rapport d'information déposé en application de l'article 145-7 alinéa 1 du règlement, par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la mise en application de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

SOMMAIRE

Pages

1. INTRODUCTION
2. Recommandations formulées par vos rapporteures
3. PREMIÈRE PARTIE : DE GRANDS PRINCIPES INSCRITS DANS LE DROIT POUR UNE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT PLUS EFFECTIVE
4. I. LES GRANDS PRINCIPEs complétant L’ARTICLE L. 110-1 du CODE DE L’ENVIRONNEMENT PRODUISENT, POUR CERTAINS, DÉJÀ LEURS EFFETS
5. II. LE RÉGIME DE RÉPARATION DU PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE EST UNE GRANDE AVANCÉE
6. III. UN OBJECTIF TRÈS CLAIR DE DÉVELOPPEMENT ET DE DIFFUSION DES CONNAISSANCES
7. A. L’ACQUISITION ET LE PARTAGE DES CONNAISSANCES DOIVENT ENCORE PROGRESSER
8. 1. L’inventaire du patrimoine naturel
9. 2. Protéger contre l’accaparement du vivant
10. 3. La systématisation de la recherche en mer
11. 4. La cartographie encore incomplète de l’érosion côtière
12. B. LA PÉDAGOGIE DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ
13. IV. DES SANCTIONS RENFORCÉES
14. A. LE CONTENTIEUX PÉNAL DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
15. B. LA LOI A RENFORCÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS DE SANCTIONS
16. DEUXIÈME PARTIE : UNE GOUVERNANCE TRÈS NETTEMENT CLARIFIÉE ET RENFORCÉE
17. I. LE DÉFI DE LA CRÉATION DE L’AFB A ÉTÉ RELEVÉ ET UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE L’AGENCE EST DÉSORMAIS ATTENDUE
18. A. LES INSTANCES NATIONALES DE L’AFB SONT OPÉRATIONNELLES
19. 1. Le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de la protection de la nature
20. 2. Les quatre comités d’orientation sont constitués
21. B. LE PÉRIMÈTRE DE l’AFB CONTINUE DE SUSCITER DES DIFFICULTÉS
22. 1. La police de l’eau et de la nature relève de différents opérateurs et services déconcentrés
23. 2. Les unités de travail communes entre l’AFB et l’ONCFS prévues par la loi
24. 3. L’exemple des brigades nature
25. 4. Les scénarios de fusion des opérateurs de l’eau et de la biodiversité
26. C. LES PROBLÉMATIQUES BUDGÉTAIRES
27. 1. La débudgétisation des subventions pour charges de service public au profit de l’AFB, des parcs nationaux et de l’ONCFS
28. 2. Les moyens de l’AFB doivent progresser
29. D. LE PERSONNEL DE L’AGENCE, ÉLÉMENT CLÉ DE SA RÉUSSITE
30. 1. Le quasi-statut pour les personnels contractuels
31. 2. Des difficultés ressenties par les personnels et des inquiétudes sur les moyens disponibles qui doivent être entendues
32. E. LE DÉPLOIEMENT DES AGENCES RÉGIONALES POUR LA BIODIVERSITÉ
33. 1. La mise en place progressive des agences régionales de la biodiversité (ARB)
34. 2. La mise en place des comités régionaux de la biodiversité
35. F. LA NOUVELLE STRATÉGIE NATIONALE POUR LA BIODIVERSITÉ
36. II. LA GOUVERNANCE DE L’EAU EST AUSSI RÉNOVÉE ET LE LIEN EST RENFORCÉ AVEC LES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ
37. A. Un champ d’action étendu à la biodiversité terrestre et marine
38. B. la gouvernance évolue
39. III. LA CONSERVATION ET LA PLANIFICATION DES ESPACES LITTORAUX ET MARITIMES
40. A. LA CONFIRMATION DU CHEF DE FILÂT RÉGIONAL, en particulier POUR LES TERRITOIRES LITTORAUX
41. B. UNE INTÉGRATION PLUS POUSSÉE DE LA GESTION ET DE LA PRÉSERVATION DE LA MER ET DU LITTORAL
42. C. LE CONSERVATOIRE DU LITTORAL ET LA LOI « BIODIVERSITÉ »
43. IV. LA GOUVERNANCE DES ESPACES PROTÉGÉS
44. A. les parcs naturels régionaux
45. 1. La procédure de création d’un parc naturel régional
46. 2. La gouvernance des PNR et leur financement
47. 3. Les modifications introduites par la loi du 8 août 2016
48. B. la politique départementale des « espaces naturels sensibles » (e.N.S)
49. C. Les réserves biologiques forestières
50. D. la simple reconnaissance de labels internationaux sans gouvernance structurée : réserves de biosphère et sites « ramsar »
51. TROISIÈME PARTIE : L’APA : UNE RÉVOLUTION… POTENTIELLEMENT
52. I. DEUX TRAITÉS INTERNATIONAUX AUXQUELS LA FRANCE EST PARTIE
53. A. LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE (CDB)
54. B. LE PROTOCOLE COMPLÉMENTAIRE À LA CONVENTION
55. II. LE DISPOSITIF FRANÇAIS D’APA (ARTICLES 37 à 46 DE LA LOI DU 8 AOÛT 2016)
56. A. CHAMP D’APPLICATION ET DÉFINITIONS
57. B. L’ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES
58. 1. Une procédure déclarative pour les activités sans but commercial
59. 2. Une procédure d’autorisation pour les activités à finalité commerciale
60. a. L’autorisation d’accès
61. b. Le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources
62. C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIONS
63. D. L’UTILISATION DES CONNAISSANCES TRADITIONNELLES
64. E. LES DISPOSITIONS COMMUNES À TOUTES LES PROCÉDURES
65. 1. Les obligations de restitution des connaissances et de partage des avantages
66. 2. Les obligations de traçabilité des informations
67. F. LES CONTRÔLES ET LES SANCTIONS
68. III. DES ENJEUX PARTICULIÈREMENT IMPORTANTS EN GUYANE
69. IV. LA MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI : INQUIÉTUDES ET INCOMPRÉHENSION
70. A. LES TEXTES D’APPLICATION MANQUANTS
71. B. UNE STRUCTURE ADMINISTRATIVE NON OPÉRATIONNELLE
72. C. DES ACTEURS DANS L’EXPECTATIVE
73. Quatrième partie : La protection du patrimoine naturel : protection des espèces et des espaces
74. I. La protection des espèces doit s’accÉlÉrer
75. A. L’encadrement de l’usage des produits phytopharmaceutiques
76. 1. Une interdiction des néonicotinoïdes plus urgente que jamais
77. 2. La difficile limitation des produits phytopharmaceutiques
78. B. le développement des plans nationaux d’action en faveur des espèces menacées
79. C. La réforme du régime d’autorisation des interventions sur certaines espèces sauvages, en fonction de leur état de conservation, en particulier pour les espèces protégées
80. D. La détention en captivité d’espèces protégées
81. E. les difficultés de la révision du classement des espèces susceptibles d’occasionner des dégâts
82. F. la lutte contre les espèces exotiques envahissantes
83. 1. Le renforcement des dispositifs de lutte
84. 2. Un enjeu crucial dans les outre-mer
85. II. la compensation est encore mal maîtrisÉe et sa mise en œuvre très perfectible
86. A. les avancées de la loi pour un solide socle juridique
87. B. une mise en œuvre complexe
88. 1. Une appropriation récente et des contraintes reposant sur les porteurs de projets rarement anticipées et mal dimensionnées face aux obligations de résultat définies dans la loi
89. 2. Le suivi dans le temps est un défi et la pérennité des mesures de compensation requiert une méthodologie rigoureuse
90. a. Un contrôle des mesures de compensation encore trop accommodant et inégal sur le territoire
91. b. Le rôle de l’AFB
92. 3. Des solutions innovantes qui répondent partiellement aux défis de la compensation
93. C. Les obligations réelles environnementales ne rencontrent pas encore de demande
94. III. la protection des espaces et des paysages
95. A. LA PROBLÉMATIQUE DE LA DÉFORESTATION IMPORTÉE
96. 1. Un phénomène d’une extrême gravité et de dimension mondiale
97. 2. Une problématique discutée pendant l’élaboration de la loi du 8 août 2016, au sujet des importations d’huile de palme (article 47)
98. a. Un alignement de la fiscalité sur l’huile de palme avait été envisagé
99. b. Le rapport prévu par la loi a conclu en faveur du statu quo fiscal
100. 3. Une problématique de retour dans le débat public, et une stratégie nationale très attendue
101. B. Nouvelles mesures de protection des espaces et des paysages
102. 1. L’artificialisation des sols se poursuit à un rythme inquiétant
103. 2. Plusieurs mesures ont été adoptées en matière de protection des espaces
104. a. Préservation des continuités écologiques
105. b. Autres dispositions
106. 3. La politique en faveur des sites et des paysages
107. 4. Plusieurs nouveaux dispositifs ne sont pas encore mis en œuvre, comme en témoigne le long processus de mise en place des zones de conservation halieutique
108. a. Les zones prioritaires pour la biodiversité
109. b. Les zones de conservation halieutique
110. IV. Les mesures de protection des océans ne sont, d’une manière générale, pas à la hauteur des enjeux
111. A. La conciliation de l’exploitation et de la protection des océans : des progrès à confirmer et des évolutions à suivre
112. 1. Un encadrement des activités de pêche plus sévère, mais aussi plus souple
113. 2. L’encadrement des autres activités : entre avancées et pragmatisme
114. B. Une extension des dispositifs de protection des milieux et espèces marins sans rapport avec les moyens dédiés
115. 1. Un renforcement significatif des régimes de protection
116. a. L’élargissement de la protection publique sur les espaces
117. b. De nouvelles mesures pour la préservation des espèces menacées
118. i. La protection des espèces marines migratrices
119. ii. La protection des cétacés contre les collisions
120. c. La confirmation de la lutte contre les espèces exotiques envahissantes en mer
121. 2. Des moyens d’action consolidés
122. a. Des outils juridiques renforcés
123. b. Quelques financements supplémentaires en faveur des milieux marins
124. c. Une lutte contre les déchets plastiques enfin engagée, mais à accentuer
125. 3. Mais qui restent très insuffisants sur le terrain
126. V. Les besoins de protection essentiels DES OUTRE-MER ne sont pas satisfaits
127. A. Une biodiversité exceptionnelle outre-mer
128. B. la nécessaire protection des écosystèmes les plus fragiles
129. 1. Que sont un récif corallien, une mangrove et un herbier ?
130. 2. Les outils existant en France pour la préservation des récifs coralliens
131. a. L’IFRECOR
132. b. La recherche scientifique
133. 3. L’article 113 de la loi du 8 août 2016 : une reconnaissance bienvenue de l’importance du sujet, peu concrétisée à ce stade
134. a. Les dispositions de l’article 113
135. b. À quel stade de mise en œuvre se trouve chacune de ces dispositions ?
136. EXAMEN du rapport en COMMISSION
137. Liste des personnes auditionnées

INTRODUCTION

Le constat est sans appel. L’homme a accompli l’exploit de dégrader son environnement dans des proportions inédites et de provoquer une extinction de masse des espèces en quelques dizaines d’années seulement. Les précédentes extinctions de masse se sont déroulées sur un temps relativement bref, mais à l’échelle des temps géologiques, soit de l’ordre de 500 000 à quelques millions d’années ! La responsabilité en incombe essentiellement à nos modes de développement et les causes, multiples, sont bien connues (déforestation, intensification des pratiques agricoles, surpêche, artificialisation des sols, pollutions diverses notamment).

Les chiffres sont accablants, non seulement s’agissant des espèces menacées, mais également pour ce qui touche la biodiversité ordinaire, dont l’effondrement a longtemps été sous-estimé. C’est bien tout le tissu du vivant, dont l’homme fait partie, qui est en train de disparaître. Les chercheurs n’hésitent plus à parler d’anéantissement biologique.

Le rapport Planète vivante, publié en octobre 2016 par le Fonds mondial pour la nature (WWF), a dressé un constat alarmant. Ainsi, les populations mondiales de poissons, d’oiseaux, de mammifères, d’amphibiens et de reptiles ont chuté de 58 % entre 1970 et 2012 (3 700 espèces étudiées).

De nombreuses études ont depuis confirmé la disparition des espèces dans des proportions dramatiques. Une étude publiée le 10 juillet 2017 dans la revue Proceedings of the National Academy of Sciences (PNAS) ([1]), portant sur plus de 27 000 espèces, conclut que 32 % des espèces de vertébrés reculent de manière massive sur Terre (30 % des espèces en déclin sont considérées comme communes), et que le nombre des animaux, comme l’étendue de leur territoire, reculent de façon inédite. Les chercheurs rappellent que la biodiversité est menacée sur l’ensemble du globe, tout particulièrement dans les zones où elle était la plus riche, mais également là où elle est moins emblématique.

La disparition des populations est le précurseur de la disparition des espèces. En France, les oiseaux disparaissent à grande vitesse. Le chardonneret a vu ses populations baisser de 40 % en dix ans. Or, l’on sait que l’abondance des oiseaux communs est un excellent indicateur de l’ensemble de la chaîne alimentaire au sommet de laquelle se situent les oiseaux.

Les derniers résultats de deux études de suivi des oiseaux du Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) et du Centre national pour la recherche scientifique (CNRS), parues en mars 2018, l’une menée à une échelle nationale, l’autre plus locale, démontrent que les oiseaux des milieux ruraux français disparaissent à une « vitesse vertigineuse ». En moyenne, leurs populations ont diminué d’un tiers en 15 ans ! Ce déclin s’est encore intensifié en 2016 et 2017 ([2]). Le lien avec l’intensification des pratiques agricoles ces 25 dernières années est souligné. La fin des jachères et la généralisation des néonicotinoïdes sont notamment en cause.

Les oiseaux se nourrissent notamment d’insectes, dont une étude publiée le 18 octobre 2017 par la revue PLoS one ([3]) analyse les données de capture depuis 1989 en Allemagne. Le déclin des populations d’insectes est, lui aussi, massif : il atteint une baisse de 76 %, et 82 % en été, en seulement 27 ans. Les données ont été recueillies au sein de 63 aires protégées allemandes réparties sur tout le territoire du pays. Ces espaces protégés étaient essentiellement des surfaces de taille moyenne, entourées d’espaces agricoles. Le recours accru aux pesticides sur la période apparaît comme un facteur déterminant de ce déclin qui va au-delà de toutes les estimations attendues.

Le journal Le Monde a publié le manifeste signé par plus de 15 000 scientifiques de 184 pays, paru dans la revue BioScience le 13 novembre 2017, face à la dégradation constante et accélérée de l’état de la planète, fondé sur les indicateurs ayant servi de base au Sommet de la Terre à Rio en 1992 il y a déjà 25 ans. La déforestation, qui constitue l’un des principaux vecteurs de l’effondrement de la biodiversité, continue de progresser. Une superficie de forêts équivalente à la surface de l’Afrique du Sud a été perdue entre 1990 et 2015. Selon une récente étude parue dans Sciences advances ([4]) et fondée sur les observations satellitaires, en treize ans, 920 000 km2 de forêts primaires intactes ont été irrémédiablement perdus, victimes de l’exploitation humaine, soit un recul de 7,2 % dans le monde. Ces forêts constituent un stock considérable de CO2 et sont irremplaçables pour la biodiversité. La déforestation s’accélère sur les années récentes et ce sont les cœurs de massifs qui sont très concrètement menacés. Si des mesures ne sont pas prises, les forêts primaires intactes pourraient avoir disparu dans 60 ans, c’est-à-dire demain. En France, en 2016, l’artificialisation des sols continue et 55 000 hectares de terres agricoles et d’espaces naturels ont été perdus. Ce sont 590 000 hectares perdus en dix ans.

Pourtant, nos modes de vie évoluent peu et les cris d’alarme lancés par la communauté des scientifiques n’impriment pas suffisamment les consciences.

Jusqu’à quand allons-nous collectivement continuer à compiler les résultats d’études alarmantes ?

Le présent rapport de la mission d’application de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages conduit vos rapporteures à souligner l’urgence à agir. Beaucoup a été fait mais beaucoup reste encore à faire. La mobilisation de toutes les énergies s’impose.

La France occupe une place toute particulière dans le monde au regard de la biodiversité qu’elle abrite. Il en découle une responsabilité elle aussi bien spécifique. En effet, de la zone subarctique (Saint-Pierre-et-Miquelon) à l’Antarctique (Terre Adélie), en passant par les zones tropicales de trois grands océans, les collectivités d’outre-mer recouvrent un patrimoine très diversifié et d’une richesse infiniment plus grande que la France métropolitaine. Ainsi, 80 % de la biodiversité française est outre-mer.

L’élaboration de la loi a démontré le caractère fondamental du portage politique et le danger que les initiatives ne s’éteignent. À cet égard, l’implication déterminante de la secrétaire d’État en charge de la biodiversité, Mme Barbara Pompili, présidente de votre commission aujourd’hui, doit une nouvelle fois être saluée.

Vos rapporteures souhaitent également rappeler l’investissement jamais démenti de la rapporteure de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Mme Geneviève Gaillard, et de son homologue au Sénat, M. Jérôme Bignon, pour faire aboutir ce texte.

Il est impératif de maintenir et renforcer plus que jamais l’attention sur la préservation de la biodiversité, l’adoption de la loi et la publication de ses textes d’application ne pouvant à elles seules assurer la mobilisation de tous.

Vos rapporteures soulignent que la reconquête de la biodiversité et la lutte contre les changements climatiques sont absolument indissociables pour la préservation de l’environnement. Elles se félicitent que, dans le cadre de l’examen pour avis du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911), votre commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ait adopté un amendement tendant à inscrire dans l’article premier de la Constitution que la République assure « la préservation de l’environnement », qui inclut la préservation de la biodiversité.

La France est, en matière de protection de la biodiversité, liée par de nombreux engagements internationaux et européens ([5]). Pour ces derniers, les risques de contentieux ne sont pas hypothétiques et la France a, par le passé, déjà été condamnée en manquement par la Cour de Justice de l’Union européenne ([6]). Les risques financiers sont importants et ne doivent pas être mésestimés.

Adoptée dans un contexte où le temps était davantage à la défense des fondamentaux de la protection de la biodiversité qu’à un changement de paradigme, la loi réussit le tour de force d’inscrire de grandes évolutions dans le droit, telles que la réparation du préjudice écologique dans le code civil, le principe de non-régression, la création de l’Agence française pour la biodiversité (AFB), grand opérateur cœur de réseau chargé de porter haut et fort les politiques de protection et de restauration, ou encore la ratification du protocole de Nagoya, etc.

Le présent rapport dessine un état des lieux des principales mesures de la loi et de leur application concrète à ce jour. L’effort réalisé par les services du ministère chargé de l’environnement pour faire paraître la plupart des décrets rapidement doit à cet égard être souligné.

Le rapport formule également des recommandations pour améliorer la mise en œuvre de la loi et progresser concrètement dans la préservation et la protection de la biodiversité.

Recommandation n° 1

Procéder à la publication rapide des mesures d’application en attente pour les articles 42, 128, 130 et 167 de la loi.

Recommandations formulées par vos rapporteures

– n° 1 : Procéder à la publication rapide des mesures d’application en attente pour les articles 42, 128, 130 et 167 de la loi.

Préjudice écologique :

– n° 2 : La qualité des débats dépendant notamment des éléments de preuve scientifique apportés, il conviendra d’attacher une importance particulière à la désignation des experts judiciaires par le juge, le cas échéant.

– n° 3 : Renforcer la formation initiale et continue des magistrats en droit de l’environnement dont les sources sont nombreuses, ainsi que leur familiarisation avec les enjeux environnementaux, de santé publique et les questions scientifiques liées à la réparation d’un préjudice écologique.

Inventaire du patrimoine naturel :

– n° 4 : Permettre une formation rapide des maîtres d’ouvrage et de leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données, aux fins de versement à l’inventaire du patrimoine naturel, et encadrer précisément la méthodologie du versement de ces données.

Recherche associée en mer :

– n° 5 : Accélérer la mise en place d’une ou des bases de données nécessaires à la mise en commun et à l’exploitation des informations recueillies dans le cadre des études d’impact et des recherches associées aux activités maritimes soumises à autorisation.

– n° 6 : Associer systématiquement un interlocuteur scientifique public à l’instruction des projets d’activités en mer pour l’évaluation des protocoles suivis par leurs études d’impact ainsi que pour la définition des recherches à associer et des indicateurs.

Police de l’eau et de la nature :

– n° 7 : Relancer rapidement le processus de mutualisation des services de la police de l’eau et de la nature, dans le cadre d’une fusion de l’ONCFS avec l’AFB, selon la logique initiale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Compte tenu d’un cadre budgétaire très contraint, l’optimisation des actions menées en matière de police et la création de synergies s’imposent.

– n° 8 : Veiller au maintien du caractère scientifique des activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables.

Agence française pour la biodiversité :

– n° 9 : Les moyens financiers et humains de l’AFB doivent être impérativement augmentés dès 2019, le niveau actuel ne permettant pas même d’espérer que l’agence puisse assumer l’ensemble de ses missions.

– n° 10 : Le prochain contrat d’objectifs et de moyens devra veiller à fixer des priorités et des étapes pour une montée en charge effective de l’agence, en particulier s’agissant de ses nouvelles missions.

– n° 11 : Résoudre l’inadéquation entre les moyens humains et les missions de l’AFB, notamment par la priorisation de certaines missions et par le renforcement de la formation des personnels aux nouvelles missions.

– n° 12 : Inciter les acteurs à agir ensemble, y compris en l’absence d’agence régionale pour la biodiversité, accélérer la mise en œuvre des agences en cours de préfiguration et veiller à ce que les travaux en matière de gouvernance au niveau régional ne constituent pas un frein au déploiement d’actions concrètes.

Agences de l’eau :

– n° 13 : Recentrer les aides des agences de l’eau au cœur de leur efficacité et optimiser les subventions accordées, certaines des interventions actuelles ayant vocation à être revues à la baisse.

– n° 14 : Réorienter la fiscalité affectée aux agences de l’eau en appliquant plus directement le principe pollueur-payeur s’agissant des redevances pour prélèvements sur la ressource en eau et de la redevance pour pollution d’origine domestique.

– n° 15 : Poursuivre les réflexions sur l’instauration d’une redevance pour atteintes à la biodiversité terrestre, affectée aux agences de l’eau, conformément aux dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

– n° 16 : Relever le plafond des recettes des agences de l’eau à 2,3 milliards d’euros.

Renforcement de la planification des espaces maritimes :

– n° 17 : Veiller à ce que la suppression de l’exigence de prise en compte des objectifs des documents stratégiques de façade et de bassin n’aboutisse pas à abaisser la protection de l’environnement marin et à ce que l’ordonnance prévue par l’article 13 du projet de loi ELAN soit conforme au principe de non-régression.

– n° 18 : Mieux prendre en compte les interactions entre la terre et la mer dans l’élaboration des documents stratégiques et de planification aussi bien terrestres que marins, ainsi que les interactions avec les façades maritimes des autres États membres.

Et renforcer la cohérence entre les préconisations retenues pour les différentes façades maritimes françaises.

– n° 19 : Identifier et recenser les « communautés d’habitants » au sens de la loi, détentrices de connaissances traditionnelles associées à l’utilisation de ressources génétiques, et créer pour chaque communauté la « personne morale de droit public » prévue par la loi, pour permettre à ces communautés de faire-valoir leurs droits au partage des avantages et ainsi préserver ce patrimoine de connaissances, particulièrement en outre-mer.

Accès aux ressources génétiques et partages des avantages (APA) :

– n° 20 : Publier rapidement les autres textes réglementaires d’application manquants, en améliorant le travail interministériel et en renforçant le dispositif administratif pour le rendre plus rapidement opérationnel.

– n° 21 : Présenter un véhicule législatif permettant de renouveler l’habilitation qui était prévue à l’article 45 et qui est caduque, ou introduisant directement dans la loi les dispositions indispensables à la création de la collection nationale de ressources biologiques d’intérêt pour la santé publique.

– n° 22 : Poursuivre et renforcer les travaux des ministères concernés en direction de tous les acteurs scientifiques et économiques concernés par l’APA, pour qu’une « doctrine » d’interprétation et d’application claire, précise et pédagogique permette à ceux-ci de comprendre parfaitement le champ d’application et les conséquences de la loi sur leurs activités.

Produits phytopharmaceutiques :

– n° 23 : Tirer très rapidement les enseignements des travaux de l’ANSES pour enclencher concrètement la sortie de notre agriculture du recours aux néonicotinoïdes.

Limiter les dérogations autorisées jusqu’au 1er juillet 2020 aux seules situations culturales ne disposant pas de solutions de substitution opérationnelles rapidement accessibles. Et prévoir une révision de ces dérogations au bout d’un an à compter de la publication de la liste réglementaire.

Renforcer les moyens de la recherche des solutions de substitution aux néonicotinoïdes, ainsi qu’aux autres produits phytopharmaceutiques.

– n° 24 : Veiller à la mise en œuvre effective et rapide de l’interdiction des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à celles de la famille des néonicotinoïdes (si elle est confirmée à l’issue de la navette parlementaire).

– n° 25 : Renforcer les exigences de l’arrêté du 4 mai 2017 en prenant en compte les établissements scolaires, les hôpitaux et autres lieux accueillant des publics particulièrement sensibles pour délimiter les zones non traitées (ZNT).

– n° 26 : Accélérer la transition agro-écologique, dont les méthodes culturales représentent les premières solutions de substitution à l’usage des néonicotinoïdes, et des produits phytopharmaceutiques en général, et les plus durables car elles s’appuient précisément sur la richesse environnementale, de la flore, de la faune et des paysages, pour prévenir et gérer les agressions.

– n° 27 : Engager activement la sortie de l’utilisation des molécules les plus toxiques, dont le glyphosate, en commençant par les interdire à échéance de trois ans dans toutes les situations culturales disposant de solutions de substitution raisonnablement accessibles.

Protection des espèces :

– n° 28 : Accélérer la mise en œuvre concrète des plans nationaux d’actions opérationnels pour les espèces en danger critique ou en danger de la liste rouge élaborée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

– n° 29 : Prendre en compte les « nouveaux animaux de compagnie » (NAC) dans l’établissement des listes des espèces exotiques envahissantes (EEE) de niveau 2.

Compensation des atteintes à la biodiversité :

– n° 30 : Assurer, conformément aux dispositions de la loi, un niveau de financement crédible des mesures de compensation et diffuser largement auprès des maîtres d’ouvrage des informations fiables à travers des référentiels de coûts réels à anticiper.

– n° 31 : Poursuivre et accélérer la diffusion systématique des guides méthodologiques de mise en œuvre de la séquence « Éviter, réduire, compenser ».

– n° 32 : Renforcer le niveau d’exigence des services instructeurs dans l’étude des dossiers en matière d’évitement, de réduction et, en dernier ressort, de compensation des atteintes à la biodiversité.

– n° 33 : Permettre, si besoin par un système d’agrément, une véritable spécialisation des bureaux d’études en matière de compensation pour garantir la qualité des études d’impact produites.

– n° 34 : Développer l’idée de paiement pour services environnementaux ou écosystémiques au profit des exploitants agricoles s’engageant dans des démarches de compensation (haies, alignements d’arbres, prairies), dans la droite ligne du principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, nouvellement défini comme un principe fondateur à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

– n° 35 : Affecter des effectifs suffisants aux services en charge de l’instruction des dossiers et du suivi de la compensation.

– n° 36 : Développer fortement la formation initiale et continue sur le principe éviter, réduire, compenser auprès des agents de l’État chargés de la maîtrise d’ouvrage, de l’instruction des demandes ou du contrôle de l’application des mesures de compensation.

– n° 37 : Généraliser les comités de suivi des mesures de compensation.

– n° 38 : Accélérer la communication et la diffusion des connaissances sur les obligations réelles environnementales, qui constituent un outil innovant pouvant être au service de la compensation écologique, en particulier auprès du Conseil supérieur du notariat.

Déforestation importée :

– n° 39 : Veiller à ce que la Stratégie contre la déforestation importée, qui va être présentée prochainement par le Gouvernement, utilise tous les leviers possibles au niveau national pour lutter contre la déforestation importée, et affirme une position claire de la France dans les travaux européens et internationaux.

Artificialisation des sols :

– n° 40 : Améliorer le suivi de l’article 86 et veiller à diffuser largement l’information relative à l’utilisation des toitures des nouveaux bâtiments soumis à autorisation d’exploitation commerciale et à la perméabilisation des places de stationnement.

– n° 41 : Étendre l’obligation de perméabilisation des places de stationnement à toute nouvelle construction, qu’elle soit sous maîtrise d’ouvrage publique ou privée.

Défrichement :

– n° 42 : Accélérer la publication du décret d’application de l’article 167 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, relatif à l’exonération de l’obligation de compensation pour certaines opérations d’ouverture de milieux forestiers réalisées en faveur du patrimoine naturel dans des espaces protégés.

Protection de la biodiversité marine et encadrement des activités en mer :

– n° 43 : Associer l’Agence française de la biodiversité à l’identification, la mise en place, la gestion et l’évaluation des zones de conservation halieutiques.

– n° 44 : Confirmer l’affectation à l’AFB des redevances sur les activités en ZEE et sur le plateau continental.

– n° 45 : Permettre une dérogation systématique à l’obligation de démanteler les installations sur le plateau continental ou en zone économique exclusive pour permettre de contribuer à la reconstitution ou l’enrichissement de la biodiversité.

– n° 46 : Évaluer périodiquement l’adéquation des périmètres des aires marines protégées avec leurs objectifs de préservation et de restauration.

– n° 47 : Étudier la légitimité d’une adaptation de la réglementation relative à la gestion des eaux de ballast eu égard aux pratiques de pêche des professionnels français.

– n° 48 : Élargir et accélérer l’interdiction des produits plastiques à usage unique.

Dans l’attente de leur disparition, créer une redevance sur ces produits pour financer des campagnes de ramassage dans les eaux sous juridiction française.

– n° 49 : Augmenter les moyens humains et financiers consacrés au contrôle et à la protection des milieux marins.

PREMIÈRE PARTIE : DE GRANDS PRINCIPES INSCRITS DANS LE DROIT POUR UNE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT PLUS EFFECTIVE

I. LES GRANDS PRINCIPEs complétant L’ARTICLE L. 110-1 du CODE DE L’ENVIRONNEMENT PRODUISENT, POUR CERTAINS, DÉJÀ LEURS EFFETS

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a nettement enrichi les définitions juridiques et rénové des principes directeurs du droit de l’environnement.

Le patrimoine commun de la nation a été enrichi de la notion d’« êtres vivants » et de « biodiversité » au lieu d’« espèces animales et végétales », de la mention des paysages « diurnes et nocturnes » ([7]), et la référence aux milieux « terrestres et marins » a été insérée. Il a été ajouté que les processus biologiques, les sols et la géodiversité concourent à la constitution de ce patrimoine. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d’usage, précise le texte, la place de cette phrase si en amont dans le code de l’environnement ayant été très débattue.

La définition de la biodiversité a été inscrite dans le code de l’environnement, selon les termes de la Convention sur la diversité biologique de 1992 et du protocole de Nagoya de 2010 : « On entend par biodiversité, ou diversité biologique, la variabilité des organismes vivants de toute origine, y compris les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques, ainsi que les complexes écologiques dont ils font partie. Elle comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, la diversité des écosystèmes ainsi que les interactions entre les organismes vivants. »

Leur protection est d’intérêt général et concourt à l’objectif de développement durable. Plusieurs principes directeurs sont renforcés ou ajoutés, dont les impacts concrets seront probablement différenciés :

– le principe d’action préventive est réaffirmé par l’introduction du triptyque « éviter, réduire, compenser les atteintes à la biodiversité » : « Le principe d’action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d’éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu’elle fournit ; à défaut, d’en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ». Ainsi, la compensation des atteintes n’est à rechercher qu’en dernier ressort, lorsque les atteintes n’ont pu être ni évitées ni réduites. Ce principe doit viser « une absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité ». Cette redéfinition s’articule avec un ensemble d’autres articles de la loi ([8]) ;

– le principe de solidarité écologique « qui appelle à prendre en compte, dans toute prise de décision publique ayant une incidence notable sur l’environnement des territoires concernés, les interactions des écosystèmes, des êtres vivants et des milieux naturels ou aménagés ». La solidarité est notamment entendue au sens territorial, le concept de solidarité écologique relevant à l’origine des parcs nationaux avec la solidarité existant entre les espaces exceptionnels du cœur de parc et l’aire d’adhésion alentour. La solidarité écologique figure également dans la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 ;

– le principe de l’utilisation durable, « selon lequel la pratique des usages peut être un instrument qui contribue à la biodiversité » ;

– le principe de complémentarité « entre l’environnement, l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts, selon lequel les surfaces agricoles, aquacoles et forestières sont porteuses d’une biodiversité spécifique et variée et les activités agricoles, aquacoles et forestières peuvent être vecteurs d’interactions écosystémiques garantissant, d’une part, la préservation des continuités écologiques et, d’autre part, des services environnementaux qui utilisent les fonctions écologiques d’un écosystème pour restaurer, maintenir ou créer de la biodiversité » ;

– le principe de non-régression, « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Le principe de non-régression est reconnu par le droit international mais sa portée peut être variable. Il vise le maintien et l’absence de retour en arrière des politiques de protection de l’environnement. La conférence Rio+20 a notamment intégré cette notion de non-régression par rapport aux engagements de la conférence de Rio de 1992. Plusieurs pays de droit anglo-saxon reconnaissent également cette notion (par la référence au « standstill »).

Le principe de non-régression a sans doute été parmi les plus débattus. Il a été adopté par la voie d’un amendement parlementaire présenté par la rapporteure du texte à l’Assemblée nationale, Mme Geneviève Gaillard. Le Conseil d’État a, dans une décision récente, précisé ses contours.

Dans sa décision du 4 août 2016 n° 2016-737 DC relative à la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, le Conseil constitutionnel avait jugé que « les dispositions contestées énoncent un principe d’amélioration constante de la protection de l’environnement, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. Ce principe s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire. »

Dans sa décision n° 404391 du 8 décembre 2017, le Conseil d’État a censuré le décret n° 2016-110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes, car celui-ci exonérait de toute évaluation environnementale des projets qui étaient antérieurement soumis à obligation d’évaluation environnementale au cas par cas. Cela n’aurait été possible, indique le Conseil d’État, que si les projets n’étaient pas susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Tel n’était pas le cas ([9]). Le principe de non-régression voit sa portée normative confirmée, tout comme le fait qu’il ne condamne pas à l’immobilisme. La possibilité de passer d’une évaluation environnementale systématique à une évaluation au cas par cas a également été rappelée.

Ainsi, alors même que ses détracteurs le jugeaient soit inapplicable, soit totalement entravant, le Conseil d’État a considéré que le principe de non-régression n’était ni l’un, ni l’autre.

Vos rapporteures se félicitent que, dans le cadre de l’examen pour avis du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (n° 911), votre commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ait adopté un amendement tendant à inscrire le principe de non-régression dans la Charte de l'environnement.

S’agissant du principe de complémentarité entre l’environnement et l’agriculture, l’aquaculture et la gestion durable des forêts, vos rapporteures estiment nécessaire de porter un effort particulier pour développer les paiements pour services environnementaux. Le Parlement européen l’avait souligné en 2016, lors de l'examen, à mi-parcours, de la stratégie de l'Union européenne en faveur de la biodiversité ([10]). Ce dernier « invite les États membres à mieux utiliser les instruments existants de la PAC [politique agricole commune] et de la politique de cohésion pour soutenir les agriculteurs et les sylviculteurs dans la réalisation des objectifs de l'Union en matière de biodiversité » ([11]). Il « insiste pour que la Commission et les États membres veillent à ce que les ressources financières au titre de la PAC soient réaffectées afin de subventionner des pratiques agricoles durables et le maintien de la biodiversité » ([12]) et « encourage les États membres à garantir, par des initiatives pour l'aménagement du territoire, une utilisation réfléchie de l'espace et une protection adéquate du réseau Natura 2000 » ([13]). L’objectif n’est pas de développer une marchandisation de la nature mais de mieux rémunérer les prestations fournies par les exploitants agricoles qui s’engagent dans des démarches favorables à la conservation de la biodiversité.

II. LE RÉGIME DE RÉPARATION DU PRÉJUDICE ÉCOLOGIQUE EST UNE GRANDE AVANCÉE

L’inscription du régime de la réparation du préjudice écologique dans le code civil a été introduite par la voie d’un amendement porté par le sénateur M. Bruno Retailleau. Le dispositif proposé a ensuite été profondément remanié à l’Assemblée nationale.

Le régime de réparation du préjudice écologique fait suite à la jurisprudence dite « Erika », par laquelle la Cour de cassation, dans son arrêt du 25 septembre 2012 ([14]), avait admis la réparation du préjudice écologique ([15]) causé par le naufrage du navire en 1999. De nombreux travaux ultérieurs ont été menés ([16]). La réparation du préjudice écologique est la traduction du principe pollueur-payeur.

Le droit ne connaît en principe que la responsabilité visant à punir (pénale, disciplinaire) et celle visant à réparer un dommage (civile, administrative). Le code civil ne reconnaissait que les atteintes aux personnes et aux biens.

Il convient de souligner la portée symbolique forte de l’inscription de la réparation du préjudice écologique dans le code civil. Ce dernier comporte un nouveau chapitre intitulé « La réparation du préjudice écologique », comprenant les articles 1246 à 1252.

L’article 1246 pose le principe que « toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer. » Le préjudice écologique réparable est défini comme celui « consistant en une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » (article 1247). Sont ainsi visés les dommages subis par la nature elle-même. La définition retenue ([17]) est différente de celle de la jurisprudence de la Cour de cassation et vise à bien distinguer le préjudice écologique des préjudices personnels.

Le droit d’agir en justice en vue de la réparation du préjudice écologique, défini à l’article 1248, est ouvert très largement, selon la volonté du législateur, qui fait le choix de mentionner certains des titulaires de l’action. Ainsi, l’action est ouverte à « toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l’État, l’Agence française pour la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement. » Les risques de multiplication des procédures pour un même préjudice écologique seront écartés par les dispositions du code de procédure civile permettant notamment de réunir des procédures ayant un lien suffisant entre elles ou interdisant que deux juridictions ne soient saisies du même litige.

Le principe de la réparation par priorité en nature est posé à l’article 1249. En cas d’impossibilité ou d’insuffisance des mesures de réparation, « le juge condamne le responsable à verser des dommages et intérêts, affectés à la réparation de l’environnement, au demandeur ou, si celui-ci ne peut prendre les mesures utiles à cette fin, à l’État. » Les dommages et intérêts doivent constituer l’exception à la réparation. Lorsqu’ils sont attribués, ils doivent être fléchés vers la réparation de l’environnement, entre les mains du demandeur ou de l’État, si le demandeur ne peut assumer de prendre les mesures de réparation (qui peuvent présenter une ampleur ou une complexité trop grande pour un seul acteur).

Le juge peut prononcer une astreinte. En outre, indépendamment de la réparation du préjudice écologique, le juge peut prescrire les mesures raisonnables propres à prévenir ou faire cesser le dommage.

Une articulation avec le régime de la responsabilité environnementale (prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement), découlant des articles L. 160-1 et suivants du code de l’environnement, est prévue. Ce régime, moins ambitieux, est issu du droit européen ([18]). Il est applicable aux seuls dommages graves causés aux espèces et aux habitats protégés par le droit européen, qui affecteraient les eaux ou les sols. Il s’agit d’un régime de police administrative qui n’a jamais été appliqué à ce jour. Il s’appuie également sur une réparation en nature.

L’évaluation du préjudice doit ainsi tenir compte, le cas échéant, des mesures de réparation déjà intervenues, notamment dans le cadre de la mise en œuvre du titre VI du livre Ier du code de l’environnement, et réciproquement.

Le délai de prescription est fixé à dix ans à compter du jour où le titulaire de l’action a connu (ou aurait dû connaître) la manifestation du préjudice écologique (article 2226-1 du code civil). Le régime de réparation peut s’appliquer à des préjudices antérieurs à la publication de la loi, mais pas à des procédures en cours.

Il convient de souligner l’avancée que constitue ce nouveau régime de réparation, inscrit au sein du code civil, ainsi que son caractère équilibré.

Par ailleurs, on peut également rappeler que la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a créé une procédure nouvelle d’action de groupe en matière environnementale s’agissant des préjudices matériels et corporels subis par des personnes (nouvel article L. 142-3-1 du code de l’environnement). Ainsi, « lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent des préjudices résultant d’un dommage dans [certains domaines], causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée devant une juridiction civile ou administrative. »

Interrogé par vos rapporteures, le ministère de la transition écologique et solidaire indique que les travaux menés sur le préjudice écologique suite à l’entrée en vigueur de la loi prennent la forme de réflexions ([19]) relatives aux modalités de son application et portent notamment sur :

– la prise en compte par le juge administratif de ce préjudice dans le cas d’un dommage causé par une personne publique ;

– les modalités d’évaluation du préjudice et de sa réparation en nature ;

– le choix des experts compétents : il a à cet égard été souligné l’importance de désigner des collèges d’experts (plusieurs structures sont susceptibles de disposer des compétences requises : experts de l’AFB, bureaux d’études spécialisés dans la démarche « éviter, réduire, compenser », associations environnementales) ([20]) ;

– une meilleure formation des magistrats sur ces questions précises, tant au cours de la formation initiale que lors de la formation continue.

Interrogée par vos rapporteures, la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la Justice a indiqué qu’il n’existe certes pas de juridiction spécialisée en matière environnementale, mais que « la spécialisation des magistrats est mise en œuvre, autant que possible, au sein même des juridictions, ainsi que le préconisait le rapport d’Yves Jégouzo. » Elle indique également que « la qualité du débat dépendra […] de la pertinence scientifique des éléments de preuves rapportés aux débats. »

La direction des affaires civiles et du sceau n’a pas eu connaissance d’une mise en œuvre d’action en réparation du préjudice écologique, car les statistiques dont elle dispose ont introduit très récemment les nouvelles dispositions dans la nomenclature des actions répertoriées par le greffe. « En dehors de cette nomenclature des actions, il n’y a pas d’outil permettant d’identifier les actions en cours devant les juridictions de première instance suivant leurs fondements. »

Compte tenu de son caractère récent et de son encadrement (nécessité d’une atteinte non négligeable), il n’apparaîtrait pas surprenant que le préjudice écologique n’ait pas encore donné lieu à des procédures à ce stade.

Par ailleurs, en l’absence de retour des juridictions sur des difficultés éventuelles d’application, la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) juge prématuré d’indiquer si une circulaire doit être publiée.

Recommandation n° 2

La qualité des débats dépendant notamment des éléments de preuve scientifiques apportés, il conviendra d’attacher une importance particulière à la désignation des experts judiciaires par le juge, le cas échéant.

Recommandation n° 3

Renforcer la formation initiale et continue des magistrats en droit de l’environnement dont les sources sont nombreuses, ainsi que leur familiarisation avec les enjeux environnementaux, de santé publique et les questions scientifiques liées à la réparation d’un préjudice écologique.

III. UN OBJECTIF TRÈS CLAIR DE DÉVELOPPEMENT ET DE DIFFUSION DES CONNAISSANCES

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages comporte plusieurs mesures importantes pour développer les connaissances de la biodiversité et mettre en réseau le savoir en diffusant aussi largement que possible les données.

A. L’ACQUISITION ET LE PARTAGE DES CONNAISSANCES DOIVENT ENCORE PROGRESSER

L’AFB a une mission de développement des connaissances en lien avec le monde scientifique. Elle assure la mise en place et l’animation des systèmes d’information sur la biodiversité, l’eau, les milieux aquatiques, leurs usages et les services publics de l’eau et de l’assainissement.

En matière de biodiversité, le Système d’information sur la nature et les paysages (SINP) ([21]) vise à structurer les connaissances sur la biodiversité et les paysages et mettre à disposition les connaissances aux niveaux local, régional et national, ainsi qu’à faciliter leur mobilisation. Il renvoie notamment, au niveau national, à l’inventaire du patrimoine naturel (40 millions de données et 150 000 visites par mois). Ce système d’information est un dispositif partenarial et collaboratif, qui doit être complété par un futur système d’information sur la biodiversité, dont l’AFB a la responsabilité.

En matière d’eau, 50 millions de données sur l’eau, les milieux aquatiques et les services publics d’eau et d’assainissement sont collectées dans le système d’information sur l’eau ([22]).

1. L’inventaire du patrimoine naturel

L’AFB a repris une partie des activités de mise en œuvre des politiques de connaissance et de conservation de la biodiversité qui relevaient du Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) ([23]). Ce dernier conserve, outre la responsabilité scientifique de l’inventaire national du patrimoine naturel, la validation des processus de contrôle de données et des protocoles d’acquisition, le maintien de l’infrastructure informatique permettant la diffusion des données et le rôle d’autorité scientifique au sein des réseaux d’expertise. Afin d’assurer cette mission partagée de connaissance de la biodiversité, l’AFB, le MNHN et le CNRS ont mis en place une unité mixte de service (UMS) dédiée au patrimoine naturel « PatriNat », « centre de service et de données sur la nature », comprenant 105 agents. L’objectif de cette unité mixte est, comme le souligne M. Bruno David, président du MNHN, auditionné par vos rapporteures, de « combiner la force opérationnelle de l’AFB et son ancrage territorial, la référence en sciences naturelles qu’est le MNHN […] et l’excellence " recherche " du CNRS dans le domaine de la nature. »

Lancé en 2003, l’inventaire national du patrimoine naturel (INPN) ([24]) gère les données naturalistes transmises par l’ensemble des partenaires (scientifiques, collectivités territoriales, naturalistes, associations de protection de l’environnement). Il comporte aujourd’hui plus de 40 millions de données et 150 000 visites par mois, et permet à chacun de consulter des informations sur la nature.

Le portail de diffusion assure la mise à disposition de données consolidées sur les espèces, les milieux, le patrimoine géologique et les espaces naturels (Natura 2000 notamment). L’inventaire valorise aussi les données collectées en alimentant l’Observatoire national de la biodiversité et les rapportages au niveau européen des engagements de la France par divers indicateurs (directive dite « Habitats », directive dite « Oiseaux » et aires protégées en particulier).

L’acquisition de données dans l’inventaire a été rénovée par l’article 7 de la loi, en application duquel les maîtres d’ouvrage publics et privés doivent y contribuer par le versement des données brutes acquises à l’occasion des études d’évaluation préalables ou de suivi des impacts, les données brutes de cet inventaire étant ensuite mises à la libre disposition du public et librement réutilisables. Il s’agit d’une véritable opportunité pour accroître les données disponibles dans un format standardisé et cela ouvre de grandes possibilités (le suivi lié aux installations éoliennes fait par exemple défaut à ce jour). Le MNHN souligne toutefois la nécessité d’accompagner les maîtres d’ouvrage et leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données. Un encadrement des protocoles et efforts d’échantillonnages est nécessaire. Le MNHN recommande enfin de définir ex ante des critères de « réussite » et d’en assurer un suivi à court, moyen et long terme.

Les modalités de saisie ou de versement des données ont été fixées par décret, pris après une concertation avec les organisations représentatives des maîtres d’ouvrage, des bureaux d’études concernés et des associations contribuant ou susceptibles de contribuer à l’inventaire du patrimoine naturel. Le décret n° 2016-1619 relatif aux modalités de contribution obligatoire à l’inventaire du patrimoine naturel et modifiant le code de l’environnement est paru le 29 novembre 2016.

La saisie ou le versement de données s’effectue au moyen d’une application informatique mise gratuitement à la disposition des maîtres d’ouvrage par l’État. L’objectif était d’assurer une compatibilité avec le système d’information sur la nature et les paysages. Le téléservice a été récemment créé par le ministère de la transition écologique et solidaire (arrêté du 17 mai 2018 portant création d’un traitement de données à caractère personnel relatif au versement ou à la saisie de données brutes de biodiversité dénommé « dépôt légal de données de biodiversité »). L’arrêté précise l’accès au téléservice ainsi que les données à caractère personnel enregistrées pour le traitement des données et définit les mesures applicables en vue de leur protection.

La mise à disposition des données recueillies est effectuée sur le site du Muséum national d’histoire naturelle.

Conformément à la loi, le décret précise les conditions dans lesquelles la diffusion des données peut être restreinte pour des motifs de protection de l’environnement. La restriction doit alors consister en une diffusion à une échelle ne permettant pas la localisation précise des spécimens recensés (protection nécessaire vis-à-vis du braconnage, en particulier).

Recommandation n° 4

Permettre une formation rapide des maîtres d’ouvrage et de leurs prestataires dans la standardisation et la documentation de leurs données, aux fins de versement à l’inventaire du patrimoine naturel, et encadrer précisément la méthodologie du versement de ces données.

En complément de l’inventaire du patrimoine naturel, les collectivités territoriales, les associations ayant pour objet l’étude ou la protection de la nature et leurs fédérations, les associations naturalistes et les fédérations de chasseurs et de pêcheurs peuvent contribuer à la connaissance du patrimoine naturel par la réalisation d’inventaires locaux ou territoriaux ou d’atlas de la biodiversité, ayant notamment pour objet de réunir les connaissances nécessaires à l’élaboration du schéma régional de cohérence écologique. L’AFB a lancé dès 2017 un appel à projets dans le cadre d’un programme d’atlas de la biodiversité communale pour favoriser la connaissance et l’action au niveau local. Le MNHN souligne que les aspects méthodologiques de ces inventaires devraient être renforcés pour que ces données soient mieux exploitées.

Enfin, il convient de souligner que l’AFB doit assurer la coordination et l’animation du système d’information sur le milieu marin, qui répondrait notamment aux obligations de l’État dans le cadre de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin ».

2. Protéger contre l’accaparement du vivant

À ce stade du rapport, plusieurs mesures importantes tendant à protéger contre « l’accaparement » du vivant peuvent être rappelées :

– vos rapporteures décriront précisément dans la suite du rapport (en troisième partie) le dispositif des articles 37 à 46 de la loi du 8 août 2016 permettant à la France de mettre en application sur son territoire le Protocole de Nagoya à la Convention sur la diversité biologique (CDB), en créant dans le droit français une réglementation de l’accès aux ressources génétiques, de l’accès aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources et du partage des avantages découlant de leur utilisation (APA) ;

– la loi pour la reconquête de la biodiversité a également posé des limites à la brevetabilité du vivant, qui peuvent être rappelées. Elles ont notamment porté leurs fruits dans le cadre des négociations au sein de l’Office européen des brevets (OEB), dont la jurisprudence de la Grande chambre des recours était contestée.

L’article 9 de la loi a complété l’article L. 611-19 du code de la propriété intellectuelle pour poser le principe selon lequel les produits végétaux ou animaux issus de procédés biologiques (croisements et sélections) ne sont pas brevetables. Avant l’entrée en vigueur de la loi, n’étaient pas brevetables : les races animales, les variétés végétales, les procédés essentiellement biologiques et les procédés de modification de l’identité génétique des animaux de nature à provoquer chez eux des souffrances inutiles. La loi a complété l’article par la disposition suivante :

« Les produits [c’est-à-dire les animaux et végétaux] exclusivement obtenus par des procédés essentiellement biologiques […], y compris les éléments qui constituent ces produits [feuille, tige par exemple] et les informations génétiques qu’ils contiennent ».

Cet ajout empêche la brevetabilité de végétaux qu’une personne aurait, par exemple, pu obtenir par croisement et qui présenteraient des propriétés identiques à ceux issus d’une découverte faite par un laboratoire ou un semencier ayant déposé un brevet. Le brevet ne couvrira pas le produit identique obtenu par procédé biologique. Cet article ne concernant que les brevets français délivrés par l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), il avait une portée limitée.

Avec cette mesure, la France a rejoint les deux autres États membres ayant explicitement posé cette interdiction (Pays-Bas et Allemagne).

Il est important de souligner que, par la suite, un avis de la Commission européenne ([25]) du 8 novembre 2016 a rappelé l’intention du législateur européen dans l’adoption de la directive européenne relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques, qui était bien d’assurer la non-brevetabilité des végétaux et animaux obtenus par procédés essentiellement biologiques. Elle a donc remis en cause la jurisprudence de la Grande chambre de recours de l’Office européen des brevets ([26]). Le 29 juin 2017, le conseil d’administration de l’Office européen des brevets a modifié les dispositions juridiques d’exécution applicables pour exclure explicitement, comme l’avait fait la loi française quelques mois auparavant, de la brevetabilité les végétaux et animaux obtenus exclusivement par un procédé essentiellement biologique. Cette évolution était très attendue. Auditionné par vos rapporteures, M. Romain Soubeyran, directeur de l’Institut national de la propriété intellectuelle (INPI) a souligné le rôle joué par la France dans les travaux avec l’OEB.

L’article 10 de la loi n’apporte, pour sa part, pas de modification majeure au droit existant pour un brevet français ou européen en France. Il vise à limiter un peu plus explicitement la portée d’un brevet qui porte sur une matière biologique en excluant que ce brevet protège une matière biologique dotée des mêmes propriétés et obtenue indépendamment de la matière biologique brevetée. Il n’apporte pas le même éclaircissement sur les brevets portant sur une information génétique.

L’article 11 de la loi vise à élargir les possibilités d’échanges de semences à destination des jardiniers amateurs. Il a été partiellement censuré par le Conseil constitutionnel. L’article prévoit que les dispositions législatives du code rural et de la pêche maritime en vigueur pour les cessions et transferts de semences ou de plants avec des finalités commerciales ne sont plus applicables pour certaines cessions de semences ou de plants à plusieurs conditions : le transfert est réalisé à titre gratuit ; les variétés appartiennent au domaine public (450 variétés) ; les utilisateurs finaux sont des non-professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété. L’article initial de la loi incluait également les cessions réalisées à titre onéreux par des associations sous le régime de la loi de 1901, mais le Conseil constitutionnel a jugé que ces dernières n’étaient pas dans une situation particulière par rapport aux autres revendeurs potentiels qui aurait justifié cette différenciation par rapport au droit commun. Il a donc rejeté l’application de la dérogation aux cessions à titre onéreux réalisées par des associations.

Un amendement présenté par la Présidente de votre commission, Mme Barbara Pompili, a récemment été adopté sur le projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable, afin d’étendre les possibilités de dérogation aux cessions et transferts à titre onéreux, en première lecture à l’Assemblée nationale.

S’agissant de l’application de l’article 11, il convient de relever une difficulté concrète car celui-ci a maintenu l’application des règles sanitaires relatives à la sélection et à la production. Il apparaît que de telles règles ne peuvent être que très difficilement appliquées pour les cessions de semences et de plants visées par l’article.

Enfin, vos rapporteures soulignent également l’intérêt de l’article 12 de la loi qui a étendu les possibilités d’échanges, entre agriculteurs, de semences n’appartenant pas à une variété protégée par un certificat d’obtention végétale.

3. La systématisation de la recherche en mer

Une expertise collective récemment menée par l’Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) et le CNRS sur l’impact environnemental de leurs recherches sur le milieu marin a montré que de nombreuses connaissances scientifiques fondamentales restaient à acquérir sur la biodiversité et les écosystèmes marins, notamment s’agissant des grands fonds (modes d’établissement et de maintien des communautés, inventaires de diversité, échanges entre les eaux de fond et le reste de l’océan, etc.).

Certes, la recherche publique sur la biodiversité marine n’a pas attendu l’adoption de la loi du 8 août 2016. L’IFREMER était déjà lié par convention à l’Agence des aires marines protégées. Cette collaboration a été reconduite avec l’Agence française de la biodiversité, qui subventionne l’institut ainsi que d’autres organismes publics de la recherche française (le CNRS, le MNHN, l’Observatoire Pelagis, etc.) pour plusieurs activités d’études et de surveillance. Elle finance en particulier les travaux déployés pour la mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau (DCE) dans les eaux marines et celle de la directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM). C’est ainsi que les programmes d’Acquisition de Connaissances sur les Oiseaux et les Mammifères Marins (PACOMM) et suivants menés depuis 2010 ont permis d’accroître sensiblement les savoirs sur les milieux marins ([27]).

L’IFREMER assure par ailleurs la coordination scientifique nationale du « bon état écologique » des eaux marines, ainsi que des actions de coordination au sein de la Fondation de coopération scientifique pour la recherche sur la biodiversité (FRB). Enfin, l’institut travaille avec le Muséum national d’histoire naturelle et l’AFB à la structuration des données marines récoltées.

De son côté, le ministère de la transition écologique et solidaire dit mobiliser l’ensemble de ses partenaires scientifiques publics pour développer l’acquisition des connaissances sur les écosystèmes marins, « en sollicitant au mieux les sources de financement nationales et européennes disponibles ».

Malgré tout, de nombreux acteurs de terrain déplorent encore l’insuffisance de ces connaissances, qui nuit à l’identification des mesures adaptées pour gérer et protéger efficacement ces milieux très spécifiques. Le Centre de ressources et d’appui contre le risque requin de La Réunion reconnaît ainsi que la méconnaissance encore importante de la biologie, de l’écologie et du comportement des requins complique la mise au point de solutions capables de protéger à la fois les populations humaines et des espèces en grande majorité inoffensives. De même, la Réserve naturelle marine de La Réunion dit ses difficultés à reconstituer l’équilibre écosystémique de récifs coralliens dont la faune et la flore sont encore peu connues ([28]).

Par ailleurs, si ces acteurs produisent des données qu’ils échangent, et les feront remonter dans les bases locales et nationales du patrimoine commun de la nation, ils utilisent surtout les données produites par d’autres et ont donc besoin d’un accès public et gratuit à ces informations, ce qu’a prévu la loi.

Le développement des versements des données par les maîtres d’ouvrage à l’inventaire du patrimoine naturel et les nouvelles obligations incombant aux acteurs publics, scientifiques et gestionnaires, de partager les données qu’ils recueillent sont autant de promesses de progrès, à la fois pour l’enrichissement et pour l’accessibilité des connaissances sur la biodiversité marine.

Cependant le chantier est vaste. De surcroît, les spécificités locales sont nombreuses dans les territoires ultramarins. Sur place, les acteurs de l’environnement se sont toujours beaucoup appuyés sur les observations des particuliers pour constituer leurs collections de spécimens et de savoirs ; l’ampleur de la tâche les amène aujourd’hui à développer plus activement encore cette « science participative ». Au demeurant, cette démarche présente un autre avantage puisqu’on observe qu’en associant les populations locales et en valorisant leurs contributions, ces appels aux bonnes volontés encouragent les prises de conscience et favorisent la construction d’un sentiment de partager collectivement la gestion des écosystèmes.

Les contributions volontaires privées ne manquent pas non plus au niveau national. WWF effectue des comptages de mammifères marins en Méditerranée, de dauphins en Guyane ainsi que de tortues et dugongs en Nouvelle-Calédonie. De son côté, la Ligue de protection des oiseaux (LPO) publiera en 2021, avec le support du MNHN, un atlas des oiseaux marins des outre-mer.

Le secteur de la pêche n’est lui-même pas en reste. L’obligation incombant aux bateaux de pêche professionnelle de plus de 12 mètres sous pavillon de l’Union européenne de communiquer leurs résultats aux débarquements, leurs éventuels rejets et les données de leur système de surveillance par satellite VMS (Vessel monitoring system) génère une masse de données précieuses pour le suivi des océans. Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) s’est par ailleurs engagé depuis sept ans dans une cinquantaine d’études scientifiques, dont en particulier une réflexion sur les stocks halieutiques, aux côtés des principaux instituts comme l’IFREMER ou l’Institut de recherche et développement (IRD). De fait, après avoir longtemps pensé que les ressources maritimes étaient inépuisables, les professions concernées reconnaissent désormais que les ponctions ont été trop importantes et que les stocks se renouvellent difficilement aujourd’hui. Elles voient dorénavant un intérêt direct à connaître la réalité des réserves et considèrent que « des évaluations régulières et robustes sont le fondement d’une gestion durable des activités de pêche maritime ». Sur la proposition du CNPMEM, les connaissances empiriques des pêcheurs sont aujourd’hui croisées avec des modélisations scientifiques. Ces données alimentent les programmes PELGAS (évaluation des stocks de petits pélagiques du golfe de Gascogne, notamment les anchois et sardines) et LANGOLF-TV (évaluation du stock de langoustines du golfe de Gascogne), dont les résultats sont directement exploités par le Conseil international pour l’exploration de la mer (CIEM) pour la fixation des quotas de pêche de ces espèces. Les travaux du CNPMEM et des comités régionaux portent aussi sur des thématiques concernant la relation entre la pêche et l’environnement : amélioration de la sélectivité des engins de pêche, évitement des captures non souhaitées, programme de sauvegarde de l’esturgeon européen, étude des interactions de certains engins de pêche sur les habitats sensibles ou d’intérêt particulier, etc. Le Comité national a enfin tenu à souligner le rôle de « sentinelle du milieu » des pêcheurs professionnels, notamment pour suivre les épisodes de pollutions ou les blooms (efflorescences) algaux et pour observer les espèces rares.

Toutefois, malgré ces diverses contributions, les auteurs de la loi du 8 août 2016 ont considéré que, pour avancer plus vite, il était nécessaire d’impliquer plus systématiquement de nouveaux acteurs privés dans le développement de la recherche scientifique en mer.

Le 6° du I de l’article 95 a donc instauré l’obligation, pour toute activité autorisée en application de l’article 6 de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire, de faire l’objet d’une activité de recherche associée (article 10 de cette même loi). ([29])

L’article 95 exonère de cette exigence les activités régies par le code minier, telle l’exploitation des granulats marins, et celles relevant de la politique commune de la pêche. Il la limite par ailleurs aux activités qui ont « un impact sur le milieu marin », aux milieux affectés et aux sites où elles sont exercées.

Néanmoins, cet article représente potentiellement une grande avancée dans la mesure où il a, parallèlement, étendu l’application de la loi du 16 juillet 1976 au plateau continental, et où il impose que ces recherches associées soient réalisées selon un cahier des charges défini par les autorités ayant accordé les autorisations afin de garantir leur pertinence scientifique.

En outre, l’article 95 exige également des titulaires des autorisations données en application de l’article 6 de la loi de 1976 qu’ils communiquent à l’autorité administrative en charge du bon état écologique du milieu marin toutes les données relatives à ce milieu qu’ils ont recueillies pour l’étude d’impact initiale, ainsi que dans le cadre de l’activité autorisée.

Corrélativement à l’énoncé, par ce même article 95, du principe que les recherches associées doivent elles-mêmes faire l’objet d’une autorisation administrative (article 11 de la loi de 1976), l’article 96 de la loi du 8 août 2016 définit des sanctions pour les recherches scientifiques marines entreprises ou poursuivies sans autorisation dans la mer territoriale, la zone économique exclusive ou la zone de protection écologique (article L. 251-2 du code de la recherche) et subordonne l’autorisation de mener des recherches dans les espaces maritimes sous souveraineté ou juridiction nationale à l’engagement de communiquer les renseignements et données recueillis à plusieurs organismes scientifiques français (article L. 251-3 du même code). Selon leur nature, certaines de ces données tombent immédiatement dans le domaine public ; les autres peuvent être utilisées pour les travaux de recherche de ces organismes.

Ces dispositions sont d’application directe et s’appliquent à la plupart des territoires ultramarins. Celles que l’article 96 a introduites dans le code de la recherche ont été expressément rendues applicables dans les territoires de Wallis-et-Futuna, de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie par l’article 97 de la loi du 8 août 2016. De même, l’obligation, pour les titulaires d’autorisation d’explorer, exploiter ou utiliser les milieux marins, de communiquer les données recueillies s’impose désormais dans les îles Wallis et Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises en vertu de l’article 55 de l’ordonnance n° 2016-1687 ([30]) qui reprend l’article 17 de la loi du 16 juillet 1976 introduit par l’article 95.

Ces évolutions législatives sont saluées par les acteurs scientifiques et associatifs – et pas seulement comme le pendant des nouvelles obligations de transmission des données incombant aux maîtres d’ouvrage sur terre.

France Nature Environnement (FNE) rappelle que le renforcement de l’encadrement des recherches en mer et l’obligation de communiquer les données recueillies s’imposaient depuis la ratification de la Convention de Montego Bay par la France, par la loi n° 95-1311 du 21 décembre 1995.

L’association Humanité et biodiversité (HB) a insisté sur la nécessité de sanctionner les recherches marines non autorisées, craignant des dégradations, voire des pillages. Selon elle, « il est impératif de pouvoir contrôler les méthodes utilisées, l’objet de la recherche, les dates et la durée de cette dernière pour évaluer et suivre les différents impacts que peuvent subir la biodiversité et les écosystèmes ». Elle prend acte de la définition d’une amende de 15 000 euros pour les activités de recherche sans autorisation, mais regrette que les potentielles récidives ne soient pas traitées.

La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) suggère que le produit de ces amendes puisse être utilisé pour financer les recherches sur la biodiversité.

La FNE, Humanité et biodiversité et la FRB voient surtout dans ce nouveau régime l’opportunité de renforcer la connaissance des milieux marins, en particulier celle des grands fonds. Cela étant, WWF regrette que toutes les données ainsi collectées par l’État, telles les informations VMS, ne puissent être mises à disposition de la société civile, au besoin après avoir été anonymisées. Aujourd’hui, leur accès est souvent impossible.

L’IFREMER expérimente la mise en œuvre de ces nouvelles obligations à plus d’un titre : il doit lui-même solliciter l’autorisation des préfectures maritimes ([31]) pour ses travaux ; et il est parfois saisi par les services instructeurs de l’État pour identifier les travaux pertinents à mener pour documenter les impacts de certains projets, voire en évaluer les résultats. L’institut ne formule aujourd’hui qu’une seule critique : les informations recueillies ne sont pas toujours communiquées sous une forme exploitable. Il recommande donc qu’elles soient centralisées dans une base commune permettant à l’ensemble de la communauté scientifique de les exploiter. Le ministère de la transition écologique et solidaire y travaille actuellement.

Le Muséum national d’histoire naturelle souligne aussi quelques difficultés techniques à la mise en œuvre de ces obligations.

Pour leur part, les services des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) indiquent que l’Action de l’État en mer (AEM) les consulte directement sur les programmes de recherche envisagés dans leur périmètre. Cette procédure évite les doubles instructions et permet aux services des TAAF d’énoncer des prescriptions techniques adaptées pour éviter les incidences environnementales sur des territoires aux équilibres très fragiles. Ils attendent néanmoins la publication de l’arrêté interministériel fixant la liste des espèces utilisées comme « modèles dans la recherche et le développement » ([32]).

Si le nouveau dispositif est encore trop récent pour que l’on en mesure l’efficacité et les limites dans la durée, certaines recommandations apparaissent d’ores et déjà nécessaires à leur réussite.

Recommandation n° 5

Accélérer la mise en place d’une ou des bases de données nécessaires à la mise en commun et à l’exploitation des informations recueillies dans le cadre des études d’impact et des recherches associées aux activités maritimes soumises à autorisation.

Recommandation n° 6

Associer systématiquement un interlocuteur scientifique public à l’instruction des projets d’activités en mer pour l’évaluation des protocoles suivis par leurs études d’impact ainsi que pour la définition des recherches à associer et des indicateurs.

4. La cartographie encore incomplète de l’érosion côtière

L’article 112 de la loi résulte d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale, qui, dans sa version initiale, visait à introduire dans le code de l’environnement un triple dispositif sur la gestion intégrée du trait de côte. Il s’agissait d’obliger l’État et les collectivités locales à identifier les espaces soumis à un aléa significatif d’érosion côtière, et à élaborer des stratégies locales pour ces espaces. Toutefois, à la demande du Gouvernement, la version finale de l’article 112 ne prévoit plus qu’une obligation, pour l’État, d’établir une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale. En effet, il importait de ne pas présumer du résultat des travaux du Comité national de suivi de la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, qui avaient commencé en janvier 2015, la stratégie elle-même ayant été présentée en 2012.

Ce faisant, la loi n’a fait que consacrer un outil existant, l’indicateur national de l’érosion côtière ayant permis depuis le début de l’année 2016 la réalisation et la publication de cartes par région à l’échelle 1/100 000e (mais pour le territoire métropolitain uniquement). Une première synthèse des connaissances disponibles et des nouvelles données produites dans le cadre des travaux du Comité national de suivi de la stratégie nationale a été publiée par le CEREMA en février 2016.

En la matière, les connaissances scientifiques sont encore insuffisantes, et constituent donc un enjeu dont le législateur a reconnu l’importance par cet article 112, car leur développement est une condition préalable à une action publique globale efficace.

Vos rapporteures notent que le deuxième programme d’actions présenté en mars 2017 pour la mise en œuvre de la stratégie nationale, et qui couvre la période 2017-2019, prévoit notamment :

● la mise en place d’un réseau national des observatoires du trait de côte pour accroître les connaissances sur ses évolutions et pour disposer de données homogènes et accessibles (avec la création d’un site internet dédié) ;

● la finalisation de la cartographie pour produire et analyser les données sur le littoral corse et les départements d’outre-mer,

● la finalisation d’une base de données nationale sur les ouvrages côtiers ;

● l’intégration des objectifs de la stratégie nationale dans l’élaboration des schémas de planification régionaux (notamment les SRADDET), dans les documents d’urbanisme et dans les contrats de plan État-région (CPER) ;

● l’étude de la faisabilité d’outils innovants pour la gestion du trait de côte (servitudes, réimplantations de bâtiments…) ;

● l’identification des financements mobilisables, en conditionnant les financements de l’État à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies locales de gestion du trait de côte.

B. LA PÉDAGOGIE DOIT DEVENIR UNE PRIORITÉ

Au titre de ses missions d’information et de communication, l’AFB doit participer et appuyer les actions de formation, notamment dans le cadre de l’Éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche et de l’enseignement agricole. Elle doit structurer les métiers de la biodiversité et des services écologiques.

Elle a également une mission de communication, d’information et sensibilisation du public.

Enfin, elle accompagne la mobilisation citoyenne et le développement du bénévolat.

Vos rapporteures soulignent les enjeux qui s’attachent à la mission éducative de l’AFB, notamment en termes de visibilité et de diffusion des connaissances. Elles notent avec satisfaction que l’AFB s’est saisie de cette nouvelle compétence et vient de lancer, le 22 mai 2018, une opération de sensibilisation sur la biodiversité, sur Internet et visant en particulier les réseaux sociaux ([33]). La campagne durera quatre mois et vise à expliquer la biodiversité et les interdépendances entre les milieux et les espèces, ainsi qu’à démontrer en quoi elle nous est indispensable et ce qu’elle apporte. Elle se concentrera en priorité sur les jeunes de 15 à 34 ans.

Vos rapporteures soulignent que le niveau des connaissances générales en matière de lutte contre les changements climatiques, s’il est probablement supérieur à celui constaté en matière de protection de la biodiversité d’une manière générale, n’a pas été atteint en un jour et est le fruit de débats ainsi que d’efforts de pédagogie et de communication déployés sur le temps long. Un tel travail est absolument nécessaire en matière de biodiversité. Comme le rappelle fréquemment le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, les deux enjeux sont absolument indissociables ([34]) ([35]).

L’AFB a également assuré le soutien financier de la Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (l’IPBES en anglais ([36])), créée en 2012 par cent États ([37]), ouverte à tout État membre des Nations Unies, et qui est en quelque sorte l’équivalent « biodiversité » du groupe international d’experts sur le climat (GIEC) en matière de lutte contre les changements climatiques. Il conviendrait que l’IPBES gagne en visibilité pour diffuser ses travaux. Du 17 au 24 mars 2018, la sixième assemblée générale de l’IPBES a abouti à l’adoption de quatre évaluations régionales et sous régionales de la biodiversité et des services écosystémiques (Afrique, Asie-Pacifique, Amériques, Afrique) et d’un rapport thématique Dégradation et restauration des terres. L’IPBES souligne que la biodiversité continue de décliner de façon alarmante dans toutes les régions du monde, réduisant considérablement la capacité de la nature à contribuer au bien-être des populations.

Vos rapporteures estiment qu’une formation initiale et continue en matière de préservation de la biodiversité devrait être systématiquement délivrée dans les écoles de formation des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires territoriaux. Elles estiment également qu’une telle formation devrait être assurée auprès des décideurs, en particulier des élus locaux.

IV. DES SANCTIONS RENFORCÉES

A. LE CONTENTIEUX PÉNAL DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

Interrogée par vos rapporteures, la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la justice a transmis des données très intéressantes en matière de droit pénal de l’environnement pour les années récentes. La DACG a réparti les champs des infractions pertinentes entre la protection des milieux naturels (protection de l’eau et de l’air, protection des espaces naturels, protection de la faune et de la flore) et la prévention des pollutions et des risques (ordures et déchets, risques naturels, risques technologiques). Elle a recensé 1 900 infractions en vigueur, dont 400 contraventions de la 1re à la 4e classe. Ces infractions relèvent de plusieurs codes (code de l’environnement, code rural et de la pêche maritime, code forestier, code minier, code pénal, code de l’énergie) ([38]). Les statistiques disponibles datent essentiellement d’avant l’entrée en vigueur de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Sans prétendre réaliser ici une étude exhaustive sur la répression pénale des atteintes à l’environnement, les éléments statistiques portés à la connaissance de vos rapporteures permettent de dresser un état des lieux intéressant qui souligne la nécessité du renforcement des sanctions pénales, tout comme, dans un autre registre de poursuites, du régime de réparation du préjudice écologique.

Le tableau suivant présente le volume d’affaires orientées par les parquets entre 2012 et 2016 ([39]).

Contentieux de l’environnement – Affaires orientées

Source : SID-Cassiopée - Traitement DACG-PEPP

Une affaire peut concerner plusieurs auteurs : en 2016, plus de 8 000 auteurs ont été orientés dans chacun des deux domaines suivants : prévention des pollutions et des risques ; protection de la faune et de la flore. Comme le souligne la réponse adressée à vos rapporteures :

« Le taux de réponse pénale à l’encontre des auteurs d’atteintes aux règles de protection de la faune et de la flore s’élève à 95,8 %, la réponse apportée se traduisant par une procédure alternative aux poursuites dans 76 % des cas. Il s’agit principalement d’un rappel à la loi (30,2 % de la réponse pénale) ou d’une composition pénale (22,5 %). Les auteurs poursuivis (24 %) étaient 12,7 % à faire l’objet de poursuites devant le tribunal correctionnel (dont 8,4 % par la voie de la COPJ) et 11,1 % devant le tribunal de police.

« S’agissant de la prévention des pollutions et des risques, le taux de réponse pénale est moins élevé que pour les autres types d’infractions (83,7 % en 2016 alors qu’il est supérieur à 90 % pour les autres champs étudiés). Dans 16,3 % des cas, un classement sans suite pour inopportunité des poursuites a été décidé (dont 7,1 % en raison de recherches infructueuses). La réponse pénale consiste pour 75,7 % des auteurs en une procédure alternative aux poursuites, consistant le plus souvent en une régularisation sur demande du parquet (28,9 % de la réponse pénale) ou un rappel à la loi (28,3 %). 15 % des poursuites ont eu lieu devant le tribunal de police et 9,1 % devant le tribunal correctionnel (5,5 % par la voie de la COPJ).

« Les deux autres domaines concernant la protection de l’eau, de l’air et des espaces naturels ont un taux de réponse pénale supérieur à 90 %, respectivement 94,7 % et 91,6 % en 2016. »

Le tableau suivant présente les condamnations inscrites au casier judiciaire national (crimes, délits et contraventions de 5e classe) en fonction des infractions principales recensées.

Contentieux de l’environnement - Condamnations et compositions pénales inscrites au Casier judiciaire national

(*) 2016 : données provisoires

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP

Le tableau suivant présente les peines prononcées pour les délits.

Contentieux de l’environnement – Peines prononcées pour des délits

(*) 2016 : données provisoires

Source : Casier judiciaire national - Traitement DACG-PEPP

Les peines prononcées sont donc très majoritairement des amendes dont le montant varie beaucoup selon les infractions. Les peines d’emprisonnement prononcées sont très rarement des peines de prison ferme.

Les peines prononcées en matière de contravention de 5e classe ont un montant moyen plus élevé pour la protection de l’eau et de l’air (84 amendes prononcées en 2016, d’un montant de 424 euros en moyenne) que pour la protection des espaces naturels (691 amendes, 208 euros en moyenne en 2016), la protection de la faune et de la flore (1 460 amendes, 228 euros en moyenne en 2016) et la prévention des risques et pollutions (761 amendes, 239 euros en moyenne en 2016).

« Le nombre de contraventions des quatre premières classes ayant donné lieu à condamnation a augmenté depuis 2012 (de 7 911 infractions en 2012 à plus de 12 000 en 2016).

« Les infractions relatives aux ordures et déchets concentrent la majorité des condamnations contraventionnelles : elles représentent en effet à elles seules 62,3 % des contraventions condamnées. Viennent ensuite les infractions en matière de pêche qui représentent 25 % des contraventions condamnées en 2016. »

Il apparaît que le recours à la sanction pénale reste rare et que les condamnations demeurent à un niveau peu élevé en moyenne.

La répression pénale devrait également jouer un rôle dissuasif et sa menace permettre de renforcer la police administrative. Le droit pénal doit constituer la réponse ultime dans un système de gradation des sanctions.

La loi pour la reconquête de la biodiversité a notablement renforcé certaines sanctions pénales, qui étaient totalement insuffisantes, voire inexistantes si l’on pense au trafic de produits phytosanitaires. Elle tient notamment compte des éléments manifestes sur les lacunes du droit français face à la criminalité organisée en matière environnementale. Le trafic d’espèces protégées, de produits phytosanitaires, de déchets, ou encore l’exploitation illégale de ressources naturelles connaissent en effet depuis plusieurs années un essor considérable du fait de leur caractère extrêmement lucratif, les plaçant juste derrière le trafic de stupéfiants, la contrefaçon et le trafic d’êtres humains en termes de « rentabilité » ([40]).

Il convient enfin de souligner que le constat de l’insuffisance de la répression a aussi justifié l’inscription du régime de réparation du préjudice écologique dans le code civil, présentée précédemment.

B. LA LOI A RENFORCÉ PLUSIEURS DISPOSITIFS DE SANCTIONS

Le renforcement des sanctions du droit de l’environnement est en particulier prévu par le chapitre VI du titre VI de la loi (espaces naturels et protection des espèces). Outre les sanctions en application du dispositif spécifique d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, faisant l’objet d’une troisième partie du rapport et qui y sont développées (voir notamment les articles 38 à 41), plusieurs dispositions doivent être soulignées.

L’article 129 de la loi a multiplié par dix l’amende encourue (de 15 000 euros à 150 000 euros) et par deux la peine encourue (de un à deux ans de prison) pour les atteintes aux espèces, habitats et sites protégés (articles L. 415-3 et L. 415-6 du code de l’environnement). Sont visés :

– le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces animales non domestiques ;

– le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces végétales non cultivées ;

– le fait de porter atteinte à la conservation d’habitats naturels ;

– le fait de détruire, altérer ou dégrader des sites d’intérêt géologique, notamment les cavités souterraines naturelles ou artificielles, ainsi que de prélever, détruire ou dégrader des fossiles, minéraux et concrétions présents sur ces sites.

La tentative de commettre ces délits est punie des mêmes peines de prison et d’amende. L’amende est doublée lorsque les infractions visées sont commises dans le cœur d’un parc national ou dans une réserve naturelle ;

– le fait d’introduire volontairement dans le milieu naturel, de transporter, colporter, utiliser, mettre en vente, vendre ou acheter un spécimen d’une espèce animale ou végétale susceptible de porter préjudice aux milieux naturels, aux usages qui leur sont associés ou à la faune et à la flore sauvages, en violation des dispositions sur les espèces exotiques envahissantes (l’amende est doublée lorsque les infractions sont commises dans le cœur d’un parc national ou dans une réserve naturelle) ;

– le fait de produire, ramasser, récolter, capturer, détenir, céder, utiliser, transporter, introduire, importer, exporter ou réexporter tout ou partie d’animaux ou de végétaux, en violation des dispositions d’application de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES).

Les mêmes sanctions pénales sont applicables en cas d’absence de certificat de capacité pour les responsables d’un établissement d’élevage, de vente, de location ou de transit d’animaux d’espèces non domestiques, et d’un établissement destiné à la présentation au public de spécimens vivants de la faune. Le fait d’ouvrir ou d’exploiter un tel établissement sans autorisation est également puni des mêmes peines.

Dans le cas où l’infraction est commise en bande organisée, l’amende est multipliée par cinq (et portée à 750 000 euros) et la peine de prison encourue est fixée à sept ans.

Pour l’application des dispositions de l’article L. 415-3 en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, les peines sont portées au même niveau.

Compte tenu des délais dans lesquels intervient la réponse pénale, il n’est pas possible de dresser un bilan de la mise en œuvre de ces dispositions. Le caractère dissuasif des sanctions posées, notamment en matière de trafic d’espèces menacées, devrait produire des effets à moyen terme.

L’article 142 de la loi est important et institue, face à l’essor des trafics de produits phytosanitaires illégaux, le délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée et réprime ces infractions de sept ans de prison et 150 000 euros d’amende. On peut noter que la loi visait à aggraver les sanctions en cas de publicité, conseil, vente ou don, de produits non autorisés ou sans autorisation ou agrément exigé, ou lorsque ces actions sont menées de façon irrégulière. Or, les sanctions sont de 300 000 euros d’amende ou 10 % du chiffre d’affaires annuel et de un an de prison pour les infractions les plus graves. Les sanctions passent à 150 000 euros d’amende et 7 ans de prison dans le cadre de la criminalité organisée, ce qui peut paraître contradictoire pour le volet amende, dont le montant est abaissé si les faits sont commis en bande organisée.

L’article 164 accroît les sanctions applicables en cas de réalisation d’un programme ou d’un projet d’activité, de travaux, d’aménagement, d’ouvrage ou d’installation en méconnaissance des engagements spécifiques à certaines activités définis par la charte d’un site Natura 2000 (constitution d’un délit puni de six mois d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende). Ces peines sont doublées lorsque cette réalisation a porté atteinte aux habitats naturels ou aux espèces végétales ou animales justifiant la désignation du site Natura 2000.

L’article 166 de la loi modifie le régime des sanctions pénales applicables aux infractions à la réglementation sur les réserves naturelles, réglementation dont la rédaction en vigueur est issue de l’ordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 que l’article 165 de la loi du 8 août 2016 a ratifiée. Les règles pénales assurant le respect des prescriptions de protection dans les réserves naturelles, très peu modifiées par l’ordonnance, consistent en une qualification en délits, punie de 6 mois d’emprisonnement et 9 000 euros d’amende. Au cours de la navette sur le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, le Sénat a souhaité transformer ces délits en contraventions, pour contribuer au « désengorgement » des tribunaux et en considérant que le principe de proportionnalité des peines n’était pas respecté. L’Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a tenu à rétablir la qualification délictuelle, mais a accepté de le faire seulement pour les infractions les plus graves, c’est-à-dire celles qui causent « une atteinte non négligeable au développement naturel de la faune et de la flore ou au patrimoine géologique ».

En matière de pêche, il convient de relever plusieurs dispositifs de sanctions. L’article 140 durcit les sanctions applicables en cas de pêche irrégulière des espèces menacées dont la pêche est particulièrement encadrée, et interdite en eau douce (l’anguille européenne, l’esturgeon européen et le saumon atlantique). Les peines prévues sont portées de 22 500 à 50 000 euros d’amende, auxquelles s’ajoutent six mois d’emprisonnement.

L’article 100 de la loi définit un régime de sanctions prévoyant de punir de six mois d’emprisonnement et 22 500 euros d’amende le fait de ne pas respecter les règles et interdictions édictées par le décret de classement d’une zone de conservation halieutique.

L’article 130 de la loi renforce les moyens des inspecteurs de l’environnement et dispose que, pour les infractions décrites ci-dessus, les inspecteurs de l’environnement habilités peuvent, sans être pénalement responsables, à l’instar de certains APJ et OPJ spécialisés, participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques, être en contact avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions et acquérir des produits ou substances. Ces actes ne peuvent cependant avoir pour effet d’inciter autrui à commettre une infraction.

Les officiers ou agents de police judiciaire peuvent également, pour constater les infractions prévues à l’article L. 415-3 du code de l’environnement, participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques, être en contact avec les personnes susceptibles d’être les auteurs de ces infractions, extraire, acquérir ou conserver les données ou contenus, produits, substances, prélèvements ou services et, plus généralement, les éléments de preuve ou les données sur les personnes susceptibles d’être les auteurs ou les complices de ces infractions. Ces actes ne peuvent constituer une incitation à commettre ces infractions.

Des arrêtés des ministres chargés de la justice et de l’écologie doivent préciser ces dispositions et ne sont pas encore parus. La direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et solidaire, interrogée par vos rapporteures sur le calendrier de publication de ces arrêtés indique : « un projet d'arrêté a été préparé et a fait l'objet d'une consultation de la DACG [direction des affaires criminelles et des grâces]. Néanmoins un certain nombre de prérequis sont nécessaires pour mettre en place ces dispositions, dont notamment la formation des agents à habiliter pour procéder à ces enquêtes sous pseudonyme. Les établissements publics principalement concernés sont en discussion avec la Gendarmerie nationale pour élaborer ces formations. Dans l'attente de leurs précisions, les travaux réglementaires n'ont pas été finalisés ». La publication de ces arrêtés devrait être accélérée.

Afin de renforcer la protection des espèces protégées, l’article 132 de la loi permet les échanges de données entre les agents des douanes, les inspecteurs de l’environnement et l’organe de gestion de la convention CITES signée le 3 mars 1972 à Washington ([41]).

L’article 135 ajuste le cadre du recours à la transaction pénale pour exclure les délits punis de plus de deux ans d’emprisonnement.

L’article 164 procède également à de nombreuses clarifications et harmonisations nécessaires à la suite de la parution de l’ordonnance n° 2012-34 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l’environnement. S’agissant de la police administrative, les règles d’accès aux locaux sont précisées, la possibilité de cumuler des sanctions administratives est clarifiée et certaines mesures propres à la police de l’eau sont rétablies pour permettre de demander un suivi environnemental complémentaire.

Les dispositions de l’article permettent, et cela constitue un élément important, aux inspecteurs de l’environnement d’exercer leurs compétences au titre d’autres législations que celles du code de l’environnement selon les règles définies dans ce code.

Les agents habilités pourront mener des investigations sans se voir opposer le secret professionnel.

L’article prévoit en outre la création du corps des gardes du littoral, rattachés au Conservatoire du littoral et des espaces lacustres. Les gardes du littoral sont commissionnés par l’autorité administrative et assermentés pour rechercher et constater les infractions relevant de leur habilitation, dans des conditions fixées par le décret en Conseil d’État n° 2017-1170 du 17 juillet 2017 relatif au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres et au commissionnement des gardes du littoral.

Le régime de transmission des procès-verbaux de l’ensemble des gardes particuliers assermentés (gardes-chasses, gardes-pêche et gardes généralistes) a été harmonisé sur celui des inspecteurs de l’environnement et fixé à cinq jours par l’article 133 de la loi.

Enfin, la loi comporte des dispositions permettant une mutualisation des personnels compétents pour constater des infractions, pour permettre une simplification et une uniformisation des procédures et les rendre ainsi plus efficaces. Par exemple, l’article 111 de la loi dispose que les agents de police judiciaire sont désormais compétents pour constater les contraventions de grande voirie dans le cadre de la police de la conservation du domaine public. De même, en application de l’article 134 de la loi, les agents publics des collectivités territoriales chargés de la protection des espaces naturels sont désormais habilités à rechercher et à constater les infractions aux règles de nature pénale relatives à la limitation ou à l’interdiction de circulation de véhicules à moteur dans les espaces naturels protégés, et à l’ensemble des dispositions pénales relatives à la protection du patrimoine naturel.

DEUXIÈME PARTIE : UNE GOUVERNANCE TRÈS NETTEMENT CLARIFIÉE ET RENFORCÉE

I. LE DÉFI DE LA CRÉATION DE L’AFB A ÉTÉ RELEVÉ ET UNE MONTÉE EN PUISSANCE DE L’AGENCE EST DÉSORMAIS ATTENDUE

Le titre III de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a créé l’Agence française pour la biodiversité (AFB). Définie comme l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au sein des « institutions intervenant dans le domaine de la protection de l’environnement », l’AFB est issue d’une longue préfiguration.

La loi dite « Grenelle II » avait abouti à la création du comité national « trames verte et bleue » ([42]) afin d’accroître la lisibilité, la complémentarité et la cohérence des actions de préservation de la biodiversité. Elle avait aussi permis la création des comités régionaux « trames verte et bleue ».

Toutefois, la politique de protection de la biodiversité souffrait d’un réel manque de lisibilité et de coordination entre l’ensemble des acteurs travaillant sur cette problématique, à tous les niveaux d’intervention.

Le processus de préfiguration de l’agence a été lancé fin 2014, parallèlement à la genèse de la loi, sous la présidence de M. Hubert Reeves et avec un directeur de la préfiguration, M. Olivier Laroussinie. La définition des opérateurs intégrés à l’agence a été au cœur des débats.

Le directeur d’installation de l’agence, M. Christophe Aubel, a été nommé en mars 2016, dès avant l’adoption du texte.

L’issue du processus législatif, qui s’est étendu sur deux années et demie, a pu parfois paraître incertaine tant l’inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement a tardé. Les travaux se sont finalement nettement accélérés en 2016 avec la nomination, au sein du Gouvernement, de la secrétaire d’État spécifiquement chargée de la biodiversité, Mme Barbara Pompili, dont le travail pour faire aboutir ce texte doit être salué.

L’émergence d’un cœur de réseau, plutôt que d’une tête de réseau, qui soit immédiatement identifiable était indispensable pour accélérer et diffuser la protection de la biodiversité. Il était également nécessaire de l’amener au même niveau de notoriété et de visibilité que la question climatique dans les politiques de développement durable.

Instituée aux articles L. 131-8 et suivants du code de l’environnement, l’Agence française pour la biodiversité est un établissement public à caractère administratif.

Aux termes de l’article L. 131-8, « l’agence contribue, s’agissant des milieux terrestres, aquatiques et marins :

« 1° À la préservation, à la gestion et à la restauration de la biodiversité ;

« 2° Au développement des connaissances, ressources, usages et services écosystémiques attachés à la biodiversité ;

« 3° À la gestion équilibrée et durable des eaux ;

« 4° À la lutte contre la biopiraterie. »

Dans le cadre de ses compétences, elle assume de très nombreuses missions, définies à l’article L. 131-9. Comme cela a été rappelé à de très nombreuses reprises au cours des travaux de la mission d’information et devant la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ([43]), l’AFB est davantage que la simple fusion de quatre établissements existants (Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels, établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques) car elle doit également assumer un rôle nouveau d’acteur central de la biodiversité et de nouvelles missions qui, pour certaines, n’avaient jusqu’à présent été assumées par aucun opérateur ([44]).

Comme le soulignait M. Philippe Martin, l’AFB « fonctionne et agit » : toutes les instances prévues par la loi ont été mises en place dès 2017 et l’agence était opérationnelle à sa création en janvier 2017. D’aucuns avaient prédit qu’elle ne pourrait pas assurer la paie de ses agents à sa création et il n’en a rien été. La continuité du service a été assurée.

Présente sur 120 sites, l’agence est structurée autour de trois services centraux à Brest, Montpellier et Vincennes, ce qui constitue à la fois un atout et une source de complexité. L’arrêté du 4 janvier 2017 fixe le siège de l’Agence française pour la biodiversité à Vincennes. Sept directions régionales et trois directions inter-régionales ainsi que 92 services départementaux et trois services inter-départementaux sont répartis sur l’ensemble du territoire. L’agence comprend également six antennes de façade maritime (trois en métropole et trois en outre-mer – Nouvelle-Calédonie, Polynésie Française, Antilles) ainsi que neuf parcs naturels marins (six en métropole et trois en outre-mer).

Les trois quarts des 1 300 agents de l’AFB sont répartis dans les territoires et les sites centraux regroupent 354 personnes.

Les dix parcs nationaux sont en outre en cours de rattachement à l’AFB.

La carte suivante présente les implantations de l’AFB en métropole et outre-mer.

L’organisation dépasse la simple juxtaposition des organigrammes des structures pré-existantes et la transversalité a été recherchée entre les composantes de la biodiversité terrestre, aquatique et marine.

Prévue dès l’origine, l’unité mixte de service avec le CNRS et le MNHN a été finalisée en 2017. Le décret du 28 octobre 2017 ([45]) a rendu effectif le transfert de certaines activités du MNHN en matière de biodiversité et celui de 75 agents en charge de ces activités au 1er novembre 2017. Ces activités ont trait, comme cela a été détaillé en amont dans le présent rapport, aux inventaires du patrimoine naturel, aux référentiels de données, à la diffusion de ces données, etc.

Le rattachement d’un établissement public de l’État à l’AFB est encadré par l’article 20 de la loi, selon lequel les moyens et services mis en commun sont précisés par décret.

Un article spécifique a été adopté prévoyant le rattachement des parcs nationaux à l’agence (article 22 créant un nouvel article L. 331-8 du code de l’environnement). Le décret n° 2017-65 du 24 janvier 2017 relatif au rattachement des parcs nationaux à l’Agence française pour la biodiversité précise les modalités de ce rattachement. Il définit en particulier les missions et moyens mis en commun. La liste des fonctions pour lesquelles les services et moyens utiles doivent être mis en commun est large, comprenant le développement des connaissances, la communication, les missions de police exercées par chaque parc, la stratégie touristique ou le soutien administratif aux parcs nationaux. Des synergies devront être créées par la mise en commun de ces compétences. Le décret prévoit qu’une convention de rattachement des parcs nationaux avec l’AFB doit être conclue au plus tard le 31 décembre 2017. À ce jour, les conventions, en cours de finalisation selon le ministère de la transition écologique et solidaire et selon l’AFB entendus par vos rapporteures, n’ont pas toutes été validées par les conseils d’administration des parcs nationaux. Il apparaît que le dispositif de rattachement ne va pas de soi et a pris du retard.

Mi-mars 2018, le conseil d’administration du parc national des Écrins a approuvé la convention de rattachement des parcs nationaux à l’AFB, ainsi que celui du parc national du Mercantour, celui du parc national des Calanques, celui du Parc amazonien de Guyane et celui du parc national de la Guadeloupe.

Certains conseils d’administration ont également souligné la difficulté liée à la baisse constante des moyens humains et matériels.

Le conseil d’administration du parc national de Port Cros a rejeté la convention le 16 mars 2018, soulignant notamment que les parcs nationaux ne bénéficiaient que d’une voix au sein du conseil d’administration de l’AFB, ce qui était jugé insuffisant pour peser sur les décisions impactant les parcs nationaux, et déplorant le manque de moyens financiers.

La question du rattachement de l’établissement public du marais poitevin avait de son côté fait l’objet d’un article spécifique (article 24), qui a été censuré par le Conseil constitutionnel ([46]). À ce jour, l’établissement public n’est pas rattaché à l’AFB. Un projet de décret ainsi qu’une convention de rattachement sont en cours de finalisation.

Le décret n° 2016-1842 du 26 décembre 2016 relatif à l’Agence française pour la biodiversité prend les mesures réglementaires du code de l’environnement nécessaires à la création de l’agence. Il définit, comme le prévoit la loi en son article 21 (article L. 131-10 du code de l’environnement), la composition précise du conseil d’administration, qui comprend 43 membres, cette question ayant fait l’objet de multiples débats au sein des deux assemblées parlementaires, avant qu’elles ne s’accordent sur un renvoi à un décret, la loi ne fixant que les principes généraux de la composition.

La composition du conseil d’administration de l’AFB est la suivante :

« 1° Premier collège :

« a) Dix représentants de l’État :

« – deux représentants du ministre chargé de l’environnement ;

« – un représentant du ministre chargé de la mer ;

« – un représentant du ministre chargé de l’agriculture ;

« – un représentant du ministre chargé du budget ;

« – un représentant du ministre de la défense ;

« – un représentant du ministre de l’intérieur ;

« – un représentant du ministre chargé de l’outre-mer ;

« – un représentant du ministre des affaires étrangères ;

« – un représentant du ministre chargé de la recherche ;

« b) Six représentants d’établissements publics nationaux œuvrant dans le champ des compétences de l’établissement ;

« c) Six personnalités qualifiées en raison de leur compétence dans le domaine de la protection de la biodiversité terrestre, marine ou de la ressource en eau et des milieux aquatiques, dont le président du conseil scientifique de l’établissement ;

« 2° Deuxième collège :

« a) Quatre représentants des secteurs économiques intéressés par les activités de l’agence ;

« b) Six représentants des associations agréées de protection de l’environnement ou d’éducation à l’environnement et de gestionnaires d’espaces naturels ;

« 3° Le troisième collège est composé de trois représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

« 4° Le quatrième collège comprend les quatre parlementaires mentionnés au 4° de l’article L. 131-10 ;

« 5° Le cinquième collège est composé de quatre représentants titulaires et quatre représentants suppléants du personnel de l’agence, élus selon les modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement. »

L’arrêté de nomination a été pris le 4 janvier 2017 (arrêté du 4 janvier 2017 portant nomination au conseil d’administration de l’Agence française pour la biodiversité). Le président d’honneur de l’AFB est M. Hubert Reeves. Le directeur général, M. Christophe Aubel, a été nommé le 2 janvier 2017.

Le président du conseil d’administration est M. Philippe Martin, qui a été nommé par décret après avoir été auditionné par les deux commissions du développement durable de l’Assemblée nationale et du Sénat ([47]).

Les 22 membres du conseil scientifique de l’AFB ont été nommés par arrêté de nomination du 4 janvier 2017 et ce conseil est présidé par M. Gilles Bœuf (arrêté du 2 janvier 2017 portant nomination au conseil scientifique de l’Agence française pour la biodiversité). Le conseil assure notamment l’évaluation des activités de l’établissement en matière de recherche et d’exploitation des résultats de celle-ci, de formation, de diffusion et de valorisation. Il est également chargé de superviser le processus d’évaluation de l’activité de recherche de l’agence. Il veille à la coordination des politiques scientifiques des parcs nationaux, en lien avec les conseils scientifiques de ces établissements.

A. LES INSTANCES NATIONALES DE L’AFB SONT OPÉRATIONNELLES

1. Le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de la protection de la nature

L’article 14 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 relative à la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a institué deux instances nationales aux missions distinctes ([48]) :

– l’instance sociétale d’information, d’échanges et de consultation sur les questions stratégiques liées à la biodiversité ([49]) : le Comité national de la biodiversité (CNB), qui est défini à l’article L. 134-1 du code de l’environnement, se substitue notamment au comité national pour les trames verte et bleue, consacré à la préservation des continuités écologiques sur le territoire, mais également à plusieurs instances consultatives ([50]). Sa création vise à mieux définir l’instance dédiée à la concertation sociétale. Il est présidé par le ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot. Il peut se saisir d’office. Il organise des concertations régulières avec les autres instances de consultation et de réflexion dont les missions sont relatives à la biodiversité, en particulier le Conseil national de la transition écologique. Le champ de la compétence consultative du comité ainsi que sa composition et les modalités de son fonctionnement ont été précisés par le décret n° 2017-339 du 15 mars 2017 relatif au Comité national de la biodiversité, pris en Conseil d’État. Le CNB peut en particulier être saisi sur l’élaboration, la mise en œuvre et le suivi des dispositions législatives et réglementaires, de la stratégie nationale pour la biodiversité et des programmes nationaux de connaissance, de gestion et de conservation de la biodiversité. La composition du comité assure la représentation de chaque département et collectivité d’outre-mer. Il est composé d’au moins 120 membres et d’au plus 150 membres nommés pour 5 ans renouvelables ([51]).

Il donne son avis sur les orientations stratégiques de l’Agence française pour la biodiversité ;

– l’instance d’expertise scientifique et technique est le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), dont le rôle et la composition sont rénovés. Il intègre le Conseil national supérieur du patrimoine naturel et de la biodiversité. Le CNPN est chargé d’apporter, par ses avis, une expertise scientifique et technique.

Pluridisciplinaire et indépendant, il peut être consulté sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret concernant ses domaines de compétence et les travaux scientifiques et techniques y afférents. Il peut également se saisir d’office.

Le décret n° 2017-342 du 17 mars 2017 relatif au Conseil national de la protection de la nature, pris en Conseil d’État, a précisé ses compétences, ses modalités de fonctionnement et sa composition. Ses membres sont nommés pour 5 ans et sont au nombre de trente titulaires et trente suppléants, répartis au sein de trois collèges (recherche et enseignement sur la biodiversité, gestion et restauration des espaces naturels, connaissance, veille et observation de la biodiversité). La loi a précisé que sa composition concourt à une représentation équilibrée des femmes et des hommes, d’une part, et à une représentation équilibrée des sciences du vivant et des sciences humaines, d’autre part. Elle concourt également à une représentation significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine. Retenus à la suite d’un appel à candidatures, les experts ont été nommés par l’arrêté du 21 mars 2017 portant nomination au Conseil national de la protection de la nature.

Le décret fixe aussi les règles de transparence applicables aux experts du CNPN.

Cette organisation duale doit notamment permettre une meilleure participation du public aux décisions ayant un impact sur l’environnement. Les deux instances, CNB et CNPN pourront être saisies d’un même projet, comme le prévoit la loi, et rendre ainsi deux avis. Il est sans doute un peu tôt pour juger des effets du recentrage du CNPN sur les questions scientifiques et techniques, alors que sa mission était auparavant plus vaste, et du regroupement au sein du CNB des instances de débat.

Auditionné par vos rapporteures, M. Yves Verilhac, président de la Ligue de protection des oiseaux, soulignait que les experts scientifiques et techniques des associations ne faisaient plus partie du CNPN, ce qui a comme inconvénient majeur, soulignait-il, de risquer de les ramener à un simple rôle de discussion avec les autres secteurs de la société civile. Leur expertise peut être moindre.

Vos rapporteures soulignent à cet égard que la connaissance scientifique et technique propre aux associations de défense de l’environnement ne doit pas être « banalisée ». Ces dernières sont d’ailleurs bien présentes au conseil d’administration de l’agence.

2. Les quatre comités d’orientation sont constitués

L’Agence française pour la biodiversité a également travaillé à la mise en place des comités d’orientation de l’agence qui ont été prévus par la loi.

Les comités d’orientation de l’AFB auront tous tenu leur réunion constitutive entre mars et début juin 2018. La loi prévoit la création de trois comités d’orientation, espaces de débats et de conseils visant à éclairer les décisions du conseil d’administration de l’AFB (comité « milieux marins et littoraux », comité « milieu d’eau douce » et « biodiversité ultra-marine » ([52])). Le conseil d’administration de l’AFB a ajouté le comité d’orientation sur les milieux terrestres ([53]).

La délibération n° 2017-35 du conseil d’administration de l’AFB du 27 septembre 2017 a fixé les champs prioritaires de travail des comités d’orientation (avis sur la prise en compte des enjeux spécifiques à leur domaine thématique, avis préalables sur le contrat d’objectifs et le programme d’intervention de l’agence, ainsi que sur les bilans de mise en œuvre, examen préalable des documents stratégiques relatifs à l’activité de police de l’AFB, réflexions sur la prise en compte des enjeux liés aux usages économiques ou récréatifs de la biodiversité et de la gestion des espaces naturels et des continuités écologiques).

Il convient de souligner, s’agissant de la biodiversité ultramarine, que l’AFB a lancé en 2017 un appel à projet centré sur la reconquête de la biodiversité ultramarine, doté de 4 millions d’euros sur l’année 2018.

B. LE PÉRIMÈTRE DE l’AFB CONTINUE DE SUSCITER DES DIFFICULTÉS

1. La police de l’eau et de la nature relève de différents opérateurs et services déconcentrés

Le périmètre de l’agence continue, comme c’était prévisible, de susciter des débats. C’est tout particulièrement la police de l’environnement qui est en cause, en particulier dans un contexte de tensions budgétaires et de réduction des effectifs chez tous les opérateurs de l’État.

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages n’a pas intégré l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) au sein de l’AFB, alors qu’il s’agissait d’un des objectifs initiaux de la loi, l’opposition du monde cynégétique étant évidente.

La composition du conseil d’administration de l’ONCFS est modifiée par la loi (article 19) afin d’y ajouter quatre membres, dont trois représentants des collectivités territoriales, sans toutefois que la part des représentants du monde de la chasse (la moitié des membres) ne soit affectée. Le projet de décret modifiant l’article R. 421-8 du code de l’environnement, qui fixe la composition du conseil d’administration de l’ONCFS, doit recueillir l’avis du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS), en application de l’article 13 de la loi pour la reconquête de la biodiversité. Le CNCFS étant en cours de renouvellement, et faute de pouvoir disposer de son avis, c’est une consultation publique qui a été organisée sur le projet de décret du 8 au 23 juin 2018.

Il convient en effet de relever que le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS), dont l’intégration au sein de l’AFB a également été discutée, voit paradoxalement son assise réglementaire reprise et nettement étendue au niveau législatif (il se prononce désormais sur l’ensemble des textes relatifs à la chasse et à la faune sauvage, en application de l’article 13). Il est désormais rattaché au ministère de l’agriculture en plus du ministère chargé de la chasse.

Le rapport sur l’évaluation de la police de l’environnement du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), de l’inspection générale des services judiciaires (IGSJ), de l’inspection générale de l’administration (IGA) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER), publié en février 2015, a souligné la complexité de l’organisation administrative des polices de l’environnement. L’ordonnance du 11 janvier 2012 dote les inspecteurs de l’environnement spécialisés « eau et nature » des mêmes habilitations et d’un commissionnement identique. Les agents appartiennent au même corps de la fonction publique. Le rapport a souligné la nécessité d’une intensification de la coordination des deux établissements publics en charge de la police de l’eau et de la nature, tout particulièrement dans un contexte de réduction des effectifs.

La création de l’Agence française pour la biodiversité a permis de réunir l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ainsi que l’Agence des aires marines protégées, et l’agence est tête de réseau des parcs nationaux, qui lui sont rattachés.

Mais toutes les difficultés posées par cette architecture ne sont pas résolues. Le projet de rapport remis en avril 2018 par l’IGF et le CGEDD intitulé L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité montre toutes les attentes en matière de réorganisation supplémentaire des opérateurs de l’eau et de la biodiversité.

Vos rapporteures exploreront essentiellement les propositions de ce projet de rapport relatives au rapprochement de l’ONCFS et de l’AFB en matière de police.

Plusieurs établissements publics de l’État, placés sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire, ont un rôle important dans l’exercice des missions des différentes polices de l’environnement (Agence française pour la biodiversité, Office national de la chasse et de la faune sauvage, Office national des forêts, placé sous la tutelle du ministère de l’agriculture et de l’alimentation, parcs nationaux, Conservatoire du littoral).

La direction de l’eau et de la biodiversité définit des objectifs quantitatifs et des domaines d’action prioritaires en matière de contrôle.

Les services déconcentrés exercent des missions de police administrative, sous l’autorité des préfets de département, et de police judiciaire, sous l’autorité des procureurs de la République. Les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) assument des missions de police de l’eau et de la nature et de police des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Les directions départementales des territoires et de la mer (DDT-M), exercent, dans le cadre des missions interservices de l’eau et de la nature (MISEN), une mission de coordination des polices de l’eau et de la nature. Des plans de contrôle interservices sont élaborés au niveau de chaque département dans le cadre de la MISEN.

Les DDT-M exercent leurs compétences en matière de police de l’eau et de la nature, de police de l’environnement en mer et de police de la publicité. Les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ont, quant à elles, la charge de la police des ICPE et de la faune sauvage captive.

Il convient également de souligner le rôle des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et celui des agents des douanes, de la police et de la gendarmerie nationale.

2. Les unités de travail communes entre l’AFB et l’ONCFS prévues par la loi

L’opposition du monde cynégétique à l’intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB a été majeure et n’a pas été levée au cours des travaux de préfiguration de l’agence puis des débats parlementaires. Un acteur important de la biodiversité terrestre demeure donc « à côté de » l’agence.

La loi dispose en effet en son article 21, codifié à l’article L. 131-8 du code de l’environnement, que l’AFB, dans le cadre de ses compétences, contribue « à l’exercice de missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l’eau et à l’environnement, en liaison avec les établissements publics compétents dans le cadre d’unités de travail communes. »

Cette rédaction vise essentiellement le rapprochement avec l’ONCFS mais pourrait être étendue. Cette évolution, voulue par le législateur, à défaut de l’intégration de l’ONCFS au sein de l’AFB, est cohérente avec des expériences de mutualisation qui ont pu être menées outre-mer avec la création des « brigades nature ».

Une expérimentation, planifiée en trois phases successives, puis re-délimitée pour inclure six départements, avait été initiée en 2016 ([54]) et un comité de suivi créé. Mais l’expérimentation n’a finalement pas pu débuter réellement, du fait d’une contestation forte du monde de la chasse. Le 11 janvier 2017, le conseil d’administration de l’ONCFS a demandé au Président de la République de surseoir à la mutualisation des services de l’ONCFS avec ceux de l’AFB tant que certains prérequis n’étaient pas respectés (organisation stabilisée de l’AFB et définition des missions des deux établissements ainsi que des orientations des futurs contrats d’objectifs et de performance) et s’était prononcé en faveur d’une suspension de la participation de l’ONCFS aux travaux sur le sujet.

Après les élections de 2017, le processus n’a pas été laissé de côté et le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, souhaite relancer le processus. Les nouveaux contrats d’objectifs et de performance des deux opérateurs, qui débuteront en 2019, seront à cet effet synchronisés sur cette question, selon les informations transmises à vos rapporteures. La priorité a également été donnée aux conclusions de la mission Action publique 2022.

L’ensemble des acteurs interrogés par vos rapporteures ont souligné l’acuité de cette question et l’objectif de faire progresser la mise en place concrète des unités de travail communes. Le maintien du statu quo n’apparaît être une option pour personne. Le travail en commun est un objectif impératif compte tenu de la nécessité de disposer d’un nombre de personnels suffisant sur le terrain pour maintenir les contrôles à un niveau efficace. Tel n’est plus le cas, ni pour l’AFB, ni, dans une moindre proportion il est vrai, pour l’ONCFS.

Le tableau suivant, extrait du projet de rapport du CGEDD et de l’IGF précité L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité, présente les effectifs, en ETP, des services départementaux de l’AFB et de l’ONCFS en charge de la police de l’eau et de la nature.

nombre et effectifs permanents des services départementaux et interdépartementaux en France métropolitaine au 31 décembre 2017

(*) Quatre services interdépartementaux : 2A-2B / 70-90 / 78-95 et 77-91

(**) Quatre services interdépartementaux : 2A-2B / 70-90 / île de France Est, Île de France Ouest

Source : AFB ; ONCFS.

Au sein de l’AFB, la moitié des effectifs, soit 650 personnels au total, participe à la police de l’environnement (services régionaux et départementaux et personnels des parcs naturels marins inclus).

Le projet de rapport souligne que « le périmètre et les moyens actuels de l’AFB rendent plus que théorique la mission de police que l’agence est supposée assurer : les effectifs de 26 de ses services départementaux et interdépartementaux (soit près de 30 %), dont la police n’est d’ailleurs pas la seule mission, sont inférieurs au plancher de cinq agents, considéré comme un minimum pour permettre le maintien d’une pression de contrôle suffisante dans les territoires pour la seule police de l’eau. »

Auditionné par vos rapporteures, M. Olivier Thibault, directeur général de l’ONCFS, a souligné que l’office, du fait la baisse des effectifs, est en train de passer sous un seuil critique en termes de présence sur les territoires (entre 10 et 12 agents par département), l’AFB comptabilisant encore moins d’effectifs dédiés à la police. Il est nécessaire de regrouper les forces exerçant les missions de police, le statu quo n’étant pas une option.

Le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature, M. Paul Delduc, a également souligné au cours de son audition la nécessité de relancer la coopération par la mise en œuvre des unités de travail communes, prévues par la loi et souhaitées par le gouvernement.

Auditionné par vos rapporteures, M. Christophe Aubel, directeur général de l’AFB, a souligné qu’il faut avancer sur cette question et créer des synergies, compte notamment tenu des tensions sur les effectifs. Il convient également de souligner les questions humaines et sociales qui seront posées par cette collaboration, s’agissant de la direction de ces unités de travail, des régimes indemnitaires ou de permanence, et de leur localisation (les agents travaillent déjà parfois dans les mêmes locaux).

Des obstacles techniques existent, qu’il conviendra d’aplanir, tels que l’existence de deux circulaires de sécurité différentes ou d’outils de rapportage différents. Pour autant, ils ne devraient pas être surestimés. La volonté politique devrait être à même de faire avancer sur ces questions.

3. L’exemple des brigades nature

Vos rapporteures ont auditionné la brigade nature de l’Océan indien (BNOI), au cours de leur mission à La Réunion.

La BNOI a été initiée dès 1994 par l’ONCFS et l’ONEMA et l’Office national des forêts y a également participé à l’origine. L’ONEMA a développé le partenariat en affectant également des personnels et des moyens dans d’autres départements d’outre-mer (en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et à Mayotte). Il convient de relever que la BNOI est majoritairement composée d’agents de l’ONCFS et encadrée par l’office. Deux agents du parc national travaillent au sein de la brigade.

Une convention-cadre pour l’outre-mer a été signée le 10 décembre 2008, qui définit les conditions de collaboration entre l’ONCFS et l’ONEMA, désormais AFB.

Le service mixte de police de l’environnement est placé sous l’autorité fonctionnelle du préfet ou de son représentant. L’encadrement opérationnel relève d’un technicien de l’environnement pouvant appartenir à l’un ou l’autre des deux établissements publics. Il est placé sous l’autorité hiérarchique conjointe de l’ONCFS et de l’AFB.

Cette audition a permis de mettre en exergue le sous-dimensionnement de la brigade qui, bien que travaillant avec des collègues des réserves marines ou du parc national, éprouve de vraies difficultés à faire face à sa mission.

Elle travaille sur la base d’une convention, mais avec une gestion différenciée des statuts des agents. Des questions de gouvernance se posent (ainsi, le rapportage doit parfois être effectué à la fois auprès de l’ONCFS et auprès de l’AFB par les agents de l’AFB) mais paraissent être traitées avec volontarisme.

Vos rapporteures soulignent que si le système de la brigade nature peut fonctionner grâce aux personnels très investis, le schéma n’est pas assuré de fonctionner par lui-même.

La brigade nature de Mayotte est un autre service mixte de la police de l’environnement, créée en 2003 sur le modèle de la BNOI et fondée sur un partenariat entre l’ONCFS et le conseil général jusqu’en 2010, puis entre l’ONCFS et l’ONEMA. La dernière convention-cadre date du 10 avril 2013 et organise la collaboration entre, à l’époque, l’Agence des aires marines protégées (AAMP), l’ONEMA et l’ONCFS pour l’exercice des missions de police de l’environnement outre-mer.

4. Les scénarios de fusion des opérateurs de l’eau et de la biodiversité

La mission interministérielle précitée, menée dans le cadre du programme Action publique 2022, porte notamment sur la question de la rationalisation des moyens en faveur de la police de l’environnement et, au-delà, sur des évolutions structurantes de l’ONCFS.

Interrogé par vos rapporteures, le ministère de la transition écologique et solidaire a souligné qu’une réflexion interministérielle est en cours pour une « évolution du régime indemnitaire pour les corps [des] " agents techniques de l’environnement " et " techniciens de l’environnement ", qui permettrait d’accompagner la mutualisation du travail au sein d’unités communes, en harmonisant les régimes et valorisant la fonction de responsable d’une unité de travail commune. »

Le projet de rapport rendu récemment par la mission souligne que « les conditions d’exercice des missions de police de l’eau et de la nature sont menacées par les modalités d’adaptation de l’AFB et de l’ONCFS à leurs schémas d’emplois et, pour la première, à l’exercice des nouvelles missions qui lui ont été confiées par la loi du 8 août 2016 ; seule la réussite de la mutualisation de leurs équipes de terrain et une meilleure répartition géographique de leurs effectifs permettront de conserver une pression de contrôle suffisante sur le territoire. »

Vos rapporteures estiment que le scénario 4 est le seul allant dans le sens souhaité à l’origine par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, et serait le seul à même d’assurer une réelle mutualisation, sans remettre en cause l’AFB (c’est-à-dire sans lui retirer ses missions régaliennes).

Elles attirent l’attention sur d’autres conclusions du projet de rapport. En effet tous les scénarios évoqués comportent des caractéristiques communes, dont plusieurs méritent d’être revues dans le détail.

Ainsi, « toutes les interventions financières au titre de la politique de l’eau et de la biodiversité seraient réservées aux agences de l’eau, qui deviendraient ainsi des " agences de l’eau et de la biodiversité " ». Seules les actions de portée nationale devraient être prises en charge par l’AFB. Selon vos rapporteures, l’AFB ne doit pas être privée de toutes ses capacités de mobilisation financière au niveau local, ces capacités d’action contribuant, pour une part importante, à son influence. Enfin, le rôle de coordination dans le financement des actions locales ne doit pas être sous-estimé, notamment au regard du principe d’égalité et du principe nouvellement introduit dans le code de l’environnement de solidarité écologique dans sa dimension territoriale. Cette partition entre ce qui relèverait du niveau national et ce qui constituerait un enjeu local devra être analysée avec finesse et en bonne intelligence entre l’AFB et les agences de l’eau. Ainsi, une campagne telle que « Mon projet pour la planète », conduite, dans le cadre du plan climat, par le ministère de la transition écologique et solidaire, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) et l’Agence Française pour la Biodiversité (AFB), finançant des actions locales, doit être portée au niveau national.

Par ailleurs, « l’ONCFS transférerait ses activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables et une partie des responsabilités en matière de police de la chasse aux fédérations de chasseurs, en contrepartie d’une baisse des redevances cynégétiques que la mission évalue à une vingtaine de millions d’euros tout au plus. Il s’agirait notamment, dans ce cadre, de permettre aux agents de développement des fédérations de chasseurs d’assurer le contrôle général de la police de la chasse, y compris en l’absence de convention entre la fédération et le propriétaire. » Les activités de police visées seraient celles relatives à la validation de l’exercice du droit de chasse (validation du permis et adhésion à la fédération départementale des chasseurs, respect des dates de chasse et réserves). Ces missions pourraient, indique le projet de rapport, être confiées aux agents de développement des fédérations départementales de chasseurs, si l’on étend leurs pouvoirs d’intervention (définis à l’article L. 428-21 du code de l’environnement) au-delà des seuls territoires dont ils assurent la garderie (ce sont les territoires avec les propriétaires desquels la fédération a conclu une convention). Les mêmes prérogatives devraient être accordées, selon les auteurs du projet de rapport, aux agents de développement des fédérations de pêche et de protection du milieu aquatique. La police de la chasse restant dans le champ de compétence de l’ONCFS serait celle relative aux enjeux de sécurité et aux enjeux européens et internationaux.

S’agissant de l’exercice de ces missions de police, vos rapporteures estiment que le fait de confier certaines des responsabilités mentionnées aux fédérations de chasseurs (en matière de validation du permis de chasser et de respect des dates de chasse) peut soulever des questions en matière de sécurité de la chasse.

Par ailleurs, s’agissant des activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables, vos rapporteures soulignent la nécessité que les travaux soient bien menés par des scientifiques et que les données exploitées soient bien validées au plan scientifique, la régulation de certaines espèces chassables (les oies par exemple) demeurant épineuse.

Recommandation n° 7

Relancer rapidement le processus de mutualisation des services de la police de l’eau et de la nature, dans le cadre d’une fusion de l’ONCFS avec l’AFB, selon la logique initiale du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Compte tenu d’un cadre budgétaire très contraint, l’optimisation des actions menées en matière de police et la création de synergies s’imposent.

Recommandation n° 8

Veiller au maintien du caractère scientifique des activités d’études et de connaissance en matière d’espèces chassables.

C. LES PROBLÉMATIQUES BUDGÉTAIRES

Les enjeux financiers sont au cœur des questions de périmètre de l’agence qui viennent d’être présentées.

L’AFB regroupe quatre opérateurs existants : Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels (ATEN), établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques. Le budget 2017 a été construit à partir des prévisions d’exécution budgétaire des quatre établissements intégrés, y compris la reprise par l’État de 70 millions d’euros sur le fonds de roulement de l’ONEMA.

En 2017, l’agence a été dotée, sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » rattaché à la mission Écologie, de 34,5 millions d’euros au titre de sa subvention pour charges de service public, sur un budget total de 220,5 millions d’euros. Les autres ressources de l’AFB étaient constituées de ressources d’origine fiscale, soit 145 millions d’euros de contribution des agences de l’eau – ex-contribution ONEMA – et 41 millions d’euros reversés par les agences de l’eau et destinés au financement du plan Ecophyto.

Le budget de l’année 2017 a été exécuté à hauteur de 96 %, ce qui témoigne du travail accompli en 2017 par l’AFB.

La reprise du plafond d’emplois des quatre établissements a abouti à fixer le plafond d’emplois de l’agence en 2017 à 1 227 ETPT correspondant :

– à 1 198 ETP pour la reprise des quatre établissements ;

– au transfert de 75 agents du MNHN (personnels qui étaient en majorité rattachés au service du patrimoine naturel et dont le transfert est intervenu en novembre 2017) ;

– à la création de 60 ETP supplémentaires, conformément à un engagement du Président de la République, notamment pour les missions des aires marines protégées et la création de nouvelles aires. Ces 60 ETP recouvrent également la prise en compte de personnels sur emplois permanents des quatre établissements (et donc ne relevant pas d’une création de postes). Il y a eu au final la création nette de 45 ETP.

La masse salariale de l’agence pour 2017 a été estimée à 81,4 millions d’euros.

1. La débudgétisation des subventions pour charges de service public au profit de l’AFB, des parcs nationaux et de l’ONCFS

En 2018, la structure du programme 113 a été profondément modifiée. En effet, à compter de 2018, une contribution des agences de l’eau au profit de l’AFB est instituée à hauteur de 240 à 260 millions d’euros (articles 135 et 137 de la loi de finances pour 2018 ([55])). Sur cette contribution, un montant de 61 à 65 millions d’euros est reversé par l’AFB aux établissements publics des parcs nationaux.

Une contribution des agences de l’eau est par ailleurs instituée à compter de 2018 au profit de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, à hauteur d’un montant compris entre 30 millions d’euros et 37 millions d’euros.

Les agences de l’eau ont ainsi versé en 2018 :

– 243,3 millions d’euros à l’AFB ([56]), dont 63,3 millions d’euros pour les parcs nationaux et hors les 41 millions d’euros versés au titre du plan Écophyto ([57]), également versés par les agences de l’eau à l’AFB ;

– 36,96 millions d’euros à l’ONCFS.

La « débudgétisation » de la subvention pour charges de service public de l’AFB a été sujette à débat, en ce qu’elle avait pour conséquence de faire financer l’AFB exclusivement par les agences de l’eau. Ces dernières sont certes le contributeur historique de l’ONEMA mais l’agence a justement vocation à intégrer bien d’autres compétences. Par ailleurs, la combinaison de ces nouveaux versements et d’un abaissement de l’écrêtement des ressources des agences de l’eau a été source de réelles difficultés. L’article 44 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a en effet abaissé, à compter de 2019, le plafond de ressources des agences de l’eau de 2,3 milliards d’euros à 2,105 milliards d’euros, nouveau plafond mordant clairement sur leurs ressources et conduisant à une réaffectation du supplément au budget général. En 2018, c’est un prélèvement de 200 millions d’euros sur les ressources accumulées des agences de l’eau qui a été opéré ([58]).

C’est précisément au moment où l’on a demandé aux agences de l’eau de s’investir davantage dans la biodiversité (extension de leur champ d’intervention à la biodiversité terrestre par la loi pour la reconquête de la biodiversité) que l’on diminue leurs ressources disponibles.

Cette question sera plus précisément traitée dans la partie relative à la gouvernance de l’eau.

2. Les moyens de l’AFB doivent progresser

On constate que le montant de la subvention pour charges de service public de l’AFB a été préservé pour 2018 par rapport à 2017 et que cela constitue un signal fort adressé à l’agence.

Entendu par vos rapporteures, le cabinet du ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, a indiqué que le Gouvernement s’était engagé à une stabilisation des moyens humains et matériels de l’agence pour trois années.

On constate effectivement que son plafond d’emplois est, lui aussi, préservé pour 2018 : il est en effet demeuré fixé à 1 227 et devrait s’établir au même niveau pour 2019. Toutefois, de 2020 à 2022, le plafond des ETPT serait abaissé de dix postes par an, soit un recul de 30 postes sur trois ans, ce qui est très préoccupant, quand bien même l’AFB serait préservée par rapport aux autres opérateurs du ministère. Vos rapporteures soulignent qu’il sera impossible pour l’AFB de réaliser ses missions compte tenu de ces contraintes annoncées.

L’AFB doit certes pouvoir démultiplier ses actions par son rôle de cœur de réseau, n’étant pas seule en charge de la protection de la biodiversité. Toutefois, vos rapporteures insistent sur la très longue liste des missions nouvelles de l’agence et sur sa nécessaire montée en puissance. Il aurait certainement été illusoire de prétendre que l’agence pourrait, dès le 1er janvier 2017, assumer la charge de toutes ses missions inédites, mais il est désormais certain que le budget de l’AFB devra progresser en 2019.

L’ensemble des personnes entendues par vos rapporteures ont bien souligné que les efforts de rapprochement des fonctions de support et d’adaptation demandés aux personnels sont tels dans les processus de fusion d’opérateurs que les gains en termes de personnel ne peuvent être ressentis qu’après quelques années.

Les gains attendus liés aux synergies nouvelles ne permettront pas à l’agence de développer à plein ses nouvelles compétences et doivent être soutenus par la création de nouveaux emplois.

Le projet de rapport précité le souligne également, qui appelle à une priorisation par l’État, dans le cadre du prochain contrat d’objectifs et de moyens, des actions à mener par l’AFB, le cumul de l’ensemble des missions étant impossible à effectifs et moyens constants.

Recommandation n° 9

Les moyens financiers et humains de l’AFB doivent être impérativement augmentés dès 2019, le niveau actuel ne permettant pas même d’espérer que l’agence puisse assumer l’ensemble de ses missions.

Recommandation n° 10

Le prochain contrat d’objectifs et de moyens devra veiller à fixer des priorités et des étapes pour une montée en charge effective de l’agence, en particulier s’agissant de ses nouvelles missions.

D. LE PERSONNEL DE L’AGENCE, ÉLÉMENT CLÉ DE SA RÉUSSITE

1. Le quasi-statut pour les personnels contractuels

L’article 26 de la loi dispose que les agents contractuels de droit public de l’AFB, du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, des parcs nationaux, de l’établissement public du marais poitevin et de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage « qui occupent en cette qualité des fonctions qui correspondent à un besoin permanent sont régis par des dispositions réglementaires communes définies par décret. » La création de ce quasi statut repose sur plusieurs décrets parus en décembre 2016. Ainsi, selon les informations transmises à vos rapporteures, près de 900 agents sont concernés par ce statut dans les différents établissements, dont 269 au sein de l’AFB au 30 avril 2018 ([59]).

Le décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 ([60]) fixe les dispositions applicables à ces agents concernés par le cadre de gestion commun. Il définit quatre catégories d’emplois et leurs modalités de recrutement. Il comporte des dispositions relatives aux personnels de conception et d’encadrement supérieur et des experts et spécialistes de haut niveau, aux personnels d’application et aux personnels d’exécution. Il précise la rémunération, le classement et les conditions d’avancement de chacune des catégories. Il est précisé par l’arrêté fixant les pourcentages mentionnés à l’article 22 du décret n° 2016-1697 du 12 décembre 2016 (pourcentages fixés pour l’accès aux échelons exceptionnels de la catégorie des personnels de conception et d’encadrement et des spécialistes de haut niveau).

Le décret n° 2016-1698 du 12 décembre 2016 fixe les dispositions de reclassement applicables aux agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Il définit les modes de reclassement pour les agents qui étaient déjà régis par un cadre de gestion (agents appartenant à l’Office national de la chasse et de la faune sauvage, à l’Office national de l’eau ou au Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres) et pour ceux dont la rémunération était exprimée dans leur contrat en points d’indice majoré.

Un arrêté du 12 décembre 2016 ([61]) définit les conditions de reclassement dans la catégorie des personnels de conception et d’encadrement et des spécialistes de haut niveau. Les fonctions sont détaillées pour les quatre établissements intégrés au sein de l’AFB et pour le Muséum national d’histoire naturelle.

Le décret n° 2016-1699 du 12 décembre 2016 établit le régime indemnitaire des agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Il est complété par l’arrêté du 12 décembre 2016 relatif au régime indemnitaire des agents non titulaires de certains établissements publics de l’environnement. Ce dernier fixe le montant annuel maximum de l’indemnité de sujétions et de résultats, de l’indemnité de risques et de l’indemnité de service de nuit.

Interrogé par vos rapporteures, M. Paul Delduc, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature souligne que ces textes améliorent la rémunération et les perspectives de mobilité des agents. S’agissant du régime indemnitaire des agents concernés par le quasi-statut, « l’objectif recherché est de faire converger les taux de prime moyens des contractuels de catégories C et B au sein de l’AFB et entre les différents établissements dès le 1er janvier 2017 et des contractuels de catégories A et A+ en 3 ans. Ces montants assurent à tous les agents concernés une garantie de leur rémunération totale et permettront à la majorité des agents de bénéficier d’une réelle revalorisation indemnitaire.

« En effet, au total, sur l’ensemble des établissements, 2,8 millions d’euros seront consacrés au financement de ces hausses de rémunérations indemnitaires (près d’1,50 M€ annuel à terme pour l’AFB). Les barèmes de ce régime indemnitaire ont été élaborés de manière à faire bénéficier tous les agents, a minima, des meilleurs montants moyens de prime préexistants dans l’ensemble des établissements concernés par le quasi-statut. Deux garanties sont par ailleurs apportées : le versement d’un socle minimum pour les agents ayant les primes les moins élevées, ainsi qu’une garantie de maintien des rémunérations. Ces modalités de gestion sont entrées en vigueur, de manière rétroactive, au 1er janvier 2017. »

Le projet de charte de gestion des contractuels dans le domaine de l’environnement a été adopté en janvier 2018.

2. Des difficultés ressenties par les personnels et des inquiétudes sur les moyens disponibles qui doivent être entendues

La fusion des quatre entités n’a pas conduit à une simple cohabitation des structures mais a visé à la réunion des fonctions support et à créer une véritable transversalité dans les composantes de la biodiversité (terrestre, aquatique et marine).

Le travail de préfiguration a été très important et des prestations d’accompagnement au changement ont été mises en place par la direction de préfiguration, puis par celle de l’agence. Un comité de suivi avec les organisations syndicales ministérielles a été réuni de nombreuses fois pendant toute la préfiguration puis après la création de l’agence, précise M. Paul Delduc, directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature.

Les représentants des personnels de l’AFB entendus par vos rapporteures ont toutefois souligné, à juste titre, le stress important ressenti par les personnels durant tout le processus parlementaire, très long et dont l’issue est longtemps restée incertaine. Cette observation est tout particulièrement marquée pour les personnels chargés des missions de police judiciaire puisque la question de l’intégration de l’ONCFS, puis du mode de travail en commun avec l’Office, a longtemps été et est toujours pendante. Pour ces derniers, l’incertitude demeure. En outre, des postes de responsables départementaux demeureraient en catégorie B. Une revalorisation des missions de police de l’environnement est donc demandée.

À la date de leur audition, les représentants du personnel ont souligné que les arrêtés relatifs aux agents techniques de l’environnement et aux techniciens de l’environnement n’étaient pas parus alors que les personnels sont bien transférés au Régime indemnitaire des fonctionnaires de l’État (RIFSEEP) au 1er janvier 2017 (les arrêtés ne sont toujours pas parus).

Les dispositions transitoires prévues par la loi s’agissant des élections des représentants du personnel au conseil d’administration ainsi qu’au comité technique de l’AFB, qui doivent intervenir au plus tard trente mois après la date de promulgation de la loi, ont bien été appliquées et n’ont pas soulevé de difficultés ([62]). La représentation des personnels au sein du conseil d’administration, du comité technique et du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail a été déterminée, à titre transitoire, proportionnellement aux voix obtenues par chaque organisation syndicale lors des élections aux comités techniques organisées en 2013 et 2014 au sein des organismes auxquels se substitue l’Agence française pour la biodiversité.

Dans le processus de regroupement des différentes entités, l’accompagnement au changement a, selon les personnels entendus, manqué, au moins dans les premiers temps. Bien qu’un bureau d’études ait été recruté, l’accompagnement ne s’est pas suffisamment matérialisé. Il apparaît que les personnels ont eu le sentiment, pour beaucoup, de continuer à exercer leur métier dans leur périmètre, malgré l’organisation de séminaires régionaux organisés sur toute l’année 2017. Le regroupement des fonctions supports est, quant à lui, bien effectif et a soulevé des inquiétudes fortes liées à la transcription pure et simple des processus qui étaient ceux de l’ONEMA.

Une cellule de soutien psychologique a été créée afin de faire face aux risques psychosociaux et les syndicats de personnel et représentants du personnel entendus ont souligné les difficultés rencontrées, tout particulièrement au sein du pôle de Brest.

L’absence de mobilité forcée a été assurée pour deux années, soit jusqu’au 31 décembre 2018. Une inquiétude se fait jour chez les personnels pour la période qui s’ouvrira en 2019.

La précarité de certaines situations personnelles a été soulignée s’agissant des personnels demeurant en CDD. Les difficultés soulevées par la fin des emplois aidés ont également été soulignées.

Le système de primes est jugé équitable et le quasi-statut a permis que les personnels ne perdent pas d’avantages par rapport à leur situation antérieure.

Les représentants des personnels soulignent, en premier lieu, la grande difficulté à assurer les missions des quatre établissements intégrés et a fortiori, à effectifs quasi constants, les missions prévues par le texte. Les missions historiques ne doivent pas être abandonnées, en particulier la police de l’eau.

Vos rapporteures soulignent à cet égard une nouvelle fois la nécessité de ne pas affaiblir des services qui assurent les missions régaliennes de l’État. Elles estiment qu’il faudra accompagner spécifiquement les personnels chargés des missions de police dans le processus de rapprochement avec l’ONCFS, en tenant compte de l’incertitude dans laquelle ils sont maintenus depuis plusieurs années.

Pour certaines missions inédites, telles que l’accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles, force est de constater que les compétences n’étaient pas encore en place à la date de l’audition. En outre, la formation aux nouvelles missions de l’AFB n’avait pas concrètement débuté. Il a toutefois été rappelé que le pôle de formation était, comme par le passé s’agissant du GIP-ATEN, performant et un élément central dans le fonctionnement de l’agence.

Ainsi, plusieurs exemples frappants ont été cités : le parc naturel marin de la Martinique dispose de trois personnels, ce qui est notoirement insuffisant. Le sanctuaire d’Agoa est géré par une seule personne. Le projet de rapport du CGEDD et de l’IGF précité prend position à ce sujet : « alors que seul le parc naturel marin d’Iroise dispose des effectifs suffisants pour assurer ses missions (22 ETP), et que le parc naturel marin des Estuaires picards et de la mer d’Opale, créé en 2012, n’en dispose que de la moitié (11 ETP), quatre parcs naturels marins ont été créés entre 2014 et 2017, sans perspective crédible de disposer à court ou moyen termes des moyens humains suffisants ».

Il y a donc inadéquation entre les moyens et les missions.

Recommandation n° 11

Résoudre l’inadéquation entre les moyens humains et les missions de l’AFB, notamment par la priorisation de certaines missions et par le renforcement de la formation des personnels aux nouvelles missions.

E. LE DÉPLOIEMENT DES AGENCES RÉGIONALES POUR LA BIODIVERSITÉ

1. La mise en place progressive des agences régionales de la biodiversité (ARB)

Il convient ici de faire un bref rappel sur les échanges parlementaires relatifs à la question de la création des agences régionales de la biodiversité. Si la majorité des intervenants étaient convaincus de la nécessité de permettre aux collectivités territoriales de prendre toute leur part dans la préservation de la biodiversité, les modalités concrètes de la création de telles antennes, délégations ou agences régionales ont été longuement débattues.

La politique de protection de la biodiversité est articulée autour de l’échelon régional avec les stratégies régionales de la biodiversité déclinant la stratégie nationale, les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), les parcs naturels régionaux, et l’organisation des versements des fonds européens. Toutefois, les projets n’auront pas nécessairement à être menés à cette échelle.

Le texte finalement adopté, issu d’un amendement présenté par le Président de la commission du développement durable sous la XIVe législature M. Jean-Paul Chanteguet, laisse à dessein toute latitude aux régions pour constituer, avec l’AFB et selon le schéma qui conviendra le mieux territorialement, une agence régionale de la biodiversité. La démarche de constitution est souple, afin de permettre au maximum de régions d’initier un tel projet. Dès le début de l’année 2017, plusieurs régions ont mis en œuvre des dynamiques très prometteuses.

Interrogée par vos rapporteures, l’AFB a souligné que son ambition est de permettre, à travers ce dispositif des agences régionales de la biodiversité, de développer des partenariats avec les régions et les autres niveaux de collectivités territoriales pour créer des synergies, accélérer et multiplier les initiatives concrètes de façon coordonnée et concertée. Les ARB permettront en outre de donner davantage de visibilité aux actions menées.

L’AFB a souligné que des partenariats seront bien entendu possibles sans qu’une agence régionale ne soit nécessairement créée.

Les services des directions régionales de l’AFB conservent les missions de police, de contrôle et d’appui technique aux services de l’État.

Ainsi, l’article L. 131-8 du code de l’environnement (issu de l’article 21 de la loi) dispose que :

« L’Agence française pour la biodiversité et les collectivités territoriales coordonnent leurs actions dans les domaines d’intérêt commun. Les régions et l’Agence française pour la biodiversité peuvent mettre en place conjointement des délégations territoriales, dénommées agences régionales de la biodiversité, auxquelles peuvent notamment s’associer les départements, en particulier au titre de leur compétence en matière d’espaces naturels sensibles. Ces délégations exercent tout ou partie des missions de l’agence, à l’exception des missions de police de l’environnement. Elles peuvent être constituées en établissements publics de coopération environnementale mentionnés à l’article L. 1431-1 du code général des collectivités territoriales. Dans les départements et collectivités d’outre-mer, ces délégations peuvent être constituées à la demande de plusieurs collectivités mentionnées au présent article et exercent alors leurs compétences sur tout ou partie du territoire de ces collectivités. »

Les régions ont notamment la faculté de déterminer la forme de l’agence régionale et le champ de ses interventions. La constitution sous forme d’établissement public de coopération environnementale (nouveau dispositif créé par la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et inspiré des établissements de coopération culturelle – article 56) est bien sûr une possibilité, ainsi que le groupement d’intérêt public (GIP), le syndicat mixte ou une autre entité qui n’aura pas nécessairement la personnalité juridique. Les départements, ainsi que d’autres acteurs territoriaux, peuvent s’associer à cette démarche. Les schémas de gouvernance sont libres, conformément à l’objectif de la loi. Vos rapporteures soulignent qu’au-delà de la forme juridique, c’est bien l’objectif poursuivi qui doit guider la démarche.

Le périmètre des acteurs pouvant être associés est très large puisqu’il recouvre les collectivités territoriales et leurs établissements, les associations de protection de l’environnement, les parcs naturels régionaux, les agences de l’eau, les comités régionaux de la biodiversité, les représentants du monde agricole et des entreprises, les chercheurs, les experts, etc.

Le déploiement des agences régionales de la biodiversité constitue un axe majeur de la dynamique territoriale de protection de la biodiversité. Au 23 octobre 2017, le ministre de la transition écologique et solidaire, M. Nicolas Hulot, l’Association des régions de France et l’AFB avaient signé une convention pour la création de sept agences régionales de la biodiversité : Bourgogne-Franche-Comté, Bretagne, Centre-Val-de-Loire, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie et Provence-Alpes-Côte-d’Azur.

Depuis le 1er janvier 2018, une agence régionale est opérationnelle en Île-de-France. Le partenariat est constitué entre l’AFB et la région Île-de-France, l’Institut d’aménagement et d’urbanisme d’Île-de-France (IAU), l’agence de l’eau Seine-Normandie et la préfecture de région.

En Occitanie, la création de l’ARB sous forme d’EPCE est programmée à l’ordre du jour du prochain conseil d’administration de l’AFB.

Les travaux de préfiguration sont encore en cours dans les autres régions entre les acteurs impliqués et plusieurs scénarios de structuration juridique sont à l’étude. En Nouvelle-Aquitaine, la création de l’ARB NA le 1er janvier 2018 est née de la fusion de l’Agence régionale pour la biodiversité en Aquitaine (ARBA) et de l’Observatoire régional de l’environnement (ORE). Les travaux avec l’AFB sont encore en cours de préfiguration.

En Auvergne-Rhône Alpes, en Corse, Grand-Est, Hauts-de-France et Pays-de-la-Loire, aucune démarche de préfiguration n’est lancée.

La participation de l’AFB à la création des agences régionales de la biodiversité a mobilisé à ce stade environ 400 000 euros de subventions.

La loi a été adoptée dans le cadre de la réforme territoriale, qui a nécessairement un impact sur les travaux des régions. La question des agences régionales de la biodiversité a été examinée concomitamment au processus de fusion des régions. Il convient en outre de rappeler que la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite « Maptam ») a transféré aux communautés de communes et d’agglomérations la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations et fait de la région le chef de file des politiques de la biodiversité. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe ») a défini le transfert des compétences en matière d’eau potable et d’assainissement aux communautés de communes et d’agglomérations (la date d’échéance de ce transfert pourrait être repoussée du 1er janvier 2020 au 1er janvier 2026) et élargi les compétences de la région dans le domaine de l’eau, de la protection de la biodiversité et des milieux aquatiques.

Il est sans doute souhaitable qu’à terme, la plupart des régions constituent une agence régionale de la biodiversité. Toutefois, l’absence d’une telle entité ne doit certainement pas interrompre les politiques en faveur de la biodiversité déployées sur les territoires (restauration de la trame verte et bleue par exemple). Plusieurs acteurs associatifs ou institutionnels engagés dans les politiques de préservation de la biodiversité ont souligné que les travaux relatifs à la gouvernance ne doivent certainement pas faire prendre de retard aux opérations concrètes de préservation de la biodiversité. Les deux aspects doivent impérativement progresser simultanément. Or, il apparaît pour certains qu’une inertie s’est installée, dans l’attente des agences régionales, ce qui est tout à fait contraire à l’effet recherché.

Recommandation n° 12

Inciter les acteurs à agir ensemble, y compris en l’absence d’agence régionale pour la biodiversité, accélérer la mise en œuvre des agences en cours de préfiguration et veiller à ce que les travaux en matière de gouvernance au niveau régional ne constituent pas un frein au déploiement d’actions concrètes.

2. La mise en place des comités régionaux de la biodiversité

Le droit à la préservation et l’utilisation durable des continuités écologiques a été introduit par l’article 5 de la loi au sein de l’article L. 110-2 du code de l’environnement, ce qui confère un véritable statut de « priorité législative » aux trames verte et bleue de préservation et restauration des continuités écologiques.

Il convient également de relever que les comités régionaux de la biodiversité, qui prennent, en application de l’article 16 de la loi, la succession des comités régionaux « trames verte et bleue », font bien l’objet d’une mise en place progressive ([63]).

Le décret n° 2017-370 du 21 mars 2017 relatif aux comités régionaux de la biodiversité précise leurs missions et leur composition.

Ce comité est associé à l’élaboration et au suivi de la stratégie régionale pour la biodiversité, du schéma régional de cohérence écologique et du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Il donne son avis sur les orientations stratégiques prises par les agences régionales pour la biodiversité. Il organise des concertations régulières avec les autres instances territoriales de consultation et de réflexion dont les missions concernent les questions relatives à la biodiversité.

Quatre comités régionaux de la biodiversité ont été installés en fin d’année 2017 (Normandie, PACA, Occitanie, Centre-Val-de-Loire) puis deux autres au premier semestre 2018 (Auvergne-Rhône-Alpes et Pays-de-la-Loire). Les autres régions poursuivent leurs travaux visant à l’installation des comités régionaux. Il convient de relever qu’il est important d’accélérer la mise en œuvre de ces structures, la région étant le chef de file en matière de biodiversité.

F. LA NOUVELLE STRATÉGIE NATIONALE POUR LA BIODIVERSITÉ

La première stratégie nationale pour la biodiversité a été adoptée en février 2004 (2004-2010). La loi dite « Grenelle 1 » a renforcé la stratégie nationale pour la biodiversité et prévu son accompagnement par la mise en œuvre de stratégies régionales ou locales. L’actuelle stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 a été publiée en mai 2011. Elle s’intègre au cadre du Plan stratégique pour la diversité biologique 2011-2020 des Nations unies et répond aux objectifs d’Aïchi adoptés lors de la dixième Conférence des parties à la convention sur la diversité biologique (COP10) de Nagoya en octobre 2010. Elle s’intègre également dans la stratégie européenne pour la biodiversité 2011-2020.

À plus de mi-parcours, il est apparu lors de la COP13 à Cancún, en décembre 2016, que plus des deux tiers des objectifs d’Aïchi pour la biodiversité risquent de ne pas être atteints.

L’article 8 de la loi a défini dans le code de l’environnement (nouvel article L. 110-3) la stratégie nationale pour la biodiversité en vue d’assurer la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité. Elle est élaborée par l’État en concertation avec l’ensemble des acteurs. Les régions définissent et mettent en œuvre une stratégie régionale pour la biodiversité tenant compte des orientations de la stratégie nationale et élaborée dans les mêmes conditions de concertation (comités régionaux de la biodiversité, agences régionales de la biodiversité). Avant la réforme territoriale de 2015 ([64]), près de la moitié des régions de métropole étaient dotées d’une stratégie régionale pour la biodiversité ainsi que deux collectivités outre-mer (Mayotte et La Réunion).

L’AFB apporte son soutien à l’État pour l’élaboration de la stratégie nationale pour la biodiversité, assure le suivi de sa mise en œuvre et inscrit son activité dans le cadre de cette stratégie.

Vos rapporteures ont été alertées par les associations de protection de l’environnement auditionnées, qui ont relevé, suite au lancement de l’actuelle stratégie nationale pour la biodiversité, un relâchement certain de la part de l’État, au-delà de la phase initiale, dans le suivi et l’accompagnement des acteurs, qui a abouti à une certaine démotivation sur le terrain.

Auditionné par vos rapporteures, le cabinet du ministre d’État M. Nicolas Hulot a souligné que de nombreuses actions étaient en cours pour relancer la dynamique de la stratégie nationale pour la biodiversité. La France accueillera, en avril-mai 2019, la séance plénière de l’IPBES. Marseille accueillera en 2020 le congrès mondial de la nature l’UICN, organisé tous les quatre ans.

Une réorganisation de la participation des acteurs à la stratégie française est en cours pour développer son caractère opérationnel et mobiliser toutes les parties prenantes, peut-être à l’image de l’agenda de l’action mené dans le cadre de la COP21. Des systèmes de labellisation des projets et d’aide en ingénierie de projet pour les régions sont en cours (tel le label « Territoire engagé pour la biodiversité »). Une montée en puissance est attendue pour 2018 et 2019. Une mise en réseau aussi large que possible est à l’étude.

À ce stade, vos rapporteures ne peuvent que souligner la nécessité d’avancer rapidement sur ces questions et de gagner en visibilité. Elles accueillent avec enthousiasme la mobilisation lancée le 18 mai 2018 par M. Nicolas Hulot, ministre d’État. Le ministre d’État a indiqué que la France assurera en 2019 la présidence française du G7 et mobilisera à cette occasion ses partenaires sur le thème de la biodiversité. Par ailleurs, elle entend en parallèle agir au niveau européen. La quinzième conférence des parties (COP 15) à la Convention sur la biodiversité, qui se tiendra en 2020 en Chine, constituera un moment important.

Le ministre d’État a également annoncé l’élaboration du Plan interministériel pour la biodiversité en concertation avec tous les acteurs, second pilier de la politique du Gouvernement en matière environnementale avec le Plan climat. Une consultation citoyenne a été lancée.

II. LA GOUVERNANCE DE L’EAU EST AUSSI RÉNOVÉE ET LE LIEN EST RENFORCÉ AVEC LES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA BIODIVERSITÉ

Plusieurs dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ont un impact sur la gouvernance de l’eau et de la biodiversité. La transversalité de la protection de la biodiversité ainsi que les liens profonds entre la politique de l’eau et celle de protection de la biodiversité nécessitaient en effet de revoir le champ d’action des agences de l’eau. Cette réforme participe également de l’ancrage territorial accru des politiques de préservation de la biodiversité.

A. Un champ d’action étendu à la biodiversité terrestre et marine

L’article 29 de la loi a étendu les missions des agences de l’eau à la préservation de la biodiversité terrestre et marine (au-delà de la biodiversité aquatique entrant précédemment dans le champ de leurs compétences). La mise en œuvre de cette nouvelle mission fait partie des priorités ministérielles fixées pour les XIe programmes d’intervention pour la période 2019-2024.

Dès l’automne 2016, des appels à projets, pour un montant cumulé évalué à 30 millions d’euros, ont été lancés par les agences de l’eau. Il s’agissait essentiellement d’actions de préservation des trames verte et bleue, des réservoirs de biodiversité et d’actions de sensibilisation. Les agences de l’eau auditionnées par vos rapporteures ont également souligné qu’elles avaient, dès le début des Xe programmes d’intervention (2013-2018), et au cours du programme précédent, engagé des actions de restauration ou de préservation de la biodiversité, en particulier aquatique, pour des montants importants ([65]). Doivent être en premier lieu retenues dans cette catégorie les aides à la restauration des milieux aquatiques, mais aussi, pour partie, les aides en faveur de la dépollution industrielle ou urbaine, ou de lutte contre les pollutions agricoles, qui ont un impact positif sur les milieux aquatiques et terrestres. On peut également souligner la complémentarité entre les politiques de prévention des inondations et la restauration des milieux aquatiques. Les zones humides sont ainsi au cœur d’enjeux multiples.

Les agences de l’eau indiquent travailler très régulièrement avec l’AFB, comme auparavant avec l’ONEMA. Elles sont également les partenaires des agences régionales de la biodiversité, lorsqu’elles existent et s’adaptent aux choix opérés par les collectivités territoriales (création d’une ARB, participation ou non des départements). Elles coopèrent étroitement avec les collectivités territoriales, les conservatoires botaniques, les associations de protection de l’environnement ou encore les parcs naturels, ainsi qu’avec les services de l’État (DREAL et DDT notamment).

Le rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) paru en juillet 2016, rendu dans le cadre de l’adoption de l’article 29 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, relatif aux propositions de scénarios de financement des politiques publiques de préservation des ressources en eau, de la biodiversité et des milieux marins a souligné, dans son analyse de l’élargissement du champ d’intervention du périmètre d’action des agences de l’eau, que le besoin de financement supplémentaire des agences de l’eau pour mener à bien les politiques en faveur de la biodiversité terrestre et marine s’élèverait à environ 200 millions d’euros par an. L’essentiel des ressources pourrait provenir des taxes d’ores et déjà collectées et le rapport recommande notamment de ne pas reconduire le prélèvement opéré au profit du budget général. Il souligne toutefois qu’il serait opportun que les agences disposent de ressources assises sur les atteintes à la biodiversité terrestre.

Depuis juillet 2016, tant les dispositions de la loi de finances pour 2018 précédemment évoquée que le projet de rapport de l’IGF et du CGEDD L’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité précité rendent très incertaines de telles projections budgétaires en faveur d’une hausse des moyens des agences de l’eau.

La sortie du strict schéma selon lequel « l’eau paie l’eau » pour aller vers une logique dans laquelle « les pressions sur l’eau et la biodiversité paient les interventions pour l’eau et la biodiversité » ne se fait pas sans difficulté compte tenu notamment des dispositions de la loi de finances pour 2018. L’élargissement des compétences a pu, au départ, être parfois accueilli avec circonspection dans les comités de bassin mais la dynamique a, selon les agences de l’eau auditionnées par vos rapporteures, pu être lancée rapidement. Les tensions sur le périmètre des actions des agences de l’eau se sont en revanche accrues lors du débat parlementaire sur le projet de loi de finances pour 2018.

Comme cela a été rappelé précédemment, la loi de finances pour 2018 n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 prévoit en effet à la fois la baisse du plafond des ressources fiscales des agences de l’eau à compter de 2019 et un prélèvement de 200 millions d’euros en 2018 (l’article 44 de la loi abaisse ce plafond de 2,3 milliards d’euros à 2,105 milliards d’euros) et l’instauration de prélèvements pour financer l’AFB et l’ONCFS à un niveau nettement plus élevé que par le passé (contribution annuelle des agences de l’eau au profit, d’une part, de l’AFB, à hauteur d’un montant compris entre 240 millions d’euros et 260 millions d’euros, et, d’autre part, de l’ONCFS, à hauteur d’un montant compris entre 30 millions d’euros et 37 millions d’euros). Il convient de rappeler que, précédemment, le prélèvement sur les ressources des agences de l’eau au profit de la biodiversité (ex-contribution ONEMA) s’élevait à un montant plafonné à 150 millions d’euros (contribution introduite par la loi de finances pour 2014 ([66])). Cette contribution s’ajoute à celle prévue au titre du plan Écophyto (41 millions d’euros). Par ailleurs, les agences de l'eau ont contribué au budget général de l’État, de 2015 à 2017, à hauteur d'un prélèvement annuel de 175 millions d'euros sur leur fonds de roulement.

En outre, les schémas d’emplois à la baisse inquiètent également fortement les agences de l’eau ([67]).

Les agences de l’eau ont souligné que l’impact sur le prochain programme serait nécessairement la baisse brutale de certaines aides, notamment en matière d’assainissement collectif, alors même que les besoins demeurent.

À cet égard, le projet de rapport sur l’avenir des opérateurs de l’eau et de la biodiversité rappelle, dans ce contexte budgétaire contraint : « à titre illustratif de ce déséquilibre, il suffit d’indiquer qu’en l’état, les maquettes du XIe programme examinées par la mission conduiraient à une diminution, par rapport au Xe programme, de plus de 15 % en moyenne des autorisations de programme pour les aides financières, la diminution atteignant même entre 21 et 25 % dans trois des six agences. »

Également : « Au regard des évolutions évoquées ci-dessus, la baisse prévisionnelle du produit des redevances entre les Xe et XIe programmes, qui devrait s’établir à -7 % au regard du produit total prévisionnel sur 2013-2018, se traduira en réalité par une baisse des ressources disponibles pour de nouveaux engagements de 11 % en moyenne, sous l’effet conjugué :

« – de la dynamique d’évolution des restes à payer (+ 4 %), liée à la progression des redevances et des interventions entre les IXe et Xe programmes ; et

« – de la baisse des retours d’avances remboursables (– 14 %) entre ces deux programmes. »

Le projet de rapport préconise le recentrage des aides sur des missions prioritaires, au sein desquelles figure la protection de la biodiversité.

Recommandation n° 13

Recentrer les aides des agences de l’eau au cœur de leur efficacité et optimiser les subventions accordées, certaines des interventions actuelles ayant vocation à être revues à la baisse.

Vos rapporteures alertent toutefois sur la nécessité d’augmenter les ressources des agences, compte tenu de la nécessaire extension des interventions en faveur de la biodiversité, de l’état des masses d’eau en France et des risques réels de lourdes condamnations financières par la Cour de Justice de l’Union européenne.

L’article 29 de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages permet de faire évoluer les redevances vers les atteintes à la biodiversité. Il dispose en son 3° que des redevances pour atteintes au milieu marin ou à la biodiversité peuvent être créées au profit des agences de l’eau. La création d’une redevance sur l’artificialisation des sols a notamment été largement évoquée. Si une nouvelle redevance était créée, mais maintenue sous plafond des ressources, cela ne réglerait pas en tant que telle la question du financement des actions des agences de l’eau. Toutefois, elle ferait sens au regard des évolutions législatives. Une nouvelle recette fiscale devrait en tout état de cause, selon les agences de l’eau auditionnées par vos rapporteures, avoir une assiette définie de façon à rapporter suffisamment, tout en étant aisée à collecter et avoir un effet sur les comportements des acteurs, entrant dans le champ de la fiscalité écologique.

Le projet de rapport précité formule plusieurs recommandations tendant à mieux appliquer le principe pollueur-payeur, qui ont retenu l’attention de vos rapporteures :

– « prendre mieux en compte le principe " pollueur payeur " dans les redevances pour prélèvements sur la ressource en eau : (i) harmoniser progressivement les assiettes et les taux (vers le haut) des redevances pour prélèvements sur la ressource en eau selon les différents usages, (ii) rehausser les taux plafonds et fixer des taux planchers, (iii) différencier davantage les taux par zones selon les enjeux de gestion quantitative ou la nature des eaux (superficielles ou souterraines) et (iv) réexaminer la pertinence des exonérations prévues par la LEMA s’agissant des prélèvements effectués dans le cadre de certaines activités économiques ou d’un regroupement des irrigants en organisme unique de gestion collective » ;

– « réformer la redevance pour pollution d’origine domestique, de manière à l’asseoir sur les performances du service d’assainissement, permettant une meilleure prise en compte du principe " pollueur-payeur " et la suppression des primes pour performance épuratoire » ;

– « instaurer une redevance assise sur les changements d’affectation des sols portant atteinte au patrimoine naturel et à la biodiversité, pour un montant total compris entre 100 et 150 millions d’euros, permettant de contribuer au financement de l’extension du périmètre d’intervention des agences de l’eau à la biodiversité et de diminuer les redevances pour pollution de l’eau d’origine domestique et modernisation des réseaux de collecte » ;

– « mettre en place une taxation assise sur les ventes d’engrais minéraux azotés, sur le modèle de la redevance pour pollutions diffuses prélevée par les agences de l’eau, et accroître, à due proportion, les dépenses d’intervention des agences en faveur de la lutte contre la pollution agricole, afin de mieux appliquer le principe " pollueur payeur " tout en équilibrant les contributions versées et les aides reçues par le secteur agricole ».

Recommandation n° 14

Réorienter la fiscalité affectée aux agences de l’eau en appliquant plus directement le principe pollueur-payeur s’agissant des redevances pour prélèvements sur la ressource en eau et de la redevance pour pollution d’origine domestique.

Recommandation n° 15

Poursuivre les réflexions sur l’instauration d’une redevance pour atteintes à la biodiversité terrestre, affectée aux agences de l’eau, conformément aux dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Recommandation n° 16

Relever le plafond des recettes des agences de l’eau à 2,3 milliards d’euros.

B. la gouvernance évolue

Le titre IV de la loi pour la reconquête de la biodiversité, relatif à la gouvernance de la politique de l’eau, a été introduit par la voie d’amendements parlementaires adoptés à l’Assemblée nationale.

L’objet des modifications adoptées (article 34 codifié à l’article L. 231-8 du code de l’environnement) est d’améliorer la démocratie de l’eau et tout particulièrement la représentation des usagers non professionnels. Une première étape a consisté en l’élargissement des comités de bassin à de nouveaux acteurs des collèges existants, découlant de la réforme introduite par le décret n° 2014-722 du 27 juin 2014 relatif aux comités de bassin et l’arrêté du 27 juin 2014 relatif à la représentation des usagers aux comités de bassin.

Les représentants de la sylviculture, ainsi que des usagers des milieux marins et de la biodiversité ont été introduits dans le collège des usagers (qui est subdivisé en trois sous-collèges : usagers professionnels des secteurs de l’agriculture, l’aquaculture, la pêche, la batellerie et du tourisme, usagers professionnels des entreprises à caractère industriel et commercial et usagers non-professionnels de l’eau). Un parlementaire a été ajouté dans le premier collège ainsi que la représentation des groupements de collectivités territoriales. Par ailleurs, chaque sous-collège du deuxième collège pouvait élire un vice-président en son sein.

L’article 34 fait l’objet de deux textes d’application : le décret n° 2017-951 du 10 mai 2017 relatif aux comités de bassin et l’arrêté du 10 mai 2017 relatif à la représentation des collectivités territoriales et des usagers aux comités de bassin. La représentation de certains groupements de collectivités a été accrue (les EPTB) et la place des départements réduite, tout en retenant des aménagements visant à atténuer l’impact de la réforme pour ces collectivités.

À compter du prochain renouvellement des comités de bassin en 2020, la réforme adoptée consiste en la création d’un nouveau collège des usagers non économiques, représentant 20 % des membres du comité, placé sur le même plan que le collège des usagers économiques de l’eau, comportant également 20 % des membres du comité de bassin.

L’article 35 de la loi traite des agences de l’eau, dont la composition est issue de celle des comités de bassin. Le décret n° 2017-1484 du 20 octobre 2017 relatif aux conseils d’administration des agences de l’eau modifie la composition des conseils d’administration des agences de l’eau pour prendre en compte les évolutions de la loi.

L’article 36 de la loi vise à apporter davantage de transparence dans l’attribution des aides des agences de l’eau, par la mise en place d’une commission des aides dans chaque agence dont les délibérations et décisions sont rendues publiques. Par ailleurs, son II prévoit que l’exercice de fonctions de membre du conseil d’administration d’une agence de l’eau est soumis à des règles de déontologie. Les membres du conseil d’administration fournissent dorénavant une déclaration d’intérêts.

Les agences de l’eau et la direction de l’eau et de la biodiversité du ministère de la transition écologique et solidaire, interrogées par vos rapporteures, ont indiqué que ces réformes avaient été très rapidement mises en œuvre, sans difficulté particulière d’application, ce dont il convient de se féliciter.

La rénovation en profondeur des comités de bassin interviendra quant à elle lors de leur prochain renouvellement en 2020.

Outre-mer, la transformation des comités de bassin en comités de l’eau et de la biodiversité, telle qu’elle est prévue par l’article 16 de la loi, a bien eu lieu. Les comités de bassin ont été ouverts aux questions de biodiversité.

Le décret n° 2017-401 du 27 mars 2017 relatif à la gouvernance de l’eau et de la biodiversité dans les départements d’outre-mer et l’arrêté du 14 avril 2017 relatif à la représentation des collectivités territoriales, des diverses catégories d’usagers, des personnes qualifiées et de l’administration de l’État aux comités de l’eau et de la biodiversité et à leur siège en application des articles R. 213-50 et R. 213-51 du code de l’environnement, ont été pris.

La composition des comités de l’eau et de la biodiversité a été établie, selon les informations transmises à vos rapporteures par la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature, après des échanges avec les acteurs concernés. Fin septembre 2017, les cinq comités de l’eau et de la biodiversité avaient tenu leur réunion d’installation. Il convient de relever qu’en outre-mer, les problématiques de financement des politiques de l’eau et de la biodiversité présentent une acuité particulière, compte tenu des besoins particulièrement élevés en matière de potabilisation et de réseaux d’assainissement.

III. LA CONSERVATION ET LA PLANIFICATION DES ESPACES LITTORAUX ET MARITIMES

Plusieurs articles de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ont un impact sur la préservation des espaces littoraux.

A. LA CONFIRMATION DU CHEF DE FILÂT RÉGIONAL, en particulier POUR LES TERRITOIRES LITTORAUX

Codifié à l’article L. 321-14 du code de l’environnement, le 3° du I de l’article 159 de la loi du 8 août 2016 a ouvert la possibilité pour une région littorale de « fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte » dans son futur schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) – ou dans le « schéma de mise en valeur de la mer » de son schéma d’aménagement régional (SAR) pour une région ultramarine.

L’objectif est de favoriser, par la définition d’orientations régionales, l’élaboration de stratégies locales de gestion du trait de côte qui soient cohérentes entre elles et articulées avec les autres documents de planification, notamment les documents d’urbanisme. Le schéma doit alors en préciser les « règles générales » concernant les mesures d’amélioration des connaissances, de préservation et de restauration des espaces naturels, ainsi que de prévention et d’information des populations. Il doit également déterminer le « partage équilibré et durable de la ressource sédimentaire ».

Cette disposition est d’application directe. Les services du ministère de la transition écologique ont mis en place des groupes de travail pour accompagner les collectivités territoriales dans leur appropriation de ces enjeux.

On peut également noter que l’article 84 a enrichi les missions des conservatoires régionaux d’espaces naturels, définis à l’article L. 414-11 du code de l’environnement, qui, dorénavant, « mènent également des missions d'expertise locales et des missions d'animation territoriale en appui aux politiques publiques en faveur du patrimoine naturel. » ([68]) Les conservatoires régionaux agréés ont, en outre, la possibilité nouvelle de gérer des immeubles du domaine public de l'État et des biens domaniaux de l’État par simple convention en vue d’assurer leur conservation, leur protection ou leur mise en valeur (articles 82 et 83 de la loi).

B. UNE INTÉGRATION PLUS POUSSÉE DE LA GESTION ET DE LA PRÉSERVATION DE LA MER ET DU LITTORAL

Sous l’impulsion de la nouvelle politique maritime intégrée de l’Union européenne (PMI), en réponse notamment à sa directive-cadre 2008/56/CE ([69]) dite « stratégie pour le milieu marin » qui en constitue le volet environnemental, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a défini, aux articles L. 219-1 à L. 219-6 du code de l’environnement, une stratégie nationale pour la mer et le littoral qui devait constituer « le cadre de référence pour la protection du milieu, la valorisation des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral, à l’exception de celles qui ont pour unique objet la défense ou la sécurité nationale » ([70]), de même que les documents stratégiques mettant en œuvre – dans le cadre de la stratégie nationale - cette gestion intégrée pour chaque façade maritime métropolitaine (la France en comptant quatre) et chaque bassin maritime ultramarin (au nombre de quatre également).

La loi du 12 juillet 2010 définissait par ailleurs aux articles L. 219-7 à L. 219-18 du même code les principes et dispositions générales concernant la protection et la préservation du milieu marin, ainsi que le plan d’action pour le milieu marin qui doit organiser pour chaque région ou sous-région marine « les mesures nécessaires pour réaliser un bon état écologique du milieu marin au plus tard en 2020 ». La directive 2008/56/CE oblige en effet les États membres de l’Union européenne à atteindre ou maintenir le bon état écologique des eaux marines sous leur juridiction en métropole d’ici 2020. Toutefois cet objectif et ces mesures n’étaient pas explicitement visés dans la stratégie nationale.

En réécrivant les articles L. 219-1 à L. 219-5, l’article 123 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a clarifié la portée de la stratégie nationale et des documents stratégiques tout en approfondissant leur approche intégrative – à différents niveaux :

- désormais, la stratégie nationale pour la mer et le littoral a pour buts : « la protection du milieu, la réalisation ou le maintien du bon état écologique (…) l’utilisation durable des ressources marines et la gestion intégrée et concertée des activités liées à la mer et au littoral » – toujours à l’exception de celles qui ont pour seul objet la défense ou la sécurité nationale. Tout en confirmant la nécessité d’une organisation des différents usages des espaces maritimes et littoraux, l’article L. 219-1 rappelle l’objectif du bon état écologique et souligne l’impératif d’une gestion durable des ressources. Réciproquement, les plans d’action pour le milieu marin sont devenus un chapitre spécifique des documents stratégiques de façade métropolitains (mais non des documents stratégiques de bassin ultramarins – cf. article L. 219-5-1).

La nouvelle stratégie nationale pour la mer et le littoral a été approuvée par décret en Conseil d’État n° 2017-222 du 23 février 2017 ;

– le nouvel article L. 219-5-1 insiste lui aussi sur la dimension durable de la croissance des économies maritimes, du développement des espaces maritimes, de l’utilisation de leurs ressources et du déploiement des diverses activités dans ces environnements visés par la démarche de planification qu’il met en place.

Cet article transpose la directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juillet 2014, établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime. Il n’en précise toutefois les modalités que pour la seule métropole : le document stratégique de façade devient le cadre privilégié de sa mise en œuvre. À ce titre, il doit contenir tous les plans élaborés lors de ce processus afin de contribuer au développement économique et social de ces périmètres ainsi qu’à leurs préservation et amélioration écologiques.

Les activités maritimes se sont en effet multipliées et beaucoup diversifiées. Une planification renforcée est aujourd’hui indispensable pour prévenir les conflits d’intérêts entre les divers usages – qu’il s’agisse de navigation, d’exploitation des ressources, de production énergétique ou de tourisme –, assurer une cohabitation équilibrée entre eux et préserver les paysages, les écosystèmes et la biodiversité maritimes qu’ils mettent sous forte pression.

Le décret n° 2017-724 du 3 mai 2017 intégrant la planification maritime et le plan d’action pour le milieu marin dans le document stratégique de façade est venu préciser la portée, le contenu et les conditions d’élaboration de ce document, son articulation avec la stratégie nationale et l’harmonisation de son périmètre et de son calendrier avec le plan d’action. Chaque document stratégique doit comporter quatre parties faisant l’objet d’une élaboration échelonnée : un diagnostic de l’existant ; la définition des objectifs stratégiques et des indicateurs associés ; la définition des modalités d’évaluation de sa mise en œuvre ; un plan d’action. Il incombe aux ministres chargés de l’environnement et de la mer de veiller au respect des principes et orientations de la stratégie nationale, à la compatibilité du document avec les autres documents stratégiques de façade et à sa coordination avec les stratégies et planifications maritimes des autres États membres.

Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) a dit à vos rapporteures que cette planification stratégique et concertée de l’utilisation de l’espace maritime répond à une demande de longue date de leurs comités, qui craignent l’éviction des pêches face à la multiplication des projets en mer. Le choix d’une intégration des différents documents – stratégie nationale, documents stratégiques de façade et plans d’actions – lui apparaît cohérent même s’il a constaté des problèmes de calendrier et de « télescopages » dans les démarches qui ont suivi la loi de 2016 : les travaux sur les documents stratégiques de façade ont été entamés avant la définition de la stratégie nationale alors qu’ils devraient en découler. En outre, ils ont été menés dans des délais raccourcis pour se caler sur le calendrier de révision des plans d’action pour le milieu marin.

Les collectivités ultramarines sont seulement tenues d’élaborer avec l’État une stratégie à l’échelle de leur bassin (article L. 219-6), dont la définition est confiée au conseil maritime ultramarin constitué pour chaque bassin - mais la mise en œuvre assurée par les préfets compétents.

Bien qu’antérieur à l’adoption de la loi du 8 août 2016, le décret n° 2014-483 du 13 mai 2014 relatif aux conseils maritimes ultramarins et aux documents stratégiques de bassin maritime continue de s’appliquer sans modification.

Pour renforcer l’intégration des différents objectifs et la coordination des activités sur le terrain, la nouvelle version de l’article L. 219-4 clarifie les principes d’opposabilité des documents stratégiques de façade et de bassin maritime. Il crée un rapport de compatibilité ([71]) avec les objectifs et dispositions des documents stratégiques qui s’impose logiquement aux divers documents et projets concernant les espaces maritimes sous protection française, à savoir :

– aux plans, aux programmes et aux schémas relatifs aux activités exclusivement localisées dans les espaces maritimes relevant de la stratégie nationale ;

– dans ces mêmes espaces, aux projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements publics et privés qui sont soumis à une étude d’impact parce qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine, ainsi qu’aux concessions et aux permis exclusifs de recherches pour les granulats marins ;

– aux schémas de mise en valeur de la mer et aux schémas régionaux de développement de l’aquaculture marine.

De façon plus innovante, l’article L. 219-4 impose aussi la prise en compte des objectifs des documents stratégiques de façade et de bassin par tous les autres plans, programmes et schémas, en particulier terrestres, dès lors qu’ils sont « susceptibles d’avoir des incidences significatives sur la mer » - sans toutefois qu’un texte législatif ou réglementaire ne précise les critères identifiant ces projets, qui, en l’état actuel des textes, peuvent être de toute nature, tel un schéma de cohérence territoriale (SCOT).

Néanmoins, même légère (puisqu’elle n’implique que de tenir compte des objectifs des documents stratégiques), cette exigence pourrait être supprimée après le vote de l’article 13 du projet de loi sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN), en cours d’examen au Parlement. Dans un souci de simplification des règles administratives, le projet de loi envisage en effet d’habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de supprimer les obligations de prise en compte faites aux documents d’urbanisme et de ne conserver que les rapports de compatibilité déjà prévus par la loi. La recherche de cohérence entre les plans terrestres et marins ne s’imposerait plus.

Recommandation n° 17

Veiller à ce que la suppression de l’exigence de prise en compte des objectifs des documents stratégiques de façade et de bassin n’aboutisse pas à abaisser la protection de l’environnement marin et à ce que l’ordonnance prévue par l’article 13 du projet de loi ELAN soit conforme au principe de non-régression.

En attendant, le II de l’article 123 de loi du 8 août 2016 exige que les documents antérieurs soient rendus compatibles (ou qu’ils prennent en compte les objectifs définis) dans un délai de trois ans à compter de l’approbation du document stratégique, ou à leur première révision. Au-delà de ces échéances, les dispositions du document stratégique s’appliqueront de plein droit.

Les articles 159 et 95 de la loi de 2016 ont enfin introduit une obligation de compatibilité, qui n’existait pas jusqu’à présent, entre les objectifs environnementaux des plans d’action pour le milieu marin et :

– non seulement - et en toute logique - les autorisations d’activités exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive en vue de l’exploration ou de l’exploitation des ressources naturelles, ou de l’utilisation des milieux marins ;

– mais aussi les décisions d’utilisation du domaine public maritime et ce, jusqu’à 12 milles nautiques (soit la limite des eaux territoriales) ;

– les documents d’objectifs des sites Natura 2000 lorsque les objectifs des plans concernent des espèces et habitats protégés par ces sites ;

– ainsi que les orientations des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE ([72])), la compatibilité devant être réciproque.

Cette dernière exigence est très innovante. Elle vise à renforcer l’articulation entre les dispositifs existants dans le domaine des eaux douces avec celui prévu par la directive pour les eaux marines en vue d’atteindre le bon état écologique des milieux marins. De fait, 80 % des pollutions marines proviennent des activités terrestres, notamment des rejets des bassins-versants auxquels les écosystèmes littoraux et marins sont très sensibles. On retrouve des déchets terrestres jusque dans les canyons du plateau continental, constatent les pêcheurs.

Le Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM) considère que ces exigences de compatibilité sont à même de faire des documents stratégiques des « documents intégrateurs » permettant d’optimiser la coexistence des activités et des usages et d’ « orchestrer le développement durable des usages en mer ». Il regrette toutefois que la loi n’impose qu’« une prise en compte » aux programmes et schémas terrestres susceptibles d’avoir des impacts significatifs sur la mer.

Le CNPMEM se dit enfin réservé sur la mise en œuvre opérationnelle de cette nouvelle planification au niveau des différentes façades maritimes, constatant que :

– la concertation avec les acteurs du milieu marin est insuffisante au niveau de certains conseils maritimes de façade ;

– l’articulation des documents stratégiques avec les autres démarches de planification des collectivités territoriales s’avère complexe au point d’être parfois source de « querelles » entre les régions et les services déconcentrés de l’État qui paralysent l’avancement des travaux ;

– il n’y a, enfin, pas de cohérence entre les travaux des différentes façades ; et les interactions entre la mer et la terre, ainsi qu’avec les façades maritimes des autres États membres sont faiblement prises en compte.

Recommandation n° 18

Mieux prendre en compte les interactions entre la terre et la mer dans l’élaboration des documents stratégiques et de planification aussi bien terrestres que marins, ainsi que les interactions avec les façades maritimes des autres États membres.

Et renforcer la cohérence entre les préconisations retenues pour les différentes façades maritimes françaises.

C. LE CONSERVATOIRE DU LITTORAL ET LA LOI « BIODIVERSITÉ »

Comme l’a rappelé sa directrice lors de son audition par vos rapporteures, le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est chargé d’acquérir des espaces naturels pour les protéger définitivement et les ouvrir, le plus possible, au public. Il travaille étroitement avec les collectivités locales, notamment pour définir ses périmètres d’intervention et en confiant à des collectivités ou groupements de collectivités la gestion de terrains. Les 756 sites du Conservatoire représentent aujourd’hui environ 200 000 hectares, et 80 % des gestionnaires de ces sites sont des collectivités locales. Le financement des acquisitions relève du Conservatoire, tandis que les collectivités gestionnaires financent elles-mêmes cette gestion (en partie grâce à la taxe d’aménagement des espaces naturels sensibles). Environ 70 % des acquisitions sont faites à l’amiable – ce qui peut prendre de nombreuses années –, tandis que 25 % le sont par préemption et les 5 % restants, par voie d’expropriation.

La loi pour la reconquête de la biodiversité a apporté une série de modifications concernant les missions du Conservatoire. En effet, les articles 107 à 110 de la loi modifient les articles relatifs au Conservatoire dans plusieurs codes (code de l’environnement, code civil, code général des impôts, etc.), notamment pour mieux asseoir le cadre juridique de ses interventions en matière de patrimoine culturel (conformément à une recommandation émise par la Cour des comptes en 2013), pour exonérer de droits de mutation tous les dons et legs faits au profit du CELRL, même pour des biens qui ne se trouvent pas dans le périmètre d’intervention du Conservatoire, et pour lui reconnaître le bénéfice de biens vacants et sans maître. La loi n’étend pas, en revanche, le périmètre géographique de compétence du Conservatoire, déjà agrandi à plusieurs reprises par des lois antérieures.

S’agissant de la première modification, le CELRL acquiert des terrains pour leurs richesses naturelles, mais sur ces terrains sont parfois implantés des bâtiments culturels (par exemple un phare) : il n’est évidemment pas envisageable de détruire ceux-ci, et la Cour des comptes avait recommandé que cette composante culturelle soit intégrée au travail du Conservatoire. C’est la reconnaissance de cette mission qu’opère l’article L. 322-1 modifié du code de l’environnement.

Par ailleurs, il est désormais prévu que le Conservatoire donne un accord exprès lors de l’élaboration du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI).

Lors de son audition, la directrice du Conservatoire, Mme Odile Gauthier, a indiqué que, parmi les critères d’analyse des territoires utilisés par celui-ci figure un critère lié à la biodiversité, mais le Conservatoire n’est pas un acteur majeur en la matière, se voyant plutôt comme un « outil complémentaire », par exemple lorsqu’il acquiert un terrain situé à côté d’une réserve naturelle afin de faire de ce terrain une « zone tampon » : le Conservatoire ne travaille pas sur la biodiversité, mais sur des espaces, sur lesquels existent de multiples enjeux, qui sont parfois contradictoires.

Bien que les articles 107 à 110 de la loi n’aient pas prévu de mesures réglementaires pour leur application, un décret du 17 juillet 2017 a apporté quelques modifications supplémentaires aux règles applicables aux interventions du Conservatoire, notamment en lui imposant d’élaborer un « document stratégique d’intervention à long terme » (même si, en pratique, le Conservatoire s’est déjà doté d’un tel document de planification).

La directrice a confirmé à vos rapporteures que les dispositions de la loi « biodiversité », de nature essentiellement technique, apportent satisfaction au Conservatoire mais ne peuvent pas, à ce stade, faire l’objet d’une estimation quantifiée de leurs conséquences sur le budget ou les activités de cet acteur.

IV. LA GOUVERNANCE DES ESPACES PROTÉGÉS

Plusieurs mesures de la loi ont trait à la gouvernance des espaces protégés.

A. les parcs naturels régionaux

Créés à l’initiative des régions, les parcs naturels régionaux (PNR) ont pour objet de protéger, sur un territoire très précisément délimité, le patrimoine naturel et culturel, de contribuer à l’aménagement du territoire et à son développement, d’assurer l’accueil du public et de constituer des espaces d’expérimentation. La biodiversité figure en bonne place parmi les enjeux de leurs activités, même si elle est très loin d’être leur unique thématique d’action. Le PNR du Vercors, par exemple, anime 9 sites Natura 2000, le PNR de Camargue assure la gestion directe de plus de 8 000 hectares de milieux naturels appartenant au Conservatoire du littoral, plusieurs PNR identifient et valorisent les prairies naturelles…

Au nombre de 53 aujourd’hui (le premier a été créé en 1968 ; il y en avait 10 en 1973, et 45 en 2007), les PNR sont représentatifs de la diversité des écosystèmes du territoire français. Les territoires de ces parcs abritent plus de la moitié de la surface terrestre des réserves naturelles françaises et 20 % des surfaces classées « Natura 2000 ». Le plus grand parc régional est le PNR de Guyane, qui couvre au total 620 000 hectares ; le plus petit, le PNR de Brière, couvre 55 000 hectares.

Au plan juridique, un PNR est organisé sous la forme d’un syndicat mixte d’aménagement et de gestion, regroupant des collectivités locales sur un territoire caractérisé par une haute valeur patrimoniale (biodiversité, paysage, bâti). Le PNR est le résultat d’un long processus de création aboutissant à l’approbation, par l’ensemble des membres, d’une charte qui définit notamment de manière très précise les contours du territoire concerné, et à l’octroi du label « PNR » sur décision de l’État.

1. La procédure de création d’un parc naturel régional

Le processus de création d’un PNR est long, puisqu’il dure plusieurs années (20 ans ont été nécessaires pour le PNR du Golfe du Morbihan). Sa complexité vise à garantir la complète adhésion de chaque collectivité locale concernée à la charte du parc. La durée de validité du label « PNR » était de douze ans avant la loi du 8 août 2016, elle est désormais de quinze ans, pour permettre de constater sur une plus longue période les effets des actions conduites sur les territoires concernés, car mesurer cet impact s’avère, en pratique, très difficile ([73]).

La décision de lancer la procédure de classement d’un territoire en parc naturel régional, ou de renouveler ce classement, relève de la compétence de la région : le conseil régional prescrit l’élaboration d’une charte ou sa révision, et définit un périmètre géographique d’étude, les modalités d’association des autres collectivités locales concernées ([74]) et les modalités de consultation des autres acteurs intéressés. La charte est établie ou révisée sur la base d’un inventaire du patrimoine et d’une analyse de la situation environnementale, culturelle, sociale et économique du territoire. Le préfet de région fixe avec le président de région (pour une création) ou avec le syndicat mixte du PNR (pour la révision) les modalités d’association de l’État à l’élaboration de la charte, et émet un avis motivé sur l’opportunité de créer le PNR ou de le modifier.

Une fois validé par l’ensemble des partenaires, le projet de charte est soumis à enquête publique, puis est soumis aux départements, communes et EPCI concernés pour approbation. Enfin, le conseil régional approuve le projet de charte, qui est transmis par le préfet, avec son avis motivé, au ministre chargé de l’environnement. Celui-ci mène plusieurs consultations, notamment une consultation de la Fédération des parcs naturels régionaux de France (cette consultation ayant été rendue obligatoire par l’article 50 de la loi) et du Conseil national de protection de la nature, avant de prendre le décret qui approuve la charte et classe le territoire en parc naturel régional, ce qui permet de lui octroyer le label « PNR ».

La procédure de renouvellement d’un classement est la même que pour le premier classement, avec une étape supplémentaire : une évaluation préalable de la mise en œuvre de la précédente charte. Le premier renouvellement de charte a eu lieu en 1980 ; une seule procédure de renouvellement a abouti au refus du maintien du label « PNR » ([75]).

Outre les communes qui sont intégrées dans le périmètre du PNR, il peut y avoir des « communes associées », qui décident de rester en dehors du périmètre du classement et ne signent donc pas la charte, mais avec lesquelles les PNR signent des conventions.

2. La gouvernance des PNR et leur financement

La charte constitue « le projet de territoire du parc naturel régional » (article L. 333-1 du code de l’environnement). Elle définit le périmètre et les domaines d’intervention du syndicat mixte, ainsi que les engagements de l’État et des collectivités locales permettant de mettre en œuvre les orientations de protection, de mise en valeur et de développement des territoires concernés.

Les chartes de PNR s’imposent aux schémas de cohérence territoriale (SCoT), aux plans locaux d’urbanisme (PLU), aux PLU intercommunaux (PLUI), aux documents d’urbanisme en tenant lieu et aux règlements locaux de publicité (RLP).

La gouvernance de chaque PNR est exercée par un syndicat mixte qui réunit la région, les communes et le ou les département(s), qui élabore les statuts du parc et auquel les collectivités membres peuvent transférer des compétences (élaboration des SCoT, gestion des rivières…). Le syndicat mixte peut aussi inclure des représentants d’autres acteurs comme les chambres d’agriculture.

Contrairement aux espaces naturels sensibles relevant de la compétence des départements (voir sous-partie suivante), les syndicats mixtes qui gèrent des PNR ne disposent pas d’une ressource fiscale propre. Les PNR sont financés par des cotisations versées régulièrement par les membres du syndicat mixte, qui financent les dépenses de fonctionnement ; s’y ajoutent des financements accordés spécifiquement à telle ou telle action, dans des proportions diverses selon les parcs. En 2015, leur budget global était de 188 millions d’euros, très majoritairement financé par les collectivités locales (dont 35 % par les régions, 16 à 18 % par les départements, et 10 % par les communes et groupements de communes) et à hauteur de 10 % par l’État, dont la contribution est inscrite dans les contrats de plan État-région (CPER). 17 % du budget des parcs régionaux sont dédiés aux investissements ([76]). Les PNR consacrent environ un tiers de leurs interventions à la préservation du patrimoine (y compris la biodiversité), un quart à des actions en faveur du développement, et un quart à des actions d’éducation et d’information.

La mission IGF-IGA-CGEDD qui a présenté une revue des dépenses des PNR en 2017 constate que la gouvernance des PNR se caractérise par « une relative lourdeur, consubstantielle à un mode d’organisation très "participatif" », mais aussi par « une très forte culture du suivi et de la mesure des actions conduites », qui mériterait à la fois d’être simplifiée et de progresser sur la mesure de l’impact de l’action des parcs.

Le rapport de la mission indique que la situation financière des PNR ne laisse globalement pas apparaître de difficultés particulières – même si la situation entre les différents parcs est très hétérogène. La mission signale que plusieurs de ses interlocuteurs considèrent la forme juridique du syndicat mixte comme trop contraignante en matière de gestion du personnel, et déplorent l’absence d’une ressource fiscale affectée.

La mission s’interroge, par ailleurs, sur « l’augmentation du nombre de projets de création de parcs, signe de l’engouement des collectivités pour ces outils, mais qui nécessitera également de conserver la même sélectivité que par le passé dans l’attribution du label ‘PNR’ ». En 2015, une vingtaine de projets étaient en cours d’élaboration dans les régions. En décembre 2017, a été créé le PNR de la Sainte-Baume (région PACA). L’Aubrac, en région Occitanie, est devenu en mai 2018 le 53e PNR. Neuf projets sont en cours de réflexion (Montagne basque, Comminges, Garrigues de l’Uzège, Marais littoraux de Brouage-Seudre-Oléron, Gâtine poitevine, Estuaire de la Loire, Bocage gâtinais, Sources de Saône et Meuse, Argonne). L’élaboration d’une charte a été décidée par les conseils régionaux pour plusieurs autres projets (Baie de Somme-Picardie maritime, Vallée de la Rance-Côte d’Émeraude, Doubs horloger, Médoc, Mont Ventoux…).

3. Les modifications introduites par la loi du 8 août 2016

La loi du 8 août 2016 a apporté plusieurs modifications importantes aux dispositions qui régissent ces parcs naturels :

Les objectifs des PNR, le contenu et la procédure d’élaboration de leurs chartes, la procédure de classement (c’est-à-dire de création d’un parc) et de renouvellement de ce classement sont définis à l’article L. 333-1 du code de l’environnement, qui a été modifié par l’article 48 de loi du 8 août 2016. L’article L. 333-3 du même code, qui définit le rôle du syndicat mixte, a été complété de manière substantielle (article 49).

L’article 50 de la loi a consacré l’existence de la Fédération des parcs naturels régionaux de France en l’inscrivant dans la partie législative du code de l’environnement. ([77])

Les dispositions relatives à des activités autorisées de manière limitée dans les PNR (affichages publicitaires, circulation des véhicules à moteur) ont été également modifiées (articles 51 et 54).

Enfin, la durée du classement ayant été portée à 15 ans au lieu de 12 ans, l’article 53 a créé une possibilité de prorogation du classement de certains parcs existants, qui a déjà été utilisée en pratique puisque 12 PNR ont fait l’objet, entre décembre 2017 et mars 2018, d’un décret prolongeant leur classement ([78]), et une procédure de modification du périmètre d’un PNR pour y intégrer des communes supplémentaires. Cette procédure a été utilisée une seule fois à ce stade (pour le PNR du Haut-Languedoc en août 2017), mais les DREAL ont signalé que plusieurs communes ont engagé des démarches en vue de leur intégration dans d’autres PNR, notamment 8 communes autour du PNR des Ballons des Vosges, une commune pour le PNR des Landes de Gascogne, 15 communes pour le PNR des Baronnies provençales...

Le décret d’application prévu par la loi pour la mise en œuvre des articles 48 et 49 a été publié en juillet 2017 ([79]). Il comporte notamment des dispositions qui renforcent le dispositif d’évaluation de la mise en œuvre des chartes, qui actualisent la liste des documents soumis pour avis aux syndicats mixtes des parcs, et précisent les modalités d’articulation entre la procédure de classement d’un PNR et la procédure d’évaluation environnementale (à laquelle sont soumises les chartes de PNR depuis 2012).

La Fédération des parcs naturels régionaux a fait part à vos rapporteures de la satisfaction des communes d’avoir désormais la possibilité d’adhérer à la charte d’un PNR postérieurement à la création de celui-ci – notamment lorsqu’au moment de la création, l’EPCI dont ces communes faisaient partie s’y était opposé. L’association Régions de France a également salué les dispositions introduites par la loi relatives aux PNR, mais a fait valoir que la procédure de classement demeure excessivement longue pour les territoires, et qu’il serait souhaitable de poursuivre sa simplification.

B. la politique départementale des « espaces naturels sensibles » (e.N.S)

La politique des « Espaces naturels sensibles » (ENS) relève de la compétence des départements. Cette politique est actuellement mise en œuvre par 99 départements et couvre environ 4 000 sites. Selon une étude de l’Assemblée des départements de France (ADF) de 2012, 200 000 hectares d’espaces naturels étaient alors protégés grâce à la politique ENS (dont 125 000 hectares acquis directement par les départements), et le nombre d’emplois « équivalents temps plein » (ETP) affectés à cette politique s’élevait à 990.

Elle est financée au moyen d’une taxe assise sur les autorisations d’urbanisme (la taxe d’aménagement) ([80]) pour compenser l’artificialisation des sols, dont le produit est utilisé pour acquérir, aménager et gérer des espaces naturels « remarquables » pour permettre leur ouverture au public (à l’exception de certains espaces sanctuarisés), et pour freiner l’étalement urbain en finançant des actions de préservation d’espaces naturels proches des villes.

Le cadre juridique a évolué, depuis l’origine des ENS (décret n° 59-768 du 26 juin 1959, qui ne concernait toutefois que les départements du littoral Provence-Côte d’Azur), dans le sens d’une préservation des paysages et de la biodiversité. Les principaux éléments du dispositif actuel (compétence départementale, droit de préemption ou d’expropriation, et redevance affectée) ont été introduits par la loi de finances pour 1961 qui a instauré dans des « périmètres sensibles » un droit de préemption au profit des départements. Le dispositif a ensuite été introduit dans le droit de l’urbanisme en 1976, et la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement a généralisé le concept d’« espace naturel sensible » à l’ensemble des départements, et a remplacé la taxe créée par la loi de finances pour 1961 par une « taxe départementale des espaces naturels sensibles » (TDENS), remplacée depuis 2012 par l’affectation de la part départementale du produit de la taxe d’aménagement.

Depuis la loi du 18 juillet 1985, deux objectifs sont assignés à cette politique :

– préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels, et des champs naturels d’expansion des crues, et assurer la sauvegarde des habitats naturels (article L. 113-8 du code de l’urbanisme) ;

– aménager ces espaces pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel (article L. 215-21 du code de l’urbanisme).

La mission IGF-IGA-CGEDD qui a publié une revue des dépenses de la gestion des ENS en juillet 2017 ([81]) a noté que « la double mission d’ouverture au public et de préservation des milieux assignée peut poser la question de la compatibilité d’objectifs qui peuvent apparaître contradictoires, notamment quant aux aménagements susceptibles d’être réalisés pour accueillir le public », mais que cette possible contradiction est résolue par l’article L. 215-21 du code de l’urbanisme qui impose que les aménagements réalisés soient compatibles avec la sauvegarde des sites et des milieux naturels.

Le département dispose d’instruments juridiques et financiers propres :

– la recette fiscale affectée (article L. 113-10) ;

– deux instruments juridiques spécifiques : la création de zones de préemption (articles L. 113-14 et L. 215-1) et l’instauration d’espaces boisés classés (article L. 113-11).

Même si les principales dispositions relatives à la politique des ENS se trouvent dans le code de l’urbanisme, le rapport souligne qu’« un lien évident et réel est exprimé entre la politique ENS et la mise en œuvre des schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE) » à l’article L. 371-5 du code de l’environnement, qui prévoit la possibilité de mobiliser le produit de la recette fiscale affectée pour des travaux de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques d’un SRCE. Dans de nombreux schémas départementaux des espaces naturels sensibles (SDENS), les départements citent l’élaboration des SRCE comme un cadre d’action à suivre pour les ENS ; la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité a introduit une obligation de rendre compatible la politique ENS des départements avec les SRCE (article L. 113-9 du code de l’urbanisme, modifié par l’article 57 de la loi), ce qui devrait permettre de renforcer le partenariat entre les départements et les DREAL pour optimiser la planification des schémas régionaux – il convient toutefois de noter un problème juridique, signalé à vos rapporteures par l’association Régions de France : le SRCE va disparaître puisqu’il a été absorbé par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), outil créé par la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 et modifié par l’ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016 ([82]). Par conséquent, dans 11 régions de métropole le SRADDET va remplacer le SRCE dès 2019. Or les dispositions législatives et réglementaires sur les SRADDET n’ont pas prévu le même lien de compatibilité, qui devient caduc. Régions de France a donc indiqué qu’il serait utile qu’une disposition législative nouvelle vienne pallier cet oubli.

S’agissant des dépenses consacrées par les départements aux ENS, la mission IGF-IGA-CGEDD a estimé le montant de la taxe liquidée dédié à la politique des ENS à 434 millions d’euros en 2015 (mais n’a pas été en mesure d’obtenir des chiffres plus récents). La gestion de la collecte de cette ressource a connu des difficultés qui se sont traduites, en aval, par des retards importants en termes de liquidation puis de reversement aux départements. Le rapport indique que ces difficultés sont en passe d’être résolues. En revanche, la mission s’est montrée très critique sur le fait que le niveau de la taxe affectée – dont le taux est fixé par les départements – génère pour certains d’entre eux des excédents qui abondent leur budget général et sont donc utilisés pour financer des dépenses autres que celles de la politique « ENS ». La mission a également déploré l’impossibilité de disposer de données complètes, fiables et récentes, jugeant le dispositif de suivi de la politique des ENS – par l’ADF comme par les services ministériels – est « largement perfectible ». L’article 18 de la loi du 8 août 2016 prévoyait que le Gouvernement remettrait un rapport au Parlement, au plus tard le 9 août 2017, sur les recettes de la taxe et les dépenses qu’elle a financées depuis sa création, mais ce rapport n’a pas encore été communiqué.

L’Assemblée des départements de France a élaboré en 2006 une « Charte des ENS », à laquelle les départements sont libres d’adhérer (la majorité l’a fait), dans le but d’harmoniser les politiques départementales et de favoriser l’élaboration de schémas départementaux (SDENS). Aujourd’hui les trois quarts des départements se sont dotés d’un tel schéma, ou d’un document en tenant lieu, qui définit les objectifs et les moyens d’intervention à court et long termes de leur politique de préservation des milieux naturels pour compenser l’artificialisation des sols. Par exemple, le SDENS de la Gironde comporte une cartographie ciblant ses priorités d’intervention « ENS » sur le littoral et les cours d’eau. La mission des corps d’inspection a constaté, toutefois, que « les SDENS ont des ambitions très variables ». Le rapport précité note que, sur la période 2012-2015, les départements « les plus actifs en matière de politique ENS sont les départements littoraux, de la couronne francilienne, de l’Est Rhône-Alpes et de la Garonne, de manière corrélée à l’activité de construction ».

L’article L. 331-3 du code de l’urbanisme définit les actions que peut financer la part départementale de la taxe d’aménagement dédiée au financement des ENS (à condition qu’elles s’inscrivent dans une démarche d’ouverture au public) : acquisition d’espaces boisés, participation à l’acquisition, à l’aménagement ou à la gestion de terrains acquis par le Conservatoire du littoral, par une commune ou par un EPCI, acquisition, aménagement ou gestion de sentiers figurant sur un plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), acquisition, gestion et entretien de sites Natura 2000 et de terrains classés en réserve naturelle, etc. Un département peut confier la gestion d’un espace aménagé à une personne publique ou privée (association, commune, parc naturel régional, ONF…), ou assurer cette gestion en régie. L’article 59 de la loi du 8 août 2016 dispose que les sites acquis par le département ou un tiers dans le cadre de la politique des ENS font obligatoirement l’objet d’un plan de gestion ; selon le rapport de mission, c’est « déjà le cas en pratique ».

La mission des corps d’inspection a constaté une « extrême diversité » des actions ainsi financées, tout en déplorant que le caractère imprécis et incomplet des données disponibles ne lui ait pas permis de faire une analyse qualitative des actions conduites localement par les départements.

Cette mission a malgré tout constaté que « les départements apparaissent comme s’étant véritablement approprié la politique des ENS à laquelle ils se disent très attachés ». Cette politique est souvent « le support d’initiatives d’acteurs locaux et de liens étroits avec d’autres partenaires dans le cadre de coordinations novatrices » ; vos rapporteures peuvent illustrer cet aspect par les actions mises en place par le département de La Réunion pour faciliter la visite d’ENS par les personnes en situation de handicap, la dotation allouée par ce département au transport de classes de collégiens pour la découverte des ENS, ou encore le dispositif « Grand Public » du département de la Gironde qui apporte un soutien financier à des projets d’animation proposés par des structures d’éducation à l’environnement ou gestionnaires d’espaces naturels tout au long de l’année. Lors de son audition, la directrice du Conservatoire du littoral a souligné l’importance du travail conjoint du Conservatoire avec les départements, la stratégie d’acquisition du premier s’appuyant sur les zones de préemption définies par les seconds, et un tiers du financement de la gestion des espaces acquis par le Conservatoire étant financé par la taxe départementale affectée à la politique des « ENS ».

Le rapport de mission des corps d’inspection conclut que « les départements constituent des acteurs majeurs pour protéger le patrimoine naturel terrestre » et « pour garantir une nature de proximité accessible au public ». La seule remarque négative exprimée lors des auditions menées par vos rapporteures a été le regret exprimé par les représentants de la Fédération des parcs naturels régionaux et de l’association Réserves naturelles de France que les ENS ne soient pas constitués en réseau, ce qui rendrait possible un travail intéressant avec le réseau des PNR et celui des réserves naturelles.

C. Les réserves biologiques forestières

L’article 163 de la loi du 8 août 2016 crée un nouvel article du code forestier conférant une base légale aux réserves biologiques. Celles-ci existaient déjà depuis plusieurs années, mais se basaient sur un dispositif contractuel tripartite (ministères chargés de l’agriculture et de l’environnement et Office national des forêts) : en 2015, le réseau national des réserves biologiques comptait 250 réserves, dont 13 situées en outre-mer.

Avant leur inscription dans la loi, la création des réserves biologiques souffrait d’une insécurité juridique, car elle visait à imposer à des tiers des limitations ou des interdictions pour certaines activités humaines sans base légale. Désormais, les réserves biologiques doivent être créées par arrêté interministériel après consultation du CNPN et avec l’accord de la collectivité locale ou de la personne morale concernée. Chaque réserve fait l’objet d’un plan de gestion, qui doit également être approuvé par arrêté.

Sur la base de l’article 163, plusieurs réserves biologiques forestières ont été créées ou modifiées depuis la promulgation de la loi (agrandissement de la réserve biologique domaniale du Petit Lubéron, création de la réserve biologique dirigée des Landes de Saint-Avold en Moselle…). Les services du ministère des outre-mer ont indiqué à vos rapporteures que deux réserves biologiques sont en cours de finalisation à La Réunion (réserve biologique Bois des Couleurs des Bas et réserve biologique du littoral de Saint Philippe), ce qui portera à 9 le nombre de ces réserves forestières sur l’île.

D. la simple reconnaissance de labels internationaux sans gouvernance structurée : réserves de biosphère et sites « ramsar »

Si l’octroi du label « Parc naturel régional » est conditionné au respect d’une procédure très précise de création, de renouvellement et de révision, et constitue donc en lui-même un dispositif juridique de gouvernance très structuré, d’autres labellisations laissent, à l’inverse, une liberté quasi-totale aux acteurs intéressés pour organiser – ou non – une gouvernance des espaces ainsi désignés. C’est notamment le cas de deux labels de dimension internationale que l’article 66 de la loi du 8 août 2016 a expressément introduit dans la législation française, sans pour autant les assortir de règles précises de gouvernance : les réserves de biosphère dont le statut a été défini par une résolution de la Conférence de l’ONU en 1995 (article L. 336-1 du code de l’environnement) et les zones humides d’importance internationale régie par la Convention de Ramsar de 1971 (article L. 336-2).

Ce faisant, la loi introduit ces deux catégories dans le droit français, mais définit seulement leurs principaux objectifs et n’envisage leurs modalités de gouvernance que de manière indicative et souple. Lors de son audition par vos rapporteures, le représentant de Réserves naturelles de France a rappelé l’importance de ces labels – qu’ils soient des labels internationaux ou européens – en termes d’impact touristique positif, et a souligné qu’il est tout à fait possible, une fois un tel label octroyé, d’utiliser un outil juridique existant de manière à faire coïncider le périmètre d’un site labellisé avec le territoire couvert par un tel outil (par exemple le statut de parc naturel régional), afin de doter le site labellisé d’une gouvernance structurée. L’octroi d’un tel label a pour intérêt essentiel de valoriser au niveau international des sites faisant déjà l’objet d’une forte politique de préservation et de gestion. Cette mise en valeur permet de conforter des actions qui vont au-delà de la simple conservation, de renforcer l’attrait touristique des territoires, de bénéficier plus facilement de financements européens, et d’avoir accès à des réseaux internationaux d’échange d’expériences et de bonnes pratiques.

Il n’est pas certain que la codification des « sites Ramsar » fera évoluer la jurisprudence administrative, le Conseil d’État considérant que les dispositions de la Convention de Ramsar créent seulement des obligations entre États sans ouvrir de droits et sans être opposables aux décisions individuelles (arrêt du Conseil d’État, 17 novembre 1995). En revanche, le ministère de la transition écologique et solidaire, ainsi que le réseau MAB France, ont indiqué à vos rapporteures que cette codification va être suivie, dans les prochaines années, par une extension significative du processus de labellisation internationale d’espaces situés sur le territoire français. Ainsi, il est envisagé de créer plusieurs nouvelles réserves de biosphère (la France en compte aujourd’hui 14, dont 2 en outre-mer) et de faire inscrire plusieurs zones humides sur la liste de la Convention de Ramsar (il y en a actuellement 48 en France, dont 11 en outre-mer).

TROISIÈME PARTIE : L’APA : UNE RÉVOLUTION… POTENTIELLEMENT

Le dispositif des articles 37 à 46 de la loi du 8 août 2016 permet à la France de mettre en application sur son territoire le Protocole de Nagoya à la Convention sur la diversité biologique (CDB), en créant dans le droit français une réglementation de l’accès aux ressources génétiques, de l’accès aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources et du partage des avantages découlant de leur utilisation (APA). Le dispositif « APA » prévu par le protocole n’est que partiellement obligatoire, mais avec la loi du 8 août 2016 la France a fait le choix de le rendre intégralement contraignant ; ce choix se justifiait par la situation particulière de la France, qui est à la fois un « utilisateur » et un « fournisseur » de ces ressources.

Toutefois, vos rapporteures constatent que le dispositif, susceptible de constituer une avancée remarquable, voire une « révolution », pour la biodiversité – à la fois pour sa préservation et pour sa valorisation –, est à ce stade plus virtuel que concret.

Les ressources génétiques sont un composant stratégique pour plusieurs secteurs industriels, notamment la pharmaceutique, les cosmétiques et l’agro-alimentaire, et constituent un facteur d’innovation important pour la recherche-développement dans ces filières. On peut citer comme exemples le développement de produits insecticides, l’utilisation industrielle de bactéries pour la dépollution des eaux, les enzymes utilisées pour les détergents ou l’industrie textile, le développement de médicaments, le développement de produits cosmétiques à partir de plantes…

Or, la France possède une richesse et une variété de diversité biologique considérables. Le territoire métropolitain abrite 4 des 11 grandes zones biogéographiques d’Europe, un des 34 « points chauds mondiaux de la biodiversité » ([83]), et on y recense environ 4 900 plantes supérieures indigènes. Le milieu marin français, le deuxième au monde par sa superficie, abrite 10 % des récifs coralliens et des lagons, et 13 000 espèces endémiques. Les territoires français d’outre-mer abritent un patrimoine biologique exceptionnel, 4 « points chauds », et l’une des plus importantes forêts humides primaires (Guyane). Ces territoires ultramarins bénéficient, en outre, de la présence de communautés détentrices de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques.

Cette richesse in situ est complétée par des collections ex situ très importantes (celles du Muséum national d’histoire naturelle, de l’INRA, du CIRAD, de l’Institut Pasteur…).

D’autre part, la France compte de nombreux « utilisateurs » : des acteurs qui inventorient, décrivent et conservent ces ressources (valorisation scientifique : publications, mises en collection, mise au point de méthodes de conservation…), des acteurs qui sélectionnent et améliorent génétiquement des espèces végétales ou animales, des acteurs qui intègrent du matériel génétique ou biochimique dans des produits, ou qui utilisent ces ressources pour la mise au point de procédés (par exemple des vaccins ou des tests de diagnostics).

I. DEUX TRAITÉS INTERNATIONAUX AUXQUELS LA FRANCE EST PARTIE

A. LA CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE (CDB)

Le contexte international à la fin des années 1980 était le suivant : « avec les progrès du génie moléculaire, de grands espoirs sont placés dans les biotechnologies, anticipant une nouvelle révolution industrielle. La mondialisation des échanges s’accompagne d’une diffusion généralisée des droits de propriété intellectuelle, en particulier des brevets, et gagne un secteur relativement protégé jusqu’alors, celui du " vivant ". Devenues un enjeu économique, les ressources génétiques sont perçues comme des matières premières soumises aux lois de l’offre et de la demande. Une vision géopolitique caricaturale s’impose : d’un côté, les pays du Sud disposent d’une riche biodiversité en accès libre et, de l’autre, les pays du Nord possèdent des techniques permettant de l’exploiter. Les dénonciations de " biopiraterie " ([84]) se multiplient, portées par les pays du Sud et les ONG qui protestent contre des dépôts de brevets sur des ressources biologiques et des savoir-faire locaux sans que les pays et populations concernés ne soient informés et n’en tirent de bénéfices » ([85]). Les campagnes de prospection existent depuis l’Antiquité, mais depuis les années 1980 et le développement des biotechnologies, l’appropriation des ressources génétiques et des savoirs traditionnels les concernant a pris beaucoup d’ampleur.

La Convention sur la diversité biologique, négociée sous l’égide des Nations unies et signée en juin 1992 lors de la Conférence de Rio, a défini trois grands objectifs : la conservation, in situ et ex situ, de la diversité biologique ; l’utilisation durable de ses éléments ; et le partage, juste et équitable, des avantages issus de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à ces ressources. La Convention pose également deux principes importants :

– la souveraineté nationale de chaque État sur les ressources génétiques de son territoire ;

– la propriété des détenteurs sur leurs connaissances traditionnelles, ce second principe ayant pour corollaire un accès facilité à ces connaissances mais un accès conditionné, d’une part, au consentement préalable des détenteurs, et d’autre part, à des conditions convenues d’un commun accord entre détenteurs et utilisateurs.

Comme l’indiquait, dans son rapport en première lecture sur le projet de loi, la rapporteure de l’Assemblée nationale, l’idée est celle d’un « cercle vertueux, qui permet, tout en préservant une rationalité économique indispensable (…), de préserver [les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles] tout en faisant partager le coût de leur préservation à tous les utilisateurs, qu’ils soient d’ailleurs ressortissants ou non de l’État détenteur des ressources considérées. »

B. LE PROTOCOLE COMPLÉMENTAIRE À LA CONVENTION

La CDB, bien que ratifiée par plus de 150 États, est une simple convention-cadre, qui n’est pas d’application immédiate et directe. Elle a inspiré de multiples « lignes directrices », « guides de bonnes pratiques » ou « codes de conduite » non contraignants, élaborés par des acteurs publics ou privés, mais il est apparu nécessaire d’adjoindre à ce traité un Protocole encadrant de manière précise les activités de recherche-développement sur la composition génétique ou biochimique des ressources végétales, animales, microbiennes et autres, et l’utilisation des connaissances traditionnelles associées.

Ce « Protocole sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation » a été signé à Nagoya en octobre 2010 par 92 États ; la France l’a signé en septembre 2011. À ce jour, le Protocole de Nagoya a été ratifié par 100 États, mais n’a pas donné lieu à des mesures législatives de mise en œuvre dans tous ces États. ([86])

La France avait ratifié la CDB en 1994. L’article 46 de la loi du 8 août 2016 a opéré la ratification, par la France, du Protocole de Nagoya. Le décret du 21 novembre 2016 ([87]) pris sur la base de l’article 46 (bien que celui-ci ne prévoie pas explicitement de décret) porte publication du Protocole.

Le Protocole de Nagoya comporte trois séries de dispositions, visant à créer des obligations pour les États parties et les entreprises utilisatrices, seul le troisième volet étant obligatoire :

1° un volet concernant l’accès aux ressources : un État partie au protocole doit assurer la sécurité juridique et la transparence des exigences, applicables sur son territoire, imposées aux acquéreurs potentiels de ressources génétiques ; pour ce faire, l’État doit établir une procédure claire de consentement préalable et de fixation de modalités mutuellement convenues, avec la délivrance de permis une fois que l’accès est accordé ;

2° un volet relatif au partage des avantages : les États doivent prendre des mesures garantissant un partage juste et équitable des avantages qui découlent de l’utilisation, au sens large, des ressources génétiques (y compris les bénéfices liés à leur vente ou à la commercialisation de produits issus de la recherche-développement sur la base de ces ressources) ; ce partage doit être opéré avec les pays fournisseurs et notamment avec les communautés d’habitants en matière de connaissances traditionnelles ;

3° des exigences sur le respect des obligations : les États doivent vérifier que les ressources génétiques utilisées dans leur juridiction ont bien été obtenues suite à l’expression d’un consentement préalable en connaissance de cause et dans le cadre de conditions convenues d’un commun accord ; ils doivent aussi organiser des possibilités de recours en cas de différend lors de l’utilisation, et surveiller celle-ci aux différents stades de la « chaîne de valeur » (recherche, développement, pré-commercialisation, commercialisation).

Parmi ces trois catégories de dispositions, seule la troisième doit obligatoirement être transposée par les États qui ratifient le protocole, c’est-à-dire introduite dans les règles contraignantes en vigueur au niveau national. La décision de réglementer ou non l’accès aux ressources et le partage des avantages relève, en revanche, d’un choix des États – choix que la France a fait.

Le troisième volet a d’abord fait l’objet d’une législation au niveau européen, par l’adoption du règlement (UE) n° 511/2014 du 16 avril 2014 ([88]), pour imposer aux utilisateurs des obligations de tracer, documenter, conserver et transférer les informations sur les ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées. Le règlement impose notamment aux utilisateurs de posséder un certificat de conformité internationalement reconnu du pays fournisseur partie au Protocole de Nagoya et ayant adopté des mesures sur l’APA, ou, à défaut de certificat, des éléments précis de traçabilité et d’attestation du respect des obligations, l’ensemble de cette documentation devant être conservé vingt ans après la fin de l’utilisation.

La réglementation européenne exige des utilisateurs qu’ils déclarent qu’ils ont fait preuve de la diligence nécessaire (« due diligence ») à deux étapes clé : à la réception de financements externes pour les travaux de recherche (que ces financements soient privés ou publics) et lors du développement final d’un produit mis au point à partir d’une ressource génétique ou d’une connaissance traditionnelle associée. Chaque État membre doit désigner une ou plusieurs autorités compétentes pour assurer le respect de ces règles, organiser des contrôles sur les utilisateurs et établir des règles nationales en matière de sanctions.

Ce règlement et son règlement d’exécution ont nécessité l’adoption de dispositions complémentaires au niveau national, notamment pour définir les sanctions pénales applicables et pour rendre les dispositions du règlement européen applicables dans les territoires français d’outre-mer à statut particulier au regard du droit de l’Union européenne (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna).

Les dispositions d’adaptation du droit français aux dispositions du règlement se trouvent dans les articles du titre IV de la loi du 8 août 2016, mais celui-ci porte également sur la mise en œuvre des deux premiers volets du Protocole ; le règlement européen ne concernant que le contrôle de conformité des procédures, il n’avait pas vocation à réglementer l’accès aux ressources génétiques, qui relève de la compétence de chaque législateur national dans l’Union européenne.

Il convient de noter qu’au niveau international le Protocole de Nagoya n’a pas marqué un « point final » : de nombreuses questions restent en négociation dans le cadre des instances de l’ONU, notamment s’agissant des contrôles à réaliser lors des dépôts de brevets, des revendications sur les molécules synthétiques « inspirées » d’une substance naturelle, d’une éventuelle rétroactivité du protocole avant la signature de la CDB…

II. LE DISPOSITIF FRANÇAIS D’APA (ARTICLES 37 à 46 DE LA LOI DU 8 AOÛT 2016)

A. CHAMP D’APPLICATION ET DÉFINITIONS

Toute personne souhaitant utiliser des ressources génétiques sous souveraineté française dans un but de connaissance sur la biodiversité, de conservation en collection ou de recherche sans but commercial doit effectuer une déclaration. Une procédure plus complexe d’autorisation concerne tout projet à finalité commerciale et s’applique aux projets de recherche qui font l’objet d’une valorisation commerciale, d’un dépôt de brevet ou d’une demande d’autorisation de mise sur le marché.

Le volet « partage des avantages » de l’APA est basé, dans le dispositif législatif français, sur la reconnaissance de « communautés d’habitants » et de « connaissances traditionnelles associées » (CTA). Une communauté d’habitants, au sens de la loi du 8 août 2016, « tire traditionnellement ses moyens de subsistance du milieu naturel » et a un mode de vie qui « présente un intérêt pour la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité ». Quant aux connaissances traditionnelles associées à l’utilisation d’une ressource génétique, qui n’ont pas de définition juridique au niveau international, elles sont définies par la loi du 8 août 2016 comme « les connaissances, les innovations et les pratiques relatives aux propriétés génétiques ou biochimiques de cette ressource, à son usage ou à ses caractéristiques, qui sont détenues de manière ancienne et continue par une ou plusieurs communautés d’habitants », et elles incluent aussi « les évolutions de ces connaissances et pratiques lorsqu’elles sont le fait de ces communautés d’habitants ». La définition des communautés d’habitants est donc restrictive, tandis que la définition des CTA permet une interprétation large.

Les articles L. 412-3 à L. 412-20 du code de l’environnement, créés par l’article 37 de la loi du 8 août 2016, définissent un dispositif applicable :

1° sur l’ensemble du territoire français (y compris le domaine maritime et les territoires d’outre-mer – sauf ceux qui disposent d’un régime particulier en raison de leurs compétences),

2° à la fois aux utilisateurs des ressources génétiques et aux fournisseurs de ces ressources et des connaissances traditionnelles associées (l’État est propriétaire et fournisseur des ressources, et les communautés d’habitants sont les fournisseurs des CTA).

L’article L. 412-4 définit les notions permettant d’appliquer le Protocole en France. En particulier, les utilisateurs qui sont soumis aux obligations du régime français d’APA sont toutes les personnes physiques ou morales, françaises ou étrangères, travaillant pour le secteur public ou privé, ayant des activités de recherche et de développement sur les ressources génétiques (par exemple sur le métabolisme d’un insecte pouvant déboucher sur la découverte de molécules intéressantes) et les connaissances traditionnelles associées (par exemple les connaissances ancestrales relatives aux propriétés médicinales d’une plante). Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont précisé à vos rapporteures qu’une entreprise qui commercialise un produit développé par un autre acteur sur la base de l’utilisation de ressources génétiques n’est pas un utilisateur au sens de la loi.

Certaines de ces définitions ont donné lieu à des débats difficiles au Parlement, en particulier la notion de communauté d’habitants, la liste et la hiérarchisation des actions pouvant constituer le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à celles-ci (3° de l’article L. 412-4) et la notion de « nouvelle utilisation » d’une ressource génétique conservée dans une collection qui a été constituée avant la publication de la loi du 8 août 2016 (article L. 412-6).

Une fois ces définitions posées, le dispositif législatif précise ce à quoi il ne s’applique pas. En particulier, ces règles françaises ne sont pas applicables :

– aux ressources génétiques prélevées à l’étranger (quand bien même elles seraient prélevées par des ressortissants ou entreprises français) ;

– aux connaissances traditionnelles qui ne peuvent pas être attribuées précisément à une ou plusieurs communautés d’habitants ;

– aux activités concourant à la défense nationale ;

– aux ressources génétiques couvertes par des traités internationaux particuliers (distincts de la CDB mais qui n’y sont pas contraires).

Le dispositif APA laisse subsister, dans la loi française, plusieurs dispositifs spécifiques antérieurs qui s’appliquent à des champs différents, par exemple les règles sur les ressources génétiques issues d’espèces domestiquées (art. L. 412-4 du code de l’environnement) ([89]).

Il existe donc désormais un régime général pour l’APA, défini par les dispositions de la loi du 8 août 2016 et ses textes d’application, et plusieurs régimes spécifiques applicables à des catégories de ressources génétiques identifiées (mais ces régimes spécifiques ne sont pas définis par la loi du 8 août 2016, et certains d’entre eux n’ont pas encore de base juridique, ce qui est l’un des problèmes identifiés dans la mise en œuvre de l’APA – voir le IV de la présente partie). Les principaux éléments du régime juridique général sont exposés dans les B à F ci-dessous.

B. L’ACCÈS AUX RESSOURCES GÉNÉTIQUES

La notion d’« accès » n’est pas définie par la loi du 8 août 2016, mais par le règlement européen de 2014 : il s’agit de toute forme d’acquisition d’une ressource. Toute personne qui engage un travail de recherche sur des ressources génétiques issues du territoire français, et qui a besoin, pour ce faire, d’un accès à ces ressources, doit faire une déclaration préalable. Si le résultat de sa recherche peut conduire au développement d’un produit commercialisé, il est alors nécessaire d’obtenir une autorisation avant le développement de la phase de recherche qui va aboutir à l’obtention du produit qui sera mis sur le marché.

Un changement d’utilisation non prévu dans l’autorisation ou la déclaration nécessite une nouvelle demande d’autorisation ou une nouvelle déclaration (article L. 412-17 de code de l’environnement, créé par l’article 37 de la loi).

1. Une procédure déclarative pour les activités sans but commercial

L’accès à une ressource génétique en vue de son utilisation est soumis à une simple déclaration préalable lorsque cette utilisation a pour objet la connaissance de la biodiversité, la conservation en collection ou la valorisation sans objectif direct de développement commercial (article L. 412-7 du code de l’environnement). C’est également une simple déclaration qui est exigée lorsque certaines situations d’urgence relatives à la santé humaine, animale ou végétale le justifient.

Les modalités de la procédure déclarative ont été précisées par décret et codifiées aux articles R. 412-13 à R. 412-17 du code de l’environnement. Dès que la déclaration comporte toutes les informations exigées par l’article R. 412-13, un récépissé est délivré par le ministère chargé de l’environnement au déclarant, et l’accès aux ressources génétiques mentionnées dans la déclaration devient autorisé pour celui-ci.

Les récépissés de déclaration sont transmis par le ministère au Centre international d’échange sur l’APA ([90]). Lorsque l’accès aux ressources demandé a lieu dans une collectivité où sont présentes des communautés d’habitants, l’autorité administrative doit informer celles-ci par l’intermédiaire de la « personne morale de droit public » prévue par l’article L. 412-10 et qui est compétente pour organiser le partage des avantages.

L’article R. 412-12 du code définit les modalités possibles du partage des avantages, dont la définition est donnée par l’article L. 412-4 créé par la loi (voir l’encadré au A précédent), dans les cas où des ressources génétiques sont utilisées sans objectif commercial et font donc l’objet de la procédure déclarative d’accès.

2. Une procédure d’autorisation pour les activités à finalité commerciale

a. L’autorisation d’accès

Tout projet qui ne relève pas du régime de la déclaration est soumis à autorisation. C’est donc le cas pour toute utilisation de ressources génétiques dans laquelle une commercialisation est envisagée. L’intention commerciale peut exister dès le départ mais peut aussi apparaître après une phase de recherche qui n’avait donné lieu qu’à une déclaration : dans ce cas, l’utilisateur doit passer d’un régime à l’autre, et demander une autorisation même s’il avait fait au départ une déclaration.

Les modalités de la procédure d’autorisation ont été précisées par décret et codifiées aux articles R. 412-18 et suivants du code de l’environnement. Dès réception de la demande d’autorisation, qui doit comporter un ensemble d’informations défini à l’article R. 412-18, le ministère chargé de l’environnement délivre un récépissé au demandeur.

Lorsque l’accès demandé a lieu sur un territoire où sont présentes des communautés d’habitants, l’autorisation donne lieu à une information de celles-ci par l’autorité administrative. Si la ressource va être prélevée dans un parc national, la demande d’autorisation est transmise au conseil d’administration du parc, qui doit rendre un avis motivé sur cette demande. Cet avis n’est que consultatif : un avis défavorable ne constitue pas un motif de refus de l’autorisation.

Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont précisé à vos rapporteures que la procédure de demande d’autorisation comporte un questionnement sur le calendrier prévisionnel de réalisation des activités : il est utile à l’instruction des dossiers de connaître aussi précisément que possible, en l’état des projets, quand et sur quelle durée doivent avoir lieu des prélèvements sur le terrain, notamment parce que des contrôles du respect des autorisations délivrées doivent pouvoir avoir lieu. Les autorisations délivrées indiquent une durée de validité, qu’il est possible de prolonger ensuite.

Lorsque l’utilisation conduit à une demande de brevet en France, des informations – dont la liste figure dans le règlement européen – doivent être adressées à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI). Le directeur général de l’INPI, auditionné par vos rapporteures en janvier 2018, a souligné que la loi confère ainsi à l’institut un rôle de « point de contact », et que les modalités de déclaration ont été précisées par l’INPI en juillet 2017, mais que celui-ci n’a pas à contrôler l’exactitude des informations transmises. Au jour de son audition, aucune déclaration n’avait encore été faite à l’INPI.

b. Le partage des avantages découlant de l’utilisation des ressources

Dans le cadre de la procédure d’autorisation, le partage des avantages est négocié au cas par cas. Dans un délai d’un mois à compter de la réception du dossier complet de demande d’autorisation, le ministère notifie au demandeur le délai fixé pour parvenir à un accord sur le partage des avantages. Ce délai ne peut pas en principe être supérieur à quatre mois, sauf si le demandeur exprime dans sa demande d’autorisation son souhait de disposer d’un délai plus long. Dans tous les cas, si aucun accord sur le partage des avantages n’a pu être conclu dans le délai accordé (y compris après une étape de conciliation, prévue par la loi en cas de désaccord), l’autorisation d’accès aux ressources est refusée. C’est l’un des cinq motifs pouvant justifier un refus d’autorisation, qui sont définis à l’article L. 412-8.

Si un accord a bien été conclu dans le délai fixé, le ministre chargé de l’environnement dispose, pour statuer sur la demande d’autorisation, de deux mois à compter de la signature de l’accord (et l’absence de décision du ministre dans ce délai vaut délivrance de l’autorisation).

L’autorisation et le contrat de partage des avantages sont, comme les récépissés de déclaration, transmis d’une part au Centre d’échange sur l’APA qui assure un suivi de la mise en œuvre du Protocole de Nagoya, et d’autre part, le cas échéant, aux « personnes morales de droit public » prévues dans les collectivités où sont présentes des communautés d’habitants (voir plus bas, sous-partie D.).

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIONS

L’article L. 412-4 définit la collection de ressources génétiques comme un ensemble d’échantillons prélevés et d’informations afférentes, rassemblés et stockés. Une collection peut être détenue soit par une personne publique (par exemple, en France, les collections du Muséum national d’histoire naturelle), soit par une personne privée. Elle peut avoir été constituée avant l’adoption de la loi ou après celle-ci.

Une collection peut être doublement concernée dans un processus d’APA : en tant que collecteur et/ou en tant que source de ressources.

Tout d’abord, toute collection doit être alimentée en échantillons, et dans ce cas les personnes qui vont récolter des spécimens in situ sont soumises aux obligations de la procédure déclarative d’accès, ainsi qu’aux obligations de partage des avantages si des connaissances traditionnelles associées sont également sollicitées. L’article L. 412-16 prévoit toutefois une procédure de déclaration annuelle simplifiée pour les détenteurs de collections scientifiques ; cette procédure a été définie par voie réglementaire (article R. 412-16 du code de l’environnement).

D’autre part, la collection constitue un « fonds » auquel divers utilisateurs peuvent souhaiter recourir pour se procurer des ressources génétiques. Le dispositif APA a été introduit en droit français par la loi du 8 août 2016, mais n’est pas applicable seulement à l’accès et à l’utilisation de ressources intégrées dans une collection postérieurement à cette date. L’article L. 412-6 dispose que l’APA est applicable aux collections qui ont été constituées avant la loi, mais cette « rétroactivité » n’est qu’apparente ; dans le cas de ces collections, les règles issues de cette loi s’appliquent uniquement dans deux hypothèses :

– la procédure déclarative s’applique à l’accès aux ressources de ces collections ultérieur à la publication de la loi, donc est applicable seulement aux accès postérieurs au 9 août 2016 ;

– la procédure d’autorisation doit être respectée pour toute « nouvelle utilisation ».

La nouvelle utilisation est définie comme « toute activité de recherche et de développement avec un objectif direct de développement commercial et dont le domaine d’activité se distingue de celui précédemment couvert par le même utilisateur avec la même ressource génétique ou connaissance traditionnelle associée ».

Les services du ministère ont précisé à vos rapporteures que, pour qualifier une utilisation de « nouvelle », la date de récolte de la ressource et la date de constitution de la collection où elle se trouve sont sans incidence : qu’un spécimen conservé dans une collection ait été collecté en France ou à l’étranger, en 1880 ou en 2015, c’est la date de l’activité de recherche qui est seule prise en compte.

L’article L. 412-20 prévoit que le détenteur d’une collection peut demander la labellisation de tout ou partie de sa collection en vue de l’inscription de celle-ci dans un registre européen de collections, qui a été créé par le règlement (UE) 2015/1866 du 13 octobre 2015 et qui est opérationnel depuis le 26 septembre 2017. La labellisation d’une collection par l’État et son inscription au registre européen des collections visent à faciliter l’utilisation des ressources génétiques : lorsque de telles ressources sont obtenues auprès d’une collection enregistrée conformément au règlement européen, l’utilisateur est réputé avoir exercé la diligence nécessaire en ce qui concerne la recherche d’informations sur ces ressources. C’est le ministère chargé de la recherche qui gère l’enregistrement des collections détenues sur le territoire français (article D. 412-41 du code de l’environnement).

D. L’UTILISATION DES CONNAISSANCES TRADITIONNELLES

L’utilisation des CTA est soumise à un régime spécifique d’autorisation : après avoir obtenu une autorisation d’accéder à une ressource génétique, l’utilisateur demandeur doit obtenir une nouvelle autorisation, distincte de la première, pour pouvoir faire usage des CTA à cette ressource, et ce, afin d’obtenir le consentement préalable et éclairé de la communauté d’habitants qui les détient et de fixer les modalités du partage des avantages entre l’utilisateur et cette communauté.

Les articles L. 412-9 à L. 412-14 du code de l’environnement, créés par l’article 37 de la loi, définissent cette procédure d’autorisation, qui a été précisée par décret et codifiée aux articles R. 412-28 et suivants du code. La mise en œuvre de cette procédure nécessite la désignation, par décret, d’une « personne morale de droit public » dans chaque collectivité où est présente une communauté d’habitants (article L. 412-10). Il peut s’agir d’un établissement public de coopération environnementale (EPCE), du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushinenge en Guyane, « ou, à défaut, de l’État ou un de ses établissements publics » compétents en matière d’environnement. C’est cette structure qui est compétente pour organiser une consultation de la ou des communautés détentrices des CTA concernées, et pour signer les contrats de partage des avantages ([91]). La consultation aboutit à la rédaction d’un procès-verbal qui en expose le déroulement et le résultat, et ce procès-verbal est remis à l’autorité administrative comme base pour accorder ou refuser l’autorisation. Si l’autorisation d’utiliser des CTA est accordée, l’utilisation est limitée aux fins et conditions expressément mentionnées dans l’autorisation.

Comme pour l’accès aux ressources génétiques à but commercial, l’utilisation de CTA ne peut être autorisée qu’après la signature d’un contrat de partage des avantages, avec une négociation au cas par cas, par l’utilisateur et par la personne morale de droit public mentionnée à l’article L. 412-10. La procédure d’élaboration de ce contrat, ainsi que son contenu, sont définis par la loi et les dispositions réglementaires correspondantes.

E. LES DISPOSITIONS COMMUNES À TOUTES LES PROCÉDURES

1. Les obligations de restitution des connaissances et de partage des avantages

Dans tous les cas où une ressource va être prélevée sur un territoire où est présente une communauté d’habitants, le demandeur va devoir restituer les informations et connaissances acquises à partir de cette ressource. Si la ressource provient d’un territoire où aucune communauté d’habitants n’est présente, il n’y a aucune obligation de cette nature pour l’utilisateur.

Quant à la démarche de partage des avantages issus de l’utilisation de ressources génétiques, elle n’est pas seulement obligatoire lorsque l’accès à des ressources entre dans le cadre de la procédure d’autorisation : cette obligation est aussi applicable lorsque l’accès est conditionné à une simple déclaration. Elle est également applicable lorsque l’utilisation porte sur des connaissances traditionnelles associées. Toutefois, les modalités de ce partage sont différentes dans les trois procédures.

Les avantages dont il est question sont les résultats des recherches, les résultats de la mise en valeur des ressources et des CTA, et les résultats de leur utilisation, qu’elle soit commerciale ou non. En principe, il s’agit d’avantages en nature, conformément à l’article L. 412-4 présenté plus haut, les compensations financières n’étant possibles qu’à titre de « dernière option » : la loi indique très clairement que la priorité est obligatoirement donnée au partage non monétaire en faveur de la biodiversité et des communautés d’habitants.

Il convient de noter que, si l’accès à une ressource génétique est accordé mais que la recherche menée n’aboutit pas à un résultat, le contrat de partage des avantages peut prévoir des conséquences de l’aboutissement ou du non-aboutissement de cette recherche.

2. Les obligations de traçabilité des informations

En application de la réglementation européenne, les utilisateurs de ressources génétiques et les utilisateurs de CTA doivent s’assurer de la légalité de leur accès et de leur utilisation. Ils ont donc l’obligation de rechercher, de conserver et, le cas échéant, de transmettre aux utilisateurs ultérieurs des informations sur les ressources et connaissances qu’ils utilisent, ainsi que sur le partage des avantages.

La loi du 8 août 2016 met en œuvre la réglementation européenne pour introduire une traçabilité tout au long de la chaîne d’utilisation, le non-respect de ces obligations étant pénalement sanctionné.

Comme indiqué plus haut, la loi dispose que les récépissés de déclaration et les autorisations d’accès délivrés en France par le ministre chargé de l’environnement sont transmis à l’organe international qui assure le suivi de la mise en œuvre de la CDB et du Protocole de Nagoya (le Centre d’échange de la CDB, ou Clearing House Mechanism of the Convention on Biological Diversity). Cette transmission transforme ces déclarations et autorisations en actes ayant valeur de certificat international de conformité, qui peut être considéré comme une preuve que l’accès à la ressource concerné n’a pas été obtenu par des procédés de biopiraterie. Le règlement européen oblige les utilisateurs à obtenir un tel certificat et à le transférer aux utilisateurs ultérieurs.

En effet, un utilisateur de ressources génétiques ou de CTA peut les transférer à un autre utilisateur, mais ce transfert entraîne obligatoirement le transfert des obligations correspondantes ; c’est ce nouvel utilisateur qui a l’obligation de déclarer ce transfert à l’autorité administrative (article L. 412-17 du code de l’environnement).

Une traçabilité spécifique est prévue par le droit européen et français pour les collections, par la labellisation présentée plus haut.

F. LES CONTRÔLES ET LES SANCTIONS

Du fait de l’entrée en vigueur du dispositif législatif d’APA, les prélèvements non déclarés et non autorisés, tout comme le non-respect des obligations de partage des avantages, sont désormais passibles de sanctions : la biopiraterie est entrée dans le droit pénal français, même si ce terme n’apparaît pas dans les articles de la loi relatifs à l’APA ([92]) .

La loi étend la compétence des agents habilités à rechercher et à constater les infractions aux règles de protection du patrimoine naturel, à la recherche et à la constatation des infractions aux articles L. 412-7 à L. 412-16 du code de l’environnement qui régissent l’APA. L’article L. 415-1 (modifié par l’article 38 de la loi) prévoit désormais qu’outre les agents qui étaient déjà mentionnés dans cet article (inspecteurs de l’environnement, agents des douanes, agents de l’Office national des forêts, gardes du littoral…), sept catégories supplémentaires d’agents sont habilitées à rechercher et à constater les infractions à ces articles, ainsi qu’aux obligations prévues par le règlement européen, notamment les agents de la DGCCRF, des agents assermentés désignés par le ministre de la défense, par le ministre de la recherche ou par le ministre de l’agriculture, les agents assermentés des parcs naturels, les inspecteurs de santé publique et les inspecteurs de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Il s’agit donc de catégories d’agents déjà assermentés auparavant pour d’autres missions de contrôle.

S’agissant des peines encourues, l’article L. 415-3-1 du code de l’environnement (article 39 de la loi) punit d’un an d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende :

– le fait d’utiliser des ressources génétiques ou des CTA sans disposer des documents obligatoires ;

– le fait de ne pas rechercher, conserver ou transmettre aux utilisateurs ultérieurs les informations pertinentes sur l’APA.

L’amende peut être portée à 1 000 000 euros lorsque l’acquisition frauduleuse d’une ressource ou de CTA a donné lieu à une utilisation commerciale.

Une peine complémentaire peut être prononcée contre les personnes physiques ou morales qui commettent ces infractions, sous forme d’une interdiction temporaire de demander une autorisation d’accès à toute ressource génétique, ou à certaines catégories de ressources, et aux CTA.

Enfin, l’article 40 de la loi intègre le dispositif de sanctions pénales relatives à l’APA dans les sanctions générales instituées par le code de l’environnement contre toutes les formes de poursuite d’activités contraires aux dispositions de ce code (article L. 173-2). Ainsi, poursuivre une opération ou une activité soumise à déclaration ou à autorisation, malgré une mise en demeure qui n’a pas amené l’utilisateur à se mettre en conformité, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.

III. DES ENJEUX PARTICULIÈREMENT IMPORTANTS EN GUYANE

La « révolution » des règles et des pratiques par la mise en œuvre de la loi du 8 août 2016 et de ses textes d’application ne pourra être présentée comme une avancée remarquable de la France au niveau national, européen et international que si cette démarche constitue une réussite en Guyane et dans les autres territoires d’outre-mer. Or, les informations communiquées à vos rapporteures, ainsi que des travaux d’étude récents, permettent d’affirmer que, compte tenu de la place de la biodiversité guyanaise dans l’ensemble de la richesse de biodiversité des territoires français, l’application en Guyane d’une réglementation « APA » ambitieuse est à la fois cruciale et particulièrement difficile.

La présentation qui suit se base principalement sur la contribution qu’avait présentée en 2013 la région Guyane dans la perspective du projet de loi devenu la loi du 8 août 2016, sur les publications du Parc amazonien de Guyane, sur une étude sur les politiques de développement durable en Guyane publiée en décembre 2017 ([93]), et sur le rapport de la mission du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) publié en mai 2017 ([94]).

La mission du CGEDD a cherché « à identifier l’ensemble des prérequis indispensables pour faire de la biodiversité un des leviers de développement durable du territoire » en Guyane, et présente la biodiversité comme « catalyseur de développement ». Le rapport de mission propose plusieurs pistes pour un plan d’action dans les domaines de l’écotourisme, de la forêt, de la mer, de l’agriculture, de l’artisanat et des biotechnologies.

Le rapport du CGEDD rappelle que la Guyane recèle une biodiversité exceptionnelle reconnue sur le plan scientifique comme la plus riche et la plus fragile au monde. L’enjeu que représente cette biodiversité, tant terrestre que marine, « peut aujourd’hui apparaître comme une évidence. Pourtant la Guyane, vaste territoire (…) couvert à 96 % de forêts, a longtemps été considérée comme un " enfer vert ". Ce n’est que depuis les années 1990 que l’on a découvert qu’elle abritait des écosystèmes considérés comme les plus riches et les plus fragiles du monde : forêts tropicales primaires, forêts marécageuses, marais, mangroves côtières et d’estuaire, savanes, inselberg… ». On y dénombre plus de 5 700 espèces végétales, 691 espèces d’oiseaux nicheurs, 217 espèces de mammifères (terrestres et marins), 500 espèces de poissons d’eau douce et saumâtre, 167 espèces de reptiles, 134 espèces d’amphibiens et au moins 420 espèces de mollusques. La variété et le nombre des espèces sont toujours en cours d’inventaire. Dans les zones les plus riches en biodiversité, selon les publications de l’ONF sur les arbres de Guyane, un arbre sur deux aurait plus de 700 ans. D’autre part, la société guyanaise, multiculturelle, est riche en savoirs traditionnels, ceux des communautés amérindiennes, Bushiningués, Créoles…

La dynamique de préservation du patrimoine naturel guyanais a bien été enclenchée, notamment avec la création du Parc amazonien de Guyane, le deuxième plus grand parc national au monde (3,4 millions d’hectares), du Parc naturel régional de Guyane, de 9 réserves naturelles et biologiques, ainsi que d’un vaste domaine terrestre et maritime sous la protection du Conservatoire du littoral et des espaces lacustres.

Selon le document de travail présenté en 2013 par la région de Guyane dans le cadre des travaux sur le projet de loi de reconquête de la biodiversité, « les principales atteintes et dégradations de la biodiversité sont (…) consécutives à l’orpaillage clandestin, à la pêche illégale, au biopiratage et à l’implantation sauvage d’habitats insalubres sur le territoire ». Selon l’article précité publié dans Territoires en mouvement, « la Guyane possède par ailleurs tous les ingrédients susceptibles de favoriser les conflits autour de l’accès aux ressources génétiques. » La biodiversité guyanaise est étudiée par de nombreux instituts de recherche (IRD, CIRAD, CNRS, Institut Pasteur…), les recherches en « bioprospection » sont nombreuses. La diversité des populations – Créoles, Amérindiens et Bushinengués, mais aussi plusieurs groupes de migrants (Hmongs, Haïtiens, Brésiliens…) – et leurs connaissances traditionnelles sur les milieux naturels constituent des atouts mais ceux-ci sont encore trop peu reconnus. Enfin, le rapport du CGEDD relève que la concurrence est rude avec les pays voisins qui disposent d’atouts similaires en termes de biodiversité.

« La biodiversité apparaît comme un levier de développement réel, mais délicat à mobiliser si certaines contraintes ne sont pas levées » : la mission du CGEDD relève deux conditions essentielles qui doivent être remplies. D’une part, mieux connaître et savoir préserver ce potentiel, et d’autre part, faire comprendre à la population qu’il s’agit d’une « richesse » en participant à sa protection et à sa gestion. Dans un contexte économique et social fragile, les leviers d’action sont faibles : la démarche doit donc être progressive et continue, et soutenue par les habitants.

La valorisation de la biodiversité et de ses métiers doit recouvrir deux approches complémentaires : une démarche « défensive », par exemple pour protéger strictement les « points chauds » de la biodiversité et interdire les extractions minières affectant durablement l’environnement, et une démarche « offensive », par exemple pour améliorer la connaissance de la biodiversité, améliorer la formation de base et la formation professionnelle, développer la découverte du patrimoine naturel, promouvoir des filières « vertes », et mettre en œuvre concrètement l’APA.

À ce sujet, la mission du CGEDD a noté des « points de tension » : les dispositions de la loi sur la biodiversité relatives à l’APA « sont contestées par une partie des Amérindiens ». La loi prévoit la création d’un établissement public, vu par la Collectivité territoriale de Guyane (CTG) comme devant faire partie du conseil consultatif des populations amérindiennes et bushninenge (CCTAB), mais il existe une polémique sur la composition de cet établissement public local. Par ailleurs, le projet « Montagne d’or » au sud de Saint-Laurent-du-Maroni inquiète et fait débat, notamment parce qu’il menace de détruire plusieurs centaines d’hectares de milieux naturels à proximité immédiate d’une réserve naturelle nationale.

Faire de la biodiversité un levier de développement économique pour la Guyane nécessite au préalable de répondre aux enjeux de formation, à tous les niveaux, d’accompagner les porteurs de projet, d’intégrer l’objectif dans les commandes publiques, et d’encourager à la fois l’innovation et la création d’entreprise. Le rapport du CGEDD rappelle que la Guyane, dans un contexte économique et social difficile, représente des besoins d’éducation et de formation « immenses, matériels, humains, tant en formation initiale que continue », et appelle à un renforcement, dans un cadre d’action plus général en faveur de la formation, de l’éducation à l’environnement et au développement durable (EEDD) en s’appuyant sur les initiatives locales, aussi bien au niveau scolaire qu’au niveau, par exemple, de la formation continue proposée aux acteurs du secteur agricole. L’Agence française de la biodiversité (AFB) a lancé un portail en ligne de ressources, ayant pour objet d’offrir une « cartographie » des domaines d’activité et des métiers liés à la biodiversité, avec des référentiels de compétence pour ces métiers : la mission recommande notamment à l’AFB de compléter cette cartographie des filières et des métiers pour la Guyane.

D’autre part, la mission insiste sur l’importance du dispositif « APA » pour la Guyane et l’avenir prometteur à forte valeur ajoutée de la recherche scientifique et du développement des biotechnologies : « De nombreux instituts de recherche français et étrangers sont déjà présents en Guyane. Mais la ratification par la France du protocole de Nagoya (…) et la fixation par la loi sur la biodiversité du régime des APA et, notamment, des règles relatives à l’utilisation de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées (…) vont conduire au développement de la bio-prospection en Guyane. »

Jusqu’à la loi du 8 août 2016, les ressources biologiques de la Guyane n’étaient protégées que par des règles d’origine internationale : celles de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES). Selon les auteurs de l’article précité de décembre 2017, « cette absence de protection a créé une ambiance lourde de suspicion. Des cas de biopiraterie ont régulièrement été dénoncés en Guyane ([95]), d’autant plus que le Brésil voisin, avec un écosystème forestier comparable, encadrait très strictement l’accès à ses ressources génétiques depuis 2001, faisant de la Guyane une zone de libre accès ».

Certes, un dispositif d’APA était déjà partiellement en place dans le parc naturel amazonien antérieurement à la loi de 2016, mais il ne pouvait s’agir que d’un régime transitoire dans l’attente de la transcription en droit français des accords internationaux signés par la France :

L’article L. 331-15-6 du code de l’environnement, créé en 2011 ([96]), a soumis l’accès aux ressources génétiques des espèces prélevées dans le Parc amazonien de Guyane, ainsi que leur utilisation, à une autorisation délivrée par le président du Conseil régional après avis conforme du président du Conseil général et consultation de l’établissement public du parc national. Il a également prévu que la charte du parc définisse les orientations relatives aux conditions d’accès et d’utilisation de ces ressources, notamment en ce qui concerne les modalités du partage des bénéfices pouvant en résulter, « sur proposition du congrès des élus départementaux et régionaux » et dans le respect des principes de la Convention sur la diversité biologique du 5 juin 1992. Dans ce cadre, la responsabilité était donc confiée, non à l’État, mais aux collectivités locales. Mais à l’exception du parc naturel régional et d’une réserve régionale, toutes les aires protégées en Guyane sont des outils régaliens qui échappent à l’autorité locale, d’autant que 90 % du territoire de cette région appartient au domaine de l’État.

Si la loi du 8 août 2016 a abrogé ce dispositif spécifique, c’est parce que désormais les dispositions relatives à l’APA s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la Guyane et des autres territoires français.

Pour autant, la région de Guyane avait anticipé l’extension du champ de l’APA en créant, en décembre 2012, un « comité régional de coordination APA », réunissant des représentants de l’État, des collectivités locales, des organismes scientifiques de recherche, des gestionnaires d’espaces naturels, des ONG et des communautés autochtones et locales.

Par ailleurs, la région envisageait de créer un Office de la biodiversité amazonienne en Guyane (OBAG), à statut public : l’une des demandes exprimées par la région de Guyane, et qui s’est traduite par une des dispositions de la loi du 8 août 2016 (article 56), était la création d’une nouvelle catégorie d’établissements publics, les Établissements publics de coopération environnementale (EPCE), afin que le futur Office prenne cette forme (voir l’encadré L’EPCE sera-t-il un outil utile pour la gouvernance locale de la biodiversité, au I de la deuxième partie du présent rapport).

Selon WWF France, auditionné en janvier 2018 par vos rapporteures, une dizaine de demandes d’accès à des ressources génétiques ont été déposées en Guyane depuis la publication du décret d’application de l’article 37 de la loi du 8 août 2016, mais il y a pour l’instant un « vide juridique » puisque la personne morale de droit public compétente pour organiser la consultation et l’association au processus des communautés d’habitants n’a pas été désignée. Selon les représentants de l’AFB auditionnés en octobre 2017, à ce stade la Guyane a bien fait connaître sa volonté de procéder à la création d’une telle personne morale, et l’AFB s’attachera à apporter son soutien à la mise en place de cette structure. En revanche, le cabinet de la ministre des outre-mer a indiqué à vos rapporteures que la collectivité de Guyane a fait savoir au Gouvernement qu’elle ne souhaite pas exercer la compétence d’autorité administrative pour le suivi et la gestion des demandes de déclaration et d’autorisation d’accès sur son territoire.

IV. LA MISE EN ŒUVRE DES DISPOSITIONS DE LA LOI : INQUIÉTUDES ET INCOMPRÉHENSION

La loi du 8 août 2016 n’ayant pas prévu de période d’expérimentation, l’ensemble du dispositif législatif relatif à l’APA est, sous réserve de la publication des textes réglementaires qu’il prévoit, d’application immédiate ; en réalité, deux ans après l’adoption de la loi, ce dispositif est encore « dans les limbes ».

Au cours des auditions menées par vos rapporteures, la majorité des personnes entendues ont salué l’avancée – potentiellement – considérable que représente le respect par la France de ses engagements internationaux dans le cadre du Protocole de Nagoya. Mais les acteurs auditionnés ou interrogés ont été unanimes : le dispositif d’APA français n’est pas opérationnel aujourd’hui. Non seulement il manque encore plusieurs textes réglementaires pour rendre possible son application effective, mais il subsiste aussi de nombreuses interrogations, chez les utilisateurs, sur la « marche à suivre » pour utiliser des ressources et connaissances collectées sur le territoire français.

Cinq textes réglementaires d’application de la loi ont été publiés :

– le décret précité n° 2017-848 du 9 mai 2017, dont la plupart des dispositions sont entrées en vigueur au 1er juillet 2017 ;

– un arrêté du 13 septembre 2017 proposant un modèle de contrat (« contrat-type ») pour le partage des avantages ;

– un arrêté du 8 novembre 2017 relatif aux formulaires de déclaration et de demande d’autorisation d’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées ;

– un arrêté du 20 mars 2018 relatif aux modalités d’instruction des demandes d’inscription des collections de ressources génétiques au registre européen des collections et aux modalités de contrôle des procédures de gestion y afférentes ;

– un second arrêté du 20 mars 2018 portant nomination au comité d’experts chargé de l’instruction des dossiers d’inscription des collections de ressources génétiques au registre européen des collections.

Depuis le 7 décembre 2017, les trois formulaires CERFA permettant de faire, respectivement, une déclaration, une demande d’accès à des ressources génétiques et une demande d’accès aux connaissances traditionnelles associées sont disponibles, et un télé-service a été créé pour permettre de transmettre en ligne ces formulaires.

A. LES TEXTES D’APPLICATION MANQUANTS

S’agissant des communautés d’habitants au sens de l’article L. 412-4, l’article R. 412-28 du code de l’environnement (introduit par le décret d’application du 9 mai 2017) fait référence à la présence de communautés d’habitants en Guyane et à Wallis-et-Futuna, sans les identifier plus précisément et sans mentionner l’existence de telles communautés dans d’autres territoires français. Or, vos rapporteures ont constaté, notamment, que des savoirs traditionnels sur l’utilisation de plantes médicinales constituent un patrimoine culturel important, encore vivace, mais fragile, à La Réunion.

Aucune « personne morale de droit public » compétente pour organiser le partage des avantages dans les territoires où sont présentes des communautés d’habitants n’a été constituée : les décrets d’application à prendre en vertu de l’article L. 412-10 du code de l’environnement n’ont pas encore été publiés. Les responsables de l’AFB ont assuré à vos rapporteures que l’agence s’attachera à apporter son soutien à la mise en place de ces structures lorsque les collectivités l’auront décidée, et à s’assurer de l’homogénéité des démarches engagées par ces structures.

La loi organise la possibilité pour certaines assemblées délibérantes des collectivités d’outre-mer de délivrer, à la place de l’État, les autorisations d’accès aux ressources génétiques et les autorisations d’utilisation des CTA (art. L. 412-15). Aucune de ces assemblées n’a décidé d’exercer cette compétence, qui reste donc à ce stade intégralement détenue par l’État.

L’article 42 de la loi introduit le principe d’un dispositif particulier d’APA dans le code de la santé publique pour les ressources microbiologiques (pathogènes), mais la définition du contenu de ce dispositif est renvoyée à des textes réglementaires. Les textes réglementaires nécessaires pour l’application de l’article 42 de la loi n’ont toujours pas été publiés : selon les informations communiquées à vos rapporteures (avril 2018), la structure susceptible de gérer la collection nationale de ressources biologiques d’intérêt pour la santé publique n’a toujours pas été choisie, ce qui explique la non-parution des trois textes réglementaires d’application dont l’élaboration relève du ministère chargé de la santé. Or, ces dispositions sont attendues par le secteur médical et pharmaceutique, car le régime général de l’APA, avec ses procédures qui prennent nécessairement du temps, ne semble pas adapté pour assurer le plus rapidement possible l’accès aux ressources biologiques utiles pour lutter contre la propagation des maladies.

Plusieurs autres arrêtés ministériels ou interministériels sont en cours d’élaboration, notamment la liste (prévue par l’article 37 de la loi) des ressources génétiques des espèces utilisées comme modèles dans la recherche-développement.

L’article 45 de la loi habilitait le Gouvernement à prendre des dispositions législatives par voie d’ordonnance applicables à des ensembles de ressources génétiques auxquels le dispositif général « APA » des articles L. 412-3 et suivants du code de l’environnement n’est pas applicable (les ressources des espèces cultivées et domestiquées et les ressources collectées par les laboratoires pour la prévention et la maîtrise des risques graves pour la santé humaine). La loi donnait jusqu’au 9 février 2018 pour publier ces ordonnances, dont l’élaboration relève respectivement du ministère chargé de l’agriculture et du ministère de la santé. Or, le Gouvernement n’a publié aucune ordonnance dans ce délai : l’habilitation étant devenue caduque, il faudra un nouveau texte législatif pour créer ces dispositifs spécifiques. La non-parution de cette ordonnance a été signalée comme une lacune particulièrement regrettable à vos rapporteures par les représentants du Groupement national interprofessionnel des semences et plants (GNIS).

Vos rapporteures déplorent que le Gouvernement n’ait pas respecté l’habilitation qui lui avait été donnée par le Parlement, car les règles qui auraient dû être ainsi définies permettraient de mieux distinguer les catégories auxquelles le régime général est applicable des catégories auxquelles ce dispositif ne s’applique pas, en définissant précisément celles-ci, et donc de rendre le dispositif plus lisible pour les acteurs concernés.

Enfin, l’article 37 de la loi prévoit des conventions conclues avec l’AFB et une démarche de labellisation des collections : les services de l’AFB ont indiqué aux rapporteures en octobre 2017 qu’à ce stade, aucune convention n’était conclue avec des détenteurs de collections, ni en cours d’élaboration.

B. UNE STRUCTURE ADMINISTRATIVE NON OPÉRATIONNELLE

Plusieurs ministères sont directement concernés par la mise en œuvre, sur le territoire français, du Protocole de Nagoya. Le ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) est l’acteur administratif principal, puisqu’il est chargé de piloter l’application du régime général : aucune assemblée délibérante dans les collectivités d’outre-mer n’ayant décidé d’exercer la compétence, qui leur était proposée par le législateur, d’autorité administrative compétente pour gérer l’accès et l’utilisation des ressources génétiques et des CTA sur leur territoire, les dispositions réglementaires d’application de la loi relèvent essentiellement du MTES.

Les services du ministère ont indiqué à vos rapporteures qu’ils travaillent en contact régulier avec les autres ministères concernés, notamment ceux chargés des outre-mer, de la recherche, de l’agriculture et de la santé. Les représentants du Muséum national d’histoire naturelle ont signalé l’existence d’un groupe de travail constitué sous l’égide du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche et qui réunit les organismes de recherche concernés.

Selon le MTES, le fonctionnement pleinement opérationnel de l’organisation administrative devrait être atteint… d’ici 2020. Plusieurs étapes importantes ne sont pas encore franchies, en particulier la conception et la mise en œuvre d’un plan de communication et de formation à destination des services de l’État et des acteurs de la recherche et de l’industrie. Les services du MTES sont en mesure de répondre à des demandes de renseignements d’ordre général, notamment en ce qui concerne le champ d’application des procédures de déclaration et d’autorisation. Le régime déclaratif n’est opérationnel que depuis le 1er octobre 2017. Au 31 mars 2018, une trentaine de déclarations étaient en cours d’instruction, et aucune demande d’autorisation n’avait été déposée. À ce stade, aucune estimation ne peut être présentée concernant le nombre de dossiers qui devront être instruits.

2018 a été consacré en priorité à la mise en place du dispositif d'instruction des déclarations et autorisations. La mise en place d'un dispositif de contrôle figure parmi les priorités du MTES pour l'année 2019. Elle s'appuiera sur l'outil informatique créé par la Commission européenne pour recueillir les déclarations des utilisateurs des ressources génétiques.

Vos rapporteures ont donc constaté qu’un système se met progressivement en place, mais déplorent :

– que les services du ministère chargé de l’industrie ne soient pas représentés dans le dialogue interministériel, bien que les secteurs industriels concernés (pharmacie, cosmétiques, agroalimentaire…) soient d’une importance majeure pour l’économie française ;

– que seuls deux postes dédiés aient été créés au sein du MTES, d’autant qu’ils ne l’ont été qu’en septembre 2017 et que l’un de ces postes est encore vacant ;

– que le dialogue entre le MTES et l’AFB, qui est déjà régulier, n’ait pas encore débouché sur l’élaboration de conventions comme le prévoit l’article 37 de la loi.

C. DES ACTEURS DANS L’EXPECTATIVE

La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) a souligné que les inquiétudes formulées avant l’adoption de la loi se révèlent fondées quant à la complexité du dispositif pour les acteurs scientifiques français, notamment ceux qui sont dans une logique de connaissance pure de l’état de la biodiversité et du fonctionnement des écosystèmes. Ce sentiment, selon la FRB, est partagé par des chercheurs européens.

Vos rapporteures ont constaté que tant les organismes de recherche que les acteurs économiques concernés se sont organisés « en interne » pour analyser et s’approprier le nouveau dispositif juridique : la FRB a publié en juillet 2017 un guide pratique, la Fédération des entreprises de la beauté (FEBEA) mène des actions de formation auprès de ses adhérents… Le Muséum national d’histoire naturelle participe à l’élaboration d’un guide des bonnes pratiques au niveau européen, et s’est doté d’un service assurant l’interface entre les missions de recherche et les missions de conservation des collections pour définir les modalités d’application du dispositif au sein de l’établissement.

Mais l’absence de visibilité sur le calendrier des mesures d’application place l’ensemble des acteurs dans une situation globale d’incertitude, de méfiance et même de blocage pour certaines actions, qu’il s’agisse d’acteurs publics ou privés, d’autant que chacun d’eux devra consacrer des moyens humains et techniques (élaboration de procédures internes, outils informatiques…) au respect des nouvelles obligations. De plus, plusieurs organismes ont déploré que les différents ministères concernés ne semblent pas dialoguer de manière structurée et efficace.

Certains acteurs semblent par ailleurs encore ignorer si leurs activités sont ou non « dans le champ » du dispositif APA. Ainsi, les représentants du Muséum ont fait état d’un véritable problème conceptuel pour l’application, ou non, de la procédure déclarative aux travaux de collecte réalisés par leurs équipes in situ pour enrichir les collections : toute déclaration doit mentionner précisément les ressources génétiques auxquelles le déclarant souhaite accéder, alors que les équipes du Muséum se rendent sur des territoires sans savoir précisément ce qu’elles vont y trouver, lorsqu’il s’agit de missions d’exploration ou d’inventaire. Les responsables du Muséum auditionnés par vos rapporteures sont allés jusqu’à demander que toutes les ressources détenues par le Muséum dans ses collections soient purement et simplement exclues du champ d’application de l’APA, ce qui priverait l’APA de toute efficacité !

L’organisation professionnelle Les Entreprises du Médicament (LEEM), l’un des acteurs consultés pendant l’élaboration des textes réglementaires d’application, a exprimé de vives critiques sur l’ensemble du dispositif législatif, sur son insuffisante lisibilité sur la lourdeur des sanctions considérées comme disproportionnées, en contestant l’intérêt même et la pertinence de la procédure « APA », qui nuirait à l’attractivité de la recherche en France, tout en indiquant que les entreprises du secteur pharmaceutique avaient déjà engagé, de leur propre initiative et sans attendre l’adoption d’une loi en France, des démarches volontaires d’APA directement au contact des populations dans les pays de provenance des ressources utilisées. Si le LEEM n’a pas été en mesure de fournir aux rapporteures des exemples de partenariats de ce type conclus par des entreprises françaises pour l’accès à des ressources génétiques sur le territoire de pays étrangers, pour des raisons de confidentialité, la FEBEA a illustré ces démarches individuelles volontaires antérieures de plusieurs années à la loi de 2016 par plusieurs exemples en France et à l’étranger (démarche d’« approvisionnement responsable » en quinoa mise en œuvre par L’Oréal en Bolivie, mesures prises par LVMH en faveur de la protection de l’abeille noire bretonne dans le cadre de l’utilisation des propriétés du miel et de la gelée royale, partenariats locaux du Groupe Rocher à Madagascar…).

Ces accords et partenariats dispersés ont certainement un intérêt, mais ont des objets et des contenus très variables et loin d’être tous centrés sur la préservation de la biodiversité ([97]).

La FEBEA s’est montrée moins radicale dans ses critiques contre le dispositif de la loi, mais a également fait valoir que les modalités de mise en œuvre opérationnelle des contrats de partage des avantages seront susceptibles d’avoir un impact positif ou négatif sur la compétitivité française.

Vos rapporteures tirent des auditions qu’elles ont réalisées la conclusion que le dispositif, tel qu’il existe à ce stade, est perçu comme incomplet, et surtout qu’il est mal connu et mal compris par les nombreux acteurs directement concernés, qu’il s’agisse d’organismes publics, de grandes entreprises multinationales ou de petites et moyennes entreprises. Il est décevant, mais compréhensible, que les collectivités territoriales d’outre-mer et les communautés d’habitants potentiellement bénéficiaires du dispositif ne manifestent pas d’intérêt ou de soutien à la démarche à ce stade, comme l’a signalé le cabinet de la ministre des outre-mer.

En revanche, il est intéressant de constater que, si de grandes entreprises du secteur cosmétique se sont déjà engagées de leur propre initiative dans des démarches de partage des avantages pour des raisons d’image – et il faut saluer ces actions –, l’évolution de la législation française rend ces démarches obligatoires, permettra de les harmoniser dans une certaine mesure, et va entraîner dans le progrès l’ensemble des entreprises et organismes qui mènent des travaux de recherche-développement, y compris les PME.

Vos rapporteures soulignent donc l’urgence qu’il y a à rendre l’APA véritablement opérationnel et à mener, dans le même temps, des actions pédagogiques de grande ampleur, ce qui ne peut pas se faire avec de très faibles moyens humains.

Recommandation n° 19

Identifier et recenser les « communautés d’habitants » au sens de la loi, détentrices de connaissances traditionnelles associées à l’utilisation de ressources génétiques, et créer pour chaque communauté la « personne morale de droit public » prévue par la loi, pour permettre à ces communautés de faire-valoir leurs droits au partage des avantages et ainsi préserver ce patrimoine de connaissances, particulièrement en outre-mer.

Recommandation n° 20

Publier rapidement les autres textes réglementaires d’application manquants, en améliorant le travail interministériel et en renforçant le dispositif administratif pour le rendre plus rapidement opérationnel.

Recommandation n° 21

Présenter un véhicule législatif permettant de renouveler l’habilitation qui était prévue à l’article 45 et qui est caduque, ou introduisant directement dans la loi les dispositions indispensables à la création de la collection nationale de ressources biologiques d’intérêt pour la santé publique.

Recommandation n° 22

Poursuivre et renforcer les travaux des ministères concernés en direction de tous les acteurs scientifiques et économiques concernés par l’APA, pour qu’une « doctrine » d’interprétation et d’application claire, précise et pédagogique permette à ceux-ci de comprendre parfaitement le champ d’application et les conséquences de la loi sur leurs activités.

Quatrième partie : La protection du patrimoine naturel : protection des espèces et des espaces

I. La protection des espèces doit s’accÉlÉrer

Sans dresser un état des lieux de la protection des espèces en France, la réglementation nationale reposant pour une large part sur les engagements internationaux auxquels la France est partie et sur les directives européennes, comme cela a été rappelé, vos rapporteures se concentreront sur les dispositions de la loi pour la reconquête de la biodiversité.

Le renforcement des sanctions examiné en première partie du rapport a souligné le relèvement sensible des peines applicables en cas d’atteinte aux espèces protégées ou de commerce illégal de la faune et la flore sauvages.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, un arrêté du 15 novembre 2016 a été pris fixant la liste des espèces protégées dans les eaux territoriales de l’île de Clipperton. Un arrêté du 9 décembre 2016 a été pris relatif aux mesures de protection de l’habitat du hamster commun (grand hamster d’Alsace) ([98]).

Un arrêté du 25 avril 2017 a été pris fixant la liste des coraux protégés en Guadeloupe, en Martinique et à Saint-Martin et les modalités de leur protection. Trois arrêtés du 17 janvier 2018 portent sur la liste des mammifères terrestres représentés en Guadeloupe, en Martinique ainsi qu’à Saint-Martin et protégés sur l’ensemble du territoire national et les modalités de leur protection.

Vos rapporteures souhaitent rappeler ici que des débats nourris avaient eu lieu pour interdire la chasse à la glu par la loi pour la reconquête de la biodiversité. Elles regrettent que cette interdiction n’ait pas pu être adoptée.

A. L’encadrement de l’usage des produits phytopharmaceutiques

1. Une interdiction des néonicotinoïdes plus urgente que jamais

Apparues dans les années 90, les substances néonicotinoïdes font partie des insecticides les plus utilisés. Ces molécules sont d’efficaces neurotoxiques, de surcroît classées comme perturbateurs endocriniens. Plusieurs études scientifiques ont montré que tous les milieux sont contaminés (air, eau, sol, habitats naturels, plantes non traitées) ; de même que les aliments, selon une enquête menée par l’association Générations futures en 2013. Les néonicotinoïdes peuvent persister plusieurs années dans l’environnement. Une équipe du CNRS a d’ailleurs montré que les molécules présentes dans les sols peuvent être reprises par des cultures ultérieures. Cependant les premières alertes sont venues des constats, effectués partout dans le monde, de leur nocivité pour les insectes pollinisateurs.

Dès le printemps 2012, à la suite d’une étude de l’INRA et du CNRS mettant en évidence le rôle d’une molécule néonicotinoïde (le thiaméthoxame) dans la désorientation mortelle des abeilles domestiques, la France a interdit l’utilisation sur son territoire de son produit dérivé, le Cruiser. Elle fut suivie par la Commission européenne qui a imposé un moratoire sur trois des sept substances composant cette famille (la clothianidine, le thiaméthoxame et l’imidaclopride) et interdit la mise sur le marché des semences traitées avec (Règlement (UE) n° 485/2013).

Face aux dangers représentés par ces substances, notre pays a eu le courage de franchir une étape supplémentaire avec la loi du 8 août 2016. Son article 125 a en effet posé le principe d’une interdiction générale de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de cette famille, ainsi que des semences traitées avec ces produits, à compter du 1er septembre 2018 (article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime).

Devant les besoins de protection des cultures et les potentielles difficultés à identifier rapidement les solutions alternatives, l’article 125 a toutefois ouvert la possibilité d’accorder des dérogations jusqu’au 1er juillet 2020. L’arrêté qui les définira doit être établi sur la base d’un bilan réalisé par l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Celle-ci devait comparer les bénéfices et les risques liés aux usages de ces produits avec ceux des produits de substitution ou méthodes alternatives opérationnels. L’article précise que « ce bilan porte sur les impacts sur l’environnement, notamment sur les pollinisateurs, sur la santé publique et sur l’activité agricole ».

De ses travaux, l’ANSES a conclu que :

– aucune alternative opérationnelle, chimique ou non, n’a été identifiée dans seulement 6 cas sur les 154 cas d’études ;

– 89 % des cas disposent d’au moins une substance active de remplacement. Mais le constat le plus important est que pour 78 % des cas analysés, il existe au moins une solution alternative non chimique.

Certes, en l’état actuel des connaissances et de la disponibilité des techniques, une action pleinement efficace suppose de combiner plusieurs méthodes (techniques culturales, auxiliaires des cultures, médiateurs chimiques etc.). Le remplacement des néonicotinoïdes nécessite alors une reconception parfois significative des systèmes de cultures. Aussi l’ANSES recommande-t-elle d’accélérer le développement et la mise à disposition des autres alternatives encore à l’étude.

Cependant, vos rapporteures retiennent que si un remplacement durablement respectueux de la santé des hommes et de l’environnement pourra demander un temps de transition, il n’en reste pas moins que le renoncement aux néonicotinoïdes apparaît d’ores et déjà possible dans la très grande majorité des situations.

Recommandation n° 23

Tirer très rapidement les enseignements des travaux de l’ANSES pour enclencher concrètement la sortie de notre agriculture du recours aux néonicotinoïdes.

Limiter les dérogations autorisées jusqu’au 1er juillet 2020 aux seules situations culturales ne disposant pas de solutions de substitution opérationnelles rapidement accessibles. Et prévoir une révision de ces dérogations au bout d’un an à compter de la publication de la liste réglementaire.

Renforcer les moyens de la recherche des solutions de substitution aux néonicotinoïdes, ainsi qu’aux autres produits phytopharmaceutiques.

En attendant la mise en œuvre de cette interdiction, ce sont toujours 6 millions d’hectares au moins qui sont traités en France, sans compter les épandages en arboriculture et viticulture. En outre, selon Agreste – un service du ministère de l’Agriculture –, la majorité des surfaces agricoles françaises sont implantées avec des semences ou des plants traités aux pesticides, en particulier aux néonicotinoïdes. Leur empreinte est donc substantielle dans notre pays.

Or, il est plus que jamais crucial de lancer le processus de désintoxication car les dégâts causés par les substances néonicotinoïdes sur les populations de pollinisateurs sont alarmants, et les conséquences qui en découleront pour la biodiversité et l’alimentation humaine redoutables.

On constate aujourd’hui que 37 % des populations mondiales d’abeilles, sauvages et domestiques, et 31 % des papillons sont déjà en déclin et 9 % menacées de disparaître. Même si d’autres causes expliquent aussi l’important déclin des abeilles (diminution des ressources alimentaires, invasion de parasites, autres insecticides), les produits phytopharmaceutiques à base de néonicotinoïdes en favorisent ou aggravent les effets ([103]) quand ils ne tuent pas directement les abeilles. En tout état de cause, apiculteurs et experts constatent que depuis l’arrivée de ces produits, les pertes hivernales touchant les ruchers français sont de l’ordre de 30 % en moyenne, alors qu’auparavant, les taux s’établissaient entre 5 et 10 %.

Au reste, depuis 2016, de nouveaux travaux scientifiques ont non seulement démontré les effets négatifs des néonicotinoïdes, mais ont aussi révélé une menace directe pour la survie à terme des colonies. Le 28 février dernier encore, après une étude très poussée, l’EFSA ([104]) confirmait le « risque élevé » que représentent les trois substances sous moratoire européen pour les abeilles sauvages et domestiques. À la suite de ces travaux, un règlement européen a été adopté le 27 avril 2018, restreignant cette fois drastiquement l’utilisation des clothianidine, thiaméthoxame et imidaclopride aux seuls usages sous serre, limitant ainsi les autorisations de mise sur les marchés européens des produits phytopharmaceutiques à base de ces substances, de même que les dérogations qui auraient pu être accordées en France pour ces molécules.

De fait, les alertes se multiplient dans le monde. En février 2017, la rapporteure spéciale sur le droit à l’alimentation évoquait le « syndrome d’effondrement des colonies d’abeilles » dans le monde devant l’Assemblée générale des Nations Unies : « le déclin de 50 % des populations d’abeilles mellifères enregistré en vingt-cinq ans aussi bien aux États-Unis qu’au Royaume-Uni est imputé à l’utilisation massive [des néonicotinoïdes]. Ce déclin menace le fondement même de l’agriculture, car les abeilles sauvages et les abeilles mellifères domestiques, jouent un rôle essentiel dans la pollinisation des cultures. Selon des estimations de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), sur les 100 espèces cultivées qui fournissent 90 % de la nourriture dans le monde, 71 dépendent des abeilles pour leur pollinisation. »

Plus récemment encore, le 1er juin 2018, 233 scientifiques internationaux ont publié un message dans la revue Science dénonçant le caractère hautement toxique – et hautement persistant dans l’environnement – des néonicotinoïdes pour les insectes, parmi lesquels de « nombreuses espèces d’une importance vitale pour les humains, comme les pollinisateurs et les prédateurs des ravageurs des cultures ». Ils ont souligné « la nécessité immédiate d’accords nationaux et internationaux pour restreindre fortement leur usage, et d’empêcher l’homologation d’agrotoxiques similaires dans l’avenir ».

Depuis, la France envisage une étape supérieure : lors de l’examen en première lecture du projet de loi sur l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, votre commission, saisie pour avis, a proposé d’inscrire dans la future loi une définition élargie des substances néonicotinoïdes afin de soumettre ces nouveaux produits à l’interdiction posée par la loi du 8 août 2016. Finalement, en séance publique, le Gouvernement a fait adopter un amendement (article 14 septies du texte en discussion) ajoutant à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime l’interdiction de « l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à celles de la famille des néonicotinoïdes et des semences traitées avec ces produits ». Si elle est confirmée par le Sénat, vos rapporteures saluent cette avancée, qui dépendra néanmoins d’une double condition :

– la publication du décret qui en précisera les modalités d’application. Aucune date-butoir n’est en effet indiquée quant à l’entrée en vigueur de l’interdiction pour les substances « similaires ». La situation pourrait perdurer si le décret tarde à sortir. L’identification des molécules ciblées sera également déterminante ;

– et l’établissement d’un bilan comparatif concernant ces nouvelles substances. Dans l’absolu, cette condition peut sembler plutôt théorique car notre agriculture a travaillé jusqu’alors sans ces produits – qui ne sont donc pas pris en compte dans les produits alternatifs aux néonicotinoïdes identifiés par l’ANSES. Il ne devrait pas avoir d’inconvénient à y renoncer – alors qu’à l’inverse, il serait absurde de laisser se développer une dépendance à ces nouvelles molécules pour les dénoncer ultérieurement.

En tout état de cause, l’effectivité de cette avancée dépendra largement du décret qui sera pris.

Recommandation n° 24

Veiller à la mise en œuvre effective et rapide de l’interdiction des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives présentant des modes d’action identiques à celles de la famille des néonicotinoïdes (si elle est confirmée à l’issue de la navette parlementaire).

2. La difficile limitation des produits phytopharmaceutiques

Outre l’interdiction des néonicotinoïdes, la loi du 8 août 2016 comporte quelques autres dispositifs relatifs aux produits phytopharmaceutiques.

Le II de son article 125 assouplit l’interdiction de la vente en libre-service des produits phytopharmaceutiques à des utilisateurs non-professionnels, instaurée par l’article 68 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Dans sa version de 2015, l’article L. 254-7 du code rural et de la pêche maritime ne prévoyait en effet d’exception que pour les produits de biocontrôle et les produits composés uniquement de substances de base au sens du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil. La loi de 2016 s’est contentée d’étendre ces dérogations aux produits dont l’usage est autorisé en agriculture biologique. Cet assouplissement vise donc des produits réputés être moins nocifs et qui, surtout, offrent des alternatives aux autres produits phytopharmaceutiques. Laisser les usagers sans solution de traitement était trop abrupt et pouvait les inciter à contourner les interdictions. C’est pourquoi un tel assouplissement était opportun.

L’article 142 a par ailleurs créé un délit de trafic de produits phytopharmaceutiques en bande organisée aux articles L. 253-15, L. 253-16 et L. 254-12 du code rural et de la pêche maritime qui, en sus d’amendes de 150 000 euros, punit de sept ans de prison, au lieu des un à deux ans prévus pour les personnes isolées, le fait, notamment, de faire de la publicité, conseiller l’achat, vendre ou même donner des produits phytopharmaceutiques non autorisés, ou sans l’autorisation ou l’agrément nécessaire.

Enfin, l’article 116 de la loi du 8 août 2016 est venu renforcer le fondement juridique du dispositif réglementaire qui encadre les conditions du mélange des produits phytopharmaceutiques dans les cuves des pulvérisateurs, ainsi que les modalités d’épandage, de vidange ou de réutilisation des fonds de cuve après une première application. Il s’agit de fixer des règles permettant d’éviter les pollutions des sols et des eaux.

Ce régime était alors fixé par un arrêté interministériel du 12 septembre 2006 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits visés à l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime (c’est-à-dire les produits phytopharmaceutiques et les adjuvants vendus seuls ou en mélange).

L’article 116 a introduit dans ce même code un article L. 253-7-2 qui confie à l’autorité réglementaire la compétence de définir lesdites modalités en précisant qu’elle le fait « dans l’intérêt de la santé publique et de l’environnement ». Cette mention indique les limites du pouvoir réglementaire mais aussi ses objectifs et la responsabilité qui peut être invoquée si le gouvernement ne prend pas les mesures nécessaires.

L’arrêté de 2006 a depuis été remplacé par un arrêté interministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants ([105]).

L’arrêté de 2017 et ses annexes fixent notamment la vitesse maximale du vent au-delà de laquelle ces produits ne peuvent pas être appliqués, les délais à respecter entre l’application et la récolte (en général 3 jours), et le délai de rentrée ([106]) minimum applicable aux travailleurs agricoles après l’utilisation des produits (de 6 à 24 heures, voire 48 heures pour les produits classés cancérogènes). Ils prévoient également des dispositions pour limiter les pollutions ponctuelles, relatives notamment à l’épandage et la vidange des effluents phytopharmaceutiques, mais aussi au rinçage externe des matériels. Par ailleurs, ils comportent des mesures visant à éviter la pollution des points d’eau par la dérive de pulvérisation ou le ruissellement de ces produits, telles que le respect de largeurs de zones non traitées (ZNT, qui sont définies, selon les situations, entre un minimum de 5 mètres à plus de 50 mètres des points et cours d’eau protégés), ainsi que des préconisations sur les équipements de protection individuelle.

Toutefois, cet arrêté fait l’objet des recours de plusieurs associations qui demandent son annulation. Au ministre de la transition écologique et solidaire saisi d’un premier recours gracieux, l’une d’entre elles, Générations futures, déclarait que « cet arrêté ne tient pas compte des connaissances scientifiques sur la dangerosité pour la santé humaine des produits phytopharmaceutiques, notamment pour les riverains, en autorisant un épandage trop près de zones sensibles et en ne protégeant pas les riverains contre les pesticides ». Les associations lui reprochent notamment de ne viser que les points d’eau et non les habitations pour délimiter les zones non traitées, qui sont pourtant censées éviter que ne se reproduisent des incidents comme celui de Villeneuve-de-Blaye en Gironde, en mai 2014, où les élèves d’une école avaient été intoxiqués par un épandage. De fait, l’arrêté du 4 mai 2017 s’en remet à l’appréciation des préfets pour définir d’éventuelles restrictions supplémentaires.

Au reste, même les points d’eau et les cours d’eau ne sont plus systématiquement à l’abri de ces épandages. En effet, outre l’arrêté du 4 mai 2017, la mise en œuvre des nouvelles dispositions s’appuie sur une cartographie des cours d’eau définie aujourd’hui de manière plus restrictive. Plusieurs préfectures ont exclu des zones non traitées une part significative des points d’eau et cours d’eau auparavant retenus.

Vos rapporteures voient à travers cet exemple l’illustration de la difficulté à imposer des limites à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques qui tiennent suffisamment compte des enjeux sanitaires et environnementaux. Non seulement cet arrêté ne tire pas les enseignements des malheureuses expériences passées, mais il a permis une régression des périmètres protégés. Et ce, en dépit de la dénonciation croissante des risques portés par ces intrants chimiques.

Recommandation n° 25

Renforcer les exigences de l’arrêté du 4 mai 2017 en prenant en compte les établissements scolaires, les hôpitaux et autres lieux accueillant des publics particulièrement sensibles pour délimiter les zones non traitées (ZNT).

Sur la base de nombreux témoignages professionnels et experts et de plusieurs rapports scientifiques, le récent rapport d’information ([107]) de vos collègues députés, MM. Didier Martin et Gérard Menuel, dresse un constat sans équivoque sur la nocivité des produits phytopharmaceutiques et de l’usage massif qui en est fait depuis des décennies dans notre pays. S’agissant de santé humaine, s’il n’a pas été possible d’évaluer exactement l’ampleur de leurs effets – parce que leurs évaluations, en amont des mises sur le marché comme en aval, sont insuffisamment documentées –, des experts relèvent notamment des « associations positives » entre l’exposition professionnelle aux pesticides et des pathologies lourdes et même létales.

Quant à l’environnement, les impacts des produits phytopharmaceutiques sont encore plus mal mesurés – par désinvolture ou négligence – et, en tout état de cause, rarement pris en compte dans les évaluations préalables aux autorisations des substances et produits dans l’Union européenne. Mais leur ampleur est avérée. On constate en effet une pollution presque générale de l’air et des eaux, et une contamination des sols touchés entretenue par des traitements généreux et répétés qui produit des effets à long terme malgré la biodégradabilité des nouvelles substances.

Or, plusieurs études récentes montrent, sans doute possible, les dégâts que leur large utilisation a occasionnés sur la biodiversité. Les plus visibles sont d’une gravité affolante : plus de 75 % de la biomasse des insectes a disparu en 27 ans, bouleversant de nombreuses chaînes alimentaires. À commencer par les oiseaux, victimes directes ou indirectes des pesticides, dont la population a diminué de 30 % en à peine 15 ans. Ces produits dérèglent et affaiblissent également des écosystèmes et des acteurs de la biodiversité vitaux pour la production alimentaire humaine : on a déjà souligné les inquiétudes mondiales suscitées par le déclin des insectes pollinisateurs ; mais la richesse productive des sols se dégrade aussi vite.

L’importance des dommages et des menaces ont amené cette mission d’information commune à insister fortement sur la nécessité de réduire drastiquement l’usage des pesticides pour tendre aussi rapidement que possible vers leur abandon – et en attendant, de renforcer les mesures de protection à destination à la fois des populations et de l’environnement.

Vos rapporteures sont pleinement convaincues de l’urgence de prendre des mesures de protection plus exigeantes, mais aussi de travailler activement à sortir de l’utilisation des intrants chimiques. C’est une nécessité absolue pour la préservation de la biodiversité et des services écosystémiques qu’elle rend à l’humanité.

Pour ce faire, deux leviers leur apparaissent prioritaires :

Recommandation n° 26

Accélérer la transition agro-écologique, dont les méthodes culturales représentent les premières solutions de substitution à l’usage des néonicotinoïdes, et des produits phytopharmaceutiques en général, et les plus durables car elles s’appuient précisément sur la richesse environnementale, de la flore, de la faune et des paysages, pour prévenir et gérer les agressions.

Recommandation n° 27

Engager activement la sortie de l’utilisation des molécules les plus toxiques, dont le glyphosate, en commençant par les interdire à échéance de trois ans dans toutes les situations culturales disposant de solutions de substitution raisonnablement accessibles.

Cette nouvelle étape est réalisable. De la même façon que l’ANSES, l’INRA a établi, dans un rapport publié en novembre 2017 sur les usages et alternatives au glyphosate dans l’agriculture française, l’existence de diverses solutions de substitution déjà opérationnelles, à l’exception de quelques « impasses à titre provisoire » dûment identifiées.

B. le développement des plans nationaux d’action en faveur des espèces menacées

L’article 8 de la loi comporte une disposition importante qui doit permettre d’accélérer la protection des espèces menacées. Dorénavant, les plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées doivent être opérationnels, définis par espèce ou par groupe d’espèces et doivent être fondés, non seulement sur les données des instituts scientifiques comme précédemment, mais aussi sur les données des organisations de protection de l’environnement agréées.

Par ailleurs, pour les espèces endémiques, identifiées comme étant « en danger critique » (CR) ou « en danger » (EN) dans la liste rouge nationale des espèces menacées, établie selon les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), ces plans doivent être élaborés avant le 1er janvier 2020.

Il convient de rappeler que, d’après la liste rouge des espèces menacées de l’UICN, la France fait partie des dix pays hébergeant le plus grand nombre d’espèces menacées. 1 235 espèces menacées au niveau mondial sont présentes sur le territoire français, en métropole et en outre-mer.

Le délai très rapide d’élaboration des plans pour les espèces en danger vise à rattraper un certain retard dans la protection de ces espèces. Concrètement, la liste rouge de l’UICN des espèces visées, telle qu’elle a été actualisée fin 2017, recense 123 espèces, réparties entre 101 espèces de flore et 22 espèces de faune. 26 % concernent la métropole (32 espèces), 74 % l’outre-mer (91 espèces dont 60 présentes à La Réunion, 11 à Mayotte, 9 à la Martinique, 6 à la Guadeloupe, 4 en Guyane, 1 dans les TAAF). Les actuels plans nationaux d’actions ne sont pas bien corrélés avec la liste rouge des espèces en danger de l’UICN.

Interrogé par vos rapporteures sur les délais de mise en œuvre des nouveaux plans nationaux d’actions, le cabinet du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire M. Nicolas Hulot a indiqué :

« Parmi les 64 plans nationaux d’actions (PNA) en cours, 8 portent sur des espèces visées par ces nouvelles dispositions (5 de faune et 3 de flore). La priorité en matière de nouveaux PNA porte sur la prise en compte des espèces CR et EN endémiques [en danger critique et en danger], afin de répondre aux dispositions introduites par la loi biodiversité.

« Les travaux portent essentiellement sur la priorisation au regard des autres outils et politiques publiques disponibles, ainsi que sur le regroupement d’espèces sur la base des caractéristiques biologiques et écologiques communes, et ce, aussi bien pour la métropole que l’outre-mer. Des fiches diagnostiques sont en cours d’élaboration pour chacune des espèces concernées afin de conduire une analyse diagnostique initiale permettant d’évaluer les éventuels besoins d’acquisition de connaissances, d’orienter les actions à mener en faveur de l’espèce considérée, et de proposer des PNA multi-espèces et/ou des PNA habitats sur la base de différents critères. Ces fiches sont élaborées par l’AFB pour la flore (service de coordination technique des conservatoires botaniques nationaux (CBN), avec l’appui des CBN), et de l’UMS PatriNat pour la faune. Leur rédaction se poursuivra au cours de l’année 2018. »

Vos rapporteures soulignent que la loi prévoit plus qu’un doublement du nombre des plans nationaux d’actions opérationnels et que le rythme d’application de ces dispositions devrait être accéléré pour demeurer dans les délais prévus par le texte.

Recommandation n° 28

Accélérer la mise en œuvre concrète des plans nationaux d’actions opérationnels pour les espèces en danger critique ou en danger de la liste rouge élaborée par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN).

C. La réforme du régime d’autorisation des interventions sur certaines espèces sauvages, en fonction de leur état de conservation, en particulier pour les espèces protégées

Il convient de relever que les dispositions de l’article 153 de la loi ont vocation, quant à elles, à simplifier les procédures pour certaines interventions sur des espèces de la faune et de la flore sauvages menacées dont le commerce international est protégé par la convention dite de Washington, en fonction de l’état de conservation des espèces (suivant les résolutions adoptées lors de la quinzième conférence des parties à la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, qui s’est tenue à Doha en 2010). L’article prévoit, outre le régime d’autorisation existant, un régime de déclaration moins contraignant, selon les effets sur la conservation notamment. Par ailleurs, certaines personnes préalablement agréées pourront bénéficier de procédures simplifiées.

Un décret a été pris en application de l’article L. 421-1 du code de l’environnement (décret n° 2017-1583 du 17 novembre 2017 relatif à l’encadrement des usages portant sur des spécimens d’animaux d’espèces non domestiques ou des végétaux d’espèces non cultivées et modifiant le code de l’environnement), qui :

– définit, suivant la gravité de leurs effets sur l’état de conservation des espèces concernées et des risques qu’ils présentent pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, les régimes de déclaration ou d’autorisation fixés pour « la production, le ramassage, la récolte, la capture, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, à travers tout support, y compris numérique, l’utilisation, le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importation sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits ainsi que de tout ou partie de végétaux d’espèces non cultivées et de leurs produits ». Le décret renvoie à des arrêtés la définition des espèces ou des spécimens de végétaux concernés et des activités soumises à déclaration ou autorisation ;

– fixe les cas dans lesquels les récépissés de déclaration et les autorisations ne peuvent être délivrés qu’à des personnes préalablement habilitées ;

– précise les conditions et limites dans lesquelles des personnes préalablement agréées peuvent bénéficier de procédures simplifiées (pour les activités auxquelles l’application des procédures prévues représenterait une charge excessive au regard de leur absence d’effet significatif sur l’état de conservation des espèces). Un arrêté doit fixer les conditions de délivrance de l’agrément ;

– définit les sanctions applicables.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi, on peut noter que deux arrêtés fixant la liste des produits en ivoire d’éléphant ou en corne de rhinocéros ont été pris pour l’interdiction de ces commerces : l’arrêté du 16 août 2016 relatif à l’interdiction du commerce de l’ivoire d’éléphants et de la corne de rhinocéros sur le territoire national, ensuite modifié par l’arrêté du 4 mai 2017 portant modification de l’arrêté du 16 août 2016.

D. La détention en captivité d’espèces protégées

L’article 154 fixe les conditions dans lesquelles les mammifères, oiseaux, reptiles et amphibiens d’espèces non domestiques protégées détenus en captivité doivent être identifiés individuellement (marquage de l’animal et inscription sur un fichier national d’identification des animaux détenus en captivité).

Le décret n° 2017-230 du 23 février 2017 relatif aux conditions d’identification et de cession des animaux d’espèces non domestiques détenus en captivité précise le nouveau régime applicable à l’identification des animaux, ainsi qu’à la collecte et au traitement des données, par des personnes agréées, sur le fichier national. Le régime de protection des données à caractère personnel est précisé. Tous les animaux devront être marqués avant le 30 juin 2019. Les données relatives aux animaux déjà marqués doivent être transmises avant le 30 juin 2018.

Des arrêtés conjoints des ministres chargés de la protection de la nature et de l’agriculture définissent les conditions du marquage dans un délai différencié, le cas échéant.

Le décret fixe également les sanctions applicables (contraventions)

Toute cession doit s’accompagner d’un document de cession (nouvel article L. 413-7 du code de l’environnement). Le cédant doit s’assurer que le nouveau détenteur dispose de toutes les autorisations administratives requises. Un document d’information sur les besoins et l’entretien de l’animal doit être délivré.

L’arrêté du 3 mai 2017 fixait les caractéristiques générales et les règles de fonctionnement des établissements présentant au public des spécimens vivants de cétacés (delphinariums). Cet arrêté a été annulé par le Conseil d’État pour irrégularité de procédure (décisions nos 412210 et 412256 du 29 janvier 2018 du Conseil d’État statuant au contentieux).

Trois consultations étaient requises pour prendre cet arrêté. Le Conseil d’État relève que si l’arrêté a bien été pris après avis du Conseil national de la protection de la nature et du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques, la consultation n’a pas porté sur la version définitive de l’arrêté. Ne figurait notamment pas l’interdiction de la reproduction des cétacés de l’espèce des grands dauphins en captivité. Le même raisonnement est appliqué s’agissant de la consultation du public en application de la Charte de l’environnement et du code de l’environnement. Compte tenu des modifications substantielles apportées au projet de décret postérieurement à sa mise en consultation, la procédure suivie était irrégulière.

Il conviendra de relancer les consultations requises pour reprendre l’arrêté annulé par le Conseil d’État.

* « Spineless : status and trends of the world’s invertebrates », Zoological Society of London, 2012.

E. les difficultés de la révision du classement des espèces susceptibles d’occasionner des dégâts

L’article 157 de la loi a substitué, dans le code de l’environnement notamment, la notion « d’espèce susceptible d’occasionner des dégâts » à celle « d’espèce nuisible », notion datée, niant la réalité des écosystèmes au profit d’une vision anthropo-centrée de la nature. Aucune espèce n’est en effet « nuisible » en elle-même.

L’article 150 de la loi a fixé des dérogations à l’interdiction de destruction des œufs et nids d’oiseaux. Jusqu’à présent, des dérogations à cette interdiction étaient possibles pour les espèces d’oiseaux protégées mais pas pour les espèces d’oiseaux dont la chasse est autorisée, ce qui était contradictoire. Des dérogations identiques à celles fixées pour les espèces protégées ont donc été introduites, à condition notamment qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, à des fins scientifiques, pour prévenir des dommages importants aux cultures ou à l’élevage, pour la protection de la faune et de la flore sauvages, pour des motifs sanitaires et de sécurité publique ([108]).

L’article 152 de la loi permet le maintien des associations communales de chasse en cas de fusion de communes.

L’ensemble de ces dispositions nécessitent un décret d’application (projet de décret portant diverses dispositions relatives à la chasse et à la faune sauvage du 12 avril 2018). Ce dernier a fait l’objet d’une procédure de consultation du public ouverte en avril 2018.

Le projet de décret procède au remplacement du mot « nuisibles » par l’expression « susceptibles d’occasionner des dégâts » dans le titre II « Chasse » du livre IV « Patrimoine naturel » (article 4 du projet de décret), conformément à la loi. Cette modification rédactionnelle ne remet pas en cause le dispositif de régulation existant pour ces espèces sauvages.

Comme le précise le texte de la consultation, le projet de décret a aussi pour objet de repousser d’un an la révision du classement des espèces sauvages susceptibles d’occasionner des dégâts et des modes de destruction autorisés. La question reste âprement débattue. Vos rapporteures soulignent une nouvelle fois que les prélèvements autorisés doivent l’être sur la base d’une expertise scientifique. Ainsi que l’indique le MTES, le « projet de décret prolonge dans son article 5 la validité de l’arrêté ministériel relatif au classement des espèces sauvages indigènes susceptibles d’occasionner des dégâts (ex –"nuisibles") actuellement en vigueur (arrêté ministériel du 30 juin 2015) du 30 juin 2018 au 30 juin 2019.

« Ce dispositif permet de poursuivre la concertation avec l’ensemble des opérateurs d’ici juillet 2019 sur ce dossier très clivant, en particulier pour ce qui concernera dans le futur arrêté : les espèces concernées et les modalités de destruction applicables. La durée du futur arrêté sera l’objet de travaux spécifiques dans le cadre de l’élaboration, d’ici le 30 juin 2019, d’un décret spécifique modifiant l’article R. 427-6 du code de l’environnement. »

F. la lutte contre les espèces exotiques envahissantes

1. Le renforcement des dispositifs de lutte

Les espèces exotiques envahissantes sont reconnues par la Convention sur la diversité biologique (CDB) comme la troisième cause de l’appauvrissement de la biodiversité mondiale. Leur expansion est favorisée par les activités anthropiques et les perturbations qu’elles causent (commerce, dégradation environnementale, changement climatique etc.). Leur développement menace les espèces indigènes, les habitats naturels et les services rendus par les écosystèmes, mais également les activités économiques et la santé humaine.

De fait, l’ensemble des organisations syndicales agricoles auditionnées par vos rapporteures s’inquiètent des menaces que ces invasions représentent pour leurs cultures et soutiennent les actions menées par l’Agence française de la biodiversité.

L’article 149 de la loi du 8 août 2016 est venu en conséquence renforcer les dispositions du chapitre Ier Préservation et surveillance du patrimoine naturel du titre Ier du livre Ier du code de l’environnement en introduisant une nouvelle section 2 qui organise les « contrôle et gestion de l’introduction et de la propagation de certaines espèces animales et végétales » (articles L. 411-4 à L. 411-10).

En matière de prévention, il prévoit deux niveaux de mesures. L’article L. 411-5 interdit l’introduction (simple) dans un milieu naturel, qu’elle soit volontaire, par négligence ou par imprudence, de tout spécimen d’une espèce animale ou végétale désignée par l’autorité administrative comme susceptible de porter préjudice aux milieux naturels et à la biodiversité sauvage. Il n’est désormais possible d’y déroger que sur autorisation explicite de l’autorité administrative « pour des motifs d’intérêt général et après évaluation des conséquences de cette introduction ».

Mais, lorsque « les nécessités de la préservation du patrimoine biologique, des milieux naturels et des usages qui leur sont associés justifient d’éviter la diffusion d’espèces animales ou végétales », sont alors strictement interdites toutes les voies d’introduction : détention, transport, colportage, échange, mise en vente, vente et achat, y compris le transit sous surveillance douanière, et par voie de conséquence tous les usages (article L. 411-6). Dans certains cas toutefois, une introduction (ou un usage) peut être autorisée (de manière réversible et sous réserve que les spécimens soient conservés et manipulés en détention confinée) : à des fins de recherche ou de conservation, ou pour des raisons d’intérêt public majeur après autorisation de la Commission européenne (par exemple pour réintroduire ou renforcer une espèce menacée d’extinction).

Dans les deux cas, sont visées des espèces non indigènes et non domestiques qui ont été expressément listées par un arrêté conjoint des ministres chargés de la protection de la nature, de l’agriculture et éventuellement de la pêche. Les infractions sont pénalement punies de deux ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende (article L. 415-3 du code de l’environnement).

Les douaniers et autres agents dûment habilités peuvent contrôler les animaux, produits et autres biens susceptibles de véhiculer des spécimens ciblés. Ils peuvent effectuer des prélèvements et ordonner la garde, le refoulement ou la destruction du spécimen indésirable. Ils peuvent agir sur le territoire métropolitain, mais aussi en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à La Réunion, à Mayotte et à Saint-Martin.

Enfin, quand on constate la présence d’une de ces espèces dans un milieu naturel, l’autorité administrative peut faire procéder à la capture, au prélèvement ou à la destruction des spécimens. Le dispositif prévoit aussi l’élaboration de plans nationaux de lutte contre les espèces désignées comme espèces exotiques envahissantes. Ces plans sont mis en œuvre, après consultation du public, sur la base des données des instituts scientifiques compétents. Ils doivent tenir « compte des exigences économiques, sociales et culturelles ainsi que des impératifs de la défense nationale ».

Il convient de souligner qu’en pratique, dans les milieux marins, la lutte contre les espèces exotiques envahissantes s’appuiera plutôt sur le renforcement des mesures de contrôle et de gestion des eaux et sédiments de ballast des navires opéré par l’article 121 de la loi du 8 août 2016 (se reporter au chapitre sur la protection des océans de cette quatrième partie).

Les modalités d’application de la nouvelle section 2 devaient être précisées par un décret en Conseil d’État spécifique. Ce fut fait par le décret n° 2017-595 du 21 avril 2017 relatif au contrôle et à la gestion de l’introduction et de la propagation de certaines espèces animales et végétales. Il est venu préciser des dispositions existantes en matière d’introduction d’espèces indigènes, mais crée deux nouveaux dispositifs visant la prévention et la lutte contre les espèces réglementairement identifiées comme exotiques envahissantes. Il explicite notamment la procédure d’autorisation des dérogations. C’est au demandeur de documenter, entre autres :

– les motifs d’intérêt général de cette introduction ;

– l’évaluation des conséquences de l’introduction, d’une part, sur les milieux naturels où elle doit avoir lieu ainsi que sur la faune et la flore qu’ils hébergent, d’autre part, sur la sécurité des personnes et des biens ainsi que sur les conditions dans lesquelles s’exercent les activités humaines dans le territoire affecté par l’introduction ;

– la nature des mesures prévues pour accompagner et suivre dans le temps cette introduction, et les dispositions nécessaires pour minimiser les risques qu’elle pourrait faire peser.

L’autorisation peut être refusée ou être assortie de prescriptions spéciales. Elle fait l’objet d’une publication officielle.

Le décret précise que les propriétaires d’animaux de compagnie appartenant à une espèce indésirable sont autorisés à les conserver jusqu’à la mort de ces animaux dans de strictes conditions de captivité. Tous les spécimens détenus par des particuliers ou à des fins commerciales avant l’entrée en vigueur de la loi, pour la recherche ou autres motifs d’intérêt général doivent être déclarés et sont soumis à des conditions de détention très encadrées. Le décret précise par ailleurs les modalités de contrôles aux frontières.

Il désigne enfin le préfet de département, ou le préfet maritime, comme autorité compétente pour faire procéder à la capture, au prélèvement, à la garde ou à la destruction des spécimens indésirables. Un arrêté préfectoral, publié, précise alors le cadre de ces opérations.

À la demande du ministère de la transition écologique et solidaire, le MNHN a ainsi piloté l’élaboration du document de la stratégie nationale relative aux espèces exotiques envahissantes (EEE). Celle-ci a été publiée par le ministère en mars 2017.

L’AFB a également participé à la conception de cette stratégie nationale et est très impliquée dans sa mise en œuvre, qu’il s’agisse de l’établissement des listes ou de la mise en place du réseau de surveillance, du système d’information, des centres de ressources, etc.

Auditionnés par vos rapporteures en janvier dernier, le comité français de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et les autres associations de protection de l’environnement ont approuvé le dispositif de la loi, mais ont constaté que les arrêtés listant les espèces exotiques envahissantes manquaient toujours plus d’un an et demi après la promulgation de la loi, et que la stratégie nationale n’était, en conséquence, pas encore opérationnelle.

France Nature Environnement (FNE) regrette que la loi n’ait pas étendu la responsabilité de lutter contre les EEE aux collectivités, aux exploitants et aux propriétaires. L’association salue en revanche le couplage des Plans nationaux d’action (PNA) avec la stratégie nationale de lutte. Ils offriront un cadre d’action cohérent, à condition qu’ils bénéficient des moyens financiers, techniques et humains appropriés pour leur mise en œuvre. Il est notamment indispensable de former les douaniers et de sensibiliser les pépiniéristes et les animaleries.

L’association Humanité et biodiversité, qui s’est activement impliquée dans la stratégie nationale, considère qu’il reste beaucoup à faire. Selon elle, trois axes de recherches se dégagent comme nettement prioritaires :

– pour les espèces végétales d’intérêt économique, l’obtention de cultivars non dangereux (stériles, ni drageonnants ni stolonifères) et leur mise sur le marché ([110]) ;

– la mise au point de procédés de lutte efficaces, peu coûteux, générant peu ou pas de pollutions, peu ou pas de perturbation des sols ni d’introduction de nouvelles espèces. La piste du renforcement de populations d’organismes indigènes semble particulièrement intéressante ;

– le développement d’une recherche fondamentale interdisciplinaire et systémique sur les invasions biologiques. La constitution d’un réseau européen coordonné permettrait une vision plus large d’un problème par nature multiforme.

En tout état de cause, les associations, ainsi que de nombreux acteurs de terrain recommandaient, dans un souci d’efficacité dans la durée, d’établir les listes en interdisant « tout sauf… » plutôt que de désigner limitativement les EEE, pour la métropole et a fortiori pour les milieux ultramarins. C’est néanmoins cette deuxième option qui a été retenue pour l’arrêté publié le 14 février 2018 pour le territoire métropolitain – à l’instar, il est vrai, de la liste européenne à laquelle il se réfère largement.

On relèvera enfin qu’un projet de rapport de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable ([111]) constate que les nouvelles missions de prévention et de lutte contre les EEE n’ont pas bénéficié de moyens humains ou financiers spécifiques.