rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 3 du règlement, par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur l’évaluation de l’impact de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire

1. Introduction
2. Évaluation des objectifs de la loi Agec
3. Synthèse des propositions
4. Première Partie : Mieux consommer : responsabiliser le consommateur, favoriser le réemploi et la réutilisation, limiter le gaspillage des ressources
5. I. Un consommateur mieux informé et incité à privilégier des achats durables
6. A. Une meilleure information sur les qualités environnementales des produits
7. 1. La mention des caractéristiques environnementales des produits, une avancée dans la lutte contre le greenwashing
8. 2. L’expérimentation de l’affichage environnemental : une méthode et des résultats encourageants
9. a. Des expérimentations encourageantes dans les secteurs de l’alimentation et du textile
10. b. Une méthodologie de calcul reposant principalement sur l’analyse du cycle de vie
11. c. Vers une évolution des produits et des choix de consommation ?
12. 3. Des campagnes de communication en faveur de modes de consommation plus responsables à renforcer
13. B. Des incitations en faveur de l’allongement de la durée de vie des produits
14. 1. Les indices de réparabilité et de durabilité influencent les décisions d’achat
15. a. Un premier bilan encourageant
16. i. Impact de l’indice de réparabilité sur les pratiques des fabricants et des distributeurs
17. ii. Impact de l’indice de réparabilité sur les choix des consommateurs
18. b. Des demandes entendues en faveur de davantage de transparence et de discrimination entre les produits
19. i. Des modalités de calcul de l’indice jugées trop peu discriminantes, améliorées dans le cadre de la mise en place de l’indice de durabilité
20. ii. Une transparence à améliorer
21. iii. Des contrôles à renforcer
22. c. L’abandon de l’indice de durabilité des smartphones, un recul important au profit de dispositions européennes moins ambitieuses
23. 2. Après un démarrage décevant, le « bonus réparation » a fait l’objet d’ajustements
24. a. Le déploiement décevant du bonus réparation
25. b. Une réforme des fonds réparation en 2024 afin de remédier aux principaux écueils du dispositif
26. i. Améliorer la communication et l’information des consommateurs
27. ii. Rendre le dispositif plus attractif pour les consommateurs
28. iii. Renforcer le maillage territorial et le nombre de réparateurs agréés
29. iv. Renforcer les contrôles pour éviter les effets d’aubaine
30. II. Les débuts timides de la transition du « tout jetable » vers le réemploi et la réutilisation
31. A. Vers une réduction des emballages et des produits en plastique à usage unique
32. 1. La limitation de la mise sur le marché de produits ou d’emballages en plastique à usage unique
33. 2. Des dispositions partiellement appliquées
34. a. L’interdiction de la vaisselle jetable dans la restauration
35. i. Une mesure encore peu appliquée
36. ii. Une mesure préservée par le règlement européen « Emballages »
37. b. L’interdiction de la vente de fruits et légumes sous emballage plastique
38. c. Les autres dispositions soulevant des difficultés d’application
39. i. L’interdiction d’apposer des étiquettes non compostables sur les fruits et légumes
40. ii. La mise à disposition de fontaines à eau dans les établissements recevant du public
41. iii. L’interdiction des contenants alimentaires de cuisson, de réchauffage et de service en plastique dans les services médicaux et paramédicaux
42. d. Un changement de modèle économique difficile à opérer
43. e. Des contrôles à renforcer
44. 3. Le ralentissement du développement de la vente de produits en vrac
45. B. Le développement du réemploi suppose un changement de paradigme qui peine à émerger
46. 1. Les premiers objectifs de réemploi ne devraient pas être atteints
47. a. Les objectifs de réemploi prévus par la loi Agec
48. b. Des objectifs dont on constatera qu’ils n’ont pas été atteints en 2023
49. 2. L’essor du réemploi se heurte à plusieurs difficultés
50. a. Un prisme accordé au recyclage au détriment du réemploi
51. b. Des initiatives qui restent locales ou à un stade expérimental
52. c. Un gisement de produits et des infrastructures encore insuffisants
53. 3. La massification du réemploi suppose d’agir sur différents leviers
54. a. Disposer de données fiables et actualisées sur le réemploi et ses possibilités de développement
55. b. Développer des infrastructures et une logistique adaptées sur les territoires
56. c. Mettre en place une instance de coordination et de pilotage du réemploi
57. d. Rehausser les objectifs et le financement du réemploi
58. C. La poursuite de la lutte contre le gaspillage et l’essor du don
59. 1. Les objectifs de réduction de moitié du gaspillage alimentaire
60. 2. Le label anti-gaspillage, un nouvel outil pour le secteur de la distribution
61. 3. La délivrance de médicaments à l’unité est peu pratiquée
62. 4. Le don de produits non alimentaires invendus se développe
63. a. Des dons en augmentation depuis la loi Agec
64. b. Le don de matériels médicaux est mieux encadré
65. Deuxième Partie : Mieux produire : limiter la production de déchets et intégrer les impacts environnementaux de la fin de vie d’un produit dès sa conception
66. I. Le déploiement des filières REP, axe majeur de la loi Agec, est engagé
67. A. La mise en place complexe des nombreuses filières REP
68. 1. Une mise en place retardée de la filière REP « bâtiment »
69. a. Un volume de déchets particulièrement important à collecter et un faible taux de collecte observé
70. b. Un maillage des points de reprise qui se déploie rapidement, mais avec des disparités
71. c. Une reprise sans frais des déchets encore en expérimentation
72. d. Le rôle de l’organisme coordonnateur peut être élargi pour simplifier les démarches des différents acteurs
73. 2. Les filières REP dédiées au réemploi, à la réutilisation ou au recyclage montent en puissance progressivement
74. a. Les filières des articles de sport et de loisirs, des articles de bricolage et de jardin, et des jouets, créées concomitamment visent le réemploi et la réutilisation
75. b. La filière REP des « huiles et lubrifiants », s’appuyant sur une filière préexistante, fonctionne
76. c. Les filières REP « engins de pêche » et « aides techniques » encore au stade de l’étude de préfiguration
77. 3. Les filières REP dédiées au nettoyage et au traitement de déchets font leur apparition
78. a. La filière REP des produits du tabac, première filière dédiée au nettoyage
79. b. Les filières REP des textiles sanitaires et gommes à mâcher ne sont pas encore mises en place
80. 4. Certaines filières REP préexistantes, dont le périmètre a été étendu par la loi Agec, font face à des retards de mise en place
81. a. La filière REP des véhicules est propice aux systèmes individuels
82. b. La filière REP des emballages professionnels et de restauration n’est pas encore mise en place
83. B. Une gouvernance et un mode de fonctionnement remis en question
84. 1. Une gouvernance à repenser
85. a. Les metteurs sur le marché, uniques décideurs ?
86. b. La Commission inter-filières REP (Cifrep), instance indispensable à la concertation de toutes les parties prenantes, est saturée
87. c. Vers une nouvelle gouvernance inter-filière REP, et au sein des filières REP
88. 2. La multiplicité des filières REP, et des éco-organismes ou systèmes individuels au sein d’une filière REP, complexifie leur mise en place
89. a. L’augmentation du nombre de filières REP ne doit pas accroître la complexité des démarches pour les producteurs et les places de marché
90. i. Une identification laborieuse des filières REP et des éco-organismes par les producteurs
91. ii. Une mutualisation de l’adhésion aux éco-organismes et des déclarations de mises sur le marché
92. iii. Les difficultés rencontrées par les places de marché et la vente à distance
93. b. Une concurrence s’installe entre éco-organismes, et systèmes individuels, agréés pour une même filière REP
94. c. Des synergies sont possibles pour les éco-organismes agréés pour différentes filières REP
95. C. Un suivi et un contrôle des filières REP qui restent à renforcer
96. 1. La direction de supervision des filières REP de l’Ademe permet d’obtenir et de fiabiliser les données de suivi
97. 2. Les contrôles et mises en œuvre des sanctions sont insuffisants
98. a. Des sanctions peu appliquées
99. b. Des moyens humains insuffisants
100. c. Un accompagnement indispensable des éco-organismes dans la lutte contre les « passagers clandestins »
101. II. L’écoconception, premier levier à l’origine d’une transformation des modes de production, s’enracine chez les producteurs
102. A. Les plans quinquennaux d’écoconception, outils nécessaires à la prise de conscience environnementale des producteurs
103. 1. Des plans d’écoconception pas toujours transmis, avec des contenus hétéroclites
104. 2. Un accompagnement spécifique dans la rédaction des plans d’écoconception du secteur des emballages
105. B. La mise sur le marché de produits plus respectueux de l’environnement est encouragée via un système de bonus-malus
106. 1. La définition d’éco-modulations incitatives, un enjeu pour l’écoconception
107. 2. Des risques de fraudes et de distorsions de concurrence
108. C. La lutte contre l’obsolescence programmée reste difficile à mesurer
109. 1. Les pratiques empêchant la réparabilité ou le reconditionnement d’un produit existent encore malgré leur interdiction
110. 2. L’obligation de la disponibilité des pièces détachées n’est pas toujours respectée
111. 3. L’obsolescence logicielle, difficile à identifier
112. III. Massifier et diversifier les débouchés des biens issus de l’économie circulaire reste indispensable pour assurer leur développement
113. A. L’incorporation de matières recyclées doit être assurée et rester compétitive par rapport à la matière première vierge
114. 1. Une incorporation prévue par la réglementation pour les bouteilles plastiques, et favorisée par l’éco-modulation des éco-contributions
115. 2. La matière première issue du recyclage subit la concurrence des matières premières vierges
116. B. L’achat public doit être exemplaire
117. 1. La part minimale des achats publics devant être issue de l’économie circulaire, un levier puissant sur l’offre
118. 2. Le don et la réparabilité sont désormais pris en compte dans les marchés publics
119. 3. Pour répondre aux enjeux de l’économie circulaire, l’achat local dispose de peu de marge de manœuvre dans la commande publique
120. 4. La formation des fonctionnaires et des élus doit continuer et s’accentuer
121. C. La transition attendue vers une économie de la fonctionnalité peine à s’engager
122. Troisième Partie : Mieux trier, collecter et valoriser les déchets
123. I. Le tri à la source, étape indispensable pour massifier les gisements de déchets à valoriser, est encore balbutiant
124. A. Les logos « Tri-man » et « info-tri » déployés, mais remis en cause au niveau européen
125. B. L’accessibilité aux poubelles de tri reste un enjeu majeur sur le territoire
126. 1. Une harmonisation des modalités de tri et de collecte sur le territoire majoritairement effective
127. 2. Les débuts timides du déploiement du tri hors foyer
128. C. Le tri des biodéchets se heurte à de nombreux freins
129. 1. Un déploiement progressif, présentant encore des disparités sur le territoire
130. 2. Des freins réglementaires, financiers et sociaux restent présents
131. II. Les objectifs de la loi Agec ne pourront pas être atteints sans une amélioration des performances de collecte des produits en fin de vie
132. A. La consigne pour recyclage : un dispositif clivant
133. 1. L’atteinte des objectifs de collecte pour recyclage des bouteilles en plastique sera difficile, avec ou sans consigne
134. a. Le scénario sans consigne pour recyclage
135. b. Le scénario avec consigne pour recyclage
136. c. Un coût deux fois plus élevé
137. 2. Le choix de ne pas généraliser, dans l’immédiat, la consigne pour recyclage en France
138. a. En l’absence de consensus, l’absence de mise en place, à ce jour, de la consigne pour recyclage
139. b. Le développement d’une logique de performance
140. c. Le nécessaire déploiement de la tarification incitative
141. B. Les charges des collectivités consacrées à la collecte ne sont pas totalement couvertes par les éco-contributions des filières REP
142. C. Les dépôts sauvages sont mieux pris en charge, mais leur réduction se heurte à des difficultés
143. 1. La mise en place des filières REP a encore peu d’impact sur la réduction des dépôts sauvages
144. a. La prise en charge de la résorption des dépôts sauvages par les éco-organismes reste peu applicable
145. b. La reprise gratuite par les filières REP n’a pour l’instant que peu d’effets sur les dépôts sauvages
146. c. Le soutien des éco-organismes à la prévention dans la lutte contre les dépôts sauvages
147. 2. Un accueil positif du renforcement des pouvoirs du maire et des sanctions
148. III. En l’absence de possibilités de réemploi ou de réutilisation, La valorisation des déchets doit être privilégiée
149. A. La mise en décharge des déchets diminue
150. B. La filière du recyclage du plastique fait face à des difficultés et mise sur de nouvelles technologies
151. 1. La collecte, frein majeur pour tendre vers l’objectif de 100 % plastique recyclé
152. 2. Le recyclage des plastiques reste fortement dépendant de l’écoconception et de la demande en matières premières issues du recyclage
153. 3. Face à des freins techniques, de nouvelles technologies se mettent en place…
154. 4. … et font l’objet d’un accompagnement de l’État
155. C. La valorisation des déchets organiques, un chantier encore en construction
156. 1. La réglementation liée à la valorisation des boues d’épuration crée des frustrations
157. a. La révision du référentiel d’usage au sol des boues d’épuration fait l’objet d’oppositions fortes
158. b. La définition des conditions de compostage des boues d’épuration crée des incertitudes
159. c. L’interdiction d’importation des boues d’épuration remise en cause au niveau européen
160. 2. Les biodéchets peinent à trouver une voie de valorisation stabilisée
161. a. Les débouchés pour la valorisation des biodéchets restent insuffisants
162. b. Les restrictions sur le tri mécano-biologique ne font pas consensus
163. EXAMEN EN COMMISSION
164. Liste des personnes auditionnées
165. Liste des contributions Écrites

Introduction

Une loi ambitieuse de transformation de l’économie linéaire en économie circulaire

La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite « loi Agec », vise à transformer notre modèle de production et de consommation en un modèle circulaire, efficient et respectueux de l’environnement. Il ne s’agit plus de produire, consommer et jeter, mais de limiter au maximum la production de déchets, tout en favorisant le réemploi et la réutilisation, ou le recyclage, afin de préserver les ressources naturelles et réduire l’impact environnemental de la gestion des déchets.

La loi Agec, constituée de 130 articles, propose de nombreuses mesures permettant d’engager la transition vers l’économie circulaire, réparties en cinq axes majeurs : mieux produire, mieux informer les consommateurs, sortir du plastique jetable, lutter contre le gaspillage et pour le réemploi, et agir contre l’obsolescence programmée.

Cette loi renforce considérablement la responsabilité des producteurs, en mettant en place de nouvelles filières à responsabilité élargie du producteur (REP) pour plusieurs catégories de produits, notamment les déchets du secteur du bâtiment, ou en étendant certaines filières REP existantes. La prise en compte de la fin de vie des produits par les producteurs est l’un des éléments clés de l’économie circulaire. L’écoconception constitue donc un enjeu majeur, au travers des plans quinquennaux d’écoconception et d’un système de bonus-malus, pour encourager l’utilisation de produits plus vertueux sur le plan environnemental et faciliter leur réemploi, leur réutilisation ou leur recyclage. La lutte contre l’obsolescence programmée contribue également à allonger la durée de vie des produits en améliorant leur réparabilité, notamment grâce à la disponibilité des pièces détachées et à la possibilité de mises à jour logicielles.

Cette transformation écologique nécessite d’initier un changement de comportement des consommateurs afin de les responsabiliser davantage. À cette fin, la loi Agec propose des mesures visant à apporter une meilleure information aux consommateurs sur les qualités environnementales des produits, grâce à l’affichage environnemental, sur leur caractère réparable et leur solidité au travers des indices de réparabilité et de durabilité, ou sur les règles de tri applicables.

Si de telles informations incitent les consommateurs à privilégier des achats plus durables, elles poussent également les fabricants à mettre sur le marché des produits plus vertueux sur le plan environnemental. Car la mise en place d’une économie circulaire, d’une transition du « tout jetable » vers le réemploi et la réutilisation supposent aussi et avant tout d’impliquer les industriels. Des fonds dédiés à la réparation (« bonus réparation ») et au réemploi et à la réutilisation sont créés au sein des filières REP, le fonds dédié au réemploi visant à soutenir plus particulièrement les acteurs de l’économie sociale et solidaire. L’un des leviers principaux considéré pour enclencher cette transition vers l’économie circulaire est la commande publique, qui permet le développement de nouvelles offres de biens issus du réemploi et de la réutilisation, ou du recyclage.

Pour lutter contre la pollution des plastiques, souvent abandonnés dans la nature et les océans, la loi Agec instaure un objectif ambitieux de fin de mise sur le marché des emballages en plastique à usage unique d’ici 2040. Parallèlement, elle prévoit une réduction de l’utilisation du plastique au quotidien, par un certain nombre de mesures d’interdiction de plastiques à usage unique, par le déploiement de la vente de produits en vrac et par l’étude d’une éventuelle mise en place d’une consigne pour recyclage ou réemploi. Elle apporte en sus des outils à destination des collectivités territoriales pour lutter contre les dépôts sauvages et les pollutions associées. Cette loi porte également diverses mesures de lutte contre le gaspillage de produits, qu’ils soient alimentaires ou non : elle limite l’élimination des invendus non-alimentaires, tout en encourageant le don en faveur d’associations et des structures de l’économie sociale et solidaire, et renforce la lutte contre le gaspillage alimentaire en rehaussant ses objectifs.

Depuis sa promulgation en 2020, d’autres lois sont venues poursuivre les ambitions de la loi Agec. Ainsi, la loi « climat et résilience » ([1]) complète la loi Agec sur diverses thématiques, telles que l’affichage environnemental, la vente en vrac, la commande publique, ou l’utilisation de pièces détachées. Elle reporte aussi des échéances programmées initialement dans la loi Agec, notamment pour la mise en place de l’observatoire national du réemploi et de la réutilisation ou de la filière REP des emballages de restauration. D’autres lois contribuent par ailleurs au panorama législatif actuel de l’économie circulaire, et plus particulièrement la loi « Reen » ([2]) s’attachant au sujet de l’obsolescence programmée, et la loi « industrie verte » ([3]), sur la prise en compte des enjeux environnementaux de la commande publique ou le rehaussement des sanctions en cas de déchets abandonnés.

Quatre ans après la promulgation de la loi Agec, le présent rapport d’évaluation dresse le bilan de sa mise en œuvre et notamment de ses conséquences environnementales, économiques, financières ou sociales, à la fois pour les industriels, les consommateurs et les collectivités territoriales.

Comme en témoignent les nombreuses auditions menées par les rapporteurs, cette loi est globalement saluée par les différents acteurs, qu’il s’agisse des consommateurs, des industriels ou des collectivités territoriales. Bien que complétée depuis par d’autres dispositions législatives, elle reste structurante et a permis de mettre la France sur la voie d’un changement de paradigme en faveur de l’économie circulaire. On assiste ainsi depuis 2020 aux prémices de nouveaux modes de consommation et de production durables.

Pour autant, force est de constater que plusieurs dispositions de la loi sont peu appliquées, voire pas du tout appliquées, ne font pas l’objet de mesures de suivi ou de contrôle, ou se heurtent à divers blocages, que ce soit à l’échelle locale, nationale ou européenne. La loi Agec, souvent considérée comme « ambitieuse » et « pionnière », a créé de grandes attentes chez l’ensemble des acteurs français de l’économie circulaire. Elle doit pourtant encore faire ses preuves. Le rapport d’évaluation formule ainsi des recommandations pour rendre la loi Agec plus effective dans la transformation de notre société vers un modèle d’économie circulaire.

Des données encore parcellaires pour évaluer la mise en œuvre de la loi

Afin d’évaluer les impacts de la loi Agec, par une vérification de l’atteinte des objectifs ou par l’identification des tendances qui se dessinent, il est primordial de disposer des données relatives à l’économie circulaire depuis la promulgation de la loi en 2020.

Cependant, obtenir des données fiables, les analyser et les publier suppose un décalage d’accès à ces données de quelques années. Le retard de mise en place de nombreuses dispositions de la loi, couplé à des échéances échelonnées sur plusieurs années, décalent d’autant plus la disponibilité des données recherchées. Les dernières données transmises par l’administration ou par l’Agence de la transition écologique (Ademe) concernent ainsi l’année 2020 sur les déchets, et l’année 2021 sur les filières REP. Les données à disposition de la mission d’évaluation ne permettent donc pas toujours d’obtenir le recul nécessaire pour confirmer l’atteinte des objectifs ou mesurer l’impact des dispositions mises en œuvre dans le cadre de la loi Agec. Celle-ci contribue toutefois incontestablement à accélérer et améliorer la surveillance et la collecte des données relatives à l’économie circulaire, ainsi que leur fiabilité, notamment au travers des données récoltées par l’Ademe.

Outre les difficultés d’accès aux données, l’évaluation de l’atteinte des objectifs dépend de leur définition propre. En effet, les objectifs qualitatifs de la loi Agec ne sont pas toujours clairement définis. L’absence d’indicateurs de suivi rend ainsi plus difficile l’appropriation de ces objectifs par les acteurs, et leur contrôle par l’administration. Les objectifs quantitatifs ne sont quant à eux pas tous mesurables ni mesurés à l’heure actuelle.

Une mise en œuvre de la loi focalisée sur la collecte, le tri et le recyclage, au détriment d’une approche globale de l’économie circulaire

La loi Agec a entériné la création de nouvelles filières REP ou l’extension de filières pré-existantes, entraînant un doublement du nombre de ces filières. Leur déploiement, de manière presque concomitante, a conduit à une charge de travail supplémentaire importante pour l’ensemble des acteurs. De ce fait, elles se sont mises en place avec des retards, et pour certaines, n’atteignent pas encore les objectifs définis dans les cahiers des charges. Il est cependant attendu une montée en puissance de ces filières dans les prochaines années, qui devrait permettre l’atteinte de ces objectifs.

La loi Agec a favorisé une prise de conscience par les producteurs des enjeux de l’économie circulaire, avec l’apparition progressive de changements de pratiques profonds. Pour autant, leur organisation reste largement concentrée sur l’aval du cycle de vie d’un produit, et notamment sur le tri, la collecte, et le recyclage des déchets. La prévention de la production de déchets, l’écoconception, et le réemploi ou la réutilisation restent ainsi les parents pauvres de la loi Agec, alors que la hiérarchie des modes de traitement des déchets impose de privilégier d’abord la réduction, le réemploi et la réparation, avant d’améliorer le recyclage des déchets. Si la loi Agec a incontestablement permis d’enclencher des investissements en faveur de modes de production circulaires, elle est restée au milieu du gué en termes de transition vers des infrastructures et des systèmes à même de généraliser ces modes de production à grande échelle. Les transformations actuelles, encore balbutiantes, devront s’accélérer pour permettre un véritable changement de modèle économique vers l’économie circulaire.

Il reste donc indispensable de développer une vision globale et partagée visant la prévention de la production de déchets, au travers à la fois d’une réduction des mises sur le marché, mais aussi du réemploi et de la réutilisation, et de l’allongement de la durée de vie des produits. Le fonctionnement de l’économie circulaire doit encore se démocratiser et embarquer l’ensemble des parties prenantes vers l’intérêt général et vers une exemplarité française et européenne.

Une gouvernance des filières à responsabilité élargie du producteur à repenser et des contrôles à renforcer

La forte montée en puissance des filières REP dans les prochaines années devrait conduire à ce que près de 7 milliards d’euros de contributions financières soient versés aux éco-organismes en 2029, contre 2,4 milliards d’euros en 2023. Ce poids grandissant des filières REP pose inévitablement la question de leur gouvernance et de l’atteinte de la performance environnementale requise, notamment en termes de réduction de la production de déchets. À ce titre, diverses questions ont émergé tout au long des auditions de la mission d’évaluation :

– Faut-il conserver la gouvernance actuelle des filières REP, au regard notamment des enjeux de structuration de ces filières en faveur de la prévention de la production de déchets, du réemploi et de la réutilisation ou de l’écoconception ?

– Comment peut-on renforcer le rôle du comité des parties prenantes et de la Commission inter-filières REP (Cifrep) ?

– Faut-il instaurer une autorité indépendante, chargée de suivre l’application des cahiers des charges par les éco-organismes ou systèmes individuels, et de mettre en œuvre des sanctions ?

Le rapport d’évaluation se propose d’apporter des réponses à ces questions, mais aussi à la complexité croissante due à la multiplication des filières REP et des éco-organismes, en termes de surcharge administrative ou de concurrence.

Le suivi de l’atteinte des objectifs de ces filières et leur contrôle constituent un enjeu majeur. Pourtant, il a été constaté un manque manifeste de sanctions mises en œuvre lorsque les objectifs d’un éco-organisme ou d’un système individuel définis dans son cahier des charges ne sont pas atteints. La question des « passagers clandestins », producteurs qui ne paient pas de contributions financières alors qu’ils sont soumis à une filière REP, prend également de l’ampleur. Un accompagnement des éco-organismes par l’administration doit être consolidé afin de permettre l’identification de ces producteurs et la mise en œuvre de sanctions.

La question du renforcement des contrôles dépasse le cadre des filières REP. Elle s’inscrit dans une dynamique plus globale, pour assurer l’atteinte de l’ensemble des objectifs de la loi Agec et éviter les distorsions de concurrence. Il doit ainsi être accordé des moyens humains suffisants à la direction générale de la prévention des risques (DGPR), à la direction générale des entreprises (DGE) et à la direction générale de la compétitivité, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF) et à leurs services déconcentrés pour remplir les missions qui leur incombent.

Des dispositions précurseures que la France peine à imposer au niveau européen

Précurseure sur de nombreux sujets, la loi Agec cristallise l’engagement à opérer pour transformer l’économie européenne en économie circulaire. Ses avancées inspirent la réglementation européenne.

Elle est tout d’abord une source d’inspiration dans le cadre de la révision de la directive-cadre « déchets ». Le projet de texte prévoit la mise en place d’une filière REP pour les produits textiles et chaussures, déjà présente en France, et l’instauration d’objectifs pour lutter contre le gaspillage alimentaire. Le futur règlement « écoconception » traite de l’obsolescence programmée et prévoit une interdiction européenne de destruction des textiles et chaussures invendus. Un projet de directive sur le droit à la réparation vise à renforcer l’information du consommateur, proposer un bonus réparation européen et garantir la qualité des réparations. Enfin le règlement sur les emballages et les déchets d’emballages instaure notamment des trajectoires de diminution de production de déchets d’emballages, des interdictions de certains emballages en plastique à usage unique, des objectifs de réemploi, ou la mise en place d’une signalétique de tri sur les produits.

Pour autant, plusieurs mesures phares de la loi Agec sont menacées par la réglementation européenne. Alors que certaines avancées nationales n’ont pas su s’imposer auprès des institutions européennes, en particulier l’indice de durabilité pour les smartphones, d’autres peuvent encore être préservées, voire servir de modèle à la règlementation européenne à venir. La France doit promouvoir et défendre efficacement la loi Agec au niveau européen pour conserver les avancées obtenues et préserver les investissements engagés par l’ensemble des acteurs afin de se mettre en conformité avec la réglementation nationale.

Évaluation des objectifs de la loi Agec

Institué par l’article 26 de la loi « climat et résilience » ([4]), dans le prolongement de la loi Agec, le Conseil national de l’économie circulaire (CNEC) est une instance administrative consultative chargée de participer à l’élaboration et au suivi des stratégies nationales en matière d’économie circulaire. Il effectue à ce titre un suivi des objectifs et de la mise en œuvre de la loi Agec. Composé de quarante-deux membres répartis en six collèges, il constitue une véritable instance de dialogue entre les différentes parties prenantes (État, élus locaux, associations, entreprises, salariés, parlementaires).

Les travaux du CNEC constituent une source d’information utile pour les rapporteurs. Son groupe de travail n° 7 est dédié à l’évaluation des lois relatives à l’économie circulaire. Un rapport de Mme Dominique Mignon et de M. Matthieu Glachant ([5]), communiqué aux rapporteurs, évalue notamment le nombre d’objectifs fixés dans la loi Agec et leurs caractéristiques (objectif quantitatif, qualitatif, contrôlable, mesuré…).

Ce rapport fait état de 81 objectifs instaurés par la loi Agec. Ce nombre important dénote une inflation normative particulièrement caractéristique de la loi Agec, par comparaison avec d’autres lois traitant des questions d’économie circulaire, telles que les lois « Grenelle 1 » ([6]) et « Grenelle 2 » ([7]), la loi de transition énergétique pour la croissance verte ([8]) (LTECV), ou encore la loi « climat et résilience ».

Objectifs liÉs à l’Économie circulaire dans les derniÈres lois

Source : rapport du groupe de travail évaluation n° 7, CNEC

11 objectifs quantitatifs

Les objectifs quantitatifs sont des « objectifs chiffrés, de réduction ou d’augmentation, exprimés le plus souvent en pourcentage et donc théoriquement adossés à un indicateur mesurable ».

Le CNEC a dénombré 11 objectifs quantitatifs au sein de la loi Agec. Parmi eux, 7 objectifs sont mesurables et mesurés, 2 sont mesurables mais non mesurés, et 2 ne sont pas mesurables.

Les objectifs de la loi Agec mesurables, mais non mesurés sont les suivants :

– à l’article 4, « Développer le réemploi et augmenter la quantité de déchets faisant l’objet de préparation à la réutilisation, notamment des équipements électriques et électroniques, des textiles et des éléments d’ameublement afin d’atteindre l’équivalent de 5 % du tonnage de déchets ménagers en 2030 » ;

– à l’article 110, « Assurer la valorisation énergétique d’au moins 70 % des déchets ne pouvant faire l’objet d’une valorisation matière d’ici 2025 ».

Selon le CNEC, les deux objectifs suivants ne sont actuellement pas mesurables :

– à l’article 9, « La France se dote d’une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique, de manière à atteindre une proportion de 5 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2023, exprimés en unité de vente ou équivalent unité de vente, et de 10 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2027, exprimés en unité de vente ou équivalent unité de vente. Les emballages réemployés doivent être recyclables. »

– à l’article 11, « Réduire le gaspillage alimentaire, d’ici 2025, de 50 % par rapport à son niveau de 2015 dans les domaines de la distribution alimentaire et de la restauration collective et, d’ici 2030, de 50 % par rapport à son niveau de 2015 dans les domaines de la consommation, de la production, de la transformation et de la restauration commerciale ».

La loi Agec atteint de ce fait un taux de mesurabilité de 81 % pour ses objectifs quantitatifs.

70 objectifs qualitatifs

Les objectifs qualitatifs sont des « objectifs non chiffrés, majoritairement des interdictions ou des obligations ».

Le CNEC a dénombré 70 objectifs qualitatifs, qui apparaissent donc très majoritaires par rapport aux objectifs quantitatifs. On note une prédominance des obligations et des interdictions, avec 40 objectifs sur 70 correspondant à une « obligation », 18 à une « interdiction », 7 à une « création », 4 à une « possibilité » et un objectif ayant une autre thématique spécifique. La loi Agec s’inscrit donc dans la même lignée que les lois « Grenelle 2 » et « climat et résilience » par la prédominance d’obligations, contrairement à la loi « LTECV » présentant davantage d’interdictions que d’obligations.

Des contrôles de ces objectifs peuvent être effectués par l’administration, dans le cadre, par exemple, des procédures d’inspection des installations classées pour la protection de l’environnement, ou des procédures d’agrément des filières à responsabilité élargie du producteur. Cependant, tous les objectifs ne sont pas contrôlés.

Le CNEC a identifié 17 objectifs contrôlés sur les 70 objectifs qualitatifs prévus dans la loi. Seuls 24,2 % d’entre eux sont ainsi contrôlés. Les contrôles ciblent 9 objectifs d’« interdiction », 7 objectifs d’« obligation » et un objectif de « possibilité ». Les objectifs non contrôlés sont donc au nombre de 53, dont 32 portant sur une « obligation », 9 sur une « interdiction », 8 sur une « création », 3 sur une « possibilité » et un sur une autre thématique.

Le CNEC appelle ainsi à « suivre et contrôler davantage ces objectifs qualitatifs ».

Les rapports du Gouvernement qui n’ont pas été transmis au Parlement

La majorité des rapports du Gouvernement ont été transmis au Parlement, souvent après les délais fixés par la loi Agec. Le rapport du CNEC fait état de plusieurs rapports du Gouvernement non transmis au Parlement. Depuis, seuls les rapports mentionnés ci-dessous n’ont pas été transmis :

– à l’article 73, « il est créé, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret prévu au deuxième alinéa du présent article, un dispositif de médiation visant à améliorer les relations et résoudre les différends éventuels au sein des filières concernées, notamment entre les éco-organismes, les opérateurs de la prévention et de la gestion des déchets, les structures de réemploi et de réutilisation ainsi que les collectivités territoriales. Un décret détermine les modalités de cette expérimentation. L’expérimentation fait l’objet d’une évaluation dont les résultats sont transmis au Parlement ».

Le dispositif de médiation visant à améliorer les relations et résoudre les différends éventuels au sein des filières à responsabilité élargie du producteur (REP) a été présenté à la Cifrep, d’après le compte rendu de ses travaux du 6 juillet 2023. Cependant, aucune évaluation n’a été transmise au Parlement ;

– à l’article 129, « Dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur la mise en place d’un cadre réglementaire adapté pour le recyclage des métaux stratégiques et critiques par agromine ».

Synthèse des propositions

Axe n° 1 : Améliorer l’information du consommateur et inciter aux achats durables en favorisant la réparation

Axe n° 2 : Réduire les emballages en plastique à usage unique

Axe n° 3 : Faire du réemploi une priorité

Axe n° 4 : Poursuivre la lutte contre le gaspillage

Axe n° 5 : Accompagner la mise en place de la filière REP bâtiment et de la filière REP des véhicules

Axe n° 6 : Renforcer la prévention de la production de déchets

Axe n° 7 : Revoir la gouvernance des filières REP

Axe n° 8 : Renforcer le suivi et le contrôle des filières REP

Axe n° 9 : Inciter davantage à l’écoconception et à l’allongement de la durée de vie des produits

Axe n° 10 : Mettre la commande publique au service de l’économie circulaire

Axe n° 11 : Améliorer le tri et la collecte des déchets

Axe n° 12 : Poursuivre la lutte contre les dépôts sauvages

Axe n° 13 : Améliorer le recyclage des plastiques

Axe n° 14 : Accompagner la valorisation des biodéchets

Première Partie : Mieux consommer : responsabiliser le consommateur, favoriser le réemploi et la réutilisation, limiter le gaspillage des ressources

I. Un consommateur mieux informé et incité à privilégier des achats durables

Plusieurs dispositions de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, dite « loi Agec », ont permis d’améliorer l’information du consommateur sur les qualités environnementales des produits. Si certaines, comme l’affichage environnemental, sont encore au stade de l’expérimentation, les premières études disponibles montrent que ces dispositifs jouent un rôle majeur dans le développement de modes de consommation durables.

A. Une meilleure information sur les qualités environnementales des produits

1. La mention des caractéristiques environnementales des produits, une avancée dans la lutte contre le greenwashing

L’article 13 de la loi Agec a créé un nouvel article L. 541-9-1 du code de l’environnement prévoyant que les producteurs et importateurs de produits générateurs de déchets informent les consommateurs, par voie de marquage, d’étiquetage, d’affichage ou par tout autre procédé approprié, sur leurs qualités et caractéristiques environnementales. Celles-ci, établies en privilégiant une analyse de l’ensemble du cycle de vie des produits, portent notamment sur l’incorporation de matière recyclée, l’emploi de ressources renouvelables, la durabilité, la compostabilité, la réparabilité, les possibilités de réemploi, la recyclabilité et la présence de substances dangereuses, de métaux précieux ou de terres rares. En outre, cet article encadre la possibilité d’indiquer qu’un produit ou un emballage est compostable, interdit de faire figurer sur un produit ou un emballage les mentions « biodégradable », « respectueux de l’environnement » ou toute autre mention équivalente et, lorsqu’il est fait mention du caractère recyclé d’un produit, impose que le pourcentage de matières recyclées effectivement incorporées soit précisé.

Les dispositions de l’article 13 précité, précisées par le décret n° 2022-748 du 29 avril 2022 relatif à l’information du consommateur sur les qualités et caractéristiques environnementales des produits générateurs de déchets, ont contribué à limiter les allégations environnementales. Elles ont permis de répondre à une demande grandissante des consommateurs d’avoir accès à une information fiable, complète et harmonisée à propos des impacts environnementaux des produits qu’ils consomment.

Alors que les dispositions de l’article 13 n’étaient pas encore entrées en vigueur, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a mené en 2021 et 2022 une enquête d’une ampleur inédite, dédiée au contrôle des allégations environnementales utilisées pour valoriser les produits non-alimentaires et les services. Au total, un établissement sur quatre, sur les 1 100 établissements contrôlés, recourait à des pratiques commerciales d’écoblanchiment des produits ou des services, ce qui a conduit les enquêteurs de la DGCCRF à dresser 141 avertissements, 114 injonctions et 18 procès-verbaux pénaux ou administratifs. La DGCCRF a indiqué aux rapporteurs que ces contrôles seraient étendus en 2024.

Selon le commissariat général au développement durable (CGDD), certains industriels et producteurs ont pu exprimer des réticences à appliquer de manière pleine et entière les dispositions prévues par l’article 13 de la loi Agec en raison, notamment, d’une mauvaise connaissance de leur propre chaîne de valeur. Ces réticences ont plus particulièrement concerné la mention de la traçabilité géographique pour les produits textiles et celle des proportions de matière recyclée incorporées aux produits. Certains acteurs ont également fait part de leur opposition à l’interdiction des mentions « biodégradables » ou « respectueux de l’environnement », souhaitant continuer à en faire un usage commercial en dépit du caractère trompeur de ces allégations.

Près de deux ans après son entrée en vigueur, le bilan de l’article 13 de la loi Agec est toutefois positif. Selon le CGDD, ces obligations nouvelles sont à l’origine d’une dynamique positive qui a conduit de nombreux acteurs à mieux connaître leur propre chaîne de valeur. Elles contribuent à une plus grande transparence et une meilleure traçabilité environnementale des produits.

Afin d’intégrer les avancées de la loi Agec, mais également celles de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « climat et résilience », le Conseil national de la consommation (CNC) a mis à jour son guide pratique des allégations environnementales ([9]) en mai 2023, la précédente version datant de 2010. Élaboré sous l’égide de la DGCCRF et du CGDD, ce guide précise les conditions d’utilisation, par les professionnels, d’allégations environnementales qui ne sont pas toutes encadrées juridiquement. Vade-mecum de la consommation responsable, ce guide favorise la loyauté des pratiques des entreprises en protégeant les plus vertueuses contre une distorsion de concurrence liée à des allégations infondées, tout en permettant au consommateur de disposer d’une information précise et fiable, à même d’en faire un acteur majeur de la transition écologique.

Les consommateurs se révèlent de plus en plus sensibilisés à la question des allégations environnementales, comme l’ont souligné les associations de consommateurs auditionnées. En cas de doute sérieux sur la véracité d’une allégation, la plateforme « SignalConso » permet aux consommateurs de signaler les contenus frauduleux ou mensongers ([10]). Cet outil reste toutefois mal connu du grand public, peu de campagnes de communication ayant été menées, hormis sur les réseaux sociaux.

Les rapporteurs estiment que des campagnes de communication doivent être lancées afin d’informer les consommateurs de l’existence de cette plateforme et de leur permettre de participer ainsi à la lutte contre le « greenwashing ». Afin de toucher un public large, ces campagnes doivent utiliser des supports adaptés, avec des canaux de diffusion variés (spots télévisés, réseaux sociaux, affichages publics, encarts réservés dans la presse écrite…) et être menées sur une durée suffisante.

Les consommateurs peuvent également saisir le jury de déontologie publicitaire de l’Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), chargé de se prononcer sur des plaintes émises contre des publicités. Ainsi, dans un avis du 8 septembre 2023, le jury a jugé que la promotion du produit Colissimo par la société La Poste, dont les messages indiquaient que celui-ci était neutre en émission carbone, et étaient suivis de l’image d’une tige avec deux feuilles vertes, n’était pas conforme aux règles déontologiques en vigueur applicables à une publicité ([11]).

2. L’expérimentation de l’affichage environnemental : une méthode et des résultats encourageants

a. Des expérimentations encourageantes dans les secteurs de l’alimentation et du textile

L’article 15 de la loi Agec prévoyait un dispositif volontaire d’affichage environnemental ou d’affichage social et environnemental, avant d’être abrogé et remplacé par un dispositif similaire, prévu à l’article 2 de la loi « climat et résilience ». Codifié à l’article L. 541-9-11 et suivants du code de l’environnement, cet affichage s’effectue par voie de marquage ou d’étiquetage ou par tout autre procédé adapté. Il est visible ou accessible pour le consommateur, en particulier au moment de l’acte d’achat. L’information apportée doit faire ressortir, de façon fiable et facilement compréhensible, l’impact environnemental des biens et services considérés sur l’ensemble de leur cycle de vie. L’article 2 de la loi « climat et résilience » prévoit de rendre l’affichage environnemental obligatoire à l’issue d’une période d’expérimentation d’une durée maximale de cinq ans et après évaluation de cette expérimentation.

Des expérimentations ont été menées de manière prioritaire dans les secteurs de l’alimentation et du textile. Les produits alimentaires ont fait l’objet de dix-huit expérimentations dont le bilan figure dans un rapport du Gouvernement remis au Parlement en janvier 2022 ([12]). Onze expérimentations ont été conduites dans le secteur du textile et un rapport a été remis au Parlement en mars 2022 ([13]). Les services du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et l’Agence de la transition écologique (Ademe) travaillent désormais à la finalisation du cadre réglementaire pour permettre le déploiement de l’affichage environnemental dès 2024, de façon volontaire et encadrée.

D’après les informations initialement communiquées aux rapporteurs, les textes d’application pour les secteurs de l’alimentation et du textile étaient en cours de rédaction fin 2023 pour une publication prévue au cours du premier semestre 2024. Début mai 2024, ces textes n’avaient toujours pas été publiés. Interrogée à nouveau par les rapporteurs sur le calendrier d’application, la direction générale de la prévention des risques (DGPR) a précisé que les textes d’application concernant le secteur textile doivent être présentés au mois de mai, avant leur notification à la Commission européenne. Pour les produits alimentaires, le calendrier d’élaboration des textes d’application n’avait pas encore été présenté début mai.

Les prochains secteurs concernés par l’affichage environnemental seraient, selon un calendrier publié par le secrétariat général à la planification écologique (SGPE), ceux de l’ameublement et des cosmétiques. Il a toutefois été convenu d’attendre la conclusion des travaux sur les produits alimentaires et textiles avant de mobiliser de nouveaux acteurs.

Les rapporteurs considèrent cependant que les échanges avec les acteurs des filières de l’ameublement et des cosmétiques devraient débuter le plus rapidement possible afin d’accélérer la mise en place de cet affichage dans ces filières.

La méthode privilégiée, à savoir une expérimentation du dispositif avant sa généralisation, et le calendrier de mise en place de l’affichage dans les secteurs de l’alimentation et du textile, qui repose dans un premier temps sur le volontariat, ont été appréciés par les industriels. L’Union des industries textiles (UIT) a ainsi salué « l’écoute et la prise en compte du travail réalisé par les différents acteurs par le ministère ». Concernant les produits alimentaires, l’Association nationale des industries alimentaires (Ania) et ses adhérents ont indiqué avoir été « très engagés et impliqués dans le processus de discussion initié sur ce sujet à la suite de la promulgation du texte » et ont tenu à « saluer l’approche pragmatique du dispositif visant à expérimenter avant de passer à un déploiement plus concret ».

Déployé dans un premier temps de manière volontaire, l’affichage environnemental pourrait devenir obligatoire, pour les deux premiers secteurs concernés, sans qu’un calendrier précis n’ait encore été validé au niveau interministériel. La DGCCRF a indiqué aux rapporteurs que la direction des affaires juridiques du ministère de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique a relevé la probable incompatibilité d’un dispositif obligatoire avec le principe de libre circulation des biens au sein de l’Union européenne.

C’est donc à juste titre que le CGDD évoque « un temps de préparation et de concertation important, avec notamment des discussions au niveau de l’Union européenne ». Ce temps de consolidation est d’autant plus important que l’affichage environnemental pourrait ensuite servir de base à différentes régulations.

Les rapporteurs souhaitent néanmoins que la généralisation de l’affichage environnemental soit pleinement défendue au niveau européen. Dans l’attente d’un dispositif harmonisé, ils soulignent l’importance de maintenir un dialogue avec les industriels des deux secteurs concernés pour s’assurer du déploiement à grande échelle de cet affichage.

b. Une méthodologie de calcul reposant principalement sur l’analyse du cycle de vie

Les travaux menés par l’Ademe l’ont conduit à identifier les caractéristiques d’un bon indicateur. Celui-ci doit être scientifiquement robuste, neutre, accessible aux petites et moyennes entreprises et cohérent avec le cadre réglementaire européen. Les indicateurs suivants ont été privilégiés :

– en matière d’alimentation, l’indicateur « Agribalyse », fondé sur l’analyse du cycle de vie. Cette approche, plébiscitée par la Commission européenne, constitue un outil partagé permettant les comparaisons internationales ;

– en matière d’habillement, l’indicateur de performance environnementale des produits (product environmental footprint - PEF), testé par Décathlon, Promod, Bonne Gueule, Hermès, ou encore Louis Vuitton. Les représentants du secteur textile ont fait part du défi de la traçabilité des produits, rendue difficile en raison de la très longue chaîne de valeur de ce secteur.

Conscient du défi que constitue l’adoption d’un dispositif d’affichage environnemental au niveau européen, le CGDD a veillé à ce que les travaux d’expertise soient cohérents avec la méthode de calcul développée par la Commission européenne depuis décembre 2021, qui privilégie une approche en termes d’analyse du cycle de vie.

Il convient également de veiller à ce que des correctifs soient adoptés lorsque cette méthode sous-estime certains impacts ou certaines spécificités sectorielles.

En effet, les concertations menées par l’Ademe dans le cadre de ses travaux d’expérimentation ont mis en lumière les réserves de certaines associations de protection des consommateurs, en particulier l’UFC-Que Choisir, quant à la possibilité d’établir un outil réellement neutre. L’indicateur « Agribalyse » présente ainsi des limites dans la mesure où certains aspects sont insuffisamment pris en compte, comme la production intensive et l’impact des pesticides sur l’environnement. Face à ces limites, des correctifs ont été apportés afin de mieux prendre en compte les aspects environnementaux minorés par l’analyse du cycle de vie. Des indicateurs alternatifs, comme le « Planet-Score », développé par l’institut technique de l’agriculture biologique, prennent en compte davantage de critères.

Une autre difficulté tient à la nécessité de trouver un équilibre entre un indicateur qui soit à la fois robuste et exhaustif, mais également facilement compréhensible par les consommateurs et accessible pour les entreprises. Comme indiqué par le CGDD, pour que le calcul soit accessible aux petites et moyennes entreprises, il convient de proposer un premier niveau de calcul, à partir de quelques paramètres simples : la recette d’un produit alimentaire, la composition d’un vêtement, les pays dans lesquels sont réalisées les différentes étapes de la production, les éventuels labels… L’outil de calcul « Ecobalyse », mis en place par l’Ademe et accessible gratuitement en ligne, répond à cet enjeu et permet à chacun de s’approprier les travaux en cours ([14]). En ne mobilisant que peu de paramètres, ce premier niveau de calcul permet d’envisager un déploiement à grande échelle. La DGCCRF a précisé qu’une partie des critères qui seraient pertinents (durabilité physique des textiles, prise en compte de la biodiversité dans les impacts des productions agricoles…) ne seraient intégrés que postérieurement, une fois un consensus scientifique trouvé.

Le CGDD a précisé que les travaux sont conduits en s’appuyant sur un comité scientifique pour les produits alimentaires et en réunissant un maximum d’experts pour le textile, afin d’assurer la robustesse de l’indicateur proposé. Les rapporteurs saluent cette méthode de travail qui doit permettre d’aboutir à un dispositif d’affichage à la fois lisible et robuste.

Enfin, les rapporteurs considèrent que les scores environnementaux obtenus par les différents produits soumis à l’affichage environnemental doivent être suffisamment discriminants afin d’avoir un réel impact sur les choix des consommateurs. Un même score ne doit pas pouvoir s’appliquer à deux produits de la même catégorie dès lors que leur impact environnemental est différent. L’échelle de notation doit donc être suffisamment étendue, par exemple en allant de la lettre A à la lettre F, et les fourchettes correspondant à chaque score doivent être suffisamment resserrées pour permettre de distinguer véritablement les produits entre eux.

c. Vers une évolution des produits et des choix de consommation ?

Les différentes expérimentations d’un affichage environnemental pour certains produits et services montrent que cet affichage pourrait contribuer à un changement des comportements, à la fois de la part des industriels et des consommateurs.

En effet, les fabricants sont incités à faire évoluer leurs produits et à privilégier des modes de production plus durables. Selon l’Ademe, les expérimentations menées ont contribué à développer des modèles reposant sur l’écoconception et incitent les entreprises à réfléchir à la composition des produits, leur durabilité ou encore, en ce qui concerne le secteur de l’habillement, à la question des volumes de vente et de la fréquence de renouvellement des collections.

L’affichage environnemental contribue en outre à orienter les choix des consommateurs. Le CGDD a ainsi indiqué que, dans le cadre des expérimentations conduites sur les produits alimentaires, le conseil scientifique a procédé à des tests qui ont permis d’observer que, sur un panel restreint de consommateurs et de produits, l’affichage environnemental s’est traduit par une évolution du panier de consommation. Les rapporteurs soulignent toutefois que, pour entraîner de réels changements de consommation, cet affichage devra être présent sur une grande diversité de catégories de produits. Ils souhaitent, à cet égard, que son déploiement dans les secteurs de l’ameublement et des cosmétiques puisse intervenir rapidement (voir proposition n° 2). Les rapporteurs insistent également sur la nécessité de lancer des actions de communication, de sensibilisation et de pédagogie. Afin de toucher un large public, ces campagnes d’information devront recourir à des supports variés (spots télévisés, réseaux sociaux, affichages publics, encarts réservés dans la presse écrite…) et être menées sur une durée suffisante.

Le précédent du Nutri-Score invite à un certain optimisme quant à l’impact de l’affichage environnemental sur les choix de production et de consommation. D’après une étude de l’UFC-Que Choisir d’avril 2023 ([15]), une amélioration très significative de la qualité nutritionnelle des aliments a été constatée pour trois familles d’aliments où le Nutri-Score est le plus souvent affiché : les barres céréalières (43 % d’affichage), les pains spéciaux et biscottes (61 %) et les céréales du petit-déjeuner (97 %). En sept ans, la proportion de Nutri-Score favorable A, B et C pour les barres céréalières a été multipliée par deux, passant de 25 % à 49 %. Dans le même temps, la part des Nutri-Score A et B a été multipliée par près de cinq pour les céréales du petit-déjeuner (de 8 % à 38 %) et est passée de 40 % à 62 % pour les pains spéciaux et les biscottes. Ainsi, de la même manière que les producteurs ont amélioré la qualité nutritionnelle de leurs recettes pour obtenir un Nutri-Score plus avantageux, ils pourraient, demain, privilégier des produits plus durables pour réduire les impacts environnementaux de leurs produits.

3. Des campagnes de communication en faveur de modes de consommation plus responsables à renforcer

Si elle n’est pas, à elle seule, suffisante pour opérer la transition d’une économie linéaire vers une économie circulaire, la sensibilisation des consommateurs n’en reste pas moins indispensable à la réussite de cette transition.

Or, les pratiques commerciales actuelles sont loin d’être cohérentes avec les dispositions de la loi Agec en faveur d’un changement de modèles de production et de consommation. Si des bonnes pratiques ont pu être identifiées en faveur de l’achat de produits plus durables, cette approche reste très marginale. Comme le note la DGCCRF, certains aspects de l’économie circulaire sont encore globalement invisibles dans les communications commerciales, comme l’économie de la fonctionnalité ou la sobriété.

Pourtant, des enquêtes récentes montrent que l’intérêt des consommateurs pour une consommation plus responsable ne cesse de croître. Ainsi, près de trois Français sur quatre affirment changer leurs pratiques au quotidien pour réduire l’impact de leur consommation ([16]) et une proportion similaire demande à disposer d’une meilleure information sur l’impact environnemental et social des produits qu’ils achètent ([17]). Les consommateurs sont sensibles aux campagnes menées par l’Ademe, comme le montrent les résultats de l’enquête réalisée en 2021 sur la campagne « Nos objets ont plein d’avenir », lancée en 2019 auprès d’un échantillon représentatif de plus de 1 000 personnes. Cette campagne plaît à 81 % des personnes interrogées et les incite à agir dans 94 % des cas. Les retours concernant la campagne « Numérique responsable », diffusée uniquement via des canaux digitaux, sont similaires (la campagne plaît : 83 % ; incite à agir : 92 %).

Plus récemment, les nombreuses réactions à la campagne de publicité de l’Ademe mettant en scène un « dévendeur », diffusée en novembre 2023 ([18]), témoignent d’une interrogation nouvelle autour de la remise en cause du modèle consumériste de l’économie linéaire. Les controverses suscitées par cette publicité mettent toutefois en lumière la difficile modification des schémas de représentation de la société en faveur d’un modèle de consommation responsable et durable.

Les travaux sur les imaginaires collectifs et la désirabilité du modèle d’économie circulaire doivent donc être poursuivis et renforcés, dans le prolongement des avancées permises par la loi Agec.

Deux missions ont été lancées par le Gouvernement en ce sens :

– La mission confiée à M. Bruno Heilbrunn par Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée chargée des entreprises, du tourisme et de la consommation, de constituer un groupe d’experts sur les conditions d’une consommation durable et équitable, dont les conclusions étaient initialement attendues début décembre 2023, devrait permettre d’approfondir ces aspects. Interrogée par les rapporteurs, la DGPR leur a indiqué début mai 2024 que le rapport de la mission n’avait pas encore été remis à la ministre ;

– Le SGPE a par ailleurs annoncé le lancement d’une mission inter-inspections ([19]) sur la régulation de la publicité, dont la lettre de mission est en cours de finalisation. Cette mission serait chargée de traiter des sujets suivants : la fixation des règles et la régulation des contenus, notamment l’encadrement des publicités sur les produits à fort impact environnemental ; l’articulation des niveaux de régulation et de contrôle que sont l’autorégulation de l’ARPP, le contrôle des contrats-climat par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), celui des allégations et informations environnementales par la DGCCRF et l’interdiction de certaines publicités ; les possibilités de mise à contribution du secteur publicitaire pour financer des campagnes de sensibilisation aux impacts de la surconsommation et promouvoir des modèles économiques soutenus dans le cadre de la transition écologique ; un focus sectoriel sur les enjeux de régulation de la publicité dans le secteur de la fast fashion.

Les conclusions de ces travaux devraient donc donner lieu à de nouvelles mesures en matière d’information du consommateur, dans le prolongement des avancées de la loi Agec.

B. Des incitations en faveur de l’allongement de la durée de vie des produits

1. Les indices de réparabilité et de durabilité influencent les décisions d’achat

Créé par l’article 16 de la loi Agec, l’article L. 541-9-2 du code de l’environnement met en place un indice de réparabilité afin d’informer les consommateurs sur la capacité à réparer les équipements électriques et électroniques. Depuis le 1er janvier 2024, un indice de durabilité, incluant de nouveaux critères tels que la fiabilité et la robustesse du produit, est supposé compléter ou remplacer l’indice de réparabilité lorsque celui-ci existe.

La méthode de calcul et les modalités d’affichage de cet indice, définies par le décret n° 2020-1757 du 29 décembre 2020 relatif à l’indice de réparabilité des équipements électriques et électroniques, ont fait l’objet de larges concertations avec l’ensemble des parties prenantes (fédérations de fabricants, de distributeurs-vendeurs, associations de consommateurs et associations environnementales). Depuis le 1er janvier 2021, l’obligation porte sur les lave-linge hublot, les smartphones, les ordinateurs portables, les téléviseurs et les tondeuses à gazon électriques. Elle a été étendue en novembre 2022 aux lave-linge front, lave-vaisselle, aspirateurs et nettoyeurs à haute pression.

a. Un premier bilan encourageant

Un bilan de la mise en œuvre de l’indice de réparabilité a été réalisé par l’Ademe en juin 2022 ([20]). Les retours des différents acteurs permettent de conclure globalement à une réussite de la première phrase de déploiement du dispositif, qui remporte l’adhésion des professionnels et est déjà bien connu des consommateurs.

i. Impact de l’indice de réparabilité sur les pratiques des fabricants et des distributeurs

L’Ademe note dans son bilan précité que les fabricants sont, dans leur ensemble, favorables à l’indice de réparabilité.

Certains d’entre eux font de leur service après-vente (SAV) un fer de lance de leur positionnement en faveur de la réparation des équipements. Par exemple, un fabricant a décidé de maintenir son SAV au résultat financier négatif dans le seul but de valoriser la qualité de ses produits.

L’indice de réparabilité commence à être intégré aux pratiques d’achats des distributeurs, certains prévoyant même de déréférencer les produits n’ayant pas obtenu une note suffisante ou d’interpeller les fabricants pour qu’ils améliorent leurs pratiques. Dans ce contexte, la réparation sur site pourrait se développer en s’ancrant dans une compétition entre distributeurs pour satisfaire au mieux les attentes des consommateurs. Cela pourrait permettre d’enrayer la perte de compétences observée depuis plusieurs années dans la grande distribution sur la réparation, la plupart des distributeurs se contentant aujourd’hui de réceptionner les équipements défectueux et de les renvoyer aux fabricants ou aux réparateurs.

Enfin, la mise en place de l’indice de réparabilité a permis d’encourager l’écoconception, même si la plupart des acteurs déclarent qu’il reste encore beaucoup de marge de manœuvre en interne. La durée de disponibilité des pièces détachées et la mise à disposition de documentations techniques ont été améliorées afin d’augmenter les notes de certains produits. Interrogée par les rapporteurs, l’Ademe a confirmé que certains professionnels ont déjà modifié leurs pratiques afin d’améliorer la notation de leurs produits. Par exemple, depuis la mise en œuvre de l’indice de réparabilité, Samsung met l’ensemble de sa documentation à disposition des réparateurs, ce qui n’était pas le cas précédemment, et Apple a modifié la conception de l’iPhone 15 afin de le rendre plus facilement réparable.

ii. Impact de l’indice de réparabilité sur les choix des consommateurs

L’Ademe note dans son bilan précité de juin 2022 que plusieurs acteurs ont observé une hausse du recours à la réparation au cours des dernières années (doublement des commandes de pièces détachées chez Spareka, 10 % d’augmentation du chiffre d’affaires hors garantie chez Acer, augmentation des demandes de réparation chez Fnac-Darty...). Selon l’agence, cette hausse est associée à plusieurs phénomènes indissociables : une prise de conscience globale et croissante des enjeux environnementaux par les consommateurs, un recours accru à l’auto-réparation lors du premier confinement de mars 2020, un travail important de communication des pouvoirs publics et des associations en faveur de la réparation (campagne « Longue vie aux objets », Répar’Acteurs, Repair Café…).

Dans une étude d’octobre 2023, la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a évalué l’impact de l’indice de réparabilité sur le comportement d’achat des consommateurs à partir des données réelles de ventes de grands distributeurs français ([21]). L’étude, qui s’appuie sur les sciences comportementales, montre une association positive entre l’indice de réparabilité et les ventes de produits plus réparables, en particulier dans le cadre des ventes en ligne. Elle montre également que les notes des produits augmentent, ce qui illustre une tendance à proposer des modèles de plus en plus réparables. Ces résultats témoignent d’un cercle vertueux : les consommateurs s’orientent vers des produits davantage réparables, et les produits mis sur le marché sont eux-mêmes de plus en plus réparables.

Toutefois, au-delà d’un accueil globalement favorable, il ressort des données analysées par l’Ademe une certaine difficulté des Français à s’approprier l’indice de réparabilité. En effet, la notion de réparabilité est peu usuelle, peu parlante et renvoie à une activité technique ou de « bricolage » que les consommateurs craignent de devoir assumer. En outre, le recours aux réparateurs professionnels est parfois difficile : certains territoires en sont dépourvus, le temps de réparation peut être long et son coût élevé. Ainsi, les acteurs interrogés dans le cadre de l’enquête de l’Ademe de juin 2022 considèrent que la grande majorité des consommateurs reste faiblement engagée sur les démarches de réparation, en particulier lorsque le coût de réparation représente plus de 30 % du coût d’achat, pour les équipements les moins chers et pour ceux qui présentent de fortes évolutions technologiques. Enfin et surtout, l’indice de réparabilité ne constitue pas un strict indicateur de durée de vie du produit.

b. Des demandes entendues en faveur de davantage de transparence et de discrimination entre les produits

i. Des modalités de calcul de l’indice jugées trop peu discriminantes, améliorées dans le cadre de la mise en place de l’indice de durabilité

L’étude précitée de l’Ademe montre que si la plupart des fabricants considèrent que les indices de réparabilité actuellement publiés sont bien représentatifs de la réalité, d’autres acteurs (réparateurs, distributeurs, associations) estiment que les notes obtenues par certains produits sont relativement élevées, en particulier ceux réputés difficilement réparables comme les smartphones (92 % des notes sont supérieures à 6) ou les petits téléviseurs. Un distributeur a également calculé que 70 % des produits qui le concernent (hors tondeuses à gazon électriques) ont une note comprise entre 6 et 7,9. Il constate que les notes ne sont pas toujours différenciantes et ne permettent pas au consommateur de discerner les produits les plus réparables ou les efforts d’écoconception. Si ces acteurs ne remettent pas radicalement en cause les critères de l’indice de réparabilité, ils estiment que l’échelle de notation, la pondération ou la construction de l’indice pourraient être améliorées. Ils considèrent que certains enjeux liés à la réparabilité ne sont pas suffisamment visibles dans le calcul actuel, comme le coût de déplacement et de main-d’œuvre des réparateurs ou le rapport entre coût de réparation et coût d’achat.

L’étude de l’Ademe montre en effet que la plupart des équipements obtiennent une note comprise entre 6 et 8, ce qui correspond au logo vert clair de l’indice de réparabilité. C’est notamment le cas de la grande majorité des tondeuses, si bien que l’information ne permettrait pas véritablement de guider le choix du consommateur.

Cette limite de l’indice de réparabilité, dans sa première version, a également été mise en avant par l’association Halte à l’obsolescence programmée (HOP) dans une étude de mars 2022 ([22]). Comme la plupart des acteurs, HOP juge que l’indice constitue « un bon outil » mais qu’il ne distingue pas suffisamment les critères les plus pertinents. Cet avis est conforme à celui exprimé par l’association de consommateurs UFC-Que Choisir dans un rapport de décembre 2021 ([23]) qui estime ainsi que l’indice a « une efficacité mitigée », notamment parce qu’« il propose une moyenne basée sur plusieurs critères évalués à la même importance ».

Plusieurs demandes ont été formulées par les associations comme HOP, l’UFC-Que Choisir et Murfy afin d’améliorer l’efficacité de l’indice de réparabilité. Elles réclament notamment une plus grande transparence du dispositif, les producteurs ne fournissant pas toujours le détail des notes qu’ils sont pourtant censés mettre à disposition des consommateurs. Les associations se sont également prononcées en faveur d’une plus grande discrimination dans les notations. Murfy a notamment indiqué aux rapporteurs que « l’indice de réparabilité, tel qu’il avait été élaboré dans sa première version, était effectivement trop peu discriminant entre les différents appareils. Les notes de réparabilité s'échelonnaient entre 5 et 8/10, quasiment aucune sous la moyenne, ce qui ne permettait pas aux consommateurs de privilégier ou d’exclure certains appareils ».

Ces critiques ont été reprises et partagées lors du cinquième comité de suivi de l’indice de réparabilité qui s’est tenu en octobre 2022. Des pistes d’amélioration ont été formulées sur la base de ces éléments, dans le cadre de la création de l’indice de durabilité.

L’indice de durabilité, dont la mise en place était prévue à compter du 1er janvier 2024, repose sur trois critères :

– la fiabilité, traduisant la capacité du produit à fonctionner le plus longtemps possible avant la première panne ou casse. Il est composé de trois sous-critères : la résistance aux contraintes et/ou à l’usure, la possibilité d’entretien et de maintenance, y compris logicielle, l’engagement du fabricant via des extensions de garantie commerciale de durabilité et une démarche qualité interne ;

– l’amélioration ou l’évolutivité logicielle et/ou matérielle, prévenant la mise au rebut liée à l’obsolescence culturelle et/ou technologique tout au long de la vie du produit. Ce critère ne s’applique qu’aux produits informatiques ;

– la réparabilité, reprenant les critères de l’indice de réparabilité tout en les améliorant pour tenir compte des retours d’expérience reçus.

ii. Une transparence à améliorer

Afin d’améliorer l’information des consommateurs, le Groupement des marques d’appareils pour la maison (Gifam) a créé un site internet « monindicedereparabilite.fr » ([24]) qui compile l’ensemble des indices de réparabilité des appareils et permet de les comparer entre eux.

Cette mission d’information, initiée par un acteur privé, a ensuite été développée par les pouvoirs publics. Dans le but de constituer un répertoire national de données relatif à l’indice de réparabilité, ouvert et accessible à tous, les fabricants ou metteurs sur le marché des produits concernés ont désormais la possibilité de publier les données ayant permis le calcul de l’indice sur la plateforme d’État en libre accès « data.gouv.fr » ([25]). Le renseignement du répertoire national relatif à l’indice de réparabilité, dans un premier temps volontaire, doit devenir obligatoire avec la mise en œuvre de l’indice de durabilité. Cette base de données nationale a pour objectif d’améliorer l’information du consommateur, de faciliter les contrôles de la DGCCRF et de simplifier la transmission des données entre les fabricants et les distributeurs.

Cet enjeu de transparence est d’autant plus important que l’Ademe, dans son étude de juin 2022 précitée, note que de nombreux acteurs se sont inquiétés de la crédibilité des notes alors que les fabricants s’auto-évaluent.

iii. Des contrôles à renforcer

Sur les 523 établissements contrôlés par la DGCCRF en 2022, 341 ne respectaient pas les règles qui encadrent l’indice de réparabilité, soit 65 % d’entre eux. L’absence de mise à disposition des paramètres de calcul constitue l’anomalie la plus fréquemment constatée : elle représente 73 % du total des anomalies pour les magasins physiques et 52 % pour les sites de vente en ligne. À l’issue de ces contrôles, 256 établissements ont reçu des avertissements et 89 une injonction. Les manquements les plus sérieux ont donné lieu à cinq amendes administratives infligées à un commerce de détail d’appareils ménagers et de multimédia, un réparateur d’équipements de communication, une quincaillerie et deux hypermarchés. Dans la plupart des cas, les professionnels se sont engagés à procéder aux modifications nécessaires et à l’affichage des éléments prévus par la loi. Des mises en conformité ont été effectuées au cours même des contrôles.

Les contrôles menés par la DGCCRF en 2022 ont permis de rappeler aux professionnels les modalités d’application de la réglementation relative à l’indice de réparabilité et les sanctions encourues en cas de pratiques non conformes, un rappel d’autant plus utile que cette réglementation est relativement nouvelle et évolutive.

Devant le nombre particulièrement élevé de cas de non-respect de la réglementation, les rapporteurs considèrent qu’il convient de renforcer le contrôle de la mise en œuvre de l’indice de réparabilité. En effet, alors que les sanctions sont applicables depuis le 1er janvier 2022, plusieurs acteurs auditionnés ont fait part de leurs doutes quant à la capacité de vérification de la DGCCRF, en termes de moyens humains comme de compétences techniques.

Pour les rapporteurs, il est important que les services administratifs de contrôle effectuent des contrôles sur place, et non uniquement des contrôles documentaires. Ces contrôles sur les lieux de vente sont particulièrement justifiés dans la mesure où la plupart des irrégularités sont constatées dans les magasins physiques, bien plus que sur les sites de vente en ligne (voir chiffres ci-dessus).

En outre, les rapporteurs proposent que l’absence de mise en place de l’indice de réparabilité, lorsqu’elle est obligatoire, ou sa mise en œuvre partielle, donne lieu à des pénalités financières versées par les producteurs à leur éco-organisme. Le cahier des charges des éco-organismes concernés pourrait être modifié en ce sens. Il faudrait en outre, pour que cette proposition soit effectivement applicable, que les éco-organismes soient directement informés lorsque les indices affichés par leurs adhérents ne respectent pas la réglementation.

c. L’abandon de l’indice de durabilité des smartphones, un recul important au profit de dispositions européennes moins ambitieuses

Dès juin 2022, l’Ademe considérait que l’appropriation de l’indice de réparabilité par les consommateurs pourrait être facilitée par le fait qu’il intègre un critère de durabilité. D’après un sondage Harris réalisé par l’Ademe en mai 2023 ([26]), ce critère est considéré comme important ou très important par 84 % des consommateurs, devant d’autres critères comme le prix, la consommation d’énergie, la facilité d’utilisation, les performances techniques, la marque, l’esthétique ou le pays de fabrication.

La mise en place de l’indice de durabilité, plébiscitée par les consommateurs, se heurte toutefois au droit de l’Union européenne.

Dans le cadre de la notification des textes réglementaires relatifs à l’indice de durabilité, la Commission européenne a émis un avis sur la mise en place de cet indice pour trois catégories de produits : les téléviseurs, les lave-linge et les smartphones.

● Pour les téléviseurs et les lave-linge, la Commission a simplement émis des observations et a confirmé au Gouvernement français que les travaux en vue de l’adoption des textes réglementaires pouvaient être poursuivis, faute de norme européenne qui prévaut pour ces deux produits. La Commission a toutefois prévenu qu’en cas de norme harmonisée à l’avenir, la France « devra être prête à [s’] aligner » sur le droit de l’Union européenne.

L’indice de durabilité des équipements électriques et électroniques est précisé par quatre textes réglementaires. Un décret et un arrêté « chapeau » du 5 avril 2024 ([27]) fixent les modalités d’affichage et de transmission du détail des notes, ainsi que les critères et sous-critères retenus pour le calcul de l’indice. Deux arrêtés du 5 avril 2024 ([28]) déclinent le dispositif pour les téléviseurs et les lave-linge. Ils entreront en vigueur neuf mois après leur publication, soit début 2025.

● Les réserves de la Commission européenne portent sur l’indice de durabilité des smartphones en raison de la publication du règlement (UE) 2023/1670 du 16 juin 2023 établissant des exigences en matière d’écoconception applicables aux smartphones, aux téléphones portables autres que des smartphones, aux téléphones sans fil et aux tablettes. La mise en place de l’indice de durabilité pour les smartphones n’est pas compatible avec l’affichage de la future étiquette énergie qui intégrera un indice de réparabilité européen, obligatoire à compter de juin 2025 ([29]). La Commission a donc émis, le 27 octobre 2023, un avis circonstancié sur les projets de décret et d’arrêtés présentés par la France.

Dans leur réponse à cet avis, les autorités françaises ont indiqué qu’elles ne « procéderont pas à la publication des textes en question, afin de tenir compte des préoccupations de la Commission » ([30]).

Les rapporteurs regrettent vivement l’abandon de l’indice de durabilité des smartphones au profit de l’étiquetage énergétique européen, qui marque un recul important par rapport à l’ambition initiale de la loi Agec.

L’indice de réparabilité européen est en effet moins ambitieux que l’indice de durabilité français.

Pourtant, la prise en compte de la durabilité est cruciale dans la mesure où près de 80 % de l’empreinte carbone d’un smartphone est liée à sa phase de fabrication, le reste étant lié à sa phase d’usage. En outre, une étude de l’Ademe montre qu’un ménage qui prolongerait d’un an la durée de vie de ses onze principaux appareils domestiques économiserait 96 euros par an et 22 kilogrammes d’équivalent CO2 par an ([31]). Pour réduire son empreinte carbone tout en réalisant des économies, le levier le plus important est donc un usage plus long des équipements, ce qui suppose de les rendre plus robustes, plus fiables, plus réparables, de faciliter la maintenance, l’entretien et les mises à jour. L’indice de durabilité français répond à l’ensemble de ces problématiques, alors que l’indice de réparabilité européen n’y répond que très partiellement.

Moins disant par rapport à l’indice de durabilité français, l’indice de réparabilité européen est également moins ambitieux que l’indice de réparabilité français, comme le montre le tableau suivant.

Différences entre les indices de réparabilité français et européen

des Smartphones

Source : Ademe.

Il est particulièrement regrettable que l’indice européen ne prenne pas en compte le coût de la réparation, alors que celui-ci constitue un élément primordial dans la décision du consommateur. Les études de l’Ademe montrent en effet que ce dernier n’est pas incité à faire réparer son produit si le montant de la réparation dépasse de plus d’un tiers le prix du même produit neuf. L’indice européen ne prend pas non plus en compte les durées de disponibilité et les délais de livraison des pièces détachées.

Afin d’éviter un nouveau recul par rapport aux dispositions prévues par la loi Agec, la France doit veiller, a minima, à ce que le critère relatif au coût de la réparation figure dans le futur indice de réparabilité européen des lave-linge et des téléviseurs, si celui-ci devait être mis en place.

Pour cela, la France doit mieux défendre les avancées de la loi Agec auprès des instances de négociations européennes.

Interrogée sur les lacunes en matière de défense des positions françaises, la DGPR soutient toutefois que « les avancées concernant l’indice de réparabilité au niveau européen montrent que le dispositif français a su être un réel aiguillon de la politique européenne ». Les rapporteurs considèrent quant à eux que les résultats obtenus sont décevants : non seulement l’indice de durabilité n’a pas été repris, mais l’indice de réparabilité européen est moins ambitieux que l’indice de réparabilité français.

Les rapporteurs estiment que des échanges plus fluides et plus fréquents, impliquant l’ensemble des parties prenantes, auraient peut-être permis de faire prévaloir l’indice de durabilité français.

À l’avenir, les avancées françaises doivent servir de modèle en vue d’une évolution de la réglementation européenne. Pour cela, les rapporteurs préconisent :

– de mettre en place des échanges réguliers entre la France et les institutions européennes, dès que la Commission européenne annonce son intention de légiférer ;

– d’associer à ces discussions à la fois les acteurs administratifs (services techniques et administratifs du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires), le secrétariat général aux affaires européennes et la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, ainsi que les décideurs politiques (ministres et secrétaires d’État concernés) ;

– de veiller à ce que les acteurs de l’économie circulaire soient associés aux forums de consultation de la Commission européenne ;

– de mettre en place des coalitions avec d’autres États membres pour défendre les avancées nationales en matière d’économie circulaire.

2. Après un démarrage décevant, le « bonus réparation » a fait l’objet d’ajustements

a. Le déploiement décevant du bonus réparation

Créé par l’article 62 de la loi Agec, l’article L. 541-10-4 du code de l’environnement prévoit que chaque éco-organisme et chaque producteur en système individuel créent un fonds dédié au financement de la réparation, afin de participer au financement des coûts de réparation effectuée par un réparateur labellisé des produits détenus par des consommateurs. Le « bonus réparation » permet ainsi de réduire le coût de la réparation pour le consommateur à travers une déduction sur sa facture. Ce dispositif, déployé fin 2022 pour les produits électriques et électroniques et en novembre 2023 pour les textiles, linge de maison et chaussures, vise à encourager la réparation des produits usagés et la création d’emplois locaux non délocalisables.

● Le bonus réparation de la filière des équipements électriques et électroniques a été mis en place le 15 décembre 2022. D’après les données communiquées à l’Ademe par les éco-organismes, 1 875 sites étaient labellisés en septembre 2023, soit une moyenne de 18 sites labellisés par département, ce qui reste faible au regard des 22 330 établissements de réparation d’équipements électriques et électroniques recensés en France dans le dernier « Panorama de l’offre de la réparation en France », réalisé par l’Ademe et portant sur les données de 2022. Le nombre de réparateurs labellisés représente ainsi à peine 8 % du total des réparateurs d’équipements électriques et électroniques. En outre, il s’agit principalement de réparateurs multi-sites, et non de réparateurs indépendants de plus petite taille.

Le faible nombre de réparateurs labellisés s’accompagne logiquement d’un montant réduit de bonus versés. Mi-2023, le fonds de la filière à responsabilité élargie du producteur (REP) des déchets des équipements électriques et électroniques n’avait versé que 1,2 million d’euros de soutien financier, alors que 63 millions étaient budgétisés pour la période 2022-2023.

Il convient toutefois de souligner que ce bilan décevant a été réalisé seulement quelques mois après le lancement du fonds réparation de la filière des équipements électriques et électroniques. Selon la direction générale des entreprises (DGE), ce premier bilan mitigé s’expliquerait par trois facteurs majeurs : la faible communication sur les bonus mis en place, les barrières à l’entrée pour les petits réparateurs afin de se faire labelliser, liées notamment au coût élevé et à la lourdeur administrative de la labellisation, et des montants de bonus qui ne seraient pas assez incitatifs pour les consommateurs.

● Le bonus réparation de la filière des textiles, linge de maison et chaussures a été lancé le 7 novembre 2023. On recense actuellement plus de 650 sites de réparateurs labellisés répartis dans toutes les régions françaises, ce qui correspond à environ 6 % des près de 10 400 établissements de réparation recensés. Bien qu’il soit trop tôt pour dresser un bilan de la mise en place de ce bonus, les premiers retours sont encourageants. L’Ademe relève ainsi « une très bonne communication sur ce fonds dans les médias et sur les réseaux sociaux grand public » et note que « la labellisation est facilitée pour les réparateurs de cette filière de produits (labellisation gratuite, standard téléphonique gratuit pour accompagner les réparateurs vers la labellisation, mise à disposition d’une FAQ détaillée et pédagogique sur le site de l’éco-organisme Refashion…) ». La DGE indique toutefois qu’il sera crucial d’accroître, dans les mois à venir, le nombre de réparateurs agréés pour atteindre l’objectif fixé par l’éco-organisme Refashion d’une augmentation de 35 % du nombre de réparations de textiles.

b. Une réforme des fonds réparation en 2024 afin de remédier aux principaux écueils du dispositif

Les premiers résultats décevants du bonus réparation ont conduit Mme Bérangère Couillard, alors secrétaire d’État à l’Écologie, à engager une réforme des fonds réparation dès avril 2023. Après d’importantes concertations, un décret du 20 février 2024 ([32]), qui entrera en vigueur le 1er juillet 2024, sanctuarise les moyens alloués aux fonds réparation, renforce le rôle des pouvoirs publics dans la fixation du montant des bonus et simplifie le versement de ces bonus et la labellisation des réparateurs. Ce décret fait suite à un premier arrêté, publié le 10 novembre 2023 ([33]), qui comportait une première série de mesures destinées à augmenter le nombre de réparateurs agréés et à accélérer le versement des bonus.

Les rapporteurs ont constaté lors des auditions consacrées aux fonds réparation que le dispositif actuel est loin de répondre aux objectifs attendus, notamment au regard des fortes attentes citoyennes. De nombreux freins font que la réparation reste un effort contraignant par rapport au renouvellement d’un bien.

Attentifs aux critiques formulées par les personnes auditionnées, les rapporteurs considèrent que différentes mesures permettraient d’améliorer le déploiement et l’efficacité du bonus réparation :

– les dispositions prévues par le décret du 20 février 2024 et l’arrêté du 10 novembre 2023 précités devraient permettre de répondre aux principales lacunes identifiées, même s’il est trop tôt pour évaluer la capacité de ces deux textes réglementaires à remédier aux premiers résultats décevants des fonds réparation (l’entrée en vigueur du décret n’étant prévue qu’en juillet 2024) ;

– les rapporteurs souhaitent toutefois aller plus loin, en formulant de nouvelles recommandations.

i. Améliorer la communication et l’information des consommateurs

Le bonus réparation n’est actuellement pas suffisamment connu des consommateurs.

D’après une enquête de l’Institut national de la consommation (INC) menée en février 2023 sur la loi Agec, 94 % des consommateurs estiment qu’il est important que le fabricant propose un service de réparation des produits achetés. Pourtant, au moment de l’enquête, seulement un consommateur sur trois semblait connaître l’existence des fonds réparation. Ce constat est partagé par l’association HOP dans un rapport publié le 31 janvier 2024 sur l’impact du bonus réparation applicable aux équipements électriques et électroniques ([34]). L’étude pointe un important déficit de communication autour du dispositif. Parmi les personnes interrogées, 88 % ne le connaissaient pas avant de répondre à l’étude et seules 10 % d’entre elles en ont bénéficié.

Après une année de retours d’expérience, la DGPR regrette également une communication des éco-organismes de la filière des déchets d’équipements électriques et électroniques « en retenue ».

Les textes réglementaires adoptés récemment comportent des dispositions destinées à améliorer la communication autour du bonus réparation. Le décret du 20 février 2024 précité impose aux distributeurs de produits concernés de « [communiquer] au consommateur, de manière visible, lisible et facilement accessible, les informations relatives [au bonus réparation] ». Cette disposition doit notamment permettre de remédier au fait que certains distributeurs de produits électroniques préfèrent vendre leur offre d’extension de garantie plutôt que de mettre en avant le bonus réparation, les deux dispositifs ne pouvant pas se cumuler. L’arrêté du 10 novembre 2023 précité prévoit quant à lui que l’éco-organisme consacre chaque année au moins 1 % du montant total des contributions financières qu’il perçoit à la réalisation de campagnes d’information et de sensibilisation d’envergure nationale et locale portant sur le fonds réparation.

Si ces dispositions réglementaires vont dans le bon sens, les rapporteurs considèrent que les actions de communication autour du bonus réparation et, au-delà, de l’intérêt de recourir à la réparation, doivent être renforcées. Afin de permettre aux éco-organismes de renforcer les campagnes de promotion du bonus, les rapporteurs proposent qu’ils y consacrent, au cours des trois prochaines années, au moins 2 % du montant des contributions financières perçues, contre seulement 1 % aujourd’hui. Pour une meilleure efficacité, ces campagnes de communication pourraient être coordonnées entre les différents types de bonus (appareils électriques et électroniques et textile). En outre, Régions de France a insisté lors de son audition sur la nécessité de mettre en place des campagnes locales de communication, en partenariat avec les chambres consulaires et les chambres régionales de l’économie sociale et solidaire (Cress).

ii. Rendre le dispositif plus attractif pour les consommateurs

Pour convaincre les consommateurs, il est essentiel que le recours à la réparation ne soit pas source de difficultés ou de dépenses supplémentaires. Or, les montants de prise en charge restent encore assez faibles au regard du coût de la réparation. Ce dernier reste le premier frein à la réparation pour un peu plus de six consommateurs sur dix, l’après l’enquête de l’INC de février 2023 précitée.

Afin d’améliorer l’attractivité du bonus réparation pour les consommateurs, l’État avait initialement envisagé de fixer lui-même le montant des bonus versés pour certaines réparations, avec pour ambition de créer des « super bonus » deux fois plus élevés que ceux proposés par les éco-organismes. L’État et les éco-organismes de la filière REP des déchets d’équipements électriques et électroniques se sont finalement entendus sur des « super bonus », sans que les pouvoirs publics n’aient à prendre un arrêté. Le montant de cinq bonus réparation a ainsi été doublé depuis janvier 2024 : la réduction accordée pour la réparation d’un téléviseur atteint 60 euros, celle accordée pour un lave-linge, un lave-vaisselle et un sèche-linge passe à 50 euros et celle applicable à un aspirateur à 40 euros. Une hausse de 5 euros des bonus accordés pour la réparation de vingt-et-un équipements a également été actée. Par ailleurs, afin de s’assurer que les montants des bonus restent incitatifs, le décret du 20 février 2024 précité prévoit que lorsque l’intégralité du montant du fonds n’est pas dépensée, le niveau des bonus (appelé « la part minimale de financement de la réparation ») pourra être fixé par un arrêté du ministre chargé de l’environnement. Enfin, le décret du 20 février 2024 sanctuarise les budgets en prévoyant que lorsque le montant annuel d’un fonds réparation n’est pas intégralement dépensé au cours d’un exercice, le reliquat est réaffecté l’année suivante.

Les rapporteurs saluent la mise en place de ces « super bonus » ainsi que la possibilité pour l’État de fixer lui-même le montant des bonus.

Pour être efficace, ils considèrent que ces hausses doivent rendre la réparation financièrement intéressante pour le consommateur. Or, selon l’Ademe, le coût de la réparation d’un produit ne doit pas excéder le tiers du montant du même produit vendu neuf pour être suffisamment incitative. Les rapporteurs souhaitent donc que l’augmentation des différents montants de bonus réparation permette de réduire le coût de la réparation d’un produit à un tiers du prix du même produit neuf.

iii. Renforcer le maillage territorial et le nombre de réparateurs agréés

Le maillage territorial et le nombre de réparateurs labellisés restent largement insuffisants, ce qui est susceptible de provoquer une déception des consommateurs qui ont entendu parler du bonus réparation mais ne peuvent en bénéficier. C’est pourquoi toute action de communication en faveur du bonus doit s’accompagner d’un renforcement de l’offre existante. À cet égard, le déploiement des points de réparation fait partie des politiques prioritaires du gouvernement (PPG), avec un objectif de près de 3 500 points de réparation ouverts aux bonus (toutes filières confondues) fin 2023 et une cible de près de 22 000 points de réparation pour fin 2026.

Interrogée par les rapporteurs, la DGPR a indiqué que l’objectif de 2023 a été dépassé. Au 31 décembre 2023, 5 625 réparateurs étaient labellisés sur le territoire national, répartis de la manière suivante :

Répartition géographique des réparateurs labellisés fin 2023

Source : DGPR.

Selon les rapporteurs, différents freins doivent encore être levés pour atteindre l’objectif ambitieux de 2026.

● La complexité des démarches nécessaires à l’obtention de l’agrément est susceptible de rebuter de nombreux réparateurs. Comme le note l’entreprise de réparation d’appareils électroménagers Murfy, ces difficultés concernent d’abord les réparateurs indépendants, qui représentent une part très importante de la profession. L’association France urbaine a également indiqué « qu’aujourd’hui, la demande de la qualification QualiRépar ne permet pas aux artisans et aux petites structures, notamment de l’économie sociale et solidaire, de se positionner. Le déploiement actuel du bonus réparation se fait surtout au bénéfice des grandes enseignes qui proposent des services de réparation ». Ce constat s’étend aux textiles, linge de maison et chaussures. Selon l’Union des industries textiles (UIT), « il semble que la procédure pour s’identifier auprès de l’éco-organisme Refashion soit particulièrement complexe, et le temps pris par les démarches administratives quotidiennes de remboursement freine un certain nombre de réparateurs ».

Afin de rendre le dispositif plus attractif pour les réparateurs indépendants, le décret du 20 février 2024 précité comprend plusieurs mesures visant à faciliter l’accès des réparateurs aux fonds réparation :

– il accélère la délivrance du label de réparateur agréé pour le bonus : le délai de réponse d’un éco-organisme à une demande de labellisation d’un réparateur est fixé à trois mois à compter de la date de réception d’un dossier complet. Passé ce délai, la labellisation est réputée accordée.

– il impose la mutualisation du versement de certains bonus. Les éco-organismes agréés pour les filières des équipements électriques et électroniques, des jouets, des articles de sport et loisir et des articles de bricolage et de jardin doivent ainsi mettre en place une plateforme unique, commune à l’ensemble de ces catégories, permettant le versement des bonus réparation aux réparateurs labellisés ;

– il raccourcit le délai de versement qui passe à quinze jours à partir de la réception du duplicata de la facture acquittée de la réparation, contre trente jours auparavant ;

L’arrêté du 10 novembre 2023 précité prévoit quant à lui que le coût de la labellisation ne peut excéder 200 euros hors taxe pour trois ans pour les petits réparateurs, le reste des coûts étant supporté par l’éco organisme.

Les rapporteurs saluent la mise en place de ces mesures réglementaires qui constituent un premier pas en faveur de la simplification des démarches d’accès et de délivrance du bonus réparation. Ils souhaitent que l’accès des petits réparateurs indépendants soit encore facilité, notamment en réduisant encore le coût de la labellisation ou en raccourcissant le délai de délivrance du label en deçà de trois mois. Il conviendra toutefois de veiller à ce que ces mesures n’entraînent pas de baisse de la qualité des réparations proposées.

● Le nombre insuffisant de points de réparation agréés s’explique également par le fait que certaines grandes enseignes refusent de s’engager dans le dispositif de bonus car celui-ci concurrence leurs propres offres assurantielles, comme l’a notamment indiqué le groupe Fnac/Darty à la presse ([35]).

Comme cela a été indiqué supra, le décret du 20 février 2024 précité impose aux distributeurs de produits concernés de communiquer au consommateur, de manière visible, lisible et facilement accessible, les informations relatives au bonus réparation. Le respect de cette disposition devra s’accompagner de contrôles pour s’assurer de sa mise en œuvre, certains distributeurs préférant proposer à leurs clients leur offre d’extension de garantie.

● D’une manière plus générale, le renforcement du maillage territorial se heurte à la pénurie de réparateurs.

France Travail indique ainsi, dans un dossier intitulé « Réparateur d’appareils électroménagers : un métier d’avenir pour un avenir durable » que l’on compte aujourd’hui près de 5 000 réparateurs d’appareils électroménagers en France et qu’il en faudra, dans les années à venir, sans doute 2 000 à 3 000 de plus ([36]). Selon l’entreprise Murfy, les capacités de formation en techniciens réparateurs et reconditionneurs d’appareils électroménagers sont de l’ordre de 500 techniciens par an, alors qu’il faudrait en former cinq fois plus pour répondre aux besoins. Comme cela a été indiqué aux rapporteurs, cette entreprise, créée fin 2018 et qui emploie aujourd’hui près de 300 salariés, peine à recruter. Elle a donc choisi de créer sa propre formation de réparation et reconditionnement, d’une durée de trois mois, destinée à des demandeurs d’emploi. Sur les 220 réparateurs formés, 180 ont été directement embauchés par Murfy ([37]).

Dans ce contexte, et alors que les montants versés par les éco-organismes aux réparateurs labellisés représentent la quasi-totalité des montants alloués aux fonds réparation, il est apparu nécessaire de prévoir que, de façon temporaire, ces fonds puissent aussi aider à la formation des réparateurs. L’arrêté du 10 novembre 2023 précité prévoit ainsi que, pour la filière des équipements électriques et électroniques, les ressources financières allouées au fonds peuvent être utilisées par l’éco-organisme pour cofinancer la formation au métier de réparateur. Ce cofinancement ne peut excéder un montant de cinq millions d’euros par an pendant trois ans. La prorogation de cette possibilité de cofinancement pourra être décidée à l’issue de cette période de trois ans, si son bilan est positif.

Les rapporteurs se félicitent de cette disposition qui améliorera le financement de la formation des réparateurs de la filière des équipements électriques et électroniques. Ils souhaitent qu’une telle possibilité de financement de la formation soit étendue aux filières des textiles d’habillement, linge de maison et chaussures, des jouets, des articles de sport et loisir et des articles de bricolage et de jardin.

Plus généralement et au-delà de la seule question de la réparation, le manque d’attention porté à la structuration de l’offre se reflète dans la place occupée par la question de la formation aux « nouveaux » métiers de l’économie circulaire. Malgré les questions récurrentes des rapporteurs, le sujet n’a été que très peu abordé. Pour cause, la compétence en matière de formation ne semble pas avoir été suffisamment traitée dans la loi Agec, afin que les régions et les établissements de formation orientent une partie de leur offre vers les métiers de l’économie circulaire et tout particulièrement vers les métiers de la réparation et du réemploi.

Afin de répondre aux besoins croissants nés de la loi Agec, les formations et l’attractivité des métiers de l’économie circulaire doivent être largement développées. Dans cette optique, les besoins des différentes filières de l’économie circulaire doivent être clairement identifiés afin d’aboutir à une feuille de route des métiers de l’économie circulaire.

Les rapporteurs souhaitent en outre que l’établissement France Travail, les régions, les opérateurs de formation et le ministère de l’éducation nationale travaillent ensemble pour faire connaître les métiers de l’économie circulaire au public, adapter les formations aux besoins des entreprises de la filière et aux particularités territoriales et faciliter les recrutements. Ces formations devront également être adaptées aux besoins de chaque territoire.

Des campagnes massives de communication doivent être menées pour attirer les talents et accueillir de nouveaux profils, notamment des personnes en reconversion professionnelle. Afin de sensibiliser le public le plus large possible, une semaine nationale des métiers de l’économie circulaire, comportant des actions de communication et d’information (affiches, salons spécialisés…), pourrait être organisée chaque printemps, avant la période d’inscription en formation.

Les rapporteurs considèrent par ailleurs que les équipes de France Travail ont un rôle majeur à jouer afin de faciliter la reconversion des demandeurs d’emploi vers les métiers en tension (réparateurs, reconditionneurs…).

iv. Renforcer les contrôles pour éviter les effets d’aubaine

Les rapporteurs ont été alertés par M. Jacques Vernier, président de la Commission inter-filières REP (Cifrep) sur les risques de fraudes, dont les éco-organismes sont tout à fait conscients, qui peuvent prendre la forme de réparations non réalisées mais facturées, ou de prestations surfacturées. L’Ademe note également que la mise en place du bonus réparation a entraîné des effets d’aubaine, comme par exemple une augmentation du coût de certaines pièces détachées pour s’aligner avec le montant du bonus réparation.

De telles pratiques doivent pouvoir être sanctionnées.

Afin que les éco-organismes puissent s’assurer que les réparations ont bel et bien été effectuées, le décret du 20 février 2024 prévoit que le versement du bonus réparation par l’éco-organisme est conditionné à la fourniture, par le réparateur, d’une facture acquittée attestant de la réalisation de la réparation.

Par ailleurs, les rapporteurs souhaitent relayer une recommandation formulée par l’Ademe visant à mettre en place un observatoire des coûts de la réparation, porté par les acteurs de la filière et dont les résultats seraient communiqués à l’Agence chaque année. Les rapporteurs sont favorables à cette idée mais, plutôt que de créer une nouvelle instance, proposent d’étendre les missions de l’observatoire national du réemploi et de la réutilisation, créé par la loi Agec. Celui-ci pourrait ainsi être chargé de veiller à ce que les prix pratiqués par les réparateurs labellisés ne soient pas surévalués par rapport aux prix moyens habituellement constatés.

II. Les débuts timides de la transition du « tout jetable » vers le réemploi et la réutilisation

« La France se donne pour objectif d’atteindre la fin de la mise sur le marché d’emballages en plastique à usage unique d’ici à 2040 », conformément à l’article L. 541-10-17 du code de l’environnement, créé par l’article 7 de la loi Agec.

Des décrets périodiques, prévus tous les cinq ans, et une Stratégie nationale doivent permettre d’atteindre cet objectif de long terme :

– le décret n° 2021-517 du 29 avril 2021, dit « décret 3R », fixe des objectifs intermédiaires de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage des emballages en plastique à usage unique pour la période 2021-2025 ;

– publiée en avril 2022, la Stratégie nationale pour la réduction, le réemploi et le recyclage des emballages en plastique à usage unique, dite « SN3R », définit les mesures sectorielles ou de portée générale nécessaires pour atteindre les objectifs définis dans le décret.

Cette stratégie comporte notamment un plan d’actions constitué de dix axes, dont le pilotage a été confié aux pouvoirs publics, éco-organismes, fédérations professionnelles, distributeurs, metteurs sur le marché et fabricants d’emballages. Le suivi du plan d’action est désormais assuré par la DGPR, en collaboration avec la DGE et en lien avec le Conseil national de l’économie circulaire (CNEC).

Selon les informations communiquées par la DGPR, si soixante actions sur soixante-dix ont à ce jour été réalisées ou engagées, le bilan est plus mitigé concernant l’élaboration des feuilles de route sectorielles par les fédérations professionnelles, dont la publication était attendue avant l’été 2023. Un accompagnement de l’Ademe, proposé fin 2022 dans le cadre d’un appel à projets dédié, a toutefois permis le financement de 24 feuilles de route pour un montant total de 2,2 millions d’euros.

Afin d’évaluer l’atteinte des objectifs du décret 3R, l’Ademe a réalisé un « Bilan 3R en 2023 pour les emballages en plastique à usage unique en France » ([38]), rendu public le 26 avril 2024. Ce bilan d’étape montre que les tonnages d’emballages en plastique à usage unique mis sur le marché (ménagers et professionnels) augmentent de 3,3 % entre 2018 et 2021. Cette tendance à la hausse ne suit donc pas la trajectoire de réduction de 20 % en tonnage fixée pour 2025 et ne va pas dans le sens de l’objectif de fin de mise sur le marché des emballages en plastique à usage unique en 2040, prévu par la loi Agec.

Le bilan intermédiaire de l’Ademe, qui repose sur des données 2018-2021, préfigure le bilan à mi-parcours de la SN3R, réalisé par la DGPR en collaboration avec la DGE et le CNEC, qui devrait être publié d’ici l’été 2024. Ce bilan comportera un suivi des actions définies dans le plan d’actions de la SN3R, avec des indicateurs qualitatifs assignés, la synthèse des engagements des secteurs transmis au préalable par les éco-organismes, et la mise à jour des indicateurs de performance par l’Ademe.

Enfin, la SN3R prévoit qu’un bilan final des actions de la stratégie soit réalisé en 2025, à la fois de façon rétrospective (analyse des résultats, identification des freins et des leviers), et de façon prospective (analyse des perspectives d’évolution, mise à jour des potentiels 3R pour la période 2026-2030), en tenant compte de ses impacts environnementaux, économiques et sociaux notamment.

Chronologie des objectifs 3R sur les emballages en plastique

à usage unique

Source : Ademe.

A. Vers une réduction des emballages et des produits en plastique à usage unique

1. La limitation de la mise sur le marché de produits ou d’emballages en plastique à usage unique

Les articles 77 à 83 de la loi Agec comportent de nombreuses dispositions destinées à réduire l’utilisation du plastique au quotidien.

Depuis le 1er janvier 2021, sont interdits les pailles, les confettis, les piques à steak, les couvercles à verre jetables, les couverts, les bâtonnets mélangeurs pour boissons en plastique, les boîtes en polystyrène expansé, la fabrication et l’importation de sacs en plastique à usage unique, les produits fabriqués à base de plastique oxodégradable, la distribution gratuite de bouteilles en plastique dans les établissements recevant du public ou dans les locaux professionnels, ou encore le fait pour les sponsors d’imposer l’utilisation de bouteilles en plastique lors d’événements festifs, culturels ou sportifs.

Depuis le 1er janvier 2022, sont interdits le suremballage plastique des fruits et légumes frais de moins de 1,5 kilogramme, les emballages plastiques des publications de presse expédiées, les sachets de thé et de tisane en plastique non biodégradable, les jouets en plastique proposés gratuitement aux enfants dans le cadre de menus, les étiquettes collées sur les fruits et légumes sauf si elles sont compostables et constituées en tout ou partie de matières biosourcées, l’achat par l’État de plastique à usage unique en vue d’une utilisation sur les lieux de travail et dans les évènements qu’il organise. En outre, les établissements recevant plus de 300 personnes simultanément sont tenus d’être équipés d’au moins une fontaine d’eau potable accessible au public.

Depuis le 1er janvier 2023, la vaisselle jetable est interdite dans les établissements de restauration rapide servant plus de vingt couverts simultanément, pour les consommations sur place.

La loi Agec prévoit également qu’il soit mis fin, au plus tard le 1er janvier 2025, à l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffage et de service en plastique dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité ainsi que les services de protection maternelle et infantile.

Ces interdictions ciblent à la fois des produits, comme les pailles, les confettis ou les piques à steak et des emballages en plastique à usage unique, comme les récipients en polystyrène expansé ou les bouteilles en plastique.

Elles sont cohérentes avec l’attente des citoyens de limiter le recours au plastique pour des usages où son utilisation ne semble pas indispensable.

Interrogée par les rapporteurs, l’Ademe a indiqué que l’impact global des dispositions de l’article 77 de la loi Agec sur la réduction des déchets plastiques, incluant tous les secteurs y compris les emballages, n’a pas été quantifié. Le bilan réalisé par l’Ademe et rendu public en avril 2024 ([39]), porte uniquement sur les emballages, dans le cadre du suivi de la SN3R.

Bien qu’il n’existe pas d’évaluation de l’impact global de ces mesures en termes de réduction des déchets plastiques, celui-ci pourrait être majeur, comme le suggèrent les quelques exemples présentés par la DGPR. Ainsi, la mise en place d’une fontaine à eau en gare de Paris Saint-Lazare a permis d’économiser en dix mois l’équivalent de 28 000 bouteilles d’eau en plastique. Le déploiement de la vaisselle réemployable pourrait quant à lui permettre de réduire de 60 à 85 % la quantité de déchets de certains établissements recevant du public, soit environ cinq tonnes de déchets évités par an pour une enseigne de quinze restaurants et jusqu’à 130 000 tonnes par an au total, selon l’Ademe. La fin de la distribution de bouteilles gratuites et la mise en place d’un système de gourdes et de fontaines à eau à destination des athlètes dans le cadre du tournoi de Roland-Garros auraient quant à elles permis d’éviter la distribution de plus de 90 000 bouteilles, ce qui correspond à environ dix tonnes de déchets.

2. Des dispositions partiellement appliquées

Plusieurs mesures visant à réduire les produits ou emballages en plastique jetable rencontrent des difficultés particulières d’application, sur lesquelles les rapporteurs souhaitent revenir.

a. L’interdiction de la vaisselle jetable dans la restauration

Créé par l’article 77 de la loi Agec, l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement prévoit qu’« à compter du 1er janvier 2023, les établissements de restauration sont tenus de servir les repas et boissons consommés dans l’enceinte de l’établissement dans des gobelets, y compris leurs moyens de fermeture et couvercles, des assiettes et des récipients réemployables ainsi qu’avec des couverts réemployables ». Cette interdiction de la vaisselle jetable s’applique aux établissements pouvant servir vingt couverts simultanément, en application du décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l’interdiction d’élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage.

L’impact de cette interdiction est loin d’être anecdotique : en 2022, près de vingt milliards de contenants et couverts jetables ont été utilisés dans la restauration, ce qui représente 200 000 tonnes de déchets, d’après la DGPR.

i. Une mesure encore peu appliquée

La DGPR a indiqué aux rapporteurs effectuer un suivi des plans d’actions des enseignes de restauration, ainsi que des contrôles de terrain ciblés. Près de 300 visites ont ainsi été réalisées par les inspecteurs d’installations classées pour la protection de l’environnement. Mi-novembre 2023, 38 % des établissements contrôlés ne respectaient pas la réglementation. De nombreux rappels à la loi ont été effectués et 25 procès-verbaux ont été dressés.

Les résultats de ces contrôles sont cohérents avec ceux d’une enquête menée par l’UFC-Que Choisir en 2023 auprès de grandes chaînes de restauration rapide (McDonalds, Starbucks, Burger King, KFC, etc.). Sur 180 lieux visités, seul un établissement sur deux servait des boissons dans un verre réemployable et 46 % des restaurants servaient encore les boissons dans des verres non-réutilisables (en partie pour 27 % d’entre eux et en totalité pour 19 % d’entre eux).

Selon la DGPR, le retard constaté dans la mise en œuvre de cette disposition de la loi Agec s’explique par des délais de livraison des équipements (vaisselle, mais aussi lave-vaisselle) et par le fait que certains établissements ont dû mettre en œuvre des travaux de grande envergure, nécessitant parfois l’obtention d’un permis de construire.

En 2023, M. Christophe Béchu, ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, et Mme Bérangère Couillard, alors secrétaire d’État chargée de l’écologie, ont réuni à deux reprises les principaux acteurs de la restauration rapide et de la restauration collective afin de faire le point sur la mise en œuvre de cette obligation de la loi Agec. Ces derniers ont été chargés d’élaborer des plans d’actions correctives et un calendrier de déploiement de la vaisselle réutilisable dans leurs établissements afin que tous les restaurants respectent l’obligation prévue par la loi d’ici la fin de l’année 2023.

Pour les rapporteurs, les contrôles doivent être largement accrus afin d’améliorer l’application de cette disposition, entrée en vigueur il y a plus d’un an (voir infra). La DGPR leur a indiqué que l’État renforcerait ses contrôles sur le terrain et appliquerait les sanctions prévues en 2024.

ii. Une mesure préservée par le règlement européen « Emballages »

L’application encore partielle de l’interdiction de la vaisselle jetable dans les établissements de restauration peut également s’expliquer par la révision du règlement européen sur les emballages et les déchets d’emballages (PPWR - Proposal packaging and packaging waste regulation).

Le projet de règlement publié par la Commission européenne en novembre 2022 prévoyait l’interdiction des emballages à usage unique pour la consommation sur place dans le secteur de la restauration, reprenant ainsi la disposition de la loi Agec. Le projet proposé début décembre 2022 aux États membres par la présidence espagnole du Conseil conservait l’essentiel du texte initial de la Commission, en ajoutant la publication de lignes directrices pour aider les acteurs économiques dans leur démarche de réemploi. Toutefois, dans le texte de compromis voté par le Parlement européen le 22 novembre 2023, la proposition visant à interdire la vaisselle jetable de la restauration rapide a été revue à la baisse.

Interrogés par les rapporteurs fin 2023, le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne ont indiqué, dans leur réponse commune au questionnaire, que « les autorités françaises œuvrent activement à ce que cette disposition ne soit pas remise en cause. L’orientation générale adoptée lors du Conseil « Environnement » du 18 décembre 2023 préserve le droit national existant. Les discussions se poursuivent désormais durant la phase de trilogue entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen ». La DGPR a quant à elle indiqué fin 2023 que l’issue des négociations européennes pourrait menacer les dispositions nationales, en particulier celle liée à l’obligation d’utiliser de la vaisselle réutilisable, même si tous les efforts étaient déployés pour les préserver.

Les eurodéputés et les États membres sont finalement parvenus à un accord le 4 mars 2024. À compter de 2030, le secteur de la restauration devra bien renoncer à une série d’emballages à usage unique en plastique pour la consommation sur place, les emballages en carton ou en papier n’étant pas concernés. Le règlement prévoit toutefois que les États membres peuvent maintenir des dispositions nationales restreignant la mise sur le marché d’emballages à usage unique utilisés dans la restauration sur place, qu’ils soient en plastique ou dans d’autres matériaux ([40]).

Ainsi, les dispositions nationales mises en œuvre depuis le 1er janvier 2023 pour la restauration sur place resteront bien applicables. De nombreux acteurs du secteur, très mobilisés au niveau européen, ont probablement attendu de disposer de la version définitive du règlement européen pour appliquer les mesures prévues par la loi Agec.

Enfin, la loi Agec a étendu l’obligation d’utiliser de la vaisselle réemployable à certains cas de livraison de repas à domicile. L’article L. 541-15-10 du code de l’environnement prévoit ainsi que les gobelets, les couverts, les assiettes et les récipients utilisés dans le cadre d’un service de portage quotidien de repas à domicile sont réemployables et font l’objet d’une collecte. Les modalités d’application de cette disposition, applicable depuis le 1er janvier 2022, ont été précisées par le décret n° 2020-1724 du 28 décembre 2020 relatif à l’interdiction d’élimination des invendus non alimentaires et à diverses dispositions de lutte contre le gaspillage. Ainsi, l’obligation d’utiliser de la vaisselle réemployable et collectée s’applique aux services de restauration à domicile qui proposent un abonnement à des prestations de repas préparés qui sont livrés au moins quatre fois par semaine.

Le rapporteur Stéphane Delautrettre souhaite étendre cette obligation à l’ensemble des services de livraison de repas à domicile.

b. L’interdiction de la vente de fruits et légumes sous emballage plastique

Conformément à l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, créé par l’article 77 de la loi Agec, « tout commerce de détail exposant à la vente des fruits et légumes frais non transformés est tenu de les exposer sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique » à compter du 1er janvier 2022. Cette obligation n’est pas applicable aux fruits et légumes conditionnés par lots de 1,5 kilogramme ou plus, ainsi qu’aux fruits et légumes présentant un risque de détérioration lors de leur vente en vrac, dont la liste est fixée par décret.

Cette mesure a fait l’objet d’importantes contestations. Un premier décret, pris le 8 octobre 2021 afin de préciser la liste des fruits et légumes exemptés de l’interdiction de conditionnement sous emballage plastique, prévoyait une mesure d’extinction progressive des exemptions jusqu’en 2026 ([41]). Cette progressivité, non prévue par l’article 77 de la loi Agec, avait été concédée par le Gouvernement en 2020 lors de la concertation avec les représentants des filières des fruits et légumes dans le cadre du Conseil national de l’Alimentation. Malgré cette concession, ces filières ainsi que certaines fédérations de l’industrie plastique ont attaqué le décret au contentieux, au motif que la progressivité de la fin des dérogations n’était pas prévue par la loi Agec. Considérant qu’il existait bien un vice de forme, le Conseil d’État a annulé ce premier décret.

Un nouveau projet de décret tenant compte de la décision du Conseil d’État a été notifié à la Commission européenne, qui a prolongé le statu quo sine die, une disposition similaire figurant dans le projet de règlement européen sur les emballages et les déchets d’emballages. Toutefois, constatant la reprise du développement des emballages en plastique, le Gouvernement a souhaité que la mesure puisse être appliquée sans attendre l’achèvement des travaux européens, ce qui a conduit à la publication du décret n° 2023-478 du 20 juin 2023 relatif à l’obligation de présentation à la vente des fruits et légumes frais non transformés sans conditionnement composé pour tout ou partie de matière plastique.

La mesure générale d’interdiction des emballages en plastique prévue par ce nouveau décret s’accompagne de nombreuses dérogations. Selon le rapporteur Stéphane Delautrette, la liste des exemptions comprend des fruits et légumes ne semblant pas présenter de risques avérés de détérioration lors de leur vente en vrac, comme les endives, les asperges, les brocolis, les champignons, les pommes de terre ou les carottes. La vente de ces légumes est d’ailleurs régulièrement assurée sans emballage, tant sur les marchés que dans la grande distribution, sans que cela ne soulève de difficulté sanitaire.

Dans ce contexte, et sans aller jusqu’à remettre en cause le décret du 20 juin 2023 précité, qui a fait l’objet de nombreuses concertations, les rapporteurs estiment qu’il conviendrait a minima de disposer d’études complémentaires. Sur la base de ces études, il pourrait être envisagé de réduire la liste des fruits et légumes bénéficiant d’une dérogation à l’interdiction de la vente sous emballage plastique.

Malgré son caractère peu ambitieux, pointé tant par la DGCCRF que par les associations de consommateurs auditionnées, une requête en annulation contre ce décret a toutefois été déposée en juillet 2023 par le syndicat « Alliance plasturgie et composites du futur », au motif qu’il méconnaîtrait les dispositions du droit de l’Union européenne relatives aux emballages. En effet, si le projet de règlement européen s’est inspiré de cette mesure pour l’élargir au niveau européen, elle reste très contestée par certains États membres et son maintien n’était pas acquis dans le texte définitif.

Finalement, l’accord trouvé entre le Parlement et le Conseil le 4 mars 2024 prévoit bien d’interdire les emballages en plastique à usage unique pour les fruits et légumes non transformés à partir du 1er janvier 2030. Il convient de noter que les révisions apportées à la proposition initiale ont remplacé l’interdiction initiale de tous les emballages à usage unique pour les fruits et légumes par une interdiction plus ciblée des seuls emballages en plastique. Le bois léger, le liège et le textile ne sont donc pas ciblés par l’interdiction européenne.

c. Les autres dispositions soulevant des difficultés d’application

i. L’interdiction d’apposer des étiquettes non compostables sur les fruits et légumes

L’article 80 de la loi Agec prévoit qu’il est mis fin à l’apposition d’étiquettes directement sur les fruits et légumes, à l’exception des étiquettes compostables en compostage domestique et constituées en tout ou partie de matières biosourcées.

La mise en œuvre de cette disposition, initialement prévue au plus tard le 1er janvier 2022, a été retardée en raison d’une contestation des professionnels de la filière des fruits et légumes.

L’interdiction d’apposer des étiquettes non compostables sur les fruits et légumes a néanmoins été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans une décision du 16 juin 2023 rendue dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) posée par l’Association interprofessionnelle des fruits et légumes frais (Interfel), à l’appui d’une requête visant à faire annuler une disposition du décret d’application ([42]). En adoptant ces dispositions, le juge constitutionnel a considéré que le législateur a entendu « favoriser le compostage des biodéchets et la réduction des déchets plastiques pour mettre en œuvre les objectifs de réduction et de valorisation des déchets ménagers ». Il a ainsi poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. En outre, en limitant l’interdiction à certains types d’étiquettes, « le législateur a apporté aux conditions d’exercice de l’activité économique des entreprises commercialisant des fruits et légumes une restriction qui n’est pas manifestement disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi » ([43]).

Le respect de cette interdiction n’a jamais fait l’objet de contrôles, d’après les informations communiquées aux rapporteurs. Selon la DGPR, « les contrôles menés par l’inspection de l’environnement avec les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) ont été concentrés en 2023 sur la mesure de fin de la vaisselle jetable en restauration sur place. Le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires ne dispose donc pas d’information sur cette mesure des étiquettes des fruits et légumes ». La DGCCRF a quant à elle indiqué qu’« aucun contrôle n’a été mené », tout en soulevant un problème de répartition des compétences entre les différentes administrations chargées du contrôle. Ainsi, l’article 80 de la loi Agec n’étant pas codifié, la DGCCRF considère que si l’on s’en tient au principe d’interprétation stricte de la loi pénale, ses agents ne sont pas habilités à rechercher et à constater l’infraction prévue et réprimée par l’article R. 543-73 du code de l’environnement. La même difficulté s’applique au contrôle de l’interdiction de jouets en plastique dans le cadre de menus destinés aux enfants, prévue par l’article 81 de la loi Agec.

Les rapporteurs appellent à ce que les compétences des différentes administrations soient clarifiées. Ils considèrent que la DGCCRF doit pouvoir être habilitée à contrôler le respect des dispositions des articles 80 et 81 de la loi Agec, relatifs à l’interdiction, respectivement, des étiquettes non compostables sur les fruits et légumes et des jouets en plastique dans les menus enfants.

ii. La mise à disposition de fontaines à eau dans les établissements recevant du public

En application de l’article 66 de la loi Agec, codifié à l’article L. 541-10-11 du code de l’environnement, « la France se donne pour objectif de réduire de 50 % d’ici à 2030 le nombre de bouteilles en plastique à usage unique pour boisson mises sur le marché ». Or, le nombre de bouteilles mises sur le marché continue de croître, à rebours de l’objectif affiché. Selon l’Ademe, les ventes ont progressé de 3,9 % en 2022, passant de 347 100 tonnes à 360 700 tonnes ([44]). L’augmentation pourrait même être plus importante dans la mesure où l’objectif de réduction national est formulé en nombre de bouteilles et que leur poids a tendance à baisser.

Dans ce contexte, les rapporteurs souhaitent mettre en place une obligation, pour les producteurs de bouteilles en plastique à usage unique pour boissons, de réaliser des plans de réduction de la production de ces bouteilles. Cela favoriserait une réduction du plastique mesurée en unité de bouteille produite, et non pas uniquement en quantité de matière plastique utilisée par bouteille. En effet, la réduction des quantités de plastique par bouteille a atteint ses limites et, en tout état de cause, ne permet pas de répondre à l’objectif de réduction de la quantité de bouteilles mises sur le marché, prévu par la loi Agec.

Afin d’atteindre l’objectif de réduction de 50 % du nombre de bouteilles en plastique à usage unique, l’article 77 de la loi Agec prévoit qu’à compter du 1er janvier 2022, les établissements recevant du public (ERP) d’une capacité de plus de 300 personnes sont tenus d’être équipés d’au moins une fontaine d’eau potable accessible au public.

L’organisation non gouvernementale No Plastic in my sea a publié en janvier 2024 les résultats d’une enquête intitulée « Réduction des bouteilles plastiques et points d’eau dans les ERP : la loi Agec est-elle appliquée ? » ([45]). L’ONG constate d’abord que, contrairement à d’autres mesures de la loi Agec comme l’interdiction de la vaisselle jetable dans les établissements de restauration, l’État n’a dressé aucun bilan de la mise en œuvre de la mesure de mise à disposition de fontaines d’eau potable, qui s’applique à près de 68 500 ERP. Sur les 218 établissements ERP visités par l’organisation, 163 (soit 75 % d’entre eux) ne disposent pas de point d’eau. C’est notamment le cas de 88 % des stations de métro et de 84 % des gares SNCF. Quant aux 55 ERP dotés de points d’eau, ils sont 62 % à ne disposer d’aucune signalétique et 75 % à ne pas disposer de signalétique directionnelle. Par ailleurs, seulement douze des 129 établissements et organisations professionnelles interrogés ont répondu au questionnaire adressé par l’ONG, soit 9 % d’entre eux. Certaines réponses ne sont pas satisfaisantes : les professionnels des centres commerciaux considèrent ainsi remplir leur obligation du fait de la présence de toilettes publiques, alors même que l’eau n’y est pas toujours tempérée, que les lavabos ne permettent pas de remplir une gourde, ou que certaines toilettes sont payantes.

Les réponses aux questionnaires des rapporteurs confirment que la mesure n’est encore que partiellement appliquée. Parmi les représentants des collectivités territoriales interrogés, l’association Régions de France a indiqué que cette disposition n’était pas mise en œuvre de manière uniforme. En ce qui concerne l’installation de fontaines d’eau potable au sein des établissements hospitaliers, la direction générale de l’offre de soins (DGOS) a indiqué que les centrales d’achats se sont emparées du sujet et proposent d’ores et déjà d’équiper les établissements en ce sens. Selon les données non exhaustives qui ont pu être récupérées auprès d’elles, 519 fontaines à eau ont été achetées par les établissements hospitaliers de treize régions ([46]) sur la plateforme d’achats publics Ugap (Union des groupements d’achats publics) depuis 2022. La plateforme d’achats ResaH (Réseau des acheteurs hospitaliers) a indiqué quant à elle publier en février 2024 un appel d’offres pour l’achat, la location et la maintenance de fontaines à eau pour un montant estimé à six millions d’euros sur quatre ans.

iii. L’interdiction des contenants alimentaires de cuisson, de réchauffage et de service en plastique dans les services médicaux et paramédicaux

L’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, créé par l’article 77 de la loi Agec, interdit l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffage et de service en plastique dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité ainsi que les services de protection maternelle et infantile, au plus tard le 1er janvier 2025.

Selon la DGOS, la suppression des contenants alimentaires en plastique dans les services hospitaliers constitue un changement organisationnel et financier d’envergure. L’ampleur de la transformation de l’organisation des cuisines et du service dans les établissements concernés rend la mise en œuvre de cette disposition relativement difficile dans les délais réglementaires impartis, en raison notamment de la crise du covid-19 qui a sensiblement ralenti les capacités d’adaptation du secteur à ce type d’enjeu. En outre, la transition vers de la vaisselle durable représente un investissement au coût non négligeable pour des établissements qui peinent déjà à faire face à l’inflation.

Il faut cependant souligner qu’à terme, la mise en œuvre de cette obligation revêt un intérêt écologique et économique fort pour les établissements hospitaliers. Ainsi, le centre hospitalier universitaire (CHU) de Limoges a observé un retour sur investissement positif en cinq ans grâce à l’usage d’assiettes en porcelaine. Un impact positif d’un point de vue hôtelier a par ailleurs été observé au CHU de Nancy : la satisfaction des patients a augmenté de 20 % sans modification des menus, grâce au recours à de la vaisselle non plastique. Enfin, les centrales d’achats hospitalières offrent déjà des solutions de vaisselle non plastique dans la majorité des cas et pourront soutenir cette transition. Si certains contenants alimentaires, notamment pédiatriques, pourraient faire l’objet d’une dérogation par décret en Conseil d’État dans les prochains mois, la suppression large des contenants alimentaires en plastique constitue une transformation positive et souhaitable.

Par ailleurs, comme le note la DGOS, l’application de cette obligation ne pourra probablement pas se limiter à la patientèle ciblée par l’article 77 de la loi Agec. Dans les services accueillant des patients d’âges variés, il sera difficile de proposer un type de contenant en fonction de l’âge. L’extension du dispositif à l’ensemble des services de l’établissement est souhaitable et pourra être envisagée sur plusieurs années.

d. Un changement de modèle économique difficile à opérer

L’interdiction de différents produits en plastique à usage unique, prévue aux articles 77 à 83 de la loi Agec, a permis d’accélérer le développement d’entreprises de l’économie circulaire. En particulier, l’interdiction des gobelets à usage unique, des couverts en plastique ou de la mise à disposition gratuite de bouteilles jetables a créé une forte demande en faveur d’alternatives réutilisables.

Cette évolution positive suppose toutefois de rester vigilant quant aux effets réels des mesures d’interdiction, en tenant compte de l’empreinte carbone des produits de substitution. En effet, comme le note l’association EC2027, ces mesures ont aussi créé un appel d’air pour des produits fabriqués en Chine dont le coût carbone est parfois supérieur aux gains liés à la suppression des produits jetables en plastique. Une analyse des produits sur l’ensemble de leur cycle de vie est donc nécessaire. L’association dénonce par ailleurs un retour en force, depuis environ deux ans, de produits jetables ou qui constituent de faux produits réutilisables, comme les gobelets en carton, les couverts en bambou ou les gourdes en polytéréphtalate d’éthylène (PET) ou en matériaux biosourcés qui ne passent pas au lave-vaisselle et qui ne sont pas pensés pour durer.

Au-delà de ces points de vigilance, les rapporteurs soulignent que le changement de modèle de production et de consommation induit par les mesures de restrictions et d’interdictions de mise sur le marché de certains produits ou emballages en plastique à usage unique, constitue, encore aujourd’hui, un frein majeur à la mise en œuvre de ces dispositions par les entreprises et les industriels. Comme indiqué par la DGPR, des entreprises, qu’elles soient fournisseuses ou utilisatrices de ces produits, se retrouvent parfois sans possibilité de conversion vers de nouveaux modes de production à court ou moyen terme. C’est par exemple le cas des entreprises spécialisées dans les produits en plastique ou des coopératives de fruits et légumes ayant déjà investi dans des chaînes de conditionnement en plastique.

Dans ce contexte, et malgré des aides accrues du fonds « Économie circulaire » de l’Ademe, certaines dispositions de la loi Agec, en particulier concernant les emballages et les étiquettes apposées sur les fruits et légumes, font régulièrement l’objet de contentieux engagés par les fédérations professionnelles. Quelle que soit leur issue, ces contentieux tendent à fragiliser le socle de mesures destinées à réduire la production de déchets et à lutter contre la pollution plastique de l’environnement.

En outre, les secteurs qui, comme les industries sportives et culturelles, se mettent en conformité avec leurs nouvelles obligations sont confrontés à la difficulté de repenser l’organisation de leurs événements autour notamment de l’accès à l’eau ou de la mise en place de consignes de contenants.

e. Des contrôles à renforcer

Le cycle d’auditions a permis de mettre en évidence la faiblesse du contrôle de l’application des différentes dispositions de la loi Agec relatives à l’interdiction ou à la restriction des produits ou emballages en plastique à usage unique.

D’après les informations recueillies par les rapporteurs, certaines dispositions n’ont fait, à ce jour, l’objet d’aucun contrôle. Il en est ainsi de l’interdiction d’apposer des étiquettes non compostables sur les fruits et légumes ou de la mise à disposition de fontaines à eau dans les ERP. D’autres dispositions sont insuffisamment contrôlées, comme l’interdiction de la vaisselle jetable dans la restauration.

La mise en œuvre effective de ces mesures d’interdiction et de restriction nécessite donc de renforcer les dispositifs de contrôle. Il est en effet indispensable de s’assurer que ceux qui font des efforts et qui investissent pour se conformer à la loi ne soient pas pénalisés par rapport à ceux qui n’appliquent pas la loi. À cet égard, la DGPR a indiqué aux rapporteurs que des contrôles portant sur l’absence d’emballages en plastique pour les fruits et légumes ou sur la mise en place de vaisselle réemployable dans les établissements de restauration sont prévus en 2024 dans le cadre des actions nationales de l’inspection de l’environnement.

Enfin, les périmètres des contrôles effectués par l’inspection de l’environnement, l’inspection de la consommation et de la répression des fraudes et les douanes mériteraient d’être clarifiés, comme cela a été indiqué aux rapporteurs (voir proposition n° 16).

3. Le ralentissement du développement de la vente de produits en vrac

L’article 41 de la loi Agec définit la vente en vrac comme « la vente au consommateur de produits présentés sans emballage, en quantité choisie par le consommateur, dans des contenants réemployables ou réutilisables » et précise que « tout produit de consommation courante peut être vendu en vrac, sauf exceptions dûment justifiées par des raisons de santé publique ».

Le décret n° 2023-837 du 30 août 2023 dresse la liste des produits interdits à la vente en vrac ou dont la vente sans emballages doit être encadrée par des dispositions particulières. Le plus souvent, ces interdictions renvoient directement à la réglementation européenne qui impose la vente des produits concernés sous emballage. D’ailleurs, de manière très générale, le décret impose la vente emballée de « tout produit dont la vente en vrac est incompatible avec les obligations de santé publique prévues par les règlements et directives [européens] ». Le Réseau Vrac et Réemploi a déploré lors de son audition des exemptions particulièrement larges, qui ne seraient pas toujours justifiées par des risques pour la santé publique, notamment pour les laits pasteurisés ou UHT, les produits surgelés ou les compléments alimentaires, dont la vente en vrac est interdite par le décret. Selon l’association, « certains de ces produits sont déjà proposés à la vente en vrac dans d’autres pays notamment en Europe, sans aucun incident sanitaire enregistré ». Ainsi, la pratique de la vente en vrac de produits surgelés serait répandue en Espagne et dans les pays scandinaves, selon M. Didier Onraita-Bruneau, président de My Retail box ([47]).

L’Ademe, dans une étude de novembre 2021 intitulée « Panorama et évaluation environnementale du vrac en France » ([48]) , montre que le secteur de la vente en vrac connaît une croissance considérable sur le marché des produits de grande consommation depuis 2013. Le chiffre d’affaires du secteur est passé de 100 millions d’euros en 2013 à 1,2 milliard d’euros en 2019, soit une multiplication par douze en six ans. Cette croissance s’est poursuivie jusqu’en 2022. Le député Philippe Bolo, dans une communication du 22 février 2022 sur les conditions de développement de la vente en vrac ([49]), note que le chiffre d’affaires réalisé par les épiceries spécialisées et les rayons vrac peut être estimé à 1,32 milliard d’euros en 2021. Sa croissance a atteint 8 % entre 2019 et 2020. Toutefois, les données plus récentes rendent compte d’un ralentissement assez marqué, à la faveur de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de covid-19. Selon le Réseau Vrac et Réemploi, le chiffre d’affaires de la vente en vrac représentait 878 millions d’euros en 2023.

Dans le prolongement de la loi Agec, la loi « climat et résilience » apporte une nouvelle impulsion au développement de la vente en vrac. Son article 23 prévoit, à compter du 1er janvier 2030, que les commerces de vente au détail dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés consacrent à la vente de produits présentés sans emballage primaire, y compris la vente en vrac, soit au moins 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation, soit un dispositif d’effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d’affaires.

Afin de respecter l’obligation de consacrer 20 % de leur surface de vente à des produits en vrac d’ici 2030, les metteurs en marché et les distributeurs ont créé en 2022 le collectif « En Avant Vrac » qui fédère une soixantaine d’enseignes, de marques et d’organisations, notamment l’Ademe, Citeo et le Réseau Vrac et Réemploi, avec pour objectif de développer un modèle de vrac adapté aux grandes et moyennes surfaces. Ce collectif a présenté, le 30 janvier 2024, un registre de solutions harmonisées afin d’envisager le déploiement de mobiliers et de contenants standardisés, ainsi qu’une solution de traçabilité unique ([50]).

Le cahier des charges des éco-organismes de la filière REP des emballages ménagers prévoit quant à lui que « l’éco-organisme consacre chaque année au moins 0,5 % du montant total des contributions financières qu’il perçoit au soutien d’actions d’information et de sensibilisation réalisées par ses adhérents visant à promouvoir la vente en vrac ou dans des emballages réemployables ». Afin de donner un nouvel élan au développement de la vente en vrac, les rapporteurs proposent de modifier le cahier des charges afin de prévoir un soutien dédié des éco-organismes à la promotion de la vente en vrac, indépendamment du soutien à la vente dans des emballages réemployables.

B. Le développement du réemploi suppose un changement de paradigme qui peine à émerger

1. Les premiers objectifs de réemploi ne devraient pas être atteints

a. Les objectifs de réemploi prévus par la loi Agec

Le réemploi est défini à l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement comme « toute opération par laquelle des substances, matières ou produits qui ne sont pas des déchets sont utilisés de nouveau pour un usage identique à celui pour lequel ils avaient été conçus ».

La France s’est donné pour objectif d’atteindre la fin de la mise sur le marché d’emballages en plastique à usage unique d’ici à 2040, conformément à l’article L. 541-10-17 du code de l’environnement, créé par l’article 7 de la loi Agec. Pour atteindre cet objectif de long terme, le décret n° 2021-517 du 29 avril 2021, dit « décret 3R », fixe des objectifs intermédiaires de réduction, de réutilisation et de réemploi, et de recyclage des emballages en plastique à usage unique pour la période 2021-2025. L’objectif de réduction « est fixé pour l’ensemble des metteurs sur le marché d’emballages en plastique à usage unique, à 20 %, dont au moins 50 % obtenus par recours au réemploi et à la réutilisation d’emballages, à l’échéance du 31 décembre 2025, en tenant compte du potentiel propre aux catégories de produits auxquelles sont destinés ces emballages ».

Publiée en avril 2022, la Stratégie nationale pour la réduction, le réemploi et le recyclage des emballages en plastique à usage unique, dite « SN3R », définit les mesures sectorielles ou de portée générale nécessaires pour atteindre les objectifs définis dans le décret.

En outre, l’article 9 de la loi Agec complète l’article L. 541-1 du code de l’environnement pour prévoir que la France se dote d’une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique, de manière à atteindre une proportion de 5 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2023 et de 10 % en 2027.

La proportion minimale d’emballages réemployés à mettre sur le marché annuellement en France pour atteindre ces objectifs nationaux de réemploi est définie dans le décret n° 2022-507 du 8 avril 2022 ([51]). Celui-ci fixe une première trajectoire de réemploi applicable aux producteurs dont le chiffre d’affaires annuel est supérieur à 50 millions d’euros : au moins 5 % d’emballages réemployés ou réutilisés à mettre sur le marché en 2023, 6 % en 2024, 7 % en 2025, 8 % en 2026 et 10 % en 2027. En 2025, les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 20 et 50 millions d’euros seront concernées mais avec, pour les deux premières années, des objectifs moins exigeants que ceux applicables aux premiers metteurs sur le marché assujettis : 5 % en 2025 (au lieu de 7 %) et 7 % en 2026 (au lieu de 8 %). L’objectif final de 10 % en 2027 est identique. Enfin, les entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à 20 millions d’euros seront concernées en 2026, avec un objectif de seulement 5 % en 2026, mais de 10 % d’emballages réemployés ou réutilisés l’année suivante.

Le décret précise que les éco-organismes doivent appliquer des éco-modulations fondées sur le réemploi et contribuer au développement de solutions de réemploi, notamment en les finançant.

Enfin, l’article 62 de la loi Agec précise que les cahiers des charges des éco-organismes fixent « des objectifs distincts de réduction des déchets, de réemploi, de réutilisation, de réparation, d'intégration de matière recyclée, de recyclabilité et de recyclage ». Ces objectifs doivent être en cohérence avec les objectifs mentionnés à l’article L. 541-1 du code de l’environnement précité.

Les objectifs de réemploi fixés aux filières REP par la loi ou dans les cahiers des charges des éco-organismes sont précisés dans le tableau suivant.

Objectifs de réemploi ou de réutilisation au sein des filières REP

* Objectif établi pour 2023 uniquement. Les éco-organismes doivent élaborer une proposition d’évolution de cet objectif de réemploi et réutilisation après réalisation d’une étude complémentaire (21 mois après l’agrément, soit le 21 septembre 2023, date finalement repoussée à mi-2024).

Source : DGPR à partir des données de l’Ademe.

Par défaut, les objectifs de réemploi des éco-organismes sont révisés tous les six ans à l’occasion de la délivrance d’un nouvel agrément. Toutefois, dans certains cas, des clauses de revoyure ont été prévues afin de renforcer les ambitions en matière de réemploi. C’est en particulier le cas de la filière des équipements électriques et électroniques, pour laquelle l’objectif fixé à 2 % de réemploi est jugé trop peu ambitieux. Le cahier des charges prévoyait une révision en 2023 de cet objectif sur la base d’une étude sectorielle des éco-organismes. Cette étude a pris du retard et devrait être disponible à l’été 2024.

b. Des objectifs dont on constatera qu’ils n’ont pas été atteints en 2023

Comme cela a été indiqué aux rapporteurs par l’Ademe et la DGE, les données relatives au réemploi des emballages ne sont pas encore disponibles car la méthodologie de calcul n’a été finalisée qu’en 2023. L’observatoire national du réemploi et de la réutilisation a en effet publié en février 2023 un guide intitulé « Comptabilisation du réemploi des emballages en France » ([52]) destiné aux producteurs afin de les aider dans le suivi des données d’emballages et le calcul de la proportion annuelle d’emballages réemployés mis sur le marché.

Les premières données concernant les mises sur le marché de 2023 doivent être remontées à l’observatoire national du réemploi et de la réutilisation courant 2024 pour être consolidées au troisième trimestre 2024. La DGE a toutefois indiqué aux rapporteurs que le taux de réemploi est estimé à 0,3 % dans la filière des emballages ménagers, bien loin de l’objectif de 5 % prévu pour 2023 par la loi Agec.

L’Ademe se montre davantage optimiste pour les années à venir. L’Agence a ainsi indiqué qu’à horizon 2027, le réemploi des emballages par rapport à la totalité des emballages à destination du consommateur pourrait atteindre 10 %, répondant ainsi à l’objectif que la France s’est donné. Cet objectif représente un potentiel de réemploi annuel de plus de onze milliards d’emballages.

2. L’essor du réemploi se heurte à plusieurs difficultés

a. Un prisme accordé au recyclage au détriment du réemploi

La politique de prévention des déchets définie à l’article L. 541-1 du code de l’environnement repose sur « une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l’ordre :

a) La préparation en vue de la réutilisation ;

b) Le recyclage ;

c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ;

d) L’élimination ».

Cette hiérarchie impose de privilégier d’abord la réduction, le réemploi et la réparation, avant d’améliorer le recyclage des déchets. Or, les moyens déployés ces trois dernières années pour appliquer la loi Agec ont porté de manière prioritaire sur le recyclage.

De nombreux acteurs auditionnés considèrent que le réemploi ne constitue pas une priorité de la loi. Pour le collectif EC2027, « les acteurs économiques du réemploi n’arrivent pas à tirer parti de la loi Agec. Cette dernière a en effet déséquilibré l’application de la hiérarchie des 3R (réduire, réemployer/réutiliser et recycler) [et] a délaissé le réemploi au profit de du recyclage ». Il dénonce en particulier la faiblesse des objectifs de réemploi dans les cahiers des charges des éco-organismes, qui s’élèvent par exemple à seulement 2 % pour les équipements électriques et électroniques, comparés aux objectifs de recyclage. L’association France urbaine note quant à elle que « même si nous notons des avancées sur le réemploi, la loi Agec reste marquée par un fort prisme sur le recyclage […]. Ce qui remonte des collectivités, c’est que les modèles actuels favorisent le recyclage et pas assez le réemploi ». L’entreprise Murfy, qui propose un service de réparation d’appareils électroménagers, considère également que le réemploi est « le grand oublié de la loi Agec, à la fois dans les ressources attribuées mais également dans les objectifs du cahier des charges des éco-organismes dont les niveaux (2 % !!!) ne sont pas en cohérence avec l’ambition de la loi Agec en matière de réemploi. Avec ces faibles objectifs et moyens, les éco-organismes ne sont ni poussés à rééquilibrer la priorisation des flux vers le réemploi au détriment du recyclage, ni poussés à s’appuyer sur de nouveaux acteurs du réemploi ».

M. Jacques Vernier, président de la Cifrep, a toutefois dressé un tableau moins sévère lors de son audition. Il a rappelé qu’il n’existait aucun objectif de réemploi dans les cahiers des charges des éco-organismes avant la loi Agec, à l’exception de la filière des éléments d’ameublement. En outre, comme l’a indiqué l’Ademe, il convient de ne pas sous-estimer le « choc » que représente le fait de s’emparer des sujets d’éco-conception et de réemploi pour les producteurs, et notamment les petites structures.

b. Des initiatives qui restent locales ou à un stade expérimental

Même si elles représentent aujourd’hui des parts de marché très relatives, des initiatives en faveur du réemploi émergent localement, encouragées par la loi Agec. Les dispositifs de réemploi sont particulièrement matures pour les emballages industriels et commerciaux (palettes, fûts, caisses-cagettes). Pour les emballages ménagers et de restauration, des projets sont menés à l’échelle locale, comme par exemple Loop, Uzaje, Bout’à Bout’ en Pays de la Loire, Alsace consigne, Rebooteille à Lyon, Consign’up à Toulouse. Trente-quatre projets de réemploi sont actuellement financés par l’éco-organisme Citeo dans le cadre du programme « ReUse ».

Au-delà du seul réemploi des emballages, le groupe de travail du CNEC consacré à l’innovation et aux nouveaux modèles économiques observe un renforcement des activités liées au réemploi, qui se développent et changent d’échelle. Le groupe de travail note que « des concepts liés au réemploi, à la réutilisation et, de manière générale, d’économie circulaire ont été intégrés dans des activités jusqu’alors uniquement basées sur des modèles d’économie linéaire (écoconception, rachat et reprise, économie de fonctionnalité, location, systèmes de consigne, services après-vente, offres de seconde main, reconditionnement, etc.) ».

Toutefois, le développement de ces projets à l’échelle nationale se heurte à des enjeux importants de logistique et de coordination entre les acteurs.

c. Un gisement de produits et des infrastructures encore insuffisants

Les acteurs du secteur du réemploi font face à des contraintes liées à l’accès au gisement de produits usagés, marqué à la fois par de faibles quantités disponibles et par une qualité souvent dégradée. Cette difficulté est aggravée par une « course au gisement » entre les acteurs « historiques » et de nouveaux acteurs concurrents qui fragilisent les acteurs à vocation sociale.

Selon le collectif EC2027, les produits usagés sont très minoritairement orientés vers les acteurs du réemploi, en particulier pour les filières des déchets d’équipements électriques et électroniques et des déchets d’activités économiques. Une immense partie des gisements est directement orientée vers le recyclage, si bien que les acteurs du réemploi peinent à dégager des modèles économiques rentables et/ou sont contraints d’importer des produits d’occasion, en particulier pour le reconditionnement des appareils informatiques et électroménagers. Ainsi, d’après les données sur les déchets d’équipements électriques et électroniques gérés par l’éco-organisme Ecosystem, l’écart entre les volumes collectés (625 000 tonnes), les volumes étudiés pour réemploi (45 000 tonnes, soit 7 % de la collecte) et les volumes réellement réemployés (9 000 tonnes, soit 1,4 % de la collecte) ([53]) met en évidence la priorité accordée au recyclage par rapport au réemploi. En outre, d’après les principaux distributeurs d’appareils électroménagers français, deux tiers des flux qu’ils collectent partent directement dans les filières de recyclage, sans faire l’objet d’une étude et d’un tri pour réemploi. Enfin, dans le domaine des appareils médicaux, la fédération Envie Autonomie estime que 30 % à 40 % des aides techniques qui sont aujourd’hui jetées pourraient être réemployées.

D’une manière plus générale, le groupe de travail « Innovation et nouveaux modèles économiques » du CNEC note qu’une grande partie des volumes de certains produits reste stockée chez les consommateurs et qu’une autre partie est souvent directement orientée vers le recyclage sans tri approprié, sans que l’on connaisse précisément la quantité exacte ou le potentiel de réemploi de ces produits.

Une partie de ces produits pourrait être préparée au réemploi et réemployée, à condition que les conditions de collecte, de stockage et de transport ne dégradent pas les produits (pollution, casse, dégradation par la pluie ou le soleil…).

Or, l’obligation de reprise des produits usagers, prévue par la loi Agec, est peu appliquée.

L’absence de collecte préservante généralisée ne permet ni de maximiser les volumes collectés, ni de garantir la réemployabilité des produits. Certaines initiatives sont à l’œuvre ([54]), mais force est de constater qu’elles ne permettent pas d’atteindre les objectifs de collecte et de réemploi prévus par la loi, pourtant relativement faibles.

Au final, de nombreux acteurs auditionnés considèrent que les volumes destinés au réemploi sont trop faibles pour alimenter tous les acteurs du réemploi, qu’il s’agisse des acteurs historiques ou des acteurs nouveaux, et pour permettre leur développement. Les rapporteurs ont été particulièrement alertés par certaines entreprises, contraintes de déposer le bilan en raison d’un gisement de produits insuffisant. Afin de ne pas mettre en péril l’activité de ces entreprises, il est urgent de développer un nouveau modèle économique favorable au réemploi, en agissant sur différents leviers.

3. La massification du réemploi suppose d’agir sur différents leviers

a. Disposer de données fiables et actualisées sur le réemploi et ses possibilités de développement

La question de la disponibilité des données est apparue centrale tout au long du cycle d’auditions mené par les rapporteurs. Les acteurs du réemploi doivent pouvoir s’appuyer sur des données fiables et actualisées afin de développer une stratégie industrielle adaptée.

À cet égard, l’article 9 de la loi Agec a prévu la mise en place d’un observatoire national du réemploi et de la réutilisation « chargé d’évaluer la pertinence des solutions de réemploi et de réutilisation d’un point de vue environnemental et économique, de définir la trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réutilisés et réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique et d’accompagner, en lien avec les éco-organismes, les expérimentations et le déploiement des moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs définis dans les cahiers des charges de ces derniers ».

Comme cela a été rappelé aux rapporteurs lors de l’audition consacrée à cet observatoire, son rôle n’est pas d’être producteur, mais agrégateur de données. Il est chargé de collecter, d’analyser, de synthétiser et de valoriser les données relatives au réemploi et à la réutilisation fournies par les acteurs, d’élaborer des outils méthodologiques pour harmoniser les pratiques de comptabilisation des flux ainsi que des outils d’évaluation de l’impact des financements alloués, et de diffuser à l’ensemble des parties prenantes les éléments nécessaires pour les aider dans leurs décisions de déploiement du réemploi et de la réutilisation en France.

La création de cet observatoire, très attendue, a toutefois pris du retard, la loi Agec prévoyant qu’elle devait intervenir avant le 1er janvier 2021, ce délai ayant été reporté à février 2022 par la loi « climat et résilience ». La mise en place de l’observatoire a finalement été officialisée en septembre 2022 et sa première feuille de route, précisant son périmètre de compétences, ses missions, son fonctionnement ainsi que son programme de travail pour 2023, a été publiée en décembre 2022.

Depuis, l’observatoire a pu mener de nombreux travaux, notamment des études sur la définition de méthodologies de comptabilisation du réemploi et de la réutilisation, menées en février 2023 pour les emballages, en octobre 2023 pour les produits et matériaux de construction du secteur du bâtiment (PMCB) et en novembre 2023 pour les équipements électriques et électroniques, les éléments d’ameublement, les textiles, linge et chaussures, les articles de bricolage et de jardin et les jouets. Par ailleurs, une étude de l’observatoire sur les potentiels de développement du réemploi des emballages par secteur est parue en septembre 2023 ([55]).

Ces travaux doivent se poursuivre afin de disposer d’informations régulières et fiables sur l’état du gisement de produits réemployables et sur les infrastructures de réemploi sur le territoire. Il serait notamment opportun de mener des études économiques pour connaître les besoins en matière de formations et d’emplois liés au développement des activités de réemploi. Il est également urgent de mettre à jour le Panorama du réemploi de l’Ademe, dont la dernière édition date de 2017 ([56]). Il a été indiqué aux rapporteurs qu’une actualisation de ce guide était prévue en 2024 et serait finalisée au deuxième trimestre 2025.

Les moyens humains et financiers dont dispose l’observatoire ne paraissent pas en adéquation avec les enjeux et les fortes attentes des parties prenantes. Placé au sein de la direction de la supervision des filières REP de l’Ademe, il est aujourd’hui doté de seulement deux équivalents temps plein (ETP). Les dépenses liées à ses travaux sont financées par le fonds « Économie circulaire » de l’Ademe. Afin de mener à bien ses différentes missions, il conviendrait d’augmenter les crédits du fonds « Économie circulaire ».

b. Développer des infrastructures et une logistique adaptées sur les territoires

La multiplicité des initiatives locales en faveur du réemploi ne doit pas laisser penser à la maturité de son modèle économique. Comme indiqué dans la SN3R, « les vertus du réemploi ne s’apprécient qu’avec un taux de pénétration important, permettant d’en optimiser le bénéfice environnemental et le modèle économique, en maximisant notamment le nombre de rotations et la proximité des installations. Le réemploi est donc un choix : en faire beaucoup ou ne pas parvenir à optimiser le modèle ».

Les actions en faveur du réemploi sont particulièrement difficiles à mettre en œuvre car elles nécessitent une restructuration profonde des modes de production des entreprises. Or, si la loi Agec a permis d’enclencher des investissements en faveur de modes de production circulaires, elle est restée au milieu du gué en termes de transition vers des infrastructures et des systèmes à même de généraliser ces modes de production à grande échelle. Il convient aujourd’hui de changer d’échelle, ce qui soulève des enjeux logistiques importants, pour les emballages comme pour les autres produits ou matériaux réemployables. C’est toute une industrie qui doit se réorganiser en amont et en aval de la production pour développer l’écoconception, construire une chaîne logistique et de nettoyage, installer des lieux de collecte et veiller à ce que le réemploi reste une solution pratique pour le consommateur.

● Le réemploi des emballages, tout d’abord, suppose de développer une gamme d’emballages types par catégorie ou famille de produits. En effet, un emballage réemployable diffère d’un emballage jetable : il doit se prêter à de multiples cycles d’utilisation, de lavage, de décontamination et résister aux détériorations. Le réemploi pose donc la question des standards d’emballages réemployables ou de spécifications techniques communes. Les éco-organismes de la filière des emballages ont réfléchi à une définition de standards pour les produits frais, les boissons et la restauration. Ces travaux ont permis de créer des lignes directrices et de faire émerger des impératifs, mais ils doivent encore être approfondis afin de définir les caractéristiques qui permettront l’utilisation effective d’une gamme d’emballages standardisés. Certains freins culturels et commerciaux, notamment pour les bouteilles de vin, doivent encore être surmontés.

Ces emballages réemployables supposent ensuite de mettre en place de nouvelles chaînes de conditionnement et de reconditionnement. Les industriels devront donc investir dans l’adaptation de leurs lignes de production. En outre, alors qu’un emballage à usage unique est acheté, utilisé, trié et recyclé, l’emballage réemployable doit être collecté, trié, nettoyé, rempli à nouveau et réacheminé. La chaîne logistique est donc fondamentalement différente. Il est nécessaire de disposer de lieux de récupération des emballages, que ce soit en magasins, dans des lieux mutualisés ou sur l’espace public. Des centres de tri, de lavage et de stockage doivent en outre être accessibles à proximité des lieux de collecte. À cet égard, une cartographie des centres de lavage a été réalisée en 2023 par l’observatoire national du réemploi et de la réutilisation ([57]) afin de permettre aux acteurs industriels de développer le réemploi lorsqu’ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas internaliser le lavage. Les centres répertoriés proposent un lavage mutualisé d’emballages, c’est-à-dire ayant la capacité de laver pour le compte de plusieurs clients.

Le réemploi des emballages est en outre confronté à des enjeux sanitaires, portant principalement sur l’aptitude au contact alimentaire d’emballages utilisés plusieurs fois, les exigences de lavage et de décontamination de ces emballages ou encore l’adaptation des modes de transport, qui doivent pouvoir associer le transport d’emballages souillés, d’emballages propres et de denrées alimentaires.

Pour les rapporteurs, le développement du réemploi suppose donc que des infrastructures adaptées soient présentes sur l’ensemble du territoire afin de minimiser les distances de transport et les contraintes pour les consommateurs. Les dynamiques territoriales doivent être encouragées, en lien avec les collectivités territoriales, afin de faciliter l’accès au foncier ou d’aider au lancement d’activités de réemploi.

● Le développement du réemploi des emballages pose également la question de celui d’une consigne pour réemploi des emballages en verre.

D’après l’Ademe, neuf consommateurs sur dix se disent prêts au retour de cette consigne. Les projets de consignes pour réemploi se sont d’ailleurs multipliés ces dernières années, après la quasi-disparition de cette pratique dans les années 1960. Pourtant, aucune de ces initiatives n’a encore permis d’imposer ce modèle dans le paysage national.

Alors que Mme Bérangère Couillard, alors secrétaire d’État à l’écologie, avait annoncé en juin 2023 une obligation pour les grandes surfaces de reprendre les contenants en verre, le ministre M. Christophe Béchu a indiqué le 7 février 2024, lors de sa visite de l’entreprise Petrel, que la mise en place de systèmes de consigne reposerait uniquement sur le volontariat, excluant tout dispositif obligatoire.

La mise en place d’un dispositif de consigne pour réemploi présente de nombreux avantages sur le plan environnemental, mis en avant dans un rapport de l’Ademe de juin 2023 ([58]). Elle permettrait plus particulièrement d’accélérer la fin du recours aux emballages en plastique à usage unique.

Un tel dispositif ne peut se développer massivement que s’il s’accompagne d’obligations de reprise des bouteilles. Comme indiqué par le réseau Vrac et Réemploi, « le réemploi, c’est une rupture de modèle. Pour qu’il soit viable il faut embarquer tout le monde en même temps. Entreprises, pouvoirs publics et citoyens […] l’État fixe des objectifs mais n’accompagne pas suffisamment le marché. Sans contrainte, le marché n’y va pas, il attend ».

Les rapporteurs partagent cette analyse et sont favorables à la mise en œuvre d’un dispositif de consigne pour réemploi des emballages en verre, assortie d’une obligation pour les supermarchés et les hypermarchés de reprendre ces contenants. Pour les plus petites surfaces, une expérimentation devra être menée afin de les intégrer progressivement dans le champ d’application de cette généralisation de la consigne.

● En ce qui concerne les autres produits soumis à des obligations de réemploi dans les cahiers des charges des éco-organismes, il convient d’assurer une meilleure gestion du gisement disponible, notamment en évitant les risques de dégradation au moment de la collecte, du stockage et du transport, mais également en mettant en place des points de reprise partout sur le territoire.

Or, cette obligation de reprise des produits usagés, prévue par l’article 62 de la loi Agec, est peu appliquée, en particulier en ce qui concerne la vente à distance (voir l’encadré page 85. Afin de lever cette difficulté, les metteurs en marché ont prévu de mettre en place un groupe de travail au sein de la Cifrep pour définir les conditions d’utilisation des points de livraison et de retrait du type Mondial Relay comme points de retour gratuits des produits usagés.

Afin de faciliter la collecte des produits pouvant être réemployés, les rapporteurs souhaitent que des points de reprise soient déployés plus largement sur l’ensemble du territoire. La reprise des produits pourrait s’effectuer en magasin, mais également dans des lieux mutualisés ou sur l’espace public. Le respect de l’obligation de reprise doit également faire l’objet de contrôles et des sanctions doivent être mises en place lorsque celle-ci n’est pas effective.

● Enfin, au-delà de la collecte, une solution pour augmenter le gisement de produits réemployables consiste à autoriser le réemploi de certains produits, ce qui vaut tout particulièrement pour le secteur médical.

Cette problématique a été soulevée par l’éco-organisme chargé de la collecte et du traitement des déchets d’activités de soins à risques infectieux et assimilés (Dastri), qui distribue chaque année 4,3 millions de boîtes à aiguilles à usage unique. Si ces emballages sécurisés incorporent, depuis 2022, 20 % de plastique recyclé, ils restent à usage unique et sont donc à l’origine d’une production importante de déchets en plastique ayant vocation à être incinérés.

Par ailleurs, certains dispositifs médicaux comme les lecteurs de glycémie doivent aujourd’hui être détruits alors même qu’ils pourraient être réutilisés après contrôle et nettoyage, notamment pour les femmes enceintes atteintes de diabète gestationnel qui n’utilisent ces lecteurs que quelques mois.

Les rapporteurs proposent d’autoriser le réemploi des emballages destinés aux patients en auto-traitement et de certains dispositifs médicaux comme les lecteurs de glycémie.

c. Mettre en place une instance de coordination et de pilotage du réemploi

Comme cela a été indiqué, le développement du réemploi suppose des transformations profondes de l’ensemble de la chaîne de production. Dans ce contexte, il semble essentiel qu’une ou plusieurs structures collectives puissent coordonner les différentes transformations à mettre en place, dans le respect des spécificités territoriales. Par ailleurs, certaines actions supposent des décisions communes aux acteurs, qu’il s’agisse de la définition de standards d’emballages, de la normalisation des pratiques de lavage, des mesures de traçabilité ou de la gestion des emballages (notamment pour définir qui en est propriétaire). En Allemagne, par exemple, la coordination passe par une coopérative de producteurs (Genossenschaft Deutscher Brunnen – GDB) qui représente différents secteurs comme l’eau minérale, les jus et le lait.

Il existe en outre des attentes fortes des collectivités territoriales en matière de soutien à la mise en place des filières de réemploi dans les territoires. Selon France urbaine, si le réemploi et la réutilisation sont à valoriser, « ils ne peuvent être considérés sans la dimension de l’accompagnement, qui est primordiale pour accélérer et rendre attractifs ces nouveaux modes de faire, impliquant de nouveaux modèles à mettre en place et à pérenniser, bien souvent au niveau local, et avec des structures de l’économie sociale et solidaire ». Les associations environnementales ont quant à elle attiré l’attention des rapporteurs sur « le manque avéré de pilotage national pour la généralisation du réemploi ».

Dans ce contexte, des Assises du réemploi pourraient être organisées dans les prochains mois. Elles réuniraient l’ensemble des acteurs concernés (État, collectivités territoriales, industriels, éco-organismes, associations environnementales et de consommateurs) afin de réfléchir à la mise en place d’une structure de pilotage chargée de coordonner les transformations à mettre en place et d’accompagner les acteurs.

Les rapporteurs proposent par ailleurs que le pilotage du réemploi se traduise par l’élaboration d’un schéma directeur pour les filières de réemploi, qui prendrait la forme d’une Stratégie nationale du réemploi, qui serait distincte de la SN3R.

Les rapporteurs souhaitent également que ce schéma directeur puisse être décliné au niveau de chaque région afin de tenir compte de la spécificité des différents territoires. Des schémas directeurs régionaux du réemploi constitueraient ainsi des outils de planification utiles, permettant d’évaluer les besoins spécifiques de chaque région et d’adapter en conséquence les modes de production, la logistique et les infrastructures à l’échelle régionale.

d. Rehausser les objectifs et le financement du réemploi

Les rapporteurs considèrent que la mise en place d’une stratégie industrielle autour du réemploi, qu’ils appellent de leurs vœux, doit permettre de définir et d’atteindre des objectifs de réemploi plus ambitieux dans les prochaines années. Comme cela a été rappelé, les objectifs fixés dans les cahiers des charges des éco-organismes sont aujourd’hui trop faibles.

En outre, la loi Agec ne prévoit pas de trajectoire de développement du réemploi sur le long terme. L’objectif de réemploi des emballages est de 10 % en 2027, mais rien n’est prévu au-delà de cette date. Les décrets d’application fixant des objectifs intermédiaires pour des périodes de cinq ans ne sont pas publiés de manière anticipée. Pourtant, les acteurs industriels ont besoin de visibilité afin de pouvoir réorganiser leur chaîne de production, ce qui suppose des investissements coûteux à court terme. C’est pourquoi les rapporteurs estiment qu’il serait opportun de définir, dès aujourd’hui, des objectifs évolutifs de développement du réemploi jusqu’en 2040.

Par ailleurs, les personnes auditionnées par les rapporteurs ont considéré à juste titre que les acteurs du réemploi bénéficient de peu d’aides financières.

Créé par l’article 62 de la loi Agec et défini à l’article L. 541-10-5 du code de l’environnement, le fonds dédié au financement du réemploi et de la réutilisation, mis en place par chaque éco-organisme ou chaque producteur en système individuel, est « doté des ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs de réemploi et de réutilisation prévus à l’article L. 541-10 » du même code. Ces ressources ne peuvent être inférieures à 5 % du montant des contributions reçues.

Il est nécessaire d’augmenter les ressources du fonds dédié au financement du réemploi et de la réutilisation, qui ne suffisent pas aujourd’hui à garantir la pérennité économique des acteurs de l’économie sociale et solidaire.

Ces ressources pourraient être portées à 10 % du montant des contributions reçues.

C. La poursuite de la lutte contre le gaspillage et l’essor du don

1. Les objectifs de réduction de moitié du gaspillage alimentaire

8,8 millions de tonnes de déchets alimentaires sont produites par an en France en 2021 ([59]). Ce chiffre, calculé selon une méthodologie harmonisée au niveau de l’Union européenne, inclut la part non comestible des déchets alimentaires (épluchures, os…), estimée à près de la moitié de ces déchets. Par conséquent, la quantité d’aliments réellement gaspillés s’élève à environ 4,4 millions de tonnes.

L’article 11 de la loi Agec fixe des objectifs de réduction de moitié du gaspillage alimentaire par rapport à 2015 :

– d’ici 2025 dans les domaines de la distribution alimentaire et de la restauration collective ;

– d’ici 2030 dans les domaines de la consommation, de la production, de la transformation et de la restauration commerciale.

Afin d’atteindre ces objectifs, l’article 31 de la même loi prévoit que les opérateurs agroalimentaires mettent en place, avant le 1er janvier 2021, une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire, qui comprend notamment la réalisation d’un diagnostic. Pour accompagner la mise en œuvre de cette obligation, l’Association des entreprises de produits alimentaires élaborés (Adepale) et le centre technique de la conservation des produits agricoles (CTCPA) ont élaboré, avec l’aide de l’Ademe, un guide d’accompagnement pour la réalisation du diagnostic des pertes et du gaspillage alimentaire. Outre ce guide, l’Ademe a mis à disposition des opérateurs agroalimentaires une boîte à outils pour la réalisation de ces diagnostics.

En revanche, lors de la table ronde consacrée au gaspillage alimentaire, l’ensemble des personnes auditionnées a indiqué aux rapporteurs qu’il n’existe pas d’indicateurs de suivi des objectifs fixés par la loi Agec en matière de réduction du gaspillage alimentaire. Pour les rapporteurs, un tel suivi, qui pourrait être assuré par l’Ademe, doit rapidement être mis en place.

Parmi les mesures permettant de réduire le gaspillage alimentaire, la possibilité, pour le consommateur, d’être servi dans un contenant apporté par ses soins doit être rendue effective.

À cet égard, l’article 41 de la loi Agec a créé un nouvel article L. 120-2 du code de la consommation prévoyant que, dans les commerces de vente au détail, le consommateur peut demander à être servi dans un contenant apporté par ses soins, dans la mesure où ce dernier est visiblement propre et adapté à la nature du produit acheté. Un affichage en magasin informe le consommateur sur les règles de nettoyage et d’aptitude des contenants réutilisables. Le consommateur est alors responsable de l’hygiène et de l’aptitude du contenant. Le commerçant peut toutefois refuser le service si le contenant proposé est manifestement sale ou inadapté.

En ce qui concerne le secteur de la restauration collective, la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi « Égalim 1 » a rendu le « doggy bag » obligatoire depuis le 1er janvier 2021. L’article L. 541-15-7 du code de l’environnement prévoit ainsi que les établissements de restauration commerciale et les débits de boissons à consommer sur place mettent à la disposition de leurs clients qui en font la demande des contenants réutilisables ou recyclables permettant d’emporter les aliments ou boissons non consommés sur place, à l’exception de ceux mis à disposition sous forme d’offre à volonté. Cette disposition a été complétée par l’article 44 de la loi Agec, qui étend au secteur de la restauration collective les dispositions prévues par l’article 41 de la même loi pour les commerces de vente au détail. L’article L. 541-15-7 précité prévoit ainsi désormais que le contenant peut être apporté par le consommateur. Un affichage en établissement informe le consommateur sur les règles de nettoyage et d’aptitude des contenants. Comme pour le secteur de la vente au détail, il est précisé que « le consommateur est responsable de l’hygiène et de l’aptitude du contenant », l’établissement pouvant refuser de servir le consommateur si le contenant apporté par ce dernier est manifestement sale ou inadapté.

La responsabilité du consommateur, clairement affirmée dans la loi, est supposée faciliter l’application de ces dispositions dans la mesure où les commerçants et les restaurateurs se voient exonérés de toute responsabilité si l’hygiène du contenant n’est pas totalement irréprochable.

Pourtant, les rapporteurs ont constaté que ces dispositions n’étaient pas toujours appliquées. Il convient donc d’améliorer l’information des commerces de vente au détail et des restaurants quant à la possibilité offerte au consommateur d’apporter son propre contenant.

2. Le label anti-gaspillage, un nouvel outil pour le secteur de la distribution

L’article L. 541-15-6-1-1 du code de l’environnement, créé par l’article 33 de la loi Agec, institue un label national « anti-gaspillage alimentaire » pouvant être accordé à toute personne morale contribuant aux objectifs nationaux de réduction du gaspillage alimentaire. Le décret d’application de cet article ([60]) prévoit la mise en place d’un référentiel anti-gaspillage précisant les modalités de mise en œuvre de la labellisation, en particulier les critères que les personnes morales doivent respecter pour être labellisées, ainsi que les procédures de contrôle et de suivi associées.

Ce référentiel a été approuvé par un arrêté du 28 février 2023 ([61]) pour le secteur de la distribution. Il valorise notamment les actions de prévention du gaspillage (gestion des achats et des stocks), de valorisation des produits alimentaires et de gestion des invendus. Le logo du label est différent selon le niveau atteint dans la lutte contre le gaspillage alimentaire (1 étoile « engagement » ; 2 étoiles « maîtrise » ; 3 étoiles « exemplaire »).

Au 29 avril 2024, soixante-six établissements sont labellisés, dont cinquante-sept au niveau « exemplaire », sept au niveau « maîtrise » et deux au niveau « engagement » ([62]). Le label est surtout demandé par des grandes surfaces, alors qu’il a été conçu pour s’adapter également aux métiers de bouche (bouchers, fromagers, primeurs, boulangers…).

Bien que sa mise en œuvre soit récente, le CGDD dresse un premier bilan positif du label, dont les organismes certificateurs et les établissements labellisés se disent très satisfaits. Ces derniers apprécient de pouvoir valoriser ce label auprès de leurs clients, mais également d’en faire, en interne, un outil d’émulation des équipes et de reconnaissance des actions de lutte contre le gaspillage alimentaire mises en place parfois depuis plusieurs années. Comme pour l’affichage environnemental, le label anti-gaspillage ne permet pas uniquement d’orienter les choix ou de sensibiliser les consommateurs. Il a des effets directs sur les entreprises.

Une seconde phase de labellisation, prévue au premier semestre 2024, s’adressera aux secteurs de la restauration collective et commerciale, puis aux industries agroalimentaires en 2025.

Les rapporteurs saluent la mise en place du label anti-gaspillage et se félicitent des retours positifs dont il fait l’objet. Ils s’interrogent néanmoins sur les seuils et les critères d’obtention du label, qui pourraient ne pas être suffisamment ambitieux et discriminants pour permettre de distinguer véritablement les établissements entre eux. En effet, près d’un an après sa mise en place, près de 90 % des magasins labellisés disposent déjà de la note maximale de trois étoiles, qui correspond à un niveau « exemplaire » en matière de lutte contre le gaspillage. Il convient donc de veiller à ce que l’obtention du label reste exigeante afin d’en faire un instrument pertinent de mesure des efforts déployés par les établissements et de comparaison entre ces établissements. Pour cela, la grille de notation du référentiel anti-gaspillage pourrait être revue en relevant les seuils de passage d’un niveau à l’autre.

3. La délivrance de médicaments à l’unité est peu pratiquée

Afin d’éviter le gaspillage des médicaments, l’article 40 de la loi Agec crée un nouvel article L. 5123-8 du code de la santé publique autorisant la délivrance de certains médicaments en officine à l’unité, lorsque leur forme pharmaceutique le permet. Les modalités particulières de conditionnement, d’étiquetage, d’information du patient et de traçabilité des médicaments délivrés à l’unité sont définies par un décret du 31 janvier 2022 ([63]). Les médicaments concernés par cette disposition sont les antibiotiques, conformément à un arrêté du 1er mars 2022 ([64]).

D’après les chiffres communiqués par la Caisse nationale d’assurance maladie (Cnam), 341 000 médicaments ont été dispensés à l’unité et 1 812 pharmacies d’officine ont effectué au moins une délivrance entre mai 2022 et octobre 2023. Ce nombre reste donc particulièrement faible, comparé aux 20 931 pharmacies d’officine en France.

Évolution mensuelle du nombre de dispensation d’antibiotiques déconditionnés

Source : Direction générale de la santé.

La délivrance de médicaments à l’unité est donc peu mise en œuvre. Les retours obtenus par la Cnam font tout d’abord état d’un manque de connaissance de l’existence du dispositif par les pharmaciens d’officine. Par ailleurs, bien que confrontés à des pénuries récurrentes d’amoxicilline et convaincus de la nécessité de réduire les consommations d’antibiotiques pour lutter contre l’antibiorésistance et le gaspillage de comprimés, les pharmaciens d’officine peinent à mettre en place la dispensation à l’unité en raison de freins d’ordre logistique et financier, selon les syndicats de pharmaciens. Ainsi, les blisters actuels contenant les antibiotiques ne sont pas adaptés : le numéro de lot et la date de péremption ne figurant pas sur chaque alvéole d’antibiotique, le pharmacien doit inscrire ces données sur l’étiquette du sachet remis au patient. L’inscription est souvent manuscrite parce que peu de logiciels d’aide à la dispensation permettent l’impression automatique de ces étiquettes avec l’ensemble des mentions prévues par le décret. La tarification à l’unité via ces mêmes logiciels est également difficile à obtenir des éditeurs. Enfin, le pharmacien doit imprimer une notice à remettre au patient si celle contenue dans la boîte a été remise lors d’une précédente dispensation et n’est donc plus disponible.

La direction générale de la santé (DGS) soutient l’intégration de conditionnements adaptés à la délivrance à l’unité (blisters unitaires avec étiquetage sur chaque alvéole) dans le cadre de la révision de la législation pharmaceutique européenne qui s’est ouverte début 2024. Une expérimentation avec quelques laboratoires est à l’étude pour faciliter la production de ces emballages adaptés. Par ailleurs, la DGS, en collaboration avec la délégation du numérique en santé (DNS) et la Cnam, doit se rapprocher prochainement des éditeurs de logiciels d’aide à la dispensation sur les sujets d’ordre informatique restant à traiter. Enfin, un plan de communication auprès des pharmaciens et du public doit également être mis en place.

Il existe donc plusieurs leviers permettant d’aller vers une généralisation de la délivrance des médicaments à l’unité. Les rapporteurs considèrent qu’il est urgent de lever les freins d’ordre logistique et informatique rencontrés par les pharmaciens et d’adapter les conditionnements des médicaments à la vente à l’unité.

Des actions de communication doivent en outre être mises en place afin d’informer et de sensibiliser les pharmaciens et les patients sur les conséquences positives de la dispensation à l’unité sur les plans environnemental, sanitaire et financier.

Deux articles de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023 de financement de la sécurité sociale pour 2024 viennent prolonger et renforcer les dispositions de l’article 40 de la loi Agec :

– son article 53 a ouvert le dispositif de vente à l’unité aux dispositifs médicaux ;

– son article 72 prévoit la possibilité pour le ministre chargé de la santé de rendre obligatoire la vente à l’unité de certains médicaments en cas de rupture d’approvisionnement.

Ce dispositif étant déjà connu des pharmaciens, sa généralisation pour les antibiotiques en cas de pénurie permettra de garantir l’accès aux médicaments à un nombre accru de patients, tout en limitant le gaspillage, évitant ainsi le retour en officine de médicaments qui seront incinérés. La DGS a toutefois indiqué ne pas être en mesure de fournir des éléments chiffrés sur la quantité de médicaments susceptibles d’être concernés par cette obligation, dans la mesure où un arrêté limitera la durée de cette obligation à celle de la durée de la pénurie constatée.

Le don de produits non alimentaires invendus se développe

a. Des dons en augmentation depuis la loi Agec

L’article 35 de la loi Agec crée un nouvel article L. 541-15-8 du code de l’environnement prévoyant que « les producteurs, importateurs et distributeurs de produits non alimentaires neufs destinés à la vente sont tenus de réemployer, notamment par le don des produits de première nécessité à des associations de lutte contre la précarité et des structures de l’économie sociale et solidaire […], de réutiliser ou de recycler leurs invendus, dans le respect de la hiérarchie des modes de traitement des déchets mentionnée à l’article L. 541-1 du [même] code ». Il prévoit en outre que « les produits d’hygiène et de puériculture, dont la liste est fixée par décret, demeurés invendus doivent nécessairement être réemployés ».

D’après les informations recueillies auprès de la DGPR, les principales associations récupérant et redistribuant les dons non alimentaires des entreprises témoignent d’un accroissement général de la quantité des dons de ces invendus.

Au cours de la première année de déploiement du dispositif en 2022, l’association Dons solidaires et l’Agence du don en nature ont cumulé un volume de dons équivalent à 23 000 palettes, ce qui correspond respectivement à un doublement et à une augmentation de 20 % des volumes de dons par rapport aux années précédentes. Deux raisons sont avancées par les associations pour expliquer cette augmentation : les mesures de la loi Agec d’une part et le déstockage de produits à la sortie de l’épidémie de covid-19 d’autre part.

Les associations témoignent d’un accroissement général du nombre d’entreprises effectuant des dons, en particulier de produits d’hygiène (concernés par l’obligation de don depuis le début de l’année 2022), de produits d’aménagement de la maison et de produits de bien-être. Pour les autres catégories de produits, le nombre de donateurs serait en stagnation (produits d’entretien, jouets) voire en baisse (vêtements, fournitures scolaires et produits de puériculture, ces derniers étant pourtant concernés par l’obligation du don).

Au cours de la deuxième année de déploiement du dispositif en 2023, les associations impliquées rapportent que le volume total de dons a continué à progresser et à se diversifier, mais que la quantité a baissé pour certains types d’invendus (produits d’hygiène et de puériculture, vêtements de bonne qualité). Cette évolution s’expliquerait par une meilleure gestion des stocks de produits par les fabricants via l’adaptation des volumes fabriqués et la généralisation de la pratique de déstockage faisant appel à des entreprises spécialisées dans ce nouveau commerce (comme Comerso ou Phénix). Les associations enregistrent une légère augmentation du nombre d’entreprises donatrices par rapport à 2022, en particulier pour les vêtements importés, les produits d’aménagement de la maison et les produits de bien-être.

Enfin, en ce qui concerne les invendus dont la gestion a été confiée aux éco-organismes, les informations recueillies par la DGPR sont trop parcellaires pour pouvoir être exploitées.

Malgré des données parcellaires, les rapporteurs saluent l’augmentation des dons de produits non alimentaires ces dernières années, qui s’explique en partie par les dispositions de l’article 35 de la loi Agec.

Toutefois, le rapporteur Stéphane Delautrette considère que les dispositions législatives actuelles sont insuffisantes pour mettre véritablement fin au gaspillage des produits invendus. En effet, seuls les produits d’hygiène et de puériculture « doivent nécessairement être réemployés » selon les termes de l’article 35. Pour tous les autres produits non alimentaires invendus, cet article se cantonne en réalité à une incitation au don, sans interdire véritablement leur destruction. En indiquant que la gestion de ces produits doit respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets, qui privilégie la préparation en vue de la réutilisation sur le recyclage, la loi encourage à ne plus avoir recours à l’enfouissement et à l’incinération, sans toutefois exclure le recyclage de ces produits. Contrairement à ce qui est parfois annoncé, l’article 35 de la loi Agec n’interdit donc pas aux producteurs, aux importateurs et aux distributeurs de gérer leurs invendus comme des déchets ; il les incite seulement à privilégier des modes de traitement plus vertueux.

Afin d’enrayer véritablement la destruction des produits non alimentaires invendus, le rapporteur Stéphane Delautrette souhaite généraliser l’obligation de réemploi, notamment par le don, ou de réutilisation des produits non alimentaires neufs destinés à la vente, cette obligation étant aujourd’hui limitée aux seuls produits d’hygiène et de puériculture. Des sanctions financières devront en outre être prévues pour les entreprises qui ne respecteraient pas cette obligation.

Par ailleurs, afin de ne pas privilégier la destruction par rapport au don de produits invendus, l’article 36 de la loi Agec, codifié à l’article 273 septies D du code général des impôts, a supprimé l’obligation de régulariser la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en cas de don d’invendus alimentaires et non alimentaires neufs aux associations reconnues d’utilité publique présentant un intérêt général de caractère humanitaire, éducatif, social ou charitable. Avant l’entrée en vigueur de cette disposition, une entreprise donnant un bien devait payer la TVA, ce qui n’est pas le cas lorsqu’elle le détruit. Cette disposition fiscale constitue donc une avancée importante en faveur du don.

Enfin, les rapporteurs souhaitent qu’un suivi de l’évolution des quantités de produits non alimentaires invendus soit mis en place afin de mieux orienter ces produits vers le don. À cet effet, les entreprises pourraient déclarer à l’administration, le cas échéant via leur éco-organisme, les quantités de produits invendus chaque année.

b. Le don de matériels médicaux est mieux encadré

L’article 39 de la loi Agec crée un nouvel article L. 541-15-13 du code de l’environnement afin de permettre aux distributeurs et aux établissements de santé de conclure une convention pour le don de matériels médicaux à des associations et structures de l’économie sociale et solidaire, afin qu’elles reconditionnent ce matériel en vue de sa réutilisation ou son réemploi.

Le décret d’application de cet article ([65]) définit précisément les acteurs (établissements de santé, établissements ou services médico-sociaux destinés aux personnes âgées, prestataires de services ou distributeurs de matériels, officines de pharmacie) et les produits concernés (matériels médicaux relevant de la catégorie des aides techniques répondant à la définition de dispositifs médicaux). Il détaille également les modalités du don en précisant les dispositions de la convention établie entre le cédant et le bénéficiaire : attestation relative à la conformité et aux obligations de maintenance du matériel cédé, conditions de refus du don, engagement de signalement des incidents de matériovigilance à l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Ce décret permettra également d’assurer le suivi des dons et la traçabilité du produit du cédant au bénéficiaire, via l’identifiant unique des dispositifs prévu par le règlement européen relatif aux dispositifs médicaux du 5 avril 2017, ou à défaut le numéro de série du matériel médical.

Si de tels dons de matériels médicaux à des structures de l’économie sociale et solidaire étaient déjà mis en place, le décret du 8 mars 2024 permet de les encadrer. La DGS a indiqué ne pas disposer pas de données quantitatives sur ces dons. Cependant, dans le cadre des travaux relatifs à la remise en bon état d’usage, pilotés par la direction de la sécurité sociale, il est prévu de mettre en place une plateforme nationale afin d’assurer la traçabilité des dispositifs concernés. Ainsi, la DGS a l’intention d’intégrer à cette plateforme une option permettant de déterminer si le dispositif remis en bon état d’usage a fait l’objet d’un don.

Deuxième Partie : Mieux produire : limiter la production de déchets et intégrer les impacts environnementaux de la fin de vie d’un produit dès sa conception

La loi Agec vise à transformer les modes de production, d’une économie linéaire vers une économie circulaire. Pour cela, il est nécessaire de « mieux produire », c’est-à-dire de limiter au maximum la production de déchets, et de favoriser l’écoconception en vue du réemploi ou de la réutilisation des produits, et de leur recyclage. Les producteurs, sous l’égide des filières « à responsabilité élargie du producteur » (REP), doivent remplir ce rôle primordial de structuration des filières de l’économie circulaire. Cependant, les filières REP ne permettent pas encore d’opérer ce changement de modèle économique vers l’économie circulaire, encore trop focalisées sur l’aval du cycle de vie d’un produit, et notamment sur le tri, la collecte, et le recyclage des déchets. La prévention de la production de déchets, l’écoconception, et le réemploi ou la réutilisation restent ainsi les grands oubliés de la mise en œuvre de la loi Agec.

En 2020, en France, 309 millions de tonnes de déchets, incluant les déchets dangereux et non-dangereux, ont été produites ([66]). Le secteur du bâtiment et travaux publics (BTP) est le premier producteur de déchets, à hauteur de 213 millions de tonnes, suivi par les déchets ménagers avec 34 millions de tonnes. Selon la direction générale de la prévention des risques (DGPR), le bilan du plan national de prévention des déchets de la période 2014 à 2020 a démontré une réduction de la production de déchets en France en 2020 par rapport à 2010, notamment des déchets ménagers à hauteur de 10 %, ainsi que des déchets issus des activités économiques ou du secteur du BTP. Aucune donnée sur la production globale de déchets après 2020 n’a été publiée, ce qui rend difficile l’évaluation de l’impact de la loi Agec sur la trajectoire de production de déchets.

Dans un rapport ([67]) publié en mars 2024, l’Agence européenne pour l’environnement prévoit pour les prochaines années une trajectoire de réduction de la production de déchets au niveau européen, malgré une augmentation prévue de la consommation. Au sein de l’Union européenne, la production de déchets a diminué de 4,2 % entre 2010 et 2020. Cette trajectoire de réduction se poursuit mais reste cependant peu ambitieuse. En effet, l’atteinte de l’objectif de « réduction significative de la production totale de déchets » en 2030, prévu par le plan d’action « zéro pollution » de la Commission européenne, est considérée comme « peu probable ».

En France, la tendance depuis 2020 ne semble pas démontrer de poursuite de la trajectoire de réduction de la production de déchets, malgré la mise en place d’objectifs en ce sens dans la loi Agec. L’article 3, notamment, donne la priorité à la prévention et à la réduction de la production de déchets, en instaurant des objectifs de réduction de 15 % des quantités de déchets ménagers et assimilés produits par habitant et de 5 % des quantités de déchets d’activités économiques par unité de valeur produite en 2030 par rapport à 2010. Pour les déchets ménagers et assimilés, l’objectif est ainsi d’atteindre 502 kilogrammes par habitant en 2030 ([68]). L’association Amorce souligne une hausse depuis la loi Agec de la production des déchets ménagers et assimilés. Ces déchets représentent en 2021 environ 611 kilogrammes par habitant, soit une augmentation de 5 % par rapport à 2019. La production de déchets continue ainsi d’augmenter, liée principalement à une hausse de la consommation. Pour « mieux produire », il reste indéniablement nécessaire de « moins consommer ».

La prévention de la production de déchets peut être atteinte par une diminution des mises sur le marché, et par le respect la politique de prévention des déchets définie à l’article L. 541-1 du code de l’environnement. Lorsque le déchet ne peut pas être réemployé, cette politique repose sur « une hiérarchie des modes de traitement des déchets consistant à privilégier, dans l’ordre :

a) La préparation en vue de la réutilisation ;

b) Le recyclage ;

c) Toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ;

d) L’élimination ».

Les filières REP ont la responsabilité de limiter la production des déchets, de favoriser le réemploi et la réutilisation, ainsi que l’écoconception des produits, en vue d’augmenter leur valorisation. La loi Agec a ainsi permis d’accélérer une prise de conscience chez les producteurs des enjeux de l’économie circulaire. En effet, des changements de pratiques profonds et des mutations industrielles et commerciales apparaissent progressivement, au travers par exemple de l’évolution des modèles d’affaires des entreprises qui intègrent la circularité par l’utilisation de pièces détachées ou d’occasion, ou la création de postes dans ces entreprises et de formations dédiées à l’économie circulaire.

I. Le déploiement des filières REP, axe majeur de la loi Agec, est engagé

Le principe de la « responsabilité élargie du producteur » (REP) est apparu pour la première fois dans la loi française en 1975. Le producteur, personne physique ou morale qui met sur le marché des produits générateurs de déchets, doit prévenir et gérer les déchets issus de la fin de vie de ses produits. Cela implique donc que chaque producteur est responsable de l’ensemble du cycle de vie des produits qu’il met sur le marché, selon le principe pollueur-payeur. Le producteur peut choisir de s’occuper lui-même de ses déchets au travers d’un système individuel ou transférer cette tâche à un éco-organisme, auquel il versera un financement, l’éco-contribution. L’éco-organisme ou le système individuel doivent respecter un cahier des charges imposé par l’État et sont agréés à cet effet. Ils organisent alors la gestion des déchets issus des produits en fin de vie. Diverses tâches leur incombent : prévention de la création de déchets, collecte, transport, tri et valorisation des déchets, tout en favorisant le réemploi et la réutilisation ainsi que la réparation des produits.

Avant la publication de la loi Agec, douze filières REP obligatoires étaient en place. La loi Agec prévoit dans son article 62 une poursuite du développement des filières REP, par la création de nouvelles filières REP, ainsi que par l’extension du périmètre de certaines filières. Par ailleurs, de nouvelles obligations ont été introduites, comme l’adoption d’une démarche d’écoconception, notamment par la rédaction d’un plan d’écoconception et le renforcement des éco-modulations des éco-contributions, la reprise gratuite de certains produits par les distributeurs, et un soutien au réemploi et à l’utilisation, et à la réparation au travers de fonds dédiés pour certaines filières. Les places de marché, ou plateformes de vente à distance de produits soumis à REP sont également tenues d’acquitter les obligations qui découlent de ce principe, sauf si elles sont en mesure d’apporter la preuve que les producteurs se sont d’ores et déjà acquittés de ces dernières. Enfin, un numéro d’identification unique est mis en place pour les producteurs soumis aux filières REP, afin de faciliter le suivi et le contrôle du respect des obligations des metteurs sur le marché.

Le principe de « responsabilité élargie du producteur » existe également au niveau européen, la mise en place des filières REP étant encadrée par les articles 8 et 8 bis de la directive-cadre « déchets » ([69]). Actuellement, seules cinq filières REP sont explicitement définies au travers des directives européennes. La France constitue donc l’un des pays les plus importants en termes de nombre de filières REP mises en place parmi les États membres de l’Union européenne. Elle apporte de ce fait son expérience et inspire la réglementation européenne. Une proposition de révision de la directive-cadre « déchets » a été publiée le 5 juillet 2023, dans laquelle il est envisagé d’établir une filière REP pour les textiles et chaussures. Cette filière, déjà mise en place en France depuis 2007 deviendrait donc obligatoire à l’échelle européenne. D’autres filières européennes sont en cours de mise en place, déjà prévues dans la loi Agec, comme les textiles sanitaires et les produits du tabac.

A. La mise en place complexe des nombreuses filières REP

La loi Agec est à l’origine de la création de nouvelles filières REP, et mène à un doublement du nombre de ces filières. Ainsi, six filières REP devaient être mises en place en 2021 ou 2022 et six doivent voir le jour entre 2023 et 2025. La majorité de ces filières ont l’objectif de collecter les produits en fin de vie en vue de leur réemploi ou réutilisation, ou recyclage. Cependant, un nouveau type de filière REP apparaît, une filière de « nettoyage », notamment pour la filière REP des produits du tabac. La filière REP de nettoyage participe à la collecte des déchets, en contribuant par exemple aux coûts de nettoiement auprès des collectivités, ainsi qu’à la réduction de l’abandon illégal des déchets.

1. Une mise en place retardée de la filière REP « bâtiment »

Le secteur du BTP a produit 213 millions de tonnes de déchets en 2020, dont 81 % issus des travaux publics et 19 % du bâtiment ([70]). Les déchets du BTP représentent ainsi 69 % de l’ensemble des déchets français. La réduction et la valorisation de ces déchets revêtent donc une importance majeure.

Dans son article 62, la loi Agec introduit les produits et matériaux de construction du secteur du bâtiment (PMCB), destinés aux ménages ou aux professionnels, parmi ceux relevant d’une responsabilité élargie du producteur à compter du 1er janvier 2022. Cette nouvelle filière REP, outre les objectifs de réemploi, réutilisation ou recyclage des matériaux, vise à réduire les dépôts sauvages, notamment par la reprise des déchets sans frais et à améliorer la traçabilité des déchets. Les modalités d’application ont été définies par un décret en Conseil d’État ([71]) en décembre 2021, puis par la publication du cahier des charges ([72]) en juin 2022. Suite à l’obtention des agréments par les éco-organismes en septembre et octobre 2022, la mise en place effective de la filière REP bâtiment a eu lieu le 1er mai 2023, avec un peu plus d’un an de retard. Ce retard s’explique par un retard de publication des textes réglementaires ainsi que des échéances ambitieuses proposées par la loi Agec face à un sujet complexe, nécessitant une compréhension des particularités du secteur et une formation de l’ensemble des acteurs.

Quatre éco-organismes ont été agréés ([73]) pour des catégories de produits ou matériaux de construction du secteur du bâtiment, mentionnées au 1° et au 2° du II de l’article R. 543-289 du code de l’environnement :

– Ecominero (PMCB de catégorie 1 : produits inertes « minéraux ») ;

– Ecomaison (PMCB de catégorie 2 : produits non-inertes) ;

– Valdelia (PMCB de catégorie 2) ;

– Valobat (PMCB de catégories 1 et 2).

Les quatre éco-organismes s’appuient sur un organisme coordonnateur « OCA Bâtiment » (Ocab) dont l’agrément a été délivré en février 2023.

a. Un volume de déchets particulièrement important à collecter et un faible taux de collecte observé

Le potentiel de gisement de déchets de cette filière REP a été étudié dans l’étude de préfiguration de mars 2021 par l’Agence de la transition écologique (Ademe). Il concernerait environ 40 millions de tonnes, dont 30 millions de tonnes de déchets inertes, 9,7 millions de tonnes de déchets non dangereux non inertes, et de 0,9 à 1,7 million de tonnes de déchets dangereux. À titre de comparaison, la filière REP des emballages ménagers, présentant jusqu’ici la plus grosse quantité de déchets collectés atteignait 3,6 millions de tonnes en 2021 ([74]). La filière REP PMCB est donc confrontée à un important volume de déchets à collecter et à valoriser. D’après l’éco-organisme Ecominero, et la Fédération française du bâtiment, les données de référence de cette étude de préfiguration sont peu fiables, et anciennes. Elles ne sont pas représentatives de la réalité pour certains flux, notamment car le marché du secteur du bâtiment s’oriente à la baisse dans les prochaines années. Le cahier des charges fixe à ce titre aux éco-organismes l’obligation de mener une étude relative à l’évaluation des quantités de déchets, y compris dangereux, d’ici octobre 2025. Cette étude devait être engagée par l’Ocab dès janvier 2024 pour des résultats d’ici juin 2024. Les rapporteurs soulignent la nécessité d’obtenir des données fiables, et actualisées fréquemment, notamment pour les volumes de mise sur le marché et de collecte des déchets.

Cette évaluation des quantités des déchets est d’autant plus importante que la conformité aux objectifs du cahier des charges se calcule par rapport au gisement de l’étude de préfiguration. Les objectifs du cahier des charges sont ambitieux et réalistes selon des éco-organismes, mais difficilement atteignables selon des organisations professionnelles, notamment pour les produits et matériaux de catégorie 2. Les objectifs de collecte à atteindre en 2024 sont de 82 % du gisement pour la catégorie 1, soit environ 25 millions de tonnes et de 53 % du gisement pour la catégorie 2 soit environ 5 millions de tonnes. En 2023, un peu plus de 2 millions de tonnes aurait été collecté pour la catégorie 1 et moins de 20 000 tonnes pour la catégorie 2, d’après les données partielles reçues en décembre 2023 suite aux auditions ([75]). Un article d’Actu environnement d’avril 2024 ([76]) indique que la collecte des déchets de la filière REP bâtiment aurait atteint 3,2 millions de tonnes de déchets du bâtiment en 2023. L’éco-organisme Ecominero, agréé sur la catégorie 1, aurait collecté la part la plus importante avec 2,4 millions de tonnes de déchets inertes, en cohérence avec la forte représentation de ces déchets dans l’étude de préfiguration. Valobat aurait collecté 800 000 tonnes de déchets, principalement de catégorie 2, et Valdelia et Ecomaison, également agréés sur la catégorie 2 auraient respectivement collecté 5 011 tonnes et 2 118 tonnes de déchets. Ce taux de collecte est très faible par rapport aux objectifs indiqués dans le cahier des charges, mais correspond à une première année de mise en place de la filière. Ces volumes devront ainsi augmenter considérablement pour répondre aux objectifs fixés. Afin d’améliorer ce taux de collecte, des mesures sont mises en œuvre par les éco-organismes, notamment la poursuite des contractualisations pour développer le maillage territorial et la collecte des petits flux, ainsi qu’une plus large communication.

b. Un maillage des points de reprise qui se déploie rapidement, mais avec des disparités

Le cahier des charges de la filière REP bâtiment, ainsi que l’article R. 543-290-5 du code de l’environnement, précisent les conditions minimales du maillage des points de reprise des produits et matériaux du bâtiment. Un maillage doit être mis en place tous les 10 kilomètres en zone dense ou 20 kilomètres en cas de zone peu dense ou à faible taux d’emploi lié au secteur de la construction, d’ici le 31 décembre 2026. L’arrêté de février 2023 modifiant le cahier des charges ([77]) impose un nombre minimal de points de reprise, et vise la mise en place de 2 419 points de reprise d’ici fin 2023. Des données transmises ([78]) comptabilisent en décembre 2023 plus de 2 450 points de reprise, comprenant 1 045 plateformes inertes, 1 102 distributeurs de matériaux de construction, et 340 déchèteries professionnelles. Parallèlement, les éco-organismes contractualisent avec les déchèteries publiques pour la collecte des petits flux issus des travaux des particuliers et de certains artisans.

Le maillage territorial se déploie ainsi avec un rythme et nombre adéquats, mais des disparités géographiques et de type de déchets repris subsistent. Les zones rurales restent desservies de manière inégale sur le territoire, les points de collecte étant principalement présents en zones urbaines, chez les principaux fournisseurs de matériaux. D’après l’éco-organisme Valobat, l’Ocab propose d’appliquer des indicateurs distincts dans la définition du maillage pour le territoire métropolitain, les territoires ultramarins (à l’exception de la Guyane), et pour le territoire guyanais afin de refléter les réalités particulières de ces territoires. Selon le syndicat des entreprises de déconstruction, dépollution et recyclage (Seddre), une priorisation a été effectuée dans la mise en place du maillage sur le nombre de points de reprise, sans tenir compte des différents volumes à collecter. Ainsi, « les points de reprise acceptant les grands chantiers ne représentent que 20 % de ces points de reprise, alors que ces chantiers constituent 80 % des volumes » de déchets du bâtiment. La cartographie des volumes à collecter n’est donc pas cohérente avec la cartographie des points de collecte. Les déchets inertes sont ainsi mieux desservis que les autres déchets (bois, plâtre, verre, plastique…) notamment car certains points de reprise n’accueillent que ce type de flux. Selon la confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb), les entreprises du bâtiment détentrices de déchets non inertes n’ont « aujourd’hui pas de point de collecte identifié à proximité de leur chantier ou de leur entrepôt ». La Capeb précise en complément que les distributeurs de matériaux inclus dans le maillage ne reprennent que cinq flux triés. Les entreprises du bâtiment peuvent donc disposer de plusieurs types de déchets qui ne sont pas pris en charge par certains points de reprise (briques plâtrières, isolants, emballages). Elles sont donc amenées à déposer leurs déchets d’activité dans plusieurs points de collecte, en fonction des types de déchets concernés. Lorsque cela est possible, elles privilégient un unique point de collecte acceptant l’ensemble des déchets, même si ce dernier est payant (déchèteries professionnelles ou publiques par exemple).

Le déploiement du maillage des points de collecte s’est effectué rapidement, conformément au cahier des charges de la filière REP bâtiment. Cependant, dans la définition du maillage, la priorité a été accordée au nombre de points de collecte, au détriment d’une réflexion sur les besoins territorialisés en termes de reprise des déchets, et sur la simplification du choix des points de collecte pour le détenteur de déchets. Ainsi, il apparaît indispensable d’ajouter des points de collecte ou d’adapter les points de collecte déjà existants, en ciblant leur localisation sur de nouveaux critères. Ces critères portent :

– sur la répartition géographique, pour assurer un accès aux points de collecte équitable sur l’ensemble du territoire, y compris dans les zones rurales, ou dans les territoires ultramarins ;

– sur le volume de déchets, pour ajouter des points de reprise acceptant les « grands chantiers », à l’origine de volumes importants de déchets ;

– sur le type de déchets repris, pour garantir la présence de points de reprise des déchets non inertes à proximité de tout détenteur de ce type de déchets.

Enfin, afin de simplifier la collecte auprès des artisans et des entreprises du bâtiment, la reprise des déchets doit être repensée pour faciliter le dépôt des déchets dans un unique point de collecte.

c. Une reprise sans frais des déchets encore en expérimentation

Afin de lutter contre les dépôts sauvages, il est prévu la mise en place d’une reprise sans frais des déchets, qui peut être effectuée sur chantier, via la reprise des déchets issus de la collecte conjointe ou dans le cadre du service public de gestion des déchets. Le cahier des charges de la filière REP bâtiment prévoit une entrée en vigueur échelonnée de l’obligation de reprise sans frais des déchets, avec la possibilité de différer la prise en charge au 1er janvier 2024.

Une étude de l’Ademe relative au seuil de reprise sans frais des déchets collectés sur chantier, initialement prévue avant le 31 décembre 2023, est repoussée au 31 décembre 2024 d’après un arrêté modificatif du cahier des charges ([79]) de février 2024. En conséquence, la reprise sans frais des déchets de chantier par les éco-organismes est reportée d'un an supplémentaire, à compter du 1er janvier 2025. Une étude a été menée en 2023, mais qui n’a selon les éco-organismes pas permis de conclure sur la pertinence du seuil de 50 mètres cubes (m3), seuil actuellement prévu par la réglementation. Elle sera donc complétée par une expérimentation réalisée en 2024 sur au moins 2 000 chantiers représentatifs des caractéristiques des chantiers du bâtiment au niveau national en termes de nature de chantier, de quantité de déchets produits, de répartition géographique, et en priorisant les chantiers dont la maîtrise d’ouvrage est une collectivité territoriale. D’après la Capeb, le seuil de 20 m3 est également considéré au travers de cette expérimentation. La Capeb appelle à la vigilance sur d’éventuels critères d’éligibilité mis en place par les éco-organismes pour bénéficier de la prise en charge de la reprise gratuite tels qu’un volume minimal de déchets, ou un nombre de rotations minimum. Ces critères peuvent priver les entreprises artisanales de la reprise sans frais, qui concernerait dès lors davantage les grandes entreprises.

La mise en place de la reprise gratuite pour les artisans et entreprises du bâtiment participe à la lutte contre les dépôts sauvages. Cependant, les rapporteurs soulignent que la reprise gratuite ne peut empêcher à elle seule les comportements délictueux. Seuls les déchets triés et faisant l’objet d’une traçabilité sont éligibles à la reprise sans frais, ce qui exclut du dispositif les entreprises effectuant du travail illégal, ou les particuliers. Les éco-organismes du secteur du bâtiment travaillent à l’établissement d’un vade-mecum à l’attention des collectivités locales pour les accompagner dans la lutte contre les dépôts sauvages.

d. Le rôle de l’organisme coordonnateur peut être élargi pour simplifier les démarches des différents acteurs

L’organisme coordonnateur « OCA Bâtiment » (Ocab) a pour objectif d’assurer la coordination des travaux entre les éco-organismes, de répartir leurs obligations, et de proposer un service de guichet unique.

Afin de faciliter les démarches pour les collectivités territoriales, un guichet unique de contractualisation a été mis en place. L’Ocab, conformément au cahier des charges, a proposé un contrat-type à destination de ces collectivités. Il centralise les demandes de convention provenant des collectivités en s’appuyant sur la plateforme administrative « Territeo », commune à plusieurs filières REP. Au lieu d’échanger des informations avec chaque éco-organisme, elle permet aux collectivités territoriales de renseigner une seule fois leurs données administratives nécessaires à la contractualisation avec les éco-organismes, et de transmettre directement une demande de convention aux éco-organismes par cette interface.

L’Ocab vise également l’harmonisation des pratiques de tri, par la publication d’un guide sur les consignes de tri. L’article 74 de la loi Agec impose pour les déchets de construction et de démolition la mise en place d’un tri « 7 flux », permettant une collecte séparée du papier, du bois, des fractions minérales, du métal, du verre, du plastique et du plâtre. L’article D. 543-281 du code de l’environnement précise les conditions dans lesquelles ces déchets peuvent être collectés. La collecte conjointe dans une même benne est possible pour certains flux notamment pour le bois, les métaux et les plastiques, par exception et en cas d’un manque de place. L’Ocab a publié en novembre 2023 un guide pratique relatif aux consignes de tri pour la filière REP bâtiment. Selon la fédération française du bâtiment (FFB), ces consignes restent encore peu connues des artisans. Elles font par ailleurs l’objet de questionnements techniques et spécifiques (exclusion de certains matériaux, articulation avec les autres filières REP…) et apparaissent dès lors comme complexes. La communication de ces consignes de tri aux artisans doit ainsi être renforcée. Les questionnements techniques doivent quant à eux faire l’objet d’un accompagnement plus particulier des éco-organismes, et doivent être remontés à l’Ocab pour prise en compte en vue d’une révision du guide pratique, ou d’une mise en place d’une foire aux questions, ou de tout autre outil permettant de simplifier la mise en œuvre de ces consignes de tri. Les rapporteurs appellent à étendre les actions de communication sur ces consignes de tri, déjà engagées par l’organisme coordonnateur et les éco-organismes, au travers des fédérations professionnelles et des chambres compétentes afin d’améliorer leur connaissance par les acteurs du bâtiment.

L’Ocab a publié une cartographie du réseau des points de collecte en France. Ce guichet unique permet d’accéder à l’ensemble des points de collecte ayant contractualisé avec un éco-organisme de la filière REP bâtiment. À destination des particuliers et des professionnels, cette cartographie interactive permet de géolocaliser et d’identifier les points de collecte les plus proches, et les déchets qui y sont repris selon diverses catégories (bois, métal, inertes, plastique, déchets dangereux, plâtre, béton, laine de verre...).

L’association des recycleurs indépendants (ARI) a indiqué aux rapporteurs que les recycleurs indépendants ne sont pas toujours identifiés par les éco-organismes, alors qu’ils participent à la collecte et à la valorisation des déchets du bâtiment, avant et depuis la mise en place de la filière REP. En effet, Selon l’ARI, lors de l’adoption de la loi Agec « le législateur et ensuite les éco-organismes n’ont pas pris suffisamment en compte les circuits de recyclage existants ». Le déploiement de la filière REP bâtiment s’est appuyé principalement sur les grands acteurs nationaux, au détriment d’acteurs locaux déjà implantés. À ce titre, les recycleurs indépendants ne figurent pas dans les cartes territoriales de collecte. Les rapporteurs souhaitent donc étendre la visibilité des recycleurs, et notamment des recycleurs indépendants sur les cartes de points de collecte de l’Ocab, Cette visibilité peut également participer au développement du maillage des points de collecte. Le cahier des charges de la filière REP bâtiment doit ainsi être modifié pour imposer à l’Ocab d’assurer cette visibilité. Plus généralement, les rapporteurs appellent lors de la mise en place des filières REP, et notamment de celle du bâtiment, à assurer sur le long terme l’inclusion de l’ensemble des acteurs, préexistants et nouveaux, participant au fonctionnement de ces filières.

Le cahier des charges de la filière REP bâtiment prévoit que les éco-organismes mettent en place un dispositif de traçabilité des déchets dont ils assurent ou soutiennent la collecte. Il donne la possibilité à ces éco-organismes, avec l’appui de l’Ocab, de proposer un outil conjoint de traçabilité des déchets. Selon la Capeb, les démarches à effectuer afin d’assurer la traçabilité sont actuellement très chronophages et complexes, avec par exemple l’identification de l’ensemble des maîtres d’ouvrage concernés lors d’apport groupé de déchets en provenance de plusieurs chantiers. De plus, chaque éco-organisme propose des applications, procédures ou modalités différentes. Un projet d’arrêté modifiant le cahier des charges, en consultation en avril et mai 2024 ([80]) propose de transformer la possibilité de mise en place de l’outil conjoint de traçabilité des éco-organismes en une obligation. Les rapporteurs soutiennent l’inscription, dans le cahier des charges, de la mise en place obligatoire par l’Ocab d’un outil unique de traçabilité des déchets, en vue de simplifier les démarches des détenteurs de déchets.

Les éco-organismes sont en charge de définir les barèmes des éco-contributions, qui sont versées par les producteurs aux éco-organismes. Lors de l’audition des éco-organismes et des organisations professionnelles de la filière REP bâtiment en décembre 2023, certains barèmes des éco-contributions applicables à partir de mai 2024 n’avaient pas encore été publiés. Seul un éco-organisme aurait publié son barème au moins six mois à l’avance, tandis que les autres l’auraient publié en janvier ou février 2024. Pour la FFB et la Capeb, il est indispensable pour les artisans et entreprises du bâtiment de disposer des barèmes plusieurs mois en amont de leur entrée en vigueur. En effet, ces délais de mise en place doivent permettre aux entreprises d’intégrer les barèmes dans les devis, les travaux étant généralement réalisés plusieurs mois après la rédaction de ces devis. Selon la FFB, les chantiers peuvent être effectués six mois, neuf mois voire plus d’un an après. Les rapporteurs proposent ainsi de fixer un délai minimal de six mois pour répondre à cette problématique.

2. Les filières REP dédiées au réemploi, à la réutilisation ou au recyclage montent en puissance progressivement

a. Les filières des articles de sport et de loisirs, des articles de bricolage et de jardin, et des jouets, créées concomitamment visent le réemploi et la réutilisation

La loi Agec a introduit trois nouvelles filières REP de « réemploi ou de réutilisation » dont la mise en place devait être effectuée au 1er janvier 2022 : la filière REP des articles de sport et de loisirs (ASL), des articles de bricolage et de jardin (ABJ), et des jouets. La rédaction des textes réglementaires et leur mise en œuvre a eu lieu concomitamment. Le décret ([81]) commun a été publié en septembre 2021 et les cahiers des charges ([82]) ([83]) ([84]) en octobre 2021. Ces trois filières REP sont concernées par les fonds de réparation et de réemploi et réutilisation.

La filière REP des articles de sport et de loisirs concerne deux types de produits : les cycles et engins de déplacement non motorisés (trottinettes…), ainsi que les produits destinés à la pratique sportive (sports nautiques, de montagne, de raquettes, appareils de musculation…) ou de plein air (camping, escalade…). L’éco-organisme Ecologic est l’unique éco-organisme de cette filière, agréé ([85]) depuis janvier 2022. La filière a été mise en place avec un léger retard, lié au retard de publication des textes réglementaires. La filière n’a été effective qu’à partir du second semestre 2022, temps nécessaire pour massifier les points de collecte et sélectionner les opérateurs de gestion des déchets.

L’étude de préfiguration de la filière REP ASL par l’Ademe fait état d’environ d’un gisement de 186 500 tonnes. Selon l’éco-organisme, cette étude a été réalisée dans des délais contraints, et n’a pas fait l’objet de vérifications « terrains ». Ainsi, ce gisement serait surévalué, ce qui rend plus difficile l’atteinte des objectifs. Les rapporteurs soulignent l’importance de l’accès de l’ensemble des parties à des données fiables, et mises à jour fréquemment afin de proposer des objectifs dans les cahiers des charges ambitieux et partagés. Ecologic évalue à 138 000 tonnes la quantité de produits mis sur le marché. En 2022, 630 tonnes ont été collectées, 6 710 tonnes en 2023 et des prévisions portent ces quantités à environ 24 840 tonnes pour l’année 2024 ([86]). Le cahier des charges impose des objectifs de collecte en 2024 de 18 % (jusqu’à 25 % en 2027) pour les cycles et engins de déplacement non motorisés, et 20 % (jusqu’à 35 % en 2027) pour les produits destinés à la pratique sportive ou de plein air, par rapport aux produits mis sur le marché l’année précédente.

Afin d’atteindre ces objectifs, divers points de collecte ont été mis en place, avec notamment plus de 920 magasins, 1 514 déchèteries, 150 lieux de pratique sportive ou d’associations, considérés comme de très bon relais d’information auprès des pratiquants. L’éco-organisme table de plus sur la communication prévue dans le cadre des Jeux Olympiques 2024 pour développer davantage le réseau de collecte. Pour les cycles et engins de déplacement, les objectifs de réemploi et réutilisation sont de 9 % en 2024 (14 % en 2027), et les objectifs de recyclage sont de 59 % en 2024 (62 % en 2027). Pour les produits destinés à la pratique sportive et de plein air, l’objectif de réemploi ou réutilisation est de 4 % en 2024 (5 % en 2027) et l’objectif de recyclage est de 35 % en 2024 (50 % en 2027). Parmi les articles de sport et loisirs collectés en 2023, toutes catégories confondues, environ 55 % ont été orientés vers le réemploi et 3 % vers la réutilisation, 27 % des déchets ont été recyclés et 15 % éliminés ([87]). Des difficultés sont rencontrées concernant le recyclage des articles de sport et loisirs non métalliques, du fait d’une typologie de produits variée. L’éco-organisme précise que pour atteindre les taux de recyclage, des solutions adaptées à chaque typologie de produits doivent être développées, au travers d’investissements en matière de recherche et développement et d’appels à projet. L’écoconception joue également un rôle important pour améliorer la recyclabilité des produits et doit être renforcée.

La filière REP des articles de bricolage et de jardin a également été effective au second semestre 2022, suite à la publication des agréments des quatre éco-organismes pour des catégories de produits mentionnées au II de l'article R. 543-340 du code de l’environnement :

– EcoDDS agréé en février 2022 ([88]) (catégorie 1 – outillage du peintre) ;

– Ecologic agréé en février 2022 ([89]) (catégorie 2 – machines et appareils motorisés thermiques) ;

– Ecomaison agréé en avril 2022 ([90]) et Valobat agréé en décembre 2023 ([91]) (catégorie 3 – matériel de bricolage et catégorie 4 – produits et matériels destinés à l’entretien et aménagement du jardin).

En prévision de l’agrément accordé à Valobat en décembre 2023, le cahier des charges de la filière a été modifié ([92]) en novembre 2023 pour imposer la création d’un organisme coordonnateur durant l’année 2024, deux éco-organismes étant désormais agréés pour les mêmes catégories.

L’étude de préfiguration de l’Ademe indique une quantité totale de mises sur le marché de 144 800 tonnes. Selon Ecomaison, « l’étude de préfiguration a très largement sous-estimé la mise en marché » pour les produits de catégorie 3 et 4 et l’estime à 250 000 tonnes. Pour la première année de fonctionnement, Ecomaison indique avoir collecté entre 5 000 et 10 000 tonnes de produits de catégorie 3 et 4. Selon Ecologic, les mises sur le marché avoisinent les 45 000 tonnes pour les produits de catégorie 2. En 2022, 147 tonnes ont été collectées, 1 640 en 2023 et des prévisions sont proposées à 13 287 tonnes en 2024 pour les produits de catégorie 2 ([93]). Les objectifs de collecte dans le cahier des charges sont indiqués pour chaque catégorie, variant entre 13 % pour les catégories 3 et 4 en 2024, à 15 % pour les catégories 1 et 28 % pour les catégories 2. Les efforts de collecte doivent ainsi être poursuivis pour atteindre les objectifs.

La collecte s’effectue majoritairement dans des magasins et les déchèteries, pour lesquelles les signatures de contrat avec les collectivités se déploient progressivement. La distribution des articles de bricolage et de jardin est généralement composée de petites franchises, ce qui implique parfois pour l’éco-organisme de contacter chacune des franchises pour y installer des points de collecte. Selon Ecomaison, les distributeurs n’ont pas toujours connaissance de la collecte sans frais, d’où la nécessité pour eux d’un accompagnement spécifique. Le consommateur reste par ailleurs également peu sensibilisé sur la collecte et a « tendance à ne rapporter ses produits que lorsque cela est associé à une reprise contre bon d’achat ». Les rapporteurs rappellent que les missions des éco-organismes sont précisément d’accompagner les distributeurs, notamment en les sensibilisant à la collecte sans frais, et en communiquant sur les dispositifs déjà mis en place.

Le réemploi est la priorité de traitement de la filière, les flux collectés sont d’abord tournés vers les acteurs du réemploi et en particulier les acteurs de l’économie sociale et solidaire selon les éco-organismes. Le cahier des charges propose un pourcentage minimal de réemploi ou réutilisation entre 2 et 5 % en 2024 selon les catégories de produits. Ecomaison indique que « étant fixés en fonction de la mise en marché, notamment sur le réemploi, on a des objectifs très déconnectés de la réalité ». Le recyclage des articles de bricolage et de jardin ne pose généralement pas de problème, ces produits contenant une partie métallique. Cependant, le cas des articles à moteurs thermiques est spécifique car il requiert en complément une dépollution des résidus d’hydrocarbures (huiles et essence). Des difficultés spécifiques ont été remontées aux rapporteurs. Au sein de la filière des articles de bricolage et de jardin, le périmètre des produits éligibles n’est pas facilement identifiable pour les producteurs, notamment s’agissant des catégories de bricolage ou de jardin pour lesquelles un même produit peut être utilisé. Par ailleurs, l’article R. 543-340 du code de l’environnement exclut du champ d’application de la filière REP les produits conçus pour être exclusivement utilisés par des professionnels. Cela entraîne des difficultés opérationnelles, ces produits étant récupérés dans le circuit de distribution. De ce fait, les produits achetés par des professionnels mais pouvant être détenus par des particuliers sont collectés, d’après l’éco-organisme.

La filière REP des jouets est entrée en application au second semestre 2022 suite à l’agrément de l’éco-organisme Ecomaison ([94]) depuis avril 2022. Les fabricants et distributeurs de jouets avaient peu de connaissance du système des REP, sauf ceux mettant sur le marché des jouets électriques couverts par la filière des déchets d’équipements électriques et électroniques. De ce fait, la pédagogie a été indispensable pour faire connaître la réglementation applicable. Selon l’éco-organisme, une bonne connaissance par ces acteurs est désormais établie. La capacité de collecte devrait donc s’accroître rapidement dans les prochaines années. La reprise en magasin, notamment la reprise par bon d’achat de jouets usagés, était déjà mise en place par certaines enseignes, qui travaillaient avec des acteurs du réemploi sur les invendus. Des bornes Ecomaison sont désormais installées dans les magasins de jouets, visant à inciter les consommateurs à ramener les jouets usagés. La priorité, pour le traitement des jouets collectés, est donnée aux acteurs du réemploi, et en particulier aux acteurs de l’économie sociale et solidaire. Les jouets, contrairement à d’autres filières, font l’objet d’attachement au produit, ce qui signifie que le consommateur préfère apporter une « seconde vie » aux jouets plutôt que de les jeter à la poubelle. Leur collecte et leur réemploi sont ainsi favorisés. Cependant certaines difficultés dans le réemploi des jouets peuvent apparaître, liées par exemple à la gestion des risques de sécurité de ces jouets réemployés vis-à-vis des enfants. Pour l’éco-organisme, le recyclage n’est prévu qu’en l’absence d’associations en mesure de collecter ces flux.

Ces trois filières possèdent des similitudes. Elles présentent des tonnages relativement faibles et souhaitent s’appuyer sur les déchèteries publiques pour proposer des lieux de collecte et de tri, et notamment y créer des zones de réemploi. Cependant, un nombre croissant de filières REP utilisant les déchèteries publiques, y compris la filière REP bâtiment qui présente des tonnages conséquents, l’espace foncier des déchèteries devient un frein au tri et aux possibilités de réemploi. Selon Ecologic, il est nécessaire de travailler à la mise en place de mutualisations de collecte pour réduire l’emprise sur le sol et maîtriser les coûts. Selon Ecomaison, certaines collectivités territoriales attendent d’obtenir une vision sur le déploiement de la filière REP bâtiment avant de signer les contrats de ces filières, ralentissant de ce fait leur démarrage opérationnel. Les produits de ces filières sont par ailleurs souvent composés d’objets de petite taille, souvent jetés dans les ordures ménagères par les consommateurs. Afin d’augmenter le taux de collecte, de réemploi ou de recyclage, un changement de comportement du consommateur et une plus grande sensibilisation sont requis. Cette sensibilisation est également nécessaire pour les producteurs, et entreprises qui n’ont pas toujours connaissance de leurs nouvelles obligations. La mise en place concomitante des nouvelles filières REP a apporté une complexité supplémentaire à cette sensibilisation, notamment pour un producteur ou distributeur concerné par plusieurs de ces filières et qui doit identifier les éco-organismes compétents.

b. La filière REP des « huiles et lubrifiants », s’appuyant sur une filière préexistante, fonctionne

La filière REP des huiles minérales ou synthétiques, lubrifiantes ou industrielles a été créée par la loi Agec avec une mise en place prévue au 1er janvier 2022. Ces huiles (huiles de vidange pour les moteurs des véhicules par exemple) sont des déchets dangereux, pour la santé et pour l’environnement, avec des risques de pollution des cours d’eau et des nappes phréatiques.

Le décret ([95]) et le cahier des charges ([96]) ont été publiés en octobre 2021, et l’éco-organisme, Cyclevia a été agréé en mars 2022 ([97]). L’éco-organisme a proposé un effet rétroactif au 1er janvier 2022 afin de combler le retard de mise en place de la filière.

Selon l’éco-organisme, la filière est montée en puissance rapidement en 2022 et est efficiente. En 2022, 209 000 tonnes de déchets ont été collectées soit 53 % du gisement, dont 79 % ont été orientés vers le recyclage et 21 % vers la valorisation énergétique ([98]). Les objectifs instaurent un pourcentage minimum de collecte de 50 % et de régénération ou recyclage de 75 % en 2023 et un pourcentage maximal de valorisation énergétique de 25 % en 2023. Les objectifs 2023 sont donc atteints en 2022. Cela s’explique notamment par une filière essentiellement en « B to B », la collecte s’effectuant chez des professionnels et une filière préexistante déjà organisée. La collecte est effectuée par les collectivités, qui proposent des points de collecte pour les particuliers et entreprises locales, et par les collecteurs-regroupeurs qui recueillent les huiles usagées auprès des professionnels et des collectivités. Selon l’éco-organisme, la collecte sans frais est mise en place sur tout le territoire. Le recyclage des huiles usagées est effectué au travers de la régénération des huiles. Celle-ci permet de redonner à l’huile usagée ses caractéristiques. Elle peut rentrer à nouveau dans la composition d’huile neuve. En 2024, l’éco-organisme envisage de faire un appel à projet visant à l’implantation en France d’une unité capable de délivrer des huiles régénérées destinées aux moteurs répondant aux dernières normes EURO.

D’après le rapport d’activité 2022 de Cyclevia ([99]), les principales difficultés rencontrées sont liées aux situations locales spécifiques en outre-mer. Les pourcentages de collecte dans ces territoires varient de 20 % des mises sur le marché à Mayotte, notamment du fait de l’absence de déchèteries fixes et jusqu’à 75 % en Guadeloupe ou 81 % en Martinique. Des hausses importantes des stocks d’huiles usagées ont eu lieu à La Réunion et à Mayotte, notamment suite à la crise du covid-19 et à des problématiques de fret maritime. Ainsi, l’éco-organisme a contribué à un convoi spécial de déchets, dont 680 tonnes d’huiles usagées pour répondre à cet engorgement. Des réflexions sont actuellement en cours pour valoriser localement les huiles usagées (notamment dans les raffineries ou les centrales électriques), l’exportation vers la métropole représentant actuellement 97 % des huiles usagées.

Par ailleurs, Cyclevia souhaiterait obtenir une extension du périmètre de la filière REP pour devenir responsable des contenants d’huiles et de lubrifiants. Actuellement broyés et utilisés en tant que combustibles solides de récupération, ces contenants pourraient être réintégrés en partie dans de nouveaux contenants neufs selon l’éco-organisme.

c. Les filières REP « engins de pêche » et « aides techniques » encore au stade de l’étude de préfiguration

L’article 62 de la loi Agec introduit également la création d’une filière REP pour les engins de pêche contenant du plastique, à compter du 1er janvier 2025. Elle devrait permettre de diminuer l’impact des filets abandonnés sur la pollution des océans. Cette filière vise ainsi à couvrir les coûts de la collecte des déchets d’engins de pêche contenant du plastique, leur transport et leur valorisation, notamment pour améliorer leur recyclage. Le ministère de la transition écologique a invité les parties prenantes à se structurer pour proposer un cadre volontaire, à l’instar de la filière volontaire d’agrofourniture. L’article L. 541-10-1 du code de l’environnement prévoit la possibilité de mettre en œuvre cette filière au moyen d’un accord conclu entre les professionnels et le ministère. L’organisme remplissant les obligations de responsabilité élargie du producteur conformément à cet accord n’est alors pas soumis à agrément, tant que l’accord est renouvelé. À ce titre, les producteurs ont proposé à l’éco-organisme Ecologic d’effectuer une étude de préfiguration dont la date butoir était en décembre 2023. Le dépôt du dossier d’accord volontaire (équivalent au cahier des charges) est prévu d’ici le 30 juin 2024, pour lancer la filière d’ici le 1er janvier 2025. La mise en place de cette filière au plus tard le 31 décembre 2024 provient également d’une obligation européenne, issue de la directive 2019/904 ([100]).

Selon la direction générale de l’offre de soins (DGOS), l’étude de préfiguration a été clôturée fin 2023 pour la filière des aides techniques mentionnées à l'article L. 245-3 du code de l’action sociale et des familles. La mise en application de cette filière est prévue pour le 1er janvier 2025.

3. Les filières REP dédiées au nettoyage et au traitement de déchets font leur apparition

a. La filière REP des produits du tabac, première filière dédiée au nettoyage

La filière REP des produits du tabac, équipés de filtres composés en tout ou partie de plastique et les produits qui sont destinés à être utilisés avec des produits du tabac devait être mise en place au 1er janvier 2021 conformément à l’article 62 de la loi Agec. Le cahier des charges a été publié en février 2021 ([101]), et l’éco-organisme Alcome a été agréé en août 2021 ([102]). La mise en place de cette filière a donc eu quelques mois de retard. Suite à un contentieux de la fédération des fabricants de cigares, le cahier des charges a été annulé par la décision n° 455411 du Conseil d’État du 28 juillet 2022, pour défaut de consultation publique préalable. Un nouveau cahier des charges ([103]) a donc été validé. Ces textes répondent également à une obligation européenne, issue de la directive 2019/904 ([104]), prévoyant le déploiement d’une filière REP produits du tabac au 5 janvier 2023 dans chaque État membre.

La filière REP des produits du tabac représente l’une des premières filières REP « de nettoiement », par distinction avec les filières REP prenant en charge les déchets triés, et présentant des objectifs chiffrés de collecte ou de valorisation des déchets. La filière REP des produits du tabac possède uniquement des objectifs de réduction de l’abandon illégal de mégots, et de nombre de collectivités ayant contractualisé avec l’éco-organisme pour la collecte. Il n’existe par ailleurs aucun objectif de traitement de ces mégots. Le cahier des charges impose cependant que 2 % des contributions financières reçues financent des projets de recherche et de développement pour créer des solutions de collecte innovantes, ou de recyclage des mégots, ne présentant pas de risque pour la santé et l’environnement.

L’éco-organisme a en charge la gestion des mégots (en proposant des dispositifs de collecte, comme des cendriers de rue), la prévention des abandons illégaux de mégots et les opérations de nettoiement des mégots abandonnés dans les espaces publics. Alors que les objectifs dans le cahier des charges de réduction du nombre de mégots abandonnées illégalement (jusqu’à - 40 % en 2026 par rapport à 2022) semblent réalistes selon Alcome, la trajectoire proposée pour la contractualisation avec les communes pour proposer des dispositifs de collecte de mégots et leur gestion est très ambitieuse (50 % de la population nationale au 31 décembre 2023 et jusqu’à 90 % au 31 décembre 2025). En effet, l’éco-organisme rencontre des difficultés liées au manque de connaissance sur les filières REP des interlocuteurs dans les communes. Un effort important de pédagogie est ainsi nécessaire pour contractualiser avec ces dernières. Alcome a pu établir environ 700 contrats au 15 décembre 2023, couvrant environ 25 % de la population nationale ([105]). Une astreinte financière journalière à l’encontre d’Alcome a été prononcée en novembre 2023, suite au non-respect de l’obligation d’établir un contrat-type en vue de soutenir financièrement les collectivités territoriales pour l’acquisition et la mise en place de dispositifs de collecte de mégots dans l’espace public. Considérant que le projet de contrat-type ne remplissait pas les exigences minimales, une décision de liquidation partielle de l’astreinte journalière a été émise en février 2024.

La prise en charge financière du nettoiement des mégots abandonnés est effectuée sur demande des collectivités, aucun objectif n’étant indiqué dans le cahier des charges. Alcome évalue à 12 % la quantité de cigarettes consommées en France et jetées au sol de manière inappropriée dans l'espace public, ce qui représente 7,7 milliards de mégots ([106]). Le barème du soutien financier aux collectivités pour les opérations de nettoiement, imposé dans le cahier des charges, est de 0,5 euro par habitant par an pour les communes rurales et jusqu’à 2,08 euros pour les communes urbaines denses. Selon Alcome, ce barème est « basé sur une étude qui est jugée par les parties prenantes de la filière comme non pertinente et non robuste ». Une étude est en cours pour mener à leur révision potentielle, le cahier des charges offrant cette possibilité. L’éco-organisme attire l’attention sur les coûts à couvrir pour les mégots abandonnés, qui ne seraient pas totalement alignés avec les éco-contributions reçues, notamment du fait de la baisse des ventes légales des produits du tabac, et l’augmentation de la part des produits vendus illégalement. Un rapport publié par Alliance Rethink Plastic et Surfrider en février 2024 estime au contraire que les coûts endossés, au niveau européen, « paraissent très faibles au regard des revenus considérables que génèrent les ventes de cigarettes ».

Cette filière REP est d’autant plus spécifique que la présence des mégots est liée à un mauvais comportement des fumeurs. La part de sensibilisation et communication envers les consommateurs est donc primordiale. À ce titre, diverses actions ont été menées en 2023, dont la distribution de cendriers de poche, une campagne nationale d’information sur l’impact environnemental « #MonMégotOùIlFaut », et une campagne de sensibilisation au risque incendie. Depuis la publication d’un décret ([107]) et d’un arrêté ([108]) en avril 2024, des actions nationales de sensibilisation sur le risque incendie doivent être réalisées au moins une fois par an, à hauteur de 3 % du montant des contributions perçues. Elles portent sur les risques liés à l’abandon des mégots « dans les espaces exposés aux feux de forêts et de végétation et le long des voies de circulation ». L’introduction de l’obligation de mener ces actions de sensibilisation dans la réglementation permet désormais d’effectuer leur suivi et leur contrôle.

b. Les filières REP des textiles sanitaires et gommes à mâcher ne sont pas encore mises en place

La loi Agec prévoyait la mise en place d’une filière REP des textiles sanitaires à usage unique, y compris les lingettes pré-imbibées pour usages corporels et domestiques au 1er janvier 2024. L’étude de préfiguration de la filière par l’Ademe a été publiée en juin 2023. Celle-ci identifie les gisements potentiels : produits d’hygiène (mouchoirs, papier toilette, couches, protections féminines…), cotons et cotons-tiges, lingettes pré-imbibées, équipements de protection individuelle (masques), vêtements et linges jetables, dispositifs de soin (compresses, pansements…). Il est estimé une quantité de mises sur le marché de 1,2 million de tonnes pour ces produits. Les projets de décret et de cahier des charges ont été mis en concertation restreinte le 4 août 2023. Après prise en compte des remarques issues de la concertation, une nouvelle version de ces textes devrait être mise en consultation au premier semestre 2024. La mise en place de cette filière REP est donc retardée. L’intitulé de la filière REP ([109]) vise expressément les textiles sanitaires à usage unique. Dès lors, celle-ci ne permet pas de prévoir des dispositions quant à un éventuel réemploi des textiles sanitaires. Les déchets de textiles sanitaires à usage unique peuvent présenter des risques sanitaires particuliers, ou de salubrité, qu’il conviendra d’étudier dans les opérations de valorisation.

L’étude de préfiguration par l’Ademe est toujours en cours pour la filière REP des gommes à mâcher synthétiques non biodégradables, dont la mise en place était prévue dans la loi Agec au 1er janvier 2024. La mise en place effective de cette filière sera donc très en retard par rapport à la date fixée dans la loi. Les rapporteurs appellent à la mise en place rapide de cette filière REP prévue par la loi Agec. Pour cela, un renforcement des effectifs au sein de la direction générale de la prévention des risques, de la direction générale des entreprises et de l’Ademe doit être mis en œuvre (voir propositions n° 55 et 60).

4. Certaines filières REP préexistantes, dont le périmètre a été étendu par la loi Agec, font face à des retards de mise en place

a. La filière REP des véhicules est propice aux systèmes individuels

La filière REP des véhicules a été mise en place en 2006. La loi Agec a étendu cette filière aux véhicules à moteur à deux ou trois roues, et quadricycles à moteur, à partir du 1er janvier 2022, ainsi qu’au fonctionnement commun des différentes filières REP avec l’obligation de créer des éco-organismes ou des systèmes individuels. Auparavant, les centres de véhicules hors d’usage (VHU) étaient directement agréés par l’État. L’objectif de mise en place de cette filière REP est d’assurer la reprise des véhicules hors d’usage sur l’ensemble du territoire, et de lutter contre la filière illégale. Le décret ([110]) précisant les conditions de mise en œuvre a été publié en décembre 2022 et le cahier des charges ([111]) des éco-organismes et systèmes individuels est paru en novembre 2023. Les demandes d’agrément des éco-organismes et systèmes individuels devaient être déposées avant mars 2024. La mise en place effective de la filière REP véhicules étendue aura donc du retard, essentiellement dû au retard de publication des textes. Contrairement à la plupart des filières REP, celle des véhicules est propice à la mise en place de systèmes individuels, les véhicules en fin de vie étant identifiables par un marquage spécifique à chaque constructeur, qui peut gérer ses propres produits. Ainsi, plusieurs constructeurs prévoient la mise en place d’un système individuel. L’éco-organisme « Recycler mon véhicule », agréé en avril 2024 ([112]), est toutefois porté par les adhérents de la chambre syndicale internationale de l’automobile et du motocycle (Csiam), et notamment des constructeurs automobiles internationaux.

Les rapporteurs s’interrogent sur les conséquences, pour cette filière REP qui se met en place progressivement, d’une prédominance des systèmes individuels par rapport aux éco-organismes. Ils proposent ainsi, lorsqu’un retour d’expérience de son fonctionnement sera possible, la remise d’un rapport par le Gouvernement afin d’étudier les impacts associés, notamment vis-à-vis de l’atteinte des performances environnementales, et de la complexité de mise en œuvre. En effet, la mise en place de plusieurs systèmes individuels en complément d’un éco-organisme agréé peut complexifier la collecte et le traitement des produits en fin de vie pour les détenteurs de véhicules et pour l’ensemble des acteurs concernés jusqu’à leur valorisation.

Le respect des objectifs du cahier des charges concernant le taux de réutilisation et de recyclage, ou le taux de réutilisation et de valorisation ne pose pas de problèmes spécifiques pour les voitures particulières. En effet, d’après le rapport annuel de la filière REP des véhicules publié par l’Ademe, ces taux étaient respectivement de 88 % et de 95,5 % en 2021, dépassant les objectifs du cahier des charges fixés à 85 % et 95 %. Cependant, pour les acteurs de la filière, notamment le Csiam et PFA, les objectifs de collecte mentionnés dans le cahier des charges ne paraissent pas pertinents. En effet, l’atteinte de cet objectif est calculée en considérant le nombre de VHU pris en charge au cours des trois dernières années, par rapport au nombre de véhicules neufs mis sur le marché national sur cette même période. La Plateforme automobile (PFA) considère ainsi que l’évaluation sur la base des mises sur le marché des années précédentes n’a « aucun sens pour des produits à très longue durée de vie (âge moyen près de 20 ans), dont les volumes de commercialisation sont assujettis à un contexte économique en constante évolution (crise covid, guerre en Ukraine...) et impactés par les aides d’État (prime à la conversion, prime à la casse...) ». L’objectif de collecte pourrait ainsi être très faible pour certains constructeurs présents depuis peu sur le marché français, ou commercialisant peu de véhicules. Ce cahier des charges fait par ailleurs l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’État, déposé par la Fédération professionnelle des entreprises du recyclage (Federec) en décembre 2023. Cette dernière reprocherait à ce cahier des charges de favoriser les systèmes individuels gérés par constructeurs, de retirer la propriété de la matière recyclée aux centres VHU et de négliger l’objectif de lutte contre la filière illégale de recyclage. Depuis le 1er janvier 2024, les centres VHU ne peuvent gérer des véhicules en fin de vie que s’ils disposent d’une relation contractuelle avec des systèmes individuels ou un éco-organisme. Le Csiam et PFA attirent l’attention sur le risque qu’une partie de ces centres se retrouvent sans contrat, et poursuivent leur activité de manière illégale. L’article R. 543-155-1 du code de l’environnement inquiète plus particulièrement PFA. Il autorise les centres VHU disposant d’un contrat avec un éco-organisme à réaliser les opérations de gestion de tout VHU correspondant à la catégorie d’agrément, même ceux relevant des systèmes individuels agréés, sans nécessité d’obtenir leur accord préalable. Les constructeurs de certains systèmes individuels pourraient dès lors, selon PFA, avoir du mal à respecter leurs objectifs du fait de difficultés d’accès au gisement.

La Commission européenne a présenté en juillet 2023 une proposition de règlement regroupant les réglementations relatives à l’écoconception des véhicules et aux véhicules hors d’usage. Selon PFA, la filière REP européenne n’a pas exactement le même périmètre ni les mêmes exigences que la filière REP française, notamment vis-à-vis de l’extension aux deux ou trois roues et quadricycles. Certains objectifs prévus au niveau français, notamment les objectifs de collecte, mais aussi les objectifs de réutilisation de pièces, des objectifs de récupération des fluides frigorigènes et relatifs au taux d’abandon des véhicules dans les territoires ultramarins, ne sont par ailleurs pas repris dans le projet de règlement européen.

b. La filière REP des emballages professionnels et de restauration n’est pas encore mise en place

En complément de la filière REP des emballages ménagers, l’une des premières filières REP mise en place en 1993, l’article 62 de la loi Agec impose la création d’une filière REP « emballages professionnels et de restauration ». Alors que la filière REP d’emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par les professionnels s’applique à compter du 1er janvier 2025, la filière REP « CHR » (cafés, hôtels, restaurants) des emballages professionnels liés à une activité de restauration prend effet au 1er janvier 2021. Dans son article 28, la loi « climat et résilience » ([113]) reporte cette dernière échéance au 1er janvier 2023. Le décret ([114]) instituant la filière REP « CHR » a été publié en mars 2023, et le cahier des charges ([115]) en juillet 2023. Un éco-organisme, Citeo Pro, a été agréé ([116]) en mars 2024. La filière REP « CHR » n’est donc pas encore mise en place, plus d’un an après la date butoir. La filière REP « EIC » (des emballages industriels et commerciaux), est quant à elle, toujours au stade de préparation de l’étude de préfiguration, en cours de finalisation d’après la direction générale de la prévention des risques.

La mise en place de trois filières REP en charge des emballages (ménagers, restauration et industriels ou commerciaux) peut apporter des complexités opérationnelles, par des questions techniques sur le périmètre de ces filières, par des compensations de coûts entre éco-organismes résultant de la gestion des emballages, ou par la multiplication des déclarations pour les professionnels en fonction des produits mis sur le marché. Le périmètre d’application de la filière REP « CHR » et des emballages ménagers est précisé dans le cahier des charges pour les emballages mixtes alimentaires (emballages susceptibles d'être consommés ou utilisés à la fois par les ménages et par les professionnels ayant une activité de restauration). Pour ce cas particulier, le cahier des charges prévoit que l’éco-organisme en charge de la filière « CHR » assure la collecte ou couvre les coûts de reprise sans frais des déchets mixtes alimentaires auprès des professionnels de la restauration. L’éco-organisme de la filière « CHR » peut ensuite être compensé des coûts supportés pour la collecte et le traitement de ces déchets par un éco-organisme de la filière des emballages ménagers.

B. Une gouvernance et un mode de fonctionnement remis en question

1. Une gouvernance à repenser

a. Les metteurs sur le marché, uniques décideurs ?

L’augmentation du nombre de filières REP et leurs déploiements progressifs confèrent un poids de plus en plus important aux éco-organismes, notamment par les contributions financières à leur disposition. En effet, des prévisions portent à 7 milliards d’euros le montant des éco-contributions versées aux éco-organismes en 2029, ce montant étant de 2,4 milliards d’euros en 2023 ([117]). Cette forte montée en puissance du poids des filières REP pose inévitablement la question de leur gouvernance pour continuer d’assurer une performance environnementale optimale de ces filières.

Un éco-organisme est une entreprise à but non lucratif investie par l’État d’une mission d’utilité publique, dont le conseil d’administration est composé de producteurs. Cette gouvernance est parfois considérée comme contre-productive pour l’efficacité des filières REP, notamment en termes de prévention des déchets.

L’allongement de la durée de vie des produits, par le réemploi, la réutilisation ou la réparation, implique une baisse des ventes de produits neufs, et donc des mises sur le marché, poussant les filières REP à favoriser le recyclage. Afin d’inciter les éco-organismes à s’engager dans la prévention de la production de déchets, l’article 62 de la loi Agec impose que les cahiers des charges des filières REP fixent des objectifs de réduction des déchets « lorsque la nature des produits le justifie », au même titre que les objectifs de réemploi, de réutilisation, ou de recyclage. Or, on constate que seule la filière des emballages ménagers possède à ce jour des objectifs de réduction des déchets dans son cahier des charges. Ainsi, il est apparu évident lors des auditions que, bien qu’ils y soient sensibilisés, l’enjeu de la prévention des déchets n’est pas encore un acquis solide au sein des éco-organismes. Les rapporteurs souhaitent en conséquence renforcer les mesures en faveur de la prévention des déchets au sein de l’ensemble des filières REP. Pour cela, les rapporteurs proposent d’introduire, à l’instar du cahier des charges de la filière REP des emballages ménagers, un objectif global de réduction de la production de déchets pour chaque filière REP, ainsi qu’une pénalité, dans le cadre de l’éco-modulation des éco-contributions, portant sur le critère de la mise sur le marché des produits.

L’inclusion d’autres parties prenantes dans cette gouvernance, telles que les collectivités territoriales, les opérateurs de gestion des déchets ou les acteurs de l’économie sociale et solidaire, fait débat, car elles reçoivent des financements de la part de l’éco-organisme. M. Jacques Vernier, président de la Commission inter-filières REP (Cifrep), est opposé à l’introduction de nouvelles parties prenantes au sein du conseil d’administration des éco-organismes. Il considère en effet que la « responsabilité élargie des producteurs » incombe uniquement aux producteurs.

Cependant, la frontière est parfois fine pour certains acteurs, pouvant être à la fois considérés par exemple comme producteur et recycleur. Plus particulièrement, les agréments ([118]) accordés aux éco-organismes de la filière des pneumatiques en décembre 2023 sont susceptibles de transformer la gouvernance actuelle, composée uniquement de producteurs. En effet, l’éco-organisme France recyclage pneumatiques (FRP) est détenu à 51 % par des metteurs sur le marché et à 49 % par un groupement d’intérêt économique regroupant les gestionnaires de déchets et recycleurs. Cette gouvernance a fait l’objet de discussions, notamment pour la gestion des appels d’offres « non discriminatoires » des contrats de gestion des déchets, alors même que des gestionnaires de déchets seraient dans la gouvernance. Afin d’éviter tout potentiel conflit d’intérêts, FRP a créé une commission spéciale composée uniquement de metteurs sur le marché pour l’attribution de marché. Un autre enjeu sur la gouvernance se dessine au travers de l’éco-organisme Tyval. Cet éco-organisme a été créé par une entreprise qui met sur le marché des huiles et des pneus, et qui assure la gestion des déchets associés. La mise en place d’un système individuel par cette entreprise n’était pas possible, un producteur devant collecter ses propres produits. Cet exemple démontre donc qu’un éco-organisme peut également être constitué de metteurs sur le marché assurant en partie le traitement des déchets associés.

Les opérateurs de gestion des déchets, les collectivités territoriales ou les associations peuvent porter leur voix au sein du « comité des parties prenantes », instance spécifique dans la gouvernance des filières REP, mise en place par la loi Agec. L’article 62 impose la création d’un « comité des parties prenantes » dans chaque éco-organisme, et lorsque l’éco-organisme est agréé pour plusieurs filières REP, un « comité des parties prenantes » pour chacune de ces filières. Un décret ([119]) précise la composition et le rôle de ce comité. Il est composé de producteurs, de collectivités territoriales, d’associations de protection de l’environnement et de protection des consommateurs, ainsi que d’opérateurs de la prévention et de la gestion des déchets dont l’économie sociale et solidaire. L’éco-organisme peut ainsi saisir le comité des parties prenantes pour avis, préalablement à certaines décisions stratégiques, notamment sur le dossier de demande d’agrément, le montant des éco-contributions et des éco-modulations, les plans d’écoconception, l’affectation des ressources financières des fonds de réparation ou de réemploi, les plans d’outre-mer, ou les actions de communication. En cas d’avis défavorable du comité, l’éco-organisme doit transmettre un projet modifié ou des informations complémentaires et saisir à nouveau le comité des parties prenantes. Cependant, l’article D. 541-95 du code de l’environnement précise que « l’éco-organisme n’est pas lié par les avis du comité ». Le cahier des charges peut parfois imposer la mise en place de comités supplémentaires, des « comités opérationnels techniques », au sein d’un éco-organisme ou mutualisés en cas de plusieurs éco-organismes agréés pour une même filière REP. Ces comités techniques doivent rendre compte aux comités des parties prenantes sur les sujets pour lesquels ils sont responsables. Ils sont composés de divers acteurs spécialisés, par exemple des recycleurs, des utilisateurs finaux de la matière, ou des opérateurs du réemploi. Le cahier des charges de la filière REP des emballages ménagers prévoit ainsi la mise en place de trois comités techniques, en charge du réemploi, de l’écoconception, et du recyclage.

b. La Commission inter-filières REP (Cifrep), instance indispensable à la concertation de toutes les parties prenantes, est saturée

La Cifrep, prévue par l’article 62 de la loi Agec, est mise en place par un décret ([120]) en octobre 2020, et remplace les commissions transversales et spécifiques des filières REP (CFREP). La Cifrep permet une concertation entre les parties prenantes pour une co-construction des filières REP. Elle rassemble cinq collèges comprenant les producteurs, les collectivités territoriales, les associations de protection de l’environnement, les opérateurs de la prévention et gestion des déchets, et l’État. La loi Agec prévoit une consultation de la Cifrep sur les projets de cahier des charges et d’agrément des éco-organismes, ainsi que pour les modulations de l’éco-contribution, ou les plans outre-mer.

Le compte rendu du 26 octobre 2022 de la Cifrep fait par ailleurs état d’un vote favorable à une modification de la réglementation pour que la Cifrep soit dorénavant consultée pour avis sur les projets des montants des éco-contributions, à la place des « comités des parties prenantes ». En effet, selon des membres de la Cifrep, les rapports de force entre les membres siégeant dans ces deux instances, ou le type de vote (bulletin secret ou vote à main levée) y sont différents. La Cifrep peut également être consultée par le ministère en charge de l’environnement sur tout projet de texte ayant un impact sur les filières REP. Le président de la Cifrep peut aussi saisir pour avis le comité des parties prenantes sur des questions relatives à l’exercice de la filière REP. La Cifrep reste une instance uniquement consultative, dont l’avis est généralement pris en compte.

Saisi par l’éco-organisme EcoDDS, de la filière REP des produits chimiques, le Conseil d’État juge par la décision n° 450282 du 20 mars 2024, que l’ensemble des dispositions du texte définitif d’un cahier des charges doivent être discutées en Cifrep. Il a en effet annulé une disposition majorant les soutiens versés aux territoires ultramarins, introduite dans le cahier des charges, au motif d’un défaut de consultation de la Cifrep. Cette disposition, présente dans le projet de cahier des charges présenté en Cifrep, n’y avait pas été débattue. Cette décision du Conseil d’État pourrait ainsi renforcer le rôle de la Cifrep, et pose la question de l’avenir des dispositions ajoutées à un cahier des charges après consultation de la Cifrep, ou d’une consultation publique.

Certaines parties prenantes de la Cifrep ont indiqué aux rapporteurs lors des auditions une sursollicitation de cette commission. Elle fait l’objet d’un engorgement régulier, dû notamment au nombre de plus en plus important de filières REP et d’éco-organismes. Son calendrier prévoit ainsi des réunions une fois par mois, et jusqu’à deux ou trois fois selon les mois. La participation aux réunions de la Cifrep devient ainsi très chronophage. Les participants ont parfois l’impression que certains sujets sont traités de manière superficielle, et de ne pas avoir le temps d’étudier en détail certaines propositions, ce qui provoque parfois des votes « contre » ou l’abstention des commissaires. Le Conseil national de l’économie circulaire (CNEC) a suggéré lors de son audition que les sujets techniques précis tels que l’écoconception ou le réemploi pourraient donner lieu à des réunions dédiées, nécessitant davantage de discussions, afin d’apporter une réponse en profondeur à leurs enjeux.

c. Vers une nouvelle gouvernance inter-filière REP, et au sein des filières REP

La question de la gouvernance des filières REP a été abordée par de nombreux organismes auditionnés, qui remettent en cause le fonctionnement actuel. Le constat partagé reste la prédominance du traitement aval de ces filières, par le financement du tri, de la collecte et du recyclage que plutôt que la mise en place une politique ambitieuse de réduction des déchets, d’écoconception ou de réemploi et de réutilisation.

Pour les rapporteurs, la place prépondérante des producteurs au sein de la gouvernance des éco-organismes, en charge de la gestion et de la mutualisation des coûts, est justifiée, la responsabilité de la fin de vie des produits incombant au producteur. Néanmoins, les éco-organismes sont aussi en charge de structurer la filière vers le réemploi ou la réutilisation, la réparation et le recyclage. Pour concilier l’intérêt général à aller vers l’atteinte des objectifs environnementaux avec l’intérêt des producteurs, il semble davantage pertinent de réinterroger l’encadrement des pouvoirs des éco-organismes que de repenser sa gouvernance au sein du conseil d’administration. La mise en place d’une gouvernance partagée et équilibrée doit être mesurée en vertu de son impact sur la filière. Il apparaît ainsi nécessaire de laisser davantage de place à une co-construction dans la stratégie de chacune de ces filières, prenant en compte les besoins de l’ensemble des acteurs concernés. Cette co-construction, entre les éco-organismes, les acteurs industriels, les collectivités territoriales et la société civile, doit être rendue possible par la mise en place d’outils de planification à l’échelle inter-filières, mais aussi au sein de chaque filière REP.

Par son expérience et son rôle transversal, la Cifrep est l’un des interlocuteurs privilégiés de l’État dans l’élaboration et le suivi des cahiers des charges des éco-organismes, et plus généralement des filières REP. Les rapporteurs souhaitent renforcer le rôle de la Cifrep, en rappelant son rôle majeur et transversal de structuration des filières REP. En effet, après avoir donné un avis sur les cahiers des charges des filières REP, la Cifrep n’a plus de rôle dans la structuration des filières REP et la poursuite de l’atteinte des objectifs. Cela crée une difficulté, pour cette instance, à impulser des dynamiques au sein des filières REP ou de manière transversale et la pousse à devenir progressivement une « instance de compte rendu » plutôt qu’une instance de concertation. Il pourrait être envisagé de poursuivre les actions de la Cifrep après validation des cahiers des charges. Par exemple, elle pourrait être amenée à proposer et impulser des modifications des cahiers des charges en fonction des retours d’expérience et des contrôles menés par les services de l’État, afin d’atteindre les performances environnementales souhaitées.

Afin de poursuivre l’action de planification de la Cifrep de manière « décentralisée » au sein de chaque filière REP, il convient de remplacer le « comité des parties prenantes » par un « conseil de la stratégie industrielle ». Ce conseil, reprendrait la composition actuelle du comité des parties prenantes, à laquelle s’ajouterait un ou plusieurs collèges spécifiques à chacune des filières REP. Par exemple, pour le secteur de la santé, des représentants des pharmacies ou des associations de patients pourraient y être introduits. L’inclusion de parties prenantes supplémentaires au « conseil de la stratégie industrielle », pertinentes selon la filière REP, doit permettre de rééquilibrer la composition de cette instance, certaines parties prenantes étant parfois laissées-pour-compte dans le processus actuel de décision des éco-organismes. Ce conseil n’a pas vocation à être uniquement consultatif et son avis doit être davantage pris en compte. Pour cela, l’avis et les choix effectués par le conseil d’administration de l’éco-organisme devront être conformes à l’avis rendu au sein du « conseil de la stratégie industrielle ». En effet, si ces derniers ne sont pas concordants, le ministère chargé de la transition écologique devra trancher sur les actions à mener par l’éco-organisme.

Les décisions prises par l’éco-organisme sur les points stratégiques, permettront de redessiner la transition vers l’économie circulaire, en accord avec la hiérarchie de traitement des déchets. Le « conseil de la stratégie industrielle » doit ainsi apporter un équilibre dans la gouvernance des filières REP, avec une prise en considération des impacts industriels, sociaux, économiques et environnementaux de la gestion des produits en fin de vie.

Cette nouvelle gouvernance engendre une charge de travail bien plus conséquente pour les acteurs siégeant dans les « conseils de la stratégie industrielle ». À ce titre, les rapporteurs souhaitent étudier la possibilité d’ouvrir un financement de l’Ademe pour financer certains acteurs notamment ceux du secteur associatif. Ces derniers sont aujourd’hui tentés de ne plus siéger dans ces instances, faute de moyens humains suffisants, ce qui bloque ainsi la mise en place de certains comités. L’ouverture à de tels financements permettrait ainsi une mise en place rapide et efficiente des conseils de la stratégie industrielle.

Outre son rôle de structuration des filières REP, les rapporteurs appellent à renforcer le rôle de la Cifrep, en la chargeant d’harmoniser et de faciliter les démarches de l’ensemble des acteurs, notamment face à la multiplication des filières REP. L’article D. 541-6-1 du code de l’environnement peut être modifié à cette fin pour établir la Cifrep comme l’organisme en charge, par exemple :

– de mettre en place un système permettant l’identification par un producteur des filières REP et éco-organismes ou systèmes individuels responsables des produits mis sur le marché (voir proposition n° 47) ; et

– d’apporter une harmonisation sur la mise en place des fonds de réemploi ou de réparation, en faisant le lien entre les éco-organismes d’une même filière pour leur mise en œuvre, ou entre les éco-organismes et les associations ou entreprises requérant des financements.

Les instances de gouvernance, ou les cahiers des charges des filières REP ne prennent par ailleurs pas toujours en compte les spécificités des différents secteurs, ou les spécificités régionales dans leurs objectifs et décisions. Alors que les spécificités des secteurs soumis aux filières REP peuvent être prises en compte au sein du « conseil de la stratégie industrielle », il reste nécessaire d’accompagner la prise en compte des spécificités régionales dans les filières REP.

D’après Régions de France, « les filières REP n’ont pas de logique territoriale ou régionale, ce qui ne permet pas de favoriser une économie circulaire régionale ». La mise en place des filières est en effet pensée presque exclusivement à l’échelle nationale. Il existe peu de spécifications régionales dans les objectifs définis dans les cahiers des charges des filières REP, les objectifs régionaux restant des exceptions. Le cahier des charges de la filière REP des éléments d’ameublement impose par exemple des objectifs régionalisés de collecte à partir de 2026, pour la métropole et les territoires ultramarins. Les rapporteurs préconisent de généraliser, dans les cahiers des charges, la définition d’objectifs ou valeurs cibles à l’échelle régionale pour l’ensemble des filières REP. Toutefois, malgré l’absence de dispositions à l’échelle régionale, le retour d’expérience montre qu’un accompagnement par les régions est parfois indispensable. En effet, ces dernières apportent une vision concrète sur l’évolution régionale de certaines activités. Ainsi, dans le cadre de la mise en place de la filière REP bâtiment et pour répondre aux objectifs de maillage des points de collecte, un travail au niveau des régions a été effectué. Régions de France regrette par ailleurs le manque de moyens humains au sein des éco-organismes pour travailler localement et directement avec les régions, et autres collectivités territoriales.

Régions de France précise que les régions ont un rôle particulier parmi l’ensemble des collectivités territoriales, du fait de « de leurs compétences de planification mais aussi comme animatrices et coordinatrices régionales ». À ce titre, les rapporteurs considèrent que les régions peuvent être davantage impliquées dans la planification et le pilotage des filières REP. Cette implication peut se traduire par l’établissement d’une feuille de route régionale par les éco-organismes prenant en considérant les besoins et spécificités de chaque région, et par une coordination des campagnes régionales d’information et de communication en matière d’économie circulaire. Afin d’assurer une coordination des différents travaux entre les éco-organismes, étudier les synergies possibles, et définir les modalités d’intervention, les rapporteurs proposent d’organiser des réunions semestrielles entre les éco-organismes et les régions.

2. La multiplicité des filières REP, et des éco-organismes ou systèmes individuels au sein d’une filière REP, complexifie leur mise en place

Depuis la loi Agec, le nombre de filières REP a considérablement augmenté. Des difficultés opérationnelles, mais aussi des opportunités apparaissent face à la multiplication des REP et de leurs instances propres. Cette multiplication des filières REP engendre la multiplication des éco-organismes, notamment lorsqu’il en existe plusieurs par filière, alors accompagnés d’un organisme coordonnateur. Plus précisément, parmi les 17 filières REP pour lesquelles des agréments ont été accordés jusqu’à aujourd’hui, 34 éco-organismes ont été créés, ainsi que 3 organismes coordonnateurs. À ces éco-organismes peuvent s’ajouter des systèmes individuels. Pour la filière REP des déchets d’équipements électriques et électroniques par exemple, au moins 5 systèmes individuels ont été agréés depuis la loi Agec. Il est ainsi nécessaire, pour assurer un bon fonctionnement des filières REP, de ne pas accroître la complexité des démarches pour les producteurs.

a. L’augmentation du nombre de filières REP ne doit pas accroître la complexité des démarches pour les producteurs et les places de marché

i. Une identification laborieuse des filières REP et des éco-organismes par les producteurs

Les producteurs peuvent éprouver des difficultés pour identifier les filières auxquelles leurs produits sont soumis, face au nombre croissant de filières REP ayant chacune des périmètres spécifiques, et pouvant s’entremêler. Par exemple, un téléphone portable est soumis a minima à trois filières REP : la filière des déchets d’équipements électriques et électroniques pour ses composants électroniques, la filière des piles et accumulateurs pour la batterie, et la filière emballages et papier pour la notice, ou le colis. Pour un même produit, le producteur va donc multiplier les démarches et la transmission des données aux éco-organismes, ou à l’Ademe. Certains produits sont difficilement catégorisables et nécessitent un accompagnement plus poussé des éco-organismes pour confirmer les obligations associées. Par exemple, les jeux vidéo peuvent être soumis à la filière des déchets d’équipements électriques et électroniques, uniquement pour les jeux vidéo sous forme de « cartouches » (consoles Switch, Gameboy…), les autres étant exclus. Le problème d’identification des filières REP est particulièrement important pour les places de marché qui n’ont pas toujours connaissance de l’ensemble des caractéristiques d’un produit, ou pour les metteurs sur le marché étrangers, pour lesquels l’absence d’informations facilement accessibles rend plus difficile la conformité à la réglementation française. Enfin, pour un producteur ayant identifié la filière à laquelle il est soumis, le choix d’un éco-organisme peut s’avérer particulièrement complexe, chacun proposant des barèmes d’éco-contribution, un accompagnement ou des procédures différents. Dans l’exemple du téléphone portable soumis à trois filières REP, le producteur doit choisir trois éco-organismes parmi sept.

Les rapporteurs proposent ainsi de mettre en place une interface lisible, et facile d’accès en vue de simplifier l’identification des filières REP, et des éco-organismes par les producteurs et places de marché. Cette interface doit permettre de proposer un accompagnement spécifique aux metteurs sur le marché, qu’ils soient français ou étrangers, en y incluant un accès multilingue. Ce système peut être développé par la Cifrep, dont le rôle doit être renforcé à des fins d’harmonisation des pratiques entre les filières REP, ou par la direction de supervision des filières REP (DSREP) de l’Ademe.

ii. Une mutualisation de l’adhésion aux éco-organismes et des déclarations de mises sur le marché

Conformément à l’article L. 541-10-13 du code de l’environnement, créé par l’article 62 de la loi Agec, un producteur soumis à une filière REP doit s’enregistrer auprès de l’Ademe, pour obtenir un identifiant unique, via la plateforme Syderep. Dans le cas où le producteur adhère à un éco-organisme, la démarche d’obtention de l’identifiant unique est effectuée par ce dernier. De même, le producteur effectue sa déclaration des mises sur le marché à un éco-organisme, qui transmettra les données à l’Ademe. Cette démarche doit être effectuée, par le producteur, pour chacune des filières REP auxquelles il adhère. L’adhésion à un éco-organisme est gérée au cas par cas entre le producteur et l’éco-organisme.

Afin de faciliter l’adhésion aux éco-organismes, l’obtention de l’identifiant unique et les déclarations de mises sur le marché, les rapporteurs proposent la création d’un guichet unique rassemblant l’ensemble de ces démarches. Avec la centralisation et l’harmonisation de l’adhésion des producteurs aux éco-organismes, le producteur n’aurait plus besoin de se connecter aux différentes interfaces des éco-organismes et selon différentes procédures. Le producteur n’aurait par ailleurs plus à passer par chaque éco-organisme pour obtenir son identifiant unique ou déclarer ses données de mises sur le marché. Les données renseignées dans l’interface seraient ainsi soumises une fois, et rendues disponibles en tant que besoin pour les éco-organismes. L’obtention de l’identifiant unique, et les déclarations de mises sur le marché étant effectuées par les éco-organismes auprès de l’Ademe, il est ainsi proposé que l’Ademe établisse ce guichet unique. Les modalités de déclaration et le rôle de l’Ademe doivent être modifiés notamment aux articles L. 541-10-13 et L. 541-10-14 du code de l’environnement.

iii. Les difficultés rencontrées par les places de marché et la vente à distance

L’article 62 de la loi Agec, modifiant l’article L. 541-10-9 du code de l’environnement, précise les obligations incombant aux places de marché et plus généralement aux plateformes de vente à distance. La loi Agec les rend responsables au sens de la responsabilité élargie du producteur au même titre que les producteurs, depuis le 1er janvier 2022. Les places de marché et vendeurs en ligne mettant sur le marché des produits pour le compte d’un tiers ont ainsi l’obligation de pourvoir ou contribuer à la gestion des déchets, sauf à démontrer que ce tiers a déjà rempli ces obligations.

Leur qualité d’« intermédiaires » de vente, entre un fabricant ou un vendeur tiers, et le consommateur, rend plus difficile l’application de la loi Agec pour ces acteurs. Les places de marché ou plateformes de vente à distance n’ont en effet pas toujours une connaissance des produits aussi précise que les fabricants, n’étant pas à l’origine de leur conception, ou n’ayant pas les produits en leur possession directement. La Fédération du e-commerce et de la vente à distance (Fevad) indique que la loi Agec ne prend pas suffisamment en compte les spécificités de ce secteur, et n’a pas été conçue pour les acteurs de la distribution et du e-commerce. En effet, ils se heurtent à des difficultés opérationnelles, notamment liées à l’application d’une réglementation nationale à des entreprises effectuant des ventes au niveau européen ou international, et notamment sur la définition du producteur et metteur sur le marché, qui varie selon le périmètre national ou européen.

Pour les vendeurs non conformes vis-à-vis des obligations relatives aux filières REP, les places de marché et plateformes de vente à distance sont en charge d’adhérer à un éco-organisme pour chaque filière REP relative aux produits vendus. Elles font directement face aux difficultés d’identification des filières REP et des éco-organismes. Elles sont aussi responsables de la déclaration des mises sur le marché et du paiement des éco-contributions pour le compte du vendeur tiers, tout en assurant le « service après-vente » (contributions déjà payées, produits catégorisés dans une mauvaise filière). Lors des auditions, il a été indiqué aux rapporteurs des difficultés à recouvrer ces éco-contributions payées « en avance » pour le compte des vendeurs tiers, constituant un manque à gagner pour les places de marché ou plateformes de vente à distance. Enfin, elles organisent la reprise des produits usagés pour le compte du vendeur tiers en absence d’informations sur sa politique de reprise. Pour les vendeurs conformes, les places de marché doivent tout de même vérifier la conformité des vendeurs (identifiant unique par exemple), tenir à jour un registre d’information sur ces vendeurs et gérer les éventuelles demandes des éco-organismes.

Pour les vendeurs ayant recours aux places de marché, la complexité de la mise en conformité impacte principalement les « petits » ou « moyens » commerçants, liée à une charge administrative disproportionnée. Ces difficultés sont d’autant plus importantes pour les vendeurs non francophones. Ces derniers ne connaissent pas le mode de fonctionnement des filières REP en France, et n’ont pas accès à des informations ou adhésions multilingues.

L’obligation incombant aujourd’hui aux places de marché en France peut être remise en question au niveau européen. La directive-cadre « déchets » ([121]) précise au point 5 de l’article 8 bis que « les États membres mettent en place un cadre approprié de suivi et de contrôle de l’application pour s’assurer que les producteurs de produits et les organisations mettant en œuvre les obligations de responsabilité élargie des producteurs pour leur compte respectent leurs obligations de responsabilité élargie, y compris en cas de ventes à distance ». Cette disposition n’est pas appliquée de manière équivalente dans les pays de l’Union européenne. Par exemple, en Allemagne, il n’existe pas de possibilité pour les places de marché d’effectuer la démarche au nom d’un tiers. Les places de marché doivent confirmer que les vendeurs respectent la réglementation applicable en matière de filières REP, et sont tenues, en cas de manquement, de bloquer l’accès de leurs services aux utilisateurs non conformes, sous peine de sanctions importantes. Selon l’Alliance française des places de marché (AFPDM), un travail conséquent et difficile a été mené ces dernières années avec les vendeurs tiers et les éco-organismes pour appliquer les dispositions de la loi Agec, qu’il convient désormais de préserver et stabiliser. Des coûts importants ont également été engagés par ces plateformes pour se mettre en conformité avec les dispositions de la loi Agec. Les rapporteurs proposent ainsi de maintenir le fonctionnement français actuel, et de le porter au niveau européen, par exemple dans le cadre des négociations relative à la directive-cadre « déchets ». Cette proposition permet également d’offrir davantage de flexibilité pour les petites et moyennes entreprises, et éviter que leurs produits soient retirés du marché français.

b. Une concurrence s’installe entre éco-organismes, et systèmes individuels, agréés pour une même filière REP

Lorsque plusieurs éco-organismes sont agréés pour une même filière REP, une concurrence entre éco-organismes peut apparaître. Cette concurrence n’est pas nécessairement contraire à un bon fonctionnement des filières REP. Elle peut permettre une stimulation pour proposer de meilleurs services à des coûts optimisés, évitant ainsi la situation de monopole par défaut. Elle offre également une certaine liberté aux producteurs pour s’associer et créer des éco-organismes, notamment dans le cas des filières REP présentant d’importants volumes de déchets, ou de catégories de déchets diversifiés. Cependant, dans l’objectif de maximiser le nombre de contractualisations avec les metteurs sur le marché, certains éco-organismes sont susceptibles de réviser à la baisse les barèmes d’éco-contributions. C’est le retour d’expérience de la concurrence des éco-organismes de la filière REP bâtiment. Suite à la publication des barèmes des contributions des producteurs, ces barèmes ont été abaissés par les éco-organismes, s’alignant les uns sur les autres. Pourtant, la baisse du montant des éco-contributions peut remettre en cause la capacité financière réelle d’un éco-organisme à assurer ses obligations, notamment vis-à-vis des collectivités territoriales, et à atteindre les objectifs prévus dans le cahier des charges.

Les rapporteurs considèrent qu’il est prématuré, à ce stade, d’émettre des recommandations sur la concurrence entre éco-organismes. À ce titre, il est proposé que le Gouvernement conduise une étude approfondie sur les effets de cette concurrence afin d’identifier les avantages et inconvénients associés, et de confirmer la pertinence du modèle actuel de multi-agréments.

Une concurrence entre éco-organismes et systèmes individuels peut aussi s’installer. Certains éco-organismes craignent que la mise en place de systèmes individuels représente une opportunité pour les producteurs de ne pas respecter pleinement leurs obligations. L’éco-organisme Dastri, en charge des déchets d’activités de soins à risques infectieux et assimilés, précise que le metteur sur le marché peut déterminer lui-même la classification de son déchet, et « choisir une filière dont les objectifs de collecte sont moins ambitieux, ou le faire sortir d’une filière REP ». Il cite l’exemple d’un déchet issu d’un capteur de glucose en continu, dispositif médical perforant qui aurait été classé en déchets d’équipements électriques et électroniques, et pour lequel le producteur a choisi de mettre en place un système individuel. Les rapporteurs appellent ainsi à appliquer un même niveau d’exigence pour les éco-organismes et systèmes individuels. Pour cela, un contrôle du respect des objectifs des systèmes individuels, au même titre que les éco-organismes, doit être effectué.

Outre la concurrence entre éco-organismes, et systèmes individuels, la concurrence de ces derniers avec l’ensemble des acteurs des filières REP doit faire l’objet d’une attention particulière lors du développement de nouvelles filières REP. En effet, la mise en place de ces nouvelles filières modifie l’équilibre qui était trouvé jusqu’alors par les acteurs historiques des filières. La réorganisation avec de nouveaux équilibres concurrentiels doit être surveillée pour assurer la pérennité de l’ensemble des acteurs historiques.

c. Des synergies sont possibles pour les éco-organismes agréés pour différentes filières REP

Certains éco-organismes sont agréés pour plusieurs filières REP, à l’instar d’Ecologic, éco-organisme en charge des déchets d’équipements électriques et électroniques, des articles de sport et loisirs, et des articles de bricolage et de jardin. L’agrément pour plusieurs filières peut être un atout, car il permet de mettre en place une synergie pour la collecte des déchets et du réemploi ou de la réutilisation ainsi que de faciliter les démarches des producteurs dont les produits sont soumis à ces filières. Cette synergie est par exemple mise en place par Ecologic pour les équipements électriques ayant leur contrepartie non électrique, comme les vélos à assistance électrique, ou les articles de jardin électriques par rapport aux mêmes articles thermiques. Plus généralement, des mutualisations entre éco-organismes et entre filières REP pourraient être intéressantes en vue de simplifier le geste du tri du consommateur, ou les démarches des producteurs. C’est ce sur quoi tablent les éco-organismes Ecosystem, en charge des déchets d’équipements électriques et électroniques, et Corepile, en charge des piles et accumulateurs, qui ont annoncé en mars 2024 « un rapprochement stratégique ». Cette potentielle fusion est justifiée par les éco-organismes pour proposer notamment un guichet unique aux producteurs et aux opérateurs de collecte, 60 % des metteurs sur le marché d’accumulateurs étant concernés par la filière des équipements électriques et électroniques. Néanmoins, le multi-agrément conduit à une multiplication des organes de gouvernance, avec un comité des parties prenantes pour chaque filière REP, et le cas échéant des comités techniques opérationnels. Selon certains éco-organismes, cela ne pose pas de problèmes majeurs pour le fonctionnement de ces filières, mais reste très chronophage.

Lors d’une table ronde organisée par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et la délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale en janvier 2024, l’association des communes et collectivités d’outre-mer (Accd’om) a également évoqué la possibilité de mutualiser certaines filières REP pour répondre aux contraintes fortes en outre-mer. À cette fin, un exemple de mutualisation a été explicité concernant la Province Sud de la Nouvelle-Calédonie. La gestion des déchets y est effectuée par un éco-organisme unique, « Trecodec », en charge notamment des piles et accumulateurs, des batteries, des emballages, des huiles, des véhicules, des pneus, ou des déchets d’équipements électriques et électroniques. Ce mode de gestion, considéré comme plus efficace sur ce territoire, est également à l’étude en Polynésie française.

Les rapporteurs appellent ainsi à étudier les synergies possibles entre les différentes filières REP existantes. Plus particulièrement, il pourrait être analysé les bénéfices et les limites associés à la mutualisation des filières REP, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des filières REP dans les outre-mer. Cette étude serait effectuée dans le cadre d’un rapport du Gouvernement transmis au Parlement.

C. Un suivi et un contrôle des filières REP qui restent à renforcer

1. La direction de supervision des filières REP de l’Ademe permet d’obtenir et de fiabiliser les données de suivi

L’article 76 de la loi Agec prévoit, modifiant l’article L. 131-3 du code de l’environnement, prévoit le suivi et l’observation des filières à responsabilité élargie du producteur par l’Ademe. À cette fin, il précise les règles concernant les coûts et les effectifs du pôle de l’Ademe en charge de cette mission. Les coûts associés doivent ainsi être couverts par une redevance versée par les producteurs ou les éco-organismes, avec laquelle l’Ademe dispose d’une autonomie financière dans la limite de ces contributions. En complément, les agents du pôle en charge des filières REP ne sont pas pris en compte dans le plafond d’emploi des autorisations des opérateurs de l’État, fixé chaque année par la loi de finances.

La direction de supervision des filières REP (DSREP) a été mise en place en 2021. Elle a pour mission d’accompagner les éco-organismes et systèmes individuels, réaliser des études et évaluations préalables à leur agrément, collecter, traiter et analyser les données nécessaires au suivi des filières REP, et les mettre à disposition du public. Depuis sa mise en place, ce pôle monte en puissance de manière continue, avec une première phase d’acquisition et de structuration des données, et une seconde phase, en cours, de traitement et de valorisation de ces données. Les producteurs et les éco-organismes ont une obligation de déclaration annuelle à l’Ademe concernant leurs filières REP. Cette déclaration est effectuée via l’outil Syderep. L’article L. 541-10-13 du code de l’environnement, créé par l’article 62 de la loi Agec, impose la transmission des justificatifs de l’adhésion à un éco-organisme ou de la création d’un système individuel, et des données relatives aux produits mis sur le marché, sur la gestion des déchets, et toute autre donnée pertinente pour suivre les objectifs quantitatifs et qualitatifs de prévention et de gestion des déchets. Les déclarations sont effectuées par les éco-organismes pour leurs producteurs adhérents. Régions de France regrette de ne pas avoir accès aux données régionales issues de Syderep, conformément à l’arrêté du 12 décembre 2022 relatif aux données des filières REP. Ces données peuvent être utiles pour suivre le développement des filières REP sur les territoires et définir les politiques publiques.

Pour Federec, le Syndicat national des entrepreneurs de la filière déchet (Snefid) et la Fédération nationale des activités de la dépollution et de l’environnement (Fnade), le passage des données par les éco-organismes pose des difficultés en termes de respect de la protection des données commerciales. Selon ces acteurs, les systèmes informatiques proposés par les éco-organismes « n’assurent pas la confidentialité d’un certain nombre de données considérées comme sensibles ou devant être protégées sur le plan commercial et contractuel ». Les rapporteurs proposent ainsi de charger l’Ademe de collecter directement ces données, tout en garantissant un accès aux données pertinentes aux éco-organismes et la confidentialité des données. À cette fin, le point III de l’article L. 541-10-14 du code de l’environnement doit être modifié, ainsi que les textes réglementaires pris pour son application.

Lors du suivi et de l’évaluation de l’atteinte des objectifs, des désaccords peuvent apparaître entre les acteurs concernés sur la pertinence des données utilisées pour l’évaluation. Les rapporteurs appellent ainsi à rendre facilement accessibles les données à l’origine de méthodologies de calculs ou utiles pour la prise de décision. Il peut s’agir par exemple des éco-contributions fixées par les éco-organismes, des objectifs dans le cahier des charges publiés par l’État, ou les chiffres clés de l’Ademe.

L’Ademe fait face à une évolution des missions de la DSREP, liée au déploiement des nouvelles filières REP, mais aussi aux attentes supplémentaires des diverses parties prenantes. Il est donc nécessaire d’obtenir de nouvelles compétences sur les approches économiques (équilibrage, dimensionnement des barèmes), sur les critères de modulation des éco-contributions, et sur la réparation (développement des fonds, travaux du conseil national de la réparation). En complément de ce pôle, l’observatoire du réemploi et de la réutilisation en 2022 et le conseil national de la réparation en 2023 ont été créés pour accompagner les acteurs vers l’économie circulaire.

Suite à l’audition de l’Ademe, il apparaît que l’application actuelle de l’article 76 de la loi Agec n’est pas en accord avec ce qui avait été prévu dans la loi à l’origine. En effet, le paiement de la redevance par les éco-organismes, prévue à l’article R. 131-26-2 du code de l’environnement pour couvrir les coûts de fonctionnement de la DSREP, n’a pas ou peu été effectué, et le financement du pôle a été réalisé en partie sur les fonds propres de l’Ademe. Les rapporteurs déplorent cet état de fait et souhaitent que les paiements de la redevance soient effectués par les éco-organismes en conformité avec l’article 76 de la loi Agec. Le paiement de la redevance reste un sujet de contentieux, bien que des échanges soient en cours pour aboutir à des accords. Certains éco-organismes, indiquant une évolution importante du montant de la redevance d’une année sur l’autre, souhaiteraient être associés à l’élaboration de la grille tarifaire soumise au ministère chargé de l’environnement. Deux décisions du Conseil d’État rendues le 6 mars 2024 rejettent les recours portés par une quinzaine d’éco-organismes contre le financement du service de suivi des REP. Il était demandé l’annulation de plusieurs arrêtés fixant les tarifs de la redevance à verser à l’Ademe. Le Conseil d’État juge notamment que les tarifs proposés par ces arrêtés ne sont pas disproportionnés par rapport aux prestations assurées par l’Ademe. Un protocole d’accord aurait été signé en parallèle le 28 février 2024 avec 18 éco-organismes, qui prévoit des montants plafonnés et calculés en fonction du chiffre d’affaires, ainsi qu’un renforcement de la concertation.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2021 ([122]) a remis en cause la disposition initiale de la loi Agec, et oblige désormais l’Ademe à comptabiliser les agents du pôle dans le plafond d’emploi des autorisations des opérateurs de l’État. Selon l’Ademe, cela bride sa réactivité et son adaptabilité pour répondre aux divers besoins liés à la supervision des filières REP.

Les rapporteurs exigent que la volonté initiale du législateur soit respectée. Ils proposent un pilotage des effectifs affectés au suivi des filières REP au sein de la DSREP de l’Ademe au sein du budget annexe dédié, au travers de la masse salariale votée par le conseil d’administration et non au travers d’un plafond d’emploi. En effet, il convient d’assurer la capacité de l’Ademe dans ses missions de suivi et d’accompagnement des filières REP, au regard notamment des enjeux croissants de l’économie circulaire et de l’évolution continue des missions menées par la DSREP. Ils appellent ainsi à acter le renforcement de ces effectifs lors de la prochaine loi de finances.

2. Les contrôles et mises en œuvre des sanctions sont insuffisants

a. Des sanctions peu appliquées

Le suivi et l’observation des filières REP sont effectués par la direction de supervision des filières REP de l’Ademe. Cependant, les missions de régulation (police, instruction, poursuites, ou sanctions) ne relèvent pas de cette direction, mais du ministère chargé de l’environnement. Le développement des filières REP et de leurs ambitions suite à la loi Agec nécessitent un renforcement important de la régulation et de la mise en œuvre des sanctions prévues.