rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement en conclusion des travaux de la mission d'information commune relative à la règlementation et à l’impact des différents usages du cannabis

Au titre des précautions d’usage, le SPC suggère de s’en tenir à de simples exclusions pour les publics les plus fragiles (enfants, femmes enceintes), à l’image des réglementations mises en place en Grande-Bretagne et en Australie ([281]). Tout au plus faudrait-il ajouter sur les emballages des produits des avertissements portant sur les atteintes hépatiques à haute dose et les interactions médicamenteuses.

b. La pertinence des dispositifs de vigilance sanitaire permettant d’organiser la remontée rapide d’éventuels effets indésirables liés à la consommation de compléments alimentaires et de cosmétiques au CBD

Face aux effets encore inconnus du CBD, on peut rappeler que le cadre réglementaire applicable à certains des produits concernés est déjà très protecteur pour les consommateurs, dès lors qu’il organise une remontée d’informations vers les autorités de régulation au travers de mécanismes de « vigilance ».

1) S’agissant, tout d’abord, des produits cosmétiques, le règlement n° 1223/2009 du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 oblige, en son article 13, chaque fabricant à « notifier » ses produits à la Commission européenne ([282]) préalablement à toute mise sur le marché.

Ensuite, le code de la santé publique a instauré un « système national de cosmétovigilance ([283]) » destiné à surveiller l’ensemble des effets indésirables et des mésusages résultant de l’utilisation des produits cosmétiques après leur mise sur le marché.

Dans ce cadre, les entreprises et les professionnels de santé doivent signaler à l’ANSM tout « effet indésirable grave » lié à l’usage d’un produit cosmétique ([284]). Les autres effets indésirables et les effets susceptibles de résulter d’un « mésusage » du produit peuvent également être déclarés par les professionnels et les consommateurs. Enfin, l’ANSM doit, à titre général, être informée par le producteur ou le distributeur de tout risque pour la santé humaine présenté par un produit cosmétique ([285]). Le non-respect de ces obligations expose le fabricant à des sanctions pénales ([286]). Par ailleurs, on peut préciser que l’ANSM dispose d’un pouvoir général de suspension temporaire (un an maximum) des activités de production et de distribution « en cas de danger ou de suspicion de danger » et peut même aller jusqu’à l’interdiction totale de ces activités en cas de « danger grave ou de suspicion de danger grave pour la santé humaine ([287]) ».

2) S’agissant des compléments alimentaires, le décret n° 2006-352 du 20 mars 2006 a mis en place en ses articles 15 et 16 une procédure de déclaration préalable à toute première mise sur le marché auprès de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Les compléments alimentaires font partie intégrante du dispositif national de « nutrivigilance » qui fonctionne de manière similaire à la cosmétovigilance : dans ce cadre, les industriels et les professionnels de santé peuvent faire remonter à l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) tout effet indésirable (avéré ou potentiel) lié à l’absorption d’un complément alimentaire ou d’une denrée alimentaire spécifique ([288]).

Lors de leur audition du 30 septembre dernier, les représentants de l’ANSM ont indiqué que les systèmes de « vigilance » avaient été mis en place afin de pallier l’impossibilité pour les services de régulation de contrôler des marchés vastes et complexes. Ils donnent, en tout cas, des résultats : l’Agence annonce avoir traité 231 signalements au titre de la cosmétovigilance en 2018 ([289]), dont près de la moitié pour des effets indésirables graves. Quant à la nutrivigilance, en dépit de l’absence d’obligation déclarative, l’ANSES a reçu 1 025 signalements en 2018, dont 352 ont été jugés analysables et traités selon leur degré de sévérité des effets indésirables constatés ([290]).

La mission d’information estime que ces dispositifs devraient permettre une remontée rapide d’informations sur les éventuels effets indésirables, non connus à ce jour, de l’usage de cosmétiques et de compléments alimentaires au CBD. Comme l’indiquait M. Maciuk lors de son audition précitée du 8 juillet dernier, « le cadre administratif est suffisant en France ».

c. Le renforcement de la réglementation des produits à fumer contenant du CBD dans une optique de protection des consommateurs, notamment des plus jeunes

Malgré les perspectives prometteuses de développement de nouveaux marchés, les produits à fumer sont, aujourd’hui, ceux qui portent le plus la dynamique du secteur du « chanvre bien-être ». Lors de leur audition précitée du 8 juillet dernier, les services douaniers ont indiqué que « la quasi-totalité » des produits saisis au CBD étaient des extraits de plante ou des e-liquides, le reste des saisies se concentrant sur des produits alimentaires (chocolat, dosettes de café, etc.).

i. Le cas particulier des fleurs des CBD

Comme évoqué supra, les fleurs de CBD devraient être autorisées à la vente sous le statut de « produit à fumer à base de plantes autres que le tabac ». Il pourrait être opportun de renforcer les obligations réglementaires découlant de ce statut ([291]) dans une optique de protection des consommateurs. Des emballages standards, facilement reconnaissables, devront être imposés : ils devront comporter l’avertissement sanitaire prévu par le code de la santé publique en son article L. 3514-4, qui pourra être adapté aux fleurs de CBD afin de sensibiliser le consommateur sur les risques liés à une ingestion de CBD à fortes doses, notamment pour les publics fragiles, aux interactions médicamenteuses et à la conduite automobile.

Afin de préserver les mineurs, le code de la santé publique pourra également être modifié afin d’appliquer aux fleurs de CBD ([292]) l’interdiction de « vente ou d’offre gratuite » à des mineurs de moins de dix-huit ans figurant, pour les produits contenant de la nicotine, aux articles L. 3512-12 (tabac) et L. 3513-5 (dispositifs de vapotage). Enfin, dans un souci analogue de lutte contre la consommation de produits à fumer, il pourrait être envisagé d’interdire la publicité des fleurs de CBD, à l’instar de ce qui existe déjà pour le tabac et le vapotage.

ii. L’application aux e-liquides de CBD de la réglementation relative aux produits du vapotage

La question de la réglementation des e-liquides au CBD est plus simple à traiter dans la mesure où de nombreuses dispositions existent déjà à titre général pour protéger le consommateur, notamment l’interdiction de toute publicité et de toute vente aux mineurs de dix-huit ans ([293]). Tout au plus sera-t-il nécessaire d’apposer sur les emballages le taux de THC du produit, qui devra respecter les seuils définis préalablement (cf. supra), ainsi qu’un avertissement sanitaire analogue à ceux susceptibles d’être appliqués aux fleurs.

iii. Les avantages d’une implication des buralistes dans la distribution des produits à fumer contenant du CBD

Qu’il s’agisse des fleurs de CBD ou des dispositifs de vapotage, la mission d’information appelle le réseau des buralistes, dont les représentants ont été auditionnés le 22 juillet dernier (cf. supra), à s’impliquer pleinement dans la distribution des produits. Même si le nombre de débits n’a cessé de diminuer depuis une quinzaine d’années ([294]), la profession dispose toujours d’un maillage considérable sur l’ensemble du territoire national.

La relation privilégiée qu’elle entretient avec l’État au travers de la tutelle exercée par l’administration des douanes ([295]) fait des buralistes un acteur essentiel dans la mise en œuvre des réglementations sanitaires applicables aux produits à fumer.

4.

5. En matière de produits alimentaires, la procédure d’évaluation dite des « Nouveaux aliments » (novel food) peut constituer une opportunité d’innovation pour la filière française et de réassurance du consommateur européen

Au-delà des seuls compléments alimentaires, dont le statut hybride entre produit de santé et apport nutritionnel fait l’objet d’une surveillance particulière, l’adjonction dans un produit alimentaire ordinaire (gâteau, boisson, etc.) d’une substance qui n’y figurait pas auparavant peut susciter des interrogations légitimes de la part du consommateur. Afin de concilier les impératifs de sécurité alimentaire et les besoins de l’innovation, l’Union européenne a mis en place un dispositif spécifique de réglementation des « Nouveaux aliments ([296]) ».

Avant 2019, la présence de CBD dans les denrées alimentaires n’avait pas donné lieu à des procédures d’enregistrement ou d’autorisation comme « Nouvel aliment ». Le catalogue informatif géré par la Commission européenne indiquait simplement que « seuls les extraits de cannabis Sativa L dans lesquels les teneurs de cannabidiol sont plus importantes que dans la plante d’origine » pouvaient être qualifiés de Nouveaux aliments.

Le 15 janvier 2019, à la suite d’une réunion du groupe de travail « Nouveaux aliments » du 16 octobre 2018, la Commission a modifié les entrées du catalogue relatives au CBD. Le descriptif sur le CBD a été supprimé et une entrée relative aux cannabinoïdes a été rajoutée, indiquant que « les produits dérivés [du cannabis Sativa L] contenant des cannabinoïdes sont considérés comme des Nouveaux aliments dans la mesure où aucun historique de consommation n’a été démontré ». Bien que le catalogue n’ait pas de valeur juridique, il peut constituer une base à partir de laquelle la liste officielle des Nouveaux aliments autorisés ([299]) peut évoluer. Cette inscription a été fortement critiquée par les acteurs industriels français et l’AECI/EIHA qui estiment, tout d’abord, que le CBD ne remplit pas les critères de définition d’un Nouvel aliment :

1. Dans un communiqué de presse publié le 3 mai 2019, l’Association détaille l’argumentation qu’elle a présentée auparavant devant le SCOPAFF : selon elle, le chanvre et ses extraits naturels sont utilisés dans l’alimentation depuis des siècles en Europe ([300]). Lors de son audition devant la mission d’information le 22 juillet dernier, Mme Lorenza Romanese, directrice générale de l’Association, a précisé que le principal mode d’extraction du CBD utilisé aujourd’hui, à savoir l’extraction au dioxyde de carbone supercritique, a été breveté pour produire du décaféiné dans les années 1970, soit bien avant l’échéance de 1997.

2. Le SPC a repris l’argumentation de l’Association dans son Livre blanc sur le chanvre bien-être ([301]). Le syndicat préconise un retour à la qualification antérieure et recommande que la France s’affranchisse de ce classement pour autoriser directement les produits alimentaires et les compléments alimentaires au CBD ([302]). Interrogés sur ce sujet par la mission d’information le 22 juillet dernier, les représentants du cabinet Augur Associates ont insisté sur la lourdeur des délais requis pour obtenir une autorisation au titre des Nouveaux aliments (de dix-huit à vingt-quatre mois ([303])) et sur les coûts de procédure, estimés à 300 000 euros environ ([304]), qui peuvent s’avérer prohibitifs pour les petites et moyennes entreprises du secteur.

L’audition, le 23 septembre dernier, des membres de l’unité Technologies de fabrication alimentaire et Nouveaux aliments (E2) au sein de la direction générale Santé et Sécurité alimentaire de la Commission européenne a permis d’apporter des éclaircissements sur le raisonnement tenu par les instances de l’Union européenne et leurs conséquences juridiques pour la France.

Selon M. Bruno Gautrais, chef de l’unité, la Commission cherche avant tout à « garantir in fine une application uniforme du droit de l’Union ([305]) » dans tous les États membres conformément au rôle que lui assignent les traités et à éviter que le fonctionnement du marché intérieur ne soit perturbé par des interprétations diverses dans les différents pays de l’Union confrontés à l’essor des produits alimentaires au CBD. Elle estime qu’il est logique que le CBD soit classé comme Nouvel aliment, car :

1. l’utilisation d’une méthode traditionnelle, en l’espèce l’extraction par fluide supercritique, « n’implique pas que le produit résultant de ce procédé de production l’est aussi ([306]) » ;

2. le critère clef reste l’historique de la consommation avant 1997, et non la nature du procédé d’extraction ;

3. les éléments apportés par les industriels sur ce point ne montrent qu’une consommation de « certaines parties » du chanvre antérieure à 1997 : le CBD, en l’état des connaissances historiques, n’a pas été consommé en tant que tel avant cette date, ce qui le différencie bien des aliments traditionnels.

Bien que l’on puisse regretter le caractère inopiné du changement de position de l’Union européenne, la mission d’information prend acte de l’argumentation développée par la Commission.

Compte tenu des précisions apportées, il paraîtrait hasardeux pour la France de s’affranchir du classement qui est en train d’être opéré au niveau européen. En effet, il suffirait que la Commission autorise un produit alimentaire au CBD au titre de la procédure des Nouveaux aliments en réponse à une demande déposée par une entreprise située dans un autre État membre pour que l’interprétation française soit remise en cause. On rappellera, que des dossiers ont été déposés cette année et, bien qu’ils aient été bloqués en juillet dernier, ont été relancés à l’issue de l’arrêt « Kanavape » (cf. page 54 supra).

La procédure d’autorisation est elle-même concentrée entre les mains de la Commission et de l’AESA/EFSA, les États membres disposant de peu de marges de manœuvre ([307]).

Il ressort également du droit des « Nouveaux aliments » que, si la procédure est effectivement lourde, elle peut offrir au demandeur un véritable avantage concurrentiel sur le marché : l’autorisation donne ainsi le droit au fabricant de commercialiser son produit dans l’ensemble de l’Union sans que les États puissent s’y opposer ([308]).

Par ailleurs, les dispositions du règlement n° 2015/2283 précité en son article 26 permettent à l’entreprise de solliciter une exclusivité sur les données scientifiques essentielles à l’évaluation de son produit pendant cinq ans à compter de l’autorisation accordée comme Nouvel aliment ([309]). Si une demande de ce type devait aboutir au profit d’une entreprise établie dans un autre État membre, les entreprises françaises n’auraient donc plus le droit, pendant cette période de cinq ans, d’utiliser les mêmes données pour produire et commercialiser ce produit.

Enfin, sur le sens même de la procédure des Nouveaux aliments, M. Alexandre Maciuk a rappelé lors de son audition du 8 juillet 2020 qu’elle impliquait l’AESA/EFSA dans un processus très rigoureux d’évaluation de l’innocuité des produits et qu’elle contribuait ainsi à « assurer la sécurité sanitaire de 500 millions de consommateurs européens ».

La mission d’information appelle donc les entreprises françaises concernées, en particulier celles spécialisées dans les compléments alimentaires, à tirer profit de la procédure des Nouveaux aliments pour développer des gammes de produits au CBD dans les autres pays membres de l’Union et acquérir une position privilégiée sur le marché européen.

Dans la mesure où les petites et moyennes entreprises du secteur ne disposent pas des mêmes capacités d’expertise que les grands groupes, il pourrait être envisagé de mettre en place au niveau des services déconcentrés de l’État ([310]) un dispositif spécifique d’aide à la constitution du dossier d’autorisation des Nouveaux aliments.

Cet accompagnement pourrait associer l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) pour les aspects les plus techniques.

ANNEXE 1 : DROIT APPLICABLE AU CBD DANS LA PLUPART DES PAYS EUROPÉENS ET AU CANADA

Les tableaux ci-dessous ont été établis à partir des résultats d’une enquête menée à l’été 2020 par le Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERDP). Ils présentent successivement les régimes d’autorisations applicables dans chaque pays aux produits contenant du CBD (I) et les seuils de THC fixés, y compris pour la plante de chanvre (II).

I. TABLEAU I : RÉGIMES D’AUTORISATION

Le tableau I ci-après récapitule, pays par pays, les régimes d’autorisations applicables à l’été 2020 à l’exploitation de la fleur de chanvre ainsi qu’aux différentes catégories de produits finis contenant du CBD.

II. TABLEAU II : SEUILS EN DELTA-9 TETRAHYDROCANNABINOL (THC)

Le tableau II ci-après présente, pays par pays, les teneurs limites en THC adoptés pour la plante de chanvre et chacune des trois catégories de produits finis (denrées alimentaires, e-liquides, cosmétiques).

ANNEXE 2 : COPIE DU COURRIER ADRESSÉ AU GOUVERNEMENT PAR LA MISSION D’INFORMATION LE 27 JUILLET 2020

ANNEXE 3 : CONTRIBUTION DE M. LAMBERT

Contribution de François-Michel Lambert (Libertés et Territoires)

Je me félicite à la lecture de ce rapport qui devrait permettre de sécuriser la filière française du « cannabis bien être » et d’offrir aux producteurs de chanvre des perspectives pour développer la filière du chanvre bien être qui reste aujourd’hui le domaine réservé d’entreprises étrangères.

Le 20 novembre 2020, la cour de justice de l’union européenne mettait fin à un flou juridique autour de la plante et reconnaissant la licéité de la commercialisation des fleurs de chanvre. C’est l’affaire « Kanavape » qui permet désormais de juger illégal l’interdiction du CBD en France.

Sur « Kanavape », j’ai posé une question écrite à Madame le Garde des sceaux le 1er octobre 2019, https://questions.assemblee-nationale.fr/q15/15-23202QE.htm Par cette question je regrette « le zèle des autorités françaises à poursuivre et à réprimer la vente de fleurs de chanvre et de produit dérivés du CBD, estimant que la justice française « sur transpose » la réglementation européenne. »

Cette question écrite a pour objectif d’ouvrir les yeux des autorités et de contribuer à mettre un frein à la fermeté voire au zèle revendiqués par les autorités françaises pour poursuivre les responsables des boutiques vendant des produits dérivés du cannabis. Un seul exemple de ce zèle avec le témoignage d’une entrepreneuse en boutique CBD qui le 27 janvier 2021, en dépit de la nouvelle réglementation européenne, a fait l’objet d’une perquisition, d’une garde à vue, d’une saisine de ses produits et de 750 € d’amende, pour 60 gr de fleur de CBD. Comment a-t-on en pu arriver à briser des projets professionnels d’implantations de boutiques alors que tout l’environnement juridique penche pour un abandon des politiques prohibitionnistes, ou tout du moins est maintenant clairement déterminé sur le cadre du CBD, tout du moins au niveau européen ?

En réalité, comme en matière de cannabis thérapeutique ou de cannabis récréatif notre pays est trop longtemps resté figé dans des postures idéologiques incompatibles avec les réalités du « cannabis bien être » et de l’évolution de l’usage et de la commercialisation de produits dérivés du CBD partout en Europe et dans le monde.

Le rapport permet une évolution et apporte bien la preuve que le chanvre est un produit plein d’avenir qui présente de réelles opportunités économiques. Le CBD n’est ni un dopant, ni un psychotrope, il répond aux attentes des consommateurs et ne présente aucun risque pour la santé. La filière ne demande qu’à être réglementée et sortir du flou.

Il est nécessaire à présent de suivre les recommandations du rapport et en particulier de mettre en place le cadre réglementaire. Le législateur doit désormais agir pour favoriser la production, l’utilisation, la transformation et la vente des fleurs du chanvre en conformité avec le droit européen en modifiant rapidement l’arrêté du 22 août 1990 portant application de l’article R.5132-86 du code de la santé publique pour le cannabis.

Enfin il est important de favoriser la création d’une filière ouverte qui évite la mise en place de monopoles et favorise les commerces de proximité.

SOMMAIRE DU RAPPORT sur le cannabis récréatif

Page

1. avant-propos du président
2. avant-propos du rapporteur général
3. synthèse du rapport
4. la légalisation (en questions)
5. introduction
6. première partie : une politique rÉpressive en Échec, au détriment de la santé publique
7. I. une politique pÉnale répressive qui mobilise À l’excÈs les forces de l’ordre et contribue à l’encombrement des tribunaux
8. A. DES forces de l’ordre mobilisÉes À l’excÈs
9. 1. Une implication toujours plus forte des services de contrôle dans la répression des infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS)
10. 2. Des interpellations en grande majorité pour usage de stupéfiants
11. 3. Des saisies importantes qui témoignent de l’ampleur des trafics
12. 4. Un poids croissant pour les finances publiques
13. B. DeS tribunaux encombrÉs et un dispositif pÉnal peu sÉvÈre aU-DELÀ DE SES APPARENCES RÉPRESSIVES
14. 1. Une réponse pénale quasi-systématique
15. 2. Des sanctions pénales qui sont de facto peu sévères
16. II. Consommation record de cannabis en France, sentiment d’impunitÉ des trafiquants, Économie souterraine : un bilan trÈs insatisfaisant au regard des moyens dÉployÉs
17. A. Une consommation record de cannabis en France et une consommation juvÉnile particuliÈrement problÉmatique
18. 1. Une consommation française record en Europe
19. a. Une consommation en hausse constante depuis trente ans
20. b. Un accroissement des consommations problématiques
21. c. La consommation de cannabis des Français : un record en Europe
22. 2. Une consommation juvénile, qui a connu un infléchissement, mais qui demeure extrêmement élevée et se caractérise par une forte prévalence des consommations problématiques
23. a. Une consommation parmi les plus importantes d’Europe
24. b. Pas de rajeunissement de l’âge de la première expérimentation
25. c. La France, championne des usages problématiques des jeunes
26. 3. Un usage banalisé, répandu au sein de toutes les classes sociales, à rebours d’un imaginaire social qui cantonne le cannabis aux milieux défavorisés
27. B. Une politique inapte à juguler les trafics de cannabis
28. 1. Une réponse policière et judiciaire qui n’appréhende qu’une faible partie de la consommation et des trafics
29. 2. Une politique de la sanction qui n’a que peu d’effet dissuasif sur des trafics et une consommation qui se banalisent
30. C. Des trafics qui engendrent des violences, notamment dans des quartiers dÉFAVORISÉs, et une politique rÉpressive qui nourrit Des inÉGALITÉs sociales et territoriales
31. 1. L’insécurité créée par les trafics dans certains quartiers
32. 2. Une répression à géométrie variable
33. III. L’impÉratif d’une politique sanitaire rendue difficile par la prioritÉ donnÉe au rÉpressif
34. A. le cannabis et les jeunes : attention danger !
35. 1. De quoi parle-t-on ?
36. a. THC et système nerveux central
37. b. Les différentes formes de produit
38. c. La composition problématique des produits
39. i. Des produits aujourd’hui très fortement dosés en THC
40. ii. Des produits souvent frelatés
41. iii. L’urgence du cannabis de synthèse ou néocannabinoïdes
42. 2. Le risque avéré de troubles psychiatriques chez les plus jeunes
43. a. Des données statistiques préoccupantes
44. b. Au-delà des statistiques, une réalité médicale très concrète quant aux effets psychiatriques
45. 3. D’autres aspects sanitaires ou sociaux non négligeables
46. a. Des effets certains sur la santé
47. i. Des risques cardiovasculaires accrus
48. ii. Des risques notamment associés aux modes de consommation
49. b. Des conséquences sociales durables et non négligeables
50. B. L’aporie d’une Politique de santÉ publique dans un cadre rÉpressif
51. 1. Un corset législatif et réglementaire qui institue une politique pénale inadéquate
52. a. Les dispositions en vigueur dans l’esprit de la loi du 31 décembre 1970
53. i. La dimension pénale
54. ii. Articulation avec le volet sanitaire
55. b. Un cadre qui n’aide ni à la prévention ni à la prise en charge des plus vulnérables
56. i. Une comparaison éclairante avec les dispositions relatives à l’alcoolisme et au tabagisme
57. ii. La perception unanime du corps médical
58. iii. Le constat des acteurs de terrain
59. 2. Un cadre politique et institutionnel qui ne facilite pas non plus la politique de santé publique et notamment la prévention
60. a. Une architecture institutionnelle évolutive
61. b. Les plans gouvernementaux de lutte contre la drogue et les conduites addictives
62. i. Les difficultés récurrentes d’une action de santé publique cohérente, notamment en matière de prévention
63. ii. Qu’en est-il aujourd’hui ?
64. 3. L’heure du bilan
65. a. Une évolution problématique
66. i. Les effets pervers du glissement progressif vers le répressif
67. ii. L’injonction thérapeutique, un dispositif en voie de disparition ?
68. b. Focus sur la prévention en milieu scolaire
69. i. La politique mise en œuvre
70. ii. Les moyens de la prévention
71. iii. La perception des acteurs
72. Deuxième partie : Succès et écueils des expériences étrangères.
73. I. Face À l’Échec de la « guerre contre la drogue », Une situation internationale en pleine Évolution
74. A. La lente construction d’un droit international prohibitionniste tout au long du vingtième siècle
75. 1. L’opium au cœur des efforts de structuration d’un dispositif de contrôle international des produits stupéfiants (1909-1936)
76. 2. L’option résolument prohibitionniste de la Convention de Vienne de 1961
77. 3. L’approfondissement de la logique répressive internationale dans le cadre de la « guerre contre la drogue » lancée par les États-Unis (1972-1988)
78. B. Un Édifice juridique international aujourd’hui en pleine recomposition
79. 1. Face à ses échecs de plus en plus visibles, le « consensus global » autour du régime prohibitionniste se fissure
80. 2. Les expériences nationales de dépénalisation et de légalisation des drogues conduisent inévitablement le dispositif international de contrôle à évoluer de manière progressive
81. II. L’Uruguay : un modèle de légalisation fondée sur un fort contrôle de l’État de la production à la distribution
82. A. Le contexte de la légalisation
83. 1. Le contexte politique et sanitaire
84. 2. Le processus politique
85. B. Un modèle reposant sur un fort contrôle de l’État, de la production à la distribution
86. C. Bilan de la légalisation
87. 1. Une mise en œuvre retardée et difficile
88. 2. Une production insuffisante pour assécher le marché noir
89. 3. Une augmentation des violences dont le lien avec la réforme est difficile à établir
90. 4. Une augmentation de la consommation à relativiser
91. III. Les États-Unis d’amÉrique
92. A. Un regard d’ensemble sur l’état de la question aux États-Unis
93. B. Les objectifs poursuivis par la légalisation
94. 1. La production et la distribution
95. 2. Un accès restreint aux produits
96. 3. Des recettes fiscales importantes
97. 4. Les mesures d’accompagnement
98. C. Un premier bilan du mouvement de légalisation aux États-Unis
99. 1. Enjeux de santé publique et conséquences sanitaires
100. 2. Impacts de la légalisation sur la criminalité et le marché noir
101. IV. Le Canada : une politique de légalisation et de réglementation qui se veut une « troisième voie » entre les modèleS uruguayen et américains
102. A. Le contexte de la légalisation
103. 1. Le contexte sanitaire
104. 2. Des réseaux criminels puissants
105. 3. Le contexte politique
106. 4. Le processus politique de légalisation
107. B. Les objectifs de la légalisation
108. C. Une loi fédérale et des déclinaisons locales
109. 1. Le socle de règles fixé par la loi fédérale
110. 2. Des déclinaisons territoriales
111. 3. Prévention et protection des plus jeunes
112. D. Bilan de la légalisation
113. 1. Évolution de la consommation de cannabis depuis la légalisation
114. a. Une consommation générale en légère augmentation mais une consommation quotidienne stable
115. b. Une légère diminution de la consommation des jeunes ainsi qu’un recul de l’âge de la première consommation
116. 2. Évolution du marché noir du cannabis depuis la légalisation
117. 3. Des effets sur la réorganisation des forces de police et sur le fonctionnement de la justice encore difficile à estimer
118. 4. Des effets sur la sécurité routière qu’il est trop tôt pour mesurer
119. 5. Recettes fiscales
120. 6. Contribution du cannabis non-médical à la croissance
121. V. L’Europe À la croisÉE des chemins : un relÂchement progressif de lA PROHIBITIOn sans vÉritable lÉgalisation
122. A. La diversitÉ des lÉgislations applicables au cannabis en Europe
123. 1. Le « socle minimal » de coordination des politiques pénales anti-stupéfiants au sein de l’Union européenne
124. 2. Panorama des législations applicables au cannabis sur le continent : une évolution progressive effectuée en ordre dispersé
125. 3. Les incertitudes entourant le projet de légalisation luxembourgeois
126. B. Le contre-exemple hollandais
127. 1. Le choix d’une dépénalisation plus ou moins assumée et organisée autour de la distinction entre « drogues douces » et « drogues dures »
128. 2. Les « coffee shops » au cœur du système de distribution néerlandais
129. 3. La remise en cause actuelle d’un modèle incapable de réguler l’offre de cannabis sur le marché
130. C. Le Portugal : Une dÉpÉnalisation de l’usage des drogues dans un objectif de santÉ publique
131. 1. Le contexte de la dépénalisation
132. 2. Le processus politique de dépénalisation
133. 3. Une approche avant tout sanitaire
134. a. Dépénalisation de l’usage personnel et répression pénale en cas de trafic
135. b. Une politique de développement des soins, de la prévention, de l’éducation et de réinsertion
136. 4. Bilan de la dépénalisation
137. a. La situation géographique du Portugal en fait un pays de transit pour les trafics de stupéfiants
138. b. Une diminution de la consommation d’héroïne et une hausse de la consommation de cannabis
139. c. Un désengorgement des tribunaux
140. d. Des commissions de dissuasion de la toxicomanie dont les financements sont aujourd’hui menacés
141. e. Un refus de légaliser le cannabis
142. troisième partie : Quel modÈle de rÉgulation du cannabis en France ?
143. I. Prendre en compte l’Évolution de la sensibilitÉ des français
144. A. Les constats partagÉs par les citoyens
145. 1. La perception de la dangerosité du cannabis
146. 2. Un dispositif réglementaire jugé inefficace
147. 3. Des politiques de prévention insuffisantes
148. B. la rÉvision de la rÉglementation : une demande dÉsormais fortement exprimÉe
149. II. reprendre le contrÔle : mÉthode et objectifs d’une sortie rÉussie de la prohibition
150. A. « Cannabis : ouvrons le dÉbat ! » ()
151. 1. De plus en plus d’élus s’expriment pour lancer le débat
152. 2. Acteurs de terrain et observateurs en faveur d’un large débat…
153. 3. … que les citoyens plébiscitent massivement
154. a. Des sondages d’opinion très révélateurs
155. b. Sur le terrain aussi, l’exemple des habitants de Villeurbanne
156. B. tracer Une feuille de route
157. 1. Le choix de la méthode
158. a. Un grand débat national
159. b. La voie référendaire
160. c. Un débat parlementaire
161. 2. Les objectifs à poursuivre
162. a. Réduire la délinquance dans un souci de justice sociale
163. b. Assécher le marché noir
164. c. Protéger notre jeunesse, objectif premier de santé publique
165. d. Développer les actions de prévention, notamment en direction des plus jeunes, et l’éducation à l’usage
166. e. Éviter l’apparition d’un « Big cannabusiness »
167. f. Développer une nouvelle filière économique
168. 3. Dépénalisation ou légalisation ?
169. a. La dépénalisation
170. b. La légalisation régulée
171. III. Comment lÉgaliser ? un modÈle français À inventer
172. A. Comment produire en france ?
173. 1. Quel cadre fixer à la production ?
174. a. Un monopole étatique ?
175. b. Confier la production au secteur privé ?
176. c. Autoriser l’autoproduction ?
177. 2. Quelques questions à privilégier en matière de production
178. a. Contrôler la production : une exigence de santé publique
179. b. Prendre en compte la dimension patrimoniale et commerciale
180. c. Les problématiques environnementales
181. d. Faut-il prévoir un taux maximum de THC ?
182. B. Quel circuit de distribution organiser ?
183. 1. Le modèle étatique
184. 2. Quelle structure de distribution privée pour lutter contre le marché noir ?
185. a. Un modèle propre à réduire la consommation
186. b. Des conditions d’accès à la qualité de distributeur à déterminer
187. c. Prévoir un encadrement spécifique et rigoureux de la distribution
188. d. Quels produits distribuer ?
189. 3. Un modèle additionnel crédible : les cannabis social clubs
190. C. RÉdUIRE LE marchÉ noir : La question cruciale des prix et de la fiscalitÉ.
191. 1. Comment et pourquoi ajuster prix et fiscalité ?
192. a. Les prix comme instruments de la régulation dans une optique sanitaire
193. b. Pertinence d’une fiscalité évolutive et autres questions
194. c. Le contre-exemple américain ()
195. 2. Le jeu de l’offre et de la demande
196. D. Les prioritÉs de santÉ publique
197. 1. Faut-il une « loi Évin » du cannabis ?
198. 2. Comment renforcer les politiques d’éducation à l’usage et de prévention chez les jeunes ?
199. a. Comment développer les compétences psychosociales des plus jeunes ?
200. b. Le repérage précoce
201. 3. Comment favoriser une politique de réduction des risques ?
202. a. La réduction des risques
203. b. Sensibiliser les parents et les adultes
204. c. Mieux lutter contre les consommations à risque
205. 4. Faut-il autoriser la consommation dans la rue ?
206. 5. Comment agir en matière de prévention routière ?
207. E. Repenser la question rÉpressive
208. 1. Comment favoriser la réinsertion des petites mains du trafic ?
209. a. Comment valider les compétences ?
210. b. Faut-il amnistier et réinsérer les anciens trafiquants ?
211. 2. Comment éviter le report des trafics sur d’autres produits ?
212. F. Quel dispositif institutionnel pour gÉrer la politique du cannabis ?
213. 1. Faut-il prévoir une agence du cannabis ?
214. 2. Quelle affectation pour les recettes fiscales issues du cannabis ?
215. Annexe 1 : bilan de la consultation citoyenne
216. ANNEXE 2 : CONTRIBUTION DE M. LAMBERT

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

Ce dernier rapport d’étape vient compléter un travail de fond de plus d’un an réalisé par la Mission d’information sur la réglementation et l’impact des différents usages du cannabis. Conformément au souhait des six commissions permanentes qui l’ont constituée, elle aura abordé tous les aspects de ce sujet sensible y compris dans ses dimensions les plus polémiques.

Malgré l’ouverture de l’expérimentation du cannabis thérapeutique pour les patients atteints de maladies entraînant de graves douleurs, et la mise en vente légale de produits non-stupéfiants à base de Cannabidiol (CBD), le cannabis est plus souvent renvoyé à son usage stupéfiant lié à la molécule de THC et aux lourdes conséquences sanitaires et sécuritaires qui en découlent.

Les préoccupations quant à la dangerosité du cannabis ont été au cœur des échanges de la mission d’information. Jamais les rapporteurs ou ses membres n’ont émis le souhait d’une quelconque promotion de l’usage de cannabis. Ils ont malheureusement fait l’amer constat que la consommation de cette drogue était déjà banale aux yeux de millions de Français, notamment les plus jeunes d’entre eux. Il est clair que l’État assiste impuissant à la montée d’une acceptabilité sociale de l’usage du cannabis comme cela est déjà le cas pour l’alcool, anormalement associé à des images positives de convivialité et d’art de vivre.

Qu’il soit bien clair ici que le cannabis est une drogue dont il convient d’appréhender les effets délétères pour la santé avec rigueur et responsabilité. La prévention des risques demeure pourtant le parent pauvre de notre politique de lutte contre les substances psychotropes, notamment auprès des jeunes publics. Quand l’interdit ne dissuade plus, comment convaincre de la dangerosité de ces produits ?

L’instauration d’une amende forfaitaire délictuelle pour usage de stupéfiant, dont j’avais préconisé la mise en œuvre dans un précédent rapport, permet désormais de réguler les usages dans l’espace public. Toutefois, la France ne s’est pas dotée d’un arsenal sanitaire complémentaire pour faire diminuer le nombre de consommateurs, qui continuent d’être la cible principale de la répression au profit des trafiquants qui les fournissent. Il faut saluer ici le dévouement et le professionnalisme de nos forces de l’ordre qui, partout sur le territoire national, se mobilisent avec les moyens dont ils disposent pour tenir les Français à l’abri des méfaits des trafics de drogue.

Je veux saluer le travail de la mission d’information qui a tenté d’objectiver les ressorts d’un mal français. Notre pays est en effet le plus touché par la consommation de cannabis en dépit de sa législation actuelle.

Sans partager tous les points de vue des rapporteurs sur les réponses à apporter pour mieux lutter contre la drogue et loin d’une démarche militante en faveur de tel ou tel modèle de réglementation, je ne peux que témoigner de la qualité de la méthode employée pour une approche rationnelle du sujet.

La diversité des acteurs entendus lors des multiples auditions et les nombreuses comparaisons étrangères, malgré l’impossibilité des déplacements en raison de la crise sanitaire, permettent bien de situer la politique française de lutte contre l’usage des stupéfiants parmi les moins efficaces au monde. Le manque de recul sur l’efficacité réelle de ces législations internationales volontaristes est néanmoins à prendre en compte.

Enfin, le Gouvernement a récemment rappelé son opposition à toute forme de légalisation du cannabis et les Français restent durablement divisés sur cette question. À ce jour, envisager une évolution législative encadrant le cannabis stupéfiant demeure donc prématuré car conditionné à la tenue d’un débat national éclairé et serein.

Robin Reda

AVANT-PROPOS DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

En septembre dernier, la mission d’information parlementaire dont j’ai l’honneur d’être le rapporteur général, rendait son rapport sur le cannabis thérapeutique. En février dernier, la mission rendait ses conclusions et préconisations sur la question du chanvre bien-être (CBD).

Le cannabis récréatif est le troisième volet du travail de la mission d’information, lancée il y a un an et demi à l’Assemblée nationale.

Pour aborder le sujet, de la manière la plus pragmatique et complète possibles, la mission d’information a entendu – au cours de 34 table rondes ou auditions – 103 personnalités issues du monde politique, associatif, journalistique, médical et psychiatrique, syndical mais aussi des magistrats, des élus locaux et des membres du système éducatif (parents d’élèves, établissements publics etc).

La mission d’information a souhaité, dès ses premières auditions, mener son travail de façon dépassionnée en choisissant trois grands axes :

– l’analyse des politiques publiques concernant le cannabis récréatif ;

– l’analyse de la réglementation dans d’autres pays ;

– et l’élaboration d’un modèle de réglementation « à la française ».

Après six mois d’auditions, le constat que nous dressons dans ce rapport est sans appel ; les politiques publiques menées depuis des dizaines d’années ne portent pas leurs fruits et ne parviennent ni à enrayer les trafics, ni à diminuer la consommation de cannabis en France.

Avec plus d’un million de consommateurs quotidiens en France, notre pays est l’un des plus gros consommateurs de cannabis et parallèlement, celui dont les politiques publiques répressives sont les plus dures. C’est pourquoi nous arrivons à la conclusion que notre système est inadapté.

Cependant, si l’exécutif semble d’ores et déjà avoir fermé la porte de la légalisation (une position réaffirmée à la suite de l’émoi suscité par l’irresponsabilité pénale de l’assassin de Sarah Halimi), la mission d’information insiste sur le fait que la convocation de ce débat – et de la manière la plus large possible – s’avère aujourd’hui pourtant indispensable.

Jean-Baptiste Moreau

SYNTHÈSE DU RAPPORT CANNABIS : LÉGALISER, ENCADRER, PROTÉGER

Qu’on le désigne par ses acronymes familiers (« joint », « beuh », « ganja » ([313]), etc.) ou historiques (« marijuana », « haschich », « kiff », etc.), le cannabis utilisé à des fins récréatives ne laisse personne indifférent. La multitude des discours militants, qu’il s’agisse de maintenir la prohibition ou, au contraire, de la lever, rend d’autant plus délicate la recherche d’un point de vue équilibré sur la question.

Dans un souci d’exhaustivité et d’objectivité, la rapporteure a décidé d’aborder la politique française de répression du trafic et de l’usage du cannabis sous un angle méthodologique proche du contrôle de gestion, c’est-à-dire en effectuant un rapprochement entre les moyens engagés et les résultats obtenus compte tenu des orientations fixées dans le cadre d’une démarche stratégique préalable ([314]).

S’agissant des produits stupéfiants, les objectifs ont peu varié au fil du temps et s’articulent autour de la résorption de la consommation, notamment dans une optique de santé publique, et de la lutte contre les trafics, perçue comme un moyen d’améliorer la sécurité dans les quartiers les plus affectés ([315]).

Dans son analyse, la rapporteure s’est donc attachée à évaluer la réalité de l’effort entrepris par les administrations concernées, c’est-à-dire les services de contrôle (police, gendarmerie et douane) et les juridictions pénales. Au-delà du seul nombre de personnes interpellées pour infraction à la législation sur les stupéfiants (ILS), les parlementaires se sont efforcés d’obtenir une estimation du coût que représentent ces contrôles pour les finances de l’État et ont souhaité avoir des précisions sur la manière dont les sanctions prévues par la loi étaient mises en œuvre.

À cette fin, les représentants de la direction générale de la police nationale (DGPN) et de direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) ainsi que de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG) ont été auditionnés. Diverses données statistiques, collectées au plus près du terrain sur une longue période par les chercheurs de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), ont pu également être exploitées.

L’estimation de la consommation de cannabis, tant au titre de son évolution générale que du profil des principaux usagers, s’est appuyée, pour une large part, sur les travaux réalisés sur ce sujet par l’OFDT et son pendant européen, l’Office européen des drogues et des toxicomanies (OEDT). L’enquête réalisée par l’OFDT sur les Français de dix-sept ans dans le cadre de la journée d’appel de préparation à la défense ([316]) offre un éclairage précieux sur ce que représente aujourd’hui le cannabis récréatif parmi les jeunes générations. Le point de vue de certains sociologues a, par ailleurs, été sollicité afin de compléter utilement cet état des lieux chiffré.

Afin d’évaluer l’impact de cette consommation d’un point de vue sanitaire et sécuritaire, la mission a fait appel à une large palette de spécialistes : des médecins et chercheurs couvrant les domaines de santé concernés (addictologie, psychiatrie, pédopsychiatrie, toxicologie et pharmacologie), des sociologues ayant travaillé sur les populations touchées par les phénomènes de drogues, des experts en criminologie ([317]) ainsi qu’une journaliste d’investigation et un ancien policier britannique infiltré dans les milieux de la drogue ([318]). Il est apparu également nécessaire de consulter les principaux acteurs de terrain au contact des usagers, à savoir des maires de communes urbaines, des associations spécialisées dans les addictions et des représentants des personnels de l’éducation nationale.

Les conclusions qui découlent de ces travaux sont sans appel : la politique répressive française coûte cher et mobilise à l’excès les forces de l’ordre sans pour autant contribuer, même de manière marginale, à la résorption de l’usage et du trafic de cannabis.

Les services de contrôle redoublent aujourd’hui d’efforts, notamment en direction des usagers, et une réponse pénale est désormais presque systématiquement apportée à chaque infraction détectée. L’administration est, ici, exemplaire dans la mise en œuvre des instructions gouvernementales appelant sans relâche à l’intensification des sanctions.

En dépit de cette mobilisation, l’État assiste de manière impuissante à la banalisation du cannabis chez les jeunes et à la détérioration de la sécurité dans certains quartiers urbains depuis de nombreuses années. Outre la lassitude, bien compréhensible, de certains fonctionnaires à l’idée de « vider l’océan à la petite cuillère ([319]) », la mission d’information constate avec inquiétude qu’un abîme s’est créé entre le discours politique, à tonalité volontariste, et la réalité sociale des zones urbaines affectées, où dominent violence et désespoir.

La rapporteure s’inquiète d’autant plus que la communauté scientifique a, de manière unanime, rappelé les effets néfastes du delta-9-tétrahydrocannabinol (THC), le principe actif du cannabis, sur le cerveau des jeunes consommateurs. Les risques de troubles psychiatriques sont avérés lorsque l’usage est précoce et s’accroissent aujourd’hui en raison des fortes concentrations disponibles sur les marchés clandestins. Par ailleurs, les moyens alloués à la prise en charge sanitaire des usagers et à la prévention en milieu scolaire ne sont définitivement pas à la hauteur des enjeux.

Alors que l’État semble s’engager, une fois de plus, dans une nouvelle « guerre contre les drogues » à la faveur d’un plan national anti-stupéfiants et du déploiement d’un dispositif d’amende forfaitaire, la rapporteure estime que cette politique est « condamnée à échouer comme les précédentes ([320]) » et appelle à un véritable changement de cap.

La France est loin d’être isolée dans ses tentatives de résorber les problèmes de société liés aux drogues et, plus particulièrement, à la consommation et au trafic de cannabis. Quelle que soit la région du monde où ils se situent, les États sont confrontés à la délicate question des méthodes les plus pertinentes pour faire face à ces questions.

Compte tenu de l’échec, tout aussi indéniable qu’inquiétant, de la politique répressive menée par la France depuis 1970, la mission d’information a décidé de passer au crible un certain nombre d’expériences étrangères, notamment celles qui ont consisté à rompre avec l’option d’une prohibition absolue (production, distribution et usage) en Europe (Pays-Bas, Portugal et Luxembourg) et sur le continent américain (Uruguay, Canada et États-Unis). Une fois encore, les parlementaires se sont efforcés de ne pas porter un quelconque jugement « moral », positif ou négatif, sur les orientations mises en œuvre par ces pays, mais de jauger l’efficacité des mesures prises au regard des objectifs affichés, tant en termes de sécurité que de santé publique.

À chaque fois, la rapporteure ne s’est pas contentée d’effectuer une description du contenu des dispositifs mis en œuvre : elle s’est également attachée à présenter les conditions d’émergence, tant politiques que sociales, de ces réformes. Au-delà des aspects techniques des textes votés et des structures mises en place, les politiques de résorption ou de régulation des drogues ne font souvent que refléter une trajectoire historique propre au pays concerné. En effet, il importe d’avoir conscience de ces spécificités nationales afin d’éviter l’écueil méthodologique d’une application sans discernement de mesures étrangères à un pays comme la France, dont les traditions sociologiques et politiques sont parfois bien différentes de celles de ses partenaires.

Bien évidemment, il n’a pas été possible d’effectuer les déplacements envisagés ni d’auditionner l’ensemble des pays concernés : seuls les représentants de l’État du Colorado et du service portugais anti-drogues ([321]) ont par ailleurs pu être entendus par la mission d’information. Toutefois, la documentation disponible, qu’il s’agisse des données rendues publiques par les autorités nationales elles-mêmes ou des présentations effectuées dans des revues spécialisées, est suffisamment vaste pour permettre une revue de chacune des législations ciblées. Par ailleurs, la mission a appuyé ses analyses à partir des éléments figurant dans les synthèses européennes et internationales publiées par l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT).

Pour chacun des pays concernés, la rapporteure a rappelé le cadre juridique international dans lequel ces réformes ont été menées. Celui-ci constitue une donnée centrale du problème. Depuis la première conférence sur l’opium, qui s’est tenue à Shanghai en 1909, un volet important du droit international public s’est constitué en matière de contrôle des produits stupéfiants.

Tout en élargissant son périmètre géographique, ce corpus juridique s’est durci au fur et à mesure des années jusqu’à constituer l’expression quasi-parfaite d’un consensus international autour de la prohibition à la fin du siècle dernier ([322]). Face à l’échec mondial des politiques répressives et à la multiplication des initiatives nationales destinées à sortir du cercle vicieux de l’échec, ce consensus est aujourd’hui fragilisé et pourrait être sérieusement remis en cause dans les prochaines années.

Parmi ces expériences étrangères, celles engagée par l’Uruguay en 2013 ont indubitablement été perçues comme la rupture la plus nette du consensus international. La réforme, initiée au plus haut niveau du pouvoir politique, s’est logiquement traduite par la mise en place d’un modèle de légalisation du cannabis appuyé sur un fort contrôle de l’État, depuis la production jusqu’à la distribution. Sans doute les retards dans la mise en œuvre des infrastructures de production et de distribution ont-ils joué un rôle majeur dans le bilan de cette légalisation, pour l’instant en demi-teinte.

À l’inverse de l’Uruguay, les États-Unis ont rapidement évolué sous l’influence de certains États « précurseurs » tels que le Colorado, Washington, l’Oregon et l’Alaska qui se sont engagés au début des années 2010 dans la voie d’une légalisation du cannabis sur le modèle de l’économie de marché. La production et la distribution s’articulent autour d’un système de licences professionnelles confiées à des opérateurs privés. Le Canada a, pour sa part, opté en 2018 pour une voie médiane associant, selon la province ou le territoire considéré, des monopoles publics et des opérateurs privés sous licence. Dans les deux pays, des règles strictes ont, par ailleurs, été édictées pour protéger les mineurs et une fiscalité spécifique a été mise en place.

Les expériences américaines et canadiennes sont encore trop récentes pour que l’on puisse en tirer un bilan définitif. Toutefois, il ressort des premières données disponibles que la consommation des plus jeunes n’a pas été stimulée par le changement de législation et, dans le cas du Canada, il semble même qu’elle ait légèrement diminué. Par ailleurs, la part du marché noir dans la consommation, même si elle n’a pas totalement disparu, apparaît de plus en plus clairement en perte de vitesse par rapport aux circuits légaux de distribution.

Face aux réformes de grande ampleur menées outre-Atlantique, la situation européenne paraît encore relativement figée. À l’exception du Portugal, qui se distingue par une législation audacieuse consistant, depuis 2000, à dépénaliser l’usage de tout produit stupéfiant en deçà d’un certain seuil et à traiter le consommateur comme un « patient » nécessitant un traitement médical, aucun pays ne s’est engagé, pour le moment, sur la voie d’une véritable rupture du consensus international. Même le Luxembourg, qui avait annoncé une réforme en ce sens en 2018, semble aujourd’hui hésiter à avancer. Quant aux Pays-Bas, sa réputation de « paradis des fumeurs de joints » cache, en réalité, un simple modèle de dépénalisation non entièrement assumée.

Plus de cinquante ans après l’entrée en vigueur de la loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970, la France est comme on l’a vu toujours prisonnière d’une ornière idéologique qui l’empêche de se dégager d’une impasse sécuritaire et sanitaire qu’elle a elle-même créée. Notre pays, qui a pu côtoyer pendant des siècles la plante de chanvre jusqu’à en être le principal producteur européen, reste aujourd’hui à l’écart des innovations réglementaires qui, comme en témoignent les analyses effectuées en deuxième partie, essaiment de plus en plus à travers le monde.

Alors qu’elle entamait le troisième cycle de ses auditions, qui faisaient apparaître crûment l’échec de la litanie répressive, la mission d’information entendait résonner dans l’actualité récente les discours politiques campant sur l’idée simple que « le cannabis, c’est de la merde ([323]) » ou qu’il « n’y a pas de drogue douce » mais un « fléau que nous devons combattre ([324]) ». Plus encore que le manque de résultats de la prohibition, c’est la persistance de tels discours réducteurs qui étonne à une époque où l’évidence d’un changement s’impose.

Comme l’écrivait, il y a dix ans, Mme Ruth Dreifuss, ancienne présidente de la Confédération suisse et membre fondatrice de la Commission globale sur les politiques en matière de drogues ([325]), il importe de « briser le tabou qui pèse sur le débat et la réforme. C’est maintenant qu’il faut agir ! ([326]) ».

L’ouverture d’un tel débat, qui était impensable il y a encore dix ou vingt ans, apparaît aujourd’hui envisageable, car l’état d’esprit de l’opinion publique a évolué, à contre-courant des rhétoriques martiales. La mission d’information a longuement examiné les résultats de plusieurs consultations, notamment celles effectuées par des instituts de sondage (IFOP, CSA) ainsi que celle engagée en 2019 par la municipalité de Villeurbanne : toutes montrent chez les Français la prise de conscience de l’inanité du statu quo. En ce sens, il n’est guère surprenant que la consultation citoyenne initiée par l’Assemblée nationale au début de cette année ait rencontré un tel succès et abouti à des constatations similaires.

Une fois posé le principe même d’un débat, encore faut-il en prévoir les modalités. Sur ce point, la rapporteure estime nécessaire d’élargir le champ de la discussion au-delà des alcôves occupées par les experts ou les militants.

Les autorités politiques ne sauraient se priver sur un sujet aussi sensible de tous les outils de mobilisation nationale qui sont à leur disposition, y compris la voie référendaire.

Le débat devra, par ailleurs, aborder de front la question des objectifs de la réforme. La rapporteure en a identifié six : réduire la délinquance dans un souci de justice sociale, assécher le marché noir, protéger notre jeunesse, développer les actions de prévention, notamment en direction des plus jeunes, et l’éducation à l’usage, éviter l’apparition d’un « Big cannabusiness » et, enfin, permettre le développement d’une filière économique nouvelle.

Par ailleurs, la multiplicité des expériences étrangères a convaincu la rapporteure qu’il n’existait pas un seul modèle de régulation des produits stupéfiants et que le seul fait de se positionner en faveur de la légalisation du cannabis ne faisait qu’ouvrir d’autres questions, toutes aussi complexes et sensibles. Selon les réponses que l’on apporte à chacune de ces questions, les effets sur chacun des objectifs identifiés ne seront pas le même.

L’objectif est bien de définir un modèle français de légalisation réglementée qui tienne à la fois compte des succès et des échecs des expériences étrangères et des spécificités politiques, historiques et culturelles de notre pays.

Il convient, tout d’abord, de définir un circuit de production et de distribution, c’est-à-dire de déterminer qui sera autorisé à produire et à vendre du cannabis à usage récréatif. L’option d’un monopole public est possible, mais d’autres solutions, plus proches du modèle de l’économie de marché, peuvent être mises en œuvre. La question du statut à donner à l’autoproduction devra également être tranchée.

L’existence d’un marché du cannabis avec une offre et une demande, que celui-ci soit réglementé ou non, amène inévitablement à s’interroger sur les modalités de fixation du prix. Celui-ci devra être en mesure d’assurer une rémunération aux producteurs et aux distributeurs tout en étant suffisamment bas pour « assécher » le marché noir. Dans une optique similaire, la mission d’information appelle les pouvoirs publics à ne pas s’engager, surtout dans un premier temps, sur la voie d’un mécanisme de taxation trop lourd.

Dans une approche prohibitionniste, les autorités pouvaient fermer les yeux sur les questions sanitaires liées à la consommation de cannabis. Avec la légalisation, il ne sera désormais plus possible d’esquiver le sujet : le débat devra déterminer, par exemple, l’étendue des formes de publicité à donner aux produits, définir les lieux publics où l’usage restera éventuellement interdit et maintenir des restrictions d’accès pour les mineurs. En ce sens, une « loi Évin » du cannabis est certainement indispensable.

L’impact de la légalisation sur les réseaux criminels ne peut, à ce stade, être connu à l’avance. Si l’on peut s’attendre à une déstabilisation des circuits actuels, la rapporteure appelle à la réinsertion des anciens trafiquants et au renforcement des sanctions contre ceux qui poursuivront leurs activités illégales. La régulation du cannabis doit être envisagée dans le sens d’une amélioration de la sécurité des zones urbaines.

La rapporteure a souhaité laisser au débat toute sa place pour répondre à chacune des questions posées par la légalisation. Elle insiste, en tout cas, sur la nécessité de tourner la page des polémiques stériles et, pour notre pays, de « reprendre le contrôle ([327]) » d’un secteur en déshérence depuis bien trop longtemps.

la légalisation (en questions)

introduction

Cinquante ans d’échec : voici le jugement porté par l’ensemble des acteurs sur les politiques publiques menées en France en matière de cannabis. Le constat fait l’unanimité : la politique fondée sur le « tout-répressif » mobilise à l’excès les forces de l’ordre, contribue à l’encombrement des tribunaux et génère des inégalités sociales et territoriales graves. Elle rend pratiquement impossible la mise en œuvre de politiques de prévention et de soin pourtant nécessaires, en cantonnant les consommateurs dans un statut de délinquant. Elle n’a permis d’empêcher ni la montée en puissance des trafics, ni la France de détenir un triste record de consommation – et plus grave, de consommations problématiques et de consommation juvénile. Elle n’a donc atteint, au cours des cinquante dernières années, aucun des objectifs qui lui étaient assignés.

Le statu quo n’est donc pas tenable.

Le débat sur la régulation du cannabis en France ne doit être ni moral, ni dogmatique, ni symbolique. Rationnel et pragmatique, il doit nous amener collectivement à nous interroger sur les raisons de cet échec et, surtout, les moyens de le surmonter.

Ce débat, en outre, ne doit pas opposer les « anti-cannabis » aux supposés « pro-cannabis ». C’est précisément parce que le cannabis n’est pas un produit anodin, parce qu’il revêt une dangerosité particulière pour les plus jeunes, que l’on ne saurait se contenter de la politique actuellement menée. Empêcher effectivement l’accès des jeunes au cannabis, mener une véritable politique de prévention dans les établissements scolaires et auprès des familles, prendre en charge rapidement et réellement les consommations problématiques : tout cela exige aujourd’hui de changer de modèle.

Y voir une forme de laxisme est hypocrite : il s’agit, au contraire, de créer les conditions d’une réelle efficacité des politiques publiques.

Changer de cadre apparaît ainsi comme une nécessité, mais ces évolutions doivent faire l’objet d’une réflexion et d’un débat de société. La méthode est, en la matière, essentielle. C’est précisément pour cette raison que la mission d’information commune, elle-même transpartisane, a tenu, dès le début de ses travaux sur la question du cannabis dit « récréatif », à lancer une consultation citoyenne sur ce thème. Le succès de celle-ci témoigne de l’intérêt des Français pour cet enjeu, la consultation ayant recueilli plus de 253 000 réponses. Les travaux de la mission, ainsi que les résultats de la consultation citoyenne, constituent la première étape d’une plus large réflexion, qui doit être menée dans les prochains mois et les prochaines années.

Cette réflexion devra, comme le fait ce rapport, s’appuyer sur les expériences étrangères de légalisation et de dépénalisation qui se sont multipliées au cours de la dernière décennie – la rapporteure pense, en particulier, aux modèles portugais, uruguayen, canadiens et américains. Aucun de ces modèles n’apparaît totalement satisfaisant : tous comportent des failles et des faiblesses, aussi bien que des avantages.

La rapporteure a acquis, au cours de ces mois de travaux, la conviction profonde que la France pouvait – et devait – inventer sa propre voie et mettre au point un modèle original de régulation du cannabis, susceptible d’inspirer d’autres pays. Pour cela, il faut tenir compte de ses caractéristiques propres et de sa vocation sociale. La détermination des objectifs prioritaires d’un changement de modèle est la première étape de la réflexion à mener. Plusieurs objectifs semblent correspondre à la situation et à la sensibilité françaises : protéger les plus jeunes et les publics fragiles, dans une démarche de santé publique ; mettre fin aux trafics qui génèrent d’insupportables violences, dans une logique de sécurité publique ; promouvoir une véritable justice sociale en garantissant la réinsertion des trafiquants ne s’étant livrés à aucune violence.

Ce rapport se veut une « boîte à outils » au service de cette réflexion démocratique. La première partie rappelle le bilan, désormais bien connu, des politiques répressives menées au cours des cinquante dernières années. Elle répond ainsi à la question, qui paraît désormais dépassée, « faut-il légaliser le cannabis et pourquoi ? ». Les deuxième et troisième parties proposent d’aborder, très concrètement, la question : « quel modèle de légalisation envisager ? » en proposant, d’une part, un bilan des expériences étrangères et en dressant, d’autre part, la liste des questions devant être abordées pour déterminer un modèle français de régulation efficace, de la production à la distribution.

Puisse ce rapport, désormais entre les mains du public, permettre de sortir d’un « tabou » qui n’a plus lieu d’être pour envisager sereinement et rationnellement un modèle français de régulation du cannabis, enfin efficace et protecteur pour notre jeunesse.

première partie : une politique rÉpressive en Échec, au détriment de la santé publique

Qu’on le désigne par ses acronymes familiers (« joint », « beuh », « ganja » ([328]), etc.) ou historiques (« marijuana », « haschich », « kiff », etc.), le cannabis utilisé à des fins récréatives ne laisse personne indifférent. La multitude des discours militants, qu’il s’agisse de maintenir la prohibition ou, au contraire, de la lever, rend d’autant plus délicate la recherche d’un point de vue équilibré sur la question.

Dans un souci d’exhaustivité et d’objectivité, la rapporteure a décidé d’aborder la politique française de répression du trafic et de l’usage du cannabis sous un angle méthodologique proche du contrôle de gestion, c’est-à-dire en effectuant un rapprochement entre les moyens engagés et les résultats obtenus compte tenu des orientations fixées dans le cadre d’une démarche stratégique préalable ([329]).

S’agissant des produits stupéfiants, les objectifs ont peu varié au fil du temps et s’articulent autour de la résorption de la consommation, notamment dans une optique de santé publique, et de la lutte contre les trafics, perçue comme un moyen d’améliorer la sécurité dans les quartiers les plus affectés ([330]).

Dans son analyse, la rapporteure s’est donc attachée à évaluer la réalité de l’effort entrepris par les administrations concernées, c’est-à-dire les services de contrôle (police, gendarmerie et douane) et les juridictions pénales. Au-delà du seul nombre de personnes interpellées pour infraction à la législation sur les stupéfiants (ILS), les parlementaires se sont efforcés d’obtenir une estimation du coût que représentent ces contrôles pour les finances de l’État et ont souhaité avoir des précisions sur la manière dont les sanctions prévues par la loi étaient mises en œuvre.

À cette fin, les représentants de la direction générale de la police nationale (IGPN) et de direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) ainsi que de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG) ont été auditionnés. Diverses données statistiques, collectées au plus près du terrain sur une longue période par les chercheurs de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), ont pu également être exploitées.

L’estimation de la consommation de cannabis, tant au titre de son évolution générale que du profil des principaux usagers, s’est appuyée, pour une large part, sur les travaux réalisés sur ce sujet par l’OFDT et son pendant européen, l’Office européen des drogues et des toxicomanies (OEDT). L’enquête réalisée par l’OFDT sur les Français de dix-sept ans dans le cadre de la journée d’appel de préparation à la défense ([331]) offre un éclairage précieux sur ce que représente aujourd’hui le cannabis récréatif parmi les jeunes générations. Le point de vue de certains sociologues a, par ailleurs, été sollicité afin de compléter utilement cet état des lieux chiffré.

Afin d’évaluer l’impact de cette consommation d’un point de vue sanitaire et sécuritaire, la mission a fait appel à une large palette de spécialistes : des médecins et chercheurs couvrant les domaines de santé concernés (addictologie, psychiatrie, pédopsychiatrie, toxicologie et pharmacologie), des sociologues ayant travaillé sur les populations touchées par les phénomènes de drogues, des experts en criminologie ([332]) ainsi qu’une journaliste d’investigation et un ancien policier britannique infiltré dans les milieux de la drogue ([333]). Il est apparu également nécessaire de consulter les principaux acteurs de terrain au contact des usagers, à savoir des maires de communes urbaines, des associations spécialisées dans les addictions et des représentants des personnels de l’éducation nationale.

Les conclusions qui découlent de ces travaux sont sans appel : la politique répressive française coûte cher et mobilise à l’excès les forces de l’ordre sans pour autant contribuer, même de manière marginale, à la résorption de l’usage et du trafic de cannabis.

Les services de contrôle redoublent aujourd’hui d’efforts, notamment en direction des usagers, et une réponse pénale est désormais presque systématiquement apportée à chaque infraction détectée. L’administration est, ici, exemplaire dans la mise en œuvre des instructions gouvernementales appelant sans relâche à l’intensification des sanctions.

En dépit de cette mobilisation, l’État assiste de manière impuissante à la banalisation du cannabis chez les jeunes et à la détérioration de la sécurité dans certains quartiers urbains depuis de nombreuses années. Outre la lassitude, bien compréhensible, de certains fonctionnaires à l’idée de « vider l’océan à la petite cuillère ([334]) », la mission d’information constate avec inquiétude qu’un abîme s’est créé entre le discours politique, à tonalité volontariste, et la réalité sociale des zones urbaines affectées, où dominent violence et désespoir.

La rapporteure s’inquiète d’autant plus que la communauté scientifique a, de manière unanime, rappelé les effets néfastes du delta-9-tétrahydrocannabinol (THC), le principe actif du cannabis, sur le cerveau des jeunes consommateurs. Les risques de troubles psychiatriques sont avérés lorsque l’usage est précoce et s’accroissent aujourd’hui en raison des fortes concentrations disponibles sur les marchés clandestins. Par ailleurs, les moyens alloués à la prise en charge sanitaire des usagers et à la prévention en milieu scolaire ne sont définitivement pas à la hauteur des enjeux.

Alors que l’État semble s’engager, une fois de plus, dans une nouvelle « guerre contre les drogues » à la faveur d’un plan national anti-stupéfiants et du déploiement d’un dispositif d’amende forfaitaire, la rapporteure estime que cette politique est « condamnée à échouer comme les précédentes ([335]) » et appelle à un véritable changement de cap.

I. une politique pÉnale répressive qui mobilise À l’excÈs les forces de l’ordre et contribue à l’encombrement des tribunaux

Historiquement, la pénalisation de l’usage de produits stupéfiants date de la loi du 12 juillet 1916 concernant l’importation, le commerce, la détention et l’usage des substances vénéneuses notamment l’opium, la morphine et la cocaïne votée en plein conflit mondial afin, surtout, de lutter contre les fumeries d’opium et la cocaïne, présentée à l’époque comme un « poison boche ([336]) ».

Selon le professeur Didier Jayle, président de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT) entre 2002 et 2007, c’est l’affaire dite de « Bandol » du 25 août 1969, où une jeune fille de 17 ans meurt d’une overdose d’héroïne dans les toilettes d’un casino, qui marque le début d’une campagne médiatique où s’exprime la crainte de voir les produits stupéfiants, et notamment le cannabis, « dévaster » la jeunesse ([337]).

Au terme d’une série de travaux pilotés par le Gouvernement et les parlementaires, le choix est fait d’incriminer l’usage personnel de tous les produits stupéfiants au nom du principe selon lequel « la Société [doit pouvoir imposer à l’individu] certaines limites à l’utilisation que chacun peut faire de son propre corps, surtout lorsqu’il s’agit d’interdire l’usage de substances dont les spécialistes dénoncent unanimement la nocivité ([338]) ».

La loi n° 70-1320 du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l’usage illicite de substances vénéneuses inscrit à l’article L. 628 du code de la santé publique ([339]) une peine d’emprisonnement « de deux mois à un an » et « une amende de 500 F à 5 000 F » pour ceux qui « auront, de manière illicite, fait usage de l’une des substances ou plantes classées comme stupéfiants. ».

A. DES forces de l’ordre mobilisÉes À l’excÈs

Conformément aux orientations gouvernementales, les services de contrôle (police, gendarmerie, douane) n’ont cessé de renforcer leurs actions visant à résorber l’offre et la demande de produits stupéfiants. Au-delà des seuls trafics, la répression des usages de cannabis est aujourd’hui au cœur des interventions des forces de l’ordre, engendrant un coût non négligeable pour les finances publiques.

1. Une implication toujours plus forte des services de contrôle dans la répression des infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS)

Depuis la loi du 31 décembre 1970, la lutte contre le « trafic » et « l’usage » de cette substance n’a cessé d’être l’une des principales préoccupations des services français de sécurité et de justice. Dès les années 1970, le ministère de la justice évoque dans une circulaire la « constatation, très préoccupante » d’une évolution « non enrayée » de la « toxicomanie » dans notre pays en dépit des « efforts accrus » des services de police, de gendarmerie et des douanes ([340]).

Loin de disparaître, la question de la lutte contre les stupéfiants et, au premier chef, contre le trafic et la consommation de cannabis, ressurgit de manière lancinante dans les orientations données aux services répressifs, avec une accélération à partir de la fin des années 1990. Tout en appelant au développement de mesures alternatives aux poursuites en cas d’usage, le ministère de la justice réaffirme en 1999 la « priorité que revêt la lutte contre le trafic de stupéfiants ([341]) ». Dans le sillage d’une volonté gouvernementale de réaffirmation du principe selon lequel « il n’y a que des drogues interdites et des usagers qui transgressent la loi ([342]) », le ministère de la justice préconise en 2005 ([343]) une « réponse pénale systématique » face aux usages.

En toute logique, les interpellations de personnes et les saisies de produits stupéfiants font partie des données centrales de l’évaluation de la performance des services de contrôle concernés. Le « nombre de personnes mises en cause pour trafic ou revente de produits stupéfiants » est, ainsi, une composante de l’indicateur n° 2.2 ([344]) de performance de la police et de la gendarmerie nationale. S’agissant de la douane, les saisies de produits stupéfiants, et notamment de cannabis, sont présentées chaque année par cette administration comme un élément central d’évaluation de son activité de lutte contre la fraude ([345]).

Lors de son audition du 16 décembre 2020, M. Denis Jacob, secrétaire général du syndicat Alternative Police CFDT, a par ailleurs mentionné qu’il résultait de la centralité de ces données une culture du résultat, débouchant sur une « concurrence malsaine » entre les différents services de lutte contre le trafic de stupéfiants, ne permettant pas « un échange d’informations et une coopération effective sur le terrain » et nuisant de fait à « beaucoup d’enquêtes ».

La mobilisation des services de contrôle a été effective : selon les résultats des travaux effectués par Mme Ivana Obradovic, chercheuse et directrice adjointe de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT), le nombre de personnes interpellées par les services de police et de gendarmerie pour infraction à la législation sur les stupéfiants (ILS) a été porté à plus de 200 000 en 2014, soit une multiplication par cinquante depuis 1972 et un triplement depuis le milieu des années 1990 ([348]).

Source : Ivana Obradovic - Cinquante ans de réponse pénale à l’usage des stupéfiants (avril 2021).

Au cours des années 2010, les résultats obtenus par les différents services restent importants, mais semblent marquer le pas. Selon les données les plus récentes ([349]), un peu plus de 160 000 personnes auraient été interpellées pour ILS en 2020. Le nombre d’ILS (usage et trafic) traitées par les services judiciaires en 2018 (168 674) est, par ailleurs, légèrement inférieur à celui enregistré en 2014 (171 094) ([350]). Quant aux saisies douanières de cannabis sur le territoire national, les résultats obtenus ces dernières années (2018 : 63,9 tonnes ; 2019 : 52,3 tonnes ; 2020 : 60,3 tonnes ([351])) se situent dans la moyenne observée au début de la décennie (65 tonnes en moyenne sur la période 2010-2014).

Lors de son audition du 18 novembre 2020, M. Christophe Barret, procureur général près la cour d’appel de Besançon et représentant de la Conférence nationale des procureurs généraux (CNPG), a mis en avant les « difficultés » croissantes des services pour appréhender les trafics, liées selon lui au manque de moyens et à la complexification des enquêtes. Selon lui, ces difficultés expliquent en partie la diminution sensible des infractions de trafic constatée au cours des dernières années (2015 : 52 245 ; 2018 : 43 384, soit – 16,8 %) ([352]).

En ce sens, l’annonce par le Gouvernement, le 17 septembre 2019, d’un « Plan national de lutte contre les stupéfiants » ([353]) destiné à « attaquer les trafics à tous les niveaux et sous tous les angles » apparaît comme une étape de plus dans l’intensification de la politique pénale engagée depuis près de trente ans.

2. Des interpellations en grande majorité pour usage de stupéfiants

Au-delà d’un discours politique axé sur la lutte contre les « trafics », la réalité de l’activité des services de police et de gendarmerie traduit une focalisation croissante des contrôles sur les infractions d’usage. Ainsi, au sein des interpellations pour ILS, la part des usages simples est passée de 75 % en 1990 à plus de 86 % en 2009 ([354]). Si l’on considère la répartition des infractions d’usage et de trafic traitées par les services judiciaires sur la période 2012-2018, on observe que la tendance est loin de s’être interrompue au cours des années 2010 :

Source : exploitation des données fournies par la CNPG le 20 novembre 2020.

L’année 2020 confirme, une fois de plus, l’importance des interpellations pour usage simple (131 385 personnes), qui représentaient 81 % du total des interpellations pour ILS ([355]).

La progression des interpellations pour usage ne signifie pas pour autant que l’ensemble des usages serait affecté de la même façon : au cours des années 1990 et 2000, période où les statistiques distinguent les infractions selon les catégories de produits ([356]), c’est le cannabis qui concentre les efforts de sanction. Alors qu’en 1986, la part de ce produit dans les procès-verbaux d’interpellation pour usage était de 63 %, celle-ci s’est rapidement accrue au cours des années suivantes pour atteindre 80 % à la fin des années 1990 puis environ 90 % dans les années 2000 (91 % en 2009).

Source : Ivana Obradovic - article précité paru dans Déviance et société n° 36 (2012).

Selon Mme Ivana Obradovic, la croissance des interpellations d’usagers de cannabis reflète non seulement la diffusion des consommations de ce produit dans la population générale mais témoigne aussi d’une focalisation de l’activité policière sur cette catégorie particulière d’infraction ([357]).

Au vu des données les plus récentes, il semblerait même que, confrontés à des difficultés nouvelles dans leur lutte contre les trafics, les services de contrôle redoublent d’efforts dans la répression des usages. Sur la période 2015-2018, tandis que le nombre d’infractions pour trafic diminuait de 16,8 % (cf. supra), les constatations d’usage ont poursuivi leur progression en valeur absolue (2015 : 113 214 ; 2018 : 125 190, soit + 10,6 %). Selon l’OFDT, l’inversion de courbe observée au cours des deux dernières années ne serait que le reflet de « ruptures de séries statistiques ([358]) » imputables aux différences de traitement opérées entre les ministères de l’intérieur et de la justice (cf. infra).

La répression de l’usage du cannabis, fruit de la mobilisation constante de la chaîne pénale depuis trente ans, semble avoir acquis une place prépondérante, sinon excessive. Pour reprendre les termes des sociologues Claude Faugeron et Michel Kokoreff, spécialistes des politiques anti-drogues, la « police du cannabis » ([359]) est devenue la dimension première des services spécialisés dans la lutte contre les stupéfiants.

3. Des saisies importantes qui témoignent de l’ampleur des trafics

Les quantités de cannabis saisies en France ne cessent d’augmenter. 115 tonnes de cannabis ont ainsi été saisies en 2018 dont 85,4 tonnes de résine et 29,8 tonnes d’herbe. Croisée avec les tendances à la hausse observées en matière de consommation, cette évolution suggère un dynamisme croissant du marché intérieur.

Si l’ensemble des quantités interceptées n’est pas destiné à la France, qui est également un pays de transit, 55 % de l’herbe saisie en 2016 ciblait le marché hexagonal, soit la part la plus élevée jamais constatée ([360]). De manière générale, la part relative d’herbe de cannabis par rapport à la résine de cannabis dans les saisies effectuées en France est en forte augmentation (voir graphique).

Graphique présenté à la mission d’information par la DGPN.

4. Un poids croissant pour les finances publiques

L’implication grandissante des forces de l’ordre dans la lutte contre les trafics et les usages de produits stupéfiants s’est traduite par un accroissement du coût que représente cette politique pour les finances publiques.

Si l’on se réfère au « document de politique transversale » (DPT) consacré à la lutte contre les drogues et les conduites addictives qui accompagne chaque projet de loi de finances initiale, le coût combiné des moyens alloués aux trois services de contrôle (police, gendarmerie, douane) s’est élevé à 1,08 milliard d’euros ([361]) en 2018, soit un quasi-doublement (+ 91,4 %) par rapport à 2012 (565,3 millions d’euros).

Source : DPT « lutte contre les drogues » des PLF 2014, 2016, 2018 et 2020.

Si l’on fait abstraction des réserves qui entourent la méthodologie d’élaboration du document de politique transversale (cf. infra), les sommes en jeu illustrent parfaitement l’augmentation continue des moyens consacrés à la lutte anti-stupéfiants au cours de la décennie 2010. L’effort est, par ailleurs, considérable : en 2018, il représentait à peu près le montant des crédits consommés par les services de police et de gendarmerie pour la sécurité routière (1,14 milliard d’euros ([362])).

Dans cet ensemble, il n’est pas possible de déterminer avec précision les montants alloués à la détection et à la répression des infractions pour usage de stupéfiants, et encore moins d’isoler la part que représente le seul usage de cannabis. Celle-ci est, selon toute vraisemblance, significative compte tenu du poids que représentent les usages de produits stupéfiants dans les ILS (cf. supra). Dans son rapport du 25 janvier 2018, la mission d’information parlementaire relative à l’application d’une procédure d’amende forfaitaire au délit d’usage illicite de stupéfiants ([365]) a estimé à 600 emplois équivalents temps plein (ETP) le temps consacré par les services de police et de gendarmerie au seul traitement des procédures d’infraction pour usage, soit plus d’un million d’heures.

La rapporteure salue l’action déterminée des services de contrôle pour faire respecter la loi mais estime que ces efforts ciblent de manière excessive la répression des usages au détriment de la nécessaire lutte contre les trafics.

B. DeS tribunaux encombrÉs et un dispositif pÉnal peu sÉvÈre aU-DELÀ DE SES APPARENCES RÉPRESSIVES

L’encombrement des tribunaux est régulièrement évoqué dans l’opinion publique. Le poids croissant des procédures anti-stupéfiants dans la charge de travail des juridictions est, toutefois, plus rarement évoqué : en 2018, elles représentaient plus de 12 % des condamnations, contre moins de 8 % en 2010 ([366]). Derrière la façade du discours martial de la « réponse pénale systématique » se cache un dispositif en réalité peu intransigeant.

1. Une réponse pénale quasi-systématique

Lors de son audition par la mission d’information, M. Christophe Barret, procureur général près la cour d’appel de Besançon, a estimé que, depuis la loi dite « Perben II » ([367]), le dispositif pénal était « sur le plan procédural parfaitement adapté ». Dans les faits, les juges disposent d’une large palette d’outils leur permettant d’apporter une « réponse pénale systématique » conformément aux orientations données par le ministère de la justice dans sa circulaire n° 05-1 G4 du 8 avril 2005 précitée.

Les données fournies par la Conférence nationale des procureurs généraux ([368]) illustrent la forte réactivité de l’institution judiciaire, qui n’hésite pas à recourir à tous les moyens disponibles pour ne pas laisser une affaire de stupéfiants sans suite. Sur la période 2012-2018, les classements sans suite représentaient en moyenne 3 300 personnes chaque année sur un total de plus 156 000 affaires pouvant valablement donner lieu à des poursuites, toutes ILS confondues ([369]). Le taux de réponse pénale en matière de stupéfiants est donc supérieur à 97 % : il s’élève même à 98,2 % concernant les infractions d’usage.

Certes, comme l’a précisé M. Christophe Barret lors de son audition, cette performance est atteinte par un recours massif aux alternatives aux poursuites et aux ordonnances pénales. En 2018, les 121 310 affaires d’usage poursuivables ont donné lieu à 119 118 réponses pénales, parmi lesquelles on dénombrait 42 596 rappels à la loi (35,1 %) et 28 421 ordonnances pénales (23,4 %). Même en matière de trafic, 9 543 rappels à la loi ont été prononcés cette année-là, ce qui représentait 26 % des affaires poursuivables.

Nonobstant ces facilités de procédures, le nombre de condamnations a plus que doublé entre 2004 et 2018 (2004 : environ 34 000 ; 2018 : 76 804, soit + 125,9 %) et la part occupée par les infractions pour usage dans le total des condamnations ne cesse de progresser depuis 2006 au détriment des infractions de trafic.

Source : exploitation des données fournies par la CNPG le 20 novembre 2020.

2. Des sanctions pénales qui sont de facto peu sévères

L’activité intensive des tribunaux français ne signifie pas pour autant que la réponse pénale serait aussi sévère que ce que la législation le prévoit. Au cours de son audition du 3 février 2021, Mme Claire Andrieux, journaliste indépendante spécialisée dans les questions de police de justice, estime que « la sévérité des sanctions françaises […] n’est qu’un mythe » et s’appuie, à cette fin, sur une étude de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) positionnant la France comme le 3ème pays européen le moins répressif pour la sanction de la détention de 10 kilogrammes de cannabis ([370]).

Les éléments communiqués par la CNPG le 20 novembre 2020 confirment cette évaluation. En matière de trafic, si 85 % des condamnations étaient assorties d’une peine d’emprisonnement en 2018, le quantum ferme moyen est de 14,8 mois, soit près de dix fois moins que la peine inscrite aux articles 222-36 et 222-37 du Code pénal (10 ans). En matière d’usage, la réponse pénale s’avère encore plus douce compte tenu du recours massif aux alternatives aux poursuites et aux procédures simplifiées : les peines d’emprisonnement ne représentent que 10 % des cas et, lorsqu’on considère les seules peines d’emprisonnement fermes, le taux descend à 4 % avec un quantum moyen de 2,3 mois.

En ce sens, la mise en œuvre d’un dispositif « d’amende forfaitaire » pour les usages illicites de cannabis ne constitue pas une rupture dans la réponse pénale française.

Au-delà des résultats chiffrés, qui sont loin d’être négligeables (647 verbalisations pendant la phase d’expérimentation, près de 27 300 entre le 1er septembre et le 31 décembre 2020, soit plus de 220 verbalisations par jour ([372])), le bilan réel de la mesure apparaît, d’ores et déjà, en demi-teinte.

Lors de son audition du 18 novembre 2020, M. Christophe Barret a rappelé que l’amende est difficile à recouvrer lorsque l’auteur de l’infraction n’a pas les moyens de payer ou que l’on ne peut établir sa domiciliation. Dans sa contribution écrite du 20 novembre dernier, il a également mis en avant le coût élevé du recouvrement de l’amende pour l’État au regard du gain attendu. Enfin, la simplification procédurale pour les tribunaux du nouveau dispositif lui paraît limitée au regard des procédures simplifiées et des alternatives aux poursuites déjà disponibles. Un effet pervers pourrait même, selon lui, émerger de la contestation des amendes qui viendraient alors « alimenter des audiences ».

Lors de son audition du 25 novembre 2020, M. Vincent Le Beguec, contrôleur général et chef du pôle judiciaire de la direction générale de la police nationale, indique néanmoins que l’arrivée de l’amende forfaitaire délictuelle avait été « vue d’un bon œil » par les forces de l’ordre, permettant « une sanction d’interdit rapide » dégageant « du potentiel opérationnel » mobilisable sur d’autres missions.

Au final, le dispositif d’amende forfaitaire délictuelle se situe dans la droite ligne de la procédure d’ordonnance pénale tout en privant le juge de la possibilité d’ajuster la sanction aux circonstances de l’infraction et à la solvabilité de son auteur. Ces limites avaient d’ailleurs été identifiées par le rapport de la mission d’information parlementaire (n° 595 précité) constituée sur le sujet ([373]).

La rapporteure insiste sur l’hypocrisie des discours de fermeté régulièrement tenus vis-à-vis des usages de cannabis au regard de la réalité des sanctions pénales prononcées. Au-delà de l’inefficacité d’une telle politique, c’est la crédibilité de la parole publique qui est, ici, remise en question.

II. Consommation record de cannabis en France, sentiment d’impunitÉ des trafiquants, Économie souterraine : un bilan trÈs insatisfaisant au regard des moyens dÉployÉs

Malgré une réglementation française caractérisée par son caractère prohibitif et la sévérité des sanctions pénales attachées à la détention et la consommation de cannabis, l’échec des politiques publiques en la matière fait aujourd’hui l’objet d’un constat unanime. La France est aujourd’hui le plus gros consommateur de cannabis au sein de l’Union européenne avec une prévalence de la consommation des jeunes très préoccupante, bien qu’en diminution.

La forte mobilisation des forces de l’ordre n’empêche pas un développement très important des trafics et les sanctions auxquelles s’exposent les consommateurs de cannabis ne sont, dans les faits, que très peu dissuasives.

Contrairement à une idée reçue, l’économie souterraine générée par le trafic de cannabis ne fait pas « tenir » les quartiers défavorisés mais contribue très fortement à la hausse des violences en leur sein ainsi qu’à une certaine déstructuration du lien social. La mise en œuvre de la politique publique répressive accentue les inégalités sociales et entre territoires, créant de véritables ruptures d’égalité devant la loi.

A. Une consommation record de cannabis en France et une consommation juvÉnile particuliÈrement problÉmatique

1. Une consommation française record en Europe

a. Une consommation en hausse constante depuis trente ans

Le cannabis est aujourd’hui de loin la substance illicite la plus consommée en France. Selon les chiffres présentés par M. Julien Morel d’Arleux, directeur de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) lors de son audition le 22 janvier 2020, 18 millions de Français ont déjà expérimenté le cannabis au cours de leur vie, 5 millions l’ont fait dans l’année, 1,5 million sont des consommateurs réguliers et 900 000 des consommateurs quotidiens.

Ainsi, en 2017, près de la moitié des adultes âgés de 18 à 64 ans déclaraient avoir déjà consommé du cannabis au cours de leur vie (44,8 %, contre 42 % en 2014) ([374]). Cette proportion a pratiquement quadruplé en trois décennies, passant de 12,7 % en 1992, à 23,6 % en 2000, 32,9 % en 2010 et 44,8 % en 2017 (voir graphique).

Si l’usage dans l’année ([375]) demeure stable entre 2014 et 2017, il concerne 11 % des 18-64 ans (15,1 % des hommes et 7,1 % des femmes) et a triplé depuis 1992, passant de 4,4 % à 11 %. Cette augmentation du niveau d’usage, qui concerne toutes les générations, touche plus particulièrement les adultes de 35 à 44 ans, ce qui témoigne d’un changement de profil des consommateurs (voir graphique).

L’usage quotidien est également en hausse entre 2014 et 2017, passant de 1,7 % à 2,2 % avec des progressions plus nettes parmi les générations plus âgées (1,4 % à 2 % chez les 35-44 ans et 0,6 % à 1,2 % chez les 45-54 ans).

La majorité des consommations régulières de cannabis concerne les jeunes : environ 5 % des 15‐25 ans contre 1 % des plus de 25 ans. Ainsi, à 17 ans, 5 % de l’ensemble des adolescents présentent un risque élevé d’usage problématique de cannabis, voire de dépendance selon les critères du CAST. Parmi les adolescents qui ont consommé du cannabis dans l’année, un sur cinq présente un risque élevé d’usage problématique au sens du CAST (soit 22,8 % des garçons et 12,8 % des filles). Les usages problématiques sont plus souvent masculins (23 % des usagers de l’année, vs 13 % chez les filles) ([376]).

La précocité du premier usage est un facteur prédictif important de l’intensité de l’usage à l’adolescence : alors que, parmi les adolescents de 17-18 ans déclarant avoir fumé leur premier joint à 16 ans, 4 % sont usagers quotidiens de cannabis et 11 % usagers réguliers non quotidiens, ces proportions atteignent 18 % et 22 % parmi ceux ayant expérimenté à 14 ans et 39 % et 25 % parmi ceux ayant expérimenté à 12 ans ([377]).

La demande de traitement liée au cannabis s’accroît, mais elle concerne peu les plus jeunes usagers qui sollicitent rarement une aide et ne ressentent aucun problème à consommer. Ce sont principalement les jeunes adultes, orientés par la justice ou en situation de comorbidité, qui s’adressent aux médecins de premier recours parce qu’ils se sentent dépendants ([378]).

b. Un accroissement des consommations problématiques

Les consommations problématiques, témoignant notamment d’une addiction, n’ont cessé d’augmenter au cours des dernières années. Selon le Cannabis abuse screening test (CAST) ([379]), outil permettant de repérer les usages problématiques de cannabis, 25 % des usagers actuels âgés de 18 à 64 ans présentaient en 2017 un risque élevé d’usage problématique ou de dépendance. Cette proportion a progressé de 4 % depuis 2014 (21 %).

Au total, 3 % des 18-64 ans, (4 % des hommes et 1 % des femmes) sont concernés, soit un peu plus de 1 million de personnes. Le niveau de ce risque varie en fonction de l’âge : entre 45 et 64 ans, plus d’un consommateur sur cinq présente un risque élevé d’usage problématique ([380]).

c. La consommation de cannabis des Français : un record en Europe

Lors de son audition le mercredi 22 janvier 2020, M. Julien Morel d’Arleux, directeur de l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) rappelait que « selon l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), la France est, depuis le début des années 2000 le pays avec la prévalence de consommation de cannabis la plus élevée de l’Union européenne ».

Les niveaux d’usage de cannabis opposent schématiquement l’Europe du Nord, peu consommatrice, à l’Europe de l’Ouest et du Sud au sein de laquelle la prévalence de la consommation de cannabis est beaucoup plus forte.

La France devance les autres membres de l’Union européenne avec une prévalence d’usage dans l’année de 11 %, nettement supérieure à celles observées en moyenne dans les autres pays européens (7 %) (voir graphique). L’Italie, la République tchèque et l’Espagne sont, après la France, les pays où les usagers sont les plus nombreux ([381]).

Prévalence de la consommation de cannabis au cours de l’année écoulée

chez les jeunes adultes (15-34 ans)

Source : OEDT, Rapport européen sur les drogues, 2019.

Les consommations européennes moyennes rappelées par M. Alexis Goosdeel, directeur de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) lors de son audition le 27 janvier 2021 soulignent le niveau élevé des consommations françaises de cannabis : 27,2 % des Européens ont expérimenté le cannabis au cours de leur vie (contre 45 % des Français) tandis que 7,6 % ont consommé cette substance au cours de l’année écoulée (contre 11 % des Français).

2. Une consommation juvénile, qui a connu un infléchissement, mais qui demeure extrêmement élevée et se caractérise par une forte prévalence des consommations problématiques

a. Une consommation parmi les plus importantes d’Europe

L’expérimentation des jeunes Français (16 ans) a fortement diminué, passant de 35 % en 1999 à 23 % en 2019, tandis qu’au cours de la même période, les niveaux d’usage au cours du dernier mois ont suivi une évolution similaire, passant de 21 % à 13 %.

Les derniers résultats de l’enquête ESPAD ([382]) indiquent que, malgré cette tendance positive, les niveaux de consommation observés en France demeurent très supérieurs à ceux mesurés dans le reste de l’Europe. La France fait partie, avec l’Espagne, l’Italie, Monaco, les Pays-Bas et la Tchéquie, des pays dans lesquels le niveau d’usage des jeunes de 16 ans dans le mois est près de deux fois supérieur à la moyenne européenne (12 % contre 7 %). La France se situe en quatrième position (avec des niveaux similaires à la Slovénie, la Slovaquie et l’Espagne) en matière d’expérimentation du cannabis par les élèves de seize ans et en deuxième position concernant les usages dans le mois (l’Italie occupant la première position) (voir graphiques).

L’expérimentation du cannabis en Europe parmi les élèves de seize ans (2019)

Source : Enquête Espad (2019).

Entre la sixième et la terminale, 42,4 % des jeunes Français ont expérimenté le cannabis et 7,8 % des jeunes sont devenus des consommateurs réguliers (voir graphique).

b. Pas de rajeunissement de l’âge de la première expérimentation

On ne constate, en revanche, pas de rajeunissement de l’âge de la première expérimentation, située aux alentours de quinze ans et demi (voir graphique).

Source : enquête ESCAPAD, OFDT.

c. La France, championne des usages problématiques des jeunes

Alors même qu’il n’existe pas de corrélation systématique entre niveau de consommation et niveau d’usages problématiques ([383]), la France cumule des niveaux de consommation et d’usages problématiques très élevés chez les plus jeunes. Si, à seize ans, 4 % des jeunes européens seraient susceptibles de présenter un risque élevé d’usage problématique, cette proportion – la plus importante d’Europe) est presque deux fois plus élevée chez les jeunes Français (7,3 %) (voir graphique).

Prévalence de l’usage problématique de cannabis en Europe à 16 ans

Source : Enquête Espad (2019).

3. Un usage banalisé, répandu au sein de toutes les classes sociales, à rebours d’un imaginaire social qui cantonne le cannabis aux milieux défavorisés

La consommation de cannabis n’est pas limitée à certaines catégories de la population, ni à certaines classes d’âge. Elle constitue, au contraire, un phénomène social massif, une pratique banalisée dans l’ensemble de la société.

Lors de son audition le 4 novembre 2020, la sociologue Mme Marie Jauffret-Roustide a battu en brèche le cliché selon lequel la consommation de cannabis était essentiellement le fait de jeunes issus de milieux défavorisés, soulignant que les jeunes issus de milieux aisés expérimentaient davantage cette substance et que les inégalités sociales avaient davantage une influence sur la manière, éventuellement problématique, de consommer : « dans l’imaginaire social on a tendance à associer l’usage de cannabis aux jeunes issus des banlieues populaires mais ce qu’on voit, c’est que les choses sont beaucoup plus diversifiées : à l’inverse de ce qu’on pourrait penser ou, en tout cas, de ce qui est souvent présent dans les discours sur les drogues, ce sont plutôt les jeunes de milieux sociaux favorisés qui vont expérimenter les drogues plus souvent que les jeunes de milieux sociaux modestes (…) En revanche quand on s’intéresse de plus près au rapport à l’usage, en particulier problématique, les inégalités sociales jouent fortement. Ce sont les jeunes issus de milieux sociaux modestes, dont les parents ont des niveaux de revenus faibles ou des professions peu qualifiées qui vont s’inscrire plus fréquemment dans des conduites d’usage marquées par l’abus ou la dépendance » ([384]).

Dans ses réponses écrites adressées à la mission d’information, le sociologue Dominique Duprez ([385]) a également rappelé les grandes étapes de la diffusion sociale du cannabis à l’ensemble de la société, soulignant que sa consommation relevait davantage des classes moyennes que populaires : « On est passé d’un usage élitiste du cannabis avec sa dimension contre-culturelle, qui était un usage mondain dans les classes aisées pour la génération post-68 et celle de leurs enfants qui ont associé le cannabis à la fête. Ces trente dernières années, sa consommation s’est prolétarisée et s’est transformée en problème social dans les politiques publiques, même si son usage reste majoritairement celui des classes moyennes, les usages populaires restant majoritairement centrés sur l’alcool et le tabac, sauf dans le monde des cités où il est très présent en raison du commerce qui en est fait. »

Si la consommation de cannabis tend à diminuer avec l’âge, on note une diversification des profils des consommateurs, parmi lesquels on compte davantage de trentenaires et d’actifs en emploi ([386]). On observe ainsi une consommation de plus en plus fréquente au-delà de 25 ans, soulignée par M. Julien Morel d’Arleux, directeur de l’OFDT, lors de son audition. Les niveaux d’usage des actifs occupés et des chômeurs ont triplé entre 1992 et 2017, passant respectivement de 3,5 à 9,6 % et de 5 % à 15,8 %.

B. Une politique inapte à juguler les trafics de cannabis

1. Une réponse policière et judiciaire qui n’appréhende qu’une faible partie de la consommation et des trafics

Il est aujourd’hui difficile d’estimer l’importance du marché du cannabis en France, du fait de son caractère illégal.

Dans une étude parue en 2017, MM. Christian Ben Lakhdar, Nacer Lalam et David Weinberger soulignent les limites de l’évaluation de la taille des marchés des drogues illicites par les pouvoirs publics qui « se sont longtemps appuyés sur un mode de calcul sommaire qui consistait à agréger les saisies effectuées sur le territoire national, à leur affecter un coefficient multiplicateur et à valoriser au prix moyen de détail » ([387]). Les auteurs estiment, en se fondant sur les données de l’année 2010, que le marché des drogues illicite en France serait de l’ordre de 1,5 à 3,2 milliards d’euros, avec une estimation préférentielle à 2,3 milliards d’euros. Le cannabis représenterait la moitié de ce chiffre d’affaires (48 %). L’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a actualisé ces données en 2018 pour estimer que ce chiffre d’affaires s’élevait, en 2014, à 2,7 milliards d’euros ([388]).

La répression des trafics et de la consommation par les forces de l’ordre et la Justice ne s’exerce donc que sur une part infime d’un marché souterrain dont l’importance ne peut être que sous-estimée.

Par ailleurs, on constate bien souvent que lorsqu’un réseau est démantelé, un autre vient très rapidement prendre sa place : c’est ce qu’a raconté à la mission M. Neil Woods ([389]), ancien policier britannique, infiltré pendant 14 ans dans les milieux de la drogue.

Ce marché est, en outre, en perpétuelle évolution, obligeant les forces de l’ordre à des adaptations rapides : « (…) les technologies mobiles et le cryptage sont de plus en plus exploités par les réseaux de trafic de drogues. Les plateformes de vente en ligne de drogues illicites constituent encore une composante relativement mineure du marché global, mais ont pris de l’ampleur au cours de ces dernières années. Les marchés en ligne se trouvent soit sur le web de surface (la partie indexée ou accessible par les moteurs de recherche), notamment via des boutiques en ligne ou des plateformes de médias sociaux, soit sur le « darknet » (réseau crypté, nécessitant des outils spéciaux pour y accéder), où vendeurs et acheteurs peuvent dissimuler leur identité. » ([390]).

En outre, lorsqu’un réseau de trafic est démantelé, il est rapidement remplacé par un autre réseau qui récupère sa clientèle. Ainsi, un agent de police ([391]) ayant infiltré un réseau de trafiquants au nord de l’Angleterre, explique que les quatre-vingt-seize arrestations réalisées au terme de sept mois de travail n’auront permis d’interrompre l’approvisionnement de la ville en drogues seulement pendant deux heures avant qu’un groupe rival ne prenne le relais. Le démantèlement d’un réseau par la police semble constituer en réalité une « opportunité pour un groupe rival présent sur le même marché ».

On comprend, dès lors, le sentiment des forces de l’ordre d’avoir pour mission de « vider l’océan avec une petite cuillère » qui nourrit une lassitude dans les rangs de la police et de la gendarmerie ([392]). Le trafic est dans les faits simplement retardé ou déplacé. Les dealers interpellés quand une affaire est menée à son terme étant rapidement remplacés et le trafic reprenant de ce fait très rapidement, étant entendu que les quantités de produit saisies ne sont qu’une goutte d’eau dans ce marché très lucratif. L’approche est très court termiste et ne conduit que rarement à l’effet escompté, à savoir celui d’une amélioration tangible de la vie des habitants et d’une action de santé publique ([393]). Les représentants des syndicats représentatifs de la Police nationale entendus par la mission d’information ont ainsi déploré les moyens insuffisants, humains et matériels, dont ils disposaient pour mener cette mission de répression ([394]).

2. Une politique de la sanction qui n’a que peu d’effet dissuasif sur des trafics et une consommation qui se banalisent

Les personnes auditionnées par la mission d’information ont unanimement fait état d’une banalisation tant de la vente que de la consommation de cannabis.

Ainsi, MM. Arnaud Robinet, maire (LR) de Reims, Éric Piolle, maire (EELV) de Grenoble, et Ludovic Toro (UDI), maire de Coubron, entendus par la mission le 4 novembre 2020, ont souligné le caractère « institutionnel » des trafics, se déroulant dans des « points de deal » connus de tous, dont certains sont implantés en centre-ville et à proximité de commissariats. MM. Gil Averous, maire (LR) de Châteauroux, Boris Ravignon maire de Charleville-Mézières et Jean-Paul Bret, ancien maire (Soc.) de Villeurbanne, entendus par la mission le 9 décembre partageaient le même constat.

Comme on l’a vu, l’encadrement pénal français se caractérise par des sanctions très élevées prévues pour la détention, l’offre, la cession, l’acquisition et l’emploi de stupéfiants. Les sanctions effectivement prononcées pour la détention et la consommation de cannabis sont, néanmoins, sans commune mesure avec les peines prévues, ce qui affaiblit le caractère répressif de ces dernières (voir les graphiques ci-dessous).

Lecture : les droites verticales noires indiquent, en années, les peines encourues dans le cadre des différentes législations ; les rectangles roses indiquent, en années, le champ des peines qui sont effectivement prononcées ; le rectangle rouge horizontal indique la sanction médiale qui peut être anticipée et le rectangle horizontal vert le temps d’incarcération pouvant être anticipé (ces deux derniers éléments n’ont pas pu être évalués pour la France).

Source : EMCDDA, january 2017, technical report Drug trafficking penalties across the European Uniona survey of expert opinion.

La banalisation de la consommation est telle qu’elle aboutit, selon les termes de M. Mathieu Zagrodzki, à une dépénalisation de fait dans certains grands centres urbains : « De l’aveu général, les policiers ne ramènent pas au poste une personne contrôlée avec une faible quantité de cannabis, à moins évidemment qu’elle n’ait commis une autre infraction (auquel cas c’est ce dernier motif qui sera utilisé pour une présentation devant l’OPJ) ou que son attitude lors dudit contrôle n’ait été irrespectueuse (…) Cette mansuétude peut parfois découler d’une tolérance morale de la part de policiers jeunes qui voient le cannabis comme un produit relativement banal, mais surtout des faibles suites judiciaires généralement données à ces affaires, à savoir le plus souvent un rappel à la loi. » ([395]).

La dépénalisation de fait s’illustre également par le fait que de très nombreux consommateurs n’ont plus à se déplacer pour acheter ou consommer dans un cadre privé du fait du développement de la livraison à domicile.

C. Des trafics qui engendrent des violences, notamment dans des quartiers dÉFAVORISÉs, et une politique rÉpressive qui nourrit Des inÉGALITÉs sociales et territoriales

À rebours des idées reçues, les trafics de stupéfiants déstructurent socialement les quartiers défavorisés dans lesquels ils se déroulent, bien davantage qu’ils les « font vivre ». En outre, la politique française répressive, inégalement appliquée selon les territoires et le profil social des personnes concernées, est susceptible de créer une rupture d’égalité devant la loi.

1. L’insécurité créée par les trafics dans certains quartiers

Lors des auditions menées par la mission d’information, il a été fréquemment affirmé que les trafics de cannabis avaient fait l’objet d’une certaine tolérance des pouvoirs publics car, lucratifs, ils permettaient d’acheter une certaine « paix sociale » dans les quartiers les plus défavorisés dont ils finançaient en grande partie l’existence des habitants. Cet argument est fréquemment avancé pour justifier le maintien du statu quo lors des débats relatifs à une éventuelle légalisation ou dépénalisation du cannabis.

La question de l’accompagnement et de la réinsertion de l’ensemble des personnes impliquées dans le trafic de cannabis et, plus particulièrement, de ceux qui y assument des fonctions subalternes ne peut être occultée en cas de révision du cadre réglementaire relatif au cannabis. Elle constitue un enjeu de justice sociale. Elle ne doit cependant pas faire oublier que les bénéfices du cannabis sont, en réalité, très concentrés entre les mains des dirigeants des réseaux, et sont très loin de faire « vivre » des quartiers entiers.

M. Christian Ben Lakhdar, dans une étude parue en 2007, soulignait en commentant les études ethno-économiques menées en France que « la conclusion majeure à laquelle aboutissent ces travaux est que l’économie de la drogue dans ces quartiers ne constitue qu’une économie de subsistance où l’enrichissement important individuel et l’enrichissement collectif (au niveau du quartier) ne sont en fait que des idées préconçues » ([396]).

Des travaux postérieurs confirment cette analyse : les auteurs de l’étude L’argent de la drogue en France soulignent que « la différence de rémunération est très importante entre un dirigeant pouvant gagner 20 000 euros par jour de bénéfices (dont certains coûts nous échappent) et un coupeur rémunéré 600 euros par mois. Ainsi, les coupeurs, nourrices, guetteurs et petits vendeurs ont des rémunérations plutôt faibles alors que les chefs de vente, lieutenant et dirigeants bénéficient de revenus très conséquents. » ([397])

INHESJ, L’argent de la drogue en France, d’après l’analyse des carnets de comptes saisis des trafiquants, 2016.

En revanche, les trafics de cannabis sont source d’une indéniable insécurité dans les quartiers au sein desquels ils se déroulent et contribuent au sentiment prégnant dans ces quartiers d’une « impossibilité de s’en sortir ». Dans sa thèse de sociologie Trafics et trafiquants de drogue. Une ethnographie des réseaux dans les quartiers pauvres de Marseille soutenue en décembre 2019, Mme Khadidja Sahraoui met en évidence d’une part l’impuissance des habitants qui subissent des nuisances résultant des trafics de drogues mais aussi les implications sociales de la participation à ces trafics de jeunes qui contribuent à stigmatiser leurs familles.

Elle écrit ainsi : « ces organisations délinquantes s’inscrivent notamment dans un contexte qui est celui de la pauvreté. En effet, même illégaux, ces réseaux sont des économies de la débrouille dans des territoires socialement relégués. Visible dans les espaces communs et publics, le trafic de drogues s’ancre dans le paysage comme le ferait un commerce de proximité lambda. Avec toutefois une présence ostensible qui alimente le sentiment d’insécurité ainsi que des nuisances – sonores, environnementales…–. Mais tout cela n’est pas la seule problématique affectant les habitants des grands ensembles qui accueillent – involontairement – ces trafics. Ces derniers sont en effet soucieux que leurs enfants ne cèdent à la tentation déviante, tant les perceptives d’avenir notamment en matière d’emploi, s’amenuisent au fur et à mesure du temps ». La participation aux trafics fait auprès de ces jeunes, « office de chants des sirènes » en représentant la possibilité « de percevoir de l’argent mais aussi un statut ». Elle insiste sur les tensions que la participation à des trafics fait naître au sein des familles, qui voit leur capital social entamé comme le souligne ce dialogue entre la sociologue et Saliha dont le fils a été condamné pour trafic de drogue :

« Saliha : « Non, c’est la honte pour nous, les gens, même mes amis, parlent de moi »

« KS : « Ils disent quoi ? »

« Saliha : « Que je mange l’argent de la drogue, que ça m’arrange que mon fils vende de la drogue […] Je suis en colère contre mon fils aussi à cause de ça, il a mis la honte sur la famille, on n’est pas une famille à problèmes, mais à cause de lui les gens parlent de nous en mal […] » ([398])

Le sociologue Michel Kokoreff met en lumière le même phénomène de déstructuration du tissu social et des familles dans les quartiers les plus défavorisés du fait du développement de trafic de drogues : « L’émergence dans les cités dégradées d’une micro-économie de la drogue a profondément modifié le rapport des plus jeunes à l’école et au travail salarié, faisant du deal l’équivalent d’un travail. Cette économie a profondément remodelé la hiérarchie et le sens des conduites délinquantes, les modes de socialisation déviante, les codes et les territoires des « voyous ». Si ce que les jeunes des cités appellent le bizness a pris le relais de formes d’économies de la débrouillardise antérieures (petits commerces, récupération de métaux, travail au noir, etc.), il a impliqué un changement d’échelle en irriguant certains territoires de flux financiers considérables et en rendant possible des trajectoires fulgurantes qui ont suscité bien des convoitises et des violences » ([399]).

La violence et les morts violentes qui résultent des rivalités entre trafiquants marquent profondément ces quartiers, créant une insécurité qui contribue à accentuer leur isolement. M. Philippe Pujol dans Quartiers Shit. La violence sociale au rayon X, chroniques parues dans La Marseillaise et récompensées par le Prix Albert-Londres en 2014 ([400]) rend compte de cette violence devenue ordinaire : « Les intimidations sont quotidiennes, bousculades, insultes, menaces. « Tu payes salope ou on fume ton minot ». Plusieurs journaux en feu mis devant la porte d’entrée. Au cœur de la nuit (…) Elle a fait une demande de relogement d’urgence. On a fini par lui proposer une cité des quartiers Nord. Justement celle où règne en maître le frère des caïds qui la harcèlent actuellement. Elle a refusé. On lui a reproché son manque de coopération ».

Il apparaît donc essentiel à la mission d’information de lever le mythe d’un trafic offrant à certains quartiers défavorisés une manne sur laquelle repose la paix sociale. L’argent de la drogue n’enrichit, dans les faits, que quelques chefs de réseau et permet tout juste la subsistance de la plupart des « petites mains » qui y contribuent. L’accompagnement social et la reconversion de ces derniers doivent donc être intégrés à une réflexion portant sur l’assouplissement de la législation actuelle relative au cannabis, sans surestimation des revenus que représentent pour eux ces trafics. En revanche, il n’est pas douteux que les trafics de drogue entretiennent un climat de violence au sein de ces quartiers et contribuent à y déstructurer le lien social. Leur bénéfice supposé au fonctionnement de ces quartiers est donc sans comparaison avec les nuisances réelles qu’ils y font naître.

2. Une répression à géométrie variable

Les sanctions prononcées en cas de consommation de cannabis sont aujourd’hui profondément inégales en fonction des territoires et des caractéristiques sociales de la personne interpellée, créant une inégalité de fait devant la loi.

Les inégalités territoriales sont très fortes en matière de réponse pénale. Les taux de poursuites par les parquets pour des faits d’usage de stupéfiants peuvent ainsi varier pratiquement du simple au quadruple, si l’on compare la Seine-Saint-Denis et la Manche (voir tableau ci-après).

Tableau issu de la note de M. Mathieu Zagrodzki, "Cannabis pour une autre stratégie policière et pénale" précitée.

Ces inégalités territoriales dans l’application de la loi pénale se doublent d’inégalités sociales, mais aussi ethniques que Mme Margane Tanvé et M. Christian Ben Lakhdar ont mis en évidence dans une étude publiée en 2013 ([401]) : « Ce faisceau d’évidences empiriques (population concernée par les infractions à la législation sur les stupéfiants (ILS) en Grande-Bretagne, contrôles d’identité parisiens et travail qualitatif sur les ILS en France) pourrait nous amener à conclure que l’implémentation de la loi de 1970 est loin de déboucher sur une distribution statistique conforme aux prévalences de l’usage de cannabis retrouvées en population générale non seulement entre CSP mais peut-être aussi en fonction de caractéristiques ethniques. Alors que la loi de 1970 s’applique à tous les Français, seules certaines catégories d’individus seraient concernées par son implémentation. Son application pourrait se révéler être inéquitable, injuste, en quelque sorte régressive. »

Menant un raisonnement similaire, la Commission nationale consultative des droits de l’homme a publié un avis le 8 novembre 2016 consacré à « l’usage des drogues et droits de l’homme » qui, en l’absence de statistiques ethniques en France, s’appuie sur des données anglaises et américaines ([402]) et souligne également les discriminations ethno-raciales qui ont cours à la fois dans le cadre des contrôles de police et dans la sévérité des sanctions pénales prononcées : « Généralement, une décriminalisation de fait (déclin des poursuites ou des condamnations) précède la décriminalisation en droit (abrogation de l’incrimination légale). Un tel processus de décriminalisation de fait est actuellement remarquable en matière d’usage de cannabis pour une masse d’usagers, mais pas tous. Il en résulte une inégalité devant la loi pénale que la CNCDH ne peut accepter. »

Ces biais liés aux caractéristiques sociales des personnes contrôlées sont confirmés par une enquête menée en 2016 par le Défenseur des droits. Celle-ci trouve que, si 84 % de personnes interrogées déclarent ne jamais avoir subi de contrôle d’identité au cours des cinq dernières années (90 % des femmes et 77 % des hommes), près de 40 % des jeunes (18-24 ans) indiquent avoir été contrôlés sur la même période. Parmi cette population, ce sont 80 % des jeunes hommes perçus comme noirs ou arabes/maghrébins qui rapportent avoir été contrôlés au moins une fois au cours des cinq dernières années, soit un taux cinq fois supérieur à celui de la population générale ([403]) .

III. L’impÉratif d’une politique sanitaire rendue difficile par la prioritÉ donnÉe au rÉpressif

Il ne saurait être question d’avoir vis-à-vis du cannabis une attitude permissive et de faire preuve de laxisme : le cannabis est une drogue qu’il convient d’appréhender avec la même rigueur que les autres produits psychoactifs, addictifs et légaux, que sont le tabac et l’alcool.

La question de la prévention, d’éducation à l’usage et du suivi des consommations chez les plus jeunes est tout à fait essentielle et la mission d’information a consacré de très nombreuses auditions à cette question en entendant des médecins addictologues, des acteurs de la prévention mais aussi les acteurs de terrain que sont les parents d’élèves et les directeurs d’établissement scolaire.

Le constat est clair : il est aujourd’hui nécessaire de changer de paradigme afin de considérer un jeune à la consommation problématique non pas comme un délinquant mais comme quelqu’un à accompagner. Malheureusement, la politique très répressive conduite actuellement empêche le développement d’une politique de prévention crédible et aboutie.

A. le cannabis et les jeunes : attention danger !

La communauté scientifique est unanime à souligner la particulière dangerosité du cannabis pour les jeunes et la nécessité d’une vigilance rigoureuse, visant en premier lieu au retardement maximal dans l’entrée dans la consommation. De diverses natures, les risques sont aujourd’hui clairement documentés.

1. De quoi parle-t-on ?

Avant de présenter les risques que les substances cannabinoïdes font porter sur la santé des populations jeunes, il importe de faire un bref rappel sur les produits en cause et leurs effets.

a. THC et système nerveux central

Il faut en premier lieu rappeler que :

– les cannabinoïdes endogènes sont des neuromédiateurs naturels, découverts dans les années 1990, qui agissent sur le système endocannabinoïde intervenant dans les processus cognitifs de l’être humain, tels les apprentissages, la régulation de l’homéostasie, la mémoire ou la coordination des mouvements complexes ;

– le cannabis est une substance composée de plusieurs principes actifs, dont le principal est le tétrahydrocannabinol, THC, avec le cannabidiol, CBD. Aux côtés de ces phytocannabinoïdes majeurs, la plante intègre des cannabinoïdes mineurs, ainsi que deux autres groupes notables de principes actifs : les terpènes et les flavonoïdes ;

– agissant sur les récepteurs cannabinoïdes spécifiques au niveau du système nerveux central, le THC et le CBD peuvent de ce fait influer sur les processus cognitifs : « en ce qui concerne les fonctions cognitives, il a été montré cliniquement que l’usage du cannabis sur le court et le long terme peut modifier, de manière plus ou moins transitoire, la régulation des synapses qui régulent les processus d’apprentissage et de mémoire. L’usage du cannabis est ainsi associé à une moindre capacité attentionnelle et des modifications de la coordination motrice. » ([404]).

Au cours des dernières décennies a en effet été constaté un déséquilibre croissant entre les taux de THC et de CBD, en faveur de teneurs en THC de plus en plus élevées. La principale différence entre ces deux principes actifs est que le cannabidiol (CBD) ne produit pas d’effet stupéfiant, et, lorsqu’il est présent en quantité suffisante, permet de contrebalancer les effets psychoactifs du THC.

Ainsi, un ratio déséquilibré entre les taux de THC et de CBD a pour conséquence de produire des effets stupéfiants plus puissants pour une quantité consommée constante de cannabis. Il en résulte, comme on le verra dans les développements ci-dessous, une élévation des risques potentiels, notamment chez les gros consommateurs.

b. Les différentes formes de produit

Même si cette question est connue, rappelons que le cannabis à usage « récréatif » se consomme sous diverses formes :

– l’herbe, en premier lieu, à savoir essentiellement les sommités fleuries et les feuilles séchées, qui sont ensuite fumées, vaporisées ou infusées, voire ingérées ;

– la résine, extraite du végétal et compactée, pour être le plus souvent mélangée à du tabac ;

– les concentrés, parfois très fortement dosés en THC, obtenues par extraction de cannabinoïdes de la plante selon diverses modalités et consommables notamment par vaporisation en cigarette électronique.

c. La composition problématique des produits

i. Des produits aujourd’hui très fortement dosés en THC

En premier lieu, et même si les chiffres cités par les experts consultés par la mission d’information varient sensiblement, les produits aujourd’hui disponibles sur le marché présentent des taux de THC incomparablement supérieurs à ce qu’il en était autrefois.

Au cours des dernières décennies a en effet été constaté un déséquilibre croissant en faveur de teneurs en THC de plus en plus élevées, dont les effets problématiques ne peuvent plus être contrebalancés par ceux du CBD. Il en résulte, comme on le verra dans les développements ci-dessous, une élévation des risques potentiels, notamment chez les gros consommateurs.

M. Alexis Goosdeel, directeur de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT), indiquait ainsi ([407]) que les produits saisis dans l’Union européenne, qui contenaient auparavant en moyenne environ 4 % de THC, présentent aujourd’hui des taux de concentration d’environ 18 %, voire jusqu’à 24 %, que ce soit pour la résine ou l’herbe. Le docteur Nicolas Prisse, président de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (MILDECA), indiquait ([408]) qu’en 1995, le taux de THC n’était encore que de 6 %. Selon l’ensemble des experts auditionnés par la mission d’information, il n’est pas rare de trouver aujourd’hui des concentrations de THC dépassant les 30 %. Le professeur Jean-Claude Alvarez, chef du service pharmacologie-toxicologie au CHU Raymond Poincaré ([409]) évoque ainsi des sommités fleuries concentrées en THC à 29 %, la concentration des résines ne cessant également d’augmenter.

En d’autres termes, la puissance de la drogue proposée est aujourd’hui considérablement plus forte que dans les années 1970-1980, et elle a été multipliée par trois au cours des quinze dernières années, comme le met aussi en lumière le tableau ci-dessous ([410]). Elle se caractérise par un déséquilibre entre le ratio entre les taux de THC et de CBD.

Données présentées à la mission d’information par la direction générale de la police nationale (DGPN).

Même si les consommateurs peuvent adapter leur consommation en réduisant la quantité de produit consommé, ce sujet reste majeur dès lors que l’association entre concentration en THC et précocité de la consommation détermine notamment l’addiction, comme le rappelait le professeur Amine Benyamina, président de la Fédération française d’addictologie ([411]), indépendamment d’autres effets plus immédiats que l’on présentera plus loin.

ii. Des produits souvent frelatés

Le deuxième aspect tient à la présence dans les produits disponibles de substances de coupage, à savoir des produits chimiques de toutes natures et dangereux pour la santé. Les fabricants les insèrent pour augmenter le poids, le volume ou améliorer l’aspect de la marchandise qu’ils proposent. Face à cette réalité, les consommateurs se fournissant sur le marché noir n’ont évidemment aucune possibilité de connaître la composition exacte et de contrôler la qualité de ce qu’ils acquièrent auprès de revendeurs intervenant dans l’illégalité du fait de la prohibition en vigueur.

Cet aspect n’est pas sans conséquence pour la santé des consommateurs compte tenu de la nature des produits utilisés par les trafiquants. Parmi les substances les plus fréquentes se retrouvent en effet des colles, des détergents, de la cire, de la terre, du sable, du talc, des laques, du verre, du cirage, mais aussi des hydrocarbures, tel que du kérosène, ou des huiles de vidange.

Des échantillons analysés en Allemagne en 2012 ont par exemple montré que 10 % du poids de la résine proposée étaient en fait des résidus de plomb. Les ajouts de telles substances sont évidemment de nature à aggraver les risques, notamment d’intoxication, dus à la consommation, et plusieurs cas d’hospitalisation ont ainsi été répertoriés en Allemagne. De même, en France, des agences régionales de santé ont eu également l’occasion d’alerter sur des risques de troubles divers répertoriés – malaises, sueurs, sensations de fatigue, douleurs musculaires, acouphènes, tachycardies, hallucinations, pertes de mémoire ou même évanouissements – dus à du cannabis frelaté ([413]), dont on constate la présence de plus en plus fréquente sur le marché.

iii. L’urgence du cannabis de synthèse ou néocannabinoïdes

Il faut enfin signaler l’arrivée sur le marché depuis quelques années de nouveaux produits, les cannabinoïdes de synthèse ou communément appelé « Spice », dont les effets sont notoirement plus dangereux pour la santé que les phytocannabinoïdes et représentent de ce fait une problématique d’une particulière acuité.

Selon les informations que donne le professeur Alvarez, l’industrie pharmaceutique a arrêté il y a quelques années le développement des cannabinoïdes de synthèse qu’elle commençait à utiliser pour la fabrication d’un certain nombre de médicaments, par exemple contre l’obésité masculine ou l’anxiété, à cause d’effets secondaires indésirables graves, tel le doublement du taux de suicide chez les patients traités avec ces nouvelles molécules, résultats de leur action sur le système endocannabinoïde. Ce sont précisément ces molécules qui sont aujourd’hui utilisées par les trafiquants de drogue.

Pour le docteur Patrick Pelloux ([414]), président de l’Association des médecins urgentistes de France, on a quitté l’époque des drogues « naturelles » pour entrer dans celle des drogues synthétiques – Ecstasy, MDMA, etc. – qui sont des mélanges « explosifs », dont les effets sur les récepteurs sont démultipliés, tant au niveau des effets recherchés que des effets indésirables. Selon le professeur Jean-Claude Alvarez, on en constate aujourd’hui les ravages, la concentration de ces nouvelles molécules étant jusqu’à cent fois supérieure aux normales antérieures, avec des effets induits beaucoup plus violents sur les récepteurs. Les signaux d’alerte au niveau mondial sur leur dangerosité se multiplient.

Pour ces raisons, les produits consommés sont aujourd’hui plus destructeurs que ceux qui étaient disponibles dans les années 1970 ou 1980, et l’association entre des taux de THC excessifs et une composition fréquemment frelatée pose un important problème de santé publique, directement dû à la prohibition.

Cet aspect est en outre à examiner sous un angle social : bien que l’exposition au cannabis touche toutes les classes sociales, une inégalité existe, comme cela a été vu, dans la consommation des jeunes, par exemple plus fréquente dans les lycées professionnels que dans les lycées généraux, et les consommateurs des milieux et quartiers défavorisés sont évidemment ceux n’ayant d’autre possibilité que d’acquérir les produits les plus dangereux.

2. Le risque avéré de troubles psychiatriques chez les plus jeunes

Le premier risque, probablement le plus important compte tenu de ses effets délétères à très long terme, est celui de dommages d’ordre cérébral chez les jeunes consommateurs, et par conséquent, de développement de troubles psychiatriques, lesquels inscrivent ensuite les victimes dans une spirale durablement négative.

Il n’est pas inutile de rappeler, en premier lieu, comme l’indiquait à la mission d’information la professeure Marie-Odile Krebs, cheffe du pôle hospitalo-universitaire de l’hôpital Saint-Anne ([415]), qui a notamment travaillé sur les aspects de neurobiologie du cannabis et sur l’émergence des pathologies, que les maladies psychiatriques débutent, à 75 %, avant l’âge de vingt-cinq ans, et surtout, que la schizophrénie, qui touche quelque 400 000 personnes dans notre pays, ou les troubles bipolaires, diminuent l’espérance de vie des patients de dix à quinze ans, indépendamment des conséquences en termes de trajectoires de vie ou de désocialisation.

a. Des données statistiques préoccupantes

Une publication récente de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de la santé sur la santé mentale des élèves de troisième, a ainsi démontré que ceux dont la santé mentale est la plus dégradée – classes 5 et 6 du tableau ci-dessous – sont aussi ceux ayant les plus fortes consommations de substances psychoactives (alcool, cannabis et tabac) : « Les consommations de substances psychoactives (alcool, cannabis et tabac) sont toutes associées à une moins bonne santé mentale. La différence entre les six classes se retrouve aussi bien concernant les comportements rares en troisième, comme l’expérimentation du cannabis et le tabagisme régulier, que ceux un peu plus fréquents de consommation d’alcool et d’usage de la cigarette électronique. » ([416]).

Indicateurs de santÉ mentale des ÉlÈves de troisiÈme ([417])

Cette étude, réalisée sur la base d’un auto-questionnaire proposé aux collégiens auquel ont répondu près de 7 000 élèves, montre également que le mal-être se manifeste plus particulièrement au niveau du risque suicidaire. Selon le tableau ci-dessous, si dans l’ensemble, 7,4 % des adolescents ont eu des pensées suicidaires au cours des douze derniers mois, ceux de la classe 5 sont nettement surreprésentés, plus des trois-quarts – 78,5 % – étant dans ce cas. De même, les tentatives de suicide touchent 60 % des adolescents de la classe 6, et ont, dans un quart des cas, entraîné une hospitalisation. La détresse psychique et les actes auto-agressifs, ainsi que l’envie de se faire vomir, sont également nettement plus présents dans ces populations des classes 5 et 6, qui représentent 13 % des collégiens de troisième.

Pour la professeure Marie-Odile Krebs ([418]), la consommation de cannabinoïdes augmente sérieusement le risque de troubles psychiatriques, et l’évolution des consommateurs vers la schizophrénie, les troubles anxieux ou dépressifs, est désormais bien démontrée et relativement significative : le risque est en effet doublé pour les jeunes de moins de dix-huit ans et plus grand encore pour ceux débutant leur consommation de cannabis avant l’âge de quinze ans. Le cannabis semble ainsi agir comme un catalyseur, voire un accélérateur, de troubles psychiques affectant sérieusement la santé mentale des consommateurs.

Typologie selon les indicateurs de santÉ mentale :

caractÉristiques des classes ([419])

b. Au-delà des statistiques, une réalité médicale très concrète quant aux effets psychiatriques

Les recherches scientifiques ont désormais prouvé que le cannabis avait un effet sur la maturation cérébrale, encore inachevée à l’adolescence. Pour cette raison, le risque cognitif est important et sans doute bien au-delà de l’âge de dix-huit ans. Raisons pour lesquelles la question de l’âge du consommateur est centrale, les effets du cannabis sur les récepteurs n’étant absolument pas les mêmes sur un cerveau mature que sur un cerveau en développement, rappelait aussi le professeur William Lowenstein ([420]).

Pour le président de SOS addictions, autant le cannabis est une substance psychoactive peu ou pas problématique chez l’adulte, autant elle l’est chez un adolescent et doit pour cette raison être au cœur de la réflexion politique : plus la consommation est précoce, plus les risques de dépendance et les méfaits sont élevés. Pour reprendre les termes du professeur Amine Benyamina, cette probabilité de développer des symptômes psychotiques, voire une schizophrénie, est une question extrêmement importante et la consommation précoce avant l’âge de quinze ans doit de ce fait être considérée comme un facteur de très mauvais pronostic.

Concrètement, les cannabinoïdes, agissant sur un très grand nombre de récepteurs du cerveau, entraînent des troubles du sommeil, de la mémoire, notamment chez les jeunes, des troubles anxiogènes, des troubles dépressifs, des troubles psychotiques pouvant aller jusqu’à la schizophrénie. Les cas sont actuellement en augmentation, probablement dus à l’augmentation des teneurs en THC ([421]). Le professeur Amine Benyamina insiste notamment sur le fait que le cannabis est un produit pouvant entraîner addiction et dépendance, à savoir une pathologie chronique et récurrente pouvant induire des émotions négatives et autres dommages le plus souvent mineurs mais, dans certains cas heureusement plus rares, majeurs, jusqu’à la psychose ([422]) . La file active de jeunes consommateurs psychotiques qu’il suit à l’hôpital Paul Brousse où il a ouvert la première consultation cannabis dès 2005 et où il exerce comme chef du service de psychiatrie et d’addictologie, est « extrêmement importante ».

Pour la professeure Marie-Odile Krebs ([423]),la consommation de cannabinoïdes augmente sérieusement le risque de troubles psychiatriques, et l’évolution des consommateurs vers la schizophrénie, les troubles anxieux ou dépressifs, est désormais bien démontrée et relativement significative : le risque est en effet doublé pour les jeunes de moins de dix-huit ans et plus grand encore pour ceux débutant leur consommation de cannabis avant l’âge de quinze ans.

Le cannabis est de ce fait l’un des plus importants facteurs de risques d’apparition de troubles ou maladies psychiatriques, notamment supérieur à l’alcool, comme l’indiquait aussi le professeur Amine Benyamina. C’est aussi l’un des plus facilement évitables. Il s’agit en outre d’un facteur très dépendant de la personne, tous les individus ne réagissant pas de manière identique aux mêmes substances, et cette caractéristique invite fortement à explorer la question de la prévention ciblée en direction des personnes identifiées comme étant à risque et, plus généralement, de l’éducation à l’usage pour l’ensemble des publics jeunes.

Alors même que le caractère addictogène du cannabis est bien moindre que celui d’autres drogues, comme l’héroïne ou le tabac, le risque de dépendance n’est cependant pas anodin : les dernières données scientifiques montrent en effet qu’environ un cinquième des consommateurs de cannabis présentent des signes de dépendance ([424]). Encore une fois, c’est dans les tranches d’âge les plus jeunes, ou parmi les catégories de populations présentant des troubles préexistants, que les risques sont les plus élevés.

Cet aspect doit d’autant plus attirer l’attention qu’un certain nombre de consommateurs actuels de cannabis, notamment jeunes, sont en fait des pluri-consommateurs qui ne se limitent pas au seul cannabis, l’alcool, l’ecstasy, les benzodiazépines, etc., étant également des drogues utilisées en complément du cannabis. Il y a de ce fait un effet cumulatif indéniable et très problématique des consommations que pratiquent les adolescents, chez qui les risques s’additionnent pour ces raisons. Le professeur Christophe Lançon, psychiatre et addictologue à la faculté de médecine de Marseille ([425]), attire notamment l’attention sur l’importance, dans cette situation, du risque suicidaire.

D’autres facteurs ont également leur importance, notamment la nature des produits consommés, ou les antécédents familiaux. La question a d’autant plus d’acuité que le cannabis consommé aujourd’hui est, comme on l’a souligné, à la fois de mauvaise qualité et très fortement dosé en THC. Or, comme le rappelait le professeur Amine Benyamina ([426]), les recherches scientifiques montrent que les facteurs de décompensation psychotique, aigus ou chroniques, sont fortement corrélés à la teneur en THC.

En d’autres termes, la précocité de la consommation, la teneur en THC, les prédispositions familiales, et l’environnement global entourant l’usager, peuvent constituer les facteurs cumulatifs d’un cocktail préoccupant en termes de santé mentale dont les effets connexes et durables sont graves, au-delà des seuls aspects médicaux, les troubles dépressifs des adolescents entraînant par exemple un risque suicidaire supérieur à l’âge adulte.

3. D’autres aspects sanitaires ou sociaux non négligeables

Les conséquences de la consommation de cannabis dépassent le simple champ de la santé mentale et l’on note d’autres effets importants. En outre, certaines incidences psychosociales d’une consommation soutenue de cannabis ne sont pas à négliger.

a. Des effets certains sur la santé

i. Des risques cardiovasculaires accrus

Le cerveau n’est pas le seul organe touché par le cannabis qui semble notamment avoir des effets cardiovasculaires importants.

La consommation de cannabis a un effet direct sur l’augmentation de la fréquence cardiaque, due à l’effet psychoactif du THC. Une augmentation immédiate du risque d’infarctus est désormais avérée, dans l’heure suivant la consommation ([427]).

Le professeur Jean-Claude Alvarez précisait à cet égard que, depuis les années 2010 sont apparus avec une certaine fréquence des types de décès autrefois inconnus sur des individus relativement jeunes et sans antécédents cardiaques chez lesquels ont seulement été trouvées des concentrations très élevées de THC. Sont notamment en cause ici les cannabinoïdes de synthèse, beaucoup plus dosés en THC que le cannabis naturel, et de ce fait susceptibles d’effets indésirables beaucoup plus violents et très rapides.

ii. Des risques notamment associés aux modes de consommation

Si l’on ne meurt jamais d’overdose de cannabis, l’évolution des produits, notamment disponibles sur internet, dont la consommation augmente, n’est pas sans effets collatéraux. Des signaux d’alerte sont apparus qui incitent aujourd’hui à une certaine vigilance.

En premier lieu, le professeur William Lowenstein insistait sur la problématique de la voie d’administration du produit et sur la nocivité de la combustion, bien mise en évidence dans le cadre des politiques de lutte contre le tabagisme. Aux effets néfastes du cannabis sur le cerveau des jeunes consommateurs, ou à la possibilité de dépendance, s’ajoutent de ce fait ceux induits par les modes de consommation. La consommation de cannabis fumé peut ainsi entraîner des bronchopneumopathies chroniques obstructives, voire des cancers, dans la mesure où elle est associée au tabac, dont le caractère cancérigène n’est plus à démontrer ([428]).

Dans le même ordre d’idées, le professeur Christophe Lançon attire surtout l’attention sur les problèmes dus à la consommation chronique de cannabis, qui est facteur de risques et de complications sérieuses à l’âge adulte sur un plan médical, tant au niveau pulmonaire – cf. les risques de cancers – que somatique d’une manière générale. Même si les dangers sont moindres que ceux provoqués par le tabac, divers autres effets sont visibles, par exemple sur le système immunitaire, la fertilité ou le foie ([429]).

À cet effet, une note récente de notre collègue Mme Huguette Tiegna, députée, vice-présidente de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPESCT), apportait un certain nombre de précisions quant aux effets sur les risques de cancers, sur les risques cardio-métaboliques et respiratoires, sur le système immunitaire, les risques d’accidents, etc ([430]).

D’autre part, il n’est pas nécessaire d’insister longuement sur les effets nocifs spécifiques, que soulignait par exemple le professeur William Lowenstein ([431]), sur les femmes enceintes et leur fœtus : les risques de fausses couches, de naissances prématurées, de faibles poids des enfants sont par exemple plus fréquents. Les experts mentionnent également des incidences sur le fonctionnement cérébral des bébés – sachant que, selon une étude récente, le THC resterait présent six semaines dans le lait maternel ([432]) – et à terme, de prédisposition des adolescents à la consommation, qui sont notamment avérés.

Les travaux coordonnés par le professeur Jean-Claude Alvarez ont par ailleurs mis en lumière que, au-delà des risques présentés plus haut, l’action du THC sur les récepteurs endocannabinoïdes avait un effet certain sur la baisse de vigilance des consommateurs se traduisant notamment par des temps de réaction aux sollicitations supérieurs.

L’Étude Vigicann ([433]), dont les résultats ont été publiés en mars 2019, a ainsi permis d’évaluer la relation entre la concentration sanguine en THC et les effets du cannabis fumé sur l’organisme. Il est tout d’abord apparu que les consommateurs chroniques – fumant un à deux joints par jour – présentaient une concentration de THC dans le sang deux fois supérieure à celle des fumeurs occasionnels – fumeurs d’un à deux joints par semaine – pour une même dose. Cette concentration du THC est à son acmé cinq minutes seulement après consommation. Elle décroît ensuite rapidement et, après vingt-quatre heures, n’est plus décelable que dans la salive des consommateurs chroniques.

Les effets mesurés se traduisent par des temps de réaction considérablement accrus chez les consommateurs occasionnels, de 19 % pour des doses de 10 milligrammes à 27 % pour des doses de 30 milligrammes. En revanche, l’augmentation du temps de réaction n’est que de 11 % et de 19 % respectivement, chez les fumeurs chroniques, malgré une concentration supérieure. Des effets non négligeables sont observés sur simulateurs de conduite automobile. Ils sont à leur maximum cinq heures après la consommation et d’une durée variable, de huit heures pour les consommateurs chroniques, mais de treize heures chez les occasionnels, l’association fréquente à l’alcool ayant par ailleurs des effets aggravants. En d’autres termes, est mis en lumière un effet d’accoutumance chez les consommateurs chroniques.

On ne saurait en conséquence nier le caractère nocif et l’impact sanitaire du cannabis que confirme le graphique ci-dessous, extrait du dernier rapport de l’Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT) ([434]) qui montre la part des différentes drogues disponibles dans les hospitalisations d’urgence pour usages. On constate l’importance du cannabis, qui occupe la première place, devant nombre de drogues beaucoup plus dangereuses, étant toutefois soulignée la question de l’augmentation des cannabinoïdes de synthèse dans cette situation.

Admissions en urgence hospitaliÈre - Classement

des vingt-cinq drogues les plus prÉsentes ([435])

b. Des conséquences sociales durables et non négligeables

L’adolescence est une période de vulnérabilité cérébrale mais aussi sur les plans psychologique et social. Ce qui se joue alors a des incidences à long terme, en termes de possible survenue de pathologies psychiatriques comme on l’a vu, mais aussi sur les apprentissages, dans la mesure où tout ce qui affecte la scolarité durant cette période peut avoir des effets durables en termes d’échecs et, consécutivement, d’insertion sociale et d’emploi.

On estime que le cerveau atteint sa maturité à vingt-cinq ans environ, selon Maria Melchior, directrice de recherche à l’Inserm, épidémiologiste, spécialiste des déterminants sociaux et familiaux de la santé mentale et des conduites addictives ([436]). Les études de suivi de cohortes menées sur une longue durée par l’Inserm montrent une probabilité de suivre des études supérieures inférieure à 60 % pour les jeunes ayant commencé à fumer avant l’âge de seize ans.

Dans le même ordre d’idées, la probabilité d’être au chômage ou d’occuper des emplois précaires est aussi supérieure. On peut y voir un effet cumulatif d’engrenage, dû aux effets de la consommation de cannabis sur la mémoire, sur les capacités de concentration et la motivation. Cet effet démotivant est le principal problème pour le professeur Bruno Falissard, directeur du centre de recherche en épidémiologie et santé des populations de l’Inserm (1)

Pour la docteure Marie Choquet, directrice de recherche honoraire à l’Inserm, les aspects les plus importants constatés par les enquêtes de terrain dans l’enseignement secondaire, sur des élèves de 11 à 19 ans, sont le lien fort entre consommation de cannabis et absentéisme scolaire, ainsi qu’avec la violence, les deux étant souvent motifs d’exclusion ou prémices de sortie du système scolaire.

Le troisième effet notable chez les consommateurs de cannabis est la relation avec les tentatives de suicide, que l’on a évoquée en présentant les conclusions de l’enquête sur la santé mentale des élèves de troisième, plus importantes chez les gros consommateurs, les idées suicidaires étant aussi présentes chez les petits consommateurs. De sorte qu’il y a un continuum entre consommation et pratiques problématiques.

On mesure d’autant plus l’importance de cette question que les personnels de direction des collèges et de lycées soulignent la banalisation aujourd’hui du sujet chez les intéressés pour lesquels le cannabis n’est plus frappé d’interdit ni porteur de l’idée de danger.

Le changement intervenu en ce sens en quelques années est net ([437]), au point que l’absence d’interdit porte dans certains cas, et semble-t-il plus en province qu’en banlieue parisienne, tant sur la consommation que sur la vente, et peut même entraîner une forme d’incompréhension devant la sanction, tant la consommation est devenue normale ([438]). Les responsables d’établissements constatent ainsi des pratiques de consommation fréquente, parfois lourdes, accompagnées de comportements traduisant des addictions – pluri-consommations parfois pathologiques, consommation très matinale importante, somnolence en cours – aux effets incontestables sur les décrochages scolaires et l’absentéisme.

L’ensemble de ces éléments illustrent l’impératif absolu d’une politique de prévention solide, notamment en direction des plus jeunes, que ce soit pour des considérations strictement sanitaires, notamment relatives à la santé mentale des intéressés, que pour des raisons sociales et culturelles. Au regard de ses résultats et de la réalité, cette conclusion amène à s’interroger l’efficacité du dispositif tel qu’il a été institué il y a maintenant près de quarante ans.

B. L’aporie d’une Politique de santÉ publique dans un cadre rÉpressif

L’échec de la politique menée depuis un demi-siècle est difficilement contestable : malgré les moyens considérables qui lui sont consacrés, l’intransigeance de la politique pénale n’a, comme on l’a vu, en rien réduit les trafics. Elle n’a pas non plus contribué à réduire la consommation dans notre pays – qui reste l’une des plus élevées d’Europe – notamment de la part des jeunes, pour qui le cannabis est désormais totalement banalisé, alors même qu’il n’a jamais été aussi dangereux.

Le bilan mérite d’autant plus d’être tiré que les experts sont unanimes à souligner la contradiction majeure dans laquelle se trouve la politique de santé publique en matière de drogue. L’État n’est certes pas inactif, on l’a montré, mais la prévention qui devrait être priorisée, notamment pour détourner les jeunes de la consommation, est objectivement contrariée par le cadre légal et institutionnel en vigueur.

La question de l’efficacité du dispositif est en conséquence clairement posée.

1. Un corset législatif et réglementaire qui institue une politique pénale inadéquate

Les dispositions en vigueur posent question, notamment en les comparant à celles en vigueur pour le tabac et l’alcool, qui, pour être des drogues licites, n’en sont pas moins également très problématiques en termes de coûts sanitaires et sociaux.

a. Les dispositions en vigueur dans l’esprit de la loi du 31 décembre 1970

i. La dimension pénale

Les dispositions législatives en matière de stupéfiants, qui ont remplacé en 2000 la loi du 31 décembre 1970, ont gardé la même philosophie punitive, dont il n’est pas inutile de rappeler qu’elle a été fortement privilégiée, la dimension sanitaire tardant à être mise en œuvre. Comme le rappelle en effet le plan 1999-2003, « le bilan de l’application de cette loi [de 1970] est contrasté. Si le volet répressif a été immédiatement appliqué, il a fallu attendre 1987 pour que le volet sanitaire, et notamment l’injonction thérapeutique, soit effectivement mis en œuvre. La collaboration entre la justice et la santé a par ailleurs été longtemps marquée par une indifférence, voire une défiance réciproque qui a conduit les magistrats et les policiers d’un côté, les médecins et les intervenants en toxicomanie de l’autre, à évoluer parallèlement, sans échange véritable. » ([439]).

À l’article L. 3411-1 du code de la santé publique qui prévoit qu’« une personne usant de façon illicite de substances ou plantes classées comme stupéfiants bénéficie d’une prise en charge sanitaire organisée par l’agence régionale de santé », s’ajoute l’article L. 3421-1, aux termes duquel « l’usage illicite de l’une des substances ou plantes classées comme stupéfiants est puni d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende », peines éventuellement assorties, à titre de peine complémentaire, de l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants.

En d’autres termes, il résulte de l’articulation de ces deux dispositions que les usagers de stupéfiants sont à la fois considérés comme des délinquants et des malades que l’on contraint à se soigner ([440]). Ce dispositif semble plus formaté pour des usagers problématiques que pour de simples consommateurs comme le sont dans leur grande majorité les consommateurs de cannabis.

S’ajoutent à ces premières sanctions de nombreuses autres infractions ou circonstances aggravantes, qui amènent à penser que « le droit a évolué d’une approche sanitaire où la contrainte pénale n’était qu’une éventualité, à une approche strictement répressive où l’usage est considéré comme une nuisance publique. » ([441]). De fait, plus de 3 000 peines de prison sont prononcées chaque année pour usage simple qui, même si elles sont fréquemment aménagées, conduisent néanmoins à l’incarcération d’environ 140 personnes. Selon les données communiquées à la mission d’information par la Conférence nationale des procureurs généraux, l’emprisonnement en matière d’usage représente environ 10 % des cas, et l’emprisonnement ferme est prononcé dans 4 % des cas ([442]), tous types de drogue confondus.

ii. Articulation avec le volet sanitaire

À ces interdits et sanctions s’ajoutent des mesures coercitives qui associent, selon les cas, les acteurs de la chaîne sanitaire et/ou pénale.

En premier lieu, la prise en charge sanitaire des personnes faisant un usage illicite de stupéfiants se fait prioritairement par voie d’injonction thérapeutique émise :

– soit par le directeur de l’agence régionale de santé dans le cas d’un signalement effectué par un médecin ou par une assistante sociale, selon les dispositions de l’article L. 3412-1 du code, qui précise que l’ARS procède alors à une enquête sur la vie familiale, professionnelle et sociale de l’intéressé. En cas d’intoxication avérée après examen médical, l’intéressé a l’obligation de se présenter dans un établissement agréé, qu’il choisit ou, à défaut, qui lui est signifié, pour suivre une cure de désintoxication et en apporter la preuve (L. 3412-2). Si l’examen médical ne conclut pas à la nécessité d’une cure, l’injonction thérapeutique consiste en une surveillance médicale pour la durée nécessaire (L. 3412-3) ;

– soit par l’autorité judiciaire (article L. 3413-1) ; dans ce cas, l’injonction thérapeutique consiste en une mesure de soins ou de surveillance médicale, dont est informé le directeur de l’ARS qui diligente un examen médical ou, le cas échéant, une évaluation socio-psychologique par tout professionnel habilité, assortie, s’il y a lieu, d’une enquête, comme dans le cas précédent. L’autorité judiciaire est ensuite informée de l’opportunité d’une mesure d’injonction thérapeutique laquelle, si elle est confirmée, conduit le médecin à inviter l’intéressé à se présenter dans un Centre de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) ou à se rapprocher d’un médecin pour suivre un traitement médical ou bénéficier d’une prise en charge socio-psychologique (L. 3413-2). La durée de la mesure est de six mois, renouvelable trois fois, lorsqu’elle est prise par le procureur (article L. 3423-1). Lorsqu’elle est prise par le juge d’instruction envers une personne mise en examen, elle est au plus de vingt-quatre mois (L. 3424-1), de même que quand elle est décidée à titre de mesure complémentaire par une juridiction de jugement (L. 3425-1).

b. Un cadre qui n’aide ni à la prévention ni à la prise en charge des plus vulnérables

Dans ces conditions, les rapporteurs ne peuvent que suivre les experts qu’ils ont entendus, selon lesquels ce cadre légal, s’agissant en tout cas du cannabis, n’est pas le plus propice à une politique de santé publique, et tout particulièrement de prévention de l’usage.

i. Une comparaison éclairante avec les dispositions relatives à l’alcoolisme et au tabagisme

Il faut tout d’abord remarquer que l’interdit indiscriminé sur les stupéfiants prive les pouvoir publics de certains des outils dont il s’est doté pour agir vis-à-vis d’autres produits, notamment dans une optique de prévention.

En matière de lutte contre l’alcoolisme, le code de la santé publique prévoit par exemple la possibilité pour l’État de mener des campagnes d’information, l’article L. 3311-3 indiquant que celles-ci comportent des messages de prévention et d’éducation, qui doivent également porter sur la prévention du syndrome d’alcoolisation fœtale et inciter en particulier les femmes enceintes à ne pas consommer d’alcool, et porter sur la prévention de l’alcoolisme des jeunes afin de lutter contre leur consommation excessive.

S’agissant du tabagisme, l’attention est spécialement portée aux établissements scolaires et à l’armée dans lesquels « une information de nature sanitaire prophylactique et psychologique est dispensée », aux termes de l’article L. 3511-2. De même, une manifestation annuelle intitulée « Jour sans tabac » est organisée par le gouvernement. (L. 3511-1).

Rien de tel n’est prévu dans le cadre légal régissant les stupéfiants, catégorie dont relève le cannabis, pourtant infiniment moins addictogène que le tabac et l’alcool ([443]). Selon le professeur Amine Benyamina, qui prend soin de rappeler que l’addiction est une pathologie personnelle, qui se manifeste différemment selon les individus, « le cannabis affiche une probabilité de transition vers des troubles addictifs inférieure au tabac, à l’alcool et à la cocaïne : 67,5 % pour le tabac ; 22,7 % pour l’alcool ; 20,9 % pour la cocaïne et 8,9 % pour le cannabis. Des études ont démontré que l’addiction au tabac, à l’alcool ou à la cocaïne se manifeste plus rapidement chez les personnes et est bien plus forte que pour le cannabis. Le cannabis est donc globalement moins addictif. » ([444])

Certes, l’article L. 3411-8 du code indique que la politique de réduction des risques et des dommages en direction des usagers de drogue « comprend et permet les actions visant à : 1° Délivrer des informations sur les risques et les dommages associés à la consommation de substances psychoactives ou classées comme stupéfiants (…) » mais cet axe n’est à l’évidence pas le principal.

En outre, en aucune manière, la personne alcoolique – a fortiori le fumeur – n’est considérée avec une sévérité comparable à celle avec laquelle l’usager de cannabis est traité, seule l’ivresse publique étant passible d’une amende. Certes, l’article L. 3413-1 du code de la santé publique prévoit qu’une personne ayant « une consommation habituelle et excessive d’alcool » peut aussi être soumis à une mesure d’injonction thérapeutique par l’autorité judiciaire, mais, d’une part, on n’imagine mal que cette disposition puisse être appliquée autrement que comme accessoire d’une poursuite pénale contre l’intéressé et, d’autre part, elle ne concerne que ceux dont la consommation est « habituelle et excessive », précision absente concernant les usagers de stupéfiants qui peuvent en conséquence n’être qu’occasionnels.

Dans le même esprit, il est utile de remarquer qu’il résulte aussi des articles L. 3424-1 et L. 3425-1 précités que les décisions des juges d’instruction et des juridictions de jugement en matière d’injonctions thérapeutiques ne concernent que les seuls usagers de stupéfiants.

ii. La perception unanime du corps médical

Il n’est pas surprenant dans ce contexte que les acteurs de terrain, professionnels de santé ou associations, que la mission d’information a rencontrés, expriment de manière unanime leur grande réserve vis-à-vis de cet appareil juridique, qui, en pénalisant fortement l’usage stigmatise et éloigne de la prévention et du soin les populations intéressées », comme le disait le docteur Jean-Michel Delile, président de la Fédération Addiction ([445]).

Pour les professeurs Marie-Odile Krebs, Amine Benyamina, William Lowenstein ou Christophe Lançon, les caractéristiques de la consommation de cannabis, notamment chez les jeunes, rendent impérative une politique de prévention, qui devrait être débutée le plus tôt possible. Or, interdire n’est pas prévenir et les dispositions en vigueur reviennent en premier lieu à faire la guerre aux usagers dont une minorité est constituée de personnes fondamentalement en situation de vulnérabilité auxquelles il conviendrait de dispenser les soins dont elles ont besoin. Il y a en la matière une injustice que les médecins invitent à mesurer.

Pour ces professionnels de santé, la loi devrait tout au contraire être un outil de prévention ciblée destinée à protéger les populations les plus vulnérables ([446]), dont on sait qu’elles sont en outre dans les faits, en situation d’exclusion, et souvent dans l’ignorance des dispositifs existants et hors des systèmes de soins et administratifs, et par conséquent, difficiles d’accès pour les acteurs de la prévention. Inversement, persister dans la prohibition en vigueur depuis cinquante ans ne peut que nuire à la protection de la jeunesse, faute, entre autres, de pouvoir correctement informer sur la réalité des produits en cause. Cela est d’autant plus important que le cannabis bénéficie aujourd’hui, comme on l’a vu, d’un statut particulier dans l’imaginaire des jeunes, par rapport à autres drogues plus addictives et dangereuses légales – l’alcool et le tabac – ou illégales – les benzodiazépines, l’héroïne – et participe de leur construction sociale par rapport au monde des adultes.

Le bilan de cette politique fondée sur la prohibition est négatif. Pour le professeur William Lowenstein, par exemple, elle a fait prendre beaucoup de retard à notre pays et elle n’a permis de protéger ni la société démocratique ni les individus, non plus de faire baisser la consommation et ses conséquences. Cette situation n’est tout simplement plus tenable, et il faut désormais s’orienter vers des politiques cohérentes vis-à-vis des risques évitables. En ce sens, il serait essentiel de développer une politique de santé des addictions, transversale et pluridisciplinaire, qui permette par exemple de travailler la question centrale du retard de l’âge d’entrée dans la consommation.

iii. Le constat des acteurs de terrain

Les principales associations intervenant dans le champ de la prévention partagent entièrement l’avis des experts du corps médical.

Ainsi, avec Nicolas Baujard, représentant l’APLEAT-ACEP, Alexis Grandjean, pour la Fédération Addiction, soulignait ([447]) la nécessité d’une approche globale, associant notamment acteurs éducatifs, sociaux et sanitaires, et constatait l’échec patent de la prohibition qui invitait à une réflexion générale, en particulier en ce qui concerne les jeunes consommateurs et leur accès aux soins. Le modèle de réglementation actuel pose problème, en ce qui concerne les produits légaux et les autres.

Nombre d’élus territoriaux partagent aujourd’hui ces préoccupations. Gil Averous, maire (LR) de Châteauroux, dénonçait à son tour l’échec de la politique nationale de prohibition, non seulement sur le plan de la sécurité publique, mais aussi de la consommation de cannabis qui ne cesse d’augmenter à la différence de celles de l’alcool et du tabac. Il constatait que, quels que soient les moyens engagés et les actions entreprises au niveau de la municipalité avec ses partenaires locaux, notamment l’ANPA, en matière de prévention et d’accompagnement des consommateurs – prévention en milieu scolaire, professionnel, en marge des événements festifs ou auprès des personnes précaires, notamment – les efforts ne sont pas à la hauteur des besoins, compte tenu du nombre de personnes concernées, et le suivi sanitaire, le conseil ne sont pas assez performants.

Boris Ravignon, maire (LR) de Charleville-Mézières, tout en insistant sur la dimension sécuritaire de l’échec de la politique de prohibition, partageait totalement cette appréciation en ce qui concerne les aspects de santé publique, notamment compte tenu de la dangerosité actuelle des produits aujourd’hui disponibles que le dispositif en vigueur ne permet absolument pas de traiter, et de la progression de la consommation que rien n’arrive à juguler.

2. Un cadre politique et institutionnel qui ne facilite pas non plus la politique de santé publique et notamment la prévention

À la question du cadre juridique – qui ne facilite pas la prise en charge sanitaire des usagers et lui donne un caractère punitif fortement problématique – s’ajoute celle des structures interministérielles et des plans gouvernementaux de lutte contre la drogue qui se sont succédé.

a. Une architecture institutionnelle évolutive

L’historique de la coordination interministérielle en matière de lutte contre la drogue, disponible ([448]) sur le site de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives, MILDECA, montre une succession rapide d’instances aux tutelles variées que la Cour des comptes n’a pas manqué de critiquer. Dans un rapport publié en 1998, la Cour estimait en effet que « ce dispositif a été fluctuant et peu opérationnel : les incertitudes résultant des réorganisations successives du comité interministériel chargé de la lutte contre la toxicomanie ont été amplifiées par les insuffisances fonctionnelles de l’organe administratif qui devait mettre en œuvre ses orientations », d’autant que « la structure interministérielle de coordination a pâti depuis sa mise en place, en 1982, d’une instabilité chronique résultant de remaniements successifs, de rattachements fluctuants et de la succession rapide des responsables. » ([449]).

De fait, un premier décret ([450]) a institué le premier Comité interministériel de lutte contre la toxicomanie, chargé de définir, animer et coordonner la politique du gouvernement en la matière, et « notamment les actions de prévention et de réinsertion sociale relatives aux toxicomanes ». Il était assisté de la Mission permanente de lutte contre la toxicomanie créée simultanément, chargée d’en préparer les délibérations et de veiller à leur exécution, ainsi que d’orienter et de coordonner les actions d’information et d’éducation sanitaire du public ainsi que la formation des personnes appelées à intervenir dans la lutte contre la toxicomanie et de définir les mesures tendant à la réinsertion sociale des toxicomanes et de veiller à leur mise en œuvre.

La Mission interministérielle de lutte contre la toxicomanie, MILT, a ensuite été créée en 1985 ([451]), avec pour tâche l’animation et la coordination des actions des ministères compétents dans les domaines de la prévention de la toxicomanie : information et éducation sanitaire de la jeunesse, des familles et du public, assistance aux initiatives privées dans les domaines de la prévention et de l’information ; de la lutte contre la toxicomanie ; de l’accueil, des soins et de la réinsertion des toxicomanes ; de la formation des personnes intervenant dans la lutte contre la toxicomanie ; de la recherche en toxicomanie. Une Délégation générale à la lutte contre la drogue a ultérieurement été créée ([452]), avec autorité sur la MILT, avant que les deux instances fusionnent l’année suivante pour former la Délégation générale à la lutte contre la drogue et la toxicomanie (DGLDT).

Le 24 avril 1996, un nouveau décret ([453]) modifiait le dispositif en renforçant la dimension relative aux trafics : « le comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie a pour mission de préparer les décisions du Gouvernement, tant au plan national qu’international, en ce qui concerne la lutte contre, d’une part, la production, la transformation, le transport, la revente des produits stupéfiants ainsi que les transactions financières qui s’y rapportent et, d’autre part, la consommation de ces produits et la toxicomanie. À cette fin, il favorise la prévention, les soins, l’insertion sociale, l’information, la recherche et la formation des personnes intervenant dans la lutte contre la drogue et la toxicomanie ». Parallèlement, la MILT devenait Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, MILDT, notamment chargée d’animer et coordonner « les actions des ministères compétents en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie, en particulier dans les domaines de l’observation et de la prévention de la toxicomanie, de l’accueil, des soins et de la réinsertion des toxicomanes, de la formation des personnes intervenant dans la lutte contre la drogue et la toxicomanie, de la recherche. ».

Suivront le décret n° 99-808 du 15 septembre 1999, « relatif au comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie et de prévention des dépendances et à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie » et celui du 11 mars 2014 ([454]) modifiant la MILDT en MILDECA dont les attributions sont ainsi définies : « (…) anime et coordonne les actions de l’État en matière de lutte contre l’usage nocif des substances psychoactives et les conduites addictives, tant dans le champ de la réduction de l’offre que dans celui de la réduction de la demande. À ce titre, elle intervient en particulier dans les domaines de l’observation, de l’information et de la prévention, de la prise en charge et de la réduction des risques sanitaires et des dommages sociaux, de la lutte contre les trafics, de la recherche et de la formation. En lien avec le secrétariat général des affaires européennes et le ministère des affaires étrangères, elle contribue à l’élaboration de la position française en matière de lutte contre les drogues et les conduites addictives dans les instances européennes et internationales. ».

b. Les plans gouvernementaux de lutte contre la drogue et les conduites addictives

L’action de pouvoirs publics s’est déclinée depuis le début des années 1980 par l’adoption et la mise en œuvre de « plans » (initialement triennaux, désormais quadriennaux), de « programmes d’action » et autres « mesures de lutte contre la toxicomanie ». Ces dispositifs ont souvent, selon la Cour des comptes, comporté des propositions identiques restées lettre morte ou insuffisamment suivies d’effets, par exemple en matière de formation des médecins ou de réinsertion sociale des toxicomanes incarcérés. C’est notamment le cas du champ de la prévention qui intéresse particulièrement les rapporteurs.

i. Les difficultés récurrentes d’une action de santé publique cohérente, notamment en matière de prévention

La Cour des comptes relevait tout d’abord le manque de réflexion interministérielle en matière de prévention, qui aurait pu être menée par la DGLDT et la MILDT. De sorte que les axes des plans successifs adoptés depuis 1985 énuméraient les mesures proposées par les différents départements ministériels impliqués, chacun travaillant isolément, sans cohérence, et avec son approche particulière ([455]) : « prévention des conduites à risque pour les services de l’éducation nationale et de la jeunesse et des sports, rappel de la loi et du danger des produits pour les services répressifs, prévention de la délinquance pour les services chargés de la politique de la ville, points écoute spécialisés ou non dans les problèmes de toxicomanie pour la direction de l’action sociale du ministère chargé de l’action sociale. Les actions propres de prévention de la structure interministérielle se caractérisent par une grande hétérogénéité, comme dans la campagne ‟Combat pour la vieˮ engagée en 1990 à son initiative et poursuivie jusqu’en 1995. Les plans d’action tendent ainsi à se réduire à des catalogues d’effets d’annonce dont l’efficacité est, par force, limitée. » ([456]).

La Cour des comptes soulignait néanmoins les efforts entrepris à partir de 1996 par la MILDT, notamment pour une meilleure coordination des actions de prévention. Cela étant, à la date de rédaction de son rapport, la MILDT n’avait toutefois pas encore réussi « à animer une véritable politique interministérielle sur des thèmes tels que la prévention, la communication, la formation ou la recherche. Dans ces domaines, les ministères concernés conduisent leurs propres actions sans concertation aucune avec les autres administrations. » ([457]).

Quelques années plus tard, le plan d’action 2004-2008 ne dira cependant rien d’autre en ouvrant le chantier de la prévention ainsi présenté : « Jusqu’à présent inorganisée et hétérogène, la prévention sera orientée par des objectifs prioritaires, elle sera structurée dans des programmes régionaux, assise sur des dispositifs pérennes et professionnalisés » ([458]).

ii. Qu’en est-il aujourd’hui ?

Depuis le rapport de la Cour des comptes de 1998, cinq autres plans gouvernementaux ont été adoptés : le « Plan triennal de lutte contre la drogue et de prévention des dépendances 1999-2000-2001 » ; le « Plan gouvernemental de lutte contre les drogues illicites, le tabac et l’alcool 2004-2008 » ; le « Plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011 » ; le « Plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives 2013-2017 » ; enfin, le « Plan national de mobilisation contre les addictions 2018-2022 », actuellement en cours d’exécution.

Au-delà de la présentation des axes et des actions, qui évolue au fil des documents, un triptyque de thématiques se retrouve systématiquement dans les plans gouvernementaux : la prévention et le soin ; l’application de la loi et la lutte contre les trafics ; l’information et la formation. D’autres sujets sont également présents, telles l’action internationale ou la coordination institutionnelle.

Pour s’en tenir à la période actuelle, et aux préoccupations centrales de la mission d’information, le plan qui court jusqu’en 2022 est articulé en six axes, dont le premier – « Une prévention pour tous et tout au long de la vie » – est décliné en cinq priorités :

– éclairer pour responsabiliser, dont les objectifs visent à changer de regard sur les consommations, donner les moyens à la prévention des addictions, renforcer la pertinence et la visibilité des avertissements sanitaires, rendre les connaissances scientifiques sur les addictions accessibles aux jeunes ;

– protéger l’enfant à naître de l’exposition aux substances psychoactives pendant la grossesse et améliorer les prises en charge en développant l’information et la prise en charge des femmes et en améliorant le repérage et la prise en charge des enfants exposés ;

– faire grandir nos enfants dans un environnement protecteur, grâce à la mise en œuvre de six objectifs : aider les parents dans leur rôle éducatif ; donner à l’école les moyens d’une prévention efficace ; savoir réagir dès les premiers usages problématiques de produits ou d’écrans/jeux ; accorder une attention particulière aux enfants relevant de l’aide sociale à l’enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse ; assurer le respect des interdits protecteurs ; réduire l’exposition des jeunes au marketing des producteurs ;

– promouvoir le bien-être et la réussite des jeunes, en soutenant l’investissement de l’enseignement supérieur dans la prévention, en mobilisant les jeunes, en encadrant mieux la vente des boissons alcooliques et en préservant l’esprit de fête dans un espace public tranquillisé ;

– faire de la lutte contre les conduites addictives une priorité de la santé au travail. Cinq objectifs sont prévus pour cette priorité : Améliorer les connaissances et les compétences des acteurs du monde du travail dans le domaine des addictions ; Sensibiliser les acteurs de la formation professionnelle des jeunes ; Mettre en place des mesures ciblées pour des secteurs ou des catégories professionnelles particulièrement exposés à des conduites addictives ; Réduire les accidents du travail en lien avec la consommation de substances psychoactives ; Encourager les expériences permettant de lutter contre la désinsertion professionnelle en lien avec les conduites addictives.

Le plan fait également le constat de l’inefficacité de la réponse pénale, alors même, est-il rappelé, que l’activité des services répressifs a été multipliée par cinquante entre 1970 et 2013, et doublée depuis 2000.

Pour autant, pour pallier ce manque de visibilité et de crédibilité, ainsi que la lourdeur et le caractère chronophage de la procédure relative au traitement des infractions, qui mobilise quelque 1,2 million d’heures par an des forces de l’ordre, les pistes choisies s’articulent essentiellement autour de la réduction de l’usage de stupéfiants en la réaffirmation de l’interdiction de consommation, de la restauration de la crédibilité de la loi par une sanction perçue comme effective et du recentrage significatif de l’activité des forces de l’ordre sur les trafics et autres formes de délinquance ([459]).

3. L’heure du bilan

Envers et contre tout, l’architecture du dispositif conserve l’orientation qui lui a été donnée il y a maintenant cinquante ans, indifférente aux changements introduits dans nombre de pays voisins.

On assiste même à une évolution qui n’est pas sans effet dommageable d’un point de vue sanitaire, cependant que des manques assez criants sont constatés dans des secteurs qui devraient être considérés comme prioritaires entre tous, tel le milieu scolaire.

a. Une évolution problématique

i. Les effets pervers du glissement progressif vers le répressif

De l’opinion de certains magistrats, l’évolution intervenue ces dernières années dans la politique pénale de la drogue n’est pas sans effet pervers dans une perspective de prise en charge sanitaire des usagers les plus visibles.

En effet, il ne faut pas oublier, plaide Katia Dubreuil, présidente du syndicat de la magistrature ([460]), que le code de la santé publique met sur un plan équivalent prise en charge sanitaire des usagers et réponse pénale de l’usage, sans que l’articulation de ces deux aspects soit très nette.

Or, le développement des procédures simplifiées tend à mettre de facto des intervenants – policiers, gendarmes et magistrats – en première ligne en lieu et place des acteurs du champ sanitaire, alors même qu’ils ne sont absolument pas compétents ni formés pour évaluer les problématiques personnelles de santé des usagers. De sorte que la politique pénale apparaît comme un obstacle à une prise en charge efficace des consommateurs, notamment ceux en situation d’addiction, pour lesquels on sait que la gestion de leur consommation doit être faite au long cours avec leur médecin addictologue, et peut passer par des phases de rechute. Dans ces conditions, faire intervenir la sanction en première instance ne peut qu’être contre-productif d’un strict point de vue de santé publique.

Raison pour laquelle d’autres observateurs ([461]) jugent également sévèrement les dernières évolutions législatives. Certes, l’acquittement par l’usager de l’amende forfaitaire de 200 euros introduite par la loi du 23 mars 2019 éteint l’action publique, même en cas de récidive. Cela étant, ce dispositif revient à renforcer la logique de pénalisation en sanctionnant les usagers de manière standardisée et sans intervention d’acteurs médico-sociaux et ni effet sur la qualité des produits.

Cette situation ne peut qu’induire un hiatus entre les acteurs judiciaires et sanitaires et des difficultés à travailler ensemble. Le plan triennal 1999-2001 indiquait que la collaboration entre la justice et la santé avait longtemps été « marquée par une indifférence, voire une défiance réciproque qui a conduit les magistrats et les policiers d’un côté, les médecins et les intervenants en toxicomanie de l’autre, à évoluer parallèlement, sans échange véritable. » ([462]) Les choses ont-elles fondamentalement changé en près de vingt ans ? Les nombreuses auditions que la mission d’information a menées tendraient à montrer qu’il n’en est rien : les logiques d’action et d’intervention des uns et des autres, acteurs de la chaîne sanitaire et acteurs de la chaîne répressive, restent les mêmes dans un cadre globalement inchangé, alors que la prévention devrait être mise en exergue. C’est exactement pour les mêmes raisons que celles avancées par les professionnels de santé et de l’addiction, que les services de police et de gendarmerie refusent, pour l’essentiel, toute idée de légalisation : risques sanitaires notamment pour les personnes vulnérables, liés à l’évolution des produits ; risques liés à la conduite sous l’emprise du cannabis ; risque pour les jeunes devant une offre plus abondante ; protection des mineurs. ([463])

ii. L’injonction thérapeutique, un dispositif en voie de disparition ?

Dès la fin des années 1990, la Cour des comptes faisait le constat dans son étude de la relative inadaptation de ce dispositif, dont l’application restait alors limitée. Pourtant, alors qu’une recommandation avait été formulée en 1987 pour qu’il y soit recouru plus fréquemment, le garde des Sceaux et le ministre de la santé avaient de nouveau constaté en 1993 un faible taux de mise en œuvre, au demeurant très variable selon les territoires : dans dix-neuf départements aucune n’avait été prononcée, et dans quatorze autres, le nombre d’injonctions restait inférieur à cinq ([464]). Mieux, dans les départements les plus touchés par la toxicomanie comme les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, le Var, le Nord et le Val-de-Marne, le constat était identique.

Si la Cour soulignait que les circulaires ministérielles invitaient à l’harmonisation des pratiques et qu’il était demandé expressément que « ne fassent l’objet d’injonctions thérapeutiques que les usagers de stupéfiants tels que l’héroïne ou la cocaïne, ou ceux qui s’adonnant au cannabis en font une consommation massive, répétée ou associée à d’autres produits (médicaments, alcool) » ([465]) et « qu’il n’y aurait que des avantages à ce que l’autorité sanitaire soit associée aux réunions organisées à cet effet », c’est la tendance inverse qui a été constatée, au point que le Plan triennal 1999-2003 relevait qu’elle s’appliquait « aujourd’hui majoritairement à des usagers de cannabis. En 1997, seules 36 % des mesures concernaient les héroïnomanes, contrairement aux orientations interministérielles » ([466]).

Pour la Conférence nationale des procureurs généraux, depuis plusieurs décennies maintenant, l’usager de stupéfiants n’est pas seulement considéré comme un délinquant mais comme un toxicomane qui relève de soins médicaux, raison pour laquelle l’injonction thérapeutique est présentée dans le code comme une mesure alternative aux poursuites pénales, selon l’article L. 3423-1, au même titre que d’autres : rappel à la loi, classement sous condition, etc. Au-delà de considérations procédurales qui ont pu jouer dans cette évolution, la réduction importante et continue ces dernières années de l’injonction thérapeutique – qui a diminué des deux-tiers en six ans ([467]) – peut amener à se demander si l’option punitive n’a pas pris le pas sur la dimension sanitaire lorsqu’on remarque en parallèle que l’augmentation des poursuites pénales pour usage a été de 25 % entre 2012 et 2018, selon les indications du procureur général Christophe Barret ([468]) et même multiplié par trois en vingt ans, comme les rapporteurs l’ont rappelé plus haut, le recours à la réponse étant facilité par les procédures simplifiées.

b. Focus sur la prévention en milieu scolaire

Compte tenu de l’importance de prévenir la consommation de cannabis chez les plus jeunes, les collèges et lycées devraient être des instances particulièrement actives. Selon les informations recueillies par la mission d’information, la réponse apportée n’est pas à la hauteur des enjeux.

i. La politique mise en œuvre

Selon les indications qui ont été données à la mission d’information par Mme Françoise Pétreault, sous-directrice de l’action éducative et M. Benoît Rogeon, chef du bureau « santé-social » de la direction générale de l’enseignement scolaire, DGESCO ([469]), la prévention des conduites addictives en milieu scolaire s’inscrit dans une démarche globale de promotion de la santé et d’éducation à la citoyenneté, inscrite au code de l’éducation, dont l’article L. 312-18 prévoit qu’« une information soit délivrée sur les conséquences de la consommation de drogues sur la santé, notamment concernant les effets neuropsychiques et comportementaux du cannabis, dans les collèges et les lycées, à raison d’au moins une séance annuelle, par groupes d’âge homogène. Ces séances pourront associer les personnels contribuant à la mission de santé scolaire ainsi que d’autres intervenants extérieurs. ».

En 2010, un guide d’intervention en milieu scolaire, « Prévention des conduites addictives », a été publié sous l’égide de la DGESCO, afin d’outiller les équipes éducatives dans cette démarche, dans la ligne des orientations définies par le plan de lutte contre les drogues et les toxicomanies de la période 2008-2011, tout en s’inscrivant dans les exigences du décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006 relatif au socle commun de connaissances et de compétences.

Indépendamment des informations mises à disposition des acteurs de la communauté éducative sur les modes et prévalence de consommation des jeunes, sur le cadre légal ou encore sur les pistes de réflexions pédagogiques et éducatives à mettre en œuvre dans le cadre de la prévention des conduites addictives, ce guide propose une approche de la prévention par les compétences psychosociales dans une continuité éducative et une démarche projet mobilisant l’ensemble de la communauté éducative. Au-delà de l’apprentissage des connaissances nécessaires sur les risques sanitaires, sociaux et au plan légal, il s’agit de développer les capacités des élèves à comprendre, à respecter les règles et à évaluer les conséquences de leurs actes. Il valorise aussi des comités d’éducative à la santé et la citoyenneté (CESC) au niveau de chaque établissement du second degré.

Divers éléments législatifs ou réglementaires ont ultérieurement complété ce cadre initial afin de définir des orientations sur le rôle de l’école en matière de promotion de la santé : loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, orientations de la Stratégie nationale de santé (SNS) et du Plan national de santé public (PNSP) 2018-2022, conventions de partenariats entre les rectorats et les agences régionales de santé.

Selon les éléments statistiques fournis, les actions de prévention et de lutte contre les conduites addictives représentaient en 2017-2018 la troisième thématique impulsée à l’échelle académique après l’éducation à la sexualité et l’amélioration du climat scolaire. Vingt-deux académies, soit près des trois-quarts, étaient actives dans ce champ. Au niveau départemental, quatre-vingt-trois directions départementales (74 %) développaient également cette thématique dans le cadre du comité départemental d’éducation à la santé et à la citoyenneté. Cela représentait la première des thématiques mises en œuvre à cet échelon. Enfin, 81 % des établissements mettent en place des actions et des projets sur cette thématique, soit la deuxième thématique la plus développée dans le cadre des CESC, comme le montre le graphique ci-dessous.

actions en faveur de la santÉ ([470])

ii. Les moyens de la prévention

Le document de politique transversale, DTP, « Politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives », publié à l’automne 2020 indiquait que vingt-huit programmes différents, relevant de vingt ministères, étaient mobilisés dans le cadre de la « Politique de lutte contre les drogues et les conduites addictives ». Trois programmes gérés par le ministère de l’éducation nationale comportent de crédits destinés à ces problématiques.

Le budget inscrit au programme 140 Enseignement public scolaire du premier degré, représentait 5,6 millions d’euros en 2019 et 5,3 millions en 2021. Les crédits du programme 141 Enseignement public scolaire du second degré, étaient de 138,7 millions en 2019 ; ils se montent à 125,5 millions d’euros en 2021. Enfin, les crédits inscrits au programme 230 Vie de l’élève d’un montant de 170,9 millions d’euros en 2019, augmentent légèrement en 2021 et sont fixés à 171,1 millions d’euros.

En outre, un certain nombre d’opérations de prévention sont mises en œuvre par des établissements – CSAPA, CAARUD et CJC – relevant de l’ONDAM et financées en loi de financement de la sécurité sociale. Leur financement s’est élevé en 2018 à 452 millions d’euros et ont été accrus en 2019 et 2020, à hauteur de 6 millions d’euros, notamment consacrés à la poursuite du déploiement de la réduction des risques à distance et des CSAPA référents en milieu pénitentiaire ; à la mise en place de consultations avancées de CSAPA vers les structures d’hébergement social (CHRS, etc.) et à l’amélioration de l’offre en matière de prise en charge et de réduction des risques et des dommages pour les usagers de drogues illicites.

Selon les informations complémentaires communiquées par la MILDECA à la mission d’information, la transformation, en décembre 2018, du Fonds de lutte contre le tabac en Fonds de lutte contre les addictions a en outre permis de déployer des actions de prévention portant sur les autres addictions aux produits, notamment l’alcool et le cannabis. Ont notamment été privilégiées les actions ciblant le public des jeunes et de leurs familles. En milieu scolaire, plusieurs programmes de prévention sont soutenus :

– programme GBG (« Good Behavior Game ») 374 enseignants formés chaque année pour l’appliquer dans leurs classes, au bénéfice de 7 500 élèves désormais, contre seulement 450 il y a encore trois ans ; accompagnement de 480 enseignants chaque année pour encadrer 9 600 élèves ;

– programme Unplugged, développé en 2020 dans cinq régions ; soixante collèges et 3 900 élèves de 6e et 5e ont été sensibilisés en 2019-2020 ;

– d’autres programmes sont également soutenus, par exemple le Programme de soutien aux familles et aux parents (PSFP) ou Primavera.

Le Fonds, doté d’environ 115 millions d’euros par an depuis 2020, permet également d’outiller et de soutenir les pratiques des professionnels de santé et du secteur socio-éducatif en matière de prévention des consommations à risque de substances psychoactives ou de réduction des risques et des dommages liés à ces consommations.

iii. La perception des acteurs

Pour autant, aux dires des personnes concernées, il semble y avoir un réel hiatus entre le cadre global, les intentions et la réalité.

Selon les personnels de direction d’établissements que la mission d’information a entendus, il y a ainsi de grandes différences d’approches et de travail concret fait au niveau des collèges et lycées, compte tenu de la disparité des moyens des uns et des autres. La qualité des ressources disponibles, la densité du tissu associatif susceptible d’intervenir dans les établissements, la question de la formation des enseignants à ces problématiques, jouent une grande importance dans la manière dont les orientations politiques se voient traduites sur le terrain. C’est la raison pour laquelle il n’est pas rare qu’en milieu rural, ce soit des gendarmes qui interviennent, ce qui n’est pas sans poser de problème en termes de perception de la part des adolescents ([471]), raison pour laquelle les maires de plus grandes villes évitent autant que faire se peut d’y recourir.

Il apparaît en outre que, s’il leur est relativement facile de détecter des addictions, en revanche les enseignants peuvent être relativement mal à l’aise avec des problématiques qui s’écartent du champ de leurs compétences, malgré les actions de formation qui sont proposées dans le cadre des plans académiques de formation, dont le tableau ci-dessous montre que la thématique de la prévention des conduites addictives est la deuxième en importance parmi les séminaires organisés au niveau académique ou départemental en faveur de la santé.

Source : Enquête CESC, DGESCO, ibid.

Surtout, les responsables d’établissements confient que, au final, relativement peu de choses sont mises en œuvre de manière concrète, les moyens humains et matériels manquent, d’autant que les programmes scolaires sont denses et les charges de travail lourdes. Le travail de prévention repose en conséquence sur des volontaires, enseignants ou infirmiers, et se traduit par conséquent par des disparités importantes, en fonction du degré d’engagement et du niveau de disponibilité des uns et des autres ([472])

De leur côté, les associations de parents d’élèves partagent ce sentiment, en soulignant aussi de grandes différences de pratiques selon les types d’établissements, général ou professionnel, notamment, et insistent sur la nécessité qu’il y aurait d’être dans une approche globale des problématiques de drogue et d’addiction, qui ne soit pas uniquement tournée vers le seul milieu scolaire. Ils soulignent en outre l’insuffisance des dispositions du code de l’éducation : la séance annuelle prévue ne permet qu’une information minimale, sans impact réel, ni suivi et aucun approfondissement du travail engagé n’est de ce fait possible ([473]). Il ne permet pas non plus une approche qui faciliterait une meilleure perception des enjeux par les élèves. Cela étant, l’enquête CESC 2017-2018 montre aussi que, dans le cadre des « espaces parents », la mobilisation est faible sur les thématiques en lien avec les projets des CESC, moins de 20 % des établissements déclarant que les parents s’impliquent ([474]).

Tout se passe comme si un certain nombre de dispositifs coexistaient, empilés sans avoir la cohérence systémique qui leur donnerait de l’efficacité. Dans ces conditions, rien ne peut être solutionné, et il n’est pas surprenant que les établissements scolaires soient aujourd’hui dans certains quartiers contaminés par les trafics, celui du cannabis en premier lieu.

Les acteurs de la prévention mènent cependant pour certains des actions de grande envergure. Le docteur Bernard Basset, indiquait ([475]) ainsi que l’Association Addiction France, ex-ANPAA, qu’il préside, avait effectué des interventions dans quelque 2 500 établissements en 2020, ayant permis de toucher 130 000 élèves et de former 3 600 enseignants.

Pour mémoire, on rappellera que 7 230 collèges et 4 150 lycées accueillent actuellement en France plus de 3,4 millions de collégiens, près de 2,3 millions de lycéens, dont 645 000 en lycées professionnels.

Deuxième partie : Succès et écueils des expériences étrangères

La France est loin d’être isolée dans ses tentatives de résorber les problèmes de société liés aux drogues et, plus particulièrement, à la consommation et au trafic de cannabis. Quelle que soit la région du monde où ils se situent, les États sont confrontés à la délicate question des méthodes les plus pertinentes pour faire face à ces questions.

Compte tenu de l’échec, tout aussi indéniable qu’inquiétant, de la politique répressive menée par la France depuis 1970, la mission d’information a décidé de passer au crible un certain nombre d’expériences étrangères, notamment celles qui ont consisté à rompre avec l’option d’une prohibition absolue (production, distribution et usage) en Europe (Pays-Bas, Portugal et Luxembourg) et sur le continent américain (Uruguay, Canada et États-Unis). Une fois encore, les parlementaires se sont efforcés de ne pas porter un quelconque jugement « moral », positif ou négatif, sur les orientations mises en œuvre par ces pays, mais de jauger l’efficacité des mesures prises au regard des objectifs affichés, tant en termes de sécurité que de santé publique.

À chaque fois, la rapporteure ne s’est pas contentée d’effectuer une description du contenu des dispositifs mis en œuvre : elle s’est également attachée à présenter les conditions d’émergence, tant politiques que sociales, de ces réformes. Au-delà des aspects techniques des textes votés et des structures mises en place, les politiques de résorption ou de régulation des drogues ne font souvent que refléter une trajectoire historique propre au pays concerné. En effet, il importe d’avoir conscience de ces spécificités nationales afin d’éviter l’écueil méthodologique d’une application sans discernement de mesures étrangères à un pays comme la France, dont les traditions sociologiques et politiques sont parfois bien différentes de celles de ses partenaires.

Bien évidemment, il n’a pas été possible d’effectuer les déplacements envisagés ni d’auditionner l’ensemble des pays concernés : seuls les représentants de l’État du Colorado et du service portugais anti-drogues ([476]) ont par ailleurs pu être entendus par la mission d’information. Toutefois, la documentation disponible, qu’il s’agisse des données rendues publiques par les autorités nationales elles-mêmes ou des présentations effectuées dans des revues spécialisées, est suffisamment vaste pour permettre une revue de chacune des législations ciblées. Par ailleurs, la mission a appuyé ses analyses à partir des éléments figurant dans les synthèses européennes et internationales publiées par l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT).

Pour chacun des pays concernés, la rapporteure a rappelé le cadre juridique international dans lequel ces réformes ont été menées. Celui-ci constitue une donnée centrale du problème. Depuis la première conférence sur l’opium, qui s’est tenue à Shanghai en 1909, un volet important du droit international public s’est constitué en matière de contrôle des produits stupéfiants.

Tout en élargissant son périmètre géographique, ce corpus juridique s’est durci au fur et à mesure des années jusqu’à constituer l’expression quasi parfaite d’un consensus international autour de la prohibition à la fin du siècle dernier ([477]). Face à l’échec mondial des politiques répressives et à la multiplication des initiatives nationales destinées à sortir du cercle vicieux de l’échec, ce consensus est aujourd’hui fragilisé et pourrait être sérieusement remis en cause dans les prochaines années.

Parmi ces expériences étrangères, celles engagée par l’Uruguay en 2013 ont indubitablement été perçues comme la rupture la plus nette du consensus international. La réforme, initiée au plus haut niveau du pouvoir politique, s’est logiquement traduite par la mise en place d’un modèle de légalisation du cannabis appuyé sur un fort contrôle de l’État, depuis la production jusqu’à la distribution. Sans doute les retards dans la mise en œuvre des infrastructures de production et de distribution ont-ils joué un rôle majeur dans le bilan de cette légalisation, pour l’instant en demi-teinte.

À l’inverse de l’Uruguay, les États-Unis ont rapidement évolué sous l’influence de certains États « précurseurs » tels que le Colorado, Washington, l’Oregon et l’Alaska qui se sont engagés au début des années 2010 dans la voie d’une légalisation du cannabis sur le modèle de l’économie de marché. La production et la distribution s’articulent autour d’un système de licences professionnelles confiées à des opérateurs privés. Le Canada a, pour sa part, opté en 2018 pour une voie médiane associant, selon la province ou le territoire considéré, des monopoles publics et des opérateurs privés sous licence. Dans les deux pays, des règles strictes ont, par ailleurs, été édictées pour protéger les mineurs et une fiscalité spécifique a été mise en place.

Les expériences américaines et canadiennes sont encore trop récentes pour que l’on puisse en tirer un bilan définitif. Toutefois, il ressort des premières données disponibles que la consommation des plus jeunes n’a pas été stimulée par le changement de législation et, dans le cas du Canada, il semble même qu’elle ait légèrement diminué. Par ailleurs, la part du marché noir dans la consommation, même si elle n’a pas totalement disparu, apparaît de plus en plus clairement en perte de vitesse par rapport aux circuits légaux de distribution.

Face aux réformes de grande ampleur menées outre-Atlantique, la situation européenne paraît encore relativement figée. À l’exception du Portugal, qui se distingue par une législation audacieuse consistant, depuis 2000, à dépénaliser l’usage de tout produit stupéfiant en deçà d’un certain seuil et à traiter le consommateur comme un « patient » nécessitant un traitement médical, aucun pays ne s’est engagé, pour le moment, sur la voie d’une véritable rupture du consensus international. Même le Luxembourg, qui avait annoncé une réforme en ce sens en 2018, semble aujourd’hui hésiter à avancer. Quant aux Pays-Bas, sa réputation de « paradis des fumeurs de joints » cache, en réalité, un simple modèle de dépénalisation non entièrement assumée.

I. Face À l’Échec de la « guerre contre la drogue », Une situation internationale en pleine Évolution

L’édifice juridique prohibitionniste construit tout au long du vingtième siècle au niveau international n’échappe pas aux débats agitant actuellement les États autour des questions de dépénalisation et de légalisation des drogues.

A. La lente construction d’un droit international prohibitionniste tout au long du vingtième siècle

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, la construction d’un droit international consacré au contrôle et à la répression des produits stupéfiants est le fruit d’un long processus historique qui s’est étalé tout au long du vingtième siècle, depuis la conférence de Shanghai sur l’opium en 1909 jusqu’à la Convention des Nations unies sur le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes du 20 décembre 1988.

1. L’opium au cœur des efforts de structuration d’un dispositif de contrôle international des produits stupéfiants (1909-1936)

Historiquement, ce sont les problèmes de consommation d’opium en Chine, notamment quand celui-ci était importé de l’Inde britannique, qui ont conduit les États concernés à mettre en place un premier dispositif de contrôle international sous la forme d’un accord de réduction de la production chinoise et des exportations indiennes vers l’Empire du Milieu en 1907 puis d’une conférence internationale à Shanghai en 1909.

La conférence de Shanghai n’aboutit pas immédiatement à la mise en place d’un cadre contraignant : les efforts diplomatiques des États-Unis aboutissent à la conclusion d’une convention à La Haye le 23 janvier 1912, qui impose la mise en place dans chaque pays signataire d’un dispositif de contrôle de la production et de la distribution de l’opium brut et officialise le principe d’une restriction des usages (fabrication, vente et emploi) de l’opium aux seules fins « médicales et légitimes » (article 9).

Une convention signée à Genève le 19 février 1925 sous l’égide de la Société des Nations (SDN) élargit le champ d’application du dispositif instauré en 1912 à d’autres produits stupéfiants listés à l’article 1er : cocaïne, morphine et « chanvre indien ». C’est la première fois que les exportations de cannabis, en particulier de sa « résine », font l’objet d’un mécanisme de contrôle international (chapitre IV de la convention).

Dans l’entre-deux-guerres, le dispositif international de contrôle des produits stupéfiants se perfectionne : un « comité central permanent », ancêtre de l’actuel Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) des Nations unies, est mis en place par la Convention de Genève de 1925 afin de permettre la collecte de données sur les consommations de produits stupéfiants auprès des pays signataires. Le droit évolue également dans un sens de plus en plus répressif : une convention signée également à Genève le 26 juin 1936 invite les États à « punir sévèrement, et notamment de prison ou d’autres peines privatives de liberté » les trafics illicites de produits stupéfiants ([480]).

Avec la mise en place de l’Organisation des Nations unies (ONU) en 1945, le suivi des conventions internationales sur les stupéfiants incombe à la « Commission des stupéfiants » (CDS), comité technique issu du Conseil économique et social (ECOSOC). Des négociations sont engagées à la fin des années 1940 afin de réunir tous les textes existants dans une « convention unique ». La plupart des États du bloc occidental, en particulier les États-Unis et le Canada, souhaitent que le processus de centralisation soit l’occasion de mettre en place un système prohibitionniste global des stupéfiants.

On peut observer que la France était l’un des membres les plus actifs en faveur de l’interdiction la plus large possible, y compris sur les drogues de synthèse. Le Français Charles Vaille, pharmacologue et président de la CDS en 1954 et en 1955, publie à cette période un ouvrage où il définit les stupéfiants comme un « fléau social » ([481]).

2. L’option résolument prohibitionniste de la Convention de Vienne de 1961

La Convention signée à Vienne le 30 mars 1961 par 61 États ([482]) instaure un dispositif de contrôle unifié sur une palette très large de stupéfiants incluant à la fois des matières brutes et des produits transformés. Les parties sont ainsi invitées à « limiter exclusivement aux fins médicales et scientifiques la production, la fabrication, l’exportation, l’importation, la distribution, le commerce, l’emploi et la détention des stupéfiants » (article 4 paragraphe c).

Les États s’engagent, sous réserve de leurs règles constitutionnelles, à sanctionner pénalement « la culture et la production, la fabrication, l’extraction, la préparation, la détention, l’offre, la mise en vente, la distribution, l’achat, la vente, la livraison, à quelque titre que ce soit, le courtage, l’envoi, l’expédition en transit, le transport, l’importation et l’exportation de stupéfiants non conformes [aux dispositions de la Convention] » (article 36). Les importations et exportations de produits stupéfiants doivent, comme c’était le cas depuis 1925, être soumises à autorisation (article 31). La coopération des États dans la lutte contre le « trafic illicite » est encouragée (article 35). Le dispositif de remontée d’informations, en particulier statistique, à destination de l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS) est confirmé (articles 19 et 20).

Afin de permettre d’opérer un traitement différencié au profit de certaines drogues de synthèse, notamment celles à base de codéine, la Convention de 1961 répartit les produits stupéfiants en quatre tableaux (I, II, III et IV). Le classement d’un produit dans l’un ou l’autre de ces tableaux entraîne l’application d’un régime de contrôle plus ou moins strict (cf. infra). Les décisions relatives à ce classement deviennent donc éminemment stratégiques : elles relèvent de la compétence de la Commission des stupéfiants sur proposition, notamment, de l’Organisation mondiale de la santé (articles 3 et 8, paragraphe a).

L’entrée en vigueur, le 13 décembre 1964, de la Convention de 1961 n’a pas figé de manière définitive le dispositif international de contrôle des produits stupéfiants. En effet, celui-ci n’avait pas inclus dans son périmètre les nouvelles drogues de synthèse dont la consommation s’est développée dans les pays occidentaux au cours des années 1960 (amphétamines, barbituriques, LSD, etc.). Au lieu de se risquer au remodelage du texte de 1961, les États décident d’engager des négociations en vue d’aboutir à la formalisation d’une nouvelle convention applicable aux seuls produits de synthèse. La « Convention sur les substances psychotropes » est finalement signée à Vienne le 21 février 1971.

Le dispositif de la Convention de 1971 est similaire à celui de 1961 : classification des produits en quatre tableaux, remontée d’informations auprès de l’OICS, engagement des États à la mise en œuvre de sanctions pénales, coopération dans la lutte contre le trafic illicite, mécanismes d’autorisation en matière d’importation et d’exportation, etc. La philosophie du texte apparaît, toutefois, légèrement moins stricte : les politiques visant à « prévenir l’abus de substances psychotropes » sont, pour la première fois, expressément encouragées (article 20), des mesures alternatives aux peines privatives de liberté (« traitement », « éducation », « réadaptation », « réintégration sociale ») peuvent être appliquées aux usagers (article 22) et les critères permettant l’inscription dans un des tableaux sont plus restrictifs ([483]).

3. L’approfondissement de la logique répressive internationale dans le cadre de la « guerre contre la drogue » lancée par les États-Unis (1972-1988)

Le 17 juin 1971, soit quelques mois après la conclusion de la Convention sur les substances psychotropes, le président des États-Unis, Richard Nixon, fait de l’abus de produits stupéfiants « l’ennemi public numéro un » du pays ([484]). C’est le lancement de la « guerre contre la drogue ». L’actualité internationale des années 1970 et 1980 se fait l’écho des violences croissantes liées au trafic de stupéfiants, notamment en Amérique du Sud : en Colombie, le « cartel de Medellin » est fondé en 1976 et les règlements de comptes entre trafiquants colombiens émergent en plein cœur des États-Unis quelques années plus tard ([485]) .

Le droit international applicable au contrôle des produits stupéfiants évolue logiquement dans un sens plus répressif. Dès le 25 mars 1972, les pays signataires de la Convention de Vienne de 1961 concluent un protocole modificatif qui renforce les pouvoirs de l’OICS et facilite la mise en œuvre des procédures d’extradition en matière de trafic de stupéfiants : en l’absence de convention ad hoc, un État est autorisé à considérer la Convention de 1961 comme « la base juridique de l’extradition » des trafiquants (article 36 rectifié).

Dans les années 1980, les préoccupations pénales dominent les discussions menées dans le cadre de la CDS. Dans une déclaration signée à Quito le 14 août 1984, sept États sud-américains ([486]) appellent à une « intervention juridique internationale » susceptible d’aboutir à la réalisation d’une campagne « efficace » contre les trafics de stupéfiants transfrontaliers et à la mise en œuvre de sanctions contre les contrevenants, « où que ceux-ci se trouvent ».

Une troisième Convention internationale, consacrée au « trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes », est signée à Vienne le 20 décembre 1988 afin d’harmoniser les sanctions appliquées par les pays signataires des deux Conventions précédentes. L’article 3 du texte liste ainsi les activités illicites devant obligatoirement être qualifiées d’infractions pénales en droit interne, à savoir :

˗ la production, la fabrication, l’importation, l’exportation, la distribution ou la vente de produits stupéfiants ou de substances psychotropes, mais aussi la culture du « pavot à opium », du « cocaïer » et du « chanvre » ;

˗ la possession ou l’achat de ces produits aux fins de trafic illicite ainsi que la fabrication, le transport ou la distribution de matériaux, d’équipements et de substances destinés à la production ou à la fabrication de stupéfiants ;

˗ l’organisation, la gestion ou le financement des infractions ci-dessus.

Parmi les innovations de la Convention de 1988 figure la pénalisation du simple usager de produits stupéfiants : en effet, l’article 3 encourage la sanction de la détention et de l’achat de produits stupéfiants « destinés à la consommation personnelle » sous réserve des « principes constitutionnels » et des « concepts fondamentaux » propres à chacune des parties. L’extension du dispositif répressif au consommateur reflète la vision des pays signataires à cette époque, exprimée clairement au niveau du préambule de la Convention : la « demande illicite » de produits stupéfiants fait partie des « causes profondes de l’abus » de drogues en ce qu’elle génère des « gains énormes » pour les trafiquants ([487]).

La Convention de 1988 vient, dès lors, couronner l’édifice juridique prohibitionniste érigé de manière progressive tout au long du siècle au niveau international.

B. Un Édifice juridique international aujourd’hui en pleine recomposition

Les rédacteurs des trois Conventions internationales avaient cru figer pour longtemps leur vision d’une large prohibition des drogues. Quelque trente ans après l’entrée en vigueur de la Convention de 1988, il ressort qu’il n’en est rien : l’échec global de la prohibition et le coût humain, considérable, qui en a résulté amènent progressivement à une prise de conscience de la nécessité de réformer. Au-delà de la dépénalisation, déjà reconnue juridiquement, la légalisation est aujourd’hui au cœur des débats internationaux.

1. Face à ses échecs de plus en plus visibles, le « consensus global » autour du régime prohibitionniste se fissure

Lors de son audition par la mission d’information, le 27 janvier dernier, Mme Ruth Dreifuss, ancienne présidente de la Confédération suisse et membre fondatrice de la Commission globale sur les politiques en matière de drogues ([488]) qu’elle a présidée entre 2016 et 2020, a rappelé que la transposition des conventions internationales anti-drogues dans les droits nationaux avait « créé une espèce de consensus global » sur l’idée que seule une politique de « répression » était susceptible de résorber partiellement, voire intégralement, la consommation de produits stupéfiants dans le monde.

La Convention unique de 1961 fixe même en son article 49, paragraphe 2 f, un objectif de cessation de l’usage du cannabis à des fins autres que médicales et scientifiques « dans un délai de vingt-cinq ans à compter de l’entrée en vigueur » du texte. L’usage récréatif du cannabis aurait donc dû disparaître de la quasi-totalité des pays du monde à la fin de l’année 1989…

Le maintien d’un niveau de consommation élevé de produits stupéfiants dans le monde ([489]) n’a pas, dans un premier temps, rompu ce consensus international. Dans les années 1990 et 2000, plusieurs sessions spéciales de l’Assemblée générale des Nations unies se réunissent sur le « problème mondial de la drogue » et réaffirment la nécessité d’appliquer de la manière la plus large possible les Conventions de 1961, 1971 et 1988.

En définitive, cette succession d’annonces similaires d’une décennie à une autre est un aveu d’échec. Les données disponibles au niveau international sur la drogue font état d’une hausse continue de la consommation des trois principaux produits stupéfiants (cannabis, opiacés, cocaïne) entre 1998 et 2018. Pour le seul cannabis, la progression s’établit à + 30 % sur la période.

usagers (15-64 ans) de produits stupéfiants dans le monde (en millions)

Sources : rapport de la Commission globale sur les politiques en matière de drogues (2011) et rapport de l’ONUDC sur la drogue (2020).

Au cours de son audition précitée, Mme Ruth Dreifuss a rappelé que les effets négatifs des politiques répressives menées sous l’égide des Conventions internationales ne se limitaient pas à la « grandeur de l’échec » dans la réalisation des objectifs de consommation, mais qu’ils apparaissaient également au travers du « coût humain et financier » de ces politiques sur les sociétés concernées.

Lors de sa 52ème session en 2008, la CDS reconnaît que le dispositif de contrôle international des drogues avait favorisé le développement « d’un marché criminel dans des proportions préoccupantes », ce qu’elle qualifie de « effet indésirable alarmant » ([490]). Ce marché était estimé à environ 400 milliards de dollars par l’ONUDC à la fin des années 1990 ([491]) et, selon Mme Ruth Dreifuss, le chiffrage s’établirait aujourd’hui autour des 500 milliards de dollars.

La concurrence féroce que se livrent les organisations criminelles sur ce marché favorise naturellement les phénomènes de violence : dans son rapport précité de 2008, la CDS évoque les « guerres de rue » engendrées par les trafiquants dans « de nombreuses villes du monde » ([492]). Avec le recul, il semble que les politiques répressives de lutte anti-drogues contribuent parfois elles-mêmes à l’explosion des violences : selon les résultats d’une étude universitaire américaine menée en 2015 sur la politique mexicaine ([493]), les mesures de « ciblage des barons de la drogue » menées par les autorités dans le cadre de la « guerre des cartels » ([494]) n’aurait abouti qu’à la reconstitution d’organisations moins contrôlées et seraient ainsi responsables d’une hausse de 150 % du taux d’homicide dans le pays entre 2006 et 2010. Il n’est, d’ailleurs, pas exclu qu’un tel climat de violence ait joué un rôle majeur dans le recul de l’espérance de vie constaté au niveau national à partir de la fin des années 2000 (2005 : 75,3 ans ; 2015 : 74,9 ans ([495])).

Par ailleurs, le bilan sanitaire de ces politiques apparaît tout aussi peu reluisant. Indépendamment des effets sur la santé humaine d’un niveau élevé de consommation de produits stupéfiants, le dispositif de contrôle international des drogues de synthèse réduit de facto l’accessibilité des populations civiles à des traitements médicaux adaptés, notamment ceux à base d’opiacés (codéine et morphine). Régulièrement, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) évalue à plusieurs dizaines de millions le nombre de personnes qui souffrent, voire décèdent, faute d’accès à ces traitements ([497]).

Sans aller jusqu’à remettre en cause frontalement la logique des Conventions internationales dont il est issu, l’OICS a identifié très tôt les problèmes que le dispositif de contrôle pouvait poser en termes d’accessibilité des patients aux traitements à base de produits stupéfiants. Dans un supplément à son rapport annuel de 1994, l’Organe rappelle que l’offre de quantités adéquates de drogues à des fins médicales et scientifiques est une obligation énoncée dans les Conventions et précise que « les mesures nationales de lutte contre les détournements ne devraient jamais empêcher que des drogues soient disponibles à des fins médicales légitimes » ([498]).

Vingt ans plus tard, l’OICS constate que le problème d’accessibilité n’a pas été fondamentalement résolu et admet à demi-mot que le dispositif de contrôle international pourrait avoir joué un rôle tout en renvoyant la responsabilité aux États qui auraient adopté une interprétation « biaisée ou asymétrique » des Conventions.

Le « consensus global » évoqué par Mme Ruth Dreifuss se fissure : la création, en 2011, de la Commission globale sur les politiques en matière de drogues (cf. supra) illustre parfaitement l’évolution des mentalités. À la différence de beaucoup d’associations militantes, où les représentants du monde médical ou médico-social figurent en bonne place, l’ONG est composée d’anciens responsables politiques de haut niveau qui peuvent se prévaloir d’une expérience dans la mise en œuvre du dispositif de contrôle international des drogues.

On notera que cinq des commissaires sont des anciens chefs d’État sud-américains ([500]), c’est-à-dire issus d’une région du monde où les « effets indésirables » des politiques traditionnelles se sont fait particulièrement sentir. Le fait qu’une ONG de cette envergure puisse affirmer, dès sa première publication, que « la guerre contre la drogue est un échec ([501]) » montre que, désormais, le débat est ouvert au niveau international pour une remise en cause du cadre juridique mis en place au siècle dernier.

2. Les expériences nationales de dépénalisation et de légalisation des drogues conduisent inévitablement le dispositif international de contrôle à évoluer de manière progressive

Enserrés dans un cadre international peu évolutif, ce sont les États qui, en première ligne face aux échecs et aux ravages des politiques prohibitionnistes, ont initié à leur niveau un premier mouvement de réforme. Tout aussi restrictives qu’elles soient en matière de trafic, les stipulations des Conventions internationales envisagent l’usage de manière plus flexible : on rappellera, notamment, que la détention de produits stupéfiants aux fins de « consommation personnelle » est proscrite sous réserve des « principes constitutionnels » et des « concepts fondamentaux » propres à chacune des parties (article 3 de la Convention de 1988).

Historiquement, le Portugal est le premier État d’envergure à s’être engouffré dans la brèche. Selon João Augusto Goulão, président du Service portugais d’intervention pour les comportements d’addiction et de dépendance (SICAD) auditionné par la mission d’information le 3 février dernier (cf. infra), c’est la situation sanitaire catastrophique du pays ([502]) qui convainc les autorités d’adopter une réforme radicale consistant à dépénaliser la détention de tous les produits stupéfiants en deçà d’une certaine quantité ([503]). Le contrevenant reste passible d’une sanction administrative (et donc non pénale) et est pris en charge par une « commission de dissuasion » à forte dominante médico-sociale.

La réaction des instances internationales concernées est très instructive en ce qu’elle témoigne d’une évolution des mentalités en faveur d’un desserrement de la prohibition : dans son rapport de 2004, l’OICS reconnaît que le dispositif portugais consistant à « exempter de poursuites pénales les auteurs d’infractions liées à de petites quantités de drogues est compatible avec les traités internationaux relatifs au contrôle des drogues » ([504]). En 2010, le Rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme des Nations unies prend position en faveur de la « décriminalisation » qui peut réduire les risques associés à l’usage des drogues et contribue ainsi au « droit à la santé » ([505]). De nombreux États ont suivi l’exemple portugais dans les années 2000 et 2010 (le Brésil en 2006, le Mexique en 2009, la République tchèque en 2010, l’Argentine en 2012, la Jamaïque en 2015 pour le seul cannabis, etc.).

On remarquera que cette interprétation souple des Conventions s’applique à la dépénalisation, et non à la légalisation, que le Rapporteur spécial du Conseil des droits de l’homme refuse dans son rapport précité de 2010 de considérer comme étant un moyen d’assurer le respect des droits fondamentaux.

En ce sens, le choix opéré par l’Uruguay de s’engager dans la voie d’une légalisation totale du cannabis par la loi n° 19.172 promulguée le 23 décembre 2013 (cf. infra) constitue une véritable rupture du consensus juridique international. Dès le 19 novembre 2013, l’OICS a réagi aux perspectives de réforme en Uruguay en affirmant par un communiqué de presse que la future loi entrait en contradiction avec la Convention unique de 1961 ([506]). Le pays a réagi en mettant en avant le respect des droits fondamentaux, en particulier le droit à la santé et au bien-être, qui, selon lui, prévalent sur les dispositifs de contrôle.

Actuellement, le débat juridique n’est toujours pas clos. On observe, toutefois, que d’autres régions du monde, et non des moindres (Colorado aux États-Unis en 2012, Canada en 2018 avec la loi dite « C-45 »), se sont, à leur tour, engagées dans la voie de la légalisation du cannabis. Pour l’instant, l’OICS s’en tient à la réaffirmation de sa position : dans son rapport annuel de 2017, il rappelle que « toute mesure qui permet ou permettrait l’usage du cannabis à des fins non médicales est clairement contraire » aux Conventions de 1961 et 1988 et précise que « la limitation aux seules fins médicales et scientifiques de l’usage des substances placées sous contrôle est un principe fondamental auquel la Convention de 1961 n’admet aucune dérogation ([507]). »

Toutefois, ces déclarations de principe ne sauraient masquer l’évolution progressive des représentations du « problème des drogues » au niveau de la communauté internationale. À l’issue de sa 30ème session extraordinaire, qui s’est tenue du 19 au 21 avril 2016, l’Assemblée générale des Nations unies a publié un communiqué dans lequel les États affirment « promouvoir activement une société exempte de tout abus de drogues » ([508]). Lors de son audition par la Mission d’information avec Mme Ruth Dreifuss, le 27 janvier dernier, M. Khalid Tinasti, directeur de la Commission globale précitée sur les politiques en matière de drogues, a souligné qu’il s’agissait là d’un changement sémantique significatif indiquant que la communauté avait admis le caractère irréaliste des objectifs de « cessation » des drogues figurant dans les Conventions.

Selon une logique analogue, ce sont les initiatives menées au niveau national dans diverses régions du monde qui ont abouti à la fin de l’année 2020 au relâchement d’une des contraintes juridiques les plus fortes qui pesaient sur le développement de l’usage médical du cannabis. Dans son rapport de 2017 précité, l’OICS indiquait que seize pays signataires des Conventions avaient adopté des législations ou des réglementations favorables au cannabis thérapeutique ([509]) et rappelait que ce produit était soumis aux obligations les plus strictes du dispositif de contrôle international du fait de son classement aux tableaux I et IV de la Convention unique de 1961 (cf. supra).

Un pas important vers la normalisation du cannabis à usage médical a été opéré le 2 décembre dernier : la CDS, réunie à Vienne pour sa 63ème session a décidé de retirer le cannabis du tableau IV de la Convention unique, tirant ainsi les conséquences du potentiel du produit en matière de traitement de certaines maladies douloureuses.

L’édifice juridique patiemment construit tout au long du siècle dernier au niveau international est donc sur la voie d’une recomposition majeure. Nul doute que la reconnaissance au niveau des Conventions des régimes de légalisation qui émergent dans plusieurs régions du monde sera au cœur des discussions de la décennie actuelle.

Source : France Bleu ([510])

II. L’Uruguay : un modèle de légalisation fondée sur un fort contrôle de l’État de la production à la distribution

L’Uruguay est le premier pays au monde à avoir légalisé la production, la consommation et la vente du cannabis. Cette régulation est toutefois très encadrée par l’État. Outre l’autorisation de l’autoproduction individuelle et collective via les clubs associatifs, l’État s’est engagé à permettre la commercialisation en pharmacie du cannabis pour une consommation récréative, ce dernier étant issu d’une production sous la forme d’un oligopole contrôlé par lui. C’est ce dernier aspect qui fait de ce pays un cas unique, mais qui explique aussi les retards et les difficultés auxquels la politique de régulation est confrontée.

A. Le contexte de la légalisation

1. Le contexte politique et sanitaire

En 1974, durant la dictature militaire uruguayenne (1973-1984), l’usage du cannabis « en quantités minimes, destinées exclusivement à la consommation personnelle », est décriminalisé en Uruguay. La production et la vente sont, en revanche, strictement réprimées, les peines prévues allant de trois à quinze ans d’emprisonnement.

En 1986, aux lendemains de la chute de la dictature militaire, une première association est créée pour lutter contre les abus de la police envers les consommateurs de drogues, qui sera au fondement du mouvement pro-cannabis qui se développera au cours des années 2000.

Le cadre légal est assoupli dès 1998, du fait de l’essor de l’usage du cannabis dans la population et du développement du militantisme pro-cannabis. Les peines encourues pour production et vente de cannabis sont réduites à vingt mois d’emprisonnement et des peines alternatives à l’incarcération sont prévues pour les petits revendeurs. La notion de « quantités minimes » est, en outre, remplacée par celle de « quantités raisonnables » laissée à l’appréciation du juge.

Ce sont cependant l’arrivée au pouvoir, en 2004, du Fronte Amplio, qui rassemble différents mouvements et partis situés à l’extrême gauche, à gauche et au centre gauche de l’échiquier politique ([514]), et le volontarisme du Président de la République, José Mujica, élu en 2009, qui contribuent de manière décisive à l’évolution des politiques publiques en matière de drogue.

La situation est alors très dégradée du fait d’une consommation croissante de cocaïne et de « pasta-base » ([515]) ainsi que d’une hausse de la délinquance urbaine associées dans la presse et l’opinion publique à ces consommations. La consommation de « prensado », un cannabis coupé importé du Paraguay et de très mauvaise qualité posait également des difficultés sanitaires.

2. Le processus politique

Une commission parlementaire est chargée, dès 2010, de la rédaction d’un rapport sur la situation uruguayenne en matière de drogue. Le rapport est publié en octobre 2011 et prône le « réalisme », invitant l’État à concentrer les moyens « sur la réduction des risques des usages problématiques ».

La commission mandate à son tour la Junta Nacional de drogas (JND), autorité en charge des problématiques de drogue placée sous l’égide du Président de la République, pour travailler à la redéfinition des quantités admises pour les consommations personnelles et envisager une « actualisation des législations ».

En mai 2011, un projet de réforme de la loi de 1998 est présenté par les membres de la commission parlementaire et le secrétaire général de la JND, M. Milton Romani. Le projet prévoit :

– la dépénalisation de la possession de quantités de cannabis inférieures à 25 grammes et destinées à un usage personnel ;

– la dépénalisation de la culture de cannabis (jusqu’à huit plants) ;

– la possibilité d’ouvrir des clubs de producteurs/consommateurs de cannabis.

L’exécutif s’empare alors de cette question, sans attendre l’aboutissement du processus parlementaire. La question des drogues est inscrite dans le cadre plus large d’une « Stratégie pour la vie et le vivre-ensemble », élaborée à la demande du Président Mujica par un Comité de sécurité, composé de représentants des ministères de l’intérieur, de la défense et des affaires étrangères. Le Comité définit, en juin 2012, 15 « stratégies » parmi lesquelles « la légalisation régulée et contrôlée du cannabis avec un rôle fort de l’État dans la production » qui doit permettre de lutter contre la consommation et le trafic de drogue.

Parallèlement, une certaine implication de la société civile dans ce processus de légalisation doit être relevée. Dès 2011, un « débat national sur les drogues » est lancé, fruit d’une initiative citoyenne, reprise ensuite par les autorités gouvernementales pour tenter de convaincre une classe politique divisée et une population réticente. Les auteurs de l’enquête CannaLex soulignent ainsi, dans leur rapport synthétique publié en octobre 2017 que « les associations nationales ont toutefois davantage soutenu le processus de réforme uruguayen plutôt qu’elles ne l’ont lancé comme cela a été le cas aux États-Unis » ([516]).

Un premier projet de loi est présenté au Parlement le 8 août 2012, prévoyant que l’État assume le contrôle direct de toute la chaîne de production du cannabis. Plusieurs mois de négociations s’écoulent avant que la loi 19.172 ne soit adoptée le 13 juillet 2013 par le Parlement, à une courte majorité (50 voix contre 46) ce qui souligne l’absence de consensus au sein de la classe politique uruguayenne et de la population, dont 60 % est opposée à cette légalisation ([517]). La loi est promulguée par le Président le 23 décembre 2013.

B. Un modèle reposant sur un fort contrôle de l’État, de la production à la distribution

Les objectifs prioritaires fixés à la légalisation sont :

1. la préservation de la santé publique, en contenant, voire en contribuant à faire diminuer la consommation et les niveaux d’usage de cannabis dans la population ;

2. l’assèchement des trafics, en privant les dealers de cocaïne et de « pasta base » du marché du cannabis qui était considéré comme un « produit d’appel » pour ces réseaux ([519]).

La loi autorise les adultes de plus de 18 ans à détenir jusqu’à 40 grammes d’herbe de cannabis par mois, soit jusqu’à 10 grammes par semaine. Ils ne peuvent en faire une consommation publique.

Trois voies d’approvisionnement sont envisageables :

– l’auto-culture dans une limite de six plantes femelles en fleur maximum par foyer ;

– le recours à une association de consommateurs qui produit et distribue le cannabis dans une limite de 99 plantes pour 45 membres maximum ;

– l’acquisition dans une pharmacie dotée d’une licence l’autorisant à vendre du cannabis (17 en 2020) dans une limite de 10 grammes par consommateur par semaine. Dans ce cadre, le cannabis délivré est produit par des entreprises habilitées par l’État dans la limite de deux tonnes par entreprise. Seules quatre variétés peuvent être ainsi produites, contenant des taux de THC compris entre 2 % et 4 %. L’herbe est vendue à un prix fixé par l’État (1,30 dollar le gramme).

Il est strictement interdit aux auto-producteurs et aux membres d’associations coopératives de vendre leur production, sous peine de sanctions pouvant aller jusqu’à dix ans d’emprisonnement.

Les consommateurs sont tenus de s’enregistrer auprès d’une structure ex nihilo, chargée de la mise en œuvre et de la régulation de ce marché, l’Instituto de regulacion y control del cannabis (IRCCA) qui délivre également les licences de production et assume une mission d’éducation et de sensibilisation des populations aux risques liés à la consommation de cannabis. L’enregistrement des consommateurs est destiné à permettre la limitation des consommations et à faciliter le repérage des consommations problématiques.

La vente de cannabis aux touristes étrangers ainsi que la publicité pour le cannabis récréatif sont prohibées.

Concernant la conduite après consommation de cannabis, toute trace de THC détectée est susceptible d’entraîner des sanctions.

C. Bilan de la légalisation

Le bilan du processus uruguayen est aujourd’hui mitigé : la mise en œuvre a été difficile et les résultats sont incertains.

1. Une mise en œuvre retardée et difficile

La mise en œuvre de la légalisation a été retardée et difficile, tant au stade de la production que de la distribution.

Concernant la production, de nombreuses questions demeuraient en suspens – la délimitation et la sécurisation d’une zone de production, notamment – et le processus de sélection des entreprises habilitées à produire se révéla complexe et exigeant, du fait du faible nombre de candidats, découragés par les incertitudes qui demeuraient et par le caractère strict de l’encadrement public. Un délai de quatorze mois s’écoula donc entre le lancement de l’appel d’offre par le Gouvernement et l’habilitation de deux entreprises privées à produire du cannabis destiné à la vente en pharmacie – International cannabis Corp et SIMByosis.

En outre, le corps médical, ainsi que l’ordre des pharmaciens témoignèrent une forte hostilité à l’encontre de la réforme. Une partie des pharmaciens estimaient incohérent de délivrer au sein de leurs officines des produits récréatifs susceptibles de faire peser un risque sanitaire sur le consommateur et craignaient d’attirer une clientèle violente. Le « protocole d’entente sur les conditions de fonctionnement de la vente de cannabis en pharmacie » ne fut ainsi signé qu’en mai 2017, avec une mise en place des premières ventes en pharmacie en juillet 2017 – seules une dizaine de pharmacies, sur les 1 200 que compte le pays, ayant accepté de proposer du cannabis.

Les pharmacies ayant accepté de vendre du cannabis se trouvèrent ensuite confrontées à des difficultés bancaires : le Patriot Act entraîna la fermeture de leur compte bancaire, considérant que cette activité constituait une participation à des trafics de drogues, alors même que l’économie uruguayenne est fortement « dollarisée » du fait de la faible confiance placée dans le peso. Plusieurs pharmacies ont alors renoncé à vendre du cannabis, tandis que d’autres ont mené leurs transactions en liquide, rendant nécessaire le développement de la sécurité privée.

Par ailleurs, l’arrivée à la présidence de la République de M. Tabaré Vazquez, qui a remplacé José Mujica en 2015, a contribué à ralentir encore la mise en œuvre de la réforme. Oncologue de profession, bien que faisant partie également du Fronte Amplio, M. Tabaré Vazquez était personnellement opposé à la vente en pharmacie du cannabis.

Enfin, l’enregistrement des consommateurs désireux d’acheter du cannabis en pharmacie fit l’objet d’une assez forte contestation au sein d’une société marquée par la dictature. Le registre ne fut officiellement ouvert qu’en mai 2017. L’enregistrement des clubs fut plus rapide et effectif dès octobre 2015.

2. Une production insuffisante pour assécher le marché noir

Le marché urugayen du cannabis représentait entre 25 et 35 tonnes en 2017. Au 19 janvier 2020, 51 555 consommateurs étaient enregistrés auprès de l’IRCCA, 39 423 clients de pharmacie, 7 834 cultivateurs et 4 298 membres appartenant à 145 clubs.

Les deux entreprises habilitées ne sont jamais parvenues à produire les 2 tonnes qu’elles étaient autorisées à mettre sur le marché ([520]) . Ainsi, seul un tiers des consommateurs de cannabis se sont fournis en cannabis en recourant au marché légal en 2018 ([521]).

Trois nouvelles entreprises ont été, en conséquence, habilitées à produire du cannabis par l’IRCCA en 2018 – Uruguay Biopharmaceutical Research Co. ; Jabelor S.A. ; Legiral S.A. La production de cannabis légale pourrait ainsi atteindre 10 tonnes.

3. Une augmentation des violences dont le lien avec la réforme est difficile à établir

La légalisation du cannabis constituait une réponse aux violences liées aux trafics et à la consommation de drogue. Sur ce point, il faut noter une forte augmentation des homicides, dans le cadre notamment de règlement de comptes entre trafiquants de cocaïnes (+ 45,8 % d’augmentation entre 2017 et 2018).

Les auteurs de l’enquête Cannalex précitée (2017) soulignent, par ailleurs, le développement d’une criminalité transnationale en Uruguay, avec l’implantation de groupes criminels latino-américains spécialisés dans l’exportation mondiale de cocaïne et l’exportation régionale de cannabis.

4. Une augmentation de la consommation à relativiser

Au moment de la légalisation, la crainte d’assister à une augmentation exponentielle des consommations était un argument majeur avancé par les opposants à la réforme. Selon l’Observatoire uruguayen des drogues, la prévalence annuelle de l’usage du cannabis serait passée de 9,3 % en 2014 à 14,6 % en 2018, ce qui correspond à l’accroissement de la consommation de cannabis dans les pays occidentaux où elle est interdite, selon M. Diego Olivera, secrétaire général du JND ([522]).

À l’inverse, d’autres études, plus récentes, n’ont pas démontré l’existence d’un impact significatif de la légalisation sur la prévalence de la consommation de cannabis chez les lycéens du pays ([523]).

III. Les États-Unis d’amÉrique

Aux États-Unis, le cannabis est à ce jour encore illégal au niveau fédéral, qui n’en reconnaît ni l’usage thérapeutique ni l’usage « récréatif ». Un grand nombre d’États ont toutefois introduit progressivement des changements, comme le montre la carte ci-dessous, et seuls l’Idaho et le Nebraska n’ont encore autorisé aucune forme d’usage du cannabis.

L’exemple américain est important d’une part par la taille de son marché et, d’autre part, par le rôle de leadership que les États-Unis jouent encore aujourd’hui dans la définition de la politique internationale relative aux stupéfiants. À ce titre, la nouvelle majorité parlementaire semble vouloir faire évoluer la législation au niveau fédéral ce qui constituerait un changement de grande ampleur : selon un récent sondage ([524]) , 68 % des Américains se disaient favorables à une marijuana légale aux États-Unis.

État des lÉgislations sur la vente de cannabis À usage mÉdical et non- mÉdical (À jour en janvier 2021) ([525])

A. Un regard d’ensemble sur l’état de la question aux États-Unis

Après un premier mouvement de dépénalisation de la possession de petites quantités de cannabis pour usage personnel, initié parfois dès les années 1970 comme en Oregon (1973) ou au Nebraska (1978), un certain nombre d’États précurseurs ont ensuite ouvert la voie à une évolution réglementaire plus ambitieuse. La Californie en 1996 a ainsi été le premier État à légaliser l’usage thérapeutique du cannabis, suivie par une quinzaine d’autres, jusqu’au début des années 2010. À ce jour, comme le montre la figure ci-dessous, soixante-dix pour cent des États de la fédération, trente-cinq sur cinquante, ont légalisé cet usage qui concerne au total une cinquantaine d’indications thérapeutiques, dont les principales sont la sclérose en plaques, le cancer et le sida.

nombre d’États ayant lÉgalisÉ l’usage mÉdical et non-mÉdical (1996-2020) ([526])

Le Colorado, l’un des pionniers en la matière, a légiféré dès 1998 et a progressivement élargi le spectre des maladies pour lesquelles les médecins sont habilités à prescrire du cannabis : glaucome, cachexie, épilepsie, nausées sévères et douleurs réfractaires en premier lieu, auxquelles se sont ajoutés à partir de 2017 les troubles dus au stress post-traumatique et à l’autisme et, depuis 2019, toutes les situations pour lesquelles un médecin pourrait prescrire un opioïde. ([527])

Depuis 2012, près de la moitié de ces mêmes États ont en outre entrepris de légaliser l’usage « récréatif » du cannabis.

Ce mouvement a été initié par le Colorado et l’État de Washington en 2012, suivis par l’Oregon, l’Alaska et le District fédéral de Washington DC en 2014. Au total, ce sont désormais quinze États qui ont légiféré, pour l’essentiel à la suite de l’adoption de referendums, et souvent après qu’une première votation populaire négative. Seuls le Vermont, l’Illinois et le Dakota du sud ont suivi une voie législative, à partir de 2018 ([528]).

B. Les objectifs poursuivis par la légalisation

Plusieurs caractéristiques ressortent des processus de légalisation.

En premier lieu, sur un plan politique et sauf exceptions – le Dakota du sud, l’Alaska et le Michigan – ce sont souvent des États traditionnellement démocrates ou plus favorables au Parti démocrate lors des dernières élections, ou encore marqués par un certain libéralisme politique, social et culturel, par exemple en matière de libertés civiques, de mariage homosexuel ou d’appartenance religieuse, qui figurent parmi les pionniers de la réforme.

Ils ont aussi tiré profit du fait que l’administration Obama avait « appelé en 2009 à ‟déprioriserˮ la lutte contre le marché du cannabis médical dans les États l’ayant légalisé, à condition que ceux-ci développent un système de régulation protégeant la santé publique » ([529]), ce que l’administration suivante n’a pas fondamentalement remis en cause, les procureurs fédéraux n’engageant par exemple plus de poursuites contre les États contrevenant aux dispositions fédérales depuis 2018. Cette évolution de la position fédérale a coïncidé avec l’émergence du débat sur l’efficacité et le coût de la « guerre à la drogue », qui en a commencé à en remettre en cause la pertinence.

De même relève-t-on que les États ayant légalisé le cannabis sont tous marqués par des « prévalences d’usage supérieures à la moyenne fédérale, pour tous les indicateurs et dans toutes les classes d’âge » ([530]), notamment chez les jeunes.

Les États qui ont entrepris de légaliser l’usage « récréatif » du cannabis ont poursuivi trois types d’objectifs : la sécurisation des conditions de production et de distribution ; l’instauration de règles strictes visant à restreindre les possibilités d’accès aux produits, notamment en ce qui concerne les mineurs ; l’obtention de recettes fiscales par l’État.

1. La production et la distribution

Si les modes de régulation définis aux États-Unis reposent assez logiquement sur une production et une distribution confiées au secteur privé, des règles précises ont néanmoins été édictées par les différents États.

En matière de production, l’auto-culture est tout d’abord généralement autorisée pour l’usage médical comme pour l’usage récréatif, en dehors de tout processus de contrôle, sous réserve, dans la plupart des cas, de respecter un nombre de plants maximal – souvent entre 5 et 8 mais parfois plus élevé, par exemple jusqu’à 24 en Oregon.

Pour le reste, au-delà des divergences, tous les États ont développé des modes de régulation fondés sur l’attribution de licences professionnelles à des opérateurs privés ([531]) pour tous les types d’activité – culture, production, transport, distribution, etc. – leur permettant d’opérer sur les différents segments du marché : culture et production ; conditionnement et distribution ; vente. Si le type, le nombre et le coût de ces licences varie grandement selon les États, elles permettent toujours aux autorités en charge du suivi du secteur – instance ad hoc, autorité fiscale ou de régulation du marché de l’alcool – d’exercer un contrôle renforcé des opérateurs et d’assurer une traçabilité des produits et de leur qualité, depuis la semence jusqu’au consommateur. Ce système de licences, tel qu’il a été conçu, a pour principal inconvénient de favoriser les opérateurs les plus importants en sécurisant juridiquement leur développement. Le marché du cannabis peut ainsi être faussé au profit des acteurs les mieux dotés.

Des mesures anti-monopolistiques ont par ailleurs été instaurées pour éviter la répétition de campagnes intenses de lobbying telles que les États-Unis en ont connu de la part de l’industrie du tabac ces dernières décennies. Elles permettent aussi la protection des opérateurs de petite taille et facilitent le contrôle du marché par les autorités de régulation.

L’approvisionnement des consommateurs se fait généralement en boutique spécialisée, et les réglementations en la matière sont nombreuses et strictes, portant sur l’emplacement des lieux de vente – notamment éloignés des établissements scolaires et des stations-service – les modalités de vérification de l’identité des acheteurs, les catégories et gammes de produits proposés, les règles de conditionnement – taille, poids, résistance des emballages afin d’assurer une protection des enfants –, la publicité et le marketing – avertissements divers, apposition de logos spécifiques – et l’interdiction de vente en ligne. ([532])

nombre de boutiques spÉcialisÉes titulaires de licences de distribution de cannabis À usage « rÉcrÉatif »

Source : Transform Drug Policy Foundation, « Altered States : Cannabis regulation in the US »

2. Un accès restreint aux produits

À l’identique de la législation relative à la consommation d’alcool, la protection des mineurs est au cœur de la réglementation du cannabis. Elle se traduit essentiellement par l’interdiction de la vente aux personnes de moins de 21 ans.

En outre, les conditions de détention par les adultes autorisés sont strictes et les différents États ont défini des quantités maximales précises, le plus souvent d’une once de produit ([533]). La détention de quantités supérieures est passible de peines parfois sévères, comme au Colorado : jusqu’à un an de prison et mille dollars d’amende pour la détention de 2 à 6 onces. Dans le même esprit, la vente interpersonnelle est interdite, afin de lutter contre les petits trafics et de faciliter la professionnalisation des petits opérateurs, encadrés par l’État.

Toujours par comparaison avec la réglementation en matière d’alcool, et même si certains États ont pu récemment introduire des assouplissements, la consommation de cannabis est le plus souvent interdite dans les lieux publics et passible d’amende.

3. Des recettes fiscales importantes

La légalisation du cannabis permet aux États d’instituer une fiscalité sur les revenus du marché et la question du niveau précis de taxation à fixer s’avère cruciale. Elle doit en effet permettre à la fois la génération de recettes importantes sans pour autant obérer le développement des entrepreneurs légaux. Elle doit cependant ne pas être excessive afin que les prix des produits autorisés incitent les consommateurs à se tourner vers l’approvisionnement légal et contribuent ainsi à lutter contre le marché noir.

Les taux de taxation en vigueur aux États-Unis sont pour autant très variables. Ils varient de 10 %, dans le Maine, à 37 % dans l’État de Washington. L’État du Colorado applique un taux global de 30 %, comme le montre la figure ci-dessous ainsi répartis : 15 % de droits d’accise (« excise tax »), « dont le montant porte sur une quantité de produit : il s’agit d’une taxe associée aux politiques de dissuasion de la consommation excessive » ([534]), 15 % sur les ventes. S’y ajoutent des taxes locales additionnelles qui peuvent être fixées par les municipalités et comtés ([535]). Le cannabis thérapeutique est en revanche grevé d’une taxe de 2,9 %, auxquels s’ajoutent également des taxes locales.

Structure de la fiscalitÉ du cannabis au Colorado ([536])

Ces taxes en croissance constante, parfois forte, comme en Californie, comme le montre le diagramme ci-dessous, ont permis à l’État du Colorado de retirer sur les derniers exercices budgétaires des revenus considérables : quelque 302,5 millions de dollars en 2019, et même de 387,5 millions au 31 décembre 2020.

Évolution des recettes fiscales gÉnÉrÉes par le marchÉ du cannabis À usage « rÉcrÉatif » (incluant taxes et licences) ([537])