en place une plateforme citoyenne à cette fin : « on mise sur les jeunes ». Il estime également nécessaire de faire preuve de pédagogie et de s’adresser à l’ensemble des communautés, notamment en prenant en compte leur diversité linguistique. « C’est la première fois que toutes les communautés adhèrent politiquement et juridiquement au projet », souligne enfin l’instance, ce qui fait peser sur chacune une lourde responsabilité.

IV. La délicate question de la représentation des populations autochtones

Les populations amérindiennes et bushinenges ([64]) étant présentes sur 45 % du territoire de la Guyane ([65]) , leur représentation et le respect de leurs traditions sont des éléments importants de toute discussion statutaire.

Les villages dans lesquels ils résident se situent au sein des communes et ont à leur tête des autorités qui leur sont propres : chefs et grands chefs coutumiers pour les Amérindiens, capitaines et Gran Man pour les Bushinenges.

A. La représentation dans le cadre des institutions actuelles

1. Deux peuples autochtones différents : les Amérindiens et les Bushinenges

Deux communautés autochtones existent en Guyane : les Amérindiens d’une part, les Bushinenges d’autre part.

Les premières traces archéologiques des peuples amérindiens dans l’actuelle Guyane remontent au VIème siècle avant notre ère.

On y dénombre six peuples amérindiens : les Teko, les Wayana, les Wayapi, les Paykweneh, les Arawaka Lokono et les Kali’na – les orthographes de ces noms pouvant être très variables.

Après le début de la colonisation par les européens au XVIème siècle, la France a définitivement pris le contrôle du territoire en 1676 et a repoussé les Amérindiens vers l’intérieur. Faiblement immunisés contre les maladies dont les Européens étaient porteurs, ces peuples connurent une hausse rapide et brutale de leur taux de mortalité. De façon générale, les premières rencontres avec les Européens ont été marquées par la violence. De nos jours, les Amérindiens conservent une organisation sociale coutumière, sous l’autorité de chefs et de grands chefs.

Les Amérindiens représenteraient 5 % de l’actuelle population guyanaise. ([66])

À partir XVIIIème siècle, certains esclaves déportés d’Afrique par les colonisateurs européens s’enfuient des plantations de l’actuel Suriname. Regagnant eux-mêmes leur liberté par ce marronnage, ils constituèrent des communautés appelées bushinenges. En Guyane, elles sont principalement implantées à l’ouest, sur le Maroni. Cette population comprend les peuples Aluku, Dyuka, Pamaka et Saamaka. Possédant, comme les amérindiens, leurs langues et leurs coutumes, les Bushinenges sont organisés en chefferies dirigées par des Gran man, elles-mêmes divisées en clans, sous l’autorité d’un capitaine, qui est, comme pour les Amérindiens, l’interlocuteur des autorités. Comme certains interlocuteurs l’ont expliqué aux rapporteurs, le lien des peuples bushinenges avec la rive surinamienne demeure fort, certains y enterrant leurs morts.

Les Bushinenges représenteraient 20 % de l’actuelle population guyanaise. ([67])

2. Actuellement, une représentation unique des deux peuples par le grand conseil coutumier

Sans remettre en cause le principe constitutionnel d’indivisibilité de la République, la Guyane connaît des aménagements juridiques en faveur des populations autochtones, « sans aller jusqu’à les reconnaitre en tant que peuples dès lors qu’il ne saurait y avoir reconnaissance de communautés ou groupes socioculturels distincts au sein de la République française » ([68]).

C’est notamment le cas avec la création, en 2007, du Conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenges, devenu en 2017 le Grand conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenges, dont le rôle est « d’assurer la représentation des populations amérindiennes et bushinenges de Guyane et de défendre leurs intérêts juridiques, économiques, sociaux, culturels, éducatifs et environnementaux » ([69]).

Seize de ses dix-huit membres sont désignés par les autorités coutumières et traditionnelles, amérindiennes d’une part et bushinenges, d’autre part, et par les organismes et associations représentatifs de ces deux populations. Chacune de celles-ci dispose donc ainsi, au sein de cette instance, d’un « collège ». La présidence est « tournante », assurée à tour de rôle par un membre issu par l’une puis l’autre des deux communautés.

Le Grand conseil est saisi ou choisit d’examiner « tout projet ou proposition de délibération de l’assemblée de Guyane emportant des conséquences sur l’environnement ou le cadre de vie ou intéressant l’identité des populations amérindiennes et bushinenges » ([70]). Il a également pour rôle d’organiser et de constater la désignation des autorités coutumières et traditionnelles.

La création de cette institution était justifiée par l’objectif de permettre à ces populations de « prendre pleinement part aux décisions qui pèsent parfois lourdement, s’agissant des atteintes portées à la forêt et de l’installation de sociétés d’exploitation minière par exemple, sur le destin de leur territoire » ([71]). Ses avis, toutefois, n’ont que valeur consultative.

B. Les Amérindiens souhaitent faire aboutir leurs revendications et faire connaître leur situation

1. Les « oubliés de la République » ([72])