rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle sur les outils publics encourageant l'investissement privé dans la transition écologique

La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : Mme Amélie de Montchalin et M. Patrick Hetzel, co-présidents, Mme Bénédicte Peyrol, M. Christophe Bouillon, co-rapporteurs, M. Éric Woerth, président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, M. Joël Giraud, rapporteur général, MM. Saïd Ahamada, Éric Alauzet, Jean-Noël Barrot, Éric Coquerel, François Cornut-Gentille, Jean-Paul Dufrègne, Mme Perrine Goulet, M. François Jolivet, Mme Lise Magnier, M. Jean-François Parigi, Mme Valérie Rabault, M. Benoît Simian.

SOMMAIRE

Pages

1. SynthÈse du rapport et des propositions
2. 1. Principales recommandations
3. 2. Tableau récapitulatif détaillé
4. Introduction
5. I. La transition Écologique impose de rÉorienter une part significative des investissements privÉs
6. A. Les investissements dans la transition Écologique sont encore insuffisants
7. 1. Une trajectoire européenne à consolider
8. 2. En France, un écart aux besoins de 10 à 30 milliards d’euros par an
9. B. L’utilisation du levier fiscal doit Être amÉliorÉe
10. 1. Une trajectoire carbone crédible et acceptable à redéfinir
11. 2. Un soutien trop marqué à la consommation d’énergie carbonée
12. 3. Intégrer davantage les externalités négatives dans la fiscalité incitative
13. C. Le changement climatique : un risque pour le système financier
14. 1. L’institution d’un réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier
15. 2. L’évaluation des risques propres au système bancaire français
16. II. Essentiels aux secteurs de la transition Écologique et À l’innovation, les financements publics doivent Être CONFORTÉs
17. A. Une prioritÉ des Programmes d’investissements d’avenir
18. 1. Des modes d’intervention répondant aux différents besoins identifiés
19. 2. Un effet d’entraînement objectivable, des résultats significatifs
20. 3. Une priorité à maintenir dans le cadre du grand plan d’investissement (GPI)
21. B. Financement des énergies renouvelables : des engagements considÉrables, un suivi sur la durÉe à amÉliorer
22. 1. Les soutiens publics ont amélioré la compétitivité des énergies renouvelables
23. 2. Une part élevée de la dépense publique couvre des engagements passés
24. 3. Accroître les garanties de maîtrise des coûts
25. C. Améliorer la cohérence et l’impact des financements publics
26. 1. Les procédures budgétaires nationales doivent mieux intégrer les engagements internationaux en faveur de l’environnement
27. 2. Objectiver la stratégie industrielle de l’État pour la transition énergétique, en particulier en matière d’énergies renouvelables
28. 3. Explorer les mécanismes innovants de partenariat public-privé
29. 4. Doter les collectivités territoriales de leviers réglementaires et fiscaux de la transition écologique
30. 5. Orienter l’offre privée par la commande publique
31. D. Des appuis sectoriels indispensables À l’investissement dans des bÂtiments et des mobilitÉs sobres en carbone
32. 1. Des soutiens importants à l’investissement dans la rénovation énergétique des logements
33. 2. Solvabiliser l’investissement privé dans l’économie d’énergie des bâtiments
34. 3. Encourager les financements gagés par les économies d’énergie
35. 4. Conforter la dynamique des aides à l’acquisition de véhicules propres
36. III. UN RÔLE STRATÉGIQUE DANS L’ÉMERGENCE DE LA « FINANCE VERTE »
37. A. Une rÉglementation pionniÈre en matiÈre de reporting climatique
38. 1. Les effets structurants des dispositions de l’article 173 de la loi pour la transition énergétique et la croissance verte
39. 2. Identifier, diffuser et garantir l’intégrité des « actifs verts »
40. B. Faire de la « finance Verte » une rÉalitÉ tangible pour nos concitoyens
41. 1. Simplifier l’accès des épargnants individuels aux placements verts
42. 2. Mieux identifier les crédits durables accordés par les banques
43. 3. Utiliser les leviers de la réglementation financière pour renchérir le coût des projets les plus carbonés
44. Examen en commission
45. Annexe 1 : liste des personnes auditionnÉes
46. Annexe 2 : consultation citoyenne

SynthÈse du rapport et des propositions

L’accord signé à Paris le 12 décembre 2015 dans le cadre de la COP 21 traduit l’engagement des États signataires à contenir l’élévation de la température moyenne de la planète « nettement en dessous de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels ». Pour atteindre cet objectif, un effort massif d’investissements, publics et privés, doit être réalisé dans la transition écologique.

Les projections soulignent cependant la faiblesse de l’investissement mondial au regard des objectifs de transition écologique. Celui-ci atteint 681 milliards de dollars américains par an, soit seulement 4 % des investissements mondiaux et légèrement plus que les subventions publiques aux énergies fossiles.

Une stratégie de limitation du réchauffement climatique et de gestion des conséquences attendues du réchauffement en cours impliquerait de porter ces investissements à des niveaux beaucoup plus élevés.

En France, le besoin d’investissement est estimé entre 10 et 30 milliards d’euros supplémentaires, principalement en réorientant vers la transition écologique des investissements qui n’y sont pas aujourd’hui favorables.

L’État ne pouvant réaliser seul un tel effort, la mobilisation de l’investissement privé doit devenir un axe essentiel des ambitions climatiques de la France.

Cependant, la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ne sont pas aujourd’hui adossées à une estimation des besoins d’investissements par secteurs, ni à leur déclinaison entre financements publics et privés. Il est pourtant indispensable de fournir aux acteurs industriels les jalons d’un « plan d’affaires » de la transition, chiffrant les besoins par secteur thématique et donnant une visibilité sur les engagements publics et privés, dans le cadre d’une politique industrielle renouvelée.

Les pouvoirs publics disposent en outre d’un outil structurant consistant à faire entrer un « prix du carbone » dans les estimations de rentabilité des investissements.

La visibilité à long terme sur le coût des émissions de gaz à effet de serre (GES) est un déterminant essentiel des décisions d’investissements dans la transition écologique.

Ce facteur paraît crucial pour assurer la rentabilité à terme de nombreux projets d’investissements dans les énergies renouvelables, dans les bâtiments à basse consommation et dans les mobilités sobres.

À cette fin, les travaux engagés en France il y a plus de 10 ans dans le cadre de la commission Quinet ([1]) ont permis de construire une « valeur tutélaire du carbone » déterminant un prix du carbone permettant d’atteindre l’objectif de diviser par quatre le niveau des émissions de GES entre 1990 et 2050.

La définition des bons vecteurs de tarification du carbone a cependant été difficile, de la censure par le Conseil constitutionnel du premier projet de « contribution carbone » ([2]) aux conflits occasionnés par la mise en œuvre de la trajectoire ascendante de la « contribution climat énergie » (CCE), composante des taxes intérieures de consommation sur les combustibles fossiles, engagée depuis la loi de finances pour 2014.

Malgré l’annulation de cette trajectoire carbone par la loi de finances pour 2019, une cible de 100 euros par tonne de CO2 en 2030 demeure fixée dans notre droit positif, établie par l’article 1er de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et la croissance verte.

Le grand débat national engagé par le président de la République doit permettre de faire le point sur les leviers permettant d’asseoir la crédibilité d’une trajectoire de prix du carbone et, plus largement, de l’ensemble des composantes de la fiscalité écologique, afin de préserver l’efficience du signal-prix sur l’investissement privé.

Alors même que, selon la Cour des comptes ([3]), le montant des dépenses fiscales favorables au développement durable (4,9 milliards d’euros en 2015) diminue depuis 2010 et devient inférieur à celui, croissant, des dépenses fiscales défavorables (6,9 milliards d’euros en 2015), la fiscalité écologique doit trouver sa place au centre du système fiscal et non pas comme une pièce rapportée.

Plutôt que d’ajouter des strates supplémentaires à notre fiscalité, il convient de refondre le système fiscal dans son ensemble en plaçant, en son cœur, nos objectifs de transition écologique, à l’exemple de la réforme conduite par la Suède depuis le début des années 1990 et poursuivie sur la durée.

Pour garantir l’acceptabilité de la fiscalité du carbone, son incidence sur les niveaux de revenus et sur le pouvoir d’achat des ménages doit être entièrement réexaminée.

Les effets antiredistributifs doivent être compensés et les accompagnements à la transition écologique doivent être pleinement intégrés aux modalités d’accompagnement social et aux aides sociales.

Une approche progressive doit permettre de prendre en compte l’ensemble des effets sur les acteurs économiques et de les accompagner pour investir dans la sobriété carbone ou la réduction de leurs impacts sur la biodiversité.

Cette mise en cohérence doit être pensée en fonction du niveau de chaque politique environnementale, incluant un échelon local, incontournable, qui a trop souvent constitué l’angle mort des réformes engagées à ce jour.

Au premier chef, l’action publique doit aider les ménages à retrouver des marges de manœuvre afin qu’ils puissent investir dans la rénovation énergétique de leurs logements et dans des mobilités individuelles moins émissives en GES.

La réduction de la consommation énergétique des logements représente un levier majeur de mobilisation de l’investissement privé dans la transition énergétique. Les aides sont aujourd’hui nombreuses : une meilleure articulation des dispositifs est possible, par exemple en alignant leurs critères d’éligibilité.

Par ailleurs, l’incitation publique devant rechercher la plus grande efficience possible, il est impératif de réduire les effets d’aubaine de certaines mesures fiscales. Les ménages modestes doivent être les premiers bénéficiaires des aides, ce qui n’est actuellement pas le cas pour certains dispositifs.

Dès lors, les rapporteurs souhaitent voir émerger une solution de financement simple, agrégeant les différents dispositifs et réduisant au minimum le reste à charge pour les ménages modestes.

La rénovation globale doit être privilégiée, dans la mesure où elle permet d’atteindre la plus grande performance énergétique et évite les effets d’aubaine liés au soutien public à des opérations de rénovation peu performantes.

Les ménages doivent être accompagnés au cours d’un véritable parcours de rénovation de leur logement. Cet accompagnement doit être renforcé par le service public de la performance énergétique de l’habitat et complété par le développement des sociétés de tiers-financement, à l’initiative des collectivités territoriales.

L’incitation à la rénovation des logements sera d’autant plus forte que ces travaux pourront être valorisés dans le patrimoine des ménages, par un prix plus élevé au moment de la vente du bien ou par une modulation des impôts liés à la détention ou à la cession du patrimoine. L’exclusion du marché locatif des biens immobiliers les moins performants du point de vue énergétique pourrait également être envisagée à moyen terme.

Le renouvellement des mobilités privées impose de conforter la dynamique de la prime à la conversion, de mieux évaluer les effets, sur les flux d’acquisition de véhicules, du dispositif de bonus-malus automobile, et de poursuivre la mise en cohérence la fiscalité sur les biocarburants.

Le système financier est appelé à jouer un rôle déterminant pour mobiliser l’investissement privé dans la transition énergétique. Le changement climatique regroupe à la fois des risques physiques liés au développement des catastrophes naturelles et des risques de transition liés à la pénalisation des investissements dans les ressources fossiles, en raison de l’évolution du prix du carbone ou de nouvelles normes contraignantes.

Le changement climatique constitue ainsi une nouvelle catégorie de « risque systémique » pour l’ensemble des acteurs financiers, ce qui justifie l’intervention des institutions de régulation et de supervision financière.

Face à ce risque, les méthodes de reddition de comptes en matière climatique des acteurs privés se développent et ont joué un rôle structurant dans l’évaluation de la performance extra-financière des investisseurs privés. La France a joué un rôle moteur avec l’adoption de l’article 173 de la loi du 17 août 2015 précitée. Ces exigences peuvent être étendues à l’ensemble des entreprises, en renforçant la portée des mesures de transparence, notamment sur la part des investissements allant à l’encontre de la transition écologique. Les agences de notation financière doivent également mieux intégrer les stratégies climat des entreprises dans leurs évaluations.

Les régulateurs nationaux des marchés financiers devront veiller à la pérennité de ce système essentiel de transparence sur les investissements des acteurs privés. En France, l’Autorité des marchés financiers doit être dotée de nouvelles compétences de suivi régulier et formalisé des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un observatoire de l’article 173, ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégie bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique.

Les obligations vertes tendent à se développer à l’initiative des pouvoirs publics. Leur usage spécifiquement délimité et des obligations de reporting en font un aiguillon en faveur du développement d’investissements dans la transition écologique. Pour favoriser leur développement, les rapporteurs proposent de renforcer les garanties contre l’alibi vert par un processus d’accréditation des audits externes.

Le rôle moteur de la France sur le sujet doit participer à la définition d’un standard européen. Enfin, la finance verte sera d’autant plus efficace qu’elle se rapprochera du citoyen. À cette fin les rapporteurs souhaitent que l’information de l’épargnant sur l’usage durable qui est fait de son épargne soit renforcée.

L’offre de produits d’épargne durables pourra être accrue par le verdissement des produits de l’épargne réglementée et par l’instauration d’une obligation de présenter une offre de financements verts au moment de la souscription de contrats d’assurance-vie. Le développement du financement participatif constitue également un levier d’adhésion à la transition écologique.

La « finance verte » doit se concrétiser dans l’activité de détail des réseaux bancaires. Elle est essentielle pour diffuser les produits d’épargne alignés sur les enjeux climatiques ; en la matière un effort de formation des conseillers des agences bancaires doit être engagé. Les banques doivent également mieux identifier l’impact climatique de leurs prêts et peuvent y être incitées par un bonus/malus prudentiel qui adapte les exigences de fonds propres en fonction de la part des prêts favorables ou défavorables à la transition bas-carbone dans les portefeuilles de prêts bancaires.

Les financements accordés par l’État et les acteurs publics en matière de transition écologique doivent pleinement intégrer leur effet de mobilisation de l’investissement privé afin d’améliorer l’efficience de la dépense publique en réduisant les effets d’aubaine.

Les programmes d’investissements d’avenir (PIA), qui ont pris en compte, dès l’origine, des critères environnementaux, font l’objet d’une évaluation ex ante et ex post qui permet de garantir un réel effet d’entraînement. Les rapporteurs appellent aujourd’hui à sanctuariser les crédits dédiés spécifiquement à la transition écologique, et à prévoir un nouveau PIA afin de couvrir le besoin en financement qui se fera jour à partir de 2020.

Dans cette même perspective, le soutien public aux énergies renouvelables doit accroître ses garanties de maîtrise des coûts. Les procédures de mise en concurrence doivent être privilégiées pour les installations les plus importantes, notamment en matière d’éolien, afin de réduire les coûts de soutien. Une véritable politique industrielle liée aux filières des énergies renouvelables doit se développer, afin de favoriser l’émergence d’acteurs français sur l’ensemble de la chaîne de valeurs.

Aux côtés de l’État, les collectivités territoriales jouent un rôle déterminant dans la déclinaison et la diffusion des objectifs nationaux en matière climatique. La loi leur confie aujourd’hui un rôle majeur dans la planification territoriale, qui suppose des moyens importants : les conditions du pilotage et du financement de la transition écologique doivent donc figurer au premier plan de la réforme à venir des ressources et des compétences des collectivités territoriales.

*

1. Principales recommandations

Les rapporteurs formulent donc les recommandations structurantes suivantes :

1. Assumer le rôle stratégique des pouvoirs publics dans la transition écologique

– Adosser la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) à une estimation des besoins d’investissements par secteurs et à leur déclinaison entre financements publics et privés.

– Clarifier les objectifs de politique industrielle de l’État en matière d’énergies renouvelables et prolonger l’appui de l’État à l’innovation et au déploiement des technologies et procédés de la transition écologique, en définissant de véritables stratégies de filière.

– Articuler les objectifs nationaux et territoriaux en dotant les acteurs locaux de leviers de liberté dans les modalités de mise en œuvre et en évitant les doublons entre les différents opérateurs de l’État et entre collectivités territoriales.

– Instituer un espace de discussion afin de vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements et en rendre compte au Parlement dans le cadre des discussions budgétaires ou du « Printemps de l’évaluation ».

2. Garantir la cohérence et l’acceptabilité de la fiscalité environnementale

– Afin de donner plein effet au « signal-prix » indispensable pour rentabiliser les investissements dans la transition écologique, placer la fiscalité environnementale au cœur de la réforme fiscale.

– Évaluer l’ensemble de ses effets redistributifs, entre les ménages et les entreprises, et entre les différentes catégories de ménages, et financer les accompagnements à la transition écologique de façon intégrée aux modalités d’accompagnement social et aux aides sociales.

– Fixer un horizon d’extinction des dépenses fiscales défavorables à la transition écologique (par exemple 10 ans) et engager leur réduction progressive, afin de donner aux parties prenantes une visibilité sur les conséquences et sur les stratégies d’adaptation à mettre en œuvre, particulièrement en matière d’investissements à engager pour réduire leur dépendance aux énergies fossiles.

3. Conforter et renouveler les mécanismes de soutiens publics des investissements des ménages dans la rénovation énergétique des logements et dans l’acquisition de véhicules propres

– Engager, à l’occasion du projet de loi de finances pour 2020, la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime mieux ciblée vers les ménages modestes, les locataires et les copropriétés et incluant l’audit énergétique et une partie de la maîtrise d’œuvre dans le champ des dépenses éligibles.

– Appuyer le développement des sociétés de tiers financement de la rénovation énergétique des logements en expertisant, sur la base d’une analyse de performance de leurs portefeuilles de créances, les modalités de leur refinancement par la constitution d’actifs verts issus de ces créances.

– Compléter les indicateurs de performance du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres afin de mesurer l’incidence des niveaux de malus et des niveaux d’aides sur les flux d’achat selon les différentes catégories de véhicules neufs, ainsi que leurs effets redistributifs selon les ménages et les territoires.

4. Prolonger les initiatives pionnières engagées par la France en matière de « finance verte »

– Développer les obligations de transparence sur l’impact environnemental des investissements des entreprises et des placements financiers, en promouvant les approches qui tiennent compte de l’ensemble des postes d’émissions de gaz à effet de serre et en développant les indicateurs d’alignement sur une trajectoire 2 °C.

– Doter l’Autorité des marchés financiers (AMF) de compétences de suivi régulier et formaliser des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un « observatoire de l’article 173 », ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégies bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique.

– Clarifier la question du « partage des coûts » de l’analyse de l’impact climatique des activités entre les émetteurs (entreprises) et les investisseurs institutionnels et favoriser l’émergence de bonnes pratiques pour consolider le modèle économique du secteur de l’audit environnement et climat.

– Promouvoir les critères du label public Transition écologique et énergétique pour le climat (TEEC) pour contribuer à la définition d’un écolabel européen et rapprocher les instances de pilotage et engager des démarches communes avec le label Investissement socialement responsable (ISR), afin de jeter les bases d’une fusion de ces labels.

– Peser dans les négociations engagées au plan européen, à la suite de la présentation du plan de la commission européenne : Financer la croissance durable afin de :

- renforcer les garanties contre l’« alibi vert » par un processus d’accréditation des audits externes attestant de l’emploi de financements issus des green bonds et en apportant les garanties d’absence de conflits d’intérêts entre activités de conseil et d’audit ;

- faire que les agences de notation financière tiennent compte des stratégies climat des entreprises ;

- diffuser des indices financiers de référence « bas-carbone » et à « bilan carbone positif » ;

- instituer un « malus prudentiel » qui accroîtrait les exigences en fonds propres pour les établissements financiers détenant ou proposant des actifs défavorables à la transition écologique et expertiser la mise en œuvre d’un « bonus prudentiel » ;

- adapter les normes comptables, par exemple avec la création d’une prime climatique pour l’actualisation de tout projet d’investissement ou de financement, modulée en fonction de l’empreinte carbone du projet.

– Simplifier l’accès des épargnants individuels aux placements verts :

- en réformant l’épargne réglementée pour proposer un nouveau produit d’épargne verte ;

- en renforçant l’information communiquée sur une base individuelle aux épargnants sur l’utilisation de leur épargne pour le soutien au développement durable ;

- en instituant l’obligation de présenter une offre de financements verts labellisés lors de toute nouvelle souscription d’un contrat d’assurance-vie exprimé en unités de compte.

2. Tableau récapitulatif détaillé

Ces recommandations se déclinent dans les mesures détaillées figurant dans le tableau suivant

Introduction

Alors que les premiers travaux du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) alertant sur le risque du réchauffement remontent à près de trente années, l’élaboration et le déploiement d’instruments financiers favorables à la réduction de l’empreinte de l’économie sur le climat sont beaucoup plus récents.

Le développement de cette « finance climat » résulte d’un triple phénomène de renforcement de la question climatique dans les débats publics, d’alignement progressif des acteurs économiques, puis financiers, sur ces enjeux, en partie par opportunité économique, et de renforcement des capacités de mesure des externalités positives et négatives des comportements humains : ces dernières font désormais l’objet de travaux scientifiques nombreux.

Ils ont trouvé une traduction politique marquante avec l’organisation des conférences des parties (COP) à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC), conduisant, le 12 décembre 2015, à l’adoption de l’accord de Paris. L’article 2 de ce traité international établit l’engagement des États signataires à « rendre les flux financiers compatibles avec un profil d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques », afin de contenir l’augmentation de la température moyenne de la planète « nettement en dessous de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels ».

Le contenu de la « croissance verte » doit également s’inscrire dans le cadre, plus large, des objectifs de développement durable (ODD) du Programme de développement durable à l’horizon 2030, adoptés lors du Sommet des Nations Unies de septembre 2015, et qui mettent en relation les combats contre le changement climatique et contre les inégalités.

Depuis la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte de nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques ([4]), dite loi Sas, la France dispose ainsi de nouveaux outils pour questionner, au regard d’indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, nos choix d’investissements publics et nos politiques d’orientation des activités privées. À cette aune, pour que la croissance verte ne relève pas du mythe, les changements doivent être profonds.

Pour atteindre l’objectif fixé par la COP 21, un effort massif d’investissement doit être réalisé pour la transition écologique : les acteurs publics et privés sont appelés à jouer un rôle déterminant.

Pour être soutenable, donc acceptable, cette transition écologique est de même indissociable de mesures sociales de transition.

La diminution des marges budgétaires et la transformation de la société ont congédié l’époque de la planification autoritaire : les acteurs publics, et l’État au premier rang, ne sauraient assumer seuls les investissements en faveur d’un système plus durable, mais peuvent agir sur le marché et l’économie privés par une multitude d’outils qui font l’objet du présent rapport.

La question ne se pose pas nécessairement en termes de « plus d’investissements », mais plutôt de « meilleurs investissements ».

De fait, la question des besoins d’investissements ne peut être appréhendée qu’au regard de leur efficacité réelle sur la réduction des émissions des gaz à effets de serre (GES) et non sur l’unique fondement d’un effet volume.

La démarche d’orientation de la puissance publique doit prendre la forme d’une véritable stratégie de filière, avec des buts de long terme déterminés avec transparence avant la définition des outils permettant de les atteindre, et une répartition lisible des compétences des acteurs à chaque échelle.

Dans sa dimension fiscale, prérogative de l’État, elle doit toujours trouver le bon équilibre entre l’émission d’un « signal prix » qui rentabilise, donc déclenche, les projets d’investissements décarbonés, et ses conséquences en matière de rendement budgétaire. L’incidence de la fiscalité du carbone sur les niveaux de revenus et sur le pouvoir d’achat des ménages doit être pleinement mesurée afin d’assurer l’acceptabilité de l’impôt, donc la crédibilité de toute trajectoire fiscale. Son consentement, exprimé par la représentation nationale, et son évaluation, accessible à tous, doivent reposer sur des résultats concrets, aujourd’hui lacunaires.

Les rapporteurs soulignent la vocation sociale des politiques publiques environnementales : il convient de diffuser des indicateurs d’évaluation des politiques publiques mesurant leur impact à la fois sur les équilibres sociaux et sur les équilibres écologiques, car, indéniablement, tout bénéfice écologique est un bénéfice économique et social.

Les travaux de la mission se sont inscrits dans un contexte bien particulier.

Au plan international, certains pays pourraient menacer le processus de négociations multilatérales sur des sujets majeurs. Paradoxalement, en matière environnementale, cette tendance se dresse à contre-courant d’initiatives d’acteurs non étatiques : organisations internationales telles la Banque mondiale ou les Nations unies, organisations non gouvernementales (ONG), collectivités locales, associations de citoyens, etc.

L’aspiration de la société civile à ce que les autorités tiennent tous leurs engagements en matière environnementale a au demeurant trouvé un écho récent et inédit dans la démarche de quatre associations baptisée « l’affaire du siècle », visant à engager la responsabilité de l’État pour carence fautive à satisfaire nos objectifs de prévention du réchauffement climatique.

Cette actualité donne une chance à la France pour avancer, à la fois en accompagnant l’émergence d’un écosystème favorable à la transition écologique sur son propre territoire, et en pesant à l’échelle mondiale, par exemple en promouvant la labellisation de produits issus de la « finance verte » et en accélérant la définition européenne d’une « taxonomie » des investissements verts.

Toutefois, au niveau national, le débat sur la fiscalité écologique a soulevé un double enjeu crucial d’acceptabilité des mesures et de visibilité sur leurs résultats.

Il est donc nécessaire de travailler de concert avec l’ensemble des parties prenantes afin d’affronter pleinement l’enjeu des « niches grises » correspondant à certaines dépenses fiscales avantageuses pour une population ou une activité particulières mais susceptibles d’être défavorables à l’environnement.

Il convient également de donner leur pleine visibilité aux actions concrètes de l’État en faveur d’une économie moins polluante. L’appréciation doit non seulement porter, d’un point de vue comptable, sur les « dépenses vertes », mais sur les conséquences de l’ensemble des initiatives publiques.

Par ailleurs, l’émergence de la « finance climat » et l’enjeu de la mise en œuvre de la tarification carbone ne doivent pas masquer le fait que la transition écologique porte une pluralité de buts : la limitation du réchauffement climatique doit par exemple être conciliée avec la protection de la biodiversité et la sauvegarde de la nature. Ces différents objectifs peuvent entrer en conflit ainsi que l’illustrent parfois certains projets d’investissements dans l’éolien terrestre dont les choix d’implantation peuvent se révéler contradictoires avec d’autres usages ou objectifs de la transition écologique.

Les travaux de la mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances ont cependant prioritairement porté sur les efforts des pouvoirs publics, des ménages et des entreprises susceptibles d’avoir un impact sur les émissions de GES. Certains secteurs essentiels n’ont pas pu être examinés en détail, à l’image de l’agriculture ou du traitement des déchets.

Enfin, le champ de cette mission n’inclut pas l’important volet de la contribution des financements à destination des pays en voie de développement ainsi que de l’aide publique au développement.

Il s’agit cependant d’un aspect éminemment stratégique, justifiant une approche en tant que telle, car l’atteinte des objectifs de développement durable définis par les Nations unies – dont la limitation du réchauffement climatique – impose que le développement des pays du Sud soit peu carboné ([5]).

I. La transition Écologique impose de rÉorienter une part significative des investissements privÉs

L’accord de la COP 21, signé à Paris le 12 décembre 2015 a fixé des objectifs ambitieux en matière de transition vers une économie moins carbonée. Afin d’éviter que la température moyenne de la planète ne progresse de plus deux degrés Celsius (°C) en comparaison avec l’époque précédant la révolution industrielle – faute de quoi les conséquences naturelles, sanitaires, géopolitiques, etc. seraient insurmontables –, la puissance publique ne saurait assumer, seule, la charge budgétaire relative à la transition écologique.

Dès lors, un effort sans précédent doit être opéré par l’ensemble des acteurs économiques : les entreprises, les ménages, les agents financiers et les administrations. Cette démarche s’impose à tous les échelons géographiques. Il s’agit, pour le secteur privé, de « verdir » ses flux financiers et, pour les institutions publiques, de favoriser et d’organiser ce mouvement.

La mission opère trois séries de constats pour guider la stratégie publique :

– les investissements en faveur du passage à un mode de développement entraînant de moindres émissions de GES ne sont pas assez élevés ;

– les investissements orientés vers la transition écologique peuvent bénéficier du « signal-prix » provenant de mécanismes de fiscalité écologique, au premier chef un prix croissant du carbone, mais ces mécanismes doivent être lisibles et crédibles, donc acceptables pour l’ensemble des parties prenantes, ce qui impose d’en examiner les effets redistributifs ;

– enfin, les acteurs financiers (banques, investisseurs institutionnels, marchés financiers) doivent prendre en compte les conséquences du changement climatique au même rang que l’ensemble des autres risques auxquels ils sont susceptibles de faire face.

A. Les investissements dans la transition Écologique sont encore insuffisants

En dépit de méthodologies qui peuvent varier, s’agissant par exemple de l’horizon temporel retenu ou des paramètres environnementaux et économiques intégrés à leur analyse, les études scientifiques de référence sur le développement d’un modèle de croissance compatible avec une limitation des effets néfastes du changement climatique partagent un consensus : le niveau actuel des investissements ne suffira pas à atteindre ces objectifs.

Ce constat clair, valable à l’échelle internationale et européenne, l’est aussi dans le cas particulier de la France.

Les derniers chiffres des Nations unies sur la « finance climat », c’est-à-dire l’ensemble des « flux permettant la mise en place d’actions ayant un impact positif en matière d’atténuation (réduction des émissions de gaz à effet de serre) ou d’adaptation au changement climatique » ([6]) font état d’un mouvement à hauteur de 680,6 milliards de dollars en 2016 et de 680,1 milliards de dollars en 2015, contre 584 milliards de dollars en 2014 (+ 16,5 %).

S’y ajoutent des transferts aux États ne figurant pas à l’annexe n° 1 de l’accord de Paris ([7]), pour 74,5 milliards de dollars en 2016.

Flux annuels de la « finance climat » dans le monde

(en milliards de dollars)

Source : Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, rapport biennal d’évaluation des flux de la finance climat, 23 novembre 2018, p. 6 de la synthèse.

Facialement, de tels chiffres semblent considérables. Ils correspondent cependant à 0,9 % seulement du produit intérieur brut (PIB) mondial (75 600 milliards de dollars), et à 4 % des investissements mondiaux (17 030 milliards de dollars).

En outre, comme le montre le schéma ci-après, le besoin d’investissements supplémentaires dans l’efficacité énergétique des secteurs de l’industrie, des bâtiments et des transports, ou dans les nouvelles technologies bas-carbone pour le secteur de l’électricité seraient atténués par de moindres investissements dans les secteurs des combustibles fossiles. Il s’agit donc tout autant de réorienter des flux d’investissements existants que d’accroître le stock d’investissements.

Besoins d’investissements mondiaux dans la transition Écologique 2015-2030

(estimations en milliers de milliards (billions) de dollars)

Source : Commissariat général de l’environnement et du développement durable, Chiffres clés du climat, 2018, d’après New climate economy, 2016 ([8]).

1. Une trajectoire européenne à consolider

En Europe, les niveaux d’investissement actuels ne suffiront pas davantage à soutenir un système économique durable sur les plans environnemental et social.

À l’appui du plan d’action Financer la croissance durable ([9]), la Commission européenne juge ainsi nécessaire que l’Union européenne comble un déficit d’investissement annuel de près de 180 milliards d’euros afin d’atteindre ses objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030.

Cette estimation correspond au manque d’investissement moyen annuel pour la période de 2021 à 2030, fondée sur les projections du modèle PRIMES utilisées par la Commission dans l’analyse d’impact de la proposition de directive relative à l’efficacité énergétique ([10]).

En outre, d’après les calculs de la Banque européenne d’investissement (BEI), le déficit d’investissement global dans les transports, l’énergie et les infrastructures de gestion des ressources s’est creusé pour atteindre un montant annuel de 270 milliards d’euros : 80 milliards d’euros dans la modernisation des transports et de la logistique (soit autant que les montants investis aujourd’hui), 90 milliards d’euros supplémentaires dans l’amélioration de la gestion des ressources, dont l’eau et les déchets (contre 48 milliards d’euros investis actuellement), et 100 milliards d’euros supplémentaires dans la mise à niveau des réseaux énergétiques, augmentation des économies d’énergie et de la part des énergies renouvelables (pour 130 milliards d’euros à ce jour).

2. En France, un écart aux besoins de 10 à 30 milliards d’euros par an

Depuis fin 2016, un rapport, prévu par l’article 174 de la loi relative à la transition écologique et pour la croissance verte ([11]), est annexé à chaque projet de loi de finances (PLF) et fournit une estimation des investissements publics et privés mis en œuvre en matière de transition énergétique.

Le chiffrage de référence des investissements favorables à la transition écologique en France y est établi par l’Institute for climate economics (I4CE), laboratoire d’idées fondé conjointement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l’Agence française de développement (AFD). L’I4CE établit ses calculs en lien avec les ministères de l’économie et des finances et de la transition écologique et solidaire.

Les dernières données ([12]) évaluent les dépenses d’investissements en faveur du climat, ou « investissements-climat » à 41,2 milliards d’euros en 2017 et de 41,4 milliards d’euros en 2018.

Dans cet ensemble, 19,8 milliards d’euros financent l’efficacité énergétique des bâtiments, 10 milliards d’euros les infrastructures durables, 6,6 milliards d’euros les énergies renouvelables et les réseaux, 2,8 milliards d’euros l’énergie nucléaire et enfin 2 milliards d’euros des chantiers industriels et des projets agricoles.

L’ensemble représente environ 8 % des 489 milliards d’euros de formation brute de capital fixe (FBCF) réalisée en France en 2016 ([13]).

Ces investissements sont réalisés en majorité par les ménages (16,6 milliards d’euros) et les entreprises (10,5 milliards d’euros).

Parmi les interventions de l’État, des collectivités territoriales, des bailleurs sociaux et des gestionnaires d’infrastructures, on distingue :

– le financement direct d’équipement, notamment en matière de transport, relevant directement de la compétence principale de la puissance publique ;

– les interventions sous forme d’incitations financières à l’investissement des ménages et des entreprises, par exemple pour l’efficacité énergétique des logements privés et des véhicules particuliers ;

– les interventions visant à organiser des investissements essentiellement privés par la réglementation (cas de la construction neuve) ou par la rémunération des projets bas-carbone (cas de l’électricité renouvelable).

Ces niveaux d’investissements peuvent être mis en regard d’une trajectoire calculée à partir de la stratégie nationale bas-carbone de 2015 et de la programmation pluriannuelle de l’énergie de 2016, qui, d’après l’I4CE, correspond à une fourchette d’investissements-climat annuels de 55 à 85 milliards d’euros par an, ce qui permet de proposer un niveau de déficits d’investissements de 10 à 30 milliards d’euros, comme détaillé dans le schéma ci-après.

Comparaison des investissements-climat et des besoins d’investissements

(en milliards d’euros)

Source : I4CE, Panorama des financements climat, 26 novembre 2018.

Si les investissements observés dans les logements neufs et les infrastructures de transport paraissent respecter la SNBC et la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), les écarts avec les enveloppes nécessaires sont significatifs dans les domaines de la rénovation énergétique des bâtiments (déficit de 5,5 milliards d’euros), des véhicules bas-carbone (déficit de 6,5 milliards d’euros) et du déploiement des réseaux de chaleur (déficit de 3,5 milliards d’euros).

Ces montants peuvent être mis en regard des niveaux d’investissement réalisés chaque année dans des secteurs concernés par le climat, ce qui permet de mesurer la part des « occasions manquées » au regard de l’objectif d’investissement dans la transition énergétique.

En 2016, le marché de l’acquisition de véhicules particuliers s’élevait à 40 milliards d’euros, les dépenses d’entretien-amélioration des logements à 50 milliards d’euros, le marché annuel des transactions immobilières à 287 milliards d’euros et l’ensemble des investissements matériels à 371 milliards d’euros.

Écarts entre les investissements et les besoins D’investissements

(en milliards d’euros)

Source : I4CE, Panorama des financements climat, 26 novembre 2018.

Les estimations proposées par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) s’inscrivent dans des ordres de grandeur comparables.

En effet, pour la période 2015-2035, l’établissement public estime à 303 milliards d’euros (soit 15 milliards d’euros par an) les investissements supplémentaires nécessaires ([14]).

Devant être financé majoritairement par le secteur privé, ce surcroît représenterait 2,3 % des investissements d’ici à 2035.

L’ADEME juge qu’un tel effort ne serait pas assimilable à un surcoût macroéconomique car le besoin de financement additionnel serait compensé par l’évitement de dépenses liées aux impacts du changement climatique et par des économies sur la consommation énergétique ainsi que par des effets de relance. L’effet multiplicateur sur l’activité économique constituerait en outre un levier de croissance du PIB.

Plus de 60 % du surcroît d’investissements irait à la rénovation énergétique des logements et des bâtiments tertiaires (190 milliards d’euros, dont 70 pour les ménages et les bailleurs sociaux).

Un enjeu important consiste dès lors à éviter des occasions manquées : selon une enquête de l’ADEME en 2013, les travaux d’entretien-amélioration des bâtiments sur des postes liés à l’isolation, au chauffage et à la ventilation mais dénués de performance énergétique représentaient près de 4 milliards d’euros de dépenses. De même, 71 % des véhicules particuliers vendus en 2016 consommaient plus de 100 grammes de dioxyde de carbone (CO2) par kilomètre (classe supérieure à B).

La mission a pu constater que les principales sources et hypothèses de ces scenarii sont solidement étayées. Pourtant, la stratégie nationale bas-carbone et la programmation pluriannuelle de l’énergie ne sont pas aujourd’hui adossées à une estimation des besoins d’investissements par secteurs, ni à leur déclinaison entre financements publics et privés.

Tout en rappelant que cette répartition repose sur des choix politiques, concernant notamment la charge respective de l’État et des collectivités, et des considérations économiques, le Gouvernement a indiqué y travailler.

Il peut également être envisagé de compléter la SNBC par un « plan d’affaires » chiffrant les besoins par secteur thématique et incluant les certificats d’économie d’énergie (CEE). Les rapporteurs souhaitent que la publication de la nouvelle PPE en fournisse l’occasion, de même que la communication par chaque État membre de l’Union européenne à la Commission européenne leurs plans nationaux sur l’énergie et le climat pour 2030.

De même, il n’existe pas actuellement d’espace de discussion pour vérifier que le plan de financement est cohérent avec le plan d’investissements.

Disposer de ces deux volets et les partager avec les parties prenantes améliorerait la stratégie de financement de la transition et permettrait de s’assurer que les financements privés prennent bien le relais des financements publics.

Par ailleurs, les investissements visant l’ensemble des objectifs de transition écologique – incluant la protection de la biodiversité et la lutte contre les pollutions hors gaz à effet de serre – ne font pas l’objet d’une évaluation aussi détaillée que ceux relatifs à l’énergie.

Un rapport annexé au projet de loi de finances évalue certes l’effort financier de l’État au titre de la protection de la nature et de l’environnement. Il devrait être de 4,96 milliards d’euros en 2019, contre une prévision d’exécution de 5,28 milliards d’euros en 2018 et une consommation constatée de 4,76 milliards d’euros en 2017.

Mais nous ne disposons pas d’évaluation des investissements privés en la matière.

Cependant le Plan biodiversité, présenté le 4 juillet 2018 à l’occasion du premier comité interministériel pour la biodiversité vise à inciter les entreprises à identifier leurs liens d’impact et de dépendance avec la biodiversité puis à les traduire dans leurs stratégies d’entreprises, aux phases de production, d’approvisionnement et d’investissement([15]).

Dans ce cadre, des travaux sont annoncés « pour inciter les entreprises à qualifier leur empreinte biodiversité par un indicateur d’impact sur la biodiversité comparable à la tonne de CO2 pour l’impact climatique ».

Sur le modèle du Panorama des investissements climat élaboré par l’institut I4CE, les rapporteurs invitent à initier, dans ce cadre, un état des lieux des investissements, public et privés, liés à la dépollution et à la protection de la biodiversité et à le mettre en regard des financements nécessités par les objectifs du Plan Biodiversité.

B. L’utilisation du levier fiscal doit Être amÉliorÉe

L’outil le plus structurant pour orienter les investissements sur une trajectoire bas-carbone consiste à créer un « signal-prix », établissant, selon diverses modalités, un « coût du carbone » pour ses émetteurs, afin de renchérir le recours aux technologies carbonées et donc de rentabiliser les projets d’investissements sobres en carbone.

À cette fin, la France mobilise deux catégories d’instruments :

– un marché de quotas d’émissions européen pour les secteurs industriels, qui couvre 45 % des émissions de l’Union européenne ;

– pour les autres secteurs, notamment le transport et logement, après la censure par le Conseil constitutionnel du premier projet de « contribution carbone » ([16]) spécifique, une taxe nationale, la « contribution climat énergie », composante carbone des taxes intérieures de consommation préexistantes sur les combustibles fossiles, établie par la loi de finances pour 2014 ([17]) .

L’approche par les signaux de prix ne saurait toutefois conduire à négliger le rôle décisif des mesures réglementaires permettant également d’orienter directement les investissements vers les procédés, notamment industriels, compatibles avec les objectifs de transition écologique.

Une étude de la Commission européenne ([18]) évalue, par exemple, l’impact de la directive écoconception ([19]) visant à éliminer du marché européen les équipements les moins performants, ainsi que l’impact de la réglementation européenne sur l’étiquetage énergétique ([20]) qui permet d’orienter les consommateurs vers les produits les plus sobres en énergie. En 2020, ces mesures devraient avoir permis à l’Union européenne d’éviter la consommation de 165 millions de tonnes équivalent pétrole (TEP), soit un niveau d’émissions de GES inférieur de 7 % par rapport à un scénario sans mise en œuvre.

Auditionné par la mission d’évaluation et de contrôle, M. Pascal Canfin a indiqué que l’équivalent en prix du carbone de la réglementation thermique (RT) serait de 1 000 euros la tonne de CO2, ce qui atteste de l’efficacité bien plus élevée dans ce cas de la réglementation par rapport à des mécanismes de marché ou de taxation du carbone.

Il reste que l’outil du signal-prix présente, pour les industriels, l’avantage d’être « libératoire » : s’ils ne disposent pas d’accès à des technologies alternatives faiblement émissives, les redevables disposent de la possibilité de payer le prix du carbone ; inversement, des objectifs réglementaires de réduction des émissions carbone, parfois difficiles à définir dans le détail par secteurs d’activité, pourraient conduire à interrompre des activités économiques.

Le signal-prix vise ainsi à laisser aux redevables un libre choix technologique pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES, et vise parallèlement à stimuler les projets d’investissement offrant des solutions alternatives, donc les secteurs émergents de la « croissance verte ».

Cependant, les rapporteurs relèvent l’absence d’outils d’arbitrage fin entre réglementation et fiscalité et d’évaluation de leurs effets sur les comportements ou sur l’innovation : ils invitent à ce que soient engagés de nouveaux travaux de recherche en ce sens.

Il reste que les mécanismes de tarification explicite du carbone, par les autorités publiques, sous la forme de quotas carbone ou de taxes carbone, se développent au niveau mondial. Ainsi, selon les données recueillies par l’Institut I4CE, 20 % à 25 % des émissions mondiales de GES sont désormais couvertes par ces mécanismes, contre 13 % en 2016, comme illustré par le schéma suivant.

Néanmoins, dans 42 pays membres de l’OCDE ou du G20, responsables de plus des trois quarts de la consommation mondiale d’énergie, les prix du carbone actuels sont inférieurs de près de 80 % au montant de 60 euros par tonne de CO2 recommandé, en mai 2017, par la commission de haut niveau sur les prix du carbone, établie sous l’égide de la Banque mondiale et co-présidée par les économistes Nicholas Stern et Joseph Stiglitz ([21]).

Cet écart est manifeste avec le prix de la tonne de carbone tel que valorisé par le système européen d’échange de quotas de carbone, décrit dans l’encadré ci-après, qui atteignait 20 euros fin novembre 2018.

Source : données financières.

Les travaux engagés en France, il y a plus de 10 ans, dans le cadre de la commission Quinet ([22]) ont permis de construire une « valeur tutélaire du carbone » déterminant un prix du carbone permettant d’atteindre l’objectif de division par quatre le niveau des émissions de GES entre 1990 et 2050. Le prix de 100 euros la tonne à l’horizon de 2030 a ainsi été proposé.

Début 2018, le Premier ministre a chargé une commission à nouveau présidée par Alain Quinet, avec l’appui de France Stratégie, de mettre à jour cette trajectoire de la valeur tutélaire du carbone, afin d’atteindre l’objectif de neutralité carbone d’ici 2050, c’est-à-dire d’un solde nul d’émissions nettes en France, et de tenir compte de l’impact de l’évolution des technologies vertes.

Pour les entreprises, l’efficacité du signal-prix dépend dès lors avant tout de sa lisibilité, de sa stabilité et de sa prévisibilité, ainsi qu’en attestent les initiatives, de plus en plus diffuses parmi les acteurs économiques, visant à prendre en compte un prix du carbone dans les processus internes aux entreprises.

1. Une trajectoire carbone crédible et acceptable à redéfinir

L’instauration d’un prix du carbone et la définition d’une trajectoire de hausse visent à infléchir les stratégies d’investissement de long terme : comme pour l’ensemble des taxes environnementales, l’objectif premier ne consiste donc pas à accroître les prélèvements obligatoires, mais à modifier les comportements et à conférer une viabilité économique aux offres alternatives moins consommatrices de ressources et de procédés carbonés.

Cependant, le niveau élevé de dépendance de nos sociétés aux énergies fossiles conduit à ce que l’introduction d’un prix du carbone procure rapidement un rendement fiscal important pour la puissance publique, qui croît d’autant plus vite que les émissions de GES mettent du temps à diminuer.

Selon l’institut I4CE, les différents instruments de tarification du carbone au niveau mondial ont ainsi généré au total 32 milliards de dollars, soit 26 milliards d’euros, de revenus pour les personnes publiques en 2017.

Les revenus de la fiscalité carbone en 2017 (en millions de dollars)

L’enjeu de la définition d’un prix du carbone pour peser sur les incitations à l’investissement privé dans la transition écologique s’est donc, dès l’origine, accompagné de la perspective d’un « double dividende » : une « rente fiscale » procurant des ressources destinées à financer des politiques publiques ou à permettre une réforme fiscale, en diminuant, à due concurrence, d’autres prélèvements obligatoires.

La Suède est apparue exemplaire à cet égard, avec une réforme fiscale introduite dès 1991 et prolongée entre 2001 et 2007 par un « Green Tax Shift » : un niveau élevé de fiscalité sur les énergies fossiles, passée de 23 euros la tonne en 1991 à 60 euros en 2002 et 108 euros en 2010, a permis de réduire d’autres taxes, dont un taux d’impôt sur les sociétés ramené à 22 %, une diminution du taux marginal de l’impôt sur le revenu ou encore une baisse des cotisations sociales ([23]).

Cette perspective a constamment été présente à l’esprit des promoteurs, en France, de l’introduction d’un outil fiscal de tarification du carbone qui ont invité à compenser les effets de la hausse d’une contribution carbone par la diminution d’autres prélèvements obligatoires ([24]).

Il en a été ainsi, en 2009, des travaux conduits par une commission sur la « contribution climat énergie » présidée par Michel Rocard et, à nouveau, en 2012, des travaux du comité « Trajectoires 2020-2050 vers une trajectoire sobre en carbone », sous la présidence de Christian de Perthuis.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a, de même, présenté la politique énergétique de la France comme une mesure de soutien à la compétitivité des entreprises, notamment industrielles, en réduisant leur dépendance aux intrants carbonés et leur consommation d’énergie ainsi que le coût du travail auquel elles sont soumises.

L’article 1er de cette loi a ainsi établi, à l’article L. 100-2 du code de l’environnement, que l’État veille à « procéder à un élargissement progressif de la part carbone, assise sur le contenu en carbone fossile, dans les taxes intérieures de consommation sur les énergies, dans la perspective d’une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre, cette augmentation étant compensée, à due concurrence, par un allégement de la fiscalité pesant sur d’autres produits, travaux ou revenus ».

Ainsi, lors de l’examen par le Parlement du projet de loi de finances pour 2014, l’introduction de la composante carbone de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) a été mise en parallèle de l’adoption du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) : il s’agissait alors de financer par la fiscalité assise sur la consommation de produits énergétiques issus d’énergies fossiles une diminution de la fiscalité assise sur le travail.

De même, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2018, l’accélération de la trajectoire de la composante carbone et le rapprochement de la fiscalité entre diesel et essence, ont été mis en regard de mesures de diminution de la fiscalité sur les ménages, comme la suppression progressive de la taxe d’habitation.

La loi du 17 août 2015 avait ainsi déterminé une trajectoire vers les objectifs de valorisation de 56 euros la tonne de CO2, en 2020 et de 100 euros en 2030. La loi de finances pour 2018 avait conservé ces objectifs mais accéléré la trajectoire jusqu’en 2022.

Trajectoire carbone pour la période 2014-2022

(en euros/tonne)

Source : article 1er de la loi du 17 août 2015 modifiée par l’article 16 de la loi de finances rectificative pour 2015 et article 16 de la loi de finances pour 2018.

Les rapporteurs avaient salué cette trajectoire ambitieuse mais fait état de leurs inquiétudes sur la capacité de la France à tenir ces objectifs.

En effet, la trajectoire carbone a été décidée dans un contexte de faibles prix de l’énergie au niveau mondial : l’instauration d’une taxation du carbone renchérissant le prix des énergies fossiles a ainsi semblé moins pénalisante, tant pour les ménages que pour les entreprises.

Cours du Brent en dollars et euros

Source : DGT.

Cette situation rendait moins lisibles les effets sur les ressources des ménages Or, la taxation du carbone entraîne des effets redistributifs importants.

Elle est de nature à pénaliser plus lourdement les ménages les plus modestes, qui consacrent une part de leur revenu disponible plus importante à la consommation d’énergie. Or ces ménages disposent de peu de marges de manœuvre pour réduire leur consommation de produits carbonés du fait d’une capacité d’investissement limitée, que ce soit dans la rénovation énergétique de leur logement ou pour l’acquisition d’un véhicule propre.

La fiscalité du carbone se caractérise dès lors par une forte régressivité : elle ferait peser sur les ménages du premier décile de revenus un effort fiscal ([25]) presque trois fois supérieur à celui des ménages du dernier décile (0,55 contre 0,20 % respectivement) ([26]), comme le montre le graphique suivant.

Taux d’effort par décile de revenu

Source : Institut des politiques publiques.

Les travailleurs les plus éloignés des centres d’activités seront également particulièrement affectés par ce renchérissement.

Une étude du Commissariat général au développement durable publiée en juin 2009 ([27]) concluait déjà qu’en l’absence d’adaptation des comportements, les ménages les plus affectés par une hausse des prix des carburants automobiles à proportion de leur budget sont principalement les ménages résidant en milieu périurbain ou rural (environ 40 % de la population) ainsi que les ménages de niveau de vie intermédiaires (deuxième et troisième quintiles).

Surcoût moyen de la taxation du carbone

selon le lieu de résidence du ménage

Source : CGDD et OFCE.

Enfin, l’impact de la hausse de la taxation du carbone pour les ménages dépend sensiblement du type de combustible utilisé pour le chauffage. Les ménages se chauffant à l’électricité sont favorisés, puisque le taux de la taxe intérieure sur la consommation finale d’énergie (TICFE) reste stable entre 2017 et 2022 alors que le tarif de TICPE applicable au fioul domestique aurait augmenté, selon le dispositif initial, de 124 % sur la même période. De même, le tarif applicable au gaz naturel devrait augmenter de 172 % sur la période.

Comme rappelé, le 10 janvier 2017, dans l’avis du comité pour l’économie verte ([28]) sur l’opportunité d’une accélération de la trajectoire de la composante carbone, dont des extraits figurent dans l’encadré page suivante, toute réévaluation à la hausse de la trajectoire de la composante carbone exigerait de financer d’importantes mesures compensatoires à destination des ménages et des entreprises affectés et pose la question de la cohérence d’ensemble de la fiscalité directe et indirecte.

C’est la cohérence d’ensemble du système fiscal français qui présente, aujourd’hui, d’importantes fragilités, qui n’ont pas pu s’accommoder d’une nouvelle accélération de la trajectoire carbone.

L’article 64 de la loi de finances pour 2019, issu d’un amendement adopté par le Sénat, a, dès lors, annulé la trajectoire de la contribution climat-énergie établie aux articles 265 et 266 quinquies B du code des douanes.

Ceci rend d’autant plus nécessaire d’assurer l’acceptabilité sociale des ambitions du Gouvernement en matière de fiscalité environnementale.

Un prix du carbone n’est viable que pour autant qu’il est suffisamment accepté pour être durable. Les inégalités entre territoires doivent être évaluées finement, afin de proposer des mesures de compensation appropriées. Les rapporteurs insistent sur la nécessité d’appréhender ces effets redistributifs afin d’identifier les meilleurs leviers fiscaux pour accroître le prix du carbone, et afin de les rendre cohérents avec l’ensemble des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages.

Il est également indispensable d’évaluer précisément l’équilibre avec les mesures de compensation proposées sous forme de baisses de prélèvements fiscaux ou sous forme de dispositifs d’accompagnement spécifiques, tels que le « chèque énergie », présenté plus en détail dans l’encadré page suivante, mais également d’aides à la transition qui doivent être pleinement complémentaires des aides sociales. Les rapporteurs relèvent à titre d’exemple que la Colombie britannique, province fédérée du Canada, a pris l’engagement de redistribuer à la population et aux acteurs économiques toutes les recettes issues de la fiscalité sur le carbone, afin que celle-ci soit neutre en revenu.

Dès lors, le grand débat national initié par le président de la République doit permettre de rendre plus lisibles les enjeux de l’acceptabilité de la fiscalité carbone. Il s’agit de définir les meilleurs outils de compensation pour les secteurs économiques et pour les ménages affectés par la hausse, inévitable à moyen terme, des coûts des énergies carbonées.

Il s’agit également de jeter les bases d’une réforme fiscale d’ensemble par laquelle la fiscalité environnementale pourra acquérir une nouvelle légitimité en trouvant toute sa place et son bon positionnement, au niveau national comme au niveau local, pour financer les acteurs qui portent les politiques de transition écologique.

Propositions :

– Rétablir les conditions de l’acceptabilité de la tarification carbone, en plaçant la fiscalité écologique au cœur d’une réforme fiscale d’ensemble et en rendant lisible son emploi, au niveau national comme au niveau local, en fonction des acteurs qui portent les politiques de transition écologique.

– Analyser les effets antiredistributifs de la hausse du prix du carbone et élaborer des aides à la transition à destination des ménages affectés en pleine complémentarité avec les aides sociales.

2. Un soutien trop marqué à la consommation d’énergie carbonée

Si les progrès de la taxation du carbone sont réels, les États soutiennent encore largement les énergies fossiles via des mécanismes de subventions et autres soutiens à la production et à la consommation d’énergies fossiles, parfois qualifiés de « prix négatifs implicites du CO2 ».

L’Agence internationale de l’énergie (AIE) estime que le volume total des subventions à la consommation d’énergies fossiles est d’environ 260 milliards de dollars en 2016, soit huit fois les revenus tirés de la taxation carbone.

La France n’échappe pas à ce phénomène. Bien qu’ambitieuse en matière de trajectoire carbone, la fiscalité française fait encore une place de choix au soutien aux énergies carbonées. Le chiffrage des principales dépenses fiscales en matière énergétique fait ainsi apparaître un déséquilibre entre dépenses favorables et dépenses défavorables à la transition énergétique au bénéfice de ces dernières, malgré un rapprochement ces dernières années.

un verdissement progressif des dépenses fiscales

(en millions d’euros)

Source : commission des finances.

Une grande partie de ce déséquilibre est liée aux exonérations sectorielles ou tarifs réduits de TICPE.

Il en est ainsi par exemple du kérosène consommé par les aéronefs, dont la convention internationale de Chicago relative à l’aviation civile internationale, conclue à Chicago le 7 décembre 1944, prévoit l’exonération pour les liaisons internationales. Les législateurs nationaux peuvent cependant assujettir les vols intérieurs à des taxes intérieures de consommation spécifiques.

LES PRINCIPAUX AVANTAGES FISCAUX ANTI-ÉCOLOGIQUES

(en millions d’euros)

Source : commission des finances. (*) Estimation réalisée à partir des données INSEE de consommation annuelle de carburants.

SEPT PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES À FINALITÉ ÉCOLOGIQUE

(en millions d’euros)

Concernant les taux réduits concernant le gazole, une trajectoire d’alignement de la fiscalité du gazole sur celle des autres supercarburants a été engagée par la loi de finances pour 2018, dont la poursuite a néanmoins été interrompue, à compter de 2019, par l’article 64 de la loi de finances pour 2019.

Cette trajectoire devait être complétée par l’aménagement des régimes fiscaux spécifiques de TICPE du gazole non routier pour les secteurs des travaux publics et de l’industrie, prévue par l’article 19 du projet de loi de finances pour 2019. Cette suppression devait entraîner une hausse des recettes de l’État de l’ordre de 1 milliard d’euros. L’article 66 de la loi de finances pour 2019, établi à l’initiative du Sénat, a reporté cette suppression au 1er janvier 2020.

Les rapporteurs invitent à poursuivre le réexamen des exonérations fiscales bénéficiant à des secteurs intensifs en carbone, afin de conforter et d’élargir la composante carbone des taxes intérieures de consommation.

Ceci nécessite d’engager une véritable concertation avec toutes les parties prenantes, en donnant à tous les acteurs concernés une visibilité sur l’impact de la suppression des avantages fiscaux actuels, en privilégiant les sorties en sifflet, et en définissant avec eux l’usage des futures recettes fiscales supplémentaires.

Il pourrait par exemple être proposé d’éteindre à un horizon de 10 ans l’ensemble des dépenses fiscales défavorables à nos objectifs climatiques, ce qui fournit un horizon raisonnable pour que les acteurs investissent dans les techniques permettant de réduire leur dépendance aux énergies fossiles.

Proposition :

– Fixer un horizon d’extinction des dépenses fiscales défavorables à la transition écologique (par exemple 10 ans) et engager leur réduction progressive, afin de donner aux parties prenantes une visibilité sur les conséquences et sur les stratégies d’adaptation à mettre en œuvre, particulièrement en matière d’investissements à engager pour réduire leur dépendance aux énergies fossiles.

3. Intégrer davantage les externalités négatives dans la fiscalité incitative

La fiscalité environnementale comprend également une taxation des activités polluantes hors émissions de CO2 avec la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Celle-ci porte sur plusieurs types d’activités, dont les trois principales sont l’émission dans l’atmosphère de substances polluantes, la production de déchets ménagers et industriels et la production et la vente de matériaux d’extraction.

Cette taxation est aujourd’hui critiquée, en raison de taux trop faibles ou de réductions de taux trop importantes.

L’assiette de la composante « air » de la TGAP a certes été progressivement élargie (arsenic, mercure, sélénium, benzène, plomb, zinc, cadmium), mais les taux de taxation retenus n’apparaissent pas liés aux coûts des dommages environnementaux et sanitaires engendrés par les pollutions.

Alors que la directive 2009/33/CE chiffre le coût externe d’une tonne d’oxyde d’azote (NOx), un des gaz responsables de l’acidification, à 4 400 euros et celui d’une tonne de poussières à 87 000 euros, les taux de TGAP s’élèvent respectivement à 161 euros et à 260 euros par tonne pour les activités produisant ces substances.

Par ailleurs, ces taux restent très inférieurs aux coûts de dépollution et aux coûts d’investissement dans les meilleures technologies disponibles.

Une étude de 2005 ([30]) estime ainsi que le taux de dépollution en dioxyde de soufre (SO2) excède largement le taux de la taxe, puisque le coût marginal de cette dépollution est estimé à 730 euros par tonne contre un taux de TGAP fixé à 136 euros par tonne. Des pays comme la Norvège ou la Suède ont atteint des taux beaucoup plus proches des coûts de dépollution et des dommages environnementaux et sanitaires.

En outre, la composante air de la TGAP n’est payée que par les industriels, alors que, en application du principe pollueur-payeur, tous les acteurs économiques devraient s’en acquitter – par exemple les transporteurs routiers. En effet, l’industrie n’est ni le principal émetteur de NOx, substance produite majoritairement par le secteur des transports, ni le principal émetteur de benzène, essentiellement produit par le résidentiel-tertiaire.

La composante « déchets » de la TGAP dispose, quant à elle, d’un taux variable en fonction du type de déchets, de leur volume et de la performance environnementale des installations. Il s’agit notamment d’inciter à la valorisation des déchets qui tend à réduire les nuisances écologiques et sanitaires.

Les pouvoirs publics ont engagé depuis une dizaine d’années une augmentation progressive des taux de base de la TGAP déchets pour le stockage et le traitement thermique des déchets non dangereux, notamment à l’occasion de la loi de finances rectificative pour 2016 qui a défini une nouvelle trajectoire des taux pour la période 2017-2025 afin notamment de faciliter l’atteinte des objectifs de la loi du 17 août 2015 en matière de recyclage.

La loi de finances pour 2019 s’inscrit dans cette dynamique puisque son article 24 renforce la trajectoire d’augmentation des tarifs de la taxe entre 2021 et 2025 afin de maintenir le coût du recyclage en dessous de celui des autres modalités de traitement des déchets. Il supprime également la suppression progressive des tarifs réduits relatifs à certaines modalités de stockage ou d’incinération incompatibles avec cet objectif.

Enfin, la composante « matériaux d’extraction » vise à encourager le recyclage de matériaux et à limiter les nuisances liées à l’activité d’extraction. Son taux apparaît néanmoins particulièrement faible (0,20 euro par tonne), en comparaison de nos partenaires européens (2,40 euros par tonne au Royaume-Uni), ce qui interroge son caractère incitatif.

La fiscalité environnementale hors carbone en France doit dès lors sortir d’une situation qui semble aujourd’hui relativement inefficace. Les taux trop faibles ou faisant l’objet de nombreuses réductions évitent les pertes en compétitivité mais ne permettent pas d’obtenir un réel effet incitatif, les rendements étant dès lors limités pour le financement de la transition écologique.

Comme relevé récemment par l’économiste Mireille Chiroleu-Assouline pour l’Institut Friedland ([31]), le verdissement de la fiscalité française implique de renforcer son caractère incitatif en matière d’activités polluantes, en rapprochant ses montants des coûts effectifs des dommages causés à l’environnement.

Ceci impose de revoir à la hausse les objectifs des pouvoirs publics (État et collectivités territoriales) et leurs traductions en investissements nécessaires à la dépollution, en concertation avec différents acteurs économiques concernés.

L’impact du renforcement de cette fiscalité pour les entreprises pourrait ainsi, à l’image de certains modèles étrangers, être compensé par des mesures de redistribution partielle des recettes supplémentaires.

L’étude précitée propose par exemple de compenser la hausse de la fiscalité environnementale par une réduction des charges sur les bas salaires.

Une part du rendement budgétaire des mesures fiscales pourrait donc être consacrée à des plans de transition écologique et d’innovation technologique au bénéfice des secteurs assujettis

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C. Le changement climatique : un risque pour le système financier

Un levier supplémentaire de réorientation des financements privés vers des investissements compatibles avec les objectifs de limitation du réchauffement climatique peut provenir de logiques propres au secteur financier, dans la mesure où, de façon croissante, le changement climatique est identifié comme un risque pour les acteurs financiers.

Le changement climatique impose en effet aux acteurs financiers de regarder au-delà des indicateurs de performance économique afin de « capter » et donc de fixer un prix pour deux principales catégories de risques :

– des risques physiques, associés à l’accroissement de la sévérité et de la fréquence des catastrophes naturelles ; l’impact peut être direct pour les entreprises mais également pour le système financier pour lequel il entraîne des défauts de contrepartie, des dépréciations de la valeur des actifs ou une sous-performance des portefeuilles ;

– des risques de transition liés aux investissements très dépendants en ressources fossiles et qui sont appelés à être pénalisés par la transition vers une économie à bas-carbone, en raison de l’évolution du prix du carbone ou de l’introduction de nouvelles taxes et de nouvelles normes contraignantes.

En outre, l’horizon des risques liés au climat est, en général, plus lointain que celui de la maturité des engagements financiers.

Selon la formule popularisée par Mark Carney, gouverneur de la banque d’Angleterre et président du comité de stabilité financière du G20, ce décalage atteste de la « tragédie des horizons » : il s’agit de risques qui se matérialiseront à moyen ou long termes, mais pour lesquels des actions décisives sont nécessaires dès aujourd’hui afin d’en limiter l’impact sur l’économie.

Le changement climatique constitue donc une nouvelle catégorie de « risque systémique » pour l’ensemble des acteurs financiers, justifiant l’intervention des institutions de régulation et de supervision financière.

Une prise en compte progressive des risques de transition émerge en particulier dans le secteur de l’énergie, dans la perspective d’éviter les « actifs échoués » (stranded assets), ces investissements menacés par les évolutions réglementaires susceptibles d’occasionner des radiations comptables d’actif, par exemple une centrale électrique thermique qui ne pourrait plus être exploitée.

Cependant les risques climatiques auxquels l’économie va être confrontée sont inédits et peuvent être mal appréhendés par une analyse basée sur des données historiques, largement dominante dans les modèles actuels d’analyse de risque.

En outre, les risques les plus importants pour les acteurs économiques proviennent du fait que la transition écologique implique une transformation radicale de l’économie appelant de leur part des questionnements stratégiques sur l’avenir de leurs activités et leurs modèles d’affaires.

L’ampleur de ces défis a conduit le comité de stabilité financière du G7 à établir, dès 2015, un groupe de travail sur le reporting financier des risques climatiques (TCFD) présidé par Michael Bloomberg ([32]).

Les conclusions de ses travaux ont été présentées en juin 2017 : le comité propose que les acteurs financiers et non financiers rendent publiques leurs expositions aux risques financiers liés au changement climatique, présentent leur gestion de ces risques et leurs objectifs d’évolution vers une économie bas-carbone.

Les recommandations du TCFD visent à placer la transition écologique au cœur de la stratégie des entreprises et des investisseurs. Elles insistent sur le rôle primordial des instances dirigeantes (conseil d’administration et direction générale) dans l’appréhension et la gestion des risques liés au climat, mais également des opportunités liées aux investissements compatibles avec la transition.

C’est au plus haut niveau stratégique que les entreprises et les investisseurs doivent analyser les impacts, les risques et les opportunités générés par le changement climatique, tant sur leur modèle d’affaires, que sur leur stratégie et leurs états financiers.

Le TCFD invite en particulier à élaborer des « scénarios économiques » liés aux scénarios climatiques d’une trajectoire de réchauffement inférieure à 2 °C.

Cette analyse de scénarios doit permettre aux entreprises et aux investisseurs de mettre leurs activités en regard de l’ensemble des risques réglementaires, technologiques et de marché à l’intérieur d’une trajectoire d’évolution du climat.

Il reste cependant difficile d’établir quelle trajectoire de réchauffement sera la plus crédible et de déterminer si la transition sera pilotée correctement par les pouvoir publics ou occasionnera des changements abrupts avec des impacts certainement systémiques sur l’économie.

1. L’institution d’un réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier

Les rapporteurs relèvent que la Banque de France a initié la constitution d’un Réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier (Network for greening the financial system, ou NGFS ([33])) qui vise à échanger les expériences et les meilleures pratiques et à contribuer au développement de la gestion du risque environnemental et climatique dans le secteur financier.

Établi le 24 avril 2018, ce réseau réunit désormais 21 membres dont la Banque populaire de Chine, la Banque d’Angleterre ou la Banque centrale européenne. Son secrétariat permanent est assuré par la Banque de France.

Les travaux de ce réseau doivent permettre de cerner les enjeux « macro-financiers » du changement climatique afin de mieux définir des scénarios économiques permettant de mesurer les risques financiers de la transition.

Il est envisagé, dans ce cadre, d’élaborer par exemple des « stress-tests » climatiques, évaluant la sensibilité des établissements bancaires à des scénarios de transition énergétique et écologique.

2. L’évaluation des risques propres au système bancaire français

Cette approche a été anticipée par le législateur français par le biais du V de l’article 173 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et à la croissance verte qui a prévu que les banques tiennent compte de « risques mis en évidence dans le cadre de tests de résistance régulièrement mis en œuvre ».

À cette fin, la direction générale du Trésor du ministère de l’économie et des finances a établi avec le concours de la Banque de France et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) un rapport sur l’évaluation de l’exposition des banques aux risques climatiques ([34]).

Ces travaux ont permis de dresser un panorama des pratiques existantes en matière de gestion de ces risques, d’esquisser une première évaluation de l’exposition à ces risques des établissements bancaires français et d’étudier la possibilité de définir des scénarios pertinents de risques climatiques.

Si les risques physiques « propres » des établissements bancaires font déjà l’objet d’une analyse dans la réglementation prudentielle au titre du risque opérationnel, il ressort de ce rapport que le risque physique porté par la clientèle n’est pas aujourd’hui jugé significatif par les banques et ne fait donc pas l’objet d’une évaluation à part entière.

Trois motifs sont avancés :

– l’étendue de la couverture assurancielle en France implique que la plupart des banques ne supportent pas seules le coût financier de l’occurrence d’une catastrophe naturelle, ce qui limite les retombées sur le risque de crédit des banques ;

– l’horizon de temps à partir duquel l’accroissement de la fréquence et de la sévérité des catastrophes naturelles aurait potentiellement un impact important sur le risque de crédit des banques est censé donner aux établissements bancaires le temps d’ajuster progressivement leurs expositions aux risques ;

– enfin, les expositions des établissements français sont principalement situées dans des zones tempérées moins vulnérables aux catastrophes naturelles, en particulier pour le crédit immobilier, bien que 20 % des expositions liées aux crédits aux entreprises soient localisées dans des zones plus exposées aux catastrophes naturelles.

● L’articulation entre couverture assurantielle et risques bancaires

Cependant, les rapporteurs insistent sur la nécessité de ne pas négliger l’impact systémique des risques physiques sur les banques.

La hausse du risque physique expose en effet les assureurs à l’obligation d’augmenter leurs primes, ce qui occasionne un risque de baisse des souscriptions, ou encore un risque de retrait de certains marchés ce qui pourrait conduire à une baisse de la couverture assurancielle des acteurs économiques.

Un « livre bleu » Changement climatique et assurance à l’horizon 2040, établi en 2015 par la Fédération française de l’assurance (FFA) avec les équipes du climatologue Jean Jouzel, a ainsi présenté un chiffrage des coûts pris en charge par le secteur de l’assurance des dommages liés au climat.

D’ici 2040, le surcoût est évalué à 44 milliards d’euros constants, soit une hausse de 90 % par rapport au montant des dégâts cumulés des 25 années précédentes. De 48 milliards d’euros entre 1988 et 2013, les aléas naturels pourraient coûter 92 milliards d’euros dans les 25 prochaines années.

Si 40 % du surcoût provient d’un « effet de richesse » lié à la densification du territoire en logements et en activités, la majorité provient du réchauffement climatique et de l’augmentation de l’occupation des zones du territoire français les plus vulnérables à ses effets. L’étude indique que les périls en plus forte augmentation proviendront des phénomènes de retrait-gonflement des sous-sols liés à la sécheresse, et des phénomènes de submersion marine.

La France est aujourd’hui dotée de mécanismes efficaces couvrant les aléas naturels, mêlant assurances privées et garanties publiques, en particulier par le biais du régime dit des catastrophes naturelles (articles L. 125-1 et suivants du code des assurances), protégeant de manière presque universelle l’ensemble des biens d’une entreprise ou d’un particulier. Cependant, une accentuation des dommages climatiques rendrait difficile le maintien du niveau actuel de contribution à l’indemnisation des dommages par le secteur de l’assurance.

Un « livre blanc » Pour une meilleure prévention et protection contre les aléas naturels publié par la FFA propose en conséquence des aménagements du régime d’assurance en insistant sur le rôle des politiques de prévention et de protection, par exemple, en matière d’urbanisme dans les choix publics de localisation des zones d’activité ou d’habitation, ou encore dans l’investissement dans des infrastructures plus résilientes aux risques climatiques.

Deux points de fragilité ont été soulignés devant la mission d’évaluation et de contrôle par les représentants de la FFA :

– les taux d’assurance sont beaucoup plus faibles Outre-mer (50 % à Saint Martin, 60 % à la Guadeloupe contre 95 % en France hexagonale) ;

– seules 30 % des surfaces agricoles sont assurées (assurance sur les récoltes non engrangées). L’amélioration passe par la proposition d’offres moins couvrantes mais plus accessibles et plus lisibles. Des aides européennes doivent également permettre aux agriculteurs de souscrire des assurances : le montant des subventions est actuellement inférieur à 100 millions d’euros et paraît devoir être doublé.

L’appréhension du risque physique pour les établissements bancaires dépend donc en grande partie du comportement futur des assureurs face à ce même risque, ce qui atteste du caractère systémique des risques liés au climat.

● La prise en compte des risques liés aux portefeuilles de prêts bancaires

Selon la mission conduite par la DG Trésor et l’ACPR, la majorité des banques considère désormais qu’elles doivent prendre en compte le risque de transition lié aux activités de leurs clients.

La mesure par les banques des risques financiers associés au changement climatique se matérialiserait ainsi, dans certains cas, par l’intégration de variables sensibles aux risques climatiques dans la notation d’un client ou d’un projet. Certains établissements plus avancés envisageraient de procéder à des analyses quantitatives de la sensibilité de leurs bilans au prix du carbone.

Selon les informations communiquées aux rapporteurs par la Banque de France, l’exposition des banques aux secteurs les plus sensibles au risque de transition représente aujourd’hui en moyenne de 13 % de l’exposition totale ([35]). Sans surprise, les banques considèrent que les secteurs de la production énergétique et de la construction sont les plus sensibles. Par comparaison, la banque nationale des Pays-Bas indique une exposition agrégée des banques néerlandaises aux secteurs exposés au risque de transition de 9,7 % ([36]).

Proposition :

– Poursuivre l’évaluation des conséquences du changement climatique sur l’équilibre des systèmes d’assurance et des risques de transmission sur les autres acteurs financiers.

– Dans le cadre du Réseau des banques centrales et superviseurs pour le verdissement du système financier, diffuser les meilleures pratiques de réduction de l’exposition des banques aux risques de transition liés aux activités financées par leurs prêts.

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II. Essentiels aux secteurs de la transition Écologique et À l’innovation, les financements publics doivent Être CONFORTÉs

L’effort d’investissement pour atteindre les objectifs de lutte contre le changement climatique ne saurait être assumé intégralement par la puissance publique. Les interventions du secteur public doivent tout à la fois contribuer à orienter les investissements privés et bénéficier de leur effet de levier.

Cette démarche implique à la fois que les dépenses publiques aient l’effet de levier le plus important possible et que la réglementation vienne favoriser les bonnes pratiques et freiner celles qui sont défavorables à l’environnement.

D’une part, l’effet de levier du financement public comporte naturellement une part incitative, sans être réduite à celle-ci.

Dans les domaines à haut risque ou à forte incertitude, et notamment en matière de recherche et développement, les choix budgétaires ou fiscaux contribuent certes à embarquer des institutions de recherche publiques ou privées, ainsi que des petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI), dans les projets de recherche des grands groupes. Toutefois, ce soutien de la collectivité doit être doublé d’un accompagnement technique adéquat par les opérateurs pour améliorer la qualité des projets ou renforcer les coopérations entre acteurs.

En complément, dans les programmes plus appliqués et plus opérationnels, les financements publics permettent d’assumer des risques liés à la mise en œuvre de la politique publique et de rassurer les cofinanceurs privés : en l’absence d’un tel instrument, ces premiers n’auraient potentiellement pas été couverts, et ces derniers n’auraient dans certains cas pas eu la confiance requise.

À titre d’exemple, BPI France n’exige pas de garantie à hauteur des financements qu’elle engage pour intégrer une dimension liée à l’efficacité énergétique dans les plans de modernisation des PME (mécanisme des prêts verts).

D’autre part, la réglementation, si elle envisage de faciliter l’augmentation des financements privés, doit agir sur les conditions de risque et de rémunération des projets, et s’assurer de la capacité des porteurs de projet à investir ou à emprunter pour initier les projets. Par exemple, en matière d’efficacité énergétique, les obstacles proviennent de la qualité des travaux (bâtiment) ou de l’adaptation à de nouveaux processus de production (industrie). La rémunération n’est pas garantie sans un signal sur le prix de l’énergie.

Quant aux énergies renouvelables, les risques sont d’abord d’ordre administratif lors du montage du projet. La rémunération, fixée par le tarif d’achat ou le complément de rémunération, doit couvrir le coût de l’investissement et stimuler l’innovation.

Les porteurs de projet dont les revenus sont faibles ou dont le niveau d’endettement est élevé (ménages, PME, exploitations agricoles) peuvent rencontrer des barrières au financement. Des subventions (ANAH, FEDER) ou des systèmes de garanties sur prêts sont alors pertinentes et indispensables.

Dès lors les aides à la rénovation énergétique des logements doivent être simplifiées pour en renforcer l’efficience et accroître ainsi la portée des financements publics. De même, tous les mécanismes innovants de financement de l’investissement viabilisés par les économies procurées, sur la durée, par la baisse du recours aux énergies fossiles, doivent être encouragés.

A. Une prioritÉ des Programmes d’investissements d’avenir

Les trois programmes d’investissements d’avenir (PIA) ([37]), issus des préconisations du rapport « Juppé-Rocard » ([38]), retiennent, dès l’origine, la protection de l’environnement comme priorité.

Pour faire en sorte que l’apport de financements publics incite réellement à l’accélération de l’investissement privé, les PIA recourent à un ensemble d’outils qui les distinguent des interventions classiques sur crédits budgétaires. Leur qualification « d’investissement » ne recoupe pas celle de « dépenses d’investissement », ou titre 5, issue de la nomenclature budgétaire établie par la loi organique relative aux lois de finances ([39]). Il s’agit en réalité de dépenses d’intervention qui relèvent du titre 6.

Surtout, l’aide consiste systématiquement en un co-financement complétant un investissement privé avec un objectif de levier de la dépense publique.

Les aides sont attribuées au terme de procédures d’appels à projets (AAP) ou à manifestation d’intérêt (AMI) qui visent à faire émerger et à orienter les initiatives des différents acteurs de la transition écologique

Les projets sont sélectionnés par des jurys indépendants ou par des comités d’experts au regard de leur caractère innovant – l’innovation recherchée pouvant être « de rupture » ou « incrémentale » ([40]). Les projets sont également sélectionnés selon la robustesse de leur plan de financement et les perspectives d’activité économique.

appels à projets ou à manifestations d’intÉrêts du premier semestre 2018 dans les domaines de la transition Écologique, tous opérateurs confondus

Sources : http://www.gouvernement.fr/appels-a-projets-et-manifestations-cgi.

Les PIA finançant directement des actions contribuant directement au développement durable sont détaillées dans le tableau suivant.

Programmes relevant du développement durable

Source : SGPI.

Selon le dernier reporting retraçant l’évolution des engagements financiers au titre des PIA, communiqué aux rapporteurs en octobre 2018, les actions contribuant au développement durable représenteraient une enveloppe de plus de 7 milliards d’euros, dont 4,8 milliards d’euros engagés, occasionnant 10,7 milliards d’euros de cofinancements.

À la suite du rapport de la mission d’évaluation et de contrôle de 2016 consacrée aux PIA finançant la transition énergétique ([41]), on note que ces crédits ont fait l’objet de redéploiements importants.

La mission indiquait ainsi, qu’au deuxième trimestre 2016, les montants consacrés à la transition écologique avaient connu une diminution globale de 1,37 milliard d’euros, passant de 7,92 à 6,55 milliards, soit une baisse de 17,3 %. La part de la transition écologique dans l’ensemble des crédits est ainsi passée de 16,9 à 13,9 %.

La mise en œuvre des crédits du PIA 3 a certes permis de porter ces montants à 15 % du total. Néanmoins, les rapporteurs craignent un mouvement similaire de redéploiement à la faveur de difficultés ou retards dans le décaissement des crédits et du développement de nouvelles priorités budgétaires.

Ils insistent dès lors sur la nécessité de sanctuariser ces crédits afin de préserver le caractère prioritaire donné à la transition écologique au sein du PIA 3.

Une garantie est toutefois apportée par le fait que différentes actions des PIA ont été identifiées comme bénéficiaires des financements issus de l’émission, par l’Agence France trésor (AFT), de l’obligation verte souveraine (OAT verte) ([42]).

Le tableau en page suivante présente, pour les financements relevant des PIA leur répartition détaillée selon la classification retenue par l’OAT verte, en fonction des secteurs et des objectifs de la transition écologique.

TABLEAU D’ALLOCATION ET DE PERFORMANCE des PIA éligibles À l’oAT VERTE

Source : OAT verte. Rapport d’allocation et de performance. juin 2018

1. Des modes d’intervention répondant aux différents besoins identifiés

Les crédits des trois PIA sont gérés par plusieurs acteurs sous l’égide du Secrétariat général pour l’investissement (SGPI), chargé de veiller à la cohérence de la politique d’investissement de l’État.

L’Agence nationale pour la recherche (ANR) gère les crédits dédiés à la valorisation de la recherche. L’objectif du PIA en la matière est de pallier le défaut de collaboration des acteurs industriels et universitaires en les faisant travailler au sein de structures communes, les Instituts pour la recherche technologique (IRT). Les Instituts pour la transition énergétique (ITE) déclinent cette ambition dans le domaine de la transition écologique.

Financés par le programme Instituts thématiques d’excellence en matière d’énergies décarbonées, les ITE visent à capitaliser sur la qualité de la recherche française en lui offrant des applications industrielles commercialisables. Au 30 juin 2018, l’ANR finançait ce programme à hauteur de 871 millions d’euros.

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) opère des actions visant le passage de la recherche et développement (R&D) à la commercialisation des technologies innovantes.

Ceci peut nécessiter des « démonstrateurs industriels », difficiles à financer sans appui public, permettant de prouver la viabilité commerciale d’une innovation et de démontrer l’intérêt de la technologie aux futurs clients et utilisateurs. Étape coûteuse, un démonstrateur met en œuvre une technologie à une échelle proche du développement industriel, afin de concrétiser et valider des innovations technologiques récentes et de maîtriser l’intégration de techniques complexes.

L’ADEME opère à ce titre le programme Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique, qui cherche à promouvoir le développement de nouvelles solutions de production d’énergies renouvelables via une enveloppe de 1,6 milliard d’euros. Le programme Véhicule du futur, doté de 934,4 millions d’euros, vise à accélérer l’innovation et l’industrialisation de technologies qui réduisent l’impact des déplacements terrestres et maritimes sur l’environnement et le climat.

Pour ces deux programmes, l’ADEME soutient les projets sélectionnés par des mécanismes de subvention ou d’avances remboursables. L’Agence intervient également via des prises de participation directes mobilisant ses fonds propres pour financer des outils industriels ou de première commerciale. Les principales prises de participation communiquées par l’ADEME indiquent que cette intervention reste minoritaire, les capitaux privés représentant au minimum 50 % de la part totale des financements.

Les financements au titre du PIA, destinés aux investissements de caractère innovant ou à potentiel de rupture technologique se distinguent des financements classiques de l’ADEME qui soutiennent le déploiement de solutions techniques éprouvées. Dans un rapport particulier sur la gestion de l’ADEME publié début 2017, la Cour des comptes a fait état d’une « complémentarité entre les missions traditionnelles de l’ADEME et le champ du PIA » et a considéré que, pour exercer ces missions, l’agence avait su adapter son organisation et se doter de compétences nouvelles, notamment financières, dont elle ne disposait pas initialement ([43]).

La participation au financement de l’innovation peut également être indirecte puisque l’ADEME investit dans des fonds privés qui financent eux-mêmes des entreprises de la transition écologique. Il s’agit de l’activité « fonds de fonds » ([44]), au titre de laquelle l’Agence détient une participation de 27 millions d’euros dans le fonds Eiffel Energy Transition qui commercialise des prêts de court terme pour projets de développement d’énergies renouvelables.

L’ADEME met en œuvre, au total, 3,44 milliards de dotations pour quatre programmes budgétaires du PIA 1, deux programmes du PIA 2 et trois programmes au titre du PIA 3.

La Banque publique d’investissement (Bpifrance) intervient également dans le dispositif des PIA pour assurer le financement du volet environnemental de la politique industrielle. La banque publique gère l’action Projets industriels d’avenir (PIAVE) dont les crédits abondent différents fonds (Fonds Société de projets industriels, Fonds national d’amorçage).

Au titre du PIA, Bpifrance propose également des « prêts verts », issus des conclusions des états généraux de l’Industrie de 2010. Un total de 781 millions d’euros de prêts bonifiés ([45]) a été attribué à ce titre aux entreprises afin de financer une amélioration de la compétitivité dans un sens favorable à l’environnement : réduction des consommations (intrants et énergie), réduction des émissions (GES, pollution, déchets), optimisation des ressources et des processus de production, valorisation des déchets, service de diagnostic de la performance énergétique et écologique de l’entreprise…

L’apport de ce dispositif tient au fait que Bpifrance n’exige pas de garantie sur l’entreprise lors du financement, ce qui permet de prendre en compte les coûts immatériels importants, comme la valorisation de la propriété intellectuelle, la formation des équipes ou des coûts supplémentaires de recrutements.

Ces coûts ne sont pas retenus par les prêts bancaires assortis de garanties sur les immobilisations. Les prêts verts financés par les PIA ont donc permis de financer les opérations de verdissement de l’appareil de production auxquelles les offres bancaires classiques apportent des réponses insuffisantes.

Sur délégation de l’ADEME, Bpifrance gère depuis mai 2012 le Fonds écotechnologie, fonds professionnel de capital investissement (FCPI) qui réalise des investissements en fonds propres ou quasi-fonds propres dans des PME pour des projets relevant de secteurs éligibles aux PIA finançant la transition écologique.

Source : ADEME – Bpifrance.

Investissements du Fonds Écotechnologies

Montants en millions d’euros

Source : BpiFRance Investissement. FCPI fonds écotechnologie Rapport d’activité et de gestion, juillet 2018, pp. 28-35.

À côté de cet instrument entièrement dédié à la transition écologique, Bpifrance opère également le fonds Société de projets industriels (SPI) qui y contribue en partie au moyen de 800 millions d’euros de fonds propres et de quasi-fonds propres.

Le fonds intervient en investisseur avisé minoritaire dans des sociétés de projets, aux côtés de partenaires essentiellement industriels, afin de faire passer ces projets à leur phase d’industrialisation. Les prises de participation de dix millions d’euros minimum se situent à mi-chemin entre capital-risque et capital-développement Certains projets, décrits dans l’encadré page suivante, se rattachent directement aux objectifs de la transition écologique.

La Caisse des dépôts et des consignations finance des projets urbains portés par des acteurs publics et privés de métropoles ou grandes agglomérations via l’action Ville de demain. Le PIA 2 a complété le dispositif avec l’action Projets territoriaux intégrés pour la transition énergétique à destination des collectivités plus petites que les agglomérations soutenues par le programme Ville de demain.

La Caisse opère ainsi l’action Ville de demain, dotée d’une enveloppe de 668 millions d’euros au titre des PIA. Son objectif est de financer des projets urbains portés par des acteurs publics et privés de métropoles ou grandes agglomérations relevant de la démarche EcoCités.

Elle intervient d’une part via des prises de participation en fonds propres ou quasi-fonds propres (165 millions d’euros) et d’autre part via des subventions d’investissement ou à l’ingénierie des projets (503 millions d’euros).

Néanmoins, le rythme d’engagement de cette action est plus lent que d’autres, ce qui s’explique tant par la complexité de projets mobilisant des technologies exemplaires au niveau environnemental que par la difficulté à mobiliser des acteurs publics et privés autour de projets nécessitant une gouvernance renforcée et des cofinancements accrus.

L’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) opère l’action Ville durable et solidaire qui doit permettre de démontrer la faisabilité, dans les quartiers de la politique de la ville, de procédés innovants aboutissant à l’excellence écologique et énergétique. Elle est dotée à ce jour de 321 millions d’euros.

La rénovation thermique des logements privés fait enfin l’objet d’une action spécifique confiée à l’Agence nationale pour l’habitat (ANAH). Le programme Habiter mieux, abondé à hauteur de 687 millions d’euros, cible la rénovation thermique de logements énergivores dont les propriétaires ont des revenus modestes et très modestes.

Les opérateurs des PIA ont su étendre leur offre pour combler les besoins de financement. La couverture du besoin de financement de deux étapes du développement commercial des technologies innovantes a été renforcée, respectivement aux moments du post-amorçage et des premières commerciales.

En premier lieu, le besoin de financement au stade du post-amorçage a été couvert avec la mise en place du fonds national post-maturation baptisé Frontier venture, doté de 500 millions d’euros et opéré par Bpifrance ([46]). Après la phase de maturation, un investissement de « post-maturation » peut en effet être nécessaire pour couvrir les coûts de développement technologique, de protection de la propriété intellectuelle ou encore de conseil juridique.

Ce besoin n’est actuellement pas suffisamment couvert par les financeurs privés car il intervient en amont de l’amorçage et porte sur quelques centaines de milliers d’euros par entreprise. Le dispositif Frontier venture aura donc vocation à soutenir les structures de maturation et de valorisation de la recherche publique en apportant des co-financements aux côtés d’investisseurs privés.

En second lieu, la faiblesse de l’offre de financement au stade des premières commerciales a conduit l’ADEME à intervenir en 2016 pour permettre à un industriel porteur d’une technologie innovante d’éolienne offshore d’équiper un parc en mer du Nord ([47]).

L’Agence a ainsi mis en place une capacité d’intervention en fonds propres avec la constitution du fonds First of a kind, doté de 400 millions d’euros via les crédits du PIA 3. Ce fonds a vocation à intervenir dans des fonds communs de créances (FCC) en minoritaire et en co-investissement avec d’autres partenaires financiers. Il devra accélérer les déploiements commerciaux des technologies innovantes en accompagnant les premières unités commerciales, en complétant leur financement et en faisant la démonstration du caractère avisé de l’opération.

Les rapporteurs saluent le développement de ces solutions de financement alors que les deux stades de la première commerciale et de la post-maturation représentent des enjeux essentiels afin d’assurer la viabilité technologique et commerciale des innovations.

2. Un effet d’entraînement objectivable, des résultats significatifs

Les PIA comportent des exigences de sélection des projets ainsi que d’évaluation des actions et de leur impact qui apportent des garanties de bon usage des financements publics.

● Une démarche d’évaluation aux différents stades du projet

Le choix des projets manifeste une réelle sélectivité : par exemple, seulement 25 % des projets présentés en matière d’énergies renouvelables et décarbonées sont sélectionnés. L’utilisation de procédures d’appels à projets ou de manifestations d’intérêts, ainsi que leur évaluation par des jurys d’experts indépendants associés à des experts étrangers, assure une première garantie d’excellence.

Le PIA présente également des garanties d’évaluation des actions en cours, à l’image des évaluations annuelles et triennales des Instituts pour la transition énergétique (ITE).

De plus, les conventions liant les opérateurs du PIA à l’État prévoient toutes des obligations d’évaluation régulière de la mise en œuvre globale de l’action au regard des objectifs.

Une évaluation de l’action Ville de demain a ainsi été commandée par la Caisse des dépôts aux cabinets indépendants PMP et Carbone 4, qui ont notamment constaté l’insuffisance des indicateurs de suivi du déroulement de cette action.

Enfin, une évaluation ex post des effets d’ensemble du PIA sera menée à plus longue échéance, sous la responsabilité du SGPI. Elle devra déterminer, pour chaque secteur, si les projets financés ont effectivement permis de faire émerger de nouveaux acteurs ou ont eu une incidence sur la structuration des filières.

Les rapporteurs saluent l’importance accordée à l’évaluation à tous les stades des projets soutenus par les PIA, qui permet de procurer des garanties de bonne utilisation des deniers publics.

● Des succès industriels à saluer

Les crédits alloués aux PIA successifs ont permis de financer des projets dont le succès industriel est indéniable.

Le projet MACHAON a par exemple permis le lancement d’une usine de recyclage complètement automatisée des films plastiques ménagers issus de la collecte sélective. Installée à Châlons-en-Champagne, l’usine emploie 30 salariés et s’inscrit dans l’objectif de parvenir à un recyclage de 100 % des plastiques d’ici 2025. Dans cette perspective, un triplement capacitaire est envisagé d’ici 2020. Les crédits du PIA ont permis de financer 2,3 millions d’euros sur un total de 4,9 millions.

Le projet OCEAGEN vise à développer une éolienne flottante de 2 MW et de la raccorder au réseau. Sa concrétisation représente une réelle avancée technologique : c’est la première éolienne française offshore raccordée, a fortiori plus flottante. Le projet a permis de valider une architecture novatrice de flotteur développé par la start-up française IDEOL.

Le financement a procédé d’une mutualisation à la fois des aides PIA et de fonds européens (5,6 millions d’euros). Ce succès devrait trouver un prolongement dans le cadre du projet Eolmed-Gruissan, qui concerne une ferme pilote constituée de quatre éoliennes flottantes en Méditerranée dont la mise en service est prévue pour 2021.

L’effet de mobilisation des capitaux privés par les capitaux publics atteint un niveau important, comme l’indique le tableau ci-après pour les actions Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique et Véhicules et transports du futur opérées par l’ADEME.

Effet de mobilisation des financements privés

de deux actions opérées par l’aDEME

Source : ADEME.

Néanmoins, l’évaluation des investissements réalisés doit essentiellement chercher à quantifier l’effet d’entraînement des financements publics, à savoir la mesure dans laquelle l’apport de financements publics détermine l’investissement, afin d’éviter de purs effets d’aubaine.

Leur quantification n’est pas aisée, mais l’échec de certains projets industriels soutenus par les PIA indique que la prise de risque est réelle.

Le projet ORCA, porté par Alstom et General Electrics, reposait ainsi sur une technologie hydrolienne utilisant le courant marin. Si la technologie paraissait prometteuse en 2014-2015, elle n’est plus assez compétitive pour envisager de grandes fermes commerciales connectées au réseau, et le projet n’a pas donné lieu à des débouchés commerciaux, malgré un soutien de 7 millions d’euros.

Les rapporteurs tiennent à souligner que de tels échecs sont inévitables dans un domaine où les incertitudes tant technologiques qu’économiques sont élevées. Ils se félicitent au contraire de la capacité du financeur public à prendre les risques essentiels à de tels projets d’investissements. L’expérience accumulée doit permettre aux opérateurs des PIA de développer une meilleure appréhension du risque afin de capitaliser sur les échecs dans les projets soutenus et d’éviter les pertes de savoir.

La mise en place d’Instituts de la transition énergétique (ITE) présente également des résultats encourageants. Ces consortiums rassemblent des acteurs publics et privés autour d’une feuille de route définie conjointement par les partenaires dans des secteurs d’avenir liés aux énergies décarbonées. Leur durée de vie est d’au minimum dix ans.

Un premier succès de ces instituts est d’avoir réussi à se structurer et à démarrer leur activité. Le choix de structures juridiques privées de type commercial – essentiellement des sociétés par actions simplifiée (SAS) – a pour but de créer un affectio societatis durable entre les actionnaires publics et privés.

Une deuxième réussite est la constitution d’un patrimoine de propriété intellectuelle pour générer des ressources propres dans le futur. Ainsi, 228 titres de propriété intellectuelle (brevets, logiciels et bases de données) ont été déposés par l’ensemble des ITE pour la première période triennale, dépassant la valeur cible de 170 titres prévue (+ 134 %).

L’ANR réalise un suivi annuel fondé sur le développement des activités de R&D et de formation, de management de l’institut et un déclaratif des dépenses éligibles au PIA. Une évaluation triennale, plus approfondie, est également menée, basée sur une série d’audits : audit R&D, audit innovation, audit formation, audit management et audit financier et comptable. En complément, un plan stratégie à cinq ans est demandé à l’ITE sur lequel les actionnaires s’engagent pour la période triennale suivante, en termes d’objectifs et de cofinancement.

Le Premier ministre décide alors, sur la base de ces évaluations triennales, de continuer ou d’arrêter le financement de l’ITE : sur les dix instituts contractualisés, deux ont été arrêtés à l’occasion des suivis annuels. Après la première période triennale, un a été arrêté et un autre est en période d’observation. Pour deux autres projets d’instituts en phase intermédiaire (pré-contractualisation), la décision de labellisation ITE sera prise en 2019 en fonction de leurs résultats.

L’évaluation de la performance est donc centrale dans le pilotage des ITE, d’autant plus que la prochaine évaluation triennale, en 2020, se fera au regard du plan opérationnel global établi par contrat entre les partenaires, et non plus sur la seule évaluation des performances de la R&D. De façon plus générale, un rapprochement des ITE avec les instituts de recherche technologique, qui partagent un objectif opérationnel identique, pourrait être envisagé, afin de simplifier les structures de coopération public-privé.

3. Une priorité à maintenir dans le cadre du grand plan d’investissement (GPI)

● Le Gouvernement doit sanctuariser les niveaux de financements du PIA 3 finançant directement la transition écologique

À l’occasion des deux premiers programmes d’investissement d’avenir, d’importants redéploiements de crédits ont été constatés au détriment du soutien à la transition écologique.

Le rapport d’information de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) établi en 2016 par les députées Eva Sas et Sophie Rohfritsch, constatait que des redéploiements de crédits décidés par le Premier ministre avaient diminué de 18,2 % les dotations du PIA 1 destinées à des programmes finançant la transition écologique, et de 11,5 % celles du PIA 2.

Sur le 1,6 milliard d’euros redéployés, 1,37 milliard a été transféré vers des domaines sans lien avec la transition écologique, avec une diminution particulièrement forte pour le programme Ville de demain.

Il était en effet apparu tentant de redéployer les crédits finançant les actions de la transition écologique dans la mesure où ceux-ci financent des projets innovants et à forte composante partenariale, qui peuvent se révéler lents à mûrir.

La part de la transition écologique avait ainsi diminué de près de 3 points pour atteindre 13,9 % des crédits des PIA.

Les rapporteurs insistent dès lors sur la nécessité de sanctuariser les crédits engagés dans le PIA 3, ainsi que ceux mobilisés au titre du Grand plan d’investissement, finançant directement la transition écologique.

Proposition :

– Sanctuariser les crédits des programmes d’investissements d’avenir (PIA) et du grand plan d’investissement (GPI) consacrés directement au développement durable afin de préserver le caractère prioritaire donné à l’investissement dans la transition écologique.

● L’écoconditionnalité des aides doit être simplifiée et permettre d’harmoniser les critères d’évaluation entre opérateurs des PIA

L’écoconditionnalité des aides, introduite dans le PIA 2, peut soit constituer un critère de sélection primaire pour des projets permettant d’atteindre directement des objectifs de transition écologique, soit entrer en ligne de compte comme critère secondaire pour la sélection de projets ne participant pas directement aux objectifs environnementaux.

Au-delà des actions directes, la mise en œuvre de ce critère d’éco-conditionnalité annoncé pour 60 % des crédits du PIA 3 représente un élément déterminant pour l’inscription de ces nouveaux investissements dans une trajectoire de transition énergétique.

Les estimations des effets des projets s’appuient notamment sur des analyses du cycle de vie menées au niveau des produits, procédés ou équipements.

Dès lors, il est essentiel d’objectiver et de simplifier au mieux les critères d’écoconditionnalité afin qu’ils soient utilisés de façon effective et uniforme par les différents opérateurs des PIA.

L’harmonisation des indicateurs environnementaux utilisés par les différents opérateurs, tant en amont qu’en aval de la mise en œuvre du projet, doit permettre de mieux comparer les résultats.

Proposition :

– Harmoniser les critères d’évaluation de l’impact environnemental des projets entre différents opérateurs de PIA, en amont et en aval des projets financés, notamment en objectivant et simplifiant les critères d’écoconditionnalité.

Les rapporteurs tiennent par ailleurs à rappeler au Gouvernement que l’investissement indirect soumis à ces critères environnementaux ne doit pas entraîner une diminution des financements directs, qui jouent un rôle essentiel dans le dispositif des PIA.

● Les retours financiers des PIA 1 et 2 doivent être consacrés au financement de la transition énergétique

Les PIA ont été conçus dans une logique de recherche systématique de retours financiers pour l’État. Si les montants estimés de ces retours n’atteignent que 24 millions d’euros en cumul sur la période 2010-2017, ils devaient dépasser le milliard d’euros d’ici 2022.

Retours estimés au-delà de 2022

(en millions d’euros)

Source : SGPI.

Ces projections doivent néanmoins être prises avec prudence, au regard de la sensibilité des résultats aux hypothèses retenues.

Les rapporteurs considèrent que ces retours financiers conséquents doivent en priorité être fléchés vers le financement de la transition énergétique, afin d’apporter une plus grande visibilité sur l’utilisation de l’argent public et de renforcer l’acceptabilité de l’effort demandé aux finances publiques.

Par exemple, les retours nouveaux de la cession des participations au fonds Ecotechnologies ou du remboursement d’avances remboursables pourraient être orientés vers les projets démonstrateurs les plus structurants.

Les sommes investies au titre du nouveau fonds pour l’innovation et l’industrie ([48]) ne sont cependant pas fléchées vers les sujets sectoriels : il n’existe donc pas d’objectif défini ex ante de financement de la transition énergétique.

Les rapporteurs souscrivent à cette démarche par grand « défi » technologique, plutôt que par filière, afin de décloisonner la politique de soutien à l’investissement de l’État. Néanmoins, ils plaident pour qu’un traçage des dépenses liées à la transition énergétique soit réalisé.

Proposition :

– Procéder au suivi spécifique des retours financiers pour l’État provenant des programmes d’investissement d’avenir liés à la transition écologique et les consacrer au financement de nouveaux investissements.

● La mise en place d’un PIA 4 à horizon 2020 est impérative afin de ne pas causer de discontinuité dans le soutien à l’innovation

La technique d’ouverture des crédits affectés aux PIA aboutit à une mise à disposition discontinue des financements publics de soutien à l’innovation. Aussi, dès 2021, la baisse des engagements devrait être nette, traduisant l’avancement de l’engagement des crédits du PIA 3.

Or, le soutien financier direct à l’innovation repose en grande partie sur le lancement d’un nouveau PIA à intervalles réguliers. Afin de ne pas créer une rupture majeure de ce financement, il apparaît nécessaire de mettre en place, dans les prochaines années, un quatrième Programme d’investissements d’avenir.

Les rapporteurs invitent le gouvernement à engager au plus vite les travaux préparatoires à l’engagement de ce nouveau programme, qui devra tenir compte des résultats des programmes précédents ainsi que des évolutions de l’écosystème d’innovation.

B. Financement des énergies renouvelables : des engagements considÉrables, un suivi sur la durÉe à amÉliorer

Le développement des énergies renouvelables est un élément essentiel de la transition énergétique qui appelle des investissements conséquents.

1. Les soutiens publics ont amélioré la compétitivité des énergies renouvelables

La loi du 17 août 2015 a fixé un objectif de pénétration des énergies renouvelables de 23 % de la consommation finale d’énergie en 2020 et de 32 % en 2030.

Part des renouvelables dans la consommation énergétique finale brute des étatS membres de l’Union européenne

Source : Commissariat général du développement durable, Chiffres clés du climat 2018 d’après des données EUROSTAT, 2017.

L’objectif français s’appuie sur d’importants mécanismes de soutien, qui reposent essentiellement sur des subventions et avantages fiscaux et la taxation des énergies fossiles. Ce premier levier se décline en de nombreux outils :

– des subventions d’exploitation en soutien aux énergies renouvelables électriques, par des mécanismes d’obligation d’achat et de complément de rémunération ;

– des subventions à l’investissement en soutien aux énergies renouvelables thermiques, avec le fonds chaleur ;

– des dispositifs fiscaux qui participent de l’incitation à l’investissement dans les énergies renouvelables, dont le crédit d’impôt transition énergétique (CITE) et les taux réduits de TVA ;

– des dispositifs de soutien à l’offre des filières favorisant la R&D et l’innovation dans le cadre des différents PIA ;

– des subventions des collectivités territoriales et des fonds européens ;

– des modalités de financement préférentielles, accordées notamment par la Caisse des dépôts et Bpifrance.

Au total, le montant du soutien accordé au développement des énergies renouvelables était estimé à 5,3 milliards d’euros en 2016.

2. Une part élevée de la dépense publique couvre des engagements passés

Le soutien public aux énergies renouvelables électriques représente aujourd’hui des sommes considérables au titre d’engagements passés. Sur certaines technologies, les fonds publics ont pu financer des rémunérations excessives pour les producteurs.

La mission « Charpin » de 2010 ([50]) relevait ainsi l’existence d’une véritable bulle spéculative sur le photovoltaïque, les dispositifs de soutien au photovoltaïque ne s’étant adapté qu’avec retard aux évolutions de la technologie, devenue suffisamment compétitive pour concurrencer les moyens de productions conventionnels.

Les rapporteurs relèvent le poids financier croissant du soutien aux énergies renouvelables électriques, multiplié par trois en l’espace de cinq ans, passant de 1,5 milliard en 2011 à 4,4 milliards en 2016 et devant atteindre 7,5 milliards d’euros en 2023.

La Commission de régulation de l’énergie (CRE) indique par ailleurs que, pour les cinq prochaines années, 94 % des charges prévisionnelles en matière d’énergies renouvelables sont déjà engagées.

Coût de compensation des charges de service public de l’électricité

Source : RAP 2016 et 2017, PAP 2018 et 2019.

Or, le marché des énergies renouvelables a désormais des fondamentaux qui ne dépendent plus aussi systématiquement au soutien public via les tarifs d’achat. De fait, le coût du soutien au développement des énergies renouvelables a fortement baissé ces dernières années.

Tarif d’achat par appel d’offreS

(en €/MWh)

Source : réponses du secrétariat général pour l’investissement au questionnaire des rapporteurs

Dès lors, il convient de revoir les mécanismes de soutien afin de maîtriser les coûts au vu de la plus grande compétitivité des technologies de production.

3. Accroître les garanties de maîtrise des coûts

Les dispositifs de soutien à la production d’énergie renouvelable ont été rationalisés afin d’augmenter l’efficience des financements publics.

● De l’obligation d’achat au complément de rémunération pour les installations les plus importantes

En incitant les exploitants à produire y compris quand l’offre d’électricité est excédentaire, le mécanisme de l’obligation d’achat présente des effets pervers. Les pays européens, conformément aux lignes directrices de la Commission européenne ([51]), ont dès lors favorisé le passage à un mécanisme de complément de rémunération, c’est-à-dire une prime qui s’ajoute aux revenus du producteur permettant d’atteindre un tarif de référence.

Le dispositif établi en France par la loi du 17 août 2015 ([52]) permet d’amortir l’effet des fluctuations de marché sur les revenus des producteurs, diminuant ainsi les incertitudes liées à la rentabilité de l’investissement consenti en amont. Le seuil d’application est fixé à 500 kW, à l’exception de la filière éolienne, pour lequel il est porté à 3 MW.

● Le développement des procédures d’appels d’offres

Les lignes directrices de la Commission européenne ont également incité au passage de procédures de guichet ouvert vers des procédures d’appels d’offres ([53]) pour les installations les plus importantes. Elles indiquent en particulier que, « grâce à des instruments de marché tels que les procédures de vente aux enchères ou de mise en concurrence ouvertes à tous les producteurs d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et se faisant concurrence sur un pied d’égalité […], les subventions devraient normalement être réduites au minimum en vue de leur suppression totale » (point 109).

Le recours aux procédures d’appel d’offres s’est ainsi développé : selon la Commission de régulation de l’énergie (CRE), 50 % des nouvelles capacités en énergies renouvelables électriques soutenues dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) devraient l’être au terme d’une procédure concurrentielle.

Comme le souligne la Cour des comptes ([54]), le recours croissant aux appels d’offres constitue une évolution favorable à la maîtrise des volumes de soutien. À titre d’exemple, les prix anticipés dans le cadre d’appels d’offres solaires ont été systématiquement surévalués – ce qui indique que le mécanisme d’appels d’offres a permis de révéler les baisses de coûts de la filière.

La CRE estime quant à elle ([55]) que les appels d’offres constituent la voie de développement à privilégier pour assurer l’efficacité économique du soutien public et recommande dès lors de réserver le bénéfice d’un guichet ouvert aux petites installations (par exemple, moins de 6 MW, comme le prévoient les lignes directives de la Commission européenne).

Les rapporteurs saluent la généralisation des mécanismes de complément de rémunération et d’appels d’offres, qui permettent de renforcer l’efficience du soutien public à la production d’énergies renouvelables.

Des interrogations perdurent néanmoins. En particulier, le champ du recours aux appels d’offres pour l’éolien peut sembler trop restreint : la procédure d’appel d’offres initiée en 2017 ne concerne que les projets de plus de six installations ou ayant recours à une turbine de plus de 3 MW, alors même que la CRE recommandait de limiter à 6 MW la puissance des installations éligibles au guichet ouvert, notamment pour accroître la pression concurrentielle sur la filière.

Aussi, la CRE estime que l’essentiel du développement de l’éolien terrestre se fera encore sous le régime du guichet ouvert. À ce titre, elle recommande également de réglementer strictement les possibilités de segmentation des parcs éoliens, technique pouvant permettre aux producteurs d’éviter le recours à la procédure d’appels d’offres.

La Cour des comptes formule également plusieurs recommandations, auxquelles les rapporteurs s’associent.

En premier lieu, le partage des risques, notamment administratifs et contentieux, avec la puissance publique doit être optimisé. La nouvelle procédure de dialogue concurrentiel pour les installations de production d’électricité, issue du décret du 17 août 2016 ([56]), doit ainsi permettre de préciser le cahier des charges avec les candidats ainsi que le partage des responsabilités.

En second lieu, il importe de ne pas fixer la technologie trop tôt dans la procédure. En effet, la lenteur des projets peut conduire à ce que les parcs entrant en service ne bénéficient pas des dernières innovations et de l’amélioration du rapport qualité-prix qu’elles peuvent entraîner.

● Les succès du soutien aux énergies renouvelables thermique

Le soutien aux énergies renouvelables thermiques passe essentiellement par le fonds chaleur géré par l’ADEME.

Ce fonds est complété par un fonds déchet doté d’environ 150 millions d’euros qui vient supporter des projets d’économie circulaire.

Ainsi, l’ADEME peut proposer un accompagnement complet en matière de réduction des consommations. En moyenne, sur la période 2009-2016, 214 millions d’euros ont été accordés annuellement par l’ADEME à des projets de développement des énergies renouvelables thermiques. L’ancienne programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) prévoyait une forte augmentation du budget du fonds pour atteindre un maximum de 600 millions d’euros en 2020.

Projets soutenus par le fonds chaleur

Source : RAP 2017.

Les moyens accordés dans la loi de finances pour 2018 s’élevaient à 215 millions d’euros, avant le vote d’un abondement supplémentaire par le conseil d’administration de l’ADEME, le 18 octobre 2018, portant les moyens du fonds à 245 millions sur l’année.

La présentation de la nouvelle PPE indique que le fonds chaleur sera porté à 315 millions d’euros en 2019 puis à 350 millions en 2020 ([57]). L’ADEME considère ainsi qu’un total de 340 millions d’euros serait nécessaire pour atteindre les objectifs de la PPE.

Les rapporteurs considèrent que le fonds chaleur est un outil efficace de soutien aux projets d’énergies renouvelables thermiques. Il apparaît dès lors essentiel d’augmenter les moyens consacrés à ce fonds afin de lui permettre d’atteindre ses objectifs. Ils seront attentifs à ce que les moyens du fonds soient effectivement augmentés conformément aux annonces, afin d’aligner ses moyens sur les estimations réalisées par l’ADEME. En particulier, les économies dégagées sur les soutiens aux énergies renouvelables électriques (baisse des coûts unitaires, développement des appels d’offres) pourraient alimenter les moyens de ce fonds.

Les rapporteurs relèvent également que la trajectoire carbone décidée par la loi du 17 août 2015 devrait diminuer les montants d’aide nécessaires au déploiement des énergies renouvelables en renchérissant le coût des énergies carbonées.

Proposition :

– Revoir à la hausse les moyens du fonds chaleur dans le cadre de la nouvelle programmation pluriannuelle de l’énergie, en l’adaptant au niveau de renchérissement relatif des technologies carbonées selon l’évolution de la trajectoire carbone, et en tirer les conséquences lors de l’adoption des crédits de l’ADEME en loi de finances.

● L’association du Parlement à la définition des objectifs et des moyens de la politique de soutien aux énergies renouvelables

La budgétisation des charges de service public de l’électricité et du gaz a permis d’améliorer l’information et le contrôle budgétaire, en répartissant les crédits concernés entre le compte d’affectation spéciale (CAS) Transition énergétique et le programme budgétaire 345 – Service public de l’énergie.

Néanmoins, la création du CAS n’a pas résolu toutes les difficultés. En particulier, le recours à un compte d’affectation spéciale ne permet pas de donner de visibilité sur les engagements contractés puisqu’il ne permet d’afficher que les charges annuelles de soutien. Les décisions de soutien en faveur de nouvelles installations, qui peuvent engager le budget de l’État sur vingt ans, relèvent à l’inverse du pouvoir réglementaire.

Les rapporteurs soutiennent l’introduction d’une comptabilité d’engagements pour les nouvelles installations, reflétant les nouveaux engagements juridiques pris par l’État, qui supposerait la suppression du compte d’affectation spéciale et l’intégration au budget général des dépenses de soutien. Cette solution permettrait l’inscription en autorisations d’engagement du véritable montant des engagements juridiques de l’année budgétaire.

Proposition :

– Introduire une comptabilité des engagements pluriannuels, d’une durée suffisamment longue, permettant de suivre les engagements de l’État en matière d’énergies renouvelables.

Par ailleurs, la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) apparaît insuffisamment détaillée concernant l’impact budgétaire des choix de politique énergétique. En particulier, le Parlement est peu associé à la définition des objectifs de développement des énergies renouvelables et des montants mobilisés.

Tant la Cour des comptes que la Commission de régulation de l’énergie ont ainsi observé que le Parlement ne se prononçait pas dans des conditions satisfaisantes sur les crédits soutenant la transition énergétique. En particulier, la Cour observe, dans sa communication à la commission des finances du Sénat, que « le Parlement ne dispose pas aujourd’hui d’une information budgétaire et comptable suffisante sur le fonctionnement du dispositif et ses perspectives d’évolution ».

Dans sa délibération n° 2018-156 du 12 juillet 2018, la CRE a ainsi indiqué qu’une « refonte des mécanismes d’autorisation d’engagement pourrait être envisagée afin de donner toute la légitimité requise aux choix faits en la matière ».

En particulier, les rapporteurs soutiennent l’idée de soumettre la PPE à l’approbation du Parlement via une loi spécifique, qui lui permettrait de se prononcer sur les grandes orientations en matière de développement de ces énergies. Des outils plus innovants peuvent également être envisagés, à l’image de la pratique du Parlement britannique qui se prononce annuellement sur un plafond de dépenses de soutien aux énergies renouvelables.

Proposition :

– Renforcer le rôle du Parlement dans la détermination des objectifs et des volumes financiers à mobiliser en matière d’énergies renouvelables en soumettant la programmation pluriannuelle de l’énergie à son approbation par le biais d’une loi spécifique et en incorporant un plafond de dépenses de soutien annuel à ces énergies en loi de finances.

C. Améliorer la cohérence et l’impact des financements publics

La transition écologique doit être placée au cœur d’un soutien public à l’innovation aux outils renouvelés, cherchant à maximiser l’impact des financements publics.

Un meilleur pilotage stratégique doit viser à ce que les volumes financiers consacrés aux énergies renouvelables profitent pleinement aux filières industrielles de l’économie bas-carbone.

Il convient également de mieux identifier la contribution de chaque catégorie d’intervenants publics, selon les domaines et les étapes des projets d’investissements verts, afin d’éviter les approches redondantes, de maximiser l’effet de levier des financements et d’éviter tout effet d’éviction sur les sources privées de financements.

Le rôle essentiel des collectivités territoriales doit être conforté par une clarification de leurs ressources et de leurs compétences en la matière.

Les exigences environnementales dans la commande publique doivent enfin contribuer à orienter l’offre privée vers des solutions conformes aux exigences de la décarbonation.

1. Les procédures budgétaires nationales doivent mieux intégrer les engagements internationaux en faveur de l’environnement

Le lancement du projet collaboratif de Paris sur les budgets verts (« Paris Collaborative on Green Budgeting ») lors du One Planet Summit de décembre 2017 offre la perspective d’un nouveau cadre d’évaluation et de pilotage de l’alignement des processus budgétaires nationaux sur les objectifs internationaux en matière environnementale, comme l’Accord de Paris sur le climat et les objectifs de Aichi pour la biodiversité ([60]).

Cette initiative, portée par la France, le Mexique et l’OCDE, doit aider les gouvernements « à verdir leurs politiques fiscales et à intégrer les engagements internationaux dans le cadre des budgets nationaux et des politiques publiques » ([61]).

L’OCDE est appelée à jouer un rôle essentiel dans cette initiative puisqu’elle doit élaborer, en partenariat avec les gouvernements nationaux, les définitions, outils, méthodologies et lignes directrices qui doivent permettre aux pays et aux citoyens de suivre les progrès de la budgétisation verte aux niveaux national et international.

Les rapporteurs saluent cette initiative, qui renforce les exigences de transparence et permet d’intégrer les engagements internationaux des État au cœur du processus d’élaboration de leurs politiques publiques. La France doit pleinement se saisir de cette opportunité en accélérant l’intégration des objectifs environnementaux dans la construction de son budget annuel.

Les conférences de budgétisation annuelles entre la direction du Budget et les différents ministères pourraient ainsi intégrer une négociation sur l’action de ces derniers en faveur de l’alignement sur les objectifs environnementaux internationaux.

Proposition :

– En lien avec les travaux de l’OCDE, construire le prochain budget de l’État en intégrant pleinement les exigences de budgétisation verte en loi de finances.

2. Objectiver la stratégie industrielle de l’État pour la transition énergétique, en particulier en matière d’énergies renouvelables

La mobilisation des investissements privés dans le secteur industriel est essentielle afin de réaliser la transition énergétique et écologique. Les différentes filières ont besoin de sentir l’ambition de l’État en la matière afin de s’engager résolument dans un ensemble d’investissements par nature risqués.

À cet égard, la création en 2013 du Conseil national de l’industrie (CNI), est une étape encourageante. Il a pour mission « d’éclairer et de conseiller les pouvoirs publics sur la situation de l’industrie et des services à l’industrie, aux niveaux international, national et territorial, en intégrant les enjeux à l’export » ([62]). Ce conseil se décline en seize comités stratégiques de filières (CSF) correspondant aux grands secteurs de l’industrie française.

L’État peut s’appuyer sur cet outil afin de formuler une stratégie industrielle claire et cohérente avec ses objectifs climatiques. La vision stratégique élaborée dans ce cadre doit précéder les outils mis en œuvre pour atteindre les objectifs fixés, en lien avec les programmations établies dans la PPE et la SNBC. Cet enchaînement faciliterait l’évaluation des dispositifs d’encouragement à l’investissement dans la transition énergétique.

Proposition :

– Associer systématiquement des objectifs de politique industrielle à la déclinaison des objectifs de transition écologique et énergétique figurant dans la PPE et la SNBC.

● Le développement des énergies renouvelables en France a souffert d’un manque de vision stratégique en matière industrielle

La politique de développement des énergies renouvelables en France n’a pas été suffisamment accompagnée d’une vision stratégique unifiée et ambitieuse en matière industrielle. Pourtant le développement des énergies renouvelables est une opportunité pour le développement de filières industrielles performantes.

Dans une communication de mars 2018 à la commission des finances du Sénat ([63]), la Cour des comptes dresse un bilan mitigé des retombées industrielles du développement des énergies renouvelables en France.

Comme le note la Cour, « l’idée de soutenir les filières industrielles, c’est-à-dire les constructeurs d’équipements, s’est effacée derrière un objectif plus large mettant en avant les emplois créés par la transition énergétique, sans plus chercher à optimiser l’impact industriel ».

À titre d’exemple, la France ne dispose d’aucun ensemblier sur l’éolien, et la filière du solaire photovoltaïque est quasiment inexistante et en mauvaise santé. Dès lors, dans ces deux filières, les industries françaises couvrent moins de la moitié de la valeur ajoutée des investissements et moins de 25 % de la fabrication.

Les entreprises françaises sont certes présentes sur certains segments amont et aval de la chaîne de valeur, avec des retombées économiques réelles : le chiffre d’affaires des activités liées aux énergies renouvelables a plus que doublé depuis 2006, passant de 10,4 à 21,3 milliards d’euros en 2016. Néanmoins, la majeure partie des entreprises françaises qui se sont développées sur le secteur des énergies renouvelables ne sont pas industrielles puisqu’il s’agit avant tout de développeurs et fournisseurs d’énergie, notamment historiques.

Afin de relever le défi industriel du développement des énergies propres, l’État doit donc à la fois clarifier ses objectifs de politique industrielle et revoir le cadre de développement des filières innovantes.

La mise en place en juillet 2018 d’un comité stratégique sur les nouveaux systèmes énergétiques au sein du conseil national de l’industrie doit ainsi permettre aux filières et à l’État d’établir des « contrats de filière » décrivant les enjeux clés de la filière et les engagements réciproques de l’État et des industriels. Sa mission est « d’accompagner le développement des énergies renouvelables, des smart grids et de l’efficacité énergétique ». Ce comité doit permettre d’identifier de façon concertée les filières d’avenir sur lesquelles l’État souhaite investir.

Les rapporteurs saluent la création de ce comité, propre à donner plus de cohérence et de visibilité à la stratégie française en matière d’énergies renouvelables.

Néanmoins les questions énergétiques sont encore trop souvent traitées en silos, aboutissant à un pilotage stratégique fragmenté. À titre d’exemple, les questions liées aux énergies renouvelables et au nucléaire restent largement indépendantes. Au sein même des énergies renouvelables, il existe une forme d’étanchéité entre les structures et outils de financement dédiés aux énergies électriques et ceux dédiés aux énergies thermiques.

Dans cette optique, la Cour recommande la création d’une instance chargée d’éclairer les choix gouvernementaux relatifs à la politique de l’énergie permettant d’élaborer des scénarios « comprenant les questions de réseaux et de stockage, des projections de coûts ou encore des analyses portant sur les problématiques industrielles associées au développement des énergies renouvelables ».

La politique énergétique doit donc être pilotée de façon intégrée en prenant en compte les caractéristiques des différentes sources d’énergie. Sur le modèle du conseil d’orientation des retraites, ce comité aurait vocation à se substituer à certaines des structures de gouvernance qui se prononcent sur la programmation énergétique, en associant plus largement des membres de l’administration, des experts et des industriels. Ce pilotage ne s’étant pas encore concrétisé dans une structure assurant une transparence suffisante sur les décisions prises en termes de définition des objectifs et de mobilisation des financements publics, les rapporteurs s’associent aux propositions de la Cour quant à la création d’un tel comité.

Proposition :

– Identifier une instance chargée d’éclairer le Gouvernement sur les implications industrielles de sa politique énergétique et dotée de moyens lui permettant de réaliser des projections de coûts en renforçant par exemple le rôle du Conseil national de l’industrie et de ses comités stratégiques de filière.

Par ailleurs, les rapporteurs notent avec intérêt l’élaboration par l’ADEME d’une « stratégie entreprises 2017-2022 » qui vise à offrir à celles-ci un meilleur accompagnement pour la transition écologique. Cette stratégie repose sur deux principes : la création de valeur pour l’entreprise et une accélération de l’engagement dans la transition écologique.

L’Agence cherche également à renforcer son positionnement institutionnel, que ce soit auprès des ministères ou des collectivités territoriales ainsi que l’articulation de son action avec les autres acteurs du financement français (Bpifrance, Caisse des dépôts et des consignations) et européens (Banque européenne d’investissement, FEDER).

L’ADEME a par exemple participé au développement du programme « Objectif CO2 » d’accompagnement des entreprises françaises de transport routier, de marchandises et de voyageurs afin d’améliorer leur efficacité énergétique.

Le programme se traduit par la signature d’une charte d’engagement sur 3 ans et par l’attribution d’un label de reconnaissance de la performance énergétique aux entreprises les plus vertueuses. L’Agence a également lancé en 2015 le Programme national de synergies interentreprises (PNSI), programme expérimental d’écologie industrielle et territoriale.

Le PNSI favorise, contrairement aux expérimentations précédentes, une mise en relation directe des entreprises basée sur l’organisation d’ateliers de travail. L’objectif est d’identifier des synergies et de fournir un accompagnement pour leur mise en œuvre.

Les rapporteurs saluent ces initiatives, qui doivent permettre de mieux répondre aux besoins des entreprises en matière de transition écologique. De telles approches doivent être privilégiées afin de mieux mobiliser les financements publics pour la constitution des filières industrielles de la transition écologique.

3. Explorer les mécanismes innovants de partenariat public-privé

La barrière majeure observée dans la plupart des investissements nécessaires à la transition écologique est celle de la rentabilité insuffisante de l’investissement. La première réponse, dans ce cas, est le développement d’un signal-prix approprié, notamment via le développement de la fiscalité environnementale et, si besoin, des subventions publiques ciblées.

Cependant, des systèmes de partage des risques entre investisseurs publics et opérateurs publics sont utiles lorsque la rentabilité est potentielle mais qu’elle se caractérise par un degré d’incertitude.

Ces instruments sont variés et interviennent à toutes les étapes du processus d’innovation et de développement industriel selon des modalités variées, récapitulées dans le schéma figurant page suivante.

Interventions des opérateurs de l’État en appui au financement de projets industriels dans la transition écologique et énergétique

En juin 2018, Pascal Canfin et Philippe Zaouati ([65]) ont été mandatés par le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l’économie et des finances afin de dresser un panorama des dispositifs financiers de partage de risques mis en œuvre par l’État, ses établissements publics et ses établissements financiers sous tutelle publique et d’analyser l’efficience de leur usage et leur impact pour mobiliser l’investissement privé.

Les rapporteurs ont pris connaissance avec la plus grande attention des conclusions de cette mission, rendues publiques le 14 décembre 2018 ([66]). Pascal Canfin et Philippe Zaouati proposent de rassembler les équipes spécialisées dans les leviers de financement innovants et dans le partenariat avec les acteurs privés de la CDC, de BPI France, de l’ADEME et de l’agence française de développement (AFD) pour l’outre-mer au sein d’une nouvelle structure unifiée : France transition.

Ce lieu d’expertise assurerait le pilotage d’un « plan Juncker vert à la française », dont l’ambition serait de « générer un effet d’entraînement maximal sur l’implication et le comportement du secteur privé ».

L’objectif fixé serait de mobiliser 10 milliards d’euros d’investissements privés sous trois ans, à partir d’une enveloppe initiale d’un milliard d’euros – laquelle proviendrait pour moitié de crédits de l’État et pour moitié de fonds sollicités auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI).

Un calendrier commençant dès 2019 est suggéré : il est essentiel d’agir au plus vite, mais avec méthode.

Les rapporteurs partagent donc la volonté d’appeler le Gouvernement à inscrire une première ligne de 166 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2020.

Proposition d’organisation pour France Transition

Source : rapport Canfin-Zaouati.

D’après les auteurs, ce financement devrait être à la fois innovant et évalué avec rigueur. Il inclurait des instruments variés : garanties, fonds propres ou semi-fonds propres, prêts bonifiés, et modalités spécifiques (interventions en premières pertes, investissements en parts junior, etc.).

L’effort devrait, selon eux, porter sur des projets de grande échelle, notamment par un soutien au déploiement de technologies et d’infrastructures, aux dispositifs facilitant les changements d’usages et de comportements et à l’agrégation des conséquences positives de chantiers d’envergure plus locale. À ce titre, sont par exemple citées l’agroécologie, la rénovation thermique des bâtiments, la méthanisation et les mobilités bas-carbone.

Pour des raisons tant de conformité à la réglementation relative aux aides d’État que d’efficacité économique, les interventions de France transition auraient vocation à être articulées finement avec celles menées par l’Union européenne.

Enfin, la mission Canfin-Zaouati souligne l’importance transversale de « renforcer l’homogénéité, la normalisation et la lisibilité des procédures d’analyse des projets entre financeurs publics, afin de faciliter les procédures et de réduire les coûts de transaction pour les porteurs de projets et pour les intermédiaires financiers ».

Proposition :

– Conformément aux préconisations de la mission Canfin – Zaouti, rassembler les équipes spécialisées dans les leviers de financement innovants et le partenariat avec les acteurs privés de la CDC, de BPI France, de l’ADEME et de l’AFD au sein d’une structure unifiée : France transition et lui confier la conduite d’un « plan Juncker vert à la française » visant à maximiser l’effet d’entraînement sur les investissements du secteur privé en y consacrant une première ligne de financements dès la loi de finances pour 2020.

4. Doter les collectivités territoriales de leviers réglementaires et fiscaux de la transition écologique

Les collectivités territoriales jouent un rôle essentiel dans la lutte contre le changement climatique, la maîtrise des consommations d’énergie, la promotion des énergies renouvelables et l’amélioration de la qualité de l’air. Elles ont la responsabilité d’investissements structurants sur le plan énergétique, dans le bâtiment et dans les transports.

En particulier, les collectivités ont la responsabilité de la planification (spécialement à l’échelle régionale) et de l’animation (spécialement à l’échelle intercommunale) de la transition énergétique.

L’article 188 de la loi du 17 août 2015 a ainsi établi, à l’article

L. 229-26 du code de l’environnement, l’obligation pour les métropoles et intercommunalités d’adopter un plan climat-air-énergie territorial (PCAET).

Ce plan doit viser à « atténuer le changement climatique, le combattre efficacement et s’y adapter, en cohérence avec les engagements internationaux de la France » et doit comporter un programme d’action « afin notamment d’améliorer l’efficacité énergétique, de développer de manière coordonnée des réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chaleur, d’augmenter la production d’énergie renouvelable, de valoriser le potentiel en énergie de récupération, de développer le stockage et d’optimiser la distribution d’énergie, de développer les territoires à énergie positive, de limiter les émissions de gaz à effet de serre et d’anticiper les impacts du changement climatique ».

Sa mise en œuvre peut être complémentaire de celle du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), prévu à l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.

Transformation de l’ancien « plan de la région », ce schéma structurant doit notamment fixer « les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière (…) de gestion économe de l’espace, d’intermodalité et de développement des transports, de maîtrise et de valorisation de l’énergie, de lutte contre le changement climatique, de pollution de l’air, de protection et de restauration de la biodiversité, de prévention et de gestion des déchets ».

L’élaboration de tels schémas est un exercice complexe. Il a été indiqué aux rapporteurs qu’un tiers seulement des collectivités concernées par l’obligation d’élaborer un PCAET sont en mesure d’y répondre dans les délais légaux, au regard notamment du coût financier d’élaboration et d’animation de tels documents.

a. Des collectivités actives dans la transition écologique

Par ailleurs, plusieurs dispositifs ont été initiés par les ministres en charge de l’écologie afin d’inciter les collectivités à développer et à coordonner leur action en matière de transition énergétique.

Le dispositif « territoire à énergie positive pour la croissance verte » (TEPCV) prend ainsi la forme d’un appel à projets du ministère de la transition écologique et solidaire par lequel la collectivité s’engage à réduire les besoins en énergie de ses habitants, des constructions, des activités économiques, des transports et des loisirs via des mesures d’accompagnement et d’incitation adaptées. Les collectivités lauréates se voient attribuer une aide financière entre 500 000 et 2 millions d’euros, selon la qualité des projets et leur impact environnemental.

Près de 500 projets ont été sélectionnés en 2015, qui visent notamment à développer l’éolien et le photovoltaïque, à inciter à la rénovation énergétique ou encore à acquérir des véhicules propres.

Les contrats de transition écologique (CTE), annoncés dans le cadre du plan climat de juillet 2017, visent également à impliquer tous les acteurs d’un territoire afin d’accélérer l’action locale en faveur de la transition énergétique. Des engagements chiffrés sont inscrits dans le contrat (tonnes de CO2 évitées, emplois créés, nombre de m2 rénovés) puis font l’objet d’une évaluation. En juillet 2018, le ministère a annoncé la signature des cinq premiers contrats de transition écologique, avec le département de la Corrèze, plusieurs intercommunalités et un territoire d’outre-mer.

S’il est encore trop tôt pour mesurer les résultats de la mise en œuvre de ces contrats, la démarche « sur mesure » qu’ils proposent retient l’intérêt des rapporteurs. La forme du soutien apporté par l’État peut ainsi varier en fonction des besoins de chaque collectivité. Néanmoins, la massification d’un tel accompagnement pourrait être freinée par les contraintes opérationnelles du côté du ministère.

Les rapporteurs incitent donc le Gouvernement à réfléchir à la façon d’assurer l’accompagnement d’un maximum de projets, alors que les moyens matériels et humains de l’administration centrale sont limités. L’évaluation ex post des projets doit aussi constituer un axe majeur du dispositif.

Dans cette perspective, il pourrait être opportun de capitaliser sur des projets existants, à l’image du plan « Action cœur de Ville », portée par le Ministère de la cohésion des territoires, pour y adjoindre les projets relatifs à la transition énergétique.

Les collectivités ont quant à elles développé leurs propres initiatives, à l’image du dispositif « territoires à énergie positive » (TEPOS). Plutôt présent en milieu rural, il traduit le souhait des collectivités de mieux valoriser les gisements d’économie d’énergie et les potentiels de production d’énergies renouvelables. Le secteur privé (particuliers, artisans, PME, industriels, agriculteurs, transporteurs) y est largement associé.

Les TEPOS ont notamment été à l’initiative des plateformes territoriales pour la transition énergétique (PTRE) qui mettent en relation les ménages et les entreprises qualifiées afin de réaliser leurs travaux, leurs levées de fonds pour le financement de moyens de production d’énergie renouvelable ou les premières expérimentations de solutions alternatives de mobilité.

Le financement de ces initiatives devait être couvert par l’enveloppe spéciale de transition énergétique (ESTE), dispositif mis en extinction à la suite de difficultés de gestion, comme indiqué dans l’encadré suivant.

Selon la Cour des comptes, il existait fin 2017 une impasse brute de financement de 274 millions d’euros au regard des engagements souscrits par l’État ([67]).

La gestion extinctive de ce dispositif retient l’attention des rapporteurs, dans la mesure où elle ne doit pas peser sur les engagements pris en faveur des collectivités.

b. Une dynamique à prolonger

Au regard de l’importance prise par les collectivités dans la mise en œuvre des projets de la transition énergétique, la question du transfert de moyens financiers supplémentaires se pose.

L’attribution d’une part de fiscalité énergétique afin de soutenir les initiatives et actions des collectivités fait l’objet de débats depuis quelques années, qui n’ont pas encore obtenu de traduction concrète.

Puisque la transition énergétique doit mobiliser les acteurs de terrain, au plus près des besoins des particuliers et des entreprises, de nouvelles ressources pourraient être attribuées aux collectivités et à leurs groupements en contrepartie de l’exercice de nouvelles compétences de pilotage et de mise en œuvre de la transition écologique.

Ces transferts pourraient être associés à la simplification des différents outils de pilotage et de planification de l’action locale en faveur de la transition énergétique (TEPOS, PCAET, CTE).

Ce document pourrait prendre la forme d’un contrat de transition énergétique rénové, accompagné dès lors de moyens financiers supplémentaires. Au-delà de l’animation de ces différents plans, les collectivités pourraient ainsi agir en opérateurs de terrain de la transition énergétique en renforçant leur activité de co-financeur ou d’octroi de garanties à certains prêts aux ménages ou aux entreprises.

L’association des collectivités territoriales aux objectifs environnementaux est l’occasion d’imaginer des alternatives renforçant le caractère incitatif et partenarial de la fiscalité environnementale.

Il est ainsi possible d’expérimenter des mécanismes innovants entre État et collectivités, qui laisseraient le choix entre une contractualisation sur des objectifs chiffrés de réduction des impacts environnementaux et une trajectoire fiscale contraignante. Les collectivités s’engageraient ainsi sur les objectifs à atteindre, en échange de quoi elles ne seraient pas soumises aux hausses de fiscalité environnementale.

La composante « déchets » de la TGAP déchet pourrait porter une telle expérimentation : les collectivités qui s’engageraient sur des investissements permettant d’augmenter la part des déchets recyclés, et donc de réduire celle des déchets stockés en décharge ou incinérés, ne s’acquitteraient plus de la totalité de cette taxe.

Cela permettrait de mieux anticiper les investissements au niveau local, tout en évitant la hausse de la charge fiscale avant que ces investissements ne puissent produire leurs effets. Le choix laissé aux collectivités témoignerait par ailleurs de l’adoption d’une véritable démarche partenariale de la part de l’État.

Les rapporteurs soulignent qu’il s’agit de pistes de réflexion permettant d’interroger l’articulation entre les objectifs nationaux et l’action locale, ainsi que la place des différents acteurs publics dans l’appropriation des enjeux de la transition énergétique.

Elles permettent également de raffiner le mécanisme de la fiscalité environnementale, en renforçant son caractère positif et incitatif. Des évolutions en ce sens sont donc souhaitables, mais un travail d’expérimentation préalable resterait nécessaire.

Les rapporteurs tiennent par ailleurs à saluer la mise en œuvre du label « Bas-carbone » ([68]) qui constitue un cadre méthodologique national permettant de quantifier et de certifier les réductions d’émissions et absorptions issues de projets au sein des territoires. Ce label permettra de diffuser les objectifs nationaux en valorisant les initiatives des collectivités et des acteurs privés. Il est issu de la collaboration de nombreux acteurs dans le cadre du projet cofinancé par l’Union européenne « VOCAL » ([69]).

5. Orienter l’offre privée par la commande publique

Les contrats mobilisés par les administrations publiques pour satisfaire leurs besoins représentent entre 10 % et 15 % du produit intérieur brut (PIB) français ([70]) et 14 % du PIB européen. La commande publique constitue donc un puissant levier d’orientation de l’activité privée.

En France, la commande publique serait à l’origine de 12,5 % des émissions de gaz à effet de serre([71]).

La jurisprudence et le droit positif permettent certes une prise en compte importante de critères écologiques à l’occasion de la passation de marchés ou de la signature de contrats de concession publics. Il convient toutefois de prendre garde à certains écueils quant aux risques que les achats publics soient contreproductifs d’un point de vue économique et environnemental.

● En premier lieu, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a en effet jugé dès 2002 qu’un adjudicateur public peut légalement prendre en considération des éléments de réponse du candidat favorables à l’environnement, à la quadruple condition d’être liés à l’objet du marché, de ne pas offrir à la personne publique une liberté de choix inconditionnée, que le cahier des charges soit explicite et que soient respectés les principes fondamentaux du droit de l’Union tels que l’interdiction de toute discrimination ([72]).

La législation confirme et précise la portée de cette décision fondatrice :

– l’article L. 110-1-1 du code de l’environnement, créé par la loi de 2015 pour la transition énergétique, fait expressément mention d’une « commande publique durable » dans le cadre de la transition vers une économie circulaire ;

– l’article L. 228-4 du même code dispose que « la commande publique tient compte notamment de la performance environnementale des produits, en particulier de leur caractère biosourcé » ;

– l’article 30 de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics prévoit que les besoins de l’acheteur public sont déterminés en prenant en compte des objectifs de développement durable, le cas échéant par l’exigence d’un « label particulier » en matière sociale ou environnementale.

Enfin, le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics indique, à ses articles 62 et 63, que l’acheteur peut mentionner un label particulier – par exemple, celui certifiant l’utilisation de matériaux biosourcés pour la construction de bâtiments – dans ses spécifications techniques, avant d’attribuer un marché public en se fondant :

– soit sur un critère unique, qui peut être le coût déterminé sur l’ensemble du cycle de vie, lequel intègre notamment les « coûts de collecte et de recyclage à la fin de vie des produits », ceux « imputés aux externalités environnementales liées aux produits », telles que « le coût des émissions de gaz à effet de serre et d’autres émissions polluantes ainsi que d’autres coûts d’atténuation du changement climatique », ou encore les « coûts liés à l’utilisation comme la consommation d’énergie et d’autres ressources » ;

– soit des critères multiples non discriminatoires, qui peuvent comprendre des « aspects qualitatifs, environnementaux ou sociaux », comme par exemple « la diversité, les conditions de production et de commercialisation, la garantie de la rémunération équitable des producteurs, le caractère innovant, les performances en matière de protection de l’environnement, de développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture, d’insertion professionnelle des publics en difficulté, la biodiversité, le bien-être animal ».

Alors que seuls 6,7 % des marchés publics dépassant le seuil de 90 000 euros comportent une clause environnementale ([73]), il convient de noter que la loi ou le règlement peuvent eux-mêmes fixer certains objectifs à la commande publique.

Par exemple, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit une cible de 50 % de véhicules à faible émission pour les flottes des administrations publiques.

Le plan en faveur de la mobilité propre et de la qualité de l’air présenté en juillet 2018 réitère et amplifie cet engagement de l’État d’être « exemplaire dans le renouvellement de son propre parc de véhicules en favorisant les reports d’achat vers les mobilités douces, les mutualisations et les véhicules propres ».

La volonté de proposer, d’ici 2022, au moins 50 % de produits alimentaires sous signe de qualité (appellation d’origine contrôlée, indication géographique protégée, label, etc.), et 20 % issus de l’agriculture biologique ou d’exploitation en conversion dans la restauration collective, dont les cantines des établissements scolaires et hospitaliers ([75]), contribue également à un infléchissement positif de l’offre fournie par les entreprises privées.

Peut également être citée l’obligation, pour les acheteurs publics, de n’acquérir que les seuls produits, bâtiments ou services attestant d’une haute performance énergétique ([76]).

● En second lieu, la commande publique doit toutefois prendre garde à certains biais, sous peine d’engendrer des effets opposés à ceux qu’elle souhaite.

Comme le souligne l’étude précitée du Conseil d’analyse économique, il serait « incongru » de favoriser la prise en compte de la transition écologique dans les réponses des candidats aux appels d’offres publics sans, dans le même temps, renforcer sensiblement la taxation des émissions de carbone.

Selon cette étude, l’intégration de critères environnementaux dans la décision des adjudicateurs publics pourrait en outre conduire à une réduction très faible des activités polluantes tout en conduisant à une segmentation du marché non optimale du point de vue des usagers du service public et des consommateurs de l’offre privée dans l’hypothèse où se mettrait en place une spécialisation trop nette entre les entreprises selon leur impact climatique.

Le risque serait que les entreprises qui émettent peu se voient dotées d’un avantage compétitif les incitant à se concentrer sur les marchés passés par les administrations. Inversement, les autres interviendraient majoritairement sur le marché privé, où les cocontractants établiraient leurs choix indépendamment du critère de la transition écologique.

Sous réserve qu’elle ne contribue pas à une segmentation excessive de l’offre, la commande publique n’en constitue pas moins un levier essentiel pour influencer durablement l’offre privée.

À moyen terme, il s’agit d’engager un cercle vertueux :

– voyant leurs concurrentes plus rigoureuses en matière écologique remporter davantage d’appels d’offres, les entreprises jusque-là moins attentives à ces questions sont susceptibles de réorienter leurs offres ;

– les entreprises collaborant avec elles dans le cadre d’une sous-traitance sont également appelées à verdir leurs modes de fonctionnement ;

– les administrations partenaires ou les collectivités territoriales voisines de celles qui se montrent actuellement les plus exigeantes peuvent s’inspirer de telles démarches à l’occasion de leurs prochains contrats.

À long terme, il s’agit d’offrir à nos concitoyens un accès de plus en plus important à des infrastructures et des équipements écologiquement performants, qui constitueraient un moteur de la transformation de l’offre privée.

● L’impact progressif de la commande publique sur l’orientation de l’offre privée est également illustré par la mise en œuvre des « engagements pour la croissance verte » (ECV) conclus entre l’État et les représentants de filières industrielles.

Ces instruments contractuels, issus de la « soft law », fixent, pour trois années, le cadre d’engagements réciproques de l’État et d’acteurs industriels dans le but de lever des freins identifiés par les entreprises quant à la transition écologique et de diffuser les pratiques innovantes au sein des filières concernées. Au nombre des contreparties apportées par l’État aux engagements présentés par les filières industrielles, un nouveau ciblage de la commande publique figure le plus souvent aux côtés de la mise en œuvre de mesures réglementaires ou fiscales.

Deux exemples d’EVC, détaillés dans l’encadré page suivante, illustrent cette approche vertueuse.

D. Des appuis sectoriels indispensables À l’investissement dans des bÂtiments et des mobilitÉs sobres en carbone

1. Des soutiens importants à l’investissement dans la rénovation énergétique des logements

Après deux décennies de croissance, la consommation finale énergétique de la France (corrigée des variations climatiques) a cessé d’augmenter à partir de 2001, atteignant un premier palier autour de 160 Mtep par an, traduisant tout à la fois les mutations de l’économie française et l’effet des politiques publiques en faveur de l’amélioration de l’efficacité énergétique.

Comme l’indique le graphique suivant décomposant les facteurs à l’origine de l’évolution de la consommation énergétique finale entre 2000 et 2013, les politiques d’efficacité énergétique ont conduit à d’importants volumes d’économies d’énergie compensant les effets liés à la hausse de la démographie, à la hausse du PIB ou à l’évolution du climat.

Ces résultats sont en partie dus à une volonté politique marquée de promouvoir les économies d’énergie dans le logement. Les aides publiques à la rénovation énergétique des bâtiments privés sont nombreuses et représentent un coût annuel d’environ 3,5 milliards d’euros.

Les aides publiques pour le financement de la rénovation des logements privés

Source : IGF-CEDD.

a. Des aides nombreuses qui ont évolué afin de mieux cibler les économies d’énergie potentielles

Les aides à la rénovation énergétique des logements sont nombreuses et mobilisent des outils variés :

– le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) ([77]), version réformée du crédit d’impôt développement durable (CIDD) ([78]) afin d’encourager les travaux de rénovation énergétique mais également l’installation des énergies renouvelables dans l’habitat individuel ;

– la TVA au taux réduit de 5,5 % pour les travaux d’amélioration de la qualité énergétique ([79]) des logements ;

– les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), en particulier dans le cadre du programme « Habiter mieux » à destination des ménages modestes ;

– l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), outil de financement des travaux de rénovation dans des conditions préférentielles ;

– les certificats d’économie d’énergie (CEE) qui doivent favoriser la réalisation d’économies d’énergie par les consommateurs via une obligation pesant sur les fournisseurs d’énergie.

Évolution des aides à la rénovation énergétique des logements

(en millions d’euros)

* hors aides « Habiter mieux »

Source : documents budgétaires et bilan d’activité 2017 de l’ANAH.

Ces dispositifs poursuivent des objectifs différents mais a priori complémentaires.

Le caractère foisonnant des aides a motivé leur mise en cohérence afin d’améliorer la lisibilité et l’efficacité des différents dispositifs. Dès 2016, le cumul des aides a été élargi et les critères d’éligibilité des travaux harmonisés. L’alignement des aides doit se poursuivre, notamment via la mise en œuvre de l’éco-conditionnalité pour une partie des aides du programme Habiter mieux, déjà en vigueur pour le CITE, l’éco-PTZ et les CEE.

La mise en place du CITE par la loi de finances pour 2015 ([80]), en remplacement du crédit d’impôt développement durable (CIDD) s’inscrit dans cet objectif. Le crédit d’impôt est alors fixé à un taux unique de 30 % du montant des dépenses, quand le CIDD différenciait les taux applicables selon le type de travaux réalisés. Il inaugurait également la possibilité pour les ménages de ne réaliser qu’un seul type de travaux (rénovation « par élément ») alors que le CIDD reposait depuis 2012 sur une logique de « bouquet de travaux ».

Un récent rapport du conseil d’évaluation de l’OAT verte ([81]) atteste ainsi de « l’impact du CITE sur l’atténuation du changement climatique ». Le CITE aurait suscité 75 000 rénovations supplémentaires par an en 2015 et 2016, entraînant une hausse de près de 16 % du montant annuel des investissements en faveur de l’efficacité énergétique, et une diminution cumulée équivalant à 7 % de l’énergie consommée et du CO2 émis par les bâtiments en 2015.

Le dispositif des CEE, créé par la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, a gagné en maturité, comme l’indique la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2016 ([82]).

L’efficacité du mécanisme a été renforcée via une révision périodique des fiches d’opérations standardisées qui décrivent les travaux permettant la délivrance de CEE. Un meilleur ciblage résulte d’une obligation de prise en compte de la précarité énergétique, par l’expérimentation des « passeports énergétiques », un audit pris en charge par un énergéticien permettant de mieux cibler les logements les plus énergivores.

Les rapporteurs saluent la mise en cohérence des dispositifs de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments, qui doit se poursuivre, autour notamment du principe d’éco-conditionnalité.

b. L’efficacité limitée de certains de ces dispositifs invite à envisager des évolutions plus profondes

Malgré la diversité des aides mises en place, le rythme actuel des rénovations énergétiques est très en deçà des objectifs fixés par la loi du 17 août 2015, comme l’indique le tableau ci-dessous.

Objectifs et résultats de la france en matière de rénovation énergétique

Source : CGEDD et IGF, 2017.

En particulier, les dispositifs fiscaux apparaissent insuffisamment incitatifs.

Le CITE a connu certaines évolutions propres à réduire l’efficacité de l’euro dépensé. Le taux unique de 30 % du crédit d’impôt et la suppression de la condition de bouquet ont entraîné une augmentation de la dépense fiscale liée au CITE ([83]) au bénéfice de travaux qui semblent peu efficaces.

Le rapport issu d’une mission commune de l’Inspection générale des finances et du Commissariat général au développement durable ([84]) constate un doublement, entre 2013 et 2015, des travaux de remplacement de fenêtres, qui représentaient fin 2017 55 % des dépenses d’isolation et 38 % des dépenses totales déclarées du titre du CITE. Or, ces dépenses sont parmi les moins efficaces pour améliorer la performance énergétique totale du logement.

Ainsi, le montant moyen de CITE nécessaire pour permettre une économie d’un mégawattheure en réalisant l’isolation de vitres est de 1 350 euros alors qu’il n’est que de 100 euros pour l’isolation de la toiture.

Ratio coÛt CITE total sur Économies d’Énergies

(en euros/MWh/an)

Source : CGEDD et IGF, 2017.

Le CITE introduirait également des effets distorsifs sur le marché de la rénovation énergétique.

D’une part, il n’est pas exclu qu’il ait un effet inflationniste sur certains équipements éligibles, bien que la mission CGEDD-IGF ne soit pas parvenue à l’expertiser, faute de données assez précises. L’évolution plus dynamique des prix sur les équipements éligibles au crédit d’impôt (notamment menuiserie bois-PVC et génie climatique) lui permet néanmoins de supposer l’existence de cet effet.

D’autre part, le crédit d’impôt bénéficierait essentiellement aux ménages les plus riches. Selon les données de la DGFiP, le quintile supérieur de revenus bénéficierait de 49 % à 52 % du crédit d’impôt selon les années. Les tentatives de modulations du crédit d’impôt en fonction des conditions de ressources n’ont pas été durables.

De plus, le crédit d’impôt ne permettrait pas de cibler efficacement les logements collectifs et ceux occupés par des locataires. En effet, le CITE bénéficie très majoritairement aux propriétaires occupants : les données de la DGFiP indiquent, pour 2015, que 94 % des travaux d’amélioration de la qualité énergétique des logements sont réalisés par des propriétaires occupants, alors même que les locataires occupent 39,5 % du parc de logement en France.

Par ailleurs le CITE bénéficie aujourd’hui principalement aux logements individuels (87,9 % des montants déclarés au titre du CITE en 2015), alors que les travaux dans les copropriétés restent inférieurs aux besoins et que 34 % des logements éligibles au CITE sont situés dans un immeuble collectif.

En dernier lieu, le CITE n’est pas calibré pour orienter la dépense vers les logements les plus énergivores.

La mission CGEDD-IGF indique ainsi que la répartition des logements bénéficiant de dépenses déclarées au titre du CITE selon l’année de construction est proche de celle de l’ensemble du parc, bien que les logements construits avant 1948 soient légèrement surreprésentés (près de 30 % des dépenses de CITE pour 25,6 % des logements).

Répartition des dépenses déclarées au titre du CITE en 2015 en fonction de l’âge du logement

Source : mission CGEDD-IGF.

La TVA à taux réduit ne représente pas une incitation suffisamment déterminante à la réalisation de travaux d’économies d’énergie

Deux taux réduits de TVA sont applicables à la rénovation de logements :

– un taux de 10 % appliqué aux travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien des logements ;

– un taux de 5,5 % appliqué aux travaux d’amélioration de la qualité énergétique des locaux à usage d’habitation.

Outre la complexité liée à la coexistence de ces deux dispositifs ([85]), l’effet déclencheur ou incitatif du taux réduit de 5,5 % n’est pas établi, les changements fréquents de taux (1999, 2012, 2014) rendant difficile le travail d’évaluation. Le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relève de façon générale « un déficit d’évaluation ex ante et ex post de l’efficacité économique des taux réduits sectoriels » de TVA. Le coût du dispositif reste stable depuis 2015, ce qui ne suggère pas de dynamisme particulier du champ de la dépense, de sorte que le risque d’effet d’aubaine, tant pour les consommateurs ([86]) que pour les entreprises ([87]), ne peut être écarté.

Enfin, le taux réduit de TVA ne cible pas les ménages les plus modestes ni les travaux les plus efficients. Le taux réduit n’est pas conditionné aux ressources et tend dès lors à présenter un profil anti-redistributif, puisque la part des ménages réalisant des travaux de rénovation énergétique augmente avec le décile de revenus.

Cet effet est renforcé par le fait que le champ d’application du taux réduit de TVA n’exclut pas les résidences secondaires, alors que 65,4 % des propriétaires de telles résidences appartiennent au quatrième quartile selon l’enquête logement de 2016 de l’Insee.

Le soutien fiscal à la rénovation énergétique des logements doit dès lors être recentré vers les actes les plus efficaces et vers les ménages les plus modestes, afin de limiter au maximum les effets d’aubaine liés à de tels dispositifs.

Les rapporteurs insistent par ailleurs sur le fait que le renchérissement du prix du carbone n’est pas, à lui seul, un outil efficient pour faire baisser la consommation énergétique des logements ou inciter à la rénovation énergétique. Le signal-prix apparaît en effet insuffisant pour inciter à la réduction de la consommation d’énergie carbonée ([88]). Des dispositifs de financements sont dès lors nécessaires, en complément, afin de solvabiliser les ménages pour réaliser ces travaux de rénovation énergétique.

c. Les solutions de financement des travaux engagés par les ménages doivent être complétées

● L’éco-PTZ n’a pas rencontré le succès escompté

L’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) est un prêt bancaire dont les intérêts sont pris en charge par l’État, sous la forme d’un crédit d’impôt accordé aux établissements de crédits émetteurs ([89]), afin d’aider un ménage à financer des travaux de rénovation thermique du logement.

Accordé, à l’origine, à titre individuel, le dispositif a été progressivement complété par des solutions de financement à destination des copropriétés ou des ménages modestes.

Ce prêt représente une dépense fiscale de l’ordre de 50 millions d’euros, coût divisé par deux depuis 2015, où elle atteignait 110 millions d’euros. Cette baisse témoigne de la faible incitation pour les établissements de crédit à commercialiser l’éco-PTZ et pour les ménages d’y souscrire :

– pour les ménages, l’environnement de taux d’intérêt faibles, qui réduit l’attrait d’un taux bonifié, ainsi que les règles de cumul entre l’éco-PTZ et le CITE réduisent l’incitation à souscrire de tels prêts.

– pour les établissements de crédit, la complexité entourant l’éco-PTZ, la responsabilité en termes de contrôle qu’il fait peser sur la banque, ainsi que la rentabilité limitée du prêt ont limité sa distribution.

Néanmoins, l’éco-PTZ reste un outil de financement des travaux de rénovation énergétique intéressant. En particulier, il fournit une incitation à réaliser des bouquets de travaux, et donc à conduire des rénovations énergétiques plus efficaces.

Les rapporteurs appellent à simplifier et à pérenniser les modalités de fonctionnement de ce dispositif de financement des travaux de rénovation énergétique. À ce titre, la reconduite de l’éco-PTZ en PLF 2019 est un signe très positif.

● Le programme « Habiter mieux » de l’Agence nationale de l’habitat n’a pas encore atteint ses cibles

Le programme « Habiter mieux » a été créé par une convention entre l’État et l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) du 14 juillet 2010 afin d’accompagner les ménages les plus défavorisés dans la rénovation énergétique de leur logement.

Il s’agit de l’unique programme de subventions à la rénovation énergétique comportant une instruction préalable des demandes – il se distingue à ce titre des dépenses fiscales attribuées « à guichet ouvert » sans limitation de montant et sans contrôle technique avant ou après l’opération de rénovation.

Le programme « Habiter mieux » a bénéficié de deux sources principales de financements : les fonds propres de l’ANAH et le programme d’investissement d’avenir (PIA) qui a financé le « Fonds d’aide à la rénovation thermique » (FART).

Évolution des moyens d’intervention de l’ANAH

Source : IGF-CGEDD et ANAH.

Le programme, prioritairement ouvert aux propriétaires occupants qualifiés de « modestes » ou « très modestes » visait à l’origine la rénovation de 300 000 logements privés entre 2010 et 2017 pour une économie d’énergie attendue de 30 % en moyenne ([90]).

En 2016, le nombre de rénovations financées (40 726) est très inférieur à l’objectif fixé (70 000) ([91]). La situation est similaire pour 2017 puisque 52 266 logements ont été rénovés alors que l’objectif avait été relevé à 100 000. Pour ces deux années, les taux de réalisation des objectifs sont respectivement de 58,2 % et de 52 %.

Cette situation peut s’expliquer par le caractère instable et peu prévisible tant des objectifs que des ressources du programme, entraînant des phénomènes de « stop-and-go » dans les réalisations de rénovations énergétiques.

En particulier, les caractéristiques de l’aide spécifique « Habiter mieux » aux propriétaires occupants a connu des évolutions régulières (2010, 2011, 2012, 2013, 2015 et 2016), que ce soit dans les montants ou dans le champ des bénéficiaires éligibles, selon que le propriétaire occupant est considéré « modeste » ou « très modeste ». Enfin, les capacités opérationnelles risquent d’atteindre leurs limites, contraignant la capacité de l’ANAH à traiter de nouveaux dossiers et à engager des opérations de rénovation énergétique soutenues.

En revanche, les objectifs en matière de gains énergétiques ont été dépassés. Ainsi, sur 2015 et 2016, le gain énergétique moyen des dossiers Habiter mieux a été respectivement de 41,9 % et de 43,2 % quand la convention de 2010 prévoyait un objectif de 30 %.

Le rapport IGF et CGEDD précité concluait ainsi que le programme était « le dispositif qui prend le mieux en compte la nécessité d’atteindre une amélioration donnée de la performance énergétique ».

La communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat d’avril 2018 sur le programme « Habiter mieux » souligne également la capacité du programme à cibler les ménages les plus modestes. Ainsi, la part des ménages aux revenus considérés « très modestes » dans le total des logements rénovés entre 2012 et 2016 atteint 83 %.

Le programme réussit donc effectivement à entraîner l’investissement des ménages modestes dans des travaux de rénovation de leur logement. À l’inverse, les dépenses fiscales incitant à la rénovation du logement ciblent plus difficilement ce type de ménages, et prennent moins en compte l’atteinte d’une performance énergétique cible.

Afin de permettre à l’ANAH d’atteindre les objectifs du programme Habiter mieux, il importe aujourd’hui de pérenniser son financement, en y incluant les sommes affectées au FART, idéalement dans le cadre du budget général de l’État. L’attention doit également être portée sur la capacité opérationnelle du programme à remplir les objectifs fixés, en hausse régulière.

Proposition :

– Pérenniser le financement du programme Habiter mieux dans le cadre du budget de l’État.

Par ailleurs, en application d’une décision de son conseil d’administration du 29 novembre 2017, l’ANAH a élargi l’offre du programme « Habiter mieux » en proposant une seconde aide financière aux propriétaires occupants aux revenus modestes. Cette aide, de 7 000 à 10 000 euros, doit financer « l’un des trois travaux identifiés comme les plus efficaces en matière de rénovation énergétique », à savoir le changement d’une chaudière ou du mode de chauffage, l’isolation de combles.

Cette procédure, plus légère, doit permettre de mettre en œuvre des travaux plus rapidement. Elle s’inscrit dans un contexte de renforcement des moyens du programme dans le cadre du Grand plan d’investissement 2018-2022.

L’ANAH devrait ainsi recevoir 1,2 milliard d’euros supplémentaires sur la période afin d’atteindre les objectifs d’un nouveau plan de rénovation énergétique visant à rénover toutes les « passoires thermiques » du parc privé d’ici 2025 ([92]) – soit environ 7 millions de logements classés en étiquettes F ou G. Afin d’atteindre les 75 000 logements rénovés par an visés par le Gouvernement sans avoir à augmenter ses effectifs, l’ANAH prévoit également de généraliser la gestion dématérialisée des dossiers.

En dernier lieu, afin d’élargir l’offre de financement des travaux de rénovation énergétique à destination des ménages modestes, l’ANAH a également noué un nouveau partenariat avec Procivis, groupement de 53 sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (SACICAP), déjà partenaire du programme « Habiter mieux » depuis 2010.

L’objectif de Procivis est de devenir « l’ensemblier des moyens de financement de la transition énergétique » : d’une part, pour les travaux subventionnés par l’ANAH ou les collectivités et, d’autre part, pour le financement des restes à charge. L’engagement de Procivis doit également s’étendre désormais aux copopriétés, ainsi qu’aux propriétaires bailleurs afin de compléter l’action de l’ANAH vers ce type de logements.

Les rapporteurs saluent ces objectifs ambitieux, ainsi que la capacité de l’ANAH à proposer de nouvelles procédures de traitement des dossiers. Afin de soutenir ces efforts, ils insistent sur la nécessité de stabiliser la réglementation durant la période couverte par les objectifs pluriannuels des plans de rénovation énergétique.

Proposition :

– Stabiliser la réglementation du programme Habiter mieux durant la période couverte par les objectifs pluriannuels des plans de rénovation énergétique.

2. Solvabiliser l’investissement privé dans l’économie d’énergie des bâtiments

Les aides à la rénovation énergétique des logements doivent être simplifiées pour en renforcer l’efficience et accroître ainsi la portée des financements publics. De même, tous les mécanismes innovants de financement de l’investissement viabilisés par les économies procurées, sur la durée, par la baisse du recours aux énergies fossiles, doivent être encouragés.

a. La refonte des aides à la rénovation énergétique des logements doit réduire les effets d’aubaine sans diminuer l’effort public

Les mécanismes incitatifs (CITE) ainsi que les solutions de financement (éco-PTZ) et d’accompagnement (service public de l’efficacité énergétique) des ménages dans la rénovation énergétique doivent évoluer vers plus d’efficience et cibler les opérations de rénovation les plus efficaces et les ménages les plus modestes.

● La réforme du CITE ne doit pas être durablement différée

Le crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) est appelé à évoluer vers une plus grande efficience.

En particulier, il a été décidé de réduire la dépense fiscale liée aux gestes de rénovation les moins efficaces, tels que le remplacement des fenêtres (500 millions d’euros en 2015, soit 38 % des dépenses éligibles au CITE sur l’année) pour se concentrer sur les équipements performants comme les chaudières à condensation.

La loi de finances pour 2018 ([93]) a ainsi prévu l’exclusion progressive de certains équipements peu efficaces en matière d’économie d’énergie comme les fenêtres, les volets isolants et les portes d’entrée du champ du crédit d’impôt. De tels équipements mobilisaient en effet une part considérable des dépenses éligibles au titre du CITE, de l’ordre de 3,4 milliards d’euros en 2015, soit plus de la moitié (53 %) des dépenses totales éligibles au CITE, alors que le soutien atteignait encore 1,2 milliard en 2012.

Les rapporteurs saluent cette évolution, de nature, comme l’indique la mission IGF-CGEDD, à « recentrer le crédit d’impôt vers les matériaux, équipements et appareils présentant le meilleur rapport coût-bénéfice environnemental ».

Des évolutions supplémentaires paraissent également souhaitables.

En premier lieu, le dispositif doit cibler plus efficacement les ménages les plus modestes, les logements collectifs et ceux occupés par les locataires, ainsi que les logements les plus énergivores, souvent les plus anciens.

La part des ménages du premier quintile de revenus dans les dépenses du CITE dépasse en effet les 50 %. Par ailleurs, les travaux éligibles au CITE sont pour l’essentiel réalisés par des propriétaires occupants (94 %), alors que les logements occupés par les locataires (39,5 % du parc des logements) affichent en moyenne des performances énergétiques moindres. Enfin, les travaux réalisés au sein des maisons individuelles sont fortement surreprésentés dans le recours au CITE (87,9 %) alors même que 34 % des logements éligibles sont situés dans un immeuble collectif.

La réduction de la part du CITE bénéficiant aux ménages les plus aisés et aux propriétaires occupants de maisons individuelles permettrait dès lors de diminuer les effets d’aubaine affectant l’efficience du dispositif.

Présenté le 26 avril 2018, le « Plan rénovation énergétique des bâtiments » (PREB) issu des travaux du Plan bâtiment durable présidé par Philippe Pelletier, proposait en outre la transformation du crédit d’impôt en prime.

Le projet de transformation du CITE en prime annoncé par le gouvernement

Le projet permettrait d’améliorer le mécanisme du CITE sur plusieurs points.

En premier lieu, contrairement au crédit d’impôt, la prime serait versée l’année même des travaux, ce qui peut réduire les contraintes de liquidité pesant sur les ménages. Cette contrainte étant particulièrement forte pour les foyers les plus modestes, cette mesure est de nature à renforcer l’effet déclencheur des travaux.

Par ailleurs, la prime CITE serait d’un montant forfaitaire par type d’équipement ou de prestation afin d’éviter l’inflation des prix et proportionnée à l’impact de l’action considérée en matière d’efficacité énergétique ou de production d’énergie renouvelable.

Pour plus de simplicité, les critères d’éligibilité seraient alignés au maximum avec ceux des actions éligibles aux CEE, et la prime inclurait enfin les dépenses d’audit énergétique.

Les rapporteurs soutiennent la transformation du mécanisme de crédit d’impôt en prime. La prorogation du CITE jusqu’au 31 décembre 2019 établie par l’article 182 de la loi de finances pour 2019, doit permettre de prolonger la réflexion sur les modalités de cette évolution.

Les rapporteurs constatent cependant qu’une telle évolution ne permettra pas, en l’état, de diminuer la surreprésentation des ménages aisés et propriétaires occupants dans les dossiers de travaux soutenus par cette nouvelle prime. L’année supplémentaire d’application du dispositif doit permettre de trouver des solutions en la matière.

Proposition :

– Engager, au sein du projet de loi de finances pour 2020, la transformation du CITE en prime mieux ciblée vers les ménages modestes, les locataires et les copropriétés.

En second lieu, le champ des équipements éligibles au CITE pourrait être élargi afin d’inclure les dépenses d’audit énergétique. La mission CGEDD-IGF citée supra considère en effet qu’une telle mesure serait justifiée afin, d’une part, d’aider les particuliers à favoriser les travaux prioritaires et à mener des rénovations efficaces et, d’autre part, de favoriser la création d’une filière d’experts thermiciens en France.

Les rapporteurs s’interrogent également sur la possibilité de faire financer une part de la maîtrise d’œuvre par le CITE transformé en prime, ce qui permettrait de lever en partie la contrainte de liquidité pesant sur les ménages.

Proposition :

– Inclure l’audit énergétique et une partie de la maîtrise d’œuvre dans le champ des dépenses éligibles au CITE.

● La réforme de l’éco-prêt à taux zéro doit faciliter l’accès aux financements

La nouvelle version de l’éco-prêt à taux zéro est très attendue. Pour les ménages, en particulier ceux en situation de précarité énergétique, le financement de la partie non aidée des travaux peut représenter un obstacle important à la décision de mise en œuvre de la rénovation énergétique. Par sa maturité longue (10-15 ans), cet outil reste indispensable pour le financement et le lissage du reste à charge.

À cet égard, les rapporteurs saluent la prorogation de l’éco-PTZ pour trois ans prévue par la loi de finances pour 2019

Néanmoins, la rigidité actuelle du dispositif conduit de nombreux propriétaires individuels à abandonner leurs demandes. Le prêt n’est pas ouvert à tous, en particulier aux personnes âgées qui ont généralement des difficultés à accéder à un financement bancaire. Le dispositif reste complexe, comme l’ont souligné les concertations menées à l’occasion de l’élaboration du Plan pour la rénovation énergétique des bâtiments (PREB), et ne favorise pas suffisamment la rénovation par étapes. Les critères d’éligibilité diffèrent entre les différentes aides (CITE, TVA à taux réduit, éco-PTZ), ce qui ne permet pas d’offrir aux ménages des solutions complètes de financement mobilisant ces trois dispositifs. Enfin, les règles de cumul entre les différents éco-PTZ « classique » et éco-PTZ « copropriété » devraient être précisées.

Une simplification du dispositif interviendra à compter du 1er mars 2019. L’article 184 de la loi de finances pour 2019 a ainsi supprimé la condition de bouquet de travaux et a uniformisé la durée d’emprunt à quinze ans. Les règles encadrant l’éco-PTZ accordé aux syndicats de copropriétaires sont simplifiées avec la suppression du seuil de 75 % des tantièmes de la copropriété devant être compris dans des lots d’habitation et l’extension du cumul d’un éco-PTZ complémentaire après un premier éco-PTZ.

Les rapporteurs saluent cette simplification qui doit renforcer l’attrait d’un dispositif de financement essentiel. Ils regrettent néanmoins le choix de supprimer la condition de bouquet de travaux, qui permet d’atteindre un plus haut niveau d’efficacité énergétique.

De plus, la garantie de l’éco-PTZ par le Fonds de garantie pour la rénovation énergétique (FGRE) devrait permettre de renforcer l’attractivité du dispositif, en particulier pour les ménages modestes. La contrainte d’assurance personnelle obligatoire pour souscrire un éco-PTZ tendait en effet à renchérir son coût pour le ménage.

Le fonds de garantie pour la rénovation énergétique

Le fonds de garantie pour la rénovation énergétique a été créé par l’article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 pour faciliter le financement des travaux d’amélioration de la performance énergétique des logements existants.

Il permet aux organismes bancaires de bénéficier d’une garantie lors de l’octroi de prêts aux propriétaires de logements existants (particuliers en maison individuelle ou dans un immeuble, syndicats de copropriétaires) qui financent des travaux de rénovation énergétique.

Le fonds apporte également sa contre-garantie aux entreprises d’assurance ou aux sociétés de caution qui garantissent le remboursement de prêts collectifs octroyés pour le financement des travaux de rénovation énergétique.

Le fonds est confié à la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS), qui gère le dispositif de l’éco-PTZ.

Le financement du FGRE – à hauteur de 14 millions d’euros par an pour les ménages modestes et de 5 millions d’euros par an pour les copropriétés – sera assuré pour les trois prochaines années par le programme de certificats d’économies d’énergie (CEE) ([94]).

Près de 35 000 ménages modestes devraient ainsi avoir accès aux éco-prêts, notamment ceux bénéficiaires du programme Habiter mieux de l’ANAH, pour financer à taux zéro le reste à charge de leurs travaux. Les financements devraient aussi permettre de contre-garantir des prêts collectifs en copropriétés (dont l’éco-PTZ copropriétés).

Du côté de l’offre, les représentants du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué aux rapporteurs avoir lancé un appel à projet financé par des CEE sur un volet de sensibilisation du secteur bancaire.

Les rapporteurs appuient cette initiative, qui vise à systématiser le recours à l’éco-PTZ plutôt qu’aux prêts à la consommation.

b. Privilégier les rénovations globales, accompagner les ménages modestes

● Le soutien à la rénovation globale doit être privilégié afin d’atteindre une meilleure qualité énergétique des logements

La rénovation globale désigne un ensemble cohérent de travaux sur le plan technique et économique afin d’atteindre une performance énergétique cible. Elle apparaît comme la technique la plus efficace pour réaliser des économies d’énergie.

Or, aucun dispositif national ne valorise aujourd’hui les projets globaux de rénovation énergétique. Les modifications apportées au CIDD à l’occasion de sa transformation en CITE tendent même, à l’inverse, à favoriser les rénovations ponctuelles du fait de la suppression de la condition de bouquet de travaux. Une même tendance est observée sur le dispositif de l’éco-PTZ.

En outre, il existe un problème au niveau de l’offre, insuffisamment structurée pour envisager à court terme une massification des rénovations globales incluant un objectif de performance énergétique. La mise en place du label « reconnu garant de l’environnement » (RGE) n’a pas pallié cette difficulté.

Le label « reconnu garant de l’environnement » (RGE)

Le dispositif RGE est le fruit d’un processus initié par l’État en 2011 par la signature d’une charte avec, notamment, la Confédération de l’artisanat et des petites entreprises du bâtiment (Capeb) et la Fédération française du bâtiment (FFB), l’ADEME et les organismes de qualification. Le dispositif, opérationnel depuis 2015, devait notamment permettre de préparer l’éco-conditionnalité des aides publiques (CITE, éco-PTZ, certificats d’économie d’énergie).

Le label devait permettre de structurer l’offre, notamment de rénovation globale, en identifiant les entreprises disposant du savoir-faire nécessaire. Il reste néanmoins principalement utilisé pour des travaux ponctuels plutôt que pour des rénovations énergétiques globales, malgré l’ajout en 2013 d’une possibilité de certification des entreprises pouvant assurer une offre globale de rénovation.

Aujourd’hui, la demande de travaux porte ainsi principalement sur l’amélioration du confort ou le changement d’équipements vétustes. Par ailleurs, une faible part des entreprises certifiées dispose du label « RGE Offre globale ».

Plusieurs raisons peuvent expliquer cet échec relatif, en particulier le coût élevé des travaux de rénovation globale au regard de la solvabilité des ménages, du prix de l’énergie et de l’absence d’incitations financières à la réalisation des diagnostics thermiques.

Les rapporteurs considèrent qu’il est indispensable de faire de la rénovation globale un objectif essentiel de la politique de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments.

En effet, le passage à des rénovations partielles multiplie le nombre de travaux à réaliser et présente un coût in fine plus élevé pour les ménages. De plus, les aides aux rénovations partielles feraient l’objet d’effets d’aubaines plus marqués, notamment sur le remplacement d’équipements en fin de vie.

Dans cette perspective, il serait envisageable de subordonner l’obtention du crédit d’impôt à la réalisation d’au moins deux gestes de rénovation énergétique, selon la logique de bouquet de travaux abandonnée lors de la réforme du CIDD.

Ceci permettrait de réduire les effets d’aubaine en inscrivant les différents travaux dans un véritable parcours de rénovation énergétique du logement.

Les rapporteurs relèvent que le Plan rénovation énergétique des bâtiments (PREB) propose d’étudier des modulations fiscales afin de récompenser les logements réalisant un parcours complet de rénovation. Cette solution pourrait être étudiée, à l’occasion notamment de la transformation du CITE en prime à horizon 2020.

Une autre solution pourrait être d’expérimenter sur certains territoires un système de bonification de la prime en fonction d’un critère de « paliers de travaux », de la catégorie de ménage cible et de certains équipements – par exemple, en insistant sur le remplacement des chaudières au fioul.

Proposition :

– Faire évoluer les mécanismes fiscaux pour inciter à la rénovation par bouquet de travaux dans le cadre d’un parcours de rénovation énergétique.

● La généralisation du service public de l’efficacité énergétique de l’habitat doit être poursuivie afin d’améliorer l’accompagnement des ménages

Afin d’accompagner les ménages dans la réalisation de travaux de rénovation énergétique, l’article L. 232-2 du code de l’énergie, modifié par l’article 22 de la loi du 17 août 2015, a prévu la mise en place d’un service public de la performance énergétique de l’habitat (SPPEH).

Le SPPEH « s’appuie sur un réseau de plateformes territoriales de la rénovation énergétique […] prioritairement mises en œuvre à l’échelle d’un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. »

Il est précisé que « ces plateformes ont une mission d’accueil, d’information et de conseil du consommateur [et] peuvent favoriser la mobilisation des professionnels et du secteur bancaire, animer un réseau de professionnels et d’acteurs locaux et mettre en place des actions facilitant la montée en compétences des professionnels ».

Ce service public a vocation à s’appuyer sur les plateformes existantes, en particulier les points rénovation info-service (PRIS) qui assurent des missions gratuites d’accueil, d’information et de conseil, garantissant un « tiers de confiance » à tous les ménages. Ces plateformes sont cofinancées par l’État et les collectivités territoriales.

Ce dispositif est complété par celui des plateformes territoriales de la rénovation énergétique (PTRE), d’initiative locale, qui intègre un accompagnement gratuit et complet des particuliers dans leur projet. L’organisation de ces plateformes reste néanmoins très hétérogène : « espaces info-énergie » (EIE) de l’ADEME, PRIS de l’ANAH, agences départementales d’information sur le logement.

Il importe aujourd’hui de procéder à la mise en place d’un réseau unifié afin d’assurer à tous les ménages un interlocuteur unique.

En particulier, les rapporteurs sont attentifs au développement d’une offre d’accompagnement plus approfondie des ménages, en matière de suivi des travaux et d’ingénierie financière, intervenant en aval des conseils prodigués par les plateformes actuelles. Cette mission est essentiellement prise en charge par le secteur privé aujourd’hui, quand elle ne fait pas défaut.

Une expérimentation publique, sous l’égide de l’ADEME, a ainsi été mise en œuvre en 2013, afin de pallier les défaillances du marché ou de susciter l’offre privée quand elle n’existe pas. L’évaluation de l’efficacité de ces dispositifs doit être menée, en même temps qu’une harmonisation des pratiques.

Proposition :

– Généraliser le service public de l’efficacité énergétique pour renforcer l’accompagnement des ménages dans la rénovation de leur logement, à la fois en amont et en aval du processus.

3. Encourager les financements gagés par les économies d’énergie

De nouveaux modèles économiques pour inciter à la rénovation énergétique des logements sont apparus qui méritent l’attention. Ils reposent sur l’idée que l’opération doit trouver un équilibre économique à long terme, via la réalisation d’économies d’énergies : dans cette perspective, les annuités de financement doivent être proches, sinon inférieures, des économies d’énergie engendrées par les travaux.

Par ailleurs, la « valeur verte », valeur patrimoniale additionnelle des logements présentant de bonnes performances environnementales est encore mal appréhendée, alors qu’elle constitue un levier d’incitation pour investir dans la réalisation d’économies d’énergie.

a. Développer les sociétés de tiers financement

Selon l’article L. 381-1 du code de la construction et de l’habitation, le tiers-financement « est caractérisé par l’intégration d’une offre technique, portant notamment sur la réalisation des travaux dont la finalité principale est la diminution des consommations énergétiques, à un service comprenant le financement partiel ou total de ladite offre, en contrepartie de paiements échelonnés, réguliers et limités dans le temps » ([95]) .

L’article 23 de la loi du 17 août 2015 a établi, à l’article L. 511-6 du code monétaire et financier, une dérogation au monopole bancaire des activités de crédit ([96]) au profit de sociétés de tiers financement « dont l’actionnariat est majoritairement formé par des collectivités territoriales ou qui sont rattachées à une collectivité territoriale de tutelle ».

Une offre technique d’accompagnement d’un projet de rénovation énergétique est donc associée à une offre d’ingénierie financière qui peut inclure une offre de prêt, soit directement (activité de crédit), soit indirectement (intermédiation dans le cadre de conventions établies avec les établissements de crédit), comme le montre le schéma suivant.

missions des opérateurs de tiers-financement

Source : Réponse du ministère de la transition écologique et solidaire au questionnaire des rapporteurs.

L’opérateur apporte des garanties d’expertise à tous les stades du projet et exerce un rôle de tiers de confiance en structurant les processus de contrôle de qualité et de conformité des travaux qui doivent permettre une baisse d’au moins 25 % de la consommation conventionnelle d’énergie primaire des logements par rapport à leur niveau initial.

Les fonctions d’ensemblier assurent aux ménages qu’ils mobiliseront en totalité les aides auxquelles ils peuvent avoir accès, directement ou indirectement. En particulier, l’équilibre financier des offres proposées au public repose aujourd’hui sur la capacité à mobiliser des CEE.

L’Autorité de contrôle prudentiel et de régulation (ACPR) délivre une autorisation d’exercice d’activités de crédit après vérification de l’existence d’un contrôle interne et de procédures de sélection et de mesure des risques : risques de crédit et de concentration (pour des emprunteurs souvent à revenus modestes), gestion du risque de taux (pour les emprunts à taux variable liés à la délivrance de prêts à taux fixe), et gestion de la liquidité.

L’offre de financement des STF prend en compte des critères de risque plus étendus que ceux des banques : une durée de remboursement pouvant aller jusqu’à 25 ans ainsi que la prise en compte des économies d’énergie à réaliser et de l’incidence de la rénovation sur la valeur du bien.

La STF couvre ces risques supplémentaires notamment par un ratio de fonds propres élevé au regard du montant nominal des créances (15 %). Les montants unitaires des enveloppes de financement de chaque STF ne peuvent dépasser 75 % du montant des travaux financés, et les montants autofinancés par les ménages ou couverts par des subventions excèdent généralement ce ratio minimum de 25 %.

À ce jour, quatre structures ont été constituées à l’initiative de régions comptant pour près de la moitié de la population de la France métropolitaine.

Certaines ont bénéficié d’un appui des services du ministère de la transition écologique et solidaire dont le Plan urbanisme construction architecture (PUCA) avait lancé, dès 2015, un Programme d’expérimentation d’approche globale des rénovations énergétiques des logements privés.

les structures de tiers-financement

Source : ministère de la transition écologique et solidaire, Plan urbanisme construction architecture (PUCA).

En outre, trois projets portés par Bordeaux Métropole, la région Occitanie et la région Centre-Val de Loire sont en cours d’agrément par l’ACPR et leurs activités devraient démarrer en 2019.

Le volume cumulé de créances de tiers-financement devait atteindre 50 millions d’euros en fin d’année 2018 au titre des activités de Picardie Pass Rénovation, puis une centaine de millions d’euros fin 2019 avec la montée en charge d’ARTEE et Energies POSIT’IF, puis environ 200 millions d’euros en 2020 avec l’arrivée des autres projets de STF en cours de montage.

Dans le cadre du plan Juncker, la banque européenne d’investissement (BEI) a alloué 400 millions d’euros aux sociétés de tiers financement françaises afin de permettre leur refinancement. Il a été indiqué aux rapporteurs que cette ligne de crédit suffisait pour l’heure à assurer le refinancement des sociétés existantes.

Les bilans des STF vont croître cependant au fur et à mesure de l’octroi de nouveaux prêts aux particuliers, ce qui nécessitera des augmentations régulières de capital social pour faire face aux demandes de refinancement. Les rapporteurs relèvent que la présence de la Caisse des dépôts et consignations au capital des sociétés de tiers financement constituées en SEM est une garantie pour réunir davantage de partenaires publics et privés et pérenniser la structure capitalistique des sociétés régionales de tiers-financement.

Néanmoins, pour accélérer le rythme des rénovations énergétiques performantes, les STF devront diversifier leurs sources de financement. Dans le cadre du PUCA, des réflexions ont été engagées sur la proposition d’un véhicule de refinancement des sociétés de tiers-financement sous forme d’un organisme de titrisation (OT) complété d’une structure commune pour assurer ces fonctions de coordination et de portage communs.

Il s’agirait de céder les prêts consentis aux ménages, dans un certain délai après l’achèvement des travaux et dans des conditions permettant de transférer ces créances de l’actif du bilan des STF. Le produit de la cession des créances pourrait alors être réutilisé pour consentir de nouveaux prêts.

Les créances détenues par les STF constitueraient ainsi des actifs verts qui pourraient ainsi être cédés à des investisseurs désireux d’aligner leurs portefeuilles financiers sur une trajectoire de diminution des émissions de CO2.

Les rapporteurs suggèrent qu’au-delà de l’appui apporté aujourd’hui par le PUCA, un appui interministériel impliquant les services du ministère de l’économie et des finances procède à l’expertise de l’ensemble des risques financiers qui pourraient compromettre le développement des STF et qui pèseraient sur les collectivités actionnaires de référence.

Ils soulignent que les STF doivent au préalable constituer des bases de données (un track record) afin de disposer d’un recul suffisant (de 3 à 5 ans) sur le coût du risque lié à leurs portefeuilles de créances, adapté aux différentes cibles (copropriétés, propriétaires de maisons individuelles…) et sur leur impact en termes d’efficacité énergétique. L’échantillon devra comporter plusieurs dizaines de milliers de logements afin d’établir une base de référence.

Sur cette base, un dialogue pourra être engagé avec les établissements bancaires afin d’établir que le prêt lié à la rénovation énergétique ne saurait être assimilé à un prêt à la consommation. Dans la mesure où la rénovation énergétique solvabilise partiellement l’emprunteur, elle devrait justifier l’application de taux moins élevés sur des durées plus longues.

Proposition :

– Appuyer le développement des sociétés de tiers financement de la rénovation énergétique des logements en expertisant, sur la base d’une analyse de performance de leurs portefeuilles de créances, les modalités de leur refinancement par la constitution d’actifs verts issus de ces créances.

b. Révéler la « valeur verte » des logements

● La « valeur verte » correspond à la variation à la hausse ou à la baisse de la valeur – prix de vente ou loyer – d’un bien immobilier engendrée par une meilleure ou une moindre performance énergétique et environnementale par rapport à un autre logement ou s’agissant du même logement dans le temps.

Elle ressortit donc à l’appariement entre les bases notariales (essentiellement PERVAL et, pour l’Île-de-France, BIEN), qui reprennent les caractéristiques du marché à un moment et sur un lieu donnés, et les diagnostics de performance énergétique (DPE), qui donnent lieu à un classement de A à G et du vert au rouge, ainsi qu’indiqué par le schéma ci-dessous.

PrÉsentation synthÉtique des volets « Énergie » (g.) et « climat » (d.)

du diagnostic de performance ÉnErgétique

Source : ministère de la transition écologique et solidaire.

Depuis 2006, le DPE, avec ses deux volets relatifs au climat et à l’énergie, est annexé à toute promesse de vente ou, à défaut, tout acte authentique de vente. L’analyse porte sur les factures effectives ou approximées et tient compte des éléments suivants : d’une part, la surface, l’orientation, les murs et les fenêtres, et d’autre part, les matériaux et équipements de chauffage, de production d’eau chaude sanitaire, de refroidissement et de ventilation. La compétence des évaluateurs et la fiabilité de leurs logiciels sont régulièrement actualisées ([97]).

Les études de références sont menées par l’association DINAMIC, créée en 2010 par les organisations notariales et la Caisse des dépôts et consignations. Croisant ces deux sources, elles font apparaître, toutes choses égales par ailleurs, un constat général : pour les maisons, la moins-value d’une mauvaise note est plus forte que la hausse de valeur liée à un bon score, tandis qu’à l’inverse pour les appartements, le gain dû à un classement élevé est supérieur à la décote qu’entraîne une position plus proche du G. En moyenne, est appréhendé un bonus de 4 % à 12 % pour une note A.

L’importance d’agir sur le secteur du bâtiment est évidente : chaque année, il représente en France près de la moitié de la consommation énergétique et est responsable d’un quart des émissions de gaz à effet de serre. Les rapporteurs sont particulièrement attentifs à l’expérimentation nationale relative aux « bâtiments à énergie positive et bas-carbone » ([98]) et au déploiement du label « énergie positive et réduction carbone » (E+C-).

● Un des leviers d’action consiste d’abord à travailler sur la construction des bâtiments neufs.

Depuis 2012 ([99]), une série de réglementations techniques (RT 2012) a fixé un plafond à 50 kWh d’énergie primaire par mètre carré et par an comme référence pour le label « bâtiments basse consommation » (BBC).

La RT 2012 s’applique aux permis de construire déposés depuis octobre 2011 pour ceux destinés à l’habitation ou au secteur tertiaire ou construits en zone de rénovation urbaine, et depuis janvier 2013 dans tous les autres cas.

Elle pose trois exigences de résultats, à savoir le besoin bioclimatique, la consommation d’énergie primaire, et le confort en été.

Les rapporteurs soulignent l’importance d’une révision régulière des ambitions écologiques de la RT et de l’évaluation de sa mise en œuvre.

● Ensuite, l’amélioration de la performance énergétique d’un bien implique des travaux, dont certains sont d’ailleurs recommandés par le DPE.

Aussi bien les propriétaires que les occupants ont tout intérêt à connaître et tirer profit de la « valeur verte » de leur logement. Les premiers peuvent valoriser leur bien sur le marché et au moyen de dispositifs fiscaux, à l’instar du taux réduit à 10 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour certains travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien réalisés dans des logements achevés depuis plus de deux ans, et à 5,5 % pour les travaux visant l’installation des matériaux et équipements éligibles au crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE). Les seconds bénéficient d’un habitat plus confortable et de factures d’énergie moins élevées.

Alors que les logements du parc locatif privé font insuffisamment l’objet de rénovations énergétiques, comme le relève la mission conjointe de l’Inspection générale des finances et du Commissariat général de l’environnement et du développement durable mentionnée supra ([100]), la loi prévoit depuis 2009 ([101]) un partage entre propriétaire et locataire des gains financiers permis par des travaux de rénovation énergétique lorsqu’ils sont engagés par le propriétaire.

Elle est cependant peu mise en œuvre parce qu’elle nécessite l’accord du locataire et que la contribution maximale qui peut lui être demandée est limitée au regard du coût des travaux ([102]).

Par conséquent, les rapporteurs sont d’avis qu’il est nécessaire de simplifier ce levier et de trouver les voies d’un partage juste, non seulement de la plus-value, mais aussi des coûts de départ.

Ils notent qu’en Allemagne, où près de 48 % des logements sont occupés par des locataires, soit la part la plus importante de l’Union européenne, le propriétaire bailleur a la possibilité de répercuter les coûts de rénovation jusqu’à un montant de 11 % du loyer annuel, le locataire conservant, comme en France, le bénéfice de l’ensemble des gains réalisés sur ses consommations énergétiques.

● Par ailleurs, les rapporteurs relèvent que l’article 12 de la loi du 17 août 2015 a fait figurer les « critères de performance énergétique minimale » parmi les caractéristiques de décence du logement autorisant sa mise en location, définis à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ([103]). L’exposé des motifs de l’amendement du Gouvernement ([104]) à ce propos indiquait, sans ambiguïté, que « le seuil de performance exigé sera relevé au fur et à mesure des années ».

Le décret en Conseil d’État devant définir « le critère de performance énergétique minimale à respecter et un calendrier de mise en œuvre échelonnée » est paru en mars 2017 ([105]).

Il prévoit qu’à compter du 1er janvier 2018, le logement « est protégé contre les infiltrations d’air parasites », que « les portes et fenêtres du logement ainsi que les murs et parois de ce logement donnant sur l’extérieur ou des locaux non chauffés présentent une étanchéité à l’air suffisante » et que « les dispositifs d’ouverture et les éventuels dispositifs de ventilation des logements sont en bon état et permettent un renouvellement de l’air et une évacuation de l’humidité adaptés aux besoins d’une occupation normale du logement et au fonctionnement des équipements ».

Plusieurs associations investies sur la question ([106]) ont estimé que ce décret « décence » serait insuffisamment exigeant et qu’il aurait été préférable de faire référence à un niveau de performance énergétique exprimé en kWh par mètre carré et par an.

Au Royaume-Uni, la législation, initiée en 2011 et confirmée en mars 2015 ([107]), interdit de manière progressive la mise en location de logements trop peu performants au point de vue énergétique (classement équivalent à F et G des DPE précités) : à compter du 1er avril 2018 pour les nouvelles mises en location et les renouvellements de bail, et à compter du 1er avril 2020 pour l’ensemble des locations, sauf dérogations justifiées.

Pour autant qu’elle soit établie de façon suffisamment anticipée, les rapporteurs sont favorables à la transposition d’une telle mesure, qui permettrait d’envoyer un signal clair aux bailleurs afin de programmer les travaux requis.

Proposition :

– Étudier les modalités d’interdiction à long terme de la mise en location des logements trop peu performants au point de vue énergétique.

● Enfin, les rapporteurs invitent le Gouvernement à étudier la faisabilité d’une modulation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) – dans les cas où les conditions d’exonération existantes ne sont pas remplies –, ainsi que des droits de mutation ou succession en fonction de l’efficacité énergétique des biens occupés ou transmis.

Proposition :

– Mettre à l’étude un dispositif de modulation de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la fiscalité appliquée en cas de mutation des biens immobiliers en fonction de la performance énergétique du logement.

c. Lever les obstacles à la rénovation énergétique de l’immobilier tertiaire

Alors que le logement fait l’objet de nombreuses mesures de soutien public en matière de rénovation énergétique, il existe peu de mécanismes financiers incitant à la rénovation des bâtiments du secteur tertiaire. Le retard pris dans la réalisation de l’objectif de réduction de 60 % de la consommation énergétique dans ce secteur d’ici 2050, fixé par la loi du 17 août 2015 et repris dans la loi ELAN, doit pourtant inciter à envisager certaines solutions.

Ce secteur bénéficie actuellement essentiellement de mécanismes de prêts à taux réduit pour déclencher les investissements. Le prêt éco-énergie (PEE) distribué par Bpifrance permet aux TPE et PME industrielles et tertiaires d’obtenir des prêts sans garantie et à taux préférentiel afin de financer des équipements éligibles aux CEE, ainsi que les dépenses liées à leur installation.

En 2016, le montant maximal d’intervention a été porté de 50 000 à 100 000 euros, la liste des équipements éligibles a été élargie aux opérations standardisées du dispositif des CEE, et les modalités de dépôt des demandes ont été assouplies. Le réseau Bpifrance doit désormais statuer sur l’éligibilité d’une demande en 24 heures et formuler une proposition en une semaine. En 2017, ce dispositif a touché 186 bénéficiaires pour des engagements atteignant 18 millions d’euros.

Le plan de rénovation énergétique des bâtiments prévoit en outre d’accélérer la rénovation et les économies d’énergie des bâtiments tertiaires et indique que « Bpifrance continuera à proposer les prêts adaptés à la transition écologique et notamment le prêt Éco-énergie ouvert aux PME et finançant sans garantie et à taux réduit les travaux éligibles aux certificats d’économies d’énergie. Elle développera par ailleurs une offre de crédit-bail centrée sur la rénovation énergétique à destination des petites et moyennes entreprises » ([108])

Les rapporteurs soulignent l’intérêt de dynamiser le marché du crédit-bail immobilier, notamment via l’introduction d’un cadre fiscal incitatif pour les opérations de crédit-bail immobilier incluant un volet « efficacité énergétique », afin de susciter les projets d’investissement des entreprises dans la rénovation de leur parc immobilier. Le dispositif peut permettre de mobiliser jusqu’à 2 milliards d’euros supplémentaires chaque année. Les représentants de Bpifrance auditionnés par la mission ont suggéré la mise en place d’une incitation fiscale :

– d’une part, pour les opérations de crédit-bail, par l’instauration d’un régime « efficacité énergétique » fiscalement avantageux permettant, pour certains types d’opérations, de ne pas réintégrer le suramortissement ([109]) en sortie d’opération ;

– d’autre part, pour les opérations de cession bail, par la possibilité pour l’entreprise d’étaler dans le temps la plus-value de cession. La loi de finances rectificative du 20 avril 2009 avait autorisé cet étalement de la plus-value de cession en cas de cession bail, sans le cibler sur des rénovations à haute performance énergétique, mais cette disposition n’a pas été reconduite en 2013.

Sur cette base, Bpifrance a proposé de déployer une offre de crédit-bail immobilier « efficacité énergétique ». L’ADEME ou les régions pourraient se joindre à un tel dispositif afin de le rendre plus incitatif, notamment via l’octroi de subventions. La direction générale du Trésor a néanmoins indiqué aux rapporteurs un certain nombre de difficultés concernant la mise en place d’un tel traitement.

En particulier, la mesure poserait une question de constitutionnalité, puisque réserver l’avantage aux seules opérations financées par crédit-bail pourrait constituer une rupture d’égalité, et de conformité à la réglementation européenne sur les aides d’État. Les rapporteurs invitent donc le Gouvernement à poursuivre sa réflexion sur la mise en place d’un tel dispositif et les modalités de sa mise en conformité avec les règles constitutionnelles et européennes.

Bpifrance semble être un acteur désigné pour piloter un tel dispositif, au regard de sa connaissance du marché et de sa capacité à gérer des projets d’ampleur.

Proposition :

– Étudier la mise en place de dispositions fiscales incitatives afin de dynamiser le marché du crédit-bail immobilier.

4. Conforter la dynamique des aides à l’acquisition de véhicules propres

La réorientation des investissements privés vers la transition écologique doit se traduire par une évolution massive du parc de véhicules automobiles, professionnels ou particuliers, en direction des mobilités plus sobres en carbone. C’est une des conditions d’acceptabilité de la trajectoire carbone et de son incidence sur le prix des carburants.

Comme le montre le graphique ci-dessous, entre 2013 et 2017 la consommation totale de carburant a augmenté, passant, de 49,5 millions à 50,8 millions de mètres cubes, en hausse de + 2,6 %. Cependant, la part du gazole diminue lentement, passant de 81 % à 79 %, et son niveau total de consommation cesse de progresser depuis 2015.

Source : Union française des industries pétrolières.

Afin d’accélérer cette tendance il est nécessaire d’accroître les mécanismes de soutien aux mobilités propres.

Pour inciter les entreprises à transformer leurs parcs de véhicules industriels, des mécanismes de suramortissement peuvent être explorés, qui diminuent les montants acquittés au titre de l’impôt sur les sociétés ou de l’impôt sur le revenu selon un régime réel d’imposition.

L’article 70 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019, issu d’amendements présentés en première lecture à l’Assemblée nationale, établit, à l’article 39 decies A du code général des impôts, la possibilité pour ces entreprises de déduire de leur résultat imposable une somme égale à 20 % de la valeur d’origine de véhicules d’un poids supérieur à 2,6 tonnes et inférieur à 3,5 tonnes utilisant exclusivement certaines catégories de carburants fossiles faiblement émissifs ([110]), ou l’énergie électrique ou l’hydrogène.

Ce type de mesures doit permettre de soutenir de nouvelles offres de véhicules industriels et peut être décliné dans d’autres domaines, par exemple pour compenser la fin des exonérations de TICPE du gazole non routier. Les paramètres de ces mesures sont aisés à adapter. Les rapporteurs invitent donc à un suivi attentif de leur impact sur les flux d’acquisitions de véhicules et équipements industriels ainsi que de leur coût pour les finances publiques.

L’appui à la transformation du parc des véhicules particuliers se fonde principalement sur le mécanisme du « bonus-malus » automobile qui joue un rôle important de soutien à l’offre électrique, à la diminution des achats de véhicules diesel et au retrait de véhicules anciens très polluants. Sa portée doit être mise en regard de la composition du stock de véhicules, détaillée dans le tableau suivant, qui constitue un indéniable facteur d’inertie.

PArc des voitures particulières

(en milliers de voitures, au 1er janvier)

Source : service de l’observation et des statistiques du ministère de la transition écologique et solidaire.

Créé pour une durée de cinq ans à partir de 2008, le bonus-malus automobile combine des aides et des pénalités à l’achat de véhicules neufs, selon deux barèmes catégorisant les véhicules éligibles au bonus et ceux soumis au malus. La prime à la conversion apporte, depuis 2015, une aide supplémentaire à l’achat d’un véhicule, lorsque l’achat s’accompagne du retrait d’un véhicule ancien et particulièrement émetteur en CO2.

Instauré en 2012, le compte d’affectation spéciale (CAS) Aides à l’acquisition de véhicules propres vise à maintenir l’équilibre financier du bonus-malus et de la prime à la conversion et doit permettre de l’évaluer au regard de deux séries d’objectifs présentées dans l’encadré suivant.

En 2016, parmi les 2 015 000 d’acheteurs de véhicules neufs vendus en France, les 66 804 bénéficiaires du bonus en représentaient 3,3 % et les 9 652 bénéficiaires de la prime à la conversion, moins de 0,4 %.

Afin de consolider les ressources du compte d’affectation spéciale et de dissuader l’achat de véhicules très émissifs, les lois de finances successives ont abaissé les taux de référence ([111]) à partir desquels l’acquisition d’un véhicule se voit appliquer un malus automobile et l’augmentation de son taux.

L’exonération de la taxe était initialement réservée aux véhicules émettant moins de 130 g CO2/ km de 2014 à 2016 ; ce taux a été abaissé à 126 g par la loi de finances initiale pour 2017, 119 g par la loi de finances pour 2018 et 116 g par la loi de finances pour 2019. De même, le tarif du malus automobile a été alourdi : il s’échelonne désormais de moins de 100 euros pour les véhicules émettant entre 117 et 128 g, à 10 500 euros pour les véhicules dépassant le plafond de 191 g.

Le champ d’application du bonus automobile, insuffisamment discriminant à l’origine, a été progressivement recentré sur les véhicules électriques et son seuil de déclenchement abaissé.

Enfin, le plan climat annoncé en juillet 2017 a fortement élargi le champ de la prime à la conversion ([112]) afin de permettre le retrait en cinq ans de 500 000 véhicules parmi les plus polluants.

En raison des effets sur les recettes du malus des reports d’achats de véhicules diesel vers des véhicules essence plus émissifs en CO2, les recettes du CAS en 2018, selon la dernière prévision d’exécution, atteignent 590 millions d’euros. Elles sont supérieures de 200 millions d’euros à la prévision de la loi de finances initiale pour 2018. Ce surcroît de recettes a permis de financer, en 2018, près de 250 000 primes à la conversion (pour plus de 330 millions d’euros), contre 100 000 envisagées (budgétées à hauteur de 130 millions d’euros). 90 % des bénéficiaires résident hors Ile-de-France et 70 % sont non imposables.

La dépense totale pour 2019 devrait atteindre 860 millions d’euros sous l’effet de plusieurs modifications adoptées en cours d’examen du projet de loi de finances pour 2019 au titre de mesures visant à compenser les effets de la fiscalité sur le carburant.

À ce jour, le montant de la prime à la conversion lié à la mise au rebut d’un vieux véhicule essence ou diesel est de 2 500 euros en cas d’acquisition d’un véhicule électrique neuf (0 à 20 g de CO2/km). Ce montant est de 1 000 euros, ou de 2 000 euros pour un ménage non imposable, en cas d’acquisition d’un véhicule Crit’air 1 ou 2, neuf ou d’occasion émettant moins de 130 g CO2/km, ainsi que d’un véhicule électrique d’occasion (0 à 20 g de CO2/km).

En 2019, le montant de la prime à la conversion passera de 2 000 à 4 000 euros pour les ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenu, pour un coût supplémentaire sur le CAS estimé à 150 millions d’euros. Enfin la prime à la conversion sera étendue à l’ensemble des automobilistes effectuant un trajet travail-domicile supérieur à 60 km aller et retour par jour, pour un coût estimé de 100 millions d’euros.

Évolution du compte d’affectation spéciale

(crédits de paiements, en millions d’euros)

Sources : Lois de règlement pour 2015, 2016 et 2017, loi de finances pour 2018 et loi de finances pour 2019.

Le Gouvernement a par ailleurs confirmé que la prime bonifiée de 2 500 euros sera étendue aux véhicules hybrides rechargeables neufs et, pour les ménages modestes, aux véhicules électriques et hybrides rechargeables d’occasion.

Les rapporteurs se félicitent de la dynamique d’ensemble du mécanisme d’aide à l’acquisition de véhicules propres dont le périmètre budgétaire aura près de quadruplé en 4 ans, le total des dépenses passant de 225 millions d’euros en 2015 à 860 millions d’euros en 2019, principalement sous l’effet de la nouvelle dynamique de la prime à la conversion.

Les rapporteurs relèvent par ailleurs que la France est, depuis 2016, le pays d’Europe comptant le plus de véhicules électriques. Leur nombre atteint 86 571 véhicules au 1er janvier 2018, en hausse de 36,5 % en une année.

Immatriculation des voitures particulières Électriques et hybrides

(en unités de voitures)

Source : Comité des constructeurs français d’automobiles.

Si l’affectation du produit du malus par un compte dédié améliore son acceptabilité et donne de la visibilité aux acteurs pour accélérer le verdissement du parc automobile, les modalités de son évaluation demeurent néanmoins largement perfectibles.

Les documents budgétaires associés au CAS définissent en effet comme seul indicateur de performance la réduction de la moyenne des émissions de CO2 des véhicules neufs. Un ralentissement dans l’atteinte de cet objectif est observé depuis 2016, comme le montre le tableau suivant.

Émissions moyennes de CO2 des véhicules neufs (grammes CO2/km)

Source : Projets annuels et rapports annuels de performances.

Les émissions ont décru de 4 g de CO2/km par an en moyenne entre 2008 et 2016, puis la réduction s’est limitée à 1,8 g entre 2014 et 2015 et à 0,8 g entre 2015 et 2016.

La loi de finances pour 2016 prévoyait d’atteindre 106 g en 2016 et ciblait un objectif de 102 g pour 2017. La moyenne des émissions s’est finalement élevée à 110,4 g de CO2/km et a augmenté pour passer à 110,9 g en 2017. Bien que le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2019 maintienne une prévision de baisse à 109 g pour 2019, la cible pour 2020, de 95 g par km paraît désormais hors de portée.

La pertinence de ce seul indicateur peut donc être interrogée alors qu’aucun élément n’est fourni pour évaluer, par exemple, l’incidence des niveaux du malus au regard des offres de véhicules par les constructeurs, et qu’aucune donnée ne figure dans les documents budgétaires sur la répartition des différentes aides (bonus automobile ou prime à la conversion) selon les territoires ou les niveaux de revenus.

Les rapporteurs invitent donc à enrichir les documents budgétaires de nouveaux indicateurs de performance du compte d’affectation spéciale, afin d’apprécier son incidence sur la part des nouveaux véhicules les moins émissifs ou sur les volumes de retrait de véhicules très polluants. L’amélioration de l’information du Parlement doit constituer une garantie de pérennité de la nouvelle dynamique budgétaire de ce dispositif.

Enfin, les rapporteurs relèvent que l’article 192 de la loi de finances pour 2019 a entièrement refondu les mécanismes d’incitation à l’incorporation de biocarburants dans les produits énergétiques ([113]). Des initiatives parlementaires en première lecture à l’Assemblée nationale ont ainsi permis d’en exclure les biocarburants produits de façon non-durable, comme ceux issus de l’huile de palme, et de renforcer les exigences de traçabilité. Le chantier de la mise en cohérence de l’ensemble de la fiscalité relative aux biocarburants doit cependant être prolongé, et gagnerait à être articulé avec la mise en place d’aides à l’acquisition de boîtiers de conversion des véhicules permettant d’étendre l’usage des biocarburants.

Propositions :

– Conforter la dynamique budgétaire de la prime à la conversion afin d’accélérer le retrait de véhicules très polluants

– Compléter les indicateurs de performance du compte d’affectation spéciale Aide à l’acquisition de véhicules propres afin de mesurer l’incidence des niveaux de malus et des niveaux d’aides sur les flux d’achat selon les différentes catégories de véhicules neufs (essence ou diesel), ainsi que leurs effets redistributifs selon les ménages et les territoires.

– Conforter les dispositifs fiscaux encourageant l’incorporation des biocarburants en mettant en cohérence l’ensemble de la fiscalité liée aux biocarburants et en déployant des aides à l’acquisition de boîtiers de conversion des véhicules.

III. UN RÔLE STRATÉGIQUE DANS L’ÉMERGENCE DE LA « FINANCE VERTE »

Complémentaire au levier du financement direct par l’État aux côtés des investisseurs privés (entreprises et particuliers), le levier de la réglementation financière a été particulièrement développé en France depuis la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et à la croissance verte.

Il vise à structurer une « finance verte » qui doit ancrer, parmi les différents acteurs financiers (épargnants individuels, investisseurs institutionnels, directions financières des entreprises…) une démarche de transparence sur les risques et les opportunités liées à la transition écologique, et donc favoriser les investissements alignés sur nos objectifs climatiques.

A. Une rÉglementation pionniÈre en matiÈre de reporting climatique

Présenté en mars 2018 par la Commission européenne, le plan d’action Financer la croissance durable ([114]) comporte dix mesures visant à ce que le système financier européen contribue à réorienter les investissements vers les enjeux de long terme, et au premier chef la transition écologique.

À ce titre, la Commission propose de clarifier les obligations des investisseurs afin qu’ils divulguent la manière dont leurs stratégies et leurs décisions d’investissement tiennent compte des exigences de durabilité. De même, la Commission européenne propose d’instaurer un système de classification commun des investissements de la finance durable, définissant les conditions dans lesquelles un investissement, et donc un placement ou une obligation, relèvent ou non de la catégorie du « vert ».

L’une et l’autre de ces orientations proposées à l’ensemble de l’Union européenne peuvent largement se prévaloir des exemples de mesures d’ores et déjà mises en œuvre par la France, concomitamment aux engagements pris dans le cadre de la COP 21.

Ainsi, l’article 173 de la loi du 17 août 2015 a établi, en France, des obligations de reporting sur les risques et les stratégies climat pour certaines entreprises et pour les investisseurs institutionnels. De même, l’État a contribué à la labellisation de fonds d’investissements qui respectent des critères de transparence et de contribution au financement de la transition écologique et a œuvré à la structuration en France du secteur des obligations vertes, les green bonds.

La mission d’évaluation et de contrôle a donc cherché à apprécier la portée effective de ces obligations et de ces initiatives qui doivent toutes deux contribuer à la « stratégie française de la finance verte », promue par Pierre Ducret et Sylvie Lemmet dans le rapport remis en décembre 2017 aux ministres Nicolas Hulot et Bruno Le Maire, dans le double but que la finance verte constitue un accélérateur de la transition écologique en France et un facteur de l’attractivité de la place financière de Paris, au sein d’Europlace.

1. Les effets structurants des dispositions de l’article 173 de la loi pour la transition énergétique et la croissance verte

L’article L. 225-102-1 du code du commerce, établi par la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques, a initié en France une dynamique désormais bien ancrée de transparence et de reporting de la part des entreprises françaises sur « les conséquences sociales et environnementales » de leur activité, qui doit faire l’objet d’une évaluation dans la déclaration de performance extra-financière incluse dans le rapport de gestion présenté à l’assemblée générale des actionnaires.

Il en a résulté la constitution d’un éco-système important en France d’acteurs de l’évaluation et de la notation des performances extra-financières des entreprises et la mise en œuvre de leur responsabilité « sociale, sociétale et environnementale ».

Les rapports établis à ce titre font par exemple l’objet, pour les sociétés cotées, d’un suivi régulier de la part de l’Autorité des marchés financiers ([115]).

Cependant, jusqu’en 2015, le risque climat n’était pas identifié de façon spécifique. Par exemple, l’article D. 533-16-1 du code monétaire de financier prévoyait seulement, pour les prestataires de services d’investissement « la présentation de la démarche générale de la société de gestion sur la prise en compte de critères sociaux, environnementaux et de qualité de gouvernance dans la politique d’investissement » ainsi que les « contenu, fréquence et moyens utilisés par la société de gestion pour informer les investisseurs » sur ces critères.

Or le risque climat apparaît de plus en plus comme un risque objectif qui a vocation à s’autonomiser car il est susceptible d’avoir beaucoup plus d’effets que les autres risques pour lesquels se forment des prix sur les marchés financiers.

Une approche trop globale des critères ESG, aboutissant à une note extra-financière issue d’une moyenne de risques combinés, pourrait ainsi conduire à minimiser les risques climat d’une entreprise, si son impact était contrebalancé par exemple par une politique sociale exemplaire.

Concomitamment à la présidence française de la COP 21, l’examen par le Parlement du projet de loi de transition énergétique pour la croissance verte a permis d’établir des obligations de reporting spécifiques sur les risques climat afin d’inciter les entreprises et les investisseurs à élaborer une stratégie d’investissement dans la transition écologique et de désinvestissement des activités qui y sont défavorables.

a. Une approche cohérente préfigurant les orientations internationales

Cette approche, matérialisée par différentes dispositions figurant à l’article 173 de la loi du 17 août 2015, vise à mettre en relation de façon cohérente la prise en compte par les investisseurs et par les entreprises des enjeux climatiques sur leur stratégie, tout en facilitant le « droit de regard » des différentes parties prenantes (actionnaires, épargnants, autorités nationales et régulateurs), comme schématisé ci-après.

Articuler le reporting des entreprises et des investisseurs

Source : Cercle de réflexion 2° investing initiative.

L’article 173 de la loi du 17 août 2015 prévoit en effet plusieurs séries d’obligations de transparence sur les risques climat visant à la fois les entreprises, sous conditions de seuils, et les investisseurs institutionnels, anticipant les recommandations émises au niveau international par le comité TCFD.

Concernant les entreprises :

– le IV complète l’article L. 225-102-1 du code de commerce, déjà mentionné, afin que la déclaration de performance extra-financière incluse dans le rapport de gestion présenté à l’assemblée générale des actionnaires comporte également des informations relatives aux « conséquences sur le changement climatique de l’activité de la société et de l’usage des biens et services qu’elle produit » ([116]). Le contenu de ces informations est précisé à l’article R. 225-105 du même code.

Depuis juillet 2017, ces mesures s’appliquent aux entités cotées dont le chiffre d’affaires net dépasse 40 millions d’euros et le total du bilan dépasse 20 millions d’euros, et aux entités non cotées, dont le chiffre d’affaires net ou dont le total du bilan dépasse 100 millions d’euros.

Par ailleurs, le IV de l’article 70 de la même loi du 17 août 2015 a étendu cette obligation à l’impact de l’activité de l’entreprise sur l’« économie circulaire ».

– le III du même article 173 prévoit, en outre, pour les sociétés anonymes dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé, l’obligation de faire figurer dans ce rapport de gestion, « des indications sur les risques financiers liés aux effets du changement climatique et la présentation des mesures que prend l’entreprise pour les réduire en mettant en œuvre une stratégie bas-carbone dans toutes les composantes de son activité » (4° du I de l’article L. 225-100-1 du code de commerce ([117])).

Concernant les entreprises financières :

– le VI du même article 173 établit enfin, à l’article L. 533-22-1 du code monétaire et financier, des obligations de transparence spécifiques et inédites pour les investisseurs et les gestionnaires d’actifs ([118]).

Ces entreprises financières doivent faire figurer « dans leur rapport annuel et (mettre) à la disposition de leurs souscripteurs une information sur les modalités de prise en compte dans leur politique d’investissement des critères relatifs au respect d’objectifs sociaux, environnementaux et de qualité de gouvernance et sur les moyens mis en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique ».

Un décret doit proposer la présentation type de ces critères et de la façon dont les investisseurs institutionnels les appliquent. L’article L. 533-22-1 prévoit en outre que les investisseurs doivent indiquer comment ils exercent les droits de vote attachés aux instruments financiers résultant de ces choix et présenter :

– la prise en compte de l’exposition aux risques climatiques, notamment la mesure des émissions de gaz à effet de serre associées aux actifs détenus ;

– la contribution au respect de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique et à l’atteinte des objectifs de la transition énergétique et écologique. Cette contribution est notamment appréciée au regard de cibles indicatives définies, en fonction de la nature de leurs activités et du type de leurs investissements, en cohérence avec la stratégie nationale bas-carbone mentionnée à l’article L. 221-1 B du code de l’environnement. Cette approche préfigure à nouveau « l’analyse de scénarios » promue par le comité TCFD.

Enfin, si le législateur institue une obligation de transparence, il n’impose pas une obligation de résultat mais procède de la démarche « se conformer, ou expliquer » (comply or explain). En effet le dernier alinéa de l’article L. 533-22-1 du code monétaire et financier indique que « le cas échéant, les entités concernées peuvent expliquer les raisons pour lesquelles leur contribution est en deçà de ces cibles indicatives pour le dernier exercice clos ».

b. Une mise en œuvre progressive mais effective

Les rapporteurs ont pu s’assurer de l’effectivité de la mise en œuvre des mesures d’application et de la bonne articulation des règles applicables :

– d’une part, à l’actualisation du contenu de la déclaration de performance extra-financière des entreprises prévue à l’article R. 225-105 du code de commerce, en dernier lieu par le décret du 9 août 2017 ([119]) ;

Les rapporteurs relèvent cependant que ces dispositions ne sont pas applicables aux entreprises ayant la forme juridique de sociétés par action simplifiée (SAS), ce qui nuit à l’objectif d’une parfaite articulation des obligations entre entreprise et investisseurs.

– d’autre part, concernant les investisseurs, les mesures très détaillées définies par l’article D. 533-16-1 du code monétaire et financier, établi par le décret n° 2015-1850 du 29 décembre 2015.

Le décret distingue ainsi les risques physiques « définis comme l’exposition aux conséquences physiques directement induites par le changement climatique » et les risques de transition, « définis comme l’exposition aux évolutions induites par la transition vers une économie bas-carbone ».

Il indique que les investisseurs peuvent se fonder sur des informations établies à partir de données financières ou extra-financières et des analyses internes, des analyses externes ou des notations, notamment conduites sur la base du rapport de gestion, mentionnés à l’article L. 225-37 du code de commerce et de la déclaration de performance extra-financière de l’article L. 225-102-1 du même code.

Surtout, le décret fournit des exemples de méthodologies et de critères relatifs aux objectifs de transition écologique que les investisseurs peuvent retenir « selon leur pertinence au regard de l’activité de chaque entité et de la nature des actifs considérés ». Outre les risques liés aux conséquences des changements climatiques, à l’évolution des prix des ressources naturelles, ou à la mise en œuvre par les pouvoirs publics de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique, le décret vise plusieurs critères visant à orienter les investissements privés vers la transition écologique :

– la cohérence des dépenses d’investissement des émetteurs avec une stratégie bas-carbone, notamment, dans le cas des acteurs impliqués dans l’exploitation de réserves fossiles, les hypothèses sous-tendant les dépenses d’investissement destinées au développement de ces réserves ;

– les mesures d’émissions de gaz à effet de serre, passées, actuelles ou futures, directes ou indirectes, associées aux émetteurs faisant partie du portefeuille d’investissement, en précisant notamment, en ce qui concerne la méthodologie utilisée, ses caractéristiques générales et notamment le périmètre retenu et la manière dont elle donne lieu à une analyse des risques ;

– enfin, les mesures des encours investis dans des fonds thématiques, en titres financiers ou en actifs d’infrastructure contribuant à la transition énergétique et écologique, en organismes de placement collectifs faisant l’objet d’un label, d’une charte, ou d’une initiative visant à une contribution au respect de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique et à l’atteinte des objectifs de la transition énergétique et écologique.

PrÉsentation type des informations requises

de la part des investisseurs institutionnels

Source : Fédération française de l’assurance.

● Les premiers « retours d’expérience »

Les rapporteurs relèvent que l’appropriation des nouvelles obligations a été facilitée par l’établissement de guides pratiques par les associations professionnelles d’acteurs financiers, par exemple la Fédération française de l’assurance ([120]) ou l’Association française des investisseurs institutionnels ([121]).

Dans le cadre de ses rapports annuels portant alternativement sur l’engagement ESG des entreprises et sur l’investissement responsable, l’Autorité des marchés financiers a à la fois fourni aux acteurs des explications sur la portée des obligations ainsi que des premiers éléments de constat sur leur mise en œuvre. Pour 2017, l’AMF a ainsi constaté que 68 % des sociétés de gestion avaient effectivement publié un rapport et que 38 % des acteurs, représentant 78,5 % des encours gérés (soit près de 3 000 milliards d’euros), intégraient effectivement des critères ESG dans leur politique d’investissement ([122]).

Des éléments d’appréciation qualitative figurent également dans les bilans établis par différents acteurs indépendants dont le cabinet Novethic ([123]), le WWF ([124]) et le comité de réflexion du Shift project ([125]).

À partir d’un échantillon des 100 plus gros investisseurs institutionnels français représentant 2 450 milliards d’euros d’actifs en gestion, Novethic constatait fin 2017, que seuls deux tiers avaient publié les éléments prévus par la loi qui représentaient néanmoins plus de 90 % des actifs en gestion. La part des établissements n’ayant pas satisfait à leurs obligations a diminué d’un quart cette année et représente moins de 100 milliards d’euros d’actifs en gestion. Pour un tiers des investisseurs, la nouvelle législation a conforté des démarches préexistantes de reporting climat alors que pour un autre tiers des investisseurs, ces données étaient publiées pour la première fois.

Ces différentes études permettent de pointer certaines disparités de mise en œuvre mais également d’identifier des bonnes pratiques, comme le détaille le tableau suivant concernant les investissements relevant de l’assurance-vie.

Les thÈmes abordÉs par les assureurs dans les rapports article 173

Source : WWF, novembre 2017, Reporting de l’article 173 (VI), Des épargnants lost in translation ! p. 17.

c. Structurer la contribution de la notation financière et extra-financière

L’article 173 et ses décrets n’imposent aucun objectif chiffré, ni de méthodes ou de référentiels spécifiques, ce qui vise à adapter la mise en œuvre à la diversité des situations et à ne pas brider l’innovation et l’expérimentation.

De nombreuses méthodologies sont en effet disponibles, allant de la mesure de l’empreinte carbone d’une activité à celle des émissions évitées par rapport à un scénario sectoriel d’activité de référence, comme détaillé dans le schéma figurant page suivante.

L’ensemble des acteurs bénéficiaient au demeurant dès 2015 d’un guide dédié au secteur financier et relatif à la méthodologie de réalisation d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre, établi par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) et l’Observatoire sur la responsabilité sociétale des entreprises (ORSE) ([126]).

Quelles que soient les méthodologies de mesure des impacts et des risques climatiques retenues, les rapporteurs soulignent que la question essentielle est celle des processus de gestion de ces risques. L’enjeu est bien celui de l’utilisation des informations fournies, afin de réorienter les stratégies des entreprises et des investisseurs : le développement de nouveaux indicateurs et de nouvelles métriques doivent constituer des aides à des décisions d’investissement et non « ajouter du reporting au reporting ».

LeS différents indicateurs d’impact environnementaux

Source : Fédération française de l’assurance, Feuille de route des assureurs pour dynamiser l’intégration des critères ESG-climat dans les stratégies d’investissement.

● Promouvoir l’utilisation d’indicateurs climat adaptés

Néanmoins, la mention, par le décret, de la prise en compte des émissions « directes et indirectes » de gaz à effets de serre invite à la définition la plus large des périmètres (« scopes ») de l’incidence environnementale des investissements. Comme le détaille le tableau suivant, les émissions de carbone peuvent en effet être :

– directement causées par la fabrication d’un produit ou la fourniture d’un service (« scope 1 ») ou générées par les consommations d’énergie nécessaires à la fabrication de ce produit ou la fourniture de ce service (« scope 2 ») : ces facteurs sont le plus directement sous le contrôle de l’entreprise ;

– mais également provenir des émissions causées, en amont et en aval, à d’autres étapes du cycle de vie du produit (approvisionnement, transport, utilisation, fin de vie…) (« scope 3 »).

Scope 1, 2 et 3 des Émissions de gaz À effets de serre

Source : ADEME et GreenHouse Gas Protocol (GHG Protocol).

Dans la grande majorité des cas, les émissions du scope 3 ne sauraient être détachées de la stratégie de l’entreprise ou de l’investisseur car elles sont indispensables pour connaître le cycle de vie d’un produit et son action sur l’écosystème, et peuvent être à l’origine de plus de 80 % des émissions de certains secteurs comme l’automobile.

La prise en compte des émissions amont et aval peut également atténuer le bilan carbone de productions favorables en première approche, comme dans le cas de vente de panneaux solaires dont la production aurait nécessité l’utilisation de charbon ou la vente de bois, favorisant le stockage carbone, mais sans tenir compte de l’impact du transport.

Par ailleurs, même élargi à l’ensemble des « scopes », le bilan carbone, s’il constitue une information nécessaire au suivi des risques, n’est pas suffisant pour évaluer le niveau d’exposition future ni l’alignement avec l’objectif de réchauffement inférieur à 2 °C. Une évaluation des risques à plusieurs horizons temporels est nécessaire.

Il convient donc de retenir une approche d’alignement d’un portefeuille financier avec un scénario respectant des « budgets carbone » sectoriels et compatible avec une hausse des températures moyenne inférieure à 2 °C à l’exemple des méthodologies établies par l’institut 2 degrees investing initiative, auditionné par la mission d’évaluation et de contrôle ([127]).

Les rapporteurs relèvent en particulier que l’ADEME expérimente une méthode innovante pour déterminer si une entreprise s’inscrit ou non sur une trajectoire de transition vers une économie bas-carbone, dans le prolongement de ses travaux plus anciens, déjà mentionnés, de mesure de l’empreinte carbone.

Le constat que les entreprises peinaient à engager les évolutions profondes de leur stratégie et de leur modèle d’affaire a en effet motivé l’initiative dite ACT (Assessing low carbon transition), conduite par l’ADEME en lien avec le Carbon disclosure project, afin de développer des méthodologies sectorielles pour évaluer, sur la base de données quantitatives et qualitatives vérifiables, l’alignement de la stratégie d’une entreprise avec une trajectoire de réchauffement climatique inférieure à 2 °C.

L’article 4 du décret du 29 décembre 2015 prévoit qu’un bilan de l’application des mesures relatives au reporting climat des investisseurs institutionnels sera réalisé par le Gouvernement à l’issue des deux premiers exercices et avant le 31 décembre 2018.

Il a été indiqué à la mission que ce bilan était en cours de mise en œuvre : les rapporteurs invitent donc à ce qu’il soit rendu public dans les meilleurs délais.

Le décret prévoit en outre qu’à la suite de ce bilan, un arrêté conjoint des ministres, établi sur la base des meilleures pratiques observées, pourra définir une typologie de référence des cibles indicatives que l’investisseur devra se fixer afin d’accompagner l’atteinte de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique et des objectifs de la transition énergétique et écologique (le 5° du III de l’article D. 533-16-1 du code monétaire et financier).

Dans ce cadre, les rapporteurs invitent à promouvoir l’usage d’une méthodologie de mesure de l’empreinte carbone des portefeuilles qui prenne en compte l’ensemble des postes d’émissions de GES significatifs (directes et indirectes) ainsi que l’usage d’indicateurs d’alignement sur une trajectoire 2 °C.

De même, une obligation d’identifier les investissements non soutenables au regard des budgets carbone gagnerait à être instaurée.

Propositions :

– Inclure l’ensemble des formes juridiques d’entreprises dans le périmètre de l’article 173 de la LTECV.

– Encourager l’usage de méthodologies de mesure de l’empreinte carbone des portefeuilles qui prenne en compte l’ensemble des postes d’émissions de GES significatifs (directes et indirectes) et l’usage d’indicateurs d’alignement sur une trajectoire 2 °C.

– Soutenir le développement de l’initiative ACT conduite par l’ADEME.

– Demander aux entreprises et aux investisseurs de rendre public la part de leurs investissements concourant à la transition écologique (actifs « verts ») ainsi que la part des investissements qui y font obstacle (actifs « marron »).

● Clarifier les conditions du partage des coûts de l’évaluation climat

Les rapporteurs relèvent en outre que la perspective d’une généralisation de la notation climat pose la question du « partage des coûts » entre les émetteurs (entreprises) et les investisseurs institutionnels.

Dans le cadre de l’étude menée par le cercle de réflexion The Shift Project pour l’Association française des entreprises privées (AFEP) ([128]), les auteurs ont constaté que le secteur de la notation « climat » est marqué par un manque de moyens qui a pour conséquences de brider la recherche et l’innovation, de favoriser le simplisme ou l’automatisation de l’analyse, et de retarder la prise en compte des risques systémiques liés au changement climatique.

L’essentiel des revenus des acteurs de la notation extra-financière (agences de notation extra-financière, calculateurs de données carbone) provient en effet aujourd’hui des investisseurs, qui ne consentent pas de rémunérations à la hauteur des travaux nécessaires ni des enjeux. Les investisseurs paraissent en outre demander aujourd’hui le paiement de la notation par les émetteurs de titres, donc les entreprises.

Dans une déclaration du 8 décembre 2017 établie par les principaux représentants des investisseurs institutionnels, les signataires indiquent par exemple que « la viabilité des agences suppose une évolution de leur modèle économique actuel qui pourrait passer par le paiement de leur notation par les émetteurs […]. Les agences devraient en conséquence leur fournir des garanties d’indépendance, de transparence méthodologique et une plus grande proximité et réactivité en leur direction ».

Cette situation, aujourd’hui non résolue, peut donc générer de potentiels problèmes de gouvernance qui peuvent nuire à la confiance entre acteurs.

Une régulation publique du secteur ne pouvant être réalisée qu’au niveau européen, les rapporteurs invitent les ministres de la transition écologique et solidaire et de l’économie et des finances à promouvoir des « initiatives de place » afin de consolider le modèle français des agences de notation extra-financière, en favorisant la diffusion des meilleures pratiques

Proposition :

– Clarifier la question du « partage des coûts » de l’analyse de l’impact climatique des activités entre les émetteurs (entreprises) et les investisseurs institutionnels et favoriser l’émergence de bonnes pratiques pour consolider le modèle économique du secteur de l’audit environnement et climat.

● Lier évaluation du risque climat et notation financière

L’étude menée par The Shift Project pour l’Afep constate que le risque climat est aujourd’hui peu présent dans l’analyse du risque de crédit des entreprises. Du fait de la maturité relativement courte des actifs évalués à l’échelle des manifestations des changements climatiques, les agences de notation financière considèrent en effet le risque comme peu significatif, ce qui illustre bien la « tragédie des horizons ».

Or le poids des agences de notation financière (dont trois, Standard & Poor’s, Moody’s et Fitch ratings, représentent 93 % du marché européen) est autrement plus important que celui des acteurs de la notation extrafinancière, de même que leur influence sur les orientations stratégiques des entreprises.

Dans le cadre du plan d’action : Financer la croissance durable présenté en mars 2018, la Commission européenne souligne ainsi que « les agences de notation de crédit opèrent sur un marché très concentré et adoptent leurs notations sur la base des informations pertinentes disponibles [mais que] la mesure dans laquelle elles tiennent compte de facteurs de durabilité demeure toutefois obscure ».

Le point 6 du plan d’action de la Commission européenne prévoit donc que la Commission invitera l’autorité européenne des marchés financiers (ESMA) à promouvoir des solutions garantissant que les agences de notation de crédit intègrent pleinement la durabilité et les risques à long terme. La Commission européenne indique qu’elle poursuivra également le dialogue sur ces questions avec toutes les parties prenantes, y compris sur l’apparition possible de nouvelles agences de notation de crédit qui rempliraient cet objectif

La prise en compte du risque climat par les indices boursiers peut également être nécessaire. Le plan d’action de la Commission européenne prévoit par exemple le lancement d’un travail sur les méthodologies sous-jacentes aux indices de référence.

Présentée en mai 2018, une proposition de règlement ([129]) définit en outre deux nouveaux types d’indices financiers : un indice de référence « bas-carbone » caractérisé par des actifs occasionnant des émissions de carbone « moindres en comparaison des actifs compris dans des indices de référence standard » et un indice de référence à « bilan carbone positif » qui regroupe des actifs permettant des « réductions d’émissions de carbone supérieures à leur empreinte carbone ».

Proposition :

– Peser dans les négociations engagées au plan européen pour que les agences de notation financière tiennent compte des stratégies climat des entreprises et pour diffuser des indices financiers de référence « bas-carbone » et à « bilan carbone positif ».

● Doter l’AMF d’une compétence élargie de suivi de la transparence des risques climat et veiller à la qualité des indicateurs

En matière de risques « climat », l’Autorité des marchés financiers n’est pas aujourd’hui mandatée pour contrôler les données ou les méthodologies d’analyse de risques, notamment des institutions financières, dont elle vérifie seulement le formalisme des communications.

Dans sa stratégie 2018–2022, l’AMF a cependant rappelé que le « financement de la transition climatique et l’émergence d’une finance durable constituent des enjeux d’aujourd’hui et non plus de demain ».

Dans la continuité des travaux déjà menés en matière de responsabilité sociétale des entreprises (RSE) et d’investissement socialement responsable (ISR), l’AMF entend ainsi renforcer ses compétences techniques pour mieux apprécier tant la qualité des communications de reporting climat que de la prise en compte des enjeux climatiques dans les décisions financières.

Auditionné par la commission des finances de l’Assemblée nationale le 27 juin 2018, le président de l’AMF, Romain Ophèle, a fait état de l’importance, aux yeux de l’autorité, de l’émergence d’indices et de méthodes d’évaluation pertinentes et sans inutile complexité, pour l’ensemble des enjeux de la responsabilité sociale des entreprises, et, au premier chef, pour la gestion des risques climat.

L’AMF serait ainsi idéalement positionnée pour assurer un suivi régulier et formalisé des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un observatoire de l’article 173, qui publierait sur une base annuelle, un bilan d’application pour l’ensemble des acteurs concernés (entreprises financières et non-financières) ainsi qu’un bilan approfondi des méthodologies de mesure de l’empreinte carbone et d’analyse du risque climat.

De même, dans le cadre de la régulation, demandée par la Commission européenne à l’Autorité européenne des marchés financiers, du reporting financier des agences de notation visant à faire émerger des techniques de notation financière alignée sur une trajectoire 2 °C, il reviendra logiquement à l’AMF de mettre en œuvre, le cas échéant, le contrôle de l’activité des gestionnaires d’indice pour éviter les conflits d’intérêts et assurer la permanence de ces indices.

Aussi, dans la continuité de ses missions traditionnelles auprès des investisseurs et des acteurs financiers, les fonctions de veille et de pilotage de l’AMF en matière d’évaluation de la stratégie bas-carbone des investisseurs et des risques liés aux effets du changement climatique gagneraient-elles à être renforcées.

Inspiré par les travaux de la mission d’information, un amendement en ce sens a précisé, à l’article 23 du texte du projet de loi PACTE adopté en première lecture par l’Assemblée nationale, les fonctions de veille et de pilotage de l’AMF en la matière.

Il indique, à l’article L. 621-1 du code monétaire et financier, que l’AMF « veille à la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leur stratégie bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique » ([130]).

Les rapporteurs souhaitent que cette disposition soit maintenue jusqu’au terme de l’examen du projet de loi et que sa mise en œuvre permette à l’AMF de disposer des moyens d’expertise lui permettant de se saisir pleinement de cette nouvelle compétence.

L’AMF pourrait ainsi évaluer et proposer, en tant que régulateur, selon les normes et standards internationaux, des méthodologies uniformes de prise en compte des enjeux climatiques dans les décisions d’investissement.

Proposition :

– Doter l’Autorité des marchés financiers de compétences de suivi régulier et formalisé des contributions des acteurs du reporting climat, dans le cadre d’un observatoire de l’article 173, ainsi que d’une mission de veille de la qualité de l’information fournie par les investisseurs sur leurs stratégie bas-carbone et de gestion des risques liés aux effets du changement climatique.

2. Identifier, diffuser et garantir l’intégrité des « actifs verts »

La législation française pionnière en matière de transparence des stratégies climat des entreprises et des investisseurs trouve un prolongement dans les initiatives publiques qui promeuvent l’émergence de standards de la « finance verte » par le biais des obligations vertes (green bonds), ainsi que par la labellisation de fonds d’investissement spécialisés.

Il s’agit d’autant de moyens d’orienter les financements en direction des investissements ou des « actifs » verts.

a. Les obligations vertes doivent infléchir les stratégies d’investissements

Les obligations vertes sont des titres de dette classiques émis par des entreprises, des entités publiques ou des États pour lesquels l’émetteur s’engage à investir les fonds levés dans des projets favorables à l’environnement. L’émetteur s’engage également à fournir un reporting détaillé concernant les investissements réalisés afin de suivre l’affectation des financements dédiés.

Ainsi que l’indique l’Autorité des marchés financiers, « en dépit de contours de marché encore flous, les green bonds peuvent se définir comme des obligations dont l’encours est exclusivement alloué au financement de projets environnementaux, l’emploi des fonds collectés devant normalement faire l’objet d’un suivi précis » ([131]).

Si aucune norme publique ne régit les obligations vertes, les standards de marché ont consacré deux approches complémentaires :

– les « Green bonds principles » (GPB), établis par l’Association internationale des marchés de capitaux (ICMA), définissent des règles de traçabilité des fonds, de transparence de leur emploi et d’évaluation ;

– l’ONG Climate bond initiative (CBI) a posé les bases d’une classification des secteurs d’activité et des types de projets éligibles ainsi que des critères d’évaluation de l’impact des projets.

Selon les informations communiquées aux rapporteurs par la Banque de France, les émissions annuelles de green bonds sont passées, au plan mondial, de 7 milliards de dollars en 2012 à plus de 81 milliards de dollars en 2016, avec une multiplication des émissions par 3 en 2014, par 2 en 2016 et une augmentation de + 78 % en 2017. L’encours global de 900 milliards de dollars fin 2017 ne représentait toutefois que moins de 1 % de l’ensemble des encours obligataires.

Plus d’un tiers des projets financés par ces obligations concerne les énergies renouvelables (éolien, solaire et hydroélectrique principalement), puis l’habitat et l’efficience énergétique (22 %), les transports (15 %) ou encore le traitement et la distribution de l’eau (15 %).

Ces titres financiers mobilisent donc des capitaux en faveur des investissements verts et à faible émission de carbone et constituent en cela un outil de la transition écologique et énergétique. La structuration et l’approfondissement du marché des obligations vertes doivent également permettre de mobiliser davantage d’épargne vers cet objectif, en discernant mieux les investissements existants, en diffusant de nouvelles exigences quant à l’emploi de financements, et en suscitant la création de fonds acquérant ce type d’actifs.

Pour autant, le marché fait face à des défis quantitatifs : la sur-souscription systématique des green bonds lors de leur émission témoigne en réalité de l’insuffisance de produits financiers verts, c’est-à-dire, au final, de projets éligibles.

En outre, la croissance des obligations vertes ne constitue pas, par elle-même, un indicateur de l’augmentation de la part des investissements alignés sur les objectifs climatiques. Elle permet surtout de mieux identifier les investissements existants alignés sur des objectifs écologiques.

Le plus souvent, l’émetteur qui veut recourir à une obligation verte examine en effet les actifs déjà présents dans son bilan ou déjà prévus à court terme, et détermine un volume d’émissions en fonction des actifs qui seraient éligibles aux critères des green bonds. L’effet sur un changement de stratégie n’est donc pas automatique et dans certains cas, le fait d’isoler certains investissements afin de les rendre éligibles à des financements verts peut conduire à rendre relativement moins vertueux, au regard de ces mêmes critères, les autres investissements du même émetteur.

En outre, dans un contexte de bas taux d’intérêts, l’émission de green bonds ne semble pas aujourd’hui occasionner d’écarts de taux significatifs et ne constitue pas un levier de financement préférentiel. L’émetteur peut cependant en attendre des avantages en termes de communication ou pour diversifier ses sources pérennes de financements.

L’intérêt principal réside dans le fait que, pour les entreprises qui initient une identification des financements verts dans le but d’émettre un green bond, des dynamiques internes favorables peuvent en résulter, comparables à celles qui sont attendues du reporting climat : au premier chef, une sensibilisation des directions financières aux enjeux de la transition écologique, permettant sa prise en compte aux plus hauts niveaux de la gouvernance afin de réorienter les stratégies d’entreprise ; ou encore, la mise en place de systèmes d’information et de procédures de suivi des activités pouvant être considérées comme « vertes », etc.

Les GBP recommandent en outre aux émetteurs de recourir à un audit extérieur sur le respect du cadre d’emploi des financements mobilisés par le biais des obligations vertes, incluant un avis complémentaire de seconde opinion.

L’émission d’une obligation verte comporte donc, aujourd’hui, des coûts de transaction supérieurs à ceux des émissions standards, ces dernières incluant au demeurant des émissions alignées de fait sur des objectifs climatiques mais pour lesquelles la dénomination de green bond n’est pas recherchée.

Les rapporteurs considèrent que cette distorsion des coûts de transaction pourrait être levée en accroissant les exigences de reporting sur le contenu de l’ensemble des obligations émises, et en exigeant en particulier de l’ensemble des émetteurs qu’ils indiquent si l’emploi des financements est destiné à certains secteurs préalablement identifiés comme contraires aux objectifs de transition climatique.

Le marché des green bonds fait également face à des défis qualitatifs en s’exposant au risque de l’alibi vert (greenwashing ou « éco-blanchiment »), c’est-à-dire la qualification abusive comme verts de titres finançant des activités évaluées de manière superficielle ou trompeuse au regard des objectifs de transition. La multiplication des initiatives de certification, utilisant des méthodologies différentes, parfois insuffisamment exigeantes, constitue donc une source d’incertitude pour les acteurs.

Les rapporteurs relèvent que l’avis sur l’emploi des fonds est aujourd’hui délivré par des prestataires de service, dont les agences de notation extra-financière ou des centres de recherche. Leurs activités ne sont pas régulées, et ne font pas l’objet de processus d’accréditation, au contraire des auditeurs financiers.

L’absence actuelle de standards réglementaires ou « de place » semble détourner les auditeurs financiers de ce marché, par crainte de s’exposer à un risque réputationnel s’ils venaient à attester du caractère « vert » d’actifs dénués de garanties suffisantes quant à leur emploi.

Il conviendrait donc d’introduire un processus d’accréditation des audits externes afin d’assurer que les organisations certificatrices aient les compétences nécessaires au regard des enjeux propres à la transition écologique. De même, pour éviter les conflits d’intérêts, il conviendrait d’imposer le respect d’une muraille de Chine (Chinese wall) entre les activités de conseil et d’audit.

Propositions :

– Lever la distorsion des coûts de transaction entre les obligations vertes et les autres obligations en accroissant les exigences de reporting au regard de la transition écologique sur le contenu de l’ensemble des obligations émises.

– Renforcer les garanties contre l’« alibi vert » par un processus d’accréditation des audits externes attestant de l’emploi de financements issus des green bonds et en apportant les garanties d’absence de conflits d’intérêts entre activités de conseil et d’audit.

b. Les émissions françaises doivent peser sur la définition d’un standard européen

L’enjeu des standards et des normes applicables aux obligations vertes recoupe celui du partage par l’ensemble des acteurs financiers de la définition des investissements durables au travers d’un système de classification unifié de ces investissements. Une définition claire et harmonisée des actifs et des secteurs verts constitue en effet la condition d’un développement ordonné et sûr du marché des obligations vertes.

C’est l’enjeu de la « taxonomie européenne des actifs verts » qui joue un rôle central dans le plan d’action : financer la croissance durable de la Commission européenne, comme le montre le schéma suivant.

Rôle de la taxinomie de l’UE dans le cadre du plan d’action

Source : Commission européenne, Plan d’action : Financer la croissance durable.

Auditionné le 21 novembre 2018 par la commission des finances de l’Assemblée nationale, Olivier Guersent, directeur général stabilité financière, services financiers et Union des marchés de capitaux (FISMA) a rappelé le caractère essentiel pour la Commission européenne d’une définition de règles claires sur le contenu des investissements éligibles aux obligations vertes : elle doit permettre de développer le marché, en évitant la fragmentation entre États et en évitant l’éco-blanchiment ; elle constitue en outre un prérequis pour mettre en œuvre les mesures réglementaires ou fiscales susceptibles d’améliorer les conditions de financement des investissements favorables à la transition écologique ainsi que celles qui pourront utilement pénaliser les financements qui y sont défavorables.

La Commission européenne a donc mis en place un groupe de travail qui doit présenter un premier rapport sur la taxonomie des actifs verts d’ici juin 2019.

Ainsi que l’ont indiqué à la mission d’évaluation et de contrôle les représentants du cercle de réflexion BSI economics, une taxonomie réussie des investissements verts doit avoir un champ d’application vaste, être dotée d’un degré de granularité aussi élevé que possible afin d’assurer un fléchage pertinent de l’investissement, en définissant le plus précisément les sous-catégories d’activités éligibles. Tout en comportant des critères d’exclusion stricts, cette taxonomie doit être souple afin de pouvoir s’adapter aux changements technologiques et réglementaires.

Il convient de ne pas mésestimer le niveau de difficulté de l’exercice, qui a fait l’objet de tentatives récentes en Chine et en Australie, qui n’ont pas abouti. Les rapporteurs relèvent cependant que le rôle pionnier de la France dans la diffusion des obligations vertes lui permet de peser dans les négociations en cours et fournit des éléments solides permettant d’augurer du succès de l’initiative européenne actuelle.

En 2017, les entreprises françaises représentaient en effet 24 % des émetteurs mondiaux et les investisseurs français 27 % des acquéreurs. La France occupe sur ce marché les positions de premier émetteur européen et de deuxième émetteur mondial. Le développement des obligations vertes est ainsi identifié comme un facteur d’attractivité de la place de Paris, où figurent certains des plus importants « arrangeurs » de green bonds.

● Le rôle moteur des émetteurs publics d’obligations vertes

La contribution des acteurs publics et de l’État à la dynamique des green bonds est singulière et a contribué à diffuser des procédures rigoureuses d’identification des actifs verts et de leurs emplois. Elle permet aujourd’hui à la France de peser dans la définition de la taxonomie européenne.

En janvier 2017, l’Agence France trésor (AFT) a ainsi procédé à sa première émission d’une obligation verte à hauteur de 7 milliards d’euros, pour une maturité de 22 ans. Il s’est alors agi de la plus importante des émissions d’obligation souveraine verte, ce qui a constitué une étape majeure dans la structuration et le développement du marché.

L’AFT assure en outre la liquidité de cette OAT par des abondements postérieurs, adossés à des dépenses vertes éligibles, dont le montant cumulé croîtra au fil des ans. L’encours s’élève fin août 2018 à 14,8 milliards d’euros ([132]). Le montant des dépenses vertes éligibles auxquelles sont adossées les potentielles émissions de l’OAT verte s’élève à 8 milliards d’euros pour l’année 2018.

● L’allocation des crédits de l’OAT verte

Si le principe d’universalité budgétaire fait obstacle à l’affectation directe à des emplois spécifiques de fonds qui ne sont levés par OAT que dans le but d’assurer l’équilibre du budget général, il n’interdit pas de déployer la logique des green bonds en mettant, au moyen de documents d’information extrabudgétaires, certaines dépenses spécifiques en regard des financements apportés par les acquéreurs de ces titres.

Les dépenses retenues, détaillées dans le tableau page suivante, ne relèvent pas exclusivement de l’investissement ou de dépenses d’intervention soutenant l’investissement dans la transition écologique de la part d’autres acteurs publics ou privés. Si les financements liés aux programmes d’investissements d’avenir (PIA), retenus à hauteur de 776 millions d’euros, rendent compte de 8 % de l’ensemble et si le crédit d’impôt transition énergétique (CITE), avec 3,2 milliards d’euros de crédits éligibles sur deux années, représente un tiers des financements retenus, l’allocation de l’OAT verte couvre également les crédits de fonctionnement d’opérateurs publics dans le domaine de l’environnement comme Météo France ou le CEREMA, pour un total de 2,5 milliards d’euros, soit 26 % de l’ensemble.

TABLEAU D’ALLOCATION de l’oAT VERTE

Source : OAT verte. Rapport d’allocation et de performance, juin 2018.

Les critères d’éligibilité des dépenses vertes et les secteurs d’activité dans lesquels elles sont sélectionnées ont été définis dans un document-cadre du 10 janvier 2017 et rendus publics avant l’émission inaugurale.

Le comité de pilotage interministériel s’est assuré de l’exclusion de certains secteurs : activités nucléaires, armement et dépenses principalement dédiées aux énergies fossiles.

Les dépenses doivent ainsi contribuer à l’un des quatre objectifs environnementaux définis par les principes du CBI : atténuation du changement climatique ; adaptation aux effets du changement climatique ; protection de la biodiversité ; lutte contre la pollution.

Les dépenses sont également réparties entre six secteurs identifiés comme essentiels à la transition énergétique : bâtiments, transport, énergie (dont les réseaux intelligents), ressources vivantes, techniques d’adaptation, pollution et techniques transversales d’éco-efficacité.

Le tableau suivant montre l’allocation de l’ensemble des dépenses retenues selon cette double grille de lecture.

Allocation par secteurs et objectifs des crÉdits Éligibles de l’oAT VERTE

Source : OAT verte. Rapport d’allocation et de performance, juin 2018.

L’État s’était engagé à publier annuellement, à destination des investisseurs, un rapport sur l’allocation des fonds et sur la performance des dépenses vertes éligibles.

Le premier rapport, publié en juin 2018, documente l’éligibilité des dépenses inscrites aux budgets 2017 et 2018 et fournit des éléments d’analyse de la performance à partir des données figurant par ailleurs dans les projets annuels et rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de finances et de loi de règlement du budget. L’ensemble est assorti :

– d’un rapport d’assurance sur l’allocation des fonds levés par le cabinet KPMG ;

– d’un rapport d’assurance sur le caractère responsable de l’investissement par le cabinet VigeoEiris (revue annuelle dite de la seconde opinion).

L’État s’est également engagé à publier un rapport sur les impacts environnementaux ex post des dépenses vertes éligibles. Il s’agit de mesures de reporting inédits pour une obligation verte, qui visent à établir des standards élevés.

Afin de garantir l’indépendance des évaluations et la qualité des travaux, un conseil d’évaluation de l’obligation verte a été établi, chargé de définir le cahier des charges du rapport sur les impacts environnementaux ex post des dépenses et de confirmer la qualité et la pertinence des évaluations menées.

Le commissariat général au développement durable du ministère de la transition écologique et solidaire est en charge du secrétariat de ce conseil d’évaluation, conjointement avec la direction générale du Trésor du ministère de l’économie et des finances.

Composé de sept experts reconnus au niveau international en finance environnementale, nommés pour trois ans, le conseil d’évaluation est présidé par Manuel Pulgar-Vidal, ancien ministre de l’Environnement du Pérou, ancien président de la COP20 et actuel chef de la division climat et énergie de WWF International.

Réuni pour la première fois en décembre 2017, le conseil a défini les lignes directrices et la fréquence des rapports d’impact environnementaux des dépenses éligibles de l’OAT et doit évaluer la qualité des évaluations et la pertinence des résultats.

Il s’est depuis lors vu communiquer une première évaluation des effets environnementaux du CITE. Selon les informations communiquées aux rapporteurs, la prochaine évaluation porterait sur les crédits d’entretien du réseau de Voies navigables de France.

L’OAT verte française paraît donc bien constituer un modèle d’initiative publique visant à peser sur les standards du marché des obligations vertes.

Les rapporteurs invitent à promouvoir cette démarche auprès des autres États de l’Union européenne afin de continuer à accroître le volume des obligations vertes souveraines, et de contribuer à la réussite des initiatives de standardisation engagées au plan européen.

c. La labellisation publique des fonds d’investissement « verts »

Des leviers supplémentaires d’orientation de l’investissement vers la transition écologique, et des garanties supplémentaires contre l’éco-blanchiment, sont fournis par la labellisation des produits financiers.

Ainsi que l’a souligné le comité pour l’économie verte, « les instruments de labellisation constituent l’une des modalités de structuration des marchés où les enjeux de qualité des produits ou services sont importants et où les consommateurs ne sont pas à mêmes de les apprécier aisément » ([133]).

Les labels permettent en effet de donner de la lisibilité aux produits, notamment aux yeux des particuliers (approche par la retail finance) et donc de favoriser leur développement à grande échelle. Ils participent de la démarche de transparence.

Pour être légitimes et source de confiance, ces labels doivent s’appuyer sur des gouvernances robustes et se fonder sur des critères incontestables d’éligibilité de l’emploi de financements. À cette fin, et dans le cadre de la conférence bancaire et financière de 2014 et des travaux engagés par la France en amont de la COP 21, un groupe de travail regroupant les représentants des parties prenantes a été réuni d’octobre 2014 à août 2015 afin d’élaborer le dispositif général d’un label orienté vers le financement de la transition écologique.

Les objectifs assignés visaient à mettre en lumière des fonds qui non seulement ont des objectifs environnementaux clairement affichés mais qui procèdent également à une véritable mesure de l’impact environnemental de leur portefeuille d’investissements. En permettant le fléchage de l’épargne vers le financement de la transition écologique, la labellisation devait en outre abaisser son coût, et donc le seuil de rentabilité des projets d’investissement.

Un décret du 10 décembre 2015 ([134]) a ainsi pu créer le label « Transition énergétique et écologique pour le climat » (TEEC) : il fixe aux articles D. 128-1 à D. 128-19 du code de l’environnement les critères auxquels doivent répondre les fonds d’investissements pour en bénéficier.

Un comité du label ([135]) est réuni deux fois par an, présidé par la commissaire générale au développement durable. Il comprend quatre collèges : des représentants de l’État, des représentants des investisseurs professionnels ou non professionnels et des sociétés de gestion de portefeuille, des représentants de la société civile et des personnalités qualifiées en matière de gestion d’actifs financiers ou de certification spécialiste de l’environnement.

Le plan de contrôle et de surveillance ([136]) prévoit, de façon originale, que les fonctions d’attribution du label et de surveillance des fonds sont déléguées à des organismes tiers de certification. Les candidatures des investisseurs et des sociétés de gestion de portefeuille sont ainsi reçues et examinées par des organismes spécialisés dans la certification et l’évaluation de la performance extra-financière, préalablement sélectionnés par la puissance publique ([137]).

Un règlement d’usage de la marque collective a en outre été établi par l’Agence du patrimoine immatériel de l’État ([138]).

Couvrant un large panel d’activités financières ([139]), le label vise à garantir aux investisseurs, notamment les particuliers, le caractère environnemental des fonds investis et à distinguer les portefeuilles les plus environnementaux à la suite d’un processus de standardisation.

Lancé fin 2015, le label compte désormais 22 fonds labellisés, contre 17 fin 2017, pour un encours de 4,3 milliards d’euros, ce qui atteste de la dynamique de labellisation. Cependant, une évaluation agrégée des montants réellement investis par les différents fonds n’a cependant pas été établie à ce stade : les rapporteurs invitent le comité du label TEEC à communiquer plus précisément sur ce point.

Les conditions d’obtention sont exigeantes. L’élaboration du label a conduit à définir une nomenclature spécifique, plus exigeante que celle du CBI. Des domaines d’activité retenus par le CBI ont par exemple été exclus comme, dans le domaine des transports, les véhicules conventionnels qualifiés d’économes en carburants ou, dans le domaine des technologies d’information et de la communication, le haut débit.

Le référentiel du label TEEC atteint un niveau de précision très supérieur à celui du CBI dans les domaines des bâtiments verts, de l’énergie ou de l’économie circulaire par exemple.

Nomenclature retenue dans le cadre du label «

Transition énergétique et écologique pour le climat »

Source : Référentiel du label TEEC, juillet 2018.

Des critères d’exclusion ont été définis, comme les sociétés pratiquant l’exploration-production et l’exploitation de combustibles fossiles ainsi que l’ensemble de la filière nucléaire ou les sociétés réalisant plus d’un tiers de leur chiffre d’affaires dans des projets jugés insuffisamment favorables à la transition énergétique ([140]).

Enfin, le label fixe des exigences de reporting de la part des gestionnaires des fonds d’investissement. Le fonds doit avoir mis en place un mécanisme de mesure de la contribution effective de ses investissements à la transition énergétique et écologique, soit par des ressources internes, soit par le recours à un organisme tiers.

Il doit pouvoir mesurer la contribution effective de ses investissements, en présentant des indicateurs d’impact, dans au moins l’un des quatre domaines détaillés dans le tableau pages suivante.

Les rapporteurs soulignent que le label a démontré son caractère évolutif. Le comité du label a ainsi pu décider d’étendre le label aux fonds immobiliers et aux crédits bancaires ou de modifier certaines catégories de la nomenclature : la catégorie « économie circulaire » a été refondée et

l’agro-alimentaire biologique a été intégré dans le domaine des activités industrielles. Le comité du label a également supprimé l’obligation initiale d’investir 75 % des fonds côtés dans des entreprises dont le siège se situe en Europe.

Dans la perspective de la définition d’un « écolabel » européen qui, selon le plan d’action de la Commission européenne, devra procéder de la définition d’une taxonomie des investissements verts, les rapporteurs invitent donc à promouvoir auprès de nos partenaires européens les meilleures pratiques d’ores et déjà mises en lumière par le label TEEC.

Proposition :

– Promouvoir les critères du label TEEC pour contribuer à la définition d’un écolabel européen.

mesure de l’impact environnemental des investissements des fonds labellisÉs TEEC ([141])

Source : référentiel du label TEEC, juillet 2018.

● Le label « Financement participatif de la croissance verte » (FPCV)

Le financement participatif ou « crowdfunding » procède de la mise en relation du porteur d’un projet avec des financeurs par le biais de plateformes proposant au public les différents types de financements éligibles (dons, prêts, capital, obligations et bons de caisse) ([142]).

En facilitant l’agrégation de financements individuels qui peuvent être réduits, les plateformes permettent aux particuliers de donner du sens à leurs investissements.

Les montants collectés par les plateformes en France ont été multipliés par dix en 4 ans : 337 millions d’euros ont été collectés en 2017, dont 31 millions d’euros, soit 9,3 %, pour les projets liés à la transition écologique.

Depuis 2014, 72 millions d’euros ont été collectés par près de 300 projets verts, dont 53 % pour des projets de production d’énergies renouvelables portés par des développeurs de toute taille.

Le ministère de la transition écologique et solidaire a conclu en novembre 2016 une convention de partenariat avec l’association Financement participatif France qui regroupe l’ensemble des plateformes françaises afin d’élaborer un label « Financement participatif de la croissance verte » et donner plus de visibilité aux projets verts et de lutter contre l’éco-blanchiment.

Le label permet d’identifier les projets finançant l’économie verte, de garantir leur transparence et d’apporter des informations sur leur qualité environnementale. Le référentiel définit les conditions d’éligibilité des plateformes labellisatrices et de sélection des projets ([143]). Il reprend la classification des activités vertes ainsi que les critères d’exclusion retenus pour le label TEEC.

À ce jour, 21 plates-formes ont obtenu le droit de labelliser des projets. Elles ont dû s’engager par ailleurs à ne proposer au financement participatif aucun projet relevant des critères d’exclusions appliqués pour la labellisation TEEC.

Pour garantir la transparence du projet, son initiateur doit assurer l’information des internautes notamment via un espace dédié aux questions.

Il doit rendre compte de la contribution du projet à la transition écologique : par la simple description des impacts du projet, si le financement recherché est inférieur à 15 000 euros, mais si le financement recherché est supérieur à ce montant, à partir d’indicateurs d’impacts concernant l’eau, la biodiversité, le changement climatique et l’économie circulaire.

À ce jour, près de 30 projets ont été labélisés, énumérés dans le tableau figurant page suivante, pour un montant total de financements de 4,6 millions d’euros. Aucun abus n’a été constaté par l’instance de gouvernance du label ([144]), habilitée, le cas échéant, à retirer à une plate-forme le droit de labelliser des projets.

B. Faire de la « finance Verte » une rÉalitÉ tangible pour nos concitoyens

Les rapporteurs constatent la portée des initiatives françaises en matière de transparence des risques climat et de structuration des « actifs verts ». Leur résonance internationale est telle que la dénomination « article 173 », par référence aux mesures pionnières de la loi du 17 août 2015, est communément utilisée par les acteurs financiers aux plans européen et international.

La « finance verte » doit cependant devenir une réalité tangible non seulement pour les professionnels des marchés financiers, mais aussi pour les épargnants, donc pour l’ensemble de nos concitoyens. Ils doivent pouvoir accéder aux produits financiers verts et disposer d’une pleine information sur l’emploi de leurs placements au regard de la transition écologique. De même l’incidence écologique des placements doit figurer dans le devoir de conseil des intermédiaires financiers.

Ces objectifs figurent au demeurant parmi les priorités du plan d’action de la Commission européenne, visualisé par le schéma ci-après, qui vise à établir un « continuum de la finance verte », allant de l’information des épargnants à des mesures, de portée réglementaire ou prudentielle, favorisant les placements financiers alignés sur une trajectoire de réchauffement compatible avec les accords de Paris, et défavorisant ceux qui y sont contraires.

Visualisation du plan d’action : financer la croissance durable

Source : Commission européenne.

1. Simplifier l’accès des épargnants individuels aux placements verts

La réorientation des investissements vers la transition écologique doit être encouragée par la mise à disposition des épargnants d’informations intelligibles et pertinentes sur l’emploi de leur épargne.

En effet, selon une étude de l’Ifop réalisée pour le Forum pour l’investissement responsable, publiée en septembre 2018, 63 % des Français déclarent accorder une place importante aux impacts environnementaux et sociaux dans leurs décisions de placements, en nette hausse par rapport au taux de 48 % constaté l’année précédente ([145]).

a. Accroître la lisibilité et la portée des labels d’investissement verts

Cependant, selon la même enquête, 65 % des personnes interrogées, dont 59 % des détenteurs d’une assurance vie, 49 % des détenteurs d’épargne salariale et 47 % des personnes investissant en bourse, déclarent ne pas connaître de fonds labellisés attestant du respect de critères environnementaux ou sociaux.

Ceci atteste du manque de visibilité mais également de lisibilité de la politique publique de labellisation des investissements durables.

Ainsi que l’ont relevé Pierre Ducret et Sylvie Lemmet, « l’utilisation des labels verts publics français et leur visibilité restent aujourd’hui encore trop marginale (en raison d’un) manque de cohérence dans l’articulation entre les différents labels, chacun étant rattaché à une structure publique différente, avec un référentiel propre sans lien avec les autres, ce qui entraîne une forme de confusion et un surcroît de coût pour les prétendants aux labels » ([146]).

Concomitamment à la mise en place par le ministère de la transition écologique et solidaire du label Transition écologique et énergétique pour le climat (TEEC), le ministère de l’économie et des finances instituait en effet un label Investissement Socialement Responsable (ISR) ([147]) qui comporte une dimension plus globale et matérialise le respect d’un ensemble de critères visant à concilier la performance économique et l’impact social, environnemental et de bonne gouvernance.

Le périmètre des fonds d’investissements couverts par le label ISR est près de dix fois supérieur à celui du label TEEC, atteignant 46 milliards d’euros pour 172 fonds labellisés et 37 sociétés de gestion. Le processus de labellisation ISR n’exige cependant pas le même niveau d’orientation des investissements dans la transition écologique que la labellisation TEEC, marqué par une classification fine des « actifs verts » et des exigences importantes de reporting.

Les fonds ISR visent, de façon générale, à prendre le contre-pied de pratiques financières jugées excessivement guidées par une vision de court terme et méconnaissant les considérations environnementales, sociales et de gouvernance d’entreprise, et procèdent, en général, par sélection, au sein de chaque secteur, des entreprises présentant les meilleures caractéristiques sur le plan de la responsabilité sociale, sans se limiter aux activités vertes (approche dite « Best-in-class »).

Ainsi que l’a relevé le comité pour l’économie dans son avis déjà mentionné, « au contraire, la finance verte se préoccupe plus directement des enjeux environnementaux et notamment du financement des investissements identifiés comme clés pour la transition écologique et la mobilisation du secteur privé à cette fin ». À cet égard, les modalités rigoureuses de définition des règles et d’attribution du label TEEC constituent un atout pour la France afin de peser sur un futur écolabel européen.

Si les préoccupations des différents labels se recoupent en partie puisque l’empreinte environnementale est l’un des trois piliers de toute démarche ESG, la dualité actuelle atténue la visibilité du label TEEC, y compris dans le champ de la transition écologique.

Selon le cabinet Novethic ([148]), les encours de « fonds verts » en France sont très supérieurs à ceux des fonds labellisés TEEC : 10,3 milliards d’euros en 2017 par exemple, contre 4,3 milliards d’euros d’encours pour les 22 fonds labellisés TEEC à l’été 2018. En outre, l’acronyme du label pourrait porter à confusion avec le financement de nouvelles technologies, comme l’a observé M. Philippe Zaouati, président de l’initiative Finance for tomorrow de la place financière de Paris.

Il pourrait donc être envisagé de mettre en place un seul label étatique comportant un socle commun sur les engagements ESG, correspondant à l’actuel label ISR, et des spécialisations, dont une sur les investissements identifiés comme clés pour la transition écologique, ce qui correspond à l’actuel label TEEC. En particulier, le label commun pourra accueillir, dans son volet lié à la transition écologique, le futur écolabel européen dont le label TEEC français constitue une préfiguration.

Cependant, compte tenu du caractère récent de chacun de ces labels, et de leurs indéniables dynamiques actuelles, une fusion pourrait apparaître prématurée. Un changement du système actuel pourrait de plus affaiblir l’influence de la France alors qu’elle doit jouer un rôle majeur dans les discussions européennes en cours pour définir les outils de labellisation de la finance durable au sens large.

Les représentants du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à la mission que le maintien des deux comités des labels distinct serait envisagé mais avec une instance de dialogue commune entre ses deux présidentes, lieu d’échange d’informations et de retours d’expériences.

Cette instance aurait vocation à instaurer un langage commun entre les deux labels et à améliorer leur articulation. Les décisions prises au sein de cette instance pourraient être rendues publiques et accompagnées de communiqués de presse pour « nourrir un narratif commun sur la finance durable » et sur l’articulation entre les objectifs poursuivis par les labels.

Les rapporteurs invitent donc à développer des outils de communication et des supports de distribution communs aux fonds relevant des deux labels TEEC et ISR. Il paraît nécessaire dans ce cas d’identifier des instruments de promotion de ces labels qui pourrait être financés par un prélèvement sur les fonds, les plateformes ou les entreprises labellisés. Dans ce cadre, la formation des réseaux de distribution bancaires paraît constituer une priorité.

Propositions :

– Rapprocher les instances de pilotage et engager des démarches communes entre les labels TEEC et ISR, afin de jeter les bases d’une fusion de ces labels.

– Financer des mesures de communication et d’appui à la distribution des investissements labellisés particulièrement au niveau local pour lequel le soutien d’un projet peut avoir un écho beaucoup plus massif.