rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des affaires étrangères, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur les dimensions européenne et internationale de la crise liée à la pandémie de covid-19

SOMMAIRE

Pages

1. PRÉAMBULE
2. I. ÉTAT DES LIEUX : la pandÉmie de covid-19 a atteint tous les continents, mais a suscité une grande diversité de réponses
3. A. La progression de la covid-19 dans le monde s’est faite sur plusieurs mois
4. 1. Une première vague qui a pris son élan fin 2019
5. 2. Une deuxième vague à l’ampleur encore incertaine
6. B. Les réponses et stratégies mises en place ont varié selon les régions et pays du monde : comparatif des réactions face à la pandémie
7. 1. Précautions méthodologiques sur le décompte des données
8. 2. L’impact des facteurs exogènes sur la propagation du virus
9. a. Les caractéristiques démographiques et géographiques
10. b. Le rôle du rythme et des modalités de propagation du virus
11. 3. Un élément déterminant : l’expérience de la gestion de crise sanitaire
12. 4. La place des facteurs culturels dans la réponse à la pandémie
13. 5. L’élaboration de stratégies de crise pour répondre à la pandémie
14. a. La mise à l’épreuve des systèmes sanitaires et hospitaliers
15. b. L’adoption de stratégies sanitaires de crise
16. i. Coopération entre acteurs du système sanitaire
17. ii. Approvisionnements en masques et doctrines d’emploi
18. iii. Matériels médicaux
19. iv. Dépistage
20. c. L’impact de l’organisation de l’État sur la gestion de crise
21. 6. Une variable essentielle : la confiance des populations
22. 7. Le rôle de la gestion des frontières
23. 8. Focus sur la gestion de l’épidémie en Allemagne ()
24. II. la pandÉmie de covid-19 a suscitÉ une sÉrie de crises dont la portÉe a dÉpassÉ le seul domaine sanitaire
25. A. Une crise qui a davantage touchÉ les personnes et les groupes les plus vulnÉrables
26. 1. La crise s’est traduite par une amplification des inégalités au sein des sociétés
27. a. La crise sanitaire a davantage frappé les personnes les plus vulnérables socialement
28. b. Les conséquences économiques et sociales de la pandémie devraient se traduire par une hausse des inégalités et de la pauvreté
29. 2. Une exposition accrue aux risques pour les migrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés
30. B. Une pandÉmie de nature À aggraver des situations de crise prÉexistantes
31. 1. En zones de conflits, un facteur de crise supplémentaire
32. 2. La nécessité d’une nouvelle solidarité internationale et d’une adaptation de l’action humanitaire pour répondre à l’amplification des crises
33. a. Une crise qui a suscité de nouveaux besoins pour les pays les plus vulnérables
34. b. La pandémie et les restrictions mises en œuvre pour y faire face ont imposé une adaptation de l’action humanitaire
35. c. Le risque de se détourner des crises préexistantes
36. 3. En Afrique, un risque d’accentuer des vulnérabilités préexistantes malgré l’ampleur limitée de la pandémie
37. a. Sur le plan sanitaire, l’impact de la covid-19 a été moins important que ce qui pouvait être redouté au début de la pandémie
38. b. Sur le plan socio-économique, la crise risque d’avoir un impact considérable
39. III. La crise a mis À l’Épreuve l’union europÉenne, appelÉe À renforcer son autonomie stratÉgique
40. A. Une rÉaction europÉenne tardive, marquÉe par une insuffisante capacitÉ d’anticipation
41. B. La construction progressive d’une rÉponse coordonnÉe
42. C. L’Union europÉenne doit encore faire face À de nombreux dÉfis pour rÉussir la sortie de crise
43. 1. Les défis de la sortie de la crise sanitaire et de la reconstruction économique
44. 2. La nécessité de doter l’Europe d’une véritable autonomie stratégique
45. a. Un objectif dont la crise sanitaire a fait une nécessité vitale pour l’Europe
46. b. Dans un contexte géopolitique revu par la crise, l’Europe pourrait construire son autonomie stratégique avec des pays partenaires
47. IV. La crise a eu d’importantes consÉquences sur les relations internationales, qui nous invitent À faire Évoluer la gouvernance internationale
48. A. La pandÉmie a contribuÉ À accentuer les limites du multilatÉralisme
49. 1. La crise a mis en lumière les faiblesses du multilatéralisme traditionnel
50. 2. Plusieurs tendances géopolitiques ont été suscitées ou accélérées par la crise
51. B. La crise a soulevé la nÉcessitÉ d’une Évolution de la gouvernance sanitaire mondiale et tout particuliÈrement de l’organisation mondiale de la santé
52. 1. Un paysage sanitaire mondial qui compte aujourd’hui de nombreux acteurs
53. 2. L’Organisation mondiale de la santé a été particulièrement attendue et mise à l’épreuve par la crise
54. a. Les caractéristiques de l’OMS lui confèrent une place particulière dans le paysage sanitaire international
55. b. La réaction de l’OMS face à la pandémie a ouvert le débat sur la nécessité d’une évolution de l’Organisation
56. C. Conclusion du chapitre : Quelques pistes pour un nouveau multilatÉralisme à l’aune de la crise
57. D. Les organisations rÉgionales ont adoptÉ diffÉrents modÈles de coopÉration face À la crise
58. 1. À l’échelle d’un continent, l’exemple de l’Union africaine
59. 2. La réaction de l’ASEAN face à la pandémie dans l’une des premières régions touchées par la crise
60. 3. En Amérique, le modèle mixte de l’Organisation panaméricaine de santé
61. V. Face À la pandÉmie, lES leviers de notre action extÉrieure ont ÉtÉ et demeurent mobilisÉs
62. A. LeS rÉseauX diplomatique, consulaire et culturel se sont adaptÉs, dans l’urgence, aux consÉquences de la crise sanitaire
63. 1. La nécessité en début de crise d’assurer le rapatriement des Français de passage à l’étranger
64. 2. Pour les réseaux diplomatique et consulaire, une adaptation aux enjeux et aux contraintes liés à la crise
65. 3. La mise à l’épreuve des réseaux de la diplomatie culturelle et d’influence
66. a. La mobilisation des services de coopération et d’action culturelle et des instituts français pour maintenir une activité malgré la crise
67. b. La nécessité de sauvegarder le réseau d’enseignement français à l’étranger
68. B. La mobilisation de notre aide publique au dÉveloppement
69. 1. À court terme, une réaction nécessaire pour répondre à l’urgence sanitaire
70. 2. Un engagement particulier aux côtés de l’Afrique
71. 3. À plus long terme, repenser notre aide publique au développement dans un contexte d’incertitude sur les moyens alloués
72. C. La crise a eu un fort impact sur les mobilitÉs et les Échanges internationaux, nÉcessitant une mobilisation immÉdiate ainsI qu’une rÉflexion sur l’avenir des secteurs touchés
73. 1. Une mobilisation d’urgence pour les entreprises françaises exportatrices et le secteur du tourisme
74. 2. La nécessité d’engager une réflexion sur l’avenir des échanges internationaux
75. conclusion
76. Contribution présentée au nom du groupe La République en marche
77. Contribution présentée au nom du groupe les républicains
78. Contribution présentée au nom du groupe mouvement démocrate (modem) et démocrates apparentés
79. Contribution présentée au nom du groupe socialistes et apparentés
80. Contribution présentée au nom du groupe agir ensemble
81. Contribution présentée au nom du groupe gauche démocrate et républicaine
82. Examen en commission
83. annexe : ÉTAT DES LIEUX DE LA PANDÉMIE DE COVID-19 dans le monde
84. ANNEXE : CHronologie analytique de l’action de l’organisation mondiale de la santÉ au premier semestre 2020 ()
85. I. État des lieux et alerte sanitaire
86. II. État des connaissances
87. III. État de la riposte
88. A. Coordination de la riposte institutionnelle
89. B. MatÉriel mÉdical
90. C. Programmes de recherche
91. D. Ressources financiÈres
92. E. Moyens technologiques
93. IV. Recommandations
94. A. Publication de lignes directrices : coopÉration internationale, axes de politique gÉNÉrale et gestion du confinement
95. B. Équipements de protection individuelle
96. C. Gestion du confinement
97. D. DÉpistage et gestion des Établissements de santÉ
98. E. Restrictions au commerce et au voyage
99. ANNEXE : composition des groupes de travail de la commission des affaires ÉTRANGÈres sur le Suivi de la crise liÉe à la pandÉmie de covid-19
100. annexe : Recommandations des groupes de travail de la commission des affaires ÉTRANGÈres
101. I. Groupe de travail N° 1 : RÉseaux diplomatique, consulaire et d’influence
102. A. Propositions du sous-groupe « RÉseauX diplomatique et consulaire »
103. 1. Consolider les ressources humaines du Quai d’Orsay
104. 2. Accélérer la transformation numérique du ministère
105. 3. Soutenir les communautés françaises de l’étranger
106. B. Propositions du sous-groupe « RÉseaux culturels et d’influence »
107. II. Groupe de travail N° 2 : Aide publique au dÉveloppement - Actions humanitaires
108. A. L’intensification de la prÉsence française, notamment dans le domaine sanitaire, sur le terrain à l’appui d’un rÉcit politique
109. B. La question des dettes doit Être apprÉHENDÉe en prenant en compte chacun des pays
110. C. La continuitÉ des actions humanitaires en temps de pandÉmie
111. III. Groupe de travail N° 3 : Action Économique extÉrieure
112. A. Le commerce extÉrieur et le soutien aux entreprises françaises exportatrices
113. 1. Relancer notre commerce extérieur après la crise
114. 2. Mettre en place une politique du commerce extérieur plus lisible
115. 3. Valoriser l’« image de marque » de notre pays
116. B. Les sanctions internationales et la rÉflexion sur un nouveau cahier des charges pour le commerce international
117. C. Le soutien au secteur du tourisme
118. annexe : liste des personnes auditionnÉes
119. ANNEXE : Liste des contributions Écrites adressÉes à la commission des affaires ÉtrangÈres

PRÉAMBULE

Avec la pandémie de covid-19, la quasi-totalité des États et territoires du monde ont été confrontés à un choc exogène, frappant des dizaines de millions de personnes ([1]). Une pandémie qui a mis un coup d’arrêt brutal aux sociétés et aux économies, et limité drastiquement les échanges entre les pays.

Malgré des mises en garde adressées ces dix dernières années sur le risque épidémique mondial ([2]), force est de constater que nombre d’États ont été pris de court par la pandémie, faute d’une préparation suffisante.

Dès le mois de mars 2020, la commission des affaires étrangères, consciente du caractère exceptionnel de cette crise mondiale inédite pour la plupart de nos contemporains, a initié un cycle d’auditions et de réunions de travail pour tâcher d’en prendre la mesure.

Faisant suite à de nombreux échanges entre commissaires, trois groupes de travail thématiques ont été mis en place afin de disposer d’une vision précise des actions conduites par la diplomatie française pour faire face aux risques et aux multiples incertitudes engendrés par cette crise :

Trois groupes de travail thématiques ont été mis en place afin de disposer d’une vision précise des actions conduites par la diplomatie française pour faire face aux risques et aux multiples incertitudes engendrés par cette crise :

– un groupe de travail sur les réseaux diplomatiques, consulaires et culturels, co-animé par Christophe di Pompeo (LaREM) et Frédéric Petit (MoDem) et composé de Marielle de Sarnez, Samantha Cazebonne, Alain David, Anne Genetet, M’jid El Guerrab, Michel Herbillon, Christophe Naegelen, Didier Quentin, Sira Sylla ;

– un groupe de travail sur l’aide publiquement au développement et l’action humanitaire, co-animé par Hervé Berville (LaREM) et Bérengère Poletti (LR) et composé de Marielle de Sarnez, Aude Amadou, Clémentine Autain, Frédéric Barbier, Mireille Clapot, Jean-Michel Clément, Laurence Dumont, Michel Fanget, Meyer Habib, Bruno Joncour, Hubert Julien-Laferrière, Rodrigue Kokouendo, Jean-Paul Lecoq, Marion Lenne, Jean François Mbaye, Dominique Potier, Sira Sylla, Valérie Thomas ;

– un groupe de travail sur l’action économique extérieure, co-animé par Buon Tan (LaREM) et Pierre Cordier (LR) et composé de Marielle de Sarnez, Moetai Brotherson, Pierre Cabaré, Jean-Michel Clément, Amélia Lakrafi, Jacques Maire, Denis Masséglia, Christophe Naegelen, Frédéric Petit, Jean-François Portarrieu et Sylvain Waserman.

Les conclusions des groupes de travail ont nourri une grande part de ce rapport. Que les membres des groupes, ainsi que tous les députés de la commission des affaires étrangères, soient remerciés pour leur implication et leur engagement dans une période de crise à laquelle le travail parlementaire a dû s’adapter dans l’urgence.

Les très nombreuses personnalités auditionnées ou ayant adressé des contributions écrites à la commission des affaires étrangères doivent au même titre être saluées et remerciées. Elles ont apporté, par la variété de leur champ d’expertise, l’originalité et la qualité de leurs analyses, l’éclairage et le recul indispensables pour prendre la mesure d’une crise vécue par notre pays à l’instar de l’ensemble du monde.

Il faut également remercier le secrétariat de la commission des affaires étrangères pour son travail de recherche, de synthèse, et rédaction, sans lequel ce rapport n’aurait pu exister.

Les informations et analyses recueillies nous ont permis d’analyser la crise et les choix qui ont été faits pour y répondre, avec toute la prudence requise face à une pandémie ayant de très nombreuses conséquences dans tous les domaines de notre vie. Tous les États n’ont pas réagi de la même façon, et l’humilité impose de reconnaître que les pays occidentaux, dont la France, n’étaient pas les mieux préparés. Procéder à un retour d’expérience, analyser ce qui a marché et ce qui n’a pas marché, évaluer les forces et les faiblesses de ce qui a été mise en œuvre, apprendre des bonnes pratiques : tout cela est essentiel pour sortir de la crise mieux armés et aptes à anticiper d’éventuelles crises sanitaires à venir.

C’est dans ce but que le présent rapport, après un état des lieux et un retour chronologique sur la propagation de la covid-19, s’ouvre sur un comparatif portant sur la réaction d’une dizaine de pays, dont la France, à la première vague de l’épidémie (I). Ce comparatif n’a pas vocation à présenter de façon exhaustive l’ensemble des mesures prises pour lutter contre la pandémie, mais à mettre en perspective les différentes stratégies adoptées par les autorités nationales. Au-delà, c’est aussi la perception de la crise par les sociétés touchées qu’il a fallu interroger, tant la confiance des citoyens dans les gouvernants semble avoir été un déterminant crucial de la capacité collective à faire face à la pandémie.

La crise liée à la pandémie de covid-19 est une crise mondiale mais aussi et surtout transversale, qui n’aura épargné guère de domaines de la vie collective telle que nous la connaissions jusqu’à présent. C’est pourquoi le présent rapport revient aussi sur les différentes crises suscitées ou – et c’est là une donnée majeure – accélérées par la crise sanitaire (II). Tous les pays touchés ont dû composer avec les conséquences socio-économiques, souvent massives, de la crise. Dans des zones déjà vulnérables telles que les zones de conflits, la pandémie est venue se superposer à des crises préexistantes.

La pandémie a aussi soulevé des questions essentielles pour l’Union européenne, dont la capacité à organiser la solidarité entre États et à contribuer à la gestion d’une crise commune a été plus que jamais sollicitée. Les difficultés initiales ont été suivies d’un sursaut, mais tous les défis suscités par la crise n’ont pas encore été relevés (III).

La crise a mis la gouvernance et la solidarité internationale à l’épreuve (IV). La capacité des États à coopérer face à un défi mondial a parfois tardé à prendre forme, et les institutions multilatérales telles que l’Organisation des Nations unies et l’Organisation mondiale de la santé doivent aussi faire l’objet d’un retour d’expérience, pour mieux envisager l’avenir de la coopération internationale. Celle-ci est plus que jamais nécessaire pour faire face à des enjeux qui dépassent nos frontières, mais elle peut avoir besoin de nouveaux outils et de nouvelles priorités.

Enfin, et il s’agit là de questions traitées en priorité par les groupes de travail de la commission des affaires étrangères, la pandémie a nécessité une mobilisation immédiate des différents leviers de notre action extérieure. La commission des affaires étrangères a suivi de près ces aspects de la crise, et a été en lien constant avec le ministre de l’Europe et des affaires étrangères et ses services dès le début de la crise. La troisième partie de ce rapport revient plus spécifiquement sur le rôle joué par la diplomatie française depuis le début de cette crise, qu’il s’agisse des réseaux diplomatiques, consulaires et culturels, de l’aide publique au développement ou encore des leviers de notre diplomatie économique, dans un contexte de bouleversement du commerce international (V). Les recommandations formulées en juillet par les groupes de travail figurent en annexe du présent rapport.

I. ÉTAT DES LIEUX : la pandÉmie de covid-19 a atteint tous les continents, mais a suscité une grande diversité de réponses

A. La progression de la covid-19 dans le monde s’est faite sur plusieurs mois

Les coronavirus forment une famille de virus, parfois pathogènes, qui peuvent se transmettre aux animaux et aux hommes. Habituellement bénins, certains se sont révélés particulièrement agressifs. Ce fut le cas du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), qui est apparu fin 2002 en Chine et s’est propagé au niveau mondial en 2003. On dénombre sur la durée de l’épidémie (novembre 2002 à juillet 2003) plus 8 096 cas répertoriés et 774 morts, soit un taux de létalité estimé de 9,6 % ([3]). En 2012, le syndrome respiratoire du Moyen-Orient (MERS) apparaît en Arabie Saoudite et présente des caractéristiques similaires. Quelques cas ont été détectés en Europe, dont 2 cas en France en 2013. Le 20 mai 2015, un cas provenant du Moyen-Orient est identifié en Corée du Sud, contaminant en un mois 154 personnes, dont 19 mortellement. Pour la période allant de 2012 au 31 janvier 2020, le nombre total de cas d’infection par le MERS-CoV confirmés en laboratoire et notifiés à l’Organisation mondiale de la santé (OMS) dans le monde s’établit à 2 519 pour 866 décès ([4]).

Le dernier coronavirus, le SARS-CoV-2, est apparu à la fin de l’année 2019, selon les premiers cas signalés. La maladie qu’il cause est nommée « COronaVIrus Disease 2019 » et plus communément « covid-19 ». Si la forme biologique du virus n’est pas entièrement comprise à ce jour, plusieurs symptômes sont désormais connus. Les plus fréquents sont la fièvre, la toux et la fatigue. Plus rarement, les malades peuvent souffrir de courbatures, maux de gorge, maux de tête, perte de goût et de l’odorat, diarrhées et conjonctivite. Les symptômes les plus graves comprennent les difficultés respiratoires et étouffements, une sensation d’oppression ou douleur au niveau de la poitrine et la perte d’élocution ou de motricité.

1. Une première vague qui a pris son élan fin 2019

Afin de se donner un point de référence commun pour chaque pays et de faciliter l’analyse de la première vague, une date unique, celle du 20 juillet 2020, a été retenue pour dresser un premier bilan de la pandémie de covid-19.

La pandémie de covid-19 a touché, au 30 novembre et selon les données répertoriées par l’université John Hopkins ([5]), 191 États et territoires.

Le virus de la covid-19 s’est propagé, selon les informations recueillies par la commission des affaires étrangères ([6]), à partir du mois de novembre 2019 à Wuhan, hub commercial national et international, avant de se répandre dans la province de Hubei et dans le monde. Le premier cas n’aurait été détecté à Wuhan que le 1er décembre 2019 par les autorités chinoises. Le 31 décembre 2019, Pékin alerte l’OMS sur des cas de pneumonies sans cause connue dans la ville de Wuhan. Le 1er janvier 2020, le marché aux poissons de Wuhan est fermé. Le 5 janvier 2020, sur la base des informations préliminaires fournies par une équipe d’enquête chinoise, l’OMS déclare qu’il n’existe « aucune preuve de contamination interhumaine significative ». Le 11 janvier 2020, Pékin confirme son premier mort de la covid-19. Le 12 janvier, la Chine communique la séquence génétique de la covid-19, essentiel pour constituer les dispositifs de dépistage. Le 13 janvier 2020, un premier cas est signalé hors de Chine en Thaïlande. Le 20 janvier 2020, Pékin confirme la transmission interhumaine, constat validé par le bilan de la première visite de l’OMS sur le terrain.

Selon plusieurs analyses rétrospectives d’eaux usées, le virus aurait en réalité franchi les frontières chinoises dès la fin de l’année 2019, des traces remontant jusqu’au 18 décembre 2019 ayant été détectées à Milan et Turin. D’autres études rétrospectives menées en Italie et aux États-Unis ont révélé la présence d’anticorps spécifiques au Sars-CoV-2 sur des dizaines de personnes entre septembre et octobre 2019 dans le cas italien et entre décembre 2019 et janvier 2020 dans le cas américain. Ces études comportent des marges d’erreur et leurs résultats ne sauraient être décrits comme les débuts de phases épidémiques, mais indiquent que le virus a pu faire des incursions hors de Chine avant de prendre une ampleur mondiale ([7]).

Les premiers cas en Asie du Sud-Est ont été détectés à la fin du mois de janvier. Un ressortissant chinois est ainsi dépisté dès le 10 janvier 2020 au cours de son hospitalisation dans la préfecture de Kanagawa au Japon. Toutefois, l’expérience des précédentes crises sanitaires, et notamment du SRAS, a donné un avantage aux pays de la région pour limiter la propagation du virus. Les mesures efficaces prises par Taïwan, Singapour, et la Corée du Sud se sont appuyées sur la responsabilisation des populations, des campagnes de dépistage massives et le traçage des clusters (voir comparatif infra).

Au 20 juillet, Singapour enregistrait 48 035 cas et 27 morts, la Corée du Sud 13 816 cas et 296 morts, Taïwan 451 cas et 7 morts. Le Japon accuse alors un bilan humain plus lourd, avec 25 706 cas et 988 morts.

Dès les premières semaines de la pandémie, l’attention internationale s’est concentrée sur l’Iran. Si l’origine exacte du patient zéro reste incertaine, l’épidémie s’est vraisemblablement propagée depuis de la ville sainte de Qom, devenue un centre de transmission du virus en raison de l’importance du brassage et de la densité de population qui la caractérise. C’est dans cette ville que, le 19 février, les autorités iraniennes ont reconnu les deux premiers cas, puis les deux premiers décès sur le territoire national. Il est probable que l’épidémie ait touché la ville bien plus tôt, Qom accueillant 2,5 millions de touristes chaque année, dont de nombreux Chinois : 10 % de la vingtaine de millions de musulmans chinois sont chiites ([8]). La célébration de Norouz, le nouvel an iranien qui a eu lieu le 20 mars, a également joué un rôle majeur dans la propagation du virus. Selon le Croissant-Rouge iranien, trois millions de personnes ont quitté les treize provinces les plus touchées par la maladie par voie routière à partir du 17 mars. Au 20 juillet 2020, le bilan en Iran s’élevait à 273 788 cas détectés et 14 405 morts.

Les premiers cas détectés en Europe le sont à la fin du mois de janvier 2020. Le 24 janvier, la France annonce les trois premiers cas européens à Paris et Bordeaux : un Français d’origine chinoise et deux touristes chinois ayant visité Wuhan. Des clusters sont identifiés dans la région Grand-Est (Haute-Marne, Moselle, Bas-Rhin, Meuse) et en Bretagne (Morbihan). En Allemagne, le premier cas est détecté le 27 janvier en Bavière, avec un premier foyer au sein d’une compagnie automobile ; le virus se diffuse par la suite dans le Bade-Wurtemberg, dans le Rhénanie-du-Nord-Westphalie et le Rhénanie-Palatinat. En Italie, deux touristes chinois sont testés positifs à Rome le 28 janvier. La majorité des cas sont alors dépistés dans les régions du nord du pays (Lombardie, Émilie-Romagne, Piémont, Vénétie). Le même jour, l’Union européenne active son dispositif de crise alors que l’OMS passe son niveau d’alerte à un niveau très élevé sur le plan mondial. Le 31 janvier, le premier cas en Espagne est celui d’un touriste allemand, testé dans les Baléares, avant la détection de cas en Andalousie, à Madrid et dans le Pays Basque. Le même jour, le Royaume-Uni confirme la contamination de deux touristes chinois à Newcastle, mais fera principalement état de cas importés jusqu’à la mi-mars. Toujours le 31 janvier, la Russie annonce deux premiers cas confirmés sur son territoire, dans la région de Tioumen (Oural) et dans celle de Transbaïkalie, à la frontière de la Chine.

Les grands rassemblements, notamment frontaliers et transnationaux, ont joué un rôle majeur dans la propagation du virus en Europe. Du 17 au 24 février à Mulhouse, le rassemblement évangélique « les portes ouvertes chrétiennes », réunit 2 500 fidèles européens. Le 19 février à Milan, le match de 8e de finale de la Ligue des champions Atalanta Bergame contre FC Valence rassemble 40 000 supporteurs italiens et 2 500 supporters espagnols. Walter Ricciardi, représentant de l’Italie à l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), a décrit cette rencontre sportive comme un « accélérateur de la propagation du virus ». Le terme « d’accélérateur » du virus a aussi été employé par des médecins français et italiens à propos du match de Ligue des champions Olympique lyonnais contre Juventus, qui a rassemblé à Lyon le 26 février 58 000 supporters français dont 3 000 supporteurs turinois ([9]).

Le 11 mars 2020, face à la hausse du nombre de cas, de pays touchés, et la sévérité de la maladie, l’OMS qualifie la situation mondiale de pandémie. Le 13 mars, elle déclare que l’Europe en est devenue l’épicentre. L’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et la France deviennent les pays les plus touchés au niveau mondial. La France compte au 13 mars 3 661 cas et 79 décès, tandis que l’Italie enregistre ce même jour un nombre record de 250 morts en 24 heures et plus de 17 000 personnes contaminées depuis le début de l’épidémie.

Au début de l’été, alors que la plupart des États européens ont assoupli les restrictions adoptées au printemps, la situation épidémique semble être sous contrôle en Europe. Au 20 juillet 2020, l’ensemble de l’Union européenne est alors touché, et les États membres présentant les plus de cas sont l’Espagne (260 255), l’Italie (244 434), la France (211 943), et l’Allemagne (202 931). Les États membres enregistrant le plus de décès l’Italie (35 085), la France (30 155) et l’Espagne (28 420) et la Belgique (9 800). Le Royaume-Uni avait déclaré 296 944 cas et 41 090 morts. D’autres pays sont au même moment dans une situation préoccupante. C’est par exemple le cas de la Russie, qui est devenue cet été le quatrième pays le plus touché au monde en nombre de contaminations. Au 20 juillet, on comptait 770 311 cas et 12 323 morts au 20 juillet.

Relativement épargnés au début de l’épidémie, les États-Unis ont vu la courbe des contaminations augmenter de façon quasi ininterrompue depuis le mois de mars. Le premier cas de covid-19 a été détecté aux États-Unis le 21 janvier 2020 dans l’État de Washington, chez un homme revenu le 15 janvier d’une visite familiale à Wuhan. Le premier cas de transmission locale remonte au 30 janvier dans l’Illinois, une femme de retour d’un voyage à Wuhan ayant contaminé son mari. Ces cas constituent également les premières contaminations détectées sur le continent américain. Comme ailleurs, les rassemblements sportifs, culturels et politiques ont joué un rôle clé dans la propagation du virus, à l’instar du carnaval de la Nouvelle-Orléans, en date du 25 février 2020 qui a précédé une augmentation rapide des cas en Louisiane ([10]).

Dans ce contexte, la porte-parole de l’OMS Margaret Harris a prévenu, dès le 23 mars 2020, que les États-Unis avaient le potentiel pour devenir l’épicentre de l’épidémie ([11]). Le 11 avril 2020, les États-Unis sont effectivement devenus le premier pays touché au monde en termes de nouvelles contaminations. Alors que plusieurs États « déconfinent » leur population, comme la Floride, la Californie ou l’Arizona, Anthony Fauci, directeur de l’Institut américain des maladies infectieuses, déclare le 6 juillet 2020 : « Nous sommes encore dans la première vague de la pandémie jusqu’au cou ([12]) ». Au 20 juillet, le bilan aux États-Unis était de 3 773 260 cas, principalement dans les États de New York, de Californie, de Floride et au Texas, pour un total de 140 534 morts.

Alors que les États d’Amérique latine ont largement amorcé la levée des mesures de confinement et le redémarrage de leurs économies, l’OMS déclare, le 23 mai, que l’Amérique du Sud est devenue le nouvel épicentre de la pandémie. Le Brésil, ou le premier cas a été détecté tardivement le 25 février 2020, est devenu, à partir du 13 juin, le deuxième pays le plus touché au monde et de loin le pays le plus touché du continent. Au 20 juillet 2020, le pays faisait état de 2 098 389 cas et de 79 488 morts, principalement à Rio et à Sao Paulo. La situation au Pérou, au Chili et au Mexique fait également l’objet de nombreuses inquiétudes. Au 20 juillet 2020, le Pérou avait dépisté 353 590 cas et déplorait 13 187 morts, le Chili 330 930 cas et 8 503 morts, et le Mexique 344 224 cas et 39 184 morts. Le bilan du Venezuela, minime avec 12 344 cas confirmés pour seulement 116 morts, est largement mis en cause par des experts et des ONG, le pays disposant d’un système de santé défaillant.

Malgré une flambée initialement contenue et un confinement généralisé déclaré dès le 25 mars 2020, l’Inde est progressivement devenue le nouvel épicentre de la pandémie en Asie. Le premier cas officiel de covid-19 aurait été identifié le 30 janvier dans l’État du Kerala, au sud de l’Inde, en provenance de la Chine. L’épidémie s’est alors propagée en priorité dans les États de Delhi, Haryana, Karnataka, Maharashtra, Gujarat et de l’Uttar Pradesh. Alors que les autorités procèdent à une levée par étapes du confinement national, la propagation du virus connaît un rebond significatif, en premier lieu dans les villes très densément peuplées de New Delhi et de Bombay. Au 20 juillet 2020, l’Inde recensait 1 118 206 cas de covid-19 et 27 497 morts, mais les experts s’accordent pour dire que ces chiffres ont été très largement sous-estimés, notamment dans les zones rurales très éloignées des centres de soins. En comparaison avec la Chine, la propagation du coronavirus est moins localisée et plus diffuse, ce qui entraîne un risque renforcé de saturation des systèmes de santé et rend l’endiguement de la pandémie plus difficile à mettre en œuvre ([13]).

Sur le continent africain, si la catastrophe sanitaire annoncée n’avait, à la fin de l’année 2020, finalement pas eu lieu, certains pays ont suscité des inquiétudes. C’est le cas de l’Afrique du Sud, où le premier cas a été détecté le 5 mars 2020 chez un homme de retour d’Italie, et où se concentraient début juillet 41 % des contaminations officielles du continent. À la date du 20 juillet 2020, le bilan de l’Afrique du Sud – qui est aussi le pays africain doté des capacités de détection les plus avancées - était de 364 328 cas détectés et 5 173 morts, ce qui en faisait le pays le plus touché du continent africain, devant l’Égypte, le Nigeria, le Ghana et l’Algérie.

En Égypte, les autorités sanitaires ont annoncé le premier cas le 14 février, un ressortissant chinois en transit à l’aéroport international du Caire, et le premier décès sur le continent le 8 mars, un touriste allemand à Hourghada. Après la détection de plusieurs clusters dans des zones touristiques, des restrictions d’envergure ont été mises en œuvre à la mi-mars en vue de limiter la propagation du virus, sans opter pour un confinement total. Le bilan a réellement commencé à s’alourdir à partir du mois de mai à l’issue du Ramadan, période coïncidant avec la levée progressive des mesures de restriction. Le bilan en Égypte était de 88 402 cas détectés et 4 352 morts au 20 juillet 2020.

Au Nigeria, pays le plus peuplé d’Afrique avec 200 millions d’habitants, le premier cas a été annoncé le 27 février – un résident italien – et le premier décès le 23 mars, un ressortissant nigérian de retour du Royaume-Uni. Si le pays enregistre la majeure partie des cas à Lagos, à ‎Abuja et à Oyo, un nombre croissant de cas est détecté dans les autres États malgré des capacités de test limitées. Le bilan était de 37 225 cas détectés et 801 morts au 20 juillet 2020.

L’Algérie, qui a enregistré son premier cas le 25 février, déplorait au 20 juillet 2020, un bilan de 23 691 cas détectés et 1 087 morts. Après un déconfinement progressif début juin, les autorités sanitaires algériennes ont ordonné le reconfinement de plusieurs villes face à la recrudescence des cas détectés et le non-respect des règles de prévention.

À la date du 20 juillet 2020, le continent africain comptait 15 169 décès pour 721 563 cas confirmés.

À la même date, 14 701 000 cas et 606 995 décès avaient été enregistrés dans le monde. Les pays les plus touchés au 20 juillet étaient les États-Unis, le Brésil, l’Inde, la Russie et l’Afrique du Sud en termes de cas détectés, et les États-Unis, le Brésil, le Royaume-Uni, le Mexique et l’Italie en nombre de décès constatés. En termes de morts par million d’habitants, les pays les plus touchés étaient alors la Belgique, le Royaume-Uni, l’Espagne, l’Italie et la Suède.

2. Une deuxième vague à l’ampleur encore incertaine

Pour dresser un bilan de cette deuxième vague de la pandémie, la date du 1er décembre a ici été retenue.

En août 2020, beaucoup de pays européens ont observé une augmentation du nombre de cas, hausses qui n’ont pas systématiquement été suivies dans un premier temps d’une augmentation du taux d’hospitalisation et de mortalité. Durant l’été 2020, diverses mesures restreignant la liberté de circuler des habitants de certaines villes européennes ont été prises. Par exemple, dans la ville de Lisbonne, plus de 700 000 habitants ont été confinés durant le mois de juillet 2020. À Barcelone, plus de 4 millions d’habitants ont été « invités à rester chez eux » et les autorités catalanes ont également décidé de fermer les cinémas, théâtres et discothèques et d’interdire les réunions de plus de dix personnes.

Au 1er décembre 2020, l’ensemble de l’Europe comptabilisait 18 130 473 cas de covid-19, la progression du virus attestant de la réalité d’une seconde vague forte, qui a conduit de nombreux États européens à prendre nouvelles mesures restrictives. Au sein de l’Union européenne, les États membres les plus touchés au 1er décembre étaient la France (2 275 429 cas), devant l’Espagne (1 656 444 cas) et l’Italie (1 620 901 cas). Les cas de covid-19 n’ont cessé d’augmenter entre septembre et novembre, notamment en Espagne, en France, au Royaume-Uni, en Autriche, en République tchèque, en Belgique, en Allemagne, au Danemark et en Hongrie.

L’Espagne est le premier pays européen à avoir été touché par la seconde vague, avec plus de 9 000 nouvelles contaminations et une cinquantaine de morts journaliers dès le début du mois de septembre, la France étant alors le deuxième pays européen le plus touché en nombre de cas. À la mi-septembre, le nombre de cas double en 14 jours, et le nombre de décès de la maladie est de l’ordre de 100 par semaine.

En France, la hausse des contaminations s’est accélérée en juillet, le seuil des 1 000 cas quotidiens ayant été franchi le 20 juillet. Le seuil des 10 000 contaminations quotidiennes a été dépassé quelques semaines plus tard, le 13 septembre. En termes d’hospitalisations, le nombre de lits occupés par des patients atteints de la covid-19 est resté stable entre le 24 juillet 2020 (5 678 lits) et le 22 septembre 2020 (5 777 lits). À partir de cette date, la croissance des nouvelles hospitalisations s’est sensiblement accélérée, jusqu’à dépasser les 10 000 lits occupés le 16 octobre.

Un rebond épidémique a également été enregistré dans certains pays d’Europe de l’Est pourtant peu touchés par la première vague de covid-19. Au 15 septembre 2020, la Pologne, qui compte 38 millions d’habitants, enregistrait 280 229 cas de contamination, et 4 615 morts.

Au sein de l’Union européenne, les mesures de confinement et les mesures restreignant les déplacements se sont multipliées à compter d’octobre 2020. Le 22 octobre, l’Irlande (qui comptait alors 57 476 cas) a été le premier pays à mettre en place de nouvelles mesures très strictes pour limiter les déplacements de ses citoyens, face au rebond épidémique, le pays s’est reconfiné pour une durée de six semaines. Au Portugal, où on comptait au 27 octobre 124 432 cas et 2 371 décès, les habitants ont en partie été reconfinés à partir du 23 octobre. En Angleterre, un nouveau confinement national a été mis en place le 5 novembre.

En France, un couvre-feu a été instauré sur une partie du territoire à compter du 23 octobre, avant que le Président de la République n’annonce le 28 octobre 2020 la mise en place d’un confinement allant du 30 octobre au 1er décembre minimum. Plus souple que le confinement mis en œuvre au printemps, ce confinement « allégé » a été étendu jusqu’au 15 décembre après quelques assouplissements. En Allemagne un « confinement partiel » a été mis en place à compter du 2 novembre.

La Belgique, a pour sa part décidé d’un reconfinement allant du 2 novembre 2020 au 13 décembre 2020. En Italie, un nouveau décret a été signé le 4 novembre 2020 par le chef du Gouvernement Giuseppe Conte, instaurant un couvre-feu renforcé à partir de 22 heures sur tout le pays. D’autres mesures restrictives ont également été décidées, telle la fermeture des centres commerciaux pendant le week-end ou encore la division des 20 régions italiennes en fonction de la gravité de la situation épidémiologique. Le gouvernement espagnol a quant à lui décrété l’état d’alerte sanitaire mais a écarté, dans un premier temps, un confinement à domicile ([14]).

En Europe de l’Est, des mesures ont été prises pour enrayer la propagation de cette deuxième vague, comme en Roumanie, où les écoles de la capitale, Bucarest, ont été fermées, après que le taux d’incidence a atteint de plus de 3 cas pour 1 000 habitants. Début novembre, la Hongrie affichait l’un des taux de mortalité lié à la covid-19 les plus élevés de l’Union européenne. Les frontières ont été fermées aux touristes au 1er septembre, les non-résidents n’étant pas autorisés à entrer en Hongrie afin de « stopper les chaînes de transmission », selon le Premier ministre.

Depuis la fin du mois de septembre, la Russie connaît également une forte hausse des cas de covid-19, et enregistrait 1er décembre 2 327 105 cas et 40 630 décès, ce qui en faisait le quatrième pays le plus touché par la pandémie de covid-19 en nombre de cas recensés. Par rapport à la première vague de l’épidémie au printemps, les personnes âgées et fragiles sont cette fois plus touchées, selon un épidémiologiste de l’agence sanitaire russe ([15]). Au printemps, les seniors avaient reçu l’ordre de se confiner, recommandation qui n’a pas été renouvelée. Malgré la résurgence de l’épidémie, les autorités russes affirment alors contrôler la situation et souhaiter à tout prix éviter de nouvelles mesures strictes de confinement, aux effets dévastateurs pour une économie qui était déjà au plus bas avant la pandémie.

En pleine période électorale, les États-Unis ont été touchés par une nouvelle vague de contaminations. Si la courbe des contaminations n’a pas connu de réelle inflexion depuis le printemps, elle est en augmentation constante depuis le début du mois d’octobre. Au 1er décembre 2020, le nombre de cas aux États-Unis s’élevait à 13 728 153 cas, principalement dans les États du Texas, de Californie, de Floride, et de New York, et le nombre total de morts s’élevait à 270 691. Le vendredi 23 octobre, 800 000 nouveaux cas de covid-19 ont été recensés en 24 heures. En juillet, l’épidémie s’était principalement propagée au Texas et en Floride. À l’automne, la hausse des cas a concerné la majorité des États américains. Selon Eleanor J. Murray, épidémiologiste, « l’un des principaux moyens de surmonter les vagues précédentes a été de transférer du personnel de santé. Ce n’est tout simplement pas possible lorsque le virus augmente partout ([16]). »

Après une diminution continue des bilans journaliers de victimes au cours des mois de mai et de juin, la propagation de la covid-19 a connu un nouvel élan en Iran à la fin de l’été. Depuis le 10 septembre, le nombre de contaminations à la covid-19 n’a cessé d’augmenter, pour atteindre un bilan de 989 572 cas et de 48 990 morts au 1er décembre 2020.

Au 1er décembre, l’Inde recensait 9 499 413 cas de covid-19 et 138 122 morts, mais les experts s’accordent pour dire que ces chiffres sont très largement sous-estimés, notamment dans les zones rurales très éloignées des centres de soins.

Au 1er juin, le gouvernement indien a procédé à un relâchement progressif du confinement national. Le 17 septembre, avec 97 894 nouveaux cas recensés, l’Inde enregistrait la plus forte hausse de cas de covid-19 jamais constatée sur le plan mondial. Afin d’éviter une nouvelle vague de contaminations, de nouvelles mesures ont été édictées le 1er octobre. Des mesures de confinement strictes restent imposées aux zones les plus touchées appelées containment zones. Les États indiens les plus affectés sont Maharashtra (1 703 444 cas), Karnataka (838 929 cas), Andhra Pradesh (835 953), et Tamil Nadu (736 777). Par ailleurs, la ville de New Delhi a enregistré un rebond épidémique important le 4 novembre, avec plus de 6 800 cas comptabilisés en vingt-quatre heures.

Au Brésil, une vague persistante de contaminations touche la population, et notamment les populations les plus précaires. Au 1er décembre 2020, le Brésil enregistrait 6 386 787 cas et 173 817 décès. Troisième pays le plus touché par la pandémie de covid-19, le Brésil ne semble toujours pas sorti de sa première vague de contaminations ayant débuté au printemps 2020. Différents pics de contaminations ont été enregistrés à l’été 2020, avec un record de 69 074 cas enregistrés pour la seule journée du 29 juillet. Les trois villes les plus touchées sont, au 1er décembre, Sao Paulo, Rio de Généraux et Fortaleza ([17]).

Dans le même temps, les pays d’Asie de l’Est semblaient relativement préservés de l’afflux d’une nouvelle vague épidémique. Au 1er décembre, Singapour enregistrait 58 230 cas et 21 morts, la Corée du Sud 35 163 cas et 526 morts, Taïwan 679 cas et 7 morts. Le Japon accusait alors un bilan humain plus lourd, avec 153 392 cas et 2 137 morts.

Le continent africain semblait rester relativement épargné par la pandémie, avec au 1er décembre un total de 2 187 208 cas et 52 106 décès, les pays les plus touchés étant l’Afrique du Sud (792 299 cas et 21 644 décès), le Maroc (359 844 cas et 5 915 décès) et l’Égypte (116 554 cas et 6 666 décès).

Au total, au 1er décembre (voir tableaux en annexe), les pays les plus touchés en nombre de cas détectés étaient les États-Unis, l’Inde, le Brésil, la Russie et la France, les pays les plus endeuillés étant alors les États-Unis, suivis du Brésil, de l’Inde et du Mexique, devant le Royaume-Uni, l’Italie et la France. En termes de morts par million d’habitants, les pays les plus touchés étaient le Pérou, la Belgique, la Bolivie et le Brésil, la France étant alors 18ème au niveau mondial.

B. Les réponses et stratégies mises en place ont varié selon les régions et pays du monde : comparatif des réactions face à la pandémie

La pandémie de covid-19 a touché le monde entier, mais son impact a été très variable. De nombreux facteurs expliquent ces différences. Des facteurs exogènes, tels que la date des premiers cas – plus ou moins tardive par rapport à l’apparition du virus et l’atteinte du stade pandémique, déclaré par l’OMS le 11 mars – mais aussi pour partie le hasard et la chance, du fait notamment d’une traçabilité plus ou moins importante des premiers « clusters » ([18]). Ces éléments s’ajoutent aux facteurs liés aux réponses apportées pour faire face à la crise, parmi lesquels on peut distinguer des mesures de circonstance, mises en place au moment de la crise, et des aspects structurels liés à l’expérience passée des pays, aux institutions et aux modes de gouvernance.

Pour votre rapporteure, il est absolument essentiel de prendre la mesure de toutes ces différences afin de comprendre quelles ont été les forces et les faiblesses de chacun et d’en tirer toutes les leçons possibles pour l’avenir. Nous ne parviendrons pas à sortir mieux armés de cette crise sans effectuer un retour d’expérience.

C’est dans cet objectif que le présent rapport propose un comparatif des réactions de plusieurs États, dont la France, face à la pandémie.

Ce comparatif ne vise pas à recenser l’ensemble des mesures prises depuis le début de la crise dans tous les pays touchés ni même dans tous les pays analysés, mais à remettre en perspective les choix effectués, afin d’en comprendre les atouts et les limites. À titre indicatif, de nombreuses bases de données dressent au jour le jour un panorama des mesures adoptées dans le monde face à la pandémie ([19]).

Il repose sur un principe fondamental : la prudence. Il se propose d’analyser les réponses apportées face à la crise par 17 pays : la France, l’Italie, l’Espagne, l’Allemagne – l’Allemagne faisant aussi l’objet d’un focus comparant nos deux pays – le Royaume-Uni, la Belgique, la Suède, la Corée du Sud, le Japon, Taïwan, les États-Unis, et de façon plus ponctuelle et complémentaire, le Brésil, le Pérou, l’Équateur, le Canada, Israël et la Chine ([20]).

Si le présent comparatif s’appuie sur une grille d’analyse comportant plusieurs critères et évaluant plusieurs aspects de la réponse apportée face à la pandémie, il importe de conserver une approche globale de chaque pays étudié : isolé, tel ou tel facteur sera souvent peu explicatif. En conséquence, les leçons à tirer de cette crise sanitaire doivent être d’autant plus prudentes qu’une stratégie qui a fonctionné dans un pays ne pourra pas toujours se transposer à un autre. Le confinement constitue à cet égard un bon exemple : comme l’a souligné l’OMS dès le 1er avril, les mesures de confinement ne sont pas praticables ni adaptées à tous les contextes, en particulier dans les pays les plus pauvres ou dans les zones les plus densément peuplées.

Enfin, ce comparatif ne vise pas à élaborer un indicateur unique de comparaison, tel qu’un indicateur « d’efficacité gouvernementale » dans la gestion de crise. Le nombre et la variété des facteurs à prendre en compte pour évaluer l’impact de la pandémie et l’efficacité des stratégies mises en œuvre pour y répondre rendent cet exercice particulièrement complexe. Les résultats risqueraient d’être incertains. Auditionné dans le cadre d’une table-ronde sur l’Amérique latine face à la pandémie de covid-19, Olivier Dabène, professeur de science politique à l’Institut d’études politiques de Paris, indiquait ainsi, à propos des pays de la région, que le croisement des courbes de mortalité due à la covid-19 et des courbes de mesure de l’efficacité gouvernementale – selon les indicateurs de gouvernance de la Banque mondiale ([21]) – révélait une corrélation faible, mais positive. En d’autres termes, un État comme le Chili, « de très loin le pays qui a la plus haute efficacité gouvernementale » en Amérique latine ([22]), figurait aussi parmi les plus touchés par la pandémie.

La Blatavnik School of Governement (BSG) de l’université d’Oxford a élaboré un Government Response Tracker (OxCGRT) ([23]) qui, sur la base d’une série de 18 indicateurs standardisés, propose des outils pour évaluer l’étendue des réponses publiques à la covid-19 dans plus de 150 pays. Ces outils reposent sur quatre indices composites : l’indice de réponse du gouvernement, l’indice de rigueur, l’indice de confinement et de santé, et l’indice de soutien économique. L’étude menée ne se propose pas d’évaluer l’efficacité des mesures prises, mais simplement de construire un référentiel commun favorisant les comparaisons internationales. Elle se propose aussi d’observer à quel moment de la trajectoire d’augmentation des infections les autorités ont décidé de mettre en œuvre des mesures de riposte. On constate ainsi que l’Italie a rapidement décidé de mettre en place des mesures, alors que les réponses des États-Unis et plus nettement encore celles du Royaume-Uni se sont accélérées à partir du 1 000ème cas.

En termes de sources, le présent comparatif s’est appuyé à la fois sur des sources directes (réponses aux questionnaires adressés à différentes institutions et aux postes diplomatiques ([24]), documentations diverses sur la situation nationale dans les pays étudiés) et sur des sources indirectes (études comparatives sur l’impact et la gestion de la pandémie de covid-19).

1. Précautions méthodologiques sur le décompte des données

Toute comparaison internationale est nécessairement biaisée par les différences de méthodologie employées pour comptabiliser les nombres de cas et de décès, les différences dans les stratégies et les amplitudes de dépistage ([25]) et par les différents rythmes d’entrée dans l’épidémie, qui rendent complexe la réalisation d’un tableau comparatif mondial à un instant T de la pandémie. Ainsi un État ayant eu une stratégie de dépistage extensive ou un décompte large pourra sembler plus touché qu’un autre où les approches auront été plus restrictives.

Par exemple, le fait que la Belgique soit devenue au printemps le pays le plus touché au monde en termes de décès rapportés au nombre d’habitants s’explique pour partie par la méthode de comptabilisation employée. En effet, tous les décès des résidents de maisons de retraite suspectés d’être porteurs de la covid-19 ont été comptabilisés comme liés à l’épidémie, même lorsqu’ils n’ont pas pu être testés. À l’inverse, la Russie a dû changer en juin sa méthode de comptage des cas, conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé. Auparavant, seuls les décès dont la covid-19 était considérée comme la cause principale du décès, déterminée sur la base d’une autopsie. En appliquant cette nouvelle méthode, le nombre de décès recensés pour le mois d’avril est passé de 1 152 à 2 172.

Dès lors, il peut être pertinent de compléter les données brutes par avec une autre approche pour évaluer l’impact de la pandémie, et permettre des comparaisons entre des États différents, touchés par la propagation du virus selon des temporalités distinctes : la surmortalité. Selon la définition de l’OMS, la surmortalité correspond à la mortalité supérieure à ce qui serait attendu sur la base du taux de mortalité hors crise dans la population analysée. La surmortalité est donc une mortalité imputable aux conditions de crise. Elle peut être exprimée sous forme de taux (la différence entre les taux de mortalité observés et hors crise), ou sous forme de nombre total de décès en excès. Dans le cadre de la crise actuelle, cette approche permet de prendre en compte :

- Les décès en dehors du système hospitalier - les personnes qui décèdent de la maladie à domicile n’étant pas systématiquement comptabilisées ;

- Les décès des individus non dépistés - les individus non testés peuvent ne pas être inclus ;

- Les défaillances des systèmes d’enregistrement des décès, qui peuvent être insuffisants pour mesurer avec précision la mortalité ;

- L’augmentation des décès indirectement liés à la pandémie - affaiblissement des systèmes de santé, diminution de la recherche, de financement et de traitement disponibles pour d’autres maladies (par exemple, le VIH / sida, le paludisme, la tuberculose) ;

- La diminution des décès indirectement liés à la pandémie (par exemple, la diminution du nombre de décès dus au ralentissement de la circulation d’autres maladies, comme la grippe, de l’activité économique ou du trafic routier).

Le calcul de la surmortalité, qui se base sur les données d’état civil concernant la mortalité toutes causes confondues, serait un indicateur plus fiable pour présenter le bilan « réel » de la pandémie. Dans de nombreux pays, le taux de surmortalité dépasse largement le nombre de décès déclarés. C’est par exemple le cas du Royaume-Uni où au 22 avril, le Financial Times estimait ainsi sur la base de l’évaluation de la surmortalité le nombre de décès dus à la covid-19 à plus de 41 000, soit plus du double du nombre officiel de décès enregistrés dans les hôpitaux du pays. En Équateur, un quasi-doublement du nombre des décès sur les mois de mars, avril et mai et une surmortalité de 17 760 personnes par rapport à la moyenne des dernières années ont pu être constatés. Or, la surmortalité était trois fois supérieure au nombre officiel de décès alors imputés à la pandémie (5 640 à la fin mai).

Le calcul de la surmortalité présente toutefois certaines limites. Premièrement, les données d’état civil sont décalées dans le temps compte tenu des délais légaux de déclaration d’un décès à l’état-civil et du délai pris par le bureau d’état-civil pour saisir les informations. En France par exemple, l’INSEE observe un délai de dix jours dans la publication de ses statistiques sur les décès quotidiens. Deuxièmement, la surmortalité est calculée pour les territoires disposant d’un historique long de données. En France, les 3 000 communes disposant d’un tel historique n’enregistrent que 77 % de la mortalité nationale. Enfin, la surmortalité ne correspond pas uniquement à la pandémie de covid-19, mais prend également en compte l’augmentation et diminution des décès indirectement liés à la pandémie.

Par ailleurs, plusieurs études scientifiques ont proposé des modes ad hoc d’estimation de l’impact de la pandémie. Partant du constat que « les statistiques à l’échelle mondiale ne donnent de la diffusion et de l’impact du coronavirus qu’un panorama biaisé et imparfait », le chercheur Paul-André Rosenthal ([26]) a appuyé son étude comparative sur des données « corrigées » de mortalité. Cette méthode vise à neutraliser plusieurs biais dans l’analyse de la performance des États (différences de temporalité – afin de comparer les pays au même stade de l’épidémie ([27]) - facteurs préexistants à la pandémie comme la densité, les concentrations de population ou encore l’âge, etc.).

L’une des premières leçons de cette crise mondiale porte ainsi sur son évaluation, et nous invite à renforcer l’harmonisation des données épidémiologiques, a minima à l’échelle européenne. Les États européens pourraient se doter d’une méthodologie commune dans le décompte des données épidémiologiques.

2. L’impact des facteurs exogènes sur la propagation du virus

Avant de comparer les réponses et stratégies adoptées par les gouvernements pour répondre à la pandémie de covid-19, il convient d’évaluer le rôle de plusieurs facteurs extérieurs à la pandémie qui ont joué un rôle dans sa diffusion, et ont inégalement touché les États.

a. Les caractéristiques démographiques et géographiques

La première catégorie de facteurs exogènes tient à des caractéristiques géographiques et démographiques, telles que la pyramide des âges ([28]) et la densité de population. Ainsi, le fait que la Belgique soit un pays à la fois petit et densément occupé (372 habitants au km2) contribue à expliquer le nombre élevé de contaminations et de décès enregistrés. Dans un petit pays, le virus, une fois implanté dans une zone, se propage à une vitesse similaire que dans de grands pays, mais touche plus rapidement la population. La densité est aussi un facteur explicatif avancé à propos du Royaume-Uni, où elle est deux fois plus importante qu’en France (270 habitants au km2 contre 117 en France) ([29]).

Pour autant, le rôle de la densité doit être relativisé. Si la densité peut favoriser la propagation du virus, elle ne semble pas être un facteur explicatif systématique de la mortalité. Au moment du premier pic épidémique européen à la mi-avril, une dorsale européenne densément urbanisée, allant de Milan au centre de l’Angleterre, apparaissait particulièrement touchée avec une mortalité liée à la covid-19 qui dépassait systématiquement les 25 /100 000. Au même moment, les pays et régions situés au nord et à l’est de cette dorsale (Allemagne orientale, pays scandinaves hors région de Stockholm ([30]), et pays d’Europe centrale et orientale) connaissaient une mortalité inférieure à 5/ 100 000. Si la densité élevée observée sur la dorsale européenne peut être un facteur explicatif tentant – les espaces en question ont des densités souvent supérieures à 400 habitants / km2 – ce sont plutôt les mouvements de population qui auraient joué un rôle dans la propagation du virus ([31]). Ainsi l’Allemagne, qui connaît une densité moyenne de 234 habitants au km2, a été bien moins touchée que l’Espagne dont la densité est relativement faible (93 habitants au km2). En d’autres termes, la capacité des lieux à générer des échanges et contacts avec d’autres lieux semble avoir été plus déterminante que la seule densité.

L’idée d’une moindre exposition au virus dans les territoires ruraux par rapport aux territoires urbains a été remise en question, notamment dans le cas de la France, par une étude du démographe Hervé Le Bras parue le 11 juin 2020 ([32]). Par ailleurs, les espaces ruraux de faible densité présentent des fragilités spécifiques face à une épidémie, tenant à la couverture médicale (nombre de médecins et de lits d’hôpitaux par habitant, voir infra sur ces critères) ([33]).

Le rôle de la pyramide des âges doit aussi être examiné avec précaution. Si la démographie a souvent été avancée comme facteur explicatif pour comprendre la moindre exposition de l’Afrique à la covid-19 – selon l’ONU, les plus de 65 ans représentaient en 2019 seulement 3 % de la population en Afrique subsaharienne, contre 19 % dans l’Union européenne – il n’existe pas de stricte corrélation entre moyenne d’âge et mortalité. Le Japon, où la population est la plus âgée du monde, affiche un nombre de cas et de morts relativement modeste, alors même que le pays a été parmi les premiers touchés par la propagation du virus. À l’échelle de la France, les départements où la moyenne d’âge est la plus élevée ont aussi compté parmi les moins touchés. Là encore, l’importance des contacts entre les personnes – les personnes âgées ayant tendanciellement moins de contacts sociaux – semble avoir davantage compté ([34]).

Le rôle de la pyramide des âges gagnerait toutefois à être réévalué à l’aune de données complètes sur la mortalité à domicile, en maisons de retraite et dans les établissements spécialisés, cette évaluation restant à ce stade très inégale selon les pays, et souvent incomplète.

b. Le rôle du rythme et des modalités de propagation du virus

Il importe de ne pas sous-estimer le rôle du hasard et de la chance, qui ont essentiellement pu jouer au début des vagues épidémiques. La virologue allemande Melanie Brinkmann ([35]) a parlé de « hasard de l’épidémie » pour décrire les différences de propagation du virus induites par le rythme d’arrivée de l’épidémie et par les caractéristiques des premiers clusters. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadrice de France en Allemagne Anne-Marie Descôtes a ainsi rappelé que l’Allemagne avait bénéficié « d’un certain décalage dans l’évolution de l’épidémie », ce qui a permis « d’anticiper et de se préparer, et de prendre des mesures que nous n’avons pas eu le temps de prendre » en France.

En Allemagne, l’absence de cluster majeur comparable au rassemblement religieux intergénérationnel de Mulhouse, qui a réuni du 17 au 24 février environ 2 500 personnes venant de toute la France et de pays étrangers, en début de crise, a permis une plus forte maîtrise de la progression de l’épidémie, notamment parmi les plus de 60 ans. Le nombre de clusters a aussi joué un rôle. Là où la France a connu trois foyers simultanés en début d’épidémie – aux Contamines-Montjoie (Haute-Savoie), à Mulhouse et dans l’Oise – la Corée du Sud n’en a connu en février qu’un seul, au sein de l’Église Shincheonji à Daegu, quatrième ville du pays. Il s’agit d’un foyer qui était suffisamment important pour provoquer une alerte, mais relativement circonscrit à une population à partir laquelle il était possible de retracer des chaînes de contamination ([36]).

Deuxièmement, la date d’apparition des premiers cas sur le plan national et le temps de réaction des autorités – lui-même lié à d’autres facteurs comme l’expérience passée des États face aux épidémies (voir infra) – ont joué un rôle dans la capacité d’endiguement de l’épidémie. Il s’agit là d’éléments d’analyse mêlant des facteurs strictement exogènes aux stratégies mises en œuvre par les autorités. En tout état de cause, le temps de réaction est apparu comme un élément clé, qui « détermine grandement les options politiques dont disposeront les États pour gérer la crise par la suite ([37]) ». Ainsi selon les conclusions d’une étude publiée par l’Institut Montaigne, « le confinement est une stratégie propre aux États qui ne sont pas parvenus à contenir la contagion et qui n’ont pas de visibilité sur les foyers de contamination et sur les cas individuels », là où les États les plus réactifs ont souvent réussi à l’éviter, ou à le limiter à des formes restreintes. Selon cette même étude, les mesures de confinement très strictes (voir focus supra) mises en place dans la province du Hubei en Chine peuvent se lire comme une compensation du retard accumulé entre l’identification du premier cas et la reconnaissance du virus comme maladie infectieuse transmissible entre êtres humains, le 20 janvier, 43 jours plus tard.

D’autres États ont très probablement pâti d’une réaction tardive, dont le Royaume-Uni, qui a d’abord penché en faveur d’une stratégie d’immunité collective, avant d’opter pour un confinement relativement tardif, à compter du 23 mars. À ce stade, 422 décès avaient été enregistrés, à titre de comparaison, on en comptait 264 au premier jour du confinement en France, le 17 mars.

A contrario, des États et territoires ayant réagi très en amont se sont distingués par une bonne gestion de la situation sanitaire au début de la crise. En Corée du Sud, le premier niveau d’alerte épidémique – sur quatre niveaux – a été déclenché dès le 8 janvier 2020, et les autorités ont immédiatement activé le deuxième niveau lorsqu’un premier cas a été diagnostiqué sur le sol national, le 20 janvier. Dès la fin de l’année 2019, une capacité de production de tests a commencé à être mise en place (voir infra) ([38]).

À Taïwan, qui est demeurée préservée de la pandémie ([39]), les premiers signaux ont été identifiés fin 2019 sur la base de la situation en Chine, où vivent plusieurs centaines de milliers de Taïwanais. Le gouvernement a saisi l’OMS à titre de précaution dès le 31 décembre, date à laquelle un premier contrôle aux frontières a été instauré, suivi à compter du 15 janvier de la mise en place d’une quarantaine obligatoire. En comparaison, les restrictions aux frontières extérieures de l’espace Schengen sont entrées en vigueur le 17 mars. Les autorités taïwanaises ont aussi activé le centre interministériel de crise dirigé par le ministre de la santé dès le 21 janvier, trois semaines avant que le premier décès dû à la covid-19 ne soit enregistré sur le territoire, le 16 février.

La réaction rapide des autorités coréennes et taïwanaises doit être remise dans un contexte global, tenant compte de leur proximité avec la Chine, de l’ensemble des mesures adoptées pour endiguer le virus, mais aussi de leur expérience passée face aux épidémies, qui constitue une caractéristique commune.

La rapidité de réaction n’est pas le seul facteur nécessaire pour endiguer une épidémie : le cas du Pérou, paradoxal à bien des égards, en atteste. Le pays a réagi très tôt, en déclarant un état d’urgence avec confinement obligatoire dès le 15 mars, neuf jours seulement après le premier décès, mais compte parmi les pays les plus lourdement touchés. Pour rappel, en France, le premier décès dû à la covid-19 a été constaté le 26 février, soit 19 jours avant le début du confinement.

Dans de nombreux autres pays où la gestion de crise a rencontré des difficultés (Royaume-Uni, États-Unis, Espagne, France etc…) aucune mesure particulière n’a été prise lorsque les premiers cas ont été détectés sur le sol national, le 24 janvier.

3. Un élément déterminant : l’expérience de la gestion de crise sanitaire

Dans plusieurs pays, la réponse apportée à la crise liée à la pandémie de covid-19 s’est appuyée sur les enseignements tirés de précédentes épidémies provoquées par des coronavirus, à commencer par le SRAS et le MERS. Surtout, et comme le cas de la Corée du Sud l’illustre, ce sont les leçons tirées des difficultés rencontrées lors de ces précédentes épidémies qui ont permis aux autorités d’être mieux armées face à cette nouvelle crise sanitaire.

L’expérience acquise a pu jouer de trois façons principales : vigilance accrue, préexistence de mécanismes de gestion de crise distincts de procédures standards, sensibilisation accrue des habitants. Ce constat ne peut que renforcer l’importance d’effectuer des retours d’expérience sur la gestion de la pandémie de covid-19.

Les leçons tirées du SRAS (2002-2003), de la grippe H1N1 (2009-2010) et du MERS (2015) dans la région ([40]) ont conduit la Corée du Sud, Taïwan ou encore Singapour à réagir très rapidement, en se fondant d’emblée sur l’hypothèse d’une transmission interhumaine du virus, sans attendre la confirmation de l’OMS le 22 janvier.

Le modèle coréen doit beaucoup à l’expérience du MERS, qui a touché le pays en 2015. Les autorités avaient alors connu de nombreuses difficultés touchant l’organisation administrative, la transparence par rapport au public ou encore un manque de compréhension des mécanismes de diffusion du virus. L’expérience du MERS a aussi été un atout en ce qu’elle a favorisé une réponse rapide à l’épidémie, forte de la préexistence d’une structure administrative spécialisée, apte à monter en puissance rapidement face à une crise : le Centre coréen de contrôle et de prévention des maladies (KCDC), créé juste avant la crise du SRAS, s’est vu confier en 2015 face au MERS deux objectifs, à savoir la mise en place d’un centre de crise et une capacité de montée en puissance rapide afin de devenir le point de contrôle interministériel de lutte contre l’épidémie. À cette agence s’ajoute d’autres outils mis à profit face à la pandémie de covid-19, tels que le numéro de téléphone d’urgence, le 1339, spécialisé dans la réponse à toutes les questions liées à la maladie. Distincte des services d’urgence et immédiatement opérationnelle, elle a permis d’éviter, au pic de la crise, le risque de saturation des systèmes de réponse.

Source : ambassade de France en Corée du Sud

À Taïwan, l’expérience de l’épidémie du SRAS en 2003 a favorisé l’adoption d’une stratégie de veille et d’anticipation telle que l’île a été très peu touchée par la pandémie, et aucune mesure contraignante globale de type confinement n’a dû être prise. Pour le directeur du Bureau français de Taipei Jean-François Casabonne-Maisonnave, l’expérience du SRAS, « qui a laissé des traces très profondes » a été face à la crise covid « le facteur essentiel » de détermination de la réponse taïwanaise. Taïwan, dont le système sanitaire n’a jamais été débordé, constitue un modèle de gestion de crise dont il convient de tirer des enseignements, tout particulièrement en matière d’anticipation et de réactivité.

Avec le temps, l’expérience acquise pendant une épidémie peut toutefois se diluer et la gestion de crise peut en pâtir. Au Canada, pays pourtant parmi les plus touchés par la crise du SRAS, la ministre de la santé a admis que la réserve d’équipements de protection individuels avait été sous-financée durant la dernière décennie et que les stocks avaient été insuffisants pour faire face à la première vague de la crise. Plus encore, elle peut avoir des effets néfastes, comme on l’a vu en France où c’est plutôt l’expérience d’une « fausse alerte », celle de la grippe H1N1, qui a présidé à notre capacité de réponse face à la covid-19.

Au-delà de l’expérience passée de gestion de crise sanitaire, c’est aussi le rapport au risque des sociétés et leur anticipation de situations de crise qui a pu les différencier face à la pandémie. En Italie, l’existence d’importants risques naturels a facilité la coordination face à l’épidémie de covid-19, le département de la Protection civile, qui dépend directement du cabinet du président du Conseil et qui dispose de nombreux relais au niveau local, ayant été mobilisé face à la crise sanitaire.

Le rapport au risque peut toutefois être à double tranchant. Dans son rapport intermédiaire, la « mission indépendante nationale sur l’évaluation de la gestion de la crise Covid-19 et sur l’anticipation des risques pandémiques », présidée par le professeur Pittet et mise en place à la demande du Président de la République Emmanuel Macron, avance l’hypothèse selon laquelle « la sensibilisation au risque pandémique et la densité des efforts de préparation se sont réduits au cours des dernières années, probablement sous le double effet des critiques portées à la gestion de la grippe H1N1 et de la priorité donnée au risque terroriste qui s’est dramatiquement concrétisé lors des attentats de 2015 et 2016 », tout en suggérant que certains « éléments issus de la préparation ou de l’expérience de la gestion des attentats paraissent avoir été utiles pour la gestion de la crise de covid-19 ([41]) ».

Un autre exemple est le cas du Japon, où la prévention des risques s’attache particulièrement aux risques sismiques. Il existe une politique de prévention des risques active dans ce domaine, mais les stratégies de gestion de crise sont fragilisées par une certaine rigidité qui peut s’avérer contre-productive, et suggère l’importance de la réactivité mais aussi de la flexibilité face à des situations inédites.

4. La place des facteurs culturels dans la réponse à la pandémie

Sans en exagérer la portée, il convient de prendre en compte les facteurs d’ordre culturel dans l’analyse de la réponse de l’épidémie et des mesures mises en place pour y répondre, afin d’en évaluer l’efficacité mais aussi d’aborder avec précaution l’idée d’une stratégie qui aurait fonctionné partout à l’identique.

Cela vaut notamment pour l’adoption des réflexes de prévention, facilitée dans plusieurs pays – dont la Corée du Sud ou le Japon – par une tradition du port du masque, qui s’est aussi développé en réponse à la pollution : c’est le cas en Corée du Sud, qui connaît des vagues de pollution récurrentes au printemps du fait de l’émission de particules fines.

Ces facteurs culturels peuvent aussi être analysés selon une portée plus large. Pour les auteurs d’une étude comparative publiée en avril 2020 par l’Institut Montaigne et portant sur « l’Asie orientale face à la pandémie », l’idée reçue selon laquelle la lutte contre la covid-19 en Asie a été facilitée « par un climat politique et culturel qui favoriserait l’autorité et le collectif par rapport à l’individu » doit être relativisée, même si le sens de la discipline et de la responsabilité peut varier et a pu jouer dans un sens favorable dans la région. Interrogé à ce sujet en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadeur de France en Corée du Sud Philippe Lefort invitait à « rompre avec l’idée selon laquelle tout cela a été réglé et prédéterminé par la pensée confucéenne ».

La stratégie du Japon est décrite dans l’étude publiée par l’Institut Montaigne comme « un exemple notable d’autodiscipline sociale produisant des résultats positifs », dans un pays où la lutte contre le virus a privilégié la recommandation à la contrainte ([42]). Les facteurs culturels renvoient aussi aux relations sociales, ainsi au Japon, les contacts interhumains sont très limités, une distance est maintenue y compris dans les transports en commun en cas d’affluence, autant d’éléments qui ont favorisé une certaine « autodiscipline » des Japonais. À l’inverse, l’ambassadeur de France en Espagne Jean-Michel Casa a pu évoquer en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères le rôle des « facteurs socioculturels », tels que la « vie sociale intense » des Espagnols et l’habitude du « mélange intergénérationnel », parmi les facteurs explicatifs de la forte propagation du virus sur le territoire.

Pour expliquer la stratégie singulière de la Suède en Europe – la Suède n’ayant à aucun moment pratiqué de confinement et ayant sensiblement limité les mesures restrictives – de nombreux commentateurs ont mis en avant les facteurs culturels : ainsi, les Suédois sont dans l’ensemble peu tactiles et valorisent le respect de l’espace personnel de chacun dans les lieux publics, la faible densité aidant, les transports sont rarement bondés. Lors de sa réunion de travail avec la commission des affaires étrangères le 19 novembre, l’ambassadeur de France en Suède Etienne Le Harivel de Gonneville évoquait avec humour les « blagues qui circulent dans l’espace nordique, pour dire qu’on impose actuellement aux gens de se tenir à deux mètres de distance, mais qu’on est impatients de revenir à une distance de 5 mètres », faisant référence à la distanciation physique qui fait partie de la nature et de la culture des Scandinaves. Par ailleurs, l’isolement des personnes malades et contagieuses en Suède fait partie des mœurs, y compris pour des pathologies bénignes comme les rhumes. Apportant quelques nuances, l’ambassadeur a aussi souligné la probable tendance des autorités suédoises à s’être excessivement appuyées sur le civisme des citoyens. En effet, les citoyens, comme dans la majorité des pays touchés, ont eu aussi la tentation de reprendre une vie normale dans les phases de ralentissement de la circulation du virus.

Dans le cas du Royaume-Uni, la stratégie initiale de ralentissement – plutôt que de suppression – du virus peut pour partie s’expliquer par une certaine réticence du gouvernement à prendre des mesures contraignantes de type confinement ([43]). Le fait que, culturellement, le pays se repose moins sur l’État, a probablement contribué à l’hésitation initiale du gouvernement britannique, mais a aussi pu favoriser un recours précieux aux initiatives individuelles. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, Catherine Colonna, ambassadrice de France au Royaume-Uni et ancienne ministre déléguée aux affaires européennes, a présenté ce recours aux initiatives individuelles, relayé par le tissu associatif, comme un aspect positif donc nous pourrions nous inspirer. Lors de la première vague de l’épidémie, au printemps, plus de 750 000 volontaires se sont engagés pour assister les personnes les plus vulnérables, telles que les personnes âgées isolées.

En Israël, enfin, l’un des principaux atouts d’une gestion de crise présentée au printemps comme un modèle a été la souplesse du dispositif mis en place, pouvant évoluer d’une semaine sur l’autre en fonction des résultats. Or, comme l’a rappelé en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères l’ambassadeur de France en Israël Éric Danon, cette souplesse a été favorisée par son acceptation dans l’opinion publique, habituée à la gestion de crise dans un pays qui « se gère comme un pays en guerre ».

Davantage qu’un élément d’explication direct sur l’efficacité des mesures prises face à l’épidémie, cet aspect de la gestion de crise permet de mieux comprendre les différences dans les stratégies adoptées nationalement. Il renvoie aussi au rapport des populations aux pouvoirs publics, qui est l’un des éléments à prendre en compte dans l’évaluation des stratégies de lutte contre la pandémie (voir infra).

5. L’élaboration de stratégies de crise pour répondre à la pandémie

Avant de s’intéresser à la stratégie ad hoc adoptée pour lutter contre la crise sanitaire, il convient de revenir sur l’impact des systèmes sanitaires nationaux et leurs modes de fonctionnement.

a. La mise à l’épreuve des systèmes sanitaires et hospitaliers

Le système de santé, et plus encore le système hospitalier, apparaît comme une variable incontournable de l’étude de l’impact de la crise sanitaire, dont la prise en compte a été permanente dans les choix faits par la plupart des pays. Pour rappel, les données de l’OCDE relatives au nombre de lits d’hôpital par habitant et utilisées ci-après intègrent le secteur public et le secteur privé ([44]).

Paul-André Rosental, dans son étude comparative sur la lutte contre la pandémie publiée en mai ([45]), insiste sur l’importance du niveau des dépenses de santé publique, qui apparaît, plus nettement que les mesures réactives de confinement, lié positivement à une mortalité contenue. Les conclusions de son étude mettent en avant deux dynamiques favorables à la maîtrise de l’épidémie : un « investissement concentré sur l’hôpital » (cas notamment du Japon et de la Corée du Sud) ou un « gros effort national en matière de santé à la fois global et qualitatif » (Allemagne, Autriche, Norvège et Suède).

L’Allemagne, le Japon et la Corée du Sud se classent, par exemple, parmi les premiers pays de l’OCDE concernant le nombre de lits d’hôpital disponibles par habitant ([46]). La Belgique s’est distinguée par sa capacité hospitalière, l’une des plus élevées d’Europe, qui la place au 4ème rang de l’OCDE pour ce qui est des lits de réanimation, avec 15,9 lits pour 100 000 habitants, derrière l’Allemagne, le Luxembourg et l’Autriche. Ainsi, malgré une forte prévalence de l’épidémie, les hôpitaux belges n’ont pas été saturés, forts d’un nombre important de lits en soins intensifs et de respirateurs.

L’expérience de la crise invite à relativiser les critiques formulées à l’encontre d’un pays comme l’Allemagne par l’OCDE, qui a régulièrement dénoncé comme une surcapacité économiquement coûteuse le nombre élevé de lits, lié en partie au fait que l’Allemagne n’a pas opéré son virage vers les soins ambulatoires (voir infra).

Ces données nous invitent à faire des choix stratégiques en matière de santé publique. On peut ainsi noter, que, comme l’a souligné en réunion de travail l’ambassadeur de France aux États-Unis Philippe Etienne, la crise liée à la pandémie de covid-19 a contribué à donner une place particulière à la santé publique dans la campagne électorale pour la présidentielle du 3 novembre, invitant le parti démocrate à renforcer l’accent mis sur ce sujet.

Dans ce domaine, la crise a été un révélateur de fragilités préexistantes. Dans le cas de la Belgique, la réponse apportée a pâti d’une pénurie structurelle des personnels soignants et d’un manque de matériel médical de protection, à l’hôpital comme dans les maisons de retraite. Ces fragilités ont été soulignées par la Commission européenne, qui a fait de même dans le cas de l’Espagne, où la crise a mis en avant des problèmes structurels dus à des investissements déficients ces dernières années, tant en matière d’infrastructures qu’en matière de personnel sanitaire, les personnels soignants souffrant par ailleurs de conditions précaires ([47]). L’Espagne, où les nombres de cas et de décès liés à la covid-19 sont parmi les plus élevés d’Europe, se caractérise par une part de PIB dédiée à la santé de 8,9 %, contre 9,8 % en moyenne pour l’Union européenne ([48]), situation due pour partie aux coupes budgétaires drastiques qui ont suivi la crise économique de 2008 ([49]). Un constat similaire a pu être fait à propos de l’Italie, dont les dépenses de santé, qui ont commencé à reculer après 2008, s’élèvent à 8,8 % du PIB, soit un point de moins que la moyenne européenne, et où le nombre de lits de soins intensifs s’élevait avant la crise à 8,6 lits pour 100 000 habitants ([50]).

En décembre dernier, la Fédération espagnole des entreprises de technologie sanitaire (Fenin) avait notamment adressé une alerte sur l’âge moyen des appareils médicaux dans les hôpitaux espagnols. Selon son rapport, en 2018, 67 % des appareils de support vital avaient plus de 10 ans, et 19 % plus de 5 ans. En Allemagne, une pénurie de personnel soignant a été constatée dans plusieurs structures (bureaux de santé locaux, unités de soins intensifs, maisons de retraite et établissements de soins) ([51]).

Dans le cas du Pérou, qui comptait à l’automne le nombre le plus élevés de décès par million d’habitants, la faiblesse du système de santé national est apparue comme un facteur d’explication central, qui a largement limité les effets de la réaction très précoce des autorités (voir supra). Le pays se situe sous la moyenne régionale avec 3,2 % de PIB alloué aux dépenses de santé publique ([52]) , on compte 12,6 médecins pour 100 000 habitants, contre 26 en moyenne dans la région (le taux minimum recommandé par l’OMS étant de 23/100 000), les hôpitaux ont ainsi rapidement été saturés, notamment dans les régions du Nord particulièrement impactées, à Iquitos en Amazonie mais aussi dans la capitale Lima. Au Pérou, comme l’a souligné lors d’une réunion de travail avec la commission des affaires étrangères Antoine Grassin, alors ambassadeur de France, l’importance acquise par le secteur privé dans le domaine sanitaire s’est traduite par une série de tensions pendant la crise, à tel point que le Président de la République a dû menacer les cliniques privées d’expropriation pour cause d’intérêt général.

En Équateur, pays parmi les plus touchés par la pandémie, le système sanitaire a connu un effondrement, lors du pic épidémique de la mi-mars à la mi-avril, malgré le développement du système de santé public et des structures hospitalières sur la dernière décennie. Parmi les facteurs d’explication de l’ampleur prise par l’épidémie, on peut citer le manque de capacités de traitement des malades et un défaut initial de protection du personnel soignant, auxquels s’ajoutent des facteurs plus directement liés à la nature de l’épidémie (voir infra).

La volonté d’éviter une mise sous tension du système sanitaire et plus encore du système hospitalier a guidé les choix faits par plusieurs pays face à la pandémie.

Dans le cas de la Suède, le fait de compter le plus faible nombre de lits d’hôpitaux par habitant (24/100 000) de tous les pays de l’OCDE ([53]) a invité les autorités à rapidement envisager une situation de crise, notamment pour les établissements de Stockholm. Dans les tout premiers jours du mois d’avril, la capacité en soins intensifs a plus que triplé dans la région de Stockholm, et plus de 100 000 soignants ont été formés en ligne pour combattre le risque de contagion et faire connaître les mesures de protection à adopter. Si cette réactivité n’a pas permis de limiter la surmortalité au printemps, la stratégie adoptée par la Suède, qui privilégie l’immunité collective sans toutefois s’en réclamer directement, est une stratégie de temps long ([54]) dont les effets ne peuvent encore être totalement appréciés. En tout état de cause, les capacités hospitalières suédoises n’ont jamais été saturées durant la première vague épidémique.

Au Royaume-Uni, après une décennie d’austérité ayant suivi la crise économique de 2008, marquée par un ralentissement des dépenses de santé – qui s’établissaient à 9,8 % du PIB en 2018 selon l’OCDE – le système de santé était a priori plus fragile que d’autres systèmes européens en entrant dans la crise. Le Royaume-Uni affiche un taux de lits de soins intensifs particulièrement bas, à 6,6 pour 100 000 habitants contre 11,6 en France ou 33,4 en Allemagne, ce qui a incité à une augmentation rapide des capacités d’accueil du National Health Service (NHS) : avant même le début du confinement, 33 000 lits ont été libérés – soit le tiers du nombre total de lits – dont 10 000 lits de soin intensifs, auxquels se sont ajoutés 8 000 lits supplémentaires mis à disposition par le secteur indépendant ([55]). Au premier jour du confinement le 24 mars, un plan consistant à mettre en place des hôpitaux temporaires – les hôpitaux « Nightingale » - a été lancé en complément. Malgré un effort considérable sur les capacités d’accueil sanitaires, d’autres aspects ont fait l’objet d’une réponse plus tardive et un certain retard s’est accumulé, sur le développement des tests, l’approvisionnement en ventilateurs et en équipements de protection individuelle et sur l’étude des mesures de confinement (voir supra).

Face à la crise, le système sanitaire français bénéficiait a priori d’atouts. Le niveau de dépenses publiques de santé est élevé (11,3 % du PIB, niveau le plus élevé de l’Union européenne aux côtés de l’Allemagne), le nombre de lits (5,9 pour 1 000 habitants) et de personnels soignants par habitant (10,8 infirmiers et 3,4 médecins pour 1 000 habitants) sont supérieurs à la moyenne OCDE (équivalent en ce qui concerne les médecins) ([56]). Malgré ces atouts, le système sanitaire français a été mis à l’épreuve et des adaptations ont été nécessaires. Pour pallier le manque de lits dans certaines régions au printemps, des transferts de patients ont été organisés vers des hôpitaux situés dans des régions relativement épargnées. Au total, le système sanitaire a tenu. Comme le souligne Paul Rosental dans son étude comparative susmentionnée sur la gestion de pandémie ([57]), la mobilisation des personnels de santé a également joué un rôle clef pour éviter un effondrement du système de santé.

b. L’adoption de stratégies sanitaires de crise

Si la préexistence d’une organisation de crise apte à monter rapidement en puissance apparaît comme un atout (voir l’exemple de la Corée du sud supra), il faut aussi évaluer la mobilisation des systèmes sanitaires, avec une attention particulière pour trois points : coopération entre acteurs, protection individuelle et dépistage.

i. Coopération entre acteurs du système sanitaire

Face à la crise, les pays confrontés à un risque de débordement du système sanitaire hospitalier ont le plus souvent déployé des moyens pour renforcer les capacités de prise en charge des patients. Des lits ont été ouverts, des hôpitaux temporaires ont parfois été créés (voir l’exemple du Royaume-Uni supra), pour répondre au besoin de réorganisation des services. L’activation en France du « plan blanc » dans les hôpitaux le 6 mars 2020, afin de déprogrammer toutes les activités médicales non indispensables, répond également à cette logique. En Espagne, des hôpitaux de campagne ont été déployés à partir du 20 mars dans les zones où la pression était la plus forte, notamment dans la région de Madrid, et avec le concours de l’armée. Le plus grand, installé dans le Centre d’expositions et de congrès de Madrid (IFEMA), comportait 1 500 lits. En Italie, au-delà de la construction en dix jours d’un hôpital sur la zone de foire de Milan, ouvert le 1er avril ([58]), la capacité de lits de soins intensifs est passée progressivement de 5 000 à 9 000 lits, selon un rapport comparable à celui obtenu en France ([59]), où un hôpital militaire comptant 30 lits de réanimation a été installé à Mulhouse dès le 23 mars.

Ces dispositifs, qui ont eu le mérite de limiter la pression exercée par la pandémie sur les systèmes hospitaliers, créent toutefois un report dans le temps et le risque d’une pression diffuse exercée par les retards et reports de traitements portant sur d’autres pathologies. Selon l’association italienne des chirurgiens d’hôpital (Acoi), les retards et les reports des traitements s’étant produits à cause de la pandémie pourraient causer plus de victimes que la pandémie même, élément à prendre en compte dans les interrogations qui devront être menées sur l’avenir des systèmes hospitaliers.

Face à la crise, le seul fait de disposer d’un système hospitalier de grande qualité et/ou disposant d’un nombre élevé de lits n’est toutefois pas un critère suffisant. La réponse du système hospitalier doit aussi être évaluée à l’aune de la place accordée à la médecine de ville. Ainsi la place du Japon en tête des classements internationaux évaluant le nombre de lits d’hôpital par habitant doit être replacée dans le contexte d’un système sanitaire où l’on se soigne principalement à l’hôpital, et où la médecine de ville est quasi inexistante. Plus encore, le Japon dispose selon l’OCDE du plus faible nombre de lits de réanimation par habitant, lits dont la crise a entraîné une saturation rapide, alors même que le manque de personnels qualifiés pour les soins lourds a empêché le déploiement de lits supplémentaires. Dès lors, c’est grâce à d’autres atouts que le Japon a pu limiter la propagation du virus sur son territoire (voir infra et supra).

L’exemple de l’Italie mérite aussi l’attention, via une comparaison entre les régions lombarde et vénète, régions voisines et premières touchées par l’épidémie. La Lombardie, région la plus touchée, compte aussi parmi les régions dont le système de santé est considéré comme l’un des plus performants d’Italie, et dont les hôpitaux, publics comme privés, ont longtemps été considérés comme des modèles. La comparaison avec la Vénétie permet d’apporter des éléments d’explication ([60]). En effet, si le ministère italien de la santé a recommandé dès le 22 février de ne pas se rendre à l’hôpital en cas d’infection respiratoire afin de ne pas surcharger le système de santé, l’idée d’un « filtre » opéré par les médecins de ville, appelés à augmenter leur disponibilité téléphonique, a connu des traductions très différentes dans les deux régions. En Lombardie, 60 % des malades ont été transférés à l’hôpital en mars contre seulement 20 % en Vénétie, où les soins à domicile ont été privilégiés. La stratégie de la Vénétie s’est aussi reposée sur le pari d’un dépistage massif, incluant les personnes asymptomatiques afin d’identifier les foyers de contagion et de les isoler le plus rapidement rapide (voir infra sur les différentes stratégies de dépistage) ([61]). En Belgique, la médecine de ville a été mobilisée pour orienter les patients, ce qui a favorisé la préservation du système hospitalier (voir supra). Cette mobilisation a été d’autant plus aisée que les médecins généralistes connaissent une répartition équilibrée sur tout le territoire.

A contrario, dans le cas de la France, où les recommandations formulées lors du passage au stade 3 invitaient à appeler le 15 ([62]) – en cas de développement d’une forme grave de la maladie – et à ne pas se rendre chez son médecin généraliste en cas de symptômes mais à privilégier la téléconsultation, la médecine de ville a été peu sollicitée.

Ainsi, la réponse apportée face à la deuxième vague, semblant tirer les leçons de la gestion de la première vague, s’est appuyée sur une coordination renforcée entre système hospitalier et médecine de ville, plutôt que sur le « tout hôpital », pour reprendre les termes du Dr Edouard Devaud, chef du pôle soins intensifs et non programmés du centre hospitalier de Pontoise ([63]).

Un autre aspect de la gestion de crise doit être pris en compte : la coopération sanitaire entre secteur public et secteur privé dans le domaine sanitaire ([64]). Si cet aspect de la gestion de la crise dépend de la nature des systèmes sanitaires nationaux, et de la répartition entre acteurs publics et acteurs privés en temps normal, il soulève aussi des interrogations sur l’utilité d’une coopération renforcée en temps de crise.

En France, la saturation des capacités hospitalières observée au printemps s’explique aussi par le retard important pris dans la mobilisation du secteur privé. Ainsi, dans le cadre des stades 1 et 2 du plan Orsan-REB – qui organise la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles de risque épidémique et biologique – déclenchés les 14 et 19 février 2020, la réponse à la crise a été centrée sur 38 établissements publics « habilités covid-19 ([65]) ». Les cliniques et hôpitaux privés ont engagé à compter du 14 mars la déprogrammation des soins non urgents, et le 22 mars, le président de la fédération de l’hospitalisation privée (HDP) Lamine Gharbi demandait au Gouvernement que le secteur privé soit « réquisitionné pour épauler l’hôpital public » précisant que « nos établissements y sont préparés ». Il rappelait également la nécessité d’une « coopération sans faille entre toutes les forces sanitaires ([66])». La part des hôpitaux et cliniques privés dans la prise en charge des hospitalisations liées à la covid-19 a progressivement augmenté, passant de 19 % le 2 avril à 33 % au 30 avril ([67]).

Face à une crise sanitaire, il apparaît donc essentiel d’associer le plus tôt possible tous les acteurs susceptibles d’être mobilisés (hôpitaux publics comme privés, médecins de ville, laboratoires, ONG, etc…).

Dans le cas de la Corée du Sud ou de l’Allemagne ([68]), la mobilisation des laboratoires privés a été cruciale dans la montée en puissance rapide des capacités de dépistage (voir infra).

Comme l’a souligné en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, Nikolas Meyer-Landrut, alors ambassadeur d’Allemagne en France, les autorités allemandes ont « essayé relativement tôt de travailler avec l’industrie chimique et pharmaceutique pour disposer de suffisamment de tests avant que la vague de contaminations n’arrive en Allemagne ( ) il y a donc bien eu en Allemagne une prise de conscience relativement tôt dans l’année ainsi qu’une demande faite à la fois au secteur industriel et aux laboratoires en vue de mettre en place les structures nécessaires ».

La mobilisation de l’industrie pharmaceutique allemande, soutenue financièrement pour accélérer la recherche d’un vaccin contre la covid-19, a été pleinement intégrée dans la stratégie de lutte contre le virus ([69]). Un premier protocole de dépistage a pu être mis au point dès le mois de janvier en Allemagne (voir infra), tout comme en Corée du Sud, où les autorités ont lancé une semaine après la confirmation du premier cas dans le pays une coopération avec le vaste réseau ([70]) de laboratoires publics et privés implantés dans le pays et avec une série de sociétés pharmaceutiques. Le premier modèle de test diagnostic a ainsi été approuvé par le CDC coréen dès la fin du mois de janvier 2020.

Aux États-Unis, un partenariat public-privé a été mis en place, mais beaucoup plus tardivement, à la suite de la déclaration d’état d’urgence par l’État fédéral le 13 mars. Ce partenariat a notamment visé à répondre au besoin d’augmentation des capacités de dépistage, avec la mise en place de tests « drive-through » sur les parkings de grande enseigne, puis l’autorisation donnée par l’administration fédérale à davantage d’acteurs – publics comme privés – pour développer leurs propres technologies de tests, et le développement d’une coopération renforcée avec les laboratoires d’analyses médicales et les fabricants ([71]).

La coopération public-privé a toutefois pu susciter des réserves, notamment en Italie. Si l’inclusion des cliniques privées dans la gestion de crise a été un élément déterminant – de façon toutefois différenciée selon les régions ([72]) – l’action de certains laboratoires privés a pu susciter des critiques de la part des autorités nationales et régionales. Cela a été le cas face à la vente de tests sérologiques payants qui a pu être critiquée en Italie ([73]), à la fois en raison de l’imposition d’une logique de profit dans un domaine défini comme un service public gratuit et eu égard à la faible fiabilité des tests vendus. À l’instar du niveau d’investissement dans la santé collective, la détermination de la place et du rôle du secteur privé dans le domaine sanitaire gagnera à faire l’objet d’une réflexion approfondie à l’aune de l’expérience de la crise sanitaire.

ii. Approvisionnements en masques et doctrines d’emploi

À bien des égards, la production et la doctrine d’emploi des masques ont été au cœur de la gestion de cette crise sanitaire. Cela a pu être constaté dans tous les pays étudiés, qui ont tous connu des difficultés d’approvisionnement, résorbées plus ou moins rapidement. Dans la majorité des pays, la doctrine d’emploi des masques a d’abord été dictée par l’insuffisance des stocks.

L’évolution de la doctrine constatée dans de nombreux États est à mettre en perspective avec les fluctuations des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) sur le port du masque.

Celles-ci ont évolué à quatre reprises au cours de l’année 2020 ([74]). Les premières recommandations datent du 29 janvier et indiquent qu’il n’est « pas nécessaire de porter un masque car aucun élément n’indique que les masques protègent les personnes qui ne sont pas malades », le port d’un masque de type médical est recommandé mais uniquement en cas de « symptômes respiratoires ». Depuis le 5 juin, l’OMS recommande le port du masque grand public, en cas de transmission généralisée de la covid-19 et lorsqu’il est difficile de maintenir une distanciation physique. La dernière actualisation des recommandations, en date du 2 décembre, invite au port du masque dans les lieux clos, y compris à son propre domicile lorsqu’on y reçoit des personnes extérieures au foyer.

L’écrasante majorité des pays touchés ont connu des problèmes d’approvisionnement en masques, qui se sont souvent étendus aux équipements de protection individuelle dans leur ensemble (blouses, gants, voire gel hydroalcoolique). En Belgique, la pénurie a concerné l’ensemble des équipements de protection et la gestion de crise a été fragilisée par plusieurs commandes s’étant révélées non conformes et donc inutilisables ([75]), situation connue également par d’autres pays européens ([76]) ou par les États-Unis ([77]).

Même la Chine, pourtant principal producteur mondial de masques, a connu des insuffisances dans ses stocks en début d’épidémie, conduisant certaines provinces à réguler la distribution de masques au public ([78]). Pour le grand public, la distribution via les commerces et grandes surfaces a été difficile pendant tout le mois de février et la situation ne s’est améliorée que courant mars ([79]).

Aux États-Unis, les difficultés d’approvisionnement ont traduit un manque de préparation mais aussi de coordination entre État fédéral et États fédérés, qui se sont retrouvés en concurrence (voir infra). Selon le témoignage de Rick Bright ([80]), ancien directeur de l’agence BARDA (agence américaine pour la recherche et le développement biomédical avancé) démis de ses fonctions en avril, le gouvernement fédéral et son administration ont « rejeté les signaux d’alerte précoce, alors que le virus est apparu comme une menace à l’étranger ». Aux États-Unis, les polémiques ont été d’autant plus vives que de nombreux industriels ont proposé de produire des masques ou d’en augmenter leur production, sans que l’État ne donne suite à leurs propositions.

Même dans des pays dont les habitants sont rompus au port du masque comme la Corée du Sud, des tensions sur les stocks ont été constatées. En Corée du Sud, cela s’est traduit par un rationnement temporaire (interdiction des exportations, limitation des achats à deux masques par semaine et par famille, sur présentation de la carte de sécurité sociale). Selon les informations publiques disponibles, le gouvernement coréen ne disposait pas de stocks de masques avant la crise de la covid-19, les masques n’étant pas inscrits dans la liste des « ressources de gestion de crise » qui font l’objet d’un suivi par les autorités coréennes ([81]). Toutefois, le masque étant un objet d’usage fréquent notamment face à la pollution (voir infra), les entreprises productrices disposaient probablement de stocks d’avance, et ont rapidement été appelées par les autorités à en fabriquer. Le constat est proche au Japon, qui a été confronté à une pénurie et a dû faire appel à la Chine, ainsi qu’à des entreprises locales dont certaines se sont reconverties dans la production de masques. À la fin du mois de février et jusqu’au début du mois de mars, il était impossible de trouver des masques, dont les prix avaient énormément augmenté. Face à cette pénurie, le gouvernement japonais a décidé de distribuer à tous les Japonais des masques en tissu désormais qualifiés d’« Abenomask », qui se sont avérés défectueux pour beaucoup d’entre eux.

La gestion taïwanaise des masques offre un exemple de bonne gestion stratégique. Dès le mois de janvier 2020, le gouvernement a en effet commandé du matériel pour doubler la capacité locale de production de masques – passée de 10 à 19 millions d’unités quotidiennes – et mis en place des outils numériques pour organiser une vente rationnée. Les entreprises privées mobilisées dans la production ont bénéficié de mesures particulières pour financer les achats de machines, et l’armée a été mobilisée pour monter les chaînes de production.

En Espagne, mais aussi dans d’autres pays comme le Royaume-Uni ([82]), la polémique sur les stocks de masques et autres équipements de protection individuelle s’est cristallisée sur la situation des soignants, premiers exposés au virus et pourtant fragilisés par l’insuffisance des stocks. Dès lors, la doctrine d’emploi, comme cela a pu être constaté en France, a été contrainte à une hiérarchisation, privilégiant dans un premier temps les soignants, avant une extension progressive. Mi-avril, Public Health England a été contrainte de faire évoluer ses recommandations aux soignants, dans un sens moins protecteur, faute d’équipements suffisants ([83]).

Au Royaume-Uni, compte tenu des très fortes tensions sur l’approvisionnement en masques des personnels soignants, le choix a d’abord été fait de ne pas émettre de recommandations sur l’usage des masques par le grand public, arguant que leur utilité était marginale face à d’autres mesures barrière. Lorsque la recommandation a été faite, en mai, de porter un masque lorsque le respect de la distance de deux mètres entre deux personnes dans l’espace public n’était pas possible ([84]), le gouvernement a pris soin de distinguer la notion de masque, réservée aux personnels de santé et médico-sociaux, de celle de « face covering » (protection pour le visage, pouvant être assurée par une écharpe ou un foulard), à privilégier pour le grand public.

En France, au début de la crise, le stock national de masques de protection géré par Santé publique France se trouvait à un niveau bas, correspondant à environ une centaine de millions de masques chirurgicaux et à un stock inexistant pour les masques les plus protecteurs, FFP2, destinés aux personnels soignants. L’État a dû procéder à des commandes massives – au 28 mai, Santé publique France avait commandé 3,42 milliards d’unités, dont 2,4 milliards de masques chirurgicaux et 978 millions de masques FFP2 – ainsi qu’à des réquisitions, et a soutenu le développement des capacités de production nationales. Comme l’a souligné le ministre des solidarités et de la santé devant la mission d’information de la conférence des présidents sur l’épidémie de covid-19, le manque de masques de protection a imposé une hiérarchisation de leur distribution, d’abord orientée vers les zones de circulation les plus actives du virus et les personnels soignants y travaillant ([85]). Un constat similaire peut être fait dans le cas de l’Espagne, où l’obligation élargie du port du masque a toutefois été édictée plus tôt qu’en France : dès le 4 mai dans les transports publics, depuis le 21 mai dans les espaces à l’air libre et dans tout lieu fermé d’usage public ou recevant du public. Le port du masque y est globalement bien accepté et respecté, et son refus pour partie lié à la contestation du gouvernement par le parti d’extrême-droite Vox, lié à la mouvance « anti-masques ». La dimension « politique » du port du masque est apparue plus nettement encore dans d’autres pays, à commencer par les États-Unis.

Aux États-Unis, la doctrine fédérale d’emploi est apparue comme un moyen de gérer la pénurie, et le port du masque est devenu un symbole des divisions politiques sur l’appréhension du virus. Début avril ([86]), les centres pour le contrôle et la prévention des maladies (CDC) publient une nouvelle recommandation sur les masques en tissu pour le grand public, invitant à en porter lorsque les mesures de distanciation sociale ne peuvent pas être respectées. Cette recommandation est publiée après de nombreux échanges avec la Maison blanche, alors que le Président n’y est pas favorable. Face à l’insuffisance de stocks des masques N95 utilisés par les soignants, la Food and Drug Administration (FDA) et les CDC publient mi-mai des recommandations sur la gestion de pénurie, allant jusqu’à suggérer de re-stériliser les masques pour les utiliser une nouvelle fois. Ces recommandations ont fait l’objet d’importantes critiques de la part des personnels soignants ([87]).

À l’inverse, dans d’autres pays qui se distinguent par une bonne gestion d’ensemble de la crise, le port du masque a fait l’objet d’un consensus et d’une large acceptation par les populations, malgré des insuffisances initiales dans les stocks. L’expérience passée de précédentes épidémies, mais aussi les habitudes des populations, ont joué un rôle important. Au Japon, dès le mois de janvier et à la lumière des recommandations venant de Chine, de très nombreux Japonais ont commencé à porter un masque à l’extérieur et à accorder une importance accrue au lavage des mains, avant même que des recommandations officielles ne soient formulées à ce sujet. Comme l’a souligné en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères Laurent Pic, alors ambassadeur de France au Japon, les Japonais « portent volontiers le masque notamment l’hiver, et tous ces facteurs permettent probablement d’avoir amorti une partie de la pandémie ».

Un constat similaire peut être fait concernant la Corée du Sud, où la population a commencé à porter le masque dans les espaces publics dès la mi-janvier, alors que la première alerte adressée par les autorités à ce sujet date du 23 janvier ([88]). À Taïwan, le port du masque, l’usage des solutions hydroalcooliques mais aussi la prise de température se sont généralisés très rapidement, sur le modèle de la crise du SRAS.

À noter que la Suède s’est également distinguée en matière de port du masque. Ce dernier n’a pas été rendu obligatoire et n’est pas non plus particulièrement recommandé par les autorités. Pour l’Agence de santé publique suédoise, les preuves de son efficacité pour réduire les transmissions sont faibles, et pis encore, le masque peut provoquer un sentiment de « fausse sécurité » risquant de conduire à baisser la garde sur les règles de distanciation physique et sociale, sur lesquelles l’accent a été mis. Pour le chef épidémiologiste Anders Tegnell, le fait que certains pays aient étendu et imposé le port du masque et n’aient pas pour autant empêché l’afflux d’une seconde vague épidémique incite à ne pas faire du masque un élément central des stratégies de lutte contre la covid-19 ([89]).

iii. Matériels médicaux

L’insuffisance des stocks constatée dans de nombreux pays n’a pas uniquement concerné les masques. D’autres équipements dits de protection individuelle tels que les blouses ou les gants ont manqué. De façon générale, le matériel médical nécessaire pour faire face à la pandémie (médicaments, respirateurs, etc.) a souvent en-deçà des besoins dans les premiers temps de la crise.

Ces insuffisances se sont traduites par des hausses de prix sur les marchés internationaux. Selon l’OMS, les prix des matériels de santé ont « grimpé en flèche » entre janvier et mars 2020 : ils ont doublé pour les blouses médicales et sextuplé pour les masques chirurgicaux ([90]). La nécessité pour de nombreux États de répondre dans l’urgence aux besoins suscités par la pandémie a donné lieu à des échanges commerciaux massifs de matériels médicaux. Selon les données de l’administration générale des douanes chinoise, la Chine a importé 2,46 milliards de pièces de matériel de prévention et de contrôle de l’épidémie pour un montant d’un milliard de dollars entre le 24 janvier et le 29 février 2020, avant d’exporter entre le 1er mars et le 30 avril des matériaux médicaux pour une valeur d’environ 71,2 milliards de yuans, dont 27,8 milliards de masques et 130 millions de combinaisons de protection ([91]).

Face à la pandémie, force est de constater que la plupart des pays ont pâti d’un manque de préparation, qui s’est manifesté par une insuffisance dans les renouvellements des stocks de matériels médicaux, notamment des matériels d’urgence.

En France, face à l’évolution de l’épidémie et compte tenu de l’insuffisance des stocks, l’agence Santé publique France, responsable de la gestion des stocks stratégiques nationaux en produits de santé, s’est vue attribuer au mois de mars une dotation exceptionnelle de 4 milliards d’euros afin d’acquérir essentiellement des masques, des respirateurs et des médicaments ([92]). D’autres pays européens ont été concernés par des stocks insuffisants de matériels médicaux, dont l’Italie. En mars, le haut-commissaire en charge de la lutte contre la covid-19, Domenico Arcuri, déclarait ainsi : « il nous faut plus de matériel, plus de lits, plus de personnel : nous devons mettre en œuvre une révolution de notre système sanitaire ([93]) ».

Aux États-Unis, les inquiétudes du monde médical ont notamment porté sur les respirateurs. Selon une étude de l’Université Johns Hopkins de 2018, les États-Unis devraient disposer d’au moins 742 500 appareils d’assistance respiratoire pour pouvoir faire face à une grave pandémie mondiale (la référence de l’étude étant la grippe espagnole de 1918). Or, au début de la crise, il est estimé que les États-Unis ne pouvaient compter que sur 160 000 appareils, dont 98 000 incomplets. Lors d’un point presse, en mars 2020, l’épidémiologiste Anthony Fauci avait en outre indiqué que le stock d’urgence ne comprenait que 12 700 respirateurs ([94]).

À noter que certains pays étaient mieux préparés que d’autres en termes de matériels et équipements médicaux. C’est le cas de l’Allemagne, qui, pour rappel, disposait au début de la crise de plus de 25 000 lits de soins dotés d’un système d’assistance respiratoire, soit cinq fois plus que l’Italie et quatre fois plus que la France ([95]) (voir focus sur l’Allemagne infra).

iv. Dépistage

Au moins autant que les masques, les tests – de dépistage, dits « PCR », et dans une moindre mesure les tests sérologiques, détectant la présence d’anticorps – ont été au cœur de la gestion de la crise sanitaire. Utilisés pour contenir la propagation du virus, ils sont aussi un déterminant dans la connaissance de l’étendue de l’épidémie sur un territoire et dans l’évaluation de sa létalité, via le décompte des cas positifs.

Comme l’a souligné une étude comparative conduite par le chercheur Joe Hasell, portant sur quatre pays ([96]), les deux données que sont le nombre de tests pratiqués dans un pays et le nombre de cas confirmés de covid-19 ne disent rien ou presque de l’efficacité des politiques mises en œuvre lorsqu’elles sont prises séparément. D’une part, le nombre de cas confirmés dans un pays n’est pas suffisant pour y mesurer l’étendue de la pandémie s’il n’est pas rapporté à la politique de tests qui les a découverts. D’autre part, il est nécessaire de prendre en compte le nombre de cas confirmés dans l’analyse des politiques de tests : ainsi, une politique de dépistage massive mais tardive peut voir son efficacité limitée.

Pour rappel, l’OMS a commencé le 16 mars 2020 à préconiser le dépistage systématique de toutes les personnes présentant des symptômes de la covid-19.

Selon les conclusions de cette étude, le dépistage à grande ampleur, suffisamment tôt dans la vague épidémique, est l’une des mesures clé pour combattre une pandémie. L’exemple de la Corée du Sud est mis en avant : les autorités ont mis en place dès le 4 février une campagne de dépistage à grande échelle, reposant sur des centres « drive-through » permettant d’être testé sans sortir de son véhicule, ce qui a aussi eu l’avantage de limiter la pression sur les hôpitaux et de réduire les risques de transmission en évitant les contacts entre les personnes testées ([97]).

Ces tests ont été couplés à une stratégie de traçage des contacts, relativement intrusif et contraignant. Une fois qu’un individu est testé positif, les autorités sanitaires retracent ses mouvements récents pour identifier et isoler les cas contacts, à l’aide d’une série de données (voir infra). Progressivement, la montée en puissance du dispositif a permis d’obtenir des résultats de tests PCR en moins de six heures, dès le mois de février ([98]). Cette stratégie a par ailleurs pu s’appuyer sur des tests dont la préparation a commencé dès le mois de décembre, à partir des informations disponibles et grâce à l’efficacité des industriels qui ont su en produire rapidement.

La mobilisation des laboratoires privés semble avoir joué un rôle important dans la montée en puissance des capacités de dépistage et par là-même dans la connaissance de l’étendue de l’épidémie. En Europe, le cas singulier de l’Allemagne a aussi illustré l’importance de la coopération public-privé dans le déploiement du dépistage ([99]). L’Allemagne a mis au point un premier protocole de test dès le 17 janvier, avant la Chine (24 janvier), et a d’emblée mobilisé ses laboratoires pour effectuer des tests PCR, là où la France ne l’a autorisé qu’à partir du 7 mars, par décret. Dès la fin du mois de mars, l’Allemagne pratiquait 300 000 à 500 000 tests par semaine, contre 35 000 à 85 000 en France.

D’autres pays étant parvenus à limiter la propagation de l’épidémie ont toutefois eu recours à des stratégies de dépistage très ciblées, éventuellement associées à un traçage approfondi des individus.

Le Japon a ainsi privilégié une politique de dépistage très restrictive ([100]) , axée sur les cas symptomatiques et l’identification de foyers épidémiques, selon les « 3T3 » (test-track-treat). Cette stratégie, pour partie dictée par le manque d’infrastructures et de personnels pour procéder aux tests PCR, a d’abord bien fonctionné, avant que le système de dépistage et de traçage ne soit débordé en mars du fait de l’accélération de la pandémie, et qu’un nouvel équilibre ne soit progressivement atteint pour pouvoir prendre en charge avec efficacité un maximum de clusters.

Dans le cas de Taïwan, le recours aux tests a été limité par la stratégie d’identification des cas mise en place dès le début de l’épidémie en janvier, misant sur un contrôle automatique aux frontières du pays, associé à une identification des chaînes locales de transmission. Les frontières ont été fermées dès le mois de mars, et les personnes autorisées à gagner le territoire taïwanais sont depuis lors soumises à une quarantaine obligatoire, suivie quotidiennement par les autorités, et à un double dépistage, qui, comme tout test pratiqué à Taïwan, est aux frais du patient, pour un montant non négligeable équivalent à environ 200 euros. À ce dépistage ciblé s’est ajoutée une stratégie de traçage et de surveillance mettant à profit les outils numériques (voir supra), entraînant des atteintes à la vie privée mais perçus comme un moyen d’éviter un confinement généralisé de la population : données (vidéos surveillance, localisation) utilisées pour identifier les chaînes de transmission, au besoin grâce à un croisement avec les données relatives aux consultations médicales, surveillance numérique pour les personnes placées en quarantaine ([101]), mise en place d’un chatbot ([102]) entre les autorités sanitaires et les personnes placées en quarantaine, pour rendre compte régulièrement de leur état de santé.

La majorité des pays étudiés ont adopté des stratégies intermédiaires qui ont pu connaître des évolutions en fonction des stocks de kits de test disponibles et des ressources humaines mobilisables. L’état des connaissances sur la maladie a aussi joué un rôle dans l’évolution des stratégies de dépistage.

Par exemple, en Italie, avant le début de la crise, les tests étaient réalisés seulement sur les personnes entrées en contact avec des personnes provenant de Chine ou ayant été en contact avec des personnes provenant de Chine. À compter du 27 février, seules les personnes ayant des symptômes et/ou ayant été en contact avec des personnes positives sont dépistées. Le 3 avril, le ministère de la santé a précisé la politique de dépistage adoptée depuis lors : les tests sont réalisés pour toutes les personnes avec des symptômes et pour leurs contacts « à risque » et tous les patients d’hôpital et d’EHPAD avec une infection respiratoire. En Espagne, en vertu du protocole adopté en février par le comité interterritorial, les tests ont été ciblés sur les personnes présentant des symptômes ou de retour d’une liste de pays et régions à risque, et sur l’ensemble des malades hospitalisés pour affections respiratoires aiguës non expliquées. Face à l’insuffisance des stocks de kits, le dépistage a dû être restreint à la mi-mars aux personnes présentant des symptômes graves.

En France, dans les premières semaines de l’épidémie, les tests PCR ne sont effectués que sur prescription médicale pour un nombre limité de patients ([103]). L’accès aux tests a été généralisé à compter du 24 juillet, en le rendant accessible à toute personne volontaire ([104]), avant qu’une nouvelle priorisation n’intervienne au début de l’automne face à l’engorgement des laboratoires. La capacité de dépistage a progressivement augmenté grâce à la commande de tests et à l’augmentation de la production, à l’achat d’équipements nécessaires à leur réalisation et à la mobilisation des laboratoires, les premiers tests de diagnostic ayant été disponibles dans les laboratoires de ville à compter du 9 mars (voir supra).

Distinctes des capacités allemandes, les capacités françaises l’étaient aussi des moyens disponibles dans un pays comme la Corée du Sud, rendant impensable la mise en place d’un dépistage de masse ([105]). Les capacités françaises se sont améliorées à partir de début avril ([106]), avec 125 000 tests effectués la semaine du 6, tandis que le système de remontée d’informations prenait forme via les Agences régionales de santé ([107]).

La montée en puissance des tests PCR a pu faire l’objet de débats et l’organisation a connu des évolutions dans la majorité des pays touchés.

Au Royaume-Uni, le gouvernement est passé d’une prise de distance vis-à-vis des recommandations de l’OMS en matière de dépistage à l’engagement d’atteindre 100 000 tests quotidiens fin avril, au prix d’une modification partielle de la définition (non plus les tests effectivement réalisés, mais la capacité de test). Jusqu’à la fin du mois d’avril, les tests étaient exclusivement réalisés par Public Health England et le NHS. Pour arriver à étendre les capacités de test nationales, les laboratoires privés ont été progressivement associés. Il a fallu attendre le 18 mai pour que toute personne présentant des symptômes puisse se faire tester, et les campagnes de tests systématiques des résidents et du personnel des maisons de retraite n’ont été lancées qu’à partir de la fin du mois d’avril ([108]). Aux États-Unis, la montée en puissance de la capacité de tests et la doctrine d’emploi ont aussi connu des fluctuations, et ont été émaillées de plusieurs polémiques ([109]). Un certain retard a été accumulé en début de crise, sur les mois de janvier-février, les Centres pour le contrôle et la prévention des maladies (CDC) se sont révélés incapables de déployer massivement et rapidement leur technologie de dépistage, et certains des kits envoyés dans les laboratoires des États fédérés se sont avérés défectueux. La capacité de test n’a commencé à augmenter sensiblement qu’à partir de la mi-mars. Entre mars et juin, les CDC ont modifié les lignes directrices d’emploi des tests à cinq reprises. D’abord très restrictives, elles se sont progressivement ouvertes. Les gouverneurs et les maires des grandes villes ont aussi incité leurs habitants à se faire tester à mesure que leurs capacités grandissaient.

c. L’impact de l’organisation de l’État sur la gestion de crise

La répartition des compétences, et notamment de la compétence sanitaire, entre l’échelon central ou fédéral et les échelons locaux fait partie des variables qui ont pu avoir un impact sur la gestion de la crise sanitaire. Dans l’ensemble, l’éclatement ou le conflit de compétences semblent avoir été préjudiciables, tandis que la coordination entre les différents échelons a le plus souvent été un déterminant important de l’efficacité de la gestion de crise, bien que le renforcement de l’échelon central ou fédéral n’ait pas été systématique.

En Belgique comme en Italie, la crise a ainsi ravivé des débats d’ordre institutionnel.

En Belgique, la santé est une compétence répartie entre l’État, les Communautés et les Régions, à tel point qu’on compte neuf ministres détenant une compétence dans le domaine sanitaire. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadrice de France en Belgique Hélène Farnaud-Defromont a rappelé que les six réformes constitutionnelles que la Belgique a connues étaient « toujours allées vers une régionalisation des compétences », et a décrit cette situation comme « l’inverse » de la situation française.

Cette répartition des compétences n’a pas toujours favorisé la gestion de crise, et le manque de coordination entre les pouvoirs publics a pu avoir un rôle négatif dans la gestion de crise en maisons de retraite, ces dernières relevant principalement de la compétence des communes là où les infrastructures hospitalières relèvent de la compétence fédérale. Le gouvernement, limité avant la crise à la gestion des affaires courantes s’est vu octroyer le 19 mars la confiance du Parlement ainsi que des pouvoirs spéciaux. La Première ministre alors en poste Sophie Wilmès a pu s’appuyer dans sa gestion de crise sur un conseil national de sécurité qui comprenait les ministres-présidents des Régions et Communautés, et où toutes les grandes mesures ont été prises. L’ensemble des partis politiques, des Régions et des Communautés, ont été associés par le gouvernement à la gestion de crise. Rapidement, des différends sont apparus sur plusieurs sujets centraux : pénurie de masques, de gel hydroalcoolique et de médicaments, situation de surmortalité dans les maisons de retraite, réouverture des écoles et du secteur culturel au moment du déconfinement. Face à ces points de tension, le débat sur une « refédéralisation » des compétences de santé – ou à l’inverse un transfert complet aux Régions – a été ravivé en Belgique par la crise sanitaire ([110]).

En Italie, la question de la répartition des compétences dans la gestion de la crise s’est posée avec d’autant plus d’importance que les Régions et l’État disposent de compétences concurrentes dans le domaine de la santé, en vertu de l’article 117 de la Constitution ([111]), la direction générale de la protection civile étant chargée d’une mission de coordination. D’importantes disparités entre les Régions ont pu être observées dans la gestion de crise (voir supra), surtout, l’absence d’un axe clair de commandement, combinée à une importante politisation des enjeux sanitaires, a empêché la mise en place d’une unité d’action, qui a pu avoir des conséquences dommageables. Le partage des compétences dans le domaine sanitaire a fait l’objet de nombreux débats. Si les propositions de recentralisation en matière de santé ont émané des partis traditionnellement attachés à l’unité nationale (Fratelli d’Italia, Forza Italia, M5S), il est possible, comme l’a suggéré en réunion de travail l’ambassadeur de France en Italie Christian Masset, qu’une des conséquences de la crise en Italie passe par un renforcement du rôle de l’État, avec une capacité de coordination et des moyens accrus ([112]).

De façon générale, dans les situations de compétences sanitaires partagées, le besoin d’une coordination forte s’est fait ressentir.

En Allemagne, l’une des principales difficultés mise au jour au printemps a tenu à la coordination entre les niveaux fédéral et régional – les Länder étant notamment compétents en matière de planification hospitalière, mais aussi de culture et d’éducation, ce qui a eu un impact sur la gestion du déconfinement – ce qui a pu se traduire par un manque de lisibilité des mesures. Par exemple, l’obligation du port du masque a d’abord été recommandée par la Chancelière, le 15 avril, après concertation avec les Länder. Plusieurs communes ont immédiatement décidé de rendre le port du masque obligatoire, mais les Länder ne s’y sont ralliés que progressivement. La répartition allemande des compétences en matière de politiques publiques a pu entraîner pour l’État fédéral des difficultés de suivi et d’anticipation. Par exemple, le gouvernement fédéral allemand ne dispose pas de tous les outils de supervision sanitaires (tensions d´approvisionnement de médicaments, taux d´occupation des lits de soins intensifs ou encore gestion des stocks de matériels de protection), qui sont gérés au niveau local.

Face à ces difficultés, une volonté de coordination s’est manifestée et des mécanismes de coordination entre l’État fédéral et les Länder ont été mis en place, avec l’organisation de réunions régulières en visioconférence. Deux lois fédérales de protection de population ont été adoptées au printemps (le 27 mars et le 15 mai), ainsi que des ordonnances renforçant les compétences de l’État fédéral en cas de situation épidémique d’ampleur nationale ([113]).

Face à la crise, c’est bien la capacité de coordination des différents échelons territoriaux qui semble avoir joué un rôle important, davantage que la répartition des compétences.

Dans le cas de l’Allemagne, la coopération entre l’autorité nationale de sécurité sanitaire, le Robert Koch institut (RKI), avec le réseau des 400 bureaux de santé public locaux (Gesundheitsämter) a été un atout dans la gestion de l’épidémie, notamment pour le suivi épidémiologique et la diffusion de recommandations sanitaires et de bonnes pratiques. En Corée du Sud, État fortement centralisé, les chaînes de commandement et d’exécution verticales sont régulièrement utilisées, et le cas de la gestion de crise sanitaire n’a pas fait exception. Or, cette chaîne mobilise de façon essentielle les collectivités territoriales – essentiellement les municipalités, et jusqu’aux arrondissements pour Séoul – notamment dans le domaine sanitaire où le Centre coréen de contrôle et de prévention des maladies (KCDC) a été épaulé par des structures locales de type dispensaire, ce qui a permis avec succès de mobiliser les ressources pour mettre en place les centres de dépistage, effectuer les dépistages, créer les structures de réponse et instaurer la communication à l’attention du public, ce qui est d’autant plus essentiel que la société civile joue traditionnellement un rôle important en Corée du Sud.

Le Japon a également bénéficié d’une bonne articulation entre l’échelon central, sur la base de la déclaration par le Premier ministre de l’état d’urgence, et l’échelon local, au niveau notamment des gouverneurs répartis dans les 47 préfectures du pays, et chargés de la mise en œuvre des mesures de restriction et de la distribution d’aides d’ordre économique, en complément de mesures déployées au niveau national.

La bonne coopération entre les échelons territoriaux apparaît comme l’une des clefs de la réussite de la lutte contre la pandémie.

En France, quelques difficultés de coordination entre les échelons territoriaux ont pu être constatées. Le décalage entre l’échelon régional des Agences régionales de santé (ARS), qui dépendent du ministère de la santé, l’échelon départemental où opèrent les préfets, et l’échelon municipal, a pu susciter des interrogations ([114]). Par ailleurs, les acteurs mobilisés dans la gestion de crise au quotidien ont pu avoir le sentiment d’un certain manque de souplesse, malgré le rôle clef joué par les ARS dans l’augmentation des capacités de réanimation ou le transfert des patients ([115]).

En Espagne, la santé est une compétence exclusive des communautés autonomes, et la gestion de la première vague de l’épidémie a nécessité la proclamation de l’état d’alerte, mesure juridique qui permet à l’État central de reprendre des compétences dévolues aux régions. Du 14 mars au 21 juin, c’est donc un réflexe de centralisation qui a prévalu. Malgré cela, les mesures adoptées ont dans l’ensemble été très hétérogènes. Dans ses recommandations-pays, formulées dans le cadre du Semestre européen, la Commission européenne a souligné qu’il existait d’importantes différences régionales en matière de dépenses et de ressources humaines, et que la coordination entre les niveaux de gouvernance n’était pas toujours effective. Dans le cadre du déconfinement, elle a appelé à un renforcement de cette coordination, afin d’éviter que les différences ne croissent.

Plus encore, l’éclatement des compétences peut favoriser des désaccords et des divisions, qui peuvent nuire à la clarté des réponses fournies.

Au Brésil, pays parmi les touchés par la pandémie, la loi prévoit une coordination entre le ministère de la Santé, les États fédérés et les municipalités. En outre, une loi a été adoptée en février 2020 pour attribuer aux gouvernements locaux des compétences pour l’adoption de mesures visant à diminuer la propagation de la covid-19. Pourtant, la gestion de l’épidémie a été marquée par un affrontement politique entre le gouvernement fédéral et les gouverneurs et maires, qui se sont vus contester la compétence de prendre décisions face à la crise. Le pouvoir judiciaire a dû interdire à plusieurs reprises des communications du gouvernement fédéral allant à l’encontre des mesures de confinement décidées au niveau local. Pis encore, les États fédérés ont pu se retrouver en concurrence pour obtenir des ventilateurs ou des masques.

Les États-Unis n’ont pas échappé à ces phénomènes de tension entre niveau fédéral et niveau fédéré et de mise en concurrence. Traditionnellement, aux États-Unis, les grandes crises donnent plutôt lieu à un accroissement des pouvoirs fédéraux, or, face à la pandémie de covid-19, le pouvoir fédéral s’est montré hésitant et sa visibilité a été dépassée par celle de gouverneurs comme Andrew Cuomo (New-York) ou Gretchen Whitmer (Michigan), placés en première ligne. Le manque de coordination a pu fragiliser la réponse à la crise, les États fédérés s’étant à plusieurs reprises retrouvés en concurrence pour l’achat de fournitures médicales, à des prix parfois multipliés par dix dans le cas des masques. L’action du gouvernement a été très critiquée, il lui a été reproché d’avoir mobilisé trop tardivement et de façon incomplète les outils fédéraux, créant ainsi désordres et retards dans la réponse à la crise.

6. Une variable essentielle : la confiance des populations

La crise sanitaire a mis à l’épreuve les responsables publics, mais aussi les modes de gouvernance nationaux. Pour comprendre certaines stratégies et essayer d’évaluer leur efficacité, il convient ainsi de s’intéresser à l’importance de la confiance des populations dans leurs gouvernants et à l’importance de la communication et de la transparence.

Pour votre rapporteure, ces éléments sont clef pour permettre aux populations d’adhérer aux décisions sanitaires prises par les autorités.

En Suède, la stratégie singulière qui a été mise en œuvre s’explique pour partie par la place de la « confiance » dans le modèle suédois de gouvernance, confiance qui se déploie sous trois formes : confiance de la population envers les autorités, politiques comme scientifiques, confiance des autorités envers les citoyens et leur responsabilité individuelle, et confiance des citoyens entre eux (respect des gestes barrières, distanciation sociale spontanée). La crise a d’abord eu tendance à renforcer ces liens de confiance, mais le ralliement autour des institutions a toutefois connu une certaine fragilisation autour de sujets de discorde (politique de dépistage, surmortalité liée à la covid-19 dans les EHPAD). La réponse suédoise reste toutefois marquée par la « société de confiance », qui s’appuie sur deux piliers : transparence de la vie publique et indépendance des autorités publiques ([116]). La confiance dans les institutions est aussi favorisée en Suède par le fait que les sujets techniques et scientifiques soient confiés à des agences, sans ingérence politique. L’ensemble de ces facteurs permettent d’éclairer le choix d’une stratégie non contraignante qui s’est avant tout appuyée sur des recommandations ([117]).

Ce choix d’une stratégie non contraignante a aussi été celui du Japon, où les instructions des autorités nationales comme locales ont été largement suivies, sans qu’un système de confinement n’ait dû être mis en place. Pour rappel, le gouvernement, même dans le cadre de l’état d’urgence, n’a pas les moyens juridiques de prendre des mesures coercitives de type fermeture des commerces. La confiance dans les institutions et la transparence des prises de décisions des autorités ont été des atouts en Corée du Sud. Là encore, il s’agit d’une leçon tirée de l’expérience du MERS, qui a conduit à opter pour une communication la plus transparente possible, de nature à renforcer la crédibilité des institutions et la confiance portée par les citoyens.

Dans son rapport d’étape, la mission conduite par le professeur Pittet a, à l’inverse, mis en avant les défaillances de la communication de crise déployée en France. Le rapport déplore une confiance ébranlée en début de crise par différentes polémiques sur les masques et les tests et sur les changements dans les discours officiels tenus à ce propos, ainsi qu’un « manque de pédagogie sur la pertinence des mesures mises en œuvre, un appel réduit à la responsabilité des citoyens et une communication insuffisamment tournée vers les jeunes ».

Les premiers temps de la crise sanitaire en France ont en effet été marqués par une certaine crise de confiance, qui a touché l’exécutif - jugé bien plus sévèrement à la fin du printemps que dans des pays voisins comme l’Italie, l’Allemagne ou encore le Royaume-Uni ([118]) – et les institutions de façon générale. À noter que ces données ont pu évoluer au fil des semaines. Si le président du Conseil italien Giuseppe Conte restait populaire à l’automne malgré une légère fragilisation, le Premier ministre britannique Boris Johnson apparaissait en revanche de plus en plus contesté, tandis que le président de la République Emmanuel Macron connaissait un regain de popularité.

Parmi les griefs adressés à l’exécutif et les sujets de tensions nationaux, ont pu figurer la gestion des tests et plus encore des masques, mais aussi le recours aux outils technologiques.

En effet, le rapport entre les populations et les autorités politiques, voire scientifiques, a joué un rôle dans la mobilisation d’outils numériques et dans le traitement des données personnelles. Le système de traçage mis en place en Corée du Sud, inspiré des recherches faites sur les « villes intelligentes », a permis de passer d’un délai de 24 à 48 heures à un délai de 4 à 6 heures pour retracer une chaîne de contamination après une détection. Les données utilisées en priorité ont été celles du bornage téléphonique, dont l’usage est d’autant plus facile que la possession d’un téléphone « intelligent » est très répandue dans la société coréenne. Là encore, l’expérience du MERS, à la suite de laquelle les opérateurs téléphoniques s’étaient de leur propre initiative mis au service du Centre coréen de contrôle et de prévention des maladies (KCDC) en cas de crise, a été précieuse.

En utilisant de façon combinée les données issues du bornage téléphonique, et celles issues de l’utilisation des cartes crédits, ainsi que les images de vidéosurveillance, les autorités coréennes n’ont pas eu besoin de créer une application de traçage spécifique dédiée à la lutte contre la covid-19, ce qui explique que le succès de l’outil numérique en Corée du Sud ne soit pas mesuré à l’aune d’un nombre d’utilisateurs ([119]). Ce recours aux données personnelles dans un cadre juridique prévoyant des règles et des garanties dans le recours aux données, a été facilité par la perception de la population, qui ne redoutait pas de « détournement » des données par les autorités ([120]).

À l’inverse, le lancement de l’application française « Stopcovid » n’a pas rencontré le succès attendu, avec un total de 2,6 millions de téléchargements en quatre mois – contre 16 et 20 millions pour les applications britannique et allemande, à titre d’exemple – avec 7 969 personnes déclarées positives dans l’application pour seulement 474 notifications envoyées à la mi-octobre ([121]).En France, une nouvelle version de l’application « Tous anti-Covid » a été lancée le 22 octobre, en conservant le même objectif de facilitation du suivi des chaînes de contamination, mais avec une pédagogie renforcée, invitant à activer l’application dans les endroits où le respect de la distanciation sociale est le plus incertain. Un peu plus d’un mois après son lancement, l’application avait dépassé le cap des dix millions d’utilisateurs.

À noter qu’en Allemagne, l’application de suivi des cas contacts « Corona-Warn-App » a été bien accueillie alors même que l’attachement au respect des données personnelles est très fort. À la mi-septembre, trois mois après son lancement, elle avait été téléchargée 18 millions de fois.

La question des données personnelles dans la lutte contre l’épidémie de covid-19 renvoie au débat, plus large, sur la nature et le degré de restrictions mises en place pour lutter contre la propagation du virus. Dans le cas de la Corée du Sud mais aussi de Taïwan, deux pays présentés comme des modèles de bonne gestion, les mesures de traçage numérique, strictement encadrées pour un usage proportionné et limité ([122]), ont interrogé en termes de respect de la vie privée mais ont aussi contribué à éviter un confinement général de la population et une cessation des activités économiques. À Taïwan, l’outil numérique a été appréhendé comme un moyen d’éviter un confinement généralisé de la population.

7. Le rôle de la gestion des frontières

L’instauration de restrictions sur la mobilité des biens et surtout des personnes fait partie de la panoplie de mesures envisageables pour faire face à une pandémie. Il apparaît que l’instauration de contrôle aux frontières, lorsqu’elle intervient de façon très précoce et comme le montre l’exemple de Taïwan (voir infra), peut contribuer à freiner la propagation d’un virus. La mise en place de contrôles aux frontières apparaît alors comme une mesure temporaire et pragmatique, qui doit permettre de limiter les effets du virus sur les échanges et mobilités à long terme.

Dans le cas de la covid-19, compte tenu de la connexion très forte des territoires touchés – la Chine et la région du Hubei étant des territoires très fortement intégrés aux échanges mondiaux ([123]) – les mesures de contrôle aux frontières étaient appelées à ralentir la propagation du virus plutôt qu’à l’empêcher. L’épidémiologiste Antoine Flahaut, directeur de l’Institut de santé globale (UNIGE) de la faculté de médecine de Genève, relayant cette analyse, a ainsi décrit les fermetures de frontières comme un moyen de gagner du temps face au virus, « de diminuer la tension sur les systèmes de santé, de permettre aux États de se préparer davantage ». La réactivité des autorités, cruciales en temps de pandémie, l’est particulièrement en matière de contrôles frontaliers : en effet, une fois un territoire atteint par le virus, la fermeture des frontières peut limiter le nombre de cas entrants, mais n’a aucun impact sur les cas déjà présents ([124]) .

La gestion des frontières a été un levier dans la lutte contre la pandémie, qui s’est décliné selon différentes nuances et modalités. Les « fermetures » se sont plutôt apparentées à des contrôles, admettant le plus souvent une série d’exceptions notamment pour les nationaux souhaitant regagner le territoire national, et intégrant progressivement le recours au dépistage pour identifier les cas positifs, en amont du départ ou à l’arrivée sur le territoire.

Début 2020, les premières fermetures de frontières ont concerné les voisins directs de la Chine et de l’Iran, à l’encontre des personnes arrivant de ces deux pays, alors foyers de l’épidémie ([125]). Dans l’ensemble, les premières mesures ont toutefois été modestes. Alors que les premiers cas d’infection enregistrés en Thaïlande, à Singapour, au Vietnam ou encore en Malaisie étaient le fait de personnes ayant séjourné à Wuhan, aucune décision régionale n’a été prise pour limiter la propagation du virus via des contrôles renforcés sur les personnes arrivant du Hubei. La Thaïlande, qui accueille 25 % des vols au départ de Wuhan, a dans un second temps détourné les avions vers des aéroports équipés en matériels sanitaires, et imposé une quarantaine obligatoire de 24 heures pour les passagers.

À l’inverse, à Taïwan, un premier contrôle aux frontières a été mis en place dès le 31 décembre – près d’un mois avant l’identification du premier cas le 21 janvier - pour les passagers en provenance de Wuhan, suivi de mesures de restriction renforcées en janvier (quarantaine obligatoire pour les cas à risque à compter du 15 janvier, suspension de l’autorisation d’entrée sur le territoire taïwanais en provenance de Wuhan à compter du 23 janvier). Taïwan a ensuite fermé ses frontières quel que soit le pays de provenance, les exceptions admises pour les nationaux ou résidents s’accompagnant d’un dépistage et d’une quarantaine suivie quotidiennement par les autorités (voir supra). L’exemple de la Nouvelle-Calédonie peut aussi être mentionné. Collectivité française d’outre-mer à statut spécial, qui a certes pour avantage géographique d’être un archipel, la Nouvelle-Calédonie a fermé ses frontières dès le 20 mars 2020, et cet état de fait, qui prévoit une quatorzaine obligatoire dans un hôtel pour toute personne arrivant sur le territoire, devrait être maintenu au moins jusqu’au mois de mars 2021. Début décembre, la Nouvelle-Calédonie ne comptait que 36 cas confirmés de covid-19 ([126]).

En Corée du Sud, les mesures prises ne sont intervenues qu’après l’identification d’un premier cas sur le sol national – un ressortissant chinois, le 20 janvier – mais très rapidement une fois le cas identifié, avec la mise en place d’une interdiction d’accès au territoire pour les personnes arrivant du Hubei, et de contrôles stricts pour les autres passagers (contrôles de températures et interrogation sur l’état de santé à compter du 19 mars, quarantaine obligatoire à compter du 1er avril, sous peine d’une forte amende et d’une peine pouvant aller jusqu’à un an de prison). Pour la Corée du Sud, le contrôle aux frontières a été facilité par le caractère « insulaire » du territoire, qui constitue un « avantage comparatif » comme l’a rappelé en réunion de travail l’ambassadeur de France Philippe Lefort.

La maîtrise anticipée des frontières n’a pas été le seul fait des pays voisins de la Chine. Plusieurs pays relativement épargnés par l’épidémie ont rapidement choisi d’instaurer des contrôles aux frontières, voire de les fermer complètement pendant plusieurs semaines. Cette rapidité s’apprécie au nombre de jours entre l’apparition des premiers cas et l’instauration de contrôles. Ainsi au Sénégal, le premier cas a été identifié le 2 mars et les frontières aériennes ont été fermées dès le 18 mars, avant une fermeture des frontières terrestres le 21. En Tunisie, où le premier cas a été identifié le 2 mars, dès le 13 mars les liaisons aériennes avec l’Italie sont suspendues et un auto-isolement de 14 jours pour toute personne entrant sur le territoire est exigé, avant une fermeture générale des frontières aériennes, terrestres et maritimes à compter du 18 mars. En Israël enfin, l’accès au territoire a été restreint avant même l’apparition des premiers cas, dès le 30 janvier avec l’interdiction des vols en provenance de Chine, mesure étendue courant février à plusieurs pays d’Asie. À compter de la fin du mois de février, l’accès au territoire israélien a été progressivement interdit aux ressortissants de plusieurs pays d’Europe, dont la France début mars.

À l’inverse, la plupart des pays d’Europe ont attendu plusieurs semaines avant d’instaurer des contrôles aux frontières, les frontières extérieures de l’espace Schengen ayant été fermées à compter du 17 mars. En France, les frontières ont été fermées à compter du 18 mars à tous les ressortissants étrangers de pays non-membres de l’Union européenne, de l’espace Schengen ou du Royaume-Uni n’ayant pas de raison impérative de se rendre en France. À la même date, des contrôles aux frontières internes de l’Union européenne ont été instaurés afin de permettre l’accès au territoire national dans une série de cas ([127]). Ce calendrier est à mettre en perspective avec la date d’identification des trois premiers cas de covid-19 sur le territoire national, tous importés de Chine, le 24 janvier ([128]). À noter que pour les pays membres de l’espace Schengen, une coordination plus précoce entre les États membres sur la gestion des frontières intérieures aurait été souhaitable (voir infra). Les premières lignes directrices de la Commission européenne à ce sujet n’ont été que formulées le 16 mars, alors même que plusieurs États (dont l’Autriche, la Hongrie, la République Tchèque, la Slovaquie et la Slovénie) avaient déjà commencé à mettre en place des contrôles frontaliers ([129]).

8. Focus sur la gestion de l’épidémie en Allemagne ([130])

Dans l’ensemble, l’Allemagne semble avoir rencontré un certain succès dans sa réponse à la première vague de la pandémie de covid-19. À noter que dès le 12 février, un débat a été organisé en séance publique au Bundestag sur « la stratégie de l’Allemagne face au coronavirus », dans le cadre d’une « heure d’actualité ([131]) ».

À première vue, l’Allemagne a pu disposer de nombreux atouts face à la pandémie.

Le premier est contingent : une moindre exposition au virus. En effet, l’Allemagne n’a pas connu de foyers épidémiques majeurs comme celui du rassemblement religieux intergénérationnel de Mulhouse, ce qui a permis de davantage maîtriser la progression du virus. En d’autres termes, le facteur chance a joué en faveur de l’Allemagne, selon le Dr Karl Lauterbach, épidémiologiste et expert santé du parti social-démocrate SPD, « l’Allemagne a eu de la chance car ses premiers et principaux clusters étaient facilement retraçables ». Et ce alors même que les premiers cas confirmés de covid-19 ont été détectés à la même période qu’en France, soit à partir de fin janvier 2020.

Une deuxième série d’avantages tient à des facteurs non sanitaires. D’une part, la densité relativement faible des grandes villes allemandes, notamment en comparaison avec les grandes villes françaises. Les trois plus grandes villes allemandes (Berlin, Hambourg et Munich) ont une densité inférieure à 5 000 habitants au km², contre 20 000 pour Paris et 10 000 pour Lyon. Enfin, la culture allemande tend à davantage préserver la distanciation physique entre les individus. Le foyer moyen allemand est composé de 2 personnes, contre 2,2 en France, soit 10 % inférieur. De plus, l’école n’est obligatoire qu’à partir de six ans, et la proportion d’enfants gardés par un de ses parents ou grands-parents est plus forte. Enfin, la culture allemande tend à préserver plus spontanément les distances entre individus.

Enfin, les points forts de l’Allemagne dans la gestion de la crise tiennent aussi à des aspects d’ordre sanitaire :

– le triple rôle centralisateur de l’autorité nationale de sécurité sanitaire, le Robert Koch institut (RKI) : suivi centralisé des données épidémiologiques avec publication quotidienne depuis le premier cas confirmé en Allemagne (avec les données transmises par les bureaux de santé locaux), publication des recommandations scientifiques et/ou médicales à destination des professionnels de soins, des autorités sanitaires locales, des entreprises et/ou du grand public ([132]), la participation et publication d’études épidémiologiques ;

– le réseau de 400 bureaux de santé public locaux (Gesundheitsämter) dont le rôle en cas d´épidémie est triple : déclaration des cas de covid-19 ([133]) suivi des chaînes de contamination et des mesures de quarantaine, application opérationnelle des recommandations sanitaires de l’Institut Robert Koch, et, dans le cadre de l’assouplissement des mesures de restriction, mobilisation pour former des équipes de cinq personnes pour 20 000 habitants afin de suivre les personnes ayant été en contact avec les personnes infectées, selon une logique comparable aux « brigades de tracing » mises en place par les caisses primaires d’assurance maladie françaises chargées du dispositif décentralisé au niveau départemental ;

– le nombre élevé de lits pour soins intensifs (« Intensivbetten ») en Allemagne (3,8 lits de soins intensifs pour 1 000 habitants selon les données 2017). Face à l’épidémie, ces lits ont constitué une force compte tenu des spécificités des traitements nécessaires en cas de développement de symptômes respiratoires graves, dont le recours à une ventilation en soins intensifs. À la date du 25 mai – 12 heures, le nombre de lits de soins intensifs déclarés est de 32 252 dans le registre national allemand DIVI, selon une acceptation large qui comprend les lits de soins intensifs, de réanimation et de soins continus. Si l´OCDE et d´autres experts ont souvent dénoncé comme une surcapacité économiquement coûteuse ce nombre élevé de lits, en partie liée au fait que l´Allemagne n´a pas opéré son virage vers des soins ambulatoires, force est de constater que cette surcapacité a pu constituer un atout fort dans la lutte contre l´épidémie.

Les atouts de l’Allemagne, sa relative bonne gestion de l’épidémie invitent à s’interroger sur les forces du modèle sanitaire allemand comparé au système français. Certains chiffres peuvent attirer l’attention, tels que le nombre de lits de soins intensifs, de réanimation et de soins continus, qui s’élève à 32 252 côté allemand pour 18 181 côté français, soit 1,5 pour 1 000 habitants. On compte en Allemagne 4,3 médecins pour 1 000 habitants, le ratio étant de 3,2 en France. En part de PIB, les dépenses de santé des deux pays sont comparables : 11,5 % pour l’Allemagne, 11,3 % pour la France.

Pour autant, d’importantes précautions doivent être prises en matière de comparaison.

L’Allemagne est un État fédéral, dont les principales compétences en matière de santé (organisation de l´offre de soins, gestion de crise sanitaire, politiques de prévention, …) sont dévolues aux 16 Länder. Dans le cadre d´une crise sanitaire, le ministère fédéral allemand de la santé n´a donc pas le même rôle ni les mêmes leviers d´action que le ministère des solidarités et de la santé français.

En matière de données chiffrées, certaines comparaisons doivent inviter à la prudence. C’est le cas du nombre de lits pour soins intensifs (« Intensivbett » voir supra), ainsi la dénomination allemande comprend des lits dont l´environnement en équipement médical peut différer des définitions françaises actuelles des lits de réanimation et des lits de surveillance continue.

En France comme en Allemagne, l’épidémie a touché les régions de manière différente, ainsi lors de la première vague les régions de l’ouest de la France ont été largement moins touchées par la covid-19 que la Bavière (14 morts pour 100 000 habitants), dont la gestion de la crise a pourtant été saluée. Pour autant, aucun Land allemand n´a eu son système hospitalier régional sollicité de manière aussi extrême que dans les régions françaises du Grand Est, d´Île-de-France ou des Hauts-de-France.

L’Allemagne a aussi rencontré certaines difficultés.

Tout d’abord, des difficultés liées la coordination entre les niveaux fédéral et régional, qui ont pu se traduire par un manque de lisibilité des mesures. En raison de l´organisation fédérale et de la répartition des compétences (avec celles dévolues aux Länder pour la planification hospitalière, l´éducation, ou encore la culture), cette problématique a souvent été pointée par les médias allemands, en particulier à deux moments de la gestion de crise sanitaire : durant la phase de mise en place des mesures de restriction, par exemple sur les différences initiales de recommandation sur le port du masque, et durant la phase de déconfinement, par exemple sur les différences dans le rythme de réouverture des écoles entre les Länder.

La répartition allemande des compétences en matière de politiques publiques a pu entraîner pour l’État fédéral des difficultés de suivi et d’anticipation. Le gouvernement fédéral allemand ne dispose pas de tous les outils de supervision, comme par exemple sur les tensions d´approvisionnement de médicament, le taux d´occupation des lits de soins intensifs (1), ou la gestion des stocks de matériels de protection (masques notamment), gérés au niveau local.

Pour pallier ces difficultés, l´Allemagne a instauré des mécanismes de coordination entre l´État fédéral et les Länder, avec des réunions régulières en visioconférence, afin de favoriser une approche commune, et l’adoption de lois fédérales de protection de la population (voir supra comparatif global)

Enfin, l’Allemagne a dû faire face à des pénuries de personnels soignants dans plusieurs structures médicales (bureaux de santé locaux, unités de soins intensifs, maisons de retraite et établissements de soins).

Il n’en demeure pas moins que l’Allemagne a fait preuve face à la première vague de l’épidémie d’une bonne gestion de crise, dont des leçons doivent être tirées. Ce succès restait au début de l’automne sanctionné par la satisfaction de l’opinion publique – avec un taux de 72 % de satisfaction globale sur la gestion de crise et un taux de 60 % d’opinion favorable à la chancelière Angela Merkel – et par le maintien d’une forte confiance de la population dans la gestion de crise et dans les autorités.

L’Allemagne a rencontré davantage de difficultés face à la deuxième vague de l’épidémie. Le 7 décembre, le porte-parole du gouvernement Steffen Seibert a indiqué que l’Allemagne était encore « loin du renversement de tendance espéré ». Certains Länder tels que la Bavière ont annoncé de nouvelles mesures (couvre-feux locaux, fermetures partielles d’écoles etc…). La coordination entre Länder et État fédéral semble avoir été plus difficile face à la deuxième vague, les régions les plus touchées appelant à des restrictions renforcées, par exemple sur la généralisation du port du masque à l’école, tandis que les régions relativement épargnées demandent plus de souplesse. Face à l’aggravation de la situation, certains experts ont appelé à la mise en place d’un confinement strict, jusque-là évité par l’Allemagne au niveau national ([134]).Constatant « les très nombreux décès » dus à l’épidémie et la « croissance exponentielle des infections », la chancelière Angela Merkel a annoncé dimanche 13 décembre que tous les commerces non essentiels, ainsi que les écoles et les crèches, fermeraient à partir du mercredi 16 décembre et jusqu’au 10 janvier.

II. la pandÉmie de covid-19 a suscitÉ une sÉrie de crises dont la portÉe a dÉpassÉ le seul domaine sanitaire

D’abord sanitaire, la crise provoquée par la pandémie de covid-19 s’est rapidement étendue à d’autres domaines. Dans tous les pays touchés, elle a été de nature à accentuer des situations de fragilité sociale et économique. La crise a touché inégalement les pays mais aussi les personnes, certains groupes déjà vulnérables ayant été particulièrement exposés au virus et à ses conséquences.

L’effet amplificateur de la crise sanitaire a aussi été constaté à l’échelle de zones ou de pays, déjà en crise avant la pandémie. Cela vaut tout particulièrement pour les zones de conflit, où l’action humanitaire a dû être adaptée au contexte de crise sanitaire.

A. Une crise qui a davantage touchÉ les personnes et les groupes les plus vulnÉrables

1. La crise s’est traduite par une amplification des inégalités au sein des sociétés

La pandémie a mis en avant de nombreuses situations d’inégalité devant la crise sanitaire et ses conséquences sociales et économiques, en même temps qu’elle a contribué à accentuer ces inégalités. Les conséquences de la crise ont parfois conduit à des situations de détresse psychologique qui ne sauraient, pour votre rapporteure, être minimisées.

a. La crise sanitaire a davantage frappé les personnes les plus vulnérables socialement

Comme l’a souligné le 4 mai la vice-secrétaire générale des Nations unies Amina Mohammed : « dans les économies avancées, nous observons des taux de mortalité plus élevés parmi les groupes déjà marginalisés. Et dans les pays en développement, la crise frappera encore plus durement les populations vulnérables ([135]) ».

La carte de la mortalité se superpose souvent à la carte de la précarité : les personnes les plus précaires sont davantage affectées que la moyenne du fait de comorbidités (obésité, diabète, etc.) plus fréquentes mais aussi en raison d’inégalités d’accès aux soins. D’autres facteurs tiennent à la situation professionnelle, les personnes les plus précaires étant souvent parmi les plus exposées dans les transports publics, et ayant un moindre accès au télétravail. En Amérique latine, où les inégalités socio-économiques sont très fortes, elles ont pu être analysées par la professeure en éthique de la santé mondiale Deisy Ventura, en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, comme étant « à l’origine de la propagation vertigineuse de la maladie », du fait des différents « déterminants sociaux de santé » que sont l’éducation, les conditions de travail ou encore le logement.

On constate aussi une surreprésentation des personnes issues de minorités ethniques parmi les victimes de la pandémie.

C’est le cas au Royaume-Uni, où les statistiques font apparaître un taux de mortalité trois fois plus important parmi les minorités ethniques, dites BAME (Black Asian Minority Ethnics). Ces populations, qui sont surreprésentées parmi les travailleurs dits essentiels, représentent aussi la majorité – 63 % à la mi-mai – des personnels soignants décédés du covid-19 ([136]). Dans l’ensemble, plusieurs facteurs explicatifs sont avancés : manque de protections, personnes vivant dans des zones très denses favorisant les clusters, comorbidités plus fréquentes. La surreprésentation des minorités a été constatée aux États-Unis, s’agissant notamment des communautés afro-américaine et indienne ([137]). Les facteurs explicatifs avancés sont similaires, à commencer par la concentration dans des quartiers pauvres surpeuplés, où l’accès aux soins est de surcroît plus difficile.

D’autres exemples peuvent illustrer la vulnérabilité des minorités et populations d’origine étrangère à l’épidémie de covid-19, en Europe comme la Suède ([138]), ou en Amérique latine comme le Pérou.

b. Les conséquences économiques et sociales de la pandémie devraient se traduire par une hausse des inégalités et de la pauvreté

En plus d’avoir davantage touché les personnes les plus socialement vulnérables, la crise liée à la pandémie de covid-19 devrait se traduire par une hausse des inégalités sociales et de la pauvreté.

Sur le plan mondial, le FMI estime que la pandémie et les mesures de restriction à l’activité économique adoptées pour y répondre pourraient faire basculer plus de 90 millions de personnes dans une situation d’extrême pauvreté, pour la seule année 2020, par ailleurs, le taux d’extrême pauvreté devrait augmenter pour la première fois depuis 1998 ([139]). Selon le Bureau international du Travail ([140]), il devrait y avoir 9 à 35 millions nouveaux travailleurs pauvres dans les pays en développement en 2020.

La hausse de la pauvreté, associée à d’autres conséquences de la pandémie telles que les pertes de revenus, les destructions d’emplois et la désorganisation des chaînes d’approvisionnement alimentaires, a accru les risques de malnutrition et d’insécurité alimentaire ([141]). Certaines régions sont particulièrement exposées : les pays en situation de conflit ou de fragilités, où la logistique et la distribution sont difficiles, même sans mesures de distanciation sociale ou sans situation d’épidémie ; les pays affectés par des crises multiples résultant d’épisodes climatiques extrêmes ou de vagues de nuisibles plus fréquentes (telles que la vague de criquets pèlerins – la plus grave depuis plusieurs décennies – qui affecte la sécurité alimentaire dans plus de 20 pays, notamment en Afrique ([142])) ; les populations pauvres et vulnérables, comprenant les 820 millions de personnes dans le monde qui étaient déjà en situation d’insécurité alimentaire avant la crise de la covid-19, et le nombre croissant de personnes basculant dans la pauvreté en raison de la pandémie.

L’Europe et la France n’échappent pas aux conséquences économiques et sociales de la pandémie, qui a entraîné l’apparition de « nouveaux pauvres ».

Le Secours populaire a annoncé être venu en aide à près de 1,3 million de personnes en France pendant le confinement du printemps, dont 45 % inconnues de l’association auparavant. D’après le baromètre de la pauvreté publié par le Secours populaire et l’institut de sondage IPSOS fin septembre ([143]), 20 % des Français estimaient que la situation financière de leur foyer s’était dégradée durant le confinement, et le chiffre atteignait les 30 % pour les ménages les plus pauvres. En Espagne, selon la Fédération des banques alimentaires du pays (Fesbal), l’aide alimentaire a augmenté de 40 % durant le confinement du printemps, en Italie, selon le syndicat agricole Coldiretti, le nombre de personnes ayant recours à l’aide alimentaire a augmenté d’un tiers, pour atteindre 3,7 millions de personnes.

Cette hausse prévisible de la pauvreté et des inégalités s’explique par différents facteurs. Les mesures de confinement ont entraîné de nouveaux coûts pour les ménages (surconsommation de chauffage, d’électricité, hausse des dépenses alimentaires avec la fermeture des cantines, etc.) qui peuvent représenter un poids important pour les plus vulnérables. Par ailleurs, les conséquences socio-économiques de la crise devraient être plus fortes pour les personnes occupant des emplois précaires dans la mesure où elles sont plus exposées aux licenciements. Pour de nombreuses personnes, la pandémie s’est en effet traduite par la perte de leur emploi. En France, 67 000 ruptures de contrats de travail et près de 5 000 licenciements collectifs de « petite taille » (moins de dix salariés) ont été répertoriés entre mars et novembre. En Allemagne, le taux de chômage s’élevait à 6,4 % en août 2020, contre 4,9 % un an auparavant. La progression du chômage a été particulièrement frappante aux États-Unis : il touchait 1,7 million de personnes mi-mars, et plus de 26 millions cinq semaines plus tard.

Dans les pays à faible revenu, le poids du secteur informel ([144]) dans l’emploi crée une vulnérabilité supplémentaire face aux chocs. Cela vaut aussi pour certains pays européens dont l’Italie, où les quatre millions de personnes travaillant dans l’économie souterraine ont basculé du jour au lendemain dans une situation de précarité extrême. Comme l’a souligné en réunion de travail le 3 avril l’ambassadeur de France à Rome Christian Masset, la crise a été vue en Italie comme mettant en jeu des questions de survie ([145]).

Pour des pays dont la situation économique et sociale était déjà fragile avant la pandémie, celle-ci a été une source d’aggravation. C’est le cas du Liban, où plus de 50 % de la population était passée sous le seuil de pauvreté au début de l’été, contre environ 30 % avant la crise sanitaire ([146]). Entendu par la commission des affaires étrangères le 10 juin, Nassif Hitti, alors ministre des affaires étrangères et des émigrés du Liban, évoquait une situation de crise structurelle préexistante à la pandémie, dont l’un des traits les plus marquants est l’affaiblissement de la classe moyenne et l’existence d’un « descendeur social » que la crise sanitaire n’a fait qu’amplifier ([147]) .

Enfin, la hausse du chômage, des inégalités sociales et de la pauvreté emporte de lourdes conséquences psychologiques, qui se sont ajoutées à l’anxiété provoquée par la pandémie et par les mesures de restriction mises en œuvre pour y répondre, telles que les mesures de confinement.

Selon Santé publique France, 21 % de la population française était concernée au mois de novembre par un « état dépressif ». D’après l’OMS, au cours du printemps 2020, la Chine a recensé une hausse de 50 % des cas de dépression et de 45 % des cas d’anxiété. Au Japon, la crise sanitaire et ses conséquences économiques – l’archipel ayant été relativement épargné par la pandémie en termes de cas et de décès – ont conduit à une hausse dramatique des suicides, tout particulièrement chez les jeunes de moins de 30 ans (+ 55 % en un an) et chez les femmes (+ 45 % en un an) qui connaissent une situation de précarité économique plus importante que les hommes. Ces données rompent une tendance à la baisse engagée il y a quinze ans.

Compte tenu de l’ampleur des effets de la crise sur les économies de tous les pays touchés, les conséquences sociales de la pandémie pourraient s’accroître et perdurer sur le long terme.

Pour rappel, selon les estimations du Fonds monétaire international (FMI), précisées dans les réponses écrites adressées à la commission des affaires étrangères, la crise du covid-19, « unique par sa nature, devrait avoir un impact négatif sur l’économie mondiale bien plus sévère que la dernière crise financière internationale de 2008-2010 ». Les données publiées dans le Word Economic Outlook au 13 octobre 2020 prévoient une contraction de la croissance mondiale de l’ordre de 4,4 % en 2020. Pour la zone euro, la pandémie de covid-19 pourrait se traduire par la pire crise économique de son histoire. Selon les prévisions de la Banque mondiale du 8 juin 2020, la baisse de la production dans la zone devrait atteindre 9,1 % en 2020, avec un rebond de croissance attendu de 4,5 % en 2021 du fait des mesures fiscales et monétaires adoptées.

Tous les pays ne sont pas exposés aux mêmes types de risques. Ainsi les pays dont l’économie dépend prioritairement d’un secteur, par exemple l’exportation des matières premières ou le tourisme, sont particulièrement exposés aux conséquences de la crise.

Certains risques concernent uniquement les pays à bas revenu, tels que la baisse des transferts d’argent des migrants vers leurs pays d’origine.

Source : Banque mondiale

Les conséquences sociales et économiques de la crise sur le long terme dépendront pour beaucoup des politiques publiques adoptées pour y faire face. Les plans économiques d’urgence et de relance adoptés par les États ont été d’une ampleur variable.

En Europe, on peut mentionner le cas de la France, où le plan de relance annoncé en septembre s’élève à 100 milliards d’euros, soit 4,6 % du PIB, sans compter les sommes débloquées au printemps dans les trois lois de finances rectificatives successivement adoptées, représentant 200 milliards d’euros au total. À ces sommes doivent être ajoutées une première série de mesures de soutien décidées au printemps dont les réductions d’impôts, le financement du chômage partiel ou encore les prêts garantis par l’État. Une distinction doit être faite entre les montants engagés et les sommes déboursées. D’après les données du ministère des comptes publics, à la suite de la première vague, 463 milliards d’euros avaient été mobilisés dont 58 considérés alors comme des dépenses budgétaires effectives. En Allemagne, les mesures adoptées en urgence au printemps représentent un total de 218,5 milliards d’euros, sans compter 400 milliards d’euros prévus – mais pas entièrement déboursés – pour garantir des prêts aux entreprises en difficultés. Le plan de relance représentait quant à lui 130 milliards d’euros, soit 4,15 % du PIB. Pour l’Italie et l’Espagne, les montants sont proches (107 et 72 milliards d’euros annoncés pour les seuls plans de relance) mais plus importants en parts de PIB (près de 6 % pour l’Italie et 5,5 % pour l’Espagne).

D’autres pays ont adopté des plans de relance de très grande ampleur, c’est par exemple le cas du Japon, où le gouvernement a annoncé au printemps un plan en plusieurs phases d’un montant total représentant 2 100 milliards de dollars, soit environ 40 % du PIB. Il s’agit d’une somme comparable au montant du plan de soutien à l’économie adoptée en mars aux États-Unis (2 000 milliards dollars), un autre plan dont l’adoption a été ralentie par des désaccords entre camps politiques étant attendu d’ici la fin de l’année 2020.

2. Une exposition accrue aux risques pour les migrants, les demandeurs d’asile et les réfugiés

La pandémie de covid-19 a eu un impact majeur sur les mouvements de population à travers le monde. Les différentes mesures mises en place pour lutter contre la propagation du virus (fermetures de frontières, suspension des services consulaires, perturbations sur les vols commerciaux etc..) se sont traduites par un ralentissement brutal des mobilités. Or, les mouvements migratoires ont été les premiers à être affectés. On estime que dans les pays de l’OCDE, les flux entrants ont été divisés par deux au 1er semestre 2020 par rapport au premier semestre 2019.

La dynamique des flux migratoires irréguliers n’a toutefois pas disparu, et a connu un regain dès la fin de l’été, dans des conditions parfois extrêmement périlleuses pour les migrants. Les conséquences économiques et sociales de la pandémie dans les pays de départ ont conduit à favoriser les départs de personnes ayant perdu leur travail. Les îles Canaries ont dans ce contexte vu sensiblement s’accélérer les arrivées de migrants en situation irrégulière, portant le total à 16 700 depuis le début de l’année. La route des Canaries étant l’une des routes les plus risquées pour gagner le continent européen, plus de 500 personnes auraient déjà péri en tentant de traverser la Méditerranée.

La crise a eu des conséquences dramatiques sur d’autres migrants, qui avaient déjà quitté leur pays d’origine avant la pandémie. Dès le mois d’avril 2020, le Comité international de la Croix-Rouge a alerté sur les risques spécifiques auxquels sont exposés les migrants face à la pandémie d’une part, et face aux mesures prises pour l’endiguer. L’organisation alertait tout particulièrement sur les migrants les plus vulnérables, s’appuyant en temps normal sur les services sociaux ou sur une assistance humanitaire, et sur les demandeurs d’asile ([148]).

Les fermetures de frontière ont aussi eu des répercussions sur la liberté de circulation des demandeurs d’asile et l’accès à la protection internationale. Si le droit international admet des mesures de contrôle aux frontières incluant une vérification de l’identité et de l’état de santé de chaque demandeur d’asile, ces mesures ne sauraient porter atteinte au droit de demander l’asile et respecter le principe de non-refoulement ([149]), qui ne prévoit que des exceptions très limitées en cas de menaces contre la sécurité ou l’ordre public. Or, au 3 septembre 2020, on comptait 75 pays refusant l’accès au territoire national, sans exception pour les demandeurs d’asile ([150]).

L’impact de la pandémie de covid-19 sur la demande d’asile

dans l’Union européenne

Selon les dernières données disponibles, on observe depuis le début de la pandémie une forte tendance à la baisse de la demande d’asile enregistrée en Europe. Ainsi en avril, 8 730 demandes ont été déposées, soit 87 % de moins qu’en janvier, avant la diffusion mondiale du virus. Les demandes sont reparties à la hausse à partir du mois de mai, à mesure que le déconfinement a progressé en Europe, mais le total restait à la fin du mois d’octobre 2020 inférieur de 31 % au niveau de 2019.

La pandémie a eu un impact sur la demande d’asile, mais aussi sur son traitement par les États membres de l’Union européenne. À titre indicatif, 35 075 décisions ont été rendues en avril, soit 35 % de moins qu’en janvier. Les mesures prises par les États pour endiguer la pandémie ont eu des effets sur le traitement des demandes de protection internationale, documentés par le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) dans un rapport publié le 2 juin 2020 ([151]). La majorité des États ont fermé leurs accès au public ou les ont fortement restreints, l’enregistrement des demandes a connu des limitations, notamment en France où les procédures ont été suspendues temporairement (sauf cas exceptionnels et personnes vulnérables identifiées au niveau des structures du premier accueil des demandeurs d’asile). Les transferts de demandeurs d’asile entre États, en application du règlement dit Dublin III du 26 juin 2013, ont également été suspendus en raison de la très forte limitation de la circulation des personnes. À la fin de l’été, les restrictions liées à la pandémie de covid-19 affectaient encore le traitement administratif des demandes d’asile dans la plupart des pays européens.

Les États membres ont aussi su faire preuve d’une certaine flexibilité dans l’application des règles, par exemple avec une extension des dates limites pour le dépôt des demandes (par exemple en Espagne, en France et en Slovénie) ou en utilisant des moyens électroniques d’accès ou de communication (Autriche, France).

(1) https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/covid19-emergency-measures-asylum-reception-systems.pdf

Enfin, pour les réfugiés et déplacés internes ([152]), la crise sanitaire s’est rapidement muée en crise sociale et économique ([153]). Pour reprendre les termes du Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés Filippo Grandi, lors de sa déclaration à l’occasion de la Journée mondiale du réfugié, réfugiés et déplacés font face à une « pandémie de pauvreté ».

Selon les dernières données du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), on compte aujourd’hui dans le monde près de 80 millions de réfugiés et de déplacés internes. Plus de 80 % des réfugiés et la quasi-totalité des personnes déplacées dans leur propre pays vivent dans des pays à revenu faible ou moyen, dont certains sont touchés par les conflits, la faim ou encore la diffusion de maladies. Ces personnes se placent ainsi parmi les plus exposées et les plus vulnérables face à la covid-19. Cette exposition particulière au virus a pu être accrue par les restrictions de voyage liées à la pandémie, qui ont remis en question ou suspendu la fourniture d’aide humanitaire dans plusieurs opérations du HCR. Autre conséquence indirecte de la crise, la réduction de l’accès aux moyens de subsistance, du fait de confinement.

Dans ce contexte, le HCR a lancé un appel de fonds pour la prévention et la lutte contre la covid-19, à hauteur de 745 millions de dollars pour couvrir des besoins urgents, jusqu’à la fin 2020 ([154]). Le HCR travaille étroitement avec les États pour veiller à l’inclusion des réfugiés et des personnes déplacées dans les plans de réponse sanitaire, et a publié des recommandations à l’adresse de l’Union européenne pour assurer leur protection durant la pandémie et au-delà ([155]).

B. Une pandÉmie de nature À aggraver des situations de crise prÉexistantes

Comme le soulignait dès le mois de mars en audition Éric Chevallier, directeur du Centre de crise et de soutien du ministère de l’Europe et des affaires étrangères, « l’épidémie est en train de compliquer considérablement la situation dans un certain nombre de crises déjà très actives dans le monde ([156]) ».

La pandémie de covid-19 a eu des conséquences accrues pour les personnes les plus vulnérables, mais elle a aussi été un facteur d’amplification des crises à l’échelle de pays ou de zones telles que les zones de conflit. Cette superposition des crises a fait apparaître de nouveaux besoins, et imposé une réorganisation de l’action humanitaire.

En Afrique, les populations ont été relativement épargnées par la dimension sanitaire de la crise, mais pâtissent de ses conséquences économiques et sociales.

1. En zones de conflits, un facteur de crise supplémentaire

La pandémie de covid-19 a fait craindre l’apparition de « crises dans les crises » dans les zones de conflits, où le travail des personnels humanitaires se révélait déjà particulièrement difficile en raison de conditions sécuritaires fortement dégradées.

La pandémie de covid-19 fait peser une menace accrue sur les États dont les systèmes de santé sont particulièrement fragilisés par les conflits armés et les crises humanitaires préexistantes. Des services publics insuffisants et une gouvernance affaiblie rendent plus difficile le déploiement d’une réponse urgente et efficace contre la propagation du virus. De plus, ces dernières années, les structures et les personnels de santé ont été la cible d’attaques dans de nombreux conflits (Syrie, Yémen, etc.). Ces atteintes au droit international humanitaire se révèlent d’autant plus dramatiques en période de pandémie.

À Gaza, il n’existe que 65 respirateurs artificiels et 75 lits en soins intensifs, pour une population de près de 2 millions d’habitants. Avant même la crise sanitaire, 50 % des médicaments essentiels ne disposaient que d’un mois de stock, et 40 % n’étaient pas disponibles selon un rapport de Médecins du monde ([157]).

Au Yémen, l’apparition des premiers cas de contamination a fait craindre des répercussions humanitaires catastrophiques en cas de propagation massive du virus, dans un pays où le système de santé est en pleine déliquescence (seule la moitié des infrastructures de santé fonctionnerait encore) et qui se trouve déjà confronté à des épidémies de dengue et de choléra particulièrement meurtrières. Selon Médecins sans frontières (MSF), qui a ouvert un centre dédié à la covid-19 au Yémen ([158]), la situation était décrite en juin comme très préoccupante. À titre indicatif, le nombre de décès pour le seul centre MSF au mois de mai – 143 – était supérieur au total publié par les autorités pour l’ensemble du pays (114 décès). Les capacités de dépistage sont extrêmement limitées, ce qui rend toute estimation de la propagation du virus très incertaine.

Selon les Nations unies, le Yémen a connu au printemps une escalade des violences, à rebours de l’appel du secrétaire général de l’ONU du 23 mars à un cessez-le-feu planétaire. Le conflit yéménite a précipité la dégradation des structures hospitalières du pays, où la covid-19 est venue s’ajouter à d’autres maladies graves et récurrentes dans le pays (choléra, dengue, rougeole). À cela s’ajoute une situation d’insécurité alimentaire parmi les plus graves au monde, et une économie qui connaît une dégradation rapide ([159]).

Si la Syrie semble avoir été relativement épargnée par la première vague de covid-19, les bilans officiels communiqués par le régime doivent être considérés avec prudence, en raison notamment de la faiblesse du dépistage. La propagation du virus s’est accélérée au cours de l’été, avec 920 cas constatés en août contre 532 en juillet et 157 en juin, alors même que le système de santé, fragilisé par des années de guerre, n’est pas préparé à faire face à une épidémie de grande ampleur. Début novembre, la situation sanitaire connaissait une dégradation préoccupante avec plus de 17 000 cas confirmés et près de 500 décès depuis le début de la pandémie, alors que les personnels soignants se retrouvaient particulièrement exposés du fait d’un manque d’équipements de protection.

Surtout, l’épidémie de covid-19 est venue se superposer à une situation extrêmement fragile sur le plan humanitaire. Le 10 juillet, le Conseil de sécurité a voté la prorogation pour un an du mécanisme d’acheminement de l’aide humanitaire transfrontalière vers la Syrie, créé en 2014 par la résolution 2165. Le vote a abouti après quatre tentatives infructueuses, du fait de désaccords entre les membres du Conseil de sécurité des Nations unies sur l’étendue de la résolution. L’acheminement de l’aide humanitaire suscite des tensions depuis plusieurs années, et les points d’accès se sont progressivement réduits, affectant tout particulièrement le nord-est syrien. Le gouvernement syrien souhaite pouvoir contrôler l’approvisionnement de l’aide humanitaire, et estime que l’acheminement via les postes transfrontaliers constitue une violation de souveraineté, et une forme de soutien aux rebelles. C’est dans ce contexte que la Russie, soutien du régime de Bachar Al-Assad, avait émis un veto en décembre 2019 contre la proposition de résolution présentée au Conseil de sécurité afin de permettre la mobilisation des points de passage de Yarounbivé et Ramta, depuis l’Irak. Les seuls points de passage inclus dans le dispositif de l’ONU se sont alors concentrés sur le nord-ouest, à Bab Al-Salamah et Bab Al-Hawa, laissant l’acheminement de l’aide humanitaire au nord-est et au sud sous le contrôle direct du régime. La prorogation votée le 10 juillet dernier, fruit d’un compromis, a dû inclure la fermeture du poste frontière de Bab Al-Salamah.

Le gouvernement syrien contrôle la livraison des équipements envoyés par l’OMS dans le nord-est du pays et bloque largement la distribution dans les territoires occupés par les rebelles ([160]). Pour l’OMS et l’ensemble des organisations intervenant sur le terrain, la fermeture du point de passage de Yarounbivé – qui avait permis à l’OMS de faire transiter 210 tonnes de traitements et équipements médicaux en 2019 – contraint à faire transiter les aides par Damas.

2. La nécessité d’une nouvelle solidarité internationale et d’une adaptation de l’action humanitaire pour répondre à l’amplification des crises

La superposition de la pandémie à des crises et fragilités préexistantes a eu des conséquences immédiates sur l’action humanitaire, en créant de nouveaux besoins, mais aussi en fragilisant les capacités d’intervention dans des contextes de vulnérabilité extrême. Cette superposition des crises a illustré la nécessité d’une nouvelle solidarité internationale, à laquelle les organisations internationales, les États et les ONG ont pris leur part.

a. Une crise qui a suscité de nouveaux besoins pour les pays les plus vulnérables

Face à l’urgence financière, les Nations unies ont formulé fin mars une première estimation de coût d’une réponse urgente et ambitieuse pour endiguer la pandémie et éviter une catastrophe humanitaire, en appelant au financement du plan d’urgence humanitaire du Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) des Nations unies. Ce plan, portant lors de sa première présentation le 25 mars sur 51 pays d’Amérique du Sud, d’Afrique, du Moyen-Orient et d’Asie, évaluait alors les besoins à 2 milliards de dollars. Il a depuis été réévalué pour tenir compte de l’extension de la pandémie. La réévaluation publiée en juillet faisait état d’une aggravation « dramatique » de l’impact de la pandémie « sur les vies et les moyens de subsistance des personnes les plus vulnérables », soit les personnes qui « souffraient déjà de la violence, de la stigmatisation, de la discrimination et d’un accès inégal aux services de base ». Le plan, qui porte sur une période allant jusqu’en décembre 2020, évaluait alors les besoins recensés – intégrant désormais 63 pays – à 10,3 milliards de dollars ([161]).

D’autres appels aux dons ont été lancés dès le début de la pandémie pour faire face aux nouveaux besoins induits par la crise pour les plus vulnérables. Le Mouvement international de la Croix-Rouge, qui regroupe le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) et les 192 sociétés nationales et de la Fédération des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, a lancé le 26 mars un appel à contribution d’urgence pour faire face aux besoins liés à la crise, en plus de l’appel régulier pour 2020, et à hauteur de 800 millions de francs suisses (soit environ 823 millions de dollars).

La France a pris sa part dans la construction de cette solidarité de crise, en réorganisant son aide publique au développement et en revoyant à la hausse les financements alloués dans le domaine sanitaire (voir infra sur la mobilisation des leviers de l’action extérieure française).

La solidarité envers les pays les plus vulnérables a aussi émané de l’Union européenne. Début avril, une aide européenne reposant sur un paquet global de 20 milliards euros a été annoncée par la Commission européenne et le service européen d’action extérieure afin d’aider les pays les plus vulnérables à répondre aux conséquences économiques, sociales et humanitaires de la crise. Il s’agit pour l’essentiel d’une réorientation de fonds non encore utilisés, issus notamment du Fonds européen pour le développement (FED) et des garanties données par le Fonds européen pour le développement durable (FEDER). L’approche de ce programme, intitulé « Team Europe », consiste à combiner les ressources européennes préexistantes, les moyens de deux institutions financières que sont la Banque européenne d’investissement et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, et les ressources des États membres.

Plus de 15,6 milliards d’euros ont été réorientés dès le printemps vers le programme « Team Europe », et la priorité a été donnée à l’Afrique, les autres bénéficiaires seront les pays du Proche-Orient accueillant des réfugiés, les pays des Balkans occidentaux, l’Arménie, l’Ukraine et quelques pays d’Amérique latine, des Caraïbes et du Pacifique ([162]).

Des initiatives concrètes ont été mises en place pour apporter un soutien aux pays les plus vulnérables. Un pont aérien a ainsi été organisé par l’Union européenne, à partir du mois de mai, afin d’acheminer du matériel médical et de travailleurs humanitaires vers plusieurs pays africains ([163]). Cela a permis de faciliter l’acheminement des personnels et du matériel de protection (masques, gels hydroalcooliques…) ainsi que la distribution de produits alimentaires. Dans ses recommandations, le groupe de travail de la commission des affaires étrangères sur l’aide publique au développement et l’action humanitaire invitait à soutenir logistiquement ce type d’initiatives aussi longtemps que nécessaire, et à œuvrer pour un allègement des processus douaniers pour accélérer l’acheminement des biens de première nécessité.

Cette initiative a permis de répondre pour partie aux nouveaux besoins opérationnels suscités par la crise.

b. La pandémie et les restrictions mises en œuvre pour y faire face ont imposé une adaptation de l’action humanitaire

Sur le plan opérationnel, l’action humanitaire a dû se réorganiser pour répondre aux nouveaux besoins soulevés par la crise, tout en s’adaptant dans l’urgence à cette nouvelle configuration.

Les mesures prises pour lutter contre la pandémie de covid-19 ont entraîné des fermetures de frontières et des restrictions de mouvement plus ou moins sévères, qui ont eu pour effet collatéral de gripper le travail des organisations non gouvernementales (ONG) chargées de déployer une assistance humanitaire auprès des populations les plus vulnérables.

Auditionné par la commission des affaires étrangères, le président du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) ([164]) Peter Maurer a parlé à cet égard de « dilemmes » pour l’action humanitaire : « d’un côté on veut aider les États à mettre en place les recommandations de l’OMS sur les restrictions et, de l’autre, nous voyons que ces politiques peuvent aller à l’encontre de l’effort de création d’un espace humanitaire ([165]) ».

Les restrictions liées à la pandémie se sont ajoutées à des contraintes préexistantes. Ainsi dans certaines parties du monde, les régimes de sanctions induisent une limitation parfois dramatique des capacités d’intervention humanitaire, malgré l’existence d’exemptions.

Face à la crise, des adaptations de la réponse humanitaire sont ainsi apparues indispensables afin d’assurer concomitamment la continuité des actions déployées en faveur des populations les plus fragiles et la lutte contre la propagation du virus. Les réponses adressées à la commission des affaires étrangères par de nombreuses ONG – Handicap international, Médecins sans frontières, Médecins du Monde, Amnesty International, Action contre la faim, CARE France, Save the Children et Coordination Sud – ainsi que la contribution du CICR, ont permis d’établir dès le printemps un diagnostic à court et long termes de l’impact de la pandémie sur l’action humanitaire et d’identifier des besoins prioritaires.

La pandémie de covid-19 constitue, pour les ONG, autant de crises que de pays d’intervention, chaque contexte se révélant singulier et se trouvant affecté d’une manière différente. Les capacités sanitaires locales, l’urgence humanitaire préexistante, le profil épidémiologique et la densité de la population ainsi que les mesures prises par les gouvernements locaux obligent les associations humanitaires à faire preuve de réactivité et d’adaptabilité.

La crise sanitaire actuelle a eu un fort impact sur les capacités d’approvisionnement en matériels et d’acheminement des personnels sur le terrain. Les équipements de protection étant peu ou pas disponibles ([167]), certaines activités ont dû être temporairement interrompues. L’achat et l’acheminement de ces équipements de protection représentent, par ailleurs, un véritable défi puisque les ONG ont pu se retrouver en concurrence directe avec les États, ce qui a eu pour effet, selon les estimations communiquées à la commission des affaires étrangères par Coordination Sud au mois de juin, de multiplier par dix le prix des équipements de protection individuelle et de multiplier par trois celui du fret aérien ([168]). Les possibilités d’intervention des ONG ont aussi été fragilisées par les difficultés de circulation des personnels. Ces difficultés ont touché à la fois les personnels implantés au niveau des sièges des organisations, qui se sont retrouvés dans l’impossibilité d’effectuer des visites de suivi ou de participer à des actions de formation sur le terrain, et les personnels internationaux et nationaux ne pouvant plus circuler entre les pays ou au sein d’un pays ([169]). Ainsi, les obligations de confinement et de mise en télétravail des équipes ont posé d’importants problèmes logistiques, en rendant impossible l’accès aux zones d’intervention et en compliquant les activités de distribution de denrées alimentaires ou de soins.

Par ailleurs, les personnels humanitaires peuvent être perçus comme porteurs potentiels du virus et être à ce titre pris à partie par les populations. Certaines ONG ont donc dû mettre en place des stratégies d’acceptation supplémentaires afin de renforcer la sécurité de leurs équipes sur le terrain ([170]). Les ONG et le CICR ont également mis en œuvre des protocoles sanitaires rigoureux pour éviter que leurs personnels ne deviennent de fait des « instruments de propagation du virus ([171]) ».

De façon générale, la pandémie de covid-19 a eu un impact massif et généralisé sur les activités des ONG interrogées et du Comité international de la Croix-Rouge. À titre indicatif, Handicap international précisait ainsi qu’au début de l’été, quelques mois après le début de la pandémie, seuls 7 % de ses projets n’avaient pas été entravés par la crise sanitaire. Au 22 avril ([172]), sur ses 95 zones d’intervention, le CICR évaluait à une dizaine le nombre d’opérations totalement entravées par les restrictions sanitaires et politiques adoptées nationalement.

La réorganisation de l’action humanitaire a aussi visé à répondre aux nouveaux besoins suscités par la crise. Les ONG interrogées par la commission des affaires étrangères et le CICR ont mentionné plusieurs types d’actions mises en œuvre pour lutter contre la pandémie : participation à des mesures de prévention (diffusion de tracts ou de messages par radio, éducation sanitaire, etc…) soutien aux autorités sanitaires pour les activités de dépistage ou la prise en charge des malades, soutien matériel et financier aux établissements de santé. Le CICR a indiqué avoir concentré son attention sur les publics plus vulnérables, dont les personnes déplacées et les personnes placées en détention. L’organisation s’est aussi employée à sensibiliser les États sur les conséquences des mesures de restriction de circulation sur la délivrance de l’aide humanitaire.

c. Le risque de se détourner des crises préexistantes

Une crise de l’ampleur de la pandémie de covid-19 emporte le risque de détourner l’attention de la communauté internationale de situations de vulnérabilité préexistantes, et par là-même de les laisser s’aggraver.

Les acteurs de l’humanitaire, dont les ONG interrogées par la commission des affaires étrangères, ont alerté dès le printemps sur le risque induit par les réallocations de fonds, qui ont constitué l’essentiel des mesures annoncées par les principaux bailleurs de fonds pour répondre à la crise.

Or les expériences précédentes en matière d’épidémie montrent qu’une réponse ne reposant que sur des réallocations des fonds, sans suffisamment de fonds supplémentaires, peut créer à terme un risque de surmortalité du fait de difficultés accrues pour accéder aux soins pour d’autres pathologies (voir infra sur l’Afrique). Combinées à la pression exercée sur les systèmes sanitaires nationaux, ces réallocations peuvent induire une surmortalité qui peut égaler voire dépasser la surmortalité induite par l’épidémie combattue. Dans le cas d’Ébola, près de 11 000 décès supplémentaires avaient été constatés en Guinée, au Liberia et en Sierra Leone sur 2014-2016 causés par la malaria, la tuberculose ou le VIH, et une diminution de 30 % des vaccinations de routine des enfants ([173]).

La réponse aux besoins sanitaires et humanitaires induits par la pandémie doit faire l’objet d’une approche de long terme, qui prenne en compte les conséquences indirectes de la covid-19. Il s’agit du seul moyen de répondre sur le temps long aux vulnérabilités suscitées par la pandémie. À titre d’exemple, l’UNICEF, dans un rapport publié à la mi-novembre, alertait contre les risques encourus pour les enfants. Si les enfants sont peu touchés par le virus et a fortiori par ses formes graves, ils ont été exposés à de nombreuses conséquences de la crise. Cela vaut en matière de santé, de nutrition et d’éducation ([174]). L’éducation de jeunes enfants et d’étudiants a été interrompue par la crise dans le monde entier : au mois de juin, on comptait plus de 1,5 milliard d’enfants et étudiants privés d’école dans 188 pays en raison de la pandémie.

Cette nécessaire attention aux effets de long terme de la pandémie figurait parmi les recommandations formulées par le groupe de travail de la commission des affaires étrangères susmentionné, qui invitaient à mobiliser des ressources financières favorisant le déblocage des fonds supplémentaires et non les seules réallocations et à veiller à assurer la continuité des services de santé au-delà de la lutte contre la covid-19.

Ce constat concerne plusieurs régions du monde, à commencer l’Afrique subsaharienne.

3. En Afrique, un risque d’accentuer des vulnérabilités préexistantes malgré l’ampleur limitée de la pandémie

a. Sur le plan sanitaire, l’impact de la covid-19 a été moins important que ce qui pouvait être redouté au début de la pandémie

Malgré les craintes exprimées par de nombreux observateurs au premier semestre 2020 – le virologue camerounais John Nkengasong, directeur du Centre africain de prévention et de lutte contre les maladies (Africa CDC, agence rattachée à l’Union africaine), évoquait fin mars une « catastrophe imminente » ([175]) – le continent africain restait à l’automne relativement préservé de la pandémie de covid-19, au moins sur le plan sanitaire. Dans un communiqué en date du 24 septembre, l’OMS recensait environ 1,4 million de personnes contaminées pour un peu plus de 35 000 décès, ordre de grandeur comparable au nombre de décès alors enregistrés en Italie.

Si les chiffres officiels restent sous-évalués, du fait du manque de moyens de dépistage ([176]), il semblerait tout de même que l’Afrique ait évité la catastrophe sanitaire redoutée.

Certains pays ont toutefois suscité des inquiétudes, à commencer par l’Afrique du Sud qui comptait au 1er décembre près de 800 000 cas de covid-19 et près de 22 000 décès, soit quasiment la moitié des décès causés par la pandémie sur tout le continent africain à la même date (52 106).

Dans le communiqué du 24 septembre 2020 ([177]), l’OMS a avancé plusieurs hypothèses permettant d’expliquer la bonne résistance de l’Afrique à la covid-19. La relative jeunesse de la population tout d’abord – les plus de 65 % représentent environ 3 % de la population, contre 20 % en France – qui permettrait d’expliquer le faible taux de mortalité par habitant dû à la covid-19, estimé à 2,4 %, et la part importante de porteurs asymptomatiques, estimée à 80 % contre 40 à 50 % dans le reste du monde. Deuxièmement, à l’exception de quelques pays comme l’Afrique du Sud le continent est relativement isolé des grands flux d’échanges mondiaux, et les mobilités entre les pays sont limitées par le niveau de développement des infrastructures de transports et des équipements. L’OMS a aussi avancé des facteurs explicatifs liés aux modes de vie dominants, ainsi le virus se transmet moins en extérieur, or l’Afrique compte une part importante de sa population qui évolue dans des milieux ruraux et essentiellement en extérieur. Enfin, les personnes âgées en Afrique vivent souvent avec leurs proches, et non dans des maisons de retraite qui ont pu devenir dans les pays développés des foyers épidémiques.

Enfin, la directrice régionale de l’OMS pour l’Afrique, Matshidiso Moeti, a insisté dans ce même communiqué sur la rapidité de réaction des pays africains, qui a joué un rôle crucial dans la lutte contre la pandémie.

Sur le plan sanitaire, l’Afrique est cependant exposée à des risques spécifiques. La pandémie risque d’avoir indirectement un impact négatif sur la santé des populations, du fait de la prévalence d’autres pathologies telles que le VIH, le paludisme ou la tuberculose. Si la crainte d’une comorbidité liée au VIH a été relativisée par plusieurs études scientifiques ([178]), des inconnues subsistent encore sur le virus de la covid-19 et ses effets, ce qui invite à la prudence.

Surtout, le risque est fort de voir les efforts fournis pour la lutte contre la covid-19 fragiliser la mobilisation contre d’autres maladies pourtant mortelles. Une modélisation parue dans la revue médicale britannique The Lancet a souligné l’importance du maintien de la lutte contre le VIH, la tuberculose et le paludisme pour limiter l’impact de la crise sanitaire liée à la covid-19 dans les pays à faibles et moyens revenus où ces maladies sont particulièrement prégnantes. Selon cette étude parue en juillet 2020, la crise sanitaire actuelle pourrait entraîner dans le monde jusqu’à 10 % de décès supplémentaires liés au VIH, 20 % dans le cas de la tuberculose et 36 % dans le cas du paludisme, à horizon de cinq ans. Selon les informations communiquées à la commission des affaires étrangères par l’ambassade de France en Afrique du Sud, la crise actuelle a eu dès le printemps 2020 des effets sur les deux grandes épidémies qui touchaient déjà le pays, la tuberculose et le VIH, avec une diminution des tests de dépistage et des mises sous traitement préventif ou thérapeutique ([179]).

Par ailleurs, l’Afrique connaît une permanence ou une résurgence d’autres épidémies. La République démocratique du Congo a ainsi annoncé le 1er juin 2020 qu’une nouvelle flambée d’Ébola s’était déclarée dans la province de l’Équateur, à l’heure où le pays luttait contre la plus grande épidémie de rougeole dans le monde. La RDC est aussi touchée par le choléra, qui a également connu un regain au Cameroun en janvier 2020, dans quatre régions.

Dès lors, il est essentiel que la lutte contre la covid-19 en Afrique ne conduise pas à sacrifier les efforts engagés sur le continent pour lutter contre des fléaux endémiques comme le VIH ou le paludisme, et contre les différentes flambées épidémiques locales. Cet aspect doit être pris en compte dans l’orientation de l’aide publique au développement et dans la programmation de l’action humanitaire (voir supra et infra).

Les craintes exprimées aussi bien en Afrique qu’à l’étranger au printemps 2020 s’appuyaient principalement sur l’état des systèmes sanitaires nationaux, souvent défaillants et dépendants de l’aide étrangère, que la pandémie a mis en lumière. À titre d’exemple, l’Éthiopie possède 300 lits de réanimation pour une population de 110 millions d’habitants. Par ailleurs, l’arrêt quasi-total des liaisons aériennes et les fermetures de frontières ont posé des problèmes majeurs pour l’acheminement de matériels voire de personnels qualifiés.

Le confinement est apparu plus problématique qu’ailleurs à mettre en place. Ces difficultés ont été soulignées en réunion de travail de la commission des affaires étrangères le 28 avril par Rémi Maréchaux, alors directeur de l’Afrique et de l’océan Indien au ministère de l’Europe et des affaires étrangères : « les populations vivent au jour le jour et gagnent quotidiennement ce qu’elles peuvent dépenser pour se nourrir. Tous les États qui ont essayé le confinement, je pense notamment à l’Afrique du Sud, se sont retrouvés confrontés à des émeutes de la faim, des violences, des pillages ». À l’exemple de l’Afrique du Sud – qui a mis en place un confinement dont le niveau maximal était particulièrement strict, n’admettant pas par exemple la possibilité de faire de l’exercice en extérieur – on peut ajouter les cas du Sénégal et de la République démocratique du Congo ([180]).

L’une des principales raisons avancées pour écarter le recours à des mesures de confinement semblables aux mesures mises en place en Europe tient au poids de l’économie informelle, tout particulièrement en Afrique subsaharienne où elle représente entre 25 et 65 % du PIB selon le FMI. Des mesures de confinement strict peuvent alors entraîner des risques de pénuries d’eau, de denrées alimentaires et de médicaments, compte tenu de la faiblesse des chaînes logistiques dans de nombreux pays. C’est en ce sens qu’un des responsables du CDC de l’Union africaine, Benjamin Djoudalbaye, a appelé les pays africains à « ne pas appliquer les solutions des autres à nos problèmes ([181]) ».

En pratique, une vingtaine de pays africains ont eu recours à des mesures de confinement, initiées pour la plupart entre fin mars et début avril et simplement « recommandées » à la population dans certains pays ([182]) tels que le Mali, le Soudan ou la Côte d’Ivoire. L’absence de confinement n’a pas empêché le recours à des mesures de restriction plus ponctuelles, par exemple l’interdiction des grands rassemblements et la fermeture des commerces non essentiels (Lagos, Abidjan, Ndjamena, etc.) ou encore la mise en place de couvre-feux (Congo, Nigeria). La pression socio-économique pesant sur les décisions d’ordre sanitaire est restée forte, ainsi selon les analyses transmises à la commission des affaires étrangères par l’ambassade de France en Afrique du Sud, « l’évolution des restrictions a été plus adaptée à la situation économique et sociale du pays qu’à l’évolution de l’épidémie », avec un premier allégement du confinement initié en mai alors que l’épidémie amorçait une croissance exponentielle du nombre de cas, et afin de tenir compte des conséquences socio-économiques potentiellement désastreuses d’un confinement prolongé, en particulier sur les populations les plus vulnérables.

b. Sur le plan socio-économique, la crise risque d’avoir un impact considérable

Plusieurs mois après le début de la pandémie, l’impact socio-économique de la crise suscite des inquiétudes parfois plus importantes que son impact sanitaire. Le FMI a revu durant l’été ses prévisions à la baisse, et prévoit une récession historique en 2020, à hauteur de – 3,2 % contre – 1,6 % dans ses prévisions formulées en avril. Les prévisions pour 2021 ont aussi été revues à la baisse, avec une reprise estimée à 3,4 % contre 4,1 % en avril. En définitive, plus les économies africaines participent aux flux de mobilité internationaux, plus elles ont été touchées, et certains pays relativement moins développés devraient connaître une croissance relativement forte en 2020 ([183]).

Les deux premières économies du continent, le Nigeria et l’Afrique du Sud, n’échapperont pas à cette tendance. Au Nigeria, la récession attendue pour 2020 est de 4,3 %, en Afrique du Sud, la baisse attendue cette année est de 8 %, alors que le pays connaissait déjà une crise économique avant la pandémie. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères le 3 décembre 2020, l’ambassadeur de France en Afrique du Sud Aurélien Lechevallier a évoqué des conséquences économiques « extrêmement douloureuses » pour le pays.

La crise sanitaire est intervenue dans un contexte déjà fragilisé pour certains États par l’effondrement des cours des matières premières, particulièrement en Afrique centrale. Ainsi, le Nigeria et l’Angola, qui sont très dépendants du pétrole, ne peuvent équilibrer leur budget et assurer les transferts sociaux nécessaires avec un prix du baril qui se situe entre 15 et 20 dollars. Celui-ci y représente d’un tiers à 80 % des recettes publiques. De façon générale, la part importante de l’emploi informel sur le continent (estimée à 85,8 %) se traduira par une plus grande précarité des travailleurs (70 % occupent un emploi vulnérable) et par une baisse des revenus des ménages. En Côte d’Ivoire par exemple, selon le Programme des Nations unies pour le développement, la pandémie a produit un choc négatif important sur le revenu de la majorité des ménages, qui s’explique essentiellement par une baisse de 47,2 % des salaires depuis le début de la crise sanitaire. Par ailleurs, la fragilisation du secteur touristique, qui représente une part très importante du PIB de certains pays, notamment en Afrique de l’Est et en Afrique australe, est aussi un facteur déstabilisant.

Les conséquences économiques de la crise se mesurent notamment à l’aune de son impact sur les PME, qui représentent 90 % de l’activité économique africaine et 60 % de l’emploi sur l’ensemble du continent. Avant l’épidémie de covid-19, l’Afrique subsaharienne comptait déjà la plus grande proportion de PME contraintes financièrement (54 %) dans le monde, et le déficit de financement des 44 millions de micro, petites et moyennes entreprises (MPME) implantées dans cette même zone était estimé à 331 milliards de dollars en 2018 ([184]). Or, la pandémie s’est accompagnée dans de nombreux pays d’un ralentissement sans précédent de l’activité, qui a contraint des entreprises à fermer, parfois définitivement. Selon les dernières estimations disponibles, fournies par la Direction de l’Afrique et de l’Océan indien (MEAE) à la commission des affaires étrangères, les PME africaines pourraient perdre 20 à 40 milliards de dollars en 2020, avec des variations importantes selon les pays, en fonction de la structure de l’économie, de son degré d’ouverture et de l’ampleur des restrictions imposées pour lutter contre le virus.

Enfin, l’Afrique a subi l’impact de la baisse des transferts financiers des migrants. Ces transferts sont très réguliers et jouent traditionnellement un rôle contra-cyclique d’amortissement des crises (voir supra).

III. La crise a mis À l’Épreuve l’union europÉenne, appelÉe À renforcer son autonomie stratÉgique

A. Une rÉaction europÉenne tardive, marquÉe par une insuffisante capacitÉ d’anticipation

Comme l’a souligné Jean-Yves Le Drian lors de son audition du 8 avril devant la commission des affaires étrangères, « chacun l’a constaté, et la présidente de la Commission européenne l’a reconnu, la machinerie européenne a connu un retard à l’allumage ([185]) », du fait d’un manque d’anticipation et d’une tentation à agir en ordre dispersé. Les institutions européennes ont à l’évidence sous-estimé, dans un premier temps, la gravité et les conséquences de l’épidémie ainsi que sa capacité à s’étendre fortement hors d’Asie. Le fait que la santé publique relève de la compétence des États membres ne justifiait pas de se désintéresser de l’irruption d’une crise de nature globale mêlant des aspects sanitaires, économiques, sécuritaires, géopolitiques, etc.

Dans le même sens, lors d’une réunion de travail du 17 avril, la secrétaire générale aux affaires européennes Sandrine Gaudin, a précisé « qu’on a très vite demandé à l’Union européenne de prendre des mesures dans un domaine dans lequel sa compétence est pourtant extrêmement limitée ». Si cela peut sembler paradoxal, l’expérience de la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19 a souligné la nécessité de renforcer les capacités d’action européennes en la matière.

Certes, dès le 28 janvier, alors que les premiers cas d’infection sont constatés sur notre continent, la présidence croate active le mécanisme de réaction de l’Union, dit « IPCR » (Integrated Political Crisis Response) qui permet, en cas de crise, de coordonner la réaction politique en réunissant les États membres touchés et différents organes de l’Union européenne, dont la Commission européenne et le Service européen pour l’action extérieure. Toutefois, lorsque la nouvelle Commission européenne, entrée en fonction le 1er décembre 2019, célèbre début mars ses cent premiers jours de travail, son communiqué de presse ne mentionne l’épidémie de covid-19 que comme un sujet secondaire, relégué à l’avant-dernier paragraphe ([186]).

Les premières mesures de réaction face à la pandémie ont le plus souvent été prises en ordre dispersé.

Cela a été le cas pour l’instauration de contrôles aux frontières intérieures de l’Union européenne, qui ont pris des formes différentes selon les pays, sans coordination. L’instauration de contrôles aux frontières intérieures est admise et prévue par le Codes frontières Schengen ([187]), et dans l’ensemble, peu de blocages ont été constatés pour la circulation transfrontalière des personnes disposant d’un motif impérieux – médical, familial ou professionnel pour l’essentiel – en revanche, l’absence de coordination et de lignes directrices communes ont limité la lisibilité des mesures aux premiers temps de la crise.

La coopération entre les États membres, et au-delà la solidarité européenne, ont été mises à l’épreuve par la crise. Des pays, parmi lesquels la France ou l’Allemagne ont, au début du mois de mars, bloqué leurs exportations de matériel médical vers les pays tiers, y compris européens. D’autres, comme la Belgique, ont refusé de prendre en charge des patients issus d’autres pays européens alors que des lits en soins intensifs étaient disponibles. Le fait qu’une aide, amplement médiatisée, ait été apportée à l’Italie par des pays comme la Chine, la Russie, Cuba ou le Venezuela a souligné par contrecoup l’absence de solidarité européenne. D’après un sondage publié le 13 mars, 88 % des Italiens estimaient que l’Union européenne n’aidait pas l’Italie face au coronavirus et 67 % considéraient qu’appartenir à l’Union constituait un désavantage ([188]). Lors de sa réunion de travail le 3 avril avec les membres de la commission des affaires étrangères, Christian Masset, ambassadeur de France en Italie, avait souligné combien le peuple italien avait pu être blessé par ce manque de solidarité.

B. La construction progressive d’une rÉponse coordonnÉe

Face à la crise, une solidarité entre États européens a progressivement pris forme, tandis que les institutions de l’UE ont tâché d’organiser une réponse européenne à la crise.

Lors d’un Conseil européen du 10 mars, les chefs d’État et de gouvernement ont dégagé quatre priorités : limiter la propagation du virus, fournir du matériel médical, promouvoir la recherche et faire face aux conséquences socio-économiques de la pandémie. Ils ont donné mandat à la Commission européenne pour coordonner les actions des États membres. Lors d’un second Conseil européen les chefs d’État et de gouvernement ont acté la mise en place d’un certain nombre de mesures proposées par la Commission européenne, telles que la « fermeture ([189]) » des frontières extérieures de l’Union européenne pour une durée de trente jours, renouvelée à plusieurs reprises.

En parallèle, la Commission européenne s’est organisée en interne, en constituant une équipe de coordination au niveau politique, composée des commissaires chargés des domaines d’action les plus concernés (santé, marché intérieur, gestion des crises, frontières, etc.), ainsi qu’un groupe consultatif sur l’épidémie de covid-19 composé d’épidémiologistes et de virologues et chargé d’élaborer des orientations sur une base scientifique ([190]).

En matière de mobilité aux frontières extérieures et intérieures des États membres, la Commission européenne a publié des lignes directrices, approuvées par les chefs d’État et de gouvernement le 17 mars. Elles insistaient sur la nécessité de préserver la libre circulation des biens essentiels (denrées alimentaires, équipements médicaux, etc.) et de ne pas perturber les services essentiels d’intérêt général.

La Commission européenne a aussi contribué à l’organisation d’une réponse européenne commune en lançant des initiatives concrètes, telles que des appels d’offres communs dont l’un a porté, dès le mois de mars, sur l’acquisition d’équipements de protection individuelle ([191]).

Des gestes concrets de solidarité ont été organisés entre États membres. Une fois levées les interdictions d’exportations, l’Italie a ainsi reçu un million de masques de la France et un million de l’Allemagne, laquelle a également envoyé sept tonnes de matériel médical (300 respirateurs, masques à anesthésie).

Parmi les initiatives les plus remarquables, des transferts de patients ont été organisés entre États européens, des patients français ont ainsi été accueillis pendant la première vague en Allemagne, au Luxembourg, en Autriche et en Suisse ([192]).

La crise a donné lieu à la mise en place de la toute première réserve européenne commune de matériel médical. La « réserve rescUE », créée en 2019 pour mettre en commun des moyens afin de renforcer la lutte aérienne contre les feux de forêt, a été réorganisée dès le mois de mars, lorsque la Commission européenne a décidé d’en faire le support de la constitution « d’un arsenal de contre-mesures médicales, d’équipements médicaux de soins intensifs et d’équipements de protection individuelle ». Cette réserve est financée à 90 % par la Commission et à 10 % par les États membres, et son budget initial s’est élevé à 50 millions d’euros.

Une mobilisation commune en vue de la mise au point d’un vaccin et de traitements a été enclenchée. La Commission européenne a mobilisé plus de 660 millions d’euros depuis janvier 2020 au titre du programme « Horizon 2 020 ([193]) » pour la recherche de traitements et d’un vaccin contre la covid-19 ([194]).

Par ailleurs, la coopération européenne a mobilisé un outil préexistant conçu pour faciliter la réaction des États en situation de crise, le Mécanisme européen de protection civile (MEPC). Crée en 2001, il s’agit d’un mécanisme de coopération internationale qui regroupe les 27 États membres de l’Union européenne et six États « participants » ainsi que le Royaume-Uni pour une période de transition. Il a pour but de favoriser la coopération entre les autorités nationales de protection civile des différents États membres en coordonnant les mesures d’aide aux victimes de catastrophes naturelles et humaines en Europe et dans le monde.

Dans le cadre de la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19, le mécanisme a été utilisé pour organiser des rapatriements de citoyens européens et pour une assistance médicale, à la faveur d’une orientation de ses missions vers une dimension sanitaire. Dès le 28 janvier 2020, la France a demandé l’activation du mécanisme à la Commission dans le but de rapatrier les citoyens européens présents à Wuhan. Début juin, le mécanisme avait permis de rapatrier plus de 75 000 citoyens de l’UE et 10 000 citoyens de pays partenaires depuis plus de 80 pays à travers le monde. Le mécanisme a aussi été mobilisé pour coordonner et co-financer la fourniture d’équipements médicaux, d’abord à l’attention de pays tiers, dont la Chine ([195]), puis entre participants au mécanisme. La solidarité européenne s’est donc aussi tournée vers des pays tiers, et tout particulièrement vers les pays les plus vulnérables face à la crise (voir supra).

La crise a contribué à ouvrir le débat sur la nécessité pour l’Union européenne de se doter d’un centre de crise, qui serait exclusivement consacré à l’anticipation et à la gestion des crises. Plusieurs propositions allant en ce sens ont été formulées, à commencer par celle du président du Conseil Charles Michel, qui a appelé à la mise en place d’un véritable « centre de crise européen », qui donnerait à l’Europe une « unité de commandement ([196]) » commune. Un tel centre pourrait aider les institutions européennes et les États membres à se tenir prêts face aux crises potentielles et à les gérer au mieux lorsqu’elles éclatent, et non pas à agir simplement « en réaction », comme cela a été le cas pour la crise liée à l’épidémie de covid-19.

L’Allemagne, qui a pris la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne en juillet 2020, a proposé la création d’une « task force » (force opérationnelle) qui porterait plus spécifiquement sur la gestion des crises sanitaires, et qui aurait pour mission d’élaborer des plans de prévention et de riposte aux futures épidémies, aux côtés des institutions nationales, et pourrait en partie répondre à l’ambition de renforcement des capacités de gestion de crise européennes.

La proposition allemande suggère une intégration de cette « task force » au sein du Centre européen de contrôle et de prévention et des maladies (ECDC), qui a été mis à l’épreuve par la crise sanitaire.

Le Centre européen de contrôle et de prévention de maladies (ECDC) est une agence de l’Union européenne créée en 2005 suite à l’épidémie de SRAS, dans l’objectif de renforcer la protection de l’Europe contre les maladies infectieuses. Le Centre a pour mission d’analyser et interpréter des données issues des pays de l’Union Européenne, de fournir des avis scientifiques, d’assurer une détection précoce des menaces émergentes et d’aider les pays membres à se préparer aux épidémies. Il a aussi un rôle de soutien à la Commission européenne dans la mise en œuvre de politiques liées aux maladies infectieuses, et s’assure de leur mise en œuvre. Depuis 2017, le Centre est dirigé par l’épidémiologiste allemande Andrea Ammon qui dispose d’un effectif de 290 personnes. Son budget est relativement faible au regard de sa mission : 59 millions d’euros en 2019. À titre de comparaison, les ressources financières de l’Institut Pasteur s’élevaient à 289,1 millions d’euros en 2018.

Or la réaction de l’ECDC face à la pandémie de covid-19 a fait l’objet de critiques et des marges de progression ont été identifiées. La revue scientifique The Lancet a souligné les limites du Centre face à la crise, faute de ressources suffisantes pour lui permettre de mener à bien sa mission et de s’imposer comme un pôle d’expertise scientifique en matière d’épidémie, malgré un rôle actif dans la communication de données scientifiques sur le virus (1). En comparaison, l’US Center for Disease Control and Prevention, dont les objectifs sont similaires, dispose de compétences et de pouvoirs plus étendus – l’ECDC publie des lignes directrices, mais n’a pas de pouvoir de contrainte sur les États – et un budget nettement plus important (8 milliards de dollars en 2020) ([197]).

La France s’est associée à la proposition allemande de réforme du Centre européen de contrôle et de prévention et des maladies, à condition qu’elle soit précédée d’une évaluation indépendante de son rôle pendant la crise sanitaire, à l’instar de ce qui est attendu concernant l’Organisation mondiale de la santé (voir infra).

C. L’Union europÉenne doit encore faire face À de nombreux dÉfis pour rÉussir la sortie de crise

1. Les défis de la sortie de la crise sanitaire et de la reconstruction économique

Alors que l’Europe a été touchée à la fin de l’été par une deuxième vague dont l’ampleur reste encore incertaine, et que de nombreux pays ont dû prendre de nouvelles mesures de restrictions ([198]), les États européens doivent faire face aux conséquences socio-économiques de la crise et préparer l’avenir.

Ces derniers mois, plusieurs initiatives ont pris forme pour renforcer la coordination européenne face à la pandémie. Par exemple, si chaque État a déterminé souverainement son rythme et son calendrier de déconfinement, la présidente de la Commission européenne et le président du Conseil européen ont présenté dès le 15 avril une feuille de route du déconfinement, établie sur la base des recommandations du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ([199]). En octobre, les ministres des affaires européennes se sont mis d’accord sur des critères communs – non contraignants – pour harmoniser les restrictions de voyage au sein de l’espace communautaire, sur la base d’une carte de situation établie chaque semaine par le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies ([200]). Une recommandation a été adoptée en juin et revue en octobre sur la levée progressive des restrictions temporaires des déplacements non essentiels vers l’Union européenne, qui prévoit un réexamen régulier sur la base de critères préétablis, afin de proposer une liste de pays tiers à l’égard desquels les restrictions peuvent être levées ([201]).

D’importants défis attendent l’Union européenne sur le plan économique et social (voir données supra). Il existe un risque majeur de voir s’accroître les divergences des économies au sein de la zone euro. Comme l’a souligné Odile Renaud-Basso, directrice générale du Trésor, lors de la réunion de travail avec notre commission le 30 avril, l’Allemagne, en particulier, pourrait, grâce à son industrie, rebondir beaucoup plus vite que les pays du sud de l’Europe.

L’Union européenne a posé depuis la mi-mars les premiers jalons d’une réponse à l’ampleur inédite, qui a fait l’objet de discussions entre les États membres pendant plusieurs mois.

La Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 18 mars un plan de rachat, sur les marchés financiers, de la dette des États et des entreprises de la zone euro, à hauteur de 750 milliards d’euros. Le Conseil de l’Union européenne a assoupli, quelques jours après, les règles en matière de discipline budgétaire et d’aides d’État.

L’eurogroupe a adopté le 9 avril un plan de 540 milliards d’euros, comportant trois volets :

– capacité de prêt aux entreprises pouvant aller jusqu’à 200 milliards d’euros pour la Banque européenne d’investissement (BEI) ;

– possibilité pour la Commission européenne d’accorder des prêts aux États membres pour le financement de leurs dispositifs de chômage partiel, grâce au mécanisme de « soutien pour atténuer les risques de chômage en cas d’urgence » dans la limite de 100 milliards d’euros (dispositif SURE – Support to mitigate Unemployment Risks in Emergency) ;

– ouverture d’une capacité pour le Mécanisme européen de stabilité (MES) d’accorder aux États membres des lignes de crédit, dans la limite de 240 milliards d’euros, pour couvrir des dépenses contribuant à la lutte contre la covid-19.

Le Conseil européen du 23 avril a validé les décisions de l’eurogroupe ainsi que la mise en place d’un fonds de relance dont la Commission européenne est chargée de proposer les modalités dans les semaines à venir.

Pleinement mis en œuvre, ce plan de relance pourra constituer une avancée notable pour l’Europe. Deux des éléments qu’il prévoit apparaissent comme des progrès notables en matière de solidarité européenne : le principe d’un endettement collectif, et la part importante – bien que réduite par rapport à la proposition initiale de la Commission européenne ([202]) – de subventions, particulièrement attendue dans un contexte d’endettement massif ([203]) de nombreux États européens.

2. La nécessité de doter l’Europe d’une véritable autonomie stratégique

a. Un objectif dont la crise sanitaire a fait une nécessité vitale pour l’Europe

Appelée de ses vœux par le Président de la République avant même que la crise sanitaire ne frappe la France et l’Europe, la recherche d’une « autonomie » et d’une « liberté d’action » européennes apparaît désormais comme une nécessité vitale pour l’Europe ([204]).

Comme l’a souligné Jean-Yves Le Drian lors de son audition du 8 avril devant la commission des affaires étrangères, « le concept de souveraineté stratégique européenne commence à émerger ». L’expérience de la crise liée à la pandémie de covid-19 a sensiblement favorisé cette dynamique, qui doit encore trouver une pleine traduction dans les faits, dans une série de domaines qui vont bien au-delà du domaine sanitaire. Pour reprendre les mots du philosophe Edgar Morin lors de son audition devant la commission des affaires étrangères, « tout le monde a compris, à l’occasion de cette crise, que nous avions désormais besoin d’une autonomie sanitaire et je dirais même au-delà, en prévision de tout ce qui pourrait arriver, d’un minimum d’autonomie alimentaire ([205]) ».

Dans le cadre de « l’initiative franco-allemande pour la relance européenne face à la crise du coronavirus », présentée le 18 mai par Emmanuel Macron et Angela Merkel, le renforcement de la souveraineté sanitaire et économique de l’Europe a fait l’objet d’une série de propositions.

Le volet portant sur la souveraineté sanitaire reposerait sur le développement d’une industrie sanitaire européenne dotée d’un positionnement stratégique apte à favoriser la capacité de l’Union à proposer une réponse mieux coordonnée entre les systèmes de santé européens et à diminuer la dépendance de l’Union à l’exportation de produits sanitaires.

Concrètement, l’initiative franco-allemande propose :

- l’augmentation des capacités européennes de recherche et développement dans le domaine des vaccins et des traitements, ainsi que la coordination des politiques en matière de marchés publics communs dans ce domaine afin de garantir un accès européen et mondial plus efficace ;

- la mise en place de stocks stratégiques communs de produits pharmaceutiques et médicaux ainsi que le développement des capacités de production de ces produits dans l’Union européenne ;

- la mise en place d’une « task-force » de l’UE chargée de la santé au sein du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (voir supra), dans le but d’élaborer des plans de prévention et de riposte face aux futures épidémies ;

- la définition de normes européennes communes en matière d’interopérabilité des données sanitaires.

Le volet portant sur le renforcement de la souveraineté économique européenne prévoit l’identification des biens d’importance stratégique pour notre sécurité (sanitaire, mais aussi dans d’autres domaines comme le numérique), l’identification des vulnérabilités d’approvisionnement et la mise en œuvre des dispositions nécessaires à la reconfiguration des chaînes de valeur (diversification des fournisseurs, développement de nos propres capacités de production et d’investissement en Europe). En pratique, l’initiative propose :

- la diversification des chaînes de valeur en intégrant de nouvelles initiatives, en renforçant les mécanismes visant à répondre aux subventions des pays tiers ainsi que le contrôle des investissements aux niveaux national et européen pour les investisseurs non européens dans les secteurs stratégiques ;

- la modernisation de la politique européenne de concurrence avec une accélération de l’adaptation des règles en matière d’aides d’État et des règles de concurrence, afin de faire évoluer la stratégie industrielle ;

- le renforcement du marché unique via l’établissement d’une nouvelle feuille de route visant à créer un marché intérieur qui intègre de manière plus totale les domaines prioritaires : l’Europe du numérique, de l’énergie et des marchés de capitaux ;

- l’amélioration du fonctionnement de l’espace Schengen, qui passerait par l’approfondissement des obligations de coordination entre les États membres en temps de crise et le renforcement des frontières extérieures communes ;

- le renforcement de la convergence sociale, notamment en accélérant les discussions sur le cadre de l’UE pour un salaire minimum adapté aux situations nationales.

Le renforcement de la souveraineté sanitaire et de la souveraineté économique européennes sont des objectifs essentiels. En effet, la crise liée à la pandémie de covid-19 a mis en lumière la vulnérabilité de l’Europe en termes de production et d’approvisionnement. Le cas des médicaments et des matériels médicaux (voir comparatif supra) en a été la manifestation la plus frappante, et a fait ressortir la nécessité pour l’Union européenne de se développer son autonomie stratégique dans le domaine sanitaire. Selon l’Agence européenne des médicaments, 40 % des médicaments finis commercialisés dans l’Union européenne proviennent de pays tiers et 80 % des principes actifs des médicaments sont fabriqués en Chine ou en Inde.

Ces tensions sur l’approvisionnement des biens médicaux ne sont pas nouvelles. Selon un rapport présenté en 2019 par le Leem (Les Entreprises du médicament) ([206]), syndicat regroupant des industries pharmaceutiques françaises, les ruptures de stock et tensions d’approvisionnement sur les médicaments progressent « de façon préoccupante » depuis 2008, en France ([207]) mais aussi dans d’autres pays du monde, dont les États-Unis. Le rapport mettait en avant pour expliquer ces ruptures des « causes multiples et de dimension internationale » : tension mondiale entre la demande et la capacité de production, fluctuations imprévues des marchés, problèmes liés à la production en elle-même, problèmes d’approvisionnement en principes actifs, et raisons liées à des contraintes règlementaires et des contraintes économiques.

Avant même que la crise n’en révèle le caractère vital pour l’Europe, le renforcement de l’autonomie stratégique a fait l’objet de propositions, qui exigent aujourd’hui un engagement total des États membres.

Par exemple, la stratégie de l’Union européenne en matière de politique industrielle, présentée le 10 mars 2020, prévoit de soutenir « le développement de technologies clés génériques qui revêtent une importance stratégique pour l’avenir industriel de l’Europe », dont la robotique, les infrastructures de données en nuage (« cloud »), la biomédecine ou encore les produits pharmaceutiques. Elle prévoit l’adoption d’une nouvelle stratégie pharmaceutique, « qui mettra l’accent sur la disponibilité, le caractère abordable et durable et la sécurité de l’approvisionnement des produits pharmaceutiques ([208]) ».

Si certains secteurs comme le numérique ont été identifiés comme des priorités par la Commission européenne, le renforcement de l’autonomie stratégique de l’Europe devra inclure tous les domaines revêtant une importance stratégique pour l’Union européenne.

Cette souveraineté devra aussi être une souveraineté alimentaire, dans un contexte où la crise sanitaire a rappelé l’importance d’un accès de proximité à des produits alimentaires sains et de qualité. La politique agricole commune (PAC) doit dès lors être intégrée à la construction de cette autonomie nouvelle.

Enfin, la crise sanitaire a rappelé l’importance du numérique dans le renforcement de l’autonomie stratégique européenne. Du fait des mesures de restriction adoptées pour lutter contre la pandémie de covid-19, la crise sanitaire a conféré aux outils numériques une place centrale dans nos modes de communication et d’échanges, comme le soulignent les très bons résultats obtenus par les « géants » du numérique américains ([209]). En France, les inquiétudes suscitées pour les petits commerces par les mesures de confinement – plus fortes encore lors du confinement de l’automne – se sont portées sur la concurrence jugée déloyale de la grande distribution mais aussi du commerce en ligne, or le géant américain Amazon représente 22 % de ce commerce en France.

La place occupée par le numérique dans nos vies quotidiennes et professionnelles depuis le début de la pandémie a aussi révélé la dépendance française et européenne aux outils et infrastructures numériques de pays tiers, à commencer par les États-Unis.

Dans ce contexte et en s’appuyant sur la stratégie numérique de la Commission européenne, adoptée en novembre 2019, l’Europe doit favoriser le développement de solutions technologiques de confiance – aptes à garantir la protection des données des utilisateurs européens – et idéalement la consolidation d’un véritable marché unique numérique européen.

b. Dans un contexte géopolitique revu par la crise, l’Europe pourrait construire son autonomie stratégique avec des pays partenaires

La nouvelle donne géopolitique mondiale suscitée par la pandémie (voir infra) concerne directement l’Union européenne. À l’heure où la crise pourrait contribuer à réorganiser les équilibres géopolitiques en blocs régionaux, le renforcement de l’autonomie stratégique européenne peut s’envisager comme la construction d’une autonomie partagée avec d’autres pays avec lesquels l’Europe entretient déjà des relations plus ou moins denses.

En d’autres termes, l’Europe doit prendre de sa part dans la construction d’un monde façonné par des grands ensembles régionaux. Pour votre rapporteure, il s’agit là d’un objectif que l’Union européenne ne doit surtout pas négliger.

La perspective de nouveaux partenariats passe d’abord par une nouvelle approche des échanges commerciaux (voir infra sur les évolutions du commerce international).

La proximité géographique a vu sa valeur croître dans un contexte de perturbation des transports et des chaînes d’approvisionnement, mais la question de la régionalisation des chaînes de valeur industrielles se posait déjà avant la crise sanitaire.

L’Union européenne doit pouvoir mettre à profit ces dynamiques en donnant une nouvelle dimension aux partenariats avec les pays de son voisinage, au sud et à l’est. Il s’agit là d’une orientation identifiée par le Haut Représentant de l’Union européenne pour les affaires étrangères Josep Borrell concernant la mondialisation de demain, et dont votre rapporteure partage l’impératif : pour l’Europe, le développement économique des pays situés dans son immédiate proximité est plus que jamais une priorité, qui nous invite à recentrer davantage nos chaînes de valeur vers l’Afrique et tout particulièrement l’Afrique du Nord ([210]).

L’Europe gagnerait à construire une relation nouvelle avec les États du Maghreb. Le resserrement géographique des chaînes de valeur pourrait bénéficier à ces pays, dans des secteurs clé comme la santé, le numérique et les énergies renouvelables. Ces États présentent d’importants atouts : proximité géographique, ouverture commerciale ([211]), qualité de la formation. Du point de vue de la France, la francophonie et la densité des liens bilatéraux sont aussi des atouts pour un renforcement des partenariats industriels et commerciaux. La crise sanitaire a eu un impact pour partie positif du point de vue des échanges bilatéraux : dans les secteurs agro-alimentaire, de l’énergie et de l’industrie électronique, les opérateurs marocains se sont tournés vers la France pour obtenir des produits et intrants habituellement fournis par la Chine, tandis que la France a commandé au printemps des masques fabriqués au Maroc. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadrice de France Hélène Le Gal a rappelé combien l’industrie marocaine avait pu faire preuve « d’agilité » pendant la crise.

Selon les analyses de l’économiste et vice-président de l’université Paris-Dauphine El-Mouhoub Mouhoud, « il y a une carte à jouer » pour les pays du Maghreb dans les relocalisations des chaînes de valeur industrielles à venir.

Plus largement, un nouveau partenariat doit voir le jour entre le continent africain et l’Union européenne.

En termes géopolitiques, une Union européenne plus forte pourra plus aisément se distinguer sur la scène internationale et constituer une voie d’équilibre dans le contexte d’une rivalité sino-américaine exacerbée par la crise (voir supra). S’il y a fort à parier que l’élection du démocrate Joe Biden à la tête des États-Unis devrait « remettre à jour » les relations des États-Unis avec l’Union européenne ([212]), la rivalité sino-américaine devrait à l’inverse être peu touchée par ce changement politique.

Dans ce contexte, l’Union européenne doit offrir une troisième voie dans le jeu géopolitique mondial, tournée vers une nouvelle forme de coopération internationale et de multilatéralisme. Comme l’a justement souligné en réunion de travail au mois de juin Nicolas de Rivière, « la croisade » menée par les États-Unis contre la Chine n’est pas la nôtre. L’Union européenne doit parler d’une seule voix à la Chine, en étant ferme sur ses valeurs et en défendant ses intérêts stratégiques. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadeur de France en Chine Laurent Bili a souligné la nécessité maintenir un dialogue sur les différents sujets sur lesquels la convergence est possible, notamment en matière de défense du multilatéralisme.

IV. La crise a eu d’importantes consÉquences sur les relations internationales, qui nous invitent À faire Évoluer la gouvernance internationale

A. La pandÉmie a contribuÉ À accentuer les limites du multilatÉralisme

La crise que traverse le multilatéralisme dont les piliers ont été posés après la Seconde guerre mondiale n’a pas été directement suscitée par la pandémie, mais celle-ci a contribué à en révéler l’ampleur et à l’accentuer, au moins dans les premiers temps de la crise. Si l’organe décisionnaire majeur de l’Organisation des Nations unies (ONU), le Conseil de sécurité, a connu un blocage pendant plusieurs mois, une coopération internationale a toutefois pu prendre forme pour tenter de répondre aux nombreux défis collectifs soulevés par la pandémie.

La gouvernance sanitaire internationale, et l’Organisation mondiale de la santé qui y occupe une place centrale, a été plus que jamais mise à l’épreuve par la crise.

La priorité est aujourd’hui aux retours d’expérience, afin de tirer toutes les leçons possibles de la pandémie et contribuer à la une nécessaire réflexion sur le multilatéralisme de demain.

1. La crise a mis en lumière les faiblesses du multilatéralisme traditionnel

Alors que l’humanité tout entière a été confrontée à une menace globale pour la santé publique, l’Organisation des Nations unies (ONU) a rencontré d’importantes difficultés pour se mobiliser et contribuer à lutter efficacement contre la covid-19, à tel point que la pandémie pourrait avoir renforcé la crise traversée par le multilatéralisme, rendant plus que jamais nécessaire un sursaut. Pour reprendre le terme utilisé par Jean-Yves Le Drian devant la commission des affaires étrangères le 8 avril, le multilatéralisme issu de l’après Seconde guerre mondiale, dont l’ONU est le pilier, s’est retrouvé « bloqué » et doit être repensé.

À plusieurs égards, la crise provoquée par la pandémie de covid-19 apparaît comme un révélateur et un accélérateur de tendances préexistantes, défavorables au multilatéralisme. Michel Duclos, ancien ambassadeur, a parlé dans une note pour l’Institut Montaigne de « virus clarificateur ([213]) » de nature à accélérer et à aggraver des crises préexistantes. Si la crise n’a pas fondamentalement bouleversé les équilibres géopolitiques, elle a bel et bien eu des conséquences sur les relations internationales.

Pour certains observateurs dont Serge Sur, professeur émérite de droit public à l’université Panthéon-Assas et rédacteur en chef de la revue Questions internationales : « La crise du covid-19 ne fait que servir de loupe grossissante à des blocages anciens. Pour que le multilatéralisme fonctionne, il faut des puissances leaders ayant une vision des relations internationales. La crise résulte du fait que ces leaders n’existent plus. Les États-Unis n’ont plus de vision et la Chine ne voit le multilatéralisme que comme un instrument de domination. » ([214])

La méthode multilatérale portée depuis 1945 – qui est le fait pour des États d’agir ensemble sur la base de règles définies en commun – se trouve désormais remise en cause par les trois puissances mondiales que sont les États-Unis, la Chine et la Russie. Comme l’a explicité Thomas Gomart, directeur de l’Institut française des relations internationales (IFRI) lors de son audition du 13 mai devant la commission des affaires étrangères, à la tendance américaine consistant à « détricoter méthodiquement » le multilatéralisme s’est ajoutée une double stratégie chinoise consistant en une « prise de contrôle graduelle de l’appareil multilatéral » – les exemples sont nombreux au niveau des agences onusiennes : l’OMS, mais aussi de façon plus directe l’Organisation des Nations unies pour le développement industriel (ONUDIC), l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI), basée à Montréal, l’Union internationale des télécommunications (UIT) et le Fonds de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) – et à développer une « conception très directe du rapport de force ([215]) », que la crise provoquée par la pandémie de covid-19 a manifestée. Par ailleurs, l’usage répété par Pékin et Moscou de leur droit de veto depuis l’internationalisation de la crise en Syrie, en 2014, a conduit à une situation de blocage récurrente du Conseil de sécurité, et « l’enceinte de prédilection pour la gestion des crises est devenue une enceinte d’affrontement » ([216]).

Dans ce contexte d’exacerbation des tensions géopolitiques, favorisant la compétition entre les États, le blocage du Conseil de sécurité des Nations unies est apparu comme le symbole des limites du multilatéralisme face à ce que le secrétaire général des Nations unies, António Guterres, a décrit comme « le plus grave défi » auquel l’ONU a été confrontée depuis sa création.

Près de quatre semaines ont séparé la première réunion du Conseil de sécurité des Nations unies portant sur la crise sanitaire, le 9 avril, de la déclaration de l’état de pandémie par l’Organisation mondiale de la santé, agence de l’ONU, le 11 mars. Lors de cette réunion, António Guterres a rappelé que crise n’était pas que sanitaire mais qu’elle constituait également un désastre économique et social et représentait « une menace importante pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale ». À noter qu’au moment où l’OMS a déclaré l’état de pandémie, la Chine exerçait la présidence tournante du Conseil de sécurité. Pendant cette période d’un mois, Pékin n’a pas organisé de réunion ou de débat au sujet de la crise sanitaire mondiale, en s’abritant derrière une conception étroite des notions « de paix et de sécurité » – dont le Conseil est le garant – pour bloquer toute initiative.

Plus encore, trois mois de négociations ont été nécessaires pour que le Conseil de sécurité des Nations unies parvienne à adopter une résolution appelant à une cessation des hostilités, le mercredi 1er juillet. Le secrétaire général de l’ONU avait pourtant lancé un appel à un cessez-le-feu immédiat dès le 23 mars. Dans l’intervalle, l’Assemblée générale des Nations unies – grâce à l’initiative de six pays, dont la Norvège, le Ghana et la Suisse – a adopté, le 2 avril, une résolution non contraignante qui constate « les effets sans précédent de la pandémie » et affirme son « attachement au multilatéralisme » et à « la nécessité d’une réponse mondiale fondée sur l’unité et la solidarité » ([217]).

Face à une crise sanitaire majeure, jamais le Conseil de sécurité ne s’était retrouvé ainsi paralysé. Même au temps de la guerre froide, ses membres étaient parvenus à trouver un accord afin de lutter conjointement et massivement contre la poliomyélite. En 2000, ce même Conseil avait œuvré en faveur d’un Plan mondial contre le sida et, en 2014, il avait décidé à l’unanimité de ses membres une mobilisation générale contre l’épidémie d’Ebola. Face à cette situation de paralysie, le représentant permanent de l’Allemagne auprès des Nations unies, Christophe Heusgen, a évoqué un « silence assourdissant ».

2. Plusieurs tendances géopolitiques ont été suscitées ou accélérées par la crise

La crise liée à la pandémie de covid-19 aura sans aucun doute des conséquences sur les relations internationales et les équilibres géostratégiques, dont les effets pourraient se prolonger sur le long terme.

L’Asie et tout particulièrement la Chine devraient en sortir renforcés.

Les pays asiatiques touchés par la crise ont dans l’ensemble fait preuve de capacités d’anticipation et de gestion de crise supérieures à celles des pays occidentaux, tout en ayant chacun des modèles différents (voir comparatif supra). Si cette meilleure gestion de la crise sanitaire s’explique pour partie par le retour d’expérience issu d’épisodes épidémiques dans la région ces dernières années (SRAS, MERS), elle pourrait contribuer à renforcer économiquement et politiquement le bloc asiatique sur la scène internationale ([218]).

Pour rappel, quinze pays d’Asie et d’Océanie ont conclu le 15 novembre 2020 un accord créant un Partenariat régional économique global (Regional Comprehensive Economic Partnership ou RCEP). Cet accord, qui prévoit une élimination de 90 % des tarifs douaniers entre pays membres et des règles communes en matière de protection intellectuelle, réunit les dix membres de l’ASEAN ([219]) ainsi que la Chine, le Japon, la Corée du Sud, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, et est devenu le plus grand accord commercial du monde, représentant 30 % du PIB de la planète. Pour rappel, le marché commun européen représente environ 19 % du PIB mondial.

Dans ce contexte, la crise a donné lieu à une intensification de l’activisme chinois sur la scène internationale, au service d’une série d’objectifs qui ont pour l’essentiel précédé par la crise. À l’instar d’autres États, la Chine a érigé la réduction de sa dépendance à l’étranger en objectif prioritaire, selon une évolution stratégique notable qui a pris forme plusieurs mois après le début de la pandémie.

Cet objectif a été énoncé lors 5ème plénum du Parti communiste chinois qui s’est tenu en octobre. À cette occasion, une série d’orientations ont été adoptées pour le Plan quinquennal 2021-2025, tout fixant des objectifs à l’horizon plus éloigné de 2035. L’ambition affichée pour 2035 est de faire de la Chine un « pays socialiste moderne » et plus autonome. Plusieurs axes ont été identifiés pour ce faire : renforcement des « capacités d’innovation » chinoises, développement du marché intérieur, accélération de la modernisation de l’armée.

La quête d’une autonomie renforcée est présentée comme compatible avec un engagement maintenu sur la scène internationale, le Comité central du Parti communiste a ainsi souligné que le monde recelait encore de « nombreuses opportunités stratégiques » et invité à un développement du soft power chinois. Ainsi, comme l’a souligné lors de son audition par la commission des affaires étrangères Alice Ekman, analyste responsable de l’Asie à l’Institut d’Études de sécurité de l’Union européenne, la crise n’a pas « remis en cause les ambitions de la politique étrangère chinoise » ([220]), à commencer par la volonté des autorités de promouvoir le système de gouvernance chinois à l’étranger. Ainsi dès 2013, devant le Comité central du parti communiste chinois, Xi Jinping faisait explicitement référence à la « supériorité du socialisme sur le capitalisme », avant de développer à partir de 2016 le concept des quatre « confiances en soi » ([221]).

Durant la crise sanitaire, la Chine a déployé une stratégie de communication visant à mettre en valeur le modèle politique chinois, en s’appuyant sur les faiblesses présumées de la gestion de crise des pays occidentaux. La Chine a pu s’appuyer sur une capacité réelle d’endiguement du virus, dont la propagation a semblé contenue dès l’été 2020.

La Chine face à la pandémie de covid-19

Si des incertitudes persistent sur l’origine exacte du virus, sa manifestation initiale à Wuhan dans la province de Hubei en Chine justifie d’accorder une attention particulière à la réponse formulée par les autorités chinoises face à la covid-19.

On peut distinguer plusieurs phases structurantes dans cette réponse.

Tout d’abord, une période relativement peu connue, qui démarre à l’automne 2019. Une étude du Centre chinois de contrôle et de prévention des maladies (CDC), publiée le 18 février 2020, a mentionné l’apparition de 104 cas entre le 8 et le 31 décembre. Il s’agit d’une étude réalisée a posteriori, en retraçant des cas non identifiés dans un premier temps. Selon une publication du South China Morning Post datée de mars 2020, et s’appuyant sur des données gouvernementales chinoises, la première contagion remonterait au 17 novembre 2019.

Néanmoins, cette première phase reste incertaine, d’autant plus que l’un des endroits identifiés comme source potentielle de propagation du virus, le marché de Wuhan, a été totalement désinfecté début janvier, sans qu’une inspection soit possible.

La deuxième période s’étend de la fin du 31 décembre, date à laquelle la Chine déclare à l’OMS des cas d’une « pneumopathie inconnue » à Wuhan, au 20 janvier, date de l’annonce par les autorités nationales de la transmission interhumaine du virus. Il s’agit d’un temps de dénégation et de minimisation, marqué par la répression de médecins souhaitant donner l’alerte et notamment l’arrestation début janvier de huit médecins pour « propagation de fausses rumeurs ». L’un d’entre eux, Li Wenliang, est décédé de la covid-19 le 7 février, quelques jours après sa réhabilitation.

Durant cette deuxième période, la transmission interhumaine est niée, alors même qu’elle est attestée sur le terrain – notamment par la contamination de nombreux médecins – et que le virus est séquencé à plusieurs reprises. Tout en reconnaissant la transmission interhumaine, l’épidémiologiste Zhong Nanshan, « conseiller médical » du gouvernement, indique qu’il ne s’agira probablement pas d’une crise de l’ampleur de celle du SRAS. Malgré des signaux, la méconnaissance du virus a probablement joué un rôle pendant cette phase, de même que des considérations d’ordre politique et bureaucratique, tenant entre autres à la gestion de l’information.

Il est probable que cette phase de minimisation du virus ait joué un rôle dans sa diffusion hors de Chine. En effet, très peu de pays avaient alors choisi d’interrompre leurs liaisons aériennes avec la Chine ou d’instaurer des contrôles renforcés à l’arrivée sur le sol national. Il n’existe pas à ce jour d’estimations de l’impact du tourisme international chinois sur la propagation de la covid-19, mais force est de constater que la forte connexion de la Chine au reste du monde a pu jouer un rôle d’accélérateur (voir supra développement sur les frontières).

A partir de la fin du mois de janvier, la Chine entre dans une période de crise nationale mais aussi de déploiement d’une stratégie sanitaire d’endiguement du virus ferme et coordonnée, qui semble avoir rencontré un succès réel. Dans la nuit du 23 janvier, Wuhan est brutalement confinée et coupée du monde, l’appareil sanitaire est mis à l’épreuve et l’exécutif local de Wuhan est mis en cause par le pouvoir central. Pour l’historien et spécialiste de la Chine François Godement, auditionné par la commission des affaires étrangères le 3 juin, la lutte contre la covid-19 s’est opérée de trois manières principales :

– mise en place de blocus régionaux et locaux, sans confinement général mais avec des interdictions de circuler appuyées par la population, forte de traditions villageoises de blocus en cas d’épidémie ou de danger. Il s’agit de blocus très stricts, encadrant des confinements sous une surveillance extrêmement poussée mobilisant non seulement les autorités mais aussi les comités de quartier, les organisations de masse du Parti communiste et d’autres réseaux locaux ;

– politique d’isolement complet des cas, y compris au sein des cellules familiales ;

– recours aux méthodes de traçage numérique – via l’application pour smartphone « Code de santé individuel » – connaissant très peu de limites, à l’exception notable de la mise en commun des données des grandes plateformes commerciales.

À partir de la mi-février, une phase de reprise progressive de l’activité a été initiée, en parallèle d’un changement de narratif sur l’épidémie. Ce changement, qui se manifeste publiquement à partir du 27 février, première prise de parole publique émettant un doute sur l’origine chinoise du virus, a progressivement pris la forme d’une diplomatie offensive mettant en cause la gestion de crise des pays étrangers pour mieux valoriser la réponse chinoise. Si cette évolution peut sembler concerner en priorité la politique étrangère chinoise, elle s’inscrit aussi dans le rapport des autorités à la population, qui a dans l’ensemble adhéré sans discontinuité à l’efficacité de la gestion de crise et au-delà à la résilience du système chinois.

Depuis le début de la crise, des mesures très strictes ont été déployées, avec une forte responsabilité donnée aux échelons locaux (de la province jusqu’à la ville, voire le district), expliquant une variabilité des règles et du degré de contrainte en vigueur selon les localités, voire selon les quartiers. Quelques exemples permettent d’illustrer l’approche chinoise face à l’épidémie :

- Les écoles, fermées pendant plusieurs mois, ont rouvert en septembre 2020 avec un protocole sanitaire très strict (prise de température à l’arrivée à école et déclarations de santé quotidiennes avant de pénétrer dans un établissement scolaire, traçabilité des trajets effectués hors de la municipalité, port du masque dès 6 ans, en cas d’élève testé positif mise en quarantaine de la famille et de tout le niveau d’enseignement concerné, etc.) ;

- En cas de déclaration d’un foyer épidémique, des dépistages à grande échelle – pouvant concerner des millions de personnes – sont menés, tous les cas contacts sont mis sous observation et tous les cas confirmés sont hospitalisés, y compris les cas asymptomatiques, et une interdiction totale des entrées et sorties de la zone touchée, confinée, est appliquée.

Par ailleurs, la politique de dépistage a connu des évolutions. Elle a d’abord été ciblée sur les personnes présentant des symptômes, avant qu’une stratégie de dépistage massif ne soit mise en place, suite à une montée en puissance des capacités de tests. Wuhan a ainsi connu pendant la période de confinement de l’hiver une campagne massive de dépistage de trois jours, sur la base d’un porte-à-porte dans les résidences de la ville. À l’issue du confinement, début mai, Wuhan et le Hubei ont mené une campagne de dépistage massive qui aurait touché selon les autorités 6,6 millions des habitants de Wuhan (sur 11,5), permise par un recours à la méthode du groupage des échantillons. Cette technique permet de tester dans la même réaction plusieurs échantillons de même type provenant de patients différents : en cas de présence du virus dans les échantillons groupés, un nouveau dépistage individuel est pratiqué sur chacun des patients concernés.

Le bilan de la Chine a pu susciter des interrogations. Au 1er décembre, les chiffres officiels chinois faisaient état de 92 993 cas confirmés et de 4 743 décès pour la Chine continentale (hors Hong Kong et Macao). La Chine ne compte toutefois comme « cas confirmés » que les cas symptomatiques, les cas asymptomatiques faisant l’objet d’un décompte distinct.

En début d’épidémie, la méconnaissance du virus et l’insuffisance ainsi que le manque de fiabilité des tests ont rendu impossible un suivi précis de la progression de la covid-19. Dans ce contexte, les rectifications intervenues dans le décompte des cas et des décès ne sont pas surprenantes, et ont pu être constatées ailleurs dans le monde. La revalorisation des chiffres relatifs à Wuhan et au Hubei intervenue mi-avril a toutefois soulevé des interrogations, dans la mesure où elle a correspondu à une hausse de 50 %, à l’unité près. Par ailleurs, plusieurs changements ont eu lieu dans les décomptes depuis le début de l’épidémie (définition d’un « cas », exclusion totale des cas asymptomatiques puis mise en place d’un décompte séparé au 31 mars, rectifications du nombre de cas et de décès).

Dans la mesure où le CDC chinois (voir supra) a établi une date minimale d’apparition de l’épidémie autour du 8 décembre, et dénombré 104 cas entre le 8 et le 31 décembre, ayant eux-mêmes généré des contacts, le chiffre officiel communiqué au 1er janvier, faisant état de 41 cas, peut surprendre. Compte tenu des déplacements massifs ayant eu lieu pendant la période de congés du Nouvel an chinois (samedi 25 janvier 2020) – le maire de Wuhan a lui-même déclaré qu’au moment du blocus, environ cinq millions de personnes avaient déjà quitté la ville – les données relatives à la progression du virus durant l’hiver semblent aussi avoir été minimisées.

Sources : ambassade de France en Chine et audition de François Godement et Alice Ekman le 3 juin 2020 par la commission des affaires étrangères

La communication de la Chine, relayée notamment par les diplomates chinois en poste dans le monde entier, a toutefois pu prendre des formes discutables, et a donné lieu en France à une convocation par Jean-Yves Le Drian de l’ambassadeur de Chine à Paris ([222]), suite à la publication d’une tribune où les pays occidentaux étaient accusés d’avoir injustement dénigré la Chine dans sa gestion de la crise, et la France spécifiquement visée par des accusations contre les personnels soignants des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, jugés responsables d’abandons de poste.

Cette communication s’est inscrite dans ce qui a été décrit comme la « diplomatie du masque ». La diplomatie du masque s’est appuyée en priorité sur des dons et ventes de masques (provenant du gouvernement, des municipalités, de fondations comme la Fondation Jack Ma et la Fondation Alibaba, etc.) à de nombreux États étrangers (une cinquantaine ont été concernés sur le seul mois de mars 2020), incluant des pays européens dont la France ([223]). On peut également y intégrer le don ou la vente d’autres types de matériels médicaux (gants, combinaisons, respirateurs, tests de dépistage), l’organisation de visio-conférences destinées à partager l’expérience chinoise dans le domaine du contrôle de l’épidémie, l’envoi d’équipes médicales chinoises, une coopération active avec la communauté internationale en matière de recherche – en particulier sur les vaccins – tout en visant une position de leader mondial. La diplomatie sanitaire chinoise renvoie à une stratégie élaborée dès les années 1960 ([224]) et accordant depuis plusieurs années une place particulière à l’Afrique, selon une stratégie détaillée dans deux documents globaux en 2006 et 2015, « China’s African Policy » et « China’s second Africa policy paper ». Par ailleurs dès son annonce en 2013, le projet des « nouvelles routes de la soie » a intégré une dimension sanitaire ([225]).

Sur le plan économique, la Chine a rapidement retrouvé un rythme de croissance positif : la tendance globale sur les neuf premiers mois de 2020 est positive (+ 0,7 %) et la croissance a marqué un rebond à 4,9 % au troisième trimestre, après une progression de 3,2 % au deuxième.

En parallèle, la crise a confirmé une tendance au désengagement américain, les États-Unis n’ayant pas assumé de leadership pendant la crise. La tendance au repli observée depuis l’élection du président Trump ([226]) a connu une accélération, avec l’annonce en pleine pandémie du départ américain de l’OMS le 29 mai – et ce alors que les États-Unis étaient le premier bailleur de fonds de l’organisation – ou encore l’annonce dans un délai de six mois du retrait du traité « ciel ouvert » de 2002, les États-Unis accusant la Russie d’avoir abusé des possibilités de survols offertes par le traité et de ne pas respecter de façon générale ses stipulations ([227]).

Les déconvenues rencontrées par le gouvernement américain dans la gestion de la crise sanitaire, qui avait fait plus de 260 000 morts à la fin novembre, ont aussi contribué à fragiliser l’influence américaine sur la scène internationale. Certaines images ont marqué les esprits aux États-Unis comme ailleurs, à l’instar des fosses communes installées à New-York face à l’afflux de décès au plus fort de la pandémie. Comme l’ont souligné les analyses de Marie-Cécile Naves, directrice de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS) et spécialiste des États-Unis le fait que le président Trump ait privilégié le « déni de la gravité de la pandémie et rejeté le prisme de la vulnérabilité individuelle et collective » a non seulement contribué à isoler les États-Unis, mais aussi et surtout à renforcer « de manière contreproductive, le soft power de la Chine ».

L’idée d’un désengagement américain accentué par la crise admet quelques nuances. En réponse à l’interventionnisme chinois en Amérique latine – la Chine a déployé sa « diplomatique du masque » dans la région via des dons matériels et financiers – les États-Unis ont fourni des centaines de milliers de masques à plusieurs pays de la région et ont réorienté 150 millions de dollars de leur aide publique au développement (via l’Agence des États-Unis pour le développement international USAID) vers l’Amérique latine. Les États-Unis ont annoncé un plan d’investissements et de financement des infrastructures latino-américaines doté de 60 milliards de dollars. Nommé « Growth in the Americas », ce plan vise à freiner l’insertion des pays d’Amérique latine aux « Nouvelles routes de la soie » chinoises ([228]).

L’influence des États-Unis a aussi été relayée par la réputation d’excellence des laboratoires américains, dans le contexte de compétition internationale pour la quête d’un vaccin contre la covid-19 (voir infra). Les vaccins élaborés respectivement par les laboratoires américains Pfizer (en partenariat avec l’allemand BioNTech) et Moderna ont été parmi les premiers à atteindre un niveau d’efficacité dépassant les 90 %, dès le mois de novembre 2020.

Enfin, l’élection le 3 novembre à la tête des États-Unis du démocrate Joe Biden laisse entrevoir une série de changements pour la politique étrangère américaine, dont un retour sur la tendance au repli portée par Donald Trump.

L’approche de Joe Biden face à la pandémie s’est démarquée de celle de son prédécesseur dès la campagne présidentielle. Peu après sa victoire, Joe Biden a annoncé que la lutte contre la covid-19 serait l’une de ses premières priorités, et qu’une stratégie nationale allait être élaborée, qui comporterait la vaccination gratuite pour tous les Américains. Il a également annoncé son souhait d’interrompre la procédure de retrait des États-Unis de l’Organisation mondiale de la santé, initiée par Donald Trump, ce qui préfigure une nouvelle approche de la coopération internationale et du multilatéralisme.

Ces annonces laissent entrevoir un retour à une approche plus favorable au multilatéralisme, qui devrait aussi concerner la lutte contre le changement climatique ou encore les négociations sur le nucléaire iranien. Le 5 novembre, jour du retrait officiel des États-Unis de l’accord de Paris sur le climat, Joe Biden déclarait que les États-Unis rejoindraient à nouveau l’accord dans « exactement 77 jours », faisant référence à la date de son investiture. Dans un éditorial paru sur le site de CNN en septembre, Joe Biden a exposé ses positions sur le nucléaire iranien, indiquant que si l’Iran « respectait strictement » les termes de l’accord de Vienne, les « États-Unis rejoindraient l’accord » et en feraient le point de départ de « nouvelles négociations ([229]) ».

Les différentes tendances décrites ont convergé pour partie vers une autre dynamique exacerbée par la crise liée à la pandémie de covid-19, et qui promet de rester forte malgré le changement de camp politique à la tête des États-Unis : la rivalité entre la Chine et les États-Unis. Celle-ci emporte aussi des conséquences pour l’Union européenne, appelée à peser davantage sur la scène internationale.

Une donnée géopolitique majeure : l’exacerbation de la rivalité sino-américaine

La rivalité entre la Chine et les États-Unis n’est pas nouvelle. Elle s’est accrue ces dernières années et se manifeste dans un grand nombre de domaines : nouvelles technologies et numérique, tensions commerciales, « intérêts vitaux » de la Chine comme Taïwan, le Xinjiang, le Tibet ou encore la mer de Chine méridionale et Hong-Kong. Pour l’historien Graham Allison, auteur de Vers la guerre : l’Amérique et la Chine dans le piège de Thucydide, « les menaces liées au coronavirus s’ajoutent à des rivalités structurelles qui s’imposent à nous. À commencer par l’avènement de la Chine comme puissance à l’ascension fulgurante (…) La Chine menace aujourd’hui réellement les États-Unis et pourrait les éjecter du sommet d’une hiérarchie que l’Amérique considère comme naturelle depuis des décennies » (1).

La rivalité sino-américaine s’est déplacée sur le terrain de la pandémie de covid-19, qui a contribué paradoxalement à la renforcer. Cette exacerbation a d’abord pris la forme d’une guerre de narratifs, le président Donald Trump et le secrétaire d’État Mike Pompeo déclarant détenir les preuves d’une implication des laboratoires de virologie de Wuhan dans l’apparition du virus, les autorités chinoises évoquant en retour la responsabilité de militaires américains venus participer en octobre 2019 aux jeux militaires mondiaux de Wuhan. Pour Graham Allison, la valorisation de la maîtrise chinoise de l’épidémie, opposée aux importantes difficultés rencontrées par les États-Unis dans la gestion de la crise, pourrait entraîner une évolution de la « perception par chacun des mérites de l’autoritarisme chinois et des vertus de l’hégémonie américaine ».

Tout au long de la crise, l’opposition entre la Chine et les États-Unis a connu différentes manifestations et supports. Elle s’est manifestée en particulier aux Nations unies, où elle a contribué au blocage du Conseil de sécurité, et à une remise en cause d’institutions comme l’OMS. Le retrait américain de l’Organisation souhaité par le président Trump a ainsi été justifié par sa trop grande proximité présumée avec la Chine, et les deux États ont eu un différend autour de l’aspiration de Taïwan à redevenir un État observateur de l’OMS. Fin mai, la loi chinoise sur la sécurité nationale concernant Hong Kong a provoqué un regain de tensions, les États-Unis déclarant ne plus considérer le territoire hongkongais comme autonome.

La rivalité sino-américaine, attisée par la crise liée à la pandémie de covid-19, devrait probablement rester une donnée fondamentale des équilibres géopolitiques mondiaux à l’issue de la crise. Pour reprendre les termes d’Alice Ekman (2), « les tensions entre la Chine et les États-Unis sont très profondes, et la crise sanitaire ouvre un nouveau front ». Plusieurs facteurs permettent de penser que cette rivalité va rester structurante. L’opposition à la Chine fait l’objet d’un consensus bipartisan aux États-Unis, et ne devrait donc pas être fondamentalement remise en cause par l’élection présidentielle de novembre, qui a porté au pouvoir le démocrate Joe Biden. La tendance observée ces derniers mois a été plutôt à la riposte systématique, comme l’ont illustré les fermetures des consulats de Houston et Chengdu décrétés consécutivement par les gouvernements américain et chinois les 22 et 24 juillet 2020.

(1) https://www.lefigaro.fr/vox/monde/graham-allison-la-crise-sanitaire-pourrait-radicaliser-la-rivalite-pekin-washington-20200527

(2) http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/comptes-rendus/cion_afetr/l15cion_afetr1920048_compte-rendu#

B. La crise a soulevé la nÉcessitÉ d’une Évolution de la gouvernance sanitaire mondiale et tout particuliÈrement de l’organisation mondiale de la santé

1. Un paysage sanitaire mondial qui compte aujourd’hui de nombreux acteurs

L’Organisation mondiale de la santé (OMS), organisation intergouvernementale de 194 membres, est la seule organisation sanitaire universelle. La place particulière qu’elle occupe dans la gouvernance de santé mondiale doit être remise dans le contexte d’un paysage qui s’est depuis le début du XXIe siècle fragmenté en de nombreuses organisations : fondations philanthropiques, fonds dits globaux ou verticaux ([230]), partenariats publics-privés, organisations internationales.

Comme l’a souligné en audition devant la commission des affaires étrangères Auriane Guilbaud, maîtresse de conférences en sciences politiques à l’Institut d’études européennes, il est à la fois normal et remarquable que l’OMS soit au centre de l’attention, dans la mesure où « ces vingt dernières années les financements dans le champ de la santé mondiale se sont beaucoup développés - nous sommes passés de 10 milliards de dollars en 2000 à 40 milliards de dollars aujourd’hui, soit un quadruplement en vingt ans - or seulement 7 % de ces financements sont consacrés au budget de l’OMS ([231]) ».

Parmi les principaux acteurs, tous mis à l’épreuve par la pandémie de covid-19, on trouve :

– le Fonds mondial contre le sida, la tuberculose et le paludisme, fondation à but non lucratif créée en 2002 ;

– l’Alliance globale pour les vaccins et l’immunisation ou GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunization), partenariat public-privé créé en 2000 afin d’assurer le meilleur accès possible aux vaccins dans les pays pauvres, notamment pour les enfants ;

– Unitaid, organisation internationale créée en 2006 et dont les priorités vont au développement de moyens de prévention et de traitement essentiellement du VIH, de la tuberculose et du paludisme ;

– la fondation CEPI (Coalition pour les innovations en matière de préparation aux épidémies), créée en 2016 et associant partenaires publics et privés pour financer la recherche dans l’élaboration de vaccins et la lutte contre les maladies infectieuses ;

– la Fondation Bill-et-Melinda-Gates, créée en 2000 dans le but d’améliorer les soins de santé et de réduire l’extrême pauvreté ;

– le Wellcome Trust, fondation caritative britannique créée en 1936 et qui vise à encourager et promouvoir la recherche pour améliorer la santé humaine et animale.

Les capacités financières de ces organismes sont très importantes. Lors de son appel aux dons du 4 juin 2020, GAVI a ainsi récolté 8,8 milliards de dollars de promesses de dons. Pour le Fonds mondial, la reconstitution de 2020 a permis de lever 14 milliards de dollars.

D’autres institutions transversales peuvent avoir un rôle en matière de santé publique. C’est le cas de la Banque mondiale, plus important contributeur financier aux programmes sanitaires depuis les années 1980, via les prêts qu’elle octroie. Le 4 mars, elle a annoncé un plan d’urgence de 12 milliards de dollars pour financer la réponse à l’épidémie de covid-19.

Pour rappel, la Banque mondiale avait été très mobilisée en réponse à l’épidémie d’Ébola en 2014-2015. À la suite de cet épisode épidémique, la Banque mondiale a augmenté les financements de l’Association Internationale de Développement (AID – guichet concessionnel de l’institution) consacrés au programme de renforcement des systèmes de surveillance des maladies (REDISSE, selon son acronyme en anglais) ([232]).

2. L’Organisation mondiale de la santé a été particulièrement attendue et mise à l’épreuve par la crise

Mise à l’épreuve par la pandémie, l’OMS devra, ni plus ni moins que les États touchés par la crise sanitaire, prendre sa part aux retours d’expérience indispensables pour tirer toutes les leçons possibles de cette crise. Pour votre rapporteure, il est essentiel qu’une évaluation rigoureuse et impartiale précède toute réforme de l’Organisation. Toute évolution des moyens de l’OMS devra être précédée d’une réflexion sur le rôle et les objectifs de l’Organisation.

À l’initiative de l’Union européenne et avec le soutien de la France, une résolution a été adoptée à l’unanimité des 194 États membres lors l’Assemblée mondiale de la santé. Elle prévoit le lancement « dès que possible et en consultation avec les États membres, [d’]un processus progressif d’évaluation impartiale, indépendante et complète […] pour examiner l’expérience acquise et les enseignements tirés de la réponse sanitaire internationale coordonnée par l’OMS à la COVID-19 ». Le 9 juillet, le directeur général de l’OMS a annoncé la création du groupe indépendant sur la préparation et la riposte à la pandémie, chargé de piloter cette évaluation. Ses conclusions, attendues pour la prochaine Assemblée mondiale de la santé en mai 2021, nourriront la future réforme de l’Organisation.

a. Les caractéristiques de l’OMS lui confèrent une place particulière dans le paysage sanitaire international

L’OMS est une organisation intergouvernementale et une agence spécialisée des Nations unies fondée en 1948 et siégeant à Genève. Elle s’appuie sur une « Constitution », qui la définit comme l’autorité directrice et coordinatrice dans le domaine de la santé internationale. Ses missions principales sont la surveillance des maladies infectieuses et la coordination de la réponse internationale en cas d’épidémie, l’élaboration de standards internationaux en matière de santé, de formation de personnel, de promotion de la recherche, et le soutien à ses États membres pour leur développement sanitaire. Le rôle de l’OMS est donc essentiellement normatif.

Elle n’est pas une organisation opérationnelle et n’a pas vocation à mener des actions sanitaires directes sur le terrain ou des actions de recherche et de développement de médicaments. En cas d’épidémie, elle propose des plans de réponse et conseille les États dans la mise en place d’une stratégie de réponse globale. De façon générale, grâce à son expertise en matière de santé, aux données qu’elle récolte et qu’elle produit, elle peut conseiller les États et autres acteurs non étatiques sur la conduite à tenir et les actions à mener, et disséminer l’information auprès des différents acteurs, enfin elle peut susciter des initiatives internationales.

Pour lutter contre les épidémies, l’OMS s’appuie sur le Règlement sanitaire international (RSI). C’est en vertu de ce document, rédigé en 1951 et revu en profondeur en 2005 après l’épidémie de SRAS de 2003, que l’OMS a pu déclarer une urgence de santé publique internationale et demander aux États de prendre des mesures contre l’épidémie de covid-19. Le RSI est juridiquement contraignant pour les États membres de l’OMS.

D’après le RSI, les États doivent mettre en place des mécanismes de surveillance au niveau national et rapporter auprès de l’OMS les « événements de santé publique » (par exemple la détection de cas de maladies infectieuses comme l’épidémie de covid-19). De plus, les acteurs non étatiques peuvent désormais faire remonter des cas auprès de l’OMS, et cette dernière est autorisée à dénoncer publiquement le manque de coopération des États, même si en pratique les dirigeants de l’organisation tendent à favoriser la négociation et la recherche de compromis.

Le RSI prévoit également que le directeur général de l’OMS puisse déclarer une situation d’urgence sanitaire internationale, qui l’habilite à formuler des recommandations et à appeler à la mobilisation l’ensemble de la communauté internationale. Il peut la déclarer après avoir réuni un comité d’urgence composé d’experts, dont l’avis est seulement consultatif.

Afin de pouvoir aider en amont les États les plus fragiles à renforcer leurs systèmes de santé, l’OMS s’est dotée en 2016, à la suite de l’épidémie d’Ébola de 2014, d’un programme de gestion des situations d’urgence sanitaire, disposant de son propre budget et contribuant au développement des capacités opérationnelles pour permettre des interventions plus rapides. Ce programme, accompagné d’un Fonds de réserve pour les situations d’urgence, n’a toutefois toujours pas été finalisé et pâtit d’un sous-financement chronique, qui fragilise la capacité de l’OMS à répondre à des situations d’urgence. Les réflexions sur l’avenir de l’Organisation et les moyens que les États sont prêts à fournir pour son renforcement devront donc accorder une place particulière au financement du programme d’urgence.

La gouvernance de l’OMS est assurée par l’Assemblée mondiale de la santé, qui est le principal organe décisionnel. Elle réunit les 194 États membres chaque année à Genève. Tous les trois ans, elle élit un Conseil exécutif composé de 34 membres possédant des compétences techniques dans le domaine de la santé.

L’organisation est dirigée par un directeur général nommé pour cinq ans par l’Assemblée mondiale de la santé sur proposition du Conseil exécutif. Le mandat de l’actuel directeur général, Tedros Adhanom Ghebreyesus, court jusqu’à mai 2022.

L’OMS travaille directement sur le terrain auprès des gouvernements et des acteurs non étatiques par l’intermédiaire de ses bureaux répartis dans 150 pays.

Les ressources financières de l’OMS sont fixées dans un « budget-programme » voté tous les deux ans.

Le « budget-programme » pour l’exercice 2020-2021 a été voté le 24 mai 2019 lors de la soixante-douzième Assemblée mondiale de la santé. Il est de 5,84 milliards de dollars, les contributions régulières des États ont représenté 16,4 % du total.

Le budget de l’OMS est donc relativement faible. En comparaison, en 2019, le budget des établissements de santé publics français était de 82 milliards d’euros (90 milliards de dollars), soit presque quatorze fois plus que celui de l’OMS ([233]).

Pour cet exercice, les cinq États qui contribuent le plus au titre des contributions obligatoires sont les États-Unis (22 %), la Chine (12 %), le Japon (8,6 %), l’Allemagne (6,1 %) et le Royaume-Uni (4,6 %). La France est le sixième État contributeur (4,4 %) ([234]).

Malgré la position de la Chine, il faut noter que, compte tenu du poids des contributions volontaires, l’OMS ne dépend pas particulièrement de celle-ci d’un point de vue financier. Selon les dernières données agrégées disponibles, qui portent sur 2018, la Chine était le seizième contributeur, les États-Unis et la Fondation Gates demeurant les deux principaux contributeurs. Les contributions volontaires de la France s’élevaient à 9,4 millions de dollars, contre 281,1 millions de dollars pour les États-Unis.

En termes de ressources, le budget est financé au moyen d’une combinaison de contributions régulières fixées pour les États membres (de l’ordre de 20 %) et de contributions volontaires pour l’essentiel (de l’ordre de 80 %).

Les contributions fixées pour les États membres correspondent au montant que ceux-ci doivent verser chaque année. Elles sont calculées en fonction du produit intérieur brut et de la population de chaque État.

Les contributions volontaires sont apportées pour moitié par les États membres et pour moitié par des acteurs non étatiques. Ces derniers, qui ne sont pas concernés par les contributions obligatoires, occupent une place importante dans le financement de l’Organisation.

À titre indicatif, sur le budget programme 2018-2019, la Fondation Bill et Melinda Gates était le troisième contributeur toutes contributions confondues pour un total de 455 millions de dollars, suivie par l’Alliance Gavi (389 millions de dollars), les 9 et 10ème contributeurs étant respectivement le Rotary international et le National Philanthropic Trust ([235]).

Les contributions volontaires ont pour spécificité d’être pour l’essentiel destinées par avance à un programme ou une action spécifique de l’OMS ([236]), ce qui peut contraindre les marges de manœuvre de l’organisation. Le caractère aléatoire de ces contributions peut entraîner des variations d’un programme et d’une année sur l’autre. La crise ayant mis en lumière la relative faiblesse des moyens de l’OMS, il pourrait être utile d’engager une réflexion sur le mode de financement de l’Organisation.

b. La réaction de l’OMS face à la pandémie a ouvert le débat sur la nécessité d’une évolution de l’Organisation

On trouvera en annexe du présent rapport une chronologie détaillée de la réponse de l’OMS face à la pandémie de covid-19 de décembre 2019 à juillet 2020, réalisée sur la base des communiqués de presse de l’OMS.

Le 31 décembre 2019, l’OMS est alertée par la Chine sur des cas de pneumonies sans cause connue dans la ville de Wuhan. Le 5 janvier 2020 et sur la base des informations préliminaires fournies par l’équipe d’enquête chinoise, l’OMS déclare qu’il n’existe « aucune preuve de contamination interhumaine significative ». Le 11 janvier 2020, la Chine confirme son premier mort de l’épidémie de covid-19. Le 20 janvier 2020, la Chine confirme la transmission interhumaine, constat validé par le bilan de la première visite de l’OMS sur le terrain.

À noter qu’après avoir constaté les premiers signaux venant de Chine, où vivent plusieurs centaines de milliers de Taïwanais, Taïwan, qui n’est pas membre de l’Organisation, a saisi l’OMS à titre de précaution le 31 décembre, date à laquelle les premiers contrôles aux frontières ont été instaurés pour les passagers en provenance de Wuhan.

Le 22 janvier 2020, le directeur général de l’OMS convoque son comité d’urgence dans le cadre du RSI pour déterminer si la situation constitue une urgence de santé publique de portée internationale (USPPI), mesure qui permet à l’Organisation de demander aux États la mise place des mécanismes de surveillance au niveau national, mais les membres du comité sont alors divisés. Ce niveau d’urgence ne sera déclaré que le 30 janvier 2020, à l’issue d’une visite du directeur général à Pékin, et alors que l’ensemble du territoire chinois est touché par le virus. Dans un communiqué accompagnant la déclaration, le comité d’urgence a invité l’OMS à revoir son dispositif d’alerte à la faveur d’une approche plus graduelle, plutôt que l’approche binaire actuelle qui donne uniquement le choix entre « absence d’USPPI » et « USPPI », avant l’ultime niveau qui est celui de la pandémie.

Comme l’a souligné en réunion de travail le représentant permanent de la France auprès de l’ONU à Genève François Rivasseau, le temps de réaction de l’OMS doit être remis dans le contexte des reproches qui lui avaient été adressés, notamment face au MERS et à l’épidémie de grippe H1N1. L’OMS avait alors été accusée d’avoir donné l’alerte trop tôt et trop fort. Ce précédent, combiné à l’absence de consensus scientifique au sein de l’organisation, contribue à expliquer la durée du processus d’alerte, et permet d’abonder dans le sens d’une réforme du processus d’alerte.

Le 3 février, l’OMS publie le plan stratégique de préparation et de riposte de la communauté internationale qui vise notamment à organiser l’aide aux États les plus vulnérables, et évalue les besoins globaux à 675 millions de dollars pour la période allant de février à avril.

La mission conjointe OMS-Chine, composée de plusieurs experts internationaux, se rend à Pékin et à Wuhan du 16 au 24 février 2020 et publie un rapport qui salue la mobilisation chinoise et estime que la communauté internationale n’est pas prête à faire face.

Le 26 février 2020, l’OMS affirme qu’il y a plus de cas quotidiens déclarés hors de Chine que dans le pays d’origine. Deux jours plus tard, l’organisation passe son niveau d’alerte à un niveau très élevé au niveau mondial. Le 11 mars 2020, face à la hausse du nombre de cas, du nombre de pays touchés et la sévérité de la maladie, l’OMS qualifie la situation de pandémie. Enfin, le 13 mars 2020, l’OMS déclare que l’Europe est désormais l’épicentre de la pandémie.

Les relations entre l’OMS et la Chine, dont l’influence sur les systèmes multilatéraux est croissante, ont pu être interprétées comme un frein dans la prise en compte du risque sanitaire soulevé par l’épidémie de covid-19. Certains observateurs ont pu rappeler les liens entre l’actuel directeur général et Pékin, qui avait soutenu sa candidature à la fonction de directeur général de l’organisation en juillet 2017. Au début de la crise, le directeur général a d’ailleurs multiplié les éloges sur la gestion de la crise par les autorités chinoises alors même qu’elles avaient interpellé les médecins lanceurs d’alerte de Wuhan qui avaient mis en garde contre la transmission interhumaine. Fin janvier, quand, à la suite de la fermeture de l’aéroport de Wuhan Tianhe le 23 janvier, les compagnies aériennes occidentales et la plupart des compagnies asiatiques ont annoncé annuler leurs liaisons avec la Chine et que divers pays, notamment l’Italie, les États-Unis et la Russie, ont fermé leurs frontières terrestres ou aériennes avec elle, l’OMS s’est montrée critique.

Données sur les relations entre la Chine et l’OMS

En 2017, un memorandum of understanding est signé entre la Chine et l’OMS : il promeut la sécurité sanitaire le long des nouvelles routes de la soie.

La contribution de la Chine à l’OMS représente 12 % du budget total de l’organisation en 2020. En sus, la Chine fait don de 20 millions de dollars en mars à l’OMS, puis 30 millions en avril.

Lors de la dernière assemblée mondiale de la santé, le président chinois a également fait plusieurs annonces :

- versement de 2 milliards de dollars sur deux ans pour aider les pays touchés par la covid-19, en particulier les pays en développement, à y répondre et se redresser sur le plan du développement économique et social (sans fléchage sur l’OMS) ;

- mise en place par la Chine, en lien avec l’ONU, d’un « dépôt et hub de réponse humanitaire mondiale en Chine, afin d’assurer le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement destinées à la lutte contre les épidémies et favoriser des « corridors verts » de transport et de dédouanement » ;

- garantie que lorsque que le vaccin contre la covid-19 sera disponible en Chine, il deviendra un « bien public mondial » ;

- mise en œuvre d’un « mécanisme de coopération sino-africain » pour associer les hôpitaux chinois à 30 hôpitaux africains, et accélération de la construction du siège du CDC africain pour aider le continent à accroître sa capacité à se préparer et à maîtriser les épidémies.

La crise a ouvert un débat incontournable sur la question du pouvoir de contrainte de l’OMS. Comme toute organisation multilatérale, l’OMS n’a que les pouvoirs que les États membres lui concèdent.

Si le RSI est un instrument international juridiquement contraignant, il n’existe pas de mécanismes pour le faire appliquer. En outre, lorsque des informations sont transmises par un pays, le seul moyen de vérification existant pour l’OMS est la tenue d’une mission conjointe entre l’OMS et le pays en question, comme cela a été fait avec la Chine en février 2020 ([237]), après une première visite de terrain à la fin du mois de janvier. Or l’OMS ne peut effectuer ces visites qu’à la demande du pays concerné, et n’est pas autorisée à entrer dans un pays sans y être invitée ([238]). Pour reprendre l’expression utilisée en audition par Marie-Paule Kieny, directrice de recherche à l’INSERM et membre du think tank « Santé mondiale 2030 », le RSI « n’a pas de dents », « et ceci explique en particulier la raison pour laquelle l’OMS n’a pas pu faire davantage pour intervenir plus tôt en Chine ([239]) ».

En pratique, toutes les exigences du RSI ne sont pas systématiquement respectées par les États. Par exemple, il est demandé dans le RSI aux États de mettre en œuvre les moyens pour assurer la surveillance des « événements de santé publique » sur leur territoire, mais en 2019, seuls 57 % des États ([240]) avaient développé les capacités minimales nécessaires (d’où la mise en place d’un programme d’aide d’urgence en 2016, voir supra).

Autre exemple, le RSI prévoit que les États puissent prendre des mesures hors des recommandations de l’OMS, pourvu qu’ils en informent l’organisation dans les quarante-huit heures. Or, dans le cas des fermetures de frontières en réponse à l’épidémie de covid-19 par exemple, plus d’un tiers d’entre eux ne l’ont pas fait.

Le RSI impose aux États parties de développer et de maintenir des capacités essentielles minimales pour être en mesure de surveiller et de réagir face à tout évènement susceptible de constituer une urgence de santé publique internationale. Les pays sont tenus de remettre un rapport à l’Assemblée nationale de la santé et au Comité exécutif de l’OMS à ce sujet. Depuis 2015, l’OMS permet aux États volontaires de se soumettre à un processus « d’évaluation extérieure conjointe », à l’issue de laquelle ils doivent présenter un plan d’action national pour la sécurité sanitaire, en vue d’atteindre les exigences fixées par le RSI. Or seuls 67 États s’étaient, à la date du 20 novembre 2020, saisis de cette possibilité, 49 seulement avaient partagé leur plan avec l’OMS, parmi ces États aucun n’avait prévu les financements suffisants pour la mise en œuvre. Parmi les États membres de l’Union européenne, seule la Finlande a remis un plan d’action. Le ministère de la santé et des solidarités a indiqué à la commission des affaires étrangères que la France était volontaire, mais avait dû reporter ce projet du fait de la crise sanitaire.

Dès lors, une des pistes de réforme pourrait consister en un renforcement des moyens dont dispose l’OMS pour faire appliquer le RSI. Selon un cadre et un protocole préalablement acceptés par les États membres, la possibilité pour l’OMS de conduire des inspections obligatoires indépendantes dans un ou plusieurs pays en cas de fortes suspicions de risque épidémique pourrait être envisagée.

Une réflexion doit aussi s’engager en matière de recherche scientifique. Depuis le début de la crise, l’OMS rassemble les dernières découvertes scientifiques sur l’épidémie de covid-19 dans une base de données, élabore des protocoles standardisés pour la recherche et dispose d’un système d’enregistrement international des essais cliniques. En mars, un essai clinique mondial appelé « Solidarity » a été initié.

Ce travail de recensement des données scientifiques n’a pas empêché, au sein et au-delà de l’OMS, la diffusion tout au long de la crise d’injonctions et de recommandations contradictoires, source d’une certaine confusion pour les États. Par exemple, l’OMS a suivi le Comité d’urgence dans ses recommandations du 30 janvier où il ne « recommande pas la mise en place de mesures restrictives au voyage et au commerce », là où le bureau Europe de l’OMS indiquait le 16 mars que ces mesures pouvaient « jouer un rôle » et présenter « des risques et des bénéfices ». Si ces nuances s’expliquent en partie par le caractère décentralisé de l’OMS, qui permet une adaptation louable aux différentes situations régionales, elles reflètent aussi le besoin d’une référence scientifique mondiale, abondée par différents experts reconnus, qui permettrait d’apporter un point de repère partagé par les États. L’évolution de la doctrine de l’OMS sur un sujet comme les masques (voir comparatif supra), qui a été modifiée quatre fois en dix mois, invite aussi à formuler ce constat.

La nécessité d’un consensus scientifique fort est vitale pour les années à venir et l’anticipation des futures crises. Des marges de progression existent en la matière, notamment sur la connaissance des liens entre santé humaine et santé animale, dont la pandémie a souligné l’importance.

S’il est encore difficile de déterminer avec certitude comment le contact initial entre humains et animaux porteurs du covid-19 s’est fait, l’origine animale du virus laisse peu de place au doute et s’inscrit dans un contexte d’augmentation exponentielle et rapide des « zoonoses » depuis le dernier quart du XXème siècle.

La pandémie de covid-19 apparaît étroitement liée à la préservation de l’environnement, dans la mesure où elle prend sa source dans une perturbation humaine de l’environnement, amplifiée par nos modes de vie contemporains. Ce constat est d’autant plus incontournable qu’il avait déjà été pressenti par la communauté scientifique. La Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) avait ainsi alerté la communauté internationale en avril 2019 à l’issue de la réunion plénière consacrée au rapport mondial sur la biodiversité et les services écosystémiques, qui mettait en avant les atteintes sans précédent subies par la biodiversité aujourd’hui ([241]). Pour reprendre les termes utilisés en audition par le sociologue et anthropologue Bruno Latour, « la crise sanitaire est intégrée dans la crise climatique qui la précède, qui l’accompagne et qui la suit ([242]) ».

Nous devons sans plus attendre tirer des leçons de cette crise dans l’élaboration des politiques publiques environnementales et sanitaires, y compris sur le plan international. C’est le sens de la proposition de création d’un « GIEC Santé ([243]) », portée par la France. Le Groupe international d’experts sur le climat (GIEC) a été créé en 1988 afin d’apporter aux États une expertise indépendante sur le changement climatique, or, dans le domaine sanitaire, la crise a rappelé que la communauté internationale ne pouvait pas s’appuyer sur un pôle de référence scientifique équivalent.

S’il a été un temps envisagé d’intégrer ce futur « GIEC Santé » à l’OMS, c’est finalement un organisme distinct, sur lequel pourront s’appuyer plusieurs organisations internationales, qui a été créé. À l’occasion du Forum de la paix de Paris en novembre 2020, les dirigeants de l’OMS, de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE), de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ont lancé le « Conseil d’experts de haut niveau One Health/ Une seule santé ». Ce Conseil aura pour objectif de rassembler et de diffuser des informations fiables sur les liens entre les santés humaine, animale et environnementale et de formuler des recommandations à l’attention des États et des organisations internationales. Il pourra ainsi apporter un gage de légitimité et d’efficacité à la prise de décision en matière de santé publique.

Ce Conseil vient donner un cadre institutionnel à l’approche dite « One Health » (Une seule santé) ([244]), qui invite à renforcer à la fois la dimension interdisciplinaire des travaux scientifiques ([245]) et la coordination des actions menées dans les domaines sanitaires et environnementaux. Sa composition exacte n’est pas encore connue, mais il est prévu d’y intégrer des experts internationaux en sciences humaines, animales, sociales et de l’environnement.

En outre, en mobilisant plusieurs organisations internationales (OMS, OIE, FAO) le Conseil d’experts pourra contribuer à renforcer la coordination des différents acteurs de la santé mondiale. Le nombre croissant d’acteurs présents dans ce domaine (voir supra) et l’importance de leur mobilisation face à la pandémie plaident pour un renforcement de leur coordination. Comme l’a suggéré Jean-Yves Le Drian dans son discours de présentation de la troisième édition du Forum sur la paix de Paris, l’OMS, qui dispose déjà d’un rôle en ce sens, apparaît comme l’instance à privilégier pour progresser dans ce domaine ([246]).

C. Conclusion du chapitre : Quelques pistes pour un nouveau multilatÉralisme à l’aune de la crise

La coopération internationale a été mise à l’épreuve par la pandémie. La crise nous invite à rechercher de nouvelles formes de multilatéralisme, plus souples, pouvant associer les acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux autour d’objectifs communs et partagés.

Ainsi, la création du conseil d’experts « Une seule santé » s’est faite dans le cadre institutionnel de « l’Alliance pour le multilatéralisme », qui offre des pistes pour penser l’avenir de la coopération internationale. L’Alliance pour le multilatéralisme, cadre informel lancé en 2019 par les ministres français et allemand des affaires étrangères ([247]), s’apparente à ce que Nicolas de Rivière, représentant permanent de la France auprès des Nations unies à New-York, a qualifié en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères d’« incubateur d’initiatives multilatérales », apte à fabriquer des alliances ponctuelles dont la vocation est de s’élargir ([248]).

Ce modèle nous invite à promouvoir un multilatéralisme plus souple, qui ne repose pas uniquement sur l’adoption unanime de textes et de projets, mais aussi sur des alliances ad hoc répondant aux besoins de coopération internationale sur des sujets globaux comme la santé, l’environnement ou encore le numérique et associant les acteurs non gouvernementaux.

La crise nous impose aussi une réflexion sur les sujets et thèmes dont la coopération internationale devrait faire des priorités. La création d’un « GIEC Santé » ainsi que la mobilisation internationale pour un accès équitable à la vaccination contre la covid-19 (voir infra) nous invitent à penser un multilatéralisme attentif aux biens communs, en particulier sur quatre sujets étroitement liés que sont la santé (humaine et animale), le climat, la biodiversité et la sécurité alimentaire, d’ores et déjà identifiés comme des priorités par la France ([249]).

La notion de bien public mondial

Le concept de « bien public mondial » ou de « bien public global » dérive de la notion de « bien public » développée par Paul Samuelson en 1954 dans son article intitulé « The Pure Theory of Public expenditure ». Il définit le bien public selon deux critères : non-rivalité (la consommation du bien n’empêche pas les autres individus de le consommer de la même façon) et non-exclusion (il est impossible d’exclure quiconque de la consommation de ce bien et donc impossible de faire payer l’usage de ce bien).

Charles Kindleberger définit dès 1986 les biens publics mondiaux comme « l’ensemble des biens accessibles à tous les États qui n’ont pas nécessairement un intérêt individuel à les produire ». Si ces biens revêtent un caractère universel, l’auteur relève la difficulté d’uniformiser les pratiques des États vis-à-vis de ceux-ci, alors même que seule la coopération interétatique peut permettre de produire les biens publics mondiaux. La notion inclut progressivement le domaine de l’environnement, la préservation de la couche d’ozone, la réduction des gaz à effet de serre, la diminution des ressources naturelles et de la biodiversité ou encore les risques de contamination sanitaire.

Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) réalise un travail de référence dans la définition et la préservation des biens publics mondiaux. L’ouvrage Biens publics globaux (1999) sert de base au développement institutionnel de ces biens. Le PNUD distingue trois catégories : les biens publics mondiaux naturels, tels que la biodiversité, les biens publics mondiaux d’origine humaine, tels que la connaissance scientifique, et les « résultats politiques globaux » tels que la santé.

Il n’existe cependant pas de consensus international sur la définition exacte de ce terme ni sur la liste des biens publics mondiaux. Celle-ci a vocation à évoluer dans les années à venir.

L’initiative Access to Covid-19 Tools – Accelerator (ACT-A), lancée le 24 avril par la France aux côtés de l’OMS, la Commission européenne et la Fondation Gates, constitue un exemple de coopération internationale ad hoc et promouvant l’application de la notion de bien public mondial.

L’objectif de cette initiative est d’accélérer le développement et l’accès aux diagnostics, aux traitements, aux vaccins et à des systèmes de santé résilients, et à les faire reconnaître comme des biens publics mondiaux, l’accès généralisé valant en particulier pour les pays les plus démunis comme l’a rappelé le Président de la République lors de son intervention du vendredi 24 avril.

Cette initiative a été soutenue par de nombreux leaders mondiaux, par l’Union africaine ou encore par le G20 via l’Arabie saoudite, qui a indiqué une participation au renforcement de la coordination sur le plan sanitaire et économique et un financement de l’appel à hauteur de 500 millions de dollars ([250]).

Le 4 mai a eu lieu sous l’impulsion de l’Union européenne une première conférence des donateurs pour réunir des fonds en vue de la mise en œuvre de cet appel. L’objectif initialement fixé visant à réunir au moins 7,5 milliards d’euros a été quasiment atteint début juillet, avec des promesses à hauteur de 7,3 milliards d’euros, dont un milliard pour l’Union européenne, 525 millions pour l’Allemagne et 510 millions pour la France. Deux réunions du Conseil de facilitation d’ACT-A, organe de gouvernance de l’initiative, ont eu lieu en septembre et en novembre. Elles ont essentiellement porté sur les besoins financiers de l’initiative et sur la nécessité d’une mobilisation soutenue de la communauté internationale. Début novembre, 28,4 milliards de dollars faisaient encore défaut sur les 38 milliards de dollars attendus. Lors de la dernière réunion du G20 les 21 et 22 novembre, un engagement a été pris pour combler les besoins de financement, sans plus de précisions à ce stade.

ACT-A repose sur quatre piliers : vaccin, diagnostics et traitement, systèmes de santé. Le pilier vaccin, intitulé « COVAX », a pour objectif de permettre le déploiement d’un vaccin contre la covid-19 dans les pays en développement afin de permettre un accès équitable et généralisé à la vaccination. Il s’agit d’un engagement pris par la France dès le lancement d’ACT-A en avril.

Comme l’ont rappelé lors du Sommet mondial sur la vaccination le secrétaire général des Nations unies et le Président de la République, le vaccin contre la covid-19 devra être considéré comme un bien public mondial, qui implique une coopération et une solidarité internationales réaffirmées. La résolution susmentionnée adoptée lors de la 73ème Assemblée mondiale de la santé prévoit que tout accès à un futur vaccin et d’autres médicaments soit pour tous « rapide et équitable », « de qualité, sûr et abordable ». La position obtenue lors de la dernière Assemblée mondiale de la santé reste un peu en-deçà de la position française, puisque c’est le résultat du vaccin, soit l’immunisation, qui a été défini comme un bien public mondial. La France a renouvelé son engagement lors du Forum sur la paix de Paris en proposant un projet de Charte ACT-A sur l’accès équitable et universel aux diagnostics, traitements et vaccins, qui a reçu un fort soutien du directeur général de l’OMS ([251]).

Pour la France, faire des futurs traitements et vaccins des biens publics mondiaux doit permettre « d’éviter une marchandisation qui ne serait pas très acceptable moralement ni sur le plan de l’efficacité », comme l’a souligné Jean-Yves Le Drian lors de son audition devant la commission des affaires étrangères le 20 mai.

Pour autant, la mise au point d’un vaccin engage des coûts substantiels et soulève des questions en matière de propriété intellectuelle. Faire du vaccin contre la covid-19 un bien public mondial implique un modèle de financement adapté ([252]). C’est le sens de la facilité COVAX, qui se distingue d’autres modèles comme celui de la Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) américaine ([253]), qui associe les administrations et agences fédérales, les institutions de recherche et les industries pharmaceutiques, afin de pré-financer les capacités de production, en anticipant sur le financement de la production des vaccins et sur les processus règlementaires d’autorisations de mise sur le marché ([254]).

D. Les organisations rÉgionales ont adoptÉ diffÉrents modÈles de coopÉration face À la crise

Sans dresser un tableau exhaustif de l’implication des organisations régionales dans cette gestion de crise, il convient d’accorder à trois d’entre elles – qui répondent à des modèles d’organisation et de compétences différents – une attention particulière. Si les organisations régionales ont pu mobiliser des outils de coopération préexistants, et se doter progressivement d’outils ad hoc face à l’épidémie de covid-19, dans l’ensemble, leur capacité de réaction face à la crise semble avoir été pour beaucoup été déterminée par leurs compétences préalables dans le domaine sanitaire, plus encore que par le degré d’intégration des États.

1. À l’échelle d’un continent, l’exemple de l’Union africaine

L’Union africaine (UA) a tout d’abord activé ses outils préexistants pour répondre à la crise liée à l’épidémie de covid-19. Très vite après l’apparition d’un premier cas en Égypte le 14 février 2020, l’Union africaine a convoqué une réunion des ministres africains de la santé le 22 février, qui a adopté notamment de premières lignes directrices relatives aux restrictions de mouvements des personnes à risque en Afrique, ainsi qu’une stratégie continentale Covid-19 de l’UA. En application de cette stratégie continentale, une task force africaine pour le coronavirus a été mise en place, et s’est réunie chaque semaine ([255]).

Par ailleurs, l’Union africaine dispose d’un Centre de contrôle et de prévention des maladies (CDC) depuis 2016 ([256]). Dès le 27 janvier, le CDC a activé son centre d’opérations d’urgence et son Incident Management System (IMS), avant de commencer en février à publier des bulletins sur l’état de la pandémie dans le monde, avant même que les premiers cas africains ne soient déclarés. Dès les premières semaines de l’épidémie, le Centre a entrepris la certification des capacités des laboratoires des États africains à effectuer des tests de dépistage, en partenariat avec plusieurs institutions dont l’Institut Pasteur de Dakar (voir supra).

Le 20 mars, le Centre publie la « Stratégie continentale africaine conjointe face à l’épidémie de covid-19 », qui met en garde la vulnérabilité de l’Afrique compte tenu de la « relative fragilité de ses systèmes de santé, d’épidémies concurrentes, d’infrastructures d’eau et d’assainissement inadéquates, et la possibilité d’agitation sociale et politique ». Quelques jours plus tard, l’Union africaine décide de créer un Fonds de solidarité continental contre l’épidémie de covid-19, auquel les États membres contribuent à hauteur de 11 millions de dollars, et qui s’accompagne d’un renforcement budgétaire de 5,5 millions d’euros pour le CDC. Celui-ci a lancé en avril l’initiative PACT (Partnership to Accelerate Covid-19 Testing : Test, Trace and Track), autour de plusieurs objectifs sur six mois, dont le dépistage de dix millions d’Africains.

Les chefs d’État africains membres du bureau de l’Assemblée de l’Union africaine ont donné dès le mois de mars une impulsion politique à cette mobilisation, en organisant une première réunion sur la pandémie. À cette occasion, les chefs d’État ont décidé la mise en place d’un fonds de réponse de l’UA à la covid-19 pour renforcer les capacités du CDC Afrique à répondre aux urgences de santé publique à travers le continent. Les fonds levés doivent être utilisés principalement pour l’achat et la distribution des équipements et fournitures médicaux essentiels et pour mobiliser une réponse rapide des États membres ([257]).

Dans l’ensemble, les États africains ont réagi plutôt rapidement, en accordant une place particulière à la coopération régionale. Cela peut s’expliquer par la conscience qu’ont eue les autorités du risque élevé de voir les systèmes de santé dépassés en cas d’expansion rapide de la pandémie, mais aussi par l’expérience acquise au cours des précédentes épidémies, à commencer par l’épidémie d’Ébola. Cela a permis aux pays africains de réagir rapidement malgré des moyens limités contre l’épidémie, en appliquant les mêmes protocoles de prévention (mise en isolement, prises de température aux postes frontières, limitation des mouvements de personnes) et de ralentir la propagation de la covid-19.

Par ailleurs, l’Union africaine s’est mobilisée pour la défense des intérêts financiers du continent africain.

À la suite du débat sur les dettes souveraines initié par le Premier ministre éthiopien et le Président de la République française (voir infra l’encadré sur le moratoire des dettes africaines), elle a désigné quatre envoyés spéciaux pour travailler sur cette question : Tidjane Thiam, ancien ministre et dirigeant d’entreprise franco-ivoirien, Ngozi Okondjo Iweala, ancienne ministre des finances du Nigeria, Donald Kaberuka économiste rwandais et ancien président de la Banque africaine de développement et Trevor Manuel, qui a été plusieurs reprises ministre en Afrique du Sud.

2. La réaction de l’ASEAN face à la pandémie dans l’une des premières régions touchées par la crise

Pour l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), la crise liée au covid-19 a constitué une mise à l’épreuve de sa capacité de coordination et de réponse. Tous ses États membres ont été touchés, de la Thaïlande le 13 janvier au Laos le 24 mars 2020. Mais la crise a, de nouveau, mis en évidence la forte hétérogénéité des États membres, tant en termes de développement économique que de démographie ou de système de gouvernement.

En pratique, et comme l’a souligné Thierry Mathou, alors directeur d’Asie et d’Océanie au ministère des affaires étrangères, en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’organisation régionale a joué un rôle limité dans la réponse à la crise faute d’outils adéquats. Pour rappel, cette organisation est strictement intergouvernementale, et privilégie les principes de non-ingérence, de consensus et s’appuie sur des ressources limitées favorisant l’échelon national.

L’organisation a été mobilisée dès le mois de janvier grâce aux mécanismes de coopération préexistants. La plupart de ces outils ont été conçus en 2015, dans le cadre d’un « Agenda du secteur de santé de l’ASEAN pour l’après 2015 ». Les ministres de la santé de la zone ont eu dès le début de la crise des échanges réguliers, également au niveau de l’ASEAN+3 qui associe la Chine, le Japon et la Corée du Sud.

Plusieurs déclarations ont été adoptées à la suite de réunions consacrées à la pandémie, toutes ont souligné l’importance de la « solidarité et de l’unité de l’ASEAN pour répondre efficacement aux défis posés par l’épidémie de covid-19 ([258]) », et quelques exemples de solidarité entre États membres (don de kits de test, d’équipements de protection et des respirateurs) ont été constatés sur le terrain. Pour autant, et comme ce fut le cas face à l’épidémie de SRAS en 2003, les États membres de l’organisation intergouvernementale ont chacun adopté une approche différente pour freiner la propagation du virus, que ce soit sous forme de quarantaines, de fermetures de frontières ou d’interdictions de voyager ou de transit. Chacun a aussi conçu son propre plan de relance économique pour amortir l’impact de la crise de covid-19, sans coordination particulière.

Les divergences entre États ont aussi reflété la fracture existante entre les membres vis-à-vis de la Chine. Ainsi le Cambodge n’a adopté aucune restriction concernant les déplacements de ou vers la Chine, Singapour et le Vietnam ont adopté une approche calibrée, imposant des interdictions de voyage en Chine tout en envoyant une assistance médicale au pays, tandis que l’Indonésie a décidé de suspendre les vols de et vers la Chine ainsi que des importations chinoises pour éviter tout risque de contamination. Alors que les premiers cas d’infection à la covid-19 en Thaïlande, à Singapour, au Vietnam ou encore en Malaisie étaient le fait de personnes ayant séjourné à Wuhan, il n’y a eu ni discussion, ni décision au niveau régional visant à circonscrire l’épidémie et à limiter le flot de touristes chinois qui se déplacent en Asie du Sud-Est à l’occasion des festivités du Nouvel an lunaire, malgré les nouvelles alarmantes provenant de la province chinoise.

Comme cela a pu être le cas pour l’Union européenne, l’ASEAN a progressivement renforcé sa réponse face à la crise, avec, le 31 mars, la réunion du nouveau groupe de travail sur les urgences de santé publique, suivie le 9 avril de la vingt-cinquième réunion du conseil de coordination. À l’occasion de cette réunion, les ministres des affaires étrangères ont décidé l’adoption de plusieurs mesures visant à renforcer la coopération en matière de santé publique dans la zone : constitution d’une réserve de fournitures médicales, élaboration et application de procédures standards pour les urgences de santé publique sur la base des règlementations de l’OMS, et création d’un Fonds de réponse à l’épidémie de covid-19, afin de mobiliser des ressources financières pour acheter du matériel médical.

Dans l’ensemble, les États membres ont été satisfaits de la réponse de l’ASEAN malgré son caractère limité, et ne semblent pas désireux de renforcer significativement ses capacités d’action dans le domaine sanitaire. Toutefois, certains États comme l’Indonésie se sont prononcés en faveur d’un renforcement de la capacité d’anticipation, de réponse et de coordination de l’organisation. Avec la Malaisie, l’Indonésie a proposé la création d’un « Center for emergency disease and public health emergency » afin de doter l’Association d’une agence spécialisée dans le domaine sanitaire.

3. En Amérique, le modèle mixte de l’Organisation panaméricaine de santé

L’Organisation panaméricaine de santé (OPS) est l’agence internationale sanitaire intervenant pour le continent américain. Il s’agit à la fois du bureau régional de l’OMS pour les Amériques et d’un des organismes spécialisés de l’Organisation des États américains (OEA), double casquette qui la distingue des autres organisations régionales. Créée en 1902, il s’agit de la première organisation sanitaire internationale à avoir vu le jour. Elle couvre 54 États, est implantée dans 28 d’entre eux, avec pour objectifs principaux de lutter contre les maladies et épidémies et leurs causes, de renforcer les systèmes de santé et de répondre aux situations d’urgence. L’OPS promeut l’accès à la santé pour tous, et promeut pour ce faire la coopération technique entre États membres.

Dotée depuis 1976 d’un programme consacré à la gestion d’urgence, le Program on Emergency Preparedness and Disaster Relief (PED), l’OPS a progressivement élargi le mandat de ce programme, qui inclut désormais la préparation et la réponse aux épidémies. Elle se distingue ainsi par son expérience de plusieurs décennies en matière de gestion des épidémies.

Depuis le début de la pandémie de covid-19, l’Organisation a joué un rôle de chef de file dans la réponse régionale à la crise sanitaire. Dès le 17 janvier 2020, un mécanisme dédié, l’Incident Management Support Team (IMST), a été mis en place pour organiser cette réponse, selon trois niveaux (régional, sous-régional et national) et autour de trois piliers :

- surveillance et analyse des données relatives à l’épidémie ;

- recommandations à l’attention des États membres en matière de santé publique ;

- renforcement des systèmes de santé.

Dès les premiers stades de la pandémie, une vingtaine de missions d’expertise ont été déployées auprès d’États membres afin de s’assurer de leurs capacités de dépistage et de traçage des contaminations. L’assistance technique s’est poursuivie dans un second temps sous un format virtuel, et l’OPS a organisé des réunions régulières avec les ministres de la santé de la zone afin d’assurer un partage le plus complet possible des informations relatives à la pandémie et la diffusion de recommandations.

Sur le plan matériel, dès le mois d’avril un appel aux dons a été lancé par l’Organisation à hauteur de 95 millions de dollars, réévalué à 200 millions de dollars d’ici la fin de l’année 2020, afin de soutenir les États d’Amérique latine et des Caraïbes ([259]). L’organisation s’est aussi associée à l’ONU pour fournir aux États membres dans le besoin des équipements médicaux.

Le rôle des partenariats extérieurs a également fait l’objet d’une attention particulière. Par exemple la Commission européenne a répondu à l’appel aux dons lancé en avril ([260]). Comme cela a été indiqué par l’OPS dans ses réponses adressées au questionnaire de la commission des affaires étrangères, des coopérations concrètes entre l’Union européenne et l’OPS se sont aussi mis en place pour intervenir en soutien de plusieurs pays et territoires des Amériques ([261]), sur différents thèmes (surveillance épidémique, capacités des laboratoires, communication de crise, etc.).

V. Face À la pandÉmie, lES leviers de notre action extÉrieure ont ÉtÉ et demeurent mobilisÉs

Dans le cadre du suivi de la crise sanitaire et de la mission d’information de la Conférence des présidents sur le covid-19, la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale a, sur une proposition votre rapporteure en sa qualité de présidente, créé plusieurs groupes de travail thématiques qui se sont concentrés sur l’évaluation de la mobilisation des leviers de notre action extérieure face à la crise.

La mise en place des groupes de travail a permis à la commission des affaires étrangères d’exercer pleinement sa mission de contrôle de l’action du ministère de l’Europe et des affaires étrangères et de ses opérateurs, et de proposer les changements nécessaires au vu des conséquences de la crise sur notre action extérieure.

A. LeS rÉseauX diplomatique, consulaire et culturel se sont adaptÉs, dans l’urgence, aux consÉquences de la crise sanitaire

1. La nécessité en début de crise d’assurer le rapatriement des Français de passage à l’étranger

Avec la mutation d’une épidémie localisée en pandémie mondiale, les agents du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) se sont largement mobilisés pour porter assistance à nos ressortissants en déplacement temporaire à l’étranger. Le 20 avril 2020, ce sont près de 170 000 Français de passage à l’étranger qui avaient été rapatriés en France depuis le début de la crise. Le 20 mai, le chiffre atteignait 186 000 Français ([262]).

Le centre de crise et de soutien (CDCS) du MEAE a eu un rôle important dans la collecte de l’information, notamment par la mise en place d’un dispositif de remontée des données pays par pays et d’une cellule d’appel disponible vingt-quatre heures sur vingt-quatre pour recueillir les préoccupations des Français bloqués à l’étranger. L’information ainsi réunie a permis de mettre en œuvre des mesures diplomatiques pour convaincre certains pays de reporter l’interruption des liaisons aériennes ou de trouver des solutions alternatives pour aider au retour des Français de passage à l’étranger. Par exemple, au Maroc, les autorités ont décidé d’interrompre les vols avec la France de manière précoce, dès le 13 mars, une décision à l’origine de scènes de panique dans les aéroports du pays. Grâce à la mobilisation des personnels, 148 vols transportant 27 000 personnes (dont 20 000 Français) ont pu être opérés vers la France entre le 13 mars et le 22 avril. En réunion de travail avec la commission des affaires étrangères, l’ambassadrice de France Hélène Le Gal a insisté sur la mobilisation sans faille des agents – 50 agents ont été mobilisés à temps plein pendant cinq mois pour assurer les rapatriements – qui ont parfois été confrontés à la violence physique de leurs concitoyens.

Laurence Haguenauer, directrice des Français à l’étranger et de l’administration consulaire (DFAE), a souligné en réunion de travail avec la commission des affaires étrangères la mobilisation sur le terrain, en appui du CDCS, des personnels consulaires, qui ont dû gérer des situations complexes.

La mobilisation du Centre de crise a aussi permis de programmer des vecteurs aériens, en privilégiant le maintien de vols commerciaux et, là où ce n’était pas possible, en affrétant des vols charters ([263]).

La crise sanitaire a mis en lumière l’importance, pour la France, d’un réseau diplomatique et consulaire dont l’universalité – il s’appuie sur 160 ambassades et 89 consulats généraux ([264]) – a permis d’assurer le retour des Français de passage à l’étranger. Selon le secrétaire général du Quai d’Orsay, François Delattre, également entendu en réunion de travail, la crise « a démontré, s’il en était besoin, le caractère crucial de notre réseau diplomatique et consulaire pour faire face aux crises de la mondialisation, mais aussi comme grand service public au service de nos concitoyens. » Cette leçon a été prise en compte dans la construction du budget pour 2021 puisque, pour la première fois depuis vingt ans, les effectifs du ministère ont été stabilisés. Le sous-groupe « réseaux diplomatique et consulaire » de la commission des affaires étrangères propose d’aller plus loin et de suspendre la mise en œuvre des objectifs de réduction des effectifs et de la masse salariale du Quai d’Orsay inscrits dans le plan « Action publique 2022 », dont trois quarts des objectifs ont été atteints.

La gestion de crise a aussi bénéficié d’un travail interministériel mis en œuvre entre le ministère de l’Europe et des affaires étrangères et le ministère des transports, de la mobilisation des personnels issus des différents réseaux de l’État à l’étranger et de la fluidité des relations avec Air France et sa filiale Transavia. Par comparaison, de nombreuses compagnies étrangères n’ont pas été aussi coopératives et certaines ont même tenté de profiter de la situation en imposant des prix prohibitifs sur les billets d’avion.

Enfin, une partie des opérations d’aide au retour se sont faites en lien avec le Mécanisme européen de protection civile (MEPC) ([265]), ce qui a permis d’organiser des vols pour les Français ainsi que pour d’autres ressortissants européens. Les délégations de l’UE à l’étranger ont recensé, dans chaque pays, le nombre de ressortissants européens concernés et ont assuré la coordination des opérations.

2. Pour les réseaux diplomatique et consulaire, une adaptation aux enjeux et aux contraintes liés à la crise

Contrairement à d’autres pays, la France n’a fermé aucun poste diplomatique ou consulaire à l’étranger pendant la crise. À Wuhan, épicentre de la crise, le consulat français est par exemple resté ouvert quand le consulat britannique a fermé. Dans la plupart des postes, des plans de continuité d’activité (PCA) ont été mis en place pour concilier la poursuite des missions diplomatiques et consulaires et la protection de la santé des personnels. Les agents pouvant exécuter leurs missions à distance ont été placés en télétravail, ce qui n’a pas été sans poser d’importantes difficultés techniques. La crise a en effet mis en lumière l’insuffisante dotation des agents du ministère en outils numériques à la fois efficaces et sécurisés ([266]).

Compte tenu de la rigidité des outils numériques du ministère, de nombreuses ambassades ont été contraintes d’utiliser de nouveaux outils pour répondre à des besoins spécifiques apparus pendant la crise. Pour compenser les insuffisances du service « Ariane » ([267]), qui ne peut être opéré qu’au niveau central, les postes ont utilisé des outils non sécurisés comme « Google Forms » pour créer des formulaires électroniques permettant de recenser les Français de passage à l’étranger. Par ailleurs, les personnels informatiques dans les postes ont dû élaborer dans l’urgence des plateformes de visioconférence sécurisées, pour pallier les limites de l’outil précédemment utilisé par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, conçu pour un usage strictement interne.

Partant de ce constat, le sous-groupe « réseaux diplomatique et consulaire » a appelé à donner une véritable ambition à la transformation numérique du Quai d’Orsay, à travers la mise en place d’un « plan numérique » qui permettrait d’accélérer la modernisation des outils numériques du ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

De façon générale, les priorités diplomatiques ont été bouleversées par la crise sanitaire et les chancelleries ont été mobilisées pour suivre la situation sanitaire à l’étranger. Par exemple, en Asie, les postes diplomatiques ont été appelés à participer à l’organisation des flux d’approvisionnement en équipements nécessaires à la lutte contre l’épidémie sur le territoire national (équipements de protection individuelle, respirateurs, médicaments, tests de dépistage, notamment). En Afrique, les ambassades ont eu un rôle décisif à jouer pour structurer l’action des acteurs français dans le cadre de l’aide aux pays vulnérables (voir infra). À cette fin, il a été demandé à chaque poste en Afrique de désigner un correspondant covid-19.

Les services consulaires ont aussi adapté leurs missions au nouveau contexte sanitaire. Selon les pays, les services ont décidé la fermeture de l’accueil au public, la restriction des horaires d’ouverture ou la limitation de l’accueil sur prise de rendez-vous et uniquement pour les démarches urgentes. La délivrance de titres de voyage a été essentiellement réduite aux laissez-passer ou aux visas pour conjoints de Français ([268]). Les consulats ont continué à verser les aides sociales aux allocataires à l’étranger ainsi que des aides exceptionnelles pour les Français en difficulté. Le calendrier d’examen des demandes de bourses scolaires a été prolongé et, pour tenir compte de l’incidence de la crise sur les revenus, la situation économique des parents d’élèves a été évaluée, pour la première fois, sur l’année en cours, et non plus sur l’année précédente.

Les services consulaires ont aussi eu la charge de mettre en place une partie du dispositif de soutien aux communautés françaises à l’étranger annoncé le 30 avril ([269]). Pour rappel, ont été annoncés entre autres :

– la mise en place d’un dispositif médical spécifique qui repose sur la télésurveillance, la télémédecine, la disponibilité de médicaments et, en dernier ressort, sur des évacuations sanitaires ;

– la mobilisation de 50 millions d’euros pour abonder l’enveloppe d’aides sociales à disposition des ambassades et consulats destinée à répondre aux besoins accrus des plus démunis ;

– le renforcement du dispositif de bourses scolaires, estimé à ce stade à 50 millions d’euros, pour aider les familles qui ont subi une baisse de leurs revenus.

L’enveloppe de l’aide sociale a été augmentée dans le cadre du budget pour 2021, en anticipation des conséquences économiques et sociales de la pandémie mondiale sur les Français de l’étranger. Comme l’a relevé le sous-groupe « réseaux diplomatique et consulaire », il sera utile de conduire, a posteriori, un travail d’évaluation, poste par poste, de l’aide apportée aux Français de l’étranger pendant la crise sanitaire.

3. La mise à l’épreuve des réseaux de la diplomatie culturelle et d’influence

a. La mobilisation des services de coopération et d’action culturelle et des instituts français pour maintenir une activité malgré la crise

Les 131 services de coopération et d’action culturelle (SCAC), 98 instituts français et 834 alliances françaises (dont 386 sont conventionnées par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères, MEAE) ont été plus ou moins impactés par la crise : fermeture au public, suspension des cours de français, interruption et redéploiement de projets en cours ou prévus pour l’année à venir, annulation ou reports d’évènements.

Un sujet d’inquiétude touchant à l’influence française mérite une attention particulière : la coopération universitaire et scientifique. Cinquième destination mondiale ([270]) pour les étudiants étrangers en mobilité, la France s’appuie sur un réseau mondial dense d’échanges et de coopération qui risque d’être durablement ébranlé par la crise. Les postes, de même que l’opérateur Campus France, se sont mobilisés pendant la crise pour accompagner les étudiants, qu’ils aient fait le choix de rester en France ou de regagner leur pays d’origine, le plus souvent sans perspective de retour annuel. Cet accompagnement s’est décliné en trois axes principaux : communication, évolution du dispositif de bourses pour permettre de distribuer des bourses en cas de suivi des cours à distance, développement des cours à distance, avec la création d’un nouveau catalogue « Ma formation à distance ».

Si le réseau culturel a pu en partie s’adapter, avec la mise en place de cours et d’évènements en ligne et d’une série d’accompagnements, l’impact financier de la crise reste un sujet d’inquiétude. Les instituts français, qui ont le statut d’établissements à autonomie financière (EAF), ont vu leur taux d’autofinancement sensiblement progresser ces dernières années, pour atteindre 74 % en moyenne en 2018, ce qui rend d’autant plus vulnérables face aux baisses de ressources.

Plus exposées encore, les alliances françaises ont dû faire face à des baisses de ressources, en parallèle de charges fixes. Malgré le soutien financier apporté par le MEAE sous la forme de subventions, certaines alliances françaises risquent de fermer du fait de la crise.

Face à ce risque, la commission des affaires étrangères a alerté par courrier le ministre de l’Europe et des affaires étrangères dès le mois de mai sur la situation de l’emblématique Alliance française de Siem Reap au Cambodge. Dans sa réponse, Jean-Yves Le Drian indiquait avoir demandé à l’ambassadeur de France au Cambodge de soutenir pleinement cette alliance face à la crise ([271]).

Située à proximité immédiate des temples d’Angkor, dans une zone à la fois très atteinte par la crise sanitaire et économique, du fait de l’interruption du tourisme, et revêtant une importance à la fois stratégique et symbolique pour la France qui assure avec le Japon la coprésidence du Comité international de coordination pour la sauvegarde et le développement du site historique Angkor (CIC-Angkor) l’Alliance française de Siem Reap risquait sans une intervention financière d’urgence du ministère de l’Europe et des affaires étrangères de ne pas passer le cap de la crise sanitaire.

Dans ses recommandations formulées au mois de mai, le sous-groupe de travail sur les réseaux culturels d’influence appelait à la fois à la réallocation immédiate d’une partie des crédits dont bénéficie la diplomatie culturelle afin de réorienter les crédits prévus pour des projets annulés ou reportés vers une aide d’urgence pour les établissements les plus durement touchés par la crise, et au démarrage, le plus tôt possible, d’un travail prospectif sur la sortie de crise. L’élaboration par les postes diplomatiques de « plans post-covid 19 » portant sur les priorités de la diplomatie d’influence dans tous ses secteurs clés (culture, enseignement, francophonie, coopération universitaire et scientifique, etc.) pourrait contribuer avec profit à l’élaboration de la « nouvelle feuille de route de l’influence française post-covid-19 » sur laquelle travaille actuellement le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.

b. La nécessité de sauvegarder le réseau d’enseignement français à l’étranger

Le réseau d’enseignement français à l’étranger, constitué essentiellement des établissements du réseau de l’Agence française pour l’enseignement à l’étranger (AEFE), homologués par le ministère de l’éducation nationale, a également été mis à l’épreuve. Ce réseau a été touché dès le mois de janvier 2020 par une première fermeture d’établissement en Chine, puis au Vietnam et en Mongolie. À la mi-avril, la quasi-totalité des 522 établissements du réseau était touchée, soit 365 000 élèves sur 375 000. Une continuité pédagogique a été mise en place, plus ou moins facilement selon les pays et régions, et avec l’aide de l’AEFE et du Centre national d’enseignement à distance (CNED), qui a mis à disposition des établissements gratuitement trois plateformes pédagogiques dès le mois de février.

Les risques ont été et demeurent nombreux pour ce réseau qui, en plus de remplir une mission de service public d’éducation pour les familles françaises vivant à l’étranger, constitue un puissant vecteur d’influence pour la France, plus de la moitié des élèves étant désormais issus de familles non françaises. Or ces familles, qui seront pour certaines frappées par la crise économique et sociale, ne peuvent pas bénéficier des bourses françaises financées sur le programme 151 du budget de l’État.

Les établissements ont été exposés au risque d’une fragilisation de leur trésorerie, compte tenu de retards parfois observés dans le recouvrement des droits de scolarité, qui peuvent être payés à l’année mais aussi au trimestre voire au mois.

C’est dans ce contexte qu’une avance de trésorerie de 100 millions d’euros à l’AEFE et une revalorisation des bourses (voir supra) ont été annoncées le 30 avril, complétées dans le troisième projet de loi de finances rectificative pour 2020 par une subvention supplémentaire ouverte sur le programme 185 – diplomatie culturelle et d’influence – pour soutenir les familles étrangères en difficultés et les établissements, quel que soit leur statut.

La nécessité pour le ministère de l’Europe et des affaires étrangères de venir en aide à l’ensemble des familles le nécessitant, françaises comme étrangères, et à l’ensemble des établissements fragilisés, quel que soit leur statut ([272]), a rapidement été identifiée par la commission des affaires étrangères, sur la base des travaux menés par le sous-groupe de travail sur les réseaux culturels et d’influence. Il s’agit d’une des recommandations adressées par courrier officiel au ministre Jean-Yves Le Drian, dès le 15 mai, en amont de la préparation du troisième projet de loi de finances rectificative.

B. La mobilisation de notre aide publique au dÉveloppement

Face aux multiples crises provoquées ou accélérées par la pandémie de covid-19, l’aide publique au développement (APD) a rapidement été identifiée comme un levier d’action extérieure pour la France, tant sur le plan bilatéral que sur le plan multilatéral. La mobilisation de notre aide publique au développement s’est d’abord organisée pour répondre aux besoins urgents, mais la crise actuelle aura aussi un impact de long terme sur les orientations de la politique française de développement international.

La commission des affaires étrangères, qui devrait examiner en 2021 le projet de loi de programmation relative à la politique de développement et à la lutte contre les inégalités mondiales et a créé en son sein dès 2018 un groupe de travail sur la préparation de ce texte, prendra pleinement sa part au débat sur l’avenir de l’aide publique au développement française.

1. À court terme, une réaction nécessaire pour répondre à l’urgence sanitaire

Face à l’urgence sanitaire, une série de mesures ont été lancées pour permettre une mobilisation rapide de l’APD.

L’Agence française de développement (AFD), a annoncé, le 9 avril 2020, la mise en place de l’initiative « Covid-19-Santé en commun », dont les principaux objectifs sont les suivants :

– renforcement des réseaux régionaux de surveillance épidémiologique ([273]) ;

– contribuer aux plans nationaux de réponse à l’épidémie de covid-19 ;

– appuyer les principaux acteurs français de la réponse à l’épidémie de covid-19 (ONG, fondations, réseaux, organismes de recherches) ;

– apporter des appuis budgétaires pour le renforcement des systèmes de santé.

Le 21 avril, dans le cadre du programme « Covid-19-Santé en commun », l’AFD a annoncé le financement des six premiers projets afin d’intervenir en priorité dans les 19 pays prioritaires de l’aide publiquement au développement, tous situés en Afrique (voir infra) à l’exception d’Haïti ([274]), et dans une moindre mesure au Proche-Orient.

Les aides sont accordées sous deux formes : des dons à hauteur de 150 millions d’euros et des prêts à hauteur d’un milliard d’euros. Cette initiative s’adresse aux États mais également aux organisations de la société civile, aux banques publiques de développement, au secteur privé et aux acteurs français de la santé mondiale.

À la fin du mois de septembre, l’initiative avait permis d’engager près qu’une cinquantaine de projets, pour un total de 945 millions d’euros, essentiellement sous forme de prêts (823 millions d’euros) à des États et à des banques publiques de développement partenaires de l’AFD. 374 millions d’euros, représentant 40 % des financements engagés, avaient été décaissés.

Si on peut saluer la réactivité de l’Agence française de développement face à l’urgence suscitée par la crise sanitaire, le déséquilibre reste important entre les dons et les prêts. Alors qu’un moratoire sur les dettes africaines a été engagé en parallèle, il existe un risque d’accroître l’endettement des pays africains dans une période d’instabilité économique.

Les sommes déployées par l’initiative Santé en commun correspondent pour l’essentiel à des réorientations de crédits sur l’année 2020, permise par l’annulation ou le report d’un certain nombre de projets du fait de la crise sanitaire ([275]).

À noter que dans le domaine sanitaire, certains projets auxquels l’Agence française de développement a apporté un soutien financier avant la pandémie ont pu être mobilisés pour y faire face. L’AFD apporte par exemple un appui financier au réseau de surveillance épidémiologique et d’alerte sanitaire de la Commission de l’Océan indien, dont la France est membre au titre de l’île de la Réunion. Ce réseau, intitulé « SEGA-One Health » a été créé en 2009 afin de mettre en relation les services sanitaires des 5 États membres (France, Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles). Ce réseau n’est pas le seul exemple de coopération sanitaire décentralisée mobilisée pendant la crise au niveau des territoires français d’outre-mer. Ainsi, la Martinique a accueilli pendant trois mois, à compter du 26 juin, quinze médecins cubains ([276]) venus renforcer les équipes locales de personnels médicaux. Cet appui visait à répondre à la fois aux besoins créés par l’épidémie et à pallier la pénurie de professionnels de santé dans le département.

L’aide publique au développement déployée par France a aussi pris la forme d’une aide multilatérale.

Depuis le début de la pandémie, plusieurs rendez-vous multilatéraux ont eu lieu dans le but de rassembler des fonds pour lutter contre la covid-19. La France a pris sa part à cette dynamique multilatérale en annonçant une contribution de 510 millions d’euros à l’initiative ACT-A.

Les contributions de la France aux outils multilatéraux préexistants dans le domaine sanitaire ont aussi été augmentées. Ainsi, une hausse de 50 % de la contribution française à l’Organisation mondiale de la santé sur 2020-2021 a été annoncée. La France a revu à la hausse sa contribution initialement prévue à l’Alliance GAVI sur 2021-2026, pour la porter à un total de 500 millions d’euros, dont 100 millions d’euros conditionnés à la découverte d’un vaccin contre la covid-19, confirmés à l’occasion du Forum sur la paix de Paris en novembre ([277]).

L’ensemble des engagements pris devrait porter la part de l’APD multilatérale de France dans le domaine sanitaire pour 2020 à 44,3 % du total de l’aide multilatérale française (pour un montant de 411 millions d’euros), et à 47,3 % pour 2021. À l’approche de l’examen du projet de loi de programmation relatif à l’aide publique au développement, une réflexion doit être engagée sur les sommes mobilisées dans le domaine sanitaire (renforcement des systèmes de soin, formation des personnels de santé, etc.), afin de consacrer l’engagement de la France à y consacrer davantage de moyens à l’avenir.

Cette évolution dans la répartition de l’APD, qu’on peut saluer, a fait l’objet d’une recommandation du groupe de travail de la commission des affaires étrangères sur l’action humanitaire et l’aide publique au développement.

2. Un engagement particulier aux côtés de l’Afrique

Le continent africain a été défini en 2018, dans le cadre du Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), comme l’une des priorités de l’aide publique au développement française. La mobilisation de ce levier de notre action extérieure a donc sans surprise accordé une place particulière à l’Afrique.

Sur le plan de l’aide bilatérale, la majorité des programmes financés par l’initiative « Santé en commun » de l’Agence française de développement ont ainsi porté sur l’Afrique. Par exemple, un projet d’appui à la recherche sur la pandémie et à la définition de la riposte africaine, « ARIACOV », a été lancé au Bénin, au Cameroun, au Ghana, en Guinée, en République démocratique du Congo et au Sénégal, pour un montant de plus de 2,2 millions d’euros. Son objectif principal est d’accompagner les autorités de ces six pays dans l’élaboration et le renforcement des stratégies nationales de riposte à l’épidémie. Autre exemple, un soutien de l’ordre de 20 millions d’euros a été réparti sur quatre États du Sahel (Mauritanie, Niger, Burkina Faso et Tchad) pour participer au financement des plans de riposte nationaux contre covid-19.

De nombreux partenaires ont été associés aux projets financés, dont le réseau des Instituts Pasteur. Cinq instituts, au Niger, au Sénégal, en Guinée, en République centrafricaine et à Madagascar ont bénéficié d’un appui financier global de 2 millions d’euros pour renforcer leurs capacités de dépistage de la covid-19. L’Institut Pasteur et le réseau international des Instituts Pasteur ([278]) se sont engagés dès le mois de janvier 2020 dans la lutte contre la covid-19, dans quatre domaines prioritaires : développement d’outils diagnostics, recherche épidémiologique et modélisation, développement d’outils pour la recherche, connaissance du virus de sa pathogenèse, recherche thérapeutique et candidats vaccins.

L’Institut Pasteur de Dakar occupe une place particulière dans ce réseau, et bien qu’il n’ait pas bénéficié de financements de l’AFD dans le cadre de la réponse à la covid-19, il s’agit d’une institution avec laquelle la France coopère régulièrement. Pour son directeur Amadou Sall, entendu par la commission des affaires étrangères, il s’agit même d’un exemple de « coopération réussie entre la France et le Sénégal », qui a favorisé l’émergence d’une expertise locale, particulièrement importante face aux épidémies, et qui devrait trouver un prolongement dans un projet bilatéral avec l’Union européenne, pour la création d’un centre de formation à la lutte contre les épidémies.

En plus de la coopération bilatérale, la France a joué un rôle important dans l’organisation d’une réponse globale pour l’Afrique, en œuvrant pour l’adoption d’un Appel à l’action paru le 15 avril dans le Financial Times et signé par 18 dirigeants européens et africains ([279]).

C’est dans le cadre de cet « appel à l’action » qu’une initiative de suspension du service de la dette (ISSD) des pays en développement, en majorité africains, a été lancée. La France a été le premier pays à se prononcer en faveur d’une telle initiative.

Le moratoire sur les dettes des pays en développement

Le 15 avril 2020, 29 créanciers (les 22 pays membres du Club de Paris (1), les 5 créanciers du G20 hors Club de Paris - Chine, Inde, Arabie saoudite, Afrique du Sud, Turquie - et le Koweït et les EAU) ont présenté une initiative de suspension du service de la dette (ISSD). Cette initiative s’inscrit dans le cadre d’une mobilisation forte de la communauté internationale en faveur des pays les plus vulnérables depuis le début de la crise de la covid-19.

Cet accord historique en termes de coordination des créanciers publics doit permettre aux pays en développement, en particulier africains, de dégager des marges de manœuvre budgétaires supplémentaires et immédiates pour faire face aux besoins urgents de liquidité, protéger leurs populations et prioriser les dépenses nécessaires pour répondre à la crise (santé, mesures sociales ou soutien à l’économie). En effet, le paiement du service de la dette mobilise une part significative des ressources des pays africains, selon un rapport du réseau d’ONG Eurodad, 30 pays africains dépenseraient plus d’argent dans le remboursement de leur dette que dans leur système de santé.

Pour rappel, la dette publique des pays africains représentait fin 2018 environ 365 milliards de dollars (2). Les 10 pays africains ayant le plus de dettes sont : l’Afrique du Sud (77 milliards), l’Angola (38 milliards), l’Éthiopie (27 milliards), le Kenya (25 milliards), le Nigeria (25 milliards), le Ghana (18 milliards), le Soudan (16 milliards), la Tanzanie (13 milliards), la Côte d’Ivoire (13 milliards) et le Sénégal (12 milliards). Ces chiffres sont à prendre avec précaution, dans la mesure où une certaine opacité subsiste autour de ces financements, qui rend leur estimation complexe y compris pour la Banque mondiale ou le FMI. La part respective des créanciers reste elle aussi incertaine, même si certaines dynamiques, telles que le poids croissant de la Chine vis-à-vis des créanciers du Club de Paris, font peu de doutes.

77 pays sont éligibles dont 38 pays d’Afrique subsaharienne : il s’agit des 76 pays éligibles au guichet concessionnel de la Banque mondiale auxquels s’ajoute l’Angola au titre de son statut de pays moins avancé (PMA). 4 États théoriquement éligibles mais se trouvent en situation d’arriérés vis-à-vis des institutions financières (le Zimbabwe, le Soudan, l’Érythrée, et la Syrie) et ont été exclus du dispositif.

Concrètement, l’ISSD repose sur des conditions de traitement standardisées pour tous les créanciers publics, États comme organisations internationales. Cela consiste, pour les pays éligibles qui en font la demande, en un report du paiement du service de la dette bilatérale dû aux créanciers publics officiels du G20 entre le 1er mai et le 31 décembre 2020. La période de remboursement sera de 3 ans, avec un délai de grâce d’un an. Les créanciers du Club de Paris examineront une éventuelle prolongation de la période de suspension avant la fin 2020, en tenant compte d’un rapport sur les besoins de liquidités des pays éligibles qui sera fourni par la Banque mondiale et le FMI.

(1) Le Club de Paris est une instance de coordination des discussions et de renégociation des dettes comptant 22 membres, dont la France. Ces dernières années, la part du Club de Paris a largement diminué au profit de créanciers émergents membres du G20, à commencer par la Chine.

(2) Données de la Banque mondiale (rapport International Debt Statistics).

Au 13 octobre 2020, 46 pays (soit 63 % des pays éligibles à l’initiative de suspension du service de la dette) avaient demandé à bénéficier de l’initiative auprès des membres du G20, dont 30 pays d’Afrique subsaharienne, pour un montant agrégé de plus près de 5 Md$ ; 34 accords multilatéraux avaient été signés entre des pays créanciers et le Club de Paris. Les pays africains en sont les premiers bénéficiaires, avec 23 accords multilatéraux signés avec le Club de Paris.

À noter que l’initiative de suspension du service de la dette n’a pas fait l’unanimité parmi les pays éligibles. Le ministre de l’économie et des finances béninois, Romuald Wadagni, a exprimé ses réserves sur le moratoire et a fortiori sur l’annulation des dettes (3), arguant que cela enverrait un signal négatif sur les marchés financiers et conduirait à terme à une hausse des primes de risque et donc des taux d’intérêt exigés par les créanciers à l’avenir.

Au total, l’ISSD pourrait représenter 11,5 milliards de dollars de service de la dette dû à des créanciers bilatéraux en 2020. Si les 77 pays éligibles en faisaient la demande, le montant des échéances reportées serait de l’ordre de 570 millions d’euros pour les créances détenues par les différents organismes, dont environ 200 millions d’euros pour les créances gérées par la Banque de France (prêts à des États étrangers pour consolidation de dette envers la France), 200 millions d’euros pour les créances détenues par l’AFD, 140 millions d’euros pour les créances gérées par BPI France résultant uniquement de l’appel de garanties souveraines et 30 millions d’euros pour les prêts du Trésor gérés par Natixis.

Les discussions restent ouvertes quant au service de la dette pour 2021 et sur une annulation partielle des dettes africaines à plus long terme, dans un contexte marqué par un fort ralentissement des exportations. En effet, les principales recettes des pays africains proviennent de leurs exportations, principalement de matières premières, là où les recettes fiscales internes ne représentent que 17 % du PIB en moyenne. Lors du sommet du G20 en novembre, un cadre multilatéral commun a été adopté pour un traitement coordonné de la dette allant au-delà de l’initiative de suspension du service de la dette, qui pourra être prolongée jusqu’en juin prochain. La Chine et les créanciers privés ont accepté de participer à ce cadre commun, qui ne prendra pas nécessairement la forme d’annulations de dettes, bien qu’il s’agisse d’une option possible.

(3) https://www.jeuneafrique.com/933004/economie/tribune-covid-19-pourquoi-lallegement-de-la-dette-africaine-nest-pas-la-solution/

Sources : DGTrésor, Banque mondiale, FMI.

3. À plus long terme, repenser notre aide publique au développement dans un contexte d’incertitude sur les moyens alloués

Dans un second temps, une réflexion devra être menée sur la reprogrammation et le financement des projets suspendus en raison de l’épidémie de covid-19 ([280]), et sur défi que devrait représenter l’augmentation des besoins des pays en développement. Ainsi, un plan d’aide conséquent sera notamment nécessaire pour le développement et la distribution du vaccin en Afrique. Les pays en développement, notamment les plus intégrés à la mondialisation et les pays pétroliers, auront également à lutter contre la crise économique, sociale et politique.

Le projet de loi de programmation relative à l’aide publique au développement sera le premier support de cette réflexion, qui devra plus que jamais intégrer l’objectif de lisibilité de l’aide publique au développement, défendu par la commission des affaires étrangères.

Concernant les outils, le rôle d’Expertise France, dont le nouveau contrat d’objectifs et de moyens a fait l’objet d’un avis de la commission des affaires étrangères, adopté le 14 mai, devra être pleinement pris en compte, notamment dans le domaine sanitaire.

À plus long terme, il faudra aussi prendre en compte l’incertitude qui risque de peser sur les moyens de l’aide publique au développement.

L’impact de la récession économique dans les pays donateurs risque de réduire fortement le montant de l’aide publique au développement. En effet, le montant de l’APD est indexé à un pourcentage du revenu national brut (RNB). Or les RNB des pays de l’OCDE risquent de diminuer au lendemain de la pandémie, entraînant une diminution de l’APD.

En 2019, l’APD de la France correspondait 0,44 % de son RNB. Ce taux couronnait une augmentation constante de la part du RNB français consacré à l’APD depuis 2017. Il constitue un pas de plus vers le cap des 0,55 % à l’horizon 2022 annoncé par le Président de la République en mai 2017. Or le RNB français, tout comme celui des pays de l’OCDE, risque de diminuer en 2020 voire en 2021 par rapport à 2019. L’objectif des 0,55 % du RNB pourrait dans ce cas être atteint sans que cela signifie une augmentation de l’effort.

C. La crise a eu un fort impact sur les mobilitÉs et les Échanges internationaux, nÉcessitant une mobilisation immÉdiate ainsI qu’une rÉflexion sur l’avenir des secteurs touchés

La propagation de la covid-19 a entraîné un bouleversement des mobilités et des échanges internationaux, du fait des contrôles mis en place aux frontières par les États touchés et du ralentissement brutal des économies. Le commerce international a été sensiblement ralenti par la pandémie, et certains secteurs comme les transports ou le tourisme comptent parmi les plus impactés par la crise.

Sur le plan national, le choc subi par le commerce international a appelé une réponse urgente pour soutenir les entreprises exportatrices françaises. Dès à présent, l’impact de la pandémie nous enjoint aussi à conduire une réflexion sur l’avenir de l’économie mondialisée, à l’heure où la crise a souligné la nécessité d’un renforcement de nos capacités de production dans différents secteurs clef (voir supra sur l’Europe).

Après avoir anticipé au printemps une baisse de 13 à 32 % en 2020 des échanges commerciaux mondiaux, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) prévoyait au 23 octobre une baisse de 9,2 %, avant une hausse de 7,2 % en 2021. Déjà entravés par les tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis et les incertitudes liées Brexit, les échanges commerciaux ont été sensiblement fragilisés dans toutes les régions du monde, avec, toujours selon les économistes de l’OMC, une correction particulièrement aiguë des exportations de l’Amérique du Nord et de l’Asie.

La chute des échanges économiques mondiaux pourrait entraîner « la plus profonde récession économique de notre existence » ([281]), selon Roberto Azevedo, directeur général de l’OMC. Si une reprise est prévue pour 2021, sa réalité et son ampleur dépendront en grande partie des résultats des politiques économiques qui ont été mises en œuvre depuis le printemps par les États touchés par la crise.

Parmi les secteurs les plus durement frappés par la crise, on trouve les transports et le tourisme.

Les transports, et plus particulièrement le transport aérien, ont vu leur activité se réduire considérablement. Au plus fort de la crise, l’essentiel des activités se sont concentrées sur des missions de fret et quelques missions de rapatriement. D’après l’Association internationale du transport aérien (IATA), le trafic aérien mondial a enregistré une baisse de 52,9 % au mois de mars 2020 par rapport au mois de mars 2019. En Europe, le trafic aérien de passagers devrait baisser de 55 % sur l’année 2020. L’IATA a dû revoir à la hausse les prévisions de pertes du secteur à quatre reprises en 2020, les dernières estimations, présentées en novembre après le nouveau ralentissement de l’automne, indiquaient des pertes cumulées de plus de 188 milliards de dollars pour l’année 2020.

Le secteur du tourisme a, quant à lui, été frappé par la crise dès le mois de janvier, lorsque l’épidémie s’est révélée en Chine. D’après l’Organisation mondiale du tourisme (OMT) le tourisme international a chuté de 81 % en juillet 2020 par rapport à juillet 2019 et de 79 % en août. Tous les continents ont été touchés par ce repli du tourisme, quoique de façon inégale ([282]), et selon une estimation publiée par l’ONU le 8 juillet, les restrictions liées à la pandémie de covid-19 devraient se traduire ces prochains mois par un manque à gagner mondial allant de 1 200 à 3 300 milliards de dollars pour le tourisme et les secteurs liés. L’OMT estime également que le nombre de touristes internationaux devrait diminuer de 58 % à 78 % pour l’ensemble de l’année 2020, selon les dates de réouverture des frontières et l’assouplissement des restrictions de voyage, et craint la mise en danger de 100 à 120 millions d’emplois directs dans le tourisme.

Alors que le tourisme représente environ 11 % du produit intérieur brut (PIB) de l’Union européenne (3 millions d’entreprises, dont 90 % de petites et moyennes entreprises), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) s’attend à ce que le secteur perde au moins 45 % de ses recettes – et jusqu’à 70 % si la reprise de l’activité était reportée à septembre. En France, le tourisme représente 7 % du PIB et 2 millions d’emplois, directs ou indirects.

Dans les circonstances actuelles, l’OMT estime qu’une reprise du tourisme international serait envisageable dès la fin de l’année 2021, voire le début de l’année 2022 ([283]). D’après l’organisme, cette reprise dépendra surtout de la capacité des pays à coopérer pour une réouverture efficace et organisée de l’ensemble des frontières.