rapport d'information déposé en application de l'article 146 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur les modalités du financement des transports en France : transports en commun et collectifs

1. Principales analyses des rapporteures spÉciales
2. I. Les AOM sont confrontÉes À une crise de ressources et une explosion de dÉpenses qui met en pÉril le financement de leurs dÉpenses de fonctionnement
3. A. La compÉtence mobilitÉ des AOM
4. 1. Le droit au transport
5. 2. L’enchevêtrement des AOM
6. a. Les autorités organisatrices de la mobilité locales
7. b. Les régions : autorités organisatrices de la mobilité régionales et cheffes de files
8. B. Le financement des autoritÉs organisatrices de la mobilitÉ : un Éventail de recettes sur lesquelLEs la crise sanitaire a eu des effets variables
9. 1. Un éventail de recettes diversifiées
10. 2. Le versement mobilité
11. a. Un dispositif assis sur la masse salariale
12. b. Un dispositif relativement résilient face à la crise sanitaire
13. c. Une nécessaire péréquation
14. 3. Le soutien de l’État
15. a. Les appels à projets
16. b. Les soutiens exceptionnels
17. 4. Les recettes tarifaires
18. C. Les chocs À la hausse sur les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement des AOM
19. 1. L’augmentation des péages ferroviaires
20. a. Le cadre juridique
21. b. Des tarifs en augmentation
22. 2. La crise énergétique
23. a. Le chiffrage
24. b. L’adaptation des AOM
25. 3. Des besoins d’investissement importants du fait de plusieurs causes
26. a. Les zones à faibles émissions mobilité
27. b. La nécessité d’un renforcement du report modal face au dérèglement climatique
28. D. Les propositions des rapporteures spÉciales
29. 1. La généralisation et l’augmentation du versement mobilité
30. 2. La baisse du taux de TVA
31. II. Pour Île-de-France mobilitÉs, le Grand Paris express engendre des besoins de financement trÈs importants
32. A. L’AOM compÉtente À l’Échelle de la rÉgion
33. B. Les recettes : le poids du versement mobilitÉ ne masque pas un dÉficit structurel
34. 1. Le versement mobilité
35. 2. Les concours financiers des collectivités membres
36. 3. Les recettes tarifaires
37. 4. Les aides exceptionnelles de l’État
38. C. Les dÉpenses : de nombreux dÉfis et incertitudes
39. 1. L’impact de la hausse du coût de l’énergie
40. 2. Le défi des Jeux olympiques et paralympiques
41. 3. Le défi du Grand Paris express
42. a. Des recettes tarifaires incertaines
43. b. La potentielle redevance d’exploitation
44. 4. Des investissements importants sur l’offre existante
45. a. Les investissements liés au matériel roulant
46. b. Les investissements hors matériel roulant
47. 5. La pénurie de conducteurs
48. D. Les propositions des rapporteures spÉciales
49. 1. La situation actuelle des transports franciliens n’est pas satisfaisante
50. 2. Une augmentation générale des tarifs serait difficilement soutenable pour une partie de la population francilienne
51. 3. D’autres pistes de financement existent
52. III. Les trains d’Équilibre du territoire (TET) : aprÈs les discours, place aux actes et aux financements
53. A. L’État est autoritÉ organisatrice de 12 lignes TET
54. 1. Un réseau étendu comprenant des lignes de jour et de nuit
55. 2. Les financements de l’État sont de plusieurs natures
56. a. La compensation à SNCF Voyageurs du déficit d’exploitation
57. b. L’indemnisation aux régions pour les lignes transférées
58. c. Les péages ferroviaires à SNCF Réseau
59. d. Les financements spécifiques pour la relance des trains de nuit
60. B. Les trains de nuit : un potentiel À dÉvelopper
61. 1. Un intérêt certain
62. 2. Des obstacles nombreux
63. a. Le défi du financement
64. b. La concurrence avec les travaux
65. c. La qualité de service
66. IV. Les RER mÉtropolitains : une bonne idÉe, des financements À trouver
67. A. Un projet nÉcessaire
68. 1. Le développement d’une idée
69. 2. La mobilisation des rapporteures spéciales
70. 3. La compétence de la Société du Grand Paris
71. B. Les dÉfis du financement
72. 1. Le financement des infrastructures
73. 2. Un défi à ne pas oublier : le financement du fonctionnement
74. TRAVAUX DE LA COMMISSION
75. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Principales analyses des rapporteures spÉciales

I. Les AOM sont confrontÉes À une crise de ressources et une explosion de dÉpenses qui met en pÉril le financement de leurs dÉpenses de fonctionnement

A. La compÉtence mobilitÉ des AOM

1. Le droit au transport

Le droit au transport est affirmé par les premiers articles du code des transports, qui fixent plusieurs principes généraux de la politique de transports en France.

2. L’enchevêtrement des AOM

a. Les autorités organisatrices de la mobilité locales

i. Un cadre juridique relativement complexe

L’article L. 1231-1 du code des transports définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), dites AOM locales (AOML). Il s’agit notamment des communes, des diverses formes d’intercommunalités et des métropoles.

Les régions sont AOM par substitution aux intercommunalités, lorsque celles-ci ne se sont pas vues transférer la compétence d’organisation de la mobilité par les communes qui les composent.

Hors Île-de-France, il existe ainsi 691 AOML, dont plus de 300 disposent d’un service régulier de transport de personnes. À ces 691 AOML s’ajoutent 454 AOML de substitution, la région étant devenue AOML quand les intercommunalités n’ont pas acquis la compétence mobilité.

ii. Des compétences étendues

Les compétences des AOML sont étendues et définies par l’article L. 1231-1 du code des transports. Elles concernent tant l’organisation des transports de personnes (réguliers et à la demande) que celle des transports scolaires, s’étendent aux mobilités actives ([1]) et englobent enfin une compétence sociale pour aider les ménages les plus modestes à accéder à la mobilité, en cohérence avec « le droit qu’a toute personne […] de se déplacer » et l’exigence que ce droit s’exerce dans « des conditions raisonnables […] de prix » affirmées par les articles L. 1111-1 et L. 1111-2 du code des transports précités.

b. Les régions : autorités organisatrices de la mobilité régionales et cheffes de files

iii. Les autorités organisatrices de la mobilité régionales

En application de l’article L. 1231-3 du code des transports, toutes les régions sont autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR), à l’exception de la région Île-de-France, sur le territoire de laquelle la compétence d’organisation de la mobilité appartient, en application de l’article L. 1241-1 du même code, à Île-de-France Mobilités (IDFM).

Une région peut ainsi être à la fois AOML sur une portion de son territoire et AOMR sur l’ensemble de son territoire.

Les compétences des AOMR sont similaires, à l’échelle régionale, à celles des AOML à l’échelle locale.

iv. Le rôle de chef de file

De plus, aux termes de l’article L. 1215-1 du code des transports, chaque région est également « chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité ».

Source : commission des finances d’après « La Constitution et les relations entre les collectivités », Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel n° 42 - janvier 2014, Gilles Le Chatelier - Avocat à la Cour, professeur associé à l’ENS de Lyon.

L’article L. 1215-2 du code des transports prévoit que ce rôle de chef de file se concrétise par la signature par la région, les AOML et les gestionnaires de gare d’un « contrat opérationnel de mobilité », « à l’échelle de chaque bassin de mobilité ». Ce contrat « définit les modalités de l’action commune des AOM, […] ainsi que les modalités de la coordination avec les gestionnaires de voirie et d’infrastructures pour créer et organiser des conditions favorables au développement des mobilités ».

La Cour des comptes se montre critique du rôle de chef de file des régions en matière de mobilité. Relevant que, de manière générale, « dans les faits, le rôle de chef de file revêt […] une portée limitée » car « il souffre […] d’une définition trop imprécise et surtout de son caractère facultatif », elle ajoute qu’« il a notamment montré ses limites dans le domaine de l’organisation des mobilités ».

Source : rapport public annuel 2023 de la Cour des comptes « La décentralisation 40 ans après », p. 100.

M. le sénateur Hervé Gillé dresse un constat allant dans le même sens d’une coordination pouvant être améliorée entre les différents acteurs liés aux transports, même si sa réflexion englobe également les acteurs privés. Il explique ainsi que ses auditions « ont mis en lumière le manque de dialogue entre les différents acteurs participant, de près ou de loin, aux politiques de mobilité, limitant ainsi leur efficacité » ([3]).

B. Le financement des autoritÉs organisatrices de la mobilitÉ : un Éventail de recettes sur lesquelLEs la crise sanitaire a eu des effets variables

1. Un éventail de recettes diversifiées

Évolution des recettes des AOML hors IDFM

(en millions d’euros)

Source : réponses de la DGITM au questionnaire des rapporteures spéciales basées sur les enquêtes annuelles sur les transports urbains (DGITM-CEREMA-GART-UTP).

2. Le versement mobilité

La principale ressource des AOM est le versement destiné au financement des services de mobilité, dit versement mobilité. Hors Île-de-France ([4]), le versement mobilité a représenté 42 % des recettes des AOML en 2020, pour un produit total de 4,04 milliards d’euros. Il s’agit ainsi de la première recette des AOML.

a. Un dispositif assis sur la masse salariale

Sont assujetties au versement mobilité les personnes physiques ou morales, publiques ou privées, qui emploient au moins onze ([5]) salariés ([6]).

Le versement mobilité est une imposition facultative qui ne peut être instituée que s’il existe au moins un service régulier de transport public de personnes([7]).

L’assiette du versement est constituée des revenus d’activité ([8]). Son taux est plafonné, de manière différenciée selon la taille de la commune ou de l’établissement public ([9]).

73 AOM sur les 262 qui lèvent le versement mobilité en 2023, soit 29 % d’entre elles, ont atteint le taux plafond de ce versement et n’ont donc plus de marge de manœuvre.

Seules les communes ou intercommunalités peuvent instaurer un versement mobilité ([10]), contrairement aux régions, même lorsque ces dernières sont AOML.

Le versement mobilité ne finance ainsi pas les actions menées par les régions en faveur des mobilités. Ne disposant pas de ressources spécifiques pour leur compétence mobilité, les régions financent leurs dépenses d’investissements (3,39 milliards d’euros en 2021) et leurs dépenses de fonctionnement (7,55 milliards d’euros en 2021([11])) en la matière sur leurs ressources ordinaires.

Les recettes de ce versement doivent être affectées au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains organisés par l’autorité ([12]).

b. Un dispositif relativement résilient face à la crise sanitaire

Contrairement aux recettes tarifaires, les recettes du versement mobilité ne se sont pas effondrées pendant la crise sanitaire, même si elles ont connu une baisse non négligeable. Une baisse de 6 % du versement mobilité a été observée entre 2019 et 2020 pour les AOM hors Île-de-France, soit 250 millions d’euros.

Face à ces pertes, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 ([13]) a prévu une clause de sauvegarde des recettes fiscales des AOML. Ce dispositif a été reconduit par la loi de finances pour 2021 ([14]).

De plus, la quatrième loi de finances rectificative pour 2020 ([15]) a prévu un dispositif d’avances remboursables à taux zéro, sur une dizaine d’années, afin de couvrir les pertes de recettes commerciales. 98 AOM ont pu en bénéficier, pour un montant de 629,6 millions d’euros.

Les données consolidées pour les années postérieures à 2020 n’ont pas encore été établies. D’après les estimations du GART et de la DGITM, la dynamique du versement mobilité, réamorcée en 2021, s’est véritablement rétablie en 2022 et sur les premiers mois de 2023. Le GART explique que « ce dynamisme est lié à différents facteurs conjugués comme la baisse du chômage, la relance de l’activité économique ou encore les revalorisations salariales ».

c. Une nécessaire péréquation

Le versement mobilité, s’il est une source de financement indispensable pour de nombreuses AOM, bénéficie par définition avant tout à celles concentrant l’activité économique et l’implantation des entreprises. De ce fait, des AOM plus rurales peuvent se retrouver démunies pour financer une offre de transports collectifs à la hauteur des enjeux climatiques, ce qui ne permet pas d’encourager les habitants à utiliser un véhicule individuel.

Cette faille a été soulignée par M. le sénateur Hervé Gillé : « Si je prends l’exemple de la métropole de Bordeaux, cette dernière concentre l’ensemble des activités et le versement mobilité est particulièrement important sur l’ensemble de la métropole. Les communautés de communes qui ont pris la compétence en deuxième ou troisième couronne ont quant à elles une assiette très faible, de telle sorte qu’elles ne peuvent pas financer de services de transport et par ailleurs, il n’existe pas de péréquation. » ([16])

3. Le soutien de l’État

a. Les appels à projets

Conformément au III. de l’article 13 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, l’État a contribué au développement des transports collectifs en province (appelés « transports collectifs en site propre » (TCSP ([17]))) par des appels à projets. Quatre ont été organisés dans ce cadre.

appels à projets pour le développement des TCSP

Source : commission des finances d’après le rapport du COI et le GART.

b. Les soutiens exceptionnels

Outre les compensations et avances consenties par l’État pour répondre à la crise sanitaire, des soutiens de diverses natures ont été accordés.

Le plan de relance a ainsi financé 200 millions d’euros pour la construction de la 3e ligne du métro à Toulouse ([19]), et le volet mobilités du plan Marseille en grand a inclus 256 millions d’euros de subventions et 744 millions d’euros d’avances remboursables.

Par ailleurs, la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ([20]), dont l’enveloppe en 2023 s’élève à 570 millions d’euros en AE et 577 millions d’euros en CP, a été complétée par la troisième loi de finances rectificative pour 2020 par une enveloppe exceptionnelle de 950 millions d’euros. Il est néanmoins difficile d’identifier la part de ces financements qui ont été affectés à des investissements dans les infrastructures de transports. Si aucun indicateur ne semble retracer la typologie des projets financés ([21]), le ministère chargé des transports a pu « estimer » en 2020 que la part de la DSIL finançant les mobilités était de 100 millions d’euros par an, dont 25 à 30 millions en faveur des mobilités actives ([22]). Il semble cependant que les 950 millions d’euros de DSIL exceptionnelle n’ont pas financé les infrastructures de transports ([23]).

4. Les recettes tarifaires

Les recettes tarifaires ont été fortement affectées par la crise sanitaire. En 2020, les réseaux de transports urbains de province ont enregistré une baisse de leur fréquentation de 35 % et de leurs recettes de 32 %, soit 484 millions d’euros. Ces chiffres, issus du GART, sont cohérents avec ceux du rapport Duron ([24]), selon lequel la crise sanitaire et les confinements successifs ont induit une baisse moyenne de la fréquentation des transports en commun en 2020 de 31,5 % par rapport à l’année 2019.

En 2021, d’après les estimations communiquées par le GART aux rapporteures spéciales, cette baisse aurait été de 20 % pour la fréquentation et 21 % pour les recettes, soit des recettes tarifaires inférieures de 300 millions d’euros à celles de 2019.

Source : commission des finances d’après les réponses de la DGITM au questionnaire budgétaire des rapporteures spéciales à l’automne 2022.

En 2022, la fréquentation est encore restée inférieure de 7 points à celle de 2019.

C. Les chocs À la hausse sur les dÉpenses de fonctionnement et d’investissement des AOM

1. L’augmentation des péages ferroviaires

a. Le cadre juridique

i. Des redevances de deux types

La circulation d’un train entraîne le paiement à SNCF Réseau, le gestionnaire d’infrastructures, de redevances d’utilisation de l’infrastructure, aussi appelées péages ferroviaires, prévues par une directive de 2012 ([25]), et qui représentent près de 90 % des ressources de SNCF Réseau ([26]). Les redevances sont de deux types.

Les redevances visant à couvrir le coût directement imputable aux circulations ferroviaires, autrement dit le coût marginal d’utilisation des rails ([27]), dites redevances coûts marginaux, sont rendues obligatoires par le droit européen. En France, il s’agit notamment de la redevance de circulation (1 milliard d’euros) et de la redevance de circulation électrique (100 millions d’euros) ([28]). La première compense le coût marginal d’entretien et d’exploitation du réseau, la seconde le coût marginal d’entretien des installations électriques. Ces redevances ne suffisent pas à couvrir l’ensemble des coûts de SNCF Réseau : les coûts fixes, notamment les frais de fonctionnement, peuvent dès lors être couverts soit par des majorations de redevance soit par des subventions publiques.

Ainsi, les majorations de redevance visant à couvrir les coûts fixes de l’infrastructure ([29]), dites redevances coûts fixes, ne sont qu’autorisées par le droit européen, chaque État restant libre de les instaurer ou pas, et de faire en sorte qu’elles couvrent la totalité ou seulement une partie des coûts fixes de l’infrastructure. En France, il s’agit de la redevance de marché ([30]) et de la redevance d’accès ([31]). Le d) du 3° de l’article L. 2111-10 du code des transports prévoit à cet égard que le contrat de performance détermine « la chronique ([32]) de taux de couverture par les ressources de SNCF Réseau du coût complet à atteindre annuellement ».

Les redevances d’accès facturées par SNCF Réseau pour l’utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France sont acquittées par l’État pour le compte des régions, pour un montant de 1,89 milliard d’euros en 2022, budgétés sur la sous-action 41-01 Infrastructures ferroviaires de l’action 41 Ferroviaire du programme 203 Infrastructures et services de transports. L’État s’acquitte également de redevances d’accès pour l’utilisation par les TET du réseau ferré. En revanche, IDFM verse lui-même une redevance d’accès à SNCF Réseau pour les services de transport de voyageurs conventionnés dont il est l’autorité organisatrice ([33]), pour un montant prévu dans le budget primitif 2023 de 170,2 millions d’euros.

En revanche, les AOMR payent elles-mêmes la redevance de marché, ainsi que l’intégralité des redevances coûts marginaux.

ii. Le contrôle de l’Autorité de régulation des transports

Ces redevances représentent la principale ressource de SNCF Réseau. Les « principes qui seront appliqués pour [leur] détermination », ainsi que leur « évolution prévisionnelle », sont déterminés par le contrat de performance signé entre l’État et SNCF Réseau ([34]). L’Autorité de régulation des transports (ART) émet un avis public sur ce contrat, qui est fondé sur un double contrôle :

– d’une part, elle s’assure que la somme des redevances d’utilisation de l’infrastructure (au niveau global, agrégeant donc l’ensemble des acteurs s’en acquittant) n’excède pas le coût complet de gestion de l’infrastructure supporté par SNCF Réseau ;

– d’autre part, elle apprécie le caractère soutenable de ces redevances (individuellement pour chaque acteur) : leur structure doit refléter la capacité contributive des différents acteurs, afin de favoriser une utilisation optimale de l’infrastructure et ne pas écarter les circulations qui pourraient au moins s’acquitter des redevances couvrant le coût qui leur est directement imputable. En pratique, cela conduit à ce que les majorations de redevance soient déterminées de manière inversement proportionnelle à l’élasticité-prix des payeurs : les segments de marchés les moins sensibles aux variations de prix sont ceux qui contribuent le plus. Les lignes à grande vitesse sont ainsi les plus mises à contribution ; parmi les activités conventionnées, les évolutions des redevances sont déterminées après une analyse de la capacité financière des régions à supporter des hausses de redevances ou à les répercuter en hausses de prix pour les voyageurs. À l’inverse, le fret ferroviaire est exonéré.

b. Des tarifs en augmentation

Le contrat de performance signé par l’État avec SNCF Réseau prévoit une augmentation significative de la couverture du coût complet par les redevances, pour les services conventionnés comme pour ceux librement organisés. D’après l’ART, le contrat prévoit ainsi que la couverture du coût par les péages s’améliore, passant de 75 % en 2021 à 86 % en 2030 ([35]). Une telle élévation du pourcentage ne sera possible que grâce à une augmentation massive des péages, donc des dépenses des AOM, qui devront identifier des sources de financement appropriées.

À cette hausse, qui résulte d’un choix politique, et qui pourrait être évitée si l’État soutenait financièrement de façon plus prononcée SNCF Réseau, s’ajoute une augmentation des redevances liée à l’inflation.

Les redevances ont déjà subi des hausses récemment : à trafic constant, elles ont ainsi augmenté pour les services conventionnés de 1,8 % en 2020, 0,5 % en 2021, 2,2 % en 2022 et 2,4 % en 2023 ([36]). L’évolution totale des redevances coûts fixes pour les services conventionnés estimée pour 2024 est de + 8 %, dont + 2,7 % du fait de l’inflation et + 5,3 % du fait de l’accélération de la couverture du coût complet de gestion de l’infrastructure.

Cette hausse se poursuivra les années suivantes. Si la part de l’évolution résultant de l’inflation n’est par définition pas encore connue, la part découlant de l’amélioration de la couverture du coût complet de SNCF Réseau par les péages, prévue par le contrat de performance, sera de 4,3 % en 2025 et 3,1 % en 2026. Si l’on ajoute à ces pourcentages certains les prévisions d’inflation pour 2025 (1,8 % d’après le FMI) et 2026 (1,6 %) cela aboutit à une hausse possible des péages de 6,1 % en 2025 et 4,7 % en 2026. Autrement dit, les péages pourraient être en 2026 28 % plus élevés qu’en 2019. Quoiqu’elles le déplorent, il semble inévitable pour les rapporteures spéciales que cette trajectoire conduise les AOM à augmenter les tarifs, et par-là même à décourager le report modal vers le train.

Évolution passÉe et prÉvisible des pÉages ferroviaires pour les services conventionnÉs

(Base 100 en 2019)

Source : commission des finances d’après les réponses de l’ART au questionnaire des rapporteures spéciales.

* : Taux d’évolution estimé

Évolution des pÉages ferroviaires (indice base 100 en 2019)

Source : commission des finances d’après le tableau précédent.

2. La crise énergétique

a. Le chiffrage

En 2021, le poids des charges d’énergie s’établissait à un niveau relativement faible (environ 5 %) dans le total des charges des services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs.

L’impact du surcoût lié à la hausse du coût de l’énergie ne fait pas l’objet d’un consensus entre Régions de France et la SNCF, la première l’évaluant à 500 millions d’euros et la seconde à 850 millions d’euros. Contactée par les rapporteures spéciales, la DGITM a indiqué n’avoir pas conduit sa propre analyse sur le sujet.

b. L’adaptation des AOM

D’après le GART, les AOM ont utilisé différents moyens pour faire face à cette augmentation du coût de l’électricité. Ces moyens sont :

– la baisse de l’offre, souvent en heures creuses, le soir ou le week-end ;

– une augmentation tarifaire, même si augmenter les tarifs dans un contexte inflationniste et dans lequel la demande de transport public est forte n’est pas le premier choix des collectivités ;

– le report des investissements et en premier lieu ceux relatifs au renouvellement du parc : dans certains cas, l’option de prolonger la durée de vie des véhicules gazole et de déroger aux objectifs de transition énergétique a pu être faite ;

– la hausse de la participation du budget principal de la collectivité au budget annexe transport ou l’augmentation de la contribution des membres dans le cas d’un syndicat mixte ;

– l’optimisation des coûts d’exploitation et notamment l’accroissement de la productivité interne des délégataires même si le contexte de pénurie des conducteurs n’est pas des plus favorables socialement.

3. Des besoins d’investissement importants du fait de plusieurs causes

Si l’augmentation des péages ferroviaires ainsi que l’inflation liée à la crise énergétique pèseront sur les dépenses de fonctionnement des AOM, ces dernières sont aussi confrontées à la nécessité de financer des investissements importants. Une fois réalisés, ces investissements engendreront un surcoût pour les dépenses de fonctionnement, du fait de l’exploitation de l’offre de transports ainsi créée.

a. Les zones à faibles émissions mobilité

i. Une généralisation prévue

Les zones à faibles émissions mobilité [ZFE-m] consistent à restreindre voire interdire totalement la circulation des véhicules automobiles les plus polluants à l’intérieur d’un périmètre.

Le I. de l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales dispose : « L’instauration d’une ZFE-m est obligatoire avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain ». Cette obligation résulte de la loi « climat et résilience » ([37]).

De plus, la LOM ([38]) a prévu la mise en place obligatoire (avant le 31 décembre 2020) de ZFE-m dans les agglomérations qui connaissent des dépassements chroniques des normes de qualité de l’air.

ii. Un nécessaire accompagnement

Si les rapporteures spéciales soutiennent l’instauration des ZFE-m afin de lutter contre les conséquences négatives, notamment sur la santé, de la pollution de l’air, elles rappellent que l’instauration de telles zones nécessite le développement d’un réseau de transports publics de qualité, pour éviter que les ZFE-m n’aboutissent à une exclusion des centres-villes des ménages modestes, n’ayant pas les moyens d’acquérir un nouveau véhicule moins polluant.

Cette obligation d’accompagnement a été inscrite dans la loi. L’article 106 de la loi « climat et résilience » dispose ainsi que « pour atteindre les objectifs climatiques de la France […] et lutter efficacement contre la pollution de l’air, l’État se fixe pour objectif d’accompagner les ménages dans le report modal vers les modes de transport les moins polluants et dans le renouvellement ou la transformation de leurs véhicules, par une action ciblant en priorité les ménages habitant ou travaillant dans des zones à faibles émissions mobilité […], avant d’être élargie à l’ensemble du territoire ».

L’enjeu majeur en la matière réside dans la temporalité différenciée entre l’instauration des ZFE-m et la construction d’infrastructures de transports collectifs alternatifs adaptés, la première pouvant parfois précéder la seconde.

Ce constat avait été dressé par une mission d’information de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire : « Le calendrier de déploiement de ces nouvelles infrastructures ne concorde souvent pas avec celui de l’application des restrictions. Le cas de la ville de Marseille est particulièrement frappant. Le plan « Marseille en grand » prévoit la construction de transports collectifs dans la métropole d’Aix-Marseille Provence. Mais la mise en service de quatre nouvelles lignes de tramway, ou encore l’automatisation du métro, ne sont pas envisageables avant l’interdiction des véhicules Crit’Air 4 prévue pour le 1er septembre 2023 et l’interdiction des véhicules Crit’Air 3 prévue pour 2024 »([39]).

Cette mission appelait dès lors, à court terme et en attendant la mise en place des RER métropolitains, à développer des « voies routières réservées pour des lignes de bus express » afin de « couvrir des déplacements de longue distance entre les centres urbains et les périphéries ». Elle préconisait aussi d’utiliser les maisons France services pour développer « des services de conseil individualisé pour évaluer et proposer des solutions de mobilité alternative adaptées à chaque usager ».

En application de la faculté qu’ont les AOML d’« offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale » ([40]), de tels services de conseil individualisés pourraient également être prodigués par les AOML.

b. La nécessité d’un renforcement du report modal face au dérèglement climatique

Comme le rappelle le bilan annuel des transports 2021, le secteur des transports est le premier contributeur aux émissions de gaz à effet de serre de la France (30 %). Les émissions globales du secteur ont augmenté de 11,5 % en 2021, après une chute de 16,5 % en 2020 dans le contexte de la crise sanitaire. Elles restent toutefois inférieures à celles 2019, mais proches de celles de 1990.

Face à cet impératif, les études attestent que le report modal en faveur des transports à faible impact environnemental progresse, mais très lentement et insuffisamment.

Évolution des parts des modes de transport (en nombre de dÉplacements) entre 2008 et 2019

Champ : déplacements des individus âgés de 6 ans ou plus résidant en France métropolitaine.

Sources : SDES, Enquête mobilité des personnes 2018–2019 ; Insee, Enquête nationale transports et déplacements 2007–2008 (SOeS – Insee – Inrets).

La part modale doit être relativisée en fonction des territoires concernés : la part des transports en commun est plus importante en milieu urbain, en particulier dans l’agglomération parisienne.

Évolution des parts des modes de transport (en nombre de dÉplacements) par tranche d’unitÉs urbaines entre 2008 et 2019

Champ : déplacements des individus âgés de 6 ans ou plus résidant en France métropolitaine.

Sources : SDES, Enquête mobilité des personnes 2018–2019 ; Insee, Enquête nationale transports et déplacements 2007–2008 (SOeS – Insee – Inrets).

Ces chiffres témoignent de la prédominance de la voiture pour les déplacements du quotidien, dans toutes les agglomérations hors région parisienne, et dans la ruralité, et donc de l’importance de développer des transports collectifs efficaces permettant le report modal.

D. Les propositions des rapporteures spÉciales

1. La généralisation et l’augmentation du versement mobilité

Les rapporteures spéciales souhaitent que les régions puissent, dans les seuls territoires où elles exercent la mission d’AOML de substitution, et dans lesquels, de ce fait, aucun versement mobilité n’est prélevé à l’heure actuelle, lever le versement mobilité pour financer les activités qu’elles conduisent en tant qu’AOML de substitution, avec un taux plafond équivalent à celui prévu pour les AOML par l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales. Elles déplorent que l’amendement n° 502 au projet de loi de finances rectificative pour 2022, qu’elles avaient déposé en ce sens, ait été rejeté sans explication ([41]).

Les rapporteures spéciales souhaitent que les AOML puissent, si elles le souhaitent, augmenter le taux de versement mobilité à la hauteur du plafond actuellement existant en Île-de-France, soit 2,95 %. Elles déplorent que l’amendement n° 82 au projet de loi de finances rectificative pour 2022, qu’elles avaient déposé en ce sens, ait été rejeté ([42]).

2. La baisse du taux de TVA

Les rapporteures spéciales souhaitent une baisse du taux de TVA sur les transports collectifs ferroviaires et routiers de 10 % à 5,5 %. Comme elles l’avaient indiqué dans leur rapport spécial de l’automne 2022 ([43]), elles « appellent à utiliser la TVA comme levier d’action pour mettre en adéquation le prix des différents types de transports avec leur impact environnemental ». À cet égard, elles proposent une baisse du taux de TVA sur les titres de transport collectifs ferroviaires et routiers (tickets de métros, de bus, de TER…) financée par une hausse de TVA sur le transport par avion ([44]).

La baisse du taux de TVA de 10 % à 5,5 % entraînerait par répercussion un gain estimé par la DGITM à 274 millions d’euros par an pour les AOM, répartis de la manière suivante :

– 160 millions d’euros pour IDFM ;

– 65 millions d’euros pour les AOML ;

– 49 millions d’euros pour les AOMR.

Une telle baisse du taux pourrait alors, au choix des AOM, être répercutée en baisse de tarif pour les usagers, ou en recettes supplémentaires pour les AOM, afin de leur permettre de financer des investissements ambitieux contribuant au report modal.

Les rapporteures spéciales regrettent que l’amendement qu’elles ont défendu pour opérer une telle baisse ait été rejeté par l’Assemblée nationale ([45]).

II. Pour Île-de-France mobilitÉs, le Grand Paris express engendre des besoins de financement trÈs importants

A. L’AOM compÉtente À l’Échelle de la rÉgion

Île-de-France Mobilités est défini par l’article L. 1241-1 du code des transports comme « l’autorité compétente » pour exercer des prérogatives similaires à celles des AOML et des AOMR à l’échelle de la région Île-de-France.

IDFM est un établissement public local à caractère administratif, administré par un conseil de 29 membres répartis de la manière suivante :

– 15 sont des représentants élus de la région Île-de-France, l’usage voulant que le président du conseil régional d’Île-de-France préside également IDFM ;

– 5 représentent la ville de Paris ;

– 7 représentent chacun un des autres départements de la région Île-de-France ;

– 1 représente la chambre de commerce et d’industrie d’Île-de-France ;

– 1 représente les présidents des EPCI.

Le système de transports collectifs d’IDFM assure 22 % de l’ensemble des déplacements franciliens ([46]). 9,4 millions de déplacements sont ainsi réalisés quotidiennement, dont 85 % par les modes ferrés (RER, métros et tramways). Les déplacements collectifs d’IDFM représentent les trois quarts des déplacements en transports collectifs urbains de France.

B. Les recettes : le poids du versement mobilitÉ ne masque pas un dÉficit structurel

Les ressources d’IDFM sont énumérées à l’article L. 1241-14 du code des transports.

Évolution des recettes de fonctionnement d’IDFM ([47])

(en millions d’euros)

Source : commission des finances d’après le rapport sur le budget primitif 2023 d’IDFM (p. 5).

1. Le versement mobilité

La principale recette d’IDFM est le versement mobilité, qui est dû dans l’ensemble des communes de la région par les employeurs d’au moins onze salariés (et avec les mêmes exceptions que dans le reste du territoire lorsque le versement mobilité est institué) ([50]) .

Le taux du versement mobilité, appliqué à une assiette, est plafonné selon la situation géographique de l’employeur.

Source : commission des finances d’après l’article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales.

Les taux appliqués par IDFM sont les taux plafonds susmentionnés. À l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2023 au Sénat, deux amendements identiques([51]) proposant une hausse de ces taux plafonds afin d’augmenter les recettes qu’IDFM tire du versement mobilité avaient été rejetés.

2. Les concours financiers des collectivités membres

Les contributions statutaires de chacune des collectivités composant IDFM sont définies à l’article R. 1241-46 du code des transports.

RÉpartition des charges d’exploitation des transports entre les collectivités membres d’IDFM

Source : article R. 1241-46 du code des transports et budget primitif 2023 d’IDFM.

3. Les recettes tarifaires

Les recettes tarifaires attendues en 2023 sont estimées à 3,77 milliards d’euros, en hausse par rapport à 2022. Ces montants incluent la part acquittée dans la pratique par les employeurs, tenus de prendre en charge 50 % des frais de transport collectifs acquittés par leurs salariés ([52]). L’évolution attendue résulte avant tout d’une hausse des tarifs en 2023, l’abonnement Navigo mensuel passant de 75,2 à 84,1 euros mensuels et l’abonnement hebdomadaire de 22,8 à 30 euros.

4. Les aides exceptionnelles de l’État

Du fait de la crise sanitaire, qui a eu un impact considérable sur la fréquentation des transports (les pertes tarifaires ont été estimées à 1,29 milliard d’euros en 2020 par rapport à 2019 pour IDFM ([53])), l’État a accordé diverses aides.

Source : commission des finances.

En 2023, IDFM a perçu une nouvelle aide exceptionnelle de 200 millions d’euros ([57]) afin de « préserver l’offre de transports en commun, au cœur de la transition écologique » malgré les « difficultés de financement, notamment alimentées par la hausse des prix de l’énergie » auxquelles sont confrontées de nombreuses AOM, dont IDFM.

C. Les dÉpenses : de nombreux dÉfis et incertitudes

1. L’impact de la hausse du coût de l’énergie

IDFM indique qu’en 2023, la hausse des prix de l’énergie a induit un surcoût de 750 millions d’euros de dépenses de fonctionnement, qui a été financé par :

– une hausse des tarifs de 12 % en moyenne ;

– une augmentation de 7,5 % des contributions des collectivités membres, pour 100 millions d’euros ;

– 200 millions d’euros de contribution provenant pour moitié de la SNCF et pour moitié de la RATP ;

– 200 millions d’euros de subventions exceptionnelles de l’État.

2. Le défi des Jeux olympiques et paralympiques

Les Jeux olympiques et paralympiques rendront nécessaire une augmentation de l’offre durant la période estivale. Un réseau de bus sera ainsi instauré pour permettre l’accès à tous les sites olympiques, les fréquences seront rapprochées, et des infrastructures légères seront mises en place pour assurer le transport des athlètes.

Le montant de ces dépenses supplémentaires est estimé par IDFM à 200 millions d’euros.

3. Le défi du Grand Paris express

Les coûts d’exploitation annuels du Grand Paris express, à la charge d’IDFM, sont estimés entre 900 millions d’euros ([58]) et 1 milliard d’euros par an ([59]).

a. Des recettes tarifaires incertaines

IDFM estime que les recettes tarifaires supplémentaires apportées par les nouvelles lignes seront négligeables et ne permettront donc pas de financer ce surcoût. D’après les informations communiquées aux rapporteures spéciales, les modélisations d’IDFM anticipent une augmentation de la fréquentation, mais pas forcément des recettes tarifaires, du fait de la forfaitisation des abonnements : des personnes disposant actuellement d’un abonnement Navigo utiliseraient davantage le réseau grâce aux nouvelles lignes, mais, par définition, n’apporteraient pas de recettes supplémentaires.

Ces évaluations sont cependant questionnées par la Société du Grand Paris, qui anticipe à l’inverse des recettes tarifaires additionnelles, comme cela a pu être le cas par le passé à l’ouverture des RER. La SGP fait également valoir que le Grand Paris express aura des répercussions positives sur le dynamisme économique de la région, ce qui devrait engendrer à terme une hausse du versement mobilité au profit d’IDFM. Toutefois, les rapporteures spéciales soulignent que cette contribution à la croissance des entreprises franciliennes, et l’effet sur l’augmentation de la masse salariale des entreprises soumises au versement mobilité, est difficile à estimer.

b. La potentielle redevance d’exploitation

Source : Rapport d’information de Mme Christine Lavarde précité, p. 73.

4. Des investissements importants sur l’offre existante

IDFM a indiqué aux rapporteures spéciales que les investissements prévus sur la période 2024-2031 sont estimés à 28 milliards d’euros.

Ce montant ne comprend pas les investissements additionnels liés à la privatisation envisagée des transports franciliens. Les rapporteures spéciales soulignent en effet qu’une telle privatisation impliquerait par exemple, pour le secteur bus de la RATP, un rachat des entrepôts de bus, des ateliers de maintenance, des équipements et systèmes d’information et de l’ensemble des équipements nécessaires à la continuité et à la sécurité de l’exploitation des transports.

a. Les investissements liés au matériel roulant

Les investissements liés au matériel roulant représentent, sur la période 2024-2031, 17 milliards d’euros.

i. Le renouvellement des trains

Il s’agit en premier lieu d’achats de trains, de métros et de RER (hors Grand Paris express). L’objectif est de rajeunir significativement le parc actuel et d’acquérir des matériels roulants plus efficaces et dont l’impact environnemental est plus faible.

L’impact du renouvellement des trains sur les coûts de maintenance futurs reste incertain. La chambre régionale des comptes (CRC) d’Île-de-France a en effet fait le constat que « l’acquisition de matériels climatisés et dotés de plus d’équipements (dispositifs embarqués d’information des voyageurs, vidéo-surveillance, comptage automatique des voyageurs) et exploités de manière plus intensive grâce à de nouveaux systèmes de signalisation entraîne des coûts de maintenance plus élevés », même si dans le même temps « l’homogénéisation des matériels roulants […] devrait contribuer à terme à l’allégement des coûts de maintenance en permettant des économies d’échelle » ([60]).

ii. Le renouvellement des bus

● Une obligation juridique

Des bus seront également achetés afin de renouveler la flotte avec des bus électriques et fonctionnant au bio-GNV ([61]). L’objectif est de faire circuler 100 % de bus ainsi renouvelés en 2030.

Source : commission des finances d’après la décision n° 464035 du Conseil d’État, lecture du jeudi 8 décembre 2022 (« Association française du gaz naturel pour véhicules (AFGN) »).

● Un surcoût non négligeable

Les véhicules propres sont cependant plus chers.

SurcoÛts des vÉhicules propres

Source : GART.

À ces surcoûts s’ajoutent les frais d’équipement et d’aménagement des dépôts de bus, ainsi que la formation du personnel.

Enfin, IDFM devra aussi financer le matériel roulant du Grand Paris express. La SGP est chargée d’acquérir le matériel roulant, qui sera ensuite acquis par IDFM pour en devenir propriétaire. L’acquisition du matériel roulant du Grand Paris express représentera pour IDFM un coût estimé à 1,7 milliard d’euros ([67]).

b. Les investissements hors matériel roulant

Les investissements hors matériel roulant sur la période 2024-2031 représentent 11 milliards d’euros. Il s’agit d’investissements :

– de conversion énergétique des dépôts de bus, indispensables du fait du renouvellement du parc ;

– dans les infrastructures sous maîtrise d’ouvrage IDFM dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) : lignes de transports collectifs en site propre, construction de Câble 1 (projet de transport par câble entre Créteil et Villeneuve-Saint-Georges), extensions de tramways… ;

– liés à la qualité de service : accessibilité, intermodalité, information à destination des voyageurs.

Source : commission des finances d’après les réponses d’IDFM au questionnaire des rapporteures spéciales.

Les rapporteures spéciales sont conscientes des difficultés techniques et financières de la mise en accessibilité du réseau, mais appellent à maintenir des objectifs à la fois réalistes et ambitieux en la matière.

5. La pénurie de conducteurs

Comme de nombreuses autres AOM, IDFM est confrontée à la pénurie de conducteurs de bus, à laquelle elle attribue une partie des dysfonctionnements constatés.

IDFM a indiqué aux rapporteures spéciales que les réponses apportées à cette pénurie ont été « une politique salariale et sociale ambitieuse pour maintenir l’attractivité des métiers en tension », des éléments similaires ayant été communiqués par le GART concernant l’ensemble des AOM. Si les rapporteures spéciales se réjouissent de ces augmentations de salaire apportées à des personnels effectuant des missions difficiles et nécessaires, celles-ci représentent naturellement un coût qu’IDFM comme les autres AOM devront supporter.

D. Les propositions des rapporteures spÉciales

1. La situation actuelle des transports franciliens n’est pas satisfaisante

Les rapporteures spéciales sont conscientes que la situation actuelle des transports en Île-de-France est très insatisfaisante, et s’associent aux critiques qui ont pu être formulées récemment par plusieurs de leurs collègues.

Ainsi, M. Pierre Laurent relevait que « La situation est insupportable. Les gens n’arrivent pas à l’heure au boulot, ne peuvent pas récupérer leurs enfants à l’heure le soir et ainsi de suite. C’est une situation invivable, qui ne peut perdurer. » ([68])

Dans le même sens, M. Daniel Breuiller ([69]) dénonçait : « Tous les jours, des missions, des bus, des métros, des RER sont annulés. Des millions de personnes se pressent parfois sur les quais, au risque d’accidents et même, je vous le dis, de jacqueries. En tant qu’usager des transports en commun, j’ai vu dans le RER des situations de très vive tension. » ([70])

M. Bastien Lachaud ([71]) expliquait : « Bus et trains qui ne passent pas, temps d’attente interminables, rames bondées, difficultés à monter dans une rame, impossibilité complète de s’asseoir, sentiment d’étouffement : jour après jour, des centaines de milliers de Franciliens vivent un véritable enfer dans les transports en commun. Ces conditions indignes pourrissent littéralement la vie de celles et ceux qui empruntent quotidiennement les transports entre leur domicile et leur lieu de travail, à commencer par les travailleurs de première ligne. Elles font perdre un temps précieux, pèsent sur les vies professionnelles et familiales. Elles favorisent les malaises de voyageurs. Elles exposent à des souffrances considérables les publics prioritaires, dans l’incapacité d’obtenir une place assise alors qu’ils ont une station debout pénible. C’est un véritable chaos qui s’est installé dans les transports en commun francilien. » ([72])

Enfin, selon M. Carlos Martens Bilongo ([73]) : « 1,6 million de personnes sont chaque jour dans l’incapacité de savoir avec combien d’heures de retard elles pourront répondre à leurs responsabilités personnelles et professionnelles. Placé face à une situation d’urgence, un habitant dépendant des RER B et D ne peut pas compter avec certitude sur le service public et préférera opter pour un moyen de transport privé comme la voiture. À l’heure de la transition écologique, les usagers du Nord du Val-d’Oise sont condamnés à un choix entre rester bloqué à quai ou faire usage de leurs voitures avec un prix du carburant exorbitant. […] 1,6 million de Franciliens […] sont désabusés face cette situation qui constitue pour eux un stress permanent face aux péripéties et lots de misères que leur réserve un trajet vers Paris autant qu’une maltraitance incontestable tenant aux conditions dans lesquelles ils sont transportés (rames bondées aux heures de départs imprévisibles stationnant des heures en pleines voies sans climatisation, par exemple). » ([74])

Ces critiques sont confirmées par les analyses chiffrées. Avant même la crise sanitaire, qui semble avoir détérioré la qualité de service, la chambre régionale des comptes d’Île-de-France déplorait déjà, pour les années 2013 à 2018, « une ponctualité insuffisante », relevant en particulier que « la tendance est à l’érosion de la ponctualité sur une large part du réseau RER et Transilien et sur le réseau de bus exploité par la RATP ».

Source : rapport de la Chambre régionale des comptes d’Île-de-France précité, pp. 27 à 31 (pp. 29 à 33 du document en ligne).

2. Une augmentation générale des tarifs serait difficilement soutenable pour une partie de la population francilienne

Les rapporteures spéciales privilégient des pistes alternatives à une nouvelle augmentation des tarifs du pass Navigo, dont l’impact social serait difficilement acceptable, dans un contexte de baisse du pouvoir d’achat d’une partie de la population francilienne. De plus, à l’heure où il est impératif d’encourager le report modal pour diminuer l’impact environnemental des transports, elles considèrent que cet objectif est incompatible avec une nouvelle augmentation du prix de l’abonnement mensuel.

3. D’autres pistes de financement existent

i. L’augmentation du prix des titres de transport pour les touristes

Les rapporteures spéciales proposent d’expertiser les suites à donner à la recommandation de la Cour des comptes de « cibler certains usagers, notamment les touristes qui bénéficient aujourd’hui d’un traitement privilégié au regard d’autres grandes métropoles » ([75]). Ils pourraient en effet se voir appliquer des tarifs plus élevés que les résidents pour les titres de transport qu’ils achètent.

ii. L’augmentation du taux du versement mobilité

Les rapporteures spéciales souhaitent une augmentation du taux du versement mobilité appliqué en Île-de-France([76]). Elles déplorent que l’amendement n° 83 au projet de loi de finances rectificative pour 2022, qu’elles avaient déposé en ce sens, ait été rejeté ([77]). Elles rappellent, comme elles l’avaient fait en séance, que « cette mesure serait d’ailleurs compensée, pour les entreprises, par la suppression à venir de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ».

Une augmentation du versement mobilité leur semble préférable à un pass Navigo dont le coût mensuel serait porté à 100 euros. Cette alternative risque d’être inévitable dans les prochaines années en raison de la situation financière difficile d’IDFM.

iii. L’augmentation de la taxe de séjour

Les rapporteures spéciales soutiennent une augmentation de la taxe de séjour pour les touristes les plus fortunés dans toute la France. En Île-de-France, les recettes supplémentaires ainsi générées pourraient être affectées à IDFM.

Elles avaient proposé, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2023, un amendement ([78]) visant « à établir la taxe de séjour en fonction d’un pourcentage du prix de la nuitée – de 1 % à 7 %, selon ce que décide la commune. Actuellement, la taxe de séjour ne dépasse pas 3 euros pour les hôtels cinq étoiles et 4 euros pour les palaces ([79]) ».

Elles avaient aussi proposé un amendement alternatif ([80]) augmentant le tarif plafond par personne et par nuitée, qui pourrait être porté à 18 euros pour les palaces et à 10 euros pour les hôtels cinq étoiles.

Elles déplorent que ces amendements aient été rejetés ([81]) : faire contribuer les clients des palaces leur semble plus juste socialement qu’augmenter le pass Navigo pour tous.

La proposition d’une taxe de séjour additionnelle au profit d’Île-de-France mobilités est soutenue ([82]) par l’Institut Paris région ([83]).

iv. La mise à contribution du secteur aérien

L’Institut Paris région avance également la piste de la création d’une taxe additionnelle à la taxe de solidarité sur les billets d’avion ([84]).

« L’idée initiale est de taxer les touristes qui arrivent en Île-de-France puis en repartent, et qui empruntent les transports en commun depuis ou vers les aéroports en payant le tarif des Franciliens, c’est-à-dire un tarif subventionné (environ 30 % seulement sont payés par l’usager). » L’Institut propose, soit de créer un nouveau bénéficiaire de cette taxe en sus du Fonds de solidarité pour le développement, de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) et du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, soit de prévoir qu’une fraction de la part perçue par l’AFITF soit reversée à IDFM.

Les rapporteures spéciales soutiennent le principe d’une taxation des personnes qui prennent un vol depuis la région Île-de-France pour financer les transports franciliens.

v. La captation d’une partie des plus-values foncières

Les rapporteures spéciales appellent enfin à étudier la piste avancée initialement par un rapport de M. Gilles Carrez([85]) puis reprise par de très nombreux rapports([86]) d’une captation de la plus-value immobilière que les collectivités territoriales devraient tirer de la mise en service des gares du Grand Paris express. Le rapport Carrez estimait en effet que la hausse des prix de l’immobilier engendrée par la construction d’une nouvelle gare se situe entre 10 et 20 %. Cette captation des plus-values ne pourrait cependant pas financer sur le long terme les coûts de fonctionnement.

III. Les trains d’Équilibre du territoire (TET) : aprÈs les discours, place aux actes et aux financements

A. L’État est autoritÉ organisatrice de 12 lignes TET

1. Un réseau étendu comprenant des lignes de jour et de nuit

Le réseau des TET comprend 80 trains quotidiens, qui transportent chaque année près de 9 millions de passagers ([87]).

L’État est l’autorité organisatrice des TET depuis 2011. À ce titre, il détermine le plan de transport des services dits « intercités ». Au 1er janvier 2023, il gère ainsi 12 lignes TET :

– 8 lignes de jour : Paris–Limoges–Toulouse, Paris–Clermont Ferrand, Bordeaux–Toulouse–Marseille, Nantes–Bordeaux, Nantes-Lyon, Toulouse–Bayonne–Hendaye et Clermont-Ferrand–Béziers ;

– 4 lignes de nuit : Paris–Briançon, Paris–Nice, Paris–Rodez / Toulouse et Paris–Latour de Carol / Cerbère / Lourdes prolongé jusqu’à Hendaye lors de la période estivale.

2. Les financements de l’État sont de plusieurs natures

a. La compensation à SNCF Voyageurs du déficit d’exploitation

En tant qu’autorité organisatrice, l’État verse chaque année à SNCF Voyageurs des compensations pour financer une partie du déficit d’exploitation de ces lignes ainsi que le programme pluriannuel de maintenance et de régénération de leur matériel roulant. Cette compensation est budgétée sur la sous-action 44-06 Financement des TET de l’action 44 Transports collectifs du programme 203 Infrastructures et services de transports. En 2022, les montants consacrés à la compensation se sont élevés à 1,73 milliard d’euros en AE et 250 millions d’euros en CP (dont 54 millions d’euros pour les trains de nuit d’après les estimations de la SNCF).

Les obligations respectives de l’opérateur ferroviaire et de l’État sont formalisées dans des conventions d’exploitation. La convention pour la période 2022-2031 a été signée le 17 mars 2022 pour un montant global de 1,73 milliard d’euros. Les autorisations d’engagement (AE) liées à la nouvelle convention signée le 17 mars 2022 ont été ouvertes dans le cadre de la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative pour 2022.

b. L’indemnisation aux régions pour les lignes transférées

En raison de la réforme des TET engagée en 2015, des lignes d’intérêt local ont été transférées à six régions([88]). En contrepartie, et selon des modalités propres à chacune d’elles, l’État s’est engagé à renouveler une partie du matériel roulant et à prendre à sa charge une fraction de leur déficit d’exploitation. Les contributions versées dans ce cadre aux régions, devenues autorités organisatrices de ces lignes, sont également budgétées sur la sous-action 44-06. En 2022, les montants consacrés par l’État à ces contributions étaient de 66 millions d’euros en AE et 62 millions d’euros en CP.

c. Les péages ferroviaires à SNCF Réseau

Enfin, l’État, comme toutes les entités faisant circuler des trains, acquitte auprès de SNCF Réseau les péages ferroviaires pour l’utilisation par les TET des infrastructures. Ces péages ont représenté un coût de 537 millions d’euros en 2022, budgétés sur la sous-action 41-03 Subventions SNCF Réseau (TET) de l’action 41 Ferroviaire du programme 203 Infrastructures et services de transports.

d. Les financements spécifiques pour la relance des trains de nuit

Le plan de relance a prévu 100 millions d’euros en faveur de la relance des trains de nuit ([89]), auxquels se sont ajoutés 30 millions d’euros de crédits de l’AFITF. Ces 130 millions d’euros ont financé :

– la rénovation de 93 voitures à hauteur de 106 millions d’euros ;

– l’adaptation des infrastructures en gare pour 24 millions d’euros.

B. Les trains de nuit : un potentiel À dÉvelopper

En 2020, il ne restait plus que 2 lignes de train de nuit : Paris - Briançon et Paris - Rodez /Toulouse. Deux lignes de nuit ont été relancées en 2021 : Paris - Nice en mai et Paris - Lourdes en décembre. Une troisième ligne de nuit sera relancée en 2024, reliant Paris à Aurillac.

La relance des trains de nuit, pour nécessaire qu’elle soit aux yeux des rapporteures spéciales, nécessite cependant de surmonter plusieurs défis.

1. Un intérêt certain

Source : réponses de la SNCF au questionnaire des rapporteures spéciales.

Les rapporteures spéciales souscrivent de longue date à la volonté de restaurer les offres de train de nuit. Mme Christine Arrighi avait ainsi rappelé à l’occasion des débats sur le projet de loi de finances pour 2023 : « un voyage de nuit, c’est en réalité un trajet d’une heure – une demi-heure pour s’endormir et une demi-heure pour se réveiller ; le reste du temps, on dort » ([90]).

Si elles se réjouissent que le Gouvernement affiche désormais une volonté similaire, elles restent sceptiques sur la concrétisation de ces objectifs, dont elles espèrent qu’ils ne seront pas de l’affichage. En effet, les 800 millions d’euros annoncés par le Gouvernement, déjà insuffisants par rapport aux montants jugés nécessaires par la DGITM ([91]) elle-même, ne sont toujours pas financés.

Source : compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 20 novembre 2019.

2. Des obstacles nombreux

a. Le défi du financement

Après la signature de la convention d’exploitation des TET ne prévoyant aucun financement pour les lignes de trains de nuit, suivie de la remise du rapport précité de la DGITM faisant état de besoins estimés à 1,45 milliard d’euros, M. Jean-Baptiste Djebbari, ministre délégué auprès de la ministre de la transition écologique, chargé des transports, a annoncé en décembre 2021 un investissement de 800 millions d’euros dans le matériel roulant des trains de nuit, afin d’avoir une dizaine de lignes ouvertes à l’horizon 2030. La relance des trains de nuit a en effet jusqu’alors été permise par la réutilisation de vieilles rames, dont la longévité est par conséquent limitée, d’où la nécessité d’investissements importants dans le matériel.

En décembre 2022, M. Clément Beaune, ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé des transports, a indiqué que « la question des commandes de matériel roulant devra faire de nouveau l’objet de discussions parlementaires et budgétaires » ([95]), ce qui confirme ce que déploraient les rapporteures spéciales à l’automne 2022 : loin du volontarisme affiché dans les paroles, le financement des crédits nécessaires (quoiqu’insuffisants) pour relancer les trains de nuit demeure inconnu. Les rapporteures spéciales regrettent que le Gouvernement renvoie à plus tard le développement d’alternatives au transport aérien, alors que l’urgence climatique exige une action rapide et ambitieuse.

Dans cette optique, l’amendement adopté en séance le 31 octobre 2022 ([96]) prévoyant 3 milliards d’euros de soutien au transport ferroviaire incluait 150 millions d’euros en faveur du train de nuit (pour la seule année 2023) ; les rapporteures spéciales regrettent vivement que le Gouvernement ait décidé de s’affranchir de cet amendement essentiel pourtant voté par l’Assemblée nationale dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution.

b. La concurrence avec les travaux

Les travaux de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire, absolument indispensables, seront amenés à croître dans les années à venir si les financements annoncés par Mme la Première ministre se concrétisent. Si les rapporteures spéciales les soutiennent pleinement, ils entreront nécessairement en concurrence avec la circulation des trains de nuit. Une concertation entre les différents acteurs concernés sera donc nécessaire.

c. La qualité de service

La ponctualité doit être au rendez-vous pour encourager au report modal vers le train. Or, les indicateurs de performance du RAP 2022 témoignent d’une situation alarmante s’agissant des trains de nuit. Pour le train de nuit dit pyrénéen (Paris–Latour de Carol / Cerbère / Lourdes), par exemple, la régularité à 5 minutes ne dépassait pas 77 % en 2022. Plus inquiétant, 5 % des trains sur cet itinéraire ont été supprimés et 10 % ont accusé un retard supérieur à 30 minutes !

IV. Les RER mÉtropolitains : une bonne idÉe, des financements À trouver

A. Un projet nÉcessaire

1. Le développement d’une idée

L’idée de RER métropolitains remonte au rapport du Conseil d’orientation des infrastructures (COI) de 2018 ([97]). Face au constat que « malgré des réseaux d’infrastructures importants, la qualité de l’accès aux transports reste aujourd’hui hétérogène et tous les territoires ne bénéficient pas de l’ensemble des services dont ils auraient légitimement besoin », il s’agissait alors de « lutter contre la congestion routière et la pollution » en ville en associant « traitement des nœuds ferroviaires » et « amélioration des services » ([98]).

La LOM a ensuite fixé un objectif de « résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains » entre 2019 et 2037 ([99]).

Source : rapport annexé à la LOM.

À la suite de ce rapport, SNCF Réseau a élaboré un « schéma directeur Étoiles ferroviaires et services express métropolitains », publié en mars 2020. Ce rapport a identifié 10 « métropoles à fort potentiel de développement de services express métropolitains » ([100]), « d’autres métropoles et aires urbaines avec un potentiel de développement » ([101]) et « des zones transfrontalières » dans lesquelles « le développement de services express métropolitains peut être envisagé ou est déjà mis en œuvre » ([102]).

Source : audition de M. Jean-Pierre Farandou, président-directeur général de la SNCF, par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, mercredi 14 septembre 2022.

La principale différence entre le Grand Paris express et les projets de RER métropolitains réside dans le fait que ceux-ci s’appuient pour partie sur le réseau ferré national, ce qui implique une action coordonnée avec SNCF Réseau, seul compétent sur le volet de modernisation du réseau exploité.

2. La mobilisation des rapporteures spéciales

À l’automne 2022, les rapporteures spéciales ont, à l’issue de leurs travaux, fait le constat que « le modèle de financement de la Société du Grand Paris leur semble sain », et ont appelé à ce que « soit étudiée la possibilité de le répliquer pour créer des RER métropolitains » ([103]).

Elles ont par conséquent proposé à la commission des finances un amendement au projet de loi de finances pour 2023 ([104]) visant à consacrer 10 milliards d’euros sur 10 ans aux RER métropolitains, rappelant à cette occasion que « le développement de ces trains constitue également une solution efficace dans le contexte de déploiement des ZFE-m, qui doivent être vues comme l’émanation d’une écologie non pas punitive mais positive » ([105]).

En séance, elles ont ensuite, grâce à l’avis favorable à titre personnel qu’elles lui ont donné, favorisé l’adoption de l’amendement précité au projet de loi de finances augmentant de 3 milliards d’euros le soutien au transport ferroviaire, ce montant incluant « un plan d’investissement permettant […] de développer des RER métropolitains reliant des territoires éloignés » ([106]). Comme pour les trains de nuit, le rejet par le Gouvernement de cet amendement pourtant voté par l’Assemblée nationale est un signal négatif donné à l’égard du développement des RER métropolitains.

Après ces alertes des rapporteures spéciales sur la nécessité du développement de ces réseaux, le Président de la République a qualifié, dans une vidéo publiée le 27 novembre 2022, de « grande ambition nationale » le fait de « développer un réseau de RER, de train urbain […] dans dix grandes agglomérations, dix grandes métropoles françaises », estimant qu’il s’agit d’un « super objectif pour l’écologie, l’économie, la qualité de vie ».

Les réseaux express métropolitains ont été renommés « services express régionaux métropolitains » par le dernier rapport du COI, qui en donne la définition suivante : « un service express régional métropolitain est une offre ferroviaire destinée aux voyageurs offrant une fréquence à l’heure de pointe inférieure à 20 minutes et en heure creuse inférieure à 60 minutes » ([107]). Une proposition de loi relative aux services express régionaux métropolitains a enfin été déposée ([108]) et devrait être examinée en séance au mois de juin 2022.

3. La compétence de la Société du Grand Paris

Le bon déroulement du projet de Grand Paris express et l’expertise acquise par la Société du Grand Paris incitent à lui conférer un rôle important dans la mise en place des systèmes express régionaux métropolitains.

Source : commission des finances d’après les réponses de la SGP au questionnaire des rapporteures spéciales.

B. Les dÉfis du financement

1. Le financement des infrastructures

Le coût de chaque projet de RER métropolitain est estimé à environ 1 milliard d’euros par M. Jean-Pierre Farandou ([110]). Ce chiffrage est cohérent avec celui établi par le Conseil d’orientation des infrastructures, qui avance un chiffre compris entre 11 et 20 milliards d’euros pour l’ensemble des projets hors Marseille, Toulon et Nice ([111]).

Source : rapport du Conseil d’orientation des infrastructures, p. 67.

2. Un défi à ne pas oublier : le financement du fonctionnement

Le rapport du Conseil d’orientation des infrastructures faisait le constat, au sujet du Grand Paris express, que « si l’expérience d’une société de projet entièrement dédiée à la réalisation d’une infrastructure semble porter ses fruits en termes de conduite de projet, de maîtrise des coûts (après des débuts où les estimations ont été particulièrement chaotiques), elle marque ce défaut coupable de repousser sans cesse la prise de responsabilité effective des questions de recettes d’exploitation, de niveau de tarification et de bouclage financier. C’est un contre-exemple qui incite le COI à préconiser aux parties prenantes de ne plus se lancer dans des projets d’envergure comme les services express métropolitains sans avoir évalué préalablement le coût prévisionnel de l’exploitation et les recettes et contributions qui permettront de les prendre en charge » ([112]). Les rapporteures s’associent pleinement à cette recommandation.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 17 heures 15, le mercredi 31 mai 2023, la commission des finances a entendu Mmes Christine Arrighi et Eva Sas, rapporteures spéciales des crédits du programme 203 Infrastructures et services de transports et du programme 355 Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État ainsi que du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, sur leur rapport d’information relatif aux modalités du financement des transports en France (transports en commun et collectifs), présenté en application de l’article 146, alinéa 3, du règlement de l’Assemblée nationale.

Mme Eva Sas, rapporteure spéciale (Infrastructures et services de transports ; Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens). Dans le cadre de ce printemps de l’évaluation, nous avons voulu, dans la lignée des travaux que nous avions conduits à l’automne, examiner la question des besoins de financement de certains transports à faible impact environnemental : les transports collectifs en milieu urbain ou péri-urbain et les trains d’équilibre du territoire. À l’heure de l’urgence climatique, les transports, qui représentent 30 % des émissions de gaz à effet de serre de la France, sont en effet un levier d’action majeur. Un choc d’offres est donc nécessaire, ce qui suppose dans un premier temps des financements importants. Ce choc d’offres créera ensuite un accroissement de la demande en stimulant le report modal.

Je vous propose de présenter notre rapport en quatre temps : le premier sur les autorités organisatrices de la mobilité, le deuxième sur IDFM (Île-de-France Mobilités), le troisième sur les trains d’équilibre du territoire et le quatrième sur les RER métropolitains.

Les recettes tarifaires des AOM en régions ont été fortement affectées par la crise sanitaire. Elles auraient ainsi perdu un total de 484 millions d’euros à ce titre en 2020 par rapport à 2019. Elles sont aussi confrontées à des chocs à la hausse qui engendrent une augmentation de leurs dépenses. L’augmentation des péages ferroviaires et l’inflation liée à la crise énergétique augmentent leurs dépenses de fonctionnement, tandis que les besoins d’investissement importants liés aux ZFE et au nécessaire report modal afin de lutter contre le dérèglement climatique accroissent leurs dépenses d’investissement dans un premier temps, puis, à terme, leurs dépenses de fonctionnement pour financer l’exploitation de l’offre nouvelle de transports.

L’augmentation des péages ferroviaires est une cause majeure et légitime d’inquiétude pour les AOM. Ces péages sont dus à SNCF Réseau pour toute circulation d’un train. Le contrat de performance conclu par l’État avec les gestionnaires d’infrastructures prévoit une augmentation très importante de ces péages dans les prochaines années, afin que les coûts de gestion de l’infrastructure soient assurés par les usagers des trains et non par les contribuables. En 2026, les redevances devraient ainsi être supérieures de 28 % à celles de 2019. De telles hausses de péage entraîneront inévitablement une augmentation des tarifs pour les usagers, nuisant par là même au report modal vers le train.

Il s’agit d’un choix politique que nous contestons et que nous trouvons doublement incompréhensible. Il est incompréhensible que le report modal vers le transport ferroviaire, qui bénéficiera à tous grâce aux externalités positives sur l’environnement, ne soit pas financé par la puissance publique. Il est incompréhensible aussi que l’entretien des infrastructures de transport ferroviaire doive être financé par les usagers, alors que les routes, hors autoroute, qui permettent un transport bien plus nuisible à l’environnement, sont financées par le contribuable et que le transport aérien, dévastateur pour notre planète, est financé indirectement via les nombreux avantages fiscaux dont il bénéficie.

Des solutions de financement alternatives existent pourtant : l’augmentation du taux de versement mobilité et l’instauration pour les régions hors Île-de-France de la faculté de le lever, mais aussi la baisse du taux de TVA sur les transports collectifs, ferroviaires et routiers, financée par une TVA à taux normal sur les transports par avion, ou encore la hausse de la taxe de séjour sur les hôtels de luxe.

J’en viens maintenant à notre deuxième partie, centrée sur Île-de-France Mobilités. Le versement mobilités devrait représenter 48 % des recettes de fonctionnement d’IDFM en 2023, devant les recettes tarifaires et les contributions statutaires des collectivités membres. IDFM doit faire face à l’impact de la hausse du coût de l’énergie (750 millions d’euros en 2023), au financement de l’offre supplémentaire des Jeux olympiques et paralympiques (200 millions d’euros) et surtout au coût d’exploitation à venir du Grand Paris Express, estimé entre 900 millions et 1 milliard d’euros par an. IDFM a également lancé un ambitieux programme d’investissement de 28 milliards d’euros sur la période 2024-2031, dont 17 milliards d’euros pour le renouvellement du matériel roulant. Si des investissements sont prévus pour améliorer l’accessibilité du réseau, ils sont encore insuffisants pour l’améliorer significativement.

Nous souhaitons également alerter sur la situation déplorable des transports en Île-de-France actuellement, qui pèse très fortement sur le quotidien des usagers du métro, du RER et du réseau de bus. Celle-ci est liée aux problèmes de recrutements et à la situation financière d’IDFM. IDFM et les AOM locales ont absolument besoin de financements supplémentaires pour leur fonctionnement. Nous en proposons plusieurs à travers ce rapport, à commencer par l’augmentation et la modulation du taux du versement mobilité, indispensable à nos yeux, mais nous suggérons également de relever les tarifs de transports pour les touristes ou de les faire mieux contribuer au travers de la taxe de séjour, de mettre à contribution le secteur aérien et enfin de capter une partie des plus-values foncières générées par les nouvelles gares.

Madame Christine Arrighi, rapporteure spéciale (Infrastructures et services de transports ; Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l’État ; budget annexe Contrôle et exploitation aériens). La troisième partie de notre intervention porte sur la question des TET (trains d’équilibre du territoire). Le réseau des TET comprend douze lignes, dont quatre de trains de nuit. L’État en est l’autorité organisatrice. Il transporte chaque année près de 9 millions de passagers. La demande en la matière est très forte. La relance des trains de nuit nous apparaît donc comme une priorité. Ce sont de véritables alternatives à l’avion. Ils sont aussi un enjeu d’aménagement du territoire et de déplacement instantané. Malgré les discours volontaristes du Gouvernement, les financements restent absents. Un rapport administratif avait estimé le montant nécessaire à 1,45 milliard d’euros. Le Gouvernement a annoncé sa volonté d’investir 800 millions d’euros, mais ni la budgétisation ni le financement de ces crédits ne sont encore connus.

Outre les problèmes financiers, le développement des trains de nuit se heurte aussi à la concurrence avec les travaux de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire, absolument indispensables, qui prennent place principalement la nuit. Leur importance croîtra dans les années à venir, du moins si les annonces du Gouvernement en la matière sont concrétisées.

La qualité de service de ces trains devra aussi être fortement améliorée pour les rendre attractifs, alors qu’en 2022 par exemple, le train reliant Paris à Lourdes n’a été à l’heure que trois fois sur quatre et que seule une rame est équipée de nouvelles cabines.

Je termine cette présentation avec les services express métropolitains. Ce sont des outils d’aménagement du territoire indispensables dans de nombreuses agglomérations, notamment pour renforcer l’acceptabilité sociale des nécessaires ZFE et pour ne pas pénaliser les plus précaires. La Société des grands projets devrait être mobilisée pour apporter son expertise technique, si la proposition de loi présentée hier soir en commission est adoptée.

Le coût de chaque projet est estimé à environ 1 milliard d’euros d’investissement pour la mise en place. Nous appelons cependant à ne pas reproduire l’erreur commise en Île-de-France de ne pas se soucier du financement des coûts d’exploitation au moment de la planification des réseaux. Il faut dès à présent évaluer le coût d’exploitation prévisionnel et les recettes et contributions qui permettront de le prendre en charge.

Pour toutes ces raisons, Monsieur le ministre, les écologistes plaident pour une grande loi de programmation du ferroviaire, permettant à SNCF et aux autorités organisatrices de la mobilité de se projeter résolument dans la lutte contre les émissions de CO₂ et contre le dérèglement climatique. Le ferroviaire est la solution de l’avenir.

M. Clément Beaune, ministre délégué auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé des transports. Il est parfois compliqué de s’y retrouver dans l’effort global de l’État en matière de transports, entre les différents supports budgétaires et extrabudgétaires. Au cœur de cet effort budgétaire public figure le programme 203, qui relève de ma responsabilité directe en tant que ministre chargé des transports. Ses crédits atteignent 4,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,4 milliards d’euros en crédits de paiement dans la loi de finances pour 2023, en hausse de 13 % par rapport à l’année 2022.

Il s’agit donc d’un budget important, mais qui ne retrace qu’une partie de l’effort d’ensemble. Il faut y ajouter les crédits de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), qui atteignent 3,8 milliards d’euros en crédits de paiement cette année, le soutien aux voies navigables de France, à la Société du Grand Paris (1 milliard d’euros), le soutien au CDG Express par le biais d’avances qui représentent 400 millions d’euros par an et le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, qui représente un peu plus de 800 millions d’euros en crédits de paiement. En dehors du budget de mon ministère, des crédits budgétaires sont accordés au verdissement des véhicules, notamment les véhicules électriques (1,3 milliard d’euros). Il faut aussi citer le soutien à la recherche aéronautique, pour près de 400 millions d’euros. Cela représente un total de 12 milliards d’euros de crédits de paiement, hors frais de personnel, consacrés cette année au budget de l’État pour les transports sous ces différents supports. Il s’agit d’un budget en forte hausse et d’un marqueur fort de cette majorité depuis 2017. Le quinquennat précédent a été notamment marqué par deux supports législatifs ou budgétaires majeurs : la loi d’orientation des mobilités et le plan de relance.

Sur le programme 203, qui dépend le plus directement de mon action, 88 % des moyens sont consacrés aux transports hors routier et aérien, et donc au ferroviaire et aux transports collectifs. Il s’agit du premier poste de dépenses de ce programme 203, contribuant à la transition écologique et à l’effort collectif de décarbonation. Ces moyens consacrés au ferroviaire sont en hausse cette année de près de 100 millions d’euros par rapport à l’année 2022. Pour les crédits de l’AFITF, par exemple, ce sont plus de 2 milliards d’euros qui sont en soutien du transport ferroviaire et des transports collectifs.

S’agissant de l’aérien, notre politique ne prévoit pas de soutien public au secteur, hors deux missions : les lignes d’aménagement du territoire, liées au désenclavement de certains territoires qui n’ont pas accès au ferroviaire et le contrôle aérien, pour la sécurité de ce mode de transport.

Pour revenir aux points que vous avez soulevés, Mesdames les rapporteures, il faut en effet porter une grande ambition à nos transports et à leur décarbonation, le ferroviaire en étant la priorité absolue. Il s’agit de l’objectif du plan d’avenir pour les transports qu’a présenté Madame la Première ministre. Celle-ci a évoqué à cette occasion un investissement total de 100 milliards d’euros pour le seul transport ferroviaire de 2023 à 2040.

Je souhaite que, devant cette assemblée et devant le Sénat, nous puissions tenir, dans les semaines ou les mois qui viennent, un débat sur un projet de loi de programmation. Pour cela, il faut une forme de consensus ou de convergence. C’est la raison pour laquelle je consulterai l’ensemble des groupes politiques qui composent l’Assemblée nationale et le Sénat, pour savoir si nous pouvons construire une loi qui pourrait recueillir une majorité parlementaire dans les mois qui viennent. Si cela n’était pas possible, je le regretterais, mais nous n’abandonnerions pas les crédits budgétaires que nous devons renforcer, pour la priorité ferroviaire en particulier.

C’est d’ailleurs dans cette optique que nous lancerons dans les prochains jours les négociations des contrats de plan État région avec l’ensemble des régions, avec là aussi une priorité assumée relative à la décarbonation des transports, une part du ferroviaire bien supérieure à la génération précédente et des crédits réservés aux services express régionaux métropolitains. L’ordre de grandeur dépendra de la négociation entre l’État et les régions, mais la part de l’État sera voisine de 1 milliard d’euros pour le démarrage des études et les premiers projets, soit un effort évidemment très significatif, qui permettra de lancer véritablement les projets de services express régionaux métropolitains.

Je parlerai aussi des trains d’équilibre du territoire, qui sont très importants. Je souhaite que, le 12 juin prochain, dans l’hémicycle, une majorité permette d’adopter la proposition de loi de M. Zulesi, très utile pour déployer les services express régionaux métropolitains dans les grandes métropoles. Il faut de l’argent dans les contrats de plan entre l’État et les régions et un outil juridique pour que ces projets voient le jour. Il s’agit là de transports du quotidien, de la France périphérique. C’est dans ces zones qu’à plus de 85 %, on utilise encore la voiture, non par choix, mais par dépendance ou par absence d’alternatives. Les services express régionaux métropolitains sont une réponse très politique et écologique. Je crois profondément à ce besoin de transport public supplémentaire. C’est l’ambition d’une décennie, mais nous nous donnons les moyens juridiques et budgétaires d’avancer rapidement sur ces projets partout en France.

Cela veut dire aussi que nous renforçons les trains d’équilibre du territoire qui ont été trop souvent négligés dans nos investissements ferroviaires. Nous avons déjà inversé la tendance ces dernières années, mais nous devons aller plus loin. Les financements ne sont pas absents. En 2022, l’État a en effet consacré 850 millions d’euros aux trains d’équilibre du territoire, soit 12 lignes et plus de 10 millions de passagers chaque année. Or la ponctualité de ces lignes est en moyenne beaucoup moins bonne que sur nos lignes à grande vitesse. Au-delà de ces 850 millions d’euros annuels mobilisés par l’État, plus de 2 milliards d’euros sont investis par l’État et SNCF Réseau pour le renouvellement entier des rames, la régénération et la modernisation du réseau. Cet effort était nécessaire et suscite de l’impatience. Ces travaux sont en cours. Je ne peux donc pas laisser dire que l’État ne s’intéresse pas à ces trains d’équilibre du territoire. Au contraire, nous avons inversé une tendance qui était très préoccupante.

Pour revenir sur les péages, la trajectoire de péage ferroviaire est coûteuse et elle est en forte augmentation. Elle a néanmoins été validée par l’Autorité de régulation des transports et communiquée de manière pluriannuelle aux régions. Elle est aussi liée à un contexte d’inflation et de nécessité de financer notre réseau. Il n’est pas exact de dire que ce seraient uniquement les usagers qui paieraient le réseau ferroviaire. Au total, tous les concours publics fournis au service public ferroviaire chaque année sont proches de 20 milliards d’euros. En France, le reste à charge moyen des usagers du train est le plus faible d’Europe après le Luxembourg. Notre priorité doit donc concerner l’offre, l’investissement et le financement de notre réseau. Néanmoins, je pense qu’il faut rediscuter de la trajectoire d’augmentation des péages, même si l’État en prend déjà à sa charge une large partie, y compris pour les TER, puisque ce sont plus de 2 milliards d’euros qui seront pris en charge par l’État cette année et en 2024 au bénéfice des régions et des TER.

L’Île-de-France est la région qui compte le plus de transports publics et d’usagers. Le programme d’investissement d’Île-de-France Mobilités est sous l’autorité de la présidente de région. Pour autant, des pistes de financement complémentaires peuvent être discutées. D’un commun accord avec Valérie Pécresse, le 23 janvier dernier, nous avons lancé des Assises du financement des transports franciliens. De nombreuses pistes issues de tous les groupes politiques ont été envisagées à cette occasion. Un rapport d’inspection a été commandité par l’État, proposant un certain nombre de pistes de financement. Il m’a été remis il y a quelques jours. Je le tiendrai à votre disposition.

Vous avez mentionné « une situation déplorable des transports publics franciliens ». Oui, il faut investir et oui, c’est la région qui porte ces investissements. Il faut se féliciter que l’Île-de-France investisse pour les transports des Franciliens et de tous les Français. L’État finance aussi l’investissement dans le Grand Paris Express. Nous serons la seule métropole d’Europe à ouvrir quatre lignes de métro et à en prolonger massivement une autre, pour les Jeux olympiques et paralympiques. C’est un investissement inédit depuis les années 1970 et porté en partie par l’État dans les transports franciliens, qui en ont besoin.

Nous avons connu un automne et un hiver extrêmement difficiles dans les transports parisiens et franciliens, pour des raisons de recrutement, principalement. Je rappelle que l’État n’était pas obligé d’apporter une aide exceptionnelle de 200 millions d’euros à la région Île-de-France pour l’année 2023, complétée de 100 millions d’euros pour les autres métropoles de France, qui avaient aussi des besoins liés à l’inflation. Je souhaite que nous trouvions une solution de financement commune, pérenne et de haut niveau pour les transports franciliens dans les années qui viennent. Je discuterai de ce sujet dans les prochains jours avec la présidente du conseil régional Valérie Pécresse, afin de définir un consensus au bénéfice des Franciliens et de tous les Français qui utilisent ce réseau, sans tabou sur le financement.

M. le président Éric Coquerel. Je remercie, Monsieur le ministre, pour ses réponses, et nos deux rapporteures pour leur travail. La question du ferroviaire doit être au centre de nos préoccupations, avec la question énergétique. Il s’agit là de la condition de réussite d’une bifurcation écologique absolument indispensable.

D’abord, je considère que la formule de « choc d’offres » est particulièrement bienvenue. Si l’on attend uniquement la question de la demande, nous n’accomplirons pas cette nécessaire bifurcation. Or le train reste encore trop cher et insuffisamment concurrentiel par rapport à la route.

En Île-de-France, le transport en commun est un drame quotidien pour les Franciliens, en raison de la saturation des moyens de transport, des retards techniques, etc. Vous évoquez une contribution du secteur aérien. Pour le transport de manière globale, il faudrait ajouter la question des contributions des bénéfices autoroutiers, ce qui a d’ailleurs été envisagé par le Gouvernement.

L’annonce d’un grand plan de 100 milliards d’euros m’a semblé satisfaisante, correspondant d’ailleurs aux attentes exprimées par Monsieur Farandou devant notre commission. D’importantes interrogations portent cependant sur le financement de ce plan, et notamment sur la part de l’État. Dans le cadre de la loi de programmation ferroviaire, je vous invite également à rencontrer les présidents des différentes commissions intéressés par cette question.

J’ai évoqué tout à l’heure avec Monsieur Béchu la question de Fret SNCF. Ce dernier a fait part d’un état d’esprit offensif concernant les questions d’ouverture à la concurrence, mais je serais intéressé par votre retour sur ce sujet. Il serait regrettable que l’on se prive de cet outil.

Mme Nadia Hai (RE). Merci, Mesdames les rapporteures, pour avoir proposé ce focus sur cette thématique des transports, qui nous touche tous dans nos territoires. Force est de saluer l’annonce de Madame la Première ministre pour cet investissement de 100 milliards d’euros d’ici 2040, et également les décisions prises lors du précédent quinquennat : poursuite du projet du Grand Paris Express, malgré les réticences de la Cour des comptes, et le désenclavement de la ville de Marseille, avec le plan Marseille en grand.

Je souhaite revenir rapidement sur deux points. La réforme du système ferroviaire a été décidée en 2018, en prévoyant la reprise de la dette de SNCF à hauteur de 35 milliards d’euros, avec 10 milliards d’euros en 2022. Cette reprise de dette devait permettre à la SNCF de dégager des moyens d’investissement. Après cette recapitalisation, quels ont été ces moyens d’investissement engagés ?

Le rapport de nos collègues Mmes Arrighi et Sas met en lumière les difficultés d’IDF Mobilités pour opérer tous les investissements nécessaires dans la région, malgré un soutien très fort de l’État pendant la crise sanitaire. En 2022, les régions ont bénéficié d’une dynamique de recettes de TVA importante. Ces recettes supplémentaires de TVA ont-elles eu des effets en matière d’investissements dans le domaine des transports en région Île-de-France ?

M. Alexandre Sabatou (RN). Mesdames les rapporteures, vous notez dans votre rapport la réalité des augmentations des péages ferroviaires et ses conséquences délétères. Pour rappel, les péages ferroviaires sont des redevances dont doivent s’acquitter les opérateurs ferroviaires. Ces redevances constituent la principale source de financement de SNCF Réseau et sont répercutées sur les prix des billets. À titre d’exemple, ce coût des péages représente entre 35 et 40 % du prix du titre de transport total. L’augmentation des péages ferroviaires est délétère pour plusieurs raisons. D’abord, évidemment pour les usagers, avec des prix des billets qui flambent. La hausse des tarifs du péage ferroviaire s’élèvera en 2024 à 8 % pour les TER et 7,6 % pour les TGV et les lignes Intercités, C’est ce qui a été validé par l’Agence de régulation des transports, sans que l’on sache très bien à quel point cela sera répercuté sur les tarifs de SNCF.

Ensuite, c’est délétère pour les objectifs environnementaux, puisque l’augmentation du prix des billets décourage le report modal vers le train.

Enfin, ce modèle français est à part en Europe. En effet, 100 % de l’entretien et de la rénovation de notre réseau structurant reposent sur ces péages. D’autres pays européens ont fait le choix de subventionner le gestionnaire d’infrastructures pour maintenir des prix de péages faibles.

Ma question, Monsieur le ministre, est double. Avez-vous estimé les augmentations de tarifs des billets vendus par la SNCF en 2024 ? Envisagez-vous de réfléchir à un modèle alternatif au financement actuel de SNCF Réseau ?

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Monsieur le ministre, j’ai deux questions à vous poser. En ce qui concerne les services express régionaux métropolitains, vous venez d’indiquer que la part de l’État se monterait au départ à 1 milliard d’euros, pour une dizaine de projets. Étant donné la nécessité d’accélérer et la crise des finances publiques qui frappe les collectivités locales, avec l’explosion des factures d’énergie, nous craignons que l’exigence d’un financement tripartite entre régions, métropoles et État complexifie la mise en place du dispositif. Cette somme de 1 milliard d’euros est insuffisante. Avez-vous des précisions à nous apporter sur ce sujet ?

Ensuite, sur les voitures électriques, Monsieur Béchu a fait part d’une volonté de modifier les critères du bonus écologique et de primes à la conversion pour éviter de subventionner des véhicules qui seraient fabriqués dans des usines à l’autre bout du monde. Il a fait état d’une volonté de trouver le bon équilibre dans ce domaine. Néanmoins, quelles mesures sont envisagées pour avoir une influence sur le prix des véhicules électriques fabriqués en France ? Quelle est la stratégie du Gouvernement pour inciter les constructeurs à réduire les prix, notamment pour les véhicules fabriqués en France ?

Mme Marina Ferrari (Dem). Je tiens d’abord à remercier nos deux collègues co-rapporteures pour leur travail. Des projets de grande envergure ferroviaire qui n’ont pas été abordés dans ce rapport ont aussi une vocation écologique majeure. Le chantier du Lyon-Turin est déjà engagé et a pour but de participer au report modal des quelque 40 millions de tonnes de marchandises qui traversent les Alpes chaque année. Je trouve savoureux, mes chers collègues, que vous dénonciez l’inaction du Gouvernement en matière de fret ferroviaire, alors que votre groupe s’oppose à ce projet.

Nous sommes certes en attente d’engagements financiers supplémentaires de la part de l’État concernant le financement des trains d’équilibre du territoire. Je tiens tout de même à saluer, au nom de mon groupe, la hausse des investissements de l’État dans le ferroviaire en 2022. Ainsi, le programme 203 a bénéficié d’une hausse de crédits de 4,67 %, essentiellement du fait de la hausse des investissements dans la régénération ferroviaire financée sur fonds de concours SNCF Réseau, qui passe à 2,11 milliards d’euros en 2022.

Monsieur le ministre, j’attirer votre attention sur les travaux de modernisation nécessaires pour la ligne Paris-Clermont. Les engagements pris concernant la régénération de la ligne ont comme horizon 2026. Quelles sont les orientations possibles au-delà de cette date pour s’assurer que des travaux de modernisation sont bel et bien engagés afin de faire passer la limite de transport au-dessous des trois heures ?

Enfin, nous ne pouvons que nous satisfaire des annonces du mois de février de Madame la Première ministre, qui a annoncé une nouvelle donne ferroviaire, avec le déblocage de près de 100 milliards d’euros d’ici 2040. Il est prévu que la programmation des infrastructures se fasse en lien avec les collectivités, dans le cadre notamment du volet mobilité des contrats de plan État-Région (CPER). Pourriez-vous nous faire un point d’étape sur l’avancement des négociations entre l’État et les régions sur les projets ?

M. Sébastien ROME (LFI-NUPES). Plusieurs projets de lignes à grande vitesse sont en cours, et se pose la question du tracé d’une de ces lignes dans la zone de l’étang de Thau. Le projet actuel passerait par une zone Natura 2000, sur l’ancienne voie Domitia et au sein de l’AOC Piquepoul de Pinet. Or une autre solution ne ferait perdre que 10 minutes sur le trajet, tout en économisant 1 milliard d’euros de construction.

M. Emmanuel Lacresse (RE). Deux types de sujets ressortent du rapport d’exécution, et notamment la question du financement des 100 milliards d’euros annoncés pour le plan ferroviaire. Devant notre commission, le président de la SNCF a fait état de réflexions concernant le partage de ce financement entre le budget de l’État et le résultat de la SNCF. Où en sont ces réflexions ?

Mme Christine Arrighi, rapporteure spéciale. Nous sommes favorables à un grand débat sur la loi de programmation du ferroviaire.

Plusieurs questions portent sur le financement. Vous aviez évoqué un financement par le biais des concessions autoroutières. À ce titre, nous vous avons écrit pour vous interroger sur ce qui fait l’objet d’un recours devant le Conseil d’État et attendons votre réponse. Nous demandons également des précisions sur l’articulation de ce financement avec des projets comme celui d’A69 entre Toulouse et Castres. Ce projet semble inutile et son abandon permettrait de financer le ferroviaire.

Il me semble en outre que vous n’avez pas répondu à ma question sur les 800 millions d’euros relatifs aux TET.

Sur la question des péages, il convient de mener une réflexion sur l’inflation des prix des billets.

La concurrence avec l’avion est faussée puisque l’avion bénéficie d’une exonération de taxation sur son carburant, contrairement au train. Ce problème de concurrence devrait être pointé.

Mme Eva SAS, rapporteure spéciale. J’ai entendu votre ouverture sur le versement mobilité. Je voudrais vous interroger pour savoir si vous avez le même degré d’ouverture sur la suppression des niches fiscales néfastes au climat. Pourriez-vous envisager une réduction des remboursements de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques sur le transport routier de marchandises ?

La TVA est aujourd’hui réduite à 10 % sur les billets d’avion, ce qui ne se justifie pas. Seriez-vous prêt à l’augmenter ?

M. Clément Beaune, ministre. Je n’oppose pas l’offre et la demande en matière de transport. Ces deux leviers doivent être activés. Néanmoins, pour dégager des priorités, c’est sur l’offre que nous faisons face à un besoin majeur. Si nous considérons que l’offre est notre priorité, il faut investir, en faisant financer ces investissements par le contribuable, mais aussi par les usagers, en petite partie.

En ce qui concerne les péages ferroviaires, effectivement, en France, ces péages sont élevés. Cependant, le modèle parfait n’existe pas. En France, le contribuable finance le réseau lui-même. D’autres exemples européens peuvent être étudiés. En Italie, la baisse des péages a augmenté l’offre ferroviaire, mais ce n’est pas le cas dans tous les modèles. J’ai proposé à Régions de France de mener une mission commune sur la question des péages ferroviaires à partir de cet été, afin de documenter les modèles. Toutefois, il faudra bien financer SNCF Réseau, par les péages ou par un autre moyen. En effet, l’augmentation des investissements dans le réseau ferroviaire constitue une priorité absolue.

Sur les transports franciliens, le programme évoqué pour la RATP correspond à un effort de 6 500 recrutements, soit un effort totalement inédit. SNCF poursuit également un programme de recrutements ambitieux. Je souhaite évidemment que nous atteignions ces objectifs, pour rendre ces métiers plus attractifs. Nous en avons besoin et je défends nos grands opérateurs publics.

En ce qui concerne le financement de ce grand plan pour les transports et pour l’investissement ferroviaire en particulier, il ne faut pas opposer les modes de transport les uns aux autres, parce que tous contribuent à la décarbonation. Il convient d’ouvrir le débat de la contribution des secteurs carbonés vers les secteurs non carbonés, notamment l’aérien. Je sais qu’il s’agit d’un effort difficile, mais il faudra une contribution du secteur aérien. Nous avons saisi le Conseil d’État, il y a quelques semaines de cela, pour l’interroger sur la durée des contrats de concession et sur l’option juridique d’une taxation spécifique des sociétés concessionnaires d’autoroutes. Sur la saisine elle-même, je demanderai aux équipes du secrétariat général du Gouvernement de répondre le plus rapidement possible à la demande que vous avez déjà formulée.

Sur les consultations pour une éventuelle loi, je n’oublierai pas la consultation, au-delà des groupes politiques et de leurs représentants, des présidents des commissions intéressées.

Le fret fait l’objet d’un débat extrêmement sensible. Oui, je crois qu’il y a un avenir pour le fret ferroviaire, avec un opérateur public de fret ferroviaire, notamment pour le wagon isolé. Nous réinvestissons massivement, avec au moins 4 milliards d’euros qui seront directement consacrés au fret ferroviaire, sans parler de l’impact de l’investissement dans le réseau. D’ores et déjà, ce sont 330 millions d’euros par an qui sont consacrés au soutien aux entreprises de fret ferroviaire, pour rendre ce mode de transport plus compétitif par rapport à la route. Je souhaite que nous soyons dotés d’un opérateur fort de fret ferroviaire public dans les années qui viennent.

Oui, une revue des projets autoroutiers est en cours. Elle devrait être prête d’ici le milieu de l’été.

Nous travaillons sur les sujets de juste taxation en matière de carburant pour l’aérien au niveau européen. La France soutient par exemple la directive sur la taxation de l’énergie, pour que le kérosène puisse être taxé au niveau européen. Je veux également préciser qu’il n’existe pas de TVA réduite sur les billets d’avion par rapport au train. Le taux de TVA est réduit pour les deux modes de transport.

La reprise de dette a effectivement permis de dégager des capacités d’investissement pour la SNCF. 3 milliards d’euros seront ainsi investis dans le réseau ferroviaire cette année, contre moins de 2 milliards d’euros par an avant 2017. Nous devons aller plus loin, mais nous avons déjà fourni un effort de réinvestissement, notamment permis par la reprise de dette de la SNCF.

L’État apporte un soutien massif à la région Île-de-France. 40 % du CPER francilien est ainsi pris en charge par l’État, qui a également apporté 2 milliards d’euros de soutien pour la crise du covid-19.

Madame la députée Dufour, sur les services express régionaux métropolitains, le montant que j’ai cité est très important. Celui-ci sera ajustable. Sans doute, une phase d’étude sera mise en œuvre dans un premier temps. L’État est prêt à s’engager sur des montants très importants et il faudra ensuite, pour l’investissement et l’exploitation, des recettes supplémentaires. Nous en discuterons et l’État sera au rendez-vous. L’ordre de grandeur de 1 milliard d’euros correspond à cette première phase, sur la période 2023-2027, qui est provisoire et pourra être ajustée en fonction du démarrage des projets. Le Parlement crée l’outil pour que les métropoles puissent s’en saisir et affecter des ressources. Il y aura aussi des contributions budgétaires normales de la part des régions et des métropoles.

Si l’on veut que les véhicules électriques ne soient plus des produits de luxe, des aides sont nécessaires. L’État en apporte et les cible d’ailleurs de plus en plus sur les ménages modestes : 7 000 euros désormais au lieu de 6 000 euros jusqu’à l’an dernier. Ces aides sont soumises à critère environnemental, pour cibler nos ressources publiques sur les modèles produits en France et en Europe. Il faudra aussi produire en France et en Europe des véhicules abordables. Lorsque l’on investit sur les batteries électriques, nous soutenons nos constructeurs pour qu’ils se relocalisent en France et en Europe, afin de produire des véhicules électriques de moyenne gamme beaucoup plus accessibles. Il s’agit d’une transformation essentielle. À partir de 2024, d’autres modèles plus abordables, produits en France et en Europe et soutenus par l’État, arriveront sur le marché.

Le Gouvernement français soutient le projet Lyon-Turin, à la fois la section frontalière, qui est en cours d’avancement, et les accès sur lesquels nous devons définir un scénario. J’ai écrit à Laurent Wauquiez, en précisant explicitement que l’État était favorable au scénario grand gabarit, donc le plus ambitieux en matière de transports de voyageurs et de fret. Sur la part qui restera à la charge de la France, l’État est prêt à prendre lui-même en charge 50 % du coût restant. Ce projet ne saurait être porté à 100 % par l’État. Je demande au président du conseil régional, qui a plusieurs fois réaffirmé son soutien à ce projet, de mobiliser aussi des financements régionaux.

En ce qui concerne les CPER et leur calendrier, nous commencerons la négociation avec les régions à partir de la mi-juin. Les mandats sont prêts et seront bientôt adressés par Madame la Première ministre à chacun des préfets de région pour mener les discussions avec les présidents de conseils régionaux. Je réaffirme que le Paris-Clermont est bien une priorité. Je suis prêt en effet à continuer l’effort pour améliorer le temps de parcours. Je ne crois pas au projet de ligne à grande vitesse, mais à un projet d’amélioration du temps de parcours.

Sur le tracé évoqué par Monsieur Rome, je propose que nous tenions une discussion plus précise sur les avantages et inconvénients respectifs des différents projets, notamment au vu des exigences de protection Natura 2000 que vous avez évoquées.

Enfin, sur le partage des résultats de la SNCF, je suis convaincu que la reprise de l’aide a permis de dégager des moyens qui se retrouvent aujourd’hui dans les résultats du groupe. Ces résultats doivent contribuer en priorité à l’effort dans le réseau. Nous allons augmenter de 50 % d’ici 2026 les crédits annuels consacrés à l’investissement de régénération et de modernisation du réseau ferroviaire. La France est en retard sur l’investissement dans son réseau, c’est pourquoi j’en fais une priorité.

M. le président Éric Coquerel. Merci, Monsieur le ministre, pour ces réponses précises.

La commission autorise, en application de l’article 146, alinéa 3, du Règlement de l’Assemblée nationale, la publication du rapport d’information de Mmes Christine Arrighi et Eva Sas, rapporteures spéciales.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(par ordre chronologique)

Institut de l’économie pour le climat (I4CE) : M. Hadrien Hainaut, chef de projet Investissement, et Mme Aurore Colin, cheffe de projet Collectivités et Investissement

Groupement des autorités responsables de transport (GART) : M. Guy Le Bras, directeur général, et Mme Florence Dujardin, responsable du pôle ORTSAE

Autorité de régulation des transports (ART) : M. Jordan Cartier, secrétaire général, et M. Olivier Salesse, directeur de la régulation sectorielle des transports

Chambre régionale de comptes (CRC) de l’Île-de-France : M. Thierry Vught, président

Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) : Mme Marie-Claude Jarrot, présidente, et M. Pascal Berteaud, directeur général

Ile-de-France Mobilités (IDFM) : Mme Carole Anselin, directrice Finances et commande publique

Société du Grand Paris (SGP) : M. Jean-François Monteils, président du directoire, et Mme Marine Binckli, directrice adjointe de cabinet

SNCF : M. Antoine de Rocquigny, secrétaire général de SNCF Voyageurs, M. Bruno Souchon, directeur-adjoint de cabinet du président-directeur général de SNCF Voyageurs, Mme Julie Dupuis, directrice contrats TER, et Mme Laurence Nion, conseillère parlementaire du groupe SNCF

Direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGTIM) : M. Thierry Coquil, directeur général, M. Pierre-Yves Appert, adjoint à la sous-directrice Multimodalité, innovation numérique et territoires, et Mme Sandrine de Lahondès, sous-directrice Budget, Synthèse stratégique et appui aux services

Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) : Mme Katrin Moosbrugger, secrétaire générale

Réseau action climat : M. Valentin Desfontaines, responsable Mobilités durables

Conseil d’orientation des infrastructures (COI) : M. David Valence, député des Vosges, président

Union des Transports Publics et ferroviaires (UTP)* : Mme Stéphanie Lopes d’Azevedo, directrice des affaires économiques, techniques et prospective, M. Jean-Philippe Peuziat, directeur des affaires publiques, et M. Charles-Édouard Roehrich, chargé de mission Affaires institutionnelles

*

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

([1]) Les mobilités actives sont définies par l’article L. 1271-1 du code des transports comme étant « l’ensemble des modes de déplacement pour lesquels la force motrice humaine est nécessaire, avec ou sans assistance motorisée » ; il s’agit « notamment [de] la marche à pied et [du] vélo ».

([2]) Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.

([3]) Avis présenté au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l’Assemblée nationale en application de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2023 [PLF 2023], tome II : transports, de M. Hervé Gillé, n° 119, enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2022, p. 30.

([4]) Le régime juridique des transports dans la région Île-de-France est déterminé par les articles L. 2531-2 et suivants du code général des collectivités territoriales. Le versement mobilité y est rendu obligatoire, et des taux maximums spécifiques y sont fixés, qui diffèrent selon les départements.

([5]) L’article 15 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a fait évoluer ce seuil de neuf à onze salariés, en prévoyant un mécanisme de compensation afin que ce relèvement n’aboutisse pas à une diminution des recettes pour les AOM.

([6]) I. de l’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales. Sont toutefois exonérées de ce versement les fondations et associations reconnues d’utilité publique à but non lucratif dont l’activité est de caractère social et les associations intermédiaires qui contribuent à l’insertion et au retour à l’emploi des personnes rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières.

([7]) Article L. 2333-66 du code général des collectivités territoriales.

([8]) Article L. 2333-65 du code général des collectivités territoriales.

([9]) Article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales.

([10]) Idem.

([11]) P. 35 du bilan annuel des transports 2021.

([12]) Article L. 2333-68 du code général des collectivités territoriales.

([13]) Article 21 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([14]) Article 74 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

([15]) Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

([16]) Avis précité sur le PLF 2023, p. 52 et 53.

([17]) Un TCSP est décrit par le Gouvernement comme étant « un système de transport public de voyageurs, utilisant une voie ou un espace affectés à sa seule exploitation, bénéficiant généralement d’une priorité aux feux et fonctionnant avec des matériels allant des autobus aux métros, en passant par les tramways » (https://www.ecologie.gouv.fr/transport-urbain-appels-projets-transports-collectifs-en-site-propre-tcsp, page consultée la dernière fois le 16 mai 2023).

([18]) Les 450 millions d’euros initialement prévus ont été abondés par 450 millions d’euros supplémentaires dans le cadre du plan de relance.

([19]) L’enveloppe totale de 200 millions d’euros était destinée aux projets de nouvelles lignes de métro dont les travaux démarreraient avant fin 2022 ; seule Toulouse remplissant ces conditions, les financements lui ont été attribués.

([20]) Régie par l’article L. 2334-42 du code général des collectivités territoriales, la DSIL est « destinée au soutien de projets » de diverses natures, le « développement d’infrastructures en faveur de la mobilité ou en faveur de la construction de logements » étant l’un des six types de projets énumérés par le législateur. La DSIL est attribuée à la suite d’appels à projets.

([21]) Rapport sur le projet de loi de finances, adopté par l’Assemblée nationale, pour 2021, Sénat, tome III, annexe n° 26, intervention de M. Charles Guené, rapporteur spécial des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales et du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales, p. 80.

([22]) Réponse à la question écrite de Mme Laure de La Raudière n° 18253 (réponse publiée au JO le 21 juillet 2020).

([23]) M. François Jolivet et Mme Christine Pires Beaune, Rapport d’information sur les dotations de soutien à l’investissement du bloc communal, tome II : La dotation de soutien à l’investissement local, Assemblée nationale, n° 3484, 28 octobre 2020, p. 81 : « En 2020 et 2021, la DSIL exceptionnelle a porté sur d’autres thématiques prioritaires que les six priorités de la DSIL de droit commun : - la transition écologique ; - la résilience sanitaire ; - le soutien à la préservation du patrimoine public historique et culturel. »

([24]) M. Philippe Duron, Rapport au ministre délégué chargé des transports sur le modèle économique des transports collectifs, juillet 2021.

([25]) Directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen.

([26]) MM. Hervé Maurey et Stéphane Sautarel, Rapport d’information sur la situation de la SNCF et ses perspectives, Sénat, n° 570, 9 mars 2022, p. 68.

([27]) 3. de l’article 31 de la directive de 2012 précitée.

([28]) Article 4 du décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national perçues par SNCF Réseau.

([29]) 1. de l’article 32 de la directive de 2012 précitée.

([30]) Article 6 du décret du 5 mai 1997 précité.

([31]) Article 6-1 du décret du 5 mai 1997 précité.

([32]) Au sens donné par le Larousse d’un « ensemble des valeurs qu’une variable statistique prend à différentes époques successives ».

([33]) Dernier alinéa de l’article 6-1 du décret du 5 mai 1997 précité.

([34]) b) du 3° de l’article L. 2111-10 du code des transports.

([35]) Avis sur le contrat, p. 13.

([36]) Les taux d’évolution sont établis antérieurement à l’année concernée sur la base des prévisions d’inflation, ce qui explique les différences entre le taux d’inflation et le taux d’évolution des redevances. S’il s’avère qu’ils étaient insuffisants, le différentiel est rattrapé sur les années postérieures.

([37]) Article 119 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets.

([38]) Article 86 de la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.

([39]) Mission « flash » sur les mesures d’accompagnement à la mise en œuvre des zones à faibles émissions, communication de MM. Gérard Leseul et Bruno Millienne, mercredi 12 octobre 2022, p. 13 et 14.

([40]) II. de l’article L. 1231-1-1 du code des transports.

([41]) Compte rendu de la deuxième séance du mardi 8 novembre 2022.

([42]) Compte rendu de la deuxième séance du mardi 8 novembre 2022.

([43]) Annexe n° 16 au rapport n° 292, Assemblée nationale, 6 octobre 2022, p. 60.

([44]) Pour lesquels le taux de TVA est actuellement de 10 % pour les vols intérieurs et 0 % pour les vols internationaux.

([45]) Amendement n° 892 au projet de loi de finances rectificative pour 2022, examiné pendant la deuxième séance du samedi 23 juillet 2022.

([46]) D’après l’Observatoire de la mobilité en Île-de-France cité par le rapport public annuel de la Cour des comptes « Les transports collectifs en Île-de-France », p. 407 (p. 1 du document en ligne).

([47]) Les recettes d’investissement sont constituées essentiellement de l’emprunt (2,8 milliards d’euros en 2023), des subventions des collectivités territoriales et de l’État pour la construction de nouvelles lignes (202 millions d’euros) et du produit des amendes de police (139 millions d’euros). Le produit des amendes de police ainsi que les subventions pour la construction des nouvelles infrastructures étant relativement stables, seul le recours à l’emprunt s’ajuste chaque année afin d’assurer le plan d’investissement massif pour l’extension et la modernisation du réseau et du matériel roulant.

([48]) Il s’agit des concours financiers des collectivités territoriales membres d’IDFM.

([49]) Dont les recettes publicitaires et une fraction de l’accise sur les énergies (ancienne TICPE).

([50]) I. de l’article L. 2531-2 du code général des collectivités territoriales.

([51]) Amendements n° I-715 rectifié ter et I-958 rectifié bis, rejetés pendant la séance du mercredi 23 novembre 2022 (p. 80 et suivantes du compte rendu intégral).

([52]) En application des articles R. 3261-1 et suivants du code du travail.

([53]) Rapport précité de la Cour des comptes sur les transports collectifs en Île-de-France, p. 415 (p. 9 du document en ligne).

([54]) Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

([55]) Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

([56]) Loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021.

([57]) Issus de l’amendement n° 961 au projet de loi de finances pour 2023, déposé par le Gouvernement à l’Assemblée nationale en nouvelle lecture.

([58]) Évaluation du modèle économique du Grand Paris express en phase d’exploitation, rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), juin 2019, p. 2 (p. 10 du document en ligne).

([59]) Mme Christine Lavarde, Rapport d’information sur les coûts et le financement du Grand Paris express, Sénat, n° 44, 14 octobre 2020, p. 83. Ce chiffrage a été corroboré par IDFM aux rapporteures spéciales.

([60]) Chambre régionale des comptes d’Île-de-France, Rapport d’observations définitives et sa réponse « Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), Île-de-France mobilités », exercices 2013 et suivants, p. 23 (p. 25 du document en ligne).

([61]) Le bio-GNV est un gaz obtenu de la méthanisation de déchets organiques divers (ordures ménagères, produits agricoles, résidus de la restauration collective…).

([62]) Directive 2009/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie.

([63]) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

([64]) Directive 2019/1161 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 modifiant la directive 2009/33/CE relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie.

([65]) Directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs.

([66]) Créé par l’ordonnance n° 2021-1490 du 17 novembre 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/1161 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 modifiant la directive 2009/33/CE relative à la promotion de véhicules de transport routier propres et économes en énergie.

([67]) Rapport de l’IGF et du CGEDD précité, p. 2 (p. 10 du document en ligne).

([68]) Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 23 novembre 2022.

([69]) Sénateur du Val-de-Marne, membre du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires.

([70]) Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 23 novembre 2022.

([71]) Député de la Seine-Saint-Denis, membre du groupe La France insoumise - Nouvelle Union Populaire écologique et sociale.

([72]) Question écrite n° 3452, publiée au Journal officiel le 22 novembre 2022.

([73]) Député du Val-d’Oise, membre du groupe La France insoumise - Nouvelle Union Populaire écologique et sociale.

([74]) Question écrite n° 1670, publiée au Journal officiel le 27 septembre 2022.

([75]) Rapport précité de la Cour des comptes sur les transports collectifs en Île-de-France, p. 429 (p. 23 du document en ligne).

([76]) De sorte à ce qu’il s’établisse à 3,27 % dans les communes les plus aisées (Paris, Puteaux, Courbevoie, Nanterre, Levallois-Perret, Neuilly-sur-Seine, Boulogne-Billancourt et Issy-les-Moulineaux) et à 3,17 % dans les autres communes des départements de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des Hauts-de-Seine.

([77]) Compte rendu de la deuxième séance du mardi 8 novembre 2022.

([78]) Amendement I-CF972.

([79]) Conformément à l’article L. 2333-30 du code général des collectivités territoriales.

([80]) Amendement I-CF1374.

([81]) Compte rendu de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, jeudi 6 octobre 2022, séance de 14 heures (compte rendu n° 8).

([82]) « Financement de l’exploitation des transports collectifs en Île-de-France », mars 2023.

([83]) L’Institut Paris région se décrit comme une « grande agence régionale d’urbanisme et de l’environnement », qui « offre une expertise pluridisciplinaire unique permettant de traiter à 360° les problématiques de développement des territoires ». Présidé par Mme Valérie Pécresse, il compte parmi ses adhérents la région Île-de-France, la préfecture de la région Île-de-France, diverses collectivités territoriales franciliennes ainsi que des organismes comme la CCI Paris Île-de-France, VNF ou la Société du Grand Paris.

([84]) Désormais dénommée « tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passagers » et codifiée au 2° de l’article L. 422-20 du code des impositions sur les biens et services.

([85]) « Ressources de la Société du Grand Paris », juillet 2018, p. 26.

([86]) Voir par exemple le rapport précité de la Cour des comptes sur les transports collectifs en Île-de-France (p. 430, p. 24 du document en ligne), le rapport de l’Institut Montaigne « Mobilités en Île-de-France : ticket pour l’avenir » juin 2022 (p. 141, p. 71 du document en ligne) et le rapport du Conseil d’orientation des infrastructures de 2023 (p. 130).

([87]) Cour des comptes, analyse de l’exécution budgétaire 2022, mission Écologie, développement et mobilités durables, p. 56.

([88]) Pour la région Normandie : Paris-Caen-Cherbourg / Trouville-Deauville, Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Granville, Caen-Le Mans-Tours et Paris-Evreux-Serquigny.

Pour la région Grand Est : Paris-Troyes-Belfort, Hirson-Metz et Reims-Dijon.

Pour la région Nouvelle-Aquitaine : Bordeaux-La Rochelle, Bordeaux-Limoges et Bordeaux-Ussel.

Pour la région Hauts-de-France : Paris-Amiens-Boulogne et Paris-Saint-Quentin-Maubeuge / Cambrai.

Pour la région Occitanie : Clermont-Ferrand-Nîmes et Clermont-Ferrand-Béziers.

Pour la région Centre-Val-de-Loire : Paris-Nevers, Paris-Orléans-Tours et Paris-Bourges-Montluçon.

([89]) Budgétés sur l’action 7 Infrastructures et mobilités vertes du programme 362 Écologie de la mission Plan de relance.

([90]) Compte rendu des débats de la 3e séance du lundi 31 octobre 2022, p. 21.

([91]) Une version en date de décembre 2020, ayant été diffusée par la presse, du rapport de la DGITM sur les trains d’équilibre du territoire officiellement paru en mai 2021 (Étude du développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET)) mentionnait, contrairement au rapport officiel qui en a été expurgé, un chiffrage de 1 450 millions d’euros pour la relance des trains de nuit, dont 1 200 millions d’euros pour le matériel roulant.

([92]) Présidente du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

([93]) À l’époque membre du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste, désormais président du groupe Écologiste - Solidarité et Territoires.

([94]) Membre du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

([95]) Compte rendu intégral de la séance du Sénat du mercredi 7 décembre 2022, p. 46.

([96]) Amendement n° II-345, adopté lors de la troisième séance du lundi 31 octobre 2022 après l’avis favorable donné à titre personnel par les rapporteures spéciales.

([97]) Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l’avenir, 2018.

([98]) Rapport précité, pp. 10 et 24 (pp. 12 et 26 du document en ligne).

([99]) b) du 4° du I. de l’article 1.

([100]) Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Nantes, Nice (Côte d’Azur), Rennes, Strasbourg, Toulouse.

([101]) Dijon, Montpellier, Rouen, Toulon, Tours, Angers, Le Mans, Besançon, Chambéry et Reims.

([102]) Metz-Nancy, Annemasse-Genève, Mulhouse-Bâle, Béarn-Pays-basque-Saint-Sébastien.

([103]) Rapport spécial précité, p. 34.

([104]) Amendement II-CF1062.

([105]) Compte rendu de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, jeudi 20 octobre 2022, séance de 21 heures 30 (compte rendu n° 14), p. 27.

([106]) D’après la présentation de l’amendement par M. Gérard Leseul (compte rendu de la 3e séance du lundi 31 octobre 2022 précité, p. 20).

([107]) Investir plus et mieux dans les mobilités pour réussir leur transition, rapport de synthèse stratégie 2023-2042 et propositions de programmation, décembre 2022, p. 66.

([108]) N° 1166, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 25 avril 2023.

([109]) Le II. de l’article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris prévoit en effet actuellement que « l’établissement public Société du Grand Paris a pour mission principale de concevoir et d’élaborer le schéma d’ensemble et les projets d’infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d’en assurer la réalisation ».

([110]) Audition de M. Jean-Pierre Farandou au Sénat précitée.

([111]) Rapport précité, p. 70.

([112]) Rapport précité de décembre 2022, p. 120.