rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information sur la refonte des critères d’attribution de la dotation d’équipement des territoires ruraux — LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. I. LES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUILIBRE DES TERRITOIRES RURAUX
3. A. L’ÉLIGIBILITÉ DES COMMUNES ET DES EPCI À LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX
4. 1. Les différentes méthodes utilisées pour définir la ruralité
5. a. La définition des unités urbaines et non urbaines
6. b. La définition des aires urbaines et des communes isolées hors influence des pôles
7. c. La définition des communes denses et peu denses
8. 2. Les critères utilisés pour l’éligibilité des communes et des EPCI à la DETR
9. a. Les critères d’éligibilité des communes
10. b. Les critères d’éligibilité des EPCI
11. c. La combinaison des critères d’éligibilité des communes et des EPCI
12. 3. Les critères d’éligibilité de la DETR conduisent à une prise en compte significative des communes et intercommunalités urbaines
13. B. LA RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX ENTRE LES DÉPARTEMENTS
14. 1. Les critères de répartition de la DETR entre les enveloppes départementales
15. 2. Les évolutions récentes de certaines enveloppes départementales paraissent peu cohérentes
16. 3. L’impact des différents critères sur la répartition des enveloppes départementales de la DETR
17. 4. Une forte augmentation des enveloppes départementales et de la population éligible à la DETR
18. 5. Une faible corrélation entre les enveloppes départementales et la population rurale
19. 6. La forte hétérogénéité de la DETR par habitant entre les départements
20. II. ANALYSE DE L’UTILISATION DES CRÉDITS DE LA DETR ET DES PROJETS SUBVENTIONNÉS
21. 1. Une procédure d’exécution déconcentrée
22. a. Les crédits ouverts en loi de finances
23. b. La présentation des projets auprès du préfet
24. c. L’instruction des dossiers
25. d. L’intervention des sous-préfectures est plus ou moins importante
26. e. La commission d’élus intervient dans la procédure
27. f. La commission d’élus exerce ses prérogatives en lien avec les préfectures
28. g. La transparence sur les projets étudiés et retenus
29. h. Le calendrier d’attribution de la DETR peut varier mais suit une trame commune
30. 2. Une exécution satisfaisante des crédits
31. a. La délégation des crédits par la DGCL aux préfectures
32. b. La consommation des crédits dans les départements
33. c. Le financement de projets en plusieurs tranches
34. 3. Une cible de taux de subvention atteinte au niveau national
35. B. LES PROJETS SUBVENTIONNÉS
36. 1. La loi fixe les catégories de projets éligibles
37. 2. Des priorités politiques nationales peuvent être fixées par le Gouvernement par circulaire
38. 3. L’administration utilise des catégories de projets communes à plusieurs dotations d’investissement pour suivre l’utilisation des crédits de la DETR
39. 4. La DETR contribue au financement des projets inscrits dans les contrats de ruralité
40. a. Les contrats de ruralité
41. b. La contribution de la DETR au financement des contrats de ruralité
42. TRAVAUX DE LA COMMISSION
43. LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

INTRODUCTION

Lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2020, devant les interrogations que suscitait l’évolution de l’attribution de dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) de certains départements depuis quelques années, l’Assemblée nationale a décidé, à titre conservatoire, de « geler » en 2020 les enveloppes départementales de DETR, par rapport à l’année 2019.

Ce gel temporaire devait permettre à la commission des finances d’engager un travail de réflexion et d’analyse sur cette dotation, afin de proposer des pistes de réforme tendant à mieux prendre en compte la ruralité dans l’attribution des enveloppes de DETR.

La rapporteure a souhaité procéder en trois étapes principales : définir la ruralité, analyser la pertinence des critères d’éligibilité à la dotation et de répartition des enveloppes, et examiner l’exécution concrète des crédits au niveau départemental.

Ces travaux aboutissent à formuler onze recommandations que la rapporteure estime être de nature à favoriser un meilleur ciblage des territoires ruraux, ce qui correspond à l’objectif originel de la DETR.

Certaines de ces recommandations, présentées à la commission des finances en octobre 2020, ont pu être discutées en séance publique à l’Assemblée nationale dès l’examen de la loi de finances pour 2021. Leur mise en œuvre est en partie déjà engagée à la publication de ce rapport.

Toutefois, il ressort de ces travaux, et notamment des réponses des préfectures, que la véritable efficacité du soutien financier de l’État à l’investissement du bloc communal ne pouvait se réduire à l’étude de la seule DETR. Au contraire, pour apprécier l’impact de cette dotation, il convient selon la rapporteure d’intégrer à l’analyse la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL).

La commission des finances a ainsi décidé de prolonger cette mission d’information au premier semestre de l’année 2021, afin de poursuivre l’analyse de la DETR, et de l’étendre à la DSIL.

Le présent rapport, centré sur la répartition et l’exécution des crédits de la DETR, constitue donc un « tome I ». Il sera suivi d’un « tome II », axé essentiellement sur la DSIL et sur l’articulation entre les deux dotations.

I. LES CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ ET DE RÉPARTITION DE LA DOTATION D’ÉQUILIBRE DES TERRITOIRES RURAUX

La dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), créée par la loi de finances pour 2011 ([1]), résulte de la fusion de la dotation globale d’équipement (DGE) des communes et de la dotation de développement rural (DDR). Ces deux dotations visaient à « aider les petites communes rurales et surtout les petits EPCI à bénéficier d’équipements classiques comme des bâtiments publics ou des installations de voirie » ([2]). Cet objectif est désormais celui de la DETR qui vise à subventionner les dépenses d’investissement des communes et des groupements de communes situés en milieu rural.

Pour parvenir à cet objectif, des critères d’éligibilité et de répartition, principalement fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et des EPCI, sont définis par le code général des collectivités territoriales (CGCT). Ces critères permettent de sélectionner les communes et les EPCI ruraux éligibles, et d’effectuer, à partir de ces derniers, une répartition entre les départements de la dotation nationale de manière cohérente avec l’objectif de soutien à l’investissement local en milieu rural.

Afin d’analyser la pertinence des critères retenus par la loi avec les objectifs de la DETR, il est nécessaire de distinguer, d’une part, les critères d’éligibilité à la dotation pour les communes et les EPCI et, d’autre part, les critères utilisés pour effectuer la répartition de la DETR nationale entre les différentes enveloppes départementales. Ces deux étapes ne sont toutefois pas sans lien puisque ce sont les caractéristiques des communes ou des EPCI éligibles qui sont utilisées pour réaliser, dans un second temps, la répartition des enveloppes départementales.

A. L’ÉLIGIBILITÉ DES COMMUNES ET DES EPCI À LA DOTATION D’ÉQUIPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

Afin d’effectuer une évaluation de la pertinence des critères retenus pour l’éligibilité à la DETR, il est préalablement nécessaire de définir la ruralité. Cette définition de la ruralité est néanmoins difficile et souvent réalisée par opposition aux territoires urbains. La rapporteure estime toutefois qu’un consensus semble aujourd’hui s’établir pour une définition de la ruralité à partir de la méthodologie dite de la « grille de densité ». Aujourd’hui, il apparaît que les critères d’éligibilité de la DETR conduisent à inclure une part substantielle des communes et intercommunalités urbaines.

1. Les différentes méthodes utilisées pour définir la ruralité

Au contraire des découpages administratifs (régions, départements, communes et intercommunalités), qui sont hétérogènes et variables dans le temps et l’espace, l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) produit et diffuse des zonages d’études (unités urbaines, aires urbaines, zones d’emploi, bassins de vie, etc.) mis à jour généralement tous les dix ans. Certains zonages d’études sont harmonisés au niveau européen (aires urbaines), d’autres utilisent une méthode européenne commune, mais sans obligation de mise en œuvre au niveau national (zones d’emploi) et d’autres sont uniquement nationaux (unités urbaines).

Il existe plusieurs zonages d’études relatifs aux espaces ruraux. Ces derniers reposent généralement sur deux types de critères : des critères morphologiques établis sur une base démographique (la population ou la densité) et sur une base foncière (la continuité du bâti) ; des critères fonctionnels qui mesurent l’attraction des villes à partir des trajets entre le domicile et le lieu de travail des individus.

Si l’ensemble de ces zonages permettent d’approcher une définition statistique de la ruralité, les critères retenus ne sont pas toujours adaptés et ne saisissent pas le rôle de centralité que peuvent jouer certaines villes dans l’espace rural. Pour appréhender la diversité de la ruralité, il est nécessaire de développer de nouveaux indicateurs : M. Laurent Rieutort, directeur de l’Institut d’Auvergne du Développement des Territoires, propose, par exemple, la prise en compte de critères d’espace territorial (superficie du territoire à gérer ou à aménager par habitant), de fonctionnement des territoires ruraux (flux, accès aux services), d’aménités environnementales et récréatives des territoires ruraux (pourcentage de surface artificialisée, fragmentation des unités naturelles), ou encore de la délimitation de bassins de vie afin de prendre en compte les villes intermédiaires créatrices de liens entre le rural et l’urbain.

Ce débat, essentiel pour appréhender la diversité des ruralités, dépasse toutefois le cadre de la présente mission. La rapporteure rappelle qu’un groupe de travail mis en place en février 2020 par l’INSEE a pour objectif de définir les espaces ruraux en utilisant une méthode qui n’est pas construite par opposition aux espaces urbains.

a. La définition des unités urbaines et non urbaines

L’urbain se caractérise généralement par la concentration, tandis que le rural se caractérise par la dispersion. À partir de ce constat simple, une unité urbaine est une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Sont considérées comme rurales les unités qui ne rentrent pas dans la constitution d’une unité urbaine. La ruralité n’est donc pas définie par des caractéristiques qui lui sont propres, mais par opposition aux autres types d’unité.

RÉpartition des communes par Tranche

d’unitÉ urbaine

(Nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Suivant cette approche, près de 22 % de la population serait située en zone rurale (hors unité urbaine) ; 27 784 communes n’appartiennent pas à une unité urbaine et sont considérées comme appartenant à une unité rurale.

RÉpartition de la population par Tranche

d’unitÉ urbaine

(Pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Le poids de la population rurale varie dans des proportions considérables au niveau départemental : 17 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes rurales. Des niveaux élevés sont atteints pour les départements de la Creuse (78 % d’habitants en communes rurales), du Gers (65 %) ainsi que du Cantal (63 %), de la Lozère et du Lot (62 % chacun). À l’inverse, 27 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 16 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 4 départements franciliens (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine–Saint-Denis et le Val-de-Marne) ne comportent même aucune commune rurale.

Part de la population vivant dans une unitÉ non urbaine

par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

M. Gérard-François Dumont, Professeur à l’université de Paris-IV Sorbonne, estime que cette approche par unités urbaines crée une illusion de la disparition du rural, dans la mesure où elle se base sur des chiffres déconnectés de la réalité vécue par les habitants. Il estime que les critères retenus pour définir l’urbanité sont de nature extensive. Il critique notamment la modification effectuée en 2010 par l’INSEE concernant l’application de la règle des 200 mètres qui conduit à prendre en compte toutes les catégories de bâtiments, alors que seuls les logements étaient auparavant pris en compte pour l’application de cette règle.

Cette modification permettrait de ne pas faire apparaître une baisse du taux d’urbanisation. Pour M. Laurent Rieutort, il s’agit également d’une approche ancienne et obsolète, peu adaptée à la réalité fonctionnelle des territoires et qui ne permet pas de représenter réellement la ruralité.

Néanmoins, si l’INSEE reconnaît que l’approche par unité urbaine conduit à surestimer les territoires urbains et la population urbaine, elle rappelle que l’intérêt de ce zonage réside en partie dans la stabilité de sa définition, depuis le premier recensement de 1954, permettant de retracer l’histoire des territoires sur de longues périodes.

RÉpartition gÉographique des unitÉs urbainespar tranche

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

b. La définition des aires urbaines et des communes isolées hors influence des pôles

Le zonage en aires urbaines, défini par l’INSEE, se fonde sur une différenciation fonctionnelle des territoires qui décrit l’influence des villes sur le territoire, à travers le lien de dépendance à l’emploi qu’elles engendrent : les habitants quittent la ville pour s’installer dans des espaces moins urbanisés tout en gardant leur emploi dans le pôle urbain. Ce lien est mesuré par l’emploi (trajet entre le domicile et le lieu de travail) qui traduit une polarisation des villes concentrant certains équipements structurants.

Cette approche vise à regrouper dans une aire urbaine, d’une part, un pôle urbain avec une densité forte de population et une concentration importante d’emplois et, d’autre part, une couronne périurbaine comprenant un nombre important d’actifs travaillant dans le pôle. Cette approche distingue ainsi plusieurs catégories :

– les grandes aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de plus de 10 000 emplois (le pôle), et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci (la couronne périurbaine). Ces grandes aires urbaines regroupent près de 43 % des communes françaises et concentrent plus des trois quarts de la population et de l’emploi ;

– les moyennes aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de 5 000 à 10 000 emplois, et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ;

– les petites aires urbaines : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par une unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois, et par des communes la ceinturant dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ;

– les communes multipolarisées des grandes aires urbaines : communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant ;

– les communes multipolarisées situées hors des grandes, moyennes et petites aires urbaines, hors des communes multipolarisées des grandes aires urbaines dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs aires, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant ;

– les communes isolées hors influence des pôles : communes non couvertes par les catégories précédentes, c’est-à-dire celles dont moins de 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans une ou plusieurs aires urbaines.

RÉpartition des communes par catÉgorie

d’aire urbaine

(nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Selon cette nomenclature, les territoires ruraux peuvent être appréhendés comme la combinaison des communes isolées hors influence des pôles (rural le plus isolé) et des communes multipolarisées situées hors des aires urbaines (rural sous influence des pôles). Ces deux catégories rassemblent près de 10 % de la population et recouvrent 13 599 communes.

RÉpartition de la population par catÉgorie

d’aire urbaine

(pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

RÉpartition gÉographique des aires urbaines

par catÉgorie

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

Cette approche basée sur des critères fonctionnels est particulièrement restrictive. Seul un département (la Creuse) compte plus de la moitié de leur population dans des communes dites rurales (communes isolées ou autres communes multipolarisées). À l’inverse, 62 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 42 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 10 départements ne comportent presque aucune commune rurale.

Pour M. Laurent Rieutort, cette approche a été beaucoup utilisée pour justifier l’importance des dynamiques métropolitaines. Elle se base uniquement sur une dimension économique (le trajet entre le domicile et le lieu de travail) alors qu’il existe d’autres types de flux dans les territoires (loisir, consommation) et que de nombreuses personnes ne travaillent pas (jeunes, retraités, chômeurs) ou n’effectuent pas de tels flux (agriculteurs, commerçants). Elle ne montre que des dynamiques d’emploi internes aux territoires. Aussi, l’INSEE rappelle que depuis 2010, la méthode des aires urbaines n’est plus utilisée pour qualifier les espaces ruraux, mais délimite uniquement l’espace d’influence des villes (communes isolées hors influence des pôles).

Part de la population vivant dans une commune isolÉe ou dans une autre commune multipolariSÉE par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2010 Observatoire des territoires et INSEE.

La méthodologie des aires urbaines est en cours de modification auprès de l’INSEE afin d’harmoniser les critères français avec ceux utilisés au niveau européen par Eurostat pour l’élaboration de la base des « cities » et des aires urbaines fonctionnelles. Pour Eurostat, une « city » se compose d’une ou plusieurs communes dont la majorité de la population vit dans un centre urbain d’au moins 50 000 habitants tandis qu’une aire urbaine fonctionnelle se compose d’une « city » et de sa zone de « navettage ». La zone de « navettage » correspond à l’ensemble des communes dont au moins 15 % des résidents actifs en emploi travaillent dans la « city ».

c. La définition des communes denses et peu denses

La grille communale de densité se fonde sur une différenciation morphologique des territoires élaborée au niveau européen et utilisée pour la réalisation de comparaisons internationales (Eurostat, Organisation de coopération et de développement économiques – OCDE, Organisation des Nations unies – ONU). Pour prendre en compte la population communale et sa répartition dans l’espace, la grille communale de densité s’appuie sur la distribution de la population à l’intérieur de la commune en découpant le territoire en carreaux d’un kilomètre de côté. Il s’agit d’une analyse plus fine et plus précise que le calcul d’une densité communale rapportant simplement la population de la commune à sa surface. Cette grille de densité permet de définir quatre niveaux de densité, de dense à très peu dense.

À partir de carreaux d’un kilomètre de côté, sont formées des mailles urbaines, agrégations de carreaux contigus qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 300 habitants par km2 et un minimum de 5 000 habitants après agrégation. Dans une démarche identique et pour définir l’urbain dense, sont formées des mailles urbaines denses qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 1 500 habitants par km2 et un minimum de 50 000 habitants, après agrégation. Cette typologie urbaine est complétée par la définition de mailles peu denses qui remplissent deux conditions : une densité de population au carreau d’au moins 25 habitants par km2 et un minimum de 300 habitants après agrégation. Les autres carreaux sont considérés comme très peu denses. Ainsi, quatre types de carreaux sont obtenus, du très dense au très peu dense. Chaque commune est ensuite classée selon la part majoritaire de sa population vivant dans l’un des quatre types de carreaux.

RÉpartition des communes Par type de densitÉ

(nombre de communes)

Source : commission des finances, données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

Selon cette approche, les territoires ruraux peuvent être appréhendés comme la combinaison des espaces peu denses et très peu denses. Ces deux catégories rassemblent près de 33 % de la population et recouvrent 30 788 communes. De plus, environ un tiers des communes sont dites très peu denses, mais ne représentent que 3,6 % de la population. Ainsi, les territoires peu denses et très peu denses (territoires ruraux) comptent en réalité presque autant d’habitants que les territoires denses (territoires très urbains).

RÉpartition de la population par type de densitÉ

(pourcentage de la population totale)

Source : commission des finances, données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

Le poids de la population rurale est mis en valeur par cette approche : 47 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes rurales. Des niveaux élevés sont atteints pour les départements de la Creuse (89 % d’habitants en communes rurales), de la Lozère (84 %), du Gers (83 %) et du Lot (80 %). À l’inverse, 15 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes rurales et 10 départements comptent moins de 10 % d’habitants en communes rurales. À l’extrême, 4 départements franciliens (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne) ne comportent toujours aucune commune rurale.

L’INSEE a indiqué que la grille de densité est mise à jour en moyenne tous les dix ans (dernière actualisation réalisée en 2020). L’institut souligne toutefois que les évolutions ne sont pas significatives entre chaque période, car les phénomènes de concentration ou de dispersion de la population (et donc les variations de densité dans les territoires) sont progressifs et relativement stables dans la durée.

Part de la population vivant dans une commune dense ou peu dense

par dÉpartement

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires ; données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

La rapporteure estime que la définition de la ruralité par l’identification de communes peu denses et très peu denses (méthode de la grille de densité) semble plus fonctionnelle que la définition de la ruralité par l’identification de communes appartenant à des unités non urbaines (méthode des unités urbaines) ou de communes isolées hors zone d’influence des pôles urbains (méthode des aires urbaines). Cette approche est en effet plus pertinente, car il s’agit :

– d’un zonage simple (densité des territoires) et précis (niveau communal) qui permet d’éviter des effets de seuils ;

– d’un zonage graduel avec différents niveaux de densité (dense, intermédiaire, peu dense et très peu dense) permettant de définir l’ensemble du spectre entre entités urbaines et rurales ;

– d’un zonage positif où la ruralité n’est pas définie « en creux », par défaut ;

– d’un zonage utilisé dans tous les pays européens qui permet de mener des comparaisons européennes et internationales (même si le niveau très peu dense est une spécificité française).

Pour ces raisons, la rapporteure souhaite que le recours à la méthode de la grille de densité soit généralisé pour l’ensemble des politiques publiques à destination des communes rurales, sous réserve que cette approche soit soutenue par l’Association des maires ruraux de France (AMRF). Une première étape pourrait être franchie en appliquant cette méthode à la définition des communes rurales éligibles à la DETR.

RÉpartition gÉographique des communes

en fonction de leur densitÉ

(communes)

Source : Observatoire des territoires ; données 2020 Observatoire des territoires et INSEE.

2. Les critères utilisés pour l’éligibilité des communes et des EPCI à la DETR

Les critères d’éligibilité retenus pour l’éligibilité et la répartition de la DETR sont principalement des critères morphologiques (population utilisée pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement – DGF – ou population INSEE et potentiel financier). Ils visent à identifier les communes dites rurales dont la situation financière justifie un soutien financier de l’État dans le cadre de projets d’investissement.

Au total, l’application des critères définis par le code général des collectivités territoriales (CGCT) conduit à rendre éligible à la DETR pas moins de 33 900 communes (soit 97 % des communes) et 1 137 EPCI (soit 90 % des EPCI), représentant respectivement 37,7 millions d’habitants (soit 55 % de la population) et 32,5 millions d’habitants (soit 48 % de la population).

a. Les critères d’éligibilité des communes

En application de l’article L. 2334-33 du CGCT, les communes répondant à certaines conditions démographiques et de richesse peuvent bénéficier de la DETR. Sont donc éligibles à cette dotation :

– les communes dont la population n’excède pas 2 000 habitants dans les départements de métropole et 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer ;

– les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants dans les départements de métropole (et à 3 500 habitants dans les départements d’outre-mer – DOM) sans excéder 20 000 habitants dans les départements de métropole (et 35 000 habitants dans les DOM), et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des communes des départements de métropole et d’outre-mer dont la population est supérieure à 2 000 habitants et n’excède pas 20 000 habitants ;

– les communes de Saint-Pierre-et-Miquelon ;

– dans les trois années à compter de la date de leur création, les communes nouvelles issues de la transformation d’un EPCI éligible à la DETR ou issues de la fusion de communes dont au moins une était éligible à la DETR l’année précédant la fusion.

La population à prendre en compte est la population dite DGF définie à l’article L. 2334-2 du CGCT, tandis que les données servant à la détermination des communes éligibles s’apprécient au 1er janvier de l’année précédant l’année au cours de laquelle est faite la répartition.

Ainsi, en 2019, près de 33 900 communes étaient éligibles à la DETR (soit 97 % des communes) et 55 % de la population totale était située dans une commune éligible à la DETR.

Communes Éligibles À la DETR en 2019

(communes)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Les critères d’éligibilité des communes à la DETR sont ainsi particulièrement larges et peu discriminants : 89 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des communes éligibles à la DETR. L’intégralité de la population des départements de l’Ariège, de la Creuse, de la Lozère et de la Meuse sont ainsi situées dans une commune éligible à la DETR. À l’inverse, seuls 4 départements comptent moins de 20 % d’habitants en communes éligibles à la DETR (Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne).

La rapporteure observe en effet que les seuils supérieurs de 20 000 habitants en métropole et de 35 000 communes dans les DOM sont peu discriminants, car seulement 475 communes ont une population supérieure à ces seuils. Ces communes représentent toutefois près de 26,9 millions d’habitants, soit 38 % de la population nationale.

Part de la population vivant dans une commune

Éligible À la DETR

(en pourcentage de la population départementale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Enfin, la rapporteure observe que le critère de potentiel financier n’est pas particulièrement excluant puisqu’il conduit à n’exclure du bénéfice de la DETR que près de 580 communes pour 33 900 communes éligibles, soit un taux d’exclusion de seulement 1,7 %. Ce critère est donc avant tout symbolique et permet d’éviter que quelques communes « riches » de plus de 2 000 habitants ne puissent recourir à la DETR pour financer leurs projets d’investissement.

b. Les critères d’éligibilité des EPCI

De même, l’ensemble des EPCI à fiscalité propre de métropole et des DOM sont éligibles à la DETR sauf s’ils répondent aux trois conditions cumulatives suivantes :

– disposer d’un territoire d’un seul tenant et dont la population est supérieure à 75 000 habitants dans les départements de métropole (à 150 000 habitants dans les DOM) ;

– comprendre au moins une commune dont la population est supérieure à 20 000 habitants dans les départements de métropole (à 85 000 habitants dans les DOM) ;

– depuis 2019, avoir une densité de population supérieure ou égale à 150 habitants au kilomètre carré. Ce nouveau critère permet de rendre éligibles de grands EPCI, fortement peuplés du fait de leur taille, mais peu denses.

La population prise en compte est celle issue du dernier recensement, c’est-à-dire la population INSEE, tandis que les données servant à la détermination des EPCI éligibles s’apprécient également au 1er janvier de l’année précédant l’année au cours de laquelle est faite la répartition.

Enfin, certains dispositifs dérogatoires d’éligibilités sont prévus pour les EPCI ayant connu une évolution de périmètre, ainsi que certains EPCI éligibles en 2010 à la dotation globale d’équipement (DGE) des communes ou à la dotation de développement rural (DDR), certains syndicats mixtes et syndicats de communes et certains pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), dont la population n’excède pas 60 000 habitants.

Ainsi, en 2019, près de 1 137 EPCI étaient éligibles à la DETR (soit 90 % des EPCI) et 48 % de la population totale était située dans une commune éligible à la DETR.

EPCI Éligibles À la DETR en 2019

(Établissements publics de coopération intercommunale)

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

Les critères d’éligibilité des EPCI à la DETR sont particulièrement larges : 69 départements comptent plus de la moitié de leur population dans des EPCI éligibles à la DETR. L’intégralité de la population de 32 départements est située dans un EPCI éligible à la DETR. À l’inverse, seuls 9 départements comptent moins de 20 % d’habitants dans un EPCI éligible à la DETR.

Part de la population vivant dans un EPCI

Éligible À la DETR

(en pourcentage de la population départementale)

Note : une répartition entre départements de la population des EPCI « transdépartementaux » a été effectuée en fonction du département d’appartenance des communes membres de l’EPCI.

Source : commission des finances ; logiciel Observatoire des territoires.

La rapporteure note que le principal critère de sélection des EPCI reste le critère de population. En effet, la suppression du critère de densité conduirait à rendre inéligibles à la DETR environ 28 intercommunalités.

Ce critère a été introduit par la loi de finances pour 2019 ([3]), à l’initiative du Gouvernement ([4]), « afin de ne pas exclure de la répartition les EPCI comprenant une commune centre importante, une population relativement nombreuse mais dont la densité serait trop faible pour qu’ils puissent être considérés comme urbains ». L’exposé sommaire de l’amendement précise également que pour « certains territoires, l’achèvement de la carte intercommunale a conduit à une réduction parfois très importante du nombre d’EPCI éligibles et par conséquent, à une diminution de l’enveloppe de DETR, alors même que le nombre de communes éligibles a pu rester du même niveau » ([5]).

L’introduction de ce nouveau critère a conduit à rendre éligibles 28 EPCI (sur un total de 1 137 EPCI éligibles en 2019) représentant une population de 3,1 millions de personnes (sur un total de 32,5 millions d’habitants vivant en 2019 dans un EPCI éligible). Le principal département bénéficiant de la mesure est le département du Maine-et-Loire (+ 3 EPCI représentant 334 000 habitants) suivi du département des Pyrénées-Atlantiques (+ 1 EPCI représentant 315 000 habitants), du département de la Manche (+ 2 EPCI représentant 265 000 habitants) et du département de l’Ain (+ 1 EPCI représentant 136 000 habitants). Ainsi, à titre d’exemple, entre 2014 et 2019, la population (INSEE) des EPCI éligibles a augmenté de 2 % dans le Gers et de 3 % dans le Puy-de-Dôme, mais de 37 % dans le Maine-et-Loire. Pour autant, la population rurale n’a pas connu une évolution aussi différenciée dans ces départements sur la période.

INTERCOMMUNALITÉS rendues ÉLIGIBLES DU FAIT DU SEUL CRITÈRE

DE DENSITÉ

(nombre d’habitants)