rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion des travaux d'une mission d'information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances

Au moment de la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale et, plus largement, au cours de l’examen du projet de loi de révision constitutionnelle, nous avons eu un débat sur la fusion de la discussion de la première partie du projet de loi de finances avec celle des recettes du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette fusion pourrait prendre différentes formes, à déterminer : fusion des textes, discussion commune… Il y a un intérêt à ce que les dispositions touchant aux finances des collectivités territoriales, de la sécurité sociale et de l’État soient examinées ensemble. C’est d’ailleurs ce que nous faisons parfois : quand nous évoquons les questions relatives au solde, ce n’est pas du seul solde de l’État dont nous parlons, mais du solde global des administrations publiques – parfois pour regretter que l’État représente une grande partie de ce solde….

Un autre point à souligner concerne les comptes d’affectation spéciale. Nous avons eu ici des débats sur le compte d’affectation spéciale Transition énergétique. C’est une discussion que l'on peut très facilement caricaturer. En réalité, ce compte d’affectation spéciale reflète seulement une partie de l’effort de la Nation en faveur de la transition énergétique. Les comptes d’affectation spéciale sont à réformer.

Pour leur part, les opérateurs ne sont pas tenus au respect des mêmes règles que l’État. Nous ne pouvons que constater le versement d’une subvention. Il n’y a pas davantage de suivi en ce qui concerne les plafonds d’emplois. Le rôle des opérateurs est essentiel mais il est très peu abordé dans la LOLF.

Les taxes affectées et leur plafonnement constituent un autre sujet important. Ces taxes sont destinées à réaliser un objectif, par dérogation au principe d’universalité. Cependant, le mécanisme de plafonnement a pour conséquence le versement d’une partie du produit de ces taxes au budget général tandis que l’opérateur concerné affirme qu’il n’a pas les moyens de fonctionner. La notion de taxe affectée doit être sans doute revue et le montant de ces taxes beaucoup mieux ajusté aux besoins des opérateurs qui en bénéficient.

En dernier lieu, les services déconcentrés sont très consommateurs de crédits. Les préfets se plaignent de manquer de souplesse. La LOLF n’a pas été conçue uniquement pour rigidifier la dépense publique mais pour la rendre plus transparente et plus efficace.

Ce travail de la MILOLF ne pourra se traduire par une loi organique que si nous trouvons un accord avec le Sénat. Nous serons donc amenés à prendre contact avec la commission des finances du Sénat. Nous leur avons envoyé le projet de rapport mais il faudra aller plus loin et travailler en bonne intelligence afin de pouvoir arrêter des mesures qui pourraient former l’armature d’un texte de réforme de la LOLF.

M. Joël Giraud, rapporteur général. Monsieur le président, Monsieur le rapporteur, vous avez fort bien exposé le détail de nos travaux et je partage vos analyses. Je vais donc essayer de ne pas être redondant. Ce qu’il faut d’abord dire, c’est que le rétablissement de la MILOLF n’est pas la reconstitution d’une ligue dissoute. Didier Migaud l’a bien dit : la LOLF a été conçue comme un outil vivant. Face à un outil vivant, il est logique, après dix ans d’existence, que l’on se pose des questions sur la mise en œuvre et que l’on veuille s’assurer que les règles sont parfaitement adaptées aux besoins des praticiens de la LOLF, au premier rang desquels se trouvent les parlementaires. Je suis très content de ce travail et j’invite chacun à regarder les propositions que nous avons faites. En effet, nous avons examiné les sujets essentiels que nous voyons tous les jours, devant lesquels – le président l’a rappelé – nous sommes quelquefois dubitatifs. Ces sujets apparaissent également dans les conclusions des enquêtes de la Cour des comptes réalisées sur le fondement du 2° de l’article 58 qui révèlent de vrais problématiques.

Le rapporteur a rappelé que le dispositif français d’évaluation était de bonne qualité. Mais il déçoit car nous attendons beaucoup trop de lui par rapport à ce qu’il peut fournir par nature. La LOLF est avant tout un instrument au service des gestionnaires et des parlementaires. On ne doit pas confondre l’amélioration du dispositif de performance avec la manière dont on va utiliser les informations qu’il fournit. C’est la raison pour laquelle les propositions du rapporteur sur ce sujet sont très pertinentes : il faut non seulement améliorer le dispositif mais il importe également de le rendre utile. Ce sont également des pratiques qui doivent évoluer et c’est aussi à nous d’agir pour en faire un usage différent. Nous ne devons plus nous borner au constat d’une évolution des crédits. Il faut réaliser une analyse de l’impact de la dépense.

Si l’on s’intéresse au long terme, la problématique de la gouvernance des finances publiques se pose également. Il y a le défi de la pluri-annualité, qui est quelque chose d’innovant et d’important. C’est en contradiction avec nos pratiques habituelles mais pour autant il s’agit d’un exercice qu’il faut accomplir.

Il y a aussi des propositions intéressantes sur l’intégration des finances publiques. Dans quelques années, la question de la consolidation des finances publiques se posera avec encore plus d’acuité. Il faudra sans doute revoir de manière plus cohérente les liens entre les administrations publiques, entre les secteurs de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales – mais surtout entre les finances de l’État et de la sécurité sociale. Aujourd’hui, la question n’est pas mûre et la réponse ne fait pas consensus. Pour autant, je crois que les premières propositions avancées par le rapporteur sont des propositions intéressantes, avant d’aller plus loin. L’outil doit demeurer vivant !

Je remercie en tous cas le rapporteur pour ce travail auquel j’ai modestement participé et qui a d’autant plus vocation à s’appliquer de manière efficace qu’il a été transpartisan.

M. le président Éric Woerth. Je cède à présent la parole à notre collègue Émilie Cariou et je me permets de vous indiquer qu’elle remplace Bénédicte Peyrol en tant que chef de file du groupe La République en marche au sein de notre commission.

Mme Émilie Cariou. Je veux d’abord féliciter le président et le rapporteur pour cette mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF. Le travail approfondi que vous avez réalisé était important après dix années d’application. Vous l’avez dit, Monsieur le président, la France est un pays de tradition budgétaire et de sincérité budgétaire. Il n’en demeure pas moins que dans la mise en œuvre des politiques publiques, nous avons besoin aujourd’hui de davantage de lisibilité, surtout au regard des efforts que nous voulons fournir sur le niveau de la dépense publique aujourd’hui.

S’agissant du calendrier, vous allez dans le sens de ce que nous avons commencé à mettre en place avec le printemps de l’évaluation. Lors de cette deuxième édition, nous avons approfondi l’examen de la dépense et le rôle des rapporteurs spéciaux. Il faut à présent en tirer les conséquences. Dans votre proposition n° 38, vous préconisez d’inscrire le printemps de l’évaluation dans la loi organique. Cet exercice vous paraît-il pleinement satisfaisant au regard des objectifs poursuivis ? Voyez-vous des pistes d’amélioration du printemps de l’évaluation » tel qu’on le pratique aujourd’hui ?

Le rapport comporte à juste titre de longs développements concernant les taxes affectées. En effet, il y a un vrai problème de lisibilité de ces taxes et, de ce fait, sur la manière de financer les politiques publiques auxquelles elles sont rattachées. Au delà de cette difficulté, on se rend bien compte que l’on se heurte à un problème touchant à la structure même des politiques publiques : si nous voulons les réformer et changer leur structure de coûts, nous sommes confrontés à un environnement complexe, avec des taxes affectées, des crédits d’impôt, des aides aux collectivités territoriales. Parfois, une politique publique est menée par une multitude d’acteurs, avec plusieurs niveaux de compétence dont certains ne relèvent pas de l’État, ce qui créé une difficulté pour la réformer. Comment le Gouvernement peut-il mener un travail approfondi pour la réforme de l’architecture des politiques publiques ?

J’ai également une question sur la convergence de l’examen des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Pensez-vous que l’on puisse simplifier l’architecture pour une meilleure convergence de ces deux textes qui commandent la structure des dépenses publiques en France ?

Enfin, vous pensez qu’il faut améliorer les évaluations préalables. Je le crois également car dans le cadre de nos rapports spéciaux nous avons tous été confrontés à des problématiques touchant à l’évaluation. Pensez-vous qu’il faut modifier le cadre législatif actuel ? Ou bien, à l’inverse, la simple application d’outils modernes, notamment numériques, peut-elle nous permettre d’ores et déjà d’avancer ?

Mme Véronique Louwagie. En premier lieu, je m’associe aux félicitations et remerciements au président et au rapporteur de la mission pour le travail accompli et les propositions formulées.

Monsieur le rapporteur, vous avez évoqué la possibilité d’alléger les questionnaires des rapporteurs spéciaux et de les remplacer par un droit au questionnement permanent des rapporteurs spéciaux pour améliorer les relations entre le Parlement et le Gouvernement. Je voulais simplement rappeler que nous avions eu une réflexion analogue lors d’une modification de notre règlement concernant le nombre de questions écrites. L’Assemblée a accepté la réduction du nombre de questions écrites en échange d’un engagement du Gouvernement de répondre dans les délais aux questions écrites, mais le délai de réponse ne s’est pas pour autant amélioré.

Ma première question concerne la réflexion sur la construction du budget. Vous avez évoqué une réflexion qui pourrait être basée sur une répartition entre fonctionnement et investissement. Émilie Cariou a mentionné les liens entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale. Avez-vous envisagé la possibilité de n’avoir qu’un seul budget de recettes ? On sait qu’il y a beaucoup d’imbrications et de transferts entre les budgets de l’État et de la sécurité sociale. Par ailleurs, est-ce qu’il y a eu une réflexion sur la création d’une loi de financement des collectivités territoriales ?

Ma deuxième question est la suivante : est-ce que vous avez eu une réflexion sur un appui plus important du Parlement dans la prise en compte des travaux de la Cour des comptes ? Un certain nombre de personnes regrettent que ces travaux n’aient pas de caractère contraignant et ne soient pas suffisamment pris en compte.

M. Daniel Labaronne. Je voudrais à mon tour remercier les auteurs de ce rapport pour ce bilan de l’application de la LOLF et pour les préconisations proposées pour une meilleure efficacité de la préparation et de l’exécution de la loi de finances. Je suis particulièrement intéressé par la question des objectifs et des indicateurs de performance. En tant que rapporteur spécial, j’ai été un peu étonné de voir que ces objectifs et ces indicateurs étaient très généraux et qu’ils n’avaient pas un caractère très opérationnel. Mais, en définitive, ces objectifs et ces indicateurs traduisent les orientations stratégiques des programmes. Je me demande si, pour renforcer les pouvoirs du Parlement, il ne serait pas intéressant que les parlementaires soient associés à la stratégie.

M. Julien Aubert. Je m’associe aux félicitations. À mon avis, ce rapport couvre la plupart des problématiques de la LOLF. J’ai eu le plaisir d’en connaître comme parlementaire et avant, dans les premières années d’application de la LOLF, comme magistrat à la Cour des comptes.

Je crois que nous avons un problème de lisibilité et un problème de responsabilité. La LOLF avait pour objectifs, d’une part de rendre lisible l’information budgétaire, pour permettre au citoyen et au parlementaire de se l’approprier et, d’autre part, de rendre les gestionnaires responsables. Malheureusement, nous avons toujours un problème de manque de lisibilité et de manque de responsabilité. Le résultat est en demi-teinte.

Je voudrais souligner plusieurs points. D’abord, le problème de la sédimentation qui a des conséquences sur le manque de lisibilité. Nous avons créé des programmes dont les administrations se sont emparées ; mais elles sont débordées et ne font pas les corrections recommandées par les rapporteurs spéciaux. À ce titre, j’ai fait plusieurs propositions pour la mission Écologie, développement et mobilité durables : la fin du charbon et la fin du nucléaire ne peuvent pas relever du même programme.

Deuxième sujet, nous assistons à une évolution du système social qui est de plus en plus financé par l’impôt, ce qui rend la distinction entre PLF et PLFSS très floue. Si nous allons vers un système financé par l’impôt, il faut l’assumer.

Je pense que nous avons aussi parfois tendance à vouloir suppléer les fonctionnaires. Nos débats sont extrêmement techniques alors que nous devrions davantage nous concentrer sur les orientations politiques et sur la compréhension générale, ne serait-ce que pour que les citoyens qui nous regardent comprennent les enjeux. J’ai parfois l’impression d’être à la Cour des comptes et non au Parlement.

Bâtir des indicateurs de performance représente énormément de travail pour une administration. Il n’y a eu aucune réflexion à l’époque sur le fait que trop de performance tue la performance. Des secteurs de l’administration ont passé beaucoup de temps à bâtir des indicateurs et, par conséquent, ont empiété sur le temps consacré à leur mission principale. Il vaut mieux avoir peu d’indicateurs mais les utiliser vraiment dans nos débats. Je ne me souviens plus à quelle occasion, parce qu’un indicateur n’était pas atteint, il a été proposé de diminuer la subvention accordée, alors que le débat aurait dû se concentrer sur la question de l’efficacité.

Enfin, sur la Cour des comptes, autant je ne pense pas qu’il faille que les décisions des magistrats s’imposent au pouvoir politique, car ce serait alors le gouvernement des juges, autant je pense que nous pourrions innover, en autorisant, lors de nos débats en commission, la présence du magistrat de la Cour des comptes qui a suivi la partie du budget qui nous intéresse. Il pourrait, notamment lorsqu’il y a une incompréhension ou une lecture divergente – parce que parfois nous ne sommes même pas d’accord sur la lecture que nous faisons des chiffres – être susceptible de nous donner un avis éclairé, extérieur et évidemment non politisé. Cela permettrait d’avoir un débat sur le fond.

Mme Christine Pires Beaune. Je m’associe évidemment aux remerciements qui ont été prononcés avant moi et je remercie le rapporteur. C’était Valérie Rabaud qui participait à cette mission et j’excuse son absence.

Je me souviens que, lors du PLF 2018, l’article sur la trajectoire de la taxe carbone a fait couler beaucoup d’encre. Je vous renvoie à l’étude d’impact. Je pense que les études d’impact doivent être beaucoup plus sérieuses qu’elles ne le sont aujourd’hui. Si nous avions eu une vraie étude d’impact, notamment sur les incidences de la taxe carbone sur le pouvoir d’achat des Français par déciles de revenu, la situation aurait pu être différente.

Je voudrais des précisions sur la proposition n° 19 concernant le programme d’investissements d’avenir (PIA). Le PIA avait été conçu non pas comme un démembrement budgétaire mais comme des crédits d’investissement qui ne devaient pas être gérés par les ministères et devaient permettre d’aller plus vite en étant confiés à des personnalités extérieures, avec un comité de surveillance où siégeaient des parlementaires. Est-ce que vous proposez de revenir en arrière ?

Il faut renforcer les pouvoirs des rapporteurs spéciaux. En tant que rapporteure spéciale de la mission Remboursements et dégrèvements, je peux vous dire qu’il n’est pas toujours facile d’avoir les informations. Je partage ce qu’a dit Émilie Cariou sur le printemps de l’évaluation. Je suis sceptique sur sa forme actuelle. Est-ce que Monsieur Saint-Martin partage ce sentiment ? Y a-t-il des pistes d’amélioration ?

Enfin, nous demandons tout le temps des rapports au Gouvernement. Avons-nous la liste exhaustive de tous les rapports que doit fournir le Gouvernement ?

M. Jean-Paul Mattei. Je vous félicite également pour l’excellent travail qui a été fait. J’ai été très sensible à votre idée de prévoir un vote en loi de finances sur l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale et de prévoir une budgétisation, éventuellement à effet différé, des taxes affectées ne répondant pas à la doctrine d’emploi. L’actualité fait d’ailleurs écho à cette proposition avec la taxe sur les billets d’avion, affectée à d’autres financements que ceux initialement prévus.

De même, votre idée de faire converger la comptabilité de l’ensemble des opérateurs afin de permettre la consolidation de leurs comptes est très pertinente. J’ai pu constater en tant que rapporteur spécial de la mission Gestion du patrimoine immobilier de l’État qu’il est quasiment impossible de faire entendre raison à des opérateurs une fois ceux-ci créés, notamment sur la question du changement d’implantation, alors que la rationalité et la bonne gestion des deniers publics impliqueraient de tels déménagements – je pense à certain opérateur dont les locaux sont situés avenue de l’Opéra à Paris.

Je terminerai enfin mon propos par une proposition complémentaire qui fait un peu écho à ce qui a déjà été dit : il s’agirait de consacrer une semaine complète à l’examen en séance des textes issus du printemps de l’évaluation. Il me semble que le dispositif actuel ne permet pas de rendre compte à notre assemblée de l’ensemble des travaux, pourtant passionnants, menés dans ce cadre. Dans la mesure où des semaines de contrôle sont organisées, il me semble qu’une semaine pourrait être consacrée à l’examen en séance publique des traductions des travaux de contrôle de la commission des finances menés dans le cadre du printemps de l’évaluation.

M. François André. Monsieur le rapporteur je m’associe aux félicitations des collègues sur l’étendue de vos investigations. Sauf erreur de ma part, vous parlez peu, tant dans votre rapport que dans votre propos introductif, de la loi de règlement. Or la LOLF a fait de la loi de règlement un élément clé du chaînage vertueux des comptes publics, en appui à la culture de performance et de résultat qui peine par ailleurs à s’imposer. Alors que le printemps de l’évaluation montre toute sa pertinence, comment peut-on, en termes de calendrier et de contenu, rendre réellement conséquente la loi de règlement et mieux répondre ainsi aux objectifs de la LOLF ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Je trouve ce travail très intéressant. Il méritera un suivi régulier pour voir les améliorations qui auront été apportées. Je voudrais rebondir sur les propos de ma collègue Véronique Louwagie concernant les questionnaires budgétaires. Les efforts faits par les parlementaires n’ont pas du tout été récompensés par les ministères, ce que je regrette. Ma tentation est de revenir aux questionnaires tels que nous les avons connus puisque certains ministères ne font pas l’effort de répondre plus rapidement. Il n’est pas normal d’avoir à faire des relances.

Nous devons aussi avancer sur la question des indicateurs de performance. Le printemps de l’évaluation est censé être un moment où l’on peut évaluer chaque politique. Il ne doit pas porter uniquement sur un état de la consommation des crédits mais il doit permettre une réelle évaluation des politiques publiques. Il faut se concentrer sur la question de la performance pour vérifier que chaque euro investi a son utilité.

Je trouve la proposition n° 19 sur la suppression du PIA 3 très intéressante. En tant que rapporteure spéciale de ces crédits, je pense même qu’il faut aller plus loin et se donner une date de fin des PIA 1 et 2. Cela me choque que vous conserviez les modalités de gestion spécifiques du PIA, en gardant tous les opérateurs et les modalités de financement actuelles. Cela pose une vraie question de transparence : les opérateurs sont rémunérés de façon différente et les gouvernements successifs ont réaffecté dans les PIA des crédits normalement affectés aux ministères.

M. Fabrice Le Vigoureux. Je félicite le rapporteur pour ce rapport stimulant et je souhaite poser une question européenne, à l’heure où l’équipe des commissaires, devant veiller au respect du pacte de stabilité et de croissance, est révélée : existe-il des pays ayant des systèmes équivalent à celui de la LOLF ? Avez-vous identifié de bons modèles en termes de lisibilité et de responsabilité des budgets en Europe, outre celui des Pays-Bas évoqué dans le rapport ? Je souhaiterais également obtenir des précisions sur la recommandation n° 43 qui préconise l’allègement des questionnaires parlementaires pour les centrer sur des questions exclusivement budgétaires. Il me semble que tout peut être budgétaire ! Dans le rapport sur l’enseignement supérieur, par exemple, des questions liées à l’insertion professionnelle des étudiants ont des dimensions budgétaires. Je souhaiterais donc avoir des précisions sur la nature exacte de cette recommandation.

M. Michel Castellani. Je remercie également le rapporteur pour ce rapport, qui prend acte des efforts accomplis en matière de sincérité, notamment en évitant la sous-budgétisation ou encore des taux de mise en réserve trop élevés. Je souhaite également souligner la nécessité d’un débat sur la dette, son évolution, ses modes de financement. Derrière ces enjeux se cache l’ensemble des questions budgétaires. Cela mérite donc une réflexion approfondie. Faisons en sorte qu’il y ait des suites à ce bon travail.

M. Jean-René Cazeneuve. Je m’associe aux commentaires élogieux concernant ce rapport. Je soutiens fortement la recommandation n° 13, qui propose de clarifier la définition des prélèvements sur recettes (PSR) et de mettre en place un dispositif exigeant pour améliorer l’information du Parlement. Je suis toutefois plus partagé quant à la proposition de transformer le PSR aux collectivités territoriales en dotation budgétaire. S’ils étaient transformés en dotations budgétaires, ils seraient inclus dans les mesures de régulation budgétaire. L’application de cette recommandation serait donc complexe et priverait en outre les parlementaires de la possibilité de proposer toute modification de la DGF ou du FCTVA en raison de l’article 40.

Enfin, le rapport évoque la nécessité d’une documentation budgétaire plus lisible sur les finances locales. Beaucoup souhaitent un projet de loi de finances territoriales, ce qui nécessiterait une révision constitutionnelle. Ce sujet avait d’ailleurs été abordé lors de l’examen de la réforme constitutionnelle, durant lequel il avait été proposé de créer un article récapitulatif des crédits de l’État transférés aux collectivités territoriales. Un tel article permettrait de disposer d’une vue globale des transferts de l’État aux collectivités, de mener un débat spécifique et de donner aux collectivités territoriales la lisibilité budgétaire qu’elles méritent. Quelle est votre position sur ce point ?

M. François Jolivet. Je souhaiterais souligner que le rapport ne comporte pas de proposition pour la bonne application par l’État des normes IFRS, créées pour faire en sorte que des sociétés anonymes puissent se consolider au niveau des groupes, ce qui répondait à une obligation de clarté et de facilité de consolidation. Pourquoi ne pas avoir inclus une proposition en ce sens ? Peut-elle être mise à l’étude ? Je suis également surpris de ne pas voir de réflexion sur l’obligation pour l’État d’amortir et de constituer des provisions de toutes natures. Or, j’ai du mal à comprendre que les commissaires aux finances soient écartés de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale : pourquoi ne pas revenir sur cette séparation qui institue un rapporteur pour avis sur le PLFSS à la commission des finances et un rapporteur au fond à la commission des affaires sociales ?

M. Jean-Louis Bricout. Je m’associe à mes collègues pour remercier le rapporteur. Je regrette qu’il n’y ait pas un débat plus significatif sur la dette. Je rejoins la question de Monsieur Cazeneuve : beaucoup ont envie d’un PLF sur les collectivités, pour avoir plus de clarté sur le sujet.

Mme Catherine Osson. Je suis d’accord avec Laurent Saint-Martin concernant la nécessité d’examiner les taxes affectées et de mieux évaluer leur pertinence. Mais je considère que supprimer toute forme de taxe affectée serait un virage inquiétant. Nos compatriotes veulent que soit appliquée la règle de Tinbergen : un impôt pour un objectif. Mais ce n’est pas parce qu’ils veulent de la transparence qu’ils ne veulent pas d’efficacité budgétaire. Le plafonnement des taxes affectées a été mis en œuvre pour éviter de sur-affecter les crédits : il devrait être appliqué à toutes les taxes affectées. Le vrai nœud gordien du sujet des taxes affectées est l’écrêtement et l’affectation du surplus des recettes : nos concitoyens ne veulent pas que le produit de taxes affectées aille à des dépenses de fonctionnement. Ils souhaitent au contraire que des taxes affectées soient créées pour financer des dépenses d’investissement et d’équipement. Nos concitoyens redevables de la taxe d’enlèvement des ordures ménages veulent une collecte propre et écologique, ils veulent que le produit des amendes pour excès de vitesse soit fléché vers l’équipement des hôpitaux qui accueillent les blessés. Nos concitoyens veulent du sens : il faut que le produit des taxes affectées soit fléché vers des dépenses d’investissement ayant des objectifs similaires à ceux de la taxe en question.

M. Laurent Saint Martin, rapporteur. Je vous remercie pour votre intérêt et pour ces questions. Émilie Cariou a posé la question des suites à donner au printemps de l’évaluation. Il faut tout d’abord se féliciter de ce travail qui n’a que deux ans et qui a déjà un écho non négligeable, rendant presque usuel le fait que des ministres viennent rendre compte non seulement de ce qu’ils vont dépenser mais également de l’utilisation des crédits de l’année passée. Cet exercice pourrait être mené de façon plus normative et approfondie : au Royaume-Uni, l’exercice de revue des dépenses fonctionne très bien. On pourrait s’en inspirer. Aux Pays-Bas, tous les troisièmes mardis de mai se tient l’accountability day, au cours duquel le Gouvernement vient présenter une revue de dépense. En France, il manque peut-être un exercice plus formel de revue des dépenses. Il faut approfondir notre démarche tout en conserver la logique initiale qui est de tracer un chemin vers la loi de règlement. Cette dernière prend maintenant tout son sens : elle est toujours discutée rapidement avec peu d’amendements, ce qui est normal car il s’agit d’une loi d’approbation des comptes. Mais tout le débat qui a lieu durant les deux semaines préalables permet de voter la loi de règlement en connaissance de cause. Il faut poursuivre ce chemin. Nous nous sommes donné le moyen d’être plus exigeants avec le Gouvernement dans l’exécution de comptes. Le printemps de l’évaluation doit permettre de voter les autorisations en meilleure connaissance de cause. Bien faire notre travail devrait également consister à ne pas voter des crédits si leur exécution pour l’année précédente n’est pas satisfaisante à nos yeux.

Émilie Cariou et Jean-Paul Mattéi ont parlé des taxes affectées. De façon quelque peu provocatrice, j’avais écrit, dans un article, qu’elles étaient pour moi la paresse budgétaire et intellectuelle mêmes, quoiqu’elles présentent un certain nombre d’avantages politiques. Elles sont faciles à mettre en place et, ensuite, il est facile d’expliquer qui elles financent. Malheureusement, elles sont devenues un véritable maquis dont on ne sait enrayer l’expansion et elles rendent impossible – Émilie Cariou l’a très bien dit – l’évaluation de politiques publiques dans leur globalité puisque une partie d’une politique publique peut être financée par une taxe affectée et l’autre par des crédits budgétaires. À moins de disposer d’un jaune budgétaire, il est maintenant presque impossible d’avoir une vision exhaustive d’une politique publique. Dès lors, comment l’évaluer correctement, en se fondant sur des informations complètes ?

Nous proposons une sorte de programmation pluriannuelle de la révision de chacune des taxes affectées, selon une méthode comparable à celle que nous avions adoptée l’an dernier à propos des taxes à faible rendement. En outre, pour enrayer la prolifération des taxes affectées, il faut rendre beaucoup plus difficile la création de telles taxes. Il faudrait aussi prévoir une budgétisation à effet différé de chacune des taxes affectées. Il ne s’agit pas de mettre un terme, du jour au lendemain, aux taxes affectées ; nous sommes bien conscients du fait qu’elles sont utiles. Simplement, toute addiction mérite cure de désintoxication. Cela requiert du temps et de la méthode. Il faut prendre le temps nécessaire pour déterminer comment budgétiser, s’assurer que le dispositif conserve la même efficacité tout en étant plus facile à piloter et à contrôler.

La question des évaluations préalables, dont nous parlons depuis deux ans, est extrêmement importante. Il faut en renforcer la qualité. De ce point de vue, tout ce que nous avons dit sur le contrôle ex post et la nécessité de relations plus fluides et plus vivantes entre les administrations, le Parlement et le Gouvernement vaut aussi ex ante. C’est cela qui fait défaut. Les études d’impact ne font jamais l’objet d’aucun examen contradictoire, d’aucun échange critique – Christine Pires Beaune évoquait par exemple le cas de la taxe carbone. Il faudrait pouvoir exercer une sorte de droit de réponse aux études d’impact avant l’examen d’un texte : interroger ceux qui les ont réalisées, s’assurer qu’ils ont pris en compte tous les paramètres. Pour l’heure, nous le savons, les études d’impact sont de qualité très inégale. Le parlementaire a vocation à davantage prendre la main ex ante.

Madame Louwagie, les délais de réponse aux questionnaires budgétaires sont trop longs, vous avez raison, mais je propose un nouveau contrat de confiance entre l’exécutif et le Parlement. Il faut proposer à l’exécutif et, surtout, aux administrations un nouveau mode fonctionnement, moins lourd, notamment durant l’été, pour qu’un lien de confiance s’instaure entre directeurs d’administrations centrales et rapporteurs spéciaux – même si cela se passe parfois déjà très bien. Voyez les questionnaires actuels : d’une année à l’autre, les questions se ressemblent et il faut beaucoup de temps à l’administration pour y répondre. On pourrait souvent demander une simple actualisation et aborder tout de suite les sujets qui seront traités par les rapports spéciaux.

Vous avez été nombreux à évoquer la convergence entre le débat fiscal et les questions de financement de la sécurité sociale. Nous en avons déjà débattu à l’été 2018, lorsque notre commission a été saisie pour avis des articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle. Selon moi, la question d’un débat commun est importante ; le rapprochement des deux textes en sera la conséquence. Si la révision constitutionnelle était allée à son terme, nous aurions pu revoir ce calendrier aberrant car caractérisé par la concomitance de l’examen de ces deux textes financiers et le fait que ces textes empiètent l’un sur l’autre. La transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en allègement de charges en a été la meilleure illustration. Si nous ne parvenons pas à un examen conjoint de sujets imbriqués, la qualité des débats, du contrôle et de l’évaluation s’en ressent.

Concernant les collectivités locales, je suis tout à fait d’accord avec la proposition du président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Jean-René Cazeneuve : il faut consacrer un moment spécifique à l’examen de leurs recettes et de leurs dépenses. Nous en débattons aujourd’hui lors de l’examen des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales. Un temps spécifique consacré aux finances locales est nécessaire mais je ne suis pas favorable à la création d’un projet de loi de financement des collectivités territoriales.

Si je pense que les recommandations de la Cour des comptes ne doivent pas revêtir de caractère contraignant puisque les juges ne doivent pas gouverner, nous devrions, en revanche, mieux tenir compte de ses travaux et l’idée de convier un magistrat à certains de nos débats pendant le PLF me paraît bonne. Je m’exprime ici à titre personnel et il est probable que ce rapprochement puisse poser des problèmes techniques, la Cour étant une juridiction.

Concernant les évaluations préalables et l’article du projet de loi de finances pour 2018 relatif à la taxe carbone évoqué par Madame Pires Beaune, je pense que ces évaluations ne doivent pas être remises en cause pour des raisons politiques. Leur but est de donner des chiffres ; le Parlement et l’exécutif assument ensuite des choix politiques.

Madame Dalloz, je ne remettrai pas en question la gouvernance du PIA par le secrétariat général pour l’investissement (SGPI) et un comité de surveillance au sein duquel je siège avec Olivia Grégoire. Ce mode de fonctionnement offre une certaine agilité et une liberté d’action aux opérateurs. Le contrôle peut cependant en être amélioré et la suppression de la mission Investissements d’avenir peut y contribuer. Les crédits alloués à une politique publique doivent être regroupés. Par exemple, l’essentiel des crédits alloués à la recherche relève du PIA : il n’est donc pas possible de débattre de la politique publique menée dans le domaine de la recherche uniquement en s’intéressant aux crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur.

Nous devrions effectivement dresser un inventaire des rapports devant être remis par le Gouvernement au Parlement mais nous devons aussi réfléchir à la quantité de rapports que nous demandons et qui représentent un travail important pour l’administration.

Concernant la loi de règlement, nous proposons une évolution sémantique en l’intitulant loi de résultats et d’approbation des comptes, afin de mieux rendre compte de ce qu’elle représente.

Monsieur Labaronne, je suis d’accord avec vous, le Parlement doit être associé aux conférences de performance, au travail du Gouvernement et des administrations et le rapporteur spécial doit participer à l’élaboration de la stratégie de performance, à condition que cette participation se fasse dans un esprit d’intérêt général et non partisan. La démarche de performance doit être une démarche transpartisane de recherche de l’efficacité de la dépense publique et, en tant que rapporteur spécial, un parlementaire peut y avoir toute sa place, quelle que soit sa sensibilité politique.

Monsieur Le Vigoureux, la LOLF reste très spécifique à la France : elle ne traite que du budget de l’État et donc seulement d’un tiers de nos finances publiques, ce qui nous conduit à avoir une vision très parcellaire. Notre objectif final est de réussir à obtenir une consolidation toutes administrations publiques de nos finances. Nos finances se caractérisent par une forte fragmentation et une certaine illisibilité ; notre rapport vise à les rendre plus cohérentes. Si le PIA 3 est un exemple parmi d’autres de la complexité de nos finances publiques, il faut aussi souligner nos forces, telles que la richesse et la qualité de notre documentation budgétaire. Nous devons aussi nous interroger sur la question de la pluriannualité qui est étroitement liée à celle de notre lien avec l’Europe. Deux alternatives s’offrent à nous : conserver la loi de programmation des finances publiques qui devient rapidement obsolète ou introduire de la pluriannualité en loi de finances, avec un projet de loi de finances qui resterait annuel mais qui contiendrait une information pluriannuelle, sur une période de deux ans, sur la trajectoire des crédits. Cette deuxième option, si elle était retenue, nous rapprocherait de la pratique d’autres pays.

Monsieur Jean-René Cazeneuve, vous avez bien compris qu’en matière de prélèvements sur recettes, l’enjeu consiste à fournir une meilleure information, qui soit davantage lisible et méthodique. Nous ne préconisons pas la suppression des PSR mais nous demandons qu’une réflexion soit menée sur ce sujet et elle devra être prise en compte dans les prochains rapports produits par la MILOLF. Les prélèvements sur recettes sont, comme vous l’avez fait remarquer, un détournement de l’article 40 de la Constitution. Nous pouvons nous en féliciter en tant que parlementaires, mais nous pouvons également considérer de manière objective que cela soulève un problème. Si l’article 40 existe, ce n’est probablement pas en vue d’ouvrir, par le biais des prélèvements sur recettes, une possibilité d’augmenter des dépenses par amendement. Ce débat devra donc avoir lieu mais il n’est pas suffisamment avancé aujourd’hui, d’autant que nous souhaitons d’abord réformer la fiscalité locale.

La question de Monsieur François Jolivet relève de la comptabilité, un sujet dont nous n’avons pas traité dans ce rapport. La consolidation toutes administrations publiques est un problème qui se pose depuis longtemps, car la fragmentation budgétaire et comptable est aussi une des causes de l’illisibilité. Nous avons tenté de proposer des solutions face au morcellement qui existe au sein du budget de l’État, mais il ne faut pas oublier que la fragmentation concerne toutes les administrations publiques.

M. le président Éric Woerth. Merci Monsieur le rapporteur. Le printemps de l’évaluation pourrait prendre la forme d’un exercice de revue de dépenses davantage structuré. Nous avons partiellement réussi à coordonner les thèmes d’évaluation de chaque rapporteur cette année. Nous avons aussi réalisé un rapport, un premier millésime destiné à montrer que l’Assemblée nationale a étendu son travail d’évaluation à l’ensemble des sujets. Pourtant, le résultat n’est pas encore entièrement satisfaisant. L’objectif est d’aboutir à une appréciation qui ne se limite pas aux seuls résultats de l’année précédente mais envisage l’ensemble des différentes politiques publiques. Cela passera selon moi par une organisation plus fine de ces travaux.

Concernant les indicateurs de performance, nous savons que les administrations nous fournissent souvent des indicateurs qu’elles n’utilisent pas elles-mêmes dans le pilotage des politiques publiques, ce qui n’est pas admissible. Ce constat faisait partie des éléments transversaux mis en lumière par les rapports du dernier printemps de l’évaluation. Si le gestionnaire peut avoir sa propre méthode de gestion, dans laquelle la commission des finances de l’Assemblée nationale n’a pas à s’immiscer, il est toutefois nécessaire qu’existe un lien entre les données qui importent à l’administration et les données qui nous importent. Dans le cas contraire, un fossé pourrait se creuser, ce qui serait préoccupant.

En matière de taxes affectées, l’enjeu porte à la fois sur le délai de péremption de la taxe, à l’instar de la question déjà posée pour les dépenses fiscales, et sur le plafond. Sur ce deuxième point, la fiscalité généraliste a pour objectif d’abonder le budget de l’État. C’est donc une forme de détournement de l’objet des taxes affectées que de leur attribuer un plafond en vue de reverser les recettes excédentaires au budget général. Ne faudrait-il pas plutôt abaisser le niveau des taxes concernées ?

Par ailleurs, la conférence des présidents a décidé en juillet de ne pas organiser de discussion générale commune en ce qui concerne les recettes du projet de loi de finances et celles du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Afin d’organiser cette discussion générale commune, il conviendrait de modifier certaines dispositions législatives, ou d’interpréter différemment les textes en vigueur. Je pense néanmoins que cela pourrait être souhaitable.

Enfin, concernant le suivi des rapports et de leurs préconisations, j’ai d’ores et déjà demandé que soit réalisé un suivi des enquêtes menées par la Cour des comptes en vertu du 2° de l’article 58 de la LOLF. J’estime également qu’il conviendra de mener des missions de suivi des conclusions des missions d’information de la commission des finances. Lorsque nous proposons la publication d’un rapport, cela signifie que les conclusions de ce dernier doivent être prises en considération. À ce titre un suivi est nécessaire. Ces travaux menés a posteriori pourraient également apporter un éclairage durant les discussions du printemps de l’évaluation.

En conclusion, avant de poursuivre les travaux de la MILOLF, il nous faut autoriser la publication du rapport d’information.

En application de l’article 145 du Règlement, la commission autorise la publication du rapport de la mission d’évaluation et de contrôle.

*

Annexe 1 : Liste des jaunes annexés

Annexe 2 : Liste des documents de politique transversale

(Article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005)

I. – Le Gouvernement présente, sous forme d’annexes générales au projet de loi de finances de l’année, des documents de politique transversale relatifs à des politiques publiques interministérielles dont la finalité concerne des programmes n’appartenant pas à une même mission. Ces documents, pour chaque politique concernée, développent la stratégie mise en œuvre, les crédits, objectifs et indicateurs y concourant. Ils comportent également une présentation détaillée de l’effort financier consacré par l’État à ces politiques, ainsi que des dispositifs mis en place, pour l’année à venir, l’année en cours et l’année précédente.

Ces documents sont relatifs aux politiques suivantes :

1° (Abrogé) ;

2° Politique française en faveur du développement ;

3° Sécurité routière ;

4° Sécurité civile ;

5° Prévention de la délinquance ;

6° Inclusion sociale ;

7° Outre-mer ;

8° Ville ;

9° Aménagement du territoire ;

10° (Abrogé) ;

11° Politique en faveur de la jeunesse ;

12° Politique française de l’immigration et de l’intégration ;

13° Politique de l’égalité entre les femmes et les hommes ;

14° Politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies ;

15° Défense et sécurité nationale ;

16° Justice des mineurs ;

17° Politique du tourisme ;

18° Politique immobilière de l’État ;

19° Politique maritime de la France ;

20° Développement international de l’économie française et commerce extérieur ;

21° Lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales ;

22° Prévention en santé.

Le document relatif à la politique mentionnée au 2° comporte également :

– une présentation détaillée de l’évolution à titre rétrospectif sur les cinq dernières années et de façon prévisionnelle pour la durée de la programmation triennale des finances publiques :

a) De l’effort français d’aide publique au développement en proportion du revenu national brut comparé avec celui des autres États membres du comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques ;

b) De la répartition entre les principaux instruments de coopération des crédits consacrés à l’aide au développement tels qu’ils sont présentés dans les documents budgétaires et de l’aide publique au développement qui en résulte permettant d’identifier les moyens financiers respectivement affectés à l’aide multilatérale, communautaire et bilatérale, à l’aide bilatérale qui fait l’objet d’une programmation, ainsi qu’aux subventions, dons, annulations de dettes et prêts ;

c) De la répartition de ces instruments par secteurs, par public atteint, en particulier les femmes ;

c bis) De l’effort français d’aide publique au développement en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes et de l’autonomisation des femmes, et de la prise en compte du genre, pour au moins 50 % des projets et programmes financés, à travers le marqueur genre du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques ;

d) Du montant net et brut des prêts ;

– un récapitulatif des engagements internationaux de la France en matière d’aide publique au développement et un état des lieux de leur mise en œuvre ;

– une information détaillée sur les remises de dettes consenties à titre multilatéral et bilatéral sur le fondement de l’article 64 de la loi de finances rectificative pour 1991 (n° 91-1323 du 30 décembre 1991) ;

– une présentation détaillée des ressources budgétaires et extra-budgétaires de l’Agence française de développement, de l’emploi de ces ressources et des activités de l’agence prises en compte dans les dépenses d’aide publique au développement ;

– la répartition géographique, sectorielle, et par public atteint, en particulier les femmes, des concours octroyés par l’Agence française de développement, et la ventilation de ces concours par catégorie, en particulier entre prêts, dons, garanties et prises de participation.

Le document relatif à la politique mentionnée au 7° comporte également :

– un état récapitulatif, par mission, de l’effort budgétaire et financier consacré à chaque département ou région d’outre-mer, à chaque collectivité d’outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises ;

– une évaluation du coût net de chaque exonération de cotisation sociale ou d’impôt destinée à l’outre-mer ;

– un état de la mise en œuvre du principe de continuité territoriale en matière de transports de personnes ;

– le détail et le coût des compléments de rémunérations, de pensions et d’indemnités temporaires applicables aux fonctionnaires en poste outre-mer ;

– le détail des statuts fiscaux particuliers ;

– tous les deux ans, une appréciation des différences de salaires et de prix à la consommation entre les collectivités territoriales ultramarines et la métropole.

Les documents relatifs aux politiques mentionnées aux 6° et 13° comportent également la liste et l’objet des expérimentations en cours ou prévues ainsi qu’une présentation détaillée par mission des résultats des expérimentations achevées et des crédits mobilisés.

Le document relatif à la politique mentionnée au 13° comporte également une présentation détaillée des montants annuels relatifs :

– à la pénalité prévue à l’article L. 2242-8 du code du travail ;

– à la contribution prévue à l’article 6 quater de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

– aux amendes prévues aux articles 225-12-1 et 611-1 du code pénal.

Le document relatif à la politique mentionnée au 21° du présent I précise notamment les outils fiscaux en vigueur contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales en faisant état de leur utilisation, de leur rendement individuel et des modifications susceptibles d’être apportées pour améliorer leur performance. Le document précise également les moyens humains et techniques affectés à la lutte contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales aux niveaux national et international.

II. – Les relations financières entre la France et l’Union européenne font l’objet d’une présentation détaillée dans une annexe générale jointe au projet de loi de finances de l’année intitulée : « Relations financières avec l’Union européenne ».

III. – Paragraphe modificateur

IV. – Le document relatif à la politique mentionnée au 21° du I comporte notamment :

– les résultats du contrôle fiscal sur pièces et du contrôle fiscal externe, en distinguant, imposition par imposition, le nombre d’opérations conduites, les droits et pénalités notifiés et les droits et pénalités effectivement recouvrés ;

– le nombre d’opérations conduites et les résultats obtenus en matière de contrôle fiscal international, en précisant les dispositions de droit interne ou des conventions fiscales internationales en application desquelles les redressements sont notifiés ;

– le nombre d’opérations conduites et les résultats obtenus en matière de contrôle fiscal à caractère répressif et pénal, ainsi que le nombre de poursuites correctionnelles proposées et engagées, réparties par imposition et par catégorie socioprofessionnelle ;

– le bilan de la coopération administrative internationale en matière fiscale et les échanges d’informations fiscales, en précisant, pour chaque État, les conditions de mise en œuvre de l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers, sur les décisions fiscales anticipées et sur les rapports pays par pays des entreprises multinationales, ainsi que, pour les échanges à la demande, le nombre de demandes individuelles envoyées et reçues, les principales informations demandées, les délais de réponse et le caractère satisfaisant ou non de celles-ci ;

– les orientations stratégiques en matière de lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales, ainsi que leur bilan ;

– l’organisation, les moyens et les effectifs alloués à la lutte contre l’évasion fiscale et la fraude en matière d’impositions de toutes natures et de cotisations sociales.

Annexe 3 : travaux de la MILOLF depuis 2003

Liste des personnes auditionnées

M. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes

M. Philippe Josse, conseiller d’État, ancien directeur du budget (2006-2011)

Mme Sophie Mahieux, directrice départementale des finances publiques du Val d’Oise, ancienne directrice du budget (2000 – 2002)

M. Frank Mordacq, directeur régional des finances publiques du Centre-Val de Loire et du département du Loiret, ancien directeur de la réforme budgétaire (2003 – 2006)

Direction du Budget : Mme Amélie Verdier, directrice, M. Sébastien Bakhouche, sous-directeur, et M. Pierre Chavy, chef du bureau des lois de finances

Commissariat général à l’égalité des territoires : M. François-Antoine Mariani, commissaire général délégué et directeur de la ville et de la cohésion urbaine

Direction de l’administration pénitentiaire : M. Stéphane Bredin, conseiller référendaire à la Cour des comptes, directeur

Direction générale de l’enseignement scolaire (DGESCO) : M. Jean-Marc Huart, directeur général

Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) : Mme Carine Chevrier, déléguée générale et Mme Carole Bousquet-Bérard, sous-directrice en charge du financement et modernisation

Direction générale de la recherche et de l’innovation (DGRI) : M. Bernard Larrouturou, directeur général, M. Vincent Motyka, chef du service performance, financement et contractualisation avec les organismes de recherche et M. Maurice Caraboni, chef du département gestion et pilotage budgétaire des programmes

Secrétariat général pour l’investissement : M. Guillaume Boudy, secrétaire général pour l’investissement, Mme Naomi Peres, secrétaire générale adjointe, et M. Olivier Morin, directeur financier

Direction générale de l’administration et de la fonction publique : M. Thierry Le Goff, directeur général, Mme Marie-Hélène Perrin, adjointe au sous-directeur de l’encadrement, des statuts et des rémunérations, et M. Stéphane Lagier, sous-directeur de l’encadrement, des statuts et des rémunérations

M. Aurélien Baudu, secrétaire général adjoint de la Société française de finances publiques, Co-Président de la Section de droit public à l’Université de Lille

M. Alain Pariente, maître de conférences de droit public/HDR, co-responsable du master 2 droit public des affaires

M. le doyen Étienne Douat, professeur à la Faculté de Droit, directeur de l’Institut de préparation à l’administration générale (IPAG)

M. Jean Gaeremynck, président de la section finances du Conseil d’État, et M. Rémi Bouchez, président adjoint

M. Alain Lambert, ancien ministre du Budget

Secrétariat général de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur : Mme Marie-Anne Lévêque, secrétaire générale

Secrétariat général du ministère de l’intérieur : M. Christophe Mirmand, secrétaire général et M. Antoine Gobelet, directeur de l’évaluation de la performance et des affaires financières et immobilières

Direction générale de l’administration et de la modernisation au ministère de l’Europe et des affaires étrangères : Mme Hélène Farnaud-Defromont, directrice, et M. Gilles Bourbao, sous-directeur du budget

Secrétariat général du ministère de la transition écologique et énergétique : Mme Régine Engström, secrétaire générale, et M. Philippe Clergeot, directeur des affaires financières

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) : Mme Delphine Moretti, analyste en politiques publiques senior à la division du budget

Cour des comptes : M. Raoul Briet, président de la première chambre, et Mme Cécile Fontaine, conseiller maître, rapporteure générale pour le rapport sur le budget de l’État

Délégation interministérielle à la transformation publique : M. Thomas Cazenave, délégué interministériel et M. Jérôme d’Harcourt, directeur de cabinet

M. Christian Charpy, conseiller maître à la Cour des comptes et M. Julien Dubertret, inspecteur général des finances, ancien directeur du budget (2011-2013), auteurs d’un rapport sur les relations financières entre l’État et la sécurité sociale

M. Michel Bouvier, professeur des universités, président de l’association pour la fondation internationale de finances publiques (FONDAFIP)

Mme Marie-Christine Esclassan, professeure des universités, secrétaire générale

([1]) Cf. annexe (p. 157).

([2]) Le traité du 7 février 1992 sur l’Union européenne définit la dette publique comme celle l’ensemble des administrations publiques dans les comptes nationaux : l’État, les organismes divers d’administration centrale, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale.

([3]) Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2019.

([4]) Assemblée nationale, XVe législature, commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, mercredi 6 mars 2019, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 57, audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur l’application de la loi organique relative aux lois de finances (lien).

([5]) MM. Alain Lambert, Didier Migaud, Rapport au Gouvernement sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, octobre 2006, p. 25.

([6]) Règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.

([7]) Article 50 de la LOLF.

([8]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, article 25 modifiant l’article 50 de la LOLF.

([9]) Voir le site Vie-publique.fr, Qu’est-ce que la programmation budgétaire ?, 31 octobre 2017 (lien).

([10]) Les marges de manœuvre des parlementaires s’agissant de la répartition des dépenses de l’État sont notamment contraintes par l’application de l’article 40 de la Constitution.

([11]) Article 11 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

([12]) Participaient notamment à ce groupe de travail M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Didier Migaud, président de la commission des finances, M. Gilles Carrez, rapporteur général. Voir le compte rendu intégral de la deuxième séance du mardi 27 mai 2008 à l’Assemblée nationale, XIIIe législature, session ordinaire de 2007-2008 (lien).

([13]) Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

([14]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([15]) Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012 et décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012. Voir également le commentaire de la décision n° 2012-658 DC, p. 3.

([16]) Assemblée nationale, XVe législature, commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, mercredi 6 mars 2019, séance de 16 heures 15, compte rendu n° 57, audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur l’application de la loi organique relative aux lois de finances (lien).

([17]) Mme Delphine Moretti et M. Dirk Kraan, OCDE, Budgeting in France, 2018.

([18]) Audition du 23 mai 2019.

([19]) La création du Haut Conseil des finances publiques par la LOPGFP a en particulièrement permis au Parlement de disposer d’une expertise publique et indépendante sur certains écarts à la programmation et sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles se fondent les lois de programmation des finances publiques, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.

([20]) Mme Delphine Moretti et M. Dirk Kraan, OCDE, Budgeting in France, 2018.

([21]) Groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, Réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques, 2010 (lien).

([22]) Ibidem.

([23]) Il proposait également et logiquement de supprimer les lois de programmation des finances publiques, introduites dans la Constitution à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

([24]) Audition du 21 mars 2019.

([25]) Audition du jeudi 23 mai 2019.

([26]) Audition du 16 juillet 2019.

([27]) Conseil d’État, avis, 27 mars 2008 n° 381-365.

([28]) Document « tiré à part » du tome I du rapport du Gouvernement préparatoire au DOFP (lien).

([29]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, pp. 132 et suiv.

([30]) Audition M. Raoul Briet, président de la première chambre et de Mme Cécile Fontaine, rapporteure générale du rapport sur le budget de l’État, jeudi 27 juin 2019.

([31]) Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017, pp. 132 et suiv.

([32]) 2° de l’article 5.

([33]) Article 4 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005.

([34]) Article 48 de la LOLF.

([35]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ; règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

([36]) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, Comité économique et social européen et au Comité des régions - Renforcer la coordination des politiques économiques, 12 mai 2010 (COM/2010/250 final) ; Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, Comité économique et social européen et au Comité des régions – Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l’emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l’UE, 30 juin 2010 (COM/2010/367 final).

([37]) Article 4 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005.

([38]) Ibidem.

([39]) Article 5 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, tel que modifié par le règlement (CE) n° 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005.

([40]) Communication 12 mai 2010 (COM/2010/250 final), précédemment citée.

([41]) Conseil d’État, section des finances, avis n° 365546, extrait du registre des délibérations de l’Assemblée générale, séance du 21 décembre 2000, point a) du 3 (lien).

([42]) Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

([43]) Rapport n° 2908 de M. Didier Migaud au nom de la commission spéciale chargée d’examiner la proposition de loi organique (n° 2540) relative aux lois de finances, p. 208.

([44]) Voir notamment Olivier Blanchard, « Public Debt and Low Interest Rates », NBER Working Paper, n° 25621, février 2019.

([45]) 3° de l’article 51 de la LOLF.

([46]) Tome I du rapport de M. Didier Migaud du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire du 27 janvier 1999, présidé par M. Laurent Fabius, p. 140 (lien).

([47]) Article 3 du règlement n° 1466/97.

([48]) 8° du I de l’article 34.

([49]) Audition du 16 juillet 2019.

([50]) Voir à ce sujet, MM. Philippe Lamy et Gérald Sutter, ouvrage coordonné par MM. Jean-Pierre Camby et Gérald Sutter, Le budget de l’État : la LOLF, 4e édition, LGDJ, 2019, pp. 239-246.

([51]) Pour ce qui est des modalités du contrôle de la recevabilité des amendements au regard de la LOLF, le lecteur pourra utilement se reporter au rapport d’information n° 4546 de M. Gilles Carrez sur la recevabilité des initiatives parlementaires, février 2017, pp. 99 et suivantes.

([52]) Les dispositions relatives aux taxes et impositions affectées à des tiers et plafonnées seraient placées en première partie de la loi de finances dès lors que l’écrêtement éventuel profiterait à l’État, même si la disposition prévoit que l’écrêtement a lieu une année postérieure à celle de la loi de finances. Les taxes affectées à des tiers et non plafonnées demeureraient en seconde partie.

([53]) Les dispositions relatives à la fiscalité affectée qui ont un impact sur l’équilibre des organismes dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale peuvent figurer à la fois en loi de finances et en loi de financement de la sécurité sociale.

([54]) Article 35 de la LOLF.

([55]) Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991, cons. 9 et 10.

([56]) Loi n° 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

([57]) Il s’agissait à l’époque de l’article 35 de l’ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959.

([58]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018.

([59]) Assemblée nationale XVe législature, session ordinaire 2017-2018, compte rendu de la première séance du lundi 4 décembre 2017 (lien).

([60]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018.

([61]) Circulaire du 4 juin 2010 relative à l’édiction de mesures fiscales et de mesures affectant les recettes de la sécurité sociale.

([62]) Voir notamment le rapport n° 3333 de M. Jean-Luc Warsmann fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle (N° 3253) relatif à l’équilibre des finances publiques, Assemblée nationale, XIIIe législature, avril 2011 (lien).

([63]) Loi n° 2008-759 du 1er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007.

([64]) Delphine Moretti and Dirk Kraan, Budgeting in France, OECD Journal on Budgeting, 2018, vol. 18, issue 2, 8-72.

([65]) MM. Charpy et Dubertret, Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale, 2018.

([66]) Cour des comptes, rapport public thématique de novembre 2011, La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, p. 20.

([67]) Cour des comptes, rapport public thématique de novembre 2011, La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, p. 52 : par exemple, la gendarmerie nationale a été rattachée au ministère de l’intérieur, la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique ont été fusionnées au sein de la direction générale des finances publiques et l’administration centrale du ministère de la culture a été réorganisée avec la création de trois directions générales, deux épousant les contours des programmes « patrimoines » et « création de la mission Culture et la dernière correspondant à la mission Médias.

([68]) Amendement CF431 adopté en commission des finances puis amendement n° II-313 adopté en séance publique.

([69]) Conseil Constit., Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, considérant 24.

([70]) Cour des comptes, rapport public thématique de novembre 2011, La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, p. 47.

([71]) Cour des comptes, rapport public thématique de novembre 2011, La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, p. 25.

([72]) Ibid., p. 70.

([73]) Article 66 de la LOLF.

([74]) L’article 48 de la LOLF prévoit la tenue facultative d’un débat d’orientation des finances publiques sur la base de la transmission par le Gouvernement d’un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques (DOFP) qui comporte notamment la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes.

([75]) Amendement n° II-CF390.

([76]) Il propose la création de deux nouveaux programmes : un à vocation sociale et territoriale qui rassemblerait les actions du programme 174 actuel et les crédits du CAS Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ainsi que certaines actions du programme 345 et un autre programme dédié à la transition énergétique qui regrouperait les autres actions du programmes 345 et les crédits visant au remboursement des intérêts et du capital de la dette accumulée auprès d’EDF au titre d’un déficit de compensation.

([77]) Amendement CF431 adopté en commission des finances puis amendement n° II-313 adopté en séance publique.

([78]) Il s’agit des trois programmes « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer » ; « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ; « Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture » (services vétérinaires notamment).

([79]) À noter que dans le PLF 2020, les programmes 333 et 307 sont fusionnés dans un nouveau programme support « Administration territoriale de l’État » (voir infra).

([80]) Cour des comptes, rapport public thématique de novembre 2011, La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives, p. 55.

([81]) MILOLF, Une nouvelle architecture du budget de l’État pour une plus grande efficacité de l’action publique, 2004, p. 15 : « Les responsables de programme doivent disposer de l’ensemble des crédits ouverts pour mener leurs actions. Le principe de responsabilisation suppose en effet que chaque gestionnaire, pour pouvoir atteindre ses résultats, maîtrise tous les moyens prévus pour mener à bien la politique dont il a la charge. Par conséquent, l’intégralité des crédits participant à une politique donnée, quelle que soit la nature de ces crédits, doit être regroupée au sein d’un même programme ».

([82]) Comité interministériel d’audit des programmes, Rapport d’activité, décembre 2010, p. 27.

([83]) Ibid.

([84]) Hormis ceux portés par les programmes 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire et 147 Politique de la ville (sous plafond des services du Premier ministre), et de ceux portés par le budget du ministre chargé des affaires sociales.

([85]) Cour des comptes, Le programme d’investissements d’avenir, une démarche exceptionnelle, des dérives à corriger, 2015.

([86]) MM. Jean-Pierre Camby et Gérald Sutter, Le budget de l’État : la LOLF, 4e édition, 2019

([87]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur le Budget annexe Contrôle et exploitation aérien, pp. 37-38.

([88]) Conseil Constit., Décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, considérant 34.

([89]) Ibid., considérant 25.

([90]) L’objectif est également d’éviter d’influencer les cours boursiers en amont d’éventuelles cessions de titres.

([91]) M. Alain Lambert, Sénat, Rapport n° 343 sur la proposition de loi organique relative aux lois de finances, 29 mai 2001, p. 147.

([92]) Aides à l’acquisition de véhicules propres, Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, Développement agricole et rural, Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage, Gestion du patrimoine immobilier de l’État, Participation de la France au désendettement de la Grèce, Services nationaux de transport des voyageurs, Transition énergétique, Pensions, Participations financières de l’État. À noter que le CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage sera supprimé à la fin de l’année 2019.

([93]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur le CAS Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs.

([94]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur le CAS Aide à l’acquisition de véhicules, pp 40-41.

([95]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur le CAS Transition écologique, pp 40-41.

([96]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routier.

([97]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2016, 2017, pp. 171-194.

([98]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, 2018, p. 147.

([99]) Ibid., pp. 147-156.

([100]) Comme le note le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018, p. VIII (lien).

([101]) Cours élémentaire des sciences des finances, 1912, p. 138.

([102]) Il existe toutefois quelques exceptions, comme les taxes affectées aux centres techniques industriels et aux comités professionnels de développement économique qui ne sont pas des prélèvements obligatoires au sens de la comptabilité nationale.

([103]) Décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001.

([104]) CPO, La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, juillet 2013 (lien) et Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018 (lien).

([105]) Conseil d’État, section des finances, avis n° 365546, extrait du registre des délibérations de l’Assemblée générale, séance du 21 décembre 2000, point c) du 4 (lien).

([106]) M. Joël Giraud, rapport d’information (n° 2169) sur l’application des mesures fiscales, juillet 2019, pp. 442-444.

([107]) La mise en réserve des crédits est explicitement prévue par le 4° bis de l’article 51 de la LOLF.

([108]) M. Alain Lambert, Rapport d’information (N° 37) sur l’étude menée sur la réforme de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, octobre 2000, pp. 98-99 (lien).

([109]) Ces règles ont été présentées par le rapport du CPO Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018 et par le rapport d’information (N° 2169) de M. Joël Giraud sur l’application des mesures fiscales, juillet 2019, pp. 442-444.

([110]) Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

([111]) Voir M. Matias de Sainte Lorette, Rapport particulier n° 2 du CPO, L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées par le rapport du CPO de juillet 2013, avril 2018, pp. 12-13.

([112]) CPO, Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer, juillet 2018. (lien).

([113]) Cette proposition a été évoquée par M. Matias de Sainte Lorette, Rapport particulier n° 2 du CPO, L’évolution du cadre juridique de la fiscalité affectée et le suivi des propositions formulées par le rapport du CPO de juillet 2013, avril 2018, p 55.

([114]) Cette proposition a été formulée par le CPO dans son rapport de juillet 2018. Le rapporteur reprend à son compte.

([115]) Cette proposition a été formulée par le CPO dans son rapport de juillet 2013. Le rapporteur reprend à son compte.

([116]) M. Joël Giraud, rapport d’information (N° 2169) sur l’application des mesures fiscales, juillet 2019, p. 448, d’après les données transmises par le Gouvernement.

([117]) Conseil d’État, avis de la Section des finances du 21 décembre 2000 sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (n° 365546).

([118]) Conseil constitutionnel, déc. n° 82-154 DC, 29 déc. 1982, cons. 21-23, Rec. p. 80 ; Conseil constitutionnel, déc. n° 98-405 DC, 29 déc. 1998, cons. 6, Rec. p. 326.

([119]) Conseil constitutionnel, déc. n° 2001-448 DC, 25 juillet 2001, cons. 16-20, Rec. P99.

([120]) Dans sa décision n°2019-784 du 27 juin 2019, le Conseil constitutionnel a par exemple censuré l’institution d’un prélèvement sur recettes au profit de la Polynésie française en raison d’un manque de précisions concernant l’objet du PSR.

([121]) Conseil d’État, avis de la Section des finances du 21 décembre 2000 sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (n° 365546).

([122]) Cour des comptes, note d’analyse de l’exécution budgétaire 2018 sur la mission Relations avec les collectivités territoriales, p. 12, mai 2019.

([123]) MM. Jean-René Cazeneuve et Christophe Jerretie, rapport n° 1055 sur le projet de loi de règlement et d’approbation des comptes de l’année 2017, annexe n° 36, juin 2018.

([124]) Conseil d’État, avis de la Section des finances du 21 décembre 2000 sur la réforme de la loi organique relative aux lois de finances (n° 365546).

([125]) Allocution d’ouverture du colloque organisé par l’Assemblée nationale « Manager en mode LOLF, 15 ans après : Des outils et des hommes », 22 septembre 2016.

([126]) Audition du 21 mars 2019.

([127]) Rapport n° 3/99 du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, 27 janvier 1999.

([128]) Ibidem.

([129]) Delphine Moretti et Dirk Kraan, Budgeting in France, OCDE, 2018, p. 12.

([130]) Conformément à l’article LO. 111–4 du code de la sécurité sociale.

([131]) Arrêté du 11 décembre 2012 relatif au cadre de la gestion budgétaire pris en application de l’article 105 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (article 11).

([132]) Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, Tome II, juin 2019.

([133]) Les données de la performance 2019 – résultats de l’année 2018.

([134]) Le tome II de l’annexe Voies et moyens au projet de loi de finances pour 2019 ne recense que 5 indicateurs de performance pour les dépenses fiscale.

([135]) 30 des 35 pays de l’organisation ayant répondu à une enquête de l’OCDE y avait recours en 2018, 2018 ECD Performance budgeting survey : key findings and trends, Anne Keller, novembre 2018.

([136]) OECD best practices for performance budgeting, novembre 2018.

([137]) Audition du 16 mai 2019.

([138]) Circulaire DF-2PERF-14-3001 (NOR : BUDB1407075C) relative à la préparation des volets « performance » des projets annuels de performances du PLF 2015 et élaboration des documents de politique transversale (DPT).

([139]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019, p. 189.

([140]) Audition du 11 avril 2019.

([141]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019, p. 181.

([142]) Audition du 27 juin 2019.

([143]) Audition du 16 juillet 2019

([144]) Circulaire n° 2CM2P-09-3004 du 23 avril 2009 du ministre du budget, relative au volet « performance » de projet de loi de finances.

([145]) Cour des comptes, « La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives », La Documentation française, nov. 2011, p. 80.

([146]) Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

([147]) Décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères.

([148]) Marie-Christine Esclassan, Revue française de finances publiques Le modèle français de management budgétaire en mode LOLF : convergences et singularités, 2017, n° 137, page 37.

([149]) Tome I du rapport du groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire, présidé par M. Laurent Fabius et dont le rapporteur était M. Didier Migaud, 27 janvier 1999, p. 122.

([150]) M. Jérôme Cahuzac, rapport d’information (n° 4392) déposé en application de l’article 145 du règlement sur la recevabilité financière des initiatives parlementaires, février 2012, p. 136.

([151]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019, p. 197.

([152]) Note d’analyse de France stratégie, Nicolas Lorach, Céline Mareuge et Catherine Merckling, « Réduction des dépenses publiques : les leçons de l’expérience », Juillet 2014.

([153]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, article 22

([154]) Liens vers les revues de dépenses effectuées en 2015, 2016 et 2017

([155]) Cour des comptes, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2017.

([156]) Déclaration de M. Jean-François Coppé, ministre délégué au budget et à la réforme de l’État, 21 juin 2005.

([157]) Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, article 70.

([158]) Cour des Comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, rapport public thématique, Documentation française, 2011, 200 p.

([159]) Acteurs publics, Amélie Verdier : « La LOLF a beaucoup déçu dans sa mise en œuvre », 10 mars 2017.

([160]) Première table ronde « Quels managers publics au service des objectifs de la LOLF ? » du colloque organisé par l’Assemblée nationale « Manager en mode LOLF, 15 ans après : Des outils et des hommes », 22 septembre 2016.

([161]) Gilles Champagne, « La pratique des décrets d’avances sous la Ve République », Revue du droit public, 1983, pp. 1013 et suivantes.

([162]) Cour des comptes, Les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance – décembre 2017

([163]) Cour des comptes, Les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance, décembre 2017, pp 16-17

([164]) Cour des comptes, Les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance, décembre 2017, pp. 16-17.

([165]) Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance, décembre 2017, p. 47.

([166]) Cour des comptes, Rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret d’avance, décembre 2017, p. 156.

([167]) Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, préparatoire au débat d’orientation des finances publiques - juin 2019.

([168]) Clément Lechaire et Geoffroy de Vitry analysent la pratique de ces décrets et proposent plusieurs règles afin d’adapter leur encadrement juridique dans « Pratique et limites des décrets d’avance sous l’empire de la loi organique relative aux lois de finances » Revue française des finances publiques févr. 2019, n° 145, p. 237,

([169]) Cour des comptes- Le budget de l’État en 2018 – mai 2018, p. 168.

([170]) Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, article 95.

([171]) Cour des comptes- Le budget de l’État en 2018 – mai 2019, p. 117

([172]) Cour des comptes- Le budget de l’État en 2018 – mai 2019, p. 168.

([173]) Rapport annuel de performance.

([174]) Audition du 11 avril 2019.

([175]) OCDE, Le processus budgétaire en France, 2018.

([176]) Cour des comptes, « La fonction publique de l’État », décembre 1999.

([177]) Cour des comptes, « La masse salariale de l’État : enjeux et leviers », septembre 2015.

([178]) La distinction entre ETP et ETPT.

Les équivalents temps plein (ETP) correspondent aux effectifs physiques, c’est-à-dire aux agents rémunérés, corrigés de la quotité de temps travaillé. Exemple : un agent à temps partiel, à 70 %, correspond à 0,7 ETP.

Les équivalents temps plein travaillé (ETPT) correspondent aux effectifs physiques pondérés par la quotité de travail des agents (temps plein, temps partiel, etc.) et la période d’activité sur l’année. Exemple : un agent à temps partiel, à 70 %, qui a travaillé 6 mois correspond à 0,35 ETPT (1 × 0,7 × 6/12 mois = 0,35 ETPT).

([179]) Jaune budgétaire, « opérateurs de l’État », PLF 2019.

([180]) Loi n° 2018-32 du 22.janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([181]) Audition du 23 mai 2019

([182]) Cour des comptes La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) – novembre 2011.

([183]) Décret n° 2018-803 du 24 septembre 2018 modifiant le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et autorisant diverses expérimentations.

([184]) Le gouvernement était par exemple régulièrement contraint à poser la question de confiance pour obtenir le vote des dispositions contestées.

([185]) Le terme de « membres du Parlement, qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d’un département ministériel » est utilisé dans la version initiale de l’article 164 de l’ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. À noter que cet article est toujours en vigueur aujourd’hui.

([186]) Delphine Moretti and Dirk Kraan, Budgeting in France, OECD Journal on Budgeting, 2018, vol. 18, issue 2, 8-72.

([187]) Cour des comptes, communication remise au Sénat « La dette des entités publiques : périmètre et risque », janvier 2019.

([188]) Ce que faisait également l’article 164 de l’ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

([189]) Le rapport devant présenter « pour l’ensemble des administrations publiques, l’évaluation prévisionnelle de l’effort structurel défini à l’article 1er et du solde effectif, détaillés par sous-secteur des administrations publiques, ainsi que les éléments permettant d’établir la correspondance entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel ».

([190]) Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives, novembre 2011.

([191]) Delphine Moretti and Dirk Kraan, Budgeting in France, OECD Journal on Budgeting, 2018, vol. 18, issue 2, 8-72.

([192]) Créé par l’article 32 de la loi de finances pour 1980.

([193]) M. Joël Giraud, Rapport d’information sur l’application des mesures fiscales, n °2169, 17 juillet 2019

([194]) Dont les augmentations prévues en cours d’examen suite à la crise des gilets jaunes (2,8 milliards d’euros pour la prime d’activité notamment).

([195]) À noter cependant qu’une partie « prévision » manque à ce rapport pour qu’il soit utilisable de façon optimale au moment de la présentation du PLF.

([196]) Cour des comptes, La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement, mars 2019

([197]) À noter cependant que les analyses sur les délais concerne surtout l’Assemblée nationale qui examine le budget en premier (article 47 de la Constitution).

([198]) Voir annexe.

([199]) Voir annexe.

([200]) Conseil Constitutionnel, décision du 25 juillet 2001, considérant 75.

([201]) À noter cependant qu’en 2018, le taux de réponse n’a pas été relevé pour 8 questionnaires des 45 envoyés.

([202]) Ibid.

([203]) Par exemple, pour la mission Asile et immigration, 90 % des questions ont eu une réponse mais les deux tiers de ces réponses ont été transmises dans les deux jours précédant la date butoir.

([204]) C’est par exemple le cas de la mission Justice.

([205]) Sans qu’il soit mentionné l’obligation que ces documents soient de nature à faciliter leur mission.

([206]) Cour des comptes, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, novembre 2011, page 189.

([207]) M. Éric Woerth, Rapport d’information sur le Printemps de l’évaluation, juillet 2019