rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la mise en application de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Parallèlement à la mise en œuvre de l’article 149, l’article 127 de la loi du 8 août 2016 prévoyait que, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement devait remettre au Parlement un rapport portant sur l’impact du développement des espèces invasives sur la biodiversité « au regard des objectifs que la France se fixe dans ce domaine ». Il est censé porter, notamment, sur les interdictions de vente de certaines espèces et traiter des modalités d’extension de la définition des espèces interdites d’introduction dans chaque collectivité d’outre-mer.

Le ministère de la transition écologique et solidaire indiquait en avril que ce rapport était encore en cours d’élaboration. Au demeurant, ni l’AFB, ni le MNHN n’avaient connaissance de ce travail, alors que leurs expertises pourraient lui être utiles.

2. Un enjeu crucial dans les outre-mer

En effet, les territoires ultramarins, qui représentent 80 % de la biodiversité française, sont aussi les plus fragiles face aux invasions d’espèces non indigènes.

L’article 6 du règlement (UE) 1143/2014 laisse la main libre aux États membres dotés de régions ultrapériphériques (RUP) pour mettre en place une réglementation adaptée aux contextes locaux – sur la base néanmoins des interdictions et mesures de gestion édictées par le règlement.

Le ministère de la transition écologique et solidaire souligne que la France n'a pas souhaité mettre en place un système différencié entre métropole et RUP, les dispositifs introduits dans le code de l’environnement permettant une graduation des réponses. Ils s’appliquent donc de manière identique sur chacun de ces territoires.

Seules les listes d'espèces concernées par la réglementation diffèrent au regard du contexte écosystémique. Pour les RUP insulaires (Guadeloupe, Martinique, St-Martin, La Réunion et Mayotte) et afin de protéger l'endémisme caractéristique de ces territoires, le choix a été fait de procéder différemment entre les espèces dont on interdit seulement l’introduction dans le milieu naturel (niveau 1) et celles dont on interdit toutes les voies d’introduction sur le territoire, du transit jusqu’à la commercialisation, et tous les usages (niveau 2).

Pour le niveau 1, le ministère a établi une liste « négative » qui liste l'ensemble des espèces indigènes au niveau des vertébrés, invertébrés supérieurs (crustacés voire mollusques) et végétaux pluricellulaires admises sur le territoire, l'interdiction d'introduction portant alors sur toutes les espèces non listées (définies comme exogènes).

Pour le niveau 2, s’agissant de ces RUP, et le niveau 1 en Guyane, ils travaillent à établir des listes dites « positives » énumérant les différentes espèces soumises aux interdictions.

Fin avril, les listes (faune et flore) de niveau 1 avaient enfin été établies pour la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion ; mais les autres listes de niveau 1 (pour Saint-Martin, la Guyane et Mayotte) et l'ensemble des listes de niveau 2 étaient toujours en cours d'élaboration.

Une des difficultés rencontrées concerne l'intégration sur les listes réglementaires d'espèces à vocation économique (récolte de fruits, fourrage, réhabilitation de sites), patrimoniale (usages médicinaux) ou sociale (animaux domestiques). Le ministère a donc proposé d’établir en premier lieu des listes d'espèces consensuelles, qui pourront faire l’objet de compléments ultérieurs.

Il va sans dire que les plans d’actions locaux pour prévenir et éradiquer ces invasions biologiques n’étant pleinement mis en œuvre qu’une fois les listes arrêtées, les opérations n’ont généralement pas ou peu démarré.

À l’exception notable, cependant, de La Réunion.

La stratégie de lutte contre les espèces invasives à La Réunion

L’île est particulièrement sensible à ces menaces de par l’endémisme élevé de sa flore et de sa faune. Or, on estime le nombre de plantes exotiques installées à plus de 2000 espèces, dont une centaine est actuellement perçue comme invasive. Quant à la faune, 65 espèces seraient d’ores et déjà présentes dans les milieux naturels, dont une dizaine est considérée comme invasive et une autre quinzaine potentiellement envahissante.

Une prise de conscience de l’impact des EEE a émergé vers la fin des années 70, amenant les responsables locaux à multiplier les actions de recherche et de terrain, avant de s’atteler à construire un véritable plan d’actions intégrées qui a été lancé en 2010, soit six ans avant l’adoption de la loi du 8 août 2016.

Dès 2003, un bilan de l’expérience acquise localement par l’ONF a été établi et une première procédure de surveillance a été mise en place sur le domaine forestier afin de détecter plus précocement les nouvelles invasions et mener une action plus efficace et moins coûteuse. Sur la base d’un état des lieux réalisé de 2005 à 2008 par le comité français de l’UICN, avec le soutien de la région de La Réunion, les services de la préfecture ont confié à un groupe d’experts locaux, puis à un groupe de travail piloté par le Parc national de La Réunion (créé en 2007), l’élaboration d’un état des lieux des actions à mener et la rédaction d’un projet de stratégie locale de lutte. Le document final a été présenté au Conseil scientifique régional du patrimoine naturel en mai 2010 et décliné en plan d’actions pour quatre ans (Plan Opérationnel de Lutte contre les espèces Invasives - POLI 2010-2013).

La stratégie régionale et le POLI ont également été présentés au comité de pilotage technique biodiversité de la stratégie régionale pour la biodiversité (SRB). De fait, la stratégie de lutte contre les plantes invasives constitue l’axe 5 de la SRB 2012-2020.

L’évaluation de la mise en œuvre du premier POLI a servi de base pour la rédaction d’un nouveau programme opérationnel de 4 ans (POLI 2014-2017). ([112])

Il se déploit autour de quatre axes fondamentaux : prévenir, lutter activement, gouverner et animer ce programme, mais aussi former les acteurs et sensibiliser et éduquer les populations.

Il prévoit divers niveaux de réaction :

– la prévention de l’introduction d’espèces non encore présentes ;

– la détection précoce, suivie d’une réponse rapide, des espèces nouvelles encore très localisées ;

– et le confinement et le contrôle des secteurs prioritaires, en particulier au cœur du parc national (cœur qui occupe déjà 42 % de la surface de l’île).

L’article 149 était particulièrement attendu pour renforcer la légitimité et l’efficacité des actions entreprises, et surtout bloquer l’entrée des espèces encore peu développées. Pour autant, les acteurs réunionnais se heurtent eux-mêmes à plusieurs difficultés juridiques et pratiques.

Le retard pris dans la promulgation des arrêtés ministériels et préfectoraux ne permet pas de mettre en œuvre toutes les actions nécessaires. Les deux arrêtés faune et flore de niveau 1 (limitation de l’introduction dans les milieux naturels) viennent seulement d’être publiés ; quant à l’arrêté de niveau 2 qui doit réglementer l’introduction et les divers usages de 810 espèces sur le territoire réunionnais, il est toujours en attente.

La préfecture de La Réunion explique que l’obligation faite par la loi du 8 août 2016 d’interdire tous les usages pour une espèce considérée comme envahissante a limité le nombre des cibles faisant consensus localement. Du propre aveu des acteurs de terrain, la population réunionnaise aime en effet collectionner les espèces animales ou végétales « exotiques ». L’interdiction de toute détention (future) de spécimen exogène constitue alors un frein psychologique important pour élaborer une réglementation complète.

La problématique des nouveaux animaux de compagnie (NAC)

Les NAC, souvent exogènes, peuvent avoir un impact direct sur la faune endémique de l’île.

Certaines espèces d’oiseaux échappés de cage, en se naturalisant, deviennent prolifiques, avec des stratégies de conquête territoriale parfois agressives qui chassent les oiseaux endémiques (Mainate, Merle Maurice…). Certains reptiles sont en compétition directe avec les deux lézards verts endémiques. Le furet, animal domestique, est aussi susceptible de porter directement atteinte à la faune locale, notamment aux oiseaux, s’il est relâché dans la nature.

Face à ces constats, la préfecture envisage plusieurs leviers :

– utiliser les dispositions de l’article L. 411-6 (prévention de niveau 2). Cependant, devant le blocage de l’arrêté concerné, la concertation locale a été provisoirement suspendue ;

– mettre en place des mesures de biosécurité aux points d’entrée (ports et aéroports), pour les espèces « involontaires ». Toutefois, aucun texte ne semble pouvoir porter aujourd’hui ce type de mesures et leurs éventuelles conséquences financières restent à expertiser.

La préfecture explique aussi qu’il ne faut pas sous-estimer les réactions négatives de la population lorsque l’on porte atteinte à un animal, même avec les précautions requises pour limiter toute souffrance.

Recommandation n° 29

Prendre en compte les « nouveaux animaux de compagnie » (NAC) dans l’établissement des listes d’espèces exotiques envahissantes de niveau 2.

La sensibilisation et l’éducation des populations locales (ainsi que des touristes ([113])) s’imposent donc comme une des clés de la réussite de la stratégie de lutte. L’enjeu est de leur faire prendre conscience des dégâts qu’ils peuvent causer en introduisant des EEE, mais aussi de les mobiliser dans la détection et la destruction des invasions. Toutefois, ce levier demande des années avant de donner des résultats solides, et nécessite des moyens pour l’actionner.

Maillons essentiels du dispositif de contrôle de l’introduction des EEE, les douaniers reconnaissent de leur côté être débordés par cette mission. Les services de l’État sont conscients que cette lutte contre les EEE est cruciale pour l’équilibre de l’île et que la dégradation de son patrimoine naturel pourrait lui faire perdre son classement au patrimoine mondial de l’UNESCO. La situation est particulièrement sensible depuis qu’un récent rapport de l’UICN pointe la progression constante des espèces envahissantes au détriment des habitats naturels sous protection, et ce, en dépit des efforts déployés depuis des années.

Mais les effectifs présents sont déjà très mobilisés par la surveillance d’autres trafics. Ils disent avoir de surcroît des difficultés à distinguer les espèces indigènes des espèces indésirables malgré quelques sessions de formation.

De manière plus générale, développer des instruments d’alerte partagée et déployer des dispositifs de surveillance sur l’ensemble d’un territoire important et complexe demande des moyens financiers qui ne sont pas toujours aisés à trouver.

Enfin, cette stratégie doit se concevoir à l’échelle de la zone sud-ouest de l’Océan indien. Une étude de 2017 a en effet montré que les différents territoires insulaires de la zone n’hébergent souvent pas les mêmes espèces invasives ; il serait donc important d’éviter de les introduire dans les régions qui en sont actuellement indemnes. Mais les coopérations peuvent être complexes, même entre les îles les plus proches.

II. la compensation est encore mal maîtrisÉe et sa mise en œuvre très perfectible

La compensation des atteintes à l’environnement n’est pas un nouveau concept en droit français. Il est, au contraire, théoriquement du moins, ancré depuis la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, dont l’article 2 a introduit le principe selon lequel les études préalables aux projets risquant de porter atteinte à l’environnement devaient comprendre une étude d’impact contenant notamment « les mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables pour l’environnement ». Le triptyque « Éviter, réduire, compenser » (ERC) est donc applicable depuis 40 ans. Toutefois, la compensation était mise en œuvre « si possible », ce qui affaiblissait la portée du texte.

Le droit européen inclut le principe ERC dans ses réglementations protectrices (directive « habitats-faune-flore » précitée, directive « oiseaux » précitée, traduites dans le réseau des zones Natura 2000, protection des zones humides). Tel est également le cas des directives relatives à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes ([114]). La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne est venue clarifier ces dispositions.

La loi dite Grenelle I (avec la compensation des atteintes aux continuités écologiques – trames verte et bleue) puis Grenelle II (comprenant notamment une réforme de l’étude d’impact et imposant que les modalités de suivi des mesures annoncées par le maître d’ouvrage pour mettre en œuvre le principe ERC soient prévues) ont participé à une meilleure prise en compte du triptyque.

Plusieurs dispositions de la Charte de l’environnement, annexée à la Constitution en 2005, ont ensuite renforcé la position du principe ERC, avec le principe de prévention des atteintes à l’environnement (article 3 : « Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences ») et le principe de réparation (article 4 : « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions définies par la loi »).

La réalité de la mise en œuvre concrète du principe « éviter, réduire, compenser » nécessitait d’aller plus loin pour affermir les dispositions.

A. les avancées de la loi pour un solide socle juridique

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a procédé à une refonte de ces dispositions pour les clarifier et les renforcer :

– elle redéfinit, dès les articles fondateurs du code de l’environnement, à l’article L. 110-1 du code, « le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ». Ainsi, la compensation des atteintes n’est à rechercher qu’en dernier ressort, lorsque les atteintes n’ont pu être ni évitées ni réduites. Ce principe doit viser « une absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité » ;

– la loi durcit le régime de la compensation et pose une obligation de résultat : « les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d’évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n’est pas autorisé en l’état » ;

– les mesures de compensation doivent viser à garantir les fonctionnalités du site endommagé et privilégier la réalisation de la compensation in situ ou à proximité immédiate ;

– les mesures peuvent être réalisées par le maître d’ouvrage lui-même, ou ce dernier peut faire appel à un opérateur de compensation ou avoir recours à l’acquisition d’unités de compensation d’un site naturel de compensation agréé par l’État. Ces modalités de compensation peuvent être mises en œuvre de manière alternative ou cumulative ;

– dans tous les cas, le maître d’ouvrage reste seul responsable à l’égard de l’autorité administrative qui a prescrit ces mesures de compensation ;

– les mesures de compensation doivent être géo-localisées et décrites dans un système national d’information géographique accessible au public. Ce sont les maîtres d’ouvrage qui fournissent aux services de l’État toutes les données nécessaires à la tenue de ce registre ;

– la loi dispose que l’autorité administrative peut demander au maître d’ouvrage des garanties financières pour assurer la réalisation des obligations de compensation, ordonner des mesures complémentaires par mise en demeure du maître d’ouvrage de réaliser les mesures de compensation ou y faire procéder d’office, aux frais du maître d’ouvrage, par un opérateur de compensation ou un site naturel de compensation agréé ;

– elle dispose que l’Agence française pour la biodiversité est chargée du suivi des mesures de compensation (article 21 sur l’AFB, codifié à l’article L. 131-9 du code de l’environnement) et doit réaliser un inventaire national des espaces naturels à fort potentiel de gain écologique pouvant être mobilisés pour mettre en œuvre des mesures de compensation (parcelles appartenant à des personnes morales de droit public ou à l’abandon) (article 70 de la loi) ;

– la loi définit le régime de compensation par l’offre, aux nouveaux articles L. 163-2 et L. 163-3 du code de l’environnement, et dispose explicitement que les obligations réelles environnementales, instrument innovant, peuvent être utilisées pour la compensation (article 72).

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, il a récemment été procédé à la ratification ([115]) des ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016, relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes, et n° 2016-1060 du 3 août 2016, portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Cela a permis de bien repréciser le triptyque ERC dans les dispositions relatives à l’évaluation environnementale, conformément aux dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité. L’ordonnance n° 2016-1058 n’avait en effet retranscrit que très partiellement le concept ERC.

Les conditions d’obtention de l’agrément des sites naturels de compensation ont été précisées par le décret n° 2017-264 du 28 février 2017 relatif à l’agrément des sites naturels de compensation et le décret n° 2017-265 du 28 février 2017 relatif à l’agrément des sites naturels de compensation. Sont notamment précisées les capacités techniques et financières des personnes pouvant mettre en place des opérations de restauration agréées. La restauration doit être préalable à la vente d’unités de compensation, ce qui est indispensable au maintien de la biodiversité, la compensation intervenant avant la destruction pour permettre la survie des espèces. L’arrêté du 10 avril 2017 fixe la composition d’un dossier de demande d’agrément d’un site naturel de compensation.

B. une mise en œuvre complexe

Le comité de pilotage national sur la séquence ERC a abouti, en 2012, à l’élaboration d’une doctrine nationale et, en 2013, de lignes directrices nationales concernant les milieux naturels.

Le Commissariat général au développement durable a ensuite élaboré en janvier 2018 un guide d’aide à la définition des mesures ERC. Le tableau suivant, extrait de ce guide, retrace les différentes procédures dans lesquelles le triptyque ERC s’applique.

Principales procédures du code de l’environnement

pour lesquelles la séquence ERC s’applique

Source : Évaluation environnementale – Guide d’aide à la définition des mesures ERC

1. Une appropriation récente et des contraintes reposant sur les porteurs de projets rarement anticipées et mal dimensionnées face aux obligations de résultat définies dans la loi

Il convient ici notamment de rappeler les travaux détaillés effectués dans le cadre de la commission d’enquête sénatoriale sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur des grands projets d’infrastructures, intégrant les mesures d’anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi. Cette commission d’enquête, présidée par M. Jean-François Longeot, dont le rapporteur était M. Ronan Dantec ([116]), a rendu ses travaux en avril 2017, soit un peu moins d’un an après l’entrée en vigueur de la loi.

La prise en compte des risques d’atteintes au milieu naturel de tout projet d’aménagement susceptible d’avoir un impact sur la biodiversité doit être intégrée le plus en amont possible, dès la phase de conception du projet.

Une mobilisation en amont auprès des porteurs de projet doit être systématisée pour que la séquence ERC trouve pleinement à s’appliquer, notamment dans ses deux premiers volets : éviter et réduire. La compensation doit être envisagée comme une mesure de dernier ressort, un compromis, « un pis-aller » comme le souligne la commission d’enquête sénatoriale précitée, en cas d’atteinte à la biodiversité. L’option zéro ou l’absence de mise en œuvre du projet, doit également être sérieusement étudiée avant toute chose. Le projet doit ensuite être amélioré afin de réduire strictement les atteintes à la biodiversité et, in fine, pour les atteintes qui doivent être résiduelles, la compensation peut être mise en œuvre.

Peu à peu, mais trop lentement, les préoccupations de préservation de la biodiversité se diffusent. Les maîtres d’ouvrage intègrent le fait que l’acceptabilité sociale des projets repose aussi désormais sur la protection de l’environnement.

La question du financement de la compensation doit être très clairement posée. Le rapport de la commission d’enquête sénatoriale précitée soulignait bien la méconnaissance des enjeux financiers attachés à la compensation. Or, c’est notamment par la démonstration du coût de la compensation des atteintes à l’environnement que les maîtres d’ouvrage se reporteront sur l’évitement et la réduction des atteintes. C’est également en budgétant correctement ce poste de dépenses que l’on pourra sortir d’une logique de compensation « au rabais ».

Recommandation n° 30

Assurer, conformément aux dispositions de la loi, un niveau de financement crédible des mesures de compensation et diffuser largement auprès des maîtres d’ouvrage des informations fiables à travers des référentiels de coûts réels à anticiper.

Le rôle de l’État comme instructeur des obligations de compensation doit être souligné. Il y a bien une obligation pour le maître d’ouvrage de faire une véritable analyse des zones d’implantation possibles pour son projet, les services ne devant plus se contenter des « variantes alibi ».

Les difficultés spécifiques se rencontrent pour les petits projets et projets de moyenne envergure (zones commerciales, lotissements, parcs d’attraction), n’ayant pas nécessairement recours à des services spécialisés et à l’égard desquels le niveau d’exigence ne doit pas être abaissé. Les textes doivent être respectés.

S’agissant des méthodes généralistes d’évaluation de la compensation, les travaux sont menés par le CGDD/CEREMA auxquels l’AFB et le MNHN participent (voir le guide d’aide à la définition des mesures ERC, précité, paru en janvier 2018).

Il convient de souligner la difficulté de l’appréciation des mesures de compensation, car les méthodes d’évaluation peuvent diverger, de nombreuses approches existant, soit en France, soit à l’étranger. Pour les services instructeurs, ces questions nécessitent un fort investissement. Ces travaux de méthodologie et de recensement sont donc importants, à la fois pour gagner du temps, et pour uniformiser le traitement des dossiers sur le territoire.

Du côté des porteurs de projets, une meilleure visibilité est nécessaire et le travail d’harmonisation permettra d’atténuer le sentiment d’insécurité juridique qui entoure encore parfois le principe ERC.

Recommandation n° 31

Poursuivre et accélérer la diffusion systématique des guides méthodologiques de mise en œuvre de la séquence « Éviter, réduire, compenser ».

Recommandation n° 32

Renforcer le niveau d’exigence des services instructeurs dans l’étude des dossiers en matière d’évitement, de réduction et, en dernier ressort, de compensation des atteintes à la biodiversité.

Comme l’indique le ministère de la transition écologique et solidaire, interrogé par vos rapporteures : « le dimensionnement de la compensation écologique se fait au cas par cas, généralement sur la base de ratios surfaciques qui doivent être le résultat d’une démarche d’expertise (généralement menée par les bureaux d’études) visant à atteindre les objectifs recherchés (rétablissement des fonctionnalités, des espèces, des habitats d’espèces, des milieux endommagés par le projet) ». Il convient de relever que les ratios surfaciques ont leurs limites et ne doivent pas être seuls déterminants de la compensation.

Les services instructeurs entendus par vos rapporteures ont souligné que, si la qualité des travaux des bureaux d’études n’est pas assurée, alors la charge d’évaluation de la qualité des études et des mesures proposées est bien plus lourde et repose sur les services instructeurs, ce qui ne leur permet pas concrètement de se concentrer sur d’autres missions, au premier rang desquelles le contrôle des mesures de compensation.

Recommandation n° 33

Permettre, si besoin par un système d’agrément, une véritable spécialisation des bureaux d’études en matière de compensation pour garantir la qualité des études d’impact produites.

La disponibilité du foncier, en particulier pour des projets de long terme, est un point d’achoppement majeur pour les porteurs de projets. Nombre de projets d’aménagements sont réalisés, par nature, dans des zones en tension. Il existe ainsi une très forte pression sur les zones littorales et très peu de foncier disponible pour réaliser, à proximité de projets d’aménagement, des mesures de compensation.

Il convient à cet égard de souligner le rôle des opérateurs de compensation, tels que la CDC Biodiversité, dont le métier consiste précisément à assumer la recherche du foncier, sa mise à disposition sur le long terme et la mise en œuvre, parfois sur le très long terme également, jusqu’à 60 ans, des mesures de compensation.

Il convient également de rapporter la parole des exploitants agricoles entendus par vos rapporteures. Ces derniers soulignent la double peine dont pâtit souvent le foncier agricole en matière de compensation : les terres sont à la fois consommées pour le projet en lui-même et d’autres terres agricoles peuvent être acquises en vue de la compensation. La FNSEA souligne notamment la nécessité de privilégier la contractualisation directe avec les exploitants, plutôt que l’acquisition de foncier par le maître d’ouvrage, aux fins de compensation, sous réserve d’une plus juste indemnisation des actions menées par les agriculteurs. Ils soulignent également les limites des coefficients surfaciques, au profit d’une démarche qualitative de l’équivalence écologique.

Vos rapporteures estiment à cet égard nécessaire de développer les régimes de paiement pour services environnementaux ou écosystémiques au profit des exploitants agricoles, dans la droite ligne du principe de complémentarité posé à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. Ces régimes peuvent trouver à s’appliquer dans différents domaines (mesures agroenvironnementales et climatiques de la PAC par exemple) mais présentent sans doute un intérêt spécifique en matière de compensation. Des guides méthodologiques pourraient être élaborés et diffusés.

Recommandation n° 34

Développer l’idée de paiement pour services environnementaux ou écosystémiques au profit des exploitants agricoles s’engageant dans des démarches de compensation (haies, alignements d’arbres, prairies), dans la droite ligne du principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, nouvellement défini comme un principe fondateur à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

L’autorisation environnementale unique (un dossier, un interlocuteur et une autorisation environnementale unique), en vigueur depuis le 1er mars 2017 ([117]), vise à garantir une meilleure anticipation et une plus grande lisibilité des règles pour le porteur de projet soumis à certaines autorisations, avec des échanges en amont du dépôt du dossier. Cela devrait permettre de mieux identifier, au stade de la conception et de la définition du projet, des mesures d’évitement, de réduction et de compensation à anticiper. Vos rapporteures soulignent la nécessité que ces mesures de simplification portent bien l’exigence d’un renforcement de la cohérence de la protection environnementale. Elles ne doivent en effet pas uniquement viser l’accélération des procédures.

2. Le suivi dans le temps est un défi et la pérennité des mesures de compensation requiert une méthodologie rigoureuse

Il est bien entendu trop tôt pour pouvoir dresser un bilan de la mise en œuvre des nouveaux éléments introduits par la loi en termes de suivi des mesures de compensation. Toutefois, de vraies difficultés se confirment, qu’il ne faut pas ignorer.

a. Un contrôle des mesures de compensation encore trop accommodant et inégal sur le territoire

Il apparaît que le suivi de la compensation à moyen et long terme est trop faible. Les services départementaux contrôlent, en lien avec les DREAL, la mise en place effective des obligations de compensation par les maîtres d’ouvrage, plus particulièrement pour les grands travaux d’infrastructures linéaires (autoroute, LGV).

L’ensemble des acteurs interrogés par vos rapporteures ont souligné la difficulté des contrôles, en particulier sur le long terme, et leur trop faible effectivité. Un certain cercle vicieux se met en place puisque, la mise en œuvre et les contrôles exercés étant trop lâches, le coût de la compensation ne ressort pas réellement et, par conséquent, n’est pas intégré à l’origine des projets. Cela ne plaide pas en faveur des deux premiers volets du principe : éviter et réduire.

La compensation est mise en œuvre sur des échelles de temps et sur une matière dynamique en évolution par essence, ce qui soulève des problèmes très concrets pour les services de l’État en charge du contrôle de la mise en œuvre. Par ailleurs, la compensation exige une connaissance très fine de chaque cas d’espèce, les écosystèmes concernés ayant tous leurs particularités. Il convient par ailleurs de souligner que les changements climatiques et l’érosion générale de la biodiversité entreront en ligne de compte dans l’évaluation des sites.

La tâche s’annonce ardue car c’est bien le suivi sur des dizaines d’années qui doit s’organiser, ce qui implique le maintien d’une mémoire administrative des dossiers de compensation, par le recensement précis, non seulement des sites, mais également des mesures mises en œuvre et de leurs résultats constatés. Le commissariat général au développement durable (CGDD) développe un outil national de géolocalisation des mesures compensatoires : GéoMCE. En mars 2018, 300 mesures compensatoires avaient été saisies sur l’outil. Une première cartographie des mesures est attendue sous peu.

Recommandation n° 35

Affecter des effectifs suffisants aux services en charge de l’instruction des dossiers et du suivi de la compensation.

Recommandation n° 36

Développer fortement la formation initiale et continue sur le principe éviter, réduire, compenser auprès des agents de l’État chargés de la maîtrise d’ouvrage, de l’instruction des demandes ou du contrôle de l’application des mesures de compensation.

Recommandation n° 37

Généraliser les comités de suivi des mesures de compensation.

Il convient enfin de souligner la grande inconnue, à ce stade, de la compensation en milieu marin, qui est, à juste titre, prévue par la loi, mais dont on pressent toutes les difficultés (voir le IV de la quatrième partie du rapport).

b. Le rôle de l’AFB

Interrogée par vos rapporteures, la direction de l’AFB indique, s’agissant de ses nombreuses actions en matière de compensation, que cinq axes de mission se dessinent :

« – la connaissance des milieux, qui alimente souvent l’état initial des maîtres d’ouvrage et participe à la hiérarchisation des enjeux ;

« – le financement de travaux de recherche sur les mesures de réduction et de compensation ;

« – la mise à disposition d’outils d’aide à l’instruction des projets et à la rédaction des actes administratifs autorisant les projets ;

« – de très nombreuses actions de prévention dont l’organisation et la participation à des formations ou journées de sensibilisation sur la séquence ERC, l’appui à la réalisation de documents de planification et l’appui technique auprès des services instructeurs de l’État ou du MTES, directement via l’expertise des dossiers " loi sur l’eau" ou "espèces protégées" ;

« – et enfin, le contrôle sur le terrain de la bonne mise en œuvre des mesures ERC associé à une mission de veille juridique et d’appui aux instances judiciaires. »

Le Commissariat général au développement durable (CGDD) développe l’outil national de géolocalisation des mesures compensatoires (GéoMCE). L’AFB y participe et y contribue, notamment pour son volet relatif aux contrôles. Une première version a été déployée mais une version plus complète est attendue pour 2018.

L’AFB a été désignée comme service pilote pour le suivi de la mise en œuvre des compensations pour les travaux sur les cours d’eau et les zones humides. L’AFB peut être associée aux services de la DREAL ou de la DDT pour les contrôles des mesures de compensation relatives aux espèces.

En termes de méthodologie et de recherche, l’AFB soutient la recherche pour les méthodes de dimensionnement de la compensation sur les « cours d’eau », « zones humides », et « milieux côtiers » et la compensation suite à dommage environnemental, qui n’est par définition pas dans le champ du principe ERC mais comprend de fortes similitudes méthodologiques.

L’Agence a engagé il y a un an des travaux afin de réaliser l’inventaire national des espaces à fort potentiel de gain écologique.

3. Des solutions innovantes qui répondent partiellement aux défis de la compensation

S’agissant des options de banque de compensation et de sites naturels de compensation, l’on manque de retours d’expérience.

Les sites naturels de compensation doivent être agréés. Quatre expérimentations de sites naturels de compensation sont actuellement menées (opération sur le site de « Cossure » avec la CDC Biodiversité, opération « Combe Madame » conduite par EDF en Isère, opération « Yvelinoise » conduite par le conseil départemental des Yvelines et opération « Sous-bassin-versant de l’Aff »). Ces expérimentations sont suivies par un comité national. Celle de Combe Madame devrait s’achever fin 2018.

Aucune nouvelle demande d’agrément n’a encore été présentée au ministère de la transition écologique et solidaire. Plusieurs acteurs paraissent intéressés mais aucune demande ne devrait être formulée avant la fin de l’année 2018.

Il existe de nouvelles propositions d’acteurs financiers reposant sur la fiducie, qui permet un transfert temporaire de propriété et une affectation spécifique du bien, les mesures de compensation pouvant être réalisées et suivies sur des espaces naturels qu’un propriétaire met en fiducie, pour une longue durée sans en perdre la propriété in fine.

C. Les obligations réelles environnementales ne rencontrent pas encore de demande

Un outil contractuel innovant, plutôt d’inspiration anglo-saxonne, a été créé par la loi pour la reconquête de la biodiversité avec les obligations réelles environnementales (article 72, codifié au nouvel article L. 132-3 du code de l’environnement).

Les propriétaires de biens immobiliers peuvent conclure un contrat avec une collectivité publique, un établissement public ou une personne morale de droit privé agissant pour la protection de l’environnement en vue de faire naître à leur charge, ainsi qu’à la charge des propriétaires ultérieurs du bien, des obligations réelles environnementales. Ces obligations ont pour finalité le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d’éléments de la biodiversité ou de fonctions écologiques.

Les obligations réelles environnementales peuvent être utilisées à des fins de compensation. La durée des obligations, les engagements réciproques et les possibilités de révision et de résiliation doivent figurer dans le contrat. Le contrat doit être établi en la forme authentique.

Le propriétaire qui aurait préalablement consenti un bail rural sur son fonds ne peut mettre en œuvre une obligation réelle environnementale qu’avec l’accord préalable du preneur. Enfin, la mise en œuvre d’une obligation réelle environnementale ne peut en aucune manière remettre en cause ni les droits liés à l’exercice de la chasse, ni ceux relatifs aux réserves cynégétiques.

Les communes peuvent exonérer de la taxe foncière sur les propriétés non bâties les propriétaires ayant conclu une obligation réelle environnementale.

L’article 73 de la loi prévoit que, dans un délai de deux ans, le Gouvernement remette un rapport sur la mise en œuvre du mécanisme d’obligations réelles environnementales. À ce stade, ce rapport est prématuré.

Selon les informations transmises par le ministère de la transition écologique et solidaire en mars 2018, seuls quelques contrats d’obligations réelles environnementales auraient été signés à ce jour.

La direction de l’eau et de la biodiversité du ministère prépare un guide pédagogique présentant cette mesure et ses objectifs.

Recommandation n° 38

Accélérer la communication et la diffusion des connaissances sur les obligations réelles environnementales, qui constituent un outil innovant pouvant être au service de la compensation écologique, en particulier auprès du Conseil supérieur du notariat.

III. la protection des espaces et des paysages

A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA DÉFORESTATION IMPORTÉE

1. Un phénomène d’une extrême gravité et de dimension mondiale

La Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale a organisé le 23 mai dernier une table ronde sur la lutte contre la déforestation importée. À cette occasion, des représentants de Greenpeace France, du WWF France et de l’Alliance pour la préservation des forêts ont pu exposer les caractéristiques du phénomène de la déforestation importée, son ampleur et son impact extrêmement grave sur la biodiversité (les orangs-outans et les tigres d’Asie du Sud-Est étant les espèces les plus emblématiques) et le changement climatique (plus de 10 % des émissions de gaz à effet de serre sont dues à la déforestation, comme l’a rappelé le représentant de Greenpeace).

La déforestation a de multiples causes, qu’il s’agisse de la création de pistes, des grandes exploitations forestières, du trafic d’espèces animales rares ou, principalement, du développement d’activités agricoles. Le développement de cultures de soja pour l’alimentation des animaux d’élevage et d’huile de palme pour le secteur alimentaire et pour la production de biocarburants dits de « première génération » joue un rôle de premier plan dans la pression foncière qui entraîne une déforestation massive dans des pays tels que le Brésil, l’Inde, la Malaisie ou l’Argentine.

Or, les pays européens importent des volumes considérables de matières premières dont la production est une cause directe de la déforestation (dans les forêts tropicales humides en particulier), et donc une menace majeure pour la biodiversité : c’est la problématique de la « déforestation importée ». Outre l’huile de palme et le soja, les produits concernés incluent le bois, le cacao, le café, le caoutchouc… Les pays de l’Union européenne sont collectivement responsables d’un tiers de la déforestation liée au commerce international de produits agricoles, comme l’a rappelé la représentante des services du MTES lors de la table ronde.

De nombreux engagements internationaux ont été pris pour lutter contre la déforestation, et la France est partie à tous ces accords, qu’il s’agisse du programme « zéro déforestation » de la Convention sur la diversité biologique, de l’Accord de Paris ou de la Déclaration de New York sur les forêts. Au niveau européen a été adoptée la Déclaration d’Amsterdam du 7 décembre 2015, qui vise à soutenir la constitution d’une chaîne de production entièrement durable pour l’huile de palme d’ici 2020 ; la France préside actuellement le « groupe d’Amsterdam » qui réunit les États signataires de cette déclaration.

Par ailleurs, des entreprises ont engagé des démarches volontaires dans le cadre de processus de certification, en particulier s’agissant de l’huile de palme. Mais ces certifications – qui ont le mérite d’exister – ne s’appuient pas sur des critères suffisamment exigeants et ne s’accompagnent pas de dispositifs de contrôle efficaces.

2. Une problématique discutée pendant l’élaboration de la loi du 8 août 2016, au sujet des importations d’huile de palme (article 47)

a. Un alignement de la fiscalité sur l’huile de palme avait été envisagé

Le Sénat avait introduit, en première lecture, un article visant à créer une taxe additionnelle spécifique aux huiles de palme, de coprah et de palmiste, de manière à ce que le tarif applicable à ces huiles au titre de la « taxe spéciale sur les huiles végétales destinées à l’alimentation humaine » devienne très largement supérieur aux tarifs applicables à d’autres huiles (olive, arachide…) alors qu’il est actuellement inférieur à ceux-ci (104 euros/tonne pour l’huile de palme, contre 190 euros/tonne pour l’huile d’olive). Les sénateurs souhaitaient ainsi rendre la taxation clairement dissuasive contre l’utilisation d’huile de palme dans les produits alimentaires, afin de mettre fin à son importation.

En deuxième lecture à l’Assemblée, le principe d’une taxe additionnelle avait été conservé, mais de manière beaucoup plus modérée, avec un tarif opérant simplement un « rattrapage » ou un « alignement » sur le tarif applicable à l’huile la plus taxée (l’huile d’olive), avec l’avis favorable du Gouvernement.

Dans un contexte marqué par la vive réaction diplomatique des principaux pays producteurs d’huile de palme – constatée à chaque occurrence du débat sur l’huile de palme, en France comme au niveau européen -, et dans l’attente des conclusions d’une mission d’information de la commission des finances de l’Assemblée nationale sur la taxation des produits agroalimentaires ([118]), le Parlement a finalement substitué à ce dispositif fiscal un article demandant au Gouvernement de présenter une proposition de réforme de la fiscalité sur les huiles végétales.

b. Le rapport prévu par la loi a conclu en faveur du statu quo fiscal

Pour préparer la mise en œuvre de l’article 47 de la loi, le Gouvernement a chargé le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) d’établir un rapport sur la durabilité de l’huile de palme et des autres huiles végétales utilisées pour des usages alimentaires et non alimentaires (en particulier pour la production de biocarburants). La mission a remis son rapport en décembre 2016 et présenté huit recommandations au Gouvernement.

En mars 2018, les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à vos rapporteures qu’un projet de texte a été élaboré fin 2016 pour modifier, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2017, l’actuelle taxe sur les huiles végétales, de manière à appliquer des taux différenciés entre les huiles certifiées durables et les huiles non certifiées. Ce projet n’a pas été discuté lors de l’examen du projet de loi de finances en raison des arbitrages politiques de l’époque. Depuis, les services du ministère n’ont pas été sollicités pour ré-ouvrir ces réflexions.

L’article 47 de la loi a donc constitué une double déception pour les promoteurs de la lutte contre la déforestation importée : le renoncement à mettre fin à un avantage fiscal par cette loi, puis à y mettre fin dans la loi de finances pour 2017, a pu être vu comme une « occasion manquée ». Toutefois, il est important de prendre en considération le fait que la déforestation importée est une problématique globale et complexe qui dépasse largement le cas particulier de l’huile de palme, et pour lequel le niveau d’action approprié n’est pas le niveau national.

3. Une problématique de retour dans le débat public, et une stratégie nationale très attendue

À l’heure actuelle, et malgré le surnom de « taxe Nutella » qui avait été donné par les médias au projet de taxation additionnelle pendant les débats parlementaires, ce n’est pas le secteur agroalimentaire qui est le plus gros consommateur d’huile de palme importée : 75 % des 900 000 tonnes d’huile de palme consommées en France sont utilisés pour la production de biocarburant. L’autorisation préfectorale accordée le 16 mai dernier au groupe Total pour convertir en « bioraffinerie » ses installations à La Mède (Bouches-du-Rhône) a suscité une polémique de grande ampleur, que les participants à la table ronde ont analysée.

Dans le cadre du Plan Climat présenté en juillet 2017, le ministre d’État, M. Nicolas Hulot, a annoncé la présentation en 2018 d’une stratégie nationale visant à mettre fin à l’importation de produits forestiers et agricoles contribuant à la déforestation. Cette présentation est attendue pour le mois de juillet, et vos rapporteures expriment le souhait qu’elle apporte le cadre et le soutien indispensable de l’État aux démarches des acteurs en faveur de filières plus durables, moins néfastes pour la biodiversité et le climat.

Vos rapporteures expriment le souhait que la stratégie nationale contre la déforestation importée (SNDI) utilise tous les leviers possibles qui ont été présentés par les participants à la table ronde : recherche de la « souveraineté protéïque » pour réduire la dépendance aux importations de soja, exemplarité des achats publics, exercice effectif et exigeant d’un devoir de vigilance, modification des réglementations nationales et européennes sur les biocarburants, amélioration qualitative des démarches de certification, prise en considération de la lutte contre la déforestation dans la politique de coopération avec les pays en voie de développement, politique d’investissement dans la recherche et la connaissance sur la déforestation et les solutions pour la limiter, etc.

Recommandation n° 39

Veiller à ce que la Stratégie contre la déforestation importée, qui va être présentée prochainement par le Gouvernement, utilise tous les leviers possibles au niveau national pour lutter contre la déforestation importée, et affirme une position claire de la France dans les travaux européens et internationaux.

Il convient également de souligner que l’Assemblée nationale a adopté, en première lecture, à l’initiative de la présidente de votre commission Barbara Pompili, deux amendements au projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous. Le premier vise à ce que la politique qualité et de l'origine des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer porte le nouvel objectif de promouvoir les produits n’ayant pas contribué à la déforestation importée.

Il est également prévu que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de six mois, « un rapport portant sur la définition de la déforestation importée, sur les pratiques agricoles qui y contribuent significativement et sur les pistes à suivre pour les réduire. »

B. Nouvelles mesures de protection des espaces et des paysages

1. L’artificialisation des sols se poursuit à un rythme inquiétant

L’article 86 de la loi impose des obligations nouvelles d’utilisation des toitures des zones commerciales au profit du développement durable et de perméabilisation des espaces de stationnement. Il dispose que les nouveaux permis de construire délivrés pour des bâtiments soumis à autorisation d’exploitation commerciale (surface de vente supérieure à 1 000 m²) seront subordonnés à deux nouvelles conditions :

– sur tout ou partie des toitures des nouveaux bâtiments, devront être intégrés « soit des procédés de production d’énergies renouvelables, soit un système de végétalisation basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d’efficacité thermique et d’isolation et favorisant la préservation et la reconquête de la biodiversité, soit d’autres dispositifs aboutissant au même résultat » ;

– sur les aires de stationnement, « des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation et préservant les fonctions écologiques des sols » devront être prévus.

La loi dispose que ces nouvelles règles sont applicables aux demandes de permis déposées à compter du 1er mars 2017.

Il n’est, selon le ministère de la transition écologique et solidaire interrogé par vos rapporteures, pas possible de disposer d’un retour sur la mise en application concrète de ce dispositif. La délivrance des autorisations d’exploitation commerciale (AEC) et de permis de construire relève des collectivités territoriales. Toutefois, « à partir de l’analyse des dossiers faisant l’objet d’un recours et passant en commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), soit 16 % des dossiers, on constate que les porteurs de projet prennent en compte des dispositions de végétalisation et imperméabilisation, mais en des termes qui sont parfois imprécis. » Il conviendra de veiller à la pleine application du dispositif.

Recommandation n° 40

Améliorer le suivi de l’article 86 et veiller à diffuser largement l’information relative à l’utilisation des toitures des nouveaux bâtiments soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à la perméabilisation des places de stationnement.

Recommandation n° 41

Étendre l’obligation de perméabilisation des places de stationnement à toute nouvelle construction, qu’elle soit sous maîtrise d’ouvrage publique ou privée.

Vos rapporteures souhaitent en effet souligner que l’impact sur l’environnement de l’artificialisation des sols est majeur :

– érosion de la biodiversité, qu’il s’agisse de celle contenue sur les aires artificialisées et dans leurs sols mais aussi d’espèces impactées par la rupture des continuités écologiques. L’apport des sols est souvent mésestimé. Or, le sol abrite un quart de la biodiversité mondiale, souligne l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ([120]). Une cuillère à café de sol sain contient plus d’organismes vivants qu’il n’y a d’êtres humains sur terre ;

– accroissement des ruissellements des eaux de pluie, ce qui provoque une érosion accélérée des sols, un appauvrissement des nappes phréatiques et des épisodes de crue plus fréquents et violents. L’adaptation des territoires concernés et de leurs alentours aux changements climatiques et aux événements climatiques majeurs (sécheresse, pluies exceptionnelles) est amoindrie ;

– les externalités environnementales de ces aménagements ne sont pas toujours bien prises en compte (allongement des temps de parcours en voiture et, d’un point de vue économique et social, désertification des centres-villes et centres-bourgs, consommation d’énergie, construction des infrastructures de desserte et des réseaux). Il convient à cet égard de souligner que l’impact est différent selon la situation des espaces artificialisés et leur affectation antérieure.

La réduction des espaces de production agricole est une autre préoccupation centrale (qui n’est d’ailleurs pas sans lien avec l’intensification des pratiques agricoles).

Il convient également de rappeler que les sols ne sont pas renouvelables et qu’un sol artificialisé ne récupérera le plus souvent pas ses fonctions écologiques originelles (ou lorsque cela est techniquement envisageable, à un coût très élevé et sur le temps long).

Vos rapporteures rappellent l’étendue de l’artificialisation en France : ce sont 590 000 hectares qui ont été artificialisés entre 2006 et 2015, dont deux-tiers d’espaces agricoles ([121]). 9,4 % du territoire de la métropole étaient ainsi artificialisés ([122]). Les sols artificialisés se sont étendus de 1,4 % en moyenne par an de 2006 à 2015, alors que la population métropolitaine progressait de 0,5 % par an sur la même période ([123]). Tous les sept ans, l’équivalent de la superficie d’un département est artificialisé en moyenne. Depuis, le marché de l’urbanisation connaît une nouvelle accélération. Les facteurs sont multiples, l’habitat (secteur dans lequel le desserrement de l’urbanisation est continu) et les transports ayant un rôle premier. Mais l’artificialisation liée aux activités progresse depuis 2009.

Les espaces artificialisés sont pour deux-tiers des espaces imperméabilisés et pour un tiers des espaces non imperméabilisés.

2. Plusieurs mesures ont été adoptées en matière de protection des espaces

a. Préservation des continuités écologiques

L’article 85 de la loi définit aux nouveaux articles L. 113-29 et L. 113-30 du code de l’environnement les espaces de continuités écologiques (ECE), pour opérer le classement des parcelles « qui sont nécessaires à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ». Ainsi, des éléments des trames vertes et bleues peuvent être classés en ECE par les plans locaux d’urbanisme (PLU) et plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi), et ce sont des éléments de réglementation préexistants qui peuvent être utilisés afin de protéger les ECE (en particulier des servitudes d’utilisation). L’article L. 113-30 prévoit en effet que les dispositions relatives à la lutte contre l’imperméabilisation des sols, à la protection de certains secteurs pour des motifs écologiques ou à la création d’espaces verts peuvent être mobilisés au profit des ECE.

L’objectif de ces dispositions est de permettre une meilleure visibilité des mesures prises et des objectifs des trames vertes et bleues dans les PLU et PLUi.

Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué, interrogé par vos rapporteures sur l’impact de cette mesure, que les PLU étant élaborés sur un temps relativement long (trois ans), l’effet de cette mesure pourra être observé à moyen terme uniquement. À ce stade, aucune difficulté particulière d’application n’apparaît être remontée de la part des collectivités territoriales.

S’agissant des continuités écologiques des cours d’eau, il convient de relever que l’article 119 de la loi du 8 août 2016 visait à faire prévaloir la restauration des continuités écologiques sur la protection des moulins à eau ([124]).

Toutefois, à peine quatre mois après l’entrée en vigueur de la loi pour la reconquête de la biodiversité, une autre loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, a rétabli la disposition qui avait été supprimée. Certaines associations de protection de l’environnement y voient une violation de l’esprit du principe de non-régression posé par la loi de 2016.

Par ailleurs, un délai supplémentaire a été accordé par l’article 120 de la loi du 8 août 2016 pour la réalisation des travaux sur les moulins visant à améliorer la continuité écologique des cours d’eau. L’article L. 214-17 du code de l’environnement impose en effet la réalisation des travaux nécessaires pour rétablir un écoulement qui permette le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs sur les cours d’eau ou tronçons de cours d’eau classés en « liste 2 » ([125]). Cette exigence entraîne l’obligation pour les propriétaires des ouvrages qui y sont installés d’effectuer les aménagements adéquats –cela signifie en pratique que les ouvrages hydrauliques doivent comporter des dispositifs d’ouverture. L’article L. 214-17 fixe un délai de cinq après la publication des listes 2 pour réaliser ces travaux. Cependant, l’article 120 de la loi de 2016 a ouvert la possibilité d’allonger ce délai de cinq années supplémentaires lorsque les travaux n’ont pu être menés à bien mais que le dossier relatif aux propositions d’aménagement ou de changement de modalités de gestion de l’ouvrage a bien été déposé auprès des services chargés de la police de l’eau ([126]).

Quelle que soit leur raison d’être, ces reculs de la législation ne favorisent pas le rattrapage par notre pays de son retard dans la restauration de ces continuités écologiques.

On peut également noter, s’agissant de la trame bleue, que l’article 117 de la loi du 8 août 2016, renvoie à un texte réglementaire la fixation des échéances d’atteinte du bon état chimique des eaux de surface.

Anticipant un peu l’adoption de la loi, le texte pris en application est l'arrêté du 28 juin 2016 modifiant l'arrêté du 25 janvier 2010 relatif aux méthodes et critères d'évaluation de l'état écologique, de l'état chimique et du potentiel écologique des eaux de surface pris en application des articles R. 212-10, R. 212-11 et R. 212-18 du code de l'environnement. Il a reporté le respect des normes de qualité environnementale correspondant à divers polluants ([127]).

On relèvera que, si ces échéances restent dans les limites définies par la directive-cadre sur l’eau d’octobre 2000 qui donne aux États membres l’objectif de 100 % de masses d’eau en bon état en 2027, et qu’elles ne sont pas nécessairement incompatibles avec l’objectif retenu par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement des deux-tiers des masses d’eau en bon état pour 2021, ces reports peuvent faire douter de la soutenabilité de ces objectifs, alors qu’en 2015, seules 43,7 % des 11 414 masses d’eau continentales de surface répondaient aux critères de bon état.

b. Autres dispositions

L’article 167, issu d’un amendement gouvernemental, vise à faciliter les opérations de déboisement favorables au patrimoine naturel effectuées par les propriétaires forestiers (en les excluant de la qualification de défrichement) et module les obligations de compensation en cas de défrichement pour simplifier la compensation pour de telles opérations.

L’article vise à permettre aux propriétaires de continuer à réaliser des opérations d’ouverture de milieux forestiers favorables au patrimoine naturel, tout particulièrement en application des documents de gestion dans les parcs nationaux, les réserves naturelles nationales, les parcs naturels régionaux, les sites classés ou Natura 2000, les réserves biologiques sans devoir compenser en reboisement (obligation introduite par la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014).

L’article étend le champ des travaux de génie civil ou biologique pouvant compenser une opération de défrichement.

Le projet de décret en Conseil d’État d’application de l’article 167 de la loi fait encore l’objet d’échanges entre le ministère de la transition écologique et solidaire et le ministère de l’agriculture et de l’alimentation.

Vos rapporteures soulignent la nécessité, deux ans après l’entrée en vigueur du texte, d’accélérer la publication de ce décret.

Recommandation n° 42

Accélérer la publication du décret d’application de l’article 167 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, relatif à l’exonération de l’obligation de compensation pour certaines opérations d’ouverture de milieux forestiers réalisées en faveur du patrimoine naturel dans des espaces protégés.

Par ailleurs, l’article a introduit une compensation financière pour les communes trop fortement pénalisées par une disposition de 2005 qui exonère des parts communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties les propriétaires de parcelles situées sur un site Natura 2000 et ayant signé une charte ou un contrat Natura 2000. Cette compensation est applicable à compter du 1er janvier 2017.

L’article 80 de la loi étend à l’environnement l’objet de l’aménagement foncier agricole et forestier au moyen d’une redistribution des parcelles morcelées et dispersées. La loi définit une notion d’aménagement foncier agricole, forestier « et environnemental ». Une finalité supplémentaire, consistant à permettre « une utilisation des parcelles à vocation naturelle, agricole ou forestière en vue de la préservation de l’environnement » est définie à l’article L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime.

L’article 81 de la loi a rétabli le régime applicable aux espaces boisés identifiés dans le cadre d’un règlement de PLU ([128]), différencié mais néanmoins utile aux collectivités, du régime plus protecteur des espaces boisés classés par les PLU.

L’article 88 de la loi élargit le champ d’action des associations forestières pastorales en prévoyant qu’elles regroupent des propriétaires de terrains concourant à la préservation de la biodiversité : elles regroupent dorénavant « des propriétaires de terrains à destination agricole ou pastorale ainsi que des terrains boisés ou à boiser concourant à l’économie agricole, pastorale et forestière et à la préservation de la biodiversité ou des paysages dans leur périmètre. »

L’article 90 de la loi supprime des dispositions qui facilitaient l’arrachage des pommiers à cidre et des poiriers à poiré, hors du contrôle des commissions consultatives départementales des baux ruraux. La suppression de ces dispositions est applicable pour les nouveaux contrats de baux ruraux.

L’article 114 de la loi a rétabli, à compter des impositions dues au titre de l’année 2017, un dispositif d’exonération fiscale qui avait été abrogé par la loi de finances pour 2014. L’article 1395 B bis du code général des impôts ainsi créé prévoit une exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties – taxe qui est perçue au profit des communes et des EPCI – en faveur des propriétaires de certains terrains (prés et prairies naturels, herbages et pâturages, landes, bruyères, marais…) situés dans les zones humides définies au 1° du I de l’article L. 211-1 et à l’article R. 211-108 du code de l’environnement. Cette exonération de plein droit, accordée pour une durée de cinq ans, s’applique à concurrence de 50 % de la part communale et intercommunale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, et est portée à 100 % lorsque les zones humides sont situées dans certaines zones naturelles définies par le code de l’environnement (par exemple les terrains du Conservatoire du littoral).

L’exonération est de plein droit, mais son bénéfice est subordonné à l’inscription des terrains sur une liste arrêtée par le maire et à un engagement de gestion souscrit pour cinq ans par le propriétaire, portant notamment sur la préservation de l’avifaune et le non-retournement des parcelles. L’exonération est renouvelable si le propriétaire souscrit de nouveaux engagements de gestion au bout de la période de cinq ans.

Le décret d’application prévu par la loi a été publié (décret n° 2017-698 du 2 mai 2017 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code), mais les services du ministère des Comptes publics n’ont pas pu fournir à vos rapporteures une estimation du montant des exonérations accordées au titre de l’article 1395 B bis.

3. La politique en faveur des sites et des paysages

La loi a porté un renouveau dans la politique des paysages, souvent méconnue en tant que telle.

La politique des paysages date de 1906 et recouvre trois dimensions :

– la préservation par la procédure d’inscription ou, pour les sites les plus emblématiques, de classement ;

– la valorisation et la gestion au plan national ou international avec notamment les opérations grands sites ;

– l’inscription sur la liste du patrimoine mondial.

À l’image de la politique de protection des monuments historiques, l’inscription d’un site vise à une surveillance plus souple que le classement.

Aujourd’hui, 2 701 sites sont classés, qui couvrent 1,03 million d’hectares (soit 1,6 % du territoire). L’inscription concerne, quant à elle, 4 500 sites sur 1,6 million d’hectares. Au total, 2,5 % du territoire sont inscrits ou classés. Le budget affecté à cette politique représente, en 2018, 1,7 million d’euros (programme 113 de la mission Écologie, développement et mobilité durables).

L’article 168 de la loi pour la reconquête de la biodiversité réforme la procédure d’inscription des sites et monuments naturels sur les listes départementales des sites inscrits et simplifie la procédure de classement. Il réaffirme, d’une part, le caractère exceptionnel et la nécessité d’un contrôle très strict des sites qui sont classés, et, d’autre part, la nécessité de classer effectivement dans un délai de 10 ans (avant le 1er janvier 2026) les sites inscrits ayant vocation à l’être.

La mise en œuvre induira une accélération importante du rythme des classements au cours des 10 prochaines années. La mobilisation des services déconcentrés de l’État est accrue.

Les sites qui ne seront pas classés avant 2026 feront l’objet, soit d’un décret mettant fin à leur inscription (état de dégradation irréversible ou lorsque les sites sont couverts par une autre mesure de protection du code de l’environnement), soit d’un maintien en tant que site inscrit sur une nouvelle liste, lorsque leur dominante naturelle ou rurale présente un intérêt paysager justifiant leur préservation.

Une instruction du ministre chargé des sites a été adressée aux préfets le 10 avril 2017 pour engager la mise en œuvre de la désinscription des sites irréversiblement dégradés ou couverts par une protection de niveau égal ou supérieur. L’instruction fixe les critères à retenir pour une première vague de désinscription et, dans tous les cas, les sites à désinscrire doivent répondre à des motifs évidents et certains. La méthode de travail est également encadrée par l’instruction (au niveau local et au niveau central, les projets de décret de désinscription faisant l’objet d’une procédure de consultation du public). Les premiers décrets de désinscription sont attendus pour 2018.

En parallèle, le ministère de la transition écologique et solidaire souligne que le travail a été engagé pour l’actualisation de la liste indicative des sites majeurs restant à classer.

L’article 171 définit le paysage (« Le paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels ou humains et de leurs interrelations dynamiques ») et traite des atlas de paysage. Il consacre au niveau législatif la pertinence des atlas de paysages, souvent constitués depuis une à deux décennies. Dans la plupart des départements, l'enjeu résidera donc dans l’actualisation des atlas.

Tous les acteurs locaux peuvent continuer de bâtir des partenariats souples sur chaque territoire. L’échelle de restitution de la connaissance ainsi produite est départementale, même si l’élaboration et le pilotage de l’atlas impliquent des acteurs aux échelles régionale et intercommunale.

Trois atlas ont été publiés dès 2016 (Pays-de-la-Loire, Haute-Marne, Lot-et-Garonne). Un l'a été au cours de l’année 2017 (Yvelines) et plusieurs initiatives sont en cours (Normandie, Pyrénées-Atlantiques, Savoie, Dordogne, etc.), notamment dans des territoires où aucune démarche antérieure n'avait été déployée (Côtes-d'Armor par exemple).

L’article 173 de la loi a étendu les missions des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement à l'information sur l’environnement et les paysages.

L’article 174 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité a créé le titre de paysagiste-concepteur. Trois textes réglementaires (un décret et deux arrêtés ([129])) ont précisé les conditions requises pour obtenir l’autorisation d’utiliser ce titre sur le territoire français.

L’article 172, codifié en un nouvel article L. 350-3 du code de l’environnement, crée une protection spécifique pour les allées et alignements d’arbres, reconnaissant qu’ils constituent un patrimoine culturel et une source d’aménités, au-delà de leur rôle en matière de biodiversité. L’article interdit d’abattre un arbre ou de modifier radicalement l’aspect d’un ou plusieurs arbres d’une allée ou d’un alignement d’arbres (sauf en cas de danger sanitaire ou de risque pour la sécurité des personnes et des biens). Des dérogations peuvent être accordées pour les besoins d’une construction. Une note de la DGALN du ministère de la transition écologique et solidaire a été publiée sur ce sujet en novembre 2017, n’apportant à ce stade pas beaucoup de précisions sur les dérogations (il est conseillé de soumettre les demandes de dérogation à la commission départementale de la nature, du paysage et des sites).

4. Plusieurs nouveaux dispositifs ne sont pas encore mis en œuvre, comme en témoigne le long processus de mise en place des zones de conservation halieutique

Les nouveaux dispositifs de zonage, tels que les zones prioritaires pour la biodiversité ou les espaces de continuité écologique ne sont pas encore concrètement mis en œuvre. Il en est de même des zones de conservation halieutiques.

a. Les zones prioritaires pour la biodiversité

L’article 74 crée les zones prioritaires pour la biodiversité (ZPB) pour restaurer l’habitat dégradé des espèces protégées. Il n’existait en effet pas encore de dispositif permettant de restaurer l’habitat dégradé d’une espèce faisant l’objet d’une protection stricte. Les nouvelles dispositions, codifiées à l’article L. 411-2 du code de l’environnement, permettent à l’autorité administrative (préfet de département), lorsque l’évolution des milieux naturels ne permet plus de garantir des conditions de vie favorables à une espèce protégée, de délimiter des zones dans lesquelles un programme d’action en faveur de l’espèce concernée sera mis en place. Comme le souligne le ministère de la transition écologique et solidaire interrogé par vos rapporteures, « le programme d’action est dans un premier temps volontaire et peut inclure des pratiques agricoles, pouvant faire l’objet d’aides et à choisir parmi une liste limitative de 7 mesures : maintien d’une couverture végétale du sol ; travail du sol, gestion des résidus de culture et apports de matière organique ; gestion des intrants ; diversification des cultures par assolement et rotations culturales ; maintien ou création de haies et de fossés d’infiltration ; restauration ou entretien d’un couvert végétal spécifique ou restauration ou entretien de zones humides.

« La zone prioritaire pour la biodiversité vise donc à mobiliser les acteurs d’un secteur donné, particulièrement les collectivités territoriales et les représentants des propriétaires et des exploitants agricoles, pour la préservation d’une espèce protégée et menacée. Si les actions définies collectivement ne sont pas mises en œuvre ou n’apportent pas les résultats attendus, le préfet peut décider de rendre certaines actions du programme obligatoires au bout de 5 ans, voire de 3 ans si l’état de conservation de l’espèce le nécessite.

Ces dispositions constituent un outil supplémentaire pour la préservation des espèces, à la disposition des préfets depuis le 16 février 2017, destinées à faciliter le rétablissement d’habitats pour les espèces protégées les plus menacées. »

Le décret n° 2017-176 du 13 février 2017 relatif aux zones prioritaires pour la biodiversité précise de quelle manière les zones sont délimitées, les autorités donnant leur avis, les mesures pouvant être mises en œuvre dans le cadre du programme d’actions ainsi que les sanctions applicables (contravention de cinquième classe).

Ce nouvel outil serait par exemple bien adapté au cas du grand hamster d’Alsace mais dans la mesure où la contractualisation précédemment mise en place donne de bons résultats, l’outil ZPB ne devrait pas être mis en œuvre pour le grand hamster. Aucune ZPB n’a à ce stade été mise en œuvre.

b. Les zones de conservation halieutique

Une zone de conservation halieutique (ZCH) est définie comme « un espace maritime et, le cas échéant, fluvial pouvant s’étendre jusqu’à la limite des eaux territoriales, qui présente un intérêt particulier pour la reproduction, la croissance jusqu’à maturité ou l’alimentation d’une ressource halieutique et dont il convient de préserver ou restaurer les fonctionnalités afin d’améliorer l’état de conservation des ressources concernées » par l’article L. 924-1 du nouveau chapitre IX du code rural et de la pêche maritime créé par le II de l’article 98 de la loi du 8 août 2016.

La création des zones de conservation halieutique était une initiative du Gouvernement. Il s’agissait de mettre en place un zonage intermédiaire qui ne limite pas drastiquement l’utilisation et l’exploitation des espaces comme une réserve ou un parc naturel – l’identification d’une ZCH doit « tenir compte de l’intérêt du maintien des actions et activités existantes » (article L. 924-3) –, mais permette de prendre les mesures réglementaires nécessaires à la protection des zones présentant un intérêt halieutique crucial contre les pressions (prélèvements excessifs, pollutions et destructions) de tous les types d’activités – au contraire des cantonnements de pêche.

De surcroît, si la délimitation exacte d’une ZCH reste motivée par des « objectifs d’amélioration des stocks concernés », cette nouvelle catégorie n’en a pas moins été inscrite dans la liste des aires marines protégées définie à l’article L. 334-1 du code de l’environnement par l’article 102 de la loi du 8 août 2016. Les ZCH relèveront ainsi du suivi de l’Agence française pour la biodiversité ; et les inspecteurs de l’environnement, ainsi que les gardes-jurés territorialement compétents, pourront y exercer divers pouvoirs de police au même titre que des agents de la police judiciaire (grâce à l’extension de leurs compétences opérée par le 1° de l’article 100 de la loi du 8 août 2016).

En outre, le 8° du même article 100 définit un régime de sanctions prévoyant de punir de six mois d’emprisonnement et 22 500 euros d’amende le fait de ne pas respecter « y compris par négligence ou par imprudence » les règles et interdictions édictées par le décret de classement d’une ZCH. Il prévoit aussi la possibilité de prononcer des injonctions, assorties d’une astreinte journalière, pour la remise en état des lieux (article L. 945-4-2 du code rural et de la pêche maritime). Enfin, le 9° de l’article 100 ajoute, à titre de peine complémentaire, l’immobilisation du véhicule, navire, embarcation ou aéronef qui a été utilisé pour commettre l’infraction si le contrevenant en est propriétaire.

Sur les principes retenus, la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) se réjouit en particulier du fait que la loi permette de prendre en compte les espaces fluviaux, qui jouent un rôle crucial pour la reproduction de certaines espèces et entretiennent de multiples interactions avec les milieux marins. La FRB suggère néanmoins une approche plus ambitieuse des zones de conservation halieutique : dans la mesure où elles n’imposent qu’une utilisation plus raisonnée et durable des mers, elles pourraient, selon la fondation, recouvrir la totalité des bandes côtières des 3 milles, dans un premier temps, puis être progressivement étendues aux 12 milles. Quoi qu’il en soit, la FRB souligne que l’efficacité d’une action de restauration des habitats et des stocks de poissons dépend d’abord du niveau de protection assuré. Une étude parue en juillet 2017 ([130]) a montré que seules des zones très protégées où ne sont autorisées que des activités de pêche limitées et aux méthodes faiblement impactantes donnent des résultats.

WWF reconnaît que ce nouvel outil pourrait inciter les pêcheurs à mieux protéger les ressources dont ils vivent. Mais il observe que la situation actuelle reste éloignée des objectifs de 10 % (voire 30 %) de protection préconisés par les experts internationaux pour préserver durablement l’ensemble de la biodiversité marine.

Les professionnels de la pêche, quant à eux, ont bien accueilli le nouveau dispositif. Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) espère en particulier que les ZCH permettent de protéger les ressources halieutiques des dégradations occasionnées par les activités autres que la pêche. Mais la limitation par le nouvel article L. 924-4 de la possibilité de réglementer, voire interdire, actions et activités au seul périmètre des ZCH ne permettra pas de traiter les impacts par répercussion (telluriques par exemple) des grands chantiers se trouvant à l’extérieur. Au demeurant, les professionnels doutent de la possibilité de créer des ZCH sur des périmètres où d’importants acteurs industriels ont ou auraient des intérêts, tels les grands estuaires qui représentent pourtant des zones vitales pour de nombreuses espèces.

Comme c’était prévu par la loi, le décret en Conseil d’État n° 2017-568 du 19 avril 2017 a complété la procédure de classement en ZCH et précisé les conditions d’élaboration du diagnostic préalable à la mise en place d’une zone de conservation, ainsi que les modalités d’établissement du plan de suivi et du rapport d’évaluation de la zone.

L’initiative d’une telle démarche n’est pas réservée à un acteur en particulier. Toutes les options sont donc ouvertes en principe. Encore faut-il qu’une volonté publique ou privée s’en empare.

Bien que le dispositif s’attache à ménager les intérêts économiques concernés par son périmètre, les critères scientifiques doivent en principe primer pour définir une ZCH. De manière conforme, le décret fonde toute la démarche sur une notion de nature a priori scientifique, la « zone fonctionnelle halieutique », définie comme « un espace qui est le siège d’au moins une phase du cycle de vie d’une ressource halieutique ». Sa spécificité doit ensuite être appréciée sur la base d’évaluations de l’état des « stocks d’espèces », de la stabilité et de l’importance de la zone identifiée pour ces espèces, leur renouvellement et leur abondance, des actions et activités susceptibles d’affecter significativement ses fonctionnalités et des enjeux socioéconomiques associés à ces actions et activités, ainsi que des mesures de protection et de gestion déjà mises en œuvre.

Le décret précise par ailleurs les modalités de consultation du public et de rendu de l’avis du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML – réputé favorable au bout de trois mois). Il n’indique toutefois ni qui mène les évaluations préalables, ni comment sont définis les objectifs de conservation ou de restauration ainsi que les propositions de mesures. Le CNPMEM regrette pour sa part qu’aucune consultation spécifique des professionnels locaux ne soit prévue, ni en amont de la création de la zone, ni dans sa gestion. L’absence de communication et de concertation avec ces acteurs pourrait alors compliquer son acceptation.

De même, le décret du 19 avril 2017 prévoit que le décret de classement fixera les objectifs à atteindre ; mais, au final, il reviendra à l’autorité administrative qu’il désigne (vraisemblablement un préfet) d’arrêter les mesures concrètes de préservation, de réglementation ou d’interdiction. On relèvera que le décret introduit une forme de limitation du pouvoir réglementaire – que le nouvel article L. 924-4 ne prévoyait pas à ce stade du processus - en indiquant que ces mesures sont prises en tenant compte de leurs impacts socio-économiques sur les actions et activités qu’elles visent à encadrer.

Selon le décret du 19 avril 2017, il revient aussi à cette autorité administrative d’élaborer, en concertation avec les seuls représentants des secteurs d’activité concernés, son plan de suivi de la zone et son rapport d’évaluation tous les six ans, avec pour seul contrôle l’avis de l’autorité habituellement compétente pour prendre une mesure de conservation (réputé favorable après seulement un mois), celui du conseil maritime de façade ou du conseil maritime ultramarin ainsi que des notifications aux ministres compétents.

Le CNPMEM craint que faute de financement dédié, ces plans de suivi soient conçus a minima. Pour les différentes raisons évoquées, les professionnels disent donc leur scepticisme quant à la capacité de l’outil à atteindre les objectifs initialement fixés.

L’association Humanité et biodiversité s’inquiète pour sa part de l’absence de définition de sanctions en cas de non-respect des prescriptions.

Aucune ZCH n’ayant encore été créée à ce jour, il est difficile d’affirmer que ces craintes se confirmeront. Mais, dans la mesure où il s’agira d’aires marines protégées, et sachant la complexité des stratégies de préservation des espaces maritimes, on peut tout de même regretter qu’il ne soit pas prévu de prendre systématiquement conseil auprès de scientifiques ou d’experts, ni même de solliciter l’avis de l’AFB pour repérer, définir et organiser une ZCH. Il paraît étonnant qu’en dehors de sollicitations volontaires et de la consultation publique organisée dans la phase initiale – et éventuellement pour des modifications limitées du périmètre ou de la réglementation –, les experts des milieux marins et de la protection de l’environnement n’auront plus d’occasion de s’exprimer alors que ce dispositif a pour vocation de concilier intérêts environnementaux et socioéconomiques.

Cela étant, avant d’envisager la création d’une zone de conservation halieutique, la direction des pêches maritimes et de l’aquaculture qui pilote ce dossier au sein du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, en partenariat avec la direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et solidaire, a jugé nécessaire de passer par des étapes méthodologiques. Elle s’est appuyée pour ce faire sur les travaux de plusieurs équipes scientifiques – avec un comité de pilotage associant l’AFB ([131]).

Le même exercice vient d’être finalisé pour les Antilles françaises. La phase d’inventaire devrait se poursuivre en 2018 dans l’Océan Indien, à Wallis-et-Futuna ainsi qu’en Guyane et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Le ministère des Outre-mer constate qu’à ce stade, il n’existe aucun projet concret de création de zone de conservation halieutique. Toutefois, dans le cadre de sa mesure 40 ([132]), le FEAMP ([133]) a lancé un appel à projet entre le 15 décembre 2017 et le 15 mai 2018 pour favoriser l’amélioration des connaissances sur les zones fonctionnelles halieutiques et financer les analyses préalables à la désignation d’une ZCH, qui s’adresse aux professionnels de la pêche et est ouvert aux outre-mer.

En tout état de cause, une présentation de l’outil « Zones de conservation halieutiques » a été faite en CNML le 25 janvier 2018 afin d’assurer l’information de l’ensemble des professions concernées.

D’autre part, le ministère de la transition écologique et solidaire indiquait en avril dernier qu’à partir de ces premières explorations, le dernier comité interministériel de la mer (CIMer) prévoyait la création d’une première ZCH d’ici la fin de l’année.

De son côté, l’AFB a précisé qu’il est prévu de tester ce nouvel outil au sein du parc naturel marin d’Iroise. Les pêcheurs sont a priori prêts à s’engager dans la démarche. Le PNM Estuaire de la Gironde et mer des Pertuis a, en revanche, fait le choix de préserver les zones fonctionnelles halieutiques sans projet de création de ZCH. Mais l’articulation entre la gouvernance des ZCH et la gouvernance des parcs reste un sujet non encore résolu.

Si le processus n’est pas encore abouti, des projets se dessineraient donc – en outre, sur des bases plus scientifiques et plus partagées entre les différents intérêts que l’on ne pouvait le craindre. En effet, au-delà des aires se trouvant déjà sous sa surveillance, l’AFB a laissé entendre qu’elle « pourrait être associée » à l’élaboration des dossiers de création de ZCH. Et l’IFREMER indique disposer de modèles écosystémiques et spatialement explicites qui pourraient aider à l’évaluation des mesures à prendre en tenant compte de la biodiversité comme des divers usages de la zone.

Néanmoins, vos rapporteures considèrent qu’il est nécessaire, et serait plus explicite sur la finalité écologique de ce dispositif, que l’expertise de l’agence soit systématiquement sollicitée à chaque stade d’une zone de conservation halieutique.

Recommandation n° 43

Associer l’Agence française de la biodiversité à l’identification, la mise en place, la gestion et l’évaluation des zones de conservation halieutiques.

IV. Les mesures de protection des océans ne sont, d’une manière générale, pas à la hauteur des enjeux

Plusieurs associations de protection de l’environnement saluent la prise en compte des enjeux marins dans la loi du 8 août 2016. Ils observent néanmoins qu’un certain nombre des nouveaux dispositifs n’ont pas encore fait l’objet d’une application concrète et constatent au final que, si 22 % des eaux sous juridiction française sont classées en aires marines protégées, le niveau de protection qui y est appliqué est très variable. Par exemple, seul 0,3 % ferait l’objet d’une interdiction totale de la pêche, ce qui est très éloigné des préconisations internationales recommandant une protection pour 10 % du domaine maritime – certains scientifiques estimant même qu’en réalité, il faudrait en protéger 30 % pour préserver durablement la biodiversité marine.

A. La conciliation de l’exploitation et de la protection des océans : des progrès à confirmer et des évolutions à suivre

1. Un encadrement des activités de pêche plus sévère, mais aussi plus souple

On relèvera au préalable que l’article 101 de la loi du 8 août 2016 a étendu le droit reconnu aux associations de protection de l’environnement de se porter partie civile, et d’obtenir une indemnisation, en cas d’infraction aux législations relatives à la protection de la nature et de l’environnement (article L. 142-2 du code de l’environnement) et aux manquements aux règles relatives à la pêche maritime.

Ces associations étaient auparavant jugées infondées à agir pour de telles infractions ([134]). Elles ne pouvaient contester la capture illicite d’espèces migratrices que lorsqu’elle avait lieu en milieu fluvial et pas en milieu marin. Elles ne pouvaient pas non plus contester la pêche en mer réalisée avec des engins interdits ou sans respecter les quotas. France Nature Environnement (FNE) indique avoir récemment utilisé cette nouvelle possibilité pour des faits de pêche de thon rouge sans autorisation (45,5 tonnes saisies), de pêche de spécimens de requin-taupe commun dont la pêche est interdite (3,6 tonnes saisies) et de pêche d’espadons n’ayant pas la taille ou le poids requis. Le tribunal correctionnel de Lorient a, par exemple, condamné le 25 janvier 2018 les prévenus à payer l’amende maximale (soit 22 500 euros pour le capitaine et 112 500 euros pour l’armateur d’un palangrier portugais).

Humanité et biodiversité a également engagé des actions ; mais l’association estime que les condamnations pécuniaires ne sont souvent pas encore suffisamment dissuasives pour les contrevenants et les délinquants.

Les comités des pêches, qui se sont vus reconnaître un intérêt à agir contre ces mêmes infractions par l’article 92 de la loi du 8 août 2016 (voir ci-après), craignent toutefois que la multiplication des parties civiles ne menace la visibilité de leur propre action en tant qu’organisations professionnelles responsables.

En parallèle, plusieurs dispositions de la loi du 8 août 2016 visaient un net renforcement de la protection de certaines espèces halieutiques.

Les articles 139 et 140 ont, respectivement, modifié l’article L. 436-16 du code de l’environnement et complété l’article L. 945-4 du code rural et de la pêche maritime afin :

– de donner un fondement législatif à la liste des espèces menacées dont la pêche est particulièrement encadrée, et même interdite en eau douce, à savoir l’anguille européenne (anguilla anguilla), y compris au stade alevin, l’esturgeon européen (acipenser sturio) et le saumon atlantique (salmo salar) ;

– de durcir les sanctions appliquées en cas de pêches irrégulières de ces trois espèces.

Ainsi, les peines prévues pour leur pêche dans des zones ou à des périodes interdites, en utilisant des engins, dispositifs, instruments ou appareils prohibés – en général ou dans des circonstances particulières, a fortiori s’il s’agit d’explosifs ou de substances toxiques – ont été portées de 22 500 à 50 000 euros d’amende, à laquelle s’ajoutent six mois d’emprisonnement. Le simple fait de détenir ces divers matériels est également puni, ainsi que le fait de vendre, mettre en vente, transporter, colporter ou acheter les espèces visées lorsqu’on les sait provenir d’actes de pêche irréguliers.

Ces dispositions sont d’application directe. Vos rapporteures n’ont pu savoir si de telles sanctions ont déjà été mises en œuvre. Toutefois le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) considère qu’elles peuvent être dissuasives au profit de ces trois espèces, au contraire des autres peines pour pêche illégale qui ne font pas la différence selon la valeur commerciale ou le degré de protection dont bénéficient les populations concernées. Le CNPMEM affirme que la profession s’implique particulièrement dans la gestion de ces trois poissons. Il observe cependant que la mise en place de limitations et interdictions, notamment dans le cadre de la CITES précitée ([135]), aurait favorisé le développement de filières clandestines.

La mesure la plus ambitieuse – potentiellement – est la création, permise par le II de l’article 98 de la loi du 8 août 2016 ([136]), d’une nouvelle aire marine protégée, la zone de conservation halieutique (ZCH), précédemment décrite dans le rapport.

On soulignera que, dans une approche cette fois globale, le I de l’article 98 a ajouté aux objectifs de la politique française des pêches maritimes et élevages marins la nécessité d’exploiter et valoriser les ressources halieutiques nationales « dans le cadre d’une approche écosystémique afin de réduire au minimum les incidences négatives sur l’environnement » (article L. 911-2 du code rural et de la pêche maritime).

En sens inverse, des assouplissements ont également été accordés, dont deux (immédiatement applicables) auront un impact très limité.

L’article 136 a écarté les pratiques du no-kill fishing – qui consiste à pêcher un poisson pour le remettre immédiatement à l’eau – des sanctions pénales prévues à l’article L. 432-10 du code de l’environnement contre les introductions en eau douce de poissons étrangers ou susceptibles de déséquilibrer le peuplement local. Il apparaissait en effet légitime de ne pas punir la remise à l’eau de poissons qui s’y trouvaient déjà. L’article 136 maintient au demeurant ces sanctions quand il s’agit d’espèces invasives, telles que le poisson-chat.

Quant à l’article 137, il reconnaît simplement le droit de pêche aux membres d’une association départementale agréée de pêcheurs amateurs aux engins et filets, afin d’accompagner le développement d’une pêche de loisir respectueuse des écosystèmes.

D’autres dispositions, en revanche, ont significativement fait évoluer les règles de certaines aires marines protégées en faveur des professionnels de la pêche.

Ainsi l’article 91 de la loi du 8 août 2016 a-t-il exonéré les activités de pêche maritime professionnelle s’exerçant dans le périmètre de sites Natura 2000 des évaluations d’incidences normalement exigées avant la délivrance d’une autorisation d’exploiter leurs ressources. Ces activités ne sont désormais soumises qu’à des « analyses des risques d’atteinte aux objectifs de conservation des sites » réalisées lors de l’élaboration ou de la révision des documents d’objectifs des sites (article L. 414-4 du code de l’environnement).

Les services ministériels conviennent que, conçus initialement pour les milieux terrestres, les sites Natura 2000 étaient insuffisamment adaptés aux milieux marins ([138]). De fait, cette exigence n’a jamais été réellement mise en œuvre ; les différentes parties ont rapidement travaillé à une évaluation globale des activités de pêche, en s’efforçant de distinguer au mieux les différentes techniques de pêche et leurs impacts. Le dispositif d’analyse des risques existe depuis 2013. La loi de 2016 n’a donc fait que régulariser ce qui se pratiquait sur le terrain.

L’AFB s’est dite très impliquée dans ces démarches d’évaluation. Des analyses de risque ont déjà été menées en Manche et en Méditerranée en partenariat avec les comités régionaux des professionnels de la pêche. Elles ont permis de définir des mesures réglementaires et des actions pour limiter les impacts des pêches. Ces partenariats vont se poursuivre sur l’ensemble des façades dans le cadre de projets financés par le FEAMP ([139]). Les Parcs récemment créés se préparent à lancer également ces analyses, en concertation avec les pêcheurs.

Les professionnels reconnaissent toutefois que l’analyse des risques reste difficile à réaliser sur les différents terrains car il manque encore des données sur les habitats et les espèces. Et l’AFB précise que le repérage des risques pour les autres espèces que les poissons (à l’occasion de captures accidentelles par exemple) n’est pas encore traité. Des travaux doivent être prochainement lancés en ce sens sous l’égide du Muséum national d’histoire naturelle, du Centre national de la recherche scientifique et de l’agence.

En tout état de cause, lorsqu’un risque de dégradation est identifié, l’autorité administrative a toujours le devoir de prendre des mesures réglementaires pour assurer que les activités en cause ne portent pas atteinte aux objectifs de conservation du site.

Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué que la circulaire du 30 avril 2013 et la méthodologie relatives à la prise en compte des activités de pêche professionnelle dans les sites Natura 2000 sont encore en cours d’actualisation. La direction des pêches maritimes et de l’aquaculture y travaille avec les acteurs. Mais des mesures de gestion ont déjà été adoptées dans les sites où l’analyse a été finalisée.

Rappelant que l’adoption de ces mesures relève de la pleine compétence de l’État – ou parfois de l’Union européenne –, l’AFB insiste sur l’importance que les services de l’État en charge de la réglementation s’approprient et appuient la mise en œuvre des nouvelles mesures, mais aussi que ces mesures fassent l’objet de suivi et d’évaluation de leur efficacité. Un exercice par nature difficile dans les milieux marins, et d’autant plus complexe que l’on s’éloigne des eaux territoriales, mais néanmoins indispensable.

Plus innovant, l’article 92 de la loi du 8 août 2016 a ouvert la possibilité d’associer, à leur demande, les organismes professionnels de la pêche maritime et de la conchyliculture de niveau national ou régional à la gestion des réserves naturelles marines. À leur demande, la gestion pourrait même leur être confiée (article L. 414-4 du code de l’environnement).

L’article 92 réserve toutefois l’exclusivité de la gestion des réserves naturelles des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) ayant une partie marine à leur administration préfectorale.

Les missions des organisations professionnelles des pêcheurs et conchyliculteurs ont été élargies en conséquence pour intégrer « la protection, la conservation et la gestion des milieux et écosystèmes contribuant au bon état des ressources halieutiques » (article L. 912-2 et suivants du code rural et de la pêche maritime) – avec, entre autres, le droit d’agir en justice contre les infractions. Malgré cela, certaines associations de protection de l’environnement craignent que les organisations professionnelles ne se retrouvent en position de juge et partie si elles devaient gérer seules.

À ce jour, les services ministériels constatent qu’aucun comité régional des pêches maritimes et des élevages marins n’est devenu gestionnaire d’une réserve naturelle marine ; et seul le CRPMEM de Corse a demandé à être associé à la gestion de la réserve naturelle de Biguglia. Les autres comités n’excluent cependant pas cette possibilité à l’avenir.

Le CNPMEM pense qu’il peut y avoir complémentarité dans les approches, les professions concernées étant déjà habituées à gérer « durablement » les espèces exploitées, par le levier des licences qui limitent les lieux et les périodes de pêche, dans le cadre des sites Natura 2000 dont leurs comités régionaux peuvent être les opérateurs principaux, sans parler de l’investissement, depuis plusieurs années, dans des actions et des programmes dédiés à la préservation des écosystèmes et des espèces. Le Comité national considère que cette ouverture est une reconnaissance de ce que les pêcheurs réalisent déjà pour la biodiversité et souhaite faire la démonstration de leur compétence.

Quoi qu’il en soit, cette nouvelle mission a amené le CNPMEM à s’impliquer ou être naturellement associé aux travaux d’élaboration ou de révision de la réglementation environnementale. Elle a aussi renforcé sa légitimité pour se porter partie civile contre les auteurs de certaines infractions environnementales affectant les écosystèmes marins (pollutions des eaux, trafics internationaux de civelles…).

2. L’encadrement des autres activités : entre avancées et pragmatisme

La loi du 8 août 2016 a remis à plat la réglementation des activités autres que la pêche ou l’élevage marin. En effet, avec le développement des nouvelles utilisations de la mer, en particulier pour la production d’énergie renouvelable, et l’exploration de nouvelles ressources, ces activités sont appelées à croître fortement dans les prochaines années. Les responsables publics sont donc confrontés avec de plus en plus d’acuité à un double enjeu : faire coexister les divers usages, en préservant notamment les activités de pêche, et concilier intérêts économiques et intérêts environnementaux sur une zone maritime qui s’étend sur plus de 10 millions de km2.

Ainsi, l’AFB reconnaissait-elle devant votre commission du développement durable, le 17 janvier dernier, que la dimension pêche avait été récemment sous-estimée dans des projets d’éoliennes en mer et qu’elle était intervenue pour faciliter le dialogue entre professionnels et porteurs de projets.

La réforme fondamentale a été portée par l’article 95 qui a :

– modifié la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République pour étendre son champ d’application au plateau continental ([140]) ;

– donné un fondement législatif à la notion de « zone économique exclusive » (ZEE) ;

– introduit un régime d’autorisation unique (qui vaut également autorisation d’occupation du domaine public) pour toutes les activités exercées dans la zone économique exclusive ou sur le plateau continental en vue de l’exploration, de l’exploitation ou de l’utilisation des ressources ou des milieux marins (à l’exception des activités régies par le code minier ou relevant de la politique commune de la pêche), ainsi qu’un régime d’agrément pour le tracé des pipelines et câbles sous-marins ;

– défini les sanctions pénales applicables en cas de non-respect de ces nouvelles règles ;

– et créé enfin, au profit de l’Agence française de la biodiversité, des redevances sur ces activités (article 13 de la loi du 16 juillet 1976), ainsi que sur l’exploitation des gisements sous-marins autres que des mines d’hydrocarbures (soit essentiellement des nodules polymétalliques) si celle-ci est un jour pratiquée dans la ZEE ou sur le plateau continental (article L. 132-15 du code minier).

Sur ce point précis, vos rapporteures relèvent que lors des débats parlementaires sur le projet de loi de finances pour 2018, le Gouvernement s’est engagé à examiner l’opportunité de compléter les redevances versées aux agences de l’eau par une ou plusieurs redevances assises sur l’usage du milieu marin et la dégradation de la biodiversité. Il conviendra de veiller attentivement à ce que les redevances sur les activités dans la ZEE ou sur le plateau continental demeurent bien affectées à l’AFB.

Recommandation n° 44

Confirmer l’affectation à l’AFB des redevances sur les activités en ZEE et sur le plateau continental.

La loi du 16 juillet 1976 a été ultérieurement abrogée mais ces dispositions ont été reprises aux articles 20 à 27 et 47 à 55 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, sans modification rédactionnelle, à l’exception d’une modulation introduite dans le nouveau régime de sanctions.

L’article 47 de l’ordonnance a ainsi repris les différentes sanctions pénales initialement définies par l’article 95 de la loi du 8 août 2016, mais en distinguant le fait d’entreprendre, sans l’autorisation requise, une installation ou une activité d’exploration, qui est désormais puni d’une amende de « seulement » 150 000 euros, des activités d’exploitation non autorisées, punies d’une amende de 300 000 euros et deux ans d’emprisonnement.

Les dispositions adoptées en août 2016 ne prévoyaient l’intervention de décrets (en Conseil d’État ou simple selon les cas) que pour la désignation de l’autorité administrative qui agrée le tracé des pipelines et câbles sous-marins et pour la fixation des modalités de calcul, de répartition et d’affectation de la nouvelle redevance sur la production des concessions exploitant les gisements en mer. Les deux textes ont été publiés en 2017.

S’agissant de la redevance, le décret n° 2017-32 du 12 janvier 2017 prévoit, outre une modulation de son montant selon les techniques employées, les zones géographiques et les conditions de l’extraction, que les exploitants doivent déclarer chaque année les volumes extraits aux directeurs des services chargés des mines et des recettes domaniales de l’État qui sont territorialement compétents. Le décret s’applique aux extractions réalisées à compter du 1er janvier 2018. Mais à la connaissance de vos rapporteures, aucun projet d’exploitation n’est actuellement à l’étude.

Sur ce sujet, l’article 99 de la loi du 8 août 2016 prévoyait que le Gouvernement remette au Parlement « dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi » un rapport visant à évaluer l’impact environnemental et économique sur le littoral et l’écosystème marin de l’exploration et de l’exploitation de ces ressources minérales. Le ministère de la transition écologique et solidaire a indiqué que ce rapport venait d’être remis mais vos rapporteures n’en ont pas encore eu communication.

S’agissant du nouveau régime applicable aux pipelines et câbles sous-marins, le décret n° 2017-781 du 7 mai 2017 désigne le préfet maritime territorialement compétent comme l’autorité qui instruit et délivre l’agrément pour leur installation sur le plateau continental, en précisant la procédure à suivre.

Ce même décret n° 2017-781 adapte par ailleurs le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 ([141]) pour détailler la nouvelle procédure applicable aux demandes d’autorisation pour la mise en place et l’utilisation d’îles artificielles, d’installations, d’ouvrages et de leurs installations connexes sur le plateau continental, dans la zone économique exclusive et dans une zone de protection écologique.

L’instruction et la décision incombent également au préfet maritime avec l’appui des services de la DDTM et de la DEAL ([142]).

On relèvera que la durée de l’autorisation accordée reste plafonnée à 30 ans, comme le prévoyait déjà le décret de 2013. Mais elle est augmentée à 40 ans par le décret de 2017 lorsqu’elle porte sur des installations de production d’électricité à partir de sources renouvelables (telles les éoliennes en mer) et leurs ouvrages connexes, ainsi que sur les ouvrages des réseaux publics d’électricité.

Le décret du 7 mai 2017 précise aussi que la procédure de consultation du public sur les projets d’installation est réalisée dans les conditions prévues à l’article 21 de l’ordonnance du 8 décembre 2016 ainsi qu’à l’article L. 123-19 du code de l’environnement qui s’applique aux projets faisant l’objet d’une évaluation environnementale mais ne sont soumis qu’à une participation du public par voie électronique. En effet, l’article 94 de la loi du 8 août 2016 a intégré les projets d’îles artificielles, installations ou ouvrages sur le plateau continental ou dans la ZEE dans la liste des opérations exemptées d’enquête publique, par dérogation à l’article L. 123-2 du code de l’environnement, considérant que leur éloignement géographique rendait cette procédure difficilement praticable.

Il n’en reste pas moins que la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la directive n° 2003/4/CE concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, de même que les directives 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics ou privés sur l’environnement et 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages, demeurent applicables aux projets visés par le nouveau régime d’autorisation.

Le décret du 7 mai 2017 prévoit donc une publication préalable dans deux journaux et la mise à disposition d’informations sur le projet sur internet en amont de la procédure de soumission des projets aux observations du public.

D’autres garanties sont définies, entre autres :

– si une activité n’est pas soumise à étude d’impact (parce que n’entrant pas dans le champ d’application des articles L. 122-1 et R. 122-2 du code de l’environnement), une analyse des principaux impacts susceptibles d’avoir des conséquences sur le milieu marin est néanmoins réalisée pour permettre au service instructeur de vérifier la compatibilité du projet avec les objectifs environnementaux du plan d’action pour le milieu marin – une compatibilité exigée en tout état de cause de toutes les activités d’exploration, d’exploitation et d’utilisation exercées sur le plateau continental ou dans les ZEE par l’article 20 de l’ordonnance du 8 décembre 2017. Le projet doit en outre faire l’objet d’une évaluation des incidences s’il s’inscrit dans un site Natura 2000 (cf. l’article 91 supra) ;

– et lorsque les projets d’îles artificielles, installations ou ouvrages se situent dans le cœur d’un parc national, l’avis de l’établissement du parc doit être recueilli par l’autorité compétente ; ou celui des autorités gestionnaires des aires marines protégées s’ils concernent une réserve naturelle, etc.

Il n’y a pas encore de projet instruit concernant une ZEE. Cependant, auditionné par vos rapporteures, le syndicat des énergies renouvelables (SER) a indiqué qu’un calendrier de développement de l’éolien en mer ([143]) devait être présenté pour la Programmation pluriannuelle de l’énergie 2018-2028 ([144]), dans lequel des projets de parcs en ZEE, à fondations flottantes ou posées, pourraient être étudiés. Et les projets de pipelines sur le plateau continental se multiplieraient.

Sur le cadre juridique, le SER regrette que le décret du 5 mai 2017 n’ait pas supprimé l’hypothèse – prévue à l’article 16 du décret du 10 juillet 2013 – d’une abrogation de l’autorisation d’exploiter une installation en ZEE ou sur le plateau continental pour un motif d’intérêt général. Les acteurs considèrent que cette autorisation est un acte créateur de droits qui ne devrait pouvoir être abrogé que pour un motif tenant à son illégalité. En outre, compte tenu de l’importance de certains projets et de la nature des investissements qu’ils impliquent, en cas d’abrogation, le porteur du projet devrait, selon eux, être indemnisé de l’intégralité du préjudice subi, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État, et non seulement remboursé des investissements non encore amortis comme le prévoit le texte réglementaire.

Le SER juge par ailleurs que la procédure de révision des autorisations aurait mérité d’être encadrée pour garantir une certaine stabilité, nécessaire à l’obtention des financements. En l’état de l’article 14 du décret de 2013, il est possible de réécrire l’autorisation donnée « en fonction de nouvelles connaissances sur les impacts » des installations sur l’environnement, les ressources naturelles et les activités pratiquées dans la zone concernée, sans autre précision. La profession aurait souhaité qu’au moins l’autorisation initiale définisse une procédure permettant aux titulaires de défendre leur position.

Le SER affirme ainsi que le dispositif n’offre pas une protection suffisante aux porteurs de projets, ce qui constituerait un frein au développement des activités en ZEE.

En revanche, le SER soutient les allégements qu’apporterait l’article 34 du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance, en cours d’examen, en habilitant le Gouvernement à définir par ordonnance, outre des simplifications procédurales, une procédure de délivrance des autorisations administratives qui serait préalable à la mise en concurrence des projets (dans sa version issue de la première lecture dans les deux chambres). La planification des projets et la consultation du public seraient organisées à ce stade ; et l’État réaliserait les études techniques de relevé des risques, dont les résultats seraient communiqués aux candidats, ainsi qu’une partie de l’étude d’impact, à savoir l’état initial de l’environnement sur le site avant et pendant la mise en concurrence.

Il est certain que la prise en charge par les responsables publics de l’expertise du site allégerait les coûts pour les candidats mais pourrait aussi contribuer à améliorer l’adéquation des projets et à rassurer les parties prenantes sur la qualité des bilans qui serviront de référence aux évaluations et au suivi ultérieurs.

Enfin, le SER déplore que le décret du 5 mai 2017 reste imprécis sur les futures redevances. Selon lui, il aurait fallu au moins préciser que leur paiement n’intervienne pas avant le démarrage effectif du projet. En effet, ces projets supposeront des investissements lourds qui ne seront engagés qu’une fois l’autorisation purgée de tout recours. Cette période de sécurisation pouvant être relativement longue, les professionnels considèrent que le versement d’une redevance d’occupation alourdirait injustement les coûts du projet.

Le Comité national des pêches maritimes et élevages marins a indiqué, pour sa part, que les professionnels sont ouverts à la coexistence des activités, mais qu’elle doit être organisée. Or, dans certains sites, malgré des études préalables rassurantes, les premiers constats se sont avérés problématiques pour les pêcheurs. Le CNPMEM suggère de mettre en place des sites pilotes pour observer les impacts, et ce, dans la durée, les situations pouvant se dégrader, ou s’arranger, avec le temps.

Il souhaiterait au moins que les comités de pêche soient systématiquement et étroitement associés aux réflexions sur les projets, bien en amont du public. Les acteurs de la pêche d’origine communautaire devraient aussi être consultés.

L’installation de câbles sous-marins peut également avoir des répercussions sur la pêche. Le CNPMEM sollicite donc certaines mesures de sécurité ainsi qu’une consultation des comités sur le « fuseau de moindre impact » (FMI) retenu pour préserver les secteurs à fort enjeu pour l’exploitation des ressources halieutiques. Le comité national a élaboré avec le Réseau de transport de l’électricité (RTE) un guide de bonnes pratiques qui prévoit d’associer les comités locaux de pêcheurs à chaque étape de la mise en place des réseaux afin d’optimiser leur cohabitation.

Quant aux associations de protection de l’environnement auditionnées par vos rapporteures, elles craignent dans l’absolu que la loi du 8 août 2016 ne parvienne pas à faire prévaloir la préservation de la biodiversité sur d’autres politiques sectorielles, en particulier face aux enjeux de l’indépendance énergétique et de la lutte contre le réchauffement climatique.

Néanmoins, la plupart reconnaissent que le nouveau régime d’encadrement des activités sur le plateau continental et les ZEE offre des garde-fous proportionnés. L’équilibre se jouera désormais au niveau de l’application de ces articles s’agissant du contrôle de la qualité des études d’impact, de la compatibilité des projets avec l’atteinte du bon état écologique, etc.

Les associations apprécient également que les redevances créées soient affectées à l’AFB, même si elles restent encore théoriques – et même si Humanité et biodiversité s’interroge sur la pertinence de certains coefficients retenus dans le calcul de la redevance sur l’exploitation de substances non énergétiques.

WWF observe toutefois que l’exigence du démantèlement, en fin d’autorisation, de toutes les installations réalisées sur le plateau continental ou les ZEE (article 23 de l’ordonnance du 8 décembre 2016) comporte un effet pervers : elle oblige à renoncer à l’immersion d’enrochements pour créer des récifs artificiels favorisant l’enrichissement biologique ou halieutique, au profit de produits manufacturés en béton plus aisés à retirer mais plus coûteux et moins efficaces. Certes, le dispositif prévoit la possibilité de décider de maintenir certains éléments, mais cela reste à l’appréciation de l’autorité administrative.

Autant il est trop tôt pour identifier les éventuelles carences de l’article 95 de la loi du 8 août 2016 et de ses textes d’application, autant cette incohérence serait aisée et pertinente à corriger. Vos rapporteures recommandent donc :

Recommandation n° 45

Permettre une dérogation systématique à l’obligation de démanteler les installations sur le plateau continental ou en zone économique exclusive pour permettre de contribuer à la reconstitution ou l’enrichissement de la biodiversité.

B. Une extension des dispositifs de protection des milieux et espèces marins sans rapport avec les moyens dédiés

1. Un renforcement significatif des régimes de protection

Au-delà de l’évolution des régimes encadrant les activités susceptibles d’avoir des répercussions négatives sur la biodiversité et les écosystèmes marins, la loi du 8 août 2016 contient plusieurs articles renforçant ou élargissant les dispositifs de protection existants, ou en créant de nouveaux.

On rappellera en premier lieu les articles 123 et 159 qui renforcent la prise en compte des intérêts non seulement économiques mais aussi environnementaux dans les outils de planification des espaces littoraux et maritimes en intégrant les plans d’action pour le milieu marin dans les documents stratégiques de façade et en imposant un rapport de compatibilité (ou de prise en compte) entre ces documents stratégiques et tous plans, programmes et projets concernant un milieu marin ou pouvant y avoir des incidences significatives (voir la deuxième partie du rapport).

a. L’élargissement de la protection publique sur les espaces

La possibilité, ouverte par l’article 98 et précédemment décrite par vos rapporteures, de créer des zones de conservation halieutique, peut être rappelée.

Cela étant, interrogé sur ce nouveau zonage, le Comité national des pêches maritimes et élevages marins a observé, avec raison, que les poissons et les crustacés bougent et que ce phénomène s’accentue avec le réchauffement climatique. Il en concluait que la protection offerte par les aires marines protégées serait relativement illusoire. Vos rapporteures insistent plutôt sur l’importance de régulièrement évaluer, et adapter si nécessaire, les périmètres protégés.

Recommandation n° 46

Évaluer périodiquement l’adéquation des périmètres des aires marines protégées avec leurs objectifs de préservation et de restauration.

Dans certains cas cependant, ce périmètre peut être si vaste que la question ne devrait pas se poser.

L’article 160 de la loi du 8 août 2016 a effet ouvert la possibilité d’inscrire dans un parc national des espaces appartenant au plateau continental (article L. 331-1 du code de l’environnement), mais aussi, plus substantiellement, d’étendre le classement d’une réserve naturelle aux « eaux sous juridiction de l’État ainsi que, pour le plateau continental, aux fonds marins et à leur sous-sol » – en conformité avec la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982.

La Fondation pour la recherche sur la biodiversité salue ces perspectives, citant un article paru en juillet 2017 dans la revue Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS) montrant que les réserves marines peuvent atténuer les effets du changement climatique et favoriser l’adaptation des écosystèmes et des populations. Cela étant, leur efficacité dépend de la protection concrètement mise en œuvre.

Le CNPMEM estime pour sa part que les processus d’extension respectent les prérequis (justification écologique et concertation optimale) et que ces nouveaux périmètres ne deviennent pas des sanctuaires interdits à toute activité. Il souligne en outre qu’il faut s’assurer de disposer de moyens adaptés, sauf à ne créer que des réserves « sur le papier ».

À ce jour, une seule extension a été opérée, mais elle a permis d’atteindre l’objectif de 20 % de surfaces classées en aires protégées à l’échelle de la ZEE française.

En tout état de cause, la mise en œuvre des plans de gestion attenants n’a pas encore fait l’objet d’évaluation précise.

Concernant la gestion des aires marines protégées, on rappellera que l’article 93 de la loi du 8 décembre 2016 a ouvert la faculté de prévoir, dans le décret de création d’un parc naturel marin, la mise en place de comités spécialisés, géographiques ou thématiques, qui pourront recevoir délégation du conseil de gestion pour définir certaines catégories de décisions. C’est une option d’organisation qui peut être précieuse pour des parcs couvrant une superficie importante.

Le décret n° 2017-784 du 5 mai 2017 portant création du parc naturel marin de Martinique n’en a cependant pas fait usage. Il s’agit du neuvième parc naturel marin que compte la France.

On peut regretter que cette option n’ait pas été ouverte pour les parcs déjà créés.

b. De nouvelles mesures pour la préservation des espèces menacées

i. La protection des espèces marines migratrices

L’article 105 de la loi du 8 août 2016 a étendu le régime juridique français de protection des espèces marines migratrices (fondé sur l’article L. 411-2 du code de l’environnement) aux zones économiques exclusives et aux plateaux continentaux sous la responsabilité de la France, ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises.

Cette extension du périmètre protégé était bienvenue car, ainsi que l’IFREMER l’a souligné, si la plupart des espèces évoluent sur le plateau continental, ce n’est pas le cas des grands migrateurs et des espèces profondes ([145]).

Mais il apparaît sur le terrain que ce progrès n’est pas suffisant.

La préfecture de La Réunion – qui est longée par une « route des baleines » – observe que pour une action efficace, il faudrait déjà cibler les axes de migration dans les eaux internationales. Or, s’ils sont assez bien connus pour les tortues marines, ils restent très méconnus pour les baleines et autres grands migrateurs.

Les gestionnaires des TAAF confirment que les routes migratoires des baleines à bosse ([146]) sont encore très mal documentées, notamment s’agissant de leur migration nord-sud et de leurs zones de reproduction. En l’état actuel des connaissances, rien ne leur permet d’affirmer que ces mammifères utilisent ou même traversent de manière significative la réserve naturelle des Terres australes françaises. Un suivi télémétrique en 2012 a tout de même montré que les eaux peu profondes du Crozet pourraient avoir un intérêt fonctionnel ; mais l’utilité précise reste à documenter. L’extension de la réserve naturelle est une mesure intéressante à ce titre (entre autres), même si elle reste insuffisante.

Le Muséum national d’histoire naturelle reconnaît en outre que les populations des espèces migratrices sont elles-mêmes relativement mal connues et qu’il est donc difficile d’en évaluer l’état de conservation. Néanmoins, sous l’impulsion des directives communautaires, plusieurs programmes ont permis d’accroître les connaissances sur le milieu marin depuis 2010.

ii. La protection des cétacés contre les collisions

L’article 106 de la loi du 8 août 2016 a, quant à lui, renforcé l’équipement des navires battant pavillon français et navigant dans les sanctuaires pour mammifères marins situés dans les aires marines protégées Pelagos et Agoa.

Le nouvel article L. 334-2-2 du code de l’environnement exige ainsi des bateaux qui traversent fréquemment ces sanctuaires de s’équiper d’un dispositif de partage des positions leur permettant de prévenir les collisions avec les cétacés dès lors que leur longueur est supérieure ou égale à 24 mètres. N’en sont exemptés que les bateaux de l’État participant à des activités de sécurité ou de défense nationales et les bateaux de charge ou de passagers qui proposent des sorties commerciales comprenant l’observation des mammifères marins. Les bateaux de pêche ne sont pas concernés non plus. Il s’agit de permettre aux navires qui croisent des cétacés d’en informer les autres bateaux pour éviter les collisions.

Les articles suivants définissent les sanctions (30 000 euros d’amende) applicables si un navire n’est pas équipé du dispositif, ou si l’on équipe un bateau destiné à l’observation commerciale des cétacés, ainsi que les compétences des officiers et agents de police judiciaire et des inspecteurs de l’environnement pour rechercher et constater les infractions.

Le décret n° 2017-300 du 8 mars 2017 relatif aux dispositifs de partage des positions visant à éviter les collisions des navires avec les cétacés dans les aires marines protégées Pelagos et Agoa détaille les modalités d’application de l’article 106. Il définit les conditions d’exonération pour certains navires battant pavillon français, et énonce les exigences relatives au dispositif de partage des positions (précisées par un arrêté) : ce dispositif doit être compatible avec tout navire soumis à la même obligation ; les données recueillies doivent être accessibles et interopérables en temps réel, quel que soit le système utilisé ; il doit enfin identifier les navires équipés.

Une lettre a été envoyée le 7 juin 2017 par la direction des affaires maritimes (DAM) à Armateurs de France afin que les armateurs puissent engager les démarches d’équipement.

La DAM a confirmé à vos rapporteures que les navires appartenant à l’État, armés par lui ou exploités par des établissements publics se mettaient en conformité. Ils étaient cinq en Méditerranée à être d’ores et déjà équipés au 1er septembre 2017, l’IFREMER étudiant la possibilité d’équiper trois de ses navires et l’administration des douanes, un. Il n’y a pas d’autre navire d’État concerné.

À la même date, vingt navires commerciaux français étaient également équipés. Un bilan effectué en novembre montrait que quatorze autres navires étaient encore susceptibles d’être équipés sur Pelagos, dont neuf bateaux de passagers, et vingt-deux sur Agoa, dont douze internationaux. Toutefois, d’autres bateaux se sont également équipés sans être soumis à l’obligation, comme le voilier de recherche Tamory de Star’s and Bars, ainsi que quatre bateaux de l’armateur italien Corsica Ferries qui croisent régulièrement dans la zone. Quelques armateurs étrangers ont aussi manifesté leur intérêt pour le système.

La DAM indiquait qu’une politique de contrôle devait être mise en place, sous l’égide du Centre d’appui au contrôle de l’environnement marin (CACEM), avant la fin de l’année 2017, des rappels ciblés étant régulièrement effectués d’ici-là.

Ces mesures d’évitement sont saluées par les associations de protection de l’environnement. WWF souligne l’importance de la mesure introduite par l’article 106 car la collision est la première cause de mortalité non naturelle des grands cétacés en Méditerranée. L’organisation constate aussi que les textes d’application peuvent en assurer une mise en œuvre efficace. Son réseau (WWF Italie notamment) s’appuie aujourd’hui sur la loi française pour agir auprès des acteurs italiens et obtenir une disposition similaire. La France déploie également des efforts diplomatiques en ce sens.

Les associations ont tout de même souligné certaines limites :

– le dispositif se fonde sur les observations des marins. Or, il n’y a pas de veille nocturne ;

– le dispositif d’alerte n’est mature qu’en Méditerranée. La technique n’est pas encore au point dans Agoa, même si un système de radars REPSEC est cours d’expérimentation ; les officiers ne sont pas formés et le code de bonne conduite qui a été défini dans Pelagos n’a pas été étendu à Agoa ;

– enfin, les effets des ultrasons sur les cétacés n’ont pas été évalués.

c. La confirmation de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes en mer

60 % des cas d’introduction d’espèces invasives seraient liés au trafic maritime. Les eaux de ballast ([147]) sont l’une des voies majeures de cette introduction. Elles sont en effet porteuses d’une grande variété d’organismes comme des larves, des petits mollusques, des planctons et bactéries qui peuvent être ainsi transportés vers des mers étrangères et s’y propager, perturbant la biodiversité et les écosystèmes locaux.

L’article 121 de la loi du 8 décembre 2016 est venu consolider l’interdiction du largage des eaux de ballast près des côtes et renforcer le régime de contrôle et de gestion des eaux et des sédiments de tous les navires pénétrant ou navigant dans les mers sous souveraineté ou juridiction française, y compris dans les eaux ultramarines.

On notera que, par répercussion, l’article 122 de la loi du 8 décembre 2016 a abrogé une habilitation, accordée par l’article 167 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, à légiférer par ordonnance pour « mettre en conformité certaines dispositions avec la convention pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires, signée à Londres le 13 février 2004 ».

De fait, les dispositions de l’article 121 traduisent les engagements pris en 2008 par la France en ratifiant la Convention internationale (OMI) pour le contrôle et la gestion des eaux de ballast et sédiments des navires, signée le 13 février 2004 et entrée en vigueur le 8 septembre 2017. Elle a pour objectif de maîtriser les flux de chargement et de déchargement des eaux de ballast afin de limiter l’introduction d’espèces invasives et d’empêcher la propagation d’organismes aquatiques nuisibles d’une région géographique du globe à une autre par les navires effectuant des voyages internationaux.

Les équipements et normes sont définis à l’échelle internationale. La totalité de la flotte mondiale devra progressivement se mettre en conformité à l’échéance de 2024 (norme D2/BWM/IMO), et ce, en dépit des pressions contraires permanentes des pavillons de complaisance.

Les articles L. 218-83 et suivants du code de l’environnement s’imposent à tous les navires se trouvant dans les mers sous souveraineté ou juridiction française, la loi du 8 août 2016 n’ajoutant aux exemptions que des situations de bon sens : les bateaux qui ne sont pas conçus ou construits pour transporter des eaux de ballast, ceux qui sont munis de citernes de ballast scellées, ceux qui se retrouvent avariés ou en situation d’urgence lorsque le rejet vise à sécuriser le navire, sauvegarder la vie humaine ou limiter les dommages causés par une pollution, etc.

Un arrêté du 19 décembre 2016 portant modification de l’arrêté du 23 novembre 1987 relatif à la sécurité des navires précise les cas de dispense permanente et les conditions pour qu’une dérogation circonstancielle soit reconnue comme légitime, en spécifiant qu’aucune exemption ne doit porter atteinte ou nuire à l’environnement.

Comme prévu par la nouvelle rédaction de l’article L. 218-83, ce même arrêté détaille les conditions dans lesquelles les navires sont tenus de procéder au renouvellement des eaux de ballast, ou de les gérer au moyen d’équipements embarqués approuvés par l’autorité compétente. Il prévoit notamment que hors zones spécialement dédiées, le renouvellement des eaux de ballast s’effectue à une distance minimale de 200 milles de la terre la plus proche (ou d’au moins 50 milles en cas d’impossibilité pratique) et par 200 mètres de fond au moins.

Avec ou sans équipements de gestion, chaque navire doit mettre en œuvre un « plan de gestion des eaux de ballast » qui lui est spécifique et qui doit être approuvé par l’administration compétente. Il doit enfin tenir un registre des opérations qu’il réalise à cette fin.

L’arrêté du 19 décembre 2016 précise également les normes de renouvellement, celles des systèmes de traitement des eaux, les conditions d’approbation des documents et de délivrance du certificat de gestion des sédiments et eaux de ballast et les modalités de contrôle et d’inspection. Sont prévues une série de visites : à la mise en service, au renouvellement du certificat deux ans et demi après, avec une visite intermédiaire, puis au plus tard cinq ans après, une inspection générale du bateau et de ses équipements chaque année, ainsi qu’une visite supplémentaire en cas de changement ou de réparation importante.

Le nouvel article L. 218-84 du code de l’environnement ne punit plus la présentation d’un faux certificat, mais ajoute une peine d’un an d’emprisonnement en cas de rejet illégal, en sus des 300 000 euros d’amende déjà prévus.

La direction des affaires maritimes (DAM) estime à environ 34 000 les navires qui devront s’équiper de systèmes de traitement des eaux de ballast entre septembre 2019 et septembre 2024 (selon le calendrier défini par l’Organisation maritime internationale). Avant cette date, les navires existants sont contraints de renouveler leurs eaux de ballast au large. Mais les navires neufs ont l’obligation d’être équipés de systèmes de traitement dès leur mise en service.

Pour les navires sous pavillon français, le contrôle du respect de ces obligations est réalisé dans le cadre d’une visite annuelle réalisée par les inspecteurs de la sécurité des navires des centres de sécurité des navires, ou par les inspecteurs des sociétés de classification habilitées par la France. Aucune demande d’exemption n’a été encore sollicitée.

Concernant les navires étrangers, 6 000 navires différents font escale chaque année dans un port français ; ce sont près de 80 000 navires en Europe. Le régime de contrôle de ces navires est structuré par la directive européenne 2009/16/CE du 23 avril 2009 relative au contrôle par l’État du port. Cette directive fixe des objectifs chiffrés d’inspections à réaliser par chaque État membre. En 2016, la France a réalisé 1 085 inspections. De plus, un système d’informations communautaire calcule en temps réel le profil de risque de chaque navire faisant escale dans un port de l’Union et détermine ainsi les navires devant être inspectés en priorité. Ce mécanisme communautaire garantit un contrôle de tous ces navires. C’est dans ce cadre que l’obligation d’emport de système de traitement des eaux de ballast sera vérifiée.

Quant aux dérogations qui pourraient être accordées à ces navires, la convention prévoit que l’État du port soit associé au processus d’exemption. À ce jour, la France n’a reçu aucune demande.

Le CNPMEM souligne que les navires de pêche entrent dans le champ d’application de la convention, et en subissent les contraintes, alors qu’ils sont peu concernés par la gestion des eaux de ballast.

En effet, au regard des caractéristiques des activités de pêche, et contrairement aux navires de commerce (pétroliers, vraquiers, porte-conteneurs…), les navires de pêche français ne réalisent pas de voyage transocéanique et leurs zones d’exploitation restent limitées par les pratiques et les espèces ciblées. Certes, un navire de pêche peut faire escale dans plusieurs ports mais il reste proche de sa ou ses zones de pêche. Les transferts éventuels d’eaux de ballast se limitent alors à une même région géographique possédant globalement les mêmes caractéristiques. Ainsi, à de rares exceptions, la quasi-totalité des bateaux de pêche français n’emportent pas d’eaux de ballast. Et si une dizaine d’entre eux emportent des eaux considérées par la convention comme des eaux de ballast, il s’agit de stabilisateurs passifs (dispositifs internes qui ne sont pas déballastés lors de la marée).

La réglementation française permet en principe d’exempter les bateaux disposant d’un système scellé. Mais cette difficulté mériterait d’être examinée.

Recommandation n° 47

Étudier la légitimité d’une adaptation de la réglementation eu égard aux pratiques de pêche des professionnels français.

En tout état de cause, l’IFREMER considère que la nouvelle législation et sa réglementation sont un pas en avant très significatif pour lutter contre l’introduction d’espèces exotiques et potentiellement envahissantes dans nos eaux.

Les différentes associations de défense de l’environnement entendues par vos rapporteures jugent également ces textes conformes à la mise en œuvre de la convention internationale, adaptés et fonctionnels pour éviter au maximum ces propagations. Les sanctions appliquées en cas de rejet de ces eaux paraissent dissuasives.

Cette réforme est fondamentale. Toutefois, l’IFREMER et la Fondation pour la recherche sur la biodiversité observent que le vecteur d’introduction d’espèces exotiques par le transport maritime n’est que partiellement traité par la convention OMI et le règlement français. La question du contrôle des biosalissures (biofouling) ([148]) fixées ou vagiles sur les coques de bateaux reste d’actualité. La mise en place de ce contrôle devrait être l’étape suivante. L’Organisation mondiale de la mer ne commence à aborder cette problématique que depuis septembre 2017.

2. Des moyens d’action consolidés

Outre de nouveaux régimes de contrôle et de sanction mis en place par les réformes précédemment évoquées, ou par le nouveau dispositif des zones de conservation halieutique (articles 98, 100 et 102), d’autres articles de la loi du 8 août 2016 ont introduit, ou rétabli, des moyens d’action supplémentaires en faveur de la protection de la biodiversité et des écosystèmes marins.

a. Des outils juridiques renforcés

Conformément aux exigences de la directive 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal demandant aux États membres d’établir des sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives », la loi du 8 août 2016 a renforcé le quantum des peines applicables pour un certain nombre d’infractions : en sus des articles précédents, l’article 129 a ainsi doublé les peines d’emprisonnement et sextuplé, voire décuplé, les amendes pour atteinte aux habitats et espèces protégés définies à l’article L. 415-3 du code de l’environnement, ainsi qu’à l’article L. 415-6 s’agissant des infractions en bande organisée (voir la première partie du rapport).

L’article 126 a par ailleurs introduit un article L. 5241-4-6 dans le code des transports donnant à l’autorité administrative pouvoir d’expulser un navire étranger en infraction avec la réglementation sur le recyclage des navires et l’élimination des déchets dangereux ou avec la réglementation sur l’interdiction de l’utilisation des composés organostanniques dans les peintures antisalissure des navires.

Son application était renvoyée à un texte réglementaire. Un décret n° 2017-422 du 28 mars 2017, modifiant notamment le décret n° 84-810 du 30 août 1984 relatif à la sauvegarde de la vie humaine en mer, à la prévention de la pollution, à la sûreté et à la certification sociale des navires, est venu préciser la procédure d’expulsion.

Vos rapporteures n’ont pas eu connaissance de cas de mise en œuvre.

L’article 115 a modifié les articles L. 216-6 et L. 432-2 du code de l’environnement pour reporter l’ouverture du délai de prescription de l’action publique pour les délits de pollution des eaux marines et fluviales à la découverte du dommage causé.

Les délits concernés sont notamment :

– le fait de jeter, déverser ou laisser s’écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, une ou des substances quelconques dont l’action ou les réactions entraînent des effets nuisibles sur la santé, des dommages à la flore ou à la faune ;

– le fait de jeter ou abandonner des déchets en quantité importante dans les eaux superficielles ou souterraines ou dans les eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales, sur les plages ou sur les rivages de la mer ;

– le fait de jeter, déverser ou laisser écouler dans des cours d’eau, canaux, ruisseaux et plans d’eau, des substances dont l’action ou les réactions détruisent le poisson ou nuisent à sa nutrition, à sa reproduction ou à sa valeur alimentaire.

À l’époque du vote de la loi du 8 août 2016, les articles 7 et 8 du code de procédure pénale prévoyaient un délai de prescription de droit commun de trois ans révolus en matière de délit et de dix ans révolus pour les crimes, décompté à partir de la commission des faits. Depuis la loi n° 2017-242 du 27 février 2017, ces délais ont été portés à, respectivement, six et vingt ans.

Pour autant, la réforme de 2016 n’est pas remise en question car le doublement des délais de prescription réduit, sans la résoudre, l’inadaptation de la règle générale de computation aux pollutions aquatiques, souvent découvertes de nombreuses années après leur commission, et à la rémanence de leurs effets dans les organismes marins qui accumulent les substances nocives même quand elles sont diluées dans les eaux.

Le Comité national des pêches maritimes et de l’élevage marin salue cette évolution, pour laquelle la profession s’est battue après s’être vue privée d’action dans plusieurs affaires de pollutions graves en raison d’une découverte trop tardive des dommages.

On rappellera que l’article 101 a parallèlement étendu le droit des associations de protection de l’environnement d’agir en justice contre les manquements aux règles relatives à la pêche maritime (voir supra).

Enfin, l’article 100 a non seulement reconnu les compétences des inspecteurs de l’environnement pour rechercher et constater les infractions en matière de pêche et d’élevage marins, et appréhender, le cas échéant, les matériels utilisés en vue de leur saisie (article L. 942-1 du code rural et de la pêche maritime), mais il a aussi rétabli certaines prérogatives des gardes-jurés et prud’hommes pêcheurs assermentés qui avaient été supprimées lors de la codification du code rural et de la pêche maritime en 2010 (article L. 942-2). Ils peuvent à nouveau prendre des mesures conservatoires, comme appréhender engins et produits de la pêche, et établir des procès-verbaux faisant foi en matière de contrôle des pêches.

L’article 100 a par ailleurs précisé à l’article L. 942-2 les incompatibilités comportementales ou professionnelles à l’agrément d’une personne en qualité de garde-juré, renvoyant à un décret en Conseil d’État les conditions de son agrément, de son assermentation et de l’exercice de ses missions.

Ce fut fait par un décret n° 2017-243 du 27 février 2017 portant statut particulier de garde-juré. Recrutés par les comités régionaux, interdépartementaux ou départementaux des pêches maritimes et des élevages marins, ou par le comité national de la conchyliculture et les comités régionaux de la conchyliculture, les gardes-jurés sont agréés pour cinq ans par l’autorité administrative compétente - généralement le préfet de région – et assermentés. Ils sont également soumis à une formation. Ce sont, pour la direction des pêches maritimes et de l’aquaculture, des garanties indispensables pour l’éthique et le professionnalisme de ces personnels investis de pouvoirs de police administrative et judiciaire.

D’autre part, pour améliorer la lisibilité de leur action, les gardes-jurés sont désormais tenus de détenir une carte professionnelle ainsi que de porter une tenue affichant clairement leur fonction. Enfin, leurs missions de contrôle et de surveillance n’étant pas compatibles avec l’obligation du repos dominical, les comités sont admis à donner le repos hebdomadaire par roulement aux gardes-jurés qu’ils commissionnent.

Le rétablissement des pouvoirs des gardes-jurés était une revendication des organisations professionnelles des pêcheurs. La suppression de ces compétences ne leur permettait plus d’exiger de rejeter les produits d’une pêche illégale ; les contrevenants pouvaient repartir avec. De surcroît, contraints de refaire les procès-verbaux des gardes-jurés pour leur donner une valeur probante, les services de l’État surchargés en laissaient beaucoup sans suite, ce qui affaiblissait encore davantage l’impact de ces agents sur le terrain.

Le Comité national des pêches maritimes et de l’élevage marin ne regrette que l’obligation posée par le décret de suivre l’intégralité de la formation avant les entrées en fonction. En effet, l’École nationale de sécurité et de l’administration de la mer organisant peu de formations dans l’année, avec une programmation non connue des comités locaux, le recrutement de gardes-jurés peut se trouver bloqué quand il est nécessaire et leur entrée en fonction être retardée.

b. Quelques financements supplémentaires en faveur des milieux marins

On a vu précédemment que l’article 95 de la loi du 8 août 2016 a instauré des redevances au profit de l’Agence française de la biodiversité sur les activités d’exploration, exploitation ou utilisation des milieux marins en zone économique exclusive ou sur le plateau continental français.

Le décret d’application ne datant que du 5 mai 2017, le dispositif n’a pas encore généré de recettes – ainsi que l’a confirmé l’AFB.

Mais il est potentiellement intéressant par la régularité de ce type de recettes et par les montants qui pourraient être générés. Il apparaît donc d’autant plus important d’en préserver l’affectation à la seule protection de l’environnement marin.

L’article 104 de la loi du 8 août 2016 est venu préciser que la taxe sur le transport maritime de passagers vers les espaces naturels protégés prévue à l’article 285 quater du code des douanes « est affectée à la préservation de ceux-ci ». Au demeurant, cette affectation est conforme au projet de la « loi Barnier » qui l’avait créée en 1995 ([149]) pour contribuer à la protection des espaces naturels sensibles à la fréquentation touristique.

Cette taxe est due par les entreprises de transport public maritime qui embarquent des passagers à destination de certains espaces naturels protégés. Elle est ajoutée au prix demandé aux passagers et est recouvrée par les services des douanes.

L’article 104 précise par ailleurs que si aucune personne publique n’est spécifiquement chargée de la gestion de la zone concernée, la taxe récoltée revient au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres pour les sites qu’il suit, plutôt qu’aux communes où ils se situent.

Cette modification corrige seulement une ambiguïté textuelle qui pouvait remettre en cause la répartition des recettes entre le Conservatoire et les communes. Dans les faits, les sommes étaient déjà encaissées par le Conservatoire du littoral. Sur un produit global estimé à environ 3 millions d’euros, celui-ci a vu évoluer sa part comme suit :

MONTANT de la taxe sur le transport maritime de passagers vers

les espaces protégés perçu par le Conservatoire

(en milliers d’euros)

Source : Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, décembre 2017.

Les sommes encaissées par le Conservatoire du littoral sont ensuite reversées aux gestionnaires sur présentation d’un rapport d’activité et d’un bilan financier. Elles peuvent exceptionnellement couvrir des dépenses engagées par le Conservatoire pour des travaux sur les sites considérés.

Un décret fixe la liste des destinations concernées par la taxe. Il est périodiquement mis à jour. Le Conservatoire a engagé des discussions avec le ministère de la transition écologique et solidaire sur son éventuelle révision en 2018 – afin d’ajouter de nouvelles destinations comme Mayotte.

Malgré le rappel fait par l’article 104, le Conservatoire craint encore que les montants affectés ne soient plafonnés un jour, comme pour la plupart des taxes affectées, alors que par définition ils couvrent des charges qui, liées à l’affluence des usagers, s’alourdissent avec l’augmentation de la fréquentation du site.

c. Une lutte contre les déchets plastiques enfin engagée, mais à accentuer

Le plastique représente environ 60 à 70 % des déchets marins, en mer et sur les fonds, avec des apports de plusieurs centaines de tonnes par jour dans les mers européennes et un volume total d’environ 8 millions de tonnes par an dans l’ensemble des mers et océans ([150]).

Pour la première fois, la loi du 8 août 2016 s’est attaquée à deux sources significatives de ces redoutables pollutions marines en interdisant, par son article 124 (article L. 541-10-5 du code de l’environnement), la mise sur le marché :

– au plus tard le 1er janvier 2018, des produits cosmétiques rincés à usage d’exfoliation ou de nettoyage comportant des particules de plastiques solides (micro-billes) ;

– puis, à compter du 1er janvier 2020, celle de tous les bâtonnets ouatés à usage domestique dont la tige est en plastique, c’est-à-dire des cotons tiges, à l’exception de ceux qui sont utilisés à des fins thérapeutiques ou diagnostiques.

De fait, d’après les données des conventions de mers régionales, les cotons tiges sont parmi les dix types d’objets les plus fréquents, représentant 4 % des déchets retrouvés sur les plages de l’Atlantique Nord Est et 5 % des déchets sur les plages de Méditerranée.

En revanche, seules quelques centaines de tonnes de micro-billes à usage cosmétique atteindraient le milieu marin chaque année, sur une production annuelle d’environ 4 600 tonnes en Europe. Ces apports représentent donc un volume limité au regard des apports de plastique en général. Néanmoins la littérature scientifique montre que les micro-billes sont estimées à plus de 8 000 milliards dans les habitats aquatiques. De surcroît, des études scientifiques sont en cours pour évaluer l’ampleur de la pollution chimique qu’elles génèrent et son transfert dans la chaîne alimentaire. Les polymères de synthèse dont ces micro-billes sont composées sont eux-mêmes des polyéthylènes contenant des additifs chimiques comme les retardateurs de flammes ou métalloïdes. Or, suivant les doses d’exposition, la toxicité chimique de ces additifs peut entraîner l’apparition de perturbations endocriniennes ou des effets cancérigènes.

En cas de violation de ces interdictions, une amende administrative pourra être prononcée dans un plafond de 1 500 euros pour une personne physique et de 7 500 euros pour une personne morale par unité ou par tonne de produit en fonction de la gravité des manquements et de l’importance des avantages qui en sont tirés. Créée par le même article 124 de la loi du 8 août 2016, cette sanction s’applique aussi aux contraventions aux règles relatives aux sacs, verres et assiettes plastiques.

Le décret n° 2017-291 du 6 mars 2017 définit plus précisément les objets et produits visés par ces interdictions (de même que les gobelets, verres et assiettes jetables dont la mise à disposition sera interdite au plus tard au 1er janvier 2020 conformément à la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte).

Bien que non directement concerné par ces interdictions, le Syndicat national des fabricants d’agents de surface et de produits auxiliaires industriels ASPA-INGRECOS a approuvé la définition physico-chimique du plastique par le décret d’application, à même d’éviter d’amalgamer tous les polymères à des plastiques. Il espère que ce cadre juridique servira de base aux futures discussions européennes sur une interdiction générale des micro-plastiques.

Vos rapporteures ont par ailleurs auditionné les représentants de certains des principaux utilisateurs des produits incriminés.

FEBEA, le syndicat professionnel du secteur cosmétique, a assuré que celui-ci se préparait à l’interdiction des produits cosmétiques utilisant des micro-billes plastiques depuis 2015 et que leur mise sur le marché a bien été totalement arrêtée au 1er janvier 2018. Les entreprises ont travaillé sur des alternatives à base de noyaux d’abricots ou de cerises finement broyés ou de matériaux composés de cellulose. Entre 2012 et 2015, on pouvait déjà observer une réduction de 82 % du recours aux micro-billes plastiques.

Soulignant que tous emballages confondus, le secteur des cosmétiques ne représente que 2,2 % du tonnage global et 2,5 % des unités d’emballage, FEBEA dit encourager néanmoins l’éco-conception par le choix de matériaux recyclables ou l’incorporation de matières recyclées. Elle vient de publier un Livre blanc sur l’économie circulaire dans le secteur cosmétique qui recense 120 bonnes pratiques. Elle observe toutefois que cette démarche se heurte à des problèmes de traçabilité, de qualité et de disponibilité des matières première recyclées.

Quoi qu’il en soit, la loi ne prévoit pas le retrait des produits non encore vendus. Leurs adhérents n’ont donc rien négocié avec les distributeurs.

Le syndicat des entreprises du médicament LEEM a aussi rappelé sa mobilisation et celle des entreprises du secteur pour encourager l’éco-conception des emballages. Dès 2010, dans le cadre des conventions d’engagement volontaire signées avec les ministères compétents, un groupe de travail a été constitué avec l’éco-organisme Adelphe pour y travailler. Des outils ont été développés, tels des formations et des guides. Le LEEM suit de près les travaux menés sur le Paquet Économie circulaire européen, la Stratégie plastique de la Commission européenne et la Feuille de route sur l’économie circulaire en France.

Précisément, le 28 mai dernier, l’exécutif européen a dévoilé une proposition de directive visant à réduire drastiquement l’utilisation des produits plastiques à usage unique. Les cotons tiges, couverts, assiettes, pailles et autres, notamment, seraient interdits dans leur forme actuelle et leurs fabricants contraints de les produire avec des matériaux plus durables. Les récipients plastiques pour l’alimentation et la boisson devraient aussi être sévèrement réduits et les fabricants d’emballages amenés à financer les coûts de traitement des déchets qu’ils génèrent… Ces mesures ne pourraient entrer en vigueur avant 2022 mais la Commission européenne compte ainsi éviter l’émission de 3,4 tonnes d’équivalent CO2 et économiser 223 milliards d’euros sur les dommages environnementaux d’ici 2030.

De fait, comme la Fondation pour la recherche sur la biodiversité l’a souligné, les deux interdictions adoptées par la loi du 8 août 2016 vont dans le bon sens. Mais elles ne constituent pas une réponse suffisante face à l’ampleur des enjeux nationaux et internationaux, la pollution massive qui passe les frontières et pourrait transformer irréversiblement les écosystèmes.

Déjà, des îles de plastiques se créent dans des zones hors protection étatique. Les macro-déchets étranglent ou étouffent les oiseaux et les espèces marines qui les avalent ; et quand ils finissent par se désagréger sous forme de micro-plastiques, ils empoisonnent ceux qui les mangent. Le plastique affecte les organismes à tous les niveaux biologiques : le fonctionnement des gènes, des cellules, des tissus, de la reproduction, mais aussi les comportements ([151]). Enfin, la pollution plastique des zones côtières favorise le transport des sargasses, des algues brunes qui s’échouent en masse, dégagent des gaz toxiques, menaçant les activités économiques, la biodiversité et même les populations humaines. Ce fléau inquiète particulièrement les Antilles.

De surcroît, lutter localement pour endiguer ces pollutions est un effort continu.

L’ensemble des Terres australes et antarctiques françaises est touché par les pollutions plastiques. Au regard de leur abondance sur les Îles Éparses, les TAAF organisent des ramassages réguliers par les agents en place sur le terrain. Les déchets sont ensuite évacués par les navires logistiques puis traités à La Réunion. Mais ils ne peuvent guère faire davantage, ces déchets provenant de toute la zone de l’Océan indien, soit largement au-delà du champ de compétence national.

Les TAAF font cependant remarquer que le plastique n’est pas la seule source de pollution menaçant les écosystèmes marins : leurs eaux souffrent également des dégazages d’hydrocarbures, notamment dans les îles du canal du Mozambique. Malgré les efforts de surveillance, la sanction des bateaux identifiés reste très difficile pour des questions liées à la compétence de l’État du pavillon. Quant aux pertes de matériels de pêche (bateaux, palangres constituées de métaux lourds, casiers et filet dérivants, etc.), elles génèrent une pêche « fantôme » redoutable pour les espèces marines, comme ces centaines de requins morts sur une plage bretonne après avoir été piégés par un filet errant de 600 mètres.

La bonne santé de nos océans, de leur biodiversité, et celle des hommes qui s’en nourrissent méritent que l’on s’attaque plus vigoureusement aux pollutions qui les menacent directement et à court terme. Les chantiers sont nombreux et vastes ; ils nécessitent souvent des actions à l’échelle internationale.

Mais certains efforts sont à la portée de notre pays. A fortiori quand on constate que d’autres ont pris les devants, comme la Grande-Bretagne qui interdit les pailles et les cotons à tige plastique dès la fin de cette année.

Recommandation n° 48

Élargir et accélérer l’interdiction des produits plastiques à usage unique.

Dans l’attente de leur disparition, créer une redevance sur ces produits pour financer des campagnes de ramassage dans les eaux sous juridiction française.

3. Mais qui restent très insuffisants sur le terrain

La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a introduit plusieurs mesures en faveur de la protection des espèces et des milieux marins, et nombre d’entre elles sont porteuses de progrès significatifs.

Cependant leur efficacité dépendra de la mise en œuvre qui en sera faite, et, en premier lieu, des moyens dont disposent les responsables publics et les gestionnaires des aires marines protégées pour faire entendre les intérêts des milieux marins et pour les défendre sur le terrain.

Or, au fil de leurs rencontres et auditions, vos rapporteures ont constaté que ces moyens s’avèrent très en-deçà des besoins et de l’importance des enjeux.

Vos rapporteures ont été alertées sur la prise en compte des enjeux marins par l’Agence française de la biodiversité qui a intégré l’Agence des aires marines protégées (AAMP).

Professionnels de la mer et associations de défense de l’environnement s’inquiètent d’une dilution des sujets maritimes dans le vaste champ des problématiques dont l’AFB a la charge.

En termes de gouvernance en premier lieu, les intérêts maritimes ne sont plus autant représentés dans les instances décisionnaires. Auparavant, le président de l’AAMP disposait d’une tribune supplémentaire en étant également vice-président du Conseil national de la biodiversité.

WWF craint aussi que la réorganisation des services après l’intégration des équipes et des moyens de l’AAMP ne disperse les compétences et les expertises qu’avait développées la précédente agence.

Au demeurant, même si ces personnels restent dédiés aux actions sur les mers et océans, ils paraissent sous-dimensionnés au regard des élargissements opérés ou envisagés depuis la loi du 8 août 2016, qu’il s’agisse des périmètres protégés ou des missions et responsabilités à exercer.

Les territoires à suivre sont vastes : 3,78 millions d’hectares marins pour les seuls parcs nationaux, 41 461 km² marins sur l’ensemble du réseau Natura 2000, sans compter les réserves naturelles marines.

La réserve naturelle marine des Terres australes françaises représente désormais à elle seule un périmètre de plus de 670 000 km². Or, comme cela a été relevé précédemment, son extension n’a été accompagnée d’aucun renforcement des équipes de terrain – ni, encore, des moyens matériels.

Un projet de rapport sur l’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, remis au ministre de la transition écologique et solidaire en avril dernier par l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable ([152]), dresse un constat de criante insuffisance, en dépit de quelques efforts.

Des effectifs supplémentaires ont certes été affectés à l’AFB à sa création, pour remédier notamment aux sous-effectifs manifestes des parcs naturels marins (PNM) qui fonctionnaient en partie avec des services civiques et des emplois aidés.

Malgré cela, aujourd’hui, les équipes permanentes des PNM varient encore de 22 à 3 ETP (équivalents emplois temps plein), avec une moyenne inférieure à 10 ETP. Ce n’est que début 2018 que trois personnes ont été affectées, au dernier né, le parc naturel de Martinique, pourtant créé en mai 2017 ; et il n’y a toujours qu’une seule personne pour gérer le Sanctuaire d’Agoa. Le projet de rapport d’avril 2018 estime qu’avec ses 22 ETP seul le parc naturel marin d’Iroise semble en mesure de fonctionner correctement. Les autres « ne disposent pas des moyens humains nécessaires pour remplir leurs missions » ([153]).

Le projet de rapport IGF-CGEDD ajoute que « quatre parcs naturels marins ont été créés entre 2014 et 2017, sans perspective crédible de disposer à court ou moyen termes des moyens humains suffisants ». Même avec une mutualisation des services transversaux au siège de l’AFB, les rapporteurs évaluent à une centaine d’ETP le besoin de personnels supplémentaires pour les seuls PNM.

Il conclut que « cette situation crée un risque politique de crédibilité des engagements pris par l’État ».

Le constat relatif aux services départementaux et interdépartementaux de l’AFB et de l’ONCFS n’est pas plus rassurant.

Sachant que ces mêmes équipes sont aussi censées assurer la police de l’environnement, en collaboration avec les dispositifs mis en place par les affaires maritimes et la police judiciaire, sur l’ensemble des aires marines protégées, on mesure le fossé entre les intentions et la réalité de terrain.

D’autant que ces agents ne disposent pas nécessairement du matériel adapté pour des missions en mer, a fortiori en haute mer, comme vos rapporteures ont pu l’entendre à La Réunion.

Le projet de rapport IGF-CGEDD d’avril 2018 a également souligné les besoins financiers à venir pour les milieux marins.

La création de l’AFB ne s’est pas traduite par une réduction de ses ressources par rapport à l’addition des budgets des agences qu’elle a réunies. Pour autant, on ne peut considérer que ces crédits suffisent au regard des évidents besoins de renforcer les personnels et les moyens matériels mobilisés pour suivre les aires protégées.

De même, si les financements directement consacrés par l’État aux milieux marins ont significativement augmenté, c’est un effort à souligner, mais il devra être accentué.

Le projet de rapport IGF-CGEDD montre que les crédits alloués au financement de la préservation des milieux marins par le programme 113 Paysages, eau et biodiversité ([154]) ont progressé de plus de 38 % entre 2016 et 2018 :

Évolution des financements du milieu marin sur le programme 113

Source : Projet de rapport IGF-CGEDD, d’après la direction de l’eau et de la biodiversité

Mais il cite dans le même temps plusieurs besoins de financement supplémentaires – et ce, « au-delà des besoins humains nécessaires aux parcs naturels marins » – en se référant à un rapport du CGEDD de juillet 2016 ([155]).

Ce dernier avait ainsi évalué les besoins de financement supplémentaires pour les milieux marins à un total de 30 millions d’euros par an, dont 21,5 millions d’euros qui devraient être apportés par l’État et ses opérateurs.

La France est en particulier liée par des obligations communautaires dont le non-respect pourrait un jour susciter de lourds contentieux pour notre pays (de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’euros). Elle est notamment tenue de mettre en place un réseau de surveillance du bon état des masses d’eaux au titre de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSMM). Les crédits correspondants ont été augmentés de 5,33 millions d’euros en 2016 à 9,65 millions d’euros en 2018 – mais cette augmentation résulte pour partie d’un redéploiement de ressources auparavant attribuées aux opérateurs de la biodiversité terrestre.

Interrogé par vos rapporteures sur l’adaptation des moyens de l’État ou de ses établissements publics aux réformes introduites par la loi du 8 août 2016, le ministère de la transition écologique et solidaire a répondu en avril dernier qu’à ce jour, il n’a pas été prévu de déployer des moyens supplémentaires pour contrôler et surveiller les activités susceptibles de se dérouler dans le périmètre de futures aires marines protégées et extensions d’aires marines protégées existantes – y compris s’agissant de la réserve marine des Terres australes françaises (cf. supra).

Le ministère est néanmoins conscient que le renforcement de la protection du milieu marin en métropole et en outre-mer est essentiel pour permettre à la France de remplir ses obligations internationales et européennes et assurer le respect des nouvelles dispositions issues de la loi du 8 août 2016.

C’est pourquoi sa direction de l’eau et de la biodiversité travaille avec les services du ministère de l’agriculture compétents sur les questions maritimes à la mobilisation de l’ensemble des moyens de contrôle et de surveillance (hors la police de la pêche maritime qui relève de la politique commune des pêches).

Vos rapporteures ne peuvent qu’approuver ces efforts de mutualisation qui optimisent les moyens existants et devraient renforcer la cohérence, la coordination et par suite l’efficacité des actions de police de l’environnement.

Elles estiment toutefois que cela ne sera pas encore suffisant pour relever les défis de la protection des précieux milieux marins.

Recommandation n° 49

Augmenter les moyens humains et financiers consacrés au contrôle et à la protection des milieux marins.

V. Les besoins de protection essentiels DES OUTRE-MER ne sont pas satisfaits

A. Une biodiversité exceptionnelle outre-mer

La responsabilité de la France en matière de protection de la biodiversité outre-mer est grande.

Les chiffres présentés par le Muséum national d’histoire naturelle sur son site Internet donnent une idée de la place unique de la France en matière de biodiversité grâce à ses collectivités d’outre-mer.

Presque toutes les collectivités d’outre-mer, et toutes celles qui sont situées en zone intertropicale, constituent des zones prioritaires pour la préservation de la biodiversité.

La Nouvelle-Calédonie est une « Zone d’endémisme pour les oiseaux » (BirdLife International), un « Centre de diversité pour les plantes » (IUCN & WWF), un « Point chaud » (Conservation International), et regroupe quatre écorégions (WWF).

La Guyane ([157]) comprend un des quinze derniers grands massifs de forêts tropicales intacts d’activités humaines et elle a les plus grandes possibilités au monde de préservation des grandes forêts primaires intactes.

De la zone subarctique (Saint-Pierre-et-Miquelon) à l’Antarctique (Terre Adélie), en passant par les zones tropicales de trois grands océans, les collectivités d’outre-mer recouvrent un patrimoine d’une richesse infiniment plus grande que la France métropolitaine, bien que les surfaces terrestres insulaires pour la plupart, soient souvent limitées :

« – Plus de 95 % de la faune vertébrée et des plantes vasculaires spécifiques à la France est concentrée sur les 22 % de son territoire que représentent les collectivités d’outre-mer (Terre Adélie exclue) ;

« – La biodiversité atteint en outre-mer des niveaux exceptionnels, tant pour sa richesse que pour son originalité. Les collectivités d’outre-mer hébergent globalement plus d’espèces pour tous les groupes que la France métropolitaine. Si l’on ne considère que les espèces endémiques, pour lesquelles il est possible de calculer la diversité totale, il y a globalement 35 fois plus de plantes, 3 fois plus de mollusques, et 70 fois plus d’oiseaux endémiques en outre-mer qu’en métropole ; enfin, tandis qu’aucun reptile ou mammifère n’est endémique de France métropolitaine, les collectivités d’outre-mer en hébergent respectivement une centaine et une dizaine d’espèces ;

« – Cette biodiversité atteint des sommets : en Nouvelle-Calédonie, sur une surface à peine plus grande que la Picardie, on trouve près de 3 000 plantes, plus de 5 000 insectes, une centaine de reptiles, une vingtaine d’oiseaux et 6 mammifères endémiques. À titre de comparaison, l’originalité de cette flore et de cette faune est du même ordre que celle de l’Europe. De la même manière, l’île de Rapa en Polynésie Française héberge sur une surface équivalente à quelques arrondissements de Paris (40 km²) au moins 300 espèces endémiques !

« – Le milieu marin d’outre-mer couvre une énorme superficie : plus de 10 millions de km², ce qui représente 97 % de la Zone économique exclusive (ZEE) de la France. Il regroupe une richesse biologique exceptionnelle, notamment par la présence de 55 000 km² de récifs coralliens et lagons (10 % des écosystèmes récifo-lagonaires de la planète, 20 % des atolls du monde). » ([158])

L’accélération de la mise en œuvre de plans nationaux d’actions en faveur des espèces figurant sur la liste rouge de l’UICN comme étant « en danger » ou « en danger critique » devrait permettre une meilleure protection de la biodiversité outre-mer. En effet, sur les 64 plans d’actions actuellement en vigueur, une quinzaine ne concernent que les outre-mer. Or, sur les 123 espèces, majoritairement de flore sauvage, identifiées sur la liste rouge de l’UICN, 80 % sont présentes outre-mer.

Il convient également de souligner que la lutte contre les espèces exotiques envahissantes est un enjeu vital outre-mer, dans un contexte insulaire bien particulier, et compte tenu de l’immense richesse biologique de ces territoires. Comme vos rapporteures l’ont précédemment souligné, les listes des espèces ciblées par les actions ont tardé à être établies, repoussant d’autant la mise en œuvre opérationnelle des actions, à l’exception notable de La Réunion, qui s’était saisie du problème en amont mais fait néanmoins face à de grandes difficultés pratiques. La lutte contre les espèces exotiques envahissantes implique un travail considérable et constant, qui doit être appuyé par une meilleure formation des agents de l’État et une éducation accrue des populations. La question des moyens dédiés à cette politique est posée.

B. la nécessaire protection des écosystèmes les plus fragiles

1. Que sont un récif corallien, une mangrove et un herbier ?

Un récif corallien est un édifice marin construit principalement par des organismes bio-constructeurs : les coraux hermatypiques scléractiniaires. Les coraux sont des animaux marins invertébrés. Les récifs et leurs lagons, sur le territoire français, couvrent plus de 57 500 km2, dont 90 % dans l’Océan Pacifique : les huit collectivités françaises d’outre-mer abritent ainsi près de 10 % des récifs et 20 % des atolls du monde, ainsi que deux doubles récifs-barrières de corail.

Une centaine de pays comptent des récifs coralliens sur leur littoral, mais la France, qui détient la deuxième plus vaste ZEE du monde (11 millions de km2), est le seul pays à posséder des récifs coralliens dans trois océans, et ces contextes variés leur confèrent une diversité exceptionnelle. La France porte donc une responsabilité mondiale en matière de conservation et de gestion durable de ces récifs et des écosystèmes qui leur sont associés (mangroves et herbiers).

Les mangroves se trouvent sur le littoral, ce sont des « forêts aquatiques » à l’interface entre l’eau douce et l’eau de mer – certains types de mangroves sont associés à des récifs coralliens, d’autres non. Les herbiers sont des prairies marines situées entre un récif et une mangrove, et regroupant de nombreuses espèces de plantes qui poussent sous l’eau.

Les récifs coralliens sont, avec les forêts tropicales, les écosystèmes les plus diversifiés et les plus productifs de la planète. Ils abritent une biodiversité considérable : un tiers des espèces marines connues, selon l’IFRECOR (Initiative française pour les récifs coralliens). Outre cet intérêt biologique, les récifs coralliens et leurs écosystèmes jouent un rôle économique et culturel majeur : plus de 100 millions de personnes bénéficient des biens et des services écosystémiques rendus par les récifs (pêche, tourisme, activités artisanales). Par ailleurs, les récifs-barrières forment un rempart naturel contre l’érosion des côtes, car ils sont capables d’absorber jusqu’à 90 % l’énergie de la houle.

Très complexes, ces milieux naturels sont aussi très fragiles. Aux actions humaines directes (surpêche, surexploitation des ressources, remblaiement, pollutions, hypoxie, tourisme…) s’ajoutent les effets du changement climatique (augmentation de la température des eaux de surface, eutrophisation, acidification) qui entraînent un phénomène de blanchissement corallien de plus en plus étendu : d’ici 2050, plus de 98 % des récifs seront exposés à des phénomènes de blanchissement. Les coraux s’affaiblissent face aux algues et les maladies coralliennes se développent.

Les mangroves constituent également la fondation d’un écosystème extrêmement productif et biologiquement riche qui abrite et fait office de garde-manger pour une grande variété d’espèces, dont beaucoup sont en voie de disparition. Les mangroves ont beau ne constituer que 1 % du total des forêts tropicales du monde entier, elles constituent néanmoins des écosystèmes très précieux, fournissant un éventail de biens et de services qui contribuent considérablement aux moyens de subsistance, au bien-être et à la sécurité des communautés côtières (zones de pêche, produits forestiers, eau salubre, protection contre les tempêtes…). Les racines des mangroves, notamment, constituent comme les récifs coralliens des « freins » à l’érosion côtière.

Malgré sa valeur, l’écosystème des mangroves est l’un des plus menacés : plus d’un quart de la couverture de mangrove d’origine a déjà disparu, suite à la conversion des terres pour l’aquaculture et l’agriculture, l’aménagement des côtes, la pollution et la surexploitation des ressources des mangroves. Les mangroves stockent en moyenne environ 1 000 tonnes de carbone par hectare dans leur biomasse et le sol sous-jacent, ce qui leur confère un rôle important dans la régulation du climat mondial : les émissions de gaz à effet de serre découlant du recul des mangroves constituent presque 20 % des émissions mondiales liées à la déforestation.

Les principales menaces qui pèsent à la fois sur les récifs coralliens, les mangroves et les herbiers sont l’urbanisation du littoral, le défrichage, l’agriculture intensive, les pollutions, un mauvais encadrement des activités de loisirs, la surpêche d’espèces comestibles et le braconnage d’espèces menacées, l’introduction d’espèces exotiques envahissantes, et le changement climatique

2. Les outils existant en France pour la préservation des récifs coralliens

Les aires marines protégées, espaces délimités en mer, répondent à des objectifs de protection de la nature qui incluent la protection des récifs. Il existe, toutefois, des démarches spécifiquement consacrées à ces milieux.

a. L’IFRECOR

Créée en 1999, l’Initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR) est constituée d’un comité national et d’un réseau de comités locaux (Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, Polynésie française) ; Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont intégrés au comité local de Guadeloupe ; il n’existe pas de comité local pour les Îles Éparses, ni pour Clipperton, mais des stations de suivi y sont installées. Les comités rassemblent l’ensemble des acteurs concernés : élus, représentants des ministères concernés, chercheurs, acteurs socioprofessionnels (par exemple des clubs de plongée à la Guadeloupe), représentants des préfets, des universités, des ONG, etc. Le budget annuel de l’IFRECOR est d’environ 1 million d’euros, supporté pour moitié par le ministère des outre-mer et pour moitié par le ministère de la transition écologique et solidaire.

L’IFRECOR est la déclinaison, au plan national, de l’Initiative internationale pour les récifs coralliens (ICRI), partenariat informel créé en 1994 par huit États (dont la France) et qui compte aujourd’hui plus de 60 membres (37 États, une vingtaine d’ONG, plusieurs organisations intergouvernementales régionales, la Banque mondiale, la Commission océanographique de l’UNESCO…).

Le comité national de l’IFRECOR met en œuvre un plan d’action quinquennal (le plan actuel couvre la période 2016-2020), articulé autour de plans d’actions locaux et de programmes transversaux. Les objectifs de l’action de l’IFRECOR sont nombreux : la prise de conscience par l’opinion publique, par les élus, par les administrations et par les acteurs économiques de l’importance et des enjeux des récifs coralliens, l’établissement d’un réseau de surveillance, l’échange d’expériences, la mise en valeur et la diffusion des connaissances, etc.

b. La recherche scientifique

Pour être adaptées et efficaces, les actions de protection et de gestion doivent être basées sur des connaissances scientifiques abondantes et solides. Or, la recherche sur les récifs coralliens est relativement récente. La France est un des quatre pays développés à avoir de grandes surfaces de récifs coralliens ; elle a développé des recherches sur l'ensemble de ses territoires possédant des récifs. À l'heure actuelle, la recherche française sur les systèmes coralliens et milieux associés est structurée en de multiples équipes, à la fois par des équipes en place et par des équipes métropolitaines, qui appartiennent à une ou plusieurs institutions : universités, CNRS, Institut de recherche pour le développement (IRD), École pratique des hautes études (EPHE), IFREMER, Museum national d’histoire naturelle… Plusieurs initiatives de fédération de ces équipes ont vu le jour ces dernières années.

Mais les connaissances ne sont encore que partielles ; ainsi, en 2013, un rapport de l’Association française pour les récifs coralliens sur l’état de la recherche française concernant ces récifs constatait que, s’agissant de ces récifs, des mangroves et des herbiers, « il existe une interdépendance entre ces milieux qui est probablement essentielle au bon fonctionnement de l’ensemble de l’écosystème corallien, cependant à l’heure actuelle nos connaissances sur ces interrelations sont très limitées. » Le même rapport relève qu’il existe en France des recherches sur les mangroves, mais que ce sujet est très souvent abordé indépendamment de celui des récifs. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité signale que les recherches sur la santé des récifs à l’échelle mondiale sont encore peu nombreuses et qu’une politique de coordination serait bienvenue.

3. L’article 113 de la loi du 8 août 2016 : une reconnaissance bienvenue de l’importance du sujet, peu concrétisée à ce stade

a. Les dispositions de l’article 113

L’article 113 de la loi commence par affirmer la nécessité de « stopper la perte de biodiversité en outre-mer ». Il assigne trois objectifs à l’État, que celui-ci devra atteindre, d’une part, « avec l’appui de ses établissements publics » et d’autre part, avec les collectivités locales concernées ; deux de ces objectifs sont assortis d’une échéance, mais aucun n’est accompagné d’engagements financiers, ce qui a été souligné lors des auditions menées par vos rapporteures.

La loi charge ainsi l’État :

1° D’élaborer et de mettre en œuvre « un programme d’actions territorialisé de protection de 55 000 hectares de mangroves d’ici à 2020 » ;

2° D’élaborer, dans le cadre de l’IFRECOR et sur la base d’un bilan de l’état de santé des récifs coralliens et des écosystèmes associés réalisé tous les cinq ans, un « plan d’action contribuant à protéger 75 % des récifs coralliens dans les outre-mer français d’ici à 2021 ».

Il est précisé que, dans le cadre de ce plan d’action, l’État « se fixe comme objectif d’interdire, dans les zones sous souveraineté ou juridiction françaises, les opérations de dragage des fonds marins dans lesquels des récifs coralliens sont présents ».

3° D’expérimenter la mise en place d’un réseau d’aires protégées s’inspirant du réseau Natura 2000.

b. À quel stade de mise en œuvre se trouve chacune de ces dispositions ?

● Les mangroves

La mise en œuvre du programme de protection des mangroves repose sur les actions du pôle-relais des zones humides tropicales, co-animé par le Conservatoire du littoral et par le comité français de l’UICN (et qui a mis en place en 2017 un réseau d’observation des mangroves), et sur les actions des opérateurs en charge de la maîtrise foncière et de la gestion des espaces naturels protégés, notamment les parcs et réserves naturelles nationaux, l’AFB et le Conservatoire.

Le ministère des outre-mer a confirmé à vos rapporteures que le programme d’actions de protection prévu par la loi est en cours de préparation. À ce stade :

– de nombreux outils de communication ont été produits pour valoriser le rôle des mangroves dans l’adaptation des territoires au changement climatique et les nombreux services qu’elles rendent ;

– le programme européen de renforcement de la gestion des mangroves (programme MANG) a été déployé sur plusieurs sites-pilotes français, notamment Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Guadeloupe, Martinique, Guyane et Mayotte ;

– une méthodologie de cartographie des mangroves a été élaborée par l’Université de Nantes, et a permis de chiffrer avec plus de précision la superficie des mangroves sur chaque territoire français ; cette superficie représentait plus de 91 000 hectares en 2017 ;

– un indicateur de la superficie des mangroves protégées est en cours de construction et sera complété par plusieurs indicateurs, dont un sur l’état de santé de ces écosystèmes, pour rendre possible un suivi de l’état d’avancement des différentes actions menées.

● Les récifs coralliens

Le bilan de santé quinquennal auquel fait référence l’article 113 existe déjà en pratique, puisqu’il est réalisé par l’IFRECOR ; le dernier bilan date de 2015, et le prochain sera produit d’ici fin 2020.

Le plan d’action prévu par la loi est en cours de préparation. Les services du MTES interrogés par vos rapporteures ont souligné que l’enjeu de ce plan n’est pas tant une augmentation de la surface déjà couverte par des instruments existants (le périmètre des aires marines protégées inclut déjà 96 % des récifs coralliens des anciens départements d’outre-mer), mais le développement qualitatif des outils de protection. Les modalités d’interdiction du dragage ne sont pas encore définies.

Seize espèces de coraux sont désormais protégées aux Antilles par l’arrêté du 25 avril 2017 fixant la liste des coraux protégés en Guadeloupe, en Martinique et à Saint-Martin et les modalités de leur protection, qui interdit leur mutilation (notamment les actes provoquant leur blanchissement), leur destruction, l’enlèvement de spécimens dans le milieu naturel, et le transport, la détention et le commerce de ces spécimens. Cet arrêté s’inscrit dans les mesures d’application de plusieurs articles de la loi du 8 août 2016 relatifs à la protection des espaces et des espèces. Les services du MTES ont indiqué à vos rapporteures qu’il n’est pas envisagé de publier ce type d’arrêté pour d’autres régions, du moins tant qu’un bilan n’aura pas été fait sur l’efficacité de cet arrêté dans les Antilles. L’IFRECOR travaille avec l’UICN pour élaborer une « liste rouge » des espèces de coraux de l’Océan indien qui pourrait, le cas échéant, être une référence pour préparer un arrêté similaire.

● La mise en place d’un réseau d’aires protégées

La question de l’expérimentation d’un réseau d’aires protégées a été inscrite à l’ordre du jour des Assises des outre-mer lancées le 4 octobre 2017. Au niveau français, la démarche choisie est une relance du Réseau Espace des Outre-mer (REDOM), tandis qu’au niveau européen un projet pour les régions ultra-périphériques (RUP) dans le cadre du programme BEST qui soutient des projets de conservation et de restauration de la biodiversité a été lancé en janvier 2017.

EXAMEN du rapport en COMMISSION

Lors de sa réunion du 20 juin 2018, la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné le rapport d’information de Mmes Nathalie Bassire et Frédérique Tuffnell sur la mise en application de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Ce point de l’ordre du jour ne fait pas l’objet d’un compte rendu écrit. Les débats sont accessibles sur le portail vidéo de l’Assemblée à l’adresse suivante :

http://assnat.fr/7o1D8x

À l’issue de sa réunion, la Commission a autorisé la publication du rapport.

Liste des personnes auditionnées

(par ordre chronologique)

Ministère de la transition écologique et solidaire – Direction des affaires maritimes

M. Hervé Brulé, adjoint au directeur des affaires maritimes

Mme Cécile Rafat, chargée de mission règlementaire et mise en œuvre des normes environnementales pour les navires

Ministère de la transition écologique et solidaire – Direction des pêches maritimes et de l’aquaculture

M. Laurent Bouvier, directeur adjoint

M. Pierre Tribon adjoint au sous-directeur des ressources halieutiques

Caisse des dépôts – CDC biodiversité

M. Philippe Thiévent, directeur

Agence française pour la biodiversité (AFB)

M. Philippe Martin, président du conseil d’administration

M. Christophe Aubel, directeur général

Groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS)

M. Francois Burgaud, directeur des relations extérieures

Mme Maïwenn Cougard, chargée des affaires publiques

Ministère de la transition écologique et solidaire – Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature

M. Paul Delduc, directeur général

M. François Mitteault, directeur de l’eau et de la biodiversité

M. Didier Labat, adjoint à la sous-direction de l’animation territoriale et de l’appui aux politiques de protection et de restauration des écosystèmes

Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

M. Olivier Thibault, directeur général

Muséum national d’histoire naturelle

M. Bruno David, président

M. Pierre Dubreuil, directeur général délégué

M. Michel Guiraud, directeur général délégué aux collections

Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres

Mme Odile Gauthier, directrice

Délégation à la mer et au littoral

M. Olivier Laroussinie, adjoint à la déléguée à la mer et au littoral

Table ronde « associations environnementales »

Fondation pour la recherche sur la biodiversité

M. Jean-François Silvain, président

Mme Hélène Soubelet, directrice de la Fondation

Mme Sarah Aubertie, en charge du dossier APA

Ligue de protection des oiseaux (LPO)

M. Yves Verilhac, directeur général

Surfrider Foundation

Mme Antidia Citores, coordinatrice lobbying et actions juridiques environnement

Table ronde « agences de l’eau »

Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse

M. Laurent Roy, directeur général

Agence de l’eau Loire-Bretagne

M. Martin Gutton, directeur général

Agence de l’eau Adour-Garonne

M. Guillaume Choisy, directeur général

Agence de l’eau Seine Normandie

Mme Patricia Blanc, directrice générale

Syndicats des personnels de l’Agence française pour la biodiversité (AFB)

M. Philippe Vachet, secrétaire général du syndicat national autonome des personnels de l’environnement Solidaires, chef de service départemental de l’AFB35

M. Remy Arsento, administrateur représentant du personnel

M. Olivier Gallet, administrateur représentant du personnel

Mme Véronique Caraco, administratrice représentante du personnel

Ministère de la Justice – Direction des affaires criminelles et des grâces

Mme Isabelle Minguet, sous-directrice de la justice pénale spécialisée

Mme Flavie Le Sueur, cheffe du bureau du droit économique, financier et social de l’environnement et de la santé publique

Mme Emmanuelle Crochet, magistrate adjointe cheffe de bureau

Ministère des outre-mer - Cabinet de la ministre Mme Annick Girardin

M. Yohan Wayolle, conseiller chargé des affaires réservées et de la transition écologique

Mme Sandra-Elise Reviriego, conseillère parlementaire en charge des associations

Table ronde « associations environnementales »

Humanité et biodiversité

M. Bernard Chevassus-au-Louis, président

Mme Sandrine Bélier, directrice

M. Antoine Charpentier, chargé de mission « politiques de la biodiversité »

Mme Chloé Begue, chargée de mission « droit et économie de la biodiversité »

France Nature Environnement (FNE)

M. Jean-David Abel, vice-président

M. Christian Hosy, coordinateur du réseau biodiversité

Union internationale pour la conservation de la nature (UICN)

M. Sébastien Moncorps, directeur du Comité Français de l’UICN

M. Sébastien Mabile, président de la commission « Droit et politiques environnementales » du comité français de l’UICN

WWF

Mme Christine Sourd, directrice adjointe des programmes, en charge de la biodiversité

Fédération des entreprises de la beauté (FEBEA)

Mme Virginie d’Enfert, directrice des affaires économiques, environnementales et internationales

Mme Christine Laymard, directrice des affaires publiques et de la communication

M. Claude Fromageot, directeur développement durable groupe Rocher et directeur de la Fondation Yves Rocher

Institut national de la propriété industrielle (INPI)

M. Romain Soubeyran, directeur général

Table ronde « syndicats agricoles »

Coordination Rurale CRUN

M. François Lucas, président d’honneur

Jeunes Agriculteurs

M. Baptiste Gatouillat, vice-président en charge des dossiers économiques

Mme Zoé Clément, conseillère environnement, territoires, qualité

FNSEA

M. Hervé Lapie, membre du Bureau de la FNSEA

M. Thierry Coué, vice-président

Mme Nelly Le Corre Gabens, chef service environnement

M. Gilles Baraize, juriste environnement, responsable biodiversité

Confédération paysanne

M. Thierry Jacquot

M. Guy Kastler

Comité national des pêches (CNPMEM)

M. Hubert Carré, directeur

Mme Perrine Ducloy

Mme Lucile Toulhoat

Mme Camille Contamine

Ministère de la transition écologique et solidaire

M. Julien Boucher, directeur des affaires juridiques

Mme Justine Roulot, conseillère en charge de la biodiversité, de l’eau, de la mer et des territoires

M. Laurent Grave-Raulin, conseiller parlementaire et relations avec les élus

M. Brice Huet, chef de projet auprès du directeur de l’eau et de la biodiversité

Les Entreprises du Médicament (LEEM)

Mme Florence Bordon Pallier, directrice des partenariats de Sanofi Genzyme

Mme Christelle Maréchal, directrice des affaires européennes et relations extérieures du LEEM

Mme Fanny de Belot, responsable des affaires publiques du LEEM

Mme Annaïk Lesbats, chargée de mission affaires publiques du LEEM

Office national des forêts (ONF)

M. Patrick Falcone, adjoint au directeur général

M. Albert Maillet, directeur forêt et risques naturels

Table ronde « Espaces protégés »

Réserves naturelles de France

M. Michel Métais, président

Mme Charlotte Meunier, vice-présidente

M. Arnaud Collin, directeur

Fédération des parcs naturels régionaux de France

M. Michael Weber, président

M. Pierre Weick, directeur général

Agence française pour la biodiversité

M. Thierry Canteri, directeur des territoires, parcs nationaux et parcs naturels marins

Déplacement en Nouvelle-Aquitaine

Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL)

M. Christian Marie, directeur régional délégué

M. Jacques Regad, directeur régional adjoint en charge des sujets liés à la nature

M. Stéphane Allouch, chef du service patrimoine naturel

Mme Nathalie Greslier, Chargée de mission sur la réglementation espèces protégées

Direction départementale des territoires et de la mer (DDTM 33)

M. Hervé Servat, directeur adjoint

M. Paul Cojocaru, chef du service de l’eau et de la nature

THALES Groupe

M. Pierre-Emmanuel Raux, chef d’établissement du site Thales Mérignac

M. Dany Campalou, coordination hygiène, sécurité, environnement

Bordeaux Métropole

Mme Catherine Delaloy, directrice de la nature

Mme Aurore de Melo, direction de la nature

Rivière Environnement

Mme Françoise Gross, assistance à maîtrise d’œuvre des travaux compensatoires

Déplacement à La Réunion

Conseil régional de La Réunion

Mme Denise Hoarau, conseillère régionale déléguée à la biodiversité

M. Didier Aubry, directeur général adjoint

Mme Soudjata Radjassegarane, directrice de l'environnement

M. Olivier Odon, membre du Cabinet chargé de la biodiversité

M. Laurent Bridier, membre du Cabinet chargé de la transition écologique

Mme Patricia Puylayrent, conseillère technique au cabinet.

Avec la participation du Professeur Jean-Pierre Philippe de l’Université de La Réunion

Préfecture de La Réunion

M. Amaury de Saint-Quentin, Préfet

M. Ivan Marin, directeur adjoint, direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL)

Mme Isabelle Bracco, DEAL, cheffe de l’unité biodiversité et chargée de mission espèces exotiques envahissantes

Direction de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt (DAAF)

Direction régionale des Douanes et droits indirects

Office national des forêts (ONF)

Brigade Nature Océan indien (BNOI)

Préfecture des Terres australes et antarctiques françaises

Mme Anne Tagand, secrétaire générale, représentant Mme la Préfète Cécile Pozzo di Borgo

Conservatoire et Parc national de La Réunion

M. Daniel Gonthier, président du conseil d’administration

M. Jean-Philippe Delorme, directeur

Réserve nationale marine de La Réunion

Mme Karine Pothin, directrice

Réserve naturelle nationale de l’Étang de Saint-Paul

M. Pascal Hoarau, conservateur

Conservatoire et Muséum d’histoire naturelle

Mme Sonia Ribes, directrice, conservatrice en chef du patrimoine

Conservatoire botanique des Mascarins

M. Armand Hoareau, président

M. Luc Gigord, directeur scientifique

Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) - Délégation Océan indien

Mme Magali Duval, cheffe de la station de La Réunion, responsable de l’unité de recherche et déléguée de l’IFREMER dans l’Océan indien

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) - Direction régionale pour La Réunion-Mayotte et les pays de la COI (hors Madagascar)

M. Éric Jeuffrault, directeur

Centre de ressources et d’appui sur le risque Requin

M. Olivier Bielen, directeur

Cité du Volcan

M. Patrice Huet, directeur scientifique

Mme Marie-Renée Robert, chargée de la prospection et du développement des publics

Kélonia

Mme Claudette Konz, directrice marketing

Associations de défense de l’environnement :

Mme Bernadette Ardon, présidente de Réunion Nature Environnement (SREPEN)

M. Claude Marodon, président de l’Association Plantes aromatiques et médicinales de La Réunion (APLAMEDON)

M. Mayeul Dalleau, chercheur à l’Agence de recherche pour la biodiversité de La Réunion (ARBRE)

M. Patrick Maillot, président du Groupement des agriculteurs biologiques de La Réunion (GAB)

M. Johnny Chin Thing Fung, administrateur du GAB

M. Didier Galletti, administrateur du GAB

M. Laurent Mouysset, responsable administratif et sensibilisation du Groupe local d’observation et d’identification des cétacés (GLOBICE)

M. François Payet, président du Syndicat apicole Réunion (SAR)

M. Christian Léger, président de la Société d’études ornithologiques de La Réunion (SEOR)

([1]) Biological annihilation via the ongoing sixth mass extinction signaled by vertebrate population losses and declines, Gerardo Ceballosa, Paul R. Ehrlichb, and Rodolfo Dirzo, Proceedings of the National Acadamy of Sciences (PNAS), 10 juillet 2017.

([2]) Suivi Temporel des Oiseaux Communs, un programme de sciences participatives porté par le MNHN au sein du Centre des sciences de la conservation ; étude menée depuis 1995 à une échelle plus locale sur la Zone atelier « Plaine & Val de Sèvre » par le CNRS, Centre d’études biologiques de Chizé.

([3]) More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, Caspar A. Hallmann, Martin Sorg, Eelke Jongejans, Henk Siepel, Nick Hofland, Heinz Schwan, Werner Stenmans, Andreas Müller, Hubert Sumser, Thomas Hörren, Dave Goulson, Hans de Kroon, PLoS one, 18 octobre 2017.

([4]) The last frontiers of wilderness : Tracking loss of intact forest landscapes from 2000 to 2013, Peter Potapov, Matthew C. Hansen, Lars Laestadius, Svetlana Turubanova, Alexey Yaroshenko, Christoph Thies, Sciences advances, 13 janvier 2017.

([5]) Notamment la Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992 et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction du 3 mars 1973 (CITES) et, au niveau européen :

– directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

– directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages ;

– directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires ;

– directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ;

– directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, qui trouve notamment sa déclinaison dans les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) ;

– directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 février 2006, concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade et abrogeant la directive 76/160/CEE ;

– directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juin 2008, établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre « stratégie pour le milieu marin »).

([6]) Les enjeux financiers se chiffrent en dizaines de millions d’euros et, tout récemment, l’Italie a été condamnée à payer une amende de 25 millions d’euros (et à une astreinte de 30 millions par semestre de retard) en matière de traitement des eaux usées (arrêt du 31 mai 2018, affaire C-251/17). Pour la France, le non-respect des dispositions de la directive sur le traitement des eaux résiduaires urbaines présentait un risque financier qui avait été estimé entre 300 et 400 millions d’euros.

([7]) Voir l’encadré suivant sur les pollutions lumineuses.

([8]) Section 1 du chapitre 2 du titre VI de la loi, intitulée « Obligations de compensation écologique ».

([9]) Pistes permanentes de courses et d’essais pour véhicules motorisés d’une emprise inférieure à 4 hectares et construction d’équipements sportifs et de loisirs susceptibles d’accueillir un nombre de personnes égal ou inférieur à 5 000.

([10]) Résolution du Parlement européen du 2 février 2016 sur l'examen à mi-parcours de la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité (2015/2137(INI). Voir également le rapport critique de la Cour des comptes européennes sur les aides agricoles actuellement mises en œuvre Le verdissement : complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore aucun bénéfice pour l’environnement, rapport spécial n° 21, 12 décembre 2017.

([11]) Point 39.

([12]) Point 42.

([13]) Point 73.

([14]) Cour de cassation, Crim. 25 septembre 2012, arrêt n° 10-82.938.

([15]) Défini comme l’« atteinte directe ou indirecte portée à l’environnement et découlant de l’infraction ».

([16]) Il convient en particulier de renvoyer au rapport dit « rapport Jégouzo » (Pour la réparation du préjudice écologique, rapport du groupe de travail installé par Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, remis le 17 septembre 2013) ainsi qu’à la proposition de loi dite « Retailleau », adoptée en première lecture au Sénat le 16 mai 2013 (rapport n° 519 de M. Alain Anziani, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 17 avril 2013). Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la justice, s’était engagée en faveur du dépôt d’un projet de loi sur le préjudice écologique.

([17]) La définition est plus proche de celle de la Cour d’appel de Paris dans son arrêt du 30 mars 2010 n° 08/02278 : « toute atteinte non négligeable à l’environnement naturel, à savoir, notamment l’air, l’atmosphère, l’eau, les sols, les terres, les paysages, les sites naturels, la biodiversité et l’interaction entre ces éléments qui est sans répercussion sur un intérêt humain particulier mais qui affecte un intérêt collectif légitime ».

([18]) Directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la réparation des dommages environnementaux, en application du principe pollueur-payeur.

([19]) Un colloque a été organisé par l’AFB le 29 septembre 2017.

([20]) Voir également les travaux relatifs aux experts judiciaires de l’Association des professionnels du contentieux économique et financier, commission « Préjudice écologique » : La réparation du préjudice écologique en pratique, 2016.

([21]) Sur le site naturefrance.fr.

([22]) Données diffusées sur le site eaufrance.fr.

([23]) Décret n° 2017-1498 du 27 octobre 2017 relatif à la reprise par l'Agence française pour la biodiversité de certaines activités du Muséum national d'histoire naturelle : mise en œuvre de programmes nationaux d’inventaire, de suivi et de cartographie de la biodiversité, production et administration de référentiels de données, valorisation et diffusion des données, conception et gestion de services numériques.

([24]) Plus connu sous le nom d’inventaire des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF). Il convient également de rappeler l’existence de l’inventaire national du patrimoine géologique.

([25]) Avis de la Commission concernant certains articles de la directive 98/44/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, 2016/C 411/03.

([26]) L’octroi de brevets sur des plantes issues de procédés essentiellement biologiques s’était multiplié, tel un poivron sans graines obtenu de façon conventionnelle.

([27]) Programme d’acquisition de connaissance sur les oiseaux et les mammifères marins en France métropolitaine. Voir également la quatrième partie du présent rapport.

([28]) Un plan d’action sur les récifs coralliens est en cours de préparation (voir la quatrième partie du présent rapport).

([29]) Ces articles de la loi du 16 juillet 1976 ont été repris aux articles 20 et 24 à 26 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française.

([30]) Se reporter à la partie IV.

([31]) Ou des autorisations de prospection préalable lorsque ses recherches relèvent du code minier.

([32]) Cet arrêté est prévu en complément du dispositif « APA » (voir la troisième partie du présent rapport).

([33]) www.biodiversitweb.fr

([34]) Voir également une récente étude parue dans la revue Science sur l’impact sur les espèces de différents scénarios de réchauffement climatique : The projected effect on insects, vertebrates, and plants of limiting global warming to 1.5°C rather than 2°C, R. Warren1, J. Price1, E. Graham, N. Forstenhaeusler, J. VanDerWal, 18 mai 2018.

([35]) Il convient à cet égard de relever que l’article 87 de la loi élargit le champ du plan climat-air-énergie territorial. Le programme d'actions à réaliser comprend désormais des mesures visant à « favoriser la biodiversité pour adapter le territoire au changement climatique ».

([36]) Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. La plate-forme a pour vocation de synthétiser et évaluer les connaissances sur la biodiversité et les services écosystémiques afin d’éclairer les décideurs et l’opinion publique.

([37]) 127 États membres en octobre 2017.

([38]) Les atteintes à l’environnement urbain et culturel comme celles à la qualité de vie ont été écartées du champ de l’étude, ainsi que la police sanitaire des animaux et les actes de cruauté envers les animaux.

([39]) La DACG indique que les groupes d’infractions retenus sont les suivants :

- protection des milieux naturels : protection de l’eau et de l’air (pollution atmosphérique, des eaux fluviales, des eaux de mers, de l’eau douce et des milieux aquatiques) ; protection des espaces naturels (forêts, parcs nationaux, réserves naturelles, sites inscrits et classés, aménagement et équipement de l’espace rural, autres atteintes aux espaces naturels) ; protection de la faune et de la flore (protection du gibier, exercice et pratique de la chasse, destruction des animaux nuisibles/dégâts/louveterie) ;

- prévention des pollutions et des risques : ordures et déchets (dépôt d’ordures, abandon de véhicule, déchets industriels) ; risques naturels (pollution des sols) ; risques technologiques (mines et carrières, installations classées, installations nucléaires, produits chimiques, dangereux, organismes génétiquement modifiés, infrastructures et canalisations de transport ou de distribution).

([40]) Voir l’ouvrage Des écocrimes à l’écocide, le droit pénal au secours de l’environnement, sous la direction de Laurent Neyret, Bruylant, 2015, dressant un état des lieux de la criminalité environnementale et formulant de nombreuses propositions. Également le rapport remis à la garde des Sceaux, le 11 février 2015, contenant 35 propositions pour mieux sanctionner les atteintes environnementales Des écocrimes à l’écocide, Laurent Neyret.

([41]) Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction.

([42]) Article 123 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement et décret d’application n° 2011-738.

([43]) Audition de M. Philippe Martin, président du conseil d’administration de l’AFB et de M. Christophe Aubel, directeur général de l’AFB, le 17 janvier 2018.

([44]) Au-delà de la lutte contre la biopiraterie, de l’accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, de l’évaluation de l’impact du changement climatique sur la biodiversité et du suivi des actions françaises dans ce domaine, ont été cités par M. Aubel, directeur général, auditionné par vos rapporteures, s’agissant d’interventions nouvelles récentes de l’AFB :

– les appels à projets pour les atlas de la biodiversité communaux,

– les appels à projets, à hauteur de 4 millions d’euros, pour la restauration de la biodiversité outre-mer,

– le budget participatif dans le cadre du Plan climat,

– une campagne de sensibilisation aux enjeux de la biodiversité,

– le soutien financier apporté à l’IPBES, équivalent scientifique du GIEC pour les questions de biodiversité.

([45]) Décret n° 2017-1498 du 27 octobre 2017 relatif à la reprise par l’Agence française pour la biodiversité de certaines activités du Muséum national d’histoire naturelle.

([46]) Le Conseil Constitutionnel a jugé que le principe dit « de l’entonnoir » n’avait en l’espèce pas été respecté par l’introduction de la disposition au stade de la nouvelle lecture.

([47]) Décret du 9 février 2017 portant nomination du président du conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité - M. MARTIN (Philippe).

([48]) Nouveau chapitre IV du titre III du livre premier du code de l’environnement : Institutions relatives à la biodiversité (CNB et CNPN).

([49]) Le Comité national de la biodiversité est composé de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, des établissements publics nationaux œuvrant dans le champ de la biodiversité, des organismes socio-professionnels concernés, des propriétaires fonciers, des usagers de la nature, des associations, organismes ou fondations œuvrant pour la préservation de la biodiversité et des gestionnaires d’espaces naturels, de scientifiques ou de représentants d’organismes de recherche et de personnalités qualifiées.

([50]) Comité de pilotage de la stratégie de création d’aires marines protégées, comité de révision de la stratégie nationale pour la biodiversité, comité national de l’observatoire de la biodiversité, etc.

([51]) Voir l’arrêté du 21 mars 2017 portant nomination à la vice-présidence du Comité national de la biodiversité et l’arrêté du 22 septembre 2017 portant nomination au Comité national de la biodiversité.

([52]) Article L. 131-12 du code de l’environnement.

([53]) Délibération n° 2017-04 du conseil d’administration de l’AFB du 21 février 2017.

([54]) Courrier adressé le 16 juin 2016 au directeur de l’AFB, au directeur général de l’ONEMA et au directeur général de l’ONCFS, par Mme Ségolène Royal, ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, et Mme Barbara Pompili, secrétaire d’État chargée des relations internationales sur le climat et de la biodiversité.

([55]) Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

([56]) Arrêté du 22 février 2018 relatif à la contribution financière des agences de l’eau à l’Agence française pour la biodiversité et à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage.

([57]) Arrêté du 29 janvier 2018 organisant les modalités de la contribution financière de l’Agence française pour la biodiversité aux établissements publics des parcs nationaux pour l’année 2018.

([58]) Les agences de l'eau ont contribué au budget de l’État, de 2015 à 2017, à hauteur d'un prélèvement annuel de 175 millions d'euros.

([59]) Hors personnels en contrat à durée déterminée.

([60]) Décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 fixant les dispositions particulières applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement.

([61]) Arrêté fixant les conditions de reclassement applicables aux agents non titulaires visés par le 3° de l’article 8 du décret n° 2016-1698 du 12 décembre 2016 fixant les dispositions de reclassement applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement.

([62]) En application des articles 27 et 28 de la loi.

([63]) On peut également noter que les trames verte et bleue doivent désormais prendre en compte la gestion de la lumière artificielle la nuit. La problématique des pollutions lumineuses apparaît également désormais dès l’article L. 110-2 du code de l’environnement, avec la nécessité de préserver l’environnement nocturne (article 5 de la loi). Enfin, les pollutions du milieu marin par des sources lumineuses sont intégrées à l’article L. 219-8 du même code par l’article 6.

([64]) Comité français de l’UICN, État des lieux synthétiques des politiques ou stratégies de préservation de la biodiversité des régions de France métropolitaine et en outre-mer, septembre 2015.

([65]) Rétablissement de continuités écologiques, corrections des altérations du lit des berges et des cours d’eau, préservation de la mobilité des cours d’eau, restauration des zones humides dégradées, inventaire des zones humides, restauration de leurs fonctionnalités, restauration d’habitats pour les grands poissons migrateurs ou les espèces aquatiques menacées. Les aides accordées par les agences sur la ligne 24 de leurs programmes d’intervention ont été comprises entre 80,7 millions d’euros sur le Xe programme pour l’agence de l’eau Artois-Picardie et 425,8 millions d’euros pour l’agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse. Le rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) paru en juillet 2016, rendu en application de l’article 29 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, relatif aux propositions de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins évalue que « Les moyens prévus sur la durée du Xe programme pour les milieux aquatiques sont en moyenne de 231 millions d’euros par an, quasi exclusivement sous forme de subventions. […] Les moyens programmés pour l’acquisition des données de connaissance environnementale s’élèvent à 55 millions d’euros en moyenne annuelle, montant dépassé au cours des deux premières années d’exécution du programme. » (Page 115).

([66]) Le montant de 145 millions d’euros en 2013 a été ramené à 130,5 millions d’euros en 2014, puis porté à 137 millions d’euros en 2015, à 139 millions d’euros en 2016 et à 145 millions d’euros en 2017, dont 30 millions d’euros par an au titre de la solidarité financière entre les bassins vis-à-vis des départements et collectivités d’outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et de la Corse.

([67]) Avec une baisse du nombre des ETPT de 48 en 2018, le plafond d’emplois des agences de l’eau s’établissant ainsi à 1 620 ETPT en 2018.

([68]) Les 29 conservatoires d’espaces naturels gèrent 3 108 sites naturels couvrant plus de 160 000 hectares, sur près de 3 000 communes.

([69]) Directive 2008/56/CE du Parlement et du Conseil, du 17 juin 2008, établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin.

([70]) Des orientations qui concernent, tant en métropole qu’outre-mer, les espaces maritimes sous souveraineté ou sous juridiction nationale, l’espace aérien surjacent, les fonds marins et le sous-sol de la mer.

([71]) Le rapport de compatibilité est moins exigeant que le rapport de conformité, mais plus contraignant qu’un rapport de prise en compte.

Lorsqu’un document doit être conforme à une norme supérieure, l’autorité qui l’établit ne dispose d’aucune marge de manœuvre : elle doit retranscrire à l’identique cette norme supérieure, sans possibilité d’adaptation.

Le rapport de compatibilité exige que les dispositions d’un document ne fassent pas obstacle à l’application des dispositions de rang supérieur. Il s’agit d’un rapport de non-contrariété entre deux normes : la norme inférieure peut s’éloigner de la norme supérieure, à condition de ne pas la contredire.

Le rapport de prise en compte est moins strict : il implique qu’un document ne doit pas ignorer les objectifs généraux d’un autre document. Il vise à assurer que deux normes d’origine différente ne s’ignorent pas, afin d’assurer la cohérence de l’ensemble, sans pour autant imposer une coordination stricte.

([72]) L’article 161, qui prévoyait une consultation du Centre national de la propriété forestière sur le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux – SDAGE, n’a été en vigueur que très brièvement, entre le 10 août 2016 et le 1er janvier 2017, date à laquelle il a été procédé à une réécriture de l’article L. 212-2 du code de l’environnement par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Cette ordonnance a remanié l’article L. 212-2 pour prévoir les modalités de la consultation du public sur les SDAGE.

([73]) La Fédération des parcs naturels régionaux de France a publié une étude sur la « plus-value » des PNR apportée aux territoires (« Valeur spécifique des actions des parcs naturels régionaux », octobre 2017).

([74]) Le nombre de collectivités locales adhérentes à une charte de PNR est très hétérogène. Par exemple, le PNR de Camargue regroupe 3 communes, alors que le PNR des Ballons des Vosges en compte plus de 200.

([75]) Pour le PNR du Marais poitevin, en 1996 : créé en 1979, ce parc a perdu le label « PNR » en raison de la diminution constatée des surfaces enherbées, contraire aux objectifs de sa charte. La dégradation de la zone humide a d’ailleurs entraîné une condamnation au niveau de l’Union européenne pour non-respect de la directive « Oiseaux ». L’élaboration d’un nouveau projet de charte a permis au Marais poitevin de redevenir un PNR en 2014 (décret n° 2014-505 du 21 mai 2014).

([76]) Selon la Fédération nationale des PNR, les dépenses du budget d’un PNR sur la période 2012-2015 se sont réparties à hauteur de 47 % en dépenses de personnel, 36 % en autres dépenses de fonctionnement et 17 % en investissements.

([77]) La loi a également accordé une base législative à l’association Réserves naturelles de France (article 55), et a opéré la ratification de l’ordonnance de 2012 révisant la procédure de classement conduisant à la création d’une réserve naturelle (article 166).

([78]) Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à vos Rapporteures qu’au moins 20 autres PNR ont prévu de demander la prorogation de leur classement pour bénéficier du passage de 12 à 15 ans. Seuls 8 PNR n’ont pas prévu de solliciter cette prorogation, parce que la révision de leur charte est en cours et qu’ils seront donc automatiquement classés pour une période de 15 ans à l’issue de cette révision.

([79]) Décret n° 2017-1156 du 10 juillet 2017 relatif aux parcs naturels régionaux.

([80]) La taxe d’aménagement, instaurée par l’article L. 331-1 du code de l’urbanisme, est perçue par les communes, les EPCI, la métropole de Lyon, la collectivité de Corse, les départements et les régions ; elle est affectée au financement des actions de ces collectivités « contribuant à la réalisation des objectifs fixés à l’article L. 101-2 » du code de l’urbanisme.

([81]) « Revue de dépenses – La gestion des espaces naturels sensibles (ENS) et des parcs naturels régionaux (PNR) », rapport précité de la mission menée par l’IGF, l’IGA et le CGEDD (juillet 2017).

([82]) Toutefois, certains SRCE demeurent, y compris ceux dont la révision est en cours, jusqu’à l’adoption de l’arrêté approuvant le SRADDET qui va se substituer à eux, cette période transitoire devant s’achever en juillet 2019.

([83]) « Point chaud » (« hot spot ») : secteur géographique d’étendue limitée présentant une concentration exceptionnelle d’espèces animales et végétales le plus souvent rares.

([84]) La biopiraterie est l’appropriation par une entreprise ou un laboratoire de recherche d’une ressource génétique ou d’une connaissance traditionnelle liée à une telle ressource, sans l’accord ni la rémunération de leur détenteur.

([85]) Politiques de développement durable en Guyane : souveraineté sur les ressources forestières, article de C. Aubertin et S. Pons, Territoires en mouvement, décembre 2017.

([86]) L’une des mises en œuvre les plus remarquables est la loi brésilienne du 20 mai 2015.

([87]) Décret n° 2016-1615 du 21 novembre 2016 portant publication du protocole de Nagoya du 29 octobre 2010 sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation relatif à la convention sur la diversité biologique (ensemble une annexe), signé par la France le 20 septembre 2011 à New York.

([88]) Règlement (UE) n° 511/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 16 avril 2014, relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l’Union du protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation.

([89]) Par ailleurs, en raison des compétences propres de ces territoires qui sont dotés de codes de l’environnement spécifiques, des dispositions législatives particulières s’appliquent en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française (articles L. 311-1 et suivants du code de l’environnement de la Province Sud de Nouvelle-Calédonie et chapitre 5 du titre II du livre I du code de l’environnement de la Polynésie française). En revanche, le régime spécifique d’APA qui a été applicable au territoire du Parc amazonien de Guyane entre 2007 et 2017 a été abrogé par l’article 44 de la loi du 8 août 2016.

([90]) Clearing House Mechanism of the Convention on Biological Diversity.

([91]) Cette « personne morale de droit public » a également le droit de se constituer partie civile dans le cas où des activités portent préjudice aux intérêts environnementaux qu’elle défend, donc en cas de violation des dispositions relatives à l’APA (articles L. 132-1 et L. 412-14 du code de l’environnement).

([92]) Toutefois, le terme « biopiraterie » figure bien dans la loi du 8 août 2016, puisque parmi les missions de l’AFB il y a « la lutte contre la biopiraterie » (article L. 131-8 du code de l’environnement, créé par l’article 21 de la loi).

([93]) « Politiques de développement durable en Guyane : souveraineté sur les ressources forestières », article de Mmes C. Aubertin (IRD) et S. Pons (ADEME) publié le 5 décembre 2017 dans la revue Territoires en mouvement.

([94]) Rapport du CGEDD « La biodiversité, un des leviers du développement économique et social en Guyane » (mai 2017).

([95]) L’article cite par exemple un dépôt de brevet de l’entreprise Yves Rocher sur une crème anticellulite à base d’huile de carapa, le prélèvement de très grandes quantités d’une plante connue pour ses propriétés hydratantes (Mourera fluviatilis) par la société Cognis, ou encore, début 2016, la contestation, par une association, d’un dépôt de brevet par l’IRD sur une molécule possédant un principe actif antipaludéen.

([96]) Introduit par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, et abrogé par l’article 44 de la loi du 8 août 2016 avec effet au plus tard au 1er janvier 2018.

([97]) Les accords de bioprospection favorisent-ils la conservation de la biodiversité ?, Revue de droit de l’université de Sherbrooke, volume 34, novembre 2003.

([98]) La Cour de justice de l'Union européenne avait condamné la France pour ses insuffisances dans la protection du hamster commun le 9 juin 2011 (C-383/09 – Commission / France). Deux arrêtés de protection avaient ensuite été pris, en août et en octobre 2012. Ces deux arrêtés ont été annulés par le Conseil d’État le 15 avril 2016, suivant la requête de plusieurs collectivités alsaciennes (décision n° 363638 du 15 avril 2016).

([99]) ANSES, saisine n° 2016-SA-0057, Premier avis relatif à la méthode d’identification des alternatives existantes et à son application à une étude de cas, 8 mars 2017.

([100]) ANSES, saisine n° 2016-SA-0057, Avis intermédiaire.

([101]) ANSES, saisine n° 2016-SA-0104, Avis relatif à l’impact sur la santé humaine des substances néonicotinoïdes autorisées dans les produits phytopharmaceutiques et les produits biocides.

([102]) ANSES, saisine n° 2016-SA-0057, Avis relatif à « l’Évaluation mettant en balance les risques et les bénéfices relatifs à d’autres produits phytopharmaceutiques autorisés ou des méthodes non chimiques de prévention ou de lutte pour les usages autorisés en France des produits phytopharmaceutiques comportant des néonicotinoïdes », 7 mai 2018.

([103]) Un rapport de l’ANSES montrait déjà en 2015 que les différents facteurs peuvent entrer en synergie pour aggraver la fragilité des populations de pollinisateurs.

([104]) European Food Safety Authority.

([105]) Sur ce dernier arrêté, le syndicat agricole la Coordination rurale a signalé à vos rapporteures avoir défendu, pendant les travaux préparatoires, une dilution d’au moins 10 fois plutôt que d’au moins 100, eu égard aux capacités limitées des pulvérisateurs, pour éviter trop de manipulations. Finalement la dilution doit être de 5 pour l’épandage des fonds de cuve et de 100 fois pour leur vidange ou leur réutilisation.

([106]) Soit le temps minimum entre l’épandage et le retour de l’agriculteur sur la parcelle traitée. Il s’agit de limiter la durée d’exposition maximale pour les utilisateurs.

([107]) Rapport d’information n° 852 de la Mission d’information commune sur l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, 4 avril 2018.

([108]) Pour ce qui concerne les espèces protégées et les dérogations aux interdictions de toute atteinte aux espèces pouvant être demandées par un pétitionnaire, on peut rappeler que l’article 68 de la loi a permis à l’autorité administrative de recourir à une tierce expertise, à la charge du pétitionnaire, pour vérifier l’absence d’autre solution satisfaisante pouvant être mise en œuvre qui ne porterait pas atteinte aux espèces ou habitats.

([109]) D’aucuns ont relevé que 22 d’entre elles étaient présentes sur le territoire français.

([110]) En botanique, un cultivar est une variété de plante obtenue en culture, généralement par sélection, pour ses caractéristiques réputées uniques. Le drageonnage est une méthode de multiplication spécifique aux plantes émettant des rejets ou drageons en périphérie de la plante mère, mais sous terre. Le stolon est aussi un organe végétal de multiplication mais par une tige aérienne.

([111]) Rapport IGF n° 2017-M-082-02 et CGEDD n° 011918-01, L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, avril 2018. Notamment son annexe III.

([112]) Voir la présentation de la Stratégie de lutte contre les espèces invasives à La Réunion 2014-2017 co-publiée par la direction régionale du ministère de la transition écologique et solidaire, la région et le département de La Réunion, l’ONF et le Parc national.

([113]) Vos rapporteures ont pu faire l’expérience de l’inadéquation des messages de sensibilisation diffusés aux nouveaux arrivants lors de leur descente des avions. Elles regrettent que le film plus explicite développé par l’association réunionnaise SREPEN ne puisse être projeté faute de moyens financiers et d’accord avec les compagnies.

([114]) Directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 du Parlement européen et du Conseil concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement et directive 2014/52/CE du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

([115]) Loi n° 2018-148 du 2 mars 2018.

([116]) Rapport n° 517 (2016-2017) de M. Ronan Dantec, fait au nom de la commission d’enquête, déposé le 25 avril 2017.

([117]) L’autorisation environnementale inclut les prescriptions des différentes législations applicables et relevant de plusieurs codes :

– code de l’environnement : autorisation au titre des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) ou des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA), autorisation spéciale au titre de la législation des réserves naturelles nationales ou des réserves naturelles de Corse, autorisation spéciale au titre de la législation des sites classés, dérogations à l’interdiction d’atteinte aux espèces et habitats protégés, agrément pour l’utilisation d’organismes génétiquement modifiés (OGM), agrément des installations de traitement des déchets ; déclaration IOTA ; enregistrement et déclaration ICPE ;

– code forestier : autorisation de défrichement ;

– code de l’énergie : autorisation d’exploiter les installations de production d'électricité ;

– code des transports, code de la défense et code du patrimoine : autorisation pour l’établissement d’éoliennes.

([118]) Rapport d’information n° 3868 sur la taxation des produits agroalimentaires, présenté au nom de la commission des finances de l’Assemblée nationale par Mme Véronique Louwagie et M. Razzi Hammadi (juin 2016).

([119]) Le régime d'autorisation FLEGT (Forest Law Enforcement Governance and Trade) concerne les importations de certains bois et produits du bois en provenance d'Indonésie (bois transformés ou non, pâtes à papiers, mobiliers …) dans l’Union européenne ; il est entré en vigueur le 15 novembre 2016.

([120]) Voir l’étude réalisée pour 2015, année internationale des sols : Sols et biodiversité – Les sols abritent un quart de la biodiversité de la planète.

([121]) Données de l’enquête Teruti-Lucas, ministère de l’agriculture.

([122]) La définition européenne, fondée sur l’outil européen Corine Land Cover fondé sur les données satellitaires et utilisée par Eurostat, est plus restrictive et selon cette dernière, l’artificialisation des sols s’établit à 5,2 % en France contre une moyenne européenne de 4,1 %.

([123]) Voir l’étude réalisée par l’Ifstarr et l’INRA à la demande du ministère de la transition écologique et solidaire, de l’Ademe, et du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols : quels leviers pour en maîtriser l’expansion ou les effets ?, décembre 2017.

([124]) Il supprimait à cet effet le III de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, qui venait d’être introduit par la loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, posant le principe que la « gestion équilibrée de la ressource en eau ne fait pas obstacle à la préservation du patrimoine hydraulique, en particulier des moulins hydrauliques et de leurs dépendances ».

([125]) La première liste identifie, selon l’article L. 214-17 du code de l’environnement, les cours d’eau qui sont en très bon état écologique ou ceux qui servent de réservoir biologique au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin-versant ou à la protection complète des poissons migrateurs qui vivent alternativement entre eau douce et eau salée. Sur ces cours d’eau, les exigences sont renforcées : les constructions nouvelles y sont interdites si elles représentent un obstacle à la continuité écologique ; et le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrants existants est subordonné à des prescriptions spécifiques.

([126]) Il s’agissait surtout d’éviter que des propriétaires ou gestionnaires de bonne foi ne soient pénalisés par les retards pris dans l’instruction de leur dossier. 15 000 ouvrages sont potentiellement en infraction.

([127]) Reports :

– du 22 décembre 2018 au 22 décembre 2027 pour les substances numérotées de 34 à 45 dans la liste du point 1.2 de l’annexe 8 de cet arrêté du 25 janvier 2010 (telles les dioxines) ;

– du 22 décembre 2015 au 22 décembre 2021 pour les substances numérotées 2, 5, 20, 22 et 23 de cette même liste (tel le plomb).

([128]) Régime qui existait antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

([129]) Décret n° 2017-673 du 28 avril 2017 relatif à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur, arrêté du 28 août 2017 fixant les conditions de demande et de délivrance de l'autorisation d'utiliser le titre de paysagiste concepteur des personnes mentionnées au décret n° 2017-673 du 28 avril 2017, arrêté du 28 août 2017 portant désignation des membres de la commission consultative relative à l'utilisation du titre de paysagiste concepteur.

([130]) Robert et al., Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS), 2017.

([131]) Un premier rapport, rendu en septembre 2016, s’est attaché à définir les critères permettant de qualifier l’importance d’une zone fonctionnelle halieutique, ainsi qu’une méthode pour prioriser ces zones ; puis un second rapport, rendu accessible à tous en juin 2017, a établi un inventaire des zones fonctionnelles halieutiques d’importance dans les eaux métropolitaines.

([132]) Intitulée : « Protection et restauration de la biodiversité des écosystèmes marins dans le cadre d’activités de pêche durable ».

([133]) Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

([134]) Cf. l’arrêt de la Cour de cassation, chambre criminelle, 23 mai 2000, Bull. crim. n° 199, p. 582, n° 99-86246.

([135]) La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction est un accord intergouvernemental signé le 3 mars 1973 à Washington. Elle est aussi appelée Convention de Washington.

([136]) Complété par les articles 100 et 102.

([137]) Qui a remplacé la directive 79/409/CE du Conseil du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages.

([138]) Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins avait signalé dès l’origine l’impossibilité pratique de réaliser et faire expertiser par les services de l’État ces évaluations individuelles préalables dans la mesure où cela concernait un grand nombre de bateaux.

([139]) Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.

([140]) Qui faisait tout de même déjà l’objet de la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles.

([141]) Décret n° 2013-611 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu’au tracé des câbles et pipelines sous-marins.

([142]) Direction départementale des territoires et de la mer et direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement.

([143]) Il existe d’autres technologies permettant de produire de l’énergie à partir des forces ou des ressources du milieu marin : énergies hydrolienne, marémotrice, houlomotrice, osmotique et énergie thermique des eaux ; mais elles sont moins matures.

([144]) La Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) instituée par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 de transition énergétique pour la croissance verte fixe des objectifs de développement de la production d’électricité par l’éolien marin « posé » en France métropolitaine continentale de 500 MW de puissance installée au 31 décembre 2018 et de 3 000 MW de puissance installée au 31 décembre 2023.

([145]) On relèvera qu’un arrêté du 16 mars 2017 est venu modifier l’arrêté du 18 décembre 2006 portant création d’un permis de pêche spécial pour les espèces d’eau profonde.

([146]) Potentiellement situées entre le plateau des Mascareignes et le continent Antarctique, et entre Rodrigues et les côtes d’Afrique de l’Est.

([147]) Lors du ballastage d’un navire, de grandes quantités d’eau de mer sont pompées afin d’assurer une réserve de flottabilité acceptable ou d'obtenir la stabilité recherchée. De nombreuses espèces marines sont involontairement happées lors de cette opération.

([148]) Le biofouling ou encrassement biologique est la formation d’une couche d’êtres vivants sur une surface artificielle (ici la coque des navires) en contact permanent ou fréquent avec l’eau.

([149]) Loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement.

([150]) Certaines estimations vont jusqu’à un rythme de 12,5 millions de tonnes déversées chaque année.

([151]) Cf. Études de Rochman et al., Ecology, 2016 ; Sussarellu et al., PNAS, 2016.

([152]) Projet de rapport IGF n° 2017-M-082-02 et CGEDD n° 011918-01, L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, avril 2018. Notamment son annexe III.

([153]) La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 leur a confié des missions de connaissance, de protection et de développement durable des activités en mer (article L. 334-3 du code de l’environnement).

([154]) Des crédits budgétaires auxquels se rajoutent 7,65 millions d’euros pour le dispositif de contrôle et de surveillance des affaires maritimes sur la pêche et les aires marines protégées, 7,4 millions d’euros pour l’acquisition de connaissances, les évaluations de stocks depuis le programme 205 Sécurité et affaires maritimes, ainsi que 0,2 million d’euros du programme 123 Conditions de vie outre-mer. Il convient d’évoquer aussi les dotations versées à plusieurs opérateurs de recherche sur le programme 172 Recherche, tel l’IFREMER qui a été doté de 13,54 millions d’euros en 2016 pour l’étude de la biodiversité et des écosystèmes marins.

([155]) Rapport relatif à des propositions de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins.

([156]) Textes de références :

– instruction du Gouvernement du 13 mars 2015 relative à la mise en place d’un dispositif ministériel de contrôle des aires marines protégées et de certaines autorisations délivrées dans les eaux métropolitaines au titre de la protection de l’environnement marin ;

– instruction interministérielle n° 180/2016 du 4 novembre 2016 relative à l’organisation et la mise en œuvre de la surveillance et du contrôle des activités pour la protection du milieu marin, y compris dans les aires marines protégées, dans le cadre de l’action de l’État en mer.

([157]) Voir la troisième partie du présent rapport.

([158]) http://inpn.mnhn.fr/informations/biodiversite/france