rapport d'information déposé en application de l'article 145 du règlement en conclusion des travaux de la mission d'information commune sur l'utilisation des produits phytopharmaceutiques

SOMMAIRE

Pages

1. Synthèse du rapport
2. introduction
3. I – Renforcer les mesures de protection contre les effets sanitaires et environnementaux des produits phytopharmaceutiques
4. A. Des impacts sanitaires et environnementaux
5. 1. L’impact sanitaire des produits phytopharmaceutiques
6. a. Un facteur de risque certain
7. b. Une évaluation délicate
8. i. La mesure des effets
9. ii. L’établissement du lien de causalité
10. c. Un besoin impérieux de données documentées
11. 2. Une contamination environnementale générale encore peu prise en compte
12. a. Une pollution à spectre large
13. i. La pollution de l’air
14. ii. La contamination des sols
15. iii. La pollution des eaux terrestres
16. iv. Des impacts sur la santé humaine au-delà des territoires d’origine
17. b. Des dégâts déjà visibles sur la biodiversité et les écosystèmes
18. i. Des espèces menacées
19. ii. Une vie des sols déséquilibrée
20. iii. Des conséquences pour l’agriculture
21. c. Des impacts des produits phytopharmaceutiques mal évalués au niveau européen
22. B. Des mesures de protection à renforcer
23. 1. La protection des populations
24. a. La population agricole
25. b. Les autres populations
26. i. Les riverains
27. ii. La population dans son ensemble
28. 2. Le renforcement de la recherche environnementale
29. a. Le renforcement de la recherche
30. b. Une surveillance écotoxicologique à systématiser
31. C. une legislation complexe et insuffisamment protectrice
32. 1. Une législation complexe
33. a. La compétence de l’Union européenne pour autoriser l’usage des substances actives et chimiques composant les produits phytopharmaceutiques
34. b. La compétence de l’Union européenne pour procéder à la classification des substances actives
35. c. La compétence des États membres pour délivrer les autorisations de mises sur le marché des produits phytopharmaceutiques
36. d. La directive 2009/128/CE impose aux États membres de prendre des initiatives nationales de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques
37. 2. Une législation jugée insuffisamment protectrice par les citoyens européens
38. a. La pétition européenne en faveur du retrait du glyphosate
39. b. Une législation insuffisante
40. c. Des procédures d’urgence et de sauvegarde difficiles à mettre en œuvre
41. 3. Une révision nécessaire de la réglementation européenne
42. a. La révision de la réglementation européenne : l’initiative « Programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) »
43. b. La création d’une commission spéciale « PEST »
44. II – promouvoir un nouveau modèle agricole qui concilie les enjeux économiques et écologiques
45. A. une politique volontariste pour diminuer rapidement l’utilisation des produits phytopharmaceutiques
46. 1. Le retrait des substances les plus préoccupantes dans le cadre européen
47. a. Une démarche déjà engagée en France
48. b. Une sortie programmée à l’échelle européenne des substances les plus préoccupantes
49. c. Le cas particulier du glyphosate
50. 2. Le renforcement de la maîtrise des usages
51. Les outils d’aide à la décision
52. b. Un matériel performant
53. B. des solutions alternatives pour faciliter la transition vers un nouveau modèle agricole
54. 1. La mise en place de solutions alternatives
55. a. Une prise de conscience réelle du milieu agricole
56. b. Des solutions opérationnelles
57. c. Les nouvelles pratiques agriculturales et agronomiques
58. i. Le développement des produits de substitution
59. ii. Le renforcement de la filière biologique
60. iii. Un nouveau modèle agro-écologique
61. 2. Des difficultés qui imposent un calendrier différencié selon les situations culturales
62. a. Des impasses techniques à résoudre
63. i. Des solutions alternatives inégalement disponibles
64. ii. Des efforts de recherche pour y remédier
65. b. Des obstacles juridiques à lever
66. i. Des interdictions parfois inopportunes
67. ii. Débloquer les procédures de mise sur le marché des produits et semences alternatifs
68. c. La nécessité de solutions économiquement viables
69. i. Une prise de risques accrue
70. ii. La phase délicate de la transition
71. iii. L’enjeu d’une rentabilité non dégradée
72. iv. Le maintien du revenu agricole
73. v. La préservation des exportations
74. C. des mesures d’accompagnement pour lancer la transition agricole
75. 1. Un accompagnement humain à toutes les étapes
76. a. Des formations qui font le pari de l’agro-écologie
77. i. Des formations initiales rénovées
78. ii. Des formations continues consacrées aux enjeux des produits phytopharmaceutiques.
79. b. Une diffusion des bonnes pratiques à encourager
80. i. Les échanges entre pairs
81. ii. La mobilisation des institutionnels du secteur agricole
82. iii. Le rôle des collectivités territoriales
83. c. Les métiers du conseil agricole à faire évoluer
84. i. Un conseil aujourd’hui trop focalisé sur les phytopharmaceutiques
85. ii. Le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques
86. iii. Une séparation du conseil et de la vente
87. 2. Un accompagnement économique et financier
88. a. Réorienter les aides financières européennes et nationales
89. i. Le verdissement de la politique agricole commune
90. ii. Une meilleure coordination des financements nationaux
91. iii. Pour une fiscalité agro-écologique ?
92. b. Les débouchés de l’agro-écologie
93. c. Expérimenter la gouvernance territoriale : régions et départements tournés vers un nouveau modèle
94. conclusion
95. 5 priorités et 35 propositions de la mission d’information
96. TRAVAUX DE LA COMMISSION
97. EXAMEN du rapport en commission
98. contributions
99. I. Contribution présentée par Mme Élisabeth toutut-picard, À titre personnel
100. II. Contribution présentée par M. Philippe bolo, au nom du groupe mouvement démocrate et apparentés
101. III. Contribution présentée par M. antoine herth, au nom du groupe udi, agir et indépendants
102. IV. Contribution présentée par Mme DELPHINE BATHO, au nom du groupe nouvelle gauche
103. V. Contribution présentée par le groupe la France insoumise
104. annexes
105. annexe n° 1 : Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
106. I. auditions
107. II. DÉPLACEMENTS de la mission
108. 1. Déplacement en Côte d’Or – vendredi 1er décembre 2017
109. 2. Déplacement dans les Deux-Sèvres – jeudi 7 décembre 2017
110. 3. Déplacement dans l’Aube – jeudi 18 janvier 2018
111. 4. Déplacement à Bruxelles – jeudi 8 mars 2018
112. Annexe n° 2 : GLOSSAIRE

Synthèse du rapport

introduction

L’agriculture française est un fleuron économique qui place la France en position d’excellence. Cette activité fortement encadrée par des lois et règlements, des contrôles, des aides et des sanctions est exercée par des éleveurs, des cultivateurs et des viticulteurs indépendants, propriétaires de leur outil de travail, confrontés aux risques naturels, économiques et politiques.

Aujourd’hui, la dégradation de leurs revenus est connue de tous. Pour répondre à cet enjeu central, les rapports de la profession avec les pouvoirs publics ont pris la forme d’échanges fréquents sur la base d’une confiance et d’une vigilance réciproques. Parfois « nous nous sommes menti à nous-mêmes », indiquait à ce titre le Président de la République Emmanuel Macron à la nouvelle génération agricole, invitée à le rencontrer en février 2018 à l’Élysée.

Depuis l’élection du Président de la République au printemps 2017, l’organisation du système agricole a été sans tarder au cœur des débats. Les États généraux de l’Alimentation (EGA) ont permis d’approfondir les questions essentielles des prix agricoles et de la maîtrise de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. La promotion d’une alimentation saine et durable garantissant le revenu des agriculteurs sera quant à elle débattue au Parlement dans le cadre du projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable (EGAlim).

C’est dans ce contexte des EGA et de la future loi EGAlim que la commission des affaires économiques a soutenu la proposition d’une mission d’information parlementaire sur la dangerosité des produits phytopharmaceutiques et la recherche de leurs alternatives. Nous remercions le Président Roland Lescure de la commission des affaires économiques ainsi que la Présidente Brigitte Bourguignon de la commission des affaires sociales, la Présidente Barbara Pompili de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire et le Président Bruno Studer de la commission des affaires culturelles et de l’éducation, qui ont mis des moyens à disposition de notre mission,d’avoir porté cette proposition. En raison des enjeux écologiques, sanitaires et de recherche, il était logique que soient associés à cette mission nos collègues des commissions (1) du développement durable et de l’aménagement du territoire, (2) des affaires sociales et (3) des affaires culturelles et de l’éducation. Nos travaux s’inscrivent dans le sillage des rapports des parlementaires Nicole Bonnefoy, Dominique Potier et Antoine Herth et viennent à la suite des préconisations des plans Écophyto I et Écophyto II. Notre objectif est de dresser un tableau des pratiques actuelles en matière d’usage des produits phytopharmaceutiques et surtout de proposer des alternatives à leur utilisation.

Nous le savons, la performance économique agricole est liée aux progrès permanents de la recherche, des technologies et du mode de gestion des exploitations. Elle dépend également de l’organisation des filières. Dans cette recherche de performance, l’utilisation massive puis plus raisonnée des produits phytopharmaceutiques a joué un rôle prépondérant. Elle a notamment permis d’optimiser les rendements et de sécuriser les récoltes, jusqu’à ce que l’on note les premiers effets néfastes sur la santé humaine et sur l’environnement de certains produits, et ce malgré des avis favorables des agences nationales et européennes et des études préliminaires des firmes. Le débat public autour des produits phytopharmaceutiques s’est rapidement enflammé en fin d’année 2017 à l’occasion de la prolongation pour cinq ans par la Commission européenne de l’autorisation du glyphosate molécule emblématique à la base de l’herbicide le plus utilisé et associée à l’entreprise controversée Monsanto.

C’est la raison pour laquelle la mission a décidé de mener un travail approfondi et transparent pour répondre aux inquiétudes légitimes de la population et entendre les différentes parties prenantes. Par le biais de nos 47 auditions, toutes retransmises en direct, et de nos déplacements, il nous a été permis de constater et de confirmer que la prise de conscience des risques sanitaires et environnementaux ainsi que des enjeux économiques était très largement partagée par tous les acteurs, professionnels ou consommateurs. Il nous est apparu évident que la construction des nouveaux modèles systémiques associera à l’avenir, dans les contrats de filière, tant la production, la transformation, la commercialisation que l’information complète des consommateurs.

Aussi avons-nous passé en revue les principales alternatives aux produits phytopharmaceutiques et à leur réduction drastique en s’intéressant plus particulièrement : (1) aux solutions techniques, mécaniques et numériques limitant les épandages là et quand ils sont indispensables ; (2) aux alternatives innovantes issues de la recherche génétique proposant de nouvelles variétés végétales naturellement résistantes aux attaques et (3) aux solutions de bio-contrôle.

Parmi ces alternatives, une attention particulière a été portée au développement de la filière biologique présentée comme l’alternative la plus immédiate. Or, la demande de produits « plus écologiques » n’est aujourd’hui pas totalement satisfaite par l’unique réponse de l’agriculture biologique qui cache elle-même une réalité assez variée où l’authenticité et le contrôle des produits nationaux cohabitent avec des produits importés parfois moins respectueux des standards français. L’émergence de la filière bio ne doit pas faire oublier la proportion actuellement limitée mais fortement croissante de la demande et des surfaces agricoles utiles (de l’ordre de 6 %) qu’elle représente. Même triplées, ces surfaces permettront certes de satisfaire la demande intérieure mais ne pourront pas résoudre la question de la compétitivité exportatrice de la France qui ne peut renoncer à maintenir sa place en matière de volumes, de qualité et de valeur. Le bilan économique de la filière bio est actuellement plus favorable grâce à la meilleure valorisation des produits. Il conviendra de rester attentifs à la pérennité de ce modèle.

En parallèle, plusieurs sites de recherche agronomique conduisent des projets pour une agriculture plus respectueuse de l’environnement, de la santé humaine et de la biodiversité : réseau des fermes DEPHY, plateformes d’expérimentation, pratiques innovantes de la conception à l’évaluation, réseau d’expérimentation national avec zéro pesticide RésOPest, sites agroécologiques associant recherche, développement écologique et agriculture. Il est intéressant de noter l’association des disciplines biotechniques (agronomie, écologie) aux sciences humaines et sociales dont l’objectif est de définir plus précisément l’agroécologie du point de vue de l’agriculteur, de la filière et du consommateur-acteur.

Pour financer toutes ces innovations, des choix stratégiques sont attendus dans le cadre du grand plan d’investissement ([2]). Dans une démarche d’accompagnement territorial contractualisé, les collectivités locales sont invitées à venir en soutien. Beaucoup l’ont déjà fait, avec des aides au maintien et l’éco-conditionnalité des aides, en répondant à une demande écologique et économique, créatrice d’emplois et de valeurs dans un secteur agroalimentaire en évolution.

Notre rapport, établi de façon transparente, est destiné à nourrir le débat public et sera à disposition des ministres et des élus locaux qui souhaitent s’engager. Nous tenons à remercier la Présidente de la mission Elisabeth Toutut-Picard et nos collègues députés issus des quatre commissions permanentes qui ont enrichi le débat ainsi que les administrateurs de l’Assemblée nationale qui les ont synthétisés et mis en forme. Nous souhaitons exprimer toute notre reconnaissance aux personnes et organismes, publics et privés qui ont répondu à notre invitation en venant témoigner à l’Assemblée nationale et à tous ceux qui nous ont reçus dans leur territoire lors de nos déplacements.

Didier MARTIN et Gérard MENUEL

Rapporteurs de la mission d’information

Le 4 avril 2018

I – Renforcer les mesures de protection contre les effets sanitaires et environnementaux des produits phytopharmaceutiques

A. Des impacts sanitaires et environnementaux

L’utilisation des produits phytopharmaceutiques constitue un enjeu de santé publique. Au fil des années, les scientifiques ont constaté des effets préoccupants sur la santé des professionnels exposés à ces produits mais aussi sur la population en général et notamment sur les riverains, même si l’évaluation des effets de ces produits reste délicate tout comme l’établissement d’un lien de causalité. Leur utilisation constitue également un enjeu environnemental par la contamination de l’air, de l’eau, du sol et de leurs effets sur la biodiversité et les écosystèmes.

1. L’impact sanitaire des produits phytopharmaceutiques

a. Un facteur de risque certain

Dans l’immédiat, l’étude de référence relative aux effets sur la santé des produits phytopharmaceutiques est celle qui a été menée en 2010, à la demande de la Direction générale de la santé (DGS), par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ([3]) afin qu’il réalise un bilan de la littérature scientifique sur ces effets. en 2010, à la demande de la Direction générale de la santé (DGS),

Comme le rappelle ce rapport, les substances actives utilisées dans les produits phytopharmaceutiques sont conçues pour attaquer des organismes vivants, il n’est donc pas exclu qu’elles puissent avoir des effets sur la santé humaine. Le professeur Roger Barouki, directeur de l’unité de recherche « toxicologie pharmacologie et signalisation cellulaire » de l’INSERM a ainsi souligné que les substances actives de ces produits pouvaient produire des effets sur les organismes non cibles, dont l’homme. ([4])

Les résultats de cette expertise collective ont été publiés en 2013. Des associations positives ont été constatées entre l’exposition professionnelle à des pesticides et certaines pathologies, comme la maladie de Parkinson, le cancer de la prostate et des cancers hématopoïétiques (lymphome non hodgkinien, myélomes multiples). En outre, un facteur de risque existe pour le développement de l’enfant s’il est exposé lors des périodes prénatale, périnatale et lors de la petite enfance.

S’agissant des cancers, la cohorte AGRICAN de 180 000 personnes affiliées à la Mutualité sociale agricole (MSA) lancée en 2005 dans douze départements représentatifs d’activités agricoles et suivie jusqu’en 2007 ([5]), pour éclairer le lien entre expositions professionnelles agricoles et risque de cancers , a permis de montrer que le taux de mortalité par cancer dans la population agricole est inférieur à celui de la population générale, – 30 % de décès pour les hommes et – 24 % de décès pour les femmes. Par contre, certains cancers apparaissent plus fréquemment en milieu agricole comme le mélanome de la peau, le myélome multiple, le lymphome non-hodgkinien et le cancer de la prostate. ([6])

Lors de son audition ([7]), le professeur Roger Barouki a confirmé qu’il y avait 80 % de certitude qu’il existe un lien de causalité entre certains cancers et l’exposition aux produits phytopharmaceutiques pour les professionnels.

Aux Antilles, l’utilisation massive d’un insecticide, le chlordécone, entre 1973 et 1993 pour traiter les bananeraies afin de lutter contre le charançon a contribué à l’augmentation du risque de développer un cancer de la prostate. Une étude épidémiologique dénommée Karuprostate menée sur la population générale en Guadeloupe pilotée par le centre hospitalier universitaire (CHU) de Pointe-à-Pitre a montré une corrélation significative entre l’exposition au chlordécone et le risque de survenue d’un cancer de la prostate ([8]). L’étude a comparé 709 personnes atteintes d’un cancer de la prostate aux Antilles à 723 sujets sains de 2004 à 2007. Le risque de développer un cancer apparaît lorsque les concentrations sanguines en chlordécone dépassent 1μg/L. Le risque augmente significativement, pour la classe la plus élevée d’exposition, parmi ceux ayant déclaré des antécédents familiaux de cancer de la prostate ou parmi ceux ayant résidé plus d’un an dans un pays occidental et ou industrialisé avant la survenue de la maladie.

S’agissant des maladies neurodégénératives et notamment de la maladie de Parkinson, les études menées par Santé Publique France ([9]) ont permis de constater une hausse de 5 % à 10 % des maladies de Parkinson dans les zones d’exposition aux pesticides, particulièrement dans les zones viticoles. Elle a également révélé que environ 1 800 nouveaux cas par an se sont déclarés chez les exploitants agricoles âgés de 55 ans et plus, ce qui correspond à une incidence de 13 % plus élevée que chez les personnes affiliées aux autres régimes d’assurance maladie.

b. Une évaluation délicate

Si ces produits constituent un facteur de risque sur la santé, il est plus délicat de mesurer leurs effets sanitaires et d’établir des causalités avec la survenue de pathologies.

i. La mesure des effets

Une première difficulté réside dans l’analyse de la toxicité du produit. Deux types d’évaluation sont menées, la première mesure la toxicité de la substance active en elle-même tandis que la deuxième se fonde sur le produit phytopharmaceutique dans son ensemble y compris l’interaction avec ses coformulants ([10]).

Cette diversité d’approche explique les résultats différents menés sur certains produits et notamment sur le glyphosate. L’agence européenne, l’Autorité européenne de sécurité des aliments, l’EFSA, évalue la toxicité de la substance active et des coformulants séparément. Le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), quant à lui, se fonde sur mélange coformulant-substance.

Une deuxième difficulté consiste à mesurer les effets de ces produits sur la santé en fonction du niveau d’exposition. Les évaluations appréhendent de façon insuffisante une exposition continue ou toxicité chronique, et les effets cumulés de l’interaction de plusieurs substances, dit effet cocktail. Selon M. Pascal Empereur Bissonnet, directeur adjoint de la direction santé travail à Santé publique France, une étude toxicologique a montré que l’étalement de l’exposition dans le temps ne fait apparaître que de faibles doses de toxicité ([11]). Par ailleurs, M. Patrick Dehaumont, directeur général la Direction générale de l’alimentation (DGAL) a indiqué que lors des contrôles des limites maximales de résidus (LMR) ([12]), ses études sont réalisées molécules par molécules, en raison de la difficulté à évaluer les effets dits cocktail ([13]). De même, M. Emmanuel Koen chargé des questions scientifiques à la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a précisé que la LMR est un seuil réglementaire qui s’applique à une substance donnée pour une denrée spécifique. ([14])

Ces questions ont été soulevées par les associations environnementales ([15]). M. François Veillerette, président de Générations futures, a souligné que les évaluations menées au niveau européen ne prenaient pas en compte les effets chroniques. Selon ces mêmes associations, les procédures d’évaluation du risque imposées par les réglementations européennes se fondent sur le croisement entre la dangerosité estimée du produit et le niveau d’exposition, ce qui reste insuffisant.

Par ailleurs, les résultats de ces études dépendent de la manière dont l’exposition à ces produits est mesurée. Il est particulièrement délicat de reconstituer rétrospectivement une exposition et sa fréquence dans le domaine professionnel. De plus, comme le soulignait M. Pascal Empereur Bissonnet, les agriculteurs sont exposés à une grande diversité de substances, qui varient selon les périodes de l’année et selon les cultures. La plupart du temps cette quantification résulte d’interrogatoires qui peuvent manquer de précision. ([16])

Santé publique France a développé une solution alternative au sein de sa direction santé au travail et constitué des matrices tâches/expositions pour chacune des principales cultures agricoles françaises via le programme MATPHYTO. Les usages de produits phytopharmaceutiques sont ainsi reconstitués, par culture, par région et par période, ce qui devrait permettre d’accroître la précision des études épidémiologiques.

D’autres difficultés existent. La toxicité d’une substance est évaluée en fonction d’une limite maximale de résidus ; or, selon l’ANSES, certaines substances ont des effets sans seuil.

En outre, Mme Clémence Fillol de l’unité de surveillance biologique des expositions de Santé publique France a précisé que toutes les substances ne disposent pas d’un biomarqueur, ce qui empêche l’évaluation de l’exposition à ces substances. ([17])

Enfin, ces analyses sont conduites selon des protocoles et des référentiels d’études qui peuvent différer. La DGS remarque que les agences européennes utilisent des études expérimentales requises par les règlements européens tandis que le CIRC se fonde sur des études académiques et des articles publiés dans la littérature scientifique.

Selon François Veillerette, président de Générations futures, le respect de bonnes pratiques de laboratoires conduit à exclure des études universitaires qui ne les ont pas respectées, ce qui de fait amène à s’interroger sur un dispositif européen imposé qui ne sélectionne pas les études sur leur qualité scientifique mais sur le respect de certaines conditions de réalisation qui ne garantissent pas cette qualité. Mme Marie-Monique Robin, journaliste, partage la même analyse. ([18])

Les rapporteurs tiennent à signaler que leurs collègues de l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques ont été saisis par les commissions des affaires européennes ([19]) et des affaires économiques ([20]) de l’Assemblée nationale d’une étude sur l’objectivité et l’indépendance des agences européennes chargées de réaliser l’évaluation de la dangerosité des substances mises sur le marché et en particulier le glyphosate. Le choix des méthodologies, les limites que la réglementation impose au cadre d'analyse des risques seront particulièrement analysés.

La mission a décidé de s'intéresser à la question de l’indépendance et de la déontologie de l’expertise aux niveaux européens et nationaux, sans s'interdire de mener des recherches dans d'autres enceintes également importantes en matière d'évaluation de risques, comme l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), qui fournit des méthodologies standard.

ii. L’établissement du lien de causalité

Pour pouvoir établir une relation de causalité entre l’exposition aux produits phytopharmaceutiques et la survenue de certaines pathologies, deux approches complémentaires sont menées : des études expérimentales conduites soit sur les animaux, soit in vitro ou in silico et des études épidémiologiques impliquant la constitution de cohortes.

Sur cette question de méthode M. Jean-Claude Desenclos, directeur scientifique de Santé publique France a indiqué « que les éléments permettant d’établir un lien de causalité ne sont pas établis sur de simples observations mais sur la base d’un corpus de connaissances issues de la recherche, de l’expertise collective. » Toute corrélation ne suffit pas à déterminer un lien de causalité. M. Pascal Empereur Bissonet, directeur adjoint de la direction santé travail au sein de Santé publique France a abondé dans ce sens en précisant que porter un jugement sur un lien de causalité ne peut pas se fonder que sur une seule étude. Ces dernières, de plus, n’ont pas le même poids probant, les études géographiques, écologiques ont un poids probant moindre par rapport aux études épidémiologiques, plus précises. ([25])

Le professeur Roger Barouki directeur de l’unité de recherche « toxicologie pharmacologie et signalisation cellulaire » de l’INSERM a d’ailleurs souligné que le lien de causalité était plus facile à mettre en évidence lorsque l’on suit des cohortes chez l’homme dans le temps, ce d’autant plus lorsque les effets de ces produits peuvent se manifester tardivement. C’est pourquoi, le caractère continu de ces cohortes permet d’opérer un suivi, y compris après la fin de la période d’activité professionnelle, s’agissant des agriculteurs. ([26])

Enfin, M. Roger Genet, directeur général de l’ANSES, a insisté sur les incertitudes propres au travail scientifique, « c’est pourquoi les experts peuvent avoir des avis différents et ne peuvent donner qu’une échelle de risque ». ([27])

c. Un besoin impérieux de données documentées

Le constat est unanime, hormis les difficultés d’évaluation exposées supra, les scientifiques manquent de données documentées et particulièrement d’études épidémiologiques pour établir des conclusions.

Depuis 1997, un réseau mis en place par la MSA, Phyt’attitude recense et analyse les signalements d’accidents survenus lors de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques dans le cadre professionnel. Ce réseau a été intégré, depuis 2014, dans un dispositif plus large de phytopharmacovigilance ([28]). Piloté par l’ANSES, ce dispositif, constitué d’un réseau de 15 partenaires, est chargé de surveiller les effets indésirables des produits phyto pharmaceutiques.

Ces données restent insuffisantes et ne constituent pas des études épidémiologiques.

La DGS a reconnu qu’il était nécessaire de mieux connaître les expositions de la population aux produits phytopharmaceutiques ([35]). Quant à l’exposition des travailleurs agricoles, Santé publique France a admis qu’elle ne disposait pas à ce jour de données exhaustives concernant leur état de santé. ([36])

C’est pourquoi, la DGS a chargé Santé publique France de mener plusieurs études relatives à l’exposition aux produits phytopharmaceutiques des riverains de zones agricoles et des agriculteurs.

La première, en cours, porte sur les cancers pédiatriques. Cette étude épidémiologique dénommée Géocap-agri devra mesurer le lien entre les cancers chez les enfants et leur exposition aux produits pesticides liée à leur lieu d’habitation à proximité de cultures agricoles. Elle analysera les cas recensés dans le registre national des cancers de l’enfant de 2002 à 2013. Ses résultats sont attendus en 2019.

Une deuxième étude, en cours de faisabilité, intitulée étude multi-site d’imprégnation chez les riverains de zones agricoles devrait décrire l’exposition des riverains aux produits phytopharmaceutiques, identifier une éventuelle surexposition et mieux connaître les déterminants de cette exposition. Elle pourrait débuter en 2019.

Afin de mieux documenter la santé au travail des agriculteurs, Santé publique France a lancé en octobre 2017 une étude reposant sur une cohorte de travailleurs affiliés à la MSA ([37]), COSET-MSA, qui a pour objectif de reconstituer leurs expositions au risque chimique et de mener une surveillance épidémiologique qui étudiera les liens entre leur santé et les expositions professionnelles. Un questionnaire d’inclusion sera envoyé aux affiliés qui acceptent d’y participer comprenant des données sur leur état de santé, leurs pratiques agricoles, leurs conditions psychologiques. 7 agents seront mobilisés et le coût est estimé entre 200 000 et 300 000 euros. Le suivi reposera sur des enquêtes provenant du questionnaire individuel rempli par les volontaires et par le recueil de données dans les bases médico-administratives.

Le recueil de données validées permettra, en outre, d’appuyer les décisions prises au niveau national s’agissant de l’autorisation de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques. En effet, comme le souligne le rapport conjoint de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) ([38]), il appartient à l’État membre de démontrer l’existence d’un risque pour la santé ou l’environnement lorsqu’il souhaite refuser ou retirer une AMM au niveau national. C’est dans ce sens que M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire a insisté sur la nécessité pour les autorités françaises de disposer d’études et de données précises sur les produits phytopharmaceutiques pour réduire le risque de contentieux au niveau européen ([39]). Ce point sera développé infra.

2. Une contamination environnementale générale encore peu prise en compte

« Les pesticides peuvent persister dans l’environnement pendant plusieurs décennies et représentent une menace globale pour tout l’écosystème dont dépend la production alimentaire. L’usage excessif et abusif de pesticides entraîne une contamination des sols et des ressources en eau dans l’espace environnant, ce qui entraîne une réduction de la biodiversité, la destruction de populations d’insectes bénéfiques qui sont les ennemis naturels des ravageurs et une baisse de la valeur nutritionnelle des aliments ». ([40])

a. Une pollution à spectre large

Inévitablement, quelle que soit la technique utilisée, une partie des produits phytopharmaceutiques utilisés pour traiter une culture n’atteint pas sa cible et se disperse dans l’environnement. Or, en l’état actuel des matériels, ces pertes sont significatives.

L’Institut national de recherche agronomique (INRA) a travaillé sur la caractérisation des pertes. Il a mesuré une déperdition des produits lors de leur application par pulvérisation sur les feuillages de l’ordre de 10 à 70 % vers le sol et de 30 à 50 % vers l’air. Ces pertes sont liées aux engins de dispersion. Toutefois, les fumigations du sol renvoient aussi 20 à 30 % des produits dans l’air.

Source : ESCo Inra 2005 « Pesticides, agriculture et environnement »

Ensuite, un ensemble de mécanismes disperse ces produits plus largement que la parcelle où ils ont été appliqués, comme l’illustre le schéma ci-après :

Source : ESCo Inra 2005 « Pesticides, agriculture et environnement »

Voyageant dans l’atmosphère ou dans les eaux, ces produits peuvent atteindre d’autres territoires, parfois éloignés.

En 2016, le ministère chargé de l’environnement déclarait que la quasi-totalité des compartiments de l’environnement sont contaminés par les pesticides (principalement les herbicides), notamment les sols, l’air, les eaux de surfaces et dans une moindre mesure, les eaux souterraines. Un rapport publié en 2015 par le Programme pesticides piloté par le même ministère ([41]) indiquait déjà : « alors que les eaux continentales de surface et souterraines souffrent d’une contamination quasi généralisée par les pesticides, les données relatives à la contamination de l’air et des dépôts atmosphériques restent fragmentaires. Toutefois elles permettent de mettre en évidence la présence de pesticides dans toutes les matrices atmosphériques (gazeuse, liquide, particulaire), en concentration variable dans le temps et dans l’espace. Enfin, bien qu’il n’existe pas de dispositif équivalent à ceux relatifs à l’eau et à l’air pour caractériser la contamination des sols par les pesticides, des exemples de contamination chroniques (cuivre, chlordécone…) sont bien connus. »

Ce rapport montrait les liens entre les contaminations aériennes et les pratiques agricoles, l’élargissement des périmètres touchés en raison des phénomènes de dérive et de dispersion des nuages, la retombée au sol d’une partie de ces pesticides, les contaminations saisonnières des précipitations et le transfert vers les eaux souterraines ainsi que dans les eaux de surface (cours d’eau) par les phénomènes de ruissellement ou d’érosion.

La Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) ([42]) estime que ces effets sont évidemment aggravés par l’utilisation massive de ces produits, ainsi que par l’incapacité des écosystèmes appauvris à les gérer. Des études ont montré, par exemple, que l’atrazine, désormais interdite mais très rémanente dans les sols, peut être dégradée par des communautés bactériennes, mais ce processus prend beaucoup plus de temps aujourd’hui à cause de l’affaiblissement de la biodiversité bactérienne ; ces particules se retrouvent dès lors au moindre mouvement dans l’eau et l’air.

i. La pollution de l’air

Les études examinées par le rapport Pesticides précédemment évoqué ont montré la présence de pesticides, y compris des molécules interdites depuis plusieurs années, dans l’atmosphère aussi bien en milieu rural qu’urbain (avec cependant des niveaux enregistrés plus importants en milieu rural). De son côté, une étude d’AirParif a relevé des traces de plus de 80 pesticides dans l’air parisien.

Ces constats sont confirmés par ATMO France, qui fédère les Associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA ) Tout en reconnaissant les limites de leurs suivis, une analyse rétrospective de leurs mesures de pesticides ces 15 dernières années lui a permis de tirer plusieurs enseignements ([43]):

– D’abord, l’atmosphère pâtit d’une contamination chronique ;

– Elle est plus aiguë en périodes d’épandage, mais l’on retrouve des pesticides en zones urbaines comme en zones rurales. Certains cocktails de produits sont parfois plus marqués en territoires urbains. Il n’en reste pas moins que les concentrations les plus élevées sont mesurées près des zones d’épandage, montrant clairement un lien avec ces activités. Au reste, les pesticides repérés sont déterminés par les cultures qui dominent le territoire ; des molécules sont même des « traceuses » de certaines cultures : comme le fongicide Folpel autour des vignes ou le chlorothalonil autour du blé ou de l’orge ;

– La base de données d’ATMO montre notamment la présence constante, et générale sur les territoires faisant l’objet d’une surveillance, d’au moins une dizaine de molécules de pesticides.

– On retrouve moins d’insecticides ([44]). Mais des traces de produits interdits depuis plusieurs années (comme le lindane prohibé en 1998) sont encore régulièrement présentes dans l’atmosphère de toutes les régions de France. Les carottages des sols révèlent aussi ce type de particules, que les labours contribuent à rejeter dans l’air. Le lindane présente ainsi un niveau de fonds, certes faible, mais permanent, y compris en ville ;

Ce qui manque encore, ce sont des données consolidées au niveau national qui permettent de calculer le niveau moyen d’exposition d’un Français aux pesticides. Le réseau ATMO ne dispose encore que de suites de données parcellaires ne reflétant que la situation dans ses territoires.

ii. La contamination des sols

Comme cela a été démontré, les sols reçoivent une part importante des produits dispersés. Un rapport des services du ministère chargé de l’environnement observait en octobre 2011 ([45]) que les effets d’une pollution du sol par les pesticides peuvent se faire sentir à très long terme. Le stockage du chlordécone dans les sols antillais en est un dramatique exemple (Cf. supra Partie I.A.1).

Mais le problème se pose aussi pour les molécules censées disparaître par elles-mêmes. Dans un premier temps, les pesticides sont retenus dans le sol, ce qui limite la contamination des eaux. Puis progressivement les substances contenues dans ces produits se dégradent. Cependant la rétention s’accumule et évolue dans le temps pour créer des résidus liés dont on ne connaît ni la nature chimique exacte, ni la capacité de libération ultérieure.

Le rapport Pesticides de 2015 a relevé qu’une composante majeure de la dissipation des pesticides dans les sols prend la forme de résidus non extractibles. Dans certains cas, comme l’atrazine, 30 % de ces résidus sont des composés chimiques très proches de la molécule mère, favorisant des phénomènes de remobilisation des substances quand les traitements sont répétés.

iii. La pollution des eaux terrestres

Malgré les précautions (mesures de protection des sources, réglementation des bassins versants), certains pesticides sont transportés vers les eaux de surface ou migrent dans le sol vers les nappes phréatiques.

Les études du commissariat général au développement durable (CGDD) du ministère de la Transition écologique et solidaire mettent en évidence les niveaux de contamination des eaux : en 2014, toutes analyses confondues, des pesticides sont quantifiés au moins une fois pour 87 % des 3 052 points de mesure des cours d’eau, et pour 73 % des 2 121 points de mesure des eaux souterraines.

Dans la plupart des cas, les analyses révèlent la présence de plusieurs pesticides pour un même prélèvement d’eau. Dans les cours d’eau, 17 substances différentes, en moyenne, sont quantifiées par point de mesure (avec un maximum de 89) ; on en retrouve une moyenne de 5 (avec un maximum de 39) dans les eaux souterraines.

En outre, lors de son audition ([46]), la direction générale de la prévention des risques (DGPR) du ministère de la Transition écologique et solidaire a indiqué que dans certaines régions, le niveau de contamination de l’eau par le glyphosate est extrêmement élevé et dépasse parfois le niveau-guide de la directive 2000/60/CE–cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau. La DGPR reconnaît cependant que, mis à part autour des captages d’eau potable, on ne voit pas encore à partir de quel niveau de saturation des milieux en métabolites du glyphosate les produits intégrant cette molécule devraient être interdits sur ces territoires.

Ainsi, la présence de pesticides est-elle généralisée dans les eaux superficielles et souterraines de l’ensemble du territoire.

Enfin, la contamination des milieux marins par les pesticides ne semble pas avoir été étudiée. Mais avec l’arrivée des eaux en estuaires et leur dilution dans l’environnement marin, elle est très probable.

iv. Des impacts sur la santé humaine au-delà des territoires d’origine

Comme le rapport Pesticides le disait déjà, cette contamination généralisée des milieux par les pesticides soulève de nombreuses questions sur les impacts environnementaux et sanitaires induits pour la biodiversité et les écosystèmes, ainsi que pour la santé humaine qui peut être atteinte même dans des territoires éloignés des zones d’application.

L’exposition aux produits chimiques des riverains et autres populations non utilisatrices est encore difficilement quantifiable. Les chiffres les plus précis que l’on détient concernent l’impact de la pollution de l’air en France : Santé publique France a estimé à 48 383 le nombre annuel de décès prématurés ayant pour origine la pollution de l’air extérieur. Mais l’on ignore quelle serait la part moyenne des pollutions par pesticides.

b. Des dégâts déjà visibles sur la biodiversité et les écosystèmes

Étant données l’atteinte de tous les milieux et les caractéristiques propres de certains pesticides - comme l’universalité herbicide du glyphosate et la non sélectivité des insecticides -, les impacts sur la biodiversité et les écosystèmes sont inévitables. Des études et rapports en montrent les premiers dégâts.

i. Des espèces menacées

De manière générale, les études scientifiques n’ont réellement commencé à s’intéresser aux impacts des pesticides sur l’environnement et la biodiversité qu’à partir des années 1990 et ne sont montées en puissance que ces cinq dernières années. Le rapport Pesticides de 2015 fait le point sur les premiers travaux qui se sont attachés à comprendre les voies d’exposition des espèces non cibles et les effets écotoxicologiques des produits sur celles-ci. Intoxication de la faune, perturbations hormonales, altération des potentiels reproducteurs, avec un impact sur la dynamique des populations, accumulation de substances toxiques dans les chaînes tropiques, les observations inquiétantes sont nombreuses. Au-delà des effets létaux d’une forte concentration de produits phytopharmaceutiques, le rapport relevait entre autres que :

– quand ils n’en meurent pas, des invertébrés du sol accumulent certains contaminants qu’ils peuvent transférer à leurs prédateurs ;

– des études montrent un possible impact sur la reproduction des oiseaux ;

– d’autres indiquent que la communauté phytoplanctonique des zones estuariennes et côtières polluées est potentiellement modifiée par la présence de pesticides à faible concentration. Le rapport disait manquer malheureusement de données sur les organismes et écosystèmes d’eaux douces.

Les études plus récentes, signalées par la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB), révèlent désormais un impact majeur des pesticides sur l’environnement.

● S’agissant des insectes en général :

Une étude de la Krefeld Entomological Society parue le 18 octobre 2017 dans la revue PlosOne montre qu’en vingt-sept ans plus de 75 % de la biomasse des insectes volants a disparu au sein d’espaces pourtant protégés en Allemagne. Les auteurs relient cette diminution à un principal facteur, les pratiques de l’agriculture intensive, bien avant les autres causes comme l’augmentation des peuplements humains, le changement climatique ou le changement d’usage des terres.

Des travaux menés en France par V. Bretagnolle, notamment sur la Zone Atelier du CNRS Plaine et Val de Sèvre, démontre le même déclin des insectes terrestres (80 %) en exploitant des données recueillies depuis vingt-cinq ans. Ils font supposer que cette évolution touche toute l’Europe.

Les traitements agricoles sont en effet peu discriminants et entraînent des disparitions sévères d’insectes par les effets combinés de trois phénomènes :

– la destruction directe des insectes par des usages massifs d’insecticides ;

– la réduction drastique des ressources florales sauvages (la flore adventice) dont se nourrissent les insectes par usage d’herbicides ;

– la disparition des habitats et des lieux de reproduction de certains insectes par l’intensification agricole (surexploitation et pollutions des sols, simplification des paysages, disparition des prairies, de l’élevage, des haies, des mares, des murets...).

● S’agissant des oiseaux :

La forte diminution des insectes et leur quasi-disparition à certains endroits créent des ruptures en cascade dans les chaînes alimentaires. Les insectes sont en effet la base alimentaire de nombreuses espèces qui sont, à leur tour, menacées d’extinction. C’est-à-dire qu’on ne perd pas que les éléments de la biodiversité « contaminés » ou détruits par ces produits mais aussi des éléments qui dépendent de ceux-ci.

Plusieurs études ([47]) montrent un déclin général des oiseaux communs causé par la baisse des populations d’insectes, mais aussi des stocks de graines d’adventices dont ils se nourrissent, l’agriculture intensive tendant à détruire toute la faune sauvage non productive dans les fossés ou les prairies, ou parce que les oiseaux s’intoxiquent directement avec les semences enrobées ou les insectes contaminés.

Ainsi, selon le bilan STOC édité en 2009 par le Muséum national d’histoire naturelle, la France aura perdu en vingt ans 25 % de ses oiseaux nicheurs en milieux agricoles. Si les oiseaux forestiers s’en sortent un peu mieux, ils sont également en diminution. Enfin, les 15 espèces inscrites sur la Liste rouge UICN-MNHN des oiseaux nicheurs métropolitains auront décliné de 75 %. ([48]) Une publication conjointe du MNHN et du CNRS le 20 mars dernier révèle une accélération de ce déclin sur les sites de deux réseaux de suivi : ce sont désormais 30 % des oiseaux des champs qui ont disparu en 15 ans.

Comme la FRB l’explique ([49]) : « à travers les oiseaux, c’est tout un écosystème qui est atteint. Or, quand un écosystème est trop déséquilibré, moins " biodivers ", il n’est plus capable de faire face à d’autres pressions comme les perturbations climatiques. L’actuelle " sixième extinction ", désormais reconnue par la communauté scientifique, s’explique ainsi : les écosystèmes ne sont plus capables de réagir et s’effondrent. Le problème est terrestre mais aussi marin car les pesticides finissent toujours par atteindre la mer par les réseaux aquatiques ou par l’atmosphère. L’impact est aussi lourd sur la faune marine - dont dépendent de nombreuses sociétés dans le monde. (…) Par des effets en cascade, nos écosystèmes se retrouvent aujourd’hui en mauvais état ».

● Le cas des pollinisateurs :

Le rapport Pesticides de 2015 faisait déjà état d’études montrant que les insectes pollinisateurs intoxiqués par les pesticides meurent ou sont désorientés au point de ne plus retrouver le chemin de leurs ruches. Ces constats ont été unanimement confirmés en 2016 par le groupe d’experts de l’IPBES (Intergouvernmental science-policy platform on biodiversity and ecosystem services) ([50]). Celui-ci a estimé que 16,5 % des espèces de pollinisateurs vertébrés (oiseaux et chauves-souris) sont menacées d’extinction à l’échelle mondiale et jusqu’à 30 % sur les îles, cependant qu’en Europe par exemple, 37 % des populations d’abeilles, sauvages et domestiques, et 31 % des papillons sont déjà en déclin et 9 % menacées de disparaître.

Parmi les pesticides, les intrants à base de néonicotinoïdes sont un vrai cas d’école.

Apparues dans les années 90, ces substances font partie des insecticides les plus utilisés. Aujourd’hui, plusieurs études ([51]) ont montré que tous les milieux sont contaminés (air, eau, sol, habitats naturels, plantes non traitées) ; de même que les aliments selon une enquête menée par Générations futures en 2013. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité indique que ces molécules ont une grande toxicité (d’où leur efficacité) et persistent dans l’environnement de plusieurs jours à plusieurs années. Elles sont au surplus classées comme perturbateurs endocriniens. Pour autant, les études démontrant leurs impacts sur l’environnement sont très récentes. Mais plus les travaux avancent, plus la démonstration de leur nocivité sur les insectes pollinisateurs, dont l’abeille domestique, est alarmante.

La première alerte est venue d’une étude de l’INRA et du CNRS publiée dans Science en 2012 ([52]) qui a mis en évidence le rôle du thiaméthoxame (une molécule néonicotinoïde utilisée en enrobage de semences) non dans une mortalité directe (si l’exposition est limitée), mais dans la désorientation des abeilles. Elle a entraîné la première interdiction en France du Cruiser puis la mise en place d’un moratoire européen sur l’utilisation de 3 néonicotinoïdes sur les plantes et les semences.

Après avoir suivi des protocoles scientifiques corrigeant certains manques reprochés aux premières études, deux articles scientifiques publiés dans Science le 30 juin 2017 ([53]) ont non seulement confirmé les effets négatifs de ces substances sur les abeilles, mais ont démontré une menace directe pour la survie à terme des colonies – même si le déclin des abeilles est également dû à d’autres agresseurs ; et s’il manque encore des méta-analyses permettant d’évaluer la magnitude des effets des néonicotinoïdes.

Devant les dangers représentés par ces substances, la France a voté en août 2016 ([54]) l’interdiction des produits phytopharmaceutiques qui en contiennent, ainsi que des semences traitées avec, à compter du 1er septembre 2018 – tout en permettant des dérogations jusqu’au 1er juillet 2020 en l’absence d’alternatives opérationnelles (Cf. infra partie II.B.2).

Les insectes et les oiseaux sont les victimes les plus visibles de l’ensemble des pesticides. Cependant d’autres travaux scientifiques ont démontré que les espèces atteintes sont bien plus diverses, et que les dommages peuvent subvenir à de faibles doses.

ii. Une vie des sols déséquilibrée

Un sol est l’association de matière issue de la dégradation des roches, de matière organique morte remaniée par les organismes du sol et de la biomasse que représentent ces organismes, qu’il s’agisse de vers, d’insectes, d’acariens, de champignons ou de bactéries, sans parler des plantes et animaux qui y vivent. À ce jour, plus de 95 % des espèces vivant dans le sol n’ont pas encore été décrites. Mais c’est cette biodiversité qui assure la plupart des processus élémentaires donnant au sol ses précieuses fonctions.

Les sols sont issus de processus longs. Lorsqu’ils sont dégradés, leur restauration, quand elle est encore possible, demande toujours beaucoup d’efforts et de temps. Or, la communauté scientifique observe une montée des menaces sur la biodiversité des sols. En sus des processus d’artificialisation des sols et des pollutions provenant de l’industrie, de la circulation routière et autres activités humaines, certaines actions et pratiques agricoles tendent aussi à diminuer sensiblement la quantité et la diversité des organismes du sol : la déforestation, le surpâturage et l’agriculture mécanisée ont très largement accéléré l’érosion des sols. Les monocultures et une discontinuité trop importante des couverts végétaux appauvrissent la biodiversité d’une parcelle. Des labours trop profonds, une irrigation excessive, des apports réguliers de nitrate… la détruisent directement. La FRB ne mâche pas ses mots : « Nous sommes en train de faire mourir nos sols » ([55]). On estimerait en effet que déjà 15 % de l’ensemble des sols et 40 % des sols cultivés seraient dégradés.

Les pesticides participent à ce processus en diminuant la biodiversité végétale mais aussi en s’attaquant directement aux organismes du sol, comme le montrent plusieurs études.

Certes, pour bénéficier d’une autorisation de mise sur le marché, les actuels pesticides ne doivent pas être bio-persistants : leurs molécules sont censées se dégrader assez rapidement dans le temps. Cela réduit les risques d’exposition. Mais auparavant les produits utilisés étaient parfois très bio-persistants - tels les organochlorés comme le chlordécone. Au reste, la régularité des traitements, leurs fréquences et l’importance des volumes épandus entretiennent la présence des produits dans les sols.

Certains considèrent que la bonne santé d’un sol se mesure par la biomasse qu’il contient ; d’autres ciblent surtout les organismes les plus actifs dans le fonctionnement de ce sol, sa restauration après son exploitation ou une perturbation, et son évolution à plus long terme. Dans tous les cas, l’évaluation d’un sol s’attache a minima à observer l’abondance et la diversité des vers (lombrics et nématodes) et des compositions fongiques et microbiennes.

– S’agissant des micro-flore et micro-faune, le rapport Pesticides constatait que : « l’effet des pesticides sur les communautés microbiennes des sols reste mal connu, car abordé par des approches très globales : mesures de biomasse, d’activité respiratoire et d’activité métabolique, ou évaluation des flux d’éléments dans les sols. »

Une étude parue début 2017, du Docteur Thierry Tétu de l’Université de Picardie-Jules Verne ([56]), aura cependant conclu que le glyphosate n’affecte pas de manière significative la vie microbiologique du sol lorsque celui-ci est employé à dose normale en laboratoire.

– En revanche, d’autres études ont montré que l’application des pesticides peut affecter les communautés fongiques. Décomposeurs primaires de la matière organique, les champignons constituent un maillon essentiel du fonctionnement des sols. Ces études constatent également que lorsque le sol a une forte densité microbienne et un important contenu en matière organique, il « résiste » bien. Mais « dans les sols ne présentant pas ces caractéristiques, un stress toxique peut avoir des conséquences sur le fonctionnement du sol. » (Rapport Pesticides de 2015)

– Quant aux vers, au-delà du constat des observateurs qu’aujourd’hui en France l’abondance lombricienne est inférieure à la moyenne nationale dans les terres de cultures et à la limite de la faiblesse dans les vignes et les vergers ([57]), plusieurs études sont en cours pour analyser l’impact des produits phytopharmaceutiques sur les lombriciens, notamment une étude à long terme, mise en place par la DGAL dans le cadre du plan Écophyto, portant plus largement sur la « Surveillance biologique du territoire sur les effets non-intentionnels » (SBT-ENI). Les publications sont en cours de rédaction.

Toutefois, des travaux récents de chercheurs de l’INRA Versailles-Grignon sur trois espèces de vers de terre présents dans les sols cultivés ont mis en évidence qu’une augmentation de l’indice de fréquence de traitement (IFT) () total décimerait de façon drastique les populations de Lumbricus castaneus (vers de terre affectionnant les couches superficielles des sols), qui conserveraient tout juste 5 % de leurs effectifs. Elle affecterait plus modérément les deux autres espèces (l’espèce Allolobophora chlorotica vivant dans les premiers centimètres de sol où il se nourrit et l’espèce Lumbricus terrestris qui fréquente les profondeurs du sol et qui se nourrit en surface), lesquelles maintiendraient environ 30 % de leurs populations. Les scientifiques expliquent cet effet délétère des pesticides sur les vers de terre par des conséquences létales potentielles des applications fréquentes de produits phytopharmaceutiques, des impacts négatifs sur la fécondité et la croissance des vers de terre et une fuite de ces derniers hors des parcelles traitées. D’autre part, tous les traitements par les pesticides ne produisent pas le même effet : les insecticides ont, d’une manière générale, plus d’incidence que les herbicides ou les fongicides sur ces trois espèces de vers de terre.

Ces mêmes études ont démontré qu’à l’inverse, une réduction de 50 % des pesticides ([58]), conduirait à une nette augmentation des populations de vers de terre : les densités de l’espèce Lumbricus castaneus seraient multipliées par 4,8 et celles de Lumbricus terrestris et Allolobophora chlorotica par 1,5, avec dans leurs sillages toute une cohorte d’effets bénéfiques pour les sols (de structuration, d’entretien, de fertilité etc.).

iii. Des conséquences pour l’agriculture

Ces dégâts sur la biodiversité et sur les éco-systèmes ne présentent pas seulement un bilan négatif pour l’environnement. Ils menacent également les intérêts des populations humaines, y compris la pérennité de l’agriculture.

L’état des sols et celui des pollinisateurs, en particulier, sont des éléments vitaux.

– Le sol est la pièce maîtresse des grands cycles biogéochimiques dans les écosystèmes terrestres. Ses organismes vivants l’aèrent en creusant, dégradent de nombreux polluants et séquestrent cinq fois plus de carbone que la biomasse forestière, retiennent l’eau et régulent sa qualité, traitent et transforment la matière organique en libérant les éléments minéraux utiles à la vie en surface. Ils maintiennent ainsi la structure du sol, en régulent la chimie, participent à la régulation du cycle de l’eau et améliorent la fertilité des terres agricoles.

Cette fonction de décomposition de la biomasse végétale (assurée de 60 % à 90 % par les sols) et de recyclage des nutriments est cruciale pour la production de nourriture.

– De même, les pollinisateurs ont un rôle non seulement écologique, mais aussi agronomique et économique.

En effet, la survie de la grande majorité des espèces sauvages, ainsi que de 80 % des cultures à travers le monde est dépendante de l’activité des insectes pour la pollinisation, au premier rang desquels les abeilles domestiques et sauvages. Des conséquences sur la sécurité alimentaire ont été identifiées par l’IPBES devant le constat de leur déclin massif (voir supra). La plateforme internationale a évalué les pertes induites sur les cultures mondiales entre 235 et 577 milliards de dollars par an.

La biodiversité est pourtant une mine de mécanismes naturels capables de remplacer les produits chimiques. Au surplus, il a été démontré que son accroissement favorise la production de biomasse. Le développement de la biodiversité s’avère en conséquence une condition importante d’une bonne productivité des systèmes de cultures. C’est même précisément sur ces différents services écosystémiques que se joue une grande partie de la transition agricole (Cf. infra partie II.B.1)

La biodiversité est donc une richesse qu’il conviendrait de mieux connaître pour mieux la protéger et mieux l’utiliser.

c. Des impacts des produits phytopharmaceutiques mal évalués au niveau européen

En dépit des diverses études citées et de leur net enrichissement ces dernières années, les impacts des produits phytopharmaceutiques sur l’environnement restent largement sous-évalués par les agences européennes, pour ne pas dire négligés – à l’exception récente des abeilles – lors de l’homologation des substances actives, de leur renouvellement, ainsi que lors de leurs autorisations de mise sur le marché des produits les contenant.

En principe, l’évaluation initiale des risques d’une substance active vise à déterminer si dans des conditions normales d’utilisation, l’homme, l’environnement, la faune et la flore seraient exposés de manière inacceptable aux dangers intrinsèques de la substance. La Fondation pour la recherche sur la biodiversité constate que cette évaluation des risques liés à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques est largement insuffisante : elle ne propose pas d’analyse en conditions environnementales réelles et ne prend pas en compte tous leurs impacts, négligeant les effets sur les espèces non cibles, l’écosystème et le temps long. De sorte que lorsqu’une molécule est autorisée selon le protocole suivi par les agences européennes, on n’en connaît pas les effets réels. Seuls quelques suivis ultérieurs, qui ne sont pas obligatoires, montrent des effets adverses qui n’avaient pas été anticipés. ([59])

Déjà en 2015 le rapport Pesticides formulait plusieurs critiques sur ces évaluations : « la composition des produits commerciaux est couverte par le secret industriel. (…) Il existe très peu de données sur les effets toxiques et écotoxiques de ces mélanges, ainsi que sur ceux des coformulants et adjuvants des pesticides. En particulier, les connaissances sur les effets propres de certains adjuvants et sur leur interaction avec la toxicité des substances actives sont fragmentaires et ne permettent pas de statuer sur le risque que présentent ces substances pour l’environnement. » ([60]). Pourtant, « les résultats de Lacroix et al. (2004) ont montré qu’un mélange entre une substance active et un adjuvant peut avoir des effets écotoxicologiques différents de ceux de la substance active seule. Ces différences découlent à la fois des modifications du devenir de la substance active induites par l’adjuvant et de la toxicité propre de celui-ci. Les données obtenues plaident ainsi en faveur d’une évaluation du risque environnemental de niveau élevé (études en micro ou mésocosmes), qui soit effectuée dans des conditions les plus proches possibles de la pratique agricole, en intégrant les associations entre substances actives et adjuvants. »

Deux cas emblématiques illustrent les insuffisances de ces évaluations, que l’on pourrait presque qualifier de coupables :

– Quand le Cruiser (de la famille des néonicotinoïdes) a été lancé, quelques appareils de mesure de pollution aérienne avaient été installés ; ils ont montré des niveaux élevés de résidus dès la première année, mais ont été rapidement abandonnés car les autorités compétentes n’avaient pas les repères pour utiliser leurs résultats.

– La bio-dégradabilité du glyphosate vantée par les fabricants dépend de l’AMPA (métabolite du glyphosate. Or, ce coformulant est non seulement la première molécule retrouvée dans les eaux, mais se révèle plus toxique pour l’environnement que le glyphosate. Pour autant, la substance glyphosate a été analysée isolément, sans considérer ses adjuvants, leurs propres effets ni le fait qu’ils augmentent son efficacité. Enfin, aucune étude ne porte sur les effets de l’usage du glyphosate sur la biodiversité et la façon dont celle-ci réagit à son utilisation. L’évaluation de la substance n’examine ni ce qui se passe en l’absence de glyphosate, ni ce qu’il provoque sur et dans une plante, dans le sol, l’eau et l’air, ce qu’il détruit, sa rémanence… De telles études seraient pourtant nécessaires, soit ex ante avant l’autorisation de la substance, soit, plus aisément, ex post pendant une sorte de période d’essai de la molécule. En tout état de cause, les procédures de renouvellement des autorisations européennes ne devraient plus ignorer les impacts environnementaux qui auront été constatés.

Certes, l’évaluation des impacts environnementaux rencontre des difficultés objectives : la multiplicité des facteurs nocifs qui peuvent agir simultanément, complique la mesure de l’influence propre aux pesticides et le recul est nécessaire pour documenter scientifiquement cette évaluation.

Au point que la Direction générale de la prévention des risques du ministère de la Transition écologique et solidaire craint une forme de paralysie de la décision publique : « la complexité du sujet fait que si l’on attend des preuves scientifiques très précises du lien de cause à effet entre les expositions et ces maladies, ce sera trop tard. Car si tout le monde est d’accord pour fonder scientifiquement les décisions publiques, les débats actuels ne permettent pas d’avancer alors que la communauté scientifique lance régulièrement des alertes. » Aussi conseille-t-elle de mettre rapidement en œuvre des mesures préventives, même si elle constate une difficulté à faire partager cette urgence d’agir au niveau européen malgré les questionnements concernant le fonctionnement de l’expertise scientifique européenne. ([61])

Néanmoins la Fondation pour la recherche sur la biodiversité estime que les chercheurs européens, et notamment français sont capables de mener ces études de terrain ([62]). Par exemple, dans la dizaine de zones-ateliers créées par le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), les chercheurs connaissent bien leurs milieux ; ils ont fait de la surveillance avec les agriculteurs et réalisé des prélèvements et des analyses de sites. De même, avec les moyens adéquats, les agences comme l’ANSES devraient être aussi capables de pousser leurs évaluations jusqu’à ce point. Pour ce faire, il y a notamment lieu de :

*

Le coût global des effets des produits phytopharmaceutiques sur la santé et sur l’environnement, que l’on dénomme externalités négatives, est difficile à évaluer. Le Haut conseil de santé publique a chiffré le coût en Europe à 120 milliards d’euros s’agissant des conséquences sur la santé de ces produits via leurs mécanismes de perturbation endocrinien ([63]). Le CGEDD souligne que la pollution de l’eau par les pesticides et les nitrates coûte a minima 1,7 milliard d’euros par an pour distribuer une eau potable en France. S’il fallait éliminer les polluants agricoles présents dans l’eau, le traitement coûterait au moins 54 milliards d’euros par an pour retrouver une eau « naturelle » (et pas seulement conforme aux normes de potabilité). ([64])

B. Des mesures de protection à renforcer

Face à ces effets sanitaires et environnementaux, des mesures de protection et de surveillance ont été mises en face afin de réduire l’impact de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Elles doivent, néanmoins, être renforcées et améliorées.

1. La protection des populations

a. La population agricole

La population exposée, directement ou indirectement, aux produits phytopharmaceutiques n’est pas négligeable. Les chiffres oscillent entre un million de personnes potentiellement exposées à titre professionnel selon l’ANSES ([65]) à 5,6 millions de personnes si l’on tient compte des familles selon l’INSERM ([66]). Lors de son audition ([67]), la MSA a déclaré quant à elle que 10 % des salariés agricoles étaient exposés à des produits chimiques cancérogènes, mutagènes et reprotoxiques.

La prévention et la sensibilisation au risque phytopharmaceutique est donc d’autant plus nécessaire. Cette mission relève des services de santé au travail de la MSA.

La MSA en a pris conscience et traite spécifiquement de l’exposition au risque chimique dans son plan Santé et sécurité au travail pour la période 2016-2020.

Depuis 1997, le réseau Phyt’attitude, évoqué supra, vise à identifier les effets aigus de ces produits sur la santé des applicateurs et à faire appliquer les mesures de prévention adaptées.

Chaque caisse de la MSA comprend une équipe dont font partie un médecin du travail, un spécialiste de la prévention et un infirmier du travail qui prend en charge les appels provenant d’un numéro vert ou de médecins.

Lors de chaque signalement, une étude des conditions d’exposition aux produits mis en cause ainsi qu’une visite médicale sont menées. Elles conduiront à l’envoi d’un dossier à un médecin de la Caisse centrale de la MSA (CCMSA) qui établit une imputabilité vis-à-vis des symptômes.

Selon M. Paul François, président de l’association Phyto-victimes, ce système ne fonctionne pas correctement car les médecins ignorent parfois qu’ils peuvent faire remonter des signalements par cet intermédiaire. ([68])

Le champ d’action de la médecine du travail constitue une première limite à ce dispositif. En effet si elle est obligatoire pour les salariés agricoles elle reste facultative pour les non-salariés, les exploitants agricoles et leur famille. Mme Claudine Joly, référente pesticides à France Nature Environnement, a constaté que les exploitants à leur compte sont mal suivis. ([69])

Un deuxième écueil est la difficulté à sensibiliser le milieu agricole.

Selon M. Christian Pees, directeur de Coop de France une nouvelle culture sanitaire doit émerger afin de mieux encadrer les pratiques et de sensibiliser les agriculteurs. ([70]) M. Paul François, président de l’association Phyto-victimes soulignait que sur le terrain un agriculteur sur trois prend de vraies protections, un sur trois quelques précautions et un sur trois ne prend aucun moyen de protection. ([71])

Néanmoins, la MSA, à partir des analyses du réseau Phyt’attitude, a constaté une évolution des comportements. Une plus grande vigilance dans la manipulation des produits et le respect des consignes se généralisent.

Avec la prise de conscience des impacts majeurs sur la santé des agriculteurs, des dispositifs de protection ont été mis en place. Encore faut-il qu’ils soient respectés ou suivis.

Ainsi, depuis mai 2017, des délais minimums de rentrée dans les parcelles traitées après utilisation des produits sont fixés au niveau national ([72]), soit six heures minimum ou huit heures en milieu fermé, voire 24 heures pour les produits les plus dangereux. Le respect de ces délais n’est, cependant, soumis à aucun contrôle et des dérogations existent. En cas de besoin motivé, non anticipé et non prévisible ou impérieusement nécessaire, les délais peuvent être raccourcis, sous réserve pour les agriculteurs d’être protégés.

Ensuite, l’ANSES préconise le port et le type d’équipement individuel de protection (EPI) selon le produit et ses phases d’utilisation (préparation, application, nettoyage).

L’enquête Sumer de 2010 ([73]) a révélé que si 34 % des salariés agricoles bénéficiaient d’une protection collective et 58 % d’une protection individuelle, 29,5 % ne disposaient d’aucune protection.

Comme le relève le rapport conjoint de l’IGAS, du Conseil général de l’environnement et du développement durable et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ([74]), jusqu’en 2016 ces équipements n’étaient pas conçus par les fabricants spécifiquement pour les agriculteurs, ce qui les rendait peu commodes et notamment inadaptés en cas de forte chaleur et stigmatisant vis-à-vis du voisinage. Certains EPI à usage unique pouvaient même s’avérer dangereux, car ils étaient réutilisés. M. Dominique Potier ([75]), député, a jugé nécessaire de mobiliser la recherche pour accroître l’efficience de ces équipements.

Depuis 2017 de nouveaux EPI sont sur le marché mais présentent un surcoût. Dans le cadre du plan Écophyto II, une campagne de sensibilisation à ces EPI serait en cours de préparation.

La question des maladies professionnelles

Pour qu’une maladie soit reconnue comme professionnelle, une série de conditions médicales, techniques et administratives doivent être remplies. Ces conditions sont regroupées dans des tableaux.

Au sein du régime agricole figurent 59 tableaux de maladies professionnelles. Douze ([76]) prennent en compte le risque lié aux pesticides dont le tableau 58 Maladie de Parkinson provoquée par les pesticides ([77]) et le tableau 59 Hémopathies malignes provoquées par les pesticides ([78]).

Se référant à l’étude Sumer ([79]), la MSA indique que seules 2 % des maladies professionnelles déclarées à la MSA par les salariés sont en lien avec les pesticides.

S’agissant de la maladie de Parkinson, les travaux pris en compte dans le tableau 58 sont ceux concernant « toute exposition directe ou indirecte aux pesticides pendant au moins 10 ans ». Le délai de prise en charge entre la cessation de l’exposition et le constat de la maladie ne peut excéder un an. En 2016, sur 34 dossiers instruits pour les non-salariés, 29 ont été pris en charge, 5 refusés. Pour les salariés, 9 dossiers ont été instruits, 7 pris en charge, 2 refusés.

En ce qui concerne les hémopathies malignes, la liste des produits concernés par le tableau 59 est constituée de produits organochlorés, organophosphorés, du carbaryl, du toxaphène, ou de l’atrazine. En 2016, sur 20 dossiers instruits pour les non-salariés, 17 ont été pris en charge, 3 refusés. Pour les salariés, sur 10 dossiers instruits, 8 ont été pris en charge, 2 refusés.

Il est fort probable que les chiffres soient sous-évalués.

Pour pouvoir être inscrite sur ce tableau par décret, la commission supérieure des maladies professionnelles doit statuer sur le caractère professionnel de la maladie ([80]). Or, cette instance ne s’est plus réunie depuis 2014, comme le rappelait le rapport conjoint de l’IGAS, du Conseil général de l’environnement et du développement durable et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, ce qui entrave toute évolution du tableau. Un décret en date du 5 mars 2018 ([81]) vient de modifier la composition de cette commission en accordant une place importante à des représentants d’agences d’expertise sanitaire, telles que l’ANSES, l’Institut national de médecine agricole, l’Institut national de recherche et de sécurité et Santé publique France. Par ailleurs, il prévoit que « La Commission peut, sur proposition de son président, constituer et mandater des groupes de travail, formuler des recommandations et diligenter des études. » Les rapporteurs se félicitent de cette évolution qui permettra à cette commission de pouvoir enfin se réunir.

M. Paul François président de l’association Phyto-victimes a, de plus, relevé que la MSA ne s’investissait pas assez dans la reconnaissance de maladies professionnelles, ainsi il a mis en avant une inégalité de traitement dans ce domaine entre le régime général et le régime agricole. Alors que l’exposition de travailleurs à certaines substances reconnues comme toxiques et cancérogènes dans le secteur industriel entraîne la reconnaissance de maladies professionnelles par le régime général, l’utilisation de ces substances dans le milieu agricole n’est pas prise en compte par le régime agricole dans la reconnaissance d’une maladie professionnelle. ([82])

Les rapporteurs estiment urgent que la commission supérieure des maladies professionnelles crée des groupes de travail afin de procéder à la fois à une actualisation du tableau des maladies professionnelles ainsi qu’à son amélioration notamment dans les conditions de prise en charge ; les nouvelles connaissances scientifiques, l’harmonisation avec le régime général devraient être prises en compte.

Une autre difficulté réside, ensuite, dans la complexité et la longueur de la procédure pour faire reconnaître sa pathologie en tant que maladie professionnelle.

Cette procédure est complexe, de nombreux agriculteurs n’entament pas les démarches et la reconnaissance se heurte à l’apparition tardive de pathologies, bien après le délai légal de prise en compte. M. Paul François président de l’association Phyto-victimes a regretté la disparité de traitements des dossiers, selon les caisses qui s’en occupent, qu’il s’agisse de la reconnaissance du caractère professionnel de la pathologie ou du taux accordé d’incapacité permanente. ([83])

b. Les autres populations

i. Les riverains

Les riverains des zones agricoles sont les premiers exposés. Ainsi, depuis 2015 des mesures ont d’ores et déjà été prises afin de limiter les risques.

L’article L. 253-7-1 du code rural définit des mesures de précaution spécifiques à appliquer au voisinage de lieux sensibles, comme les espaces accueillant des enfants et des personnes vulnérables.

Il est interdit d’utiliser des produits phytopharmaceutiques dans les espaces fréquentés par des enfants. L’utilisation de ces produits à proximité de lieux où résident des enfants ou des personnes fragiles comme des établissements de santé, des établissements hébergeant des personnes handicapées ou âgées est subordonnée à la mise en place de mesures de protection ou à l’instauration de dates et horaires de traitement. Lorsque de telles mesures ne peuvent pas être mises en place, l’autorité administrative détermine une distance minimale adaptée en deçà de laquelle il est interdit d’utiliser ces produits à proximité de ces lieux.

En 2016, l’épandage aérien a été interdit. ([84])

Afin d’accroître les conditions restrictives d’utilisation de ces produits, en 2017 un arrêté ([85]) a posé le principe que « des moyens appropriés doivent être mis en œuvre pour éviter leur entraînement hors de la parcelle ou de la zone traitée ».

En premier lieu, il fixe la vitesse maximale du vent au-delà de laquelle ces produits ne peuvent pas être appliqués, soit un degré d’intensité inférieur ou égal à 3 sur l’échelle de Beaufort ([86]). En deuxième lieu, des dispositions prévoient également la limitation de l’épandage et de la vidange des effluents.

Enfin, des dispositions particulières sont édictées pour limiter le transfert de produits par dérive de pulvérisation vers les points d’eau. Une largeur ou des largeurs de zones non traitées (ZNT) peuvent être définies dans les autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits en fonction de leurs usages, soit 5 mètres, soit 20 mètres, soit 50 mètres ou 100 mètres. Une largeur de zone non traitée minimale de 5 mètres doit, en tout état de cause, être respectée lorsqu’aucune mention ne figure sur l’étiquetage. ([87])

On peut s’interroger cependant sur les répercussions de ces nouvelles dispositions. Elles reviennent en effet sur un arrêté qui imposait depuis 2006 des zones de non-traitement (ZNT) en bordure des points d’eau sur lesquelles il était interdit d’épandre des pesticides. Pris pour faire face à la contamination généralisée des cours d’eau français, il s’appliquait jusqu’à présent à l’ensemble des éléments du réseau hydrographique de la carte de l’IGN ([88]). Les nouvelles dispositions se réfèrent désormais à une carte réduite qui a permis à certaines préfectures d’exclure une part significative des cours d’eau des zones non traitées. Les associations de défense environnementale se sont fortement mobilisées contre les arrêtés préfectoraux et demandent au Gouvernement de revenir sur cet arrêté qui réduirait les périmètres de protection des eaux sans avoir corrélativement mis en place une surveillance spécifique de l’évolution de ces secteurs, alors que toute circulation d’eau aboutit dans le réseau général.

Par ailleurs, ces textes ne prévoient pas de restrictions d’épandage à proximité des habitations et ne le différencient pas selon les types de produits utilisés.

Selon la DGS, il serait opportun de définir des ZNT à proximité des habitations, comme cela existe pour les points d’eau. Il pourrait aussi être préconisé d’inciter les agriculteurs, lorsqu’ils sont partiellement convertis en agriculture biologique, à cultiver leurs parcelles en agriculture biologique lorsqu’elles sont situées près des lieux d’habitation. Selon les rapporteurs, ce type d’initiative relève de solutions locales, élaborées en concertation avec toutes les parties prenantes.

Le rapport conjoint de l’IGAS, du Conseil général de l’environnement et du développement durable et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ([89]) suggère une meilleure information des riverains qui passerait par la mise en place de panneaux d’affichage lorsqu’un traitement vient d’être effectué et une information lorsque des épandages ont lieu à proximité des lieux d’habitation. Pour protéger les populations les plus sensibles (enfants, personnes âgées) et les riverains les plus proches des cultures, il convient donc de mettre en place un principe de concertation et d’information municipale, afin d’établir des accords locaux privilégiant les bonnes pratiques, les jours et heures d’épandage les plus appropriés.

Par ailleurs, une proposition de loi a été adoptée au Sénat ([90]) afin de permettre la prise en charge de la réparation intégrale des préjudices des personnes atteintes de maladies liées à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, que ces maladies soient ou non d’origine professionnelle, en créant un fonds d’indemnisation abondé par les fabricants de ces produits.

La réparation intégrale comprend l’indemnisation des préjudices économiques (le préjudice professionnel, les frais de soins restant à la charge de la victime, les autres frais supplémentaires...) et l’indemnisation des préjudices personnels (le préjudice moral, le préjudice physique, le préjudice d’agrément...). Elle vient compléter la prise en charge des soins et l’indemnisation versées par les organismes de sécurité sociale.

ii. La population dans son ensemble

Au titre du principe de précaution, Santé publique France, qui se fonde sur les résultats de l’étude de l’INSERM précitée, recommande d’éviter l’exposition des femmes enceintes et des jeunes enfants aux produits phytopharmaceutiques. ([91]) Ce point de vue est partagé par le professeur Roger Barouki qui recommande de raisonner sur l’état de la cible au moment de l’exposition et souligne de redoubler de vigilance lors des périodes de vulnérabilité des individus comme celles fœtale ou pré-pubertaire.([92])

C’est pourquoi, M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire préconise de mettre rapidement en œuvre des mesures préventives. ([93])

Le ministère de la santé devrait diffuser des recommandations sanitaires sur le sujet début 2018. Il a diffusé en octobre 2017 auprès des agences régionales de la santé (ARS) un document « pesticides et santé » afin de servir de guide aux professionnels de santé.

2. Le renforcement de la recherche environnementale

a. Le renforcement de la recherche

Comme cela a été souligné précédemment, la connaissance des réactions et adaptations des divers segments de l’environnement et de leur biodiversité aux produits phytopharmaceutiques est encore très parcellaire.

La mission observe que les acteurs de la recherche publique française semblent enfin investir plus activement ces questions cruciales.

Avec le projet PhytoCOTE (Cf. infra partie II.B.2), le CNRS, l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA), l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) et quelques autres ont lancé depuis 2015 une étude en conditions réelles des impacts des traitements phytopharmaceutiques, mais aussi des méthodes alternatives dans un vignoble du Bordelais.

L’Institut national de la recherche agronomique (INRA) travaille par ailleurs sur la modélisation des effets des produits phytopharmaceutiques pour en prédire les impacts sur les différents milieux et les êtres vivants qui s’y trouvent et sur les insectes non cibles (en particulier les pollinisateurs). Il s’agit d’aider le législateur et les agences réglementaires dans leur travail d’évaluation des produits avant leur mise sur le marché.

De son côté, l’ANSES a signé une convention avec l’Institut technique et scientifique de l’abeille et de la pollinisation (ITSAP-Institut de l’Abeille) et travaille avec l’INRA à mettre en place un « rûcher-modèle de référence ».

Ces efforts méritent d’être poursuivis, voire accentués.

b. Une surveillance écotoxicologique à systématiser

Les objectifs sont multiples :

– fournir à ces recherches des éléments de comparaison d’autant plus probants qu’ils seront fondés sur des séries longues et établis à des échelles adaptées, nationales ou locales selon les besoins ;

– affiner la compréhension des phénomènes ;

– permettre la définition de limites maximales de contamination des sols au-delà desquelles les productions ne respecteraient pas les normes sanitaires en vigueur, ou de pollution de l’air dont le dépassement déclencherait la mise en œuvre de mesures de précaution etc.

Des dispositifs de surveillance existent déjà, notamment le nouveau dispositif de phytopharmacovigilance mis en place par l’ANSES en 2015. Mais ils ont besoin d’être renforcés et même complétés.

● Une surveillance des eaux moins exigeante ?

– Chargée de la sécurité sanitaire des eaux directement utilisées par la population (eaux du robinet, eaux conditionnées, eaux thermales, eaux de loisirs), la direction générale de la Santé (DGS) ([94]) a expliqué qu’un contrôle sanitaire des pesticides dans les eaux du robinet est assuré par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales et les agences régionales de santé.

Si toutes les substances ne sont pas recherchées- elles sont priorisées par zone -, la liste des molécules concernées augmente néanmoins d’année en année. S’il n’est pas envisageable de toutes les rechercher de manière routinière, les contrôles portent sur des substances utilisées localement, mais aussi sur des substances interdites qui ont été utilisées par le passé. Enfin, les techniques analytiques peuvent révéler des anomalies, susceptibles d’être examinées de plus près.

Ces listes des substances ainsi que les résultats des contrôles sanitaires de l’eau sont publiés sur le site internet de la DGS (www.orobnat.sante.gouv.fr).

Une directive européenne de 1980 a fixé le seuil de concentration des pesticides dans l’eau à 0,1 µg/L. Depuis, les études de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) montreraient que le seuil de pesticides défini par le droit européen serait inférieur, donc plus contraignant, à la valeur sanitaire réelle. Quoi qu’il en soit, si cette norme est dépassée lors d’un contrôle sanitaire, l’ANSES fait une évaluation des risques sanitaires et définit, pour chaque substance en excès, sa valeur maximale admissible – qui peut être différente de la valeur réglementaire –, ce qui permet de gérer les situations de non-conformité temporaire de la qualité des eaux. Cet avis est publié.

– S’agissant des autres eaux, un rapport évaluant la contamination de l’eau par les produits phytopharmaceutiques est remis chaque année par le service de la donnée et des études statistiques (SDES) du ministère de la transition écologique et solidaire.

Son dispositif de surveillance ne semble pas être remis en cause. On peut s’interroger cependant sur les répercussions qu’aura l’arrêté interministériel du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l’article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime qui a réduit les périmètres de protection (Cf. supra partie I.B.1).

● Une surveillance de l’air à compléter s’agissant des pesticides :

ATMO-France, la fédération des AASQA, reconnaît que si ces associations de surveillance de l’air savent très bien, grâce à leurs modélisations, repérer les seuils d’alerte des polluants réglementés (oxyde d’azote, particules fines etc.), elles ne disposent pas de valeurs de référence pour les pesticides, dont les usages ne sont pas réglementés pour préserver la qualité de l’air. ([95])

En effet, la directive sur la qualité de l’air ne prévoit rien les concernant. Mais la France pourrait être à l’initiative d’une évolution.

En dépit de cette carence, grâce à leur expérience, les AASQA pensent être capables de donner la mesure précise des concentrations de certaines des substances auxquelles les professionnels et les populations sont exposés. En revanche, l’absence de données consolidées au niveau national ne permet pas de calculer le niveau moyen d’exposition d’un Français aux pesticides.

Dès 2014, l’ANSES a été saisie par les ministères chargés de la santé, de l’agriculture et de l’environnement pour conduire des travaux d’expertise collective visant à proposer des modalités pour une surveillance nationale des pesticides dans l’air ambiant. La première étape de son travail fut de repérer les substances qui peuvent être présentes selon les divers usages possibles (épandage ou autres) et de définir les protocoles de mesures. L’étape suivante fut de formuler des recommandations sur la surveillance des substances dans l’air tenant compte des activités dans la zone surveillée et donc de la probabilité de présence de tel ou tel produit, et priorisant les produits identifiés comme les plus nocifs. L’ANSES a ainsi publié fin octobre 2017 une liste de 90 molécules pesticides qui devront faire l’objet d’une surveillance nationale ([96]). Puis une convention et un accord-cadre ont été signés entre l’agence et ATMO-France

Une campagne nationale exploratoire, lancée avec le Laboratoire national de la qualité de l’air et l’INERIS, dont les résultats sont attendus en 2018-2019, doit permettre de définir une méthodologie ainsi que les périodes et les durées de ces contrôles qui seront réalisés par les AASQA. Elle concernera également les territoires ultra-marins. Elle pourrait préfigurer une nouvelle stratégie de surveillance nationale.

Dans ce dispositif, l’ANSES a prévu un volet s’attachant plus précisément à la santé des riverains. Une étude Rep’air menée par Lig’Air, la structure de surveillance du Centre-Val de Loire, s’était efforcée d’améliorer la connaissance des mécanismes de transfert dans l’air et les effets de l’exposition par voie d’inhalation. L’objectif serait de généraliser ces objets d’étude.

Pour le moment, ATMO-France en est encore à rechercher des financements pour assurer une mesure continue et pérenne de l’atmosphère. Il faudrait entre 4 et 5 millions d’euros par an pour une surveillance nationale des pesticides. La fédération des AASQA souhaiterait également établir des inventaires d’émissions afin de développer des modélisations qui leur permettent de faire de la prévision à un, deux ou trois jours selon les conditions météorologiques et les anticipations d’émissions. Elle compte enfin améliorer sa base de données pour pouvoir observer les expositions des populations et, peut-être un jour, déterminer un seuil de danger – qu’il reviendra aux autorités de fixer réglementairement.([97])

● Une surveillance des sols en construction ?

Il n’existe aucune législation ou réglementation spécifique pour préserver la biodiversité des sols et les services écosystémiques qui en dépendent. En 2006 la Commission européenne avait proposé une directive-cadre, mais les gouvernements ne sont toujours pas parvenus à un accord.

En France, le ministère des Solidarités et de la santé travaille sur la problématique des sols pollués, par toutes activités anthropiques, en relation avec le ministère de la Transition écologique et solidaire. Une instruction commune a été donnée aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et aux ARS pour recenser les sites et sols pollués et penser la gestion collective de ces sites par les multiples acteurs concernés. Certaines dispositions sont déjà prévues dans le code général des collectivités territoriales et dans le code de la santé publique. D’anciennes exploitations industrielles font l’objet de travaux lourds de restauration. Toutefois, à l’exception des zones touchées par le chlordécone aux Antilles évoquées supra, qui ont été cartographiées, rien n’est encore fait en matière de pesticides.

L’absence de définition d’un seuil nocif de contamination par les pesticides ne permet pas d’identifier les parcelles qui pourraient être concernées. Mais pour le définir, il faudrait déjà être en mesure de déterminer des indicateurs susceptibles d’évaluer la santé d’un sol.

L’Office français des sols vivants (OFSV) a développé avec l’INRA, les Chambres d’agriculture et le réseau des fermes DEPHY le projet Casdar Agrinnov qui a permis de sélectionner 8 indicateurs de terrain à partir des travaux de l’ADEME, dont deux indicateurs de synthèse suivant, pour l’un, la qualité biologique et de patrimoine écologique des sols et, pour l’autre, leur fertilité agronomique. Depuis, les Chambres d’agriculture ont signé avec l’OFSV un accord pour le déploiement national de groupes d’agriculteurs travaillant sur ces questions (REVA).

Par ailleurs, les Chambres d’agriculture coordonnent au niveau régional le suivi des ENI Biodiversité ([98]) qui comptabilisent, entre autres, les vers de terre dans les 500 parcelles suivies au niveau national ; et l’Assemblée permanente des Chambres d'agriculture (APCA) est impliquée dans le portage du réseau national d’expertise sur les sols (RNEST), lancé en 2017 par le ministre de l’Agriculture et de l’alimentation. Ce réseau a vocation à rassembler l’ensemble des acteurs des sols, ministères inclus, pour favoriser la transdisciplinarité et valoriser l’expertise entre sols forestiers, agricoles et sols pollués.

C. une legislation complexe et insuffisamment protectrice

La procédure d’évaluation conduisant à l’autorisation de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques est particulièrement complexe et peu lisible pour le citoyen. Cette complexité est due tant à l’implication d’un nombre important d’acteurs dans le processus de délivrance des autorisations qu’à une répartition subtile des compétences entre l’Union européenne et les États membres.

Le processus d’évaluation et d’autorisation des substances actives implique au niveau européen une pluralité d’acteurs, la Commission européenne et les agences européennes, l’EFSA (European Food Safety Authority), l’Agence européenne de sécurité alimentaire, et dans une moindre mesure l’ECHA (European Chemicals Agency) ([99]), l’Agence européenne des produits chimiques.

La répartition des compétences entre l’Union européenne et les États membres dans ce processus est également source de complexité. L’Union européenne est compétente pour évaluer la toxicité ainsi que la dangerosité des substances actives. Puis, sur la base des autorisations qu’elle délivre, chaque État membre est responsable de la délivrance de l’autorisation de mise sur le marché des produits composés avec ces substances (AMM).

La demande de renouvellement de l’autorisation de l’utilisation du glyphosate, à l’automne dernier, a été, à la fois, emblématique de cette complexité, et de la crise de confiance qui a conduit, les citoyens de l’ensemble des États membres, à présenter une initiative citoyenne européenne, intitulée « Interdire le glyphosate et protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques » ([100]).

Cette demande de renouvellement a permis de mettre en évidence tant la complexité de la procédure que la difficulté à appréhender le processus d’évaluation scientifique qui repose sur une pluralité d’acteurs ou les difficultés à apporter une réponse satisfaisante de la part des pouvoirs publics nationaux dans la mesure où la décision de renouvellement de l’autorisation d’une substance phytosanitaire active, qui implique les États membres, mais dans un jeu à 28 ([101]), se prend au niveau européen.

Cette crise de confiance a néanmoins été salutaire. Elle a révélé le « caractère anxiogène du sujet pour la population » ([102]) et une législation européenne insuffisamment protectrice et incomplète. Celle-ci nécessite un certain nombre de réformes, à commencer par la mise en œuvre d’une plus grande transparence dans le processus même d’évaluation de la toxicité des substances phytopharmaceutiques. Réforme que les rapporteurs appellent de leurs vœux dans le présent rapport et qui a été déjà engagée au niveau européen.

En effet, la Commission européenne a lancé plusieurs consultations qui pourraient amener à une révision de la législation actuelle. En outre, le Parlement européen a constitué une Commission spéciale ([103]), intitulée Commission PEST, commission chargée d’évaluer le processus législatif actuel.

Ces deux initiatives européennes pourraient être les vecteurs d’une réforme en profondeur du système actuel tel que proposé par la mission.

1. Une législation complexe

La délivrance de l’autorisation d’utiliser un produit phytopharmaceutique se fait à la fois au niveau européen et au niveau national en fonction du principe de subsidiarité ([104]) et à des fins d’harmonisation de la législation européenne.

En ce qui concerne l’autorisation des substances actives, la procédure, telle que prévue par le règlement (CE) n° 1107/2009, implique plusieurs acteurs au niveau européen, l’Autorité européenne de sécurité alimentaire (EFSA) a la responsabilité de l’évaluation scientifique des substances actives. Elle s’appuie pour cela sur les compétences des États membres. Ensuite, la Commission européenne, après l’avis d’un comité technique, prend un règlement d’approbation ou de refus d’autorisation de la substance active présente dans un produit phytosanitaire.

L’autorisation de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques et de leurs composants se fait, pour chaque État membre, au niveau national. En France, cette mission qui relevait de la Direction générale de l’alimentation du ministère de l’Agriculture est confiée depuis 2015 à l’ANSES (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail), l’agence chargée de délivrer ces AMM. ([105])

a. La compétence de l’Union européenne pour autoriser l’usage des substances actives et chimiques composant les produits phytopharmaceutiques

Le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CC et 91/414/CEE du Conseil dénommé ci-après, règlement (CE) n° 1107/2009 est la base juridique sur laquelle repose l’évaluation ainsi que la délivrance de l’autorisation de mise sur le marché des substances actives ainsi que des produits phytopharmaceutiques.

L’objectif du règlement (CE) n° 1107/2009 est d’offrir un niveau de protection équivalent et harmonisé entre les différents États membres afin d’éviter toute distorsion de concurrence qui pourrait se faire au détriment de la santé du citoyen européen et du niveau de protection de celle-ci.

En vertu de son article 7 « la demande d’approbation ou de modification des conditions d’approbation d’une substance active est introduite par le producteur de la substance active auprès d’un État membre, dénommé " État membre rapporteur " ». Celui-ci constitue un dossier – dont la composition est précisée à l’article 8 du présent règlement – déposé auprès de l’État membre de son choix qui rédige un projet de rapport d’évaluation adressé à la Commission européenne et à l’autorité chargée de faire l’évaluation scientifique, l’EFSA.

L’État membre rapporteur peut demander des informations complémentaires s’il juge que la composition du dossier reste incomplète. Lorsque la France est « État membre rapporteur », c’est l’ANSES qui est chargée de l’examen du dossier.

L’autorité scientifique chargée de l’évaluation peut organiser si nécessaire une consultation d’experts y compris d’experts de l’État membre rapporteur (article 12).

Une fois reçues les conclusions de l’Autorité scientifique, quant à l’évaluation de la dangerosité ou de l’innocuité du produit phytopharmaceutique considéré, la Commission européenne propose une décision d’approbation, d’approbation sous réserve ou de non-approbation.

Cette proposition est soumise au vote du Comité permanent sur les végétaux, les animaux, les denrées alimentaires et l’alimentation animale – section « produits phytopharmaceutiques–législation », dénommé CPVADAAA. Au sein de ce comité, outre un représentant de la Commission, siège un représentant de chaque État membre. Pour la France, c’est un représentant de la Direction Générale de l’alimentation du ministère de l’Agriculture et de l’alimentation qui siège.

Une fois que le comité a approuvé ou non la demande d’approbation de l’utilisation de la substance active, la Commission européenne adopte et publie un règlement conforme à l’avis du comité.

Procédure d’instruction en vue de l’usage des substances actives

Source : ANSES- Réponse au questionnaire envoyé par la mission

Néanmoins, il appartient à tout État membre, en vertu de l’article 21 du règlement (CE) n° 1107/2009 de demander à la Commission européenne le réexamen de l’autorisation de l’usage d’une substance active afin de prendre en compte les nouvelles connaissances scientifiques et techniques.

À titre d’exemple, au printemps 2012, du fait de la publication de nouvelles informations scientifiques relatives aux effets sublétaux ([106]) des néonicotinoïdes sur les abeilles, la Commission européenne, conformément à ces dispositions réglementaires, a demandé à l’EFSA une assistance scientifique et technique pour l’examen de ces nouvelles informations.

L’évaluation de l’EFSA a, dès lors, amené la Commission à revoir sa position. Jugeant qu’il existait des éléments indiquant que les utilisations approuvées des substances actives que sont la clothianidine, le thiaméthoxame et l’imidaclopride ne satisfaisaient plus aux critères d’approbation prévus à l’article 4 du règlement (CE) n° 1107/2009, compte tenu de leur incidence sur les abeilles, et qu’on ne pouvait plus exclure un risque élevé pour celles-ci, la Commission a imposé de nouvelles restrictions.

Sur cette base le règlement d’approbation des trois substances précités a été modifié afin d’en restreindre l’utilisation. En conséquence les États membres ont dû retirer les autorisations des produits phytopharmaceutiques qui en contenaient ou qui n’étaient pas conformes aux usages nouvellement définis par la Commission européenne.

b. La compétence de l’Union européenne pour procéder à la classification des substances actives

Le règlement (CE) nº 1272/2008 du 20 janvier 2009 relatif à la classification, à l’étiquetage et à l’emballage (CLP) définit trois classes de danger : la cancérogénicité, mutagénicité ou reprotoxicité (CMR).

L’un des objectifs principaux de ce règlement est de déterminer si une substance ou un mélange présente des propriétés qui conduisent à une classification comme substance ou mélange dangereux.

Au niveau européen, c’est l’Agence européenne des produits chimiques, l’ECHA, et non, l’Autorité européenne de sécurité alimentaire, l’EFSA, qui a la responsabilité de l’instruction des demandes relatives à la classification selon le même mode opératoire, désignation d’un État membre instructeur, rapport de l’ECHA, proposition de la Commission européenne.

Le règlement (CE) n° 1107/2009 prévoit que pour les substances dont l’exclusion est programmée en raison de leur caractère CMR1A et CMR1B, le renouvellement ne doit être possible que dans des conditions excluant tout risque pour l’homme. ([107])

Les substances soumises à substitution sont celles qui présentent des risques en termes de toxicité aiguë, de propriétés CMR1A ou CMR1B en attente de leur exclusion, des risques d’effets de perturbateur endocrinien ou des risques sur l’environnement.

c. La compétence des États membres pour délivrer les autorisations de mises sur le marché des produits phytopharmaceutiques

En ce qui concerne les autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytopharmaceutiques, le règlement (CE) n° 1107/2009 précise qu’une autorisation nationale est délivrée après une évaluation zonale.

Les États membres sont répartis en trois zones géographiques. La France appartient à la Zone C – Sud ainsi que la Bulgarie, la Grèce, l’Espagne, l’Italie, Chypre, Malte, la Croatie et le Portugal ([108]). Cette répartition géographique repose sur des critères pédoclimatiques afin de pouvoir conduire des évaluations dans des conditions climatiques proches ou similaires.

Le dossier de demande d’AMM doit être déposé dans l’un des États membres de la zone pour évaluation.

Une procédure de reconnaissance mutuelle entre États membres de zones différentes permet un examen simplifié de la demande.

En France, c’est l’ANSES qui a pour mission de réaliser l’évaluation scientifique des dossiers de demande d’autorisation de mise sur le marché des produits de traitement des cultures ou végétaux.

Le règlement (CE) n° 1107/2009 dispose donc, qu’une fois l’évaluation zonale réalisée, l’AMM est effectuée, au niveau national, par chaque État membre.

Lorsqu’au niveau communautaire une substance active n’est plus autorisée, il va de soi que les AMM qui avaient été prises du fait de cette autorisation, n’ont plus, par définition, de raison d’être. L’ANSES procède donc à leur retrait.

En vertu de l’article 44 du règlement précité, l’ANSES peut, également, à tout moment réexaminer une autorisation de mise sur le marché et conduire des évaluations ciblées si certains éléments portent à croire que les exigences de critères d’autorisation, en application des principes uniformes d’évaluation, ne sont plus respectées. C’est sur cette base juridique que le retrait des produits à base de glyphosate contenant de l’amine de suif éthoxylée (POEA) a pu être prononcé. Une réévaluation d’une AMM peut également résulter de la déclaration d’effets potentiellement nocifs ou inacceptables par le titulaire d’une AMM en application de l’article 56 de ce même règlement

De manière dérogatoire, l’article 53 autorise, pour une période n’excédant pas 120 jours, un État membre, en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables, à procéder à « la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé ». Cette compétence n’a pas été transférée à l’ANSES en vertu de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt du 13 octobre 2014.

d. La directive 2009/128/CE impose aux États membres de prendre des initiatives nationales de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques

La directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable impose aux États membres de prendre des plans d’action nationaux concernant la réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Le plan Écophyto I et le plan Écophyto II ont été, l’un comme l’autre, la déclinaison, par la France, de ses obligations communautaires. Le plan d’action national (PAN), Écophyto II, prévoit une réduction de 50 % de l’utilisation des pesticides d’ici 2025.

La Commission européenne a produit un rapport, le 10 octobre 2017, sur les plans d’action nationaux des États membres et sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive 2009/128/CE sur une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

Il ressort de ce rapport que la France a été particulièrement vertueuse et pionnière, en choisissant d’élaborer un plan avec des objectifs précis et chiffrés de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Le rapport de la Commission relève de grandes différences entre les États membres quant à leur respect des obligations de la directive, qu’il s’agisse de l’établissement d’un PAN avec des objectifs chiffrés ou de l’établissement de statistiques fiables en matière d’utilisation du matériel relatif à la pulvérisation des produits phytopharmaceutiques.

Afin d’éviter que la France soit le seul État membre à être engagé dans un processus volontariste de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, qui pourrait conduire à des distorsions de concurrence entre États membres, la mission propose que la Commission européenne prenne, au niveau communautaire, un engagement incitatif, avec des objectifs également chiffrés, de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

2. Une législation jugée insuffisamment protectrice par les citoyens européens

Si le règlement (CE) n° 1107/2009 et la directive 2009/128/CE constituent des progrès significatifs dans la législation européenne en ce qu’ils traduisent, à la fois une harmonisation des pratiques et du processus d’élaboration et d’évaluation des décisions, notamment en incitant les États membres à produire des statistiques et des objectifs chiffrés pour ce qui est de la directive, il n’en demeure pas moins que la législation européenne relative à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques demeure insuffisamment protectrice parce qu’incomplète.

Un nombre important d’éléments ne sont pas pris en compte par la législation notamment dans l’évaluation de la dangerosité et la toxicité des produits, au nombre desquels figurent les perturbateurs endocriniens mais également les coformulants dont la dangerosité peut être supérieure à la substance active elle-même.

À ce titre, tant l’initiative citoyenne européenne « Interdire le glyphosate et protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques », que la constitution d’une commission spéciale, Commission PEST, chargée d’évaluer le processus qui a conduit au renouvellement de l’autorisation du glyphosate pour 5 ans, mettent en évidence la méfiance des citoyens et de leurs représentants quant au processus d’évaluation et d’utilisation des produits phytopharmaceutiques, qui se traduit notamment par une méfiance particulière à l’égard des agences, en particulier, l’EFSA.

a. La pétition européenne en faveur du retrait du glyphosate

Une initiative citoyenne européenne (ICE), prise en vertu de l’article 11, paragraphe 4 du traité sur l’Union européenne, qui dispose que « des citoyens de l’Union, au nombre d’un million au moins, ressortissants d’un nombre significatif d’États membres de l’Union, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités », a été officiellement soumise à la Commission européenne par ses organisateurs le 6 octobre 2017.

Ayant reçu plus d’un million de signatures, 1 070 865 signatures recueillies, au 2 juillet 2017, ([110]) l’initiative européenne « Interdire le glyphosate et protéger la population et l’environnement contre les pesticides toxiques » a été jugée recevable par la Commission européenne qui a apporté une réponse dans une communication le 12 décembre 2017.

Cette initiative citoyenne engage la Commission européenne à proposer aux États membres trois actions :

« 1. Interdire les herbicides à base de glyphosate, dès lors que des liens ont été établis entre une exposition à ceux-ci et l’apparition de cancers chez l’homme et que l’utilisation de ces produits a provoqué des dégradations des écosystèmes ;

2. Faire en sorte que l’évaluation scientifique des pesticides aux fins d’une approbation par les autorités de régulation de l’UE s’appuie uniquement sur des études ayant été publiées, commandées par les autorités publiques compétentes et non par l’industrie des pesticides ;

3. Fixer à l’échelle de l’UE des objectifs obligatoires de réduction de l’utilisation des pesticides en vue de parvenir à un avenir exempt de pesticides » ([111])

La réponse de la Commission s’articule essentiellement autour de deux axes, renforcement de la transparence du travail des agences et réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques avec des objectifs chiffrés en vertu des dispositions de la directive 2009/128/CE.

Concernant l’interdiction du glyphosate, la Commission européenne a estimé que celle-ci ne se justifiait pas en l’absence d’un risque cancérogène certain et avéré reposant sur des études scientifiques. En revanche, la Commission a pris en compte les inquiétudes des citoyens en proposant une reconduction de l’utilisation du glyphosate pour une durée de cinq ans au lieu des quinze ans envisagés.

Concernant l’évaluation scientifique des substances actives, consciente de l’importance et de la nécessité de restaurer la confiance dans la prise de décision publique, la Commission s’engage à déposer d’ici le printemps 2018 une proposition législative concernant la gouvernance de l’EFSA ainsi qu’à modifier les règles en vigueur pour que soient publiées les études scientifiques sur lesquelles sont basées l’autorisation des substances actives, ainsi que le cabinet du Commissaire Vytenis Andriukaitis, chargé de la santé et de la sécurité alimentaire, l’a confirmé, aux membres de la mission, le 8 mars dernier.

À ce titre la Commission européenne a engagé une consultation publique sur la transparence et la pérennité du modèle de l’Union européenne d’évaluation des risques dans la chaîne alimentaire. Cette consultation – ouverte du 23 janvier au 20 mars 2018 – vise à mieux évaluer l’expérience des citoyens européens quant à :

La transparence et l’indépendance du système d’évaluation des risques de l’Union européenne en ce qui concerne les études de l’industrie et les informations sur lesquelles reposent l’évaluation des risques et des avis scientifiques de l’EFSA ;

La communication sur les risques ;

La gouvernance de l’EFSA, notamment la participation des États membres au système d’évaluation des risques de l’Union européenne fondé sur des études. ([112])

Concernant la fixation d’objectifs obligatoires de réduction des pesticides, la Commission s’engage à inciter les États membres à fixer des objectifs dans le cadre des plans nationaux qu’ils doivent présenter en vertu de la directive 2009/128/CE. La Commission propose néanmoins de mettre au point des indicateurs de risques harmonisés en plus des indicateurs de risques nationaux existants.

La mission d’information, notamment après avoir rencontré, lors de son déplacement à Bruxelles, le 8 mars dernier, les membres du cabinet du Commissaire Vytenis Andriukaitis, chargé de la santé et de la sécurité alimentaire, et du Commissaire Phil Hogan, chargé de l’agriculture et du développement rural, propose un soutien renforcé à ces initiatives, mais souhaite également aller plus loin en :

– demandant à la Commission européenne de renforcer l’obligation de publier et de financer des études publiques et donc pas seulement celles financées par les industriels dans le cadre de leur demande d’autorisation d’une substance active dans le cadre communautaire ;

– demandant à la Commission européenne de multiplier la périodicité des évaluations relatives à l’éventuelle toxicité des substances actives et de leurs composants ;

– demandant à la Commission européenne de fixer, au niveau communautaire, et pas uniquement de manière incitative, des objectifs obligatoires de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ;

– demandant à la Commission européenne de présenter une trajectoire, dans le cadre des nouvelles négociations relatives à la politique agricole commune (PAC), de sortie raisonnée de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques au niveau européen.

b. Une législation insuffisante

Si le règlement (CE) n° 1107/2009 offre une harmonisation à l’échelle communautaire du cadre d’autorisation de l’approbation des substances actives et des produits phytopharmaceutiques, cette législation demeure insuffisante car incomplète et insuffisamment protectrice comme l’ont relevé un certain nombre d’acteurs qui sont partie soit au processus d’élaboration des autorisations ou à l’analyse de leur mise en œuvre.

Ainsi selon le rapport conjoint à l’IGAS, au CGEDD, et au CGAAER, le règlement (CE) n° 1107/2009 souffre d’un certain nombre d’insuffisances qu’il conviendrait de combler si l’on souhaite avoir une législation réellement protectrice. ([113])

Ainsi les substances actives autorisées avant 2009, soit avant l’entrée en vigueur du présent règlement, ([114]) restent autorisées, six de ces substances identifiées comme « substances préoccupantes » par le rapport conjoint à l’IGAS, au CGEDD, et au CGAAER, ne sont ni soumises à exclusion ni à substitution au niveau européen.

Les perturbateurs endocriniens, dont la liste figurant à l’annexe II du règlement (CE) n° 1107/2009 est provisoire, ne sont donc pas véritablement identifiés. Cette liste doit être complétée prochainement. Néanmoins, en l’absence d’une définition précise et actualisée, les effets des perturbateurs endocriniens ne sont pas mesurés.

Dès lors, sur le fondement de l’article 4 du présent règlement, des substances actives peuvent être autorisées alors que si ce critère important

– perturbateur endocrinien avéré – était pris en compte, elles ne pourraient pas l’être.

Ainsi lors de son audition devant la mission d’information, le directeur de l’ANSES, M. Roger Genet, a précisé que concernant les effets potentiels de certains produits phytopharmaceutiques sur la fertilité tant animale qu’humaine, l’absence d’une définition claire des perturbateurs endocriniens au niveau européen était un frein à l’établissement éventuel de liens de causalité pouvant justifier l’interdiction de certains produits. Selon lui, il faudrait améliorer la graduation du risque et établir une classification des produits selon l’échelle suivante : perturbateur « suspecté », « présumé » ou « avéré ». ([115])

Il en est de même pour l’INSERM qui considère que si l’on s’en tient à la définition « avéré » il est très difficile de démontrer qu’une substance est un perturbateur endocrinien. Pour que la classification soit protectrice pour la population, il faut que le niveau « présumé » existe, le nombre de substances prises en compte, sera, dès lors, plus important. ([116])

M. Roger Genet a également insisté sur le fait que l’annexe III du règlement (CE) n° 1107/2009, qui prévoit de dresser la liste des coformulants ne pouvant pas entrer dans la composition des préparations phytopharmaceutiques est en cours de constitution. Cette absence de liste ne permet pas d’avoir une législation protectrice, d’autant que certains de ces coformulants sont plus dangereux que les substances actives proprement dites, et que « les effets cocktail », associations d’une substance active à certains coformulants, ne sont pas pris en compte.

En outre le règlement (CE) n° 396/2005 du Parlement européen et du Conseil du 23 février 2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides présents dans ou sur les denrées alimentaires et les aliments pour animaux d’origine végétale et animale et modifiant la directive 91/414/CCC du Conseil, qui mesure les LMR (limite maximale de résidus), peut sembler obsolète car, toujours selon M. Roger Genet, on sait désormais que certaines substances ont des effets sans seuil, et que par conséquent la dose n’est pas le seul élément à prendre en compte.

c. Des procédures d’urgence et de sauvegarde difficiles à mettre en œuvre

Le règlement (CE) n° 1107/2009 prévoit, en cas, de risques avérés pour la santé, la possibilité de prendre des mesures de sauvegarde qui se traduisent par un retrait des autorisations déjà données ou le refus d’autoriser un produit phytopharmaceutique sur son territoire.

Ces mesures sont de plusieurs ordres selon qu’elles impliquent le niveau communautaire, le niveau national, voire les deux. Néanmoins, en tout état de cause, elles s’avèrent difficiles à mettre en œuvre.

Ainsi, l’article 36 du règlement (CE) n° 1107/2009 ([117]), intitulé « Examen en vue de l’autorisation », autorise un État membre à prendre une décision unilatérale de refus d’autoriser un produit phytosanitaire sur son territoire. L’État membre doit informer la Commission et le demandeur de sa décision et fournir des éléments techniques ou scientifiques à l’appui de sa décision. Toutefois, un État membre peut attaquer une telle décision devant les juridictions nationales. Eu égard aux risques contentieux, les États membres sont amenés à faire une application particulièrement prudente de cet article ce qui revient à le rendre quasiment inapplicable.

Selon le directeur général de l’ANSES, M. Roger Genet, le glyphosate est très médiatisé en raison de son utilisation massive. Mais concernant la dangerosité se trouvent aujourd’hui sur le marché des produits beaucoup plus préoccupants. ([118]) La priorité de l’ANSES est de pouvoir sortir ces produits du marché pour les remplacer par des produits alternatifs.

Dans ce cadre, il importe de rappeler l’inefficacité de l’article 50 du règlement (CE) n° 1107/2009 qui permet, en théorie, pour les substances répondant aux critères d’exclusion ou de substitution, au niveau national de refuser une autorisation ou de limiter l’utilisation d’un produit.

Du fait des quatre conditions cumulatives exigées – existence d’une méthode alternative non chimique ou d’une alternative chimique ; la substitution ne doit pas présenter d’inconvénient économique ou pratique majeur ; la diversité des méthodes de lutte permet d’éviter les résistances ; le retrait du produit pour un usage n’a pas de conséquences pour d’autres usages mineurs – sa mise en œuvre est quasiment impossible.

L’article 69 du règlement (CE) n° 1107/2009 prévoit la possibilité pour la Commission européenne de prendre des mesures d’urgence « lorsqu’il apparaît clairement qu’une substance active, un phytoprotecteur, un synergiste ou un coformulant approuvé qui a été autorisé […] est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement », l’article 70 prévoit la possibilité pour la Commission européenne de prendre en cas d’extrême urgence, des mesures d’urgence, à titre provisoire

En l’absence de mesures d’urgence prises par la Commission, alors qu’elle a été informée par un État membre de la nécessité d’en prendre, celui-ci, en vertu de l’article 71 du présent règlement, peut prendre des mesures conservatoires.

En tout état de cause l’État membre doit démontrer que le risque avéré est réel à peine de sanctions.

De facto le recours à ces articles s’avère délicat du fait des conditions restrictives de leurs mises en œuvre.

3. Une révision nécessaire de la réglementation européenne

Tant l’initiative citoyenne européenne (ICE) que la constitution de la commission spéciale PEST, au sein du Parlement européen, traduisent la nécessité et l’urgence qu’il y a à réviser la législation européenne relative à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Ce constat la mission a pu le vérifier lors des diverses rencontres qu’elle a pu faire lors de son déplacement à Bruxelles le 8 mars dernier. La transparence se trouve au cœur du processus de réforme engagé dans le cadre tant de l’initiative REFIT que de la communication de la Commission européenne en réponse à l’initiative citoyenne européenne.

La mission fera un ensemble de propositions ambitieuses qui auront également vocation à être prises en compte dans le cadre des négociations qui s’engagent pour la définition de la nouvelle politique agricole commune (PAC).

a. La révision de la réglementation européenne : l’initiative « Programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT) »

Le Programme de la Commission européenne pour une réglementation affûtée et performante, dit REFIT qui s’intègre dans l’initiative « Mieux légiférer » de la Commission européenne a pour objectif d’évaluer les dispositifs en vigueur afin d’entreprendre une éventuelle réforme. À ce titre, un certain nombre de consultations sont ouvertes avec les parties au processus, comme l’a confirmé, lors de son audition, le directeur de l’ANSES, en faisant valoir qu’il entendait faire des propositions dans le cadre de cette initiative. ([119])

Dans le cadre de l’initiative REFIT seront examinés, outre le règlement (CE) n° 1107/2009, le règlement 396/2005 du 23 février 2005 concernant les limites maximales applicables aux résidus de pesticides.

Les discussions déjà ouvertes devraient s’achever à l’automne 2018.

La mission d’information souhaiterait donc dans ce cadre faire un certain nombre de propositions afin d’améliorer la protection des citoyens européens à leurs expositions aux substances phytopharmaceutiques.

M. Antoine Herth, membre de la mission d’information, a notamment souligné lors de son audition, en sa qualité d’auteur du rapport au Premier Ministre, sur le bio contrôle ([120]), l’inadaptation du règlement (CE) n° 1107/2009 en termes d’évaluation par zones.

La France figure dans la zone Sud pour des raisons pédoclimatiques. Or c’est oublier que la plus grande partie de son territoire agricole se trouve en zone tempérée : cette classification est donc pour le moins inadaptée. Découper l’évaluation des autorisations dans un cadre zonal conduit mécaniquement à une hétérogénéité en matière de réglementation au sein des États-membres et, dès lors, à une moindre protection des citoyens.

b. La création d’une commission spéciale « PEST »

Suite au renouvellement controversé de l’autorisation de la substance active « glyphosate » au sein de l’Union européenne, le Parlement européen a donné mandat à une commission spéciale (Commission PEST) pour qu’elle examine les conditions dans lesquelles se déroule la procédure d’autorisation des pesticides au sein de l’Union européenne.

Composée de 30 membres ([121]), la Commission PEST présentera un rapport à l’issue de ses 9 mois de travaux.

La Commission spéciale a pour mission d’examiner : la procédure d’autorisation des pesticides au sein de l’Union européenne ; les éventuelles défaillances dans la manière dont les substances sont évaluées et autorisées scientifiquement ; le rôle que la Commission européenne a joué dans le renouvellement de l’autorisation du glyphosate ; ainsi que l’établissement des éventuels conflits d’intérêts qui auraient pu avoir lieu dans le renouvellement de la procédure d’autorisation.

Elle sera également chargée d’évaluer le rôle qu’ont joué les agences de l’Union européenne ainsi que d’auditer leurs ressources tant financières qu’humaines afin d’établir si elles sont suffisantes eu égard aux missions dont elles sont chargées.

Les travaux de la Commission, même s’ils sont, a priori, essentiellement tournés vers l’établissement d’éventuelles responsabilités dans le cadre du renouvellement de l’autorisation du glyphosate, seront également l’occasion pour le Parlement européen de se prononcer sur le processus d’évaluation et d’autorisation des substances actives au sein de l’Union européenne. Afin d’appuyer les propositions que pourra faire, à l’issue de ses travaux la Commission PEST, la mission entend présenter des propositions en amont afin de renforcer le processus de transparence engagé.

Certaines de ses propositions concernent directement le mandat de la commission spéciale notamment en ce qui concerne le renforcement des mesures relatives à la transparence. Une nécessaire révision du règlement (CE) n° 1107/2009 s’avère bien entendu nécessaire. Néanmoins, au-delà de cette question d’ordre purement législatif qui porte sur le processus d’évaluation et d’autorisation des substances actives au niveau communautaire ainsi que sur celui d’établissement des AMM, au niveau national, il importe de s’interroger plus globalement sur la politique de la Commission européenne à l’égard de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

À ce titre la mission formule un certain nombre de propositions qui pourront être transmises à la Commission spéciale, avec le présent rapport, dans le cadre de ses travaux et notamment. créer un fonds européen pour financer des études publiques complémentaires en cas de doute sur une substance comme cela a été le cas pour le glyphosate.

II – promouvoir un nouveau modèle agricole qui concilie les enjeux économiques et écologiques

A. une politique volontariste pour diminuer rapidement l’utilisation des produits phytopharmaceutiques

En janvier 2018, quatre ministères ([122]) ont lancé un plan de concertation afin de parvenir à une agriculture moins dépendante aux pesticides. Quatre priorités ont été identifiées :

– diminuer rapidement l’utilisation des substances les plus préoccupantes pour la santé et l’environnement ;

– structurer et renforcer la recherche sur les impacts des produits phytopharmaceutiques sur la santé en soutien du renforcement de la protection des populations ;

– accompagner la recherche d’alternatives et la mise en œuvre de solutions pour les agriculteurs ;

– renforcer le plan Écophyto II, améliorer sa gouvernance et son fonctionnement.

Ce plan a le mérite de poser des orientations claires, le monde agricole étant en attente d’une stratégie sur du long terme. Ainsi, lors de leur visite en Côte-d’Or, les agriculteurs de la Coopérative Dijon Céréales ont insisté auprès des membres de la mission sur leur besoin de perspectives sur cinq ans au moins car les changements de pratiques comme la rotation des cultures s’effectuent par cycle pluriannuel. De même, M. Gérard Michaut, président de l’Association française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique a insisté, lui aussi, sur le besoin de signaux clairs et d’une vision à long terme sur le développement de l’agriculture biologique. ([123])

C’est pourquoi, M. Christian Pees, directeur de Coop de France, s’est félicité de la présentation de ce plan de concertation en raison du cap donné au monde agricole. ([124])

Les rapporteurs partagent cet objectif de parvenir, dans un premier temps, à réduire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, en obtenant au niveau européen une interdiction des substances les plus préoccupantes et en encourageant, au niveau national, le développement d’une agriculture de précision qui permette la maîtrise de l’usage de ces produits.

1. Le retrait des substances les plus préoccupantes dans le cadre européen

a. Une démarche déjà engagée en France

Depuis le 1er janvier 2017 ([125]), l’utilisation de produits phytopharmaceutiques n’est plus autorisée pour les personnes publiques ([126]) (État, régions, communes, départements, groupements et établissements publics propriétaires d’un domaine public ou privé) à l’exception des produits de bio contrôle et des préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP) pour l’entretien de voiries, des espaces verts, de forêts et de promenades ouverts au public. En outre, les particuliers seront également concernés avec l’interdiction à compter de 2019, de la mise sur le marché, la délivrance, l’utilisation et la détention de ces produits pour un usage non professionnel. ([127])

S’agissant de certaines substances actives préoccupantes la France a souvent fait figure de pionnière en la matière, en les retirant du marché national, à l’image du malathion ([128]) ou du diméthoate. ([129]) Pour ce dernier produit, l’ANSES a conduit une expertise collective alimentaire ([130]) qui a mis en évidence un risque de surexposition. Cet insecticide était utilisé notamment pour lutter contre les mouches sur les cerises. La France n’a pas été suivie dans sa démarche par les instances européennes. L’EFSA a rappelé l’absence de certitudes scientifiques sur les risques pour la consommation de denrées traitées avec du diméthoate. En 2016 et 2017, la France a interdit les importations de cerises traitées au diméthoate et a demandé à la Commission européenne au titre de la clause de sauvegarde nationale, de prendre des mesures d’urgence pour empêcher leur production et leur vente.

Lors de son audition, M. François Lucas président d’honneur de la coordination rurale a relaté les difficultés rencontrées par les producteurs français de cerises face au risque de distorsion de concurrence au niveau européen, sans parler des importations de pays tiers. Ce retrait au niveau national a donc mis en lumière la nécessité de coordonner ce type d’action au niveau européen, comme cela sera développé infra. ([131])

S’agissant des néonicotinoïdes, des travaux menés par l’Institut national de recherche agronomique (INRA) ont montré que le butinage des plantes traitées avec ces substances pouvait conduire à des effets de désorientation des abeilles, qui ne pouvant rejoindre leur ruche, finissaient par mourir. Ces travaux ont également fait apparaître que l’exposition des abeilles mâles à ce type de produit pouvait affecter indirectement la capacité de reproduction des reines. C’est pourquoi, il sera interdit d’utiliser des produits de cette famille à compter du 1er septembre 2018, néanmoins des dérogations pourront être accordées jusqu’en 2020 ([132]), comme cela a été rappelé supra.

b. Une sortie programmée à l’échelle européenne des substances les plus préoccupantes

Le 19 janvier 2018, le plan de concertation évoqué supra a affiché parmi ses priorités l’objectif de diminuer rapidement l’utilisation des substances les plus préoccupantes pour la santé et l’environnement. Il a suivi les recommandations figurant dans le rapport conjoint de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) ([133]). Le rapport s’est livré à une compilation d’études et de travaux de synthèse fournis par des agences sanitaires comme l’ANSES, Santé publique France ou l’INSERM ainsi que par des administrations telles que la DGS ou la DGAL afin de procéder à un état des lieux qui permette d’identifier les substances les plus préoccupantes.

Au vu de ces études, ce rapport dresse un tableau de substances préoccupantes présentant un risque pour la santé pour lesquelles il préconise la mise en œuvre d’un plan d’action en fonction de la réglementation européenne.

– Pour les substances soumises à exclusion mais toujours sur le marché, le rapport a identifié trois substances classées CMR1B ([134]), l’epoxiconazole (31 produits concernés en France), la flumioxazine (un produit est concerné en France), le quizalofop–P-tefuryl (aucun produit en France).

Il préconise, en premier lieu, d’éviter le report de l’examen visant à l’exclusion des substances qui arrivent à échéance en 2018. Quatre sont dans ce cas de figure : le flumioxazine qui expire en juin 2018, le glufosinate expirant en juillet 2018, (dans ce cas les produits ont déjà été retirés du marché français), le chlorotoluron qui expire en octobre 2018 (12 produits sont concernés en France), le dimoxystrobin expirant en janvier 2018 (4 produits disposent d’une AMM en France).

Pour les autres substances dont l’échéance de l’approbation est programmée après 2018, le rapport recommande, en deuxième lieu, de saisir l’ANSES pour disposer d’arguments solides et ainsi pouvoir les interdire au niveau national, selon la procédure prévue par le règlement européen de 2009.

– Pour les substances soumises à substitution, le rapport a recensé 51 substances.

En premier lieu, il suggère d’éviter le renouvellement de l’approbation européenne pour deux substances dont l’expiration arrive en 2018, le diflufenican (37 produits sont autorisés en France) et le diquat (16 produits sont concernés en France).

Pour les autres, il recommande également de saisir l’ANSES pour disposer d’arguments en vue d’une interdiction.

– Le rapport a identifié 6 substances préoccupantes qui ne sont ni soumises à exclusion, ni à substitution au niveau européen et qui représentent des quantités utilisées importantes en usage agricole, au niveau de 23 % des tonnages en 2016 sur le territoire national, et qui ont été identifiées dans deux travaux ou plus soit :

– le bentazone : herbicide utilisé sur le maïs et les pois ;

– le mancozebe : fongicide servant à traiter les pommes de terre et les légumes ;

– le glyphosate : herbicide ;

– le métazachlore : herbicide employé sur le colza ;

– le prosulfocarbe : herbicide utilisé sur les céréales ;

– le S-metalochlore : herbicide servant à traiter le maïs.

Le rapport suggère de missionner l’ANSES pour effectuer des études complémentaires afin de consolider les preuves de leur toxicité et d’arrêter une position au niveau national, le cas du glyphosate ayant été arbitré. Les rapporteurs recommandent donc que l’ANSES se livre, en priorité, à une étude approfondie de ces molécules et particulièrement du métazachlore, fortement utilisé.

M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire a souligné combien il était difficile de faire prendre conscience aux autres États membres de l’urgence à traiter de l’évolution de la réglementation européenne. Le processus s’agissant de substances candidates à l’exclusion est extrêmement lent, les durées d’approbation de ces substances sont souvent prolongées par paquets lors de comités permanents. ([135]) Ainsi, le rapport précité conjoint de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) souligne que subsistent donc sur le marché des substances actives nocives en attendant que l’on parvienne à l’échéance de leur approbation.

Quant aux substances candidates à la substitution, les critères posés par l’article 50 du règlement européen sont exigeants et sont difficiles à mettre en œuvre. Il suffit de démontrer que pour un seul usage spécifique d’un produit il n’existe pas d’alternative pour rendre impossible le retrait de son AMM. M. Patrick Dehaumont, directeur général au ministère de l’Agriculture et de l’alimentation a également souligné le manque de réactivité au niveau européen. Les substances substituables ne sont jamais in fine remplacées. ([136])

C’est pourquoi, le plan d’action présenté par le Gouvernement pose le principe d’une évolution de la réglementation européenne qui garantirait une plus grande marge de manœuvre pour les États membres au niveau national, quand il existe des alternatives acceptables. Les rapporteurs ont proposé des évolutions à cette réglementation dans le chapitre consacré à la législation.

c. Le cas particulier du glyphosate

Le glyphosate est l’herbicide le plus utilisé au monde :

– il représente 25 % du marché mondial des pesticides ;

– 825 000 tonnes de glyphosate sont épandues chaque année ([137]) ;

– en France environ 9 000 tonnes des 30 000 tonnes de pesticides épandus sont fabriquées à base de glyphosate ([138]). La substance est essentiellement utilisée en production céréalière et en viticulture. Produit bon marché et très efficace, il en coûte 12 euros à l’hectare contre 40 euros à 60 euros pour d’autres herbicides sélectifs.

Son usage est à la fois herbicide mais aussi dessicatif. Cette dernière fonction permet d’accélérer la maturité des céréales et ainsi d’avancer les dates de récolte, le produit pouvant être utilisé jusqu’à sept jours avant la récolte pour accélérer sa croissance. Il est principalement utilisé à cet usage dans les États membres du Nord de l’Europe et notamment au Royaume-Uni. En France son utilisation est limitée. Cet usage est le plus controversé car cette application renforce la probabilité que le glyphosate soit retrouvé dans les aliments. M. François Lucas, président d’honneur de la coordination rurale s’est prononcé pour une interdiction de l’utilisation du glyphosate dans sa fonction dessicative. ([139])

S’agissant de sa fonction herbicide, le glyphosate est utilisé en agriculture de conservation pour développer les cultures sans labour et les semis sous-couvert. Pour les cultures céréalières, il permet la destruction du couvert temporaire, une culture obligatoire mise en place entre la récolte et le semis afin de ne pas laisser le sol à nu et la préparation à l’implantation d’une nouvelle culture.

Le glyphosate est commercialisé sous le nom de Round up par Monsanto depuis 1974. En 2000, le brevet est tombé dans le domaine public, on trouve donc des mélanges à base du principe actif de glyphosate dans 750 produits commercialisés par 90 fabricants dans 130 pays.

La procédure de renouvellement de l’autorisation du glyphosate au sein de l’Union européenne a été engagée en 2017. Elle a suscité un débat passionné.

Le 24 octobre 2017, les députés européens ont adopté une résolution non contraignante demandant l’interdiction progressive du glyphosate dans un délai de 5 ans et l’interdiction des usages non-professionnels et dans les espaces publics dès le 15 décembre 2017.

Le 25 octobre 2017, le vote des États membres réunis en comité sur le renouvellement pour le glyphosate n’a pas eu lieu.

Le 9 novembre lors de la réunion du comité permanent (CPVADAAA), aucune majorité qualifiée n’a pu être obtenue pour autoriser la prolongation de l’usage de cette substance active.

Le 27 novembre 2017, c’est au sein de ce même comité, constitué en comité d’appel que les États membres ont autorisé le renouvellement de l’autorisation du glyphosate pour 5 ans. La majorité qualifiée requise a été atteinte de justesse, les dix-huit États favorables ne rassemblant que 65,71 % de la population européenne sur les 65 % requis. Le résultat du vote est dû au revirement de la Pologne et surtout de l’Allemagne qui ont voté favorablement après s’être abstenus au dernier comité.

En France, la demande sociétale va très majoritairement dans le sens d’une suppression de cette molécule. C’est pourquoi, le Président de la République a annoncé : « J’ai demandé au Gouvernement de prendre les dispositions nécessaires pour que l’utilisation du glyphosate soit interdite dès que des alternatives auront été trouvées, et au plus tard dans trois ans ».

Comme cela a été évoqué supra, l’évaluation de la toxicité du glyphosate et notamment son caractère cancérogène diverge selon les agences chargées de son évaluation et les personnes auditionnées. M. Marc Mortureux, directeur général du ministère de la Transition écologique et solidaire, a reconnu que de nombreuses incertitudes subsistaient. ([140]) Selon le CIRC, le glyphosate est un cancérogène probable ([141]) et génotoxique ([142]) s’agissant de la leucémie et ou du lymphome. Mme Marie-Monique Robin, journaliste, quant à elle a affirmé que le glyphosate posait un vrai problème de santé publique en raison de son caractère chélateur. Cette molécule aurait la capacité de capter les atomes de métaux disponibles dans l’environnement et de les rendre solides dans l’eau. Elle a provoqué au Sri-Lanka des maladies rénales. Elle a également affirmé que le glyphosate était un antibiotique, ce qui le conduirait à tuer les bactéries saines dans le sol. ([143])

Pour l’Agence européenne de sécurité alimentaire (EFSA), le groupe d’examen par les pairs a conclu qu’il était improbable que le glyphosate soit génotoxique ou qu’il constitue une menace cancérogène pour l’homme et a donc rendu un avis favorable à son maintien sur le marché. ([144]). L’Agence européenne des produits chimiques (ECHA), de son côté, n’a pas classé le glyphosate parmi les agents cancérogènes ([145]).

C’est pourquoi, selon M. Marc Mortureux, une des priorités est de documenter les effets du glyphosate sur la santé pour que la France puisse appuyer sa position au sein de l’Union européenne. Parallèlement, un travail de réflexion et d’étude de trajectoires alternatives pour remplacer le glyphosate devra être mené. ([146])

En agriculture, la suppression du glyphosate n’est pas sans conséquences, concernant :

– le coût économique (estimé à 976 millions d’euros par an par Arvalis, l’Institut du végétal) ;

– les impacts sur la structuration du sol ;

– le nombre de passages en travail du sol ;

– la couverture permanente des sols.

Face à ces difficultés, le Président de la République a affirmé que certains cas particuliers seraient pris en compte. Pour les 10 % de producteurs français n’ayant pas d’alternatives, une dérogation à cette interdiction pourrait être envisagée. Lors de son discours à la nouvelle génération agricole lors du Salon de l’agriculture ([147]), le Président a réaffirmé que personne ne serait laissé sans solutions tout en affirmant sa volonté de construire un plan sur trois ans qui permette de trouver des solutions organisationnelles, des molécules de substitution le cas échéant et d’autres formes d’organisations productives ; c’est le sens du plan de concertation évoqué supra.

Les rapporteurs jugent nécessaire d’accélérer les travaux de recherche et de développement pour trouver des alternatives crédibles et de diffuser à grande échelle ces nouvelles pratiques.

Par ailleurs, ils suggèrent d’interdire, dans l’immédiat, l’utilisation du glyphosate dans sa fonction dessicative au niveau national.

2. Le renforcement de la maîtrise des usages

Développer la maîtrise des usages s’avère, à court terme, le levier sur lequel s’appuyer pour répondre aux exigences de la trajectoire énoncée par le plan Écophyto II : une réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques avec des objectifs chiffrés précis, soit une diminution de la consommation des produits phytopharmaceutiques de 50 % d’ici 2025.

Le constat établi par M. Dominique Potier, auditionné par la mission en tant qu’auteur du rapport Pesticides et agro-écologie : les champs du possible ([148]) est simple : une révolution technologique du matériel agricole s’impose puisque ce matériel est actuellement à l’origine « d’une perte majeure d’efficience en matière de maîtrise de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques ». Un matériel vieillissant a pour conséquences des comportements inadaptés qui se traduisent par un gaspillage des produits phytopharmaceutiques, gaspillage qui pourrait être évité et conduire – du fait du développement de la performance des machines agricoles – à une réduction de l’utilisation de ces produits de l’ordre de 25 %.

Pour parvenir à cet objectif, le développement d’une agriculture de précision, apparaît être l’une des solutions envisageables et envisagée dans la perspective d’une sortie programmée et raisonnée de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Ce constat partagé par la mission, l’est tout particulièrement par M. Gérard Menuel, co-rapporteur, pour qui « l’un des freins à la diminution de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques en agriculture tient au vieillissement du matériel de pulvérisation dont la moyenne d’âge est supérieure à 25 ans. » Il précise, par exemple, que « l’utilisation de jupes de récupération de produits phytopharmaceutiques pour la culture de la vigne permet de réduire de 40 % l’utilisation de produits phytopharmaceutiques. »

Pour lui, le recours à des outils divers d’aide à la décision tels que « l’emploi de drones, de capteurs, de caméras embarquées doit s’amplifier car il réduit le recours à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques ».

Ainsi la sortie programmée et raisonnée de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, selon les recommandations du plan Écophyto II, nécessite de développer ces deux moyens que sont des outils d’aide à la décision adaptés et un matériel agricole performant

Le renforcement de la maîtrise des usages nécessite notamment le développement d’une agriculture de précision adaptée à chaque situation singulière : type de culture, conditions pédoclimatiques et environnementales. Les instituts techniques ainsi que certaines associations professionnelles ont développé des solutions qui permettent de construire une alternative crédible permettant une sortie raisonnée de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Pour être efficaces les outils d’aide à la décision doivent être suffisamment personnalisés pour que le conseil ne soit pas que prescripteur mais permette à son utilisateur de retrouver une autonomie de décision que le développement d’une agriculture dépendante des produits phytopharmaceutiques avait en quelque sorte entravé.

Les outils d’aide à la décision

Le développement des outils d’aide à la décision (OAD) permet, outre une utilisation raisonnée des produits phytopharmaceutiques, un accompagnement possible des agriculteurs souhaitant opérer une transition vers l’agro-écologie.

Comme l’a souligné, M. Sylvain Doublet, chargé de projet au sein de l’Association Solagro : « selon plusieurs études de l’INRA, 30 % des produits phytopharmaceutiques pourraient être supprimés sans toucher au potentiel de production agricole de la France, ce qui signifie que les produits phytopharmaceutiques ne sont pas utilisés uniquement pour des raisons techniques mais également pour des raisons sociales : l’agriculteur se sécurisant au jour le jour en appliquant les produits phytopharmaceutiques sur ses récoltes ».

Toujours selon M. Sylvain Doublet « il est important de comprendre que l’agriculteur souffre d’une perte d’autonomie décisionnelle notamment quand il s’agit d’appliquer des solutions pour réduire les produits phytopharmaceutiques. » ([149])

Développer les outils d’aide à la décision devient, dès lors, une question essentielle tant pour réduire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques que pour opérer une transition vers d’autres modèles de production agricole en rendant à l’agriculteur son autonomie décisionnelle.

Sans être exhaustif, entrent dans le champ des outils d’aide à la décision, outre une amélioration de la prescription par une évolution de l’étiquetage et de la réglementation quant à l’utilisation et au développement de bonnes pratiques relatives à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, les outils qui permettent de réduire les doses de produits phytopharmaceutiques appliquées sur les parcelles agricoles à traiter.

Le développement de la cartographie comme outil d’aide à la décision pourrait amener à changer la réglementation nationale quant aux conditions d’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Ainsi, pour M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire, définir des autorisations de traitement des parcelles agricoles à l’aide de produits phytopharmaceutiques selon les bassins versants pourrait être une réponse à apporter afin d’éviter une pollution diffuse et surtout un traitement qui s’avère in fine inefficace. ([150])

Outre la cartographie traditionnelle, la cartographie végétale développée par les Chambres d’agriculture et les DRAAF dans le cadre du plan Écophyto I, sous la forme des bulletins de santé du végétal (BSV) offre une première approche en termes d’outils d’aide à la décision.

Le BSV présente un état sanitaire des cultures qui prend notamment en compte les symptômes des maladies, la présence des ravageurs, l’état de développement de la culture. Selon le rapport conjoint à l’IGAS, au CGEDD, et au CGAAER, cet outil n’a pourtant pas véritablement permis de faire baisser la consommation de produits phytopharmaceutiques car outil plus réactif que préventif il ne permet pas de répondre à l’approche préventive et prophylactique pour laquelle il avait été conçu. ([151])

Afin d’éviter ce type d’écueils, la mission préconise le développement d’outils d’aides à la décision de précision davantage adaptés à la spécificité des cultures et des situations permettant notamment de développer une véritable autonomie décisionnelle des utilisateurs.

Parmi les outils d’aide à la décision que la mission souhaite retenir figurent notamment l’évolution de l’étiquetage des produits phytopharmaceutiques en fonction tant des doses appliquées que du stade de développement de la plante. Ainsi, M. Bernard d’Angelras, président de l’Institut français de la vigne et du vin, propose-t-il une évolution de l’étiquetage des produits phytopharmaceutiques qui mentionnerait non seulement la dose maximale autorisée mais aussi son utilisation en fonction du stade d’évolution végétatif de la plante.

Moduler l’usage de la quantité du produit selon le niveau de croissance du végétal permet d’optimiser le traitement mais vise surtout à le rendre efficace. S’agissant de la vigne, il est inutile, par exemple, d’appliquer toute la dose prescrite en début de croissance lorsque la végétation n’est pas encore développée. ([152])

Outre une évolution de l’étiquetage en fonction des produits phytopharmaceutiques considérés et des cultures à traiter, les outils d’aide à la décision les plus performants semblent être ceux qui visent à réduire au mieux les doses utilisées.

Ainsi l’Institut de la vigne et du vin (IFV) a développé l’outil d’aide à la décision Épicure-Optidose ([153]) qui permet de traiter la plante en fonction de son stade de développement.

Toujours dans le domaine viticole, l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) a développé un système, dénommé PICORE ([154]), qui mesure les quantités épandues sur les parcelles via un GPS et informe les agriculteurs sur le dosage effectué. Système embarqué d’enregistrement des données qui permet notamment d’optimiser les réglages des pulvérisateurs, l’utilisation de PICORE permet de réaliser une économie de produit d’environ 15 à 20 %. Mme Céline Imart, vice-présidente chargée de l’environnement du syndicat des Jeunes agriculteurs, reconnaît les performances de ce nouveau matériel qui permet de réduire le taux de recouvrement des passages notamment par l’utilisation du GPS qui gère les coupures de tronçons. ([155])

De manière plus générale, la technologie LIDAR (Light detection and ranging ou télédétection par laser), développée au départ pour l’archéologie, appliquée à l’agriculture, permet d’estimer la densité, la présence de mauvaises herbes et, dès lors, autorise un traitement des parcelles plus précis.

Dans le même ordre d’idées, la mission encourage également, comme modalités de l’aide à la décision, l’utilisation de techniques embarquées qui permettent de faire des micro-injections avec des caméras jumelées à des micro-buses.

Le développement de la technologie de pointe pour parfaire les outils d’aide à la décision est l’un des axes que la mission souhaiterait également voir développer.

L’association Solagro a mis en place un outil technique d’aide à la décision, dénommé HERBEA ([156]) pour Habitats à Entretenir pour la Régulation Biologique dans les Exploitations Agricoles, centré sur la lutte biologique de préservation des habitats. Cet OAD a pour objectif de permettre par l’observation des ravageurs et en fonction des prédateurs existant dans l’environnement immédiat d’aider les agriculteurs à trouver les réponses idoines. Pour ses concepteurs cet OAD a également pour fonction l’accompagnement des agriculteurs vers la transition agro-écologique.

Le développement des OAD s’avère donc bien être l’une des clés nécessaires au développement des alternatives ainsi qu’à la transition agro-écologique.

b. Un matériel performant

La maîtrise des usages, grâce à une agriculture de précision, se mesure également à l’utilisation d’un matériel performant, économe en consommation et diffusion de produits phytopharmaceutiques.

Le constat est unanime concernant le matériel agricole utilisé pour la diffusion des produits phytopharmaceutiques : son obsolescence. Confirmant les propos de M. Dominique Potier quant à la vieillesse du matériel utilisé, souffrant d’une moyenne d’âge de 20 à 25 ans, M. Jean-Paul Douzals, chercheur à l’IRSTEA a précisé que les secteurs de la vigne et de l’arboriculture, grands consommateurs d’intrants, étaient ceux où la moyenne d’âge du matériel utilisé était particulièrement élevée. Il a précisé que parmi les appareils les plus utilisés, figurait un pneumatique, dont l’utilité pour les vignerons résidait dans le fait de pouvoir traiter plusieurs rangs d’affilée mais dont la spécificité demeurait la forte consommation de produits phytopharmaceutiques due à un fort potentiel de dispersion.

M. Jean-Paul Douzals a confirmé que l’utilisation d’un matériel de pulvérisation performant permettait de cibler la diffusion, de réduire les pertes et de réduire les doses des produits phytopharmaceutiques de l’ordre de 50 % sur les deux premiers traitements et de l’ordre de 25 % sur le troisième traitement notamment en corrigeant les « dérives de pulvérisation » dans l’air et les sols. « Aujourd’hui, on peut régler avec précision les buses des pulvérisateurs pour orienter l’aspersion du végétal ». ([157])

C’est pourquoi l’IRSTEA travaille sur la mise au point de pulvérisateurs qui permettent un traitement de précision, ciblé, qui évite les pertes et les dispersions au sol et dans l’air. À cet effet, l’IRSTEA a construit un banc d’essai, dans son laboratoire de Montpellier, afin de caractériser les pulvérisateurs, ce qui permettrait une classification des performances des matériels et autoriserait ainsi une labellisation du matériel en fonction de son impact environnemental et de sa consommation d’intrants.

En opérant une classification qui reposerait sur un mode A, A+ comme pour les frigidaires par exemple, l’IRSTEA souhaiterait proposer une orientation des aides publiques bénéficiant aux pulvérisateurs les plus performants.

Lors d’un déplacement dans l’Aube, le 15 janvier 2018, la mission a rencontré les entreprises Soufflet, premier maltier de France. Après deux ans d’expérimentation, le distributeur Soufflet Vigne a lancé, en 2017, une nouvelle offre de service, Opt’IFT, pour optimisation de la fréquence des traitements, qui consiste à proposer un accompagnement personnalisé aux viticulteurs visant à réduire leur utilisation de produits phytopharmaceutiques.

Cet accompagnement personnalisé repose tant sur une offre de conseil, d’aide à la décision, que sur la surveillance des parcelles et propose tant des préconisations sur les traitements que l’utilisation d’un matériel performant, le réglage fin des pulvérisateurs étant l’un des éléments clés de la baisse de l’indice de fréquence des traitements (IFT) de 15 à 35 %.

Il apparaît assez clairement à la mission que le soutien au renouvellement du matériel de pulvérisation permettant précision et limitation des doses doit passer par une prime à la casse des anciens matériels. Les rapporteurs suggèrent qu’une évaluation du coût de cette mesure soit chiffrée par l’IRSTEA. Ce programme de renouvellement de matériel de pulvérisation mis en place par l’État doit s’étaler sur une durée maximale de cinq ans.

Si pour la mission d’information la question de l’utilisation d’un matériel performant est l’une des conditions essentielles à une réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, se pose, en revanche, celle relative à l’autorisation de l’utilisation de matériels innovants aujourd’hui interdits par la législation. Entrent dans cette catégorie tant les drones que les robots.

La robotisation – modérée – des cultures pourrait permettre d’une part un traitement plus optimal et moins dangereux pour l’agriculteur dans le cas des traitements des cultures avec des produits phytopharmaceutiques. Mais l’utilisation des robots pourrait également être une alternative crédible – à expertiser néanmoins d’un point de vue économique – à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. En effet, des robots miniatures pourraient être utilisés pour un désherbage mécanique notamment dans les endroits les moins accessibles.

En raison de leurs coûts éventuels cette proposition n’a pas été retenue par la mission à l’heure actuelle. En revanche, elle pourra devenir une alternative crédible. À ce titre la mission propose d’expertiser cette question

Concernant les drones, leur utilisation dans un cadre réglementaire précis est actuellement une solution alternative développée par l’IRSTEA. Ainsi lors de son audition, Mme Véronique Bellon-Maurel, directrice du département Écotechnologie de l’IRSTEA, a pu préciser à propos de l’utilisation des drones que, si actuellement, le traitement par aéronefs restait interdit, cette interdiction ancienne était fondée sur la prévention de la dérive. Cette appréhension relative à la dérive, aujourd’hui n’a plus lieu d’être car les drones, du fait de leur capacité à voler à basse altitude, permettraient une précision d’application accrue.

Dès lors, il s’avère nécessaire de conduire des recherches pour caractériser le niveau de dérive des drones et éventuellement faire évoluer la réglementation en la matière. À titre d’exemple l’utilisation de drones aux Antilles pour traiter le cas spécifique de la cercosporiose ([158]) de la banane serait particulièrement adaptée. En effet, si l’épandage par avion ne convient pas à une application localisée sur le « cigare », la feuille repliée de la banane, une application ciblée par drones pourrait parfaitement convenir.

La réglementation, sous réserve de démonstration de l’efficacité de ces procédés, pourrait donc évoluer, en limitant la hauteur de vol ainsi que certains autres paramètres. Le recours aux drones pourrait s’avérer être la meilleure des alternatives mais nécessite d’être expérimenté et expertisé. L’IRSTEA a créé un groupe de travail sur le sujet qui intéresse également les pays asiatiques pour le traitement des rizières difficiles d’accès.

Le recours à l’utilisation des drones nécessiterait de faire évoluer la législation tout en imposant des limites précises relatives à la taille des drones, aux zones de survol ainsi qu’à l’altitude de survol autorisée.

Pour autant la mission n’a pas retenu cette proposition considérant que l’utilisation des drones pour pulvériser des produits phytopharmaceutiques n’était pas une option idoine eu égard à la faisabilité d’une telle pratique. En revanche, elle recommande l’utilisation de drones à des fins de cartographie pour un développement de l’aide à la décision.

B. des solutions alternatives pour faciliter la transition vers un nouveau modèle agricole

Si dans un premier temps, l’encouragement à mener une agriculture de précision permettra de réduire l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, il importe dans un deuxième temps de changer de paradigme et de réussir la transition vers un nouveau modèle de production agricole. Une nouvelle « révolution verte » doit se mettre en place qui passe par l’élaboration de solutions alternatives à la fois opérationnelles et économiquement viables qui dépassent le stade de l’expérimentation. De nombreux obstacles, tant techniques, juridiques qu’économiques devront être surmontés.

1. La mise en place de solutions alternatives

a. Une prise de conscience réelle du milieu agricole

La majeure partie des acteurs du monde agricole a pris conscience de la nécessité d’évoluer vers un autre modèle, plus économe en produits phytopharmaceutiques et plus respectueux de l’environnement. Selon M. Didier Marteau, président de la chambre d’agriculture de l’Aube et secrétaire-adjoint des Chambres d’agriculture France, 25 % à 30 % des agriculteurs seraient engagés dans une démarche de progrès, un autre tiers est attentif et serait intéressé tandis que le tiers restant craindrait le changement. Reste à convaincre le tiers attentiste de se lancer afin de vaincre toutes les résistances. ([159])

En effet, les agriculteurs sont les premiers à souffrir des effets sanitaires ou environnementaux du modèle de production mis en place après-guerre. Nombre d’auditionnés ont affirmé « nous ne traitons pas par plaisir ». Lors de leurs visites sur le terrain, les membres de la mission ont ressenti cette évolution des esprits. De même, dans les formations initiales agricoles, les élèves sont passionnés par leur métier et sont preneurs de nouvelles pratiques et solutions comme l’ont rappelé M. Paul Forgois, responsable des exploitations agricoles annexées à l’Institut Genech, établissement privé de formation agricole et M. Philippe Vinçon directeur général de l’enseignement agricole et de la recherche. ([160])

Livre blanc sur la multiperformance des exploitations agricoles des chambres d’agriculture, contrat de solution de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), les initiatives se multiplient.

Ce contrat vise à répertorier, avec l’appui du secteur de la recherche scientifique et technique, un type de solution pour chaque problème et chaque territoire pour le court terme, le moyen terme et le long terme, en tenant compte des spécificités de chaque filière et des demandes des consommateurs. La FNSEA pense pouvoir présenter d’ici le printemps un panorama des solutions envisageables pour assurer un programme de protection des cultures, autour de thèmes comme les biotechnologies, la robotique, le numérique, la protection des plantes par bio contrôle, conjugués au développement d’une approche systémique, à la prise en compte des caractéristiques territoriales et aux capacités d’innovation, de formation et de conseil disponibles.

Néanmoins, pour être réussie, cette transition vers un nouveau modèle, dit agro-écologique, ne peut se décréter verticalement ; elle doit être développée par les premiers concernés, les agriculteurs. C’est dans ce sens, que M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire a souligné qu’il était d’autant plus nécessaire de proposer des solutions et des trajectoires concrètes réalisées avec les acteurs eux-mêmes. ([161])

C’est pourquoi, il convient de restaurer la confiance entre le monde agricole et la société civile. Mme Anne Blondeau, enseignante en système cultural et écologie à l’Institut Genech a insisté sur le sentiment de stigmatisation vis-à-vis du métier d’agriculteur que ressentent ses élèves, et a donc recommandé de redonner confiance aux agriculteurs dans leurs capacités à s’adapter aux innovations. ([162])

M. Didier Marteau, président de la chambre d’agriculture de l’Aube et secrétaire-adjoint des Chambres d’agriculture France l’a ainsi résumé : « il faut avancer ensemble. Les actions doivent donc être partagées, validées et économiquement rentables. » ([163])

Le défi est de taille, il convient d’offrir des solutions alternatives qui soient à la fois opérationnelles et qui préservent la compétitivité économique de l’agriculture française.

b. Des solutions opérationnelles

Des solutions opérationnelles doivent être proposées. C’est l’un des principaux arguments qui a été émis lors des auditions. Le monde agricole est prêt à innover, pour autant qu’on lui fournisse des approches alternatives viables et tenables économiquement. L’agriculteur est un entrepreneur et à ce titre sait faire preuve d’initiative. Ce serait également une des explications de l’échec du plan Écophyto I. Ainsi, M. Christian Durlin, administrateur au sein de la FNSEA a remarqué que ce plan reposait uniquement sur des objectifs quantitatifs, « or les objectifs chiffrés sont indépendants de la recherche de solutions ». ([164])

c. Les nouvelles pratiques agriculturales et agronomiques

De nombreuses alternatives à l’agriculture conventionnelle existent, en dehors de la filière biologique. Les rapporteurs se sont efforcés de les recenser sans prétendre à l’exhaustivité. Certaines en sont encore au stade de l’expérimentation, tandis que d’autres sont déjà mises en œuvre par de nombreux agriculteurs ayant fait le choix d’une démarche agro-écologique.

Du cousu main

En préambule, les rapporteurs tiennent à rappeler que l’agriculture française est diverse. C’est pourquoi, la mise en œuvre de solutions alternatives relève presque du « cousu main ». En effet, chaque alternative doit correspondre à une filière donnée, à un territoire donné, à un contexte pédoclimatique donné et à un mode d’exploitation donné. Mme Anne Blondeau, enseignante en système cultural et écologie à l’Institut Genech, a évoqué du « sur-mesure » et a souligné qu’il fallait prendre en compte l’historique des pratiques de l’agriculteur sur son exploitation ([167]). M. Didier Marteau, président de la chambre d’agriculture de l’Aube et secrétaire-adjoint des Chambres d’agriculture France a insisté : « chaque territoire a son terroir, son histoire, ses atouts et ses contraintes ». ([168])

Mme Anne-Claire Vial, présidente d’Arvalis, l’institut technique du végétal, a résumé ainsi ce changement d’approche, « au 21éme siècle, traiter un problème supposera un panel de solutions », alors qu’auparavant à un problème correspondait une molécule chimique ([169]). L’INRA a abondé dans ce sens en rappelant qu’il n’existait pas de solution unique mais une combinaison de techniques et de pratiques qui conduirait à un changement de système agricole. ([170]) La culture du chanvre (actuellement 10 000 hectares en France) est par son histoire un véritable symbole du développement durable, car elle ne nécessite aucun produit phytopharmaceutique. Son développement dans la construction et dans l’industrie permettrait de retrouver son niveau de production du 19éme siècle qui s’élevait à 180 000 hectares.

Passer d’une agriculture conventionnelle à une agriculture agro-écologique implique une plus grande autonomie de l’agriculteur, qui décide des choix à faire en fonction de ses contraintes propres. Cela implique également des choix plus complexes et une prise de risque plus grande. Pour se passer de produits phytopharmaceutiques, toute une stratégie globale au niveau de l’exploitation doit être pensée, qui combine différentes alternatives et outils. M. Gérard Michaut, président de l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique a souligné la part importante donnée à l’observation, à l’adaptation voire à l’invention dans ce type d’approche ([171]). Cette notion d’observation a été citée également par Mme Véronique Bellon-Maurel, directrice du département écotechnologie de l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA), afin de réduire les interventions et les traitements ([172]) ainsi que par Mme Anne Blondeau, enseignante en système cultural et écologie à l’Institut Genech qui a souligné que l’agriculteur devait savoir décrypter son sol et sa plante. ([173])

Selon M. Gérard Michaut le métier d’agriculteur ne peut qu’être amélioré, ce dernier n’étant plus soumis à des ordonnances dictées de l’extérieur. Quant aux exploitants eux-mêmes, tous ceux qui se sont engagés dans la transition biologique ou agro-écologique disent leur enthousiasme à redécouvrir la subtilité de leur métier et leur fierté à offrir des produits vertueux et de qualité.

L’exemple des fermes DEPHY en est l’illustration. Dans ces fermes l’INRA a introduit plusieurs approches, la sélection génétique, le recours à des produits de bio contrôle, la mise en place de techniques agronomiques nouvelles, ce qui a permis de réduire de 30 % l’utilisation des produits phytopharmaceutiques par rapport à la moyenne nationale. Le même niveau de productivité a été garanti dans 94 % des cas et la rentabilité n’a pas été dégradée dans 78 % des cas. ([174])

Une autre expérimentation analyse les relations entre l’usage des produits phytopharmaceutiques et les rendements dans, la Zone atelier Plaine et Val de Sèvres. Cette zone, visitée par les membres de la mission lors de leur déplacement dans les Deux Sèvres., créée en 1994 s’étend sur 450 kilomètres carrés et comprend 450 exploitations agricoles. Elle regroupe une grande diversité des modèles agricoles : 10 % de sa surface est consacrée à l’agriculture biologique mais elle comprend également de l’agriculture conventionnelle et de l’agriculture de conservation. Ce programme de recherche analyse la dynamique des systèmes et la diversité des pratiques agricoles. Sur l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, les agriculteurs ont eu recours à 647 produits entre 2006 et 2017. 25 % ont utilisé un herbicide contenant du glyphosate contre 57 % dans le réseau DEPHY. Une expérimentation a été menée pour tester les effets de la diminution d’herbicides et d’engrais azotés sur 56 parcelles. Au sein d’une même parcelle se trouvait une zone sans herbicides, une zone sans culture et une zone sans azote tandis que sur d’autres parcelles ces modalités étaient croisées. Les résultats ont montré que le blé était le meilleur herbicide car il diminuait la biomasse des adventices de 77 %, si on ajoutait des herbicides et de l’azote, la diminution des adventices n’était que de 8 % supplémentaires. Aucune relation n’a été trouvée entre l’usage des herbicides et le rendement. La réduction des herbicides favorise de plus les pollinisateurs qui augmentent les rendements du colza et du tournesol.

Ces nouvelles pratiques agriculturales, développées notamment par le réseau DEPHY, regroupent à la fois le recours à des produits de substitution et la mise en œuvre de nouvelles techniques agriculturales et agronomiques.

i. Le développement des produits de substitution

Le recours accru à des produits de bio-contrôle

Le bio contrôle recouvre des systèmes d’origine naturelle qui permettent de protéger les récoltes. La définition même de ces produits est évolutive. L’article L.253-6 ([176]) du code rural en donne un premier périmètre : « des produits de bio-contrôle, (qui) sont des agents et produits utilisant des mécanismes naturels dans le cadre de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures. Ils comprennent en particulier : « 1° Les macro-organismes ; « 2° Les produits phytopharmaceutiques comprenant des micro-organismes, des médiateurs chimiques comme les phéromones et les kairomones et des substances naturelles d’origine végétale, animale ou minérale. »

Une mission conduite par le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ([177]) a proposé de compléter la définition comme suit : « un produit est considéré comme un produit de bio contrôle lorsqu’il utilise des mécanismes naturels pour protéger les végétaux ou renforcer leurs défenses naturelles contre les organismes nuisibles, grâce à des macroorganismes ou des produits phytopharmaceutiques comprenant des microorganismes, des médiateurs chimiques, des substances naturelles d’origine végétale, animale ou minérale, ou identiques à celles-ci, et des substances de base, tout en présentant un niveau élevé de sécurité pour la santé publique et l’environnement ».

Le bio contrôle regroupe trois types de produits :

1) des micro-organismes bénéfiques (champignons, virus, bactéries) utilisés pour renforcer les plantes et stimuler leurs capacités de défenses naturelles et ainsi leur permettre de mieux se défendre contre les agresseurs. On peut citer les micro-RNA, formes circulantes d’acide ribonucléique (ARN) qui constituent des alertes dans la plante lors d’attaques de parasites.

2) les médiateurs chimiques (phéromones, kairomones) permettent le contrôle des populations d’insectes en limitant leur prolifération par des techniques de confusion sexuelle qui réduisent leur fécondation. Ces derniers répliquent des odeurs qui ont un effet spécifique sur chaque insecte. Les phéromones sont utilisées pour attirer les insectes dans un piège et les détourner de leur cible.

Ces solutions innovantes permettent de traiter des attaques pour lesquelles aucune solution conventionnelle n’existait. Un exemple emblématique est la processionnaire du pin, des phéromones sont déposées au niveau de la canopée de l’arbre et donc du vol des papillons, afin de créer un nuage de confusion sexuelle.

3) Les macro-organismes auxiliaires (insectes, acariens, nématodes) dont les trichogrammes en sont un des exemples les plus connus. Ce sont des insectes prédateurs qui sont utilisés pour neutraliser d’autres organismes agresseurs comme par exemple dans la lutte contre la pyrale du maïs.

Une des particularités des produits de bio contrôle est d’être spécifique à chaque insecte et s’inscrit donc dans une logique d’agriculture de précision.

S’agissant de leur efficacité, tout dépend des conditions d’utilisation, il est plus facile de les utiliser en milieux fermés, comme dans des serres, par exemple. Selon M. Philippe Gueret, président de M2i ([178]), leur efficacité serait de l’ordre de 90 % si la pression de l’insecte est faible ou moyenne. Il a également rappelé qu’ils permettent de réduire de 40 % le recours aux produits phytopharmaceutiques sur la vigne ou de diminuer de moitié le passage de traitement sur les pommes. ([179])

Dans l’immédiat, le recours aux produits de bio contrôle apparaît comme une solution complémentaire, faute du nombre de ces solutions. À titre d’exemple, Mme Anne-Claire Vial présidente d’Arvalis, l’institut technique du végétal, a déploré que dans le domaine des céréales, neuf substances de bio contrôle soient autorisées alors qu’il existe 80 agresseurs potentiels ([180]). Certaines filières peuvent mieux valoriser l’usage de ces produits, c’est pourquoi ce sont des cultures qui ont une haute valeur ajoutée à l’hectare comme l’arboriculture, la vigne, le maraîchage qui les ont le plus adoptés.

Selon l’étude menée par Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux ([181]), la part de marché des produits de bio contrôle en insecticides et acaricides pourrait être accrue et représenter jusqu’à 80 % en 2035. Pour les fongicides, la part espérée pourrait représenter jusqu’à 30 %, beaucoup de produits n’en étant qu’au stade de la recherche. Enfin quant aux herbicides, les solutions semblent moins prometteuses. S’agissant du remplacement du glyphosate, les agriculteurs ont cité le Beloukha qui est un produit de bio contrôle à effet désherbant non sélectif mais qui est plus onéreux.

Mme Céline Imart, vice-présidente du syndicat des Jeunes agriculteurs chargée de l’environnement regrette que le bio contrôle ne représente que 5 % du marché. Le succès de l’utilisation du trichogramme illustre bien l’intérêt de ce type de solution par les agriculteurs. ([182])

Comme pour d’autres solutions alternatives aux produits phytopharmaceutiques, l’emploi des produits de bio contrôle n’est pas assez valorisé, les rapporteurs recommandent donc que le conseil proposé aux agriculteurs propose également ce type de produits.

Actuellement, le développement de solutions de bio contrôle se heurte à deux difficultés : la réglementation inadaptée, similaire aux autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, dont font partie les produits de bio contrôle et l’absence de structuration de la recherche et de la filière en France.

– La réglementation inadaptée

La procédure européenne d’homologation et d’autorisation de mise sur le marché a été conçue, initialement, pour des produits chimiques de synthèse. Elle n’opère pas de distinction entre les produits de bio-contrôle et les produits chimiques de synthèse. M. Marc Mortureux, directeur général de la prévention des risques au ministère de la Transition écologique et solidaire a souligné que la réglementation européenne était très lourde et qu’il était essentiel d’accompagner les pétitionnaires dans la constitution de dossiers de demande d’AMM de produits de bio contrôle. ([183])

M. Philippe Gueret, président de M2i, a ainsi retracé le parcours qu’il doit suivre avant de pouvoir commercialiser un produit. ([184])

La première étape consiste à homologuer la substance active, ce qui prend une à trois années et a un coût entre 200 000 et 500 000 d’euros. Ensuite, afin d’obtenir l’autorisation de mise sur le marché du produit, des essais sur au moins deux saisons et sur trois zones sont exigés, ce qui nécessite encore deux à trois ans et coûte environ 2 millions d’euros.

Selon M. Philippe Gueret, président de M2i, la praticité des modes d’application devrait être retenue pour une autorisation prioritaire de mise sur le marché.

À titre d’exemple, il est demandé de détruire les récoltes qui servent à demander l’autorisation de mise sur le marché. Dans le cas des produits de bio contrôle, il n’existe pas de résidus, cette étape pourrait être supprimée et permettrait d’éviter des coûts supplémentaires.

Un autre exemple, noté par M. Antoine Herth, député ([185]), concerne la réglementation des stimulateurs de défense. Pour être autorisé, un produit phytopharmaceutique doit faire l’objet d’une démonstration d’efficacité sans le moindre produit complémentaire, alors que dans le cas des produits stimulateurs de défense, leur efficacité tient à ce qu’ils sont combinés avec d’autres produits.

Selon les rapporteurs, il serait pertinent de revoir la réglementation européenne en élaborant une législation propre aux produits de bio contrôle. Les délais d’instruction seraient raccourcis en exigeant un seul essai sans considération des zones géographiques (l’Europe étant une zone unique) et en supprimant l’obligation de détruire les récoltes qui ont servi aux essais.

– La structuration de la filière

L’ANSES a déploré le nombre limité de dossiers de produits de bio contrôle déposés afin d’obtenir leur homologation (trente par an). Les produits développés sont souvent le fait de petites et moyennes entreprises (PME) voire de très petites entreprises (TPE) qui sont dans l’incapacité de présenter des dossiers conformes à la réglementation.

Par ailleurs, ces entreprises n’ont pas les moyens de produire les données nécessaires pour apporter la preuve de l’efficacité de leur produit. M. Philippe Guéret, président de M2i a ainsi indiqué que la procédure d’homologation coûtait autour de 5 millions d’euros, somme conséquente pour des PME. ([186]) De plus, il a souligné, qu’en raison de ce coût, les entreprises de bio contrôle sont plus incitées à développer en priorité des produits destinés aux grandes cultures sur lesquelles elles peuvent espérer un meilleur retour sur investissement.

C’est pourquoi, en 2015, dans le cadre du Plan d’avenir Agriculture 2025, un groupement associant des partenaires publics et privés (entreprises, instituts de recherche, instituts techniques, pôles de compétitivité), le Consortium bio contrôle, ([187]) a été lancé par le ministère de l’Agriculture. Ce consortium a été mis en place en 2016, avec pour objectif de favoriser l’usage de ces produits, en combinant la recherche fondamentale et la recherche appliquée et de développer une industrie du bio contrôle en France.

Un exemple emblématique de ce besoin d’une recherche française concerne le monopole détenu par des firmes étrangères sur les supports plastiques de phéromones ainsi que leur production.

Selon M. Philippe Guéret, président de M2i, la France dispose d’un savoir-faire industriel dans ce domaine qui peut s’appuyer sur l’expertise de l’INRA et du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) qu’il convient de soutenir. En effet, la production en France permet de limiter les coûts et représente une source de création d’emplois.

Les rapporteurs recommandent d’intensifier les recherches sur ces produits et d’accroître les moyens alloués au Consortium bio contrôle.

l’encouragement de la filière des préparations naturelles peu préoccupantes

Les préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP) sont définies comme une catégorie de produits de protection des plantes composée de substances actives d’origine végétale, animale ou minérale, obtenues par un procédé accessible à tout utilisateur final.

On distingue deux catégories de produits :

– les substances naturelles élaborées exclusivement à partir d’un ou plusieurs éléments naturels non génétiquement modifiés ;

– les substances naturelles à usage biostimulant ;

Pour la première catégorie, les substances actives composant ces produits doivent figurer sur une liste communautaire. La mise sur le marché national doit être autorisée par le ministre de l’agriculture après avis, le cas échéant, de l’ANSES pour une durée de dix ans renouvelable. ([188])

Pour la deuxième catégorie, le produit doit être autorisé par son inscription sur une liste publiée par arrêté du ministre de l’agriculture ; la substance doit avoir été évaluée, préalablement, par l’ANSES afin de prouver son absence d’effet nocif sur la santé humaine, animale ou sur l’environnement. ([189])

Parmi ces produits, le plus courant est le purin d’orties qui stimule la flore bactérienne. Y figurent aussi des extraits d’ail qui servent à lutter contre l’oïdium du pêcher ou les mouches en arboriculture ainsi que des algues ou des huiles essentielles. On peut citer également l’utilisation de silicate de potassium comme revêtement de silo.

S’agissant des substances naturelles à usage biostimulant, la liste arrêtée par le ministère de l’agriculture comprend 148 plantes, ce qui paraît très limité pour les défenseurs de ce type de produit. Le plan de concertation précité préconise d’identifier et d’autoriser d’autres substances naturelles à usage biostimulant présentant un intérêt agronomique.

Un recours à des produits de substitution ne saura suffire. Comme le rappelait, M. Philippe Maugin, président directeur général de l’INRA le respect des objectifs du plan Écophyto II, soit une réduction de 50 % de l’usage des pesticides à l’horizon 2025 passe par une modification des systèmes de culture et non par une évolution des molécules.

C’est pourquoi, il faut agir sur deux autres leviers, l’agriculture biologique qui doit être renforcée et la promotion d’un nouveau modèle de production agricole de type agro-écologique.

ii. Le renforcement de la filière biologique

Ce type d’approche agriculturale a été historiquement une des premières à se démarquer de la logique conventionnelle et a acquis une grande visibilité, à la fois en termes d’image et de débouchés.

L’agriculture biologique se définit par sa méthode de production agricole qui interdit les produits chimiques de synthèse, l’azote minéral et les organismes génétiquement modifiés (OGM). La liste des engrais autorisés est strictement définie. Les produits phytopharmaceutiques naturels tels que le souffre et le cuivre et les produits de bio contrôle sont autorisés.

Ce type d’agriculture connaît une forte expansion en France et représente 7 milliards d’euros de chiffre d’affaires en 2016 contre 3,4 milliards d’euros en 2010.

Les possibilités de progression de ce type d’agriculture restent néanmoins encore considérables. Elle couvre 6,5 % de la surface agricole utile (SAU) française en 2017 ([190]) contre 2,9 % en 2010 et représente 8 % des exploitations agricoles. 15 à 20 fermes par jour se convertissent au bio. En 2017, 35 231 producteurs sont engagés dans la filière biologique, soit une augmentation de 9,2 % par rapport à 2016. Les régions les plus dynamiques sont l’Occitanie, l’Auvergne Rhône- Alpes et la Nouvelle Aquitaine.

L’ambition affichée de l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique serait d’atteindre 15 % de la SAU à l’horizon 2022. Les États généraux de l’alimentation prévoient de « soutenir et développer la filière de l’agriculture biologique en tant que système alternatif contribuant à la réduction d’utilisation de produits phytopharmaceutiques au travers d’un objectif de doublement de la production d’ici 2025. »

Les rapporteurs partagent cet objectif.

L’offre est de fait insuffisante, comme l’a souligné M. Florent Guhl, directeur de l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique ([191]). Le Président de la République dans son discours à la nouvelle génération agricole lors du Salon de l’agriculture a relevé que la France importait pour un milliard d’euros de produits biologiques. Il existe, de fait, une forte demande et les consommateurs sont prêts à privilégier ces produits, il ne s’agit plus d’une niche économique mais d’un véritable débouché commercial correspondant à une vraie reconversion de la demande. Ce point sera abordé supra.

Un label existe, qui provient de produits issus de fermes respectant un cahier des charges et certifiées.

Pour M. Florent Guhl, un des freins au développement de cette agriculture est le circuit de distribution. Les parts de marché de la distribution des produits biologiques se répartissent à 43 % dans la grande distribution, 38 % dans les magasins spécialisés et 14 % en vente directe. L’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique a souligné que la grande distribution produit 60 % de son chiffre d’affaires sur l’offre de produits alimentaires dont seulement 2 % sont des produits biologiques. ([192])

Une autre difficulté réside dans l’accompagnement financier qui sera plus longuement développé infra. Les rapporteurs insistent sur la nécessité de respecter les délais de paiement des aides à la conversion. Par ailleurs, il serait préjudiciable pour la filière biologique que les aides au maintien disparaissent.

Même si l’agriculture biologique doit être encouragée, il convient de pas occulter les risques que peuvent représenter les intrants naturels, tels que le souffre et le cuivre, à la fois sur la santé humaine et sur la qualité des sols qui peuvent pâtir d’une accumulation de cuivre et ainsi entraîner un effet néfaste sur les organismes vivants du sol. S’agissant des effets sur la santé humaine, les quantités utilisées sont moindres qu’en agriculture conventionnelle mais l’ANSES recommande de surveiller la présence du cuivre dans les aliments.

La principale vertu de l’agriculture biologique est de faire redécouvrir des techniques agronomiques aux agriculteurs et de réintroduire la notion de complexité. C’est le sens du témoignage de M. Christophe Martres, céréalier bio à Sainte Foy de Peyrolieres, qui a indiqué avoir redécouvert l’agriculture en passant de l’agriculture conventionnelle à l’agriculture biologique ([193]). L’agriculture biologique a permis, en outre, le maintien de savoir- faire populaires comme l’a rappelé M. Emmanuel Aze responsable de la commission pesticide au sein de la Confédération paysanne. ([194])

De plus, Mme Céline Imart, vice-présidente du syndicat des Jeunes agriculteurs chargée de l’environnement a souligné que la frontière entre agriculture biologique et conventionnelle devenait poreuse, 99 % des agriculteurs adoptent des démarches qui combinent des méthodes d’agriculture conventionnelle, raisonnée et biologique ([195]). D’ailleurs, M. Florent Guhl, directeur de l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique a rappelé que sur les 35 231 agriculteurs engagés dans une démarche d’agriculture biologique, 25 % d’entre eux travaillaient également sur des produits non biologiques. ([196])

Cette approche agriculturale est donc un bon levier pour une transition vers l’approche agro-écologique.

iii. Un nouveau modèle agro-écologique

Un nouveau modèle agricultural doit se mettre en place, qui combine différentes approches, l’expertise génétique, la redécouverte de savoir-faire traditionnels et la mise en œuvre de techniques agronomiques nouvelles.

L’expertise génétique

La quête d’alternatives aux produits phytopharmaceutiques passe par la recherche génétique.

Elle porte sur des nouvelles techniques de modification ciblée du génome comme la mutagenèse, qui en introduisant des agents mutagènes chimiques ou physiques dans une séquence ADN, produit une nouvelle variété, afin que la plante avec ses propres capacités développe un type de résistance.

Cette approche est à différencier de la transgénèse, technique qui permet d’introduire un gène étranger, ou transgène, dans le génome d’une cellule, qui est controversée car certaines associations environnementales considèrent que les semences issues de ces techniques sont des OGM.

L’INRA travaille sur la mise au point de semences résistantes aux maladies. Un de ses travaux les plus prometteurs concerne la vigne et la mise au point de cépages résistants au mildiou et à l’oïdium. Des gènes identifiés comme résistants ont été introduits par croisement dans des vignes tests de l’INRA. Le travail a été conduit par bassin viticole et plusieurs gènes par cépage ont été sélectionnés. Quatre cépages ont ainsi été créés, Artaban, Floréal, Vidoc et Voltis qui possèdent deux gènes de résistance au mildiou et deux gènes de résistance à l’oïdium. Les premiers résultats montrent une réduction de 80 % de l’utilisation de produits phytopharmaceutiques. Ces variétés ont été inscrites au catalogue en janvier 2018. Néanmoins, deux questions se posent, le risque de contournement à ces résistances et la nécessité de préserver la qualité des cépages. La généralisation de ces cépages pourrait être effective d’ici 2030. ([197])

Un autre programme ([198]), au stade expérimental, est consacré à la betterave afin d’élargir et de diversifier sa base génétique afin qu’elle résiste mieux à la circosporiose.

La sélection de la meilleure variété, à la fois en termes de rusticité et de résistance et non plus en fonction de leur productivité, est également un moyen de diminuer le recours aux produits phytopharmaceutiques. Selon Mme Anne-Claire Vial, présidente d’Arvalis, l’institut technique du végétal, cette approche permettrait d’économiser 25 % de l’utilisation de ces produits. Son institut a, à cet effet, mis à disposition des agriculteurs une liste de l’ensemble des variétés proposées sur le marché classées en fonction du niveau de leurs résistances selon les régions. ([199]) De même, Interfel, filière des fruits et légumes frais, promeut des variétés de pommes et de poires ayant une aptitude naturelle à s’adapter à des climats humides et tempérés. En 2012, un groupement d’intérêt scientifique fruit a été créé au sein de cette filière afin de mener, entre autres, des actions de recherche et notamment des travaux de sélection variétale ([200]). Lors de leur déplacement dans l’Aube, les membres de la mission ont visité une exploitation céréalière spécialisée dans la production d’oignons qui a développé des variétés résistantes d’oignons jaunes sous forme de croisement d’espèces, ce qui lui a permis de diminuer de moitié leur utilisation de produits phytopharmaceutiques par rapport à des variétés classiques.

Cet axe est donc privilégié par les agriculteurs ; comme l’ont souligné les agriculteurs de la Coopérative Dijon Céréales, lors de la visite de la mission en Côte-d’Or la génétique permettra d’améliorer la production tout en améliorant la résistance aux maladies et aux insectes, ce qui évitera le recours aux produits phytopharmaceutiques.

Toutefois, il existe un risque de concentration de la recherche au sein de grands groupes internationaux, le risque étant que les agriculteurs soient contraints d’importer des variétés nouvelles, ce qui réduirait leur compétitivité. ([201])

Les rapporteurs soulignent donc la nécessité de développer des variétés résistantes ou tolérantes aux bios agresseurs. La recherche nationale dans ce domaine doit prendre une place prépondérante afin de créer des plantes avec ces caractéristiques dans le cadre d’un plan végétal afin de conserver une indépendance.

Le recours à des procédés classiques.

Du savoir-faire traditionnel et des mesures de simple prophylaxie suffisent à limiter les agresseurs.

En arboriculture, la pose de filets permet d’éviter certains prédateurs. La mise en place de cette technique reste, néanmoins, onéreuse en raison de la nombreuse main-d’œuvre nécessaire à son installation, comme l’ont souligné MM. Emmanuel Aze responsable de la commission pesticide au sein de la Confédération paysanne et Gilles Bernard, représentant du syndicat MODEF ([202]). On peut également citer l’application d’argile sur les arbres fruitiers qui permet d’éviter les piqûres de pucerons.

S’agissant de la limitation des adventices ([203]), des mesures simples de prophylaxie peuvent résoudre en partie leur infestation. L’INRA conseille de limiter les apports de semences au moment des semis ou des plantations, en réalisant un tri des semences de ferme, en nettoyant les pneumatiques des tracteurs et des outils.

Sur la question du stockage qui est un véritable enjeu car 10 % des produits phytopharmaceutiques servent à protéger les grains stockés, les méthodes thermiques et de ventilation sont des alternatives efficaces. Les basses températures permettent la maîtrise d’insectes et d’acariens ravageurs pendant le stockage des produits de récolte. Elles ont également pour effet de limiter le développement de certains agents pathogènes (moisissures notamment). À titre d’exemple, Mme Anne-Claire Vial, présidente de l’institut technique du végétal Arvalis, a assuré ([204]) que lorsque des résidus, inférieurs à la LMR, étaient trouvés dans des produits céréaliers, leur origine était exclusivement liée aux insecticides utilisés dans les stockages. L’institut mène donc un plan pour conseiller les organismes stockeurs, les coopératives et les négociants et insiste sur ces approches thermiques. La Coopérative Dijon Céréales visitée par les membres de la mission lors de leur déplacement en Côte-d’Or expérimente déjà ce type de solution.

Le travail du sol

Selon la qualité du sol, sa préparation, l’implantation de la culture, l’agriculteur pourra maîtriser son risque. Mme Anne-Claire Vial, présidente d’Arvalis, l’institut technique du végétal, a insisté sur l’importance de l’étude préalable du sol sur lequel l’agriculteur va semer ([205]). M. Marc Bonnefous, maraîcher bio à Goutevernisse, a souligné l’importance de ce travail car le sol est un réservoir de microbiologie. M. Roger Beziat, exploitant agricole à Venerque a, quant à lui, évoqué le sol comme premier capital de l’agriculteur. ([206])

Lors des États généraux de l’alimentation, l’atelier 11 a préconisé d’investir dans la connaissance des sols avec comme indicateur de réussite, le taux de matière organique des sols : « il est urgent de retrouver des sols en bonne santé… il faut pour cela mieux connaître le fonctionnement des sols et des pratiques agricoles qui permettent d’en assurer la bonne santé. »

Le rapport de l’INRA ([207]) recommande le labour qui permet d’enfouir l’ensemble de la végétation et notamment les graines d’adventices en surface ou le recours au gel hivernal des couverts intermédiaires.

La viticulture et l’arboriculture se sont engagées sur la pratique de l’enherbement qui consiste à maintenir et à entretenir un couvert végétal, naturel ou semé, entre les rangs, temporaire ou permanent. Cette technique protège le sol, diminue les effets de l’érosion, améliore la fertilité minérale des sols et limite le recours aux herbicides grâce à son utilisation limitée sur le sol replanté.

M. Bernard d’Angelras, président de l’Institut français de la vigne et du vin a insisté sur l’entretien du sol. Son institut mène des expérimentations sur l’enherbement inter-rang et sur le rang, en introduisant des légumineuses dans les rangées de vigne qui apportent de l’azote. ([208])

Les agriculteurs de la Coopérative de Nuiton Beaunoy, rencontrés lors de la visite de la mission en Côte-d’Or ont indiqué qu’ils pratiquaient l’enherbement afin d’éviter le passage du tracteur et l’érosion des sols et de lui garantir une bonne qualité microbienne.

La diversification des productions

Ce type d’approche comprend plusieurs techniques comme la diversification des assolements, la rotation et l’allongement des cultures ou la mise en œuvre d’une synergie entre deux pratiques agricoles.

– La diversification des assolements

L’INRA a cité plusieurs techniques dans son rapport ([209]), comme le recours à des variétés différentes au sein d’une même espèce végétale afin d’accroître leur résistance. En effet les mélanges d’espèces et de variétés, en ayant des résistances différenciées aux maladies et aux ravageurs, limitent leur progression. M. Philippe Maugin, président directeur général de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA), a cité les expérimentations menées en Chine où on cultive des variétés de riz qui ont presque le même phénotype tout en présentant des résistances différentes. ([210])

Une autre technique est la culture sur une même parcelle de cultures complémentaires. Cette culture simultanée de deux espèces ou plus sur une même surface ne passe pas nécessairement par un semis et une récolte en même temps. Les associations céréales/légumineuses sont les plus répandues. Cette pratique est menée par les agriculteurs de l’Aube rencontrés lors du déplacement de la mission.

Mme Marie-Monique Robin, journaliste, a cité l’exemple des agriculteurs au Mexique qui cultivent ensemble trois cultures différentes, le maïs, la courge et le haricot qui ont toutes les trois des vertus complémentaires. Le haricot s’accroche au maïs qui capte l’azote de l’air. Les courges gardent l’eau. ([211])

L’INRA ([212]) considère que l’amélioration de la durabilité des filières céréalières, notamment, se fera moins au niveau des cultures mêmes, qui occupent les sols huit mois dans l’année, que par « ce qu’il y a avant et ce qu’il y a après » et évoque des cultures compagnes et des cultures intermédiaires ([213]). Le compagnonnage de plantes est l’alternance ou l’association de cultures qui vont favoriser ou perturber le développement de leurs voisines par leur capacité à stimuler leur croissance ou au contraire vont mettre en fuite des prédateurs. La culture intermédiaire est une culture temporaire qui protège la parcelle entre deux cultures. Les quatre mois, en moyenne, de disponibilité des sols agricoles représentent des réserves de services écosystémiques divers, dont le premier est la réserve de carbone qu’ils constituent, et le deuxième la protection qu’ils offrent pour la santé des cultures.

M. Fabrice Bouin, éleveur, membre du réseau CIVAM a plaidé pour une « recomplexification des systèmes ». Dans ses prairies il cultive une association de légumineuses et de graminées, afin de limiter l’apport d’engrais. ([214]) C’est dans cette optique que lors des États généraux de l’alimentation, l’atelier 11 a suggéré de préserver de façon effective les surfaces et la qualité des prairies permanentes.

Dominique Potier, député ([215]), a recommandé la plantation de protéines végétales ; ces dernières permettent un enrichissement des sols en azote, ce qui diminue le besoin en fertilisants chimiques. Par ailleurs, cette approche diminuerait la dépendance française aux importations de sojas destinés à l’alimentation animale. Un Plan protéines végétales pour la France sur la période 2014-2020 a d’ailleurs été mis en place afin d’encourager le développement de cultures de légumineuses. Ce point a été réaffirmé lors des États généraux de l’alimentation qui affiche l’ambition d’atteindre l’autonomie en protéines végétales en 2030, en investissant dans une filière performante de légumineuses et en développant des filières de protéines végétales 100 % origine France et sans OGM.

Néanmoins, qui dit diversification des productions dit diversification des débouchés, ce point sera abordé infra.

– La rotation des cultures

L’alternance de cultures limite le développement des adventices en cassant leur cycle de développement.

Le rapport de l’INRA précité ([216]), fait référence également à la succession de cultures variées afin de désorienter les bio-agresseurs, de lutter contre le développement des maladies et de permettre aux différents oligo-éléments présents dans le sol de ne pas se raréfier.

M. Gérard Michaut, président de l’Agence française pour le développement et la promotion de l’agriculture biologique a indiqué qu’il pratiquait une rotation entre le blé, l’orge et le colza ce qui lui permet de diminuer son taux d’azote dans les sols et ainsi de diminuer les mauvaises herbes ([217]). Lors de leur visite dans les Deux Sèvres, M. Jérôme Mafias exploitant agricole en agriculture biologique a indiqué aux membres de la mission qu’il pratiquait une rotation des cultures sur 6 /7 ans en implantant des légumineuses pour que le sol reste propre.

M. François Lucas, président d’honneur de la coordination rurale, plaide pour un retour à des assolements agronomiques avec des rotations équilibrées et la fin des « assolements économiques ». ([218])

L’allongement des rotations est également préconisé.

– Synergies de cultures

La mise en place de systèmes élevage-polyculture doit être encouragée ; les cultures permettent de nourrir les animaux qui eux-mêmes fertilisent les cultures avec leurs déjections, soit un échange paille, fumier. Ce type d’approche est mené par la Coopérative Céréales de Dijon qui permet de concilier l’élevage de jeunes bovins et la production céréalière.

Recréer des synergies entre filières est également une piste.

M. Paul François, président de l’association Phyto-victimes, a organisé un système d’échanges avec des éleveurs de sa région, il leur fournit du fourrage et en contrepartie, ils l’approvisionnent en fumier. ([219])

Une agronomie du paysage : l’agroforesterie

Afin de faciliter les mono-cultures, l’agriculture conventionnelle a détruit nombre de protections naturelles pour constituer de vastes parcelles alors même que haies, talus, bocages, plantations ou prés vergers pouvaient jouer un rôle complémentaire dans l’augmentation des capacités de production. Cette approche, l’agroforesterie, définie comme un ensemble de pratiques agricoles associant l’arbre, les cultures et l’élevage permet, entre autres, d’améliorer la fertilité des sols, de favoriser la biodiversité par l’augmentation des auxiliaires et des pollinisateurs et de protéger les cultures et l’élevage. Cette technique présente de nombreux atouts, protection biologique des cultures, gestion du climat, de l’eau et conservation du sol.

Lors des États généraux de l’alimentation, l’atelier 11 a recommandé d’intégrer le paysage dans sa conception large dans la transition agricole sols avec comme indicateur de réussite, les linéaires de haies.

– La protection biologique des cultures

La présence d’éléments arborés, de haies à l’interface des milieux cultivés, restaurent la biodiversité en apportant des ressources et des habitats favorables au développement des auxiliaires, ce qui diminue les ravageurs et favorise les insectes pollinisateurs.

Mme Hélène Soublet, directrice de la Fondation pour la recherche sur la biodiversité évoque la notion d’intensification écologique ([220]). Dans la nature, à chaque nuisible correspond un prédateur. Le rétablissement de l’écosystème permettra d’intensifier la lutte contre les ravageurs.

– La gestion des aléas climat

Les systèmes agroforestiers protègent les cultures et l’élevage des effets du soleil et du vent.

Par ailleurs, la limitation des effets du vent et du soleil augmente l’humidité de l’air ce qui réduit la consommation en eau.

– La conservation du sol

La présence de plantations permet de limiter l’érosion des sols en retenant les sédiments, les matières organiques, les oligo-éléments en amont, tandis qu’en aval, ils ralentissent l’écoulement des eaux sur le versant.

– La gestion de l’eau

Les systèmes agroforestiers interceptent, stockent, transforment les substances polluantes qui se dissolvent dans l’eau, comme les nitrates ou les pesticides, ce qui contribue à réduire les pollutions diffuses.

Ils permettent également de réduire l’intensité des crues et de gérer la réserve en eau.

Ainsi, l’INRA a développé à titre expérimental du blé protégé par des noyers et des peupliers. Les arbres font de l’ombre et gèrent les ressources en eau, captent le carbone et attirent des prédateurs de nuisibles.

Le désherbage mécanique

Gérer les mauvaises herbes, sans recours aux produits phytopharmaceutiques, peut passer par un désherbage thermique (par application de mousse, par jet de vapeur ou passage d’électrodes) ou même manuellement. M. Christophe Martres, céréalier bio à Sainte Foy de Peyrollières, a cité l’usage d’une herse étrille ou d’un scalpeur qui permettent de désherber. ([221])

Une solution prometteuse est la robotisation des opérations de désherbage. Cette solution éviterait le recours à une main-d’œuvre coûteuse s’agissant d’un désherbage manuel.

SOLUTIONS ALTERNATIVES

2. Des difficultés qui imposent un calendrier différencié selon les situations culturales

a. Des impasses techniques à résoudre

i. Des solutions alternatives inégalement disponibles

● Des mesures de protection sont nécessaires

Les produits phytopharmaceutiques sont de création récente. On pourrait considérer que leur absence n’a pas empêché le développement de l’agriculture. Mais les expériences du passé montrent précisément la nécessité de mettre en œuvre un certain nombre de mesures de protection contre des maladies dangereuses pour l’homme : l’ergot en céréales, qui sévissait il y a encore peu, ou les mycotoxines sont des sujets de santé publique.

Il est un fait également que la lutte contre les ravageurs ne vise pas seulement à minimiser voire éviter les pertes pour des productions intensives, mais qu’elle est incontournable pour assurer un minimum de rendement dans certaines cultures. Ainsi, l’Institut français du vin et de la vigne (IFV) souligne-t-il que la vigne est encore aujourd’hui un végétal qui a besoin d’une protection sans laquelle il n’y aura pas de récolte ([222]). C’est aussi le cas de la betterave.

Au demeurant, même si l’agriculture intensive n’a pas réussi à éradiquer la faim dans le monde, il paraît peu réaliste d’envisager des diminutions trop substantielles des rendements agricoles. Répondre aux besoins d’une population mondiale qui continue à croître rapidement reste un enjeu fondamental. Et préserver les capacités exportatrices de l’agriculture française présente un intérêt évident pour notre pays.

Enfin, la protection des cultures est aussi une réponse aux exigences des cahiers de charges des distributeurs. Il est question d’aspect des produits, mais aussi d’hygiène et de « pureté ».

La production de blé dur est un exemple de ces divers enjeux. La Fédération du négoce agricole ([223]) a expliqué qu’il s’agit d’une culture très technique dont les producteurs sont très dépendants des contraintes et des exigences du marché mondial au point qu’elle connaît une baisse des volumes en France amenant la profession à engager un plan de relance « Blé dur ». Une protection fongique apparaît notamment indispensable face à l’importance des risques sanitaires : si on ne protège pas la fleur à la floraison, le risque d’apparition de fusariose et de mycotoxine est très élevé ; le blé est alors invendable. Ainsi, le cahier des charges défini entre les pastiers et les coopératives impose-t-il aujourd’hui deux ou trois traitements auxquels l’agriculteur doit se soumettre pour pouvoir écouler sa production.

On ne peut pas non plus vendre de lots de blé où se trouveraient des insectes vivants. Au-delà des cultures, le stockage des productions est également une étape exposée aux ravageurs. Des pistes jouant sur le chaud et le froid sont expérimentées. Les installations les plus performantes permettent aussi un nettoyage mécanique des grains. Mais ces techniques imposent une importante rénovation des infrastructures. Et en tout état de cause, pour l’Intercéréales ([224]), ces solutions ne suffiraient pas en cas d’infestation.

Si la transition agricole peut amener à accepter une protection un peu moins radicale dans certains cas, la prévention ou la lutte contre les ravageurs et les maladies resteront d’impérieuses nécessités. L’objectif est donc de disposer d’outils se substituant avec un certain degré d’efficacité aux actuels traitements chimiques.

Pour autant, la société M2i, qui développe des produits de bio-contrôle, ([225]) reconnaît que si, à un moment donné, la menace des bioagresseurs est très élevée, les solutions de protection alternatives actuellement disponibles ne suffisent pas quelle que soit leur efficacité. Elle précise toutefois que l’utilisation conjointe des deux types de produits permet de réduire significativement la consommation de phytopharmaceutiques.

En outre, les représentants du réseau des instituts techniques agricoles (ACTA) ([226]) soulignent qu’une phytopharmacopée minimale doit être conservée. Car dans un monde ouvert aux échanges, la société n’est pas à l’abri de crise sanitaire, contre laquelle il faudra lutter ou qu’il faudra prévenir. En effet, selon l’INRA, sept nouveaux insectes rentrent sur le territoire français chaque année. « Même si l’on supprime à terme tous les phytopharmaceutiques, il faudra prévoir des dérogations ».

● Plusieurs secteurs de cultures n’ont encore pas ou peu de solutions de substitution

Pour la plupart des acteurs auditionnés par la mission, professionnels, scientifiques comme institutionnels, le premier frein à la transition agricole est le manque de solutions techniques, concrètes, disponibles et efficaces.

Comme cela a été dit précédemment, la mission a entendu, et pu voir, que des expérimentations très avancées se sont multipliées ces dernières années en France et à l’étranger, que des approches alternatives ont déjà fait leurs preuves et que des exploitations ont réalisé leur transition avec succès. La mission a également constaté le déploiement de plusieurs pistes d’innovation très prometteuses.

Il n’en reste pas moins qu’à ce jour, seules 31 fiches-action ont été validées dans le dispositif des Certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP – Cf. infra partie II-C.1), dont seulement une dizaine pour les grandes cultures. Ces fiches présentent les solutions alternatives aux phytopharmaceutiques reconnues comme efficaces par une commission nationale indépendante d’experts présidée par un chercheur de l’INRA ; elles sont définies par culture en collaboration avec les filières agricoles, et de manière standardisée pour qu’elles soient plus aisément appropriables par les agriculteurs et transposables aux particularités de chaque exploitation.

La Fédération du négoce agricole reconnaît que dans les secteurs où les fiches-action sont publiées (viticulture, arboriculture) la mise en place des solutions alternatives est une réalité ([227]). Mais leur nombre resterait très insuffisant par rapport à la diversité des cultures, des contextes pédoclimatiques et des ravageurs potentiels. M. Vincent Magdelaine, Directeur de Coop de France, ([228]) estime qu’« il en faudrait trois fois plus d’ici la fin de l’année et le double l’année d’après pour disposer d’un nombre suffisant de solutions ».

Les grandes cultures sont très en retard dans la mise au point de méthodes et produits de substitution. On a vu qu’en matière de bio-contrôle, par exemple, seules neuf substances ont été autorisées pour les céréales en grandes cultures, alors que quatre-vingts bio-agresseurs potentiels sont identifiés.

Les recherches et expérimentations se poursuivent toutefois, avec un soutien désormais plus marqué de la profession semble-t-il. L’institut du végétal Arvalis ([229]) mise beaucoup sur la sélection variétale, le recours aux auxiliaires et le développement des outils à la décision (OAD), des digi-fermes et de la robotique ; et l’INRA ([230]) sur les couverts végétaux et la rotation des cultures. Sans préjuger du temps nécessaire pour aboutir, les résultats de ces expérimentations auront un important impact sur la trajectoire de réduction des produits phytopharmaceutiques dans la mesure où les grandes cultures concernent une grande partie du territoire national, et que certaines d’entre elles, comme la pomme de terre et la betterave, sont particulièrement consommatrices de ces produits chimiques.

D’autres pratiques et filières agricoles pourraient rencontrer davantage de difficultés à progresser vers le « zéro phyto ».

M. Antoine Herth, auteur du rapport parlementaire Le bio-contrôle pour la protection des cultures publié en 2011, a ainsi attiré l’attention sur la difficulté de mettre en place des solutions de substitution aux « usages mineurs » de phytopharmaceutiques ([231]). Portant sur de faibles productions à l’échelle nationale, comme le houblon qui n’est cultivé que sur 600 hectares en France, les acteurs n’ont pas d’incitation directe à chercher des alternatives. Et quand des nouveaux traitements sont mis au point, les firmes ont tendance à déposer leurs demandes d’autorisation de mise sur le marché (AMM) dans un pays où le besoin est plus substantiel – telle l’Allemagne qui consacre 25 000 hectares à la culture de houblon - ; ils sont alors indisponibles aux professionnels français.

Plus significativement, l’INRA, dans son rapport de novembre 2017 sur les usages et alternatives au glyphosate dans l’agriculture française, a identifié, avec l’appui des chambres d’agriculture et des instituts techniques agricoles, des situations culturales qu’ils considèrent comme des « impasses à titre provisoire ». C’est-à-dire qu’il y a selon eux « impasse quand la seule alternative envisageable à court terme consiste à réaliser la destruction à la main de la flore vivace [au regard des méthodes et connaissances disponibles à ce jour] ».

– Il s’agit des exploitations pratiquant l’agriculture de conservation pour préserver, voire sauver leurs sols. Actuellement, elle ne concerne que 4 % environ des surfaces de grande culture et seuls 2 % des agriculteurs français.

Comme cela a été déjà souligné, préserver la qualité des sols est une nécessité impérative pour la pérennité de l’agriculture et la survie de l’humanité. Face à des phénomènes d’érosion et d’appauvrissement qui s’accélèrent, il apparaît indispensable de développer cette approche qui conserve la biodiversité, stocke du carbone et restaure les sols.

Or, l’INRA affirme qu’en l’état actuel des connaissances, il n’y a pas d’alternative efficace au glyphosate pour entretenir une parcelle dans la durée sans travailler le sol. Cette agriculture s’est justement construite parce que le glyphosate avait la double action de détruire les couverts d’inter-cultures et de gérer la flore vivace.

Lors des visites de la mission dans les Deux-Sèvres, Mme Florence Richard a présenté son exploitation en semis direct sous couvert : les résidus végétaux issus des cultures précédentes sont laissés sur place toute l’année, constituant un couvert qui devient un paillage (ou mulch) en mourant, dans lequel l’agricultrice sème sa culture principale. Elle reste cependant obligée d’utiliser des fongicides et des herbicides (notamment le glyphosate).

Face à ces contraintes, l’INRA indique que les agriculteurs pourraient être conduits à renoncer à leur principe de non-labour et à réintroduire un travail superficiel, voire un léger labour.

Pourtant le renoncement au labour peut être une nécessité vitale pour sauver certains terrains qui ne sont vivants que sur de faibles profondeurs et sont soumis à de fortes érosions en raison de leur pente et du vent, telles les parcelles de M. Roger Beziat, exploitant à Venerque, auditionné par la mission ([233]). La relative faiblesse de la biodiversité des sols et de l’hydrométrie ne permettant pas une transformation rapide des couverts, il les traite par roulage et écrasement, mais ne peut se passer d’herbicide chimique.

– Les agricultures menées dans des conditions difficiles sans bénéficier d’une forte valeur ajoutée sont une autre catégorie signalée par le rapport de l’INRA. Cela peut être dû à leur morphologie (coteaux, terrasses, zones très caillouteuses ou de montagne), aux difficultés particulières à les cultiver ou à leur grande fragilité vis-à-vis du risque d’érosion. Les surfaces concernées ne sont pas chiffrées.

Cette catégorie regroupe notamment des situations rencontrées dans les départements d’Outre-mer, ainsi que les vignes ou vergers plantés sur des terrains en forte pente, non mécanisables. L’obligation de recourir au travail du sol pour tout ou partie de la stratégie d’entretien du sol est alors une impasse technique pour des vignobles comme les Banyuls, Côtes du Rhône septentrional, Beaujolais… Ils n’auraient que deux alternatives techniques : le désherbage manuel ou un travail du sol par des chevaux. Mais le coût économique en serait insoutenable pour la majorité des exploitations.

– Les cultures pour des marchés spécifiques avec fortes contraintes techniques sont un autre groupe sans perspective immédiate d’alternative. Ainsi, le secteur de la production de semences (380 000 hectares dont 70 700 hectares pour les espèces fourragères, potagères et florales les plus délicates à conduire) et celui des légumes de frais et de conserve cultivés en plein champ (203 560 hectares en 2014, dont 61 % en exploitations de grande culture) doivent-ils gérer le risque de présence de fragments issus d’adventices toxiques.

– Enfin, l’INRA évoque les situations de niche comme le rouissage du lin fibre (88 000 hectares en 2016) dont la France est le premier producteur mondial, ou la récolte des fruits à coques (19 000 hectares en 2014), dont l’étroitesse des secteurs ne favorise pas la mobilisation des recherches.

À la suite de ce rapport, le 25 janvier dernier, le Président de la République a déclaré aux agriculteurs : à propos de l’abandon du glyphosate et des « impasses restantes, notamment pour l’agriculture de conservation des sols ou les cultures en pente, nous mobiliserons la recherche pour rechercher des alternatives avec un principe simple : je n’imposerai jamais une sortie s’il n’y a pas d’alternative crédible. » Les Rapporteurs considèrent qu’il serait légitime d’appliquer le même raisonnement à l’ensemble des produits phytopharmaceutiques, en prévoyant toutefois un point périodique sur l’état des solutions disponibles afin d’éviter que ces dérogations ne perdurent abusivement.

● Développer des alternatives fiables et efficaces demande du temps

La mission a ainsi entendu de nombreux acteurs et observateurs la nécessité de proposer plus de solutions alternatives selon les différents types de ravageurs ou de maladies, selon les différentes cultures, mais également selon les différentes conditions pédoclimatiques rencontrées sur le territoire national.

Les nouvelles pratiques fonctionnent en effet plus ou moins bien selon les terroirs, leurs sols (plus ou moins riches, plus ou moins humide ou plus ou moins drainants) et leurs climats – indépendamment des aléas.

En outre, l’Institut français du vin et de la vigne (IFV) rappelle que les productions viticoles sont « typées » et que les variétés implantées en Alsace diffèrent de celles plantées à Bordeaux. Les variétés nouvellement créées doivent donc être adaptées à la climatologie et à la « typicité » des produits. ([234])

Dès lors, il faut à la fois tendre vers une certaine standardisation des formules proposées pour favoriser leur diffusion et leur appropriation par des agriculteurs moins « aventuriers », et vers une diversification suffisante du panel de solutions concrètes pour que chacun puisse y trouver des réponses aux besoins de son exploitation.

Or, il est un fait que le développement de ces alternatives prend du temps :

– le temps de la mise au point des nouveaux produits, matériels, techniques et approches agricoles.

La découverte de semences présentant de nouvelles caractéristiques prend dix ans. Et l’IFV explique que créer une nouvelle variété de vigne représente un cycle de 15 à 20 ans ([235]) ;

– le temps de l’adaptation des techniques à la grande diversité des situations territoriales, qu’il s’agît des conditions pédoclimatiques, mais aussi des dynamiques locales des activités agricoles et des débouchés commerciaux.

L’échelle d’une région est encore trop grande pour dessiner des typologies de solutions territorialisées.

Au surplus, le changement climatique introduit un élément de complexité supplémentaire. L’IFV observe qu’« avec l’évolution du climat, on est en train de perdre rapidement les anciens repères ». Il y a un besoin de s’adapter à ces changements. Un débat s’est engagé au sein de la filière viticole, France-Agrimer et l’INAO ([236]), pour savoir comment endiguer ce dérèglement climatique. Certains experts parlent déjà de « délocalisation des vignobles » ;

– le temps de l’expérimentation, afin de vérifier l’efficacité de la solution, la stabilité des résultats, mais aussi d’évaluer ses éventuels effets secondaires car il faut éviter qu’elle s’avère pire que les produits supprimés.

Malheureusement les acteurs constatent qu’il manque souvent une évaluation des impacts qu’aurait la mise en œuvre des solutions de remplacement à plus grande échelle et sur la durée.

M. Christian Pees de Coop de France ([237]) a personnellement testé l’utilisation des trichogrammes, qui consiste en l’envoi – en capsules - de micro-guêpes dans les champs, lesquelles représentent aujourd’hui les seules vraies alternatives aux insecticides dans les grandes cultures. Il reconnaît que si son efficacité n’est pas absolue, de l’ordre de 70 %, la technique est valable et, associée à d’autres pratiques, elle donne des résultats. Mais il s’inquiète des effets que cette technique pourrait avoir sur l’écosystème si tous les agriculteurs se mettent à libérer des millions de micro-guêpes. Le risque pris en important des organismes extérieurs, même s’il s’agit des prédateurs naturels des ravageurs, n’est jamais mineur, a fortiori si c’est fait à grande échelle.

Déjà aux premiers stades du développement d’une solution nombre de questions peuvent se poser : l’Institut du vin considère ainsi que certaines des alternatives validées ne fonctionnent pas ; il souligne par ailleurs l’importance d’avoir un recul suffisant sur une nouvelle variété car un vigneron plantant une vigne pour 30 ans, il doit être sûr qu’il n’y aura pas de contournement des résistances de ses plants.

Ou plus simplement encore, il faut tester les nouveaux matériels et pratiques. C’est la condition incontournable pour qu’ils puissent être adoptés par les agriculteurs, précise l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA), et la raison pour laquelle elle s’est investie dans les fermes DEPHY ;

– le temps de l’observation pour convaincre les autres agriculteurs.

Coop de France souligne que les agriculteurs ont besoin d’observer les résultats sur quelques années pour adopter une nouvelle approche. A fortiori si elle ne propose pas de solution « magique » unique.

Dans ces délais incontournables pour que la transition agricole s’opère, il faut aussi compter le temps de la diffusion des connaissances nécessaires pour identifier et appliquer ces solutions et celui de la mise à disposition des matériels plus vertueux et des outils d’aide à la décision. On relèvera que même lorsque les solutions sont mises au point, des obstacles réglementaires peuvent encore en retarder la mise en œuvre comme on l’a vu précédemment s’agissant des produits de bio-contrôle ou des nouvelles semences.

– Enfin, le temps de la transition elle-même.

Les actuels produits phytopharmaceutiques sont bien identifiés pour résoudre chacun, rapidement, un problème. Les nouvelles approches relèveront plutôt du sur-mesure. L’identification des solutions adaptées aux cultures visées et aux conditions spécifiques de son exploitation se fera souvent par tâtonnements et leur stabilisation peut prendre plusieurs années. M. Christian Huyghe de l’INRA ([238]) a indiqué qu’il a fallu 5 ans pour qu’avec leurs conseils, les agriculteurs de l’étude réduisent de 15 % en moyenne leur dépendance aux phytopharmaceutiques (leurs fermes étaient déjà en moyenne 15 % moins consommatrices que la moyenne des fermes françaises).

Cette évolution agricole présente un apparent paradoxe : si la réussite de la transition prend du temps, son efficacité dans la durée exigera une plus grande réactivité aux aléas, dès lors que les agriculteurs ne pratiqueront plus de simples traitements préventifs. À ce propos, l’Institut du vin déplore que l’analyse du risque se fonde sur des données climatiques annuelles alors que l’évolution actuelle du climat le rend de plus en plus imprévisible. Pour mieux travailler la prévision, les viticulteurs ont besoin de données plus fiables, ce qui suppose de travailler plus étroitement avec Météo-France, et que les données de cette dernière soient plus abordables.

● Les filières s’inscrivent dans une démarche de sortie, mais aux agendas très variables selon les perspectives de mise au point de ces solutions

Interrogée par la mission, l’APCA a reconnu que le temps de sortie des produits phytopharmaceutiques n’a pas été calculé pour chaque filière. Le processus semble avoir été « un peu plus simple » dans certaines filières. L’horticulture a notamment connu un important recul de ses « indices de fréquence de traitement » (IFT) ; mais ce sont souvent des milieux sous serre, plus confinées et moins soumis aux aléas climatiques. ([239])

S’agissant des cultures annuelles, M. Jacques Mathieu, président de l’institut du végétal Arvalis, reconnaît que lorsque la lutte contre certains types de bio-agresseurs s’appuie sur des gammes variées de produits qui fonctionnent bien, « ce n’est pas un drame si quelques-uns sont interdits » ([240]). Mais la situation est plus difficile dans d’autres cas pour lesquels il ne reste qu’un ou deux produits. En tout état de cause, une solution est satisfaisante si elle est techniquement, économiquement et pratiquement suffisante pour représenter une alternative. M. Jacques Mathieu cite l’exemple du désherbage mécanique : c’est une alternative satisfaisante à certains herbicides et dans certains cas, notamment pour les cultures de printemps à grand écartement. Mais s’agissant des cultures d’automne, les conditions climatiques sont moins favorables au désherbage mécanique qui n’est alors pas économiquement viable.

Pour M. Dominique Potier ([241]), auteur du rapport parlementaire Pesticides et agro-écologie : les champs du possible publié en 2014, les moyens du changement seraient néanmoins rapides à mettre en place. En revanche, il juge nécessaire d’accorder plus de délai à la filière des fruits et légumes car c’est la plus soumise à une concurrence déloyale de la part d’autres pays qui autorisent l’utilisation de produits phytopharmaceutiques (sans compter le dumping social) et le développement de l’activité prend plus de temps que pour les autres filières.

Néanmoins Interfel ([242]) qui représente cette filière affirme que les exploitants sont tout à fait conscients de la nécessité de tendre vers le « zéro phyto ». Il y a longtemps que les herbicides ne seraient plus utilisés dans les vergers. Et l’agro-écologie représenterait déjà 60 % de la production nationale des pommes et des poires. Mais frappée par un parasite la récolte peut être divisée par deux. Une des pistes est la sélection et le développement de variétés plus résistantes. Cela exige toutefois 20 à 30 ans de mise au point – et ces nouvelles espèces ne trouvent pas toujours leurs consommateurs.

Très consommatrice de produits phytopharmaceutiques, la filière viticole redoute d’avoir à se passer de ces produits car la totalité d’une récolte peut être perdue en cas d’attaque de mildiou ou d’oïdium. Elle dit pourtant sa volonté de ne plus utiliser les produits cancérigènes, mutagènes, reprotoxiques (CMR) ou perturbateurs endocriniens. La filière du Bordelais l’a annoncé officiellement. Mais en attendant de disposer de méthodes efficaces, la filière doit recourir à 164 produits phytopharmaceutiques pour traiter autant de problèmes. M. Bernard Angelras, président de l’IFV, observe que si on retire brutalement les produits les plus problématiques, il n’en resterait que 70, sans disposer toujours d’alternatives contre les autres agresseurs. La filière viticole fait donc le choix de se fonder sur un agenda de solutions, c’est-à-dire qu’elle ne renoncerait totalement à une molécule que lorsqu’un substitut (produit ou technique) existe, sauf à aboutir à une impasse technique. ([243])

● La sortie du glyphosate et des néonicotinoïdes est tout particulièrement étudiée

À la demande du Gouvernement, l’INRA a d’ores et déjà mené une analyse des substituts aux divers usages du glyphosate actuellement disponibles et de leur viabilité économique, dont le rapport a été publié en novembre dernier (Cf. supra partie II.A.1).

Après avoir posé le principe d’une interdiction générale des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes, ainsi que des semences traitées avec ces produits, à compter du 1er septembre 2018, l’article 125 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a ouvert la possibilité d’accorder des dérogations jusqu’au 1er juillet 2020. Elles sont définies sur la base d’un bilan établi par l’ANSES qui doit comparer les bénéfices et les risques liés aux usages de ces produits avec ceux des méthodes ou produits alternatifs.

L’ANSES a été saisie dès mars 2016 ; mais elle avait 136 usages à examiner se traduisant par plus de 3 600 lignes à comparer (par produit, par culture et par nuisible). En mars 2017, l’agence a publié une méthodologie pour identifier les alternatives phytopharmaceutiques chimiques, non chimiques et agronomiques pour chaque usage. La grille d’analyse retenue doit permettre de comparer de manière cohérente et systématique les méthodes de lutte alternatives pour chacun des usages des néonicotinoïdes, sur la base de quatre critères : l’efficacité, l’opérationnalité, la durabilité et la praticité de chaque méthode considérée. ([244])

L’ANSES a élaboré cette méthodologie à partir de l’exemple de la cicadelle de la vigne ; elle a poursuivi ce travail en l’appliquant aux usages sur la vigne, les betteraves industrielles et fourragères, les céréales à paille, le maïs et les laitues, qui ont fait l’objet d’un deuxième rapport intermédiaire publié en mars 2018. L’agence a promis son rapport final au second trimestre 2018. L’analyse présente également des indicateurs de risque pour permettre une comparaison des substances entre elles, qu’il s’agisse des risques pour l’homme, pour l’environnement et pour l’ensemble de la biodiversité. ([245])

L’ANSES a par ailleurs publié en mars 2018 une évaluation des dangers pour la santé humaine que pourraient présenter six substances actives de la famille des néonicotinoïdes, qui conclue à l’absence de « risque inacceptable » pour cinq d’entre elles, dans la mesure où les conditions réglementaires d’emploi sont respectées. En revanche, elle estime « souhaitable de réduire au maximum les usages pour les produits à base de thiacloripride dès 2018 ». ([246])

Ces diverses démarches scientifiques et/ou professionnelles ont le grand mérite de faire le point des diverses solutions de substitution actuellement disponibles, éprouvées ou en cours d’expérimentation, de jauger leur efficacité à remplacer le recours aux phytopharmaceutiques, et de contribuer par la suite à les faire connaître de tous les professionnels.

La mission se félicite de ces entreprises, qui favorisent en outre la mobilisation de tous les responsables du secteur agricole. Cependant elle estime qu’il serait utile d’aller plus loin encore. Non seulement cet état des lieux est une urgence pour laquelle il convient de mobiliser les moyens nécessaires, mais le compléter par des informations sur les coûts et les modalités d’accès des diverses options le rendrait plus rapidement opérationnel, et l’actualiser régulièrement permettrait d’accompagner la transformation de notre agriculture.

Il ne s’agit cependant que d’une étape. Cet état des lieux mettra en évidence de nombreux manques ou des pistes insuffisamment abouties pour envisager une plus grande échelle à court terme. Il ne peut être question qu’il justifie par défaut une forme de statu quo, d’attentisme.

La mission a entendu la complexité technique et le temps nécessaire à la mise au point de nouvelles solutions. Elle estime cependant que ces recherches doivent pouvoir être accélérées en y mettant des moyens à la hauteur de l’importance de cette question de santé publique. Si les résultats des travaux en cours ne pourront sans doute être obtenus plus vite, il est possible en revanche de lancer de nouvelles pistes, des expérimentations plus ambitieuses et des contre-expertises de l’efficacité et de l’innocuité des nouvelles approches.

ii. Des efforts de recherche pour y remédier

Qu’ils soient publics ou privés les différents acteurs de la recherche fondamentale et appliquée se mobilisent désormais – quoiqu’à des degrés divers. Les fabricants de produits phytopharmaceutiques commencent eux-mêmes à s’impliquer dans la mise au point de matériels pour optimiser les usages et l’exploration des substances de bio-contrôle.

● Avec des moyens confortés

La mission insiste sur la nécessité de mettre davantage de moyens dans ces recherches, à commencer par les expérimentations menées sur le terrain.

Il apparaît en effet que nombre des nouvelles approches sont issues d’expériences menées d’abord par des agriculteurs, étudiées et évaluées ensuite par les scientifiques et ingénieurs de l’INRA, du CIRAD, des instituts techniques agricoles etc. Le dispositif DEPHY-EXPE (Cf. supra partie II.B.1) est une des expérimentations les plus ambitieuses, mais non la seule.

En tout état de cause, on relèvera, comme M. Cyril Kao, sous-directeur de la recherche, de l’innovation et des coopérations internationales au Ministère de l’agriculture ([247]), qu’« il est dans la logique de l’agro-écologie de valoriser l’innovation locale et non des recettes ». La priorité est de définir des solutions territorialisées, adaptées au contexte local. Cependant le dialogue permanent entre tous les acteurs, les allers-retours entre chercheurs et terrains – « y compris dans les lycées agricoles dont le cœur de la pédagogie est l’expérimentation et la démonstration par la réalisation » - facilite aussi le transfert des innovations.

Il n’en reste pas moins qu’il y a aussi nécessité de renforcer l’exploration des différentes pistes de substitution par les acteurs de la recherche nationale.

Les coopératives françaises peuvent mobiliser des budgets assez significatifs pour soutenir l’innovation. Euralis développe ainsi le projet « La ferme du futur » qui vise l’objectif « Zéro phyto » d’ici 2030, avec la mise en place pour y parvenir de plateformes de test. ([248])

Toutefois, si l’INRA ne conteste pas les fondements scientifiques de ces démarches volontaristes, il estime que pour enclencher un changement très rapide, il faut proposer des solutions éprouvées, pour que d’autres se les approprient en confiance, et assurer un accompagnement. C’est précisément son rôle et celui des instituts techniques. ([249])

L’INRA a ainsi lancé, dans les années 2000, des expérimentations à bas pesticides, à – 50 voire – 60 % sur des longues séries, dans de vraies fermes gérées par l’institut. Elles sont très prometteuses. Mais pour mener à bien ces travaux et consolider leurs résultats, cela nécessite des ressources importantes et stables. Or, dans un contexte budgétaire contraint, les financements des organismes publics de recherche peuvent être notablement remis en cause

– malgré la bonne volonté de leurs ministères de tutelle.

C’est tout autant un enjeu d’efficacité des recherches que de bonne gestion des fonds déjà investis.

Par ailleurs, pour optimiser ces divers travaux et les financements dédiés, il y aurait besoin de resserrer les liens entre l’INRA, les instituts techniques, les filières et les autres organisations agricoles qui s’investissent dans l’innovation. Les témoignages laissent entendre qu’il n’y aurait pas encore suffisamment de concertation avec l’INRA.

● Et une implication soutenue des acteurs de la recherche publique française

La direction générale de l’enseignement et de la recherche du ministère de l’agriculture assure que « la révolution conceptuelle [de l’agro-écologie] est largement en cours dans la recherche française et largement diffusée dans les formations de notre pays ; et elle commence à bien inspirer le système français de recherche appliquée, à savoir les instituts techniques de filières. » ([250])

Il n’en reste pas moins que plusieurs témoins des premiers temps de cette « révolution » ont regretté que le principal acteur de la recherche agronomique française, l’INRA, ait tardé à s’y intéresser ; certains estiment que son implication y est encore insuffisante, soulignant son plus grand investissement dans des travaux visant à optimiser le recours aux phytopharmaceutiques.

Établissement public scientifique et technique sous tutelle du ministre de la recherche et du ministre de l’agriculture, l’Institut national de recherche agronomique est considéré comme le premier organisme de recherche agronomique en Europe et le deuxième ou troisième au niveau mondial. Pourtant, M. Dominique Potier qualifie la recherche agronomique en Europe de « naine » et « bégayante ». Il a recommandé à ce titre la construction d’une nouvelle architecture de recherche européenne dotée d’une agence européenne de recherche et de certification de haut vol. ([251])

Aujourd’hui, la question n’est pas de juger des choix passés de nos organes de recherche mais d’accentuer significativement leur investissement dans la recherche de solutions alternatives à l’usage des produits phytopharmaceutiques. C’est une nécessité au regard de l’importance du secteur agricole dans l’économie de notre pays. On peut également y voir un enjeu d’indépendance nationale par rapport aux fabricants étrangers de produits et de matériels. En tout état de cause, avec des acteurs scientifiques et techniques potentiellement puissants, la France n’est pas la plus mal dotée pour avancer.

De fait, de nombreux travaux ont été lancés ces dernières années.

L’INRA dit, pour sa part, travailler non seulement sur les impacts environnementaux des phytopharmaceutiques (voir supraI.A.2), mais aussi sur différentes voies de substitution : des recherches, par exemple, sur les associations de cultures, l’amélioration variétale, la sélection génétique ou encore sur le bio-contrôle. En outre il est un des premiers partenaires du réseau DEPHY.

Les 15 instituts techniques agricoles français développent quant à eux une recherche appliquée et font de l’expérimentation. Leur réseau ACTA s’occupe aussi de la vulgarisation sur le terrain, au quotidien auprès des agriculteurs et autres professionnels.

Parmi eux, la mission a plus particulièrement entendu ([252]) :

– l’Institut technique du végétal Arvalis, dont les travaux portent sur les cultures végétales annuelles (toutes les céréales à paille et des petites filières comme le lin, la pomme de terre ou le tabac) qui occupent près de 77 % de la surface agricole française. Le troisième défi de son programme pour les prochaines années vise à « Bâtir et promouvoir une protection intégrée des cultures performantes et durables vis-à-vis des bio-agresseurs, désordres physiologiques, maladies, ravageurs, adventices, vers, bourgeonnements etc. ». Il mobilise un-tiers de son budget.

L’Institut explore toutes les pistes de progrès : la prophylaxie (par l’agronomie, la génétique, l’étude des auxiliaires, l’écologie microbienne) ; la caractérisation des risques, misant sur les outils d’aide à la décision et le Big data ; enfin la lutte contre les risques par la voie physique (notamment grâce à la robotique), la chimie raisonnée, l’écologie chimique (ou bio-contrôle) ou par les « plantes pièges ». Au vu des différents stades d’aboutissement de ces travaux, Arvalis, l’institut technique du végétal pense qu’une baisse des produits phytopharmaceutiques de 20 à 25 % est possible à dix ans dans ces conditions. En revanche, une baisse de 50 % sur 10 ans lui apparait irréaliste.

Mme Anne-Claire Vial pense que les progrès les plus proches viendront des facilités qu’apporte l’ensemble du matériel numérique. Arvalis expérimente des digi-fermes. Ces systèmes ont près de cinq ans et sont très prometteurs.

Arvalis travaille aussi sur l’agriculture biologique depuis les années 1980. Ces études représentent 9 % de son budget annuel, soit trois fois plus que son importance en surface ou six fois plus que son poids en production. L’institut considère que cela lui permet de transférer ce qui fonctionne en agriculture biologique vers les agriculteurs conventionnels ;

– l’Institut français de la vigne (IFV) qui étudie plus particulièrement sur la sélection variétale, l’analyse du risque, le développement de matériels plus performants et économes, la réduction des doses et l’entretien du sol. Il travaille également, en collaboration avec l’Institut technique de l’agriculture biologique (ITAB), sur les produits dits de substitution - en particulier pour le cuivre.

Mme Catherine Dufour assure que l’IFV ne se limite pas à la substitution d’un produit par un autre. Mais les autres approches existantes, telles que les méthodes prophylactiques, s’avèrent insuffisantes seules. Donc à court terme, l’institut mise sur l’optimisation des doses de phytopharmaceutiques et sur les traitements en bio-contrôle. À plus long terme, les exploitants pourront jouer sur les solutions génétiques et la mécanisation pour l’entretien du sol. En 2030, l’IFV compte avoir créé un plus grand nombre de nouvelles variétés. Plusieurs sont en co-création. L’INRA et l’IFV ont ainsi mis en pépinière 30 000 pépins chacun pour être en mesure de sortir quelques variétés.

L’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA), organisme de recherche finalisée, accompagne également la transition agricole. L’institut étudie à la fois la remédiation (c’est-à-dire l’observation de la meilleure manière de diminuer l’impact des épandages de produits phytopharmaceutiques) et la suppression des molécules de synthèse - voire des substances minérales comme le cuivre. Avec notamment une expertise en machinisme agricole héritée de son prédécesseur, le CEMAGREF, il met au point une classification des pulvérisateurs pour favoriser l’amélioration de leurs performances, et développe diverses solutions numériques et robotiques (pour le désherbage par exemple). ([253])

L’association « Robagri » qui intègre les grands laboratoires français en robotique permet, au reste, de mutualiser les efforts des équipementiers français. Toutefois, le coût des robots est encore trop élevé. L’IRSTEA travaille à les réduire, mais considère lui aussi que le numérique est plus immédiatement accessible.

*

En tout état de cause, si la mission reconnaît la pertinence des travaux visant à optimiser l’usage des produits phytopharmaceutiques, qui devraient permettre de réduire les quantités utilisées rapidement et dans des proportions significatives d’au moins 25 %, elle insiste sur le principe qu’il ne s’agit que d’une étape. Même appréciables, les progrès escomptés ne doivent pas légitimer un moindre investissement dans les recherches de véritables solutions de substitution.

Il importerait, au contraire, que, sans remettre en cause les travaux visant à mieux maîtriser l’usage des produits phytopharmaceutiques, des moyens supérieurs soient alloués au développement de ces alternatives.

b. Des obstacles juridiques à lever

En effet, des exigences voire des interdictions réglementaires viennent limiter l’accès à des solutions alternatives-clé.

i. Des interdictions parfois inopportunes

Le syndicat des Jeunes agriculteurs a ainsi signalé à la mission les difficultés rencontrées par les petits élevages face à des « exigences réglementaires et législatives croissantes, notamment les exigences issues de la directive 91/676/CEE du Conseil du 12 décembre 1991 concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles ». ([254])

Ces situations se heurtent ainsi à une double injonction : l’encouragement au développement de la polyculture-élevage, considérée comme un des leviers de l’agro-écologie, et les indispensables mesures de protection contre la pollution des eaux et la diffusion des nitrates.

La mission recommande avant tout un accompagnement plus poussé de ces agriculteurs dans la mise en place de dispositifs de prévention des pollutions.

Cela n’interdit pas, cependant, d’étudier plus précisément la justesse des obligations imposées à ces exploitations.

Cela étant, à l’inverse, la mise en œuvre de stratégies agricoles favorisant le développement de la biodiversité sur les exploitations est aussi retardée par la révision en cours du document-cadre de la Trame verte et bleue et la définition des futurs schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire (SRADDET) qui doivent intégrer les actuels schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE).

La loi ou la réglementation interdisent également certains recours aux nouveaux équipements robotiques qu’il pourrait être pertinent de réexaminer :

– l’usage des robots dans les champs ;

– ainsi que les traitements par aéronefs. Cela interdit l’usage des drones pour l’épandage alors que par leur souplesse d’usage et leur proximité ils permettraient une plus grande précision d’application des produits (y compris de bio-contrôle).

Les raisons de ces limites restent pleinement légitimes : la sécurité, et la prévention de la dérive dans le second cas. Néanmoins les capacités de téléguidage progressent vite.

Il pourrait être utile que, dans un premier temps, on permette des expérimentations pour affiner les matériels et les réglementations applicables (Cf. supra).

ii. Débloquer les procédures de mise sur le marché des produits et semences alternatifs

– Les difficultés rencontrées par les inventeurs et fabricants de produits de bio-contrôle et de préparations naturelles peu préoccupantes (PNPP) ont été décrites précédemment (Cf. parties I.C et II.2.1). Les obstacles sont souvent plus pratiques et financiers que juridiques. Néanmoins, tant que ces produits n’ont pas obtenu d’autorisation de mise sur le marché, les agriculteurs français ne sont pas censés les utiliser.

Cette situation est d’autant plus contrariante que ces mêmes produits peuvent avoir bénéficié d’un accueil plus simple auprès d’autres pays de l’Union européenne.

– De même, l’accessibilité des nouvelles variétés végétales développées pour leur résistance aux maladies dépend de la parution de décrets pour qu’elles soient « primables » dans le cadre européen et autorisées à être plantées. L’Institut français de la vigne et du vin a ainsi signalé avoir inscrit quatre nouvelles variétés de vigne sur son catalogue, sans pouvoir encore les commercialiser parce que les décrets ne sont toujours pas parus. ([255])

Dans le cas de la vigne, l’admission de nouveaux cépages sur le territoire national exige notamment leur introduction dans les cahiers des charges gérés par l’Institut national des appellations contrôlées. Or, elle implique une nouvelle expérimentation pouvant s’étendre sur 10 ans, ce qui représenterait une étape trop lourde selon l’IFV qui dispose aujourd’hui de techniques d’étude plus efficaces.

– Enfin, plusieurs personnes auditionnées ont dénoncé un accès aux catalogues de semences pas assez favorable aux espèces les plus prometteuses pour la transition agricole.

Ainsi, des variétés anciennes peuvent seulement être échangées alors qu’elles offrent d’utiles qualités nutritionnelles et sont adaptées aux nouvelles techniques culturales, voire au réchauffement climatique.

Et le système de notation survaloriserait encore le potentiel de production par rapport à la rusticité ou la capacité de résister aux bio-agresseurs selon Générations futures ([256]) – même si, dans sa contribution aux États généraux de l’alimentation, le Groupement national interprofessionnel des semences (GNIS) affirme que « le processus d’inscription des variétés d’espèces agricoles au Catalogue national inclut désormais une composante environnementale pour l’épreuve dite de valeur agronomique et technologique. La sélection française s’insère ainsi dans l’objectif de durabilité de l’agriculture, en proposant des nouvelles variétés plus résistantes aux maladies, valorisant mieux les intrants et permettant de réduire le recours aux produits de protection des plantes. »

c. La nécessité de solutions économiquement viables

Quand bien même les solutions techniques seraient disponibles et accessibles, la transition vers un autre modèle d’agriculture demandera du temps.

Renoncer à des produits phytopharmaceutiques pratiques d’emploi et d’une grande efficacité pour un prix dérisoire, réapprendre la complexité agronomique quand, depuis plus de 70 ans, les agriculteurs ont appris à simplifier leurs pratiques et à mécaniser au maximum leurs actions pour gagner en productivité n’est pas évident.

Pour des agriculteurs déjà confrontés à des crises climatiques et à des incertitudes de marché, cela signifie de choisir « de se compliquer davantage le travail et de prendre des risques sur 4 à 5 ans sans améliorer les rendements » ([257]) comme le souligne M. Philippe Mauguin, président directeur général de l’INRA.

La rentabilité des exploitations peut devenir une des clés de la transition ; a minima elle ne doit pas apparaître comme une difficulté insoutenable et insurmontable.

En effet, le passage d’une agriculture conventionnelle à une agriculture agro-écologique n’est pas sans conséquences financières.

i. Une prise de risques accrue

● Des aléas inhérents aux cultures

L’agriculture est une activité par nature soumise à de multiples aléas : aléas climatiques, aléas des marchés… Les plus récurrents sont ceux liés aux bio-agressions.

Les producteurs savent que les risques sont grands de subir des attaques de maladies ou de prédateurs. Plusieurs experts affirment que sans traitement il n’y aurait pas ou peu de récolte de raisin ou de betterave. Les statistiques des céréaliers montrent que les maladies du blé emportent, en moyenne pluriannuelle, des pertes de l’ordre de 17 quintaux par hectare si on ne les contrôle pas, sur un rendement moyen de 73-75 quintaux. Ces maladies causent ainsi environ 20 % de pertes, auxquelles s’ajoutent les problèmes de désherbage et de ravageurs.

Les agriculteurs s’attendent à ces attaques mais ne savent pas à l’avance quelles seront leur nature et leur ampleur. Elles varient avec les conditions climatiques tout en dépendant de facteurs extérieurs encore moins prévisibles. Les exploitants travaillent donc à les prévenir mais ont aussi besoin d’outils ou de méthodes de lutte si le problème éclate.

● Des alternatives à l’efficacité plus fragile

On manque encore de recul pour évaluer l’efficacité dans la durée des solutions les plus récemment mises au point. Quant aux pistes à venir, elles sont très prometteuses, mais ne sont pas encore disponibles et doivent faire leurs preuves.

Enfin, les approches déjà expérimentées montrent de très bons résultats, mais elles sont généralement plus complexes à mettre en œuvre que les actuels traitements, souvent un peu moins performantes dans leurs résultats, et la part d’incertitude dans le diagnostic et dans l’efficience de la solution est plus grande.

Alors qu’aujourd’hui, les phytopharmaceutiques offrent une réponse simple à ces besoins et une certaine sécurité de rendement, s’engager dans la transition agricole c’est accepter plus d’incertitudes sur les récoltes, et parfois moins de rendements, sans meilleures perspectives de valorisation. En outre, s’il y a crise, ou si le traitement est raté, les pertes sont plus lourdes, sans compensation pour l’exploitant.

Dans le contexte économique actuel, l’intérêt économique à continuer à utiliser les produits phytopharmaceutiques peut encore sembler fort. En tout état de cause, comme l’exprime M. Didier Marteau, président de la Chambre d’agriculture de l’Aube, « les peurs sont à la hauteur des risques ». ([258])

ii. La phase délicate de la transition

Un changement de pratiques représente, en soi, une prise de risque financier.

D’abord, parce que l’on connaît généralement une période de tâtonnements avant de trouver les solutions adaptées, viables et durables. C’est d’autant plus vrai dans une agriculture moins standardisée qui prône des stratégies « cousues mains » (voir partie II.B.1).

Indépendamment des risques pris en essayant de nouvelles semences et de nouvelles approches, il y a le temps de la compréhension du fonctionnement de ses terrains, l’apprentissage de l’observation des aléas, dans un contexte de bouleversement climatique, et ses expérimentations. Ces tâtonnements peuvent avoir un coût sensible. M. Didier Marteau en a fait l’expérience sur son exploitation : en diminuant d’environ un tiers les intrants sur une de ses parcelles dans une démarche dite « Bas intrants », il a perdu près de 100 euros par hectare

– sur un rapport de 200-250 euros – pendant les dix ans où il a testé les différentes techniques alternatives.

Il faut également du temps aux agriculteurs pour apprendre à mettre en œuvre les nouvelles approches.

Et le contexte peut remettre en cause les premiers choix. La coopérative de M. Christian Pees, agriculteur dans le Sud-Ouest et vice-président de Coop de France, avait lancé une production de chanvre, une plante très vertueuse parce qu’elle n’a besoin d’aucun intrant phytosanitaire. Elle devait participer à la rotation des cultures et au captage des eaux. Cette expérimentation exigeait des investissements et une adaptation du matériel. Cinq ans plus tard cependant, l’effondrement des marchés y a mis un terme et a conduit à une perte de 15 millions d’euros. « Ces efforts ne sont pas tous perdus. Mais ils sont obligés de repartir de zéro avec une autre expérimentation… toujours sans assurance de réussir ».

Il y a les surcoûts des débuts :

– éventuellement le coût de la formation, coût direct ou indirect (en raison de la moindre disponibilité pour l’exploitation) ;

– le prix de l’accompagnement technique, vraisemblablement plus étroit dans la phase de transition. Aujourd’hui le conseil technique peut être intégré au prix d’achat des produits phytopharmaceutiques ;

– le prix de l’équipement : toutes les innovations ne coûtent pas nécessairement cher. Mais d’autres imposent de lourds investissements en machines : ainsi, passer aux techniques culturales simplifiées ou de semis direct, par exemple, requiert un recours accru aux tracteurs ainsi que de nouveaux outils, de type bineuse, plus performants. De même, les outils d’aide à la décision sont une des voies d’avenir, mais ont aussi un coût ;

– la remise à niveau des sols en agriculture biologique ou de conservation exige un investissement temporel supérieur. Etc.

Enfin, ces nouvelles approches agricoles peuvent nécessiter plus de main-d’œuvre, ce qui représente des coûts supplémentaires. C’est notamment le cas de l’agriculture biologique.

La somme de ces surcoûts et des pertes induites par les « erreurs » des débuts fait de la phase de transition une période particulièrement délicate pour les exploitants, même si ensuite les expériences montreraient plutôt une réduction des coûts.

Elle justifierait un accompagnement spécial, non seulement technique mais aussi financier. Or, jusqu’à présent, les aides prévues par les plans Écophyto n’ont pas été au rendez-vous. Seules les transitions en agriculture biologique ont bénéficié de soutiens économiques et financiers, alors que le passage en agro-écologie présente des exigences et difficultés très proches.

La mission recommande, plus loin, la mise en place par les responsables publics territoriaux, nationaux et même européens de dispositifs d’accompagnement humain et économique.

Il n’en reste pas moins que les acteurs du secteur agricole ont également un rôle à jouer : les coopératives, notamment, conformément à leur mission première d’aide aux agriculteurs, pourraient faciliter ces investissements de départ, voire en porter certains (au sein des CUMA ([259]) par exemple).

Telle est la démarche de la Coopérative Dijon Céréales rencontrée par la mission qui s’est engagée à mettre en place une mutualisation de certains équipements et outils d’aide à la décision.

De son côté, l’enseignement agricole public s’efforce de porter auprès des jeunes le message qu’ils doivent renoncer à investir seuls dans du matériel coûteux qui n’est parfois que peu utilisé tout en pesant lourd sur leurs coûts fixes. ([260])

iii. L’enjeu d’une rentabilité non dégradée

Indépendamment de ces investissements initiaux, la transition agricole emporte d’autres coûts, récurrents :

– le recours, déjà évoqué, à une main-d’œuvre plus abondante avec l’augmentation du temps de travail du sol ;

– l’achat de produits innovants. La société M2i a indiqué toutefois que ses produits de bio-contrôle se situent dans une échelle de prix des insecticides de moyenne gamme ;

– l’acquisition de variétés résistantes aux maladies. La FNSEA a signalé que certaines semences, résistantes au mildiou sans nécessiter de fongicide, présentent un coût d’achat actuellement très élevé, alors que « le coût de la semence [ne serait] pas pris en compte dans le cadre de l’agriculture conventionnelle ».

Toutefois, d’autres coûts de production diminueront dans le même temps grâce à un moindre achat de produits phytopharmaceutiques.

Ces économies sont d’autant plus significatives que l’efficacité du recours aux produits phytopharmaceutiques se dégrade et leur consommation s’alourdira si on ne travaille pas activement à la réduire. En effet, la communauté scientifique a constaté que l’usage massif des pesticides augmente les résistances des ravageurs aux produits chimiques. Une étude de l’INRA sur les variétés tolérantes aux herbicides, citée par la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB), a montré que leur temps moyen d’adaptation n’est que de cinq ans. Au départ, l’efficacité de l’herbicide est importante et permet de modérer les quantités utilisées. Mais les doses augmentent au fil du temps pour surmonter les résistances croissantes des plantes ciblées. Ce phénomène est une des raisons du mauvais bilan d’Écophyto I qui a vu progresser les volumes de pesticides épandus en France.

Au demeurant, cette augmentation des traitements chimiques ne garantit aucunement le maintien des rendements intensifs auxquels l’agriculture moderne s’était habituée : selon une étude publiée dans Nature, les rendements des grandes cultures céréalières auraient diminué de – 5 à – 10 % en Europe avec le réchauffement climatique et la multiplication des maladies qu’il entraîne.

En sens inverse, le recours à des stratégies agricoles misant sur la biodiversité devrait contribuer à minimiser les bio-agressions. En effet, la FRB fait valoir qu’ayant simplifié à l’extrême leurs écosystèmes, les monocultures intensives créent un véritable appel d’air pour les pathogènes qui rencontrent moins de concurrence et plus de nourriture (c’est l’« effet garde-manger »). En outre, en détruisant trop les écosystèmes avec de généreux épandages de produits à spectre large, on détruit également les prédateurs de ces ravageurs (chacun ayant le sien dans la nature) et l’« effet garde-manger » en est renforcé. En réintroduisant de la biodiversité, on pourrait donc améliorer les rendements.

Quoi qu’il en soit, les expérimentations ont prouvé qu’il est possible de réduire fortement l’usage des phytopharmaceutiques en conservant les mêmes niveaux de productivité.

Comme cela a été souligné précédemment (Cf. supra partie II.B), l’étude de l’INRA sur les résultats des fermes DEPHY et EXPE démontre que l’on peut réduire de 30 % la consommation de ces intrants, en conservant le même niveau de productivité dans 64 % des cas, en l’améliorant dans 30 %, et sans dégrader la rentabilité dans 78 % des cas. Les marges brutes ont même parfois été améliorées avec l’allégement des charges d’exploitation.

Quant aux systèmes économes en intrants suivis dans le cadre du réseau CIVAM ([261]), ils permettraient de dégager un revenu par actif supérieur à des systèmes conventionnels témoins et montreraient qu’ils sont moins fragilisés dans le cas d’une conjoncture de prix bas (source : Agroparistech).

L’introduction de cultures à haute valeur ajoutée dans les stratégies de diversification, notamment, permet d’améliorer les marges.

On pourrait évoquer aussi les bénéfices pour leur santé d’une réduction des expositions aux produits phytopharmaceutiques, même s’ils sont difficilement quantifiables...

Ces diverses expériences ont montré qu’avec les solutions alternatives, les exploitations produisent toujours beaucoup, en préservant la santé humaine et environnementale, en minimisant les gaz à effet de serre, les consommations d’eau et d’énergie, tout en conservant a minima un bilan économique équilibré.

iv. Le maintien du revenu agricole

Il n’en reste pas moins que la sortie des produits phytopharmaceutiques et la généralisation des pratiques agro-écologiques supposent d’accepter plus de risque et plus de travail.

Certains parlent de « lever des verrous socio-techniques ». Il y a bien sûr les questions de la disponibilité des outils et variétés adaptées déjà évoquées, de l’accès à un conseil technique global et non uniquement centré sur la prévention ou le traitement des ravageurs, ainsi qu’à des références techniques et agronomiques ouvertes aux innovations, et la question de l’organisation des débouchés commerciaux et de leurs cahiers des charges qui dictent aux producteurs certaines manières de faire.

Le rapport de l’INRA, publié en novembre 2017 sur les usages et alternatives au glyphosate, souligne plusieurs freins à la réduction de l’usage des herbicides liés au modèle de développement : les exploitations de grande taille très mécanisées ; les standards de marché ; ou encore la spécialisation des territoires qui limite les utilisations alternatives des terres et favorise la sélection d’une flore adventice difficile. L’ACTA précise que, dans ces contextes, promouvoir une nouvelle culture pour allonger les rotations peut être pertinent techniquement mais aussi déstabilisant pour les filières locales. Les agriculteurs peuvent alors ressentir une forme de pression socio-professionnelle en faveur du statu quo.

De nombreux agriculteurs se sentent dépouillés de leur autonomie décisionnelle, parfois contraints d’appliquer les traitements chimiques. En tout état de cause, face aux menaces aléatoires mais probables des ravageurs, recourir aux traitements phytopharmaceutiques leur apparaît comme une solution de confort et de réassurance. Or, des fermes du réseau DEPHY ont confirmé qu’on peut d’ores et déjà réduire de 30 % les intrants phytopharmaceutiques sans changer de pratiques culturales. Leurs exemples démontrent, en creux, que nombre d’agriculteurs se sécurisent au jour le jour en appliquant ces produits sur leurs récoltes dans des proportions et à des fréquences qui ne sont pas toujours nécessaires.

En outre, certaines nouvelles approches agricoles impliquent une augmentation du temps de travail du sol ; et toutes exigent un temps d’observation des parcelles plus constant.

Les exploitants auront parfois besoin de recruter de nouveaux salariés et pourraient rencontrer des difficultés à en trouver qui acceptent de s’installer. Pour ce faire, il faudra leur proposer des conditions de rémunération suffisamment attractives.

Plus généralement, pour convaincre les agriculteurs au-delà des « explorateurs » de la première heure, la transition agricole doit donc garantir la durabilité économique des exploitations et une rémunération du travail raisonnablement motivante.

Les expériences montrent déjà de bonnes performances techniques s’agissant des rendements et de la gestion des risques et des crises biologiques qui les menacent.

Ces mêmes expériences ont aussi démontré la préservation des bilans économiques.

Mais pour faire basculer le reste de la profession, il faudrait non seulement un accompagnement de la phase de transition, mais également une meilleure valorisation économique des efforts supplémentaires pris par chacun.

Or, aujourd’hui, un agriculteur vendra au même prix sa récolte qu’elle soit conventionnelle ou économe en intrants phytopharmaceutiques. Les agriculteurs en transition s’inscrivent dans les marchés conventionnels, soumis à la même volatilité des prix - souvent à la baisse – que leurs collègues. Au surplus, une moindre standardisation des produits (en termes de présentation et de conservation) peut empêcher les producteurs d’accéder aux marchés plus valorisés.

v. La préservation des exportations

Pour accélérer la réduction de l’usage des produits phytopharmaceutiques, il est indispensable de proposer non seulement des solutions alternatives économiquement viables, mais également une valorisation de ces démarches.

La mission souligne un autre défi pour la transition agricole, qui se joue à deux niveaux : l’agriculture française doit rester compétitive face aux concurrences mondiales, et continuer à exporter.

Le premier objectif est une question d’efficacité (la santé des consommateurs français ne s’y retrouvera pas si des importations moins vertueuses dominent le marché national) et de justice (comment demander des efforts à nos agriculteurs si ces efforts créent un handicap commercial excessif par rapport aux producteurs étrangers ?).

Il peut aussi engager la survie de notre secteur agricole et agroalimentaire. Or, avec environ 375 000 exploitations agricoles et 18 000 entreprises agroalimentaires, dont 98 % de PME, ce secteur représente 3,5 % du PIB national et 5,5 % des emplois.

Le second objectif est un enjeu de richesse nationale, car la France est aussi le 6ème exportateur mondial de produits agricoles et agroalimentaires. Nos exportations sont un moteur important d’équilibrage de notre balance extérieur. En 2015, le solde commercial agro-alimentaire de la France s’élevait à 9,4 milliards d’euros (mais a chuté à 5,9 milliards d’euros en 2016 en raison de la chute des ventes de céréales dues à une mauvaise récolte en quantité et en qualité).

Or, l’agriculture s’inscrit dans des marchés dont les régulations mettent assez peu l’accent sur la réduction des produits phytopharmaceutiques - hormis le contrôle des limites maximales de résidus.

Déjà au sein de l’Union européenne, chaque État membre tend à interpréter à sa façon les normes européennes, que ce soit sur le « bio », le glyphosate, etc. Cela complique le travail des producteurs nationaux qui vendent dans l’espace européen – lequel absorbe les deux-tiers de leurs exportations. Cela crée au surplus des distorsions de concurrence.

L’Institut Genech ([262]) cite l’exemple du marché de la fraise : les cultivateurs français n’ont plus les outils pour combattre certains insectes alors qu’en Espagne, les exploitants peuvent utiliser des produits qui les tuent mais sont interdits dans notre pays. Cette distorsion de situations crée une concurrence déloyale en faveur des importations espagnoles, qui peut conduire à la mort de la filière en France. En outre, la santé des Français n’est pas protégée.

On devrait pouvoir refuser les importations de produits traités avec des intrants prohibés en France. Mais ce serait contraire au principe, fondateur de notre Communauté européenne, de libre circulation des marchandises.

Ainsi que les Rapporteurs l’ont précédemment proposé (cf. supra partie I.B), il conviendrait a minima – et dans l’intérêt plus large des citoyens européens – d’harmoniser les exigences communautaires en la matière.

La situation est encore plus préoccupante à l’égard des importations de pays tiers dont certains appliquent une réglementation sensiblement moins rigoureuse qu’en Europe.

Comment faire accepter d’importants efforts aux acteurs du secteur si les produits étrangers importés ne sont pas soumis aux mêmes normes et ne subissent pas les mêmes contrôles ?

M. Antoine Herth ([263]) a souligné que la santé publique devrait être un enjeu des négociations internationales portant sur des produits alimentaires.

De fait, le nouveau plan d’actions précité présenté en janvier dénonce explicitement cette concurrence déloyale des produits importés sur notre territoire qui ne correspondent pas au cahier des charges des productions nationales.

La reconnaissance de l’amélioration de la qualité des productions françaises inscrites dans la transition agricole pourra constituer un argument commercial susceptible de modérer la concurrence des importations à bas prix. Mais on peut raisonnablement penser qu’il ne suffira pas si les consommateurs ne se l’approprient pas et que les distributeurs ne jouent pas le jeu.

En revanche, il est certain qu’en favorisant le développement des cultures protéinées, la transition agricole permettra de regagner des parts de marché dans la filière des protéines végétales, largement déficitaire dans notre pays.

*

Pour résumer, on pourrait reprendre le diagnostic formulé par le directeur général de la prévention des risques : « L’équation économique globale repose sur une combinaison d’accompagnement public et de travail et d’engagement des filières et des distributeurs ».

C. des mesures d’accompagnement pour lancer la transition agricole

1. Un accompagnement humain à toutes les étapes

Pour s’engager dans des démarches de réduction des intrants phytopharmaceutiques, et plus encore pour changer de modèle cultural, les agriculteurs doivent voir accès aux connaissances correspondantes et être capables de les comprendre. Ils ont donc besoin de formations et de conseils adaptés ainsi que d’une diffusion efficace des innovations et des bonnes pratiques.

a. Des formations qui font le pari de l’agro-écologie

Le secteur agricole et agro-alimentaire bénéficie du plus important dispositif de formation technique de France.

L’enseignement agricole offre un important maillage sur le territoire, avec 800 établissements sur l’ensemble du pays (deux-tiers d’établissements privés et un tiers d’établissements publics). L’enseignement public compte des lycées agricoles avec 145 000 jeunes, de la 4ème à la Terminale, et 15 000 BTS, mais aussi des formations en apprentissage avec plus de 30 000 jeunes – soit près de 10 % des apprentis en France -, ainsi que 250 000 adultes formés chaque année sur les sujets agricoles, principalement dans l’enseignement public.

i. Des formations initiales rénovées

M. Philippe Vinçon, Directeur général de l’enseignement et de la recherche (DGER) au ministère de l’agriculture et de l’alimentation, a expliqué que le précédent ministre, M. Stéphane Le Foll, a décidé de mettre un fort accent sur l’agro-écologie, en s’appuyant sur l’enseignement agricole public, pour « réconcilier les dimensions économique, environnementale et sociale ».

Lancé en avril 2014, le programme « Enseigner à produire autrement » s’est attaché à redéfinir les objectifs de ses formations. Alors que depuis les années cinquante, l’orientation de l’enseignement agricole était la simplification des modèles agricoles pour permettre la mécanisation du travail, il s’agit aujourd’hui de réintroduire de la complexité et de redonner sa place à l’agronomie.

Le programme a été soutenu par la création de 1 000 postes et un travail approfondi avec l’enseignement supérieur et la recherche pour valider les méthodes alternatives.

Il a développé quatre axes principaux. Le premier a porté sur la rénovation des référentiels de formation. Tous les programmes ont été revus. Par exemple, pour les certificats d'aptitude professionnelle (CAP) agricoles, un module de gestion des intrants a été introduit pour un usage plus raisonné et précis des produits phytopharmaceutiques ; et pour les baccalauréats professionnels, les deux sections Animal et Végétal, originellement distinctes, ont été remplacées par une formation en polycultures.

Le deuxième axe a été de mobiliser les exploitations des lycées agricoles. Dès 2014, il a été demandé aux DRAAF ([264]) et aux directeurs de lycée d’établir un bilan de leurs actions en agro-écologie et de proposer un ensemble d’actions à l’échelle de la région et de chaque établissement avec des objectifs à 2 et 3 ans.

Aujourd’hui, environ 20 % de leurs 19 000 hectares sont en cultures biologiques alors que la moyenne nationale est à 6 %. 112 des 200 exploitations publiques participent au programme DEPHY de décroissance de l’usage des produits phytopharmaceutiques. Ces exploitations, qui sont au cœur de la pédagogie des établissements d’enseignement, s’efforcent donc activement d’explorer de nouvelles méthodes de production en les adaptant aux spécificités de leurs territoires. Avec succès puisque, dans le cadre du programme Écophyto, ils ont pu constater que nombre de leurs objectifs ont été largement atteints en productions végétales. Tous leurs indicateurs d’IFT (indicateur de fréquence des traitements) ont diminué. Ces progrès sont précisément suivis et sont en cours de consolidation au niveau de chaque région.

Le troisième axe fut de renforcer la gouvernance régionale et les liens avec les organisations professionnelles. Les conseils d’administration sont souvent présidés par des élus régionaux et parfois des présidents de chambres d’agriculture.

Le quatrième axe est la formation des personnels, avec une attention particulière pour les référents régionaux et les « tiers-temps » (des professeurs qui peuvent dégager du temps pour mener des projets de réduction des intrants). Enfin, la formation initiale des professeurs de l’enseignement agricole met désormais l’accent sur l’acquisition des méthodes de l’agro-écologie.

Ce plan arrive au terme de ses quatre ans. Un comité présidé par un professeur d’Agro-ParisTech est en train d’en dresser le bilan. M. Philippe Vinçon considère qu’il a permis, d’abord, de remobiliser les équipes pédagogiques sur un grand projet et de replacer les lycées agricoles au cœur de leurs territoires. Ils sont des lieux de débats et d’échanges entre la société et le monde agricole sur les innovations en cours.

Le directeur général constate ensuite qu’à l’époque du lancement du programme, l’agro-écologie était encore un sujet un peu tabou ; il est aujourd’hui largement discuté sur le terrain. En testant les nouvelles méthodes depuis plusieurs années, les établissements d’enseignement agricole ont participé à la démonstration de leur fonctionnement et de leurs résultats, et à leur diffusion. Notamment auprès des jeunes agriculteurs qui sont mieux formés aux alternatives ; ainsi qu’auprès des nouveaux conseillers qui ont souvent suivi les mêmes formations.

Le dispositif mis en œuvre dans l’enseignement agricole public marque une rupture assez forte. Depuis une dizaine d’années, les formations incitaient à montrer plus d’attention à l’environnement et ses exploitations exploraient déjà les nouvelles méthodes. Cependant la dernière réforme va plus loin en mettant les approches de la complexité et des potentialités écosystémiques au cœur de ses enseignements.

Ce bilan est si positif que l’actuel Ministre souhaiterait inscrire ce projet dans la durée.

On relèvera également que des formations en gestion, en économie et, selon les filières, au diagnostic technico-économique d’une exploitation sont données aux élèves de ces établissements. À l’Institut Genech, les futurs agriculteurs travaillent sur leurs projets de valorisation, qui doivent être économiquement viables.

La DGER reconnaît qu’il y a encore des marges de progrès dans la diffusion des outils et des concepts d’agro-écologie auprès des enseignants généralistes et techniques, même si la mise en place dans chaque région de référents pour animer un réseau accompagnant ces personnels fonctionne.

La formation des jeunes, futurs agriculteurs ou conseillers, se joue aussi dans les stages professionnels qu’ils doivent effectuer. Ces expériences devraient être l’occasion d’une ouverture vers des pratiques différentes de celles qu’ils connaissent déjà.

L’enseignement agricole public s’implique beaucoup dans la mobilité de ses élèves, le ministère accompagnant les établissements pour répondre aux appels à projets Erasmus. De fait, 6 % des jeunes Erasmus sont issus de l’enseignement agricole, sachant que celui-ci représente 1 % des jeunes scolarisés en lycée.

Pour lutter contre les automatismes, l’Institut Genech incite ses élèves à faire leurs stages ailleurs que dans leur famille ou leur village.

Mais il semblerait que les élèves ne profitent pas assez de ces opportunités… On pourrait étudier l’opportunité de réactiver un dispositif qui liait le bénéfice des aides à l’installation à la réalisation d’un stage en-dehors de l’exploitation familiale, mais a été abandonné faute de moyens.

Selon les auditionnés, il apparaît plus immédiatement utile d’offrir un accompagnement des écoles au retour des stagiaires pour les aider à comprendre et intégrer la masse des observations qu’ils auront accumulées pendant leur expérience.

ii. Des formations continues consacrées aux enjeux des produits phytopharmaceutiques.

Il existe tout un panel de formations pour adultes proposées par les écoles et les chambres d’agriculture. Le principal levier pour éduquer les professionnels de l’agriculture à ces problématiques est le dispositif du Certificat individuel de produits phytopharmaceutiques (Certiphyto).

Depuis 2009, ce certificat est exigé de tout utilisateur ou tout conseiller en produits phytopharmaceutiques. Il peut être obtenu par la validation de certains diplômes agricoles ou par une formation de plusieurs jours.

La formation Certiphyto de base est une session de 21 heures au minimum sanctionnée par le passage d’un QCM (questionnaire à choix multiples). Chaque année différents professionnels se réunissent pour définir de nouvelles questions. Aujourd’hui la banque de données en réunit plus de 5 000 qui permettent de construire des QCM diversifiés selon les métiers des apprenants. Elles portent sur trois grands thèmes : la réglementation des phytopharmaceutiques, la santé des utilisateurs, consommateurs et autres publics concernés et les pratiques d’utilisation – dont les méthodes alternatives à l’usage des phytopharmaceutiques. La formation leur enseigne ainsi à bien utiliser les produits tout en les amenant à réfléchir aux moyens de s’en passer.

Le dispositif a un impact bien plus large que les formations initiales puisque 572 000 Certiphytos ont été délivrés entre 2010 et 2016. Il a réussi à toucher presque tous les agriculteurs. Le certificat étant valable cinq ans, il les oblige en outre à suivre une formation de remise à niveau. Cette périodicité est l’occasion de leur faire connaître les nouvelles pratiques. M. Antoine Herth a lui-même constaté la forte influence de cette formation sur l’évolution des pratiques des agriculteurs ([266]).

Le ministère de l’agriculture vient de passer une convention avec VIVEA (Fonds pour la formation des entrepreneurs du vivant) pour proposer des formations labellisées Certiphyto permettant de renouveler le certificat par équivalence, tout en incitant les acteurs à suivre une formation professionnelle plus longue et plus large.

b. Une diffusion des bonnes pratiques à encourager

Comment sensibiliser et tenir informés les 375 000 agriculteurs que compte notre pays ?

Nombre des professionnels et témoins auditionnés reconnaissent que les agricultures biologiques ou agro-écologiques sont sorties de la confidentialité. Mais cela ne suffit pas.

Certains acteurs de la société civile s’efforcent d’apporter leur contribution, telle l’association Générations futures qui publie régulièrement des rapports sur les phytopharmaceutiques et pilote tous les ans une « Semaine pour les alternatives aux pesticides » organisée autour d’un millier d’événements en France et en Europe. Toutefois, de l’avis de tous, c’est la diffusion horizontale, entre les agriculteurs eux-mêmes, qui fonctionne le mieux.

i. Les échanges entre pairs

Très diffus, ce mode de circulation des informations et des bonnes pratiques n’est pas le plus rapide, mais il est le plus efficace pour convaincre. D’abord, parce qu’il s’inscrit dans la proximité des terrains, partage le même langage, valorise les agriculteurs et donne aux exploitants le sentiment de retrouver une autonomie de décision.

Travailler en groupe permet aussi de lever certaines pressions sociales. M. Didier Marteau observe que « s’inscrire dans un groupe est rassurant » : il permet l’entraide, l’échange d’informations, une réassurance entre égaux et l’acceptation mutuelle. Et il protège quand on entreprend de bouleverser les coutumes professionnelles.

Il existe de nombreux groupes d’agriculteurs qui travaillent activement à faire connaître les nouvelles pratiques : des groupes organisés par des chambres d’agriculture, des coopératives agricoles ou même des groupes opérationnels pilotés par Bruxelles dans le cadre du H2020, des CIVAM (centres d’initiatives pour valoriser l’agriculture et le milieu rural), des CETA (centres d’études techniques agricoles), des GIEE (groupements d’intérêt économique et environnemental) etc. Certains d’entre eux se sont associés pour ce faire avec des chercheurs et autres professionnels, tel Solagro qui a élaboré le scénario Afterres 2050.

Les plateformes de discussions entre pairs et autres réseaux sociaux professionnels sont également un bon moyen pour se tenir au fait des innovations.

Mais ce mode de diffusion est encore plus efficace quand il donne à voir des exemples de réussite concrète. En effet, montrer que cela réussit chez d’autres auxquels les agriculteurs peuvent se comparer est un puissant levier pour rassurer et donner envie de tenter l’entreprise.

La journaliste Marie-Monique Robin a pu constater le succès des journées portes ouvertes pratiquées dans les fermes innovantes d’Allemagne ou du Kenya.

Partout en France, divers réseaux professionnels ont expérimenté et validé les données sur les alternatives – avec des variations territoriales – tels le Cédapa en Bretagne, AgroTransfert en Picardie ou des scientifiques de l’INRA dans le Bassin parisien.

Parmi ceux-ci, le réseau des 3 000 fermes DEPHY et EXPE, mis en place dans le cadre du plan Écophyto (voir partie II.B.1), est un outil particulièrement efficace. Sa dimension, la diversité des profils et la validation scientifique apportée par l’INRA lui donne une grande légitimité. Ces exploitations sont devenues autant des lieux d’expérimentations que des modèles à observer pour les autres agriculteurs et des interlocuteurs pour échanger sur les pratiques et les divers outils existants.

Le nouveau plan Écophyto vise un déploiement du dispositif à 30 000 fermes : chacune des actuelles 3 000 fermes agronomiques serait en relation avec 10 fermes s’engageant dans l’agro-écologie. Les Chambres d’agriculture disent travailler activement pour trouver d’autres volontaires. Cela lui donnerait une représentativité encore supérieure et organiserait un maillage plus fin du territoire national et de ses différents contextes pédoclimatiques. Ce changement d’échelle pourrait, selon l’INRA, favoriser un « effet par-dessus la haie » où les modèles se diffusent par l’émulation et le partage, sans intervention particulière des conseillers.

Toutefois, le bon fonctionnement du réseau dépendra aussi de la disponibilité de conseillers et d’ingénieurs-réseaux formés pour encadrer ces fermes et élaborer les fiches de références sur les nouveaux systèmes. Cela n’était pas si évident pour les 300 branches du réseau ; ce sera d’autant plus complexe quand il sera décuplé.

Ces réseaux fonctionnent très bien auprès du voisinage ou des « curieux » du territoire. Mais pour aller au-delà de leur sphère d’influence naturelle, il faut organiser la mutualisation des connaissances obtenues, ainsi qu’une certaine forme de standardisation qui permette à un exploitant de trouver des idées transposables dans l’expérience d’agriculteurs de l’autre bout du pays.

L’INRA insiste sur la nécessité d’encourager les groupes d’agriculteurs à transcrire par écrit leurs expériences de manière à constituer une documentation solide des bonnes pratiques.

Un élément essentiel du réseau DEPHY a été le suivi en continu des fermes et la documentation de leurs pratiques et résultats. La remontée des données est opérée via la base Agrosys. Dans le même temps, des fiches de références sur les trajectoires de réduction des intrants ou les nouveaux « systèmes de cultures économes et performants » (SCEP) sont élaborées par les ingénieurs du réseau en lien avec les agriculteurs qu’ils accompagnent.

Les unités mixtes technologiques créées par le ministère chargé de l’agriculture ([267]) poursuivent de leur côté l’objectif de renforcer les synergies entre les opérateurs de la recherche, du développement et de la formation agricoles.

D’autres initiatives œuvrent à la vulgarisation des savoirs développés par les terrains. Par exemple, la Fondation pour la recherche sur la biodiversité va rechercher les connaissances traditionnelles à travers le monde pour proposer le panel le plus opérationnel possible sur la plateforme internationale IPBS. Pour leur part, les chambres d’agriculture, les coopératives, les négoces prévoient, en plus de leurs services de conseil de terrain, d’utiliser les futurs « outils d’aide à la décision » pour diffuser les informations pratiques. Et l’APCA réfléchit à un projet plus large, et très intéressant, de plateforme de solutions.

Chacun de ces dispositifs a un rôle à jouer qui est d’apporter une réponse immédiate à ceux qui viennent les consulter. Savoir où trouver l’information n’est pas toujours facile et la multiplicité des portes d’accès facilite cette recherche.

Toutefois, on peut raisonnablement craindre qu’en s’adressant à l’un de ces interlocuteurs, l’agriculteur n’ait qu’une partie de l’information et que des données déterminantes lui manquent. Évoluant chacun de leur côté, ces systèmes courent le risque d’être incomplets.

M. Didier Marteau, président de la Chambre d’agriculture de l’Aube, regrette par exemple que les producteurs « biologiques » ne partagent pas davantage leurs expériences qui compléteraient utilement la formation des conseillers.

Une tentative de capitalisation et d’intégration de l’information a été entreprise dans le cadre du plan Écophyto : ÉcophytoPIC, le portail de la protection intégrée des cultures, recense ainsi des centaines de vidéos de témoignages, de fiches techniques sur des systèmes de culture économes en produits phytopharmaceutiques (CEPP, DEPHY et autres.) et d’articles sur les innovations, les méthodes de lutte ou les agroéquipements, qu’il met à la disposition de tous sur internet. Il serait opportun que cet outil de vulgarisation et de diffusion des savoirs soit réellement commun et partagé par tous – ceux qui créent les connaissances et ceux qui sont censés les relayer.

Le déploiement du dispositif DEPHY et la définition d’une cartographie des solutions alternatives recommandée par la mission pourraient être l’occasion de restructurer ensemble cette base de données.

ii. La mobilisation des institutionnels du secteur agricole

Interlocuteurs privilégiés des agriculteurs, intervenant à divers moments de leur vie professionnelle, ces acteurs « institutionnels » ont désormais la responsabilité d’agir par tous les leviers à leur disposition pour les convaincre, les mobiliser et les accompagner.

Le directeur général de l’enseignement et de la recherche a rappelé que les premiers d’entre eux – chronologiquement -, les établissements de formation publics, offrent déjà « un conseil de proximité désintéressé et garanti par la loi qu’il est important de garder ».

Au-delà, la mission a entendu une volonté nouvelle d’avancer et de s’investir dans un vrai changement de pratiques, qu’il s’agisse :

– des syndicats d’agriculteurs :

Les Jeunes agriculteurs réclament ainsi un développement plus rapide des fiches DEPHY ou CEPP.

– des coopératives :

M. Philippe Guéret, président de M2i, en cite plusieurs qui, selon lui, travaillent de manière exemplaire, telles Blue whale à Montauban pour les pommes et les pêches, Vinovalie en viticulture à Cahors. Et M. Philippe Mauguin de l’INRA a rappelé qu’aux États généraux de l’alimentation, une grande coopérative française est venue présenter un projet stratégique pour emmener les agriculteurs vers l’agriculture de précision et la réduction des pesticides.

– ou des Chambres d’agriculture :

Leur annonce de mobiliser l’ensemble du réseau dans l’élaboration d’un Livre blanc sur une redéfinition de la politique agricole française dans le sens de l’agro-écologie mérite d’être saluée et encouragée.

L’engagement des Chambres est néanmoins un peu plus ancien puisque le programme Écophyto et son volet expérimental sont issus d’un travail mené avec l’INRA et les instituts techniques agricoles. Depuis, elles financent toujours l’accompagnement technique des fermes et l’élaboration des fiches de référence et ont investi la communication pour expliquer ces évolutions et construire l’adhésion des agriculteurs (à travers des réunions Dephy Tour par exemple).

L’APCA défend une approche globale de réduction de l’usage, des risques et des impacts des produits phytopharmaceutiques. Pour ce faire, une déclaration d’engagement de l’INRA, de l’ACTA (les instituts techniques agricoles) et de l’APCA a été signée le 2 mars 2018 sous le patronage du Ministre de l’agriculture et de l’alimentation afin de renforcer les efforts de recherche et développement et surtout le transfert des savoirs. Une des pistes pourrait être le déploiement d’une plateforme des solutions disponibles qui nourrirait le conseil stratégique (voir infra).

De manière générale, les Chambres d’agriculture proposent diverses formes d’accompagnement : du conseil technique (voir infra), des formations pour les agriculteurs et les conseillers, des informations (soutenant notamment la publication des Bulletins de santé du végétal qui permettent de diffuser une information hebdomadaire pédagogique sur les risques sanitaires et les méthodes alternatives). Autant de cadres et de supports mobilisables.

Au demeurant, la « révolution » de la transition agricole ne peut reposer sur les seuls agriculteurs et leurs organes institutionnels. La prise de conscience doit être collective. Des responsables publics jusqu’aux consommateurs français, chacun a une part de responsabilité et chacun peut agir pour faire progresser la situation.

iii. Le rôle des collectivités territoriales

La direction générale de l’alimentation a rappelé que les collectivités territoriales sont soumises à un certain nombre d’obligations concernant les produits phytopharmaceutiques. À ce titre, elles devraient aussi s’investir dans l’accompagnement des producteurs vers une agriculture plus économe en produits phytopharmaceutiques.

Les régions, en particulier, disposeraient de leviers d’action, avec notamment la gestion du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), l’un des instruments de financement et de programmation de la politique agricole commune (PAC). Parallèlement, le ministère de l’agriculture et de l’alimentation a demandé à ses services régionaux d’établir une feuille de route pluriannuelle déclinant le plan Écophyto sur le plan régional, afin de prendre en compte les spécificités locales. Une trentaine de millions d’euros pris sur les recettes de la taxe sur les activités polluantes ont été fléchés (via les agences de l’eau) vers les actions prioritaires que ces feuilles de route auront définies.

Il semblerait cependant que ces approches territoriales aient des difficultés à se concrétiser. M. Michel Delpon a pu toutefois citer le projet de la Nouvelle-Aquitaine « Territoire d’Innovation – Grande Ambition » (TIGA) qui vise la construction de territoires viticoles responsables et innovants. Le projet est porté par la région en partenariat étroit avec le monde de la recherche, les universités, l’ensemble des interprofessions viticoles, les Chambres d’agriculture et l’Institut Français de la Vigne et du Vin (IFV).

c. Les métiers du conseil agricole à faire évoluer

i. Un conseil aujourd’hui trop focalisé sur les phytopharmaceutiques

Les réussites DEPHY ont confirmé a contrario la surconsommation ordinaire des intrants. Un agriculteur n’a pas intérêt à gaspiller un produit qui coûte cher, mais il l’utilise dans une situation d’incertitude. L’usage de ce produit dépend alors de l’anticipation de la menace et d’un arbitrage entre une forme d’assurance et une prise de risque. La qualité du conseil technique qu’il a éventuellement sollicité est déterminante dans cet arbitrage.

Or, s’il existe bien une tendance à se surprotéger chez nombre d’agriculteurs, on constate aussi une grande automaticité dans l’application des traitements. Elle résulte de la méconnaissance des marges d’adaptation autant par les intéressés que par les conseillers qui ne savent pas réellement où se situe le seuil d’efficacité des interventions. Sans compter que le conseiller est responsable de ses préconisations. Si elles s’avèrent insuffisantes par rapport aux attentes de l’agriculteur, celui-ci peut se retourner contre le conseiller ou son employeur.

On constate, plus généralement, que le conseil se réduit trop souvent à des préconisations de traitement chimiques, qui ont l’avantage d’être simples et standardisés.

Pour des acteurs comme les négociants ou les coopératives, les recommandations sont en partie le fruit de leurs histoires : l’objet des premiers est de vendre des solutions, le conseil faisant partie d’un paquet ; les secondes ont été conçues à l’origine par les agriculteurs pour mettre en commun les achats des produits et matériels qui leur sont nécessaires et les ventes de leurs productions afin d’être en meilleure position pour négocier avec leurs fournisseurs et leurs acheteurs.

Un problème de manque de temps se poserait aussi parfois : aux dires du syndicat Jeunes agriculteurs, les techniciens travaillant dans les coopératives ou les négoces seraient très mobilisés par diverses démarches administratives, ce qui limiterait leur temps consacré à la visite des exploitations.

Tous ces réseaux sont bien soumis à la même réglementation : les structures doivent avoir un agrément « phytosanitaire » soumis à des exigences précises, et leurs conseillers suivent une formation pour obtenir une certification validant leur capacité à conseiller dans le respect de la réglementation. Enfin, ils devront faire renouveler leur Certiphyto tous les cinq ans au même titre que les agriculteurs.

Au demeurant, les agriculteurs ne sont pas obligés de s’adresser aux coopératives ou aux négociants, ni limités à leurs réseaux. Ils iraient souvent chercher leur conseil un peu partout. Certains exploitants se sont associés même pour employer directement un technicien.

Mais il y a un besoin général de renforcement du conseil agricole. L’agriculture évolue aujourd’hui vers des modèles plus précis et plus complexes, qui nécessitent des approches plus nuancées et de vrais accompagnements agronomiques. Les stratégies de conservation, par exemple, sont un exercice complexe où l’on peut tout déséquilibrer avec la meilleure intention. Même en disposant d'une formation très complète, les conseillers auront eux-mêmes besoin de deux à trois ans d’observations sur leur propre territoire pour en comprendre les différents terroirs et leurs subtilités.

À ces différents titres, il est impératif de faire évoluer les métiers du conseil agricole, en commençant par :

– réviser la formation des conseillers pour qu’ils s’emparent activement des nouvelles techniques et diversifient leurs services vers un conseil plus stratégique.

Nombre d’entre eux sont des ingénieurs agronomes. Les écoles de qualité ne manquent pas en France. Beaucoup sont aussi passés par les lycées agricoles. Les nouvelles générations partageront ainsi la même éducation à l’agro-écologie que les futurs agriculteurs.

Mais il n’y a pas d’homogénéité entre les actuelles formations au métier de conseiller. La direction générale de l’alimentation explique que la mise en place des nouveaux conseillers suppose une révision des référentiels de formation qui pourrait utilement s’appuyer sur l’avis d’experts scientifiques.

Les dispositifs les plus à même de progresser seront vraisemblablement ceux des instituts techniques, ainsi que les formations proposées par RESOLIA, l’organisme de formation des Chambres d’agriculture - dont le catalogue s’enrichit de plus en plus de sessions d’accompagnement au changement, aux démarches collectives, au conseil stratégique, au conseil de transition et aux pratiques innovantes, notamment relatives aux phytopharmaceutiques ;

– mettre en place des outils facilitant la veille technique des conseillers, indispensable pour suivre les changements rapides à l’œuvre dans l’agriculture française - ce à quoi l’APCA réfléchit comme cela a déjà été relevé ;

– et enrichir la nature des conseils proposés aux exploitants.

Les Chambres d’agriculture rappellent qu’elles proposent désormais des conseils stratégiques en-dehors des campagnes de production : n’étant plus en situation de crise, les agriculteurs peuvent prendre le temps de réfléchir à leurs systèmes d’exploitation, à l’ensemble de leurs pratiques, et construire avec leur conseiller un projet sur trois à cinq ans pour sortir des phytopharmaceutiques.

L’APCA considère que les sessions de remise à niveau des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP) pourraient être utilisées pour préparer certains conseillers à ces nouveaux métiers.

Les Rapporteurs se félicitent de ces évolutions très pertinentes, mais considèrent qu’il faudrait aller plus loin en proposant un conseil global, à la fois agronomique mais aussi économique et financier.

À ce propos, la mission a entendu que la logique annuelle des comptables pouvait représenter un frein pour une démarche de transition qui doit se faire sur plusieurs années. Il serait également pertinent de sensibiliser cette profession aux problématiques et aux enjeux de cette transition.

ii. Le dispositif des certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques

Si l’on veut accélérer le processus de réduction des intrants phytopharmaceutiques, il faut aussi travailler sur les systèmes qui incitent aujourd’hui à acheter davantage de produits.

– À ce titre, la proposition de l’article 14 du projet de loi sur une alimentation saine et durable ([268]), en cours de discussion à l’Assemblée nationale, d’interdire toute incitation commerciale – comme les rabais, remises et autres ristournes – à l’achat de ces produits (hors le cas des produits de bio-contrôle) est très bienvenue.

– Il pourrait être aussi opportun d’interdire totalement la publicité de ces produits, qui reste encore possible à destination des professionnels (article L. 253-5 du code rural et de la pêche maritime).

– Le cœur de cette stratégie est aujourd’hui le dispositif des Certificats d’économie de produits phytopharmaceutiques (CEPP), mis en place en septembre 2016, dont le principe est de favoriser leur moindre consommation et dynamiser la diffusion des bonnes pratiques en incitant les vendeurs à promouvoir des mesures d’économie.

Il propose aussi une forme de labellisation des solutions alternatives jugées efficaces.

Fonctionnement des CEPP : les flux (Schéma INRA).

Dans ce cadre, une commission indépendante d’experts, présidée par un chercheur de l’INRA, a été mise en place pour identifier les solutions alternatives et en établir une version standardisée à travers des fiches-actions. La DGAL pilote l’opération en notifiant chaque année aux distributeurs de produits phytopharmaceutiques leurs obligations en matière de collecte de certificats.

L’INRA travaille également sur l’élaboration d’une méthodologie d’évaluation de chacune de ces fiches-action.

Le dispositif peut devenir un réel levier de la transition agricole. Mais son développement subit certains contretemps :

– Lors de la crise de l’élevage, la profession a obtenu une suspension du plan Écophyto qui a empêché de mener les deux années d’expérimentation prévues.

– Fin décembre 2016, le Conseil d’État a annulé, pour des raisons de procédure, l’ordonnance n° 2015-1244 du 7 octobre 2015 encadrant le dispositif des CEPP. La base légale du dispositif a cependant été réintroduite par la loi n° 2017-348 relative à la lutte contre l’accaparement des terres agricoles et au développement du bio-contrôle.

– Mais surtout, le dispositif n’a permis de valider que 31 fiches-action, ce qui pourrait mettre certaines filières en difficulté pour remplir leurs quotas en 2021.

D’un autre côté cependant, cette situation peut les inciter à investir plus activement la recherche des alternatives capitalisables.

L’expérience est trop récente pour être tout à fait concluante. Elle prendrait néanmoins son essor dans les filières les mieux dotées en fiches-actions. Aussi la pérennisation du dispositif proposé par l’article 15 du projet de loi précité – dans le cadre plus global d’une réforme par voie d’ordonnance – apparaît-elle non seulement envisageable mais utile pour renforcer son efficacité.

Les Rapporteurs y sont favorables. Mais une autre réforme proposée par le même article pourrait compliquer la mise en œuvre du dispositif des CEPP.

iii. Une séparation du conseil et de la vente

L’article 15 du projet de loi sur l’alimentation saine et durable sollicite également une habilitation pour rendre incompatible les activités de vente des produits phytopharmaceutiques avec les activités de conseil aux agriculteurs (autres que l’information stricte sur l’utilisation, les risques et la sécurité d’emploi de ces produits). Cette réforme se traduirait notamment par une séparation capitalistique des services vendant les produits phytopharmaceutiques de ceux qui proposent des conseils stratégiques – aujourd’hui réunis par des organismes comme les coopératives et les négoces.

La réforme viserait à créer les conditions d’un conseil indépendant de la vente de produits phytopharmaceutiques qui puisse ainsi éclairer puis accompagner, sans arrière-pensée, les choix d’un agriculteur. Cela concernerait particulièrement le conseil stratégique annuel que le nouveau plan Phyto du Gouvernement souhaite faire émerger : chaque agriculteur rencontrerait une fois par an un conseiller qui l’aiderait à faire le bilan de son exploitation, de ses méthodes et outils et de ses marges de progrès.

Se posent plusieurs questions quant à sa mise en œuvre.

Coop de France considère qu’il pourrait s’agir d’une « fausse bonne idée ». Elle fait valoir que la double approche des coopératives leur permet de connaître les attentes des consommateurs et de les faire remonter aux producteurs. À défaut d’y répondre, ceux-ci risquent de ne plus pouvoir écouler leurs marchandises. L’organisation récuse l’idée que les coopératives font des affaires avec les agriculteurs alors que, selon Coop de France, elles en sont d’abord le prolongement, les exploitants leur déléguant – contre rémunération - les fonctions d’approvisionnement en intrants et de vente de leurs productions finales. Toutefois, l’organsiation peut accepter un conseil général distinct des coopératives ou des négoces qui réaliserait un diagnostic global des vertus environnementales des pratiques des exploitants et favoriserait l’agro-écologie.

Sans surprise, la Fédération du négoce agricole a énergiquement argumenté contre cette réforme. Elle alerte sur le risque que cette réforme fasse perdre à l’agriculteur le lien qu’il a avec son collecteur, qui serait mieux à même de placer ses productions quand il connaît de près ses itinéraires techniques. La Fédération souligne que l’agriculteur reste libre de choisir de travailler avec eux sur la partie conseil, ou sur la vente... mais qu’en tout état de cause, « le positionnement amont et aval [attribuerait] la responsabilité de ce qui se passe après ».

Toutefois le syndicat Jeunes agriculteurs constate que les négociants proposant souvent un paquet Conseil-vente facturé globalement, ils incitent ceux qui s’adressent à eux à acheter l’ensemble plutôt que d’essayer de prendre conseil ailleurs. Le syndicat craint notamment que la distinction des deux services n’aboutisse en pratique à un surenchérissement des coûts pour les exploitants.

Quoi qu’il en soit, cette réforme est praticable, en théorie, dans la mesure où déjà près d’un millier de conseillers exercent en toute indépendance vis-à-vis des circuits de vente (tels les techniciens employés par les CETA), sans compter les conseillers des chambres d’agriculture qui ne vendent pas de produits.

En outre, le développement de la vente en ligne pourrait faire profondément évoluer le métier. De l'aveu-même de Coop de France, les techniciens des coopératives pourront alors « se consacrer à leur mission première : l’accompagnement des agriculteurs dans leurs pratiques ». Les coopératives seraient en train de les former en ce sens.

Toutefois, dans un premier temps, cette réforme ne manquera pas de réduire les effectifs de conseillers, d’autant qu’il pourrait être difficile de trouver rapidement des compétences à la hauteur du conseil stratégique souhaité.

Sauf à accepter des profils plus limités - mais on risquerait d’aggraver les carences déjà soulignées : non seulement ces nouveaux conseillers seraient incapables d’offrir l’accompagnement nécessaire à la complexité de la transition agricole, mais ils pourraient être tentés d’encourager le surdosage des produits phytopharmaceutiques pour éviter de mettre leur responsabilité en jeu.

La réforme envisagée par le Gouvernement devra veiller à éviter ces écueils pour que la réorganisation de la profession se mette réellement au service de l’agro-écologie.

Ce sera d’autant plus important que, moins nombreux les conseillers auront à couvrir des territoires plus grands dont il sera plus difficile de comprendre toutes les particularités.

Cette réforme soulève enfin deux autres questions sensibles :

– Comment régulera-t-on le dispositif des CEPP quand le conseil des distributeurs de produits sera réduit à une simple information ? Comment pourront-ils récolter des certificats ? De quels leviers disposeront-ils pour encourager une moindre consommation des intrants ? Et sur quels fondements pourront-ils être sanctionnés s’ils n’ont pas atteint leurs quotas ?

– La réforme vise à favoriser l’instauration d’un conseil stratégique annualisé. Mais celui-ci ne suffira pas toujours face à des besoins qui peuvent varier d’une année à l’autre. Pour s’engager activement dans la transition agricole, les agriculteurs devront avoir l’assurance de pouvoir trouver un accompagnement individualisé et réactif à des fréquences souvent infra-annuelles.

2. Un accompagnement économique et financier

L’ensemble des auditions effectuées par la mission a mis en évidence, que, sans accompagnement au changement, la transition vers une agriculture agro-écologique n’était pas envisageable.

Selon Mme Natacha Sautereau, ingénieure agronome en agriculture biologique ([270]), d’après les études réalisées par des sociologues de l’INRA, pour que s’opère une transition, c’est-à-dire un changement de paradigme, trois conditions doivent être réunies : une détermination politique que traduisent des politiques publiques – les dispositifs financiers entrent dans cette catégorie – ; le marché qui repose sur la demande du consommateur – se pose alors la question essentielle de la demande du consommateur – ; la diffusion des connaissances relatives à l’innovation – cette dernière condition a été abordée supra.

Cet accompagnement au changement, indispensable, repose donc ici sur une double condition : encourager financièrement la transition et accompagner le consommateur dans ses choix pour l’inciter à soutenir la transition par l’offre dont la qualité est valorisée en raison de sa forte dimension agro écologique.