rapport sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à sortir la France du piège du narcotrafic (n°907). — Synthèse, commentaire des articles, personnes entendues

SOMMAIRE

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INTRODUCTION … 9

1. I. Les dispositions des textes adoptés par le sénat
2. II. Principaux apports de la commission des Lois
3. COMMENTAIRE DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
4. TITRE IER ORGANISATION DE LA LUTTE CONTRE LE NARCOTRAFIC
5. Article 1er (art. L. 121-1 [nouveau] et art. L. 822-3 du code de la sécurité intérieure) Création d’un service chef de file en matière de lutte contre la criminalité organisée
6. Article 1er bis (nouveau) Rapport sur les dysfonctionnements des logiciels utilisés par les services de police
7. Article 2 (art. 19, 39-2, 52-1, 704-1, 705, 706-26-1 à 706-26-8 [nouveaux], 706-42, 706-74-1 à 706-74-6 [nouveaux], 706-75, 706-75-1 et 706-75-2 [abrogés], 706-77, 706-78, 706-78-1 et 706-78-2 [nouveaux], 706-79-3 [nouveau], 706-80-1, 706-106 du code de procédure pénale) Création d’un parquet national anti-stupéfiants
8. TITRE II LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT
9. Article 3 (art. 324-6-2 [nouveau] du code pénal, L. 132-3-1 [nouveau], L. 132-5, L. 333-2 et L. 333-3 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure, L. 3422-1 et L. 3422-2 du code de la santé publique [abrogés], L. 330-2 et L. 330-3 du code de la route, L. 112-6, L. 561-2, L. 561-23, L. 561-24, L. 561-25, L. 561-27-1 [nouveau], L. 561-35, L. 561-47 et L. 561-47-1 du code monétaire et financier, L. 135 ZC, L. 135 ZJ, L. 151 C [nouveau] du livre des procédures fiscales, 323 du code des douanes) Renforcement de la lutte contre le blanchiment
10. Article 3 bis (art. 67 sexies du code des douanes) Accès des douanes aux données des opérateurs de transport et de logistique
11. Article 4 (art. 324-1-1 du code pénal, 17, 60-1-1 A [nouveau], art. 415 et 415-1 du code des douanes) Procédure d’injonction pour richesse inexpliquée et présomption de blanchiment pour les « mixeurs » de crypto-actifs
12. Article 4 bis A (art. 222-49 et 321-6 du code pénal) Confiscation obligatoire des biens dont l’origine ne peut être justifiée ou dans le cadre d’une condamnation pour trafic de stupéfiants
13. Article 4 bis B (nouveau) (art. 131-21 du code pénal) Confiscation des sommes présentes sur les cartes prépayées anonymes
14. Article 4 bis C (nouveau) (art. 706-160 du code de procédure pénale) Élargissement des types de biens confisqués pouvant être affectés ou mis à disposition par l’AGRASC
15. Article 4 bis (art. L. 561-14-1 A [nouveau] du code monétaire et financier) Interdiction des « mixeurs » de crypto-actifs
16. Article 5 (supprimé) (art. 706-33-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Gel judiciaire des avoirs des personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants
17. Article 5 bis (art. L. 562-1, L. 562-2-2 [nouveau], L. 562-5, L. 562-7, L. 562-8, L. 562-9, L. 562-11 du code monétaire et financier et art. L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration) Gel administratif des avoirs des personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants
18. TITRE III RENFORCEMENT DU RENSEIGNEMENT ADMINISTRATIF EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE NARCOTRAFIC
19. Article 6 (art. 706-105-1 du code de procédure pénale) Partage d’information entre les juridictions et les services de renseignement
20. Article 7 (suppression maintenue) (art. L. 856-1 et L. 856-2 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Dispositions relatives aux cellules de renseignement opérationnel sur les stupéfiants
21. Article 7 bis (nouveau) (art. L. 232-7-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission des données relatives aux escales des navires de plaisance
22. Article 8 (art. L. 851-3 du code de la sécurité intérieure) Recours au renseignement algorithmique en matière de criminalité organisée
23. Article 8 bis (art. L. 852-3 du code de la sécurité intérieure) Prorogation et modification du régime des interceptions satellitaires
24. Article 8 ter (supprimé) (art. L. 871-1, L. 871-3, L. 871-4, L. 871-5, L. 871-6, L. 871-7, L. 881-1, L. 881-2 du code de la sécurité intérieure, art. L. 33-1 et L. 34-18 à L. 34-22 [nouveaux] du code des postes et des télécommunications électroniques) Obligation de déchiffrement des communications sécurisées par les opérateurs
25. TITRE IV RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION PÉNALE DU NARCOTRAFIC
26. Chapitre Ier Mesures de droit pénal
27. Article 9 (art. 131-26-2, 450-1, 450-1-1 [nouveau], 450-2, 450-3, 450-4, 450-5 et 321-6 du code pénal, art. 28-1, 689-5, 706-34, 706-73, 706-73-1, 706-74 et 706-167 du code de procédure pénale) Criminalisation de la participation à une association de malfaiteurs lorsqu’elle est commise en vue de préparer un crime et élargissement de la définition de cette infraction
28. Article 10 (art. 227-18-1 et 227-18-2 [nouveau] du code pénal) Élargissement de la répression de la provocation de mineurs à commettre des infractions en lien avec le trafic de stupéfiants
29. Article 10 bis (art. 132-6-1 [nouveau] du code pénal) Dérogations aux règles de plafonnement et de confusion des peines en cas de concours d’infractions liées à la criminalité organisée
30. Article 10 ter (supprimé) (art. 222-37 du code pénal, art. L. 325-1-1 et L. 325-1-2 du code de la route) Précisions relatives aux peines complémentaires de suspension du permis de conduire et de confiscation du véhicule, ainsi qu’à l’immobilisation et à la mise en fourrière des véhicules par les officiers et agents de police judiciaire
31. Chapitre II (Division supprimée)
32. Article 11 (supprimé) (art. 706-88-2 du code de procédure pénale et 222-44-2 [nouveau] du code pénal) Mesures de lutte contre le trafic de stupéfiants par passeurs : allongement de la durée de la garde à vue et peine complémentaire d’interdiction de vol
33. Article 11 bis (nouveau) (art. 222-37-1 [nouveau]) Circonstance aggravante de recours à une personne vulnérable pour commettre des faits de trafic de stupéfiants
34. Chapitre III Lutte contre le trafic en ligne
35. Article 12 (art. 6-1, 6-2, 6-2-1, 6-2-2 [abrogé] de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, art. 323-3-2 du code pénal et art. 5 de la loi n° 2024-449 du 21 mai 2024 visant à sécuriser et à réguler l’espace numérique) Renforcement de la lutte contre le trafic de stupéfiants en ligne
36. Article 12 bis (art. L. 34-1-1 et L. 39-8-1 [nouveau] du code des postes et des communications électroniques) Renforcement des obligations des opérateurs de communications électroniques vendant des téléphones mobiles comportant des cartes SIM prépayées
37. TITRE V MESURES DE PROCÉDURE PÉNALE ET FACILITATION DE L’UTILISATION DES TECHNIQUES SPÉCIALES D’ENQUÊTE
38. Article 13 (art. 242-1 [nouveau], 706-26, 706-73, 706-75-5 [nouveau] 706-76-7 [nouveau] et 712-2 du code de procédure pénale) Extension de la procédure dérogatoire en matière de trafic de stupéfiants aux infractions connexes et spécialisation des juridictions de l’application des peines en matière de criminalité et délinquance organisées
39. Article 14 (art. 132-78, 132-78-1 [nouveau], 221-5-3, 222-6-2, 222-43, 222-43-1, 222-67-1 [nouveau], 450-2 du code pénal, art 706-63-1 A à 706-63-1 D [nouveaux], 706-63-1, 706-63-2 du code de procédure pénale) Réforme du dispositif des repentis
40. Article 14 bis (art. 706-59, 706-61, 706-62-1, 706-62-2 du code de procédure pénale) Renforcement de la protection des témoins
41. Article 15 (art. 230-10, 706-74-1 [nouveau], 706-80 A [nouveau], 706-80-1 [nouveau] du code de procédure pénale, 3 bis [nouveau], 3-1 [nouveau] de la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative à l’exercice par l’État de ses pouvoirs de police en mer pour la lutte contre certaines infractions relevant de conventions internationales et 55 bis du code des douanes) Anonymisation des services enquêteurs dans les procédures de criminalité organisée
42. Article 15 bis A (art. 706-105-2 [nouveau] du code de procédure pénale) Anonymisation des interprètes intervenant à l’occasion d’une procédure en matière de criminalité organisée
43. Article 15 bis (art. 230-46 du code de procédure pénale, 67 bis, 67 bis-1 A et 67 bis-1 du code des douanes) Possibilité d’utiliser des procédés de transformation de la voix et de l’apparence dans le cadre de l’enquête sous pseudonyme
44. Article 15 ter (supprimé) (art. 706-96 du code de procédure pénale) Activation à distance d’un appareil électronique fixe aux fins d’enregistrement de l’image et du son
45. Article 15 quater (supprimé) (art. 706-99 et 706-100 [nouveaux] du code de procédure pénale) Activation à distance d’un appareil électronique mobile aux fins d’enregistrement de l’image et du son
46. Article 16 (supprimé) (art 194, 230-33, 706-95, 706-102-3, 706-104 et 706-104-1 [nouveaux] du code de procédure pénale) Possibilité de recourir à un procès-verbal distinct
47. Article 16 bis (art. 706-95-20 du code de procédure pénale) Autoriser l’introduction dans des lieux privés pour la mise en place d’un dispositif d’IMSI-catcher
48. Article 17 (art. 203-46, 706-32, 706-80-2, 706-81 et 706-106 du code de procédure pénale, art. 67 bis-1 A, 67 bis, 67 bis-1 et 67 bis-4 du code des douanes) Précisions relatives à la notion d’incitation à la commission d’une infraction dans le cadre des actes autorisés au cours des enquêtes
49. Article 17 bis (art. 706-81 du code de procédure pénale, art. 67 bis du code des douanes) Extension des rôles susceptibles d’être joués par les officiers ou agents de police judiciaire au cours d’une infiltration
50. Article 18 (art. 706-32 du code de procédure pénale et art. 67 bis du code des douanes) Modalités des opérations de « coups d’achat »
51. Article 19 (art. 15-6, art. 230-54 [nouveau] et art. 706-87-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Encadrement du recours aux informateurs
52. Article 20 (art. 115, 171, 173, 198, 206, 385 et 591 du code de procédure pénale) Modification du régime des nullités
53. Article 20 bis (supprimé) (art. 324-1 du code pénal) Caractère nécessairement occulte de l’infraction de blanchiment
54. Article 20 ter (supprimé) (art. 495-7 du code de procédure pénale) Extension de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité aux crimes prévus en matière de trafic de stupéfiants
55. Article 21 (supprimé) (art. 689-11 du code de procédure pénale) Compétence des juridictions françaises en haute mer pour la lutte contre le narcotrafic
56. Article 21 bis (art. 230-22 du code pénal) Extension de la durée de conservation des données relatives à la criminalité et la délinquance organisées dans les logiciels de rapprochement judiciaire
57. Article 21 ter (art. 706-90 du code de procédure pénale, art. 64, 64 bis [nouveau] et 64 ter [nouveau] du code des douanes) Extension des perquisitions et des visites douanières de nuit
58. Article 21 quater (art. 344-5 [nouveau] du code des douanes) Réquisition des agents des douanes par commission rogatoire
59. Article 21 quinquies (art. 28-1 du code de procédure pénale et art. 67 bis-6 et 67 bis-7 [nouveaux] du code des douanes) Utilisation des techniques spéciales d’enquêtes par les agents des douanes
60. TITRE VI LUTTE CONTRE LA CORRUPTION LIÉE AU NARCOTRAFIC ET CONTRE LA POURSUITE DES TRAFICS EN PRISON
61. Article 22 (art. L. 114-1, L. 114-3 [nouveau] et L. 263-1 du code de la sécurité intérieure, art. L. 5241-4-5, L. 5312-7, L. 5312-9, L. 5313-8, L. 5332-1, L. 5332-5, L. 5332-7, L. 5332-10, L. 5332-11, L. 5332-14, L. 5332-15, L. 5332-16 [nouveau], L. 5332-17 [nouveau], L. 5332-18 [nouveau], L. 5332-19 [nouveau], L. 5343-24, L. 5343-25, L. 6321-3-1, L. 6321-3-2, L. 6341-5 du code des transports, 17 et 17-1 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, 11-2-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Diverses dispositions renforçant la lutte contre la corruption
62. Article 22 bis (art. 706-1-1 et 706-13 du code de procédure pénale, 445-2-2 [nouveau] du code pénal) Renforcement des infractions de corruption
63. Article 23 (art. 145-1, 145-1-1 [nouveau], 145-2, 148, 148-1-1, 148-2, 148-4, 148-6, 179, 187-3, 706-71, 706-73-1 et 706-105-2 [nouveau] du code de procédure pénale, art. L. 113-2 et art. L. 223-21, L. 223-22, L. 223-23, L. 223-24 et L. 223-25 [nouveaux] du code pénitentiaire) Dispositions relatives à l’incarcération des narcotrafiquants, à la détention provisoire et à la procédure applicables aux demandes de mise en liberté
64. Article 23 bis A (nouveau) (art. 706-71-2 [nouveau] du code de procédure pénale) Principe du recours à un moyen de télécommunication audiovisuelle pour la comparution devant une juridiction d’instruction d’une personne mise en examen, prévenue, accusée ou condamnée pour une ou plusieurs infractions relevant du champ de la délinquance ou criminalité organisées
65. Article 23 bis (art. 434-35-1 et 711-1 du code pénal) Création d’une infraction d’intrusion sur le domaine affecté à un établissement pénitentiaire
66. Article 23 ter (art. L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques) Information de l’administration pénitentiaire en cas de construction ou de modification substantielle d’une installation radioélectrique à proximité d’un établissement pénitentiaire
67. Article 23 quater (art. L. 223-26, L. 223-27, L. 223-28, L. 223-29, L. 223-30 et L. 223-31 [nouveaux] du code pénitentiaire) Autorisation de l’usage de caméras embarquées lors des missions de transfèrement et d’extraction conduites par les personnels pénitentiaires
68. Article 23 quinquies (nouveau) (art. L. 211-2, L. 211-3 et L. 224-4, art. L. 224-5, L. 224-6, L. 224-7, L. 224-8 et L. 224-9 [nouveaux] du code pénitentiaire) Nouveaux quartiers pénitentiaires de lutte contre la criminalité organisée
69. Article 24 (art. L. 22-11-1, L. 22-11-2, L. 213-3 et L. 213-4 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure, art. 4 et 7 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. L. 442-4-1 et L. 442-4-3 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Interdiction administrative de paraître sur les points de deal
70. COMMENTAIRE DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
71. Article 1er (nouveau) (art 3-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Exclusion de certains postes de l’affectation prioritaire des magistrats placés
72. Article 2 (art 38-2 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature) Statut du procureur national anti-stupéfiants
73. Article 3 (nouveau) Entrée en vigueur différée de la loi
74. PERSONNES ENTENDUES

Mesdames, Messieurs,

L’examen de la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, déposée au Sénat par MM. Étienne Blanc et Jérôme Durain le 12 juillet 2024, intervient à la suite de travaux parlementaires menés tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale.

La proposition de loi elle-même est issue de la commission d’enquête du Sénat sur l’impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier. À l’Assemblée nationale, son examen a été précédé par de nombreux travaux réalisés par la commission des Lois sur la question du trafic de stupéfiants ([1]).

Tous ces travaux partagent un même constat : le trafic de stupéfiants est devenu un phénomène criminel majeur en France, avec une diffusion sur l’ensemble du territoire et une montée en intensité des infractions commises dans ce cadre. Pour reprendre les mots de nos collègues députés dans leur rapport d’information, notre pays fait aujourd’hui face à des organisations structurées sur un mode mafieux qui défient l’ordre social et mettent à l’épreuve la robustesse de nos institutions comme la capacité des politiques publiques à y faire face.

De fait, les moyens financiers, techniques et humains de ces organisations apparaissent en forte hausse, comme l’illustrent les drames récents impliquant des trafiquants qui ont commandité l’élimination de concurrents ou leur évasion directement depuis leur cellule de prison. Le développement des trafics entraîne avec lui la consolidation de tout un écosystème criminel très déstabilisateur pour notre société.

Bien évidemment, le cas français s’inscrit dans un contexte international qui évolue à une vitesse fulgurante. Le trafic de stupéfiants est devenu un marché mondialisé avec ses zones de production, ses chaînes logistiques et ses circuits de détail qui atteignent aujourd’hui l’ensemble de la population française. Ce marché évolue rapidement : si la consommation de cannabis domine en France, celle de cocaïne connaît une forte augmentation. Les drogues de synthèse se développent également, notre pays étant même devenu exportateur de telles substances.

Le législateur doit garder à l’esprit l’ensemble de ces éléments au moment où il lui est demandé de se prononcer sur d’importantes évolutions dans l’organisation de nos moyens de répression, l’adaptation de notre droit, de notre procédure pénale et de nos moyens de lutte contre le blanchiment d’argent, l’extension du recours aux techniques de renseignement ou encore le renforcement de nos moyens de détection et de lutte contre la corruption.

Dans l’amélioration de nos moyens de lutte contre la criminalité organisée, il convient cependant de ne pas céder à une surenchère préjudiciable aux principes fondamentaux de notre société, à savoir le respect de la liberté individuelle, la garantie des droits de la défense ou encore la protection de la vie privée et du caractère secret des communications.

Dans leurs travaux menés dans des délais extrêmement contraints, les rapporteurs ont ainsi adopté une démarche pragmatique consistant à évaluer l’utilité des mesures proposées et, selon le cas, à en proposer l’adoption, l’amélioration ou la suppression.

I. Les dispositions des textes adoptés par le sénat

La réforme de l’organisation des services et juridictions chargés de la lutte contre la criminalité organisée

L’article 1er prévoit la désignation d’un service chef de file de la lutte contre la criminalité organisée. Dans sa version initiale, il prévoyait de placer l’Office anti-stupéfiants (Ofast) sous une tutelle interministérielle et détaillait certaines règles de fonctionnement de cet office. L’article a néanmoins été réécrit au Sénat pour renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de désigner un service chef de file de la lutte contre la criminalité organisée. Il prendra la forme, a priori, d’un état-major criminalité organisée (Emco), placé auprès de la direction nationale de la police judiciaire (DNPJ), sur le modèle de l’état-major permanent (Emap) anti-terroriste, placé auprès de la DGSI.

L’article 2 crée un parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), qui se substitue à la juridiction spécialisée à compétence nationale chargée de la très grande criminalité organisée, la Junalco. Celui-ci sera compétent pour les affaires de criminalité et de délinquance organisées de très grande complexité. L’article 2 adopté par le Sénat précise la structuration des relations entre JIRS et Pnaco, avec un circuit d’information formalisé, un mécanisme de délégation judiciaire et une procédure de dessaisissement entre parquets.

L’article unique de la proposition de loi organique tire les conséquences de la création du Pnaco en modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature pour fixer une limite d’exercice au procureur de la République national anti-criminalité organisée.

Le renforcement des outils de lutte contre le blanchiment

L’article 3 porte diverses mesures de lutte contre le blanchiment : il ouvre l’accès des forces de l’ordre à divers fichiers de la direction générale des finances publiques, crée un dispositif de fermeture administrative pour prévenir la commission d’infractions en lien avec le trafic de stupéfiants et le blanchiment de capitaux, et renforce les personnes assujetties à la règlementation de lutte contre le blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme.

L’article 3 bis, introduit en séance publique par le Sénat, prévoit un accès direct des douanes aux données des opérateurs logistiques et de transports portuaires et aéroportuaires.

L’article 4 crée une procédure d’injonction pour richesse inexpliquée et élargit la présomption de blanchiment à l’utilisation de « mixeurs » de crypto-actifs ou de crypto-actifs anonymes.

L’article 4 bis A vise à renforcer les cas de confiscation obligatoire des biens.

L’article 4 bis, introduit par le Sénat lors de l’examen du texte en commission, interdit aux prestataires de services sur actifs numériques de proposer l’utilisation de « mixeurs » de crypto-actifs, qui permettent l’anonymat des transactions.

Les articles 5 et 5 bis renforcent l’arsenal juridique qui existe pour confisquer les avoirs criminels des personnes liées au trafic de stupéfiants. L’article 5 propose un gel judiciaire, à la main du juge des libertés et de la détention, tandis que l’article 5 bis propose un gel administratif des avoirs des personnes liées au trafic de stupéfiants.

La mobilisation des techniques de renseignement pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées

L’extension des techniques de renseignement à une nouvelle finalité

La proposition de loi comprend un ensemble significatif de mesures concernant les techniques de renseignement.

L’article 8 étend la possibilité du recours aux techniques de renseignement algorithmique, pour une durée limitée, à une nouvelle finalité de lutte contre la criminalité et la délinquance organisées. Cette technique, qui consiste à analyser un grand volume de données de connexion pour repérer des motifs témoignant d’une activité criminelle, est actuellement limitée à la prévention du terrorisme et des ingérences étrangères.

L’article 8 bis proroge l’expérimentation des interceptions satellitaires jusqu’au 31 décembre 2028. Initiée en 2021, cette expérimentation vise à faire face au développement des communications satellitaires et leur utilisation par les réseaux criminels. Elle n’a, cependant, pas encore reçu de concrétisation au regard des développements techniques qu’il a été nécessaire de mener.

Une réforme inaboutie et dangereuse des obligations de déchiffrement imposées aux opérateurs et aux plateformes numériques

L’article 8 ter réforme les obligations des opérateurs et fournisseurs de services sur internet dans la mise en œuvre des techniques de renseignement autorisées par le Premier ministre après avis de la CNCTR et des techniques d’enquête numérique judiciaires.

Il transforme ainsi l’obligation actuelle de fournir les données chiffrées et leur clé de chiffrement en une obligation de transmettre des données intelligibles. Les personnes concernées ne pourraient exciper d’arguments contractuels ou techniques pour y faire obstacle.

Cet article doit permettre de faire face au développement du chiffrage « de bout en bout » des services proposés en ligne, qui rend partiellement obsolète le droit existant relatif à la réquisition des données de connexion. Les travaux préparatoires menés par les rapporteurs ont néanmoins fait apparaître les risques que cette nouvelle obligation fait peser sur l’ensemble des utilisateurs par l’affaiblissement du chiffrement.

Le renforcement de l’arsenal Répressif et des moyens D’enquête

Plusieurs mesures permettent le renforcement de la répression du narcotrafic, même si certaines innovations semblent encore inabouties

Afin de mieux sanctionner les narcotrafiquants du haut du spectre, l’article 9 de la proposition de loi criminalise l’infraction de participation à une association de malfaiteurs lorsqu’elle est destinée à préparer un crime et crée une nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle, dont la rédaction apparaît toutefois fragile.

L’article 10 élargit le régime répressif des provocations de mineurs à commettre une infraction en lien avec les stupéfiants, afin de sanctionner également les provocations indirectes constituées par la publication sur une plateforme en ligne d’un contenu accessible aux mineurs.

L’article 10 bis déroge aux règles de prononcé des peines applicables aux infractions commises en concours et liées à la criminalité organisée, prévoyant notamment que les peines se cumulent entre elles dans la limite d’un maximum légal fixé à trente ans de réclusion criminelle.

L’article 10 ter apporte notamment des précisions sur les possibilités d’immobilisation et de mise en fourrière des véhicules ayant servi à commettre une infraction.

L’article 11 regroupe plusieurs mesures dédiées à la lutte contre le trafic de stupéfiants par passeurs. D’une part, il prévoit une possibilité de prolongation exceptionnelle de la mesure de garde à vue concernant une personne dont il apparaît qu’elle a ingéré des produits stupéfiants aux fins d’assurer leur transport. D’autre part, il instaure deux peines complémentaires destinées à éviter la réitération des faits d’importation de produits stupéfiants par la personne condamnée : une peine d’interdiction de vol ou d’embarcation maritime et une peine d’interdiction de paraître au sein d’un aéroport ou d’un port.

L’article 12 comporte plusieurs mesures pour mieux lutter contre la diffusion en ligne de contenus relatifs au trafic de stupéfiants. D’abord, il prévoit une possibilité de retrait et de blocage des contenus publiés sur Internet lorsqu’ils sont en lien avec des faits de trafic de stupéfiants, sous peine de sanctions pénales. En séance publique, les sénateurs ont étendu le champ d’application de ce nouveau dispositif à de nouvelles infractions. Ensuite, cet article aggrave les peines encourues pour le délit d’administration illégale d’une plateforme en ligne pour permettre la cession de produits illicites, prévu à l’article 323-3-2 du code pénal.

L’article 12 bis de la proposition de loi, introduit en séance publique par le Sénat, prévoit l’obligation, pour les opérateurs de communications électroniques offrant un service de communications interpersonnelles à prépaiement de vérifier l’identité de l’acquéreur du téléphone comportant une carte SIM prépayée.

Développer l'utilisation des TSE tout en protégeant les modalités de leur mise en œuvre

L’article 13 de la proposition de loi étendait initialement le champ d’application des procédures dérogatoires prévues en matière de trafic de stupéfiants aux infractions qui leur sont connexes. La commission des Lois du Sénat a toutefois réécrit ces dispositions pour prévoir la compétence d’une cour d’assises spécialement composée de magistrats professionnels pour le jugement des crimes commis en bande organisée et du crime d’association de malfaiteurs en vue de commettre de tels crimes. L’article 13 prévoit en outre la spécialisation des juridictions de l’application des peines en matière de criminalité organisée.

L’article 14 réforme le dispositif des collaborateurs de justice, aussi appelés repentis, pour en renforcer l’attractivité. Il élargit le champ infractionnel aux crimes de sang et contraint la juridiction à motiver spécialement sa décision de ne pas accorder une exemption ou une réduction de peine qui a été négociée en amont par un magistrat. Il formalise également les engagements pris par le collaborateur de justice par le biais d’une convention signée avec le ministère public ou le juge d’instruction.

L’article 14 bis, introduit en séance publique par le Sénat, renforce les peines encourues en cas de révélation de l’identité ou de la localisation d’un témoin protégé ou de ses proches et autorise le recours à des dispositifs pour que celui-ci puisse recourir à des dispositifs techniques susceptibles de garantir son anonymat.

L’article 15 introduit quant à lui une nouvelle procédure d’anonymisation, dans les procédures pénales, des enquêteurs affectés dans un service en charge de la lutte contre la délinquance et la criminalité organisées. Le Sénat a modifié ces dispositions pour y ajouter une présomption d’habilitation des agents affectés dans les services spécialement chargés des enquêtes en matière de délinquance et de criminalité organisées à accéder à toute information figurant dans les fichiers d’antécédents. Il a également introduit une procédure d’anonymisation des décisions judiciaires en matière pénale au profit des services de justice.

L’article 15 bis A de la proposition de loi, introduit en séance publique par le Sénat, prévoit la possibilité d’anonymiser les interprètes intervenant à l’occasion des procédures pénales en matière de délinquance et de criminalité organisées.

L’article 15 ter de la proposition de loi, introduit par amendement adopté en séance publique au Sénat, prévoit la possibilité d’activer à distance un appareil électronique fixe aux fins d'enregistrement des paroles prononcées à titre privé ou confidentiel dans des lieux ou véhicules privés ou publics, ainsi que de l'image dans des lieux privés.

L’article 15 quater de la proposition de loi, introduit par amendement adopté en séance publique au Sénat, prévoit la possibilité d’activer à distance un appareil électronique mobile aux fins d'enregistrement des paroles prononcées à titre privé ou confidentiel dans tous lieux.

L’article 16 crée un dispositif de dossier distinct pour protéger des éléments précis lorsque certaines techniques spéciales d’enquête sont mises en œuvre.

L’article 16 bis de la proposition de loi, introduit par un amendement adopté en séance au Sénat, autorise, sous certaines conditions, l’introduction dans des lieux privés aux fins de mettre en place un dispositif technique permettant le recueil de données techniques de connexion pour identifier un équipement terminal ou le numéro d'abonnement de l'utilisateur, ainsi que les données relatives à la localisation de l'équipement utilisé (Imsi-catcher).

Renforcer nos moyens opérationnels

De nombreuses adaptations de la procédure pénale

Afin de faciliter le travail des enquêteurs, l’article 17 apporte des précisions, au sein du code de procédure pénale, sur l’interdiction d’incitation à commettre une infraction, pour exclure de cette notion les actes contribuant à la poursuite d’une infraction déjà préparée ou débutée au moment où ladite autorisation est délivrée.

Poursuivant ce même objectif, l’article 17 bis permet aux officiers ou agents de police judiciaire autorisés à procéder à une opération d’infiltration de se faire passer pour une victime, un tiers mandaté par celle-ci ou toute personne intéressée à la fraude, en plus des rôles de coauteur, complice ou receleur déjà autorisés par le code de procédure pénale.

L’article 18 modifie quant à lui les dispositions applicables aux opérations dites de « coups d’achat » lorsqu’elles répondent à une offre en ligne pour permettre aux enquêteurs de recourir à une identité d’emprunt et d’assurer la surveillance de l’acheminement ou du transport des produits stupéfiants ainsi acquis.

L’article 19 précise les règles applicables aux informateurs des services d’enquête. Il autorise également le recours aux « infiltrations civiles », dans lesquelles l’infiltré n’est pas un membre des forces de l’ordre.

L’article 20 modifie les règles applicables aux nullités de procédure lors de l’information judiciaire, en prévoyant la suppression de la désignation de l’avocat chef de file par courrier recommandé pour les seules procédures portant sur la criminalité et la délinquance organisées, en imposant l’information du juge d’instruction lorsqu’une partie saisit la chambre de l’instruction d’un moyen de nullité et en prescrivant la récapitulation de l’ensemble des moyens de nullité de procédure dans le dernier mémoire communiqué à la chambre de l’instruction.

L’article 20 ter étend la possibilité de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), uniquement possible en matière délictuelle, aux crimes prévus en matière de trafic de stupéfiants, à l’exception de celui de direction ou d’organisation d’un groupement ayant pour objet un tel trafic.

L’article 21 étend les pouvoirs de l’État en haute mer dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants. Il prévoyait, dans sa version initiale, la possibilité pour un navire français d’arraisonner un navire suspecté de se livrer au trafic de stupéfiants sans l’accord de l’État de pavillon. Cette possibilité a néanmoins été supprimée au Sénat.

L’article 21 ter étend les possibilités de procéder aux perquisitions et visites douanières de nuit, y compris dans les lieux d’habitation, pour les infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisée et certains délits douaniers Certaines de ces possibilités sont aujourd’hui ouvertes pour des finalités très restreintes, à savoir la prévention d’actes de terrorisme présentant un risque d’atteinte à la vie ou à l’intégrité physique.

L’article 21 quinquies permet à l’Office national anti-fraude (Onaf) d’être co-saisi des procédures portant sur le blanchiment lié au trafic de stupéfiants. Il autorise également les agents des douanes à recourir à certaines techniques spéciales d’enquête et au procès-verbal séparé créé par l’article 16 de la présente proposition de loi.

Des nouvelles dispositions prévues pour faciliter le démantèlement des points de vente

Totalement réécrit en séance publique par les sénateurs, l’article 24 prévoit deux mesures : d’une part, une possibilité pour le préfet de prononcer une interdiction de paraître dans certains lieux à l’encontre de toute personne soupçonnée de participer aux activités de trafic ; d’autre part, l’élargissement des obligations du locataire en termes d’occupation paisible du logement et de ses abords dont le non-respect peut entraîner une saisine du juge aux fins de résiliation du bail. Dans certaines conditions, le préfet peut se substituer au bailleur pour mettre œuvre une telle procédure.

L’amélioration des outils de lutte contre la corruption

L’article 22 de la proposition de loi regroupe des dispositions très diverses pour renforcer la lutte contre la corruption liée à la délinquance et à la criminalité organisées et au trafic de stupéfiants.

En premier lieu, dans sa version initiale, cet article prévoyait l’obligation de diligenter des enquêtes administratives de sécurité sur des agents exerçant au sein de certaines administrations et services publics identifiés par décret comme présentant un risque particulier de corruption. Le Sénat a apporté de nombreuses modifications à ces dispositions, notamment pour étendre le champ d’application des dispositifs d’autorisation d’accès à des zones sensibles et d’agrément des personnels portuaires à certaines installations portuaires. Il a également assoupli les conditions de mise en œuvre des opérations d’inspection-filtrage au sein des ports.

En deuxième lieu, l’article 22 crée une nouvelle procédure de signalement des faits en lien avec la corruption, le trafic d’influence ou l’exercice de menaces, par l’intermédiaire d’un point de contact unique. Le Sénat a également prévu une nouvelle obligation, pour le procureur de la République, d’informer l’administration des décisions judiciaires relatives à une poursuite pour des faits de criminalité organisée lancée à l’encontre d’un agent qu’elle emploie.

En dernier lieu, dans sa version initiale, cet article modifiait la loi du 9 décembre 2016, dite « Sapin 2 » pour étendre l’obligation de mettre en œuvre des mesures de prévention et de détection des faits de corruption ou de trafic d’influence à toutes les administrations au sein desquelles des risques de vulnérabilité à ces faits ont été identifiés. Lors de son examen par le Sénat, le champ d’application de l’obligation de conformité a toutefois été limité aux présidents, directeurs généraux et gérants des personnes morales exploitant des installations portuaires. Il a également été prévu un nouvel encadrement juridique en matière de vidéoprotection au sein des ports ainsi qu’une nouvelle possibilité pour l’autorité administrative de refuser l’accès aux ports de certains navires lorsqu’ils ont été utilisés pour participer à un trafic de stupéfiants.

L’article 22 bis de la proposition de loi, introduit lors de l’examen du texte en commission des Lois au Sénat, prévoit, d’une part, l’extension du régime procédural dérogatoire applicable en matière de délinquance et de criminalité organisées aux infractions de corruption d’agents publics et de trafic d’influence et de corruption d’agents privés en bande organisée, lorsque ces infractions sont commises en lien avec cette matière. D’autre part, il crée une circonstance aggravante de bande organisée pour les infractions de corruption d’agents privés, pour porter les peines encourues à 10 ans d’emprisonnement et 1 million d’euros d’amende.

L’adaptation des règles relatives à la détention

Aux fins de lutter contre l’introduction, dans les établissements pénitentiaires, de substances ou de moyens de communication dont la détention est illicite, l’article 23 autorise les services de l’administration à procéder à la captation, à l’enregistrement et à la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs. Par ailleurs, cet article modifie le code de procédure pénale pour appliquer aux délits relevant du champ de la délinquance et de la criminalité organisées les délais de détention provisoire prévus en matière criminelle. Il comprend, enfin, plusieurs dispositions modifiant les modalités de traitement des demandes de mise en liberté formées par les personnes placées en détention provisoire et apporte également des précisions sur les délais d’audiencement d’une affaire délictuelle renvoyée par le juge d’instruction devant le tribunal correctionnel.

L’article 23 bis crée en outre une nouvelle infraction sanctionnant le fait de s’introduire ou de tenter de s’introduire sur le domaine affecté à un établissement pénitentiaire, visant également à lutter contre les phénomènes de projections.

Concernant cette fois l’efficience des dispositifs de brouillage téléphonique, l’article 23 ter crée une obligation d’information de l’administration pénitentiaire en cas de projet de construction ou de modification substantielle d’une ou plusieurs installations radioélectriques situées à proximité d’un établissement pénitentiaire.

Enfin, pour mieux sécuriser les opérations de transfèrement et d’extraction, l’article 23 quater autorise et délimite l’usage de caméras embarquées dans les véhicules aux fins d’assurer la sécurité des opérations de transfèrement et d’extraction réalisées par les personnels pénitentiaires.

II. Principaux apports de la commission des Lois

La Commission a jugé nécessaire de supprimer certains dispositifs

Suivant la proposition du rapporteur M. Pauget, la commission des Lois a supprimé la procédure d’injonction pour richesse inexpliquée prévue à l’article 4, considérant que le mécanisme risquait de porter une atteinte trop forte à la présomption d’innocence.

À l’initiative du rapporteur M. Pauget, une nouvelle fois, la commission des Lois a supprimé l’article 5, qui portait création d’un gel judiciaire des avoirs criminels, considérant qu’il n’apportait pas de valeur ajoutée par rapport aux dispositifs existants de saisie et confiscation d’avoirs criminels.

Face aux inquiétudes exprimées par de nombreux groupes politiques, la commission des Lois a supprimé l’article 8 ter et la réforme qu’il proposait des obligations de déchiffrement des communications par les opérateurs et plateformes numériques.

La commission a supprimé certaines des dispositions prévues par l’article 15, sur initiative du rapporteur M. Caure, qui apparaissaient superfétatoires par rapport au droit existant. Elle a ainsi supprimé la présomption d’habilitation des enquêteurs affectés dans un service spécialisé de lutte contre la délinquance et la criminalité organisées pour accéder aux informations figurant dans les traitements d’antécédents judiciaires. Elle a également supprimé les dispositions permettant d’occulter l’identité des membres des services judiciaires dans les décisions susceptibles d’être rendues publiques.

La commission des Lois a également supprimé plusieurs dispositions novatrices de procédure pénale prévues aux articles 11, 15 ter et 15 quater.

La commission des Lois a supprimé l’article 16 relatif au dossier distinct, considérant que l’atteinte aux droits de la défense était disproportionnée.

De même, contrairement à la position du rapporteur M. Pauget, la Commission a rejeté l’article 10 ter sur les précisions relatives à l’immobilisation et la mise en fourrière des véhicules ayant servi à commettre une infraction.

Sur la proposition du rapporteur M. Vicot, la commission a également supprimé « l’infiltration civile » prévue à l’article 19, les risques de telles opérations apparaissant particulièrement élevés et les garanties insuffisantes.

De même, la commission des Lois a supprimé l’extension de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) aux crimes de trafics de stupéfiants par l’article 20 ter, considérant que le débat n’était pas assez mûr pour proposer une évolution aussi fondamentale.

Plusieurs ajustements des dispositifs initiaux

À l’article 2, le rapporteur M. Caure a précisé que le nouveau parquet serait rattaché au tribunal judiciaire de Paris et a supprimé le mécanisme formalisé de dessaisissement de parquet à parquet. Sur sa proposition, la commission des Lois a également supprimé toutes les dispositions relatives à la visioconférence, considérant qu’elles n’avaient pas leur place à l’article 2.

À l’article 3, à l’initiative du rapporteur M. Pauget, la commission des Lois a simplifié le dispositif d’information du maire sur les infractions en lien avec le trafic de stupéfiants et précisé les modalités de fermeture administrative d’un établissement.

La commission des Lois, sur proposition du rapporteur M. Pauget, a précisé le périmètre des opérateurs concernés par l’accès à leurs données par les douanes, prévu par l’article 3 bis.

À l’initiative du rapporteur M. Vicot, la commission des Lois a restreint l’extension de l’utilisation des techniques de renseignement algorithmique proposée à l’article 8. Seule la criminalité organisée relative au trafic de stupéfiants, au trafic d’armes et au blanchiment issu de ces infractions serait ainsi concernée.

La commission des Lois a modifié le dispositif de retrait et de blocage de certains contenus diffusés sur Internet prévu par l’article 12. Elle a rétabli le périmètre infractionnel initial de ces dispositions pour en limiter l’application aux contenus caractérisant des faits de cession ou d’offre illicites de stupéfiants à une personne en vue de sa consommation personnelle, relevant de l’article 222-39 du code pénal.

À l’article 12 bis, elle a précisé l’obligation d'identification qui pèse sur les acquéreurs d'un service de communications interpersonnelles à prépaiement, en imposant la présentation d’un document officiel d’identité.

La commission des Lois a renforcé l’efficacité des dispositions de l’article 13 prévoyant la professionnalisation des cours d’assises pour les crimes commis en bande organisée et le crime d’association de malfaiteurs, en prévoyant l'application de ces dispositions pour les mineurs âgés de plus de 16 ans, y compris lorsqu’il est décidé de ne pas faire application des règles d’atténuation des peines.

La commission des Lois, sur proposition du rapporteur M. Pauget, a réécrit le volet procédural du dispositif de collaborateur de justice à l’article 14, en supprimant le dispositif de l’immunité, en confiant la décision sur l’octroi du statut à la chambre de l’instruction près la cour d’appel de Paris et en liant encore davantage la juridiction de jugement chargée de statuer sur la peine du collaborateur de justice. La commission, toujours à l’initiative du rapporteur M. Pauget, a harmonisé les conditions d’octroi des réductions de peine.

Elle a également élargi le bénéfice des mesures de protection qui existent pour les témoins, aux victimes, sur proposition du rapporteur M. Pauget, à l’article 14 bis.

Elle a précisé le champ d’application de l’article 15 bis A, pour étendre l’application de la nouvelle procédure d’anonymisation des interprètes intervenant à l’occasion d’une procédure en matière de délinquance ou de criminalité organisées à l’ensemble de leurs missions. Elle a aussi prévu des sanctions en cas de révélation de l’identité des interprètes anonymisés.

À l’initiative du rapporteur M. Vicot, la Commission a modifié l’article 18 afin de conserver la distinction entre opérations de « coup d’achat » et opérations de surveillance, et de supprimer une coordination inadaptée avec le code des douanes.

La commission des Lois a apporté plusieurs modifications à l’article 22. Tout d’abord, sur initiative du rapporteur M. Caure, elle a aménagé les conditions d’application de la procédure d’autorisation d’accès à certaines zones portuaires, en la limitant notamment aux zones où sont traités des conteneurs commerciaux. Elle a également supprimé le principe de la réalisation systématique des enquêtes administratives de sécurité pour les personnes accédant de manière temporaire aux zones à accès restreint des ports. Elle a aussi précisé la procédure de refus, retrait ou d’abrogation des autorisations, agréments et habilitations des agents portuaires notamment pour assurer le respect du principe du contradictoire. La commission des Lois a également supprimé la procédure de signalement par l’intermédiaire d’un point de contact unique, ainsi que la faculté pour le procureur de la République d’informer une administration des soupçons de commission d’infraction qui pèsent sur l’agent qu’elle emploie. Enfin, elle a rendu obligatoire la formation des agents portuaires et aéroportuaires contre la corruption.

La Commission a en outre largement modifié l’article 23 par la suppression de plusieurs dispositions relatives aux demandes de mise en liberté, en particulier lorsqu’elles conduisaient à faire courir un délai de traitement d’une demande ou un délai de durée de détention provisoire à partir d’un acte d’enregistrement ou de notification, ou encore en fonction d’une décision elle-même non encadrée par un délai. Par définition attentatoire aux droits des personnes alors qu’elles sont encore présumées innocentes, la détention provisoire doit en effet demeurer une exception encadrée par des procédures et des délais strictement adaptés et proportionnés. La Commission a par ailleurs prévu que les avocats peuvent transmettre les demandes de mise en liberté, de mainlevée ou de modification du contrôle judiciaire par un moyen de télécommunication sécurisé.

S’agissant de l’article 24, à l’initiative du rapporteur M. Caure, la Commission a prévu l’information du procureur de la République par le préfet lorsqu’il décide d’une interdiction de paraître et a clarifié la rédaction de la nouvelle obligation du locataire de s’abstenir de certains comportements aux abords des locaux loués.

Enfin, la commission des Lois a approuvé sur le fond plusieurs articles, en y apportant parfois des précisions ou des améliorations rédactionnelles : les articles 4 bis, 5 bis, 6, 8 bis, 10, 10 bis, 16 bis, 17, 17 bis, 21 bis, 21 ter, 21 quater, 21 quinquies, 22 bis, 23 ter et 23 quater.

L’insertion de nouvelles dispositions

La commission des Lois a inséré sept articles additionnels au sein de la proposition de loi ordinaire, proposant ainsi plusieurs mesures complémentaires pour renforcer la lutte contre le narcotrafic.

L’article 4 bis B explicite le fait que la peine complémentaire de confiscation peut également porter sur les sommes présentes sur des cartes prépayées anonymes.

L’article 4 bis C élargit les possibilités d’affectation ou de mise à disposition des biens meubles ou immeubles dont la gestion est confiée à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

L’article 11 bis crée une nouvelle cause d’aggravation des peines encourues lorsque les faits de trafic de stupéfiants ont été commis en ayant recours à des personnes vulnérables

Afin de limiter les opérations d’extractions lorsqu’elles sont particulièrement risquées, l’article 23 bis A vise quant à lui à faire du recours à la visioconférence le principe pour la comparution, dans le cadre de l’instruction, d’une personne mise en examen, prévenue, accusée ou condamnée pour une ou plusieurs infractions relevant du champ de la délinquance ou de la criminalité organisées.

Enfin, introduit par un amendement du Gouvernement, l’article 23 quinquies crée, au sein du code pénitentiaire, une nouvelle section relative aux quartiers de lutte contre la criminalité organisée.

La commission des Lois a inséré deux articles additionnels au sein de la proposition de loi organique, l’un pour exclure les postes de premier vice-procureur de la République anti-criminalité organisée des postes pouvant être proposés à des magistrats placés après deux ans d’affectation et l’autre pour fixer l’entrée en vigueur de la loi au 1er juillet 2026.

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COMMENTAIRE DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

TITRE IER ORGANISATION DE LA LUTTE CONTRE LE NARCOTRAFIC

Article 1er (art. L. 121-1 [nouveau] et art. L. 822-3 du code de la sécurité intérieure) Création d’un service chef de file en matière de lutte contre la criminalité organisée

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 1er prévoit la désignation d’un service chef de file de la lutte contre la criminalité organisée.

Il allège également la procédure de transmission d’informations entre services de renseignement, en supprimant dans certains cas l’autorisation de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Pas de modifications législatives récentes.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a réécrit l’article 1er en supprimant les dispositions relatives à l’Office français anti-stupéfiants et en renvoyant la désignation d’un chef de file de la lutte contre la criminalité organisée à un texte de niveau réglementaire. Il conserve néanmoins l’allègement prévu pour la procédure de transmission d’informations.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté trois amendements modifiant l’article 1er.

L’état du droit

L’Office anti-stupéfiants (Ofast) est un service à compétence nationale, à vocation interministérielle, créé par le décret n° 2019-1457 du 26 décembre 2019 en remplacement de l’Office central de répression du trafic illicite de stupéfiants (OCTRIS). Il est compétent en matière de lutte contre la production, la fabrication, l’importation, l’exportation, le transport, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition ou l’emploi illicites de stupéfiants, contre les opérations de blanchiment liées au trafic de stupéfiants et contre l’usage illicite de l’une des substances ou plantes classées comme stupéfiants.

D’un point de vue administratif, il est chargé, en particulier :

– d’évaluer la menace liée au trafic de stupéfiants ;

– d’élaborer des propositions en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et les transactions qui s’y rapportent ;

– d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la stratégie interministérielle de lutte contre le trafic de stupéfiants.

L’Ofast constitue également, en matière judiciaire, l’organisme chef de file dans la conduite des enquêtes judiciaires relatives au trafic de stupéfiants de grande ampleur. À ce titre, il est chargé de :

– procéder aux enquêtes judiciaires relatives à des trafics de stupéfiants d’importance nationale ou présentant une sensibilité particulière ;

– coordonner, sous le contrôle de l’autorité judiciaire, les enquêtes de grande envergure menées par les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes ainsi que les enquêtes qui présentent une dimension internationale marquée et visent des filières d’importation complexes ;

– coordonner les services territoriaux de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes, dans le cadre de saisines conjointes décidées par l’autorité judiciaire ;

– centraliser les informations concernant les procédures de surveillance des individus suspectés d’être impliqués dans la délinquance ou la criminalité organisée ;

– coordonner, avec l’ensemble des partenaires concernés, la mise en œuvre des mesures de prévention, de recherche et de constatation des infractions constitutives de trafic de stupéfiants dans le cadre de l’exercice par l’État de ses pouvoirs de police en mer (voir le commentaire de l’article 21 de la présente proposition de loi).

L’Ofast est également, dans son champ de compétence, le référent français pour nos partenaires étrangers. À ce titre, il constitue pour la France le point de contact central dans les échanges internationaux, entretient des relations opérationnelles avec les services spécialisés des autres États et avec les organismes internationaux et contribue à l’élaboration de la position française en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants dans les instances européennes et internationales.

Le dispositif proposé par le Sénat

Les dispositions initiales

La rédaction initiale de l’article 1er détaillait les règles législatives ayant vocation à encadrer l’action de l’Ofast.

Le présent article prévoyait, à son I, le placement de l’Ofast sous la tutelle conjointe des ministres de l’intérieur, d’une part, et de l’économie et des finances, d’autre part, ainsi que son autorité sur l’ensemble des services de police judiciaire, de douane judiciaire et de renseignement dans l’exercice de leurs missions de lutte contre le narcotrafic.

Aux termes du II de l’article 1er, l’Ofast devait procéder, sur l’ensemble du territoire national, aux enquêtes judiciaires relatives :

– aux crimes réprimant le trafic de stupéfiants relevant de la criminalité organisée, mentionnés au 3° de l’article 706-73 du code de procédure pénal ;

– aux délits relevant de ce même 3° lorsqu’ils sont ou apparaissent d’une très grande complexité, en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes, ou du ressort géographique sur lequel ils s’étendent.

L’Ofast devait également être informé des enquêtes judiciaires de grande envergure diligentées par les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes, en particulier celles présentant une dimension internationale marquée et visant des filières d’importation complexes. Il pouvait demander à être saisi concurremment à d’autres services enquêteurs.

Le II de l’article 1er reprenait également les dispositions du décret de 2019 précité sur la mise en œuvre des mesures de surveillance d’individus impliqués dans la délinquance ou la criminalité organisée.

L’Ofast devait assurer, par ailleurs, la centralisation des informations recueillies par les cellules opérationnelles sur les stupéfiants (voir le commentaire de l’article 7 de la présente proposition de loi).

Ce II prévoit également que l’Ofast était rendu destinataire des renseignements collectés par les services de renseignement lorsqu’ils concernent le trafic de stupéfiants, par dérogation à la procédure d’autorisation par le Premier ministre après avis de la CNCTR d’une telle transmission, prévue à

l’article L. 822-3 du code de la sécurité intérieure (CSI, voir infra).

Enfin, le II de l’article 1er reprenait les dispositions du décret de 2019 précité relatif à l’exercice par l’État de ses pouvoirs de police en mer pour la lutte contre le trafic de stupéfiants (voir supra).

Les modifications adoptées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté plusieurs amendements modifiant la rédaction de l’article 1er.

De nombreux ajouts et compléments en commission des Lois

● L’amendement COM-55 des rapporteurs précisait, au II du présent article, le champ de compétence judiciaire de l’Ofast. Selon l’objet de l’amendement, sur instruction du parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), il procédait ainsi aux enquêtes liées à la direction d’un groupe de narcotrafiquants ou relatives aux infractions de meurtres, tortures ou actes de barbarie commis en bande organisée lorsqu’elles sont liées au trafic de stupéfiants.

Par ailleurs, il prévoyait que l’Ofast procède, sur instruction du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction, aux enquêtes judiciaires ou à l’exécution d’actes d’instruction relatifs à des faits de trafic de stupéfiants d’importance nationale ou internationale ou qui présentent une sensibilité, une gravité ou une complexité particulières. Cette compétence s’exerce, le cas échéant, de façon concurrente avec d’autres services ou unités de police judiciaire.

● L’amendement COM-17 rect. de M. Perrin (Les Républicains) visait, selon son objet, à « élargir à l’ensemble des services de renseignement dits “du second cercle”, soit notamment les services compétents de la police et de la gendarmerie nationales, de la préfecture de police et de l’administration pénitentiaire, la dérogation aux règles de droit commun du partage de renseignements entre services prévue par l’article 1er de la présente proposition de loi pour le seul Office anti-stupéfiants ».

Par l’ajout d’un III au sein du présent article 1er, il modifie en ce sens l’article L. 822-3 du CSI. Le II de cet article permet en effet aux services de renseignement du premier ([2]) et du second cercle ([3]) de la communauté du renseignement de transmettre à un autre service les renseignements dont il dispose, si cette transmission est strictement nécessaire à l’exercice des missions du service destinataire, dans la limite des finalités justifiant la mise en œuvre de techniques de renseignement ([4]). Le II de cet article L. 822-3 soumet également à une autorisation préalable du Premier ministre, après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) :

– les transmissions de renseignement d’un service à un autre, lorsqu’elles poursuivent une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil (au 1° du II) ;

– les transmissions de renseignements collectés, extraits ou transcrits qui sont issus de la mise en œuvre d’une technique de renseignement à l’aide de laquelle le service destinataire n’aurait pu recourir au titre de la finalité motivant la transmission (au 2° du II).

L’amendement COM-17 rect. supprime l’autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR pour les transmissions mentionnées au 1° du II, par parallélisme avec ce qui est prévu au bénéfice de l’Ofast par l’article 1er.

Ainsi, dans un souci de meilleur partage de l’information, il allège les exigences de la procédure applicable aux transmissions de renseignements entre services. À ce propos, il convient de rappeler que le Conseil d’État, dans son avis sur le projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, soulignait que « les échanges de renseignement entre services sont dans certains domaines en particulier, tels que la prévention du terrorisme, une condition essentielle de l’efficacité de l’action menée par les services et de l’atteinte des objectifs de préservation de la sécurité nationale et de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation. Il observe que le projet vient utilement compléter le code de la sécurité intérieure, dont les dispositions encadrant les échanges entre services revêtent aujourd’hui un caractère général, en fixant à ceux-ci un cadre légal précis, dans la limite des finalités énumérées à l’article L. 811-3, des missions assignées à chaque service et des renseignements strictement nécessaires à l’accomplissement de celles-ci. Les opérations sont entourées de garanties destinées à assurer leur contrôle a priori ou a posteriori et leur bonne exécution et sont placées sous la surveillance de la CNCTR. Il estime que l’ensemble de ces conditions assure une conciliation conforme à la Constitution entre la protection de la vie privée et la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation » ([5]).

● L’amendement COM-56 des rapporteurs prévoyait, enfin, dans un nouveau IV du présent article 1er, une entrée en vigueur différé, trois mois à compter de celle de la loi, afin de permettre aux services concernés de s’y préparer.

Une réécriture globale en séance publique

Le Sénat a procédé à une large réécriture en séance publique, substituant aux I et II de l’article 1er un nouveau II bis, à la suite de l’adoption de l’amendement n° 155 rect. du Gouvernement avec avis favorable de la commission.

Cet amendement supprime les dispositions des I et II de l’article 1er, modifiées en commission des Lois, tout en conservant le principe de la désignation, par la voie réglementaire, d’un chef de file en matière de lutte contre la criminalité organisée. Un décret en Conseil d’État devra préciser les conditions dans lesquelles ce chef de file :

– impulse, anime, pilote et coordonne l’action des services de l’État qui concourent à cette lutte, dans le respect de leurs missions, de leurs pouvoirs et de leur autorité de rattachement ;

– organise les échanges d’informations utiles à l’accomplissement de leurs missions, y compris par l’accès à des traitements informatisés de données, dans des conditions garantissant notamment la confidentialité de leurs échanges.

La nouvelle rédaction de l’article 1er supprime également l’entrée en vigueur différée prévue au IV et ajoutée en commission des Lois.

En revanche, le III de l’article 1er, qui assouplit les conditions de transmission d’informations entre services de renseignement, est conservé dans sa version adoptée en commission des Lois.

La position de la Commission

La Commission a adopté trois amendements modifiant l’article 1er.

L’amendement CL268 de M. Molac (Liot) précise que le service chef de file de la lutte contre la criminalité organisée a un caractère interministériel.

L’amendement CL399 de M. Amirshahi (EcoS) supprime la précision selon laquelle le décret en Conseil d’État organise les échanges d’informations utiles à l’accomplissement des missions des différents services concernés, « y compris par l’accès à des traitements informatisés de données ».

L’amendement CL1 de M. Léaument (LFI) prévoit l’intervention de deux magistrats, désignés par le président du tribunal judiciaire de Paris, au sein du service chef de file.

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Article 1er bis (nouveau) Rapport sur les dysfonctionnements des logiciels utilisés par les services de police

Introduit par la Commission

L’article 1er bis est issu de l’adoption de l’amendement CL379 de M. Bernalicis (LFI-NFP). Il sollicite un rapport visant à établir un état des lieux des dysfonctionnements des logiciels utilisés par les services de police, ainsi que leurs impacts sur la lutte contre le trafic de stupéfiants, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

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Article 2 (art. 19, 39-2, 52-1, 704-1, 705, 706-26-1 à 706-26-8 [nouveaux], 706-42, 706-74-1 à 706-74-6 [nouveaux], 706-75, 706-75-1 et 706-75-2 [abrogés], 706-77, 706-78, 706-78-1 et 706-78-2 [nouveaux], 706-79-3 [nouveau], 706-80-1, 706-106 du code de procédure pénale) Création d’un parquet national anti-stupéfiants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2, dans sa version initiale, créait un parquet national anti-stupéfiants disposant d’une compétence exclusive sur les infractions les plus graves liées au trafic de stupéfiants et d’une compétence concurrente sur les crimes et délits liés au trafic de stupéfiants. L’article a fait l’objet d’une large réécriture lors de son examen par la commission des Lois du Sénat.

➢ Dernière modification législative intervenue

L’article 68 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a instauré une juridiction spécialisée à compétence nationale chargée de la très grande criminalité organisée, la Junalco.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a, lors de son examen en commission, opéré une réécriture globale de l’article 2. Il a ensuite, en séance publique, adopté six amendements pour modifier le dispositif.

La rédaction de l’article adoptée par le Sénat prévoit ainsi :

– la création d’un parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), qui se substitue à la Junalco et remplace le parquet national anti-stupéfiants (Pnast) de la version initiale du texte ;

– une compétence concurrente en matière de criminalité et de délinquance organisées (mais aucune compétence exclusive) ;

– la structuration des relations entre JIRS et Pnaco avec un circuit d’information formalisé, un mécanisme de délégation judiciaire et une procédure de dessaisissement ;

– la spécialisation de l’ensemble de la chaîne judiciaire.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté vingt-cinq amendements modifiant l’article 2.

Outre des modifications rédactionnelles, la Commission a confirmé la localisation du Pnaco à Paris, supprimé l’inscription du mécanisme de dessaisissement de parquet à parquet dans le code de procédure pénale et clarifié les dispositions relatives à la spécialisation des magistrats en matière de criminalité organisée.

L’État du droit

La structuration des juridictions judiciaires pour mieux appréhender la criminalité organisée remonte à 2004 avec la création des juridictions spécialisées dans la lutte contre la criminalité organisée (JIRS) par l’article 1er de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. La fragmentation trop grande des juridictions entravait en effet le démantèlement de réseaux criminels très mobiles géographiquement. La loi a donc créé des juridictions dont la compétence s’étend sur les ressorts de plusieurs juridictions. Les JIRS sont aujourd’hui au nombre de huit, localisées à Bordeaux, Fort-de-France, Lille, Lyon, Marseille, Nancy, Paris et Rennes.

Le champ infractionnel qui détermine la compétence des JIRS est fixé à l’article 706-75 du CPP. Il recouvre l’ensemble des crimes et délits relatifs à la criminalité et à la délinquance organisées (tels qu’énumérés aux articles 706-73, 706-73-1 et 706-74 du même code, à l’exception des actes de terrorisme et portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation), dès lors que ces affaires sont ou apparaissent d’une grande complexité.

L’article 706-75-1 prévoit quant à lui la désignation par les chefs de juridiction des magistrats du parquet, de l’instruction et du siège qui sont chargés du traitement des affaires relevant de la compétence des JIRS. Celles-ci sont donc composées de magistrats spécialisés dans le traitement des dossiers de criminalité organisée.

Les JIRS exercent une compétence concurrente de celle des parquets locaux, c’est-à-dire qu’elles ne se saisissent pas de l’ensemble des dossiers qui relèvent de leur compétence. La répartition des dossiers entre JIRS et parquets locaux doit permettre une complémentarité.

Une circulaire datée du 31 octobre 2014 ([6]) évoque les critères qui peuvent conduire à une saisine des JIRS : le recours à certains dispositifs procéduraux (infiltration, sonorisation, saisine de la commission de protection et de réinsertion…), la forte dimension internationale du dossier mais aussi sa complexité financière.

Pour que les JIRS puissent exercer leur compétence concurrente, les services enquêteurs, lorsqu’ils constatent une infraction qui pourrait relever d’un phénomène de criminalité organisée complexe, doivent adresser une double information : au parquet dont ils dépendent mais aussi au parquet compétent de la JIRS. Il revient également au parquet initialement saisi d’informer la JIRS compétente s’il l’estime pertinent.

Une nouvelle étape dans la spécialisation a été franchie avec la création de la juridiction spécialisée à compétence nationale chargée de la très grande criminalité organisée, la Junalco, par l’article 68 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Localisée au tribunal judiciaire de Paris, la Junalco exerce une compétence concurrente pour les crimes et délits qui sont du ressort des JIRS et qui sont ou apparaissent d’une très grande complexité, tel que le prévoit le dernier alinéa de l’article 706-75 du CPP. Celui-ci précise que le critère de très grande complexité peut s’entendre lorsqu’une affaire implique un nombre important de ressorts géographiques.

La répartition est précisée dans une circulaire datée du 17 décembre 2019 ([7]). Celle-ci précise que la Junalco a vocation à se saisir lorsqu’elle peut apporter une plus-value dans le traitement judiciaire des dossiers, par exemple lorsque le dossier présente une envergure nationale, qu’il est d’une technicité telle qu’il nécessite des connaissances pointues et spécifiques ou encore qu’il implique des groupes criminels démontrant un niveau d’organisation extrêmement sophistiqué.

La Junalco doit bénéficier de remontées d’informations en provenance des services d’enquête et des JIRS pour exercer au mieux ses compétences.

La réponse judiciaire à la criminalité organisée s’opère donc à trois niveaux : les parquets territoriaux pour les dossiers qui ont une dimension locale, les JIRS pour les dossiers complexes qui relèvent de plusieurs ressorts, et la Junalco pour les dossiers à dimension nationale et d’une très grande complexité.

Dans un rapport remis au garde des Sceaux en septembre 2024, l’ancien procureur national antiterroriste, Jean-François Ricard, avait préconisé la création d’un parquet national anti criminalité organisée, constatant le manque de lisibilité de la répartition des procédures entre JIRS et les difficultés de la Junalco à investir sa mission de coordination ([8]).

Deux parquets nationaux ont déjà été créés par le législateur.

Le parquet national financier (PNF) a été installé par la loi organique n° 2013-1115 du 6 décembre 2013 relative au procureur de la République financier. Juridiction nationale, le PNF est placé sous autorité du procureur général de Paris. Sa compétence est encadrée par les articles 705 et 705-1 du CPP. Il dispose d’une compétence exclusive pour les atteintes aux marchés financiers et d’une compétence concurrente à celle des parquets territoriaux et des JIRS pour les atteintes aux finances publiques, à la probité et à la concurrence.

Parmi les critères de saisine du PNF se trouvent : la dimension internationale du dossier, la complexité des montages financiers, la technicité de la matière ou encore la présence de multiples sociétés écrans dans des paradis fiscaux et de circuits de blanchiment complexes ([9]).

Le parquet national anti-terroriste (Pnat) a été créé par l’article 69 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. L’exigence de spécialisation s’explique par la singularité des techniques d’enquête utilisées, mais également par la nécessaire maîtrise des mécanismes de coopération internationale et du contexte géopolitique en la matière. L’objectif est également d’avoir un point de contact identifié pour les autorités judiciaires étrangères ([10]). Conformément à l’article 706-16 du CPP, le Pnat exerce une compétence concurrente sur les infractions relatives aux actes de terrorisme définis aux articles 421-1 à 426-1 du même code.

Plusieurs mécanismes existent pour garantir une articulation optimale entre les parquets nationaux, les parquets spécialisés et les parquets territoriaux.

● La délégation judiciaire

L’article 706-17-1 prévoit un mécanisme de délégation judiciaire qui peut être mis en œuvre par le procureur de la République antiterroriste. Ce dernier peut requérir tout procureur de la République de procéder ou de faire procéder aux actes d’enquête nécessaires à la poursuite d’infractions qui relève de la compétence du procureur de la République antiterroriste. La délégation doit mentionner les actes d’enquête, la nature de l’infraction objet de l’enquête et être signée par le procureur de la République antiterroriste. Ce dernier fixe également le délai dans lequel la délégation judiciaire et les procès-verbaux des actes requis doivent lui être remis. Les magistrats, pour l’exercice de cette délégation, disposent de tous les pouvoirs du procureur de la République antiterroriste.

Selon la circulaire de présentation ([11]), ce mécanisme permet l’appui des parquets locaux au Pnat lorsqu’il n’est pas en mesure de procéder aux actes d’enquête lui-même, par exemple lorsque la multiplicité d’attentats commis simultanément sur l’ensemble du territoire rend impossible son transport sur les lieux. La circulaire précise que ce mécanisme « ne crée pas de rapport hiérarchique ni d’autorité » du Pnat sur les parquets requis.

● La procédure de dessaisissement

L’article 43-1 du CPP pose le principe du dessaisissement des parquets au profit d’un parquet qui dispose d’une compétence spécialisée et concurrente, qui s’étend aux ressorts d’autres tribunaux judiciaires.

Les articles 706-77 et 706-78 prévoient une procédure de dessaisissement lorsqu’une information judiciaire a déjà été ouverte. Cette procédure s’applique uniquement pour les infractions qui relèvent du champ de compétence des JIRS et de la Junalco. La procédure est ouverte à l’initiative du procureur de la République, qui requiert le juge d’instruction de se dessaisir au profit de la juridiction d’instruction JIRS. Les parties peuvent faire connaître leurs observations. De là, deux options existent :

– le juge d’instruction rend une ordonnance de dessaisissement et aucun recours n’est exercé dans un délai de cinq jours après sa notification : le dossier de la procédure est alors adressé au procureur de la République de la JIRS compétent ;

– l’ordonnance du juge d’instruction est déférée devant la chambre de l’instruction ou devant la chambre criminelle de la Cour de cassation selon que les deux juridictions se situent dans le même ressort de cour d’appel ou non. La chambre de l’instruction ou la chambre criminelle désignent alors, dans un délai de huit jours suivant la réception du dossier, le juge d’instruction chargé de poursuivre l’information.

Cette procédure de dessaisissement est également prévue aux articles 705-2 et 705-3 du CPP, pour que les juridictions puissent se dessaisir au profit de la juridiction d’instruction du tribunal judiciaire de Paris lorsque l’infraction relève du champ de compétence du PNF.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

Dans le rapport de la commission d’enquête du Sénat précité supra, les rapporteurs préconisent la création, sur le modèle du Pnat et du PNF, d’un parquet national antistupéfiants (Pnast). Ce nouveau parquet doit permettre d’avoir un interlocuteur unique et identifié s’agissant de la lutte contre le trafic de stupéfiants. Ce parquet national est également présenté comme une solution aux difficultés de répartition des dossiers entre les différentes juridictions (JIRS et Junalco). L’article 2 met en œuvre cette préconisation.

LEs dispositions initiales

L’article 2, dans la version initiale du texte, insère huit nouveaux articles au sein du titre XVI du livre IV du code de procédure pénale, intitulé « De la poursuite, de l’instruction et du jugement des infractions en matière de trafic de stupéfiants », qui consacre la création d’un Pnast. Les dispositions reproduisent la structuration déjà prévue pour le Pnat.

Le nouvel article 706-26-1 organise la compétence du Pnast de la manière suivante :

– une compétence concurrente pour les infractions liées au trafic de stupéfiants, hors direction de groupement et production de stupéfiants, lorsque les affaires sont d’une très grande complexité, en raison notamment du grand nombre d’auteurs, de complices ou de victimes, ou du ressort géographique sur lequel elles s’étendent ;

– une compétence exclusive sur les infractions de direction d’un groupement ayant pour activité le trafic de stupéfiants (article 222-34), de production ou fabrication de stupéfiants (article 222-35), d’importation ou d’exportation illicite de stupéfiants en bande organisée (deuxième alinéa de l’article 222-36) et de justification mensongère de l’origine de biens ou de revenus en lien avec le trafic de stupéfiants (article 222-38), ainsi que les infractions qui leur sont connexes.

Ce nouveau parquet dispose donc d’un monopole criminel : il est l’autorité de poursuite unique pour les crimes en lien avec le trafic de stupéfiants. Il ne recouvre donc qu’une partie de la compétence de la Junalco.

Si l’article prévoit que la cour d’assises et le tribunal correctionnel de Paris exercent une compétence concurrente sur un périmètre similaire à celui du Pnast pour l’instruction et le jugement, ils n’ont pas de compétence exclusive équivalente à celle du parquet national. Il n’est pas prévu par ailleurs de spécialisation particulière pour l’instruction.

Le nouvel article 706-26-1 précise enfin que s’agissant des mineurs, le Pnast, le juge des enfants, le tribunal pour enfants et la cour d’assises des mineurs de Paris exercent une compétence concurrente à celle prévue par le code de justice pénale des mineurs.

Le Pnast dispose également d’un monopole sur les dossiers liés au trafic de stupéfiants et qui impliquent des collaborateurs de justice (nouvel article 706-26-2), conformément aux recommandations formulées par la commission d’enquête du Sénat.

Dans la version initiale du texte, le parquet national coexiste avec la Junalco, dont la compétence n’est pas modifiée.

Le nouvel article 706-26-3 reproduit le mécanisme de délégation judiciaire prévu aujourd’hui pour le Pnat à l’article 706-17-1 du code de procédure pénale. Ce mécanisme doit permettre au parquet national de s’appuyer sur les parquets locaux lorsqu’il n’est pas en mesure de procéder lui-même à la réalisation d’actes d’enquête.

Le nouvel article 706-26-4 donne compétence au premier président de la cour d’appel de Paris, sur les réquisitions du procureur général, pour délocaliser les audiences relatives aux délits et crimes sur lesquels le Pnast est compétent lorsque des motifs de sécurité l’imposent. Cette disposition reproduit celle prévue par l’article 706-17-2 du code de procédure pénale pour les délits et crimes de nature terroriste.

Le nouvel article 706-26-5 prévoit une procédure de dessaisissement d’un juge d’instruction au profit du Pnast. Cette procédure peut être initiée par le procureur de la République du tribunal près le tribunal judiciaire saisi de l’affaire ainsi que par le procureur anti-stupéfiants. La chambre criminelle de la Cour de cassation est compétente pour les recours exercés contre l’ordonnance de dessaisissement du juge d’instruction. Elle peut également être directement saisie par le procureur de la République lorsque le juge d’instruction n’a pas rendu son ordonnance dans un délai d’un mois.

Cette procédure de dessaisissement reproduit en partie celle prévue à l’article 706-18 du CPP au profit de la juridiction d’instruction de Paris pour les affaires en matière terroriste.

Le nouvel article 706-26-6 procède à la spécialisation de l’application des peines pour les décisions concernant les personnes condamnées pour des infractions qui relèvent de la compétence du Pnast.

En vertu du nouvel article 706-26-7, même si les incriminations retenues lors du règlement ou du jugement de l’affaire changent, la cour d’assises ou le tribunal correctionnel de Paris restent compétents. Si les faits constituent une contravention, l’affaire est renvoyée devant le tribunal de police compétent. Ce nouvel article reproduit la disposition prévue à l’article 706-19.

Enfin, le nouvel article 706-26-8 organise la continuité des mesures de sûreté en cas de décision de dessaisissement ou d’incompétence d’un juge d’instruction : il prévoit que le mandat de dépôt ou d’arrêt conserve sa force exécutoire et que les actes de poursuite ou d’instruction intervenus avant que la décision de dessaisissement ou d’incompétence soit devenue définitive n’ont pas à être renouvelés. Ce nouvel article duplique au profit du Pnast la disposition prévue à l’article 706-21 pour le Pnat.

Les modifications adoptÉes par le SÉnat

En commission des Lois

La commission des Lois du Sénat a adopté l’amendement COM-57 des rapporteurs qui réécrit entièrement l’article 2, modifié par le sous-amendement COM-18 rect bis (M. Perrin, Les Républicains). L’objet de l’amendement est de transformer le Pnast en parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco). Il crée un nouveau chapitre intitulé « Du procureur de la République national anti-criminalité organisée ».

● Compétences du Pnaco

Le nouvel article 706-74-1 du CPP fixe les compétences du nouveau parquet national.

Le Pnaco exerce une compétence concurrente sur un champ infractionnel largement élargi par rapport à la version initiale du présent article. Celui-ci recouvre :

– l’ensemble des crimes et délits énumérés à l’article 706-73 ([12]), à l’exception des crimes de meurtre commis en bande organisée, de tortures et actes de barbarie commis en bande organisée, des actes de terrorisme, des crimes portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation et des crimes contribuant à la prolifération des armes de destruction massive ;

– les délits mentionnés à l’article 706-73-1 à l’exception de ceux portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ;

– les crimes et délits commis en bande organisée, ainsi que les délits d’association de malfaiteurs (tels que prévus à l’article 706-74) ;

– les crimes et délits d’associations de malfaiteurs dès lors qu’ils concernent la préparation d’infractions mentionnés supra ;

– et l’ensemble des infractions connexes.

Le pôle de l’instruction, le tribunal correctionnel et la cour d’assises de Paris – dans sa formation de cour d’assises spéciale – exercent la même compétence concurrente.

Le Pnaco – et lui seul – conserve une compétence exclusive, mais dans un champ infractionnel restreint aux infractions de direction d’un groupement ayant pour activité le trafic de stupéfiants (article 222-34 du CP), de meurtre commis en bande organisée (1° de l’article 706-73 du CPP) et de tortures et d’actes de barbarie commis en bande organisée (2° de l’article 706-73 du CPP). Lorsqu’il exerce cette compétence exclusive, l’article prévoit qu’il donne instruction à l’Office anti-stupéfiants (OFAST) de procéder aux enquêtes, si nécessaire concurremment avec d’autres services enquêteurs.

Comme dans la rédaction initiale du présent article, le procureur de la République anti-criminalité organisée, le juge des enfants, le tribunal pour enfants et la cour d’assises des mineurs de Paris exercent eux aussi une compétence concurrente.

Le Pnaco, dans le cadre de sa compétence concurrente comme de sa compétence exclusive, mais aussi le tribunal correctionnel de Paris, la cour d’assises de Paris ou la cour d’assises des mineurs de Paris dans le cadre de leur compétence concurrente, sont compétents sur l’ensemble du territoire national.

Le dernier alinéa du nouvel article 706-74-4 habilite le procureur de la République national anti-criminalité organisée à recevoir, à l’initiative des services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure, toute information utile à l’exercice de ses compétences en matière de poursuites et de coordination de l’action publique. Cet alinéa résulte du sous-amendement COM-18 rect. bis.

Le 13° du I de l’amendement donne par ailleurs au Pnaco un monopole pour gérer les « coups d’achat » ([13]) pour constater les délits en matière d’armes et d’explosifs (prévus à l’article 706-106).

● Articulation avec les JIRS

L’amendement précise l’articulation et les relations entre les JIRS et le Pnaco qu’il crée.

L’amendement reproduit le mécanisme de délégation judiciaire déjà présent dans la version initiale de l’article (II du nouvel article 706-74-1 du CPP), en supprimant toute limite au champ infractionnel dans lequel s’exerce cette délégation judiciaire.

Le III du nouvel article 706-74-2 prévoit que les procureurs des JIRS avisent sans délai le procureur national anti-criminalité organisée des affaires dont ils sont saisis au titre de la JIRS.

Le nouvel article 706-74-4 donne pour mission au procureur anti-criminalité organisée la mission d’animer et de coordonner la conduite de la politique d’action publique en matière de répression pénale de la délinquance et la criminalité organisées. Les procureurs des JIRS doivent lui transmettre toutes les informations nécessaires à l’exercice de cette compétence. Le nouvel article énumère plus précisément quatre éléments qui doivent faire l’objet d’une transmission sans délai des procureurs JIRS vers le procureur anti-criminalité organisée :

– la délivrance d’une autorisation d’infiltration prévue à l’article 706-81 ou la réception d’une décision d’enquête européenne émanant d’un État qui sollicite la mise en place d’une mesure d’infiltration sur le territoire national ;

– la transmission d’information aux services de renseignement sur le fondement de l’article 706-105-1 ;

– tout élément laissant penser qu’une personne serait susceptible de bénéficier d’une exemption ou d’une réduction de peine, dès lors que l’infraction concernée relève de la compétence du Pnaco.

Ce dernier élément rejoint les dispositions prévues à l’article 14 du présent article, selon lesquelles le procureur anti-criminalité organisée a le monopole du recueil des déclarations des collaborateurs de justice en matière de criminalité organisée.

Le procureur anti-criminalité organisée peut également requérir, de la part de tout procureur, la transmission de toute information relative à des infractions relevant de son champ de compétence (nouvel article 706-74-5).

L’amendement prévoit aussi des procédures de dessaisissement.

Le premier alinéa du nouvel article 706-74-2 établit que la priorité est laissée au procureur de la République national anti-criminalité organisée tant que l’action publique n’a pas été mise en mouvement. Les procureurs doivent alors se dessaisir à son profit.

L’amendement substitue par ailleurs à la procédure de dessaisissement prévue dans la version initiale une procédure plus complète :

– le dessaisissement des procureurs ou des juges d’instruction au profit du Pnaco : le procureur anti-criminalité organisée peut, dans le champ infractionnel qui relève de sa compétence, requérir tout procureur, toute formation ou tout juge d’instruction initialement saisi de se dessaisir à son profit. Les parties en sont informées et peuvent faire des observations. Si le magistrat requis refuse de se dessaisir ou que les parties contestent le dessaisissement, la chambre criminelle de la Cour de cassation peut être saisie, à la requête du procureur anti-criminalité organisée ou des parties. Elle se prononce dans un délai de huit jours sur le magistrat chargé de poursuivre l’enquête ou l’information (nouvel article 706-74-2).

– le dessaisissement d’un parquet JIRS au profit d’un autre, selon des modalités similaires à la procédure existante pour les juridictions d’instruction, à l’exception près que c’est le procureur national anti-criminalité organisée qui est chargé de trancher le conflit de compétences.

Ces procédures s’ajoutent à celle déjà existante à l’article 706-77, qui permet le dessaisissement d’un juge d’instruction au profit d’une juridiction d’instruction spécialisée JIRS.

Le Pnaco dispose donc à la fois d’un pouvoir d’évocation des dossiers mais peut également trancher les conflits de compétence entre juridictions.

● Spécialisation de la chaîne judiciaire

Le IV du nouvel article 706-74-1, créé par l’amendement des rapporteurs du Sénat, prévoit la désignation par le premier président, au sein du tribunal judiciaire de Paris, des magistrats du siège (instruction, jugement, application des peines) du tribunal judiciaire de Paris et de la cour d’appel de Paris pour l’ensemble des infractions qui relèvent de la compétence du Pnaco.

Le nouvel article 706-74-3, créé par l’amendement, prévoit la spécialisation des juridictions de l’application des peines. Sont ainsi compétents :

– les juges d’application des peines du tribunal judiciaire de Paris ;

– le tribunal de l’application des peines de Paris ;

– la chambre de l’application des peines de la cour d’appel de Paris ;

– la cour d’assises ;

– le juge des enfants ;

– le tribunal pour enfants ;

– ou la cour d’assises des mineurs de Paris.

Cette spécialisation est similaire à ce qui existe déjà pour les dossiers qui relèvent de la compétence du Pnat (article 706-22-1). Le dispositif proposé ne comporte néanmoins aucune exception pour les affaires qui relèvent de la compétence concurrente. Il recoupe par ailleurs en partie le dispositif de spécialisation des juridictions de l’application des peines prévu à l’article 13 du présent texte.

L’amendement abroge également l’article 706-75-1 du CPP, qui prévoit la désignation par les chefs de juridiction des magistrats du parquet et du siège qui sont fléchés pour les dossiers JIRS (9° du II du présent article). Ces dispositions sont reprises en partie dans un nouvel article 706-78-1 introduit par l’amendement. Il ajoute aux dispositions existantes la désignation de magistrats spécialisés au sein du tribunal judiciaire de Paris, de la cour d’assises de Paris et de la cour d’appel de Paris pour l’exercice de leur compétence nationale telle que prévue à l’article 706-74-1 créé par l’amendement.

● Suppression de la Junalco

L’amendement procède également aux coordinations nécessaires suite à la transformation du Pnast en Pnaco. Il supprime ainsi la Junalco, dont le périmètre de compétence recouvre largement celui du Pnaco (8° du II du présent article).

● Principe d’information des parquets par les services enquêteurs

En premier lieu, l’amendement inscrit à l’article 19 du CPP l’obligation pour l’officier de police judiciaire, lorsque le crime ou le délit constaté relève de la compétence des JIRS, d’informer le parquet JIRS territorialement compétent en même temps que le parquet local (1° du II du présent article). En second lieu, il inscrit la même disposition à l’article 706-75 du même code : il précise que les JIRS sont avisées de la constatation par un officier ou un agent de police judiciaire de toute infraction qui relève des compétences des JIRS (7° du II).

● Autres dispositions

L’article 706-26-7 du CPP créé par l’article dans sa version initiale devient un nouvel article 706-74-5 sans autre modification de fond.

L’amendement procède également aux coordinations nécessaires dans différents articles du code de procédure pénale (2° à 5° du II).

Le nouvel article 706-78-2 prévoit que les magistrats du Pnaco et des Jirs peuvent faire appel à des assistants spécialisés pour travailler sur les procédures qui relèvent de leur compétence. Cette possibilité était déjà prévue pour les magistrats des JIRS et de la Junalco à l’article 706-79, qui n’est par ailleurs pas modifié par le présent article.

Le nouvel article 706-74-6 donne compétence à la chambre criminelle de la Cour de cassation, lorsqu’un appel a été formé d’une décision d’une cour d’assises spécialisée, de désigner cette même cour d’assises, autrement composée, pour connaître de l’appel. Ce nouvel article reprend les dispositions de l’article 706-75-2, abrogé par l’amendement.

Le dernier alinéa du I du nouvel article 706-74-1 du CPP prévoit la possibilité, lorsqu’une personne fait l’objet de poursuites suite à l’exercice d’une compétence concurrence ou exclusive du Pnaco, que les débats relatifs à son placement ou à son maintien en détention provisoire se fassent en visioconférence, dans les conditions prévues aux premier et sixième alinéas de l’article 706-71.

Enfin, le III du présent article 2 prévoit que la suppression de la Junalco et les dispositions relatives à la compétence exclusive du Pnaco entrent en vigueur trois mois après la promulgation de la loi.

En séance publique

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté six amendements qui modifient le présent article.

Il a adopté l’amendement n° 247 déposé par les rapporteurs, avec un avis favorable du Gouvernement, qui permet de faire une coordination avec l’article 9 du présent texte qui introduit une nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle.

Il a également adopté l’amendement n° 248 des rapporteurs, sous-amendé par l’amendement n° 266 du Gouvernement, qui apporte quelques modifications supplémentaires au dispositif :

– il supprime la compétence exclusive du Pnaco, les rapporteurs considérant que cela priverait potentiellement les parquets locaux de dossiers graves mais pas d’une très grande complexité ;

– il indique que le Pnaco est « par défaut » localisé à Paris ;

– il module la procédure de dessaisissement au profit du Pnaco prévue au nouvel article 706-74-2 pour retirer les procureurs ;

– il précise que la coordination est réalisée par le procureur général compétent en accord avec le Pnaco, alors que le texte adopté en commission prévoyait une logique inverse ;

– il opère les diverses coordinations nécessaires dans le code de l’organisation judiciaire.

Cet amendement ne tire toutefois pas les conséquences de la suppression de la compétence exclusive sur l’entrée en vigueur différée. De même, il ne réintègre pas les infractions qui relevaient de la compétence exclusive dans le champ de la compétence concurrente, ce qui dépossède le Pnaco des infractions les plus graves en matière de criminalité organisée.

Le Sénat a adopté l’amendement n° 71 rect déposé par M. Perrin (Les Républicains), avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui élargit l’habilitation du procureur de la République anti-criminalité organisée aux informations détenues par les services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure.

Il a également adopté l’amendement n° 87 déposé par M. Szpiner (Les Républicains), avec avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui procède à une coordination à l’article 706-80-1 du CPP. Cet article permet, dans des cas précis, de demander à des agents publics de ne pas procéder au contrôle ou à l’interpellation de certaines personnes pour ne pas compromettre les investigations. Lorsqu’une telle abstention est requise, le procureur de la République doit informer le procureur de la République de Paris. L’amendement n° 87 substitue au procureur de la République de Paris le procureur de la République national anti-criminalité organisée.

Les sénateurs ont aussi adopté l’amendement n° 61 rect déposé par M. Menonville (Union centriste), avec avis favorable de la commission et du Gouvernement. Celui-ci modifie l’article 39-2 du CPP, relatif aux attributions du procureur de la République, pour prévoir que le procureur de la République désigne l’un de ses substituts comme magistrat référent JIRS, chargé d’assurer la bonne coordination avec la section spécialisée JIRS.

Enfin, il a adopté l’amendement n° 51 déposé par Mme Conconne (Socialiste, Écologiste et Républicain), avec avis favorable de la commission et du Gouvernement. Celui-ci insère un nouvel article 706-79-3 au sein du CPP pour assouplir le recours à la visioconférence pour les interrogatoires de première comparution ou les débats relatifs au placement ou au maintien en détention provisoire d’une personne, lorsque la personne se trouve dans un autre ressort que celui auquel la juridiction spécialisée est rattachée. Cet assouplissement est restreint aux cas où la compétence de la juridiction spécialisée s’exerce sur le ressort de juridictions situées en outre-mer.

Une telle disposition rejoint celle prévue à l’article 706-79-2 du CPP, introduit par l’article 6 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027. Cet article autorise déjà l’usage de la visioconférence pour les interrogatoires de première comparution et les débats relatifs au placement en détention provisoire lorsque la compétence d’une juridiction spécialisée s’exerce sur le ressort de juridictions situées en outre-mer. Le deuxième alinéa de l’article précise que dans ce cas, la personne mise en examen doit être entendue sans recours à la visioconférence, avant l’expiration d’un délai de quatre mois à compter de son interrogatoire de première comparution.

Le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du 16 novembre 2023 ([14]), que cette disposition ne méconnaissait pas les droits de la défense sous deux réserves d’interprétation : le recours à la visioconférence doit garantir la qualité, la confidentialité et la sécurité des échanges, et il s’applique uniquement dans des circonstances exceptionnelles, c’est-à-dire si l’impossibilité physique de présenter physiquement la personne devant la juridiction spécialisée est dûment caractérisée.

La position de la commission

La Commission a adopté l’article 2, modifié par 25 amendements

L’amendement CL539 du rapporteur M. Caure (EPR) supprime la disposition introduite par le Sénat qui prévoit la présence de référents JIRS au sein des parquets locaux.

L’amendement CL540 du rapporteur M. Caure (EPR) complète la coordination réalisée aux articles 704-1 et 706-42 du CPP relative à l’articulation entre les différentes compétences concurrentes.

L’amendement CL518 du rapporteur M. Caure (EPR) procède à diverses modifications rédactionnelles et supprime la mention explicite de la compétence du PNACO en matière d’association de malfaiteurs, déjà incluse par la référence aux infractions liées à la criminalité et la délinquance organisées.

L’amendement CL541 du rapporteur M. Caure (EPR) supprime, aux alinéas 13 et 18, l’obligation de juger l’ensemble des crimes relevant de la compétence du Pnaco par la cour criminelle spécialement composée de magistrats professionnels, créée par l’article 13 du présent texte. Selon cet article, cette cour criminelle professionnelle est compétente pour le jugement des crimes commis en bande organisée et du crime d’association de malfaiteurs en vue de commettre de tels crimes, c’est-à-dire un champ infractionnel plus restreint que celui relevant de la compétence du Pnaco. L’amendement du rapporteur vise ainsi à clarifier les modalités de jugement des infractions relevant de la compétence du Pnaco.

L’amendement CL95 de M. Iordanoff (EcoS), sous-amendé par l’amendement CL618 du rapporteur M. Caure (EPR), retire toute ambiguïté quant à la localisation du Pnaco au tribunal judiciaire de Paris.

Les amendements identiques CL542, CL441 et CL473, respectivement déposés par le rapporteur M. Caure (EPR), Mme Moutchou (HOR) et M. Huyghe (EPR), ont réintégré dans le champ de compétences du Pnaco les infractions de meurtre en bande organisée et d’actes de torture et de barbarie en bande organisée.

Les amendements identiques CL543 et CL96, respectivement déposés par le rapporteur M. Caure (EPR) et M. Iordanoff (EcoS) suppriment les dispositions relatives à la visioconférence (alinéas 20, 69 et 70), pour garantir l’articulation avec celles déjà prévues à l’article 23 du présent texte.

L’amendement CL544 du rapporteur M. Caure (EPR) supprime l’obligation d’information systématique du Pnaco par les JIRS, qui n’apparaît pas opportune au regard du volume d’affaires traitées par les JIRS.

L’amendement CL545 du rapporteur M. Caure (EPR) harmonise les dispositions relatives à la spécialisation des magistrats chargés des dossiers de criminalité organisée dans les JIRS comme au Pnaco.

L’amendement CL546 du rapporteur M. Caure (EPR) modifie les alinéas relatifs à la procédure de dessaisissement d’un juge d’instruction pour préciser que ce dessaisissement se fait au profit de la juridiction d’instruction de Paris.

L’amendement CL547 du rapporteur M. Caure (EPR) supprime les alinéas relatifs à la spécialisation des juges de l’application des peines, cette spécialisation étant déjà prévue à l’article 13 du présent texte.

L’amendement CL548 du rapporteur M. Caure (EPR) réécrit l’alinéa relatif à la coordination entre procureur général et procureur de la République national anti-criminalité organisée pour prévoir que le procureur général près la cour d’appel du ressort du Pnaco coordonne l’action publique en concertation avec le procureur national, et non en accord avec lui. Cette dernière formulation n’était pas adaptée à la hiérarchie judiciaire.

L’amendement CL549 du rapporteur M. Caure (EPR) regroupe au sein d’une même disposition les obligations d’information du Pnaco en y inscrivant l’information en matière de livraison surveillée.

L’amendement CL550 du rapporteur M. Caure (EPR) prévoit, par dérogation à l’article 34 du CPP ([15]), que le ministère public près la cour d’assises statuant en première instance est représenté par le procureur de la République national anti-criminalité organisée ou l’un de ses substituts. Une disposition similaire existe pour le Pnat.

L’amendement CL551 du rapporteur M. Caure (EPR) rétablit l’article 706-75-2 du CPP qui permet qu’en cas d’appel, ce soit la même cour d’assises, dont la compétence territoriale a été étendue au ressort d’une ou plusieurs cours d’appel pour le jugement d’infractions de criminalité organisée, qui soit de nouveau désignée, autrement composée.

L’amendement CL552 supprime le mécanisme de dessaisissement de parquet à parquet, formalisé au sein des articles 706-77 et 706-78 du CPP dans le texte du Sénat. Si ce mécanisme de dessaisissement existe déjà aujourd’hui, il ne fait l’objet d’aucun formalisme. L’inscrire dans la loi et l’encadrer dans les délais serait de nature à rigidifier le processus, ce qui est l’inverse de l’objectif recherché grâce à la création du Pnaco.

L’amendement CL553 du rapporteur M. Caure (EPR) abroge l’article 706-79 du CPP, qui permet aux magistrats des JIRS de travailler avec des assistants spécialisés, devenu superfétatoire suite à l’introduction d’un nouvel article 706-78-2, qui prévoit que les magistrats du Pnaco et des JIRS peuvent faire appel à des assistants spécialisés pour travailler sur les procédures qui relèvent de leur compétence.

L’amendement CL554 du rapporteur M. Caure (EPR) supprime l’alinéa 72 qui prévoit la nécessité d’un avis préalable du Pnaco pour toute décision d’un juge d’instruction autorisant un coup d’achat en matière d’armes, de munitions ou d’explosifs.

L’amendement CL555 du rapporteur M. Caure (EPR) fixe l’entrée en vigueur du présent article au 1er juillet 2026, alors que le texte du Sénat visait une entrée en vigueur trois mois après la promulgation.

L’amendement CL556 du rapporteur M. Caure (EPR) procède à une mesure de coordination à l’article 67 bis-3 du code des douanes.

L’amendement CL101 de M. Iordanoff prévoit expressément que la victime ou l’auteur d’une infraction liés à des faits de criminalité et de délinquance organisées peuvent se voir proposer une mesure de justice restaurative.

*

TITRE II LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT

Article 3 (art. 324-6-2 [nouveau] du code pénal, L. 132-3-1 [nouveau], L. 132-5, L. 333-2 et L. 333-3 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure, L. 3422-1 et L. 3422-2 du code de la santé publique [abrogés], L. 330-2 et L. 330-3 du code de la route, L. 112-6, L. 561-2, L. 561-23, L. 561-24, L. 561-25, L. 561-27-1 [nouveau], L. 561-35, L. 561-47 et L. 561-47-1 du code monétaire et financier, L. 135 ZC, L. 135 ZJ, L. 151 C [nouveau] du livre des procédures fiscales, 323 du code des douanes) Renforcement de la lutte contre le blanchiment

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 crée un dispositif de fermeture administrative des commerces soupçonnés de blanchiment, actionné à l’initiative du maire de la commune. Il ouvre l’accès à plusieurs fichiers, notamment celui relatif aux immatriculations, et élargit la liste des personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) aux vendeurs et loueurs de véhicules de luxe. Il crée également un dispositif de certification de connaissances minimales relatives à ces obligations. Enfin, il introduit au sein du code des douanes un dispositif qui habilite explicitement les officiers de douane judiciaire à saisir des sommes sur un compte bancaire en vue d’une confiscation.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté quatre amendements en commission et dix autres en séance publique pour modifier et élargir la portée du présent article.

En commission, outre une réécriture du dispositif de fermeture administrative, a été adopté un élargissement des personnes soumises aux obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LCB-FT) et du droit de communication de Tracfin.

En séance publique, le Sénat a adopté l’interdiction de payer la location de véhicules en espèces ainsi que la possibilité pour les lanceurs d’alerte de saisir directement Tracfin. Il a également adopté un amendement du Gouvernement élargissant l’accès de certains agents des forces de l’ordre à des fichiers.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté 14 amendements de modification de l’article 3.

Elle a simplifié les dispositions relatives à l’information du maire et réécrit les modalités de fermeture administrative pour la lier aux troubles à l’ordre public. Elle a également adopté une réécriture des alinéas relatifs à la saisie sur compte bancaire par les douanes, sur proposition du rapporteur M. Pauget (DR).

L’État du droit

La fermeture administrative

Le préfet a la possibilité aujourd’hui, s’il constate des infractions en lien avec le trafic de stupéfiants (définies aux articles 222-34 à 222-39 du code pénal, CP) ou avec le blanchiment, d’ordonner la fermeture d’un établissement ([16]) où l’infraction a été commise. La durée initiale de la fermeture ne peut excéder trois mois, mais le ministre de l’intérieur peut prolonger cette fermeture pour une durée pouvant aller jusqu’à un an, conformément à l’article L. 3422-1 du code de la santé publique (CSP). La durée de la fermeture administrative s’impute sur celle de la fermeture prononcée par la juridiction d’instruction. Le fait de contrevenir à cette décision de fermeture est passible de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende (article L. 3422-2 du CSP).

D’autres régimes sectoriels de fermeture administrative d’établissements existent. Les articles L. 331-1 et suivants du code de la sécurité intérieure prévoient les conditions dans lesquelles le préfet, le préfet de police à Paris et le ministre de l’intérieur peuvent ordonner la fermeture d’un débit de boissons ou d’un restaurant, notamment en cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité et à la moralité publiques.

L’article L. 8272-2 du code du travail prévoit les modalités de fermeture administrative d’un établissement qui ne respecte pas le droit du travail : la durée initiale de la fermeture ne peut excéder trois mois.

Modalités d’accÈs À certains fichiers

L’article L. 330-2 du code de la route détermine les personnes qui peuvent avoir accès aux informations contenues dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV), c’est-à-dire les pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci, à l’exception de celles relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation.

Ainsi, les services de la police et de la gendarmerie nationales sont autorisés à y accéder uniquement dans le cadre des contrôles routiers, conformément au 4° de l’article.

L’article L. 330-3 du code de la route énumère les personnes qui peuvent avoir accès aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation. Cette liste est plus restreinte que celle prévue par l’article L. 330-2.

La rÈglementation en matiÈre de lutte contre le blanchiment

Le service de renseignement financier Tracfin joue un rôle central dans le dispositif français de lutte contre le blanchiment. Conformément à l’article L. 561-23 du code monétaire et financier (CMF), il est composé d’agents spécialement habilités par le ministre chargé de l’économie.

L’article L. 561-2 énumère la liste des personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme prévues au chapitre Ier du titre VI du livre V du code monétaire et financier. Parmi celles-ci se trouvent un certain nombre de professions financières (banques, établissements de crédit, compagnies d’assurance, prestataires de service sur actifs numériques…) mais aussi des professions non-financières, parmi lesquelles les notaires, les casinos mais aussi les greffiers de tribunal de commerce, les professionnels de l’immobilier et les avocats.

Ces professions doivent déclarer à Tracfin les sommes ou les opérations portant sur des sommes dont elles savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner qu’elles proviennent d’une infraction passible d’une peine privative de liberté supérieure à un an, ou sont liées au financement du terrorisme. Le nombre de ces déclarations de soupçons a progressé de 15 % en 2023 par rapport à 2022. Le secteur financier est à l’origine de 94 % des déclarations reçues par Tracfin en 2023 (soit 175 031 déclarations reçues en 2023). À l’inverse, certaines professions non financières déclarent très peu, comme les avocats (huit déclarations en 2023) ([17]).

L’article 13 de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière a créé un régime spécifique de transmission automatique d’informations à l’article L. 561-15-1, qui coexiste avec celui des déclarations de soupçons. Cette communication systématique d’information (COSI) concerne :

– les versements d’espèces, ou via de la monnaie électronique, supérieurs à 1 000 euros par opération ou 2 000 euros cumulés par client sur un mois civil (article R. 561-31-1 du CMF) ;

– les versements et les retraits d’espèces dont le montant cumulé dépasse une somme de 10 000 euros (article R. 561-31-2).

Outre la réception de ces déclarations de soupçons, Tracfin dispose de plusieurs pouvoirs pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme :

– le droit de communication auprès des professionnels énumérés à l’article L. 561-62 du même code (prévu à l’article L. 561-25) : Tracfin peut demander la communication de pièces pour retracer l’ensemble des transactions réalisées par une personne ou une société ayant fait l’objet d’un signalement ;

– le droit de communication auprès de personnes publiques, prévu à l’article L. 561-27 ;

– le droit d’opposition à la réalisation d’une opération financière douteuse : Tracfin peut s’opposer à la réalisation d’une opération financière dans les conditions prévues à l’article L. 561-24.

Une nouvelle législation a été élaborée au niveau européen pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financement de terrorisme : le règlement (UE) 2024/1624 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment ou du financement du terrorisme.

Parmi les obligations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme se trouve également l’obligation pour les entreprises de conserver des informations exactes et actualisées sur leurs bénéficiaires effectifs, conformément à l’article L. 561-45-1 du CMF, dans un registre des bénéficiaires effectifs (RBE).

Il revient au greffier du tribunal de commerce de vérifier que les informations relatives à ces bénéficiaires effectifs sont complètes et conformes aux dispositions législatives et réglementaires (article L. 561-47). Lorsque des divergences sont constatées, le greffier invite la société ou l’entité immatriculée à régulariser son dossier. Sauf si celle-ci procède à la régularisation dans un délai d’un mois, le greffier saisit le président du tribunal (article L. 561-47-1). Le fait de ne pas fournir des informations sur les bénéficiaires effectifs est passible de six mois d’emprisonnement et d’une amende de 7 500 euros (article L. 574-5).

L’article L. 123-1 du code de commerce prévoit lui la tenue d’un registre du commerce et des sociétés (RCS), auquel doivent s’immatriculer les sociétés et personnes physiques énumérées au même article.

AccÈs aux fichiers tenus par la direction gÉnÉrale des finances publiques

Les informations détenues par l’administration fiscale sont protégées par le secret professionnel. L’article L. 103 du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit ainsi que l’obligation du secret professionnel « s’applique à toutes les personnes appelées à l’occasion de leurs fonctions ou attributions à intervenir dans l’assiette, le contrôle, le recouvrement ou le contentieux des impôts, droits, taxes et redevances prévus au code général des impôts ou au code des impositions sur les biens et services ».

De nombreuses dérogations sont néanmoins prévues par le LPF.

L’article L. 135 ZC prévoit ainsi un droit d’accès direct des officiers de police judiciaire, des agents des douanes et des agents des services fiscaux habilité à effectuer des enquêtes judiciaires aux fichiers de la DFIP suivants :

– le fichier FICOBA (fichier national des comptes bancaires et assimilés), prévu par l’article 1649 A du code général des impôts ;

– le fichier FICOVIE (fichier des contrats d’assurance vie), prévu par l’article 1649 ter du même code ;

– la base PATRIM (recherche des transactions immobilières), qui permet d’estimer la valeur d’un bien, prévu par l’article L. 170 B du LPF ;

– la base nationale des données patrimoniales (BNDP), qui contient les données relatives aux mutations à titre onéreux ou gratuit.

L’article 6 de la loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a par ailleurs ouvert aux assistants spécialisés de la DGFIP affectés au sein des juridictions un accès direct aux mêmes fichiers énumérés supra.

Ces dispositions sont codifiées à l’article L. 135 ZJ du LPF.

Le mÉcanisme de saisie sur comptes bancaires

L’article 3 de la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale a introduit un nouveau titre relatif aux saisies spéciales au sein du CPP.

L’objectif de ce nouveau chapitre était de permettre au juge pénal d’agir rapidement, avant que la personne mise en cause n’ait le temps d’organiser son insolvabilité ou de dissimuler les éléments de son patrimoine acquis de façon illicite ([18]).

Le titre s’applique, pour garantir l’exécution de la peine complémentaire de confiscation dans les conditions prévues à l’article 131-21 du code pénal, aux saisies qui portent sur tout ou partie des biens d’une personne, sur un bien immobilier, sur un bien ou un droit mobilier incorporel ou une créance (conformément à l’article 706-141 du CPP).

Le chapitre IV de ce nouveau titre porte plus spécifiquement sur les saisies de biens ou droits immobiliers incorporels, comme, par exemple, des valeurs mobilières ou des parts sociales.

L’article 706-153 prévoit ainsi que dans le cadre d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire, une telle saisie doit être ordonnée par le juge des libertés et de la détention, saisi sur requête du procureur de la République. Dans le cadre de l’information judiciaire, c’est le juge d’instruction qui peut l’ordonner.

L’article 706-54 prévoit une possibilité de déroger à cette procédure : un officier de police judiciaire peut être autorisé par le procureur de la République ou par le juge d’instruction à procéder à la saisie d’une somme d’argent versée sur un compte ouvert auprès d’un établissement bancaire ou d’un établissement habilité à tenir des comptes de crypto-actifs. Le juge des libertés et de la détention – saisi par le procureur de la République ou par le juge d’instruction – doit se prononcer dans un délai de dix jours par ordonnance motivée sur le maintien ou la mainlevée de la saisie.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

LEs dispositions initiales

La fermeture administrative des commerces soupçonnés de blanchiment

Le I de l’article 3, dans sa rédaction initiale, insérait un nouvel article 324-6-2 au sein du code pénal pour donner au préfet la possibilité de procéder à une fermeture administrative d’un établissement soupçonné de blanchiment.

L’arrêté de fermeture administrative peut concerner tout établissement soupçonné d’être le lieu de blanchiment (articles 324-1 et 324-2 du code pénal) et est pris sur proposition du maire de la commune d’implantation de l’établissement soupçonné.

La fermeture administrative ne peut pas excéder une période de six mois. L’arrêté de fermeture doit être affiché sur la porte de l’établissement pendant la durée de la fermeture.

Ne pas respecter l’arrêté de fermeture est passible de deux mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende, et, en cas de récidive, d’un an d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende.

Ce I mettait en œuvre l’une des recommandations du rapport de la commission d’enquête, qui proposait d’autoriser la fermeture administrative des « lessiveuses », sur arrêté préfectoral.

Ouverture de l’accès aux fichiers pour les services des douanes et fiscaux

Le 1° du II modifie les articles L. 330-2 et 330-3 du code de la route pour ouvrir l’accès de l’ensemble des informations contenues dans le SIV :

– aux agents des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l’article 28-1 du CPP ;

– aux agents des services fiscaux habilités à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l’article 28-2 du CPP.

Le 2° du II modifie le même article L. 330-2 pour ouvrir l’accès aux informations contenues dans le SIV aux agents de l’administration des douanes et droits indirects pour l’exercice de leurs compétences, à l’exception des informations relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d’immatriculation.

Renforcer les dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment dans le code monétaire et financier

Le III du présent article 3 apporte plusieurs modifications au CMF.

● Élargissement des personnes assujetties à la réglementation LCB-FT

Il élargit la liste des personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme aux vendeurs et loueurs de véhicules qui exercent cette activité à titre habituel et principal, lorsque la transaction porte sur un véhicule dont la valeur est supérieure à 50 000 euros (1° du III).

● Dispositif de certification

Le 2° du III complète l’article L. 561-35 et prévoit que les personnes soumises à la réglementation LCB-FT en vertu de l’article L. 561-2 doivent obtenir une certification professionnelle de connaissances minimales quant à leurs obligations en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Le mécanisme de certification est supervisé par Tracfin.

Cette recommandation avait été formulée par Tracfin lors d’une évaluation conduite par la Cour des comptes sur le dispositif français de lutte contre le blanchiment ([19]). Elle a été reprise par les rapporteurs de la commission d’enquête sur le narcotrafic, qui préconisent ainsi de créer une certification professionnelle de connaissances minimales en LBC-FT pour l’ensemble des personnes assujetties.

● Radiation d’office du registre du commerce et des sociétés (RCS)

Le 3° et le 4° du III prévoient un mécanisme de radiation d’office du RCS en l’absence de transmission d’informations sur les bénéficiaires effectifs.

Le 3° modifie l’article L. 561-47 du CMF pour prévoir la possibilité pour le greffier du tribunal de commerce de radier d’office du RCS une société ou une entité qui n’a pas déclaré, au bout de six mois, les informations relatives aux bénéficiaires effectifs. Le greffier doit informer au préalable la société ou l’entité concernée par lettre recommandée avec demande d’avis de réception adressée à son siège social.

Le 4° modifie l’article L. 561-47-1 pour substituer à la procédure de régularisation le même mécanisme de radiation d’office.

Dans les deux cas, la radiation d’office doit être portée à la connaissance du ministère public.

Cette disposition met en œuvre l’une des recommandations de la commission d’enquête du Sénat sur le narcotrafic, qui souhaitait accroître la transparence sur les bénéficiaires effectifs avec un dispositif plus incitatif que celui existant actuellement.

Élargissement de l’accès au fichier informatisé des données juridiques immobilières (FIDJI)

Le IV du présent article 3 modifie l’article L. 135 ZC du LPF pour élargir l’accès au fichier informatisé des données juridiques immobilières aux :

– officiers de police judiciaire et de la gendarmerie nationale ;

– aux agents des douanes habilités à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l’article 28-1 du CPP ;

– aux agents des services fiscaux habilités à effectuer des enquêtes judiciaires en application de l’article 28-2 du CPP.

Cet élargissement met en œuvre l’une des recommandations de la commission d’enquête du Sénat, qui déplorait que les officiers de police judiciaire n’aient pas accès au FIDJI.

La saisie sur compte bancaire par les officiers des douanes

Le V du présent article 3 complète l’article 323 du code des douanes pour prévoir que les officiers de douane judiciaire peuvent saisir une somme d’argent versée sur un compte ouvert auprès d’un établissement bancaire, dans les conditions prévues à l’article 706-154 du CPP.

Les modifications adoptÉes par le SÉnat

L’article 3 a été enrichi par les sénateurs avec l’adoption de quatre amendements en commission et dix autres en séance publique.

La fermeture administrative

En commission

Le dispositif de fermeture administrative de commerces soupçonnés de blanchir des fonds illicites a fait l’objet d’une réécriture en commission. Les pouvoirs du maire ont également été élargis.

● L’amendement COM-58 des rapporteurs propose une réécriture globale supprimant le I du présent article 3 et le remplaçant par un nouveau I bis.

Ce faisant, il supprime le nouvel article 324-6-2 qu’insérait le texte dans le code pénal et insère, à la place, au sein du code de la sécurité intérieure un nouveau chapitre III bis intitulé « Prévention des troubles à l’ordre public dans les commerces et établissements ouverts au public », composé des articles L. 333-2 et L. 333-3.

Le premier article L. 333-2 précise les modalités de l’arrêté de fermeture administrative.

Celui-ci pourra être pris aux fins de prévenir la commission d’agissements en lien avec les infractions suivantes :

– trafic de stupéfiants (articles 222-34 à 222-43-1 du code pénal) ;

– recel (articles 321-1 et 321-2) ;

– blanchiment (articles 324-1 à 324-6-1) ;

– participation à une association de malfaiteurs (article 450-1).

L’amendement élargit ainsi le périmètre des infractions dont la prévention peut entraîner un arrêté de fermeture administrative.

Cette fermeture administrative concernerait tout local commercial, établissement ou lieu ouvert au public, dès lors qu’il s’agit de prévenir la commission d’agissements en lien avec les infractions énumérées supra en raison de sa fréquentation ou des conditions de son exploitation. L’arrêté sera pris par le préfet ou, à Paris, par le préfet de police.

L’amendement revient ainsi sur le dispositif initial qui prévoyait que l’arrêté de fermeture administrative était pris sur proposition du maire de la commune concernée. Les rapporteurs justifient cette suppression par les risques de représailles qui pèseraient sur les maires s’ils avaient le monopole sur l’activation du dispositif.

L’amendement ne modifie pas la durée maximale de fermeture administrative, fixée à six mois dans le texte initial, mais prévoit la possibilité pour le ministre de l’intérieur de prolonger la fermeture pour une durée n’excédant pas six mois.

L’amendement précise qu’une fermeture administrative prononcée pour une durée de six mois emporte l’abrogation de toute autorisation ou permis permettant l’exploitation d’une activité commerciale.

Il précise enfin que la mesure de fermeture administrative peut être mise en œuvre sans préjudice des autres régimes juridiques de fermeture applicables.

Le second article L. 333-3 précise les sanctions encourues en cas de non-respect par un propriétaire ou un exploitant d’un arrêté de fermeture administrative pris sur le fondement du nouvel article L. 333-2 :

– il fixe le quantum de peine à six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende, permettant la comparution immédiate en cas de flagrant délit, conformément à l’article 395 du CPP ;

– il ajoute la possibilité de prononcer une peine complémentaire de confiscation des revenus générés pendant la période d’ouverture postérieure à la notification de la mesure ;

– il ajoute également la peine complémentaire d’interdiction de gérer un commerce pendant cinq ans ;

– enfin, il substitue à la peine prévue par le texte initial en cas de récidive une peine de confiscation de tous les biens ayant permis la commission de l’infraction.

● L’amendement COM-29 déposé par M. Benarroche (Écologiste – Solidarité et Territoires) complète le nouvel I bis du présent article 3, en premier lieu afin d’insérer un article L. 132-3-1 au sein de la section I du chapitre II du titre III du livre I du code de la sécurité intérieure.

Ce nouvel article L. 132-3-1 prévoit une information systématique du maire par le procureur de la République des décisions judiciaires ([20]) qui concernent des infractions liées au trafic de stupéfiants (prévues aux articles 222-34 à 222-43-1 du code pénal). L’amendement ne limite pas cette information au périmètre de la commune.

Il ajoute une information systématique du maire par le préfet des mesures de fermetures administratives prises par le préfet pour soupçon de blanchiment.

En second lieu, le I bis du présent article 3 complète l’article L. 132-5 du même code, qui est relatif au conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance, pour prévoir que le groupe thématique chargé des violences commises à l’encontre des élus peut traiter de la possibilité pour le maire d’opérer des signalements à Tracfin pour participer à la lutte contre le narcotrafic sur le territoire de sa commune.

En séance

En séance publique, deux amendements modifiant le dispositif de fermeture administrative ont été adoptés.

● L’amendement n° 249 des rapporteurs a été adopté avec un avis de sagesse du Gouvernement : il prévoit au 2° du I bis (article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure) une coordination avec les dispositions prévues à l’article 9 du présent texte en élargissant le champ infractionnel du dispositif de fermeture administrative à l’infraction d’appartenance à une organisation criminelle (article 450-1-1 du code pénal).

● L’amendement n° 242 du Gouvernement, adopté avec avis favorable de la commission, clarifie le dispositif de fermeture administrative des établissements.

Il ajoute un I ter au présent article 3 afin d’abroger les articles L. 3422-1 et L. 3422-2 du code de santé publique (CSP), qui prévoient une mesure de fermeture administrative des établissements liés à la consommation ou à des trafics de stupéfiants.

En conséquence, dans le 2° du I bis du présent article 3 (premier alinéa de l’article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure), il élargit les établissements pouvant être concernés aux lieux utilisés par le public, ainsi qu’à leurs annexes, pour faire correspondre le périmètre d’application avec celui prévu à l’article L. 3422-1 du CSP. Il supprime également l’alinéa qui prévoyait l’articulation entre la fermeture administrative des établissements concourant au trafic de stupéfiants et les autres régimes de fermeture administrative (dernier alinéa de l’article L. 333-2).

L’amendement précise également, toujours au 2° du I bis du présent article 3, que la prolongation de la mesure décidée par le ministre de l’intérieur doit intervenir avant l’échéance de la fermeture de six mois décidée par le préfet (avant-dernier alinéa de l’article L. 333-2, dans le texte issu des travaux de la commission des lois du Sénat).

Ouverture de l’accès aux fichiers pour les services des douanes et fiscaux

Le I de l’amendement COM-11 de M. Blanc (Les Républicains) adopté en commission réécrit le II du présent article 3, tout en conservant l’ouverture de l’accès au SIV prévue dans la rédaction initiale. Il modifie ainsi les articles L. 330-2 et L. 330-3 pour ajouter à la liste des personnes pouvant y avoir accès les agents de TRACFIN pour l’exercice de leurs missions.

Ce II de l’article 3 n’a fait l’objet d’aucune modification supplémentaire lors de l’examen en séance publique.

Renforcer les dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment dans le code monétaire et financier

Élargissement des personnes assujetties à la réglementation LCB-FT

● En commission

Le I de l’amendement COM-12 de M. Blanc (Les Républicains) modifie la disposition figurant au 1° du III du présent article 3 relative à l’assujettissement des vendeurs ou loueurs de véhicules de luxe pour supprimer le seuil de 50 000 euros et renvoyer la fixation du seuil à un décret (10° bis de l’article L. 561-2 du CMF).

● En séance

Plusieurs amendements ont été adoptés pour élargir la liste des personnes assujetties à la réglementation LCB-FT :

– l’amendement n° 185 de M. Bourgi (Socialiste, Écologiste et Républicain), adopté avec l’avis favorable de la commission et du Gouvernement, complète le 1° du III du présent article 3 pour élargir la liste aux marchands de biens et promoteurs immobiliers (8° de l’article L. 561-2 du même code) ;

– les amendements identiques n° 143 (M. Benarroche, Écologiste – Solidarité et Territoires) et n° 184 (M. Bourgi, Socialiste, Écologiste et Républicain), modifiés par le sous-amendement n° 263 du Gouvernement et adoptés avec avis favorable de la commission, complètent le même 1° du III de l’article 3 pour élargir la liste aux vendeurs et loueurs de navires de plaisance, à partir d’un seuil dont la valeur sera déterminée par décret (10° ter de l’article L. 561-2 du CMF).

Ces renvois à une fixation des seuils par décret permettent de garantir la conformité du dispositif au règlement européen du 31 mai 2024, qui prévoit des seuils de transactions devant entraîner systématiquement des déclarations pour certains biens de grande valeur. Ces seuils sont fixés à 250 000 euros pour les véhicules à moteur, à 7,5 millions d’euros pour les véhicules nautiques et les aéronefs. Ces seuils entreront en vigueur au 10 juillet 2027.

Dispositif de certification

Le III de l’amendement COM-12 de M. Blanc (Les Républicains) adopté en commission supprime au 2° du III du présent article 3 la mention selon laquelle la certification des entités soumises à la réglementation LCB-FT est supervisée par Tracfin, considérant que cette nouvelle obligation pourrait détourner le service de son cœur de métier (article L. 561-35 du CMF).

Le dispositif de certification n’a fait l’objet d’aucune modification en séance.

Radiation d’office du registre du commerce et des sociétés (RCS)

Le II de l’amendement COM-11 de M. Blanc (Les Républicains) adopté en commission a apporté une modification rédactionnelle au mécanisme de radiation d’office du registre du commerce et des sociétés prévu au 4° du III du présent article 3 (codifié à l’article L. 561-47-1 du CMF).

Le dispositif de radiation d’office n’a pas été modifié en séance publique.

Élargissement du périmètre du droit de communication de Tracfin

Le II de l’amendement COM-12 de M. Blanc (Les Républicains) adopté en commission ajoute un 1° bis au III du présent article 3 pour renforcer les pouvoirs de Tracfin en élargissant le droit de communication prévu à l’article L. 561-25 du CMF qu’il peut exercer aux :

– conseillers en gestion stratégique, financière ou de projets ;

– opérateurs de plateforme de facturation électronique ;

– plateformes de domiciliation d’entreprises.

Ajout de l’interdiction de payer en espèces la location d’une voiture

En séance publique, l’amendement n° 205 du Gouvernement, adopté avec un avis défavorable de la commission, a créé un 1° A au sein du III du présent article 3 qui modifie l’article L. 112-6 du CMF relatif à l’interdiction du paiement en espèces de certaines créances pour y ajouter l’interdiction du paiement en espèces des opérations liées à la location de véhicules terrestres motorisés. Cet ajout, selon l’exposé sommaire de l’amendement, doit permettre une meilleure traçabilité des personnes utilisant des voitures de location, alors que les trafiquants de stupéfiants y ont de plus en plus recours.

Le périmètre de l’interdiction a été considéré comme trop large par la commission, d’où son avis défavorable.

Possibilité pour les lanceurs d’alerte de saisir Tracfin

En séance, les sénateurs ont adopté l’amendement n° 207 du Gouvernement avec avis favorable de la commission, qui permet aux lanceurs d’alerte de saisir directement Tracfin.

Le nouveau 1° ter, ajouté par le II de l’amendement au III du présent article 3, insère au sein du CMF un nouvel article L. 561-27-1 qui prévoit expressément la possibilité pour Tracfin de recevoir des informations de la part d’un lanceur d’alerte, dans les conditions prévues au II de l’article 8 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Le I de l’amendement procède également, dans les 1° bis A à 1° bis C qu’il insère au III du présent article 3, aux coordinations nécessaires au sein du CMF en modifiant les articles relatifs à l’information (article L. 561-23), au droit d’opposition (article L. 561-24) et au droit de communication auprès des professionnels (article L. 561-25) de Tracfin en ajoutant la référence aux informations données par un lanceur d’alerte.

Il ajoute en même temps, dans la liste des informations reçues par Tracfin prévue à l’article L. 561-23, les remontées d’informations prévues à l’article L. 561-15-1 pour remédier à un oubli de l’ordonnance n° 2020-115 du 12 février 2020 renforçant le dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Élargissement de l’accès au fichier informatisé des données juridiques immobilières

En commission

Le IV de l’amendement COM-11 de M. Blanc (Les Républicains) a complété le présent article 3 par un paragraphe IV visant le livre des procédures fiscales pour prévoir deux ouvertures d’accès supplémentaires à des fichiers :

– il modifie l’article L. 135 ZJ pour que l’ensemble des assistants spécialisés aient accès aux fichiers Ficoba et Ficovie, ainsi qu’aux bases PATRIM et BNDP ;

– il crée un nouvel article L. 151 C qui ouvre aux greffiers des tribunaux de commerce ou des tribunaux judiciaires statuant en matière commerciale la possibilité de demander à l’administration fiscale des informations en provenance du Ficoba pour exercer leur mission de validation et de contrôle des données présentes dans le registre national des entreprises.

En séance

L’amendement n° 210 du Gouvernement, adopté avec un avis favorable de la commission, a prolongé la modification de l’article 135 ZC pour prévoir, au aa) du 1° du IV du présent article 3, que les agents de police judiciaire des finances, c’est-à-dire les agents des douanes et les agents des services fiscaux habilités à conduire des enquêtes judiciaires en vertu de l’article 28-1-1 du CPP, ont également accès aux fichiers Ficoba, Ficovie et FIDJI ainsi qu’aux bases PATRIM et BDNP.

La saisie sur compte bancaire par les officiers des douanes

Cette disposition, qui figure désormais au V du présent article 3 et vise l’article 323 du code des douanes, n’a fait l’objet d’aucune modification lors de son examen en commission.

En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 53 rect bis (Mme Ciuntu, Les Républicains) avec un avis favorable de la commission et du Gouvernement. Il prévoit que les agents des douanes spécialement habilités à cet effet peuvent eux aussi procéder à des saisies sur compte bancaire de sommes pouvant faire l’objet d’une confiscation.

La position de la commission

La fermeture administrative

L’amendement CL627 du rapporteur M. Pauget (DR) simplifie les alinéas relatifs à l’information du maire par le procureur et le préfet.

En premier lieu, il supprime l’information systématique du maire par le procureur sur l’ensemble des dossiers liés au trafic de stupéfiants : la transmission d’un tel volume de données ne paraît pas opportune, que ce soit pour le procureur ou pour le maire. L’amendement complète l’article L. 132-3 du code pénal pour préciser que l’information du maire déjà prévue au premier alinéa doit concerner les infractions liées au trafic de stupéfiants, dès lors que celles-ci causent des troubles à l’ordre public sur le territoire de sa commune.

En deuxième lieu, il conserve l’information du maire par le préfet sur les fermetures administratives prises en vertu du nouvel article L. 333-2 du CSI créé par le présent article, mais la restreint aux fermetures prises sur le territoire de sa commune.

Enfin, il supprime la possibilité pour le maire d’informer Tracfin, prévue au sein du code de la sécurité intérieure, cette possibilité étant déjà prévue à l’article 561-27 du CMF.

L’amendement CL628 du rapporteur M. Pauget (DR) est un amendement rédactionnel qui simplifie l’intitulé du nouveau chapitre consacré à la prévention des troubles à l’ordre public dans les commerces et établissements ouverts au public.

L’amendement CL629 du rapporteur M. Pauget (DR) précise les modalités de fermeture administrative. Il rapatrie au sein de l’article L. 333-2 nouvellement créé les dispositions relatives à la fermeture administrative prévues dans le code de la santé publique. Il lie par ailleurs l’arrêté de fermeture administrative aux atteintes à l’ordre public ayant été constatées.

Les amendements CL630 et CL631 du rapporteur M. Pauget (DR) sont des amendements rédactionnels.

L’amendement CL632 du rapporteur M. Pauget (DR) procède à une coordination qui tire les conséquences de la suppression des articles L. 3422-1 et 3422-2 du code de la santé publique.

Enfin, l’amendement CL403 de M. Duplessy (EcoS) modifie l’article 706-33 du code de procédure pénale pour harmoniser la procédure judiciaire de fermeture d’un établissement avec la procédure administrative créée par le présent article.

Ouverture de l’accès aux fichiers pour les services des douanes et fiscaux

Ces dispositions n’ont pas été modifiées lors des travaux en commission.

Renforcer les dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment dans le code monétaire et financier

L’amendement CL221 de M. Duplessy (EcoS) assujettit les loueurs et vendeurs d’aéronefs privés à la règlementation LCB-FT.

L’amendement CL636 du rapporteur M. Pauget (DR) prévoit que les dispositions relatives à l’élargissement des personnes assujetties à la réglementation LCB-FT entrent en vigueur au plus tard le 10 juillet 2027, ce qui permet de tenir compte de la réglementation européenne sur le sujet.

L’amendement CL633 du rapporteur M. Pauget (DR) tire les conséquences de l’élargissement du droit de communication de Tracfin en étendant aux trois nouvelles personnes concernées par ce droit de communication, l’interdiction de divulgation des informations relatives à l’exercice de ce droit de communication.

L’amendement CL634 du rapporteur M. Pauget (DR) précise le mécanisme de radiation d’office du registre du commerce et des sociétés en prévoyant une étape de mise en demeure pour que les sociétés aient l’opportunité de régulariser leur situation lorsque des manquements sont constatés. Il procède également à des coordinations outre-mer.

L’amendement CL197 déposé par Mme Godard (SOC) complète l’article L. 123-2 du code de commerce pour prévoir que le greffier peut, par tout moyen, vérifier la cohérence et la validité des pièces d’identité étrangères fournies.

Élargissement de l’accès au fichier informatisé des données juridiques immobilières

L’amendement CL461 de M. Blanchet (Dem) ouvre aux agents des douanes l’accès au fichier des données juridiques immobilières en complétant l’article L. 135 ZL du livre des procédures fiscales.

La saisie sur compte bancaire par les officiers des douanes

L’amendement CL635 du rapporteur M. Pauget (DR) réécrit les alinéas relatifs à la saisie sur compte bancaire par les douanes. Il crée un nouvel article 323-12 au sein du code des douanes, privilégiant ainsi l’inscription de la procédure dans le code des douanes plutôt qu’un renvoi au code de procédure pénale. Il supprime également la référence aux officiers de douane judiciaire, qui disposent déjà de telles prérogatives.

*

Article 3 bis (art. 67 sexies du code des douanes) Accès des douanes aux données des opérateurs de transport et de logistique

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 bis réécrit l’article 67 sexies du code des douanes pour substituer à l’obligation actuelle de transmission un accès direct des douanes aux données des opérateurs logistiques et de transports portuaires et aéroportuaires.

➢ Dernière modification législative intervenue

L’article 30 de la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a précisé le champ infractionnel de la transmission de données organisées entre les prestataires des services postaux et des entreprises de fret express et les douanes.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Cet article est issu de l’adoption en séance publique d’un amendement des rapporteurs.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements déposés par le rapporteur M. Pauget (DR) pour préciser le périmètre des opérateurs concernés par cette obligation de transmission et étendre la durée de conservation des données à deux ans.

L’État du droit

L’article 67 sexies a été créé par l’article 13 de la loi n° 2014-315 du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon. Il organise la transmission des données des prestataires des services postaux et des entreprises de fret express aux douanes, pour faciliter la recherche, la contestation et le rassemblement de preuves de certaines infractions douanières.

Le champ de cette transmission est restreint aux données utiles à la poursuite des infractions relatives :

– aux faits de contrebande, d’importation ou d’exportation sans déclaration (articles 414 et 414-2 du code des douanes) ;

– au délit de blanchiment douanier (article 415) ;

– aux infractions à la législation et à la réglementation des relations financières avec l’étranger (article 459).

Sont exclues de cette transmission :

– les données à caractère personnel mentionnées au I de l’article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (LIL) ;

– les données relatives aux marchandises faisant l’objet d’importations en provenance d’États non membres de l’Union européenne ou d’exportations à destination de ces mêmes États.

L’article précise que cette transmission ne peut pas porter atteinte au secret des correspondances. Le ministre chargé des douanes est autorisé à mettre en œuvre des traitements automatisés des données transmises, traitements qui doivent respecter la LIL. Seuls les agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre peuvent accéder à ces données.

La détermination du périmètre précis des données est renvoyée à un décret en Conseil d’État, pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL).

La présidente de la commission des Lois du Sénat, Muriel Jourda, également co-rapporteure du texte, a souligné lors de l’examen du présent article en séance que l’application de ce droit de communication des douanes était aujourd’hui dysfonctionnelle – transmission incomplète, réticences des opérateurs à transmettre ces données -, d’où la nécessité d’en changer les modalités.

Le dispositif adoptÉ par le SÉnat

Cet article est issu de l’adoption, en séance publique, de l’amendement n° 250 déposé par les rapporteurs, dont le Gouvernement a demandé le retrait. Il transforme une procédure de transmission de données en un accès direct des agents des douanes aux traitements de ces données.

Il autorise les agents des douanes individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé des douanes à accéder directement aux données relatives à l’identification et à la traçabilité des trafics internationaux de la logistique et du transport, contenues dans les traitements automatisés des opérateurs de la logistique et du transport portuaires et aéroportuaires ([21]).

Cet accès est autorisé pour la recherche d’infractions dont le champ est plus restreint que celui prévu à l’actuel article 67 sexies : il vise les mêmes infractions (articles 414, 414-2, 415 et 459) mais uniquement lorsqu’elles sont commises en bande organisée.

Plusieurs garanties encadrent cet accès des douanes.

Une exception à cet accès est prévue : les données à caractère personnel qui révèlent la prétendue origine raciale ou l’origine ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques, ou l’appartenance syndicale d’une personne physique, et les données génétiques, énumérées au I de l’article 6 de la LIL, en sont exclues. Elle reproduit l’exception prévue par l’actuel article 67 sexies du code des douanes.

Il est expressément précisé que ce partage de données ne peut porter atteinte au secret des correspondances.

Si le ministre chargé des douanes est autorisé à exploiter ces données au moyen de traitements qui respectent la LIL, ceux-ci :

– ne peuvent pas procéder à un rapprochement ou une mise en relation avec d’autres traitements de données à caractère personnel ;

– ne peuvent pas fonder par eux-mêmes une décision individuelle ou un acte de poursuite.

Les personnes concernées par le traitement doivent en être informées par les prestataires et entreprises dont les données font l’objet de l’accès.

La durée de conservation des données issues de cet accès est fixée à six mois à compter de leur enregistrement.

L’article 3 bis dans sa version adoptée par le Sénat prévoit également qu’un décret en Conseil d’État, pris après avis de la CNIL, détermine notamment :

– les catégories de données concernées par les traitements ;

– les modalités d’accès et d’utilisation de ces données par les agents ;

– les modalités de contrôle du respect de l’obligation d’information des personnes concernées par les traitements ;

– les modalités de destruction des données à l’issue des six mois ;

– les modalités d’exercice par les personnes concernées de leur droit d’accès et de rectification des données.

Cet article modifie donc l’équilibre actuel en substituant à une logique de transmission la possibilité pour les douanes d’avoir un accès direct. Il élargit le périmètre des opérateurs concernés par le partage de ces données et en réduit la durée de conservation en la fixant à six mois. Il prévoit par ailleurs explicitement qu’il ne puisse y avoir de croisement entre ces données et d’autres traitements automatisés, ce qui n’est pas précisé dans l’article 67 sexies actuel.

La position de la commission

La commission des Lois a adopté deux amendements proposés par le rapporteur M. Pauget (DR).

L’amendement CL640 précise le périmètre des opérateurs qui doivent permettre l’accès des douanes à leurs données, pour y inclure expressément les entreprises du secteur aérien, ferroviaire, maritime et fluvial.

L’amendement CL641 allonge la durée de conservation des données pour la fixer à deux ans, contre six mois dans le texte initial. Il crée également une amende pour les opérateurs qui fourniraient des données inexploitables ou incomplètes. Il prévoit enfin la possibilité pour les opérateurs et prestataires concernés de conclure avec les douanes une convention sur la mise à disposition des données concernées par l’article.

*

Article 4 (art. 324-1-1 du code pénal, 17, 60-1-1 A [nouveau], art. 415 et 415-1 du code des douanes) Procédure d’injonction pour richesse inexpliquée et présomption de blanchiment pour les « mixeurs » de crypto-actifs

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 prévoit que la présomption de blanchiment est applicable à toute opération impliquant un « mixeur » de crypto-actifs. Il crée également une procédure d’injonction pour richesse inexpliquée et systématise l’enquête patrimoniale en cas d’infractions liées au trafic de stupéfiants.

➢ Modifications apportées par le Sénat

L’article 4 a été modifié par deux amendements en commission et deux amendements en séance publique.

En commission, le périmètre de l’injonction pour richesse inexpliquée a été restreint et la systématisation des enquêtes patrimoniales supprimée. Le périmètre du délit de blanchiment douanier a également été élargi.

En séance, des précisions sur l’application du délit de présomption de blanchiment douanier ont été apportées par le Gouvernement.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements identiques du rapporteur M. Pauget (DR) et de Mme Moutchou (HOR) pour supprimer la procédure d’injonction pour richesse inexpliquée, ainsi qu’un amendement de précision du même rapporteur.

L’État du droit

La présomption de blanchiment, outil indispensable pour s’attaquer aux avoirs criminels

● Les infractions pénales de blanchiment et de présomption du blanchiment

L’article 324-1 du code pénal (CP) définit le blanchiment comme « le fait de faciliter, par tout moyen, la justification mensongère de l’origine des biens ou des revenus de l’auteur d’un crime ou d’un délit ayant procuré à celui-ci un profit direct ou indirect ». Il est passible de cinq ans d’emprisonnement et 375 000 euros d’amende. Le fait d’apporter un concours à une opération de placement, de dissimulation ou de conversion du produit direct ou indirect d’un crime ou d’un délit est également considéré comme du blanchiment.

Dans un arrêt du 20 février 2008, la chambre criminelle de la Cour de cassation ([22]) a établi que le délit de blanchiment était une infraction générale, distincte et autonome. Ainsi, s’il demeure un délit de conséquence ([23]), son caractère autonome facilite sa caractérisation, puisqu’il n’est pas nécessaire que l’infraction principale ait fait l’objet de poursuites ou d’une condamnation pour que le blanchiment soit caractérisé.

Il existe une infraction spécifique de blanchiment du produit d’une infraction pour des faits de trafic de stupéfiants, passible de dix ans d’emprisonnement et de 750 000 euros d’amende (à l’article 222-38 du CP).

L’article 324-1-1 du CP, qui instaure une présomption de blanchiment, a été créé par l’article 8 de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Il fait suite au constat par les députés de la très grande difficulté à faire le lien entre des montages juridiques et financiers complexes et le produit de délits et de crimes ([24]). En conséquence, il ne modifie pas les éléments constitutifs de l’infraction de blanchiment mais assouplit le régime de la preuve.

Il opère ainsi un renversement de la charge de la preuve : dès lors que la personne n’est pas en mesure de prouver l’origine licite des fonds, alors celle-ci est présumée illicite. À l’inverse, si un montage complexe s’explique par des considérations juridiques, patrimoniales ou encore économiques, alors la présomption de blanchiment peut être écartée.

Là encore, le délit de présomption de blanchiment est un délit autonome, autrement dit il n’est pas nécessaire pour le poursuivre d’avoir identifié les infractions à l’origine de l’opération de blanchiment initiale.

La chambre criminelle de la Cour de cassation, dans une décision du 4 décembre 2024 ([25]), a considéré que le mécanisme de présomption de blanchiment ne porte pas atteinte aux droits de la défense et que les éléments constitutifs de ce délit sont suffisamment clairs et précis pour permettre son interprétation sans risque d’arbitraire. Pour ces raisons, elle n’a pas renvoyé au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l’article 324-1-1 du code pénal, confirmant une décision du 9 décembre 2015 ([26]).

Des saisies pour blanchiment peuvent être prononcées dans le cadre de la mise en œuvre d’une présomption de blanchiment, c’est-à-dire que l’objet du blanchiment peut être saisi sans que l’infraction à l’origine des fonds illicites ne soit identifiée. Cette possibilité a été confirmée par trois arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation rendus le 14 juin 2017 ([27]).

Parmi les différentes techniques des organisations criminelles pour blanchir des fonds issus d’activités criminelles, le recours aux crypto-actifs est de plus en plus fréquent ([28]). Ces actifs présentent plusieurs avantages : la possibilité d’effectuer des transactions sous pseudonyme, la fluidité des transactions, mais aussi l’absence d’intermédiaire et la diversification des investissements dans les secteurs à risque ([29]). La volatilité des taux de change permet également facilement de justifier un enrichissement rapide.

À cela s’ajoute la possibilité d’utiliser des « mixeurs » de cryptomonnaies : il s’agit de services qui mixent les fonds en cryptomonnaies pour en dissimuler l’origine et rendre impossible toute traçabilité.

● L’équivalent pour les délits douaniers

Le législateur a répliqué le dispositif de présomption de blanchiment au sein du code des douanes.

L’article 415 de ce code prévoit un délit de blanchiment douanier. Ce dernier est caractérisé lorsque :

– il s’agit d’une opération financière entre l’étranger et la France (exportation, importation, transfert ou compensation) ;

– l’opération porte sur des fonds qui proviennent, directement ou indirectement, d’un délit prévu par toute législation que les agents des douanes sont chargés d’appliquer, d’un délit portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union européenne ou d’un trafic de stupéfiants ;

– l’intention frauduleuse de la personne est établie, c’est-à-dire qu’elle connaissait l’origine illicite des fonds.

L’infraction de blanchiment s’applique aussi lorsque les activités criminelles à l’origine des fonds ont été exercées sur le territoire d’un autre État membre de l’Union européenne ou sur celui d’un État tiers.

Le délit de blanchiment douanier est passible d’une peine d’emprisonnement de dix ans, mais aussi de la confiscation des sommes en infraction, des biens ayant servi à commettre l’infraction ainsi que des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l’infraction.

L’article 415-1 du même code prévoit une présomption de blanchiment dans plusieurs cas. Il a été créé par l’article 35 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

L’article prévoit ainsi que les fonds ou les actifs numériques mentionnés à l’article L. 54-10-1 du code monétaire et financier sont présumés être le produit d’une infraction prévue à l’article 415 lorsque les conditions matérielles, juridiques ou financières de l’opération financière n’ont d’autre motif que d’en dissimuler l’origine illicite.

Les articles 415 et 415-1 du code des douanes ont été modifiés par l’article 30 de la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, qui y a intégré les crypto-actifs.

Le délit de non-justification de ressources

Au délit de présomption de blanchiment s’ajoute celui de non-justification de ressources, prévu à l’article 321-6 du code pénal.

Ce délit est constitué lorsqu’une personne, en relation avec d’autres ayant des activités illicites ou des victimes d’activités illicites, ne peut justifier d’un niveau de ressources proportionné à son train de vie, ou de l’origine d’un bien détenu. Ce délit suppose que le bénéficiaire des ressources ou du bien d’origine illicite n’ait pu en ignorer l’origine frauduleuse.

Les enquêtes patrimoniales, compétence des officiers de police judiciaire

L’article 17 du CPP énumère les missions dévolues aux officiers de police judiciaire. Il prévoit ainsi explicitement que ceux-ci réalisent les enquêtes patrimoniales aux fins d’identification des avoirs criminels.

Cette mention a été ajoutée par l’article 5 de la loi n° 2024-582 du 24 juin 2024 améliorant l’efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels. Selon le rapport du Sénat sur le texte, cette modification était considérée comme « un signal positif envoyé à l’ensemble des officiers de police judiciaire pour les inciter à s’interroger, dans chaque dossier, sur l’opportunité de mener ou non une enquête patrimoniale » ([30]).

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

LEs dispositions initiales

Élargissement du champ de la présomption de blanchiment

Le I de l’article 14 complète l’article 324-1-1 du CP relatif à la présomption de blanchiment : il prévoit que cette présomption s’applique « à toute opération effectuée au moyen d’un crypto-actif à anonymat renforcé ou de fonds acheminés par l’intermédiaire d’un mixeur ou d’un mélangeur de crypto-actifs ».

Toute opération financière impliquant un mixeur de crypto-actif ou un crypto-actif à anonymat renforcé serait ainsi considérée comme une opération de blanchiment, sauf démonstration du contraire.

Procédure d’injonction pour richesse inexpliquée

Le 2° du II du présent article 4, dans sa rédaction initiale, insère un nouvel article 60-1-1 A au sein du code de procédure pénale (CPP), qui crée une procédure d’injonction pour richesse inexpliquée.

Cette procédure permettrait au procureur de la République, mais également aux officiers de police judiciaire, aux agents des douanes et des services fiscaux habilités à effectuer des enquêtes judiciaires de requérir de toute personne qu’elle justifie de ressources correspondant à son train de vie ou de l’origine d’un bien détenu.

Ne pas répondre à une telle réquisition serait passible d’une amende de 10 000 euros. Si la personne concernée ne répond pas, ou que sa réponse est insuffisante, alors le procureur de la République pourrait saisir le juge des libertés et de la détention afin que celui-ci ordonne la saisie de ses biens, lorsque l’origine ne peut en être établie ou que la loi en prévoit la confiscation.

Les biens et les revenus ayant fait l’objet d’une telle réquisition feraient l’objet d’une présomption de blanchiment, dès lors que la personne concernée par la réquisition s’est abstenue de répondre, n’a pas répondu selon les formes exigées ou a apporté une réponse insuffisante, conformément au I du présent article 4, qui complète l’article 324-1-1 du CP dans ce sens.

Ce dispositif traduit l’une des recommandations du rapport de la commission d’enquête du Sénat précité, selon lequel une telle procédure serait complémentaire de la présomption de blanchiment.

Systématisation des enquêtes patrimoniales pour les enquêtes portant sur des faits de trafic de stupéfiants

Enfin, le 1° du II du présent article modifie l’article 17 du CPP pour prévoir que les enquêtes patrimoniales sont systématiquement conduites lorsque les investigations portent sur des infractions en lien avec le trafic de stupéfiants (prévues aux articles 222-34 à 222-40 du CP).

Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à l’article 4 en adoptant deux amendements des rapporteurs, lors de l’examen en commission, et deux autres en séance.

Procédure d’injonction pour richesse inexpliquée

Le périmètre initialement très large de la procédure a été resserré au cours de la lecture au Sénat, en raison du risque constitutionnel posé par un champ trop large.

● En commission, l’amendement COM-60 déposé par les rapporteurs a modifié l’article 60-1-1 A inséré dans le CPP par le 2° du II du présent article 4 afin de réduire le champ d’application de l’injonction pour richesse inexpliquée aux enquêtes ou informations judiciaires portant sur les infractions portant sur le trafic de stupéfiants (articles 222-34 à 222-43-1 du CP) ou liées à la criminalité et à la délinquance organisées (articles 706-73 et 706-73-1 du CPP). Ce faisant, la nouvelle rédaction du 2° du II ajoute également le juge d’instruction à la liste des personnes en mesure de procéder à cette réquisition.

● En séance, le Sénat a adopté l’amendement n° 154 de Mme Aeschlimann (Les Républicains) avec un avis favorable de la commission et de sagesse du Gouvernement. Cet amendement ajoute un critère d’application pour l’injonction pour richesse inexpliquée : il faut que la personne soit suspectée et qu’un écart manifeste entre ses ressources et son train de vie soit constaté. L’amendement fixe également à un mois le délai dans lequel la personne doit répondre à la réquisition, sous peine de voir ses biens confisqués, alors que le texte issu des travaux de la commission prévoyait simplement que cette réponse devait intervenir « dans les meilleurs délais ».

Élargissement du champ de la présomption de blanchiment

● En commission, le Sénat a précisé la présomption de blanchiment en cas d’utilisation de « mixeurs » de crypto-actifs et étendu cette présomption en matière douanière.

L’amendement COM-59 des rapporteurs a complété les deux alinéas ajoutés à l’article 324-1-1 du CPP par le I du présent article 4, afin d’élargir la présomption de blanchiment lorsque les conditions matérielles, juridiques ou financières des opérations d’exportation, d’importation, de transfert ou de compensation ainsi que de placement ou de conversion des actifs numériques mentionnés à l’article 54-10-1 du code monétaire et financier ne peuvent avoir pour autre justification que de dissimuler le bénéficiaire effectif du fonds ou de ces actifs numériques.

Il a également ajouté un III au présent article 4, qui modifie les articles 415 et 415-1 du code des douanes pour étendre la présomption de blanchiment douanier aux bénéficiaires effectifs des fonds ou actifs numériques :

– il complète l’article 415 pour prévoir que le délit de blanchiment douanier s’applique également aux opérations de placement ou de conversion des actifs numériques ;

– il complète également l’article 415-1 pour prévoir que la présomption de blanchiment douanier s’applique aux opérations effectuées par l’intermédiaire d’un mixeur de crypto-actifs.

● En séance publique, le Gouvernement a précisé les conditions dans lesquelles la présomption de blanchiment pouvait s’appliquer aux opérations de mixage des crypto-actifs.

L’amendement n° 213 du Gouvernement, adopté avec avis favorable de la commission, a réécrit le second alinéa ajouté à l’article 324-1-1 du CPP relatif à l’application de la présomption de blanchiment aux mixeurs de crypto-actifs (I du présent article 4).

Il procède également à une réécriture des modifications insérées à l’article 415-1 du code des douanes (III du présent article 4) :

– il ajoute que la présomption de blanchiment s’applique également lorsque l’objectif de l’opération ne peut être autre que de dissimuler le bénéficiaire effectif des fonds ou actifs numériques ;

– il reproduit le mécanisme introduit par le même amendement au sein du code pénal en prévoyant que la présomption de blanchiment s’applique à toute opération effectuée au moyen d’un crypto-actif comportant une fonction d’anonymisation ainsi qu’au moyen de tout type de compte ou technique permettant l’anonymisation ou l’opacification des opérations en crypto-actifs.

Systématisation des enquêtes patrimoniales pour les enquêtes portant sur des faits de trafic de stupéfiants

L’amendement COM-60 précité, adopté lors de l’examen en commission, a par ailleurs supprimé le 1° du II du présent article 4 relatif à la systématisation des enquêtes patrimoniales portant sur des faits de trafic de stupéfiants, dans la mesure où, selon l’exposé des motifs de l’amendement, « le manque d’enquêtes patrimoniales résulte essentiellement d’un manque de moyens et d’une acculturation insuffisante des services à ce type d’investigation » et non pas d’un vide juridique.

La position de la commission

La Commission a adopté trois amendements modifiant l’article 4.

L’amendement CL638 du rapporteur M. Pauget modifie le dispositif de présomption de blanchiment pour que celui-ci s’applique dès lors que la présence d’un « mixeur » de crypto-actifs ou d’un crypto-actif anonyme est constatée, et non pas lorsque ces deux conditions sont réunies, comme le prévoyait le texte adopté par le Sénat.

Les amendements identiques CL639 et CL442, déposés respectivement par le rapporteur M. Pauget (DR) et Mme Moutchou (HOR), suppriment la procédure d’injonction pour richesse inexpliquée créée par le Sénat. Celle-ci ne présente pas les garanties suffisantes, notamment s’agissant du respect de la présomption d’innocence, contrairement aux dispositifs déjà existants dans la loi comme la présomption de blanchiment et le délit de non justification de ressources.

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Article 4 bis A (art. 222-49 et 321-6 du code pénal) Confiscation obligatoire des biens dont l’origine ne peut être justifiée ou dans le cadre d’une condamnation pour trafic de stupéfiants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rend obligatoire la confiscation des biens dont le propriétaire ne peut justifier de l’origine et qui a été condamné pour ce motif, et celle des biens ayant servi à ou étant le produit d’une infraction liée au trafic de stupéfiants en cas de condamnation pour ce motif.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles du code pénal visés par le présent article n’ont pas connu de récentes modifications législatives. Toutefois, il convient de noter que la loi n° 2024-582 du 24 juin 2024 améliorant l’efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels a fait évoluer plusieurs dispositions et insère notamment, à l’article 131-21 du code pénal, une obligation de confiscation des biens ayant été saisis au cours de la procédure lorsqu’ils ont servi à commettre l’infraction, étaient destinés à la commettre ou sont l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur modifiant l’article 4 bis A, afin de supprimer la confiscation obligatoire des biens ayant servi à ou étant le produit d’une infraction liée au trafic de stupéfiants en cas de condamnation pour ce motif, qui est déjà partiellement satisfaite par le droit existant, et de limiter l’obligation de confiscation des biens dont le propriétaire ne peut justifier de l’origine et qui a été condamné pour ce motif aux seuls biens déjà saisis.

L’état du droit

● La saisie pénale constitue une mesure procédurale pouvant avoir trois finalités :

– la préservation des éléments de preuve ;

– la conservation des biens qui pourront faire l’objet d’une confiscation au titre de l’action patrimoniale, c’est-à-dire d’une privation de tout ou partie du patrimoine de la personne condamnée, suivant les infractions et en général en application du principe de proportionnalité des peines ;

– la conservation des biens pour garantir l’indemnisation des victimes en matière de criminalité organisée.

● La confiscation consiste, quant à elle, en une peine prononcée par un juge à l’occasion d’une condamnation. Elle peut être prononcée, soit à titre de peine alternative, pour les délits ([31]) et les contraventions de la cinquième classe ([32]), soit à titre de peine complémentaire, dans les cas prévus par la loi ou le règlement et de plein droit pour les crimes et pour les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an, à l’exception des délits de presse ([33]). La confiscation constitue ainsi une décision judiciaire qui, lorsque la condamnation devient définitive, entraîne la dépossession définitive d’un bien.

● L’article 131-21 du code pénal précise que la confiscation peut porter sur :

– tous les biens meubles ou immeubles, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis, ayant servi à commettre l’infraction ou qui étaient destinés à la commettre, et dont le condamné est propriétaire ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition (alinéa 2) ;

– tous les biens qui sont l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction, à l’exception des biens susceptibles de restitution à la victime (alinéa 3) ;

– tout bien meuble ou immeuble défini par la loi ou le règlement qui réprime l’infraction (alinéa 5) ;

– les biens meubles ou immeubles, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis, appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, lorsque ni le condamné, ni le propriétaire, mis en mesure de s’expliquer sur les biens dont la confiscation est envisagée, n’ont pu en justifier l’origine (alinéa 6 : cette disposition concerne uniquement les crimes ou délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement et ayant procuré un profit direct ou indirect) ;

– tout ou partie des biens appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, quelle qu’en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis (alinéa 7 : cette disposition s’applique uniquement lorsque la loi qui réprime le crime ou le délit le prévoit expressément) ;

– tous les droits incorporels, quelle qu’en soit la nature, divis ou indivis (alinéa 9) ;

– en valeur sur tous biens, quelle qu’en soit la nature, appartenant au condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition (alinéa 10).

Par ailleurs, l’article 131-21 prévoit que la confiscation des biens ayant été saisis au cours de la procédure est obligatoire lorsqu’ils ont servi à commettre l’infraction, lorsqu’ils étaient destinés à la commettre ou lorsqu’ils sont l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction (alinéa 4). La confiscation est également obligatoire pour les objets qualifiés de dangereux ou nuisibles par la loi ou le règlement, ou dont la détention est illicite, que ces biens soient ou non la propriété du condamné (alinéa 8).

Hors ce dernier cas, le treizième alinéa du même article précise que lorsque la peine de confiscation porte sur des biens sur lesquels toute personne autre que le condamné dispose d’un droit de propriété, elle ne peut être prononcée si cette personne dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu’elle revendique et sa bonne foi.

● S’agissant des infractions en lien avec le trafic de stupéfiants ([34]), l’article 222-49 du code pénal prévoit des dispositions spécifiques en matière de confiscation :

– d’une part, celle-ci doit être prononcée pour les installations, matériels et pour tout bien ayant servi, directement ou indirectement, à la commission de l’infraction, ainsi que tout produit provenant de celle-ci, quelle que soit la personne à laquelle ils appartiennent et quel que soit le lieu où ils se trouvent ([35]) ;

– d’autre part, pour certaines des infractions ([36]), la confiscation peut être plus large et concerner tout ou partie des biens du condamné ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont il a la libre disposition, quelle qu’en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis.

● Par ailleurs, l’article 321-6 du même code sanctionne le fait de ne pas pouvoir justifier de ressources correspondant à son train de vie ou de ne pas pouvoir justifier de l’origine d’un bien détenu pour des personnes n’ayant pas été par ailleurs condamnées mais étant en « relations habituelles » avec une ou plusieurs personnes qui soit se livrent à la commission de crimes ou de délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement et procurant à celles-ci un profit direct ou indirect, soit sont les victimes d’une de ces infractions.

Cette incapacité de justifier de l’origine de ses biens ou ressources est un délit puni de trois ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende.

Le dispositif proposé par le Sénat

Le présent article est issu de l’adoption en séance publique, suivant le double avis favorable de la Commission et du Gouvernement, de quatre amendements identiques : le n° 13 rect. quinquies de M. Parigi (Union centriste), le n° 110 rect. bis de M. Bacchi (CRCE-K), le n° 146 de M. Benarroche (EST) et le n° 181 de M. Bourgi (SER).

Il modifie les articles 321-6 et 222-49 du code pénal, afin de rendre obligatoire la confiscation des biens dans deux cas :

– d’une part, il complète d’un nouvel alinéa l’article 321-6 du code pénal pour prévoir une confiscation obligatoire des biens dont le propriétaire ne peut justifier de l’origine et qui, pour ce motif, a été condamné en application dudit article ;

– d’autre part, il modifie la rédaction du premier alinéa de l’article 222-49 du même code pour rendre obligatoire, en cas de condamnation pour des infractions liées au trafic de stupéfiants ([37]), la confiscation des installations, matériels et de tout bien ayant servi à la commission de l’infraction et de tout produit provenant de celle-ci ([38]).

Dans les deux cas, la rédaction proposée par le Sénat précise que cette décision de confiscation n’a pas à être motivée. Toutefois, la juridiction peut, par une décision spécialement motivée, décider de ne pas la prononcer, en considération des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur.

La position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements modifiant l’article 4 bis A.

L’amendement CL558 du rapporteur M. Pauget (DR) supprime les dispositions, prévues au 1° de l’article 4 bis A, rendant obligatoire, en cas de condamnation pour des infractions liées au trafic de stupéfiants, la confiscation des installations, matériels et de tout bien ayant servi à la commission de l’infraction et de tout produit provenant de celle-ci. En effet, cette confiscation obligatoire est déjà prévue par le quatrième alinéa de l’article 131-21 du code pénal pour les biens saisis au cours de la procédure, ce qui correspond mieux aux réalités opérationnelles des confiscations.

À des fins également opérationnelles, l’amendement CL557 du rapporteur M. Pauget (DR), modifie le 2° du présent article pour limiter l’obligation de confiscation des biens dont le propriétaire ne peut justifier de l’origine et qui a été condamné pour ce motif aux seuls biens déjà saisis.

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Article 4 bis B (nouveau) (art. 131-21 du code pénal) Confiscation des sommes présentes sur les cartes prépayées anonymes

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, introduit par la Commission sur proposition de Mme Moutchou (HOR), explicite le fait que la peine complémentaire de confiscation peut également porter sur les sommes présentes sur des cartes prépayées anonymes.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2024-582 du 24 juin 2024 améliorant l’efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels a inséré, à l’article 131-21 du code pénal, une obligation de confiscation des biens ayant été saisis au cours de la procédure lorsqu’ils ont servi à commettre l’infraction, étaient destinés à la commettre ou sont l’objet ou le produit direct ou indirect de l’infraction.

L’état du droit

L’article 131-21 du code pénal précise les biens sur lesquels la confiscation peut porter et définit un certain nombre de cas dans lesquels la confiscation est obligatoire.

De manière générale, ces confiscations peuvent porter sur tous les biens meubles ou immeubles, ainsi que sur les droits incorporels. Le dixième alinéa de l’article 131-21 précise en outre que cette confiscation peut se faire en valeur sur tous biens, quelle qu’en soit la nature.

Ces confiscations peuvent porter sur les biens appartenant à la personne condamnée ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, sur les biens dont le condamné a la libre disposition. Hors le cas où la confiscation concerne des objets qualifiés de dangereux ou nuisibles, le treizième alinéa du même article précise que lorsque la peine de confiscation porte sur des biens sur lesquels toute personne autre que le condamné dispose d’un droit de propriété, elle ne peut être prononcée si cette personne dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu’elle revendique et sa bonne foi.

Le dispositif introduit par la commission

Introduit par l’adoption en commission des Lois de l’amendement CL445 de Mme Moutchou (HOR), le présent article explicite la possibilité pour une peine de confiscation de porter sur des sommes présentes sur des cartes prépayées anonymes.

Cette précision est précédée de la mention « sous les mêmes réserves », qui, comme dans les autres cas prévus à l’article 131-21, renvoie à son treizième alinéa en application duquel, lorsque la peine de confiscation porte sur des biens sur lesquels toute personne autre que le condamné dispose d’un droit de propriété, elle ne peut être prononcée si cette personne dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure n’a pas été mise en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement aux fins, notamment, de faire valoir le droit qu’elle revendique et sa bonne foi.

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Article 4 bis C (nouveau) (art. 706-160 du code de procédure pénale) Élargissement des types de biens confisqués pouvant être affectés ou mis à disposition par l’AGRASC

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article, résultant de l’adoption des amendements identiques CL168 de M. Ruffin (EcoS) et CL237 de Mme Capdevielle (SOC) et de l’amendement CL497 de M. Amirshahi (EcoS), élargit les possibilités d’affectation ou de mise à disposition des biens meubles ou immeubles dont la gestion est confiée à l’Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 3 de la loi n° 2024-582 du 24 juin 2024 améliorant l’efficacité des dispositifs de saisie et de confiscation des avoirs criminels a modifié l’article 706-160 du code de procédure pénale afin d’autoriser l’AGRASC, pour les besoins de l’accomplissement de sa mission de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, à accéder aux informations contenues dans le fichier immobilier tenu par les services chargés de la publicité foncière.

L’état du droit

L’article 706-160 du code de procédure pénale définit les missions dévolues à l’AGRASC. Cette dernière est chargée d’assurer, sur l’ensemble du territoire et sur mandat de justice :

– la gestion des biens saisis, confisqués ou faisant l’objet d’une mesure conservatoire (1°) ;

– la gestion de toutes les sommes saisies (2°) ;

– l’aliénation ou la destruction des biens qui sont ordonnées (3° et 4°) ;

– la gestion des biens meubles affectés à titre gratuit par l’autorité administrative à certains services (5°) ;

– la gestion des biens saisis, l’aliénation ou la destruction des biens saisis ou confisqués et la répartition du produit de la vente en exécution de toute demande d’entraide ou de coopération émanant d’une autorité judiciaire étrangère (huitième alinéa) ;

– la mise à disposition, le cas échéant à titre gratuit, d’un bien immobilier dont la gestion lui est confiée au bénéfice d’associations d’intérêt général ([39]), d’associations et de fondations reconnues d’utilité publique, de collectivités territoriales, ainsi que d’organismes exerçant des activités de maîtrise d’ouvrage et concourant aux objectifs de la politique d’aide au logement ([40]) (neuvième alinéa).

Le dispositif introduit par la commission

Ce nouvel article 4 bis C est issu de trois amendements adoptés par la Commission.

● D’une part, les amendements identiques CL168 de M. Ruffin (EcoS) et CL237 de Mme Capdevielle (SOC) modifient le neuvième alinéa de l’article 706-160 afin de permettre la mise à disposition, le cas échéant à titre gratuit, d’un bien immobilier dont la gestion est confiée à l’AGRASC au bénéfice de certains services publics : services judiciaires, services de police ou unité de gendarmerie, Office français de la biodiversité, services placés sous l’autorité du ministre chargé du budget qui effectuent des missions de police judiciaire et direction de la sécurité civile et de la gestion des crises.

● D’autre part, l’amendement CL497 de M. Amirshahi (EcoS) supprime de ce même neuvième alinéa le terme « immobilier », rendant cette mise à disposition possible pour tout type de biens et non plus seulement les biens immeubles.

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Article 4 bis (art. L. 561-14-1 A [nouveau] du code monétaire et financier) Interdiction des « mixeurs » de crypto-actifs

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 bis interdit aux prestataires de services sur actifs numériques de proposer l’utilisation des « mixeurs » de crypto-actifs, qui permettent l’anonymat des utilisateurs et rendent confidentiels les échanges.

➢ Position de la Commission

La Commission n’a pas adopté d’amendement pour modifier le présent article.

L’État du droit

Le statut de prestataires de services sur actifs numériques (PSAN) a été créé par l’article 86 de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises. Ces prestataires sont soumis à un enregistrement obligatoire auprès de l’Autorité des marchés financiers. Ils doivent mettre en œuvre l’intégralité des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, conformément à l’article L. 561-2 du code monétaire et financier.

Comme évoqué supra dans le commentaire de l’article 4, l’usage des mixeurs par les organisations criminelles est de plus en plus fréquent pour blanchir les fonds issus de leurs activités criminelles. Le présent article emporte donc l’interdiction de l’utilisation de ces « mixeurs ».

Le dispositif adoptÉ par le SÉnat

Le présent article 4 bis est issu de l’adoption, en commission, de l’amendement COM-14 de M. Blanc (Les Républicains).

Il insère un nouvel article L. 561-14-1 A au sein du code monétaire et financier qui interdit aux prestataires de services sur actifs numériques ([41]) de « tenir tout type de compte ou [d’]offrir tout type de service permettant l’anonymisation ou une opacification accrue des opérations », ce qui revient à interdire l’utilisation des « mixeurs » de crypto-actifs.

Cette interdiction anticipe l’entrée en vigueur du règlement (UE) 2024/1624 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, qui sera applicable à compter du 10 juillet 2027 : son article 79 prévoit en effet l’interdiction de la tenue de tout compte permettant l’anonymisation ou une opacification accrue des transactions, en citant explicitement les jetons à anonymat renforcé.

La position de la commission

La Commission des Lois a adopté cet article sans y apporter de modifications.

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Article 5 (supprimé) (art. 706-33-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Gel judiciaire des avoirs des personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 crée un mécanisme de gel des avoirs des personnes soupçonnées d’infractions en matière de trafic de stupéfiants.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement en commission et deux autres en séance publique. En commission, il a élargi la portée du dispositif à l’ensemble des infractions liées à la criminalité organisée. En séance publique, il a notamment fixé à un an maximale la durée du gel judiciaire.

➢ Position de la Commission

La commission des Lois a adopté deux amendements de suppression du présent article, présentés par le rapporteur M. Pauget (DR) et Mme Moutchou (HOR).

L’état du droit

En matière judiciaire, la possibilitÉ de saisir et confisquer les avoirs criminels

La France s’est progressivement dotée d’un arsenal judiciaire fourni en matière de saisie et confiscation des avoirs criminels.

Comme l’indique le rapport d’évaluation mutuelle du groupe d’action financière (GAFI) sur les mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme mis en œuvre par la France, celle-ci « a érigé la saisie et la confiscation du produit et des instruments du crime et des biens d’une valeur équivalente en une priorité globale […]. La France a réussi à priver les criminels des montants considérables constituant le produit ou les instruments d’infractions ou de bien d’une valeur équivalent […] en ayant recours à diverses mesures, y compris la confiscation » ([42]). Il rappelle que la politique pénale vise à identifier les avoirs criminels le plus tôt possible pour optimiser leur saisie.

La procédure de saisie pénale a fait l’objet d’un développement supra dans le commentaire de l’article 4 bis.

En matière administrative, la possibilité d’un gel des avoirs sur un périmètre restreint

Le dispositif de gel administratif des avoirs terroristes est prévu au chapitre II du titre VI du livre V du code monétaire et financier. Il a été introduit par l’article 23 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers. Cette loi est venue compléter le dispositif existant, qui permettait l’exécution en France des décisions prises sur le fondement d’instruments communautaires (résolutions des Nations Unies mais aussi avis européens), mais pas de procéder à des mesures administratives de gel des avoirs des résidents français ou communautaires.

Le gel administratif vise plusieurs les fonds et ressources économiques de plusieurs types de personnes :

– celles qui sont liées à des actes de terrorisme, que ce soit parce qu’elles les commettent, tentent de les commettre, les facilitent ou les financent (article L. 562-2) ;

– celles qui sont liées à des actes d’ingérence, qu’elles les commettent, tentent de les commettre, les facilitent ou les financent (article L. 562-3) ;

– celles qui sont liées à des actions sanctionnées ou prohibées par les résolutions des Nations Unies ([43]) ou par des actes européens ([44]), qu’elles les commettent, tentent de les commettre, les facilitent ou les financent (article L. 562-3).

Lorsque le gel porte sur ce dernier cas, il est décidé par le seul ministre chargé de l’économie. Dans les deux autres cas, il doit être décidé conjointement par le ministre de l’intérieur et le ministre chargé de l’économie.

Dans les trois cas, il est décidé pour une durée de six mois, renouvelable.

L’article L. 562-4 énumère les personnes qui doivent appliquer sans délai les mesures de gel et les interdictions de mise à disposition ou d’utilisation :

– toute personne physique, ressortissante nationale ou ressortissante étrangère se trouvant sur le territoire national ;

– les personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et la lutte contre le terrorisme (LCB-FT), ainsi que toute autre personne morale constituée ou établie selon le droit national ou réalisant une opération sur le territoire national, dans le cadre de son activité.

Les modalités pour autoriser le déblocage des fonds sont prévues à l’article L. 562-11. Celui-ci peut notamment être accordé si la personne faisant l’objet d’une mesure de gel justifie :

– de besoins matériels particuliers intéressant sa vie personnelle ou familiale pour une personne physique ou d’une activité compatible avec la sauvegarde de l’ordre public pour une personne morale ;

– ou de décisions de nature à assurer la conservation de son patrimoine.

L’article L. 562-12 prévoit que le secret bancaire ou professionnel ne peut pas faire obstacle à l’échange d’informations entre les personnes chargées d’appliquer les mesures de gel et les services de l’État chargés de préparer ou de mettre en œuvre ces mêmes mesures, lorsque ces informations permettent de vérifier l’identité des personnes concernées par la mesure de gel, ou de surveiller les opérations portant sur les fonds et ressources économiques gelés.

Le dispositif proposÉ par le SÉnat

La commission d’enquête du Sénat a constaté l’absence de dispositif permettant de geler en urgence les avoirs des narcotrafiquants. Le présent article constitue une réponse à ce constat.

LEs dispositions initiales

Le présent article 5 insère un nouvel article 706-33-1 au sein du code de procédure pénale qui crée un mécanisme de gel judiciaire des avoirs, qui reprend plusieurs des dispositions prévues pour le gel administratif des avoirs.

Cet outil est à la main du juge des libertés et de la détention (JLD), compétent pour prendre des décisions de gel des fonds ([45]) et ressources économiques ([46]) :

– qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent des actes relevant des infractions liées au trafic de stupéfiants (articles 222-34 à 222-40 du code pénal) ;

– qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes impliquées dans le trafic de stupéfiants (mentionnées supra).

Le gel judiciaire prévu par l’article 706-33-1 concerne donc exclusivement les personnes physiques et morales impliquées dans des procédures portant sur des faits de trafic de stupéfiants.

Le JLD est saisi par le procureur de la République en charge de l’enquête ou par le juge d’instruction en charge de l’information et doit se prononcer dans un délai de 48 heures.

Le gel peut être contesté sous dix jours à compter de la date de mise à exécution de la décision considérée, par voie de requête remise au greffe de la chambre de l’instruction de la cour d’appel territorialement compétente.

Le texte prévoit que le recours n’est pas suspensif. Le III de l’article 706-33-1 prévoit néanmoins la possibilité pour le JLD de débloquer une partie des fonds ou des ressources économiques gelés si la personne concernée par cette mesure justifie :

– de besoins matériels particuliers intéressant sa vie personnelle ou familiale pour une personne physique ou d’une activité compatible avec la sauvegarde de l’ordre public pour une personne morale ;

– ou de décisions de nature à assurer la conservation de son patrimoine.

Ces critères sont identiques à ceux prévus par l’article L. 562-11 du CMF pour le déblocage des avoirs qui feraient l’objet d’une mesure de gel administratif.

Le II de l’article 706-33-1 introduit des dispositions pour garantir l’application de ce gel qui sont très similaires à celles prévues dans le CMF pour le gel administratif :

– la nécessité pour les personnes mentionnées à l’article L. 562-4 d’appliquer sans délai les mesures de gel judiciaire, et de respecter les obligations prévues aux articles L. 562-4-1 (procédure interne pour la mise en œuvre des mesures de gel des avoirs), L. 562-5 (interdiction de mise à disposition ou d’utilisation des avoirs de personnes concernées par une mesure de gel), L. 562-6 (interdiction de participer à contourner les mesures de gel), L. 562-7 (pas d’obstacle au versement de fonds sur le compte des personnes dont les fonds sont gelés), L. 562-10 (opposabilité des mesures à un tiers) et L. 562-13 (responsabilité de l’État des conséquences dommageables des mesures de gel pour les personnes chargées de l’appliquer) ;

– l’impossibilité pour le secret bancaire ou professionnel de faire obstacle à l’échange d’informations entre les personnes chargées d’appliquer le gel et les services de l’État qui le mettent en œuvre (premier alinéa de l’article 562-12) ;

– l’échange d’informations entre les services de l’État et les autorités d’agrément et de contrôle (deuxième et troisième alinéas de l’article L. 562-12).

Les modifications adoptÉes par le SÉnat

Le Sénat a apporté plusieurs modifications à l’article 5 en adoptant un amendement des rapporteurs lors de l’examen en commission et deux amendements en séance publique.

● La commission des Lois a adopté l’amendement COM-61 des rapporteurs qui complète et corrige plusieurs alinéas du présent article correspondant aux I et II de l’article 706-33-1 :

– outre le JLD, il prévoit que le juge d’instruction peut lui aussi prendre des décisions de gel de fonds et de ressources économiques, et en autoriser le déblocage, et supprime en cohérence la mention d’une saisine du JLD par le juge d’instruction ;

– il fixe la durée pour laquelle être prononcée le gel judiciaire à six mois, renouvelable ;

– il élargit le champ infractionnel dans lequel peut s’appliquer ce dispositif à l’ensemble des faits de criminalité et délinquance organisées (visés aux articles 706-73 et 706-74) ;

– il complète la liste des biens ou ressources économiques pouvant faire l’objet d’un gel judiciaire en y ajoutant ceux qui appartiennent ou sont contrôlés ou détenus par des personnes physiques condamnées pour un délit de non-justification de ressources ;

– il précise que le secret bancaire et professionnel ne peut être opposé au magistrat ayant ordonné la mesure de gel mais restreint l’échange d’informations aux seuls services judiciaires ;

– enfin il affine les modalités d’échanges d’informations entre services de l’État et autorités d’agrément et de contrôle et les élargit aux officiers de police judiciaire.

● En séance publique, le Sénat a adopté deux amendements supplémentaires pour ajuster le dispositif.

L’amendement n° 124 de M. Benarroche (Écologiste – Solidarité et Territoires), adopté avec un avis de sagesse de la commission et du Gouvernement, double la durée maximale de la mesure de gel judiciaire pour le fixer à un an (premier alinéa du I de l’article 706-33-1).

L’amendement n° 125 rect de M. Benarroche, adopté avec un avis favorable de la commission et un avis de sagesse du Gouvernement, réécrit la procédure de recours en prévoyant explicitement que la décision de gel est notifiée à la personne qui détient le bien objet du gel et que cette décision de notification est le point de départ du délai de dix jours pour contester le gel (dernier alinéa du I de l’article 706-33-1). Il ajoute également un cas de déblocage du gel si la personne concernée justifie en avoir besoin pour financer les frais afférents à sa défense (3° du III de l’article 706-33-1).

La position de la commission

La Commission des Lois a adopté les amendements de suppression CL642 et CL444 déposés respectivement par le rapporteur M. Pauget (DR) et Mme Moutchou (Horizons).

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Article 5 bis (art. L. 562-1, L. 562-2-2 [nouveau], L. 562-5, L. 562-7, L. 562-8, L. 562-9, L. 562-11 du code monétaire et financier et art. L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration) Gel administratif des avoirs des personnes soupçonnées de trafic de stupéfiants

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 bis crée, sur le modèle du gel administratif des avoirs terroristes, un mécanisme de gel administratif des avoirs des personnes liées au trafic de stupéfiants.

L’État du droit

Le mécanisme de gel administratif des avoirs terroristes a été décrit supra, dans le commentaire de l’article 5.

Le dispositif adoptÉ par le SÉnat

● Le présent article 5 bis est issu de l’adoption, en commission, de l’amendement COM-62 des rapporteurs.

Le 1° du I modifie l’article L. 562-1 du code monétaire et financier (CMF) pour y introduire la définition de « trafic de stupéfiants », c’est-à-dire, dans la rédaction adoptée par la commission, les faits prévus et réprimés par les articles 222-34 à 222-38 et par l’article 222-40 du code pénal.

Le 2° du I dans la version adoptée par la commission insère ensuite un nouvel article L. 562-2-2 au sein du CMF pour créer un mécanisme de gel administratif des avoirs des personnes impliquées dans le trafic de stupéfiants.

Il peut concerner les fonds et les ressources économiques :

– qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes physiques ou morales, ou toute autre entité qui commettent, tentent de commettre, facilitent ou financent un trafic de stupéfiants ou y participent, et qui présentent une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics en raison de leur rôle dans ce trafic et de son ampleur ;

– qui appartiennent à, sont possédés, détenus ou contrôlés par des personnes morales ou toute autre entité elles-mêmes détenues ou contrôlées par les personnes liées au trafic de stupéfiants citées supra, ou agissant sciemment pour le compte ou sur instructions de celles-ci.

L’article 5 bis reproduit les mécanismes déjà existants mais y ajoute un critère supplémentaire de menace de particulière gravité, ce qui assure une certaine proportionnalité.

Le gel est décidé conjointement par le ministre chargé de l’économie et le ministre chargé de l’intérieur, après information du procureur national anti-criminalité organisée, pour une durée de six mois, renouvelable trois fois.

Le caractère renouvelable de la mesure est limité à trois fois, alors que les autres articles relatifs aux mesures de gel judiciaire ne prévoient pas de limite.

Enfin, les 3° à 5° de cet article 5 bis procèdent également aux coordinations nécessaires aux articles L. 562-5 (interdiction de mise à disposition ou d’utilisation d’avoirs de personnes concernées par une mesure de gel), L. 562-7 (pas d’obstacle au versement de fonds sur le compte des personnes dont les fonds sont gelés), L. 562-8 (publication des arrêtés au fichier immobilier ou au livre foncier les décisions de gel), L. 562-9 (publication des décisions de gel au Journal officiel) et L. 562-11 (procédure du déblocage des fonds) du code monétaire et financier, pour qu’ils s’appliquent aux avoirs gelés en vertu du nouvel article L. 562-2-2. Le II du présent article modifie également l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration relatif à l’anonymat des signataires de certains actes administratifs pour y ajouter la mention de trafic de stupéfiants.

● En séance publique, le Sénat a adopté un amendement n° 251 des rapporteurs, avec un avis défavorable du Gouvernement, qui modifie au 1° du I de l’article 5 ter (1° ter de l’article L. 562-1 du CMF) le champ infractionnel du gel administratif : il en retire l’article L. 222-40 du code pénal, qui concerne la tentative de trafic des stupéfiants, et y ajoute les infractions douanières prévues au troisième alinéa de l’article 414 (contrebande, importation et exportation sans déclaration) et à l’article 415 (blanchiment douanier) du code des douanes.

La position de la Commission

La Commission des Lois a adopté cet article sans y apporter de modifications.

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TITRE III RENFORCEMENT DU RENSEIGNEMENT ADMINISTRATIF EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE NARCOTRAFIC

Article 6 (art. 706-105-1 du code de procédure pénale) Partage d’information entre les juridictions et les services de renseignement

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 élargit la dérogation au secret de l’enquête et de l’instruction concernant les faits de criminalité et de délinquance organisées, dans un but de communication des informations pertinentes aux services de renseignement.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 relative au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée a permis à tout procureur de la République, par dérogation au secret de l’instruction, de communiquer des informations aux services de renseignements concernant une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics, pour certains comportements en lien avec des actes de nature terroriste.

La loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement a créé de nouvelles possibilités de dérogation au secret de l’instruction pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées au profit des services de renseignement.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a réduit l’ampleur des dérogations au secret de l’instruction prévues par la rédaction initiale de l’article 6. Il a ainsi abandonné l’extension de la possibilité de communiquer des informations aux services de renseignement à tous les procureurs de la République, au profit du seul Parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco), créé par l’article 2 de la présente proposition de loi, et des juridictions interrégionales spécialisées (Jirs). Il a également restreint l’élargissement du champ des infractions concernées par la transmission d’informations.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’état du droit

L’article 11 du code de procédure pénale (CPP) consacre le secret des procédures d’enquête et d’instruction, « sauf dans les cas où la loi en dispose autrement et sans préjudice des droits de la défense ». De fait, plusieurs exceptions à ce secret sont prévues, en particulier au dernier alinéa de l’article 11 ainsi qu’aux articles 11-1 à 11-3. L’article 11-2 permet, par exemple, au ministère public d’informer l’administration d’un certain nombre de décisions judiciaires concernant des personnes que celle-ci emploie.

Des procédures spécifiques de communication de ces informations existent par ailleurs en matière de terrorisme, de crimes contre l’humanité, de crimes et délits de guerre et de criminalité organisée.

● L’article 706-25-2 du CPP, créé par la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, permet au procureur de la République antiterroriste ([47]), par dérogation à l’article 11 du CPP et pour les procédures ouvertes en cas d’actes de terrorisme, de communiquer certaines informations aux services spécialisés de renseignement de l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure (CSI) ([48]).

Pour ces services dits du « premier cercle » de la communauté du renseignement, cette communication peut se faire à l’initiative du procureur de la République antiterroriste ou à la demande de ces services. Elle peut porter sur des éléments de toute nature figurant dans ces procédures et nécessaires à l’exercice des missions de ces services en matière de prévention du terrorisme. Si la procédure concernée fait l’objet d’une instruction, cette communication ne peut intervenir qu’avec l’avis favorable du juge d’instruction et, inversement, le juge d’instruction peut procéder à cette communication après avoir recueilli l’avis du procureur de la République antiterroriste.

Cette possibilité a également été ouverte par la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020 ([49]) à tout procureur de la République pour des procédures portant sur un crime ou un délit puni d’une peine d’emprisonnement, au profit des services spécialisés de renseignement du « premier » et du « deuxième cercle » de la communauté du renseignement ([50]). La transmission d’information est autorisée, dans ce cas, lorsque ces procédures font apparaître des éléments concernant une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics, pour certains comportements en lien avec des actes de nature terroriste ([51]).

Le quatrième alinéa de l’article 706-25-2 du CPP prévoit que les informations communiquées ne peuvent être transmises par les services qui en ont été destinataires qu’à d’autres autorités ou services chargés de la prévention du terrorisme et pour la même finalité de prévention du terrorisme. Elles ne peuvent, en particulier, faire l’objet d’un échange avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement.

Le destinataire qui reçoit cette information, sauf si cette dernière porte sur une condamnation prononcée publiquement et sous réserve des dispositions évoquées à l’avant-dernier alinéa du même article 706-25-2, est tenu au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13 et 116-14 du code pénal.

● L’article 628-8-1 du CPP, créé par la loi du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 ([52]), prévoit un régime similaire concernant les procédures portant sur les crimes contre l’humanité et les crimes et délits de guerre, ainsi que les infractions qui leur sont connexes.

Le procureur de la République antiterroriste peut ainsi communiquer tout élément aux services spécialisés de renseignement de l’article L. 811-2 du CSI, dès lors que celui-ci est nécessaire à l’exercice des missions de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ([53]) de ces services.

Les restrictions mentionnées supra concernant la communication de ces renseignements à des services étrangers ou des organisations internationales et sur l’application du secret professionnel sont applicables.

● Dans une logique proche, l’article 706-105-1 ([54]) du CPP permet la communication d’informations concernant la criminalité et la délinquance organisées couvertes par le secret de l’enquête ou de l’instruction aux services de renseignement.

À son I, il autorise le procureur de la République de Paris à communiquer certaines informations aux services de l’État mentionnés au second alinéa de l’article L. 2321-2 du code de la défense ([55]) pour les procédures concernant des atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données. L’objectif de ces dispositions est de renforcer la lutte contre les opérations de cyberattaques.

Le II de l’article permet, quant à lui, au procureur de la République de Paris de déroger aux dispositions de l’article 11 du CPP pour les procédures relevant de la compétence des juridictions spécialisées mentionnées au dernier alinéa de l’article 706-75 ([56]). Cette dérogation s’applique à plusieurs infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisées mentionnées à l’article 706-73 du CPP :

– les crimes et délits de trafic de stupéfiants (3° de l’article 706-73) ;

– les crimes et délits aggravés de traite des êtres humains (5°) ;

– les délits en matière d’armes et de produits explosifs (12°) ;

– les crimes et délits d’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour irréguliers d’un étranger en France commis en bande organisée, ainsi que le crime de direction ou d’organisation d’un groupement ayant pour objet la commission de ces

infractions (13°) ;

– le blanchiment de ces infractions.

Cette communication peut être réalisée au profit des services spécialisés de renseignement de l’article L. 811-2 du CSI et à certains services mentionnés à l’article L. 811-4 désignés par décret en Conseil d’État lorsqu’il s’agit d’éléments nécessaires pour l’exercice, par ces services, de leurs missions de prévention de la criminalité organisée.

Le III prévoit, enfin, que les informations communiquées en application de l’article ne peuvent faire l’objet d’un échange avec des services de renseignement étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement.

Le dispositif régi par l’article 706-105-1 apparaît ainsi plus large que ceux prévus en matière de terrorisme ou de crimes contre l’humanité et de crimes et délits de guerre, tant au regard du nombre d’infractions concernées que des services pouvant être destinataires de ces informations.

Le dispositif proposé

LEs dispositions initiales

Les 1° et 3° de l’article 6 de la proposition de loi, dans sa rédaction initiale, élargissaient le dispositif de communication d’informations prévue par le II de l’article 706-105-1 de la façon suivante :

– la mention du procureur de Paris était supprimée, élargissant ipso facto l’autorisation de communiquer des informations à tous les procureurs de la République ;

– en conséquence, la limitation aux procédures mentionnées au dernier alinéa de l’article 706-75 était supprimée ;

– toutes les infractions énumérées par l’article 706-73 du CPP étaient dorénavant concernées, et non plus uniquement celles mentionnées aux 3°, 5°, 12° et 13° de cet article. Cela représentait un élargissement significatif du périmètre de la transmission d’information.

L’article 6, dans sa rédaction initiale, modifiait également les règles permettant la transmission aux services mentionnés à l’article L. 811-4 du CSI en prévoyant une double condition, plus restrictive que le droit actuel, de lien entre l’information communiquée et les missions du service bénéficiaire et « d’intérêt spécifique » pour l’exercice de celles-ci.

Le 2° de l’article ajoutait, quant à lui, une obligation d’information par le procureur de la République des poursuites ou des mesures alternatives aux poursuites qui ont été décidées, au profit des services ayant bénéficié de la communication d’information lorsqu’il y a eu communication d’informations.

Les modifications adoptées par le Sénat

● Avec l’adoption d’un amendement COM-19 rect. présenté par M. Perrin (Les Républicains), la commission des Lois du Sénat a restreint l’ampleur des modifications proposées par l’article 6 :

– la transmission d’information est limitée aux procédures relevant de la compétence du nouveau parquet national anti-criminalité organisée (Pnaco) et des juridictions interrégionales spécialisées (Jirs), mentionnés respectivement à l’article 706-74-14 du CPP, créé par l’article 2 de la présente proposition de loi, et à l’article 706-75. L’ensemble des procureurs de la République n’est, dès lors plus concerné ;

– l’extension du champ de la communication à l’ensemble des infractions mentionnées à l’article 706-73 est abandonnée, au profit d’une extension de la liste actuelle au crime de meurtre en bande organisée (1° de l’article), au crime de tortures et d’actes de barbarie commis en bande organisée (2°), aux crimes et délits d’enlèvement et de séquestration commis en bande organisée (4°), au crime de vol en bande organisée (7°), aux crimes aggravés d’extorsion (8°), au crime de destruction, dégradation et détérioration d’un bien commis en bande organisée (9°) et la contrebande commise en bande organisée (21°), ainsi qu’au blanchiment et à l’association de malfaiteurs en rapport avec ces infractions ;

– la réécriture de la condition de transmission aux services mentionnés à l’article L. 811-4 du CSI est supprimée.

De fait, ces restrictions semblent apporter une meilleure conciliation entre les deux impératifs constitutionnels de protection du secret de l’instruction d’une part et de la recherche et de la poursuite des infractions d’autre part. Le Conseil d’État avait ainsi considéré, dans son avis sur les dispositions de la loi PATR, que « le champ des informations transmises doit être limité à certaines finalités et certains services pour limiter l’atteinte portée au secret de l’enquête, à la protection de la vie privée et à la présomption d’innocence ». Celui-ci avait proposé, en conséquence :

– de réduire la liste des infractions concernées à la lutte contre le trafic de stupéfiants, contre la traite des êtres humains et contre les filières d’immigration clandestines et les délits en matière d’armes. C’est ce périmètre d’infractions qui a finalement été retenu ;

– de préciser que seuls les services du deuxième cercle des services de renseignement dont la liste aura été fixée par un décret en Conseil d’État pourront être destinataires de ces informations.

Il convient néanmoins de souligner que l’article 6 de la proposition de loi procède à une extension du champ des infractions concernées au-delà du périmètre suggéré par le Conseil d’État en 2021. Dès lors, la conformité de ces dispositions à la Constitution pourrait être interrogée.

● En séance publique, le Sénat a poursuivi cette réécriture par l’adoption de l’amendement n° 47 rect. bis de M. Burgoa (Les Républicains), qui ajoute à la liste des infractions concernées par la transmission d’informations le délit d’évasion en bande organisée puni par l’article 434-30 du code pénal.

Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 7 (suppression maintenue) (art. L. 856-1 et L. 856-2 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) Dispositions relatives aux cellules de renseignement opérationnel sur les stupéfiants

Suppression maintenue par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 établissait, dans sa version initiale, les règles applicables au fonctionnement des cellules de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (Cross), organisme interministériel destiné au partage d’information et à la fixation d’objectifs communs en matière de lutte contre les trafics de stupéfiants.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a supprimé cet article.

➢ Position de la Commission

La Commission a maintenu la suppression de cet article.

L’état du droit

Les cellules de renseignement opérationnelles sur les stupéfiants ont été expérimentées à Marseille à partir de 2015, sous la forme d’une initiative locale, afin d’améliorer la collecte des renseignements et décloisonner la circulation de l’information entre les services. Leur apport a été reconnu : au sein de l’agglomération marseillaise, elles auraient permis d’augmenter le nombre de trafiquants écroués de 15 % ([57]).

Face à ce succès, la mesure n° 1 du plan national de lutte contre les stupéfiants, présenté le 17 septembre 2019 ([58]), prévoyait la généralisation des Cross : « La mission de recueil et de centralisation du renseignement criminel, à des fins de partage entre les services, figurera comme premier objectif des cellules de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (Cross) qui seront implantées sur l’ensemble du territoire et qui constitueront des relais locaux de l’Ofast ».

La commission d’enquête du Sénat sur le narcotrafic avait néanmoins constaté, depuis leur généralisation, une animation « très inégale » des Cross et un manque d’association de partenaires importants comme les magistrats, les élus locaux et les polices municipales ou encore les bailleurs sociaux.

À ce jour, 41 Cross sont permanentes et 63 non permanentes, selon le rapport d’information de l’Assemblée nationale visant à évaluer l’efficacité de la politique de lutte contre les stupéfiants ([59]). En septembre 2021, une Cross portuaire et une Cross aéroportuaire et postale ont également été créées de façon non-permanente, co-pilotés par l’Ofast et la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED).

Le dispositif proposé

Les dispositions initiales

La rédaction initiale de l’article 7 prévoyait l’insertion d’un titre V ter au sein du livre VIII du code de la sécurité intérieure, composé de deux nouveaux articles L. 856-1 et L. 856-2, détaillant le fonctionnement des Cross.

L’article L. 856-1 prévoyait la création d’une cellule dans chaque département, dotées des missions suivantes :

– centraliser et analyser les informations relatives aux trafics de stupéfiants dans le département et assurer leur transmission au représentant de l’État ou au préfet de police de Paris ainsi qu’au procureur de la République ;

– faciliter la coordination des acteurs compétents en matière de prévention et de répression de ces trafics ainsi que des infractions connexes ;

– proposer au représentant de l’État ou au préfet de police de Paris une stratégie de lutte contre les trafics de stupéfiants ;

– concourir à la politique nationale de lutte contre les stupéfiants en transmettant les informations recueillies à l’Ofast.

L’article L. 856-2 déterminait, à son I, la liste des participants aux Cross départementales :

– le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, le préfet de police ou son représentant ;

– le directeur départemental de la police nationale ou son représentant ;

– le directeur départemental de la gendarmerie nationale ou son représentant ;

– le procureur de la République ou son représentant.

À son II, l’article permettait la création de groupes de travail thématiques pouvant associer les organismes suivants :

– des représentants des services de l’État dans le département ;

– les maires des communes du département ;

– des représentants d’associations, d’établissements ou d’organismes œuvrant notamment dans les domaines de la prévention, de la sécurité, de l’aide aux victimes, du logement, des transports collectifs, de l’action sociale ou des activités économiques désignés par le président du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance, après accord des responsables des associations, des établissements ou des organismes dont ils relèvent.

L’article autorisait l’échange d’informations confidentielles dans le cadre de ces groupes de travail. La communication de ces informations à des tiers était punie de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende.

Un décret devait déterminer les modalités d’application de l’article 7 dans sa rédaction initiale.

Les modifications adoptées par le Sénat

La commission des Lois du Sénat a adopté l’amendement COM-18 de

M. Benarroche (GEST) prévoyant la participation d’un magistrat membre de la juridiction interrégionale spécialisée compétente.

En séance, toutefois, le Sénat a adopté l’amendement n° 156 du Gouvernement supprimant l’article 7. Selon l’objet de l’amendement, « au-delà du fait que l’organisation des services ne relève pas du domaine de la loi et doit rester de la responsabilité des chefs de service, les Cross doivent reposer sur un cadre d’organisation souple, manœuvrier et adaptable à court délai pour une réponse toujours plus efficace ». L’intention affichée est d’intégrer les Cross dans une organisation pilotée au niveau central par un état-major chargé de la criminalité organisée dont la direction nationale de la police judiciaire assurera le fonctionnement.

Position de la Commission

La Commission a maintenu la suppression de l’article 7.

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Article 7 bis (nouveau) (art. L. 232-7-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission des données relatives aux escales des navires de plaisance

Introduit par la Commission

L’article 7 bis prévoit la transmission des informations relatives aux escales des navires de plaisance à la cellule de renseignement opérationnel sur les stupéfiants (Cross). Il est issu de l’adoption de l’amendement CL88 de M. Falorni (Dem).

L’article 7 bis insère un nouvel article L. 232-7-2 au sein du code de la sécurité intérieure.

Son I prévoit la transmission d’informations sur les escales des navires de plaisance aux fins de prévenir et de réprimer le terrorisme, de faciliter la constatation des infractions s’y rattachant, de faciliter la constatation des infractions criminelles ou liées à la criminalité organisée, des infractions de contrebande, d’importation ou d’exportation commises en bande organisée ainsi que la constatation, lorsqu’elles portent sur des fonds provenant de ces mêmes infractions, de la réalisation ou de la tentative de réalisation des opérations de blanchiment douanier et afin de permettre le rassemblement des preuves de ces infractions et la recherche de leurs auteurs.

Dans ce cas, l’autorité portuaire ou l’autorité investie du pouvoir de police portuaire d’un port de plaisance transmet à la Cross les données relatives à l’enregistrement des navires en escale. Le II précise que ces données concernent le capitaine, les gens de mer, les passagers ainsi que les ports visités au cours des trois derniers mois.

À son III, il prévoit qu’un décret en Conseil d’État pris après avis de la Cnil précise les modalités de transmission de ces données.

Enfin, à son IV, il précise que les données à caractère personnel collectées dans le cadre du nouvel article L. 232-7-2 peuvent faire l’objet de traitements automatisés mis en œuvre par les services de la police et de la gendarmerie nationales et des douanes. Ces traitements seraient soumis aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. La durée maximale de conservation des données est fixée à cinq ans par le V de l’article 7 bis.

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Article 8 (art. L. 851-3 du code de la sécurité intérieure) Recours au renseignement algorithmique en matière de criminalité organisée

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 étend la possibilité du recours aux techniques de renseignement algorithmique, pour une durée limitée, à une nouvelle finalité de lutte contre la criminalité et la délinquance organisées.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement a pérennisé le recours aux techniques de renseignement algorithmique pour la seule finalité de prévention du terrorisme. Elle a également étendu le champ des données de connexion concernées aux URL.

La loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France a étendu, jusqu’au 1er juillet 2028, le recours aux techniques de renseignement algorithmique aux finalités de promotion et de défense de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et de la défense nationale, ainsi qu’aux intérêts majeurs de la politique étrangère, à l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et à la prévention de toute forme d’ingérence étrangère.

➢ Modifications apportées par le Sénat

La Sénat a codifié l’extension à la criminalité et la délinquance organisées de l’expérimentation de l’utilisation des techniques de renseignement algorithmique au sein du code de la sécurité intérieure, en maintenant le caractère temporaire de cette expérimentation et en repoussant son échéance au 31 décembre 2028.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté un amendement du rapporteur M. Vicot (SOC) restreignant le champ de l’article 8.

L’état du droit

Les conditions du recours aux techniques de renseignement

L’enjeu spécifique du recours aux techniques de renseignement pour la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées

● L’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure (CSI) permet aux services spécialisés de renseignement, dits du « premier cercle » ([60]), de recourir aux techniques mentionnées au titre V du livre VIII du même code pour le recueil des renseignements relatifs, notamment, à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants ([61]) :

– l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale (1°) ;

– les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère (2°) ;

– la prévention du terrorisme (4°) ;

– la prévention de la criminalité et de la délinquance organisée (6°).

● Le champ d’application de cette dernière finalité a été défini en référence aux infractions pénales justifiant le recours aux techniques spéciales d’enquête, bien qu’il ne recouvre pas l’ensemble du champ des infractions commises en bande organisée ou relevant du titre XXV du livre IV du code de procédure pénale, qui régit la procédure applicable à la criminalité et à la délinquance organisée et aux crimes.

La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), autorité administrative indépendante chargée du contrôle des techniques de renseignement (voir infra), a été amenée à préciser ce champ, sur la base notamment de la jurisprudence constitutionnelle.

Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel a ainsi considéré que, avec la formulation retenue au 6° de l’article 811-3 du CSI, « le législateur a[vait] précisément circonscrit les finalités ainsi poursuivies et n’a[vait] pas retenu des critères en inadéquation avec l’objectif poursuivi par ces mesures administratives [en] faisant référence aux incriminations pénales énumérées à l’article 706-73 du code de procédure pénale et aux délits punis par l’article 414 du code des douanes commis en bande organisée ». Il relève également que les dispositions de l’article L. 811-3 doivent être combinées avec celles de l’article L. 801-1, aux termes desquelles la décision de recourir aux techniques de renseignement et les techniques choisies devront être proportionnées à la finalité poursuivie et aux motifs invoqués.

La CNCTR considère néanmoins que cette décision n’a ni pour objet ni pour effet de « cristalliser » la liste des infractions dont la prévention est susceptible de justifier la mise en œuvre d’une technique de renseignement en la limitant aux infractions de l’article 706-73 du code de procédure pénale. Elle retient, dès lors, un double critère matériel tenant, d’une part, à la réalité d’une action « en bande organisée » et, d’autre part, au degré de gravité ou de dangerosité de la menace qu’il s’agit de prévenir ([62]). Elle prend également en compte un élément procédural en recherchant si les techniques spéciales d’enquête sont susceptibles d’être mises en œuvre pour la recherche, la constatation et la poursuite des infractions.

La CNCTR considère ainsi que des infractions qui ne sont pas couvertes par les dispositions auxquelles s’est référé le Conseil constitutionnel peuvent faire l’objet de techniques de renseignement dès lors qu’elles relèvent de la « grande délinquance organisée » ([63]). A contrario, elle considère que certaines infractions commises en bande organisée au sens du code pénal ou relevant des juridictions spécialisées telles que le parquet national financier ou les pôles de santé publique ne permettent pas l’usage de telles techniques. Elle estime également que seules les personnes susceptibles d’être impliquées en qualité d’auteur ou de complice des infractions entrant dans le champ de la finalité peuvent faire l’objet de telles techniques et a, dès lors, rendu un avis défavorable sur des demandes de mises en œuvre de techniques de renseignement à l’égard d’un usager de produits stupéfiants, faute d’éléments permettant de retenir l’implication éventuelle de cet usager dans le trafic.

Le recours aux techniques de renseignement dans le cadre de cette finalité présente ainsi l’enjeu spécifique de devoir s’articuler, en théorie, avec une saisine de l’autorité judiciaire. Le Conseil relève ainsi, dans sa décision précitée, « que le recueil de renseignement au moyen des techniques définies au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure par les services spécialisés de renseignement pour l’exercice de leurs missions respectives relève de la seule police administrative ; qu’il ne peut donc avoir d’autre but que de préserver l’ordre public et de prévenir les infractions ; qu’il ne peut être mis en œuvre pour constater des infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves ou en rechercher les auteurs ».

La CNCTR veille ainsi à ce que la finalité évoquée au 6° de

l’article L. 811-3 ne soit pas invoquée de manière détournée pour permettre le recours à une technique de renseignement prévue par le CSI dans une hypothèse où la possibilité de recourir à la technique spéciale d’enquête similaire prévue par le code de procédure pénale apparaîtrait plus incertaine.

Le recours aux techniques de renseignement pour lutter contre la délinquance et la criminalité organisées s’est d’ailleurs fortement développé au cours des dernières années. La CNCTR s’en est fait l’écho dans son rapport annuel pour 2023 en soulignant que, pour la première fois, le nombre de personnes surveillées à ce titre dépassait celui des personnes surveillées pour la prévention du terrorisme.

L’autorisation de mise en œuvre des techniques de renseignement par le Premier ministre sous le contrôle de la CNCTR

● Les techniques mentionnées au titre V du livre VIII du CSI recouvrent les techniques de recueil de renseignement soumises à autorisation du Premier ministre. Il s’agit :

– des accès administratifs aux données de connexion (articles L. 851-1 à L. 851-7) ;

– des interceptions de sécurité (articles L. 852-1 à L. 852-3) ;

– de la sonorisation de certains lieux et véhicules et de la captation d’images et de données informatiques (articles L. 853-1 à L. 853-3) ;

– des mesures de surveillance des communications électroniques internationales (articles L. 854-1 à L. 854-9) ;

– des mesures de surveillance de certaines communications hertziennes (articles L. 855-1 A à L. 855-1 C).

Ces techniques sont mises en œuvre par le groupement interministériel de contrôle (GIC), organe placé auprès du Premier ministre.

Source :https://www.sgdsn.gouv.fr/notre-organisation/composantes/groupement-interministeriel-de-controle.

● La procédure applicable aux techniques de recueil de renseignement soumises à autorisation est déterminée, pour ses principes généraux, par le titre II du livre VIII du CSI.

Ainsi, l’article L. 821-1 du CSI précise que la mise en œuvre sur le territoire national des techniques de renseignement mentionnées aux chapitres Ier à V du livre VIII du CSI est soumise à autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR.

L’avis de la CNCTR n’est pas contraignant pour le Premier ministre. Toutefois, lorsque l’autorisation est délivrée après un avis défavorable, le Conseil d’État est immédiatement saisi par le président de la CNCTR ou, à défaut, par l’un des deux membres du Conseil d’État ou des deux magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation composant la Commission. La formation spécialisée mentionnée à l’article L. 773-2 du code de justice administrative, le président de la formation restreinte mentionnée au même article ou le membre qu’il délègue statue alors dans un délai de vingt-quatre heures. Pendant ce délai, la décision du Premier ministre ne peut être mise à exécution, sauf en cas d’urgence dûment justifiée et si le Premier ministre a ordonné sa mise en œuvre immédiate.

Le dernier alinéa de l’article L. 821-1 du CSI précise par ailleurs que les techniques de renseignement ne peuvent être mises en œuvre que par des agents individuellement désignés et habilités en ce sens.

La demande de mise en œuvre d’une technique de renseignement doit respecter un certain formalisme prévu par l’article L. 821-2 du CSI. L’autorisation est ainsi délivrée sur demande écrite et motivée du ministre de la défense, du ministre de l’intérieur, du ministre de la justice ou des ministres chargés de l’économie, du budget ou des douanes ou d’un collaborateur direct habilité au secret de la défense nationale.

Cette demande doit préciser la ou les techniques à mettre en œuvre, le service pour lequel elle est présentée, la ou les finalités poursuivies, le ou les motifs des mesures, la durée de validité de l’autorisation et la ou les personnes, le ou les lieux ou véhicules concernés. Lorsqu’elle porte sur un renouvellement, la demande doit exposer les raisons pour lesquelles ce renouvellement est justifié au regard des finalités poursuivies.

Cette demande est communiquée, selon l’article L. 821-3 du CSI, au président de la CNCTR ou à l’un des deux membres du Conseil d’État ou magistrats précités, qui rend un avis au Premier ministre dans un délai de vingt-quatre heures. Si la demande est examinée par la formation restreinte ou plénière de la Commission, ce délai est porté à soixante-douze heures.

L’article L. 821-4 du CSI prévoit que l’autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR est délivrée pour une durée maximale de quatre mois et comporte les motivations et mentions prévues à l’article L. 821-2. Toute autorisation est renouvelable dans les mêmes conditions. Tant la demande de mise en œuvre d’une technique de renseignement que l’autorisation éventuellement délivrée sont enregistrées par les services du Premier ministre au sein d’un registre tenu à la disposition de la CNCTR.

Enfin, l’article L. 821-7 interdit les demandes de mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement mentionnée aux chapitres Ier à IV du titre V du livre VIII du CSI à l’encontre d’un parlementaire, d’un magistrat, d’un avocat ou d’un journaliste à raison de l’exercice de son mandat ou de sa profession. Néanmoins, lorsqu’une telle demande concerne l’une de ces personnes ou ses véhicules, ses bureaux ou ses domiciles, l’avis de la CNCTR est examiné en formation plénière. Le caractère d’urgence mentionné à l’article L. 821-1 ne peut, dans tous les cas, pas être invoqué. La CNCTR est informée, dans ce cadre, des modalités d’exécution des autorisations délivrées et les transcriptions des renseignements collectés lui sont transmises afin qu’elle puisse veiller au caractère nécessaire et proportionné des atteintes portées, le cas échéant, aux garanties attachées à l’exercice de ces activités professionnelles ou mandats.

Le recours aux algorithmes sur données de connexion est encadré par la jurisprudence constitutionnelle

L’utilisation d’algorithmes pour l’analyse des données de connexion

● L’article L. 851-1 du CSI autorise le recueil des données de connexion auprès des opérateurs de communications électroniques et des personnes qui fournissent un service de communication ou d’hébergement en ligne. Ces données sont définies comme « les informations ou documents traités ou conservés » par les réseaux ou les services de communications électroniques des opérateurs, des hébergeurs et des fournisseurs de services sur internet, « y compris les données techniques relatives à l’identification des numéros d’abonnement ou de connexion à des services de communications électroniques, au recensement de l’ensemble des numéros d’abonnement ou de connexion d’une personne désignée, à la localisation des équipements terminaux utilisés ainsi qu’aux communications d’un abonné portant sur la liste des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications » par le premier alinéa de l’article L. 851-1 du CSI.

Comme le précise la CNCTR, « les données de connexion, par opposition au contenu des correspondances échangées ou d’informations consultées, désignent le “contenant”, c’est-à-dire les données permettant l’acheminement d’une communication électronique » ([64]). L’article L. 851-7 du CSI prévoit d’ailleurs que les techniques de renseignements portant sur des données de connexion sont mises en œuvre dans le respect de l’article 226-15 du code pénal, qui punit « le fait, commis de mauvaise foi, d’intercepter, de détourner, d’utiliser ou de divulguer des correspondances émises, transmises ou reçues par la voie des télécommunications ou de procéder à l’installation d’appareils conçus pour réaliser de telles interceptions » d’un an d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

● Les techniques de renseignement algorithmiques sont destinées à l’analyse d’un volume très important de données de connexion dans le but de produire des alertes susceptibles de révéler l’existence d’une menace. L’algorithme ne permet pas aux services de renseignement d’accéder à l’ensemble des données des réseaux des opérateurs : ce n’est que dans un second temps, sur la base d’une alerte, que l’identification d’une personne peut être demandée et d’autres techniques de renseignement mises en œuvre ([65]).

Comme le soulignait l’étude d’impact associée à la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (PATR), « La technique mentionnée à l’article L. 851-3 répond à un besoin essentiel de détection précoce de la menace terroriste. L’un des enjeux les plus cruciaux de l’activité de renseignement consiste en effet à être en mesure de détecter une nouvelle menace, dont les auteurs et les modes opératoires ne sont pas connus et ne peuvent par définition faire l’objet d’une surveillance ciblée a priori, afin de la caractériser et de l’évaluer » ([66]).

● Le recours aux techniques de renseignement algorithmique par les services spécialisés de renseignement est prévu par l’article L. 851-3 du CSI. Il a été autorisé par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement pour la seule finalité de prévention du terrorisme et de façon temporaire, jusqu’au 31 décembre 2018.

Ce délai a été repoussé une première fois jusqu’au 31 décembre 2020 par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme puis une nouvelle fois jusqu’au 31 décembre 2021 par une loi spécifique ([67]).

Le recours à ces techniques de renseignement a finalement été pérennisé par la loi PATR. Elle prévoit, au II de l’article 15, la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement, au plus tard le 31 juillet 2024, sur l’application de l’article L. 851-3 du CSI.

L’utilisation de ces techniques était initialement circonscrite à la lutte contre le terrorisme. L’article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France a étendu l’utilisation de ces techniques aux finalités mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 811-3 du CSI. Cette extension est prévue jusqu’au 1er juillet 2028 : passée cette date, en l’état du droit, l’utilisation de ces techniques de renseignement sera limitée, de nouveau, à la seule prévention du terrorisme.

Des techniques validées par la jurisprudence constitutionnelle sous certaines conditions

● Le recours aux techniques de renseignement algorithmique a été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 portant sur la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, au regard de plusieurs garanties. Le Conseil relève en particulier que :

– la technique est autorisée par le Premier ministre après avis préalable de la CNCTR, elle ne peut être mise en œuvre que par des agents individuellement désignés et habilités et elle est réalisée sous contrôle de la CNCTR, autorité administrative indépendante dont la composition et l’organisation assurent l’indépendance et les missions garantissent l’effectivité du contrôle ;

– le Conseil d’État peut être saisi par toute personne souhaitant vérifier qu’aucune technique de recueil de renseignement n’est irrégulièrement mise en œuvre à son égard ou par la CNCTR ;

– la première utilisation de cette technique est délivrée pour une durée limitée à deux mois – contre quatre mois dans le régime de droit commun des techniques de renseignement autorisées par le Premier ministre – et la demande de renouvellement doit comporter un relevé du nombre d’identifiants signalés par le traitement automatisé et une analyse de la pertinence de ces signalements ;

– les traitements automatisés utilisent exclusivement les informations ou documents mentionnés à l’article L. 851-1, sans recueillir d’autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception et sans permettre l’identification des personnes auxquelles les informations ou documents se rapportent ;

– elle ne peut être mise en œuvre qu’aux fins de prévention du terrorisme.

Au regard de cette dernière considération, il convient de relever que le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur l’extension des finalités autorisant le recours aux techniques de renseignement algorithmique, prévue par la loi du 25 juillet 2024 précitée, en raison de la dissolution de l’Assemblée nationale par décret du Président de la République daté du 9 juin 2024. La saisine en date du 10 juin 2024 provenait en effet de députés dont le mandat avait pris fin en application du décret précité ([68]).

● L’évaluation des résultats obtenus au moyen des algorithmes est complexe dès lors que ces résultats sont couverts par le secret de la défense nationale et ne peuvent, à ce titre, faire l’objet d’une divulgation. L’étude d’impact portant sur la loi PATR de 2021 indique néanmoins qu’ils ont permis :

– d’identifier des individus porteurs d’une menace à caractère terroriste et de détecter des contacts entre les individus porteurs de menace ;

– d’obtenir des informations sur la localisation d’individus en lien avec cette menace ;

– de mettre à jour des comportements d’individus connus des services de renseignement et nécessitant des investigations plus approfondies ;

– d’améliorer la connaissance des services sur la manière de procéder des individus de la mouvance terroriste.

Les travaux parlementaires ont néanmoins dressé un bilan plus mitigé de l’utilisation de ces techniques. Le rapport d’activité pour l’année 2019-2020 de la délégation parlementaire au renseignement avait souligné que leur mise en œuvre avait obtenu des résultats en deçà des attentes : « la communauté du renseignement invoque, pour expliquer ces résultats encore décevants, le champ trop restreint des données susceptibles d’être analysées par les traitements automatisés mis en œuvre, qui n’inclut pas, à ce jour, l’ensemble des éléments des URL ([69]) ».

Cette restriction constitue toutefois un élément de conformité aux exigences constitutionnelles. Comme rappelé supra, la décision du Conseil constitutionnel de 2015 précitée valide l’utilisation de telles techniques en raison, notamment, du fait que les traitements automatisés « utilisent exclusivement les informations ou documents mentionnés à l’article L. 851-1, sans recueillir d’autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception et sans permettre l’identification des personnes auxquelles les informations ou documents se rapportent ». Or, les URL peuvent être considérées comme des « données mixtes » pouvant comporter à la fois des données de connexion et des mots faisant référence au contenu de correspondances échangées ou d’informations consultées ([70]).

La loi du 30 juillet 2021 a, pourtant, étendu le champ des données de connexion concernées par la technique mentionnée à l’article L. 851-3 aux « adresses complètes de ressources utilisées sur internet », donc aux « URL », tout en prévoyant de nouvelles garanties procédurales :

– elle limite la possibilité de solliciter une telle technique aux seuls services de renseignement « du premier cercle » ;

– elle supprime la possibilité de conservation prolongée au-delà des soixante jours des données révélant une menace à caractère terroriste ;

– elle prévoit la destruction des données collectées n’ayant pas permis de révéler une menace ;

– le motif d’urgence évoqué à l’article L. 821-1 du CSI ne peut être invoqué pour les autorisations délivrées sur les techniques de renseignements algorithmique.

Le Conseil constitutionnel n’a pas été amené à se prononcer sur ces dispositions dans sa décision du 30 juillet 2021 précité. La Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) avait néanmoins fait état de plusieurs interrogations dans son avis sur la loi de 2021 ([71]).

La Cnil estime, d’abord, que l’atteinte portée à la vie privée par le criblage algorithmique des données de connexion sur internet est plus forte que celui de données de connexion téléphonique et que le contrôle de proportionnalité doit, à ce titre, être différencié.

Elle rappelle, ensuite, que des garanties doivent être apportées pour que la mise à disposition du groupement interministériel de contrôle (GIC) de l’ensemble des données collectées ne puisse s’analyser comme une forme de recueil généralisé en temps réel des données de connexion, qui serait prohibée par la jurisprudence européenne ([72]). La Cnil estime que les données ne doivent être conservées que le temps strictement nécessaire à leur analyse, puis immédiatement détruites et que le GIC ne conserve que le strict minimum nécessaire au fonctionnement de l’algorithme sur la période d’analyse considérée.

La Cnil souligne également que l’utilisation de la technique de l’algorithme porte une atteinte particulièrement forte à la vie privée des individus et au droit à la protection des données à caractère personnel dans la mesure où elle ne présente pas de caractère ciblé mais procède de l’analyse de l’ensemble des données de connexion de la population. Elle observe que cette technique de repérage automatique est susceptible d’entraîner le recueil et l’analyse de données de connexion de toute personne, y compris celles dont les communications sont soumises, selon les règles nationales, au secret professionnel.

En conséquence, la Cnil estime que l’introduction de telles techniques de surveillance dans le droit français ne peut être justifiée qu’à des conditions très strictes. Elle relève que le projet de loi maintient la limitation de cette technique au seul objectif de détection des menaces terroristes. Il aurait néanmoins été nécessaire, selon elle, de procéder par la voie d’une expérimentation pour l’extension de la technique aux URL. Par ailleurs, si elle a pu prendre connaissance d’un bilan général transmis par le Gouvernement, elle estime que le ministère ne lui a pas transmis d’éléments suffisamment précis pour lui permettre d’apprécier l’efficacité opérationnelle et l’efficience de cette technique. Dans ce contexte, elle ne s’estime pas en mesure d’évaluer les bénéfices de cette technique de renseignement et donc d’apprécier la proportionnalité de l’atteinte qu’elle porte au respect de la vie privée.

Les exigences du droit européen ont conduit à l’évolution de la procédure d’autorisation des techniques de renseignement

Le Conseil d’État a été amené à examiner, dans une décision du 21 avril 2021 ([73]), la conformité d’un certain nombre de techniques de renseignement au regard du droit de l’Union européenne. Il rappelle, à ce titre, que la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) impose le principe du « contrôle préalable par une juridiction ou une autorité administrative indépendante », sauf cas d’urgence dûment justifiés ([74]) avant l’accès par les autorités nationales aux données de connexion et la limitation de cet accès, dans le cadre de la lutte contre la criminalité, aux seules fins de lutte contre la criminalité grave.

Le Conseil d’État avait considéré, au point 73 de sa décision, que la mise en œuvre de la technique de renseignement prévue à l’article L. 851-1 du CSI ne donnait pas lieu au contrôle préalable par une juridiction ou par une autorité administrative indépendante dotée d’un pouvoir contraignant, dès lors que la CNCTR n’émettait qu’un avis simple ou des recommandations non contraignantes et que la saisine du Conseil d’État ne lui était ouverte qu’après la délivrance de l’autorisation par le Premier ministre et, le cas échéant, sa mise en œuvre. Cette condition était toutefois respectée en cas d’urgence : dans ce cas, le président de la CNCTR ou trois de ses membres peuvent saisir le Conseil d’État à bref délai lorsque l’avis, ou la recommandation en cas d’urgence, de la Commission tendant à l’interruption de la mise en œuvre de la technique de renseignement n’a pas été suivi. Il appartient, par ailleurs, à la formation spécialisée dans le contentieux des techniques de renseignement de se prononcer dans les plus brefs délais.

Dès lors, la loi du 30 juillet 2021 a modifié l’article L. 821-1 du CSI pour prévoir que, lorsque l’autorisation du Premier ministre est délivrée après avis défavorable de la CNCTR, le Conseil d’État est immédiatement saisi par le président de la commission ou l’un de ses membres. Dans ce cas, la formation spécialisée doit statuer dans un délai de 24 heures à compter de cette saisine, la décision du Premier ministre ne pouvant être exécutée avant que le Conseil d’État ait statué.

Le Conseil d’État s’est également prononcé sur la technique du renseignement algorithmique. Il rappelle, à ce titre, que l’arrêt du 6 octobre 2020 de la CJUE rappelle que le droit de l’Union applicable « ne s’oppose pas à une réglementation nationale imposant aux fournisseurs de services de communications électroniques de recourir, d’une part, à l’analyse automatisée […] des données relatives au trafic et des données de localisation […] lorsque le recours à l’analyse automatisée est limité à des situations dans lesquelles un État membre se trouve confronté à une menace grave pour la sécurité nationale qui s’avère réelle et actuelle ou prévisible, le recours à cette analyse pouvant faire l’objet d’un contrôle effectif, soit par une juridiction, soit par une entité administrative indépendante, dont la décision est dotée d’un effet contraignant, visant à vérifier l’existence d’une situation justifiant ladite mesure ainsi que le respect des conditions et des garanties devant être prévues » ([75]).

Dans sa décision, le Conseil d’État relève plusieurs éléments de conformité de la technique de renseignement algorithmique au droit européen :

– il ne peut être recouru à l’analyse automatisée de données de trafic et de localisation que pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme ;

– l’utilisation de cette technique n’est possible qu’après avis de la CNCTR, qui est chargée de vérifier qu’elle est mise en œuvre pour cette seule finalité de prévention du terrorisme et qu’elle repose sur des critères objectifs et non discriminatoires. À cette occasion, la Commission vérifie l’existence et l’actualité de la menace grave pour la sécurité nationale susceptible de justifier une telle mesure. Si l’avis de la CNCTR n’est pas doté d’un effet contraignant, le Conseil d’État peut être saisi. Dès lors, le Conseil considère que cette procédure respecte l’exigence qu’une telle méthode de renseignement doit pouvoir faire l’objet d’un contrôle effectif par une juridiction ou une autorité administrative indépendante.

En revanche, lorsqu’une menace est détectée par un traitement automatisé, le Premier ministre pouvait autoriser l’identification des personnes concernées et le recueil des données afférentes après un réexamen individuel. Or, cette identification n’était pas subordonnée à un contrôle préalable exercé par une juridiction ou par une autorité administrative indépendante dotée d’un pouvoir contraignant. Le Conseil en déduit que le IV de l’article L. 851-3 du CSI méconnaissait le droit de l’Union. Les dispositions introduites par la loi du 30 juillet 2021 qui prévoient la saisine automatique du Conseil d’État en cas d’avis défavorable de la CNCTR ont permis de répondre à cette incompatibilité.

Le dispositif proposé

Les dispositions initiales

La rédaction initiale de l’article 8 prévoyait, à son I, une expérimentation d’une durée de deux ans de mise en œuvre de traitements automatisés sur les données transitant par les réseaux des opérateurs de communications électroniques, destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler des actes de délinquance ou de criminalité organisée.

Ces traitements automatisés devaient utiliser exclusivement les informations mentionnées à l’article L. 851-1 ainsi que les adresses complètes de ressources utilisées sur internet, sans recueillir d’autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception et sans permettre l’identification des personnes auxquelles les informations, documents ou adresses se rapportent. Ils ne pouvaient procéder à aucune interconnexion ou mise en relation automatisée avec d’autres traitements de données à caractère personnel.

L’autorisation du Premier ministre devait préciser, dans le respect du principe de proportionnalité, le champ technique de la mise en œuvre de ces traitements.

À son II, l’article prévoyait les modalités selon lesquelles la CNCTR rendait son avis sur la demande d’autorisation relative aux traitements automatisés et les paramètres de détection retenus. Dans cette optique, elle disposait d’un accès permanent, complet et direct à ces traitements ainsi qu’aux informations et données recueillies et devait être informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres.

La durée de l’autorisation de mise en œuvre du traitement automatisé mentionné au I était de six mois renouvelable. La demande de renouvellement de cette technique devait faire état du nombre d’identifiants signalés par le traitement automatisé et d’une analyse de la pertinence de ces signalements.

Le III disposait, quant à lui, que les conditions déterminées par l’article L. 871-6 du CSI ([76]) devaient être respectées.

Le IV établissait la procédure en cas de détection par le traitement automatisé d’une menace résultant d’actes de délinquance ou de criminalité organisée. Dans ce cas, le Premier ministre ou l’une des personnes déléguées par lui pouvait autoriser, après avis de la CNCTR, l’identification de la ou des personnes concernées et le recueil des données y afférentes. Ces données devaient alors être exploitées dans un délai de trente jours à compter de leur recueil et détruites à l’expiration de ce délai.

Avant l’expiration de ce délai, lorsqu’elles étaient de nature à caractériser la commission d’une infraction liée à la criminalité organisée telle que mentionnée à l’article 706-53 du code de procédure pénale, les données devaient être transmises au procureur général ou au procureur national anti-stupéfiant. Elles ne pouvaient fonder, dans un tel cas, aucune décision individuelle ou acte de poursuite par elles-mêmes.

Enfin, les données qui n’avaient pas été détectées par les traitements automatisés comme susceptibles de révéler une menace devaient être détruites immédiatement.

Le V prévoyait la centralisation auprès du GIC de l’exécution des traitements et opérations mis en œuvre sur le fondement des I et IV, sous le contrôle de la CNCTR.

Le VI, pour finir, prévoyait la remise de rapports d’évaluation douze mois après l’émission de l’avis mentionné au II et trois mois avant le terme de l’expérimentation. Ces rapports devaient, en particulier :

– évaluer la pertinence des paramètres de conception utilisés dans le cadre des traitements prévus au I ;

– évaluer l’efficacité de ces traitements pour détecter des menaces ou des infractions liées à la délinquance et à la criminalité organisées ;

– donner le sens des avis rendus par la CNCTR ;

– faire état du volume de données traitées et du nombre d’identifiants signalés par les traitements automatisés ;

– indiquer le nombre de transmissions à l’autorité judiciaire et le détail des infractions pénales ayant justifié ces transmissions.

Les modifications adoptées par le Sénat

Une réécriture pour insérer le dispositif dans le code de la sécurité intérieure, toujours pour une durée limitée

● La commission des Lois du Sénat a adopté l’amendement COM-20 rect. de M. Perrin (Les Républicains) dans un souci d’harmonisation des durées des autorisations délivrées par la CNCTR.

La durée de l’autorisation est ainsi réduite de six mois à deux mois et à un renouvellement pour quatre mois supplémentaires et la durée de conservation des données est portée de 30 à 60 jours. Ces durées correspondent à celles actuellement fixées par l’article L. 851-3 du CSI.

● En séance publique, le Sénat a adopté l’amendement n° 219 du Gouvernement, avec avis favorable de la commission, qui réécrit de façon globale cet article. Il procède, pour cela, à une extension du champ du premier alinéa du I de l’article L. 851-3 du CSI et à une modification de l’article 6 de la loi n° 2024-850 du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères en France.

Pour mémoire, le premier alinéa du I de l’article L. 851-3 du CSI autorise actuellement la mise en œuvre de traitements automatisés pour les seules finalités relatives à l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale (1° de l’article L. 811-3), aux intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère (2° du même article) et à la prévention du terrorisme (4° du même article).

L’article 6 de la loi du 25 juillet 2024 prévoit, quant à lui, une réécriture de l’article L. 851-3 qui sera effective à compter du 1er juillet 2028. Celle-ci limite de nouveau aux seuls besoins de prévention du terrorisme les finalités autorisant la mise en œuvre de telles techniques de renseignement.

L’amendement n° 219 vient repousser la date d’entrée en vigueur de cette réécriture au 31 décembre 2028. D’ici là, il étend la liste des finalités permettant la mise en œuvre des techniques précitées à la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées, telle que mentionnée le 6° de l’article L. 811-3.

Il supprime, par ailleurs, deux éléments de la rédaction initiale de l’article 8 pour des motifs exposés par l’objet de l’amendement :

– l’obligation de transmission de l’avis de la CNCTR, document couvert par le secret de la défense nationale ;

– la judiciarisation obligatoire sous trente jours des renseignements recueillis, qui serait « contraire au principe de séparation des moyens de renseignement et judiciaires tout en étant susceptibles d’entraver l’action des services qui doivent avoir le choix du moment de cette judiciarisation ».

L’amendement modifie, enfin, le cadre des rapports d’évaluation remis par le Gouvernement au Parlement, dont le premier serait remis au plus tard six mois avant l’expiration de l’expérimentation et le second serait remis au plus tard deux mois avant cette date. Ces rapports devront notamment évaluer la pertinence des paramètres de conception utilisés dans le cadre des traitements et analyser leur efficacité pour détecter des menaces ou des infractions liées à la délinquance et à la criminalité organisées. Ils devront donner le sens des avis rendus par la CNCTR. Des versions de ces rapports comportant des exemples de mise en œuvre des algorithmes et faisant état du volume de données traitées, du nombre d’identifiants signalés par les traitements et le nombre de transmissions à l’autorité judiciaire devront être envoyées à la délégation parlementaire au renseignement.

La réécriture de l’article par l’amendement n° 219 du Gouvernement permet, selon son objet, d’éviter la création d’un régime juridique spécifique et autonome par rapport aux textes existant.

Une forte extension du champ du renseignement algorithmique

De fait, l’article 8, tant dans sa rédaction initiale qu’après sa réécriture en séance publique au Sénat, propose une extension significative du champ des techniques algorithmiques, ce qui interroge tant au regard de la jurisprudence constitutionnelle que du droit européen.

Ainsi qu’il a été rappelé supra, le Conseil constitutionnel avait fait de la limitation de l’utilisation de la technique de l’algorithme à la seule finalité de prévention du terrorisme un élément de sa déclaration de conformité à la Constitution, dans la version proposée par la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Cette limitation avait, de même, été relevée par le Conseil d’État lors de son examen de la conformité de la loi française au droit de l’Union européenne. Il convient de rappeler, à ce propos, que le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé sur l’extension de l’usage de cette technique à de nouvelles finalités par la loi du 25 juillet 2024 visant à prévenir les ingérences étrangères. Il ne s’est pas prononcé, non plus, sur l’extension aux URL de la technique de l’algorithme par la loi du 30 juillet 2021.

L’extension de la technique de l’algorithme à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées représente, ainsi, une extension significative du champ de cette technique, tant au regard des nouvelles infractions visées que du nombre de personne pouvant en faire l’objet. Les comportements potentiellement surveillés par la technique de l’algorithme seront ainsi, par définition, beaucoup plus larges. Le champ infractionnel autorisant la mise en œuvre de telles techniques apparaît d’ailleurs d’autant moins défini que, comme rappelé plus haut, la CNCTR a développé une appréciation propre de la finalité mentionnée au 6° de

l’article L. 811-3 du CSI, qui ne recouvre si celle du Conseil constitutionnel ni les dispositions du code de procédure pénale relative à la criminalité et la délinquance organisées. La technique pourra être utilisée, enfin, pour la prévention de comportements d’une gravité moindre que les actes de terrorisme.

Position de la Commission

La Commission a adopté l’amendement CL 668 du rapporteur M. Vicot (SOC) restreignant le champ de l’extension proposée par l’article 8. Le recours aux techniques de renseignement algorithmiques a ainsi été limité à la seule criminalité organisée concernant le trafic de stupéfiants, le trafic d’armes et le blanchiment des produits issus de ces infractions.

*

Article 8 bis (art. L. 852-3 du code de la sécurité intérieure) Prorogation et modification du régime des interceptions satellitaires

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 bis proroge l’expérimentation des interceptions satellitaires jusqu’au 31 décembre 2028.

Il supprime également la centralisation d’une partie des informations collectées par le biais de cette technique auprès du service compétent du Premier ministre.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement a autorisé le recours aux interceptions satellitaires, sous une forme expérimentale, jusqu’au 31 juillet 2025.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’état du droit

● Les interceptions de sécurité permettent d’accéder au contenu des correspondances, à la différence de l’accès aux données de connexion (voir le commentaire de l’article 8). Le code de la sécurité intérieure (CSI) prévoit trois types d’interceptions de sécurité :

1° Les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques, qui comprennent :

– le recours aux interceptions de sécurité avec le concours des opérateurs de communication (I de l’article L. 852-1 du CSI), permis pour toutes les finalités évoquées par l’article L. 811-3 ;

– l’utilisation d’un appareil ou dispositif permettant d’intercepter les correspondances émises ou reçues par un équipement terminal (prévu au II de l’article L. 852-1). Depuis la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, ces dispositions autorisent l’utilisation des Imsi-catchers, dispositifs qui permettent l’interception des communications de proximité de manière indifférenciée, dans une zone géographique réduite, pour les seules finalités mentionnées aux 1°, 4° et a du 5° de l’article L. 811-3 ([77]). L’autorisation d’interception peut également être donnée pour une ou plusieurs personnes appartenant à l’entourage de la personne concernée par l’autorisation ;

2° Les interceptions de correspondances échangées au sein d’un réseau de communications empruntant exclusivement la voie hertzienne et n’impliquant pas l’intervention d’un opérateur de communications électroniques, lorsque ce réseau est conçu pour une utilisation privative par une personne ou un groupe fermé d’utilisateurs (art. L. 852-2 du CSI) ;

3° Les interceptions des correspondances émises ou reçues par la voie satellitaire (art. L. 852-3 du CSI).

● Le recours aux techniques d’interceptions satellitaires a été autorisé par la loi du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, qui a introduit un nouvel article L. 852-3 au sein du chapitre II du titre V du livre VIII du CSI relatif aux interceptions de sécurité. L’objectif était de répondre « au développement récent des communications satellitaires par des opérateurs majoritairement étrangers » ([78]).

Les interceptions satellitaires ont été autorisées pour les finalités mentionnées au 1°, 2°, 4° et 6° de l’article L. 811-3 jusqu’au 31 juillet 2025. Elles peuvent, dès lors, être mise en œuvre pour la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées, contrairement aux techniques de renseignement algorithmiques mentionnées à l’article 8 de la présente proposition de loi.

À la différence, également, des techniques de renseignement algorithmiques, ces techniques sont ouvertes aux services spécialisés de renseignement mais également aux services mentionnés à l’article L. 811-4 désignés, au regard de leurs missions, par un décret en Conseil d’État après avis de la CNCTR. La liste de ces services est déterminée par l’article R. 852-4 du CSI.

La mise en œuvre d’une interception satellitaire doit rester subsidiaire. En effet, les services concernés peuvent uniquement être autorisés à utiliser un appareil ou un dispositif technique afin d’intercepter des correspondances émises ou reçues par la voie satellitaire lorsque cette interception ne peut être mise en œuvre sur le fondement du I de l’article L. 852-1. Cette impossibilité s’apprécie pour des raisons techniques ou pour des motifs de confidentialité faisant obstacle au concours des opérateurs de communication.

De fait, par ses modalités techniques de fonctionnement et le champ des données recueillies, la mise en œuvre des interceptions satellitaires s’apparente à celle des Imsi-catchers.

● Au regard de son caractère particulièrement invasif, plusieurs garanties ont été apportées au dispositif. Ainsi, par dérogation aux durées évoquées à l’article L. 821-4 ([79]) du CSI, l’autorisation est délivrée pour une durée maximale de trente jours, renouvelable pour la même durée et vaut autorisation de recueil des informations ou documents associés à l’exécution de l’interception et à son exploitation.

Par ailleurs, le III de l’article L. 852-3 prévoit la centralisation des correspondances interceptées et des informations et documents recueillis par le groupement interministériel de contrôle (GIC) ([80]).

Enfin, le IV du même article établit que le nombre maximal des autorisations d’interception en vigueur simultanément doit être arrêté par le Premier ministre après avis de la CNCTR.

Dans sa délibération n° 3/2021 du 14 avril 2021, la CNCTR avait émis plusieurs recommandations concernant l’encadrement de cette nouvelle technique qui ont été reprises, pour l’essentiel, par la loi du 30 juillet 2021. Il s’agit, en particulier, du caractère subsidiaire de la mise en œuvre de la technique, de son contingentement, de la limitation à certaines finalités, de sa durée maximale de mise en œuvre, de la centralisation de sa mise en œuvre par le GIC et de sa mise en œuvre sous forme expérimentale. En revanche, le législateur n’a pas retenu la recommandation tendant à réserver aux seuls services spécialisés de renseignement, du « premier cercle », la participation à l’expérimentation ([81]).

● La Cnil s’est néanmoins interrogée sur le périmètre retenu pour le recours à une telle technique d’interception ([82]). Elle a ainsi considéré que « les incertitudes, tant techniques qu’opérationnelles, relatives à la mise en œuvre de cette technique, et l’atteinte très particulière qu’elle porte à la vie privée, devraient conduire le ministère à envisager son développement dans un cadre expérimental pour les seuls objectifs d’intérêt général les plus impérieux, et considérés comme les plus graves ».

Elle rappelle, en particulier, que l’autorisation du recours aux Imsi-catchers par la loi du 24 juillet de 2015 relative au renseignement avait été validée par le Conseil constitutionnel au regard, en particulier, d’une limitation aux finalités « relatives à la prévention d’atteintes particulièrement graves à l’ordre public » ([83]). Or, comme rappelé supra, les modalités de mise en œuvre des interceptions satellitaires s’apparentent à celles des Imsi-catchers.

Enfin, la Cnil relève que la durée d’autorisation des interceptions satellitaires, si elle est inférieure à celle des interceptions de correspondances « de droit commun » prévue au I de l’article L. 852-1 du CSI, est nettement supérieure à la durée d’autorisation des Imsi-catchers, qui est de quarante-huit heures.

● L’article 13 de la loi du 30 juillet 2021 précitée prévoit la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement sur l’application des dispositions de l’article L. 852-3 au plus tard six mois avant le 31 juillet 2025. Ce rapport a bien été communiqué au Parlement, mais aux seuls membres de la délégation parlementaire au renseignement.

De fait, les éléments d’évaluation disponibles sur les techniques d’interceptions satellitaires sont limités. La CNCTR souligne, dans son rapport d’activité pour 2023, que cette nouvelle technique n’avait toujours pas été mise en œuvre au cours de l’année 2023.

Le dispositif proposé

L’article 8 bis proroge l’expérimentation des interceptions satellitaires jusqu’au 31 décembre 2028. Il est issu de l’adoption en séance publique des amendements identiques n° 70 rect. ter de M. Perrin (Les Républicains) et n° 241 du Gouvernement.

Cet article supprime, par ailleurs, la centralisation « des informations ou documents recueillis », prévue par le III de l’article L. 852-3 auprès du groupement interministériel de contrôle (GIC) prévue par la loi du 30 juillet 2021. Cette suppression ne mettrait pas fin à la centralisation des correspondances auprès du GIC mais permettrait la transmission de ces informations et documents vers les services de renseignement.

Position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 8 ter (supprimé)

(art. L. 871-1, L. 871-3, L. 871-4, L. 871-5, L. 871-6, L. 871-7, L. 881-1, L. 881-2 du code de la sécurité intérieure, art. L. 33-1 et L. 34-18 à L. 34-22 [nouveaux] du code des postes et des télécommunications électroniques)

Obligation de déchiffrement des communications sécurisées par les opérateurs

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 ter réforme les obligations des opérateurs et fournisseurs de services sur internet dans la mise en œuvre des techniques de renseignement autorisées par le Premier ministre après avis de la CNCTR et des techniques d’enquête numérique judiciaires. Il transforme ainsi l’obligation actuelle de fournir les données chiffrées et leur clé de chiffrement en une obligation de transmettre des données intelligibles. Les personnes concernées ne pourraient exciper d’arguments contractuels ou techniques pour y faire obstacle.

Le présent article aggrave, par ailleurs, les sanctions pénales prévues en cas de non-respect des obligations de transmission des données et prévoit un mécanisme de mise en demeure par le Premier ministre.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Pas de modifications législatives récentes.

➢ Position de la Commission

Par l’adoption de six amendements de suppression, la Commission a supprimé l’article 8 ter.

L’état du droit

● L’article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) pose le principe de liberté de l’établissement et de l’exploitation des réseaux ouverts au public et de la fourniture de services de communications électroniques.

Le I fixe néanmoins plusieurs limites : cette liberté s’exerce, en particulier, sous réserve « des prescriptions exigées par l’ordre public, la défense nationale et la sécurité publique, notamment celles nécessaires à la mise en œuvre des interceptions justifiées par les nécessités de la sécurité publique, ainsi que les garanties d’une juste rémunération des prestations assurées à ce titre » (e du I de l’article L. 33-1 du CPCE).

Le VII de l’article L. 33-1 rend par ailleurs les dispositions du e du I précité applicables en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et en Nouvelle-Calédonie, dans leur rédaction résultant de l’ordonnance n° 2021-650 du 26 mai 2021 ([84]).

● Le II de l’article L. 34-1 du CPCE impose aux opérateurs de communications électroniques, et notamment aux personnes dont l’activité est d’offrir un accès à des services de communication au public en ligne, d’effacer ou de rendre anonymes les données relatives aux communications électroniques. De nouveau, plusieurs réserves sont prévues, énumérées aux II bis à VI de l’article.

Le II bis formule ainsi une obligation de conservation de certaines données et informations au regard de plusieurs finalités :

– pour les besoins des procédures pénales, de la prévention des menaces contre la sécurité publique et de la sauvegarde de la sécurité nationale, l’opérateur doit conserver les informations relatives à l’identité civile de l’utilisateur, jusqu’à l’expiration d’un délai de cinq ans à compter de la fin de la validité du contrat qui le lie à celui-ci (1°). Il doit également, pour ces mêmes finalités, conserver les autres informations fournies par l’utilisateur lors de la souscription d’un contrat ou de la création d’un compte, selon le service de communication utilisé, ainsi que les informations relatives au paiement, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la fin de la validité du contrat ou de la clôture du compte (2°) ;

– pour les besoins de la lutte contre la criminalité et la délinquance grave, de la prévention des menaces graves contre la sécurité publique et de la sauvegarde de la sécurité nationale, les opérateurs doivent conserver les données techniques permettant d’identifier la source de la connexion ou celles relatives aux équipements terminaux utilisés, jusqu’à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la connexion ou de l’utilisation des équipements terminaux (3°).

Le III étend l’obligation de conservation mentionnée au II. Ainsi, pour des motifs tenant à la sauvegarde de la sécurité nationale, lorsqu’est constatée une menace grave, actuelle ou prévisible, le Premier ministre peut enjoindre par décret aux opérateurs de communications électroniques de conserver, pour une durée d’un an, certaines catégories de données de trafic, en complément de celles mentionnées au 3° du II bis, et de données de localisation précisées par décret en Conseil d’État. Cette injonction du Premier ministre peut être renouvelée si les conditions continuent d’être réunies.

Par ailleurs, le III bis prévoit que les données conservées par les opérateurs peuvent faire l’objet d’une injonction de conservation rapide par les autorités disposant d’un accès aux données relatives aux communications électroniques, à des fins de prévention et de répression de la criminalité, de la délinquance grave et des autres manquements graves aux règles dont elles ont la charge d’assurer le respect, afin d’accéder à ces données.

Le VI détermine le champ des données conservées et traitées en application de l’article L. 34-1. Celles-ci portent exclusivement sur l’identification des personnes utilisatrices des services fournis par les opérateurs, les caractéristiques techniques des communications assurées par ces deniers et sur la localisation des équipements terminaux. En aucun cas, elles ne peuvent porter sur le contenu des correspondances échangées ou des informations consultées.

● Les obligations des opérateurs et fournisseurs de services sur internet sont également prévues par le titre VII du livre VIII du code de la sécurité intérieure (CSI).

L’article L. 871-1 impose ainsi aux personnes physiques ou morales qui fournissent des prestations de cryptologie visant à assurer une fonction de confidentialité de remettre dans un délai de 72 heures les conventions permettant le déchiffrement des données transformées au moyen des prestations qu’elles ont fournies. Les agents autorisés peuvent demander à ces fournisseurs de mettre eux-mêmes en œuvre ces conventions dans le même délai, sauf si ces derniers démontrent qu’ils ne sont pas ne mesure de satisfaire à ces réquisitions. Un décret en Conseil d’État précise les procédures pour la mise en œuvre de cette obligation ainsi que les conditions dans lesquelles la prise en charge financière est assurée par l’État.

La convention de déchiffrement des données

Les conventions de déchiffrement sont un moyen de cryptologie, notion définie par l’article 29 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique comme tout matériel ou logiciel conçu ou modifié pour transformer des données, qu’il s’agisse d’informations ou de signaux, à l’aide de conventions secrètes pour réaliser l’opération inverse avec ou sans convention secrète. Ces moyens de cryptologie ont principalement pour objet de garantir la sécurité du stockage ou de la transmission de données, en permettant d’assurer leur confidentialité, leur authentification ou le contrôle de leur intégrité.

L’article 30 de cette même loi pose le principe général selon lequel « l’utilisation des moyens de cryptologie est libre ».

Aux termes de l’article L. 871-3, le ministre chargé des communications électroniques doit veiller à ce que les exploitants de réseaux ouverts au public de communications électroniques et les fournisseurs de services de communications électroniques au public prennent les mesures nécessaires pour assurer l’application, dans le respect de la défense nationale, de ces dispositions dans le cadre de la mise en œuvre des techniques de renseignement et des interceptions de correspondances et techniques spéciales d’enquête ordonnées par l’autorité judiciaire.

L’article L. 871-4 impose aux opérateurs et fournisseurs de services sur internet d’autoriser, à des fins de contrôle, les membres et les agents de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) mandatés à cet effet à entrer dans ceux de leurs locaux dans lesquels sont mises en œuvre des techniques de recueil de renseignement soumises à autorisation du Premier ministre ([85]).

Les exigences essentielles mentionnées au 12° de l’article L. 32 du CPCE ([86]) et le secret des correspondances ne sont opposables, selon l’article L. 871-5 du CSI, ni aux juridictions compétentes pour ordonner des interceptions ni au ministre chargé des communications électroniques.

L’article L. 871-6 du CSI détermine les modalités de coopération des opérateurs dans la mise en œuvre des techniques de recueil de renseignement suivantes :

– le recueil des données de connexion (article L. 851-1) ;

– le recueil en temps réel des informations, documents et adresses complètes de ressources sur internet utilisées par une personne, pour les seuls besoins de la prévention du terrorisme (article L 851-2) ;

– la mise en place de traitements automatisés sur les données transitant par les réseaux des opérateurs, dits « technique de l’algorithme » (article L. 851-3) :

– le recueil des données techniques relatives à la localisation des équipements terminaux auprès d’un opérateur (article L. 851-4) ;

– le recueil direct des données techniques permettant l’identification d’un équipement terminal ou du numéro d’abonnement de son utilisateur ainsi que les données relatives à la localisation des équipements terminaux (article L. 851-6) ;

– les interceptions de correspondances émises par la voie des communications électroniques (article L. 852-1) ;

– l’utilisation de dispositifs techniques permettant d’accéder à des données informatiques stockées dans un système informatique (article L. 853-2).

Ainsi, ces opérations peuvent être réalisées dans les locaux et installations des services ou organismes placés sous l’autorité ou la tutelle du ministre chargé des communications électroniques ou des exploitants de réseaux ou fournisseurs de communications électroniques, dès lors que le Premier ministre ou la personne spécialement déléguée par lui en a donné l’ordre, par des agents qualifiés de ces services, organismes, exploitants ou fournisseurs dans leurs installations respectives.

À cet égard, il convient de rappeler que la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention du terrorisme et au renseignement a étendu le champ des techniques de renseignement pour lesquelles l’autorité administrative peut requérir le concours des opérateurs, en incluant les trois dernières techniques de la liste supra, mentionnées aux articles L. 851-6, L 852-1 et L. 853-2 du CSI.

Les opérateurs et fournisseurs de service sur internet concernés par cette obligation bénéficient d’une compensation financière de l’État, au regard des surcoûts identifiables et spécifiques auxquels ils sont éventuellement exposés pour répondre à la mise en œuvre des techniques de renseignement.

● Ces obligations des opérateurs et fournisseurs de services font l’objet d’une répression pénale spécifique.

Ainsi, selon l’article L. 881-1 du CSI, le fait pour une personne concourant à l’exécution d’une technique de recueil de renseignement de révéler l’existence de la mise en œuvre de cette technique est puni des peines réprimant les atteintes au secret professionnel prévues par :

– l’article 226-13 du CP, qui punit d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire ;

– l’article 226-14 du même code, qui prévoit que l’article 226-13 n’est pas applicable dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret ni dans les cas prévus aux 1° à 5° de l’article ;

– l’article 226-31, qui détermine diverses peines complémentaires.

Par ailleurs, selon l’article L. 881-2 du CSI, le fait de ne pas déférer aux demandes des autorités habilitées est puni de deux ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende. Les mêmes peines répriment le fait pour un opérateur ou un fournisseur de services de refuser de communiquer les informations ou documents ou le fait de communiquer des renseignements erronés.

De plus, l’article 434-15-2 du CP punit de trois ans d’emprisonnement et 270 000 euros d’amende le fait, pour quiconque ayant connaissance de la convention secrète de déchiffrement d’un moyen de cryptologie susceptible d’avoir été utilisé pour préparer, faciliter ou commettre un crime ou un délit, de refuser de remettre ladite convention aux autorités judiciaires ou de la mettre en œuvre, sur les réquisitions de ces autorités délivrées en application des titres II et III du livre Ier du code de procédure pénale. Si le refus est opposé alors que la remise ou la mise en œuvre de la convention aurait permis d’éviter la commission d’un crime ou d’un délit ou d’en limiter les effets, la peine est portée à cinq ans d’emprisonnement et à 450 000 euros d’amende.

Le dispositif proposé par le Sénat

Une modification significative des obligations auxquelles les opérateurs sont soumis

L’article 8 ter est issu de l’amendement n° 73 rect. ter de M. Perrin (Les Républicains) adopté avec l’avis défavorable de la commission et l’avis favorable du Gouvernement. Il conduit à une refonte importante des obligations des opérateurs et des fournisseurs de services sur internet : allant plus loin que la fourniture des clés de chiffrement, il leur impose de mettre directement à disposition des données intelligibles dans le cadre de la mise en œuvre de techniques d’enquête numérique judiciaire et des techniques de recueil de renseignement.

Le présent article procède, à cette fin, à plusieurs modifications au sein du CSI et du CPCE.

● À son I, il procède d’abord à plusieurs modifications du titre VII du livre VIII du CSI.

L’article 871-1 est réécrit par le 1° du I pour remplacer l’obligation, pour les opérateurs et fournisseurs de services sur internet, de transmettre les conventions de déchiffrement par celle de prendre les mesures techniques nécessaires afin de permettre aux agents autorisés d’accéder au contenu intelligible des seuls informations, documents, données ou renseignements dont la collecte a fait l’objet d’une autorisation préalable de mise en œuvre de techniques de recueil de renseignement mentionnées aux articles L. 851-1 à L. 851-4, L. 851-6, L. 852-1, L. 852-3 et L. 853-2 du CSI. À la liste des techniques détaillées supra est donc ajoutée la technique d’interception satellitaire mentionnée à l’article L. 852-3.

Les personnes concernées ne pourraient exciper d’arguments contractuels ou techniques qui feraient obstacle à la mise en œuvre de cette obligation. Cette précision a vocation à éviter que soit opposé à cette obligation le fait que, avec certaines techniques de chiffrement, les opérateurs ou fournisseurs de service sur internet eux-mêmes ne disposent pas des clés de chiffrement.

Les 2° et 4° du I abrogent également les articles L. 871-3 et L. 871-5, leurs dispositions étant reprises dans les nouveaux articles ajoutés par le II du présent article au CPCE (voir infra). Plusieurs modifications de nature rédactionnelle sont, par ailleurs, apportées à l’article L. 871-4 du CSI par le 3° du I.

Les dispositions de l’article L. 871-6 sont adaptées par le 5° du I aux nouvelles obligations des opérateurs et fournisseurs de services sur internet. Ceux-ci doivent ainsi procéder aux opérations nécessaires à la mise en place des techniques de renseignement précitées et, sur ordre du Premier ministre ou de la personne spécialement déléguée par lui, fournir dans les meilleurs délais les informations, documents, données ou renseignements requis. Si l’ordre en question le prévoit, son exécution est confiée à des agents spécialisés de ces services, organismes, exploitants ou fournisseurs dans leurs installations respectives et dans le respect du secret de la défense nationale.

L’article L. 871-7, qui prévoit les modalités de compensation des surcoûts pour les opérateurs et fournisseurs de services sur internet, est modifié par le 6° du I pour faire référence à la nouvelle rédaction de l’article L. 871-6.

La mention de l’article 226-14 du CP à l’article L. 881-1 du CSI est supprimée. Ainsi qu’il a été rappelé supra, cet article énumère les cas dans lesquels l’article 226-13, qui punit les violations du secret professionnel, n’est pas applicable.

Enfin, le 8° du II aggrave la répression prévue par l’article L. 881-2 lorsque les infractions visées sont commises à titre habituel. Elles sont alors punies d’une amende de 1,5 million d’euros et, pour les personnes morales, cette amende peut être portée à 2 % du chiffre d’affaires mondial hors taxe. Cette nouvelle rédaction remplace l’alinéa 2 de l’article L. 881-2 qui réprimait le fait de refuser de communiquer les informations ou documents sollicités et le fait de communiquer des documents erronés.

● Plusieurs modifications sont également apportées par le II du présent article 8 ter au CPCE.

Le 1° du II complète le e du I l’article L. 33-1 du CPCE pour ajouter les prescriptions relatives à « la protection des intérêts fondamentaux de la Nation » parmi les règles que l’établissement et l’exploitation des réseaux ouverts au public et la fourniture de services de communications électroniques doivent respecter.

Le VII du même article L. 33-1 est complété pour prévoir son application dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Le II de l’article 8 ter insère également une section X au sein du chapitre II du titre Ier du livre II du CPCE, relative aux « prescriptions exigées par l’ordre public, la défense nationale, la sécurité publique ou la protection des intérêts fondamentaux de la Nation » comprenant les nouveaux articles L. 34-18 à L. 34-22.

Le I du nouvel article L. 34-18 du CPCE impose aux opérateurs et fournisseurs de services, aux fins de respecter les prescriptions mentionnées au e du I de l’article L. 33-1 et rappelées supra, de mettre en place ou d’assurer la mise en œuvre des moyens nécessaires pour exécuter les techniques d’enquête numérique judiciaires et les techniques de recueil de renseignement.

Comme précisé dans la nouvelle rédaction de l’article L. 871-1 du CSI, les opérateurs et prestataires doivent répondre aux réquisitions des agents autorisés et des autorités judiciaires compétentes et ne peuvent exciper d’arguments contractuels ou techniques faisant obstacle à l’exécution de ces techniques.

Le II du nouvel article L. 34-18 du CPCE détermine les modalités de mise en place et en œuvre des moyens mentionnés au I :

– ils sont mis en place et mis en œuvre depuis le territoire national ;

– les données produites par les systèmes utilisés sont chiffrées par un moyen validé par l’État lorsque ces données doivent transiter par voie électronique en dehors du territoire national ;

– seuls des agents des opérateurs ou fournisseurs de services sur internet spécialement désignés et qualifiés ou des agents désignés par l’autorité administrative peuvent mettre en place et assurer la mise en œuvre de ces moyens et accéder aux données qu’ils traitent.

Le III renvoie à un décret en Conseil d’État la définition des garanties de juste rémunération prévues au e du I de l’article L. 33-1 du CPCE. Le IV permet néanmoins, à titre exceptionnel, au ministre chargé des communications électroniques d’autoriser les opérateurs ou prestataires à déroger aux obligations prévues au II lorsque les coûts permettant d’y satisfaire sont disproportionnés au regard du nombre de demandes.

Le nouvel article L. 34-19 confie au ministre chargé des communications électroniques le rôle de veiller à ce que les opérateurs prennent les mesures nécessaires pour assurer l’application, dans le respect du secret de la défense nationale, des techniques d’enquête numérique judiciaire et des techniques de recueil de renseignement rappelées supra.

Le nouvel article L. 34-20 établit un régime de mise en demeure vis-à-vis des opérateurs et fournisseurs de services sur internet. Ainsi, en cas de méconnaissance des obligations prévues au nouvel article L. 34-18, le Premier ministre peut mettre en demeure les personnes morales concernées de se mettre en conformité dans un délai qu’il fixe et qui ne peut être inférieur à quinze jours.

En cas de méconnaissance de cette mise en demeure, le Premier ministre peut fixer un nouveau délai en l’assortissant d’une astreinte d’un montant maximum de 50 000 euros par jour de retard.

S’il constate que cette procédure n’a pas abouti, le Premier ministre peut, après une procédure contradictoire :

– lorsque la personne en cause est un opérateur, prendre une décision à effet immédiat de suspension totale ou partielle du droit d’établir un réseau de communications électroniques ou de fournir un service de communications électroniques sur le territoire national pour une durée d’un mois au plus ;

– lorsque la personne en cause est un fournisseur de services sur internet, prendre une décision à effet immédiat de suspension totale ou partielle de son activité sur le territoire national, pour une durée d’un mois au plus.

Le Premier ministre peut renouveler ces décisions si, au terme du délai d’un mois, il n’y a toujours pas eu de mise en conformité de la personne concernée et assortir ce renouvellement d’une astreinte d’un montant maximum de 50 000 euros par jour de retard.

Ces dispositions prévoient également que, en cas d’urgence, de circonstances exceptionnelles ou d’atteinte imminente à la sécurité nationale, le Premier ministre peut prendre ces décisions sans qu’aient été préalablement prononcées les mises en demeure précitées. Un décret en Conseil d’État préciserait les conditions d’application de l’article L. 34-20.

L’article L. 34-21 du CPCE prévoit que les exigences essentielles du 12° de l’article L. 32 et le secret des correspondances mentionné à l’article L. 32-3 ne sont opposables ni aux juridictions compétentes pour ordonner des interceptions judiciaires ni au ministre chargé des communications électroniques dans l’exercice des prérogatives qui leur sont dévolues par le livre VIII du CSI.

Enfin, l’article L. 34-22 prévoit l’application de la nouvelle section X en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et en Nouvelle-Calédonie.

● La nouvelle obligation prévue par l’article 8 ter transforme celle, actuellement prévue par l’article L. 871-1, de fournir des clés de chiffrement aux services demandeurs en une obligation de fourniture des données déchiffrées et donc intelligibles. La mise en œuvre de cette nouvelle obligation interroge dans le cadre de certaines techniques de chiffrement, en particulier celles dites « de bout en bout ».

Le chiffrement des données de bout en bout est une solution permettant de protéger une communication de sorte que seules les parties engagées dans la communication puissent les déchiffrer. Avec un tel chiffrement, toutes les opérations cryptographiques (chiffrement, déchiffrement, génération et gestion des clés) sont strictement effectuées à la source ou à la destination. Dans cette configuration, le fournisseur de service d’hébergement de données n’a, à aucun moment, accès aux données en clair ([87]).

Le Gouvernement a reconnu que la question de l’accès aux données des applications de messagerie chiffrées de bout en bout représentait un « défi », dans sa réponse à la question écrite d’un député ([88]). Il reconnaît qu’il existait plusieurs approches pour que les forces de l’ordre accèdent à ces données dans le cadre de leurs missions :

– l’approche traditionnelle, qui est celle de l’investigation sous pseudonyme ;

– l’accès aux données par une saisie du terminal concerné, le régime procédural en vigueur permettant d’effectuer le déchiffrement des données ;

– la captation des données informatiques, par l’implantation d’un logiciel de captation de données dans le terminal à l’insu de l’utilisateur ;

– enfin, une quatrième solution consiste en « l’introduction de backdoors, c’est-à-dire un moyen de déchiffrer les données lors de leur transit entre plusieurs terminaux. Cette évolution dépend cependant des négociations entre l’État et les concepteurs de ces solutions de communication. Ces négociations ne sont pas rendues publiques. De même, cette approche nécessite des évolutions du cadre juridique existant qui doivent faire face aux divisions de l’opinion publique, opposant les exigences de sûreté nationale à la défense des libertés publiques ».

Comme le reconnaît le Gouvernement, lorsque l’opérateur ou le prestataire de service sur internet ne dispose pas de ces clés de chiffrement et ne peut donc pas, en théorie, procéder au déchiffrement, il est contraint de recourir à d’autres méthodes pour satisfaire à la nouvelle obligation légale, dont celle des « portes dérobées » (ou « backdoors ») ou des « clés-maîtres ».

Le mécanisme de la « porte dérobée » et de la « clé maître »

Le principe de la mise en œuvre d’une porte dérobée correspond à prévoir un accès, tenu secret vis-à-vis de l’utilisateur légitime, aux données contenues dans un logiciel ou sur un matériel.

À la différence de la porte dérobée, le principe de la « clé maître » (ou « master key ») correspond à prévoir ouvertement un tel accès.

Source : Cnil.

La Commission nationale de l’informatique et des libertés (Cnil) avait relevé les risques de telles techniques conduisant à mettre en péril le principe même de fonctionnement des technologies actuelles de chiffrement, qui reposent sur l’interdiction d’accès, par des tiers, aux données ainsi protégées ([89]). Or, comme elle le souligne, un défaut de chiffrement fait peser plusieurs risques substantiels sur la cybersécurité des individus :

– les « portes dérobées » seraient peu robustes dans le temps, d’autant plus qu’il serait nécessaire d’échanger au niveau international le secret ou les clés concernées pour faire face aux différentes menaces. Ces échanges multiplieraient les possibilités que des individus mal intentionnés aient accès à ces outils ;

– ces solutions seraient très complexes à mettre en œuvre de manière sûre : en cas de corruption d’une telle technique, il serait très difficile de la renouveler et d’assurer la confidentialité des données qu’elle protégeait ;

– leur efficacité pourrait s’avérer limitée, dans la mesure où les applications en cause sont majoritairement d’origine étrangère et où les personnes visées pourront toujours continuer à utiliser des solutions échappant à ces obligations.

Une conformité à la jurisprudence de la CEDH qui peut être interrogée

Au-delà des interrogations techniques relatives à l’affaiblissement de la sécurité des communications, la conformité de la nouvelle obligation fixée par l’article 8 ter à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme (CESDH) interroge.

La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) s’est, en effet, récemment prononcée sur la conformité à la Convention de mesures nationales imposant le déchiffrement des communications électroniques, avec sa décision

du 13 février 2024 Podchasov c/ Russie. L’affaire concernait l’application proposée par la société Telegram qui, si elle ne propose pas le chiffrement de bout en bout par défaut, permet la mise en œuvre d’un tel chiffrement avec sa fonctionnalité « conversation secrète ».

Or, selon la loi russe, la société devait conserver toutes les données de communications de ses clients pour un an et le contenu de ces communications pour une durée de six mois. Dans les cas prévus par la loi, elle devait également remettre ces données aux services de police et de sécurité, en même temps que les informations nécessaires au déchiffrement des messages chiffrés.

Dans cette affaire, le service fédéral de sécurité de la Fédération de Russie (FSB) avait sollicité, en juillet 2017, la société Telegram pour qu’elle lui fournisse les informations techniques facilitant le déchiffrement des communications de plusieurs utilisateurs de son service de messagerie suspectés d’activités terroristes. La société avait refusé de transmettre ces informations, considérant qu’il était techniquement impossible de le faire sans créer une porte dérobée qui affaiblirait le mécanisme de chiffrement pour l’ensemble des usagers. Les utilisateurs suspects avaient, en effet, eu recours à la fonctionnalité de conversation secrète utilisant un chiffrement de bout en bout.

La Cour rappelle que de telles obligations constituent une atteinte, ou « ingérence », au droit au respect de la vie privée prévu à l’article 8, paragraphe 1 de la CESDH. Le paragraphe 2 de ce même article autorise une telle ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit « que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

La Cour examine donc cette ingérence au regard des finalités poursuivies. Elle se réfère, dès lors, à sa jurisprudence relative aux mesures de surveillance secrète, telle qu’exposée dans sa décision de 2015 dans l’affaire Roman Zakharov c. Russie : « En ce qui concerne la question de savoir si une ingérence est “nécessaire dans une société démocratique” à la réalisation d’un but légitime, la Cour a reconnu que, lorsqu’elles mettent en balance l’intérêt de l’État défendeur à protéger la sécurité nationale au moyen de mesures de surveillance secrète, d’une part, et la gravité de l’ingérence dans l’exercice par un requérant du droit au respect de la vie privée, d’autre part, les autorités nationales disposent d’une certaine marge d’appréciation dans le choix des moyens propres à atteindre le but légitime que constitue la protection de la sécurité nationale. Cette marge d’appréciation va toutefois de pair avec un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent. La Cour doit se convaincre de l’existence de garanties adéquates et effectives contre les abus, car un système de surveillance secrète destiné à protéger la sécurité nationale risque de saper, voire de détruire, la démocratie au motif de la défendre. L’appréciation de cette question est fonction de toutes les circonstances de la cause, par exemple la nature, la portée et la durée des mesures éventuelles, les raisons requises pour les ordonner, les autorités compétentes pour les permettre, les exécuter et les contrôler, et le type de recours fourni par le droit interne. La Cour doit rechercher si les procédures de contrôle du déclenchement et de la mise en œuvre de mesures restrictives sont de nature à circonscrire “l’ingérence” à ce qui est “nécessaire dans une société démocratique”. »

La Cour rappelle, en particulier, que l’obligation de solliciter une autorisation préalable avant de solliciter l’accès aux données dont dispose un service de communication constitue une garantie importante contre l’abus par les services de police. Or, les règles applicables à l’accès des services russes aux données des opérateurs n’imposent pas d’autorisation judiciaire préalable. La Cour considère dès lors, de même que dans la décision de 2015 précitée, que le cadre légal régissant l’accès des services de police russes à ces données n’offrait pas de garanties adéquates et effectives contre l’arbitraire et le risque d’abus.

La décision de 2024 précitée de la Cour complète cette jurisprudence en examinant les dispositions de la législation russe imposant la fourniture des informations nécessaires au déchiffrement des communications. Elle souligne, d’abord, que les solutions technologiques pour sécuriser et protéger le caractère privé des communications électroniques, dont les mesures de chiffrement, contribuent à la jouissance d’autres droits fondamentaux comme la liberté d’expression. Le chiffrement, par ailleurs, aiderait les citoyens et les entreprises à se défendre contre les abus des technologies de l’information comme le piratage, l’usurpation d’identité et le vol de données, la fraude et la révélation d’informations confidentielles.

Le point 77 de cette décision souligne en particulier que, pour permettre le déchiffrement des communications protégées par un chiffrement de bout en bout, il serait nécessaire d’affaiblir le chiffrement pour tous les utilisateurs. Ces mesures ne pourraient être limitées à des individus spécifiques et affecteraient tous les utilisateurs de façon indiscriminée, y compris ceux qui ne présentent pas de menace. Affaiblir le chiffrement par la création de portes dérobées rendrait possible une surveillance routinière, générale et indiscriminée des communications électroniques personnelles. Les portes dérobées pourraient également être utilisées par des réseaux criminels et compromettraient de façon sérieuse la sécurité de tous les utilisateurs de communications électroniques. La Cour prend note, par ailleurs, des dangers posés par la restriction du chiffrement décrite par de nombreux experts.

Si la Cour reconnaît que le chiffrement peut être utilisé par des organisations criminelles, complexifiant les enquêtes, elle rappelle l’existence de solutions alternatives au déchiffrement permettant de ne pas affaiblir les mécanismes de protection de communications, à la fois dans la législation et par des évolutions techniques. Ces alternatives sont citées, en particulier dans une déclaration commune d’Europol et de l’Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité du 20 mai 2016.

Déclaration commune d’Europol et de l’Agence de l’Union européenne pour la cybersécurité du 20 mai 2016 sur les techniques légales d’enquête qui respectent la protection des données au XXIème siècle

La déclaration commune rappelle que, si aucun mécanisme de chiffrement ne peut être parfait dans sa conception ou sa mise en œuvre, le déchiffrement par les services de sécurité apparaît toutefois de moins en moins possible en raison du développement des mécanismes de protection des données. Face à cela, l’introduction de portes dérobées ou « clés maîtres » pour affaiblir ce chiffrement peut apparaître comme une solution.

Toutefois, alors que ces techniques permettent aux enquêteurs de disposer d’un accès légal au contenu des communications en cas de crimes graves ou de menaces terroristes, elles augmentent également les opportunités d’attaques malveillantes, avec des conséquences plus larges pour l’ensemble de la société. Par ailleurs, les réseaux criminels peuvent facilement contourner ce chiffrement affaibli et développer leurs propres solutions de communication sans porte dérobée ou clé maître.

Dès lors, les deux agences soulignent que les solutions techniques qui affaiblissent, de façon intentionnelle, les mécanismes de protection des données affaibliront dans le même temps les protections contre les attaques malveillantes.

Les deux agences proposent donc de favoriser les alternatives au déchiffrement des communications, lorsque c’est possible. À cet égard, elles rappellent que, dans le processus de communication de données, l’information doit être déchiffrée à un moment pour être utile, ce qui crée des opportunités d’accès à ces données, à l’image des infiltrations au sein des groupes criminels ou l’accès aux appareils eux-mêmes.

Source : https://www.enisa.europa.eu/sites/default/files/all_files/2016-05-25_On_lawful_criminal_investigation_respecting_21st_century_data_protection-Joint_Europol-ENISA_statement.pdf.

Dès lors, la Cour considère que l’obligation de déchiffrement des communications chiffrées de bout en bout par les fournisseurs de service en ligne risque d’affaiblir les mécanismes de chiffrement pour tous les usagers. De la sorte, elle n’apparaît pas proportionnée aux finalités légitimes poursuivies.

La Cour conclut ainsi que la législation russe qui prévoit la conservation de toutes les communications sur internet de tous les utilisateurs, l’accès direct des services de sécurité aux données conservées sans les garanties suffisantes contre une utilisation abusive de ces données et l’obligation de déchiffrer les communications, appliquée aux communications chiffrées de bout en bout, ne peut être regardée comme nécessaire dans une société démocratique. Étant donné que la législation permet aux autorités publiques d’avoir accès, de façon générale et sans garanties suffisantes, au contenu des communications électroniques, elle altère l’essence même du droit au respect de la vie privée protégé par l’article 8 de la Convention. À cet égard, l’État en cause a donc dépassé, pour la Cour, toute marge acceptable d’appréciation.

Position de la Commission

La Commission a adopté six amendements de suppression de l’article 8 ter présentés par M. Léaument (LFI-NFP), Mme Regol (EcoS), M. Delaporte (SOC), M. Molac (Liot), M. Lopez-Liguori (RN) et Mme Faucillon (GDR).

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TITRE IV RENFORCEMENT DE LA RÉPRESSION PÉNALE DU NARCOTRAFIC

Chapitre Ier Mesures de droit pénal

Article 9 (art. 131-26-2, 450-1, 450-1-1 [nouveau], 450-2, 450-3, 450-4, 450-5 et 321-6 du code pénal, art. 28-1, 689-5, 706-34, 706-73, 706-73-1, 706-74 et 706-167 du code de procédure pénale) Criminalisation de la participation à une association de malfaiteurs lorsqu’elle est commise en vue de préparer un crime et élargissement de la définition de cette infraction

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif initial et effets principaux

Le présent article criminalise l’infraction de participation à une association de malfaiteurs lorsqu’elle est destinée à préparer un crime et élargit la définition de cette infraction en y incluant la commission ou la tentative de commission d’une infraction connexe.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Néant.

➢ Modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a supprimé l’élargissement de la définition de la participation à une association de malfaiteurs à la commission d’infraction connexe pour y substituer la création d’une nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle. Elle a en outre restreint le champ de la criminalisation de la participation à une association de malfaiteurs pour les seuls cas où celle-ci concerne la préparation de crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité ou pour lesquels la loi prévoit une circonstance aggravante de commission en bande organisée.

➢ Position de la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels du rapporteur M. Pauget.

L’état du droit

L’article 450-1 du code pénal définit l’association de malfaiteurs comme tout groupement formé ou entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d’un ou plusieurs crimes ou d’un ou plusieurs délits punis d’au moins cinq ans d’emprisonnement.

La participation à une association de malfaiteurs est un délit réprimé en fonction de la gravité de l’infraction préparée ; les peines s’élèvent ainsi à :

– cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende lorsque les infractions préparées sont des délits punis de cinq ou sept ans d’emprisonnement ;

– dix ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende lorsque les infractions préparées sont des crimes ou des délits punis de dix ans d’emprisonnement.

En application de l’article 450-2 du même code, est exemptée de peine toute personne ayant participé à une association de malfaiteurs si elle a, avant toute poursuite, révélé le groupement ou l’entente aux autorités compétentes et permis l’identification des autres participants.

En application notamment des articles 450-3 et 450-5 du même code, plusieurs peines complémentaires sont également encourues :

– interdiction de droits civiques, civils et de famille ([90]) ;

– interdiction professionnelle ([91]) ;

– interdiction de séjour ([92]) ;

– toute autre peine complémentaire encourue pour les crimes et les délits préparés ;

– lorsque les infractions préparées sont des crimes ou des délits punis de dix ans d’emprisonnement, une peine complémentaire de confiscation de tout ou partie des biens leur appartenant ou, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, dont elles ont la libre disposition, quelle qu’en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis ([93]) ;

– une peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité lorsque le délit de participation à une association de malfaiteurs a pour objet un crime ou un des délits mentionnés au II de l’article 131-26-2 du même code ([94]).

Le dispositif proposé par le Sénat

LEs dispositions initiales

S’inspirant de la recommandation n° 22 de la commission d’enquête du Sénat sur l’impact du narcotrafic en France et les mesures à prendre pour y remédier ([95]), l’article 9 de la présente proposition de loi procédait, dans sa rédaction initiale, à deux modifications de l’article 450-1 du code pénal :

– d’une part, il criminalisait la participation à une association de malfaiteurs lorsque l’infraction préparée est un crime, prévoyant une peine de quinze ans de réclusion criminelle et 225 000 euros d’amende ;

– d’autre part, il élargissait la définition de la participation à une association de malfaiteurs en y incluant les personnes ayant commis ou tenté de commettre une infraction connexe ([96]) à une infraction préparée ou commise par ce groupement ou cette entente.

L’article procédait par ailleurs à plusieurs coordinations au sein du code pénal et du code de procédure pénale.

Les modifications adoptées par le Sénat

Lors de l’examen en commission, cet article a été profondément remodelé par l’adoption de trois amendements des rapporteurs.

Une nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle

● L’amendement COM-63 supprime l’élargissement de la définition de la participation à une association de malfaiteurs à la commission d’infraction connexe et y substitue la création d’une nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle.

Pour ce faire, le d du 2° du I du présent article insère, dans le code pénal, un nouvel article 450-1-1 qui :

– définit l’organisation criminelle comme « tout groupement ou toute entente prenant la forme d’une structure existant depuis un certain temps et formée en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, un ou plusieurs crimes et, le cas échéant, un ou plusieurs délits » ;

– sanctionne de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende le fait de « concourir sciemment et de façon fréquente ou importante au fonctionnement d’une organisation criminelle » ;

– précise que ce concours est caractérisé par un ou plusieurs faits matériels démontrant un rôle dans l’organisation de cette organisation criminelle, la fourniture de prestations de toute nature au profit de ses membres, ou le versement ou la perception d’une rémunération à ou de ses membres.

● Cet amendement procède en outre à diverses coordinations dans le code pénal et dans le code de procédure pénale pour tenir compte de la création de cette nouvelle infraction. Ces modifications permettent ainsi :

– d’appliquer à la nouvelle infraction d’appartenance à une organisation criminelle les mêmes peines complémentaires que pour l’infraction de participation à une association de malfaiteurs (1° du I et f et g du 2° du I), à l’exception de la peine complémentaire de confiscation prévue à l’article 450-5 du code pénal ;

– d’intégrer cette nouvelle infraction dans l’intitulé du titre V du livre IV du code pénal (aa du 2°) ;

– de rendre compétents les agents des douanes spécialement désignés et habilités à effectuer des enquêtes ([97]) pour rechercher et constater également l’infraction d’appartenance à une organisation criminelle, comme ils le sont pour la participation à une association de malfaiteurs ([98]) (b et c du 1° du II) ;

– d’engager en France les poursuites au titre de cette infraction pour l’application de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plateformes fixes situées sur le plateau continental ([99]) (c et d du 2° du II) ;

– d’appliquer à cette infraction les règles spécifiques d’enquête, de poursuite, d’instruction et de jugement prévues par le code de procédure pénale pour certaines infractions lorsque l’organisation criminelle a pour objet lesdites infractions : proxénétisme ([100]) (c et d du 3° du II), criminalité organisée ([101]) (b et c du 4° du II) et prolifération d’armes de destruction massive ([102]) (b bis et c du 4° du II).

La criminalisation de la participation à une association de malfaiteurs en cas de préparation d’un crime

● L’amendement COM-64 réduit le champ de la criminalisation de la participation à une association de malfaiteurs aux seuls cas où celle-ci concerne la préparation de crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité ou de crimes pour lesquels la loi prévoit une circonstance aggravante de commission en bande organisée.

Dans ces deux cas, les peines encourues sont portées à quinze ans de réclusion criminelle et à 225 000 euros d’amende.

Par conséquent, lorsque la participation à l’association de malfaiteurs concerne la préparation d’autres crimes, cette infraction demeure, comme en l’état actuel du droit, un délit puni de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende.

Pour ce faire, le présent article procède à deux modifications de l’article 450-1 du code pénal (b du 2° du I).

● L’amendement COM-65 complète les coordinations déjà prévues dans le dispositif initial du présent article pour ajouter, au sein du code pénal et du code de procédure pénale, le nouveau crime de participation à une association de malfaiteurs aux différentes mentions du délit de participation à une association de malfaiteurs concernant :

– l’application de la peine complémentaire de confiscation ([103]) (h du 2° du I) ;

– la compétence des agents des douanes spécialement désignés et habilités à effectuer des enquêtes ([104]) pour rechercher et constater les infractions de participation à une association de malfaiteurs ([105]) (a du 1° du II) ;

– l’application de la convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime et du protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plateformes fixes situées sur le plateau continental ([106]) (a et b du 2° du II) ;