rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes (n°529).

1. synthÈse de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire
2. SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES affaires économiques
3. SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES FINANCES
4. SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES LOIS
5. COMMENTAIRE DES ARTICLES
6. TITRE I DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE Économique et financière
7. Chapitre Ier Droit bancaire, monétaire et financier
8. Article premier (articles L. 533-12-4, L. 533-18, L. 549-2, L. 632-11, L. 773-30, L. 774-30, L. 775-24, L. 773-39, L. 775-33, L. 774-39, L. 621-8-4, L. 621-13-9, L. 621-14, L. 621-15, L. 621-20-11 [nouveau], L. 712-7, L. 783-8, L. 784-8, L. 785-7, L. 783-9, L. 784-9, L. 785-8, L. 783-10, L. 784-10, L. 785-9, L. 211-7, L. 211-38, L. 226-5, L. 742-1, L. 743-1, L. 744-1, L. 742-13-1, L. 743-13-1 et L. 744-12-1 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres, à l’élargissement du champ des autorités auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions, à l’établissement d’un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la durabilité, aux obligations vertes européennes et à la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité, et aux marchés de crypto-actifs
9. Article 2 (articles L. 511-41-1 A, L. 612-1, L. 613-34-1, L. 613-44, L. 613-44-1, L. 613-53-4, L. 613-55-1, L. 613-56, L. 613-55, L. 613-55-1, L. 613-55-12, L. 613-56-1, L. 773-5, L. 774-5 et L. 775-5, L. 783-4, L. 784-4, L. 785-3, L. 214-10-1, L. 517-1, L. 773-12, L. 774-12, L. 775-11, L. 54-11-5-1 et L. 54-11-5-2 [nouveaux], L. 54-11-6, L. 54-11-7, L. 54-11-13, L. 54-11-14, L. 54-11-18, L. 54-11-20, L. 561-7, L. 561-36-1, L. 612-21, L. 773-40-1, L. 774-40-1, L. 775-34-1, L. 775-36, L. 783-2, L. 784-2, L. 785-2, L. 330-1, L. 330-4, L. 330-5 [nouveau], L. 362-1, L. 522-17, L. 526-32, L. 752-15, L. 753-15, L. 754-14, L. 773-22, L. 774-22, L. 775-16, L. 773-26, L. 774-26 et L. 775-20 du code monétaire et financier, article L. 511-7 du code de la consommation) Adaptations relatives à l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, à la définition de la compagnie financière et aux conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières, aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédit, aux virements en euros et aux contrats de crédit aux consommateurs, aux contrats à la consommation et contrats de services financiers conclus à distance
10. Article 3 (article L. 451-1-1 du code des assurances et articles L. 612-39, L. 621-15, L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à l’assurance de responsabilité civile des véhicules et au pouvoir de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
11. Article 4 (articles L. 561-46, L. 773-42, L. 774-42 et L. 775-36 du code monétaire et financier et articles L. 123-6, L. 123-52, L. 123-53 et L. 950-1 du code de commerce) Adaptations relatives aux modalités d’accès aux données du registre des bénéficiaires effectifs
12. Article 5 (article L. 213-22-1 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à la limitation des recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective
13. Article 6 (articles L. 225-102-3, L. 232-6-2, L. 950-1 du code de commerce) Modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements des grandes entreprises extractives
14. Article 7 (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-4, L. 820-15, L. 821-4, L. 821-18, L. 821-25, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 821-67, L. 821-74, L. 822-1, L. 822-2, L. 822-6, L. 822-20, L. 822-24, L. 822-28, L. 822-38 du code de commerce Corrections dans le code de commerce liées à la transposition de la directive CSRD
15. Article 8 (article L. 114-46-4 du code de la mutualité) Corrections dans le code de la mutualité liées à la transposition de la directive CSRD
16. Article 9 (article L. 229-25 du code de l’environnement) Corrections dans le code de l’environnement liées à la transposition de la directive CSRD
17. Article 10 (articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime) Corrections dans le code des assurances, le code de la sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime liées à la transposition de la directive CSRD
18. Article 11 (articles L. 621-18-3, L. 783-10, L. 784-10, L. 785-9 du code monétaire et financier) Corrections dans le code monétaire et financier liées à la transposition de la directive CSRD
19. Article 12 (articles 34, 37 et 38 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales) Corrections dans l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 liées à la transposition de la directive CSRD
20. Chapitre II Dispositions relatives au droit de la commande publique
21. Article 13 (art. L. 2172-3 du code de la commande publique)
22. Chapitre III Dispositions relatives au code de la consommation
23. Article 14 (art. 62, 63, 64, 64-1 [nouveau], 64-2 [nouveau], 65, 76-1 à 76-5 [nouveaux], 77 et 112 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe, prévu dans la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle
24. Article 15 (art. L. 77-10-3 à L. 77-10-8, L. 77-10-11, L. 77-10-16, L. 77-10-17, L. 10-77-18 à L. 77-10-25, L. 77-10-26 à L. 77-10-28 [nouveaux] du code de justice administrative) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe devant le juge administratif dans le code de justice administrative
25. Article 16 (art. 37 et 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Modification de la loi Informatique et libertés pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives
26. Articles 17 et 18 (art. L. 621-7, L. 623-1, L. 623-2, L. 623-2-1 [nouveau], L. 623-3, L. 623-3-1 à L. 623-3-3 [nouveaux], L. 623-7, L. 623-22, L. 623-23, L. 623-27, L. 623-31, L. 623-32, L. 623-33 à L. 624-3 [nouveaux] et L. 813-1 à L. 813-3 [nouveaux] du code de la consommation) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le code de la consommation
27. Article 19 (art. L. 1143-1 et L. 1143-2 du code de la santé publique) Adaptation du code de la santé publique aux exigences de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives
28. TITRE II DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE transition Écologique
29. Chapitre Ier Dispositions en matière de droit de l’énergie
30. Article 20 Achèvement de la transposition de la directive (UE) 2 019/944 sur le marché intérieur de l’électricité
31. Article 21 Extension du mécanisme d’ajustement du système électrique
32. Article 22 Renforcement des sanctions et des exigences en matière d’intégrité et de transparence des marchés de gros
33. Article 23 Directive RED II : dépassement des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie pour les énergies renouvelables
34. Article 24 Création de référents uniques à l’instruction pour les projets éoliens situés en zone économique exclusive
35. Article 25 Suppression de la nécessité de dérogation « espèces protégées » pour les projets d’énergies renouvelables adoptant une approche préventive
36. Article 26 Adaptation de dispositifs législatifs visant à favoriser le développement des énergies renouvelables
37. Article 27 Transposition de la directive efficacité énergétique révisée
38. Chapitre II Dispositions en matière de droit des transports
39. Article 28 Allongement de la durée des contrats de régulation économique aéroportuaire suite à l’attribution d’un contrat de concession
40. Article 29 Mise en œuvre des dispositions des règlements européens AFIR et RTE-T relatives aux aéroports
41. Article 30 Transposition de la directive 2023/2661 relative aux systèmes de transport routier intelligents
42. Article 31 Application du règlement 2024/490 relatif aux services d’information sur les déplacements multimodaux
43. Article 32 Adaptation de l’article L. 6100-1 du code des transports au règlement (UE) 2018/1139 excluant certains aéronefs n’appartenant pas à l’État en application des règles de l’aéronautique civile
44. Article 33 Harmonisation européenne des règles relatives à l’aptitude médicale des personnels ferroviaires non conducteurs
45. Article 34 Mise en œuvre des dispositions du règlement européen « ReFuel EU Aviation » relatives au déploiement des carburants d’aviation durables
46. Article 35 Mise en cohérence de l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques d’ici 2040 avec celui adopté à l’échelle européenne
47. Chapitre III Dispositions en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre
48. Article 36 Statut et obligations du déclarant MACF autorisé et sanctions applicables
49. Article 37 Habilitation à légiférer par ordonnance pour la transposition de dispositions techniques du MACF
50. Article 38 Mécanisme de sanctions applicable aux infractions à la réglementation sur les gaz à effet de serre fluorés et les substances appauvrissant la couche d’ozone
51. Chapitre IV Dispositions en matière de droit de l’environnement
52. Article 39 Simplification de la transposition de la directive « inondation »
53. titre iii dispositions d’adaptation au droit de l’union europÉenne en matiÈre de santÉ
54. Article 40 Modifications du code de la santé publique relatives à la reconnaissance des qualifications professionnelles des infirmiers et infirmières responsables de soins généraux formés en Roumanie
55. Article 41 Dispositifs médicaux et dispositifs de diagnostic in vitro
56. Article 41 bis (nouveau) Inscription à l’ordre des pharmaciens de pharmaciens exerçant dans les entreprises de médicaments vétérinaires
57. Titre IV Dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière d’entrée et de séjour
58. Article 42 (art. L. 411-4, L. 421-11, L. 421-22, L. 441-6, L. 442-1, L. 442-2 et L. 443-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile) Transposition de la directive (UE) 2021/1883 du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2021 établissant les conditions d’entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers aux fins d’un emploi hautement qualifié
59. compte rendu des travaux de la commission Du développement durable et de l’aménagement du territoire
60. compte rendu des travaux de la commission des affaires économiques, saisie pour avis
61. compte rendu des travaux de la commission DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, saisie pour avis
62. compte rendu des travaux de la commission DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE, saisie pour avis
63. liste des personnes auditionnÉes PAR MME DANIELLE BRULEBOIS et M. VINCENT THIÉBAUT, RAPPORTEURS DE LA COMMISSION DU DéVELOPPEMENT DURABLE et de l’aménagement du territoire
64. liste des personnes auditionnées par Mme marie Lebec, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques
65. Liste des contributions écrites reçues par Mme marie Lebec, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques
66. liste des personnes auditionnées par M. Mickaël BOULOUX, rapporteur pour avis de la COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
67. CONTRIBUTION ÉCRITE reçue par M. Mickaël BOULOUX, rapporteur pour avis de la COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
68. liste des personnes auditionnées par M. Philippe GOSSELIN, rapporteur pour avis de la COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

synthÈse de la commission du dÉveloppement durable et de l’amÉnagement du territoire

Le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes, comportant 42 articles, a été renvoyé à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Les articles 1er à 12 ont été délégués au fond à la commission des finances, les articles 13 à 19 et 42 à la commission des lois et les articles 20 à 22 et 26 à la commission des affaires économiques.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a concentré ses travaux sur les articles 23 à 25 et 27 à 41.

Les articles 23 à 25 et 27 traitent de l’énergie, notamment des énergies renouvelables (EnR) et de l’efficacité énergétique.

L’article 23 permet, conformément à la directive « RED III », l’octroi d’aides aux énergies renouvelables après mise en concurrence au-delà des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), en vue d’accélérer le déploiement de projets éoliens en mer, dont la durée d’instruction et de réalisation dépasse la durée de la PPE.

L’article 24 complète la loi d’accélération de la production d’EnR du 10 mars 2023 qui avait instauré des sous-préfets référents uniques à l’instruction des projets EnR, pour créer des référents uniques à l’instruction des projets situés en zone économique exclusive, nommés par le préfet maritime.

L’article 25 transpose une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne codifiée dans la directive RED III, permettant aux porteurs de projets d’EnR d’être exemptés de solliciter une dérogation « espèces protégées » s’ils prennent les mesures préventives adéquates.

L’article 27 transpose la directive « efficacité énergétique » telle que révisée en 2023. Il comprend diverses dispositions relatives à l’évaluation de l’efficacité énergétique des investissements et des documents de planification, à l’audit énergétique des entreprises, à la prise en compte de l’efficacité énergétique par les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), aux certificats d’économies d’énergie (CEE) ou aux performances énergétiques des centres de données et des organismes publics.

Les articles 28 à 35 portent sur les transports, notamment aériens et terrestres.

L’article 28 vise à permettre l’allongement de la durée maximale des contrats de régulation économique (CRE) de 5 ans à 15 ans pour le premier CRE conclu suite à l’attribution d’une concession aéroportuaire. En commission, la durée maximale a été réduite à 10 ans pour permettre un meilleur équilibre entre la planification à long terme et l’adaptabilité face aux évolutions du secteur aérien.

L’article 29 vise à mettre en œuvre le contrôle de l’application au niveau national des obligations fixées par les règlements européens « AFIR » et « RTE-T » en matière d’approvisionnement en électricité et en air conditionné des avions en stationnement dans les aéroports.

Les articles 30 et 31 concernent le déploiement des services numériques de mobilité. L’article 30 vise à transposer la révision en 2023 de la « directive STI » concernant le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d’interface avec d’autres modes de transport. L’article 31 vise à adapter les dispositions législatives relatives à l’ouverture des données et au développement des services numériques multimodaux à la nouvelle règlementation européenne.

L’article 32 a pour objet d’adapter la définition nationale de l’aéronautique d’État, prévue à l’article L. 6100-1 du code des transports, au cadre européen en substituant au critère de propriété de l’aéronef, un critère d’utilisation pour les besoins de l’État.

L’article 33 vise à adapter la législation nationale au nouveau cadre juridique européen en matière de conditions de vérification de l’aptitude médicale des personnels ferroviaires exerçant des tâches critiques pour la sécurité, autres que la conduite.

L’article 34 vise à mettre en œuvre le contrôle de l’application des obligations issues du règlement européen « ReFuel EU Aviation » incombant aux fournisseurs de carburants, aux exploitants d’aéronefs et aux gestionnaires d’aéroports pour faciliter et accélérer le déploiement des carburants d’aviation durable.

L’article 35 a pour objet de mettre en cohérence l’objectif national de fin de vente des véhicules légers neufs thermiques, fixé dans la LOM ([1]) en 2040, avec celui défini par la règlementation européenne en 2035.

Les articles 36 à 38 portent sur la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

L’article 36 a pour objet de prendre certaines dispositions nécessaires pour l’application du règlement (UE) 2023/956 du Parlement européen et du Conseil du 10 mai 2023 établissant un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (dit « règlement MACF »), concernant notamment le dépôt des candidatures des importateurs pour obtenir le statut de « déclarant MACF autorisé », les conditions de restitution de certificats MACF et le régime des sanctions applicables en cas de non-restitution.

L’article 37 prévoit une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance, pour une durée de dix-huit mois, afin de pouvoir garantir la cohérence du droit national avec la législation secondaire prévue par le règlement MACF. La commission a supprimé cet article.

L’article 38 adapte le mécanisme de sanctions applicable aux infractions à la réglementation relative aux gaz à effet de serre fluorés et aux substances appauvrissant la couche d’ozone, à la suite de l’adoption de deux règlements en février 2024 par l’UE, qui reprennent les dispositions de l’amendement de Kigali au protocole de Montréal.

L’article 39 concerne le droit de l’environnement et plus spécifiquement la prévention des inondations. Il simplifie la transposition de la directive « inondation » de 2007 prévue dans la loi Grenelle 2 de 2010 afin d’alléger les procédures administratives relatives à la prévention des inondations et de les rendre plus lisibles. La commission a supprimé cet article.

L’article 40 modifie l’article L. 4311-3 du code de la santé publique pour prendre en compte la modification apportée par la directive (UE) 2024/505 du Parlement européen et du Conseil du 7 février 2024 modifiant la directive 2005/36/CE en ce qui concerne la reconnaissance des qualifications professionnelles des infirmiers responsables de soins généraux formés en Roumanie. Il vise ainsi à faciliter la reconnaissance des qualifications professionnelles de ces infirmiers dans les autres États membres.

L’article 41 modifie plusieurs articles du code de la santé publique relatifs aux dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro et aux pouvoirs de l’Agence nationale de sécurité du médicament pour prendre en compte l’adoption du règlement (UE) 2024/1860 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024. Ce règlement a introduit des dispositions pour obliger les fabricants de dispositifs médicaux et dispositifs médicaux de diagnostic in vitro à informer les autorités nationales et les professionnels de santé des risques de rupture d’approvisionnement afin in fine que des mesures préventives puissent être prises et que la continuité des soins et de la prise en charge des patients soient garanties.

L’article 41 bis modifie l’article L. 4232-1 du code de la santé publique pour réintroduire la possibilité pour les pharmaciens travaillant dans des entreprises de médicaments vétérinaires d’être inscrits aux sections B ou C de l’ordre des pharmaciens.

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SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES affaires économiques

La commission des affaires économiques a examiné avec délégation au fond les articles 20 à 22 et 26 relatifs au marché intérieur de l’électricité, au bon fonctionnement du système électrique, ainsi qu’à des dispositifs favorisant le développement des énergies renouvelables.

L’article 20 vise à achever la transposition de la directive (UE) 2019/944 relative aux règles communes pour le marché intérieur de l’électricité s’agissant des droits et de la protection des consommateurs, des missions de la Commission de régulation de l’énergie et de la gestion des réseaux publics d’électricité.

L’article 21 élargit le périmètre des acteurs obligés de participer au mécanisme d’ajustement du système électrique et rend obligatoire leur contribution à cet ajustement tant à la baisse qu’à la hausse, afin de renforcer les moyens de RTE pour équilibrer les flux sur le système électrique, et de permettre la participation de tous les producteurs d’électricité, y compris les producteurs d’électricité renouvelable.

L’article 22 transpose les nouvelles dispositions du règlement (UE) n° 1227/2011 du 25 octobre 2011 concernant l’intégrité et la transparence du marché de gros de l’énergie, issues du règlement (UE) 2024/1106 du 11 avril 2024. Il étend les pouvoirs de surveillance et de sanction de la Commission de régulation de l’énergie et relève le niveau maximal des sanctions en cas de manquements.

Enfin, pour accélérer le développement des énergies renouvelables conformément aux attendus de la directive « RED III », l’article 26 vise à améliorer la cohérence et donc l’opérationnalité des obligations incombant aux parcs de stationnement en matière de perméabilité des sols et d’équipement photovoltaïque. Il renforce par ailleurs les moyens de contrôle de la régularité des implantations photovoltaïques sur terres agricoles afin d’en sécuriser le déploiement sans risque pour la production alimentaire. Il clarifie enfin le partage des coûts de raccordement au réseau public d’électricité.

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SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES FINANCES

Douze articles ont été délégués à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

L’article premier vise à interdire la pratique du paiement pour flux d’ordres, à élargir le champ des autorités compétentes recevant les comptes rendus de transactions financières de la part de l’Autorité des marchés financiers, à habiliter le Gouvernement à mettre en œuvre par ordonnance le règlement européen sur le point d’accès unique européen, à modifier plusieurs dispositions du code monétaire et financier pour appliquer le règlement européen relatif aux obligations vertes et durables et à clarifier le régime patrimonial des opérations sur crypto-actifs.

L’article 2 vise à transposer les directives européennes sur les exigences de fonds propres, les gestionnaires et acheteurs de crédits, les virements instantanés en euros et les contrats de crédit, à mettre à jour les références au règlement sur les entreprises d’investissement, et, enfin, à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour adapter les cadres législatifs concernés.

L’article 3 vise à faciliter la vérification de la situation assurantielle des véhicules et à adapter les pouvoirs de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution conformément au règlement européen de 2019.

L’article 4 vise à tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 novembre 2022 (WM et Sovim SA contre Luxembourg Business Registers) et, conformément à la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, à subordonner l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs conservées dans les registres à la démonstration d’un intérêt légitime.

L’article 5 modifie l’article L. 213-22-1 du code monétaire et financier afin de limiter les recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective.

L’article 6 précise les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements que doivent publier les grandes entreprises extractives, en application des dispositions de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013.

L’article 7 corrige des dispositions du code de commerce pour préciser les conditions d’exercice des missions de certification de durabilité, éviter des sur-transpositions, modifier des références textuelles, des imprécisions terminologiques ou des redondances et mettre à jour les dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna.

L’article 8 met en cohérence les dispositions du code de la mutualité avec celles du code de commerce en appliquant aux mutuelles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

L’article 9 permet d’harmoniser les méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en offrant la possibilité, sous condition, d’appliquer la méthode utilisée pour répondre aux obligations de publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce pour remplir les obligations prévues à l’article L. 229-25 du code de l’environnement.

L’article 10 met en cohérence les dispositions du code de la sécurité sociale, du code des assurances et du code rural et de la pêche maritime en appliquant aux entreprises d’assurance, aux institutions de prévoyance et unions et aux coopératives agricoles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

L’article 11 assure la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451-1-2 du même code.

L’article 12 clarifie des dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d'informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.

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SYNTHÈSE DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des Lois était saisie pour avis, avec délégation au fond, des articles 13 à 19 et de l’article 42 du présent projet de loi.

Elle a examiné ces articles lors de sa réunion du mercredi 27 novembre.

L’article 13 corrige la définition des partenariats d’innovation, qui sont une catégorie particulière de marchés publics, pour respecter les critères restrictifs fixés par le cadre européen.

Cet article n’a pas été modifié par la commission des Lois.

Les articles 14 à 19 portent transposition de la directive relative aux actions représentatives ([2]).

En particulier, l’article 14 réforme la loi Justice du XXIème siècle ([3]) pour garantir que le socle procédural commun de l’action de groupe devant le juge judiciaire soit conforme aux exigences posées par la directive, notamment en matière de contrôle des conflits d’intérêts.

Cet article a fait l’objet, lors de son examen en commission des Lois, d’une réécriture globale afin d’harmoniser et de simplifier le régime juridique de l’action de groupe. Cette réécriture prévoit un régime procédural unique pour l’action de groupe et intègre les éléments nécessaires pour transposer la directive relative aux actions représentatives : les articles 15 à 19 n’étaient par conséquent plus nécessaires.

L’article 15 aménage le code de justice administrative pour garantir que la procédure de l’action de groupe devant le juge administratif soit conforme aux exigences posées par la directive, s’agissant notamment des mesures de publicité à prendre concernant les suites données à une action et la suppression de la mise en demeure.

L’article 16 modifie l’article 37 de la loi Informatique et libertés ([4]) pour le mettre en conformité avec la directive relative aux actions représentatives.

Les articles 17 et 18 introduisent dans le code de la consommation la possibilité d’intenter des actions transfrontières et les éléments nécessaires à la transposition de la directive précitée, notamment en ouvrant la possibilité d’intenter des actions en cessation du manquement.

L’article 19 adapte le code de la santé publique pour que la procédure d’action de groupe en matière de santé respecte les exigences de la directive européenne. Il élargit la qualité pour agir et consacre le principe de réparation intégrale des préjudices.

Ces cinq articles ont été supprimés par la commission des Lois à la suite à la réécriture de l’article 14.

L’article 42 transpose enfin la directive assouplissant le régime de la « carte bleue européenne » ([5]). Il s’agit d’un titre de séjour prévu par le droit européen pour attirer dans l’Union les travailleurs hautement qualifiés.

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification par la commission des Lois.

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COMMENTAIRE DES ARTICLES

TITRE I DISPOSITIONS D’ADAPTATION AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE Économique et financière

Chapitre Ier Droit bancaire, monétaire et financier

Article premier (articles L. 533-12-4, L. 533-18, L. 549-2, L. 632-11, L. 773-30, L. 774-30, L. 775-24, L. 773-39, L. 775-33, L. 774-39, L. 621-8-4, L. 621-13-9, L. 621-14, L. 621-15, L. 621-20-11 [nouveau], L. 712-7, L. 783-8, L. 784-8, L. 785-7, L. 783-9, L. 784-9, L. 785-8, L. 783-10, L. 784-10, L. 785-9, L. 211-7, L. 211-38, L. 226-5, L. 742-1, L. 743-1, L. 744-1, L. 742-13-1, L. 743-13-1 et L. 744-12-1 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres, à l’élargissement du champ des autorités auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions, à l’établissement d’un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la durabilité, aux obligations vertes européennes et à la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité, et aux marchés de crypto-actifs

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article premier répond à cinq objectifs :

– modifier les articles L. 533-12-4 et L. 533-18 du code monétaire et financier pour interdire la pratique du paiement pour flux d’ordres, et modifier les articles L. 549-2, L. 621-11, L. 773-30, L. 774-30, L. 775-24, L. 773-39, L. 775-33 et L. 774-39 pour élargir le champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers, conformément aux dispositions prévues dans le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement européen et du Conseil en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres ;

– habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi pour assurer la mise en œuvre du règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité ;

– modifier les articles L. 621-8-4, L. 621-13-9, L. 621-14, L. 621-15, L. 712-7, L. 783-8, L. 784-8, L. 785-7, L. 783-9, L. 784-9, L. 785-8, L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 du code monétaire et financier et créer un nouvel article L. 621-20-11 pour mettre en œuvre le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité ;

– clarifier la règle de conflit des lois applicables aux conditions et effets patrimoniaux des opérations sur des titres financiers inscrits sur une technologie de registres distribués et la création de régimes de sûretés sur crypto-actifs, ce qui suppose de modifier les articles L. 211-7, L. 211-38, L. 226-5, L. 742-1, L. 743-1, L. 744-1, L. 742-13-1, L. 743-13-1 et L. 744-12-1 du code monétaire et financier.

I. L’État du droit

A. Le droit europÉen

Quatre textes européens sont concernés par l’article premier :

– le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres ;

– le règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité (European Single Access Point – ESAP) ;

– le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité ;

– le règlement (UE) 2023/1114 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010 et (UE) n° 1095/2010 et les directives 2013/36/UE et (UE) 2019/1937.

1. Le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024, modifiant le règlement (UE) n° 600/2014 du Parlement et du Conseil du 15 mai 2014 en vue de renforcer la transparence des données, de lever les obstacles à la mise en place de systèmes consolidés de publication, d’optimiser les obligations de négociation et d’interdire la réception d’un paiement pour le flux d’ordres

Proposé par la Commission le 25 novembre 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 23 mars 2023 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 1er juin 2023, le règlement a été adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire engagée dans le cadre de la « feuille de route sur l’union des marchés de capitaux » ([6]).

Ce règlement modifie le règlement (UE) n° 600/2014 du 15 mai, couramment désigné sous son acronyme anglais MiFIR, avec pour objectif de renforcer la transparence des marchés financiers à travers, d’une part, l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres et, d’autre part, le renforcement des obligations d’information financière qui incombent à l’Autorité des marchés financiers (AMF).

a. Le paiement pour flux d’ordres

Le paiement pour flux d’ordres (PFOF) désigne une forme de rémunération versée par un teneur de marché à un courtier de détail en contrepartie du transfert des ordres de ses clients pour exécution.

Cette pratique crée un risque de conflits d’intérêts majeur car les courtiers de détail pratiquant le PFOF sont incités à allouer les ordres de leurs clients aux teneurs de marché redistribuant la plus grande partie de leur marge, plutôt qu’à ceux qui apportent la plus forte amélioration des prix.

Le règlement prévoit l’interdiction de cette pratique qui contrevient au principe de meilleure exécution afin d’améliorer la protection des investisseurs.

Les pays où le PFOF était déjà pratiqué avant le 28 mars 2024 peuvent accorder une exemption temporaire jusqu’au 30 juin 2026, mais uniquement pour les courtiers travaillant avec des clients domiciliés dans leur pays. L’Allemagne qui autorisait cette pratique en amont de l’entrée en vigueur de la révision de MiFIR, a exercé auprès de l’autorité européenne des marchés financiers (AEFM), l’option lui permettant de maintenir celle-ci sur son territoire jusqu’au 30 juin 2026.

En France, en l’état des informations disponibles, aucune des entreprises d’investissement ne se livrait à cette pratique avant l’entrée en vigueur de la révision de MiFIR, car elles privilégiaient le recours à des intermédiaires de marché s’appuyant sur des plateformes de négociation. La France a fait le choix de ne pas exercer l’option de l’exemption temporaire afin de privilégier la protection des investisseurs et le respect de l’obligation de meilleure exécution.

b. L’élargissement du champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers

Le règlement (UE) 2024/791 du Parlement européen et du Conseil du 28 février 2024 procède à des ajustements des régimes de transparence des marchés d’instruments financiers avec pour objectif d’en simplifier le fonctionnement et d’accroître la transparence sur les transactions réalisées.

La révision du règlement MiFIR élargit le champ des autorités compétentes auxquelles l’Autorité des marchés financiers doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers. Il inclut désormais les autorités responsables de la supervision des entreprises d’investissement émettrices, des succursales impliquées dans les transactions, ainsi que des plateformes de négociation utilisées.

2. Le règlement du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité (European Single Access Point – ESAP)

Pour répondre à la grande difficulté d’accès des investisseurs professionnels et du grand public (épargnants, chercheurs, etc.) à des informations publiques, le plus souvent dispersées sur les sites internet des entreprises, des autorités de supervision financière ou des points d’accès nationaux, le projet d’instaurer un point d’accès unique européen, l’European Single Access Point (ESAP) a été envisagé dans le cadre de la « feuille de route sur l’union des marchés de capitaux ».

En effet, selon les estimations figurant dans l’analyse d’impact de la Commission européenne ([7]), en 2020, seulement 18 % des informations publiées par les entreprises étaient centralisées sur une base de données et seulement 3 % l’étaient sur une base de données européenne. Ces informations ne sont en outre pas toujours publiées dans un format extractible et le sont rarement dans un format lisible par la machine.

Présenté par la Commission européenne le 25 novembre 2021, après avoir fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 23 mars 2022 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 7 juin 2022, le règlement du 13 décembre 2023, adopté au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire, a créé une plateforme européenne centralisant les informations publiées par les sociétés opérant dans l’Union européenne.

Ce projet vise ainsi à doter l’Union européenne d’un portail similaire à ceux développés dans d’autres grandes économies : les plateformes EDGAR (Electronic Data-Gathering, Analysis, and Retrieval) opérée par la Securities and Exchange Commission (SEC) américaine, EDINET opérée par l’autorité japonaise des marchés financiers ou encore SEDAR (System for Electronic Document Analysis and Retrieval) géré par l’autorité canadienne des valeurs mobilières.

3. Le règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité

Proposé par la Commission européenne le 7 juillet 2021, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 8 décembre 2021, de la Banque centrale européenne le 5 novembre 2021, le règlement (EU) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 2 novembre 2023, dit règlement EU GBS, établit un cadre normatif européen pour les obligations vertes, avec des exigences spécifiques visant à garantir leur caractère durable sur le plan environnemental.

Actuellement, les émetteurs d’obligations vertes opèrent sous le régime général applicable aux instruments financiers, sans cadre juridique spécifique. Pour certifier le caractère durable de ces titres, ils s’appuient sur des standards de marché, non encadrés par la réglementation. Ces standards, bien que largement utilisés, n’imposent aucune obligation légale particulière aux émetteurs.

Le règlement introduit ainsi un premier standard réglementaire pour les obligations vertes européennes, qui reste optionnel. Les émetteurs peuvent choisir de l’adopter, mais ce choix n’est pas nécessaire pour désigner leurs obligations comme vertes. Ce standard impose néanmoins des exigences strictes, telles que la publication d’une fiche d’information avant l’émission, accompagnée d’un rapport d’affectation et d’un rapport d’impact après l’émission.

Pour veiller à l’application de ces nouvelles règles, l’Autorité des marchés financiers est chargée de la supervision et de la surveillance des émetteurs utilisant ce standard. Si elle possède déjà une compétence, car l’Autorité des marchés financiers est compétente de façon générale en matière de contrôle des admissions à la négociation et des offres au public de titres financiers, le règlement entend lui conférer des pouvoirs spécifiques supplémentaires, qui ne peuvent être directement déduits des dispositions actuelles du code monétaire et financier.

4. Le règlement (UE) 2023/1114 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2023 sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant les règlements (UE) n° 1093/2010 et (UE) n° 1095/2010 et les directives 2013/36/UE et (UE) 2019/1937

Proposé le 24 octobre 2020, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 24 février 2021 et de la Banque centrale européenne le 19 février 2021, le règlement (UE) 2023/1114 sur les marchés de crypto-actifs, dit règlement MiCA, établit des règles uniformes pour les émetteurs de crypto-actifs qui n’ont pas été réglementés par d’autres actes de l’Union européenne relatifs aux services financiers et pour les prestataires de services liés à ces crypto-actifs.

Le règlement prévoit, notamment, des dispositions relatives à l’émission et à la fourniture de services financiers liés à ces actifs ainsi qu’un régime d’agrément et de supervision des prestataires.

Cependant, ce texte reste incomplet sur certains aspects. Notamment, le règlement ne précise pas le régime patrimonial relatif aux opérations sur crypto-actifs. Il n’apporte pas de réponse à la question de leur qualification juridique, ni aux modalités de constitution de sûretés sur ces actifs.

Par ailleurs, la transposition des dispositions du règlement MiCA ne s’est pas accompagnée d’une détermination de la loi applicable aux effets patrimoniaux des actifs inscrits en registre distribués, entraînant des lacunes dans le règlement de conflits de lois.

B. le droit interne

1. L’encadrement des rémunérations des prestataires de services d’investissement et l’exécution optimale des ordres des clients

L’article L. 533-12-4 du code monétaire et financier, dans sa rédaction actuelle, résulte des modifications apportées par la directive 2014/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014, dite directive MIF 2, qui a établi des règles plus strictes sur les rémunérations, commissions et avantages non monétaires, interdisant leur perception lorsque le prestataire propose un service de conseil en investissement au client.

Cette disposition du code monétaire et financier interdit aux prestataires de services d’investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, de recevoir ou verser des paiements ou avantages liés à la fourniture de services d’investissement, sauf si cela améliore la qualité du service au client sans nuire à l’obligation d’agir dans son meilleur intérêt. Les prestataires doivent informer clairement le client des paiements ou avantages, de leur nature, de leur montant ou de leur méthode de calcul avant la fourniture du service. Les paiements nécessaires à la fourniture des services, comme les frais de garde ou de change, ne sont pas soumis à cette obligation.

Dans sa rédaction actuelle, cet article ne fait pas explicitement mention du paiement pour flux d’ordres.

L’ordonnance n° 2016-287 du 23 juin 2016 a également transposé les dispositions de la directive MIF 2 pour ce qui concerne l’obligation de meilleure exécution des ordres des clients. L’article L. 533-18 qui en résulte impose aux prestataires de services d’investissement, autres que les sociétés de gestion de portefeuille, de prendre toutes les mesures nécessaires pour obtenir le meilleur résultat possible lors de l’exécution des ordres des clients, en tenant compte de critères tels que le coût, la rapidité, la probabilité d’exécution et d’autres considérations pertinentes.

2. L’application des dispositions relatives aux services d’investissement et activités des marchés financiers en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux services d’investissement et activités des marchés financiers dans ces territoires sont précisées aux articles L. 773-30, L. 774-30, L. 775-24, L. 773-39, L. 774-39 et L. 775-33.

3. La transmission des comptes rendus des transactions à l’autorité compétente du marché jugé le plus pertinent

L’article L. 632-11 du code monétaire et financier prévoit que lorsque l’AMF reçoit des comptes rendus de transactions conformément à l’article L. 533-9, elle doit transmettre ces informations à l’autorité compétente du marché le plus pertinent en termes de liquidité, même si ce marché est situé dans un autre État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen.

Si les comptes rendus proviennent d’une succursale en France d’un prestataire de services d’investissement ayant son siège dans un autre État membre de l’Union européenne ou de l’espace économique européen, l’AMF doit communiquer ces informations à l’autorité compétente de l’État d’origine de la succursale, sauf si cette dernière indique qu’elle ne souhaite pas recevoir ces informations.

4. Les pouvoirs de surveillance, d’enquête et de sanction de l’AMF

L’Autorité des marchés financiers dispose de larges pouvoirs pour surveiller, enquêter et sanctionner les manquements aux règles régissant les marchés financiers. Ces pouvoirs sont précisés au sein de la section IV du titre II du code monétaire et financier.

Tout d’abord, l’AMF dispose de pouvoirs en matière d’information. L’article L. 621-8-4 précise que l’AMF peut demander à toute personne ou entité visée au II de l’article L. 621-9 — qui mentionne des acteurs tels que les prestataires de services d’investissement, les dépositaires centraux, les entreprises de marché, etc. — de lui fournir tous les documents ou informations, quel que soit leur format, indispensables à l’accomplissement de sa mission de surveillance. De plus, l’article L. 621-13-9 permet à l’AMF de recueillir tous les documents et informations requis auprès des personnes et entités concernées. Ses fonctions de surveillance s’exercent également dans le cadre du règlement européen n° 2017/1129, qui lui accorde des pouvoirs d’enquête détaillés, comme le précise l’article 32 du règlement.

En cas de manquements aux réglementations européennes, à la législation française ou aux règles professionnelles, l’AMF peut publier des déclarations publiques désignant les responsables, comme le prévoit l’article L. 621-14.

Enfin, l’article L. 621-15 détaille, dans son II, l’étendue des infractions relevant de la compétence de l’AMF par le biais de la Commission des sanctions. L’AMF peut infliger des sanctions, telles que des amendes, des interdictions d’exercer ou des radiations, en fonction de la gravité des infractions. Elle dispose également de la faculté de saisir la justice pour ordonner la cessation de pratiques irrégulières et de prendre des mesures conservatoires, telles qu’une astreinte, afin de garantir la protection des investisseurs et le bon fonctionnement des marchés.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2017-643 QPC du 2 juin 2017, a validé les articles L. 621-14 et L. 621-15 du code monétaire et financier au regard des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité.

La Polynésie française, les îles Wallis et Futuna, ainsi que la Nouvelle-Calédonie bénéficient de dispositions particulières en vertu du principe de spécialité législative. Les articles L. 783-8, L. 785-7 et L. 783-10 concernent spécifiquement la Nouvelle-Calédonie, tandis que les articles L. 784-8, L. 784-9 et L. 784-10 s’appliquent à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

5. L’inscription des titres financiers dans des dispositifs électroniques partagés et les garanties des obligations financières

a. L’inscription dans un dispositif d’enregistrement électronique partagé des titres financiers

En France, l’ordonnance n° 2017-1674 du 8 décembre 2017 relative à l’utilisation d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé pour la représentation et la transmission de titres financiers, dite ordonnance blockchain, a posé un principe d’équivalence des inscriptions au sein d’un dispositif d’enregistrement électronique partagé (DEEP) avec les inscriptions des titres financiers dans un compte-titres, pour les seuls titres financiers non cotés.

La loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture, a étendu au sein de l’article L. 211-7 du code monétaire et financier la possibilité d’inscription dans un DEEP des titres cotés en application du règlement européen (UE) 2022/858 relatif au régime pilote pour les infrastructures de marché ayant recours à des technologies de registres distribués, dit régime pilote.

Ce dispositif coexiste avec celui de la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises, dite loi Pacte, qui reconnaît la catégorie des actifs numériques et pose un principe de distinction entre ceux-ci et les titres financiers. Le Haut comité juridique de la place financière de Paris (HCJP) relève dans son rapport du 31 mai 2024 sur la détermination de la loi applicable aux actifs inscrits en registres distribués que « cet état du droit positif marque le choix d’un dualisme de qualifications et de régimes applicables » ([8]).

La loi qui doit régir les conditions et effets patrimoniaux des titres nominatifs inscrits dans un registre distribué n’est pas précisée.

b. L’établissement de garantie des obligations financières

Depuis l’ordonnance du 9 janvier 2009, le code monétaire et financier a été complété pour encadrer les garanties des obligations financières : protégées par des mécanismes de résiliation et de compensation, sans entrave aux procédures d’insolvabilité, les parties peuvent donc garantir le paiement du solde résultant de la compensation de leurs obligations financières. Ces garanties peuvent prendre la forme de la remise en propriété ou de la constitution de sûretés sur des instruments financiers, des effets, des créances, des contrats ou des sommes d’argent.

L’article L. 211-38, qui constitue un des trois articles du paragraphe consacré aux garanties des obligations financières, précise que les parties peuvent constituer des garanties financières en transférant la pleine propriété de ces actifs, de manière opposable aux tiers, afin de sécuriser des obligations financières présentes ou futures. Ce transfert se fait sans formalités particulières, et la réalisation des garanties peut s’effectuer selon des conditions normales de marché, par la compensation ou la vente des actifs lorsque les obligations deviennent exigibles. Les modalités de réalisation et de compensation de ces garanties sont opposables aux tiers, même dans le cadre d’une procédure civile d’exécution.

Le cadre des garanties financières n’inclut pas, dans sa rédaction actuelle, les actifs numériques.

II. Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 1er modifie trente-trois articles, crée un article dans le code monétaire et financier et propose d’habiliter le gouvernement à prendre par ordonnance différentes mesures relevant du domaine de la loi.

A. Les adaptations relatives À l’interdiction du paiement pour flux d’ordres

Les adaptations relatives à l’interdiction du paiement pour flux d’ordres font l’objet des deux premiers alinéas du I de l’article premier.

Le projet de loi modifie les articles L. 533-12-4 et L. 533-18 du code monétaire et financier afin d’ajouter à la liste des obligations des prestataires de services d’investissement l’interdiction de percevoir un paiement pour flux d’ordres.

Le rapporteur se félicite de l’interdiction de la pratique du paiement pour flux d’ordres, une pratique problématique qui engendre des risques majeurs de conflits d’intérêts. Elle incite, en effet, certains courtiers à diriger les ordres de leurs clients vers les teneurs de marché proposant les redistributions les plus avantageuses pour eux, souvent au détriment des intérêts véritables des investisseurs.

Bien que cette pratique soit peu répandue en France, son interdiction, qui concernera des entreprises réalisant des marges élevées grâce à ce procédé, est bienvenue.

B. L’Élargissement du champ des autoritÉs compÉtentes auxquelles l’AMF doit transmettre les comptes rendus de transactions sur les instruments financiers

Le premier paragraphe de l’article premier propose également une nouvelle rédaction de l’article L. 632-11 du code monétaire et financier afin de refléter les modifications opérées par l’article 26 du règlement 2024/791 qui élargit le champ des autorités compétentes auxquelles l’AMF doit transmettre des comptes rendus de transactions sur des instruments financiers conformément à l’article L. 533-9.

L’AMF, auditionnée par le rapporteur dans le cadre de ses travaux, a indiqué qu’elle met déjà en œuvre les obligations établies par le règlement 2024/791 et transmet les comptes rendus des transactions sur les instruments financiers aux parties concernées. En conséquence, le dispositif proposé, que le rapporteur considère comme une avancée pour la supervision du système bancaire, n’aura que peu de conséquences pratiques sur le travail de l’AMF.

C. Le projet de loi permet au Gouvernement de prendre par ordonnance des mesures pour crÉer un point d’accÈs unique europÉen, sans passer par un dÉbat parlementaire sur les modalitÈs de sa mise en œuvre

Le III habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

– adapter les dispositions du code de commerce, du code monétaire et financier, du code des assurances et d’autres codes ou lois, pour assurer leur cohérence avec le règlement (UE) 2023/2859 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 établissant un point d’accès unique européen fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés de capitaux et la durabilité et avec le règlement (UE) 2023/2869 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023 précité ;

– étendre à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna, avec les adaptations nécessaires, les dispositions prises sur le fondement du 1° et 2° du II du présent article, pour celles qui relèvent de la compétence de l’État, et prévoir, le cas échéant, les adaptations nécessaires en ce qui concerne Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le rapporteur souligne que l’étude d’impact justifie l’utilisation d’une ordonnance en raison de la technicité et de la complexité des dispositions à appliquer. Cependant, cette justification peine à convaincre, car le recours à une ordonnance entraîne des défis techniques similaires.

Le rapporteur regrette que la transposition de ce règlement, tant attendue par les entreprises, ne soit pas soumise à l’examen du Parlement, qui aurait utilement contribué à la définition et à l’établissement des modalités de mise en œuvre du dispositif. Cette situation est d’autant plus regrettable que le règlement est accompagné d’une directive précisant sa mise en œuvre, la directive (UE) 2023/2864 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2023, qui impose aux États membres d’adopter et de publier, au plus tard le 10 janvier 2026, les mesures législatives, réglementaires et administratives nécessaires à sa conformité. Ce délai aurait ainsi amplement permis un examen parlementaire de la transposition.

D. L’application du rÉglement du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes

Le projet de loi insère dans le code monétaire et financier un nouvel article L. 621-20-11 désignant l’Autorité des marchés financiers comme l’autorité compétente pour assurer l’application en France de l’ensemble des dispositions du règlement (UE) 2023/2631 du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023 sur les obligations vertes européennes et la publication facultative d’informations pour les obligations commercialisées en tant qu’obligations durables sur le plan environnemental et pour les obligations liées à la durabilité.

Dans son avis du 24 octobre 2024, le Conseil d’État avait proposé, tout d’abord, de compléter le projet de loi pour assurer une complète application de l’article 49 du règlement, en insérant à l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, dans la liste des sanctions que peut prendre la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers, l’interdiction faite à une personne morale et à certaines personnes physiques d’émettre des obligations vertes européennes pendant une période allant jusqu’à un an, en cas de méconnaissance de certaines règles. Cet ajout a bien été intégré dans la version du projet de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Le I de l’article L. 712-7 du code monétaire et financier a également été modifié, à la suggestion du Conseil d’État, pour inscrire le règlement (UE) 2023/2631 sur la liste des textes dont le ministre chargé de l’économie a compétence pour arrêter les conditions d’application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

E. L’encadrement du rÉgime patrimonial des opÉrations sur crypto-actifs

Le règlement MiCA ne contient pas de dispositions relatives au régime patrimonial des opérations sur crypto-actifs ou aux sûretés pouvant être constituées sur les crypto-actifs.

L’exposé des motifs du projet de loi se réfère aux travaux du Haut comité juridique de la place financière de Paris. Ce dernier relève, en effet, dans un rapport du 27 janvier 2024 ([9]), « que le règlement MiCA invite à s’interroger sur les aspects de droit privé des crypto-actifs, et spécialement leurs aspects patrimoniaux ». Le HCJP ajoute que « la transposition du règlement MiCA est l’occasion d’adapter le droit français des biens relatif aux crypto-actifs afin qu’il soit conforme à l’esprit du règlement, tout en s’assurant de son attractivité pour les acteurs économiques ». Le groupe de travail du HCJP a, dans ce cadre, envisagé d’adapter le nantissement de compte-titres, soit une garantie permettant à un débiteur de mettre en gage des titres financiers pour garantir une dette, aux crypto-actifs.

Le projet de loi reprend intégralement la proposition formulée par le HCJP, retenant l’option qui consiste à répliquer le régime du nantissement de compte-titres prévu aux articles L. 211-20 et suivants du code monétaire et financier afin de créer un régime distinct pour le nantissement de crypto-actifs.

Le régime du nantissement des crypto-actifs est adapté pour tenir compte de la spécificité des crypto-actifs. La constitution du nantissement est rendue opposable inter partes et à l’égard des tiers par la signature d’une déclaration de nantissement, accompagnée d’attestations fournies par des prestataires spécialisés ou des établissements de crédit, notamment en cas de fruits ou produits générés par les crypto-actifs. Les clauses dites d’arrosage permettent d’ajouter de nouveaux actifs à l’assiette initiale, même via des contrats automatisés.

Le rapporteur exprime de vives réserves quant à l’introduction de ce régime patrimonial, soulignant en particulier la volatilité des crypto-actifs. Il estime qu’une réforme de cette nature aurait nécessité une concertation plus large.

Par ailleurs, le rapporteur relève que contrairement à ce qui est précisé dans l’étude d’impact, c’est en contradiction avec les conclusions du rapport du HCJP que le Gouvernement propose, dans le projet de loi, une adaptation du régime de la garantie financière aux crypto-actifs.

Dans son rapport, le HCJP souligne que la proposition d’intégrer les crypto-actifs au régime des garanties financières prévu aux articles L. 211-36 et suivants du code monétaire et financier « fait débat au sein du groupe, certains membres ayant émis des réserves quant à l’opportunité et à la possibilité d’étendre le régime de la garantie financière aux crypto-actifs ».

Pourtant, le projet de loi prévoit bien une modification de l’article L. 211-38 du code monétaire et financier relatif à la garantie des obligations financières, pour introduire les « actifs numériques » parmi les instruments financiers pouvant être remis en pleine propriété à titre de garantie des obligations financières.

En conséquence, le rapporteur demandera le retrait de ces dispositions qui, comme le recommande le HCJP dans son rapport, mériteraient d’être abordées au niveau européen.

Enfin, le projet de loi vise à clarifier la détermination de la loi applicable aux actifs inscrits en registre distribués, conformément aux recommandations du HCJP. Il est donc prévu, explicitement, que les titres nominatifs inscrits dans un registre distribué doivent être soumis, pour leurs conditions et effets patrimoniaux, à la loi de l’émetteur.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Après avoir adopté huit amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

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Article 2 (articles L. 511-41-1 A, L. 612-1, L. 613-34-1, L. 613-44, L. 613-44-1, L. 613-53-4, L. 613-55-1, L. 613-56, L. 613-55, L. 613-55-1, L. 613-55-12, L. 613-56-1, L. 773-5, L. 774-5 et L. 775-5, L. 783-4, L. 784-4, L. 785-3, L. 214-10-1, L. 517-1, L. 773-12, L. 774-12, L. 775-11, L. 54-11-5-1 et L. 54-11-5-2 [nouveaux], L. 54-11-6, L. 54-11-7, L. 54-11-13, L. 54-11-14, L. 54-11-18, L. 54-11-20, L. 561-7, L. 561-36-1, L. 612-21, L. 773-40-1, L. 774-40-1, L. 775-34-1, L. 775-36, L. 783-2, L. 784-2, L. 785-2, L. 330-1, L. 330-4, L. 330-5 [nouveau], L. 362-1, L. 522-17, L. 526-32, L. 752-15, L. 753-15, L. 754-14, L. 773-22, L. 774-22, L. 775-16, L. 773-26, L. 774-26 et L. 775-20 du code monétaire et financier, article L. 511-7 du code de la consommation) Adaptations relatives à l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, à la définition de la compagnie financière et aux conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières, aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédit, aux virements en euros et aux contrats de crédit aux consommateurs, aux contrats à la consommation et contrats de services financiers conclus à distance

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 2 répond à cinq objectifs :

– transposer diverses dispositions de la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles ;

– mettre à jour les références au règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, modifié par le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil du 19 juin 2024 en ce qui concerne la définition de la compagnie financière et les conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières ;

– transposer la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédit ;

– mettre en œuvre le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros et habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi permettant de transposer le paragraphe 2 de l’article 35 bis de la directive (UE) 2015/2366 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2015 et définir ainsi les compétences de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et de la Banque de France ;

– habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi favorisant la transposition des directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

I. L’État du droit

A. Le droit europÉen

Plusieurs textes européens sont concernés par l’article 2 :

– la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles ;

– le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil dit CRR3 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres, publié le 19 juin 2024 et qui entrera en vigueur au 1er janvier 2025 ;

– la directive (UE) 2021/2167 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE ;

– le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros ;

– les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

1. La directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles

Proposée par la Commission européenne le 19 avril 2023, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 13 juillet 2023 et d’un avis de la Banque centrale européenne le 5 juillet 2023, la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024, dite directive Daisy Chains II, a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.

La directive apporte des modifications importantes à la directive 2014/59/UE et au règlement (UE) n° 806/2014, particulièrement sur l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles (MREL). Cette directive répond aux évolutions récentes du cadre réglementaire européen, en adaptant les règles relatives à la MREL interne et en clarifiant les dispositions applicables aux entités de liquidation.

Les principales réformes concernent la possibilité pour certaines entités intermédiaires d’un groupe bancaire de se conformer à la MREL interne sur une base consolidée, notamment dans les cas où une application individuelle entraînerait des exigences disproportionnées ou des incohérences au sein des groupes de résolution. Ces modifications s’inscrivent dans un souci de proportionnalité, de flexibilité et d’équité entre les différents types de structures bancaires.

Une avancée majeure réside dans l’intégration de règles spécifiques pour les entités intermédiaires. Ces entités, souvent centrales dans la structure de leur groupe, sont désormais en mesure de consolider leurs obligations MREL, sous réserve de certaines conditions. Cela vise à éviter une double comptabilisation des exigences et à garantir que les ressources prépositionnées restent disponibles pour absorber les pertes et recapitaliser les entités du groupe en cas de crise.

La directive introduit une définition formelle des « entités de liquidation », en précisant les critères permettant de les identifier lors de la planification des résolutions. Le régime des entités de liquidation, introduit par la directive Daisy Chains II, désigne des entités bancaires pour lesquelles l’autorité de résolution juge inutile d’imposer des exigences spécifiques en matière de MREL pour préparer l’utilisation des pouvoirs de réduction ou de conversion en cas de crise. Ces entités sont considérées comme pouvant être liquidées dans le cadre de procédures normales d’insolvabilité, sans qu’il soit nécessaire de recourir à ces pouvoirs.

2. Le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil dit CRR3 modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences pour risque de crédit, risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres

En réponse à la crise financière mondiale de 2008-2009, l’Union européenne a entrepris une réforme profonde du cadre prudentiel des institutions financières dans le but de renforcer la solidité de son secteur bancaire. L’un des aspects clés de cette réforme a été l’adaptation des normes internationales définies en 2010 par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, notamment à travers la mise en place de la « réforme Bâle III » et des normes associées. Bien que cette réforme ait permis de renforcer le secteur bancaire européen, certaines faiblesses révélées par la crise demeurent et nécessitent encore des ajustements.

Le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil, connu sous le nom de CRR3, modifiant le règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013 en ce qui concerne les exigences liées au risque de crédit, au risque d’ajustement de l’évaluation de crédit, au risque opérationnel, au risque de marché et au plancher des fonds propres, a été publié le 19 juin 2024. Il entrera en vigueur le 1er janvier 2025.

Ce règlement vise à transposer en droit européen les dernières modifications de la réforme de Bâle III, convenues en 2017, qui ont donné naissance au « cadre de Bâle III finalisé ». Ce cadre introduit principalement un ajustement des exigences prudentielles concernant le risque de crédit, le risque de marché, le risque de contrepartie et le risque opérationnel.

En particulier, l’article 1er de ce règlement modifie la définition de la « compagnie financière holding » (CFH) telle qu’elle est établie au point 20 du paragraphe 1 de l’article 4 du règlement (UE) n° 575/2013 du 26 juin 2013.

3. La directive (UE) 2021/2167 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 sur les gestionnaires de crédits et les acheteurs de crédits, et modifiant les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE

Proposée par la Commission européenne le 14 mars 2018, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen 11 juillet 2018 et d’un avis de la Banque centrale le 20 novembre 2018, la directive 2021/2167/UE du Parlement européen et du Conseil a été adoptée à l’issue d’une procédure législative ordinaire.

La directive porte sur les prêts non-performants (PNP), qui désignent des prêts bancaires détenus par un établissement de crédit pour lesquels un défaut de paiement de l’emprunteur est jugé probable ou déjà survenu. Elle répond à la constatation que, dans l’Union européenne, la gestion des PNP par les établissements de crédit se heurte à l’absence d’un marché secondaire européen suffisamment concurrentiel et profond. Ce manque de marché secondaire empêche la cession de stocks de PNP dans des conditions de prix avantageuses. Cette situation résulte de la fragmentation des cadres nationaux qui s’appliquent à deux catégories d’acteurs : les acheteurs de crédits, qui rachètent des contrats de PNP (ou des droits associés), et les gestionnaires de crédits, qui peuvent être chargés de gérer les droits et obligations ou de mener les procédures de recouvrement au nom d’un acheteur de crédits. Cette fragmentation entre systèmes juridiques nationaux se traduit par un manque de réglementation spécifique dans certains États membres concernant les gestionnaires de crédits.

L’objectif de la directive est d’harmoniser les règles concernant l’achat et la gestion des PNP, afin de créer un « passeport européen » permettant aux acteurs concernés de mener ces activités à travers les frontières. Parallèlement, la directive instaure des mesures de protection des emprunteurs dont la créance est transférée à un acheteur de crédit. Ces mesures, intégrées dans les règles existantes de protection des consommateurs de produits financiers (notamment les directives 2008/48/CE et 2014/17/UE), garantissent que les emprunteurs bénéficient d’un niveau de protection identique avant et après le transfert de la créance, sans frais pour eux. Enfin, la directive définit les conditions d’agrément et de surveillance des acheteurs et gestionnaires de crédits, qui seront assurées dans chaque État membre par une autorité nationale désignée, comme l’ACPR en France.

Les États membres devaient transposer la directive dans leur législation nationale avant le 29 décembre 2023. La France a rempli cette obligation par l’ordonnance n° 2023-1139 du 6 décembre 2023 et le décret n° 2023-1211 du 20 décembre 2023. Cependant, des ajustements sont nécessaires pour que la transposition soit pleinement conforme.

4. Le règlement (UE) 2024/886 du Parlement européen et du Conseil du 13 mars 2024 modifiant les règlements (UE) 260/2012 et (UE) 2021/1230 et les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366 en ce qui concerne les virements instantanés en euros

Le règlement (UE) n° 2024/886 du 13 mars 2024, adopté par le Parlement européen et le Conseil, modifie les règlements (UE) n° 260/2012 et (UE) n° 2021/1230 ainsi que les directives 98/26/CE et (UE) 2015/2366, en vue de favoriser l’expansion des virements instantanés en euros. Son objectif est de rendre ces paiements plus accessibles, abordables et sûrs à l’échelle de l’Union européenne, tout en garantissant une approche harmonisée.

Les virements instantanés, qui permettent des paiements irrévocables en temps réel entre comptes bancaires, présentent un intérêt croissant à mesure que l’économie européenne se numérise. Contrairement aux paiements traditionnels qui peuvent prendre plusieurs jours, ces virements assurent une disponibilité immédiate des fonds pour le bénéficiaire, généralement en moins de 10 secondes, tous les jours de l’année.

Ce règlement cherche à lever les obstacles à la généralisation des virements instantanés. En 2022, seulement 13 % des virements en euros au sein de l’UE étaient instantanés. Les obstacles identifiés incluent l’absence d’une acceptation généralisée par les prestataires de services de paiement, des coûts de transaction parfois trop élevés et peu incitatifs, un manque de confiance des utilisateurs, et des tensions liées à la réglementation sur le gel des avoirs.

Le règlement (UE) n° 2024/886 modifie la directive 98/26/CE, adoptée le 19 mai 1998, établissant les règles garantissant la finalité des transactions dans les systèmes de paiement et de règlement des opérations sur titres, et autorise ainsi les établissements de paiement et les institutions de monnaie électronique à devenir participants à ces systèmes de paiement.

Les institutions financières utilisent actuellement des systèmes de criblage pour vérifier que leurs clients ne figurent pas sur les listes de sanctions de l’UE, afin d’éviter que leurs fonds ne soient gelés. Lors de transactions transfrontalières au sein de l’Union européenne, elles filtrent les paiements pour écarter tout risque, tant du côté de l’émetteur que du destinataire. Le règlement (UE) n° 2024/886 impose désormais aux institutions de vérifier immédiatement, après l’entrée en vigueur de nouvelles mesures de gel, et quotidiennement, que leurs clients ne sont pas concernés par ces sanctions. Cependant, ce règlement interdit désormais de filtrer les transactions sur la base de ces listes, sauf si cela est nécessaire pour d’autres contrôles, comme ceux liés à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

5. Les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers conclus à distance emportant des modifications du code de la consommation, du code monétaire et financier et du code des assurances.

Les directives (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 et (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023 relatives aux contrats de crédit aux consommateurs et aux contrats de services financiers visent à moderniser un cadre réglementaire devenu obsolète dans ces secteurs.

a. La directive 2023/2673 du 22 novembre 2023 concernant les contrats de crédit conclus à distance

La directive (UE) 2023/2673 du 22 novembre 2023, concernant les contrats de crédit conclus à distance (DMFSD), découle d’une proposition de la Commission européenne présentée le 11 mai 2022, visant à réviser la directive 2002/65/CE sur la vente à distance de services financiers. Elle concerne tous les acteurs du secteur financier, tels que les banques, compagnies d’assurances, ou intermédiaires comme les conseillers financiers indépendants, qui offrent des produits financiers à distance.

Cette directive introduit plusieurs nouveautés importantes, en :

– renforçant les exigences d’informations précontractuelles, désormais obligatoires 24 heures avant la conclusion du contrat, sauf rappel après signature ;

– améliorant le droit de rétractation en ligne en instaurant un « bouton de rétractation » pour les contrats électroniques ;

– garantissant une équité accrue dans les contrats en ligne en limitant les interfaces trompeuses et en permettant aux consommateurs d’interagir avec un humain si nécessaire ;

– mettant à jour le régime des sanctions en étendant les règles existantes sur les droits des consommateurs. Les États membres devront prévoir des sanctions, telles que des amendes administratives ou judiciaires, pour toute violation des nouvelles obligations.

b. La directive (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédit à la consommation

La directive (UE) 2023/2225 du 18 octobre 2023 relative aux contrats de crédit à la consommation (CCD II) abroge et remplace la directive 2008/48/CE afin d’adapter la réglementation aux évolutions du marché, telles que le développement des parcours numériques, l’essor du paiement fractionné et l’analyse de solvabilité automatisée.

Elle étend son champ d’application en supprimant certaines exemptions, comme celles concernant les crédits inférieurs à 200 euros ou les crédits gratuits, et en relevant le plafond des crédits couverts à 100 000 euros.

La directive renforce la protection des consommateurs grâce à des obligations accrues d’information, une évaluation stricte de la solvabilité, un droit de rétractation, et l’instauration d’un taux d’usure dans chaque État membre. Certaines exemptions sont toutefois maintenues, notamment pour les cartes à débit différé ou les différés de paiement sans intérêts dans la limite de 90 jours. Enfin, les plateformes de financement participatif restent exclues de son application.

B. Le droit interne

1. Les dispositions relatives aux exigences prudentielles et aux mécanismes de résolution dans le secteur bancaire

a. La définition des obligations de fonds propres supplémentaires

Depuis l’ordonnance n° 2014-158 du 20 février 2014, l’article L. 511-41-1-A du code monétaire et financier prévoit que les établissements de crédit et les sociétés de financement peuvent être soumis à des obligations de fonds propres supplémentaires (« coussins »), dans des conditions définies par un arrêté ([10]).

L’ordonnance n° 2020-1635 du 21 décembre 2020 a par ailleurs apporté un certain nombre de modifications à cet article. Ce dernier précise désormais l’articulation entre les différentes exigences de fonds propres et les conséquences de leur absence de respect sur les restrictions aux distributions ou au versement de prestations de pensions. L’article mentionne à présent une nouvelle méthodologie de calcul du « score de systémicité » des établissements d’importance systémique mondiale prenant en compte l’existence du Mécanisme de résolution unique afin de calculer le coussin de fonds propres pour ces établissements.

L’article L. 613-44 qui impose aux établissements de crédit de respecter une exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, dite ratio MREL, a également été modifié par l’ordonnance n° 2020-1635 du 21 décembre. Cette dernière a introduit une distinction entre le ratio MREL « externe » auquel doivent satisfaire, sur une base consolidée, les entités de résolution, et le ratio MREL « interne » qui s’applique, sur base individuelle, aux filiales qui ne sont pas elles-mêmes des entités de résolution. L’article L. 613-44-1 précise que le collège de résolution veille au respect par les personnes qui relèvent de sa compétence des exigences fixées dans l’article L. 613-44.

b. L’identification des entités soumises aux règles de supervision et de résolution dans le secteur bancaire

L’article L. 613-34 identifie les entités soumises aux règles de supervision et de résolution dans le secteur financier. Il élargit la portée des règles applicables aux banques pour inclure les sociétés de financement présentant un risque pour la stabilité financière. Dans ce cadre, le collège de supervision, avec l’avis du collège de résolution, peut obliger une société à établir un plan préventif de rétablissement et, le cas échéant, à émettre de nouveaux instruments financiers. L’article L. 613-34-1 offre des précisions sur les définitions utilisées dans les sections relatives à la supervision et à la résolution des entités financières.

Enfin, l’article L. 613-53-4 établit les conditions et modalités de cessation des activités d’un établissement-relais, une mesure importante pour encadrer la fin d’activité d’une entité dans le cadre d’une procédure de résolution, afin de limiter les risques pour la stabilité financière.

c. La mise en œuvre des mesures de renflouement interne

L’article L. 613-55 du code monétaire et financier, modifié par l’ordonnance n° 2020-1636 du 21 décembre 2020, définit les objectifs principaux et les modalités de la réduction ou de la conversion des engagements éligibles dans le cadre d’une procédure de résolution bancaire. Cet article précise les conditions dans lesquelles une réduction de la valeur ou une conversion des instruments financiers peut être réalisée.

Créé également par l’ordonnance du 21 décembre 2020, l’article L. 613-55-12 introduit la notion de conversion automatique des engagements éligibles ou des instruments de fonds propres additionnels en titres de capital ou en d’autres formes de titres de propriété. Cette conversion s’effectue de plein droit, sans pouvoir être entravée par des clauses statutaires ou contractuelles, garantissant ainsi une flexibilité accrue lors des procédures de résolution.

Enfin, l’article L. 613-56-1 décrit les pouvoirs du collège de résolution dans la gestion d’une procédure de résolution. Il autorise, par exemple, la modification des caractéristiques des instruments de dette dans le cadre d’un renflouement interne. Cette faculté permet de prolonger les échéances, de modifier les montants dus ou de suspendre le paiement des intérêts, offrant ainsi une plus grande marge de manœuvre pour éviter la faillite d’une institution financière et protéger le système financier dans son ensemble.

d. L’extension du dispositif à la Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna et à la Nouvelle-Calédonie

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux exigences minimales de fonds propres et d’engagements éligibles sont précisées pour ces territoires aux articles L. 773-5, L. 774-5, L. 775-5, L. 783-4, L. 784-4 et L. 785-3.

2. Les dispositions relatives à la notion de compagnie financière holding

L’article L. 517-1 du code monétaire et financier définit la notion de « compagnie financière holding » comme « un établissement financier au sens de l’article L. 511-21 dont les filiales sont exclusivement ou principalement des établissements ou des établissements financiers, l’une au moins de ces filiales étant un établissement, et qui n’est pas une compagnie financière holding mixte ».

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives à la définition de la compagnie financière holding figurent ainsi aux articles L. 773-12, L. 774-12 et L. 775-11.

3. Les dispositions relatives aux conditions d’exercice d’activité de dépositaire d’organismes de placement collectif méritent une actualisation des références auxquelles elles renvoient

L’article L. 214-10-1 du code monétaire et financier précise les conditions à respecter pour les entreprises d’investissement pour être éligibles à l’exercice d’activité de dépositaire d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM). Le cinquième alinéa exige en particulier que ces entreprises respectent le même cadre prudentiel que les établissements bancaires en matière de gestion du risque opérationnel.

Cet article fait référence aux articles 315 et 317 du règlement (UE) 575/2013 qui a été modifié par le règlement (UE) 2024/1623 du Parlement européen et du Conseil du 19 juin 2024 en ce qui concerne la définition de la compagnie financière et les conditions que doivent remplir les entreprises d’investissement pour être éligibles à exercer les activités de dépositaire d’organisme de placement collectif en valeurs mobilières.

4. Les dispositions relatives aux acteurs de crédit et aux contrôles en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme

a. Les dispositions du projet de loi concernent les gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits

L’ordonnance du 30 décembre 2023, prise sur le fondement de l’article 17 de la loi n°2023-171 du 9 mars 2023, a créé, à la suite du chapitre X du titre IV du livre V du code monétaire et financier, un nouveau chapitre dédié aux gestionnaires et acheteurs de crédits.

La première section du chapitre définit les notions utilisées et précise quelles activités de gestion des crédits sont couvertes par les dispositions de ce chapitre. Il s’agit des activités de gestion de crédits assurées par un gestionnaire de crédits auprès d’un acheteur de crédits, étant entendu que les autres activités de gestion assurées par d’autres acteurs, à l’instar des professions réglementées, ou auprès d’établissements de crédits sont exemptées du champ. La deuxième section du chapitre introduit une obligation d’agrément pour les gestionnaires de crédits souhaitant exercer leur activité en France. L’article L. 54-11-6 qui relève de cette section autorise les gestionnaires de crédits agréés en France à recevoir et détenir des fonds d’emprunteurs pour les transférer à des acheteurs de crédits.

La cinquième section du chapitre et, notamment les articles L. 54-11-13 et L. 54-11-14, prévoient que le gestionnaire de crédits reste responsable de toutes les obligations prévues par le chapitre lorsqu’il décide de recourir à un prestataire de services extérieur et qu’il doit, dans ce cas, en informer le créancier.

La sixième section, et son article L. 54-11-18, précisent les conditions pour le libre établissement et la libre prestation d’activités dans le reste des États membres de l’Union européenne d’un gestionnaire de crédits agréé en France ou dans un autre État membre. Cette section concrétise la possibilité pour un gestionnaire de crédits disposant d’un agrément délivré par l’autorité compétente d’un État membre de l’Union européenne de fournir ses services à l’échelle de l’Union européenne.

La septième section détaille le mode de surveillance des gestionnaires de crédits qui fournissent des services transfrontaliers. Elle précise notamment les informations devant être échangées entre les autorités compétentes de l’État d’accueil et de l’État d’origine du gestionnaire de crédits.

En application du principe de spécialité législative, les lois et règlements ne sont applicables en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, collectivités régies par l’article 74 de la Constitution, et en Nouvelle-Calédonie, en application de l’article 77 de la Constitution, que dans les matières relevant statutairement des compétences de l’État et sur mention expresse d’applicabilité.

Les dispositions relatives aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits sont précisées pour ces territoires aux articles L. 773-40-1, L. 774-40-1, L. 775-34-1, L. 775-36, L. 783-2 et L. 785-2.

b. Les dispositions relatives au pouvoir de contrôle de l’ACPR en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

La section VII du chapitre Ier du VI du livre V du même code, section relative aux autorités de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme porte sur les pouvoirs des autorités de contrôle.

Notamment, l’article L. 561-36-1 détaille les pouvoirs de contrôle de l’ACPR en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

5. Des dispositions relatives aux systèmes de règlements interbancaires appelant une mise à jour

a. Les règles des systèmes de règlements interbancaires

Le droit régissant les systèmes de règlements interbancaires est précisé aux articles L. 330-1 et L. 330-4 du code monétaire et financier. Ces derniers résultent de la transposition de la directive 98/26/CE du 19 mai 1998.

L’article L. 330-1 définit la notion de système de règlements interbancaires comme une procédure nationale ou internationale organisant les relations entre au moins trois participants, permettant, conformément à des règles communes et des procédures normalisées, l’exécution habituelle de paiements entre participants.

L’article L. 330-4 établit des règles pour garantir un accès équitable et non discriminatoire des prestataires de services de paiement aux systèmes de paiement. Il vise à s’assurer que les conditions d’accès soient objectives, proportionnées et qu’elles permettent de prévenir des risques tels que les risques de règlement, opérationnels et d’entreprise, tout en protégeant la stabilité financière des systèmes de paiement.

b. Les règles de protection des fonds collectés lors de l’émission de monnaie électronique

Les articles L. 522-17 et L. 526-21 prévoient la possibilité pour certains établissements, tels que les établissements de paiement, de cantonner les fonds reçus de la part de leurs clients. Cette mesure vise à assurer que les fonds des clients soient séparés des actifs de l’établissement et protégés contre les créanciers en cas de procédure d’insolvabilité.

En l’état actuel de leur rédaction, ces articles ne permettent pas explicitement aux établissements de monnaie électronique de cantonner les fonds de leurs clients sur un compte auprès d’une banque centrale d’un État membre de l’Union européenne.

c. L’article L. 511-7 du code de la consommation

Cet article habilite les agents spécifiques à rechercher et à constater des infractions ou manquements relatifs à un large éventail de règlements européens. En l’état actuel, il n’octroie pas un pouvoir de surveillance et de constat des infractions liées aux frais et aux bénéficiaires des virements au sein de l’espace unique de paiements en euros, dits virements SEPA.

II. Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 2 comprend cent quatre-vingt alinéas répartis entre huit paragraphes.

Ces dispositions modifient un article du code du commerce et cinquante-trois articles du code monétaire et financier et créent trois nouveaux articles dans ce code.

A. Les adaptations relatives aux exigences de fonds propres

La modification des articles L. 613-34-1, relatif à la définition des entités de liquidation, et L. 613-44, relatif aux exigences de MREL, conformément aux dispositions de la directive (UE) 2024/1174 du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l’exigence minimale de fonds propres et d’engagements éligibles, permettra à l’autorité de résolution de déterminer les exigences de MREL interne en prenant mieux en compte l’ampleur des besoins de recapitalisation au sein d’un groupe bancaire.

L’autorité de résolution pourra, dès lors, désigner des filiales comme entités de liquidation, qui ne seront en principe pas soumises aux exigences de MREL, en fonction de la stratégie de résolution adoptée pour le groupe. Elle pourra également choisir de fixer les exigences de MREL interne des entités intermédiaires sur la base de leur comptabilité individuelle (en tenant compte des MREL des filiales sous son contrôle) ou sur la base consolidée, lorsque cette approche est plus pertinente pour certaines entités intermédiaires.

En France, la plupart des groupes bancaires sont soumis à une planification de résolution préventive sous la supervision du Conseil de résolution unique (CRU). Celui-ci évalue, groupe par groupe, les filiales susceptibles de répondre à la définition d’entité de liquidation (selon la directive Daisy Chains II) et adapte, le cas échéant, les exigences de MREL en conséquence. Bien que la Direction générale du Trésor ne puisse identifier avec précision le nombre de filiales françaises qui pourraient être qualifiées d’entités de liquidation, elle anticipe une stabilité du périmètre d’application du MREL par rapport aux pratiques actuelles du CRU à l’issue du cycle 2024/2025.

Des ajustements de la transposition de la directive BRRD2 sont également prévus afin de clarifier le cadre de la résolution bancaire.

B. La mise À jour des dispositions relatives aux compagnies financiÈres holding et aux exigences prudentielles des entreprises d’investissement

Il est proposé de modifier l’article L. 517-1 du code monétaire et financier afin d’intégrer automatiquement la définition de la compagnie financière holding telle qu’elle découlera des ajustements apportés par le règlement CRR3 au règlement CRR, à compter du 1er janvier 2025.

Selon le registre des agents financiers de l’ACPR, il existe aujourd’hui 19 compagnies financières holding en France. Les modifications par rapport à la définition actuellement en vigueur ne sont pas substantielles et ne devraient, en conséquence, pas avoir pour effet de modifier le nombre de compagnies financières holding en France.

L’ACPR et la BCE, pour les entités sous leur supervision, disposeront d’une certaine marge de manœuvre pour décider de qualifier ou non une entreprise de compagnie financière holding, après avoir évalué les activités et les risques associés à cette entreprise. Si cette dérogation est appliquée, l’autorité de supervision exclura l’entité consolidante ultime du périmètre de la supervision prudentielle. À ce jour, et sans préjuger des décisions futures des superviseurs, aucune compagnie holding financière française n’a été identifiée comme pouvant bénéficier de cette mesure.

Le règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 figure déjà sur la liste des règlements pour lesquels le ministre de l’économie peut fixer les conditions d’application de telle sorte qu’ils aient des effets identiques à ceux produits en France métropolitaine, en vertu de l’article L. 712-7. Aucune mesure d’adaptation n’est donc nécessaire pour étendre la modification de l’article L. 517-1 à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna.

Les modifications apportées à l’article L. 214-10-1 du code monétaire et financier permettront de mettre à jour les références au règlement CRR concernant les exigences prudentielles en matière de risque opérationnel que doivent respecter les entreprises d’investissement pour être éligibles à l’exercice des activités de dépositaire d’OPCVM.

C. La mise en conformitÉ du droit français avec les dispositions de la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crÉdits et acheteurs de crÉdits

Les dispositions du projet de loi visent à finaliser la mise en conformité du droit français avec les dispositions de la directive (UE) 2021/2167 relative aux gestionnaires de crédits et acheteurs de crédits, en raison d’un besoin de correction de l’ordonnance n° 2023-1139 du 6 décembre 2023.

Ces dispositions, qui n’avaient pas été initialement prévues lors de la transposition, ont été identifiées comme nécessaires au cours des travaux préparatoires à l’entrée en vigueur des textes. Elles résultent, notamment, du dialogue conduit par l’ACPR avec les futures entités assujetties, dans le cadre de la mise en place des procédures d’agrément et de surveillance.

Les modifications apportées aux articles du code monétaire et financier visent à :

– garantir que le gestionnaire de crédits respecte en permanence les conditions nécessaires à son agrément, selon des modalités définies par arrêté ;

– encadrer les opérations de changement de contrôle d’un gestionnaire de crédit, également selon des modalités définies par arrêté ;

– renforcer les pouvoirs de contrôle de l’ACPR, en précisant que l’ACPR peut demander au juge la suspension de droits de vote, pour assurer le respect par le gestionnaire de crédit des dispositions déjà existantes en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ;

– prévoir la publication d’un arrêté ministériel qui précisera les modalités d’application de l’obligation de cantonnement des fonds d’emprunteur pouvant être détenus par un gestionnaire de crédits.

D. Le renforcement de la rÉgulation des services de paiement et l’adaptation aux normes europÉennes des virements instantanÉs en euros

Le dispositif proposé vise à renforcer la régulation des services de paiement et à assurer la conformité avec les normes européennes par :

– l’octroi à la DGCCRF d’un pouvoir de surveillance et de constat des infractions liées aux frais et aux bénéficiaires des virements SEPA, avec la possibilité de prononcer des injonctions de conformité accompagnées d’astreintes journalières, conformément au règlement (UE) n° 2024/886 ;

– l’élargissement du champ d’application du régime de sanctions existant, pour couvrir les infractions aux règlements européens applicables, grâce à des dispositions supplémentaires du code monétaire et financier permettant l’intervention de l’ACPR ;

– la modification des critères d’éligibilité pour inclure les établissements de paiement et de monnaie électronique dans les systèmes de règlement interbancaire, en ligne avec la directive 98/26/CE et le règlement (UE) n° 2024/886 ;

– l’alignement du droit français sur les modifications apportées par les règlements européens, notamment en abrogeant certaines dispositions obsolètes ;

– l’ajout des conditions de participation pour les établissements de paiement et de monnaie électronique aux systèmes de paiement désignés, en conformité avec la directive (UE) 2015/2366 ;

– l’habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir une procédure d’évaluation de la conformité des établissements souhaitant participer à des systèmes de paiement désignés, afin de garantir une harmonisation européenne et prévenir les risques juridiques.

Le rapporteur relève que bien que les coûts de mise en conformité pour les prestataires de services de paiement soient estimés, par la Commission européenne ([11]), entre 10 000 euros et 1,3 million d’euros par établissement (pour ceux n’offrant pas déjà ce service), ces dépenses devraient être amorties à terme. En effet, une fois généralisé, le coût des virements instantanés sera comparable à celui des virements standards, avec une tendance à la baisse grâce à l’augmentation du volume de transactions.

De plus, les coûts de mise en place de la vérification des bénéficiaires seront proportionnellement plus faibles pour les petits établissements, limitant ainsi leur impact financier. La perte de revenus pour les prestataires devrait également rester faible, puisque nombre d’entre eux pratiquent déjà des tarifs bas, voire la gratuité, pour ce service.

E. L’habilitation du Gouvernement À prendre par ordonnance des mesures afin de mettre le droit national en conformitÉ avec les deux directives europÉennes (UE) 2023/2673 et (UE) 2023/2225

Le dispositif retenu pour la transposition des directives en matière de contrats de crédit aux consommateurs et de services financiers à distance est celui de l’habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance.

Le Gouvernement met en avant, pour justifier ce choix, le nombre important des dispositions à modifier et la nature technique des exigences des directives.

Le rapporteur regrette toutefois le recours à une habilitation à prendre des ordonnances, jugeant que cette approche compromet la transparence et la consultation des parties prenantes. Cela est particulièrement préjudiciable pour la transposition de directives concernant le secteur du crédit à la consommation, qui concerne de nombreux citoyens.

La transposition de ces deux directives entraînera la modification de plusieurs parties législatives du code de la consommation, du code monétaire et financier ainsi que du code des assurances. Cela inclura des ajustements sur des articles spécifiques concernant les pratiques commerciales, les obligations des prêteurs, et les règles relatives aux intermédiaires financiers et aux assureurs, afin d’assurer une meilleure protection des consommateurs.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Après avoir adopté neuf amendements rédactionnels et deux amendements visant à aligner la date d’entrée en vigueur des dispositions du projet de loi sur la date de sa promulgation, déposés par le rapporteur, la commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

*

Article 3 (article L. 451-1-1 du code des assurances et articles L. 612-39, L. 621-15, L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à l’assurance de responsabilité civile des véhicules et au pouvoir de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 3 répond à deux objectifs :

– modifier l’article L. 451-1 du code des assurances pour faciliter la vérification de la situation assurantielle d’un véhicule ;

– modifier les articles L. 612-39, L. 621-15, L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 du code monétaire et financier pour adapter les pouvoirs de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution conformément aux dispositions du règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019.

I. l’état du droit

A. Le droit europÉen

Deux textes européens sont concernés par l’article 3 :

– la directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 modifiant la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité ;

– le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle — dit règlement PEEP.

1. La directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021 modifiant la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité

Les règles en matière d’assurance automobile obligatoire font l’objet d’un encadrement européen. Elles ont pour objectif d’harmoniser les réglementations afin de faciliter les déplacements des personnes dans l’Union européenne, contribuant ainsi à l’effectivité du principe de libre circulation et de la création d’un marché intérieur.

Proposée par la Commission le 24 mai 2018, ayant fait l’objet d’un avis du Comité économique et social européen le 19 octobre 2018, la directive (UE) 2021/2118 concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité, a été adoptée au niveau européen à la suite d’une procédure législative ordinaire.

Cette directive modifie l’article 3 de la directive 2009/103/CE concernant l’assurance de la responsabilité civile résultant de la circulation de véhicules automoteurs et le contrôle de l’obligation d’assurer cette responsabilité afin d’obliger les États membres à prendre toutes les mesures appropriées pour que la responsabilité civile relative à la circulation d’un véhicule ayant son stationnement habituel sur son territoire soit couverte par une assurance.

En outre, elle modifie l’article 27 de la directive 2009/103/CE pour préciser que des sanctions doivent être prévues en cas de violations des dispositions nationales de transposition. Ces dispositions ont pour objectif d’assurer l’effectivité de l’obligation d’assurance, en obligeant les États membres à prendre des sanctions dissuasives vis-à-vis des contrevenants à la réglementation.

2. Le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle — dit règlement PEEP

Dans le cadre de l’Union des marchés de capitaux, le règlement (UE) 2019/1238 du 20 juin 2019 a mis en place le produit paneuropéen d’épargne-retraite individuelle (PEPP).

Ce règlement, entré en vigueur le 22 mars 2022, a pour objectif de renforcer l’attractivité de l’épargne retraite en créant un produit d’épargne portable entre les États membres. Ainsi, un épargnant qui disposerait d’un PEPP dans son État membre de résidence et s’installerait dans un autre État membre, n’aurait pas besoin d’ouvrir un nouveau contrat d’épargne retraite propre à cet État mais pourrait conserver son PEPP.

Le règlement (UE) 2019/1238 du 20 juin 2019 prévoit, à son article 6, la désignation d’une autorité compétente unique pour chaque type d’entreprise financière. En France, la loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne dans les domaines de l’économie, de la santé, du travail, des transports et de l’agriculture a désigné deux autorités : l’AMF comme autorité compétente pour les PEPP commercialisés par des prestataires de services d’investissement et entreprises d’investissement ainsi que ceux ouverts auprès de sociétés de gestion, et l’ACPR comme autorité compétente pour les PEPP ouverts auprès d’organismes d’assurance.

Par ailleurs, les articles 67 à 69 du règlement PEPP établissent les pouvoirs minimaux des autorités compétentes en matière de mesures administratives et de sanctions. L’article 67 précise que des amendes administratives pouvant atteindre cinq millions d’euros, voire 10 % du chiffre d’affaires annuel, peuvent être imposées, avec des ajustements pour les groupes. L’article 68 indique que les autorités doivent prendre en compte divers facteurs (gravité, responsabilité, préjudice, etc.) pour fixer le type et le montant des sanctions.

B. LE droit interne

1. L’article L. 451-1-1 du code des assurances fixe la liste des missions attribuées au gestionnaire du fichier des véhicules assurés

L’article L. 451-1-1 du code des assurances organise la mise en place et la gestion de deux fichiers relatifs à l’assurance des véhicules terrestres à moteur.

Le premier fichier, le fichier des véhicules assurés (FVA), est destiné à recenser les véhicules assurés conformément à la réglementation, ainsi que les véhicules de l’État qui ne sont pas soumis à cette obligation. Ce fichier, géré par un organisme d’information, permet de collecter et d’utiliser les données relatives à l’immatriculation, aux caractéristiques techniques et à la couverture d’assurance des véhicules. Ces informations servent à informer les personnes concernées, conformément à l’article L. 451-1, à permettre à l’État d’exercer sa mission de contrôle de l’obligation d’assurance en responsabilité civile automobile, à contribuer à la lutte contre la gestion illégale des véhicules hors d’usage et à aider le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages dans l’accomplissement de ses missions.

L’article précise également que d’autres organismes peuvent interroger ce fichier à des fins de sécurisation de leurs activités, dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, un second fichier est mis en place pour identifier les véhicules susceptibles de ne pas respecter l’obligation d’assurance. Ce fichier repose sur les informations du premier et est également encadré par des dispositions définies par décret en Conseil d’État.

2. Les dispositions du code monétaire et financier relatives aux pouvoirs de sanction de l’ACPR et de l’AMF

Les dispositions législatives actuelles ne sont pas conformes aux exigences du règlement PEPP.

L’article L. 612-39 du code monétaire et financier ne confère pas à l’ACPR les pouvoirs de sanction nécessaires pour répondre pleinement aux exigences fixées par le règlement européen PEPP. En effet, cet article, dans sa rédaction actuelle, ne permet pas à la commission des sanctions de prononcer des amendes suffisamment élevées pour être proportionnelles aux obligations imposées par le règlement. Notamment, il ne prévoit pas la possibilité d’imposer des sanctions pécuniaires atteignant 10 % du chiffre d’affaires annuel total de l’entreprise concernée ou de son groupe, ni d’aller au-delà de ce seuil lorsque l’avantage retiré du manquement peut être déterminé. De plus, il n’inclut pas de dispositions spécifiques pour que la commission tienne compte des circonstances prévues par l’article 68 du règlement PEPP lors de la fixation des sanctions.

Les articles L. 783-2, L. 784-2 et L. 785-2 du code monétaire et financier précisent l’application de cette disposition en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Par ailleurs, l’article L. 621-15 du code monétaire et financier, dans sa rédaction actuelle, ne respecte pas les exigences du règlement PEPP, car il fixe le plafond des sanctions administratives à 15 % du chiffre d’affaires annuel total. Cette limite est supérieure à celle prévue par le règlement européen, qui stipule un maximum de 10 %.

II. Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article trois comprend seize alinéas répartis entre deux paragraphes.

Ces dispositions modifient un article du code des assurances et cinq articles du code monétaire et financier.

A. Les adaptations du code des assurances

Pour répondre à l’obligation de prendre toutes les mesures appropriées pour que la responsabilité civile relative à la circulation d’un véhicule ayant son stationnement habituel sur son territoire soit couverte par une assurance qui incombe aux États membres aux termes de l’article 3 de la directive 2009/103/CE, telle qu’il a été modifié par la directive (UE) 2021/2118 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2021, le Gouvernement a choisi d’utiliser les données du FVA et de les diffuser par le biais d’une plateforme numérique et vocale, qui regroupe déjà l’ensemble des contrats d’assurance effectifs couvrant les véhicules immatriculés en France. Ce fichier est utilisé par les forces de l’ordre pour contrôler l’obligation d’assurance.

Ce procédé permet d’accéder aux informations en temps réel, à l’inverse de la carte verte, ce qui permet de fiabiliser la vérification de l’assurance. En effet, les assureurs ont l’obligation d’alimenter en temps réel le FVA, tant en cas de nouvelle souscription qu’en cas de résiliation.

Le recours au FVA permettra à tout conducteur de vérifier qu’il circule en conformité avec les prescriptions de l’article L. 211-1 du code des assurances, qui impose la souscription d’une assurance de responsabilité civile pour la conduite d’un véhicule. Il contribuera ainsi à sécuriser la situation juridique des conducteurs et à limiter le nombre de véhicules circulant sans assurance en France, ce qui constitue un objectif d’intérêt général à part entière.

Afin de limiter au strict nécessaire l’accès à ces données, la consultation de ce registre sera réservée aux seules personnes y ayant un intérêt légitime (propriétaire, locataire ou emprunteur d’un véhicule avant de circuler). Le Gouvernement envisage d’assurer un filtrage, notamment grâce au numéro de la carte grise du véhicule, dont seul le conducteur autorisé du véhicule dispose, de sorte que les tiers, qui ne disposent pas de ce document, ne pourront pas y avoir accès. Par ailleurs, le fichier ne communiquera que l’information relative à la couverture assurantielle d’un véhicule, à l’exclusion de toute autre donnée personnelle n’ayant pas de lien avec l’objectif poursuivi (par exemple le nom du titulaire du contrat, le nom de l’assureur).

L’atteinte au droit à la vie privée est donc limitée et proportionnée au regard de l’objectif poursuivi.

B. La mise en conformitÉ des pouvoirs de sanction de l’ACPR et de l’AMF

Pour rendre conformes au règlement PEEP les dispositions législatives relatives au pouvoir de sanction de l’ACPR, l’article L. 612-39 du code monétaire et financier est modifié afin de prévoir le régime des sanctions pécuniaires que peut prononcer la commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution en cas de manquements aux obligations prévues par le règlement (UE) 2019/1238 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 relatif à un PEEP. En outre, sont clarifiées les règles de détermination du chiffre d’affaires des organismes d’assurance dans le cas où la sanction pécuniaire est fixée en proportion de ce chiffre d’affaires.

Le Conseil d’État avait relevé, dans son avis du 24 octobre 2024, que l’article 67 de ce règlement du 20 juin 2019, dont le point 3 e) prévoit que les amendes administratives peuvent atteindre jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires, ce qui interdit aux États membres de fixer le montant de la sanction au-delà de ce pourcentage, contrairement à d’autres dispositions de ce même point 3 qui fixent des planchers. En conséquence, le projet de loi avait pris en compte cet avis et fixé à 10 % du chiffre d’affaires total le montant maximal de sanction pouvant être prononcée par l’AMF contre une personne morale manquant aux obligations du règlement PEEP, dans un souci de respect du texte européen.

L’AMF, auditionnée par le rapporteur, a précisé qu’elle n’avait pour l’heure jamais eu à appliquer une amende atteignant le plafond de 10 %. L’abaissement du plafond du montant maximal de sanction ne semble ainsi pas de nature à rendre moins dissuasive l’action de l’AMF en matière de sanctions.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES

Après avoir adopté un amendement rédactionnel déposé par le rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l’adoption de cet article.

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Article 4 (articles L. 561-46, L. 773-42, L. 774-42 et L. 775-36 du code monétaire et financier et articles L. 123-6, L. 123-52, L. 123-53 et L. 950-1 du code de commerce) Adaptations relatives aux modalités d’accès aux données du registre des bénéficiaires effectifs

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 4 vise à tirer les conséquences de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne et, conformément à la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, à subordonner à la démonstration d’un intérêt légitime l’accès du public aux informations sur les bénéficiaires effectifs conservées dans les registres.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. LE droit europÉen

L’obligation pour les États membres de tenir un registre central des bénéficiaires effectifs découle de l’article 30 de la directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 4e directive anti-blanchiment, qui a imposé la création de registres accessibles à toute personne ou organisation pouvant justifier d’un intérêt légitime. Cette exigence a été modifiée par la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 5e directive anti-blanchiment, qui a élargi l’accès à ces registres à toute personne, supprimant ainsi la condition d’intérêt légitime.

L’ordonnance n° 2020-115 et le décret n° 2020-118, adoptés en février 2020, ont renforcé le dispositif national de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Ils ont permis une mise en conformité avec la 5e directive, notamment en assurant un accès public sans exiger un intérêt légitime préalable. En France, ces obligations ont été transposées par l’article L. 561-46 du code monétaire et financier, selon lequel les sociétés doivent déclarer les informations sur les bénéficiaires effectifs au registre du commerce.

Cependant, cette ouverture a été mise en cause par un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) du 22 novembre 2022 ([12]). La Cour a jugé que l’accès public à ces informations violait le droit au respect de la vie privée et la protection des données personnelles, reconnus par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En conséquence, la CJUE a invalidé les dispositions de la 5e directive qui autorisaient un accès sans restriction au registre des bénéficiaires effectifs. Le régime précédemment en vigueur, issu de la 4e directive, a été rétabli, stipulant que l’accès à ces informations doit être conditionné à la démonstration d’un intérêt légitime.

En conséquence, la directive (UE) 2024/1640 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme, dite 6e directive anti-blanchiment, adoptée en mai 2024, tire les conséquences de cet arrêt en restreignant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs aux seules personnes justifiant d’un intérêt légitime.

L’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment prévoit néanmoins que « les personnes agissant à des fins journalistiques, de signalement ou de toute autre forme d’expression médiatique » ainsi que « les organisations de la société civile, y compris les organisations non gouvernementales et les universitaires, qui ont un lien avec la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes ou du financement du terrorisme, ou avec la lutte contre ces phénomènes » sont réputées avoir un intérêt légitime.

En sus, au deuxième alinéa de l’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment, il est précisé que « outre les catégories recensées au premier alinéa, les États membres veillent également à ce que d’autres personnes qui sont en mesure de démontrer un intérêt légitime en ce qui concerne la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, aient accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas ».

B. Le droit interne

1. L’article L. 561-46 du code monétaire et financier relatif à l’accès au registre des bénéficiaires effectifs

Jusqu’à l’ordonnance n° 2020-115 du 12 février2020, le droit d’accès du public était conditionné à la démonstration de l’existence d’un « motif légitime » devant le juge en charge de la tenue du registre. Depuis ce texte, la référence à ce motif a disparu.

L’article L. 561-46 prévoit actuellement qu’une partie des informations renseignées sur le registre des bénéficiaires effectifs est accessible au public. Il s’agit du nom, du nom d’usage, du pseudonyme, des prénoms, de la date de naissance, du pays de résidence, de la nationalité des bénéficiaires effectifs, ainsi que de la nature et de l’étendue des intérêts qu’ils détiennent dans la société ou l’entité.

Le droit d’accès du public n’est cependant pas pour autant sans limite. L’article L. 561-46 précise que l’accès concerne exclusivement les « informations relatives à l’état civil ». Il exclut l’accès aux informations relatives aux autres éléments d’identification.

Les autorités et organismes spécifiques mentionnés ont accès à l’intégralité des informations sur les bénéficiaires effectifs. Cela inclut les sociétés ou entités elles-mêmes pour leurs informations déclarées, les autorités judiciaires, les cellules de renseignement financier, les agents des douanes et des finances publiques, les officiers de police judiciaire, ainsi que les autorités de contrôle de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. Ces autorités peuvent également partager ces informations avec leurs homologues des États membres de l’Union européenne dans le cadre de leurs missions.

Enfin, il est précisé que l’accès aux informations est gratuit pour tous les utilisateurs, que ce soit pour la consultation ou la communication des données relatives aux bénéficiaires effectifs.

Les articles L. 773-42 et L. 774-42 du code monétaire et financier adaptent les dispositions des articles L. 561-46 et L. 561-46-2 aux spécificités de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française. L’article L. 775-36 permet l’application par mention expresse de ces dispositions à Wallis-et-Futuna.

2. Le code de commerce prévoit la mise en œuvre effective de la consultation du registre des bénéficiaires effectifs

L’article L. 123-6 du code de commerce dispose que le juge commis à la surveillance du registre du commerce et des sociétés est compétent pour « toute contestation entre l’assujetti et le greffier ». Ce faisant, l’article, dans sa rédaction actuelle, ne prévoit pas explicitement de mécanisme de recours pour les tiers, c’est-à-dire les personnes qui ne sont pas assujetties, mais qui souhaitent accéder à certaines informations sur les bénéficiaires effectifs.

Il manque une mention explicite permettant aux tiers de contester, devant le juge commis à la surveillance du registre du commerce et des sociétés (RCS), les décisions du greffier concernant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs.

II. Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 4 modifie quatre articles du code monétaire et financier et quatre articles du code de commerce.

A. Les adaptations du code monÉtaire et financier

Tout d’abord, l’article 4 du projet de loi modifie l’article L. 561-46 du code monétaire et financier pour actualiser la liste des autorités nationales et européennes compétentes dans le domaine de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme et devant, à ce titre, accéder de manière directe et sans restriction aux informations renseignées concernant les bénéficiaires effectifs. Ainsi, l’Agence française anticorruption, les agents habilités de la direction générale du Trésor chargés de la mise en œuvre des sanctions internationales, le Parquet européen, l’Office européen de lutte anti-fraude, Europol, Eurojust, l’Autorité européenne de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme sont-ils expressément mentionnés.

En second lieu, le projet de loi prévoit de transposer la 6e directive anti-blanchiment en créant un nouvel article L. 561-46-2, dans lequel sont énumérées les personnes qui sont présumées justifier d’un intérêt légitime. Ce nouvel article mentionne les « personnes agissant à des fins journalistes, de signalement ou de toute autre forme d’expression médiatique en lien avec la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux » et « les organismes à but non-lucratif et chercheurs universitaires dont les activités sont liées à la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux ».

L’étude d’impact précise que, dans la rédaction de ce nouvel article, le Gouvernement a fait « usage de la possibilité ouverte par la 6e directive de prévoir des catégories supplémentaires de personnes (après les avoir notifiées à la Commission européenne) », pour élargir « ladite liste à deux autres types d’acteurs qui consultent régulièrement le RBE dans le cadre de leurs activités et obligations, à savoir les sociétés assujetties aux obligations de lutte contre la corruption de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite loi « Sapin II ») ainsi qu’aux prestataires tiers auxquels celles-ci font appel pour obligations afférentes ».

Le rapporteur souligne toutefois que, dans sa rédaction proposée, la disposition régissant l’accès au RBE n’est pas pleinement satisfaisante à double titre.

D’une part, certains acteurs administratifs sont exclus, notamment la Cour des comptes ainsi que les chambres régionales et territoriales des comptes, qui perdraient leur accès au RBE si le projet de loi était adopté en l’état. Cette situation est problématique, et le rapporteur déposera un amendement pour garantir que ces institutions conservent cet accès.

D’autre part, la mention de l’accès pour les journalistes, les organismes à but non lucratif et les chercheurs universitaires demeure trop restrictive. Afin de garantir un accès large au RBE, il est nécessaire de prévoir que ces acteurs puissent accéder au RBE s’ils démontrent un lien, même indirect, avec la prévention ou la lutte contre le blanchiment de capitaux, ses infractions sous-jacentes ou le financement du terrorisme.

Cette approche ne semble pas contrevenir au droit de l’Union et à la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne.

En premier lieu, il convient de relever que la CJUE, dans son arrêt du 22 novembre 2022, ne considère pas que l’accès de la presse et des organisations de la société civile au RBE constitue une ingérence grave dans les droits fondamentaux consacrés aux articles 7 et 8 de la Charte européenne. Seul l’accès ouvert à toute personne, sans que cette dernière n’ait à justifier d’un intérêt légitime, est jugé comme n’étant ni nécessaire ni proportionné.

Dans ses conclusions sous les affaires C-37/20 et C-601/20 ([13]), l’Avocat général Giovanni Pitruzella avait relevé, que « si l’objectif visé est celui de mettre en place un environnement moins susceptible d’être utilisé à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme et si le moyen choisi est le renforcement du niveau de transparence concernant les bénéficiaires effectifs afin de garantir un contrôle accru des informations par la société civile, il apparaît nécessaire d’établir, à ces fins, un registre public concernant les bénéficiaires effectifs qui soit accessible par des tiers. Ces tiers comprennent notamment (mais non pas exclusivement) la presse ou les organisations de la société civile, à savoir celles appelées les « auxiliaires démocratiques » et qui jouent un rôle fondamental pour garantir le contrôle de la société civile sur des activités qui peuvent avoir un impact sur des intérêts essentiels de la communauté. Un tel objectif n’apparaît pas réalisable par d’autres moyens. »

En second lieu, la 6e directive anti-blanchiment confie l’appréciation de la notion d’intérêt légitime aux États membres, avec pour seule obligation la détermination de cet intérêt légitime en tenant compte « a) de la fonction ou de l’emploi occupé par le demandeur ; et b) du lien avec les entités juridiques ou constructions juridiques spécifiques dont les informations sont demandées » ([14]).

Surtout, l’article 12 de la 6e directive anti-blanchiment prévoit, à son deuxième paragraphe, l’obligation pour les États membres de veiller « à ce que d’autres personnes qui sont en mesure de démontrer un intérêt légitime en ce qui concerne la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi que de la lutte contre ces phénomènes, aient accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs au cas par cas ». Le troisième paragraphe de ce même article prévoit qu’« au plus tard le 10 juillet 2026, les États membres doivent communiquer à la Commission […] toutes les catégories supplémentaires de personnes qui ont été déclarées comme ayant un intérêt légitime à accéder aux informations sur les bénéficiaires effectifs identifiés conformément au paragraphe 2, deuxième alinéa ».

Les dispositions contenues dans le projet de loi prévoient que les personnes bénéficiant de l’accès au RBE ne peuvent communiquer à des tiers les informations mentionnées que dans le cadre des activités justifiant leur intérêt légitime à accéder à ces informations. Elles permettront de s’assurer, en conformité avec la jurisprudence de la CJUE, que l’accès au RBE de ces personnes n’expose pas le bénéficiaire à un risque disproportionné, à un risque de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation.

B. Les adaptations du code dE commerce

La limitation de l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs en fonction de l’intérêt légitime entraîne une prise de décision par l’INPI ou le greffier du tribunal de commerce. Cette décision peut faire l’objet d’un recours.

L’INPI, en tant qu’établissement public administratif, relève de la juridiction administrative pour les recours, tandis que le juge judiciaire, commis à la surveillance du RCS, est compétent pour les litiges entre assujettis et greffiers. Cependant, en l’absence de disposition législative spécifique, les recours des tiers contre les décisions des greffiers devraient également relever du juge administratif.

Pour harmoniser les compétences, il est proposé de modifier l’article L. 123–6 du code de commerce afin d’attribuer au juge judiciaire commis à la surveillance du RCS la compétence pour traiter toutes les contestations liées aux décisions des greffiers concernant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs, qu’elles soient formulées par des assujettis ou des tiers.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Quatre amendements rédactionnels déposés par le rapporteur ont été adoptés.

En outre, le rapporteur a déposé un amendement afin de garantir que les journalistes, organismes à but non lucratif et chercheurs universitaires justifiant d’un lien même indirect avec la prévention du blanchiment de capitaux, de ses infractions sous-jacentes et du financement du terrorisme, ainsi qu’avec la lutte contre ces phénomènes, puissent accéder au RBE. Cet amendement a été adopté.

La commission des finances a émis un avis favorable à l’adoption de cet article ainsi modifié.

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Article 5 (article L. 213-22-1 du code monétaire et financier) Adaptations relatives à la limitation des recours contre les actes préparatoires et leur auteur en cas de mise en œuvre des clauses d’action collective

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 vise à compléter le régime des clauses d’action collective figurant dans les titres de dette française comme le prévoit le Traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES). Conformément aux « termes de référence communs » adoptés par le comité économique et financier auxquels renvoie le onzième considérant du traité MES, l’article introduit deux alinéas à l’article L. 213-22-1 du code monétaire et financier afin de limiter l’engagement de la responsabilité de l’agent de calcul aux seuls manquements d’une particulière gravité et de restreindre la possibilité d’annulation du certificat produit dans le cadre de la mise en œuvre des clauses d’action collective aux seuls cas d’erreur susceptibles d’avoir une influence sur l’issue du vote.

I. L’ÉTAT DU DROIT

A. Le droit europÉen

Dans le contexte de la crise de la dette souveraine, un Mécanisme européen de stabilité (MES) a été institué. Le MES a pour but de mobiliser des ressources financières et de fournir, sous une stricte conditionnalité de politique économique, un soutien à la stabilité des États membres qui connaissent ou risquent de connaître de graves problèmes de financement. La France a ratifié le traité instituant le Mécanisme européen de stabilité par la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012.

Le traité instaurant le MES prévoit l’introduction obligatoire de clauses d’action collective (CAC) à « seuil d’agrégation double » dans tous les nouveaux titres d’État émis dans la zone euro à partir du 1er janvier 2013, pour des maturités supérieures à un an. Les CAC sont des mécanismes contractuels intégrés aux émissions obligataires souveraines qui permettent de faciliter la restructuration de la dette en cas de défaut d’un État. Ces clauses permettent de modifier les termes d’un contrat d’émission, comme la maturité, le taux ou la valeur nominale, avec l’accord d’une majorité qualifiée de créanciers, sans exiger leur unanimité. Le seuil d’agrégation double implique deux votes distincts : un par ligne de titre et un autre regroupant les détenteurs de plusieurs titres lorsque les modalités de restructuration sont communes. Cela empêche une minorité de créanciers d’exercer un blocage, rendant la restructuration plus fluide et évitant des situations où des créanciers dits « hold outs » retarderaient les négociations.

Le régime juridique des titres français étant de nature réglementaire, les CAC à double seuil ont été introduites en droit français par deux textes réglementaires : le décret n° 2012-1517 du 29 décembre 2012 relatif aux clauses d’action collective applicables aux titres d’État et l’arrêté du 31 décembre 2012 relatif aux clauses d’action collective applicables aux titres d’État.

Signé en 2021, l’accord modificatif du traité instituant le MES a introduit un nouveau régime de clauses d’action collective pour la gestion des titres de dette des États. Ces clauses de seconde génération, dites à seuil d’agrégation simple, permettent un vote unique des détenteurs pour toutes les lignes de dette concernées par des modalités similaires de restructuration. Ce mécanisme vise à limiter l’influence des minorités de blocage, facilitant ainsi des restructurations rapides et efficaces.

Ratifié par la France en décembre 2021, l’accord sera pleinement applicable après ratification par tous les États membres de la zone euro. Les « termes de référence communs » adoptés en 2022 ont précisé le cadre juridique de ces CAC en droit français, bien que leur mise en œuvre soit suspendue à l’entrée en vigueur de l’accord modificatif.

Ces CAC visent à garantir une restructuration ordonnée des dettes souveraines, permettant à l’émetteur de retrouver des conditions de financement acceptables tout en protégeant les droits des parties concernées. Une restructuration réussie passe par une conclusion rapide, avant que l’émetteur se trouve en défaut de paiement. Toutefois, les termes de référence communs identifient des obstacles tels que des recours dilatoires ou obstructifs souvent initiés par des acteurs comme les fonds d’investissement spéculatifs qui cherchent à tirer profit de la situation. Les termes de référence communs ne suppriment pas le droit au recours, mais le limitent à la décision finale de l’État, empêchant les contestations systématiques des étapes intermédiaires ou des calculs.

Pour prévenir ces abus, les termes communs de référence introduisent deux mécanismes principaux. L’agent de calcul est chargé de vérifier le respect des règles de quorum et de majorité, tandis que le certificat recense les titres concernés et leurs détenteurs. Les recours sont ainsi restreints aux cas d’erreur influençant l’issue du vote ou de manquement grave de l’agent de calcul, excluant les erreurs sans impact significatif. Ces dispositions dissuadent les recours stratégiques visant à ralentir le processus, tout en maintenant des exigences de rigueur et de responsabilité pour les acteurs impliqués.

La limitation du droit au recours relevant du domaine de la loi, il est nécessaire de prendre des dispositions législatives pour compléter le régime français des CAC.

B. Le droit interne : L’article L. 213-22-1 du code monétaire et financier

L’article L. 213-22-1 figure au sein du chapitre III (Titres de créance) du titre Ier (Les instruments financiers) du code monétaire et financier.

Cet article définit le cadre juridique des clauses d’action collective (CAC) applicables aux titres de dette émis par l’État français et établit les conditions dans lesquelles ces clauses peuvent être mises en œuvre.

Il précise que les titres d’État d’une maturité supérieure à un an, ainsi que ceux issus de leur démembrement, doivent intégrer des CAC permettant de modifier les termes du contrat d’émission avec l’accord de la majorité des détenteurs de titres. Ces modifications sont soumises à un vote organisé selon des modalités définies par décret, qui établit notamment les règles de quorum et de majorité, différenciées selon l’importance des modifications envisagées. Les droits de vote attachés aux titres détenus par l’État lui-même ou par des entités qu’il contrôle sans autonomie de décision sont exclus du calcul du quorum et de la majorité, garantissant ainsi l’intégrité du processus de vote. Les décisions prises selon ce cadre s’imposent à l’ensemble des détenteurs, uniformisant ainsi les conditions applicables à tous les titres en circulation.

L’article définit également les limites temporelles d’application des CAC. Il exclut expressément les titres créés avant le 1er janvier 2013, ainsi que ceux qui leur sont ultérieurement rattachés. Cette disposition garantit que les nouvelles règles ne rétroagissent pas et préservent les contrats d’émission conclus sous le régime juridique antérieur.

II. Le dispositif proposÉ

Dans sa rédaction déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, l’article 5 comprend deux paragraphes.

Le projet de loi modifie l’article L. 213-22-1 du code monétaire et financier pour intégrer des dispositions issues des termes de référence communs. Ces nouvelles mesures introduisent des changements dans le cadre de la restructuration de la dette publique, régie depuis 2013 par les clauses d’action collective intégrées aux contrats d’émission de titres d’une maturité supérieure à un an. Elles visent à clarifier et encadrer deux aspects spécifiques du processus.

D’une part, la responsabilité de l’« agent de calcul », chargé de vérifier les règles de quorum et de majorité ainsi que de calculer les résultats des votes des porteurs de titres, est restreinte. D’autre part, le certificat établi par le ministre de l’économie, qui fixe les montants en principal des titres et identifie leurs détenteurs, ne pourra être contesté que si une erreur a une incidence directe sur le résultat du vote ou de la consultation écrite.

Dans son avis du 24 octobre 2024, le Conseil d’État avait précisé que les « termes de référence communs », bien qu’élaborés lors des négociations internationales dans le cadre du traité modifiant le Mécanisme européen de stabilité (MES), ne constituent pas des actes de droit dérivé de l’Union européenne et ne sont donc pas annexés au traité. En conséquence, ces termes n’ont pas de valeur normative en droit français et ne peuvent imposer d’obligations juridiques internes. Ils n’ont ainsi aucune portée contraignante dans l’ordre juridique national.

Concernant le régime de responsabilité de l’« agent de calcul », le Conseil d’État a proposé de privilégier l’expression « manquement d’une particulière gravité ». Cette proposition, retenue dans le projet de loi déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, vise à élargir la notion de faute, afin de mieux couvrir tous les types de manquements graves, qu’ils soient intentionnels ou non, et de mieux refléter la réalité des responsabilités des agents chargés de vérifier les règles de quorum et de majorité pour le vote des porteurs de titres. Le terme « erreur manifeste » s’avérait trop restrictif pour évaluer pleinement la gravité des fautes professionnelles dans ce contexte.

Enfin, sur le plan constitutionnel, le Conseil d’État avait rappelé que le Conseil constitutionnel permet au législateur d’aménager les conditions de responsabilité civile pour des raisons d’intérêt général, tant que ces aménagements ne portent pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes. En l’espèce, les restrictions proposées visent à garantir une restructuration ordonnée de la dette publique en prévoyant une responsabilité adaptée pour l’agent de calcul, qui peut être un tiers non-fonctionnaire public. Le Conseil d’État en avait conclu que ces limitations sont justifiées par un objectif d’intérêt général et respectent à la fois les principes constitutionnels et le droit à un recours effectif pour les parties concernées.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION

Aucune modification n’a été apportée à cet article pour lequel la commission des finances a émis un avis favorable.

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Article 6 (articles L. 225-102-3, L. 232-6-2, L. 950-1 du code de commerce) Modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements des grandes entreprises extractives

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 du projet de loi précise les modalités de déclaration des paiements en nature aux gouvernements et autorités publiques dans le rapport sur les paiements que doivent publier les grandes entreprises extractives, en application des dispositions de la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents de certaines formes d’entreprise, dite directive comptable.

I. des rÈgles strictes pour assurer la transparence sur les paiements effectuÉs par les industries extractives

A. la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 a imposÉ aux entreprises extractives la publication d’un rapport sur les paiements

Les ressources naturelles non renouvelables, source de richesse, constituent un atout majeur pour les pays en développement. Dans un contexte marqué à la fois par un manque d’information sur les relations contractuelles et financières entre entreprises et États et par des initiatives pour y remédier, l’Union européenne a adopté en juin 2013 une directive pour imposer aux grandes entreprises pétrolières, minières et forestières établies dans les États membres de publier des informations détaillées sur l’ensemble de leurs sites d’exploitation dans le monde.

Selon la directive 2013/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents, dite directive comptable, les États membres imposent aux entreprises extractives de publier chaque année un rapport sur les paiements effectués en faveur des autorités publiques des pays où elles ont des sites d’exploitation (article 42).

Les entreprises concernées par cette obligation sont « actives dans les industries extractives », c’est-à-dire « dont tout ou partie des activités consiste en l’exploration, la prospection, la découverte, l’exploitation et l’extraction de gisements de minerais, de pétrole, de gaz naturel ou d’autres matières » ([15]), ainsi que dans l’exploitation des forêts primaires ([16]).

Le contenu du rapport sur les paiements est précisé à l’article 43 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013. Tout paiement (versement individuel ou série de paiements liés) doit être déclaré s’il est supérieur ou égal à 100 000 euros au cours d’un exercice. Le rapport comporte le montant total des paiements effectués au profit de chaque gouvernement, ainsi que le montant total par type de paiements.

Les sept types de paiement sont énumérés à l’article 41 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 : droits à la production (1), impôts ou taxes perçus sur le revenu, la production ou les bénéfices des sociétés (à l’exclusion des impôts ou taxes perçus sur la consommation, tels que les taxes sur la valeur ajoutée, les impôts sur le revenu des personnes physiques ou les impôts sur les ventes) (2), redevances (3), dividendes (4), primes de signature, de découverte et de production (5), droits de licence, frais de location, droits d’entrée et autres contreparties de licence ou de concession (6), et paiements pour des améliorations des infrastructures (7).

B. la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 a transposÉ cette obligation en droit interne

La directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 a été transposée en droit français par la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne en matière économique et financière qui a créé l’article L. 225-102-3 du code de commerce.

1. Les sociétés extractives soumises aux obligations de publication du rapport sur les paiements

L’obligation de publication du rapport sur les paiements s’applique aux sociétés anonymes, aux sociétés en commandite par actions, aux sociétés à responsabilité limitée et aux sociétés par actions simplifiées ([17]). Sont également concernées les sociétés en nom collectif et les sociétés en commandite simple, dont tous les associés indéfiniment responsables sont des sociétés à responsabilité limitée ou des sociétés par actions.

Les sociétés extractives concernées sont « celles qui dépassent, au titre du dernier exercice comptable clos et sur une base annuelle, deux des trois seuils fixés, respectivement, pour le total de bilan, le montant net du chiffre d’affaires ou le nombre moyen de salariés » (article L. 225-102-3 du code de commerce). Le décret n° 2015-1380 du 29 octobre 2015 a créé l’article R. 225-105-3 du code de commerce qui fixe ces seuils comme suit : 20 millions d’euros pour le total de bilan, 40 millions d’euros pour le chiffre d’affaires net et 250 pour le nombre moyen de salariés employés au cours de l’exercice.

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales abroge l’article L. 225-102-3 du code de commerce au 1er janvier 2025, auquel elle substitue, à cette date, l’article L. 232-6-2 du même code.

Le périmètre des entreprises concernées n’est pas modifié : les « grandes entreprises », au sens de l’article L. 230-1 du code de commerce, remplissent les mêmes critères de seuil désormais définis par l’article D. 230-1 du même code.

2. Des choix opérés pour renforcer la transparence des informations

Si la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 est très précise sur certains points, deux choix ont été faits par la France lors de sa transposition dans le sens d’une transparence accrue des informations publiées.

D’une part, la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 dispose que le rapport sur les paiements fait l’objet d’une double publication. Il est déposé au greffe du tribunal de commerce et publié par celui-ci. Il « fait également l’objet d’une publication gratuite, accessible au public et lisible sur le site internet de la société » ([18]).

D’autre part, la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 a prévu une première application de l’obligation de publication du rapport sur les paiements pour les exercices annuels ouverts à compter du 1er janvier 2015, sans recourir, en conséquence, à la dérogation permettant de différer l’application de cette obligation à 2016.

3. Un type de paiement insuffisamment documenté

Le code de commerce, dispose que « le rapport sur les paiements […] mentionne le montant de tout versement individuel, ou ensemble de versements lorsque ceux-ci sont liés entre eux, égal ou supérieur à 100 000 € » (article L. 225-102-3 en vigueur jusqu’au 31 décembre 2025, article L. 232-6-2 en vigueur à compter du 1er janvier 2025).

Les modalités de déclaration du paiement lorsqu’il est effectué en nature ne sont pas précisées. Selon la Commission européenne, la notion de « versement » ne permet pas de distinguer explicitement les paiements en nature des paiements en espèces.

D’après les services de la direction générale du trésor, une quinzaine d’entreprises françaises sont concernées par la publication d’un rapport sur les paiements aux gouvernements. Si certaines entreprises publient déjà le volume des paiements en nature et leur valeur en espèces, l’absence de publication systématique distinguant les paiements en nature des paiements en espèces ne permet pas d’évaluer la proportion que représentent les paiements en nature dans l’ensemble des paiements effectués aux autorités publiques, ni de s’assurer que tous ces paiements font bien l’objet de la publication requise.

II. Le dispositif proposÉ : prÉciser les modalitÉS de dÉclaration des paiements en nature

L’article 6 du projet de loi modifie les dispositions du code de commerce pour préciser les modalités de déclaration des paiements en nature par les entreprises extractives :

– aux mots « versement individuel, ou ensemble de versements » sont substitués les mots « paiement en espèces ou en nature, qu’il s’agisse d’un paiement individuel ou d’un ensemble de paiements » ;

– le code de commerce est complété par les dispositions figurant à l’article 43 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, dans la rédaction suivante : « Les paiements en nature sont exprimés en valeur et, le cas échéant en volume. Des notes d’accompagnement sont fournies pour expliquer comment leur valeur a été établie ».

L’article L. 950-1 du code de commerce concernant les dispositions applicables à Wallis-et-Futuna est également modifié pour rendre cette modification applicable dans ce territoire.

III. Les modifications apportéÉs par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 7 (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-4, L. 820-15, L. 821-4, L. 821-18, L. 821-25, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 821-67, L. 821-74, L. 822-1, L. 822-2, L. 822-6, L. 822-20, L. 822-24, L. 822-28, L. 822-38 du code de commerce Corrections dans le code de commerce liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 7 du projet de loi propose des mesures de correction du code de commerce liées à la transposition de la directive CSRD.

I. Des obligations dÉclaratives des entreprises rÉcemment renforcÉes

A. la directive CSRD a renforcÉ les obligations dÉclaratives en matiÈre de durabilitÉ

Dans le cadre du Pacte vert européen et du programme en matière de finance durable, les obligations de transparence des entreprises ont été renforcées.

La directive 2013/34/UE du 26 juin 2013, modifiée par la directive 2014/95/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014, dite NFRD (Non financial reporting directive), a introduit l’obligation pour certaines entreprises de plus de 500 salariés de publier des informations relatives aux questions environnementales, sociales, de personnel, de respect des droits de l’homme et de lutte contre la corruption sous la forme d’une « déclaration non financière » ou d’une « déclaration non financière consolidée ».

La directive (UE) 2022/2464 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 modifiant le règlement (UE) n° 537/2014 et les directives 2004/109/CE, 2006/43/CE et 2013/34/UE en ce qui concerne la publication d’informations en matière de durabilité par les entreprises, dite directive CSRD (Corporate sustainability reporting directive), élargit le périmètre d’application de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 s’agissant de la nature des obligations déclaratives et des entreprises concernées. Elle impose la publication d’informations harmonisées et contrôlées.

1. Des obligations déclaratives élargies

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, l’obligation de publication d’informations en matière de durabilité « répond au besoin croissant de données extra-financières exprimé par les institutions financières, qui les utilisent dans leurs décisions d’investissement, dans leurs politiques de gestion des risques et dans leurs activités d’engagement actionnarial, tout comme par de nombreuses autres parties prenantes, dont les clients, les partenaires sociaux, les pouvoirs publics et les organisations non-gouvernementales » ([19]).

L’obligation de publication d’informations de durabilité instaurée par la directive CSRD remplace la déclaration de performance extra-financière et prend sa place au sein du rapport de gestion.

Les informations publiées relèvent des domaines social, environnemental et de gouvernance. Elles représentent ainsi une incitation forte pour les sociétés concernées à engager des actions vertueuses dans les domaines concernés. Elles doivent répondre à des normes d’informations européennes (ESRS – European sustainability reporting standards). Douze standards ont été proposés par le Groupe consultatif pour l’information financière en Europe (EFRAG – European financial reporting advisory group) ; ils se décomposent en environ 80 indicateurs eux-mêmes déclinés en près de 1 000 informations.

Les informations publiées sont rétrospectives et prospectives et reposent sur le principe de « double matérialité », c’est-à-dire sur « les risques et opportunités de durabilité sur l’entreprise et sa performance, mais également sur les impacts de l’entreprise elle-même sur l’environnement et la société » ([20]).

Le champ d’application de cette obligation est étendu à « l’ensemble des sociétés cotées sur un marché réglementé de l’Union européenne (sauf les micro-entreprises), aux grandes entreprises européennes non-cotées sur un marché réglementé européen, et aux entreprises non-européennes opérant de manière substantielle sur le marché unique de l’Union » ([21]).

2. L’obligation de contrôle des informations publiées

Les informations publiées par les entreprises doivent être pertinentes, comparables et fiables. La directive CSRD vise à harmoniser le contenu et les modalités de contrôle de la fiabilité des informations déclarées. Les entreprises concernées doivent mettre gratuitement les informations à la disposition du public en les publiant sur leur site internet dans un format numérique comparable.

La directive institue également un mécanisme de contrôle obligatoire et indépendant de ces informations sous la forme d’un avis sur la conformité de l’information en matière de durabilité avec les exigences de l’Union européenne. Cet avis est rendu par un commissaire aux comptes ou, si l’État membre ouvre cette possibilité, par un organisme tiers indépendant.

Enfin, la directive a modifié les dispositions de la directive 2006/43/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2006 concernant les contrôles légaux des comptes annuels et des comptes consolidés et modifiant les directives 78/660/CEE et 83/349/CEE du Conseil, et abrogeant la directive 84/253/CEE du Conseil, en complétant les missions du comité d’audit constitué au sein de chaque entité d’intérêt public, en matière de suivi et de contrôle des informations en matière de durabilité.

Elle a également offert la possibilité aux États membres de « permettre que les fonctions assignées au comité d’audit en ce qui concerne l’information en matière de durabilité et en ce qui concerne l’assurance de l’information en matière de durabilité soient exercées par l’organe d’administration ou de surveillance dans son ensemble ou par un organe spécialisé établi par l’organe d’administration ou de surveillance » (article 3). Cette faculté figure à l’article 39 modifié de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006.

3. Un périmètre d’exemption de publication

La directive CSRD définit un périmètre d’exemption de l’obligation de publication des informations de durabilité qui comprend les filiales incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère.

L’article 1er de la directive modifie l’article 19 bis de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 et prévoit qu’« une entreprise qui est une filiale est exemptée des obligations » de publication des informations de durabilité « lorsque cette entreprise et ses filiales sont incluses dans le rapport consolidé de gestion d’une entreprise mère, établi conformément aux articles 29 et 29 bis ».

B. la transposition par voie d’ordonnance a donnÉ lieu À une restructuration du code de commerce

La directive CSRD a été transposée en droit interne par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales.

L’ordonnance a modifié les dispositions du titre II du livre VIII du code de commerce relatif aux commissaires aux comptes, aux organismes tiers indépendants et aux auditeurs des informations en matière de durabilité.

1. La mise en place d’un superviseur commun

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 confie la supervision des professionnels procédant à l’audit des informations en matière de durabilité à une autorité unique, la Haute autorité de l’audit, à laquelle est consacré le nouveau chapitre préliminaire du titre II du livre VIII du code de commerce. L’article 14 de l’ordonnance fixe les dispositions relatives aux missions et à l’organisation de la Haute autorité de l’audit.

La gouvernance et l’organisation, d’une part, et les compétences, d’autre part, de la nouvelle autorité ont été modifiées par rapport à celles du Haut conseil du commissariat aux comptes auquel elle succède.

En matière de gouvernance et d’organisation, la composition du collège de la Haute autorité de l’audit est complétée par la présence de deux personnes qualifiées en matière de certification des informations en matière de durabilité (article L. 820-2 du code de commerce). L’organe disciplinaire – la commission des sanctions – et le collège sont désormais distincts, la séparation de chaque organe étant complète. La procédure de poursuite est réformée.

La Haute autorité de l’audit est chargée de la tenue de la liste des professionnels autorisés à procéder à l’audit de durabilité, du contrôle de ses professionnels, en lien avec le comité français d’accréditation s’agissant des organismes tiers indépendants, de la sanction des professionnels et de la normalisation de l’activité d’audit de durabilité. La compétence de normalisation est étendue à la durabilité (articles L. 820-23 et L. 820-24 du code de commerce).

2. Des règles encadrant la profession de commissaires aux comptes revues

Le code de commerce modifié par l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a été restructuré comme suit depuis le 1er janvier 2024 :

– l’article 15 de l’ordonnance a inclus l’ensemble des dispositions des chapitres II, III et IV du titre II au sein du chapitre Ier désormais intitulé « Des commissaires aux comptes » ;

– les articles 16, 17 et 18 de l’ordonnance ont transformé en conséquence les chapitres II, III et IV du titre II en sections du chapitre Ier et renuméroté les articles. Les nouveaux intitulés des sections sont les suivants : section 1 « Du statut des commissaires aux comptes » ; section 2 « De l’exercice des missions » ; section 3 « Des sanctions ».

Les règles relatives à la profession de commissaires aux comptes ont été revues pour prendre en compte la nouvelle mission d’audit des informations en matière de durabilité. Elles concernent l’autorisation d’exercice de l’audit des informations en matière de durabilité, la déontologie, l’indépendance et le secret professionnel, ainsi que les conditions de la désignation et de la révocation des commissaires aux comptes.

Le mandat d’audit des informations de durabilité est soumis aux mêmes exigences et garanties que celles encadrant les mandats de certification des comptes. Cette nouvelle mission d’audit est renommée « certification » des informations en matière de durabilité, faisant ainsi écho à la certification des comptes.

3. La composition du comité spécialisé

L’article 17 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a modifié les dispositions du code de commerce relatives au comité spécialisé qui assure le suivi de l’élaboration et du contrôle des informations comptables et financières et des informations en matière de durabilité ([22]).

Le comité spécialisé doit comprendre au moins un membre disposant de compétences particulières en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes, en application des dispositions de l’article L. 821-67 nouvellement créé du code de commerce.

4. Le choix d’élargir le périmètre des acteurs de l’audit des informations de durabilité

L’article 1er de la directive CSRD modifie l’article 34 de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 et permet aux États membres d’autoriser les prestataires de services d’assurance indépendants à procéder à « l’assurance de l’information en matière de durabilité ». Aux termes de la directive, l’exercice de cette activité est subordonné au respect d’une double condition : les organismes tiers indépendants doivent être accrédités par le comité français d’accréditation et respecter des exigences équivalentes applicables aux commissaires aux comptes.

Cette option a été levée en droit interne. L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a créé un nouveau chapitre II dans le titre II du livre VIII du code de commerce intitulé « Des organismes tiers indépendants et des auditeurs des informations en matière de durabilité » contenant les nouveaux articles L. 822-1 à L. 822-43.

Ce choix est justifié par le régime précédant la transposition de la directive CSRD dans lequel des organismes tiers indépendants étaient accrédités pour réaliser des missions concernant la déclaration de performance extra-financière. Ces derniers devaient respecter une norme ISO pour l’exercice de leur mission, différente du corpus applicable aux commissaires aux comptes pour l’audit des informations en matière de durabilité.

L’article 19 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 vise à appliquer aux auditeurs des informations en matière de durabilité les mêmes règles que celles qui s’imposent aux commissaires aux comptes.

Le rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 justifie l’identité des règles applicables aux différents acteurs de l’audit « d’une part, par la nécessité d’assurer les conditions d’une concurrence équitable, c’est-à-dire de ne pas créer d’asymétrie normative permettant aux uns ou aux autres de tirer des avantages concurrentiels indus ; d’autre part, par celle de permettre le travail commun de ces deux types de professionnels, notamment dans les groupes de sociétés ; en outre, par celle de ne pas laisser s’immiscer dans le choix de l’entreprise, des suppositions quant à la relative souplesse ou rigidité du cadre qui serait applicable à l’auditeur ; enfin, par celle d’offrir à l’ensemble des parties prenantes la certitude d’une même exigence sur l’auditeur ainsi qu’une présentation homogène et une meilleure comparabilité des rapports ».

Si cette ouverture devait contribuer à la concurrence entre les acteurs de l’audit, l’Association française des entreprises privées considère néanmoins que les grands groupes (avec de nombreuses filiales) sont captifs des grands cabinets et que les coûts des audits restent très élevés.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 7 du projet de loi vise à clarifier des dispositions relatives aux conditions d’exercice des missions de certification de durabilité, revenir sur des dispositions de transposition qui excèdent les exigences de la directive CSRD et corriger des références et imprécisions terminologiques.

A. Des conditions d’exercice des missions de certification des informations en matière de durabilité précisées

D’une part, l’article 7 du projet de loi vise à clarifier l’application des règles d’organisation de l’exercice professionnel des commissaires aux comptes aux missions de certification des informations de durabilité.

Il modifie l’article L. 821-25 du code de commerce en posant le principe de l’exercice professionnel au sein d’une société unique et en prévoyant les conditions de dérogation à ce principe : l’exercice de la profession est possible au sein d’un groupe de sociétés de commissaires aux comptes.

D’autre part, il harmonise l’application de ce principe et de sa dérogation aux auditeurs des informations en matière de durabilité, en complétant l’article L. 822-6 du code de commerce.

B. Des sur-transpositions revues

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 comporte des dispositions qui excèdent les exigences des directives européennes, en ce qui concerne, d’une part, la composition du comité spécialisé de la Haute autorité de l’audit et, d’autre part, le périmètre d’exemption de publication des informations de durabilité.

L’article 7 du projet de loi corrige ces dispositions.

1. La révision de la composition du comité spécialisé

L’article 7 du projet de loi modifie les dispositions de l’article L. 821-67 du code de commerce relatives à la composition du comité spécialisé en matière de suivi des questions relatives à l’élaboration et au contrôle des informations en matière de durabilité.

Il supprime en particulier l’exigence de « compétences particulières en matière financière, comptable ou de contrôle légal des comptes » de l’un des membres, qui ne figure pas à l’article 39 de la directive 2006/43/CE du 17 mai 2006 modifiée.

2. Une modification du périmètre d’exemption de publication

Afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations en matière de durabilité que celui prévu par la directive CSRD, la notion d’entreprise est substituée à celle de société dans les articles L. 232-6-3, L. 232-6-4 et L. 233-88-4 du code de commerce.

Cette modification permet d’appliquer les mêmes conditions d’exemption des exigences en matière de durabilité pour les sociétés et les entreprises faisant partie d’un groupe, quelle que soit leur forme juridique, et de ne plus les restreindre aux seules sociétés commerciales.

C. Des corrections textuelles

L’article 7 du projet de loi vise à corriger, dans le code du commerce, des références textuelles incorrectes (articles L. 232-6-3, L. 232-6-4, L. 233-28-4, L. 233-28-5, L. 820-24, L. 821-18, L. 821-54, L. 821-74, L. 822-1, L. 822-24) et des imprécisions terminologiques ou des redondances (articles L. 820-15, L. 821-4, L. 821-35, L. 821-54, L. 821-63, L. 822-2, L. 822-20, L. 822-24, L. 822-28).

En conséquence des modifications proposées, l’article 7 modifie l’article L. 950-1 pour rendre les nouvelles dispositions applicables dans les îles Wallis et Futuna.

III. Les modifications apportées par la commission

Après avoir adopté neuf amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 8 (article L. 114-46-4 du code de la mutualité) Corrections dans le code de la mutualité liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 8 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions du code de la mutualité avec les corrections liées à la transposition de la directive CSRD effectuées par l’article 7 dans le code de commerce, en appliquant aux entreprises combinantes l’exemption prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

I. La directive CSRD rend applicables aux mutuelles les obligations de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ

A. un large pÉrimÈtre d’application comportant des exemptions bien dÉfinies

L’article 5 de la directive CSRD détermine les organismes concernés par les obligations de publication des informations en matière de durabilité.

Il renvoie en particulier à la notion d’« entités d’intérêt public », définies comme « régies par le droit d'un État membre et dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé d'un État membre au sens de l'article 4, paragraphe 1, point 14), de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 concernant les marchés d'instruments financiers » (article 2, point 1), a) de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013).

La directive prévoit également que les entreprises et filiales incluses dans le rapport consolidé de gestion de leur entreprise mère sont exemptées de ces obligations (article 19 bis de la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 modifiée).

B. La transposition de la directive CSRD aux mutuelles nÉcessite une adaptation

1. La transposition de la directive CSRD rend applicables aux mutuelles les obligations de publication d’informations de durabilité

Parmi les entités d’intérêt public auxquelles sont applicables les obligations de publication des informations en matière de durabilité figurent « les mutuelles et unions de mutuelles régies par le livre II du code de la mutualité » (article 15 de l’ordonnance n° 2023-1162 du 6 décembre 2023).

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 a créé l’article L. 114-46-4 du code de la mutualité, qui entre en vigueur le 1er janvier 2025.

Sont visées à cet article les mutuelles et unions pratiquant des opérations d’assurance, de réassurance et de capitalisation, régies par le livre II du code de la mutualité, « à l’exception des mutuelles intégralement réassurées ou substituées mentionnées au 3° de l’article L. 211-11, aux mutuelles et unions de retraite professionnelle supplémentaire mentionnées à l’article L. 214-1, ainsi qu’aux unions mutualistes de groupe mentionnées à l’article L. 111-4-2, lorsque ces entités remplissent les conditions définies aux articles L. 230-1 et L. 230-2 du code de commerce, selon le cas ».

L’article L. 114-46-4 du code de la mutualité prévoit l’application à ces mutuelles des dispositions suivantes du code de commerce, qui entrent également en vigueur au 1er janvier 2025 :

– l’obligation faite aux grandes entreprises (article L. 232-6-3) et aux sociétés consolidantes d’un grand groupe (article L. 233-28-4) de présenter une section distincte au sein du rapport de gestion comportant des informations certifiées en matière de durabilité ;

– l’obligation faite à certaines sociétés dont le siège social n’est pas dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen et qui dispose d’une succursale en France de publier un rapport relatif aux enjeux de durabilité (article L. 232-6-4) ;

– l’obligation faite aux grandes entreprises contrôlées par une société consolidante ne disposant pas d’un siège social dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen de publier un rapport consolidé relatif aux enjeux de durabilité (article L. 233-28-5).

2. Un périmètre d’exemption trop restrictif

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 dispense des obligations de publication des informations de durabilité les entités comprises dans les informations combinées en matière de durabilité d’une société combinante ([23]).

Cependant, comme indiqué supra pour les entités régies par les dispositions du code de commerce, cette exemption est plus restrictive que celle prévue par la directive CSRD.

II. Le dispositif proposÉ : une mise en cohÉrence

L’article 8 du projet de loi vise à modifier l’article L. 114-46-4 du code de la mutualité pour assurer la cohérence avec les dispositions du code de commerce relatives au périmètre d’exemption de publication d’informations dont l’article 7 propose la modification.

Aussi, afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations que celui prévu par la directive CSRD, l’article 8 procède à la substitution de la notion d’entreprise à celle de société.

III. L’examen en commission

La commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article non modifié.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article.

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Article 9 (article L. 229-25 du code de l’environnement) Corrections dans le code de l’environnement liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 9 du projet de loi vise à offrir la possibilité d’harmoniser les méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en permettant, sous condition, d’appliquer la méthode utilisée pour répondre aux obligations de publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce pour remplir les obligations prévues à l’article L. 229-25 du code de l’environnement.

I. la directive CSRD a renforcÉ les obligations de publication des informations relatives aux facteurs environnementaux

A. la directive csrd a prÉvu des normes d’information en matiÈre de durabilitÉ que les entreprises doivent publier au sujet des facteurs environnementaux

La directive CSRD crée l’article 29 ter dans la directive 2013/34/UE du 26 juin 2013 qui prévoit que la commission adopte des actes délégués pour définir les normes d’information en matière de durabilité.

Celles-ci précisent les informations que les entreprises doivent publier au sujet des facteurs environnementaux suivants :

– l’atténuation du changement climatique, y compris en ce qui concerne les émissions de gaz à effet de serre de catégorie 1, de catégorie 2 et, le cas échéant, de catégorie 3 ;

– l’adaptation au changement climatique ;

– les ressources aquatiques et marines ;

– l’utilisation des ressources et l’économie circulaire ;

– la pollution ;

– la biodiversité et les écosystèmes.

B. La transposition de la directive CSRD a nÉcessitÉ la mise en cohÉrence de dispositions relatives au plan de transition, conduisant À complexifier le reporting environnemental

1. La transposition de la directive CSRD a nécessité de supprimer la dispense sous condition d’élaboration d’un plan de transition

L’article L. 229-25 du code de l’environnement dispense, jusqu’au 31 décembre 2024, les personnes morales de droit privé employant plus de 500 personnes ([24]) d’élaborer un plan de transition, sous réserve qu’elles indiquent dans la déclaration de performance extra-financière « les objectifs, moyens et actions envisagés » pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre « et, le cas échéant, les actions mises en œuvre lors du précédent bilan » d’émissions de gaz à effet de serre.

L’article 25 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 supprime cette disposition au 1er janvier 2025 pour mettre en cohérence les obligations relatives à l’établissement du plan de transition avec les dispositions de la directive CSRD qui renforcent les obligations déclaratives en matière d’informations de durabilité et remplacent la déclaration de performance extra-financière par le rapport de durabilité.

2. La transposition de la directive CSRD a conduit à alourdir le reporting des entreprises sur les émissions de gaz à effet de serre

En conséquence de la modification de l’article L. 229-25 du code de l’environnement au 1er janvier 2025, les entreprises soumises à l’obligation de publication des informations de durabilité seront amenées à mettre en œuvre deux méthodes de comptabilisation différentes de leurs émissions de gaz à effet de serre, pour la publication des informations en matière de durabilité, d’une part, et pour l’établissement du bilan des émissions de gaz à effet de serre prévu à l’article L. 229-25 du code de l’environnement, d’autre part.

La coexistence de méthodes distinctes alourdit la charge induite par les obligations de publication des informations relatives aux émissions de gaz à effet de serre et rend leur respect plus difficile.

II. Le dispositif proposÉ : une harmonisation technique

L’article 9 du projet de loi modifie l’article L. 229-25 du code de l’environnement pour indiquer que la publication des informations en matière de durabilité prévues aux articles L. 232-6-3 et L. 233-28-4 du code de commerce permet de respecter, sous condition, les obligations du code de l’environnement relatives à l’établissement d’un bilan des émissions de gaz à effet de serre.

Les dispositions de l’article 9 visent une harmonisation technique des méthodes de comptabilisation des émissions de gaz à effet de serre en prévoyant que la méthode utilisée dans le cadre de la publication des informations en matière de durabilité peut être appliquée pour l’établissement du bilan des émissions de gaz à effet de serre prévu à l’article L. 229-25 du code de l’environnement, sous réserve de présenter les informations spécifiques sur les émissions des activités nationales.

Cette obligation relative aux émissions nationales a pour objectif d’éviter que les entreprises réduisent leurs émissions à l’étranger mais pas en France. Ce focus sur les activités françaises permet de comparer les trajectoires des entreprises à la planification écologique de la France et de les inciter à se doter de plans de transition compatibles avec elle. Les informations sur les émissions des activités nationales sont indispensables à la vérification de la mise en œuvre des trajectoires françaises de décarbonation prévues par la stratégie nationale bas carbone.

III. Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 10 (articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime) Corrections dans le code des assurances, le code de la sécurité sociale et le code rural et de la pêche maritime liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 10 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions des articles L. 310-1-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime avec les corrections liées à la transposition de la directive CSRD effectuées par l’article 7 dans le code de commerce, en appliquant aux entreprises d’assurance, aux institutions de prévoyance et unions et aux coopératives agricoles l’exemption de publication prévue pour les sociétés contrôlées par une entreprise consolidante.

I. La transposition de la directive CSRD aux entreprises d’assurance, aux institutions de prÉvoyance et unions et aux coopÉratives agricoles nÉcessite une adaptation

Comme indiqué supra, la directive CSRD est applicable aux entités d’intérêt public « régies par le droit d'un État membre et dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé d'un État membre au sens de l'article 4, paragraphe 1, point 14), de la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 » (article 5).

Parmi les entités d’intérêt public, l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 vise les entreprises d'assurance et de réassurance mentionnées aux articles L. 310-1 et L. 310-1-1 du code des assurances, et les institutions de prévoyance et leurs unions régies par le titre III du livre IX du code de la sécurité sociale (article 15). Elle rend également applicables les dispositions du code de commerce relatives à la publication d’informations en matière de durabilité aux coopératives agricoles (article 24).

L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 modifie, au 1er janvier 2025, les dispositions suivantes :

– l’article L. 310-1-1-1 du code des assurances ;

– l’article L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale ;

– l’article L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime.

Ces articles rendent applicables les obligations de publication d’information en matière de durabilité prévues par le code de commerce :

– à certaines entreprises soumises au contrôle de l’État en application de l’article L. 310-1 et du II de l’article L. 310-1-1 du code des assurances, aux fonds de retraite professionnelle supplémentaire mentionnés à l’article L. 381-1, ainsi qu’aux sociétés mentionnées aux articles L. 322-1-2 et L. 322-1-3 du même code (article L. 310-1-1-1 du code des assurances) ;

– aux institutions de prévoyance ou à leurs unions, aux institutions de retraite professionnelle supplémentaire mentionnées à l’article L. 942-1 du code de la sécurité sociale et aux sociétés de groupe assurantiel de protection sociale définies à l’article L. 931-2-2 du même code (article L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale) ;

– à certaines coopératives agricoles et à leurs unions (article L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime).

Ces organismes sont soumis aux obligations de publication des informations de durabilité lorsqu’ils remplissent les conditions de seuil définies aux articles L. 230-1 et L. 230-2 du code de commerce, selon le cas.

L’ordonnance prévoit l’application de l’exemption de publication prévue pour les sociétés consolidantes aux sociétés combinantes. Aussi, comme pour les mutuelles, le périmètre d’exemption prévu par le droit national est plus restreint que celui prévu par la directive.

II. Le dispositif proposÉ : une mise en cohÉrence

L’article 10 du projet de loi vise à modifier les dispositions du code des assurances, du code de la sécurité sociale, et du code rural et de la pêche maritime pour assurer la cohérence avec les dispositions du code de commerce relatives au périmètre d’exemption de publication d’informations dont l’article 7 propose la modification.

Aussi, afin d’adopter le même périmètre d’exemption de publication d’informations que celui prévu par la directive CSRD, l’article 10 procède à la substitution de la notion d’entreprise à celle de société aux articles L. 310-1-1 du code des assurances, L. 931-7-3 du code de la sécurité sociale et L. 524-6-7 du code rural et de la pêche maritime.

III. l’examen en commission

La commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article non modifié.

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Article 11 (articles L. 621-18-3, L. 783-10, L. 784-10, L. 785-9 du code monétaire et financier) Corrections dans le code monétaire et financier liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 11 du projet de loi vise à assurer la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451-1-2 du même code, relatives à la publication du rapport sur le gouvernement d’entreprise par les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé. L’article 11 modifie également les articles L. 783-10, L. 784-10 et L. 785-9 relatifs aux conditions d’application en outre-mer.

I. Des obligations de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ applicables aux ÉTablissements de crÉdits et aux Émetteurs sur un marchÉ rÉglementÉ

A. La directive CSRD a Élargi le champ des entreprises concernÉes par les obligations de publication des informations en maTiÈre de durabilitÉ

La directive CSRD a élargi le nombre d’entreprises soumises aux obligations déclaratives, « compte tenu de l’augmentation des besoins d’information des utilisateurs en matière de durabilité ».

En particulier, l’article 2 a modifié les dispositions de la directive 2004/109/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 sur l’harmonisation des obligations de transparence concernant l’information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé et modifiant la directive 2001/34/CE du 26 juin 2013, pour étendre l’obligation de publication des informations en matière de durabilité aux émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé.

B. L’ordonnance n° 2023-1142 du 6 dÉcembre 2023 a modifiÉ en consÉquence une partie des dispositions du code monÉtaire et financier

L’article 20 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 modifie au 1er janvier 2025 les dispositions de l’article L. 451-1-2 du code monétaire et financier.

Il précise le contenu du rapport financier annuel que les sociétés dont les titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé publient et déposent auprès de l’Autorité des marchés financiers (AMF). Ce rapport financier comprend en particulier le rapport sur le gouvernement d’entreprise et le rapport de certification sur les informations en matière de durabilité.

Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier prévoit que les émetteurs français dont les titres financiers sont admis aux négociations sur un marché réglementé doivent publier des informations devant figurer dans leur rapport sur le gouvernement d’entreprise. L’AMF établit chaque année un rapport à partir de ces informations et publie toute recommandation qu’elle juge utile. Ces dispositions seront redondantes avec celles de l’article L. 451-1-2 à compter du 1er janvier 2025.

II. Le dispositif proposÉ : une clarification des dispositions du code monÉtaire et financier

L’article 11 du projet de loi permet d’assurer la cohérence des dispositions de l’article L. 621-18-3 du code monétaire et financier avec celles de l’article L. 451-1-2 du même code dans sa version à venir au 1er janvier 2025.

Il supprime l’obligation de publication des informations dans l’article L. 621-18-3. Ces informations figurent dans le rapport sur le gouvernement d’entreprise qui fait partie du rapport financier annuel à compter du 1er janvier 2025.

L’article 11 opère ainsi une clarification entre les dispositions de l’article L. 451-1-2 du code monétaire et financier, qui concernent les obligations de publication d’informations qui s’imposent aux émetteurs français, et celles de l’article L. 621-18-3 du même code, relatives au rapport établi par l’AMF à partir de ces informations.

Enfin, l’article 11 prévoit l’application de ces dispositions en Nouvelle-Calédonie (article L. 783-10), en Polynésie française (article L. 784-10) et dans les îles Wallis et Futuna (article L. 785-9).

III. Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

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Article 12 (articles 34, 37 et 38 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 relative à la publication et à la certification d’informations en matière de durabilité et aux obligations environnementales, sociales et de gouvernement d’entreprise des sociétés commerciales) Corrections dans l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 liées à la transposition de la directive CSRD

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 12 du projet de loi vise à clarifier des dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 et à corriger des erreurs de références.

I. l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 dÉcembre 2023 prÉvoit des dispositions transitoires qui nÉcessitent des prÉcisions

Le titre III de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 prévoit des dispositions de coordination, transitoires et finales.

A. Des dispositions DÉrogatoires À l’obligation de publication des informations en matiÈre de durabilitÉ

L’article 34 de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2023 définit les entités qui restent soumises à la publication d’une déclaration de performance extra-financière « pour le rapport afférent à l’exercice ouvert entre le 1er janvier et le 31 décembre 2024 ».

Ces entités sont :

– les micro entreprises, les petites ou moyennes entreprises au sens de l’article L. 230-1 du code de commerce ou les grandes entreprises dont les informations de durabilité sont publiées par une société consolidante ;

– les sociétés consolidantes d’un groupe petit ou moyen au sens de l’article L. 230-2 du même code, ou les sociétés consolidantes d’un grand groupe lorsque celui-ci est inclus dans les informations consolidées en matière de durabilité d’une autre société consolidante qui exerce un contrôle.

L’article indique que les informations figurant dans la déclaration de performance extra-financière peuvent être vérifiées par un commissaire aux comptes ou un organisme tiers indépendant, sans préciser le champ de la mission du commissaire aux comptes.

B. Des dispositions dÉrogatoires relatives À la durÉe du mandat au titre de la mission de certification des comptes

L’article 38 de l’ordonnance du 6 décembre 2023 prévoit des dispositions dérogatoires pour la « première nomination pour l’exercice de la mission de certification des informations en matière de durabilité intervenant après l’entrée en vigueur » de l’ordonnance.

Alors que les articles L. 821-44 et L. 822-20 du code de commerce prévoient que le commissaire aux comptes ou l’organisme tiers indépendant sont nommés pour un mandat de six exercices, l’article 38 de l’ordonnance prévoit que la durée du premier mandat peut être plus courte.

Cependant, la rédaction de l’article 38 fait référence à la « première nomination pour l’exercice de la mission de certification des informations en matière de durabilité ». Elle limite ainsi la possibilité de réduire la durée du premier mandat aux situations où il est procédé à la nomination d’un seul commissaire aux comptes ou organisme tiers indépendant.

II. Le dispositif proposÉ : des clarifications

L’article 12 du projet de loi vise à clarifier les dispositions transitoires de l’ordonnance n° 2023-1142 du 6 décembre 2024 :

– à l’article 34, il indique que les vérifications attendues du commissaire aux comptes sur les informations figurant dans la déclaration de performance extra-financière sont inchangées ;

– à l’article 38, il précise que la règle dérogatoire à la durée de droit commun du premier mandat de certification des informations de durabilité s’applique également si la société nomme plusieurs commissaires aux comptes ou auditeurs de durabilité.

En outre, l’article 12 procède à la correction d’erreurs de référence dans les articles 34 et 37 de l’ordonnance.

III. Les modifications apportÉes par la commission

Après avoir adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s’est prononcée en faveur de l’adoption de cet article.

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’article ainsi modifié.

Chapitre II Dispositions relatives au droit de la commande publique

Article 13

(art. L. 2172-3 du code de la commande publique)

Mise en conformité du champ d’application du partenariat d’innovation avec le droit de l’Union européenne

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur cet article. La commission des lois s’est prononcée en faveur de l’adoption sans modification de cet article et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire l’a ainsi adopté.

Adopté par la commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 13 du projet de loi procède à la mise en conformité du code de la commande publique avec le cadre européen fixé pour les partenariats d’innovation. Il supprime ainsi la disposition qui confère le caractère « d’innovant » (et donc la qualité de partenariat d’innovation, à laquelle sont associées des obligations de mise en concurrence allégées) aux travaux, fournitures et services proposés par les jeunes entreprises innovantes (JEI).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les directives 2014/24/UE et 2014/25 UE du 26 février 2014 ont créé le partenariat d’innovation qui déroge à la procédure habituelle de passation des marchés publics.

Les dispositions transposant ces directives ont été codifiées dans le code de la commande publique par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 et par le décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018.

L’article 44 de la loi de finances pour 2023 a élargi le champ d’application du partenariat d’innovation en qualifiant d’innovants les travaux, fournitures et services fournis par les jeunes entreprises jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement (JEI).

➢ Modifications apportées par la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’article 13 sans y apporter de modification.

I. L’État du droit

A. le Droit europÉen

Les partenariats d’innovation renvoient à une nouvelle procédure de marchés publics qui ont pour objet la recherche et développement (R&D) ainsi que l’acquisition de la solution innovante qui en résulte, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle mise en concurrence par l’acheteur public.

Il permet de pallier les difficultés structurelles des marchés de R&D qui imposent une remise en concurrence à l’issue de la phase de R&D pour pouvoir acquérir les produits, services ou travaux innovants qui en sont le résultat, ce qui peut décourager certains opérateurs économiques de participer à la procédure.

Il est issu des deux directives européennes du 26 février 2014 ([25]) .

L’article 31 de la directive 2014/24/UE et l’article 49 de la directive 2014/25/UE prévoient que le recours au partenariat d’innovation ne peut répondre qu’à un besoin » qui ne peut être satisfait par l’acquisition de produits, de services ou de travaux déjà disponibles sur le marché. » Pour être justifié au sens du droit de l’Union européenne, le recours au partenariat d’innovation doit donc viser à satisfaire un besoin de l’acheteur qui ne peut être couvert par des solutions déjà existantes sur le marché (carence du marché).

L’article 2 de la directive 2014/24/UE et l’article 2 de la directive 2014/25/UE définissent en outre l’innovation comme « la mise en œuvre d’un produit, d’un service ou d’un procédé nouveau ou sensiblement amélioré, y compris mais pas exclusivement des procédés de production ou de construction, d’une nouvelle méthode de commercialisation ou d’une nouvelle méthode organisationnelle dans les pratiques, l’organisation du lieu de travail ou les relations extérieures de l’entreprise, notamment dans le but d’aider à relever des défis sociétaux ou à soutenir la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive ». Le caractère innovant ne se résume donc pas à une authentique nouveauté. Il peut aussi s’agir d’un élément « nouveau ou sensiblement amélioré ». En outre, le caractère innovant peut résulter du service, du produit ou des travaux eux-mêmes, ou bien des méthodes utilisées.

B. le Droit interne

Le partenariat d’innovation a été transposé par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, codifié dans le code de la commande publique par le décret n° 2018-1075 du 3 décembre 2018 portant partie réglementaire du code de la commande publique, et par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26 novembre 2018 portant partie législative du code de la commande publique.

La passation, le contenu et l’exécution du partenariat d’innovation

En raison de la nécessité d’un dialogue approfondi entre l’acheteur public et les opérateurs du secteur, la passation s’opère au moyen d’une procédure avec négociation. Deux procédures sont ouvertes en fonction de la nature de l’acheteur, soit pouvoir adjudicateur, soit entité adjudicatrice ( ) , si les seuils réglementaires sont atteints. Les partenariats d’innovation d’un montant égal ou supérieur aux seuils de procédure formalisée sont passés selon la procédure concurrentielle avec négociation ou la procédure négociée avec mise en concurrence préalable (article R. 2172-26 du code de la commande publique).

Le partenariat d’innovation comprend une ou plusieurs phases successives qui suivent le déroulement du processus de recherche et de développement et une ou plusieurs phases d’acquisition des produits, services ou travaux qui en sont le résultat.

La structure, la durée et la valeur des différentes phases tiennent compte du degré d’innovation de la solution proposée, de la durée et du coût des activités de recherche et d’innovation requises pour le développement de la solution innovante.

Le partenariat définit les objectifs de chaque phase que le partenaire doit atteindre ainsi que la rémunération associée à chaque phase. Il mentionne également la possibilité pour l’acheteur, à l’issue de chaque phase, d’arrêter l’exécution du contrat ou, lorsqu’il existe plusieurs partenaires, de réduire leur nombre en mettant un terme à leurs contrats, et en définit les conditions de mise en œuvre, notamment les impacts financiers et les modalités de sélection des partenaires avec lesquels il est décidé de poursuivre l’exécution du partenariat.

Le partenariat comporte des clauses organisant la répartition des droits de propriété intellectuelle.

À l’issue de chaque phase, sur la base des résultats obtenus, l’acheteur décide :

– soit de poursuivre l’exécution du partenariat, éventuellement après avoir précisé ou modifié, avec l’accord du partenaire, les objectifs de la phase suivante et les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre, les conditions initiales ne pouvant être substantiellement modifiées à cette occasion ;

– soit de mettre un terme au partenariat ou, lorsqu’il existe plusieurs partenaires, de réduire leur nombre en mettant un terme à leurs contrats.

L’exécution de chaque phase est subordonnée à une décision de l’acheteur, notifiée au partenaire dans les conditions fixées dans le partenariat d’innovation.

L’acheteur ne peut acquérir les produits, les services ou les travaux résultant des phases de recherche et de développement que s’ils correspondent aux niveaux de performance et n’excèdent pas les coûts maximum prévus par le partenariat.

Source : Jurisclasseur (fascicule 65-12 : Partenariat d’innovation), Sébastien Hourson, et Dalloz, « Marchés publics de travaux : procédures de passation » , Stéphane Braconnier ; Philippe Malinvaud – 2018/2019.

Aux termes de l’article L. 2172-3 du code des marchés publics, sont considérés comme innovants :

– les travaux, fournitures ou services nouveaux ou sensiblement améliorés ([26]) ;

– les travaux, fournitures ou services proposés par les jeunes entreprises jeunes entreprises innovantes réalisant des projets de recherche et de développement (JEI).

Les jeunes entreprises innovantes (JEI)

Aux termes de l’article 44 sexies-0 A du code général des impôts (CGI), une entreprise est qualifiée de JEI lorsque, à la clôture de l’exercice, elle remplit simultanément des conditions tenant :

– à sa taille (moins de 250 salariés et chiffre d’affaires inférieur à 50 millions d’euros ou total du bilan inférieur à 43 millions d’euros) ;

– à son âge (création depuis moins de huit ans) ;

– à son volume de dépenses de recherche (15 % des charges fiscalement déductibles) ou à sa nature de jeune entreprise universitaire (JEU) ;

– à la composition de son capital (détention de manière continue à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés d’investissement, des associations reconnues d’utilité publique à caractère scientifique, des établissements publics de recherche ou une société elle-même qualifiée de jeune entreprise innovante) ;

– au caractère réellement nouveau de son activité (n’a pas été créée dans le cadre d’une concentration, d’une restructuration, d’une extension d’activités préexistantes ou d’une reprise de telles activités).

La qualification de JEI est applicable à toutes les formes d’entreprises.

Les JEI sont exonérées d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés pour leur premier exercice bénéficiaire et bénéficient d’un abattement de 50 % sur les bénéfices de l’exercice suivant (article 44 sexies A du code général des impôts). Sur délibérations des communes et intercommunalités elles peuvent être exonérées pour sept ans de cotisation foncière des entreprises – CFE – et de taxe foncière sur les propriétés bâties – TFPB (articles 1466 D et 1383 D du même code).

Par ailleurs, l’article 131 de la loi de finances pour 2004 prévoit que les revenus d’activité versés aux salariés des jeunes entreprises innovantes et aux mandataires sociaux participant à titre principal aux projets de recherche sont exonérés de cotisations à la charge de l’employeur, dans la double limite de la part des cotisations dues pour la part de rémunération inférieure à 4,5 fois le Smic et d’un montant égal à cinq fois le plafond annuel de la sécurité sociale.

Sources : Bulletin officiel des finances publiques et rapport de Jean-René Cazeneuve sur la loi de finances pour 2024, en nouvelle lecture, n° 1385, du 14 décembre 2023.

C’est l’article 44 de la loi de finances pour 2024 qui a conféré la qualité d’innovant à l’ensemble des travaux, fournitures ou services proposés par les JEI et les rend ainsi éligibles au partenariat d’innovation. Cet article reprenait ainsi des recommandations du rapport « Soutenir l’investissement dans les start-ups, PME innovantes et PME de croissance », remis par M. Paul Midy au Gouvernement en juin 2023.

Comme le relève l’étude d’impact, cet ajout de la loi de finances pour 2024 qui qualifie d’innovant les fournitures ou les services fournis par les JEI a pour effet d’élargir de fait le recours aux partenariats d’innovation « d’une manière que n’ont pas prévue les directives », en permettant qu’un partenariat d’innovation soit attribué à une entreprise au seul motif qu’elle est une JEI, sans considération de la définition restrictive du caractère innovant posée par le droit de l’UE. Or, « l’acception européenne de l’innovation dans la commande publique n’est pas compatible avec une qualification reposant sur des considérations exclusivement organiques. ».

II. Le dispositif proposÉ

Cet article supprime à l’article L. 2172-3 du code de la commande publique la disposition qui qualifie d’innovants (pour le champ d’application des contrats d’innovation) tous les travaux, fournitures ou services proposés par les JEI.

Cet article permet donc d’écarter le risque pour la France de se trouver dans une situation de manquement au regard de ses obligations européennes. L’adoption de ce dispositif permettra d’éviter l’annulation de contrats attribués au seul motif que l’opérateur est une JEI (à la suite par exemple du recours d’un autre opérateur qui aurait eu intérêt à se voir attribuer le marché).

III. Les modifications apportées par la commission

La commission des Lois a adopté l’article 13 sans y apporter de modification.

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Chapitre III Dispositions relatives au code de la consommation

La loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation (dite loi Hamon), qui a créé la procédure de l’action de groupe en France, a fêté ses dix ans en mars dernier. Quel bilan, dix ans après ?

Plutôt décevant : depuis 2014, seulement quelques dizaines d’actions de groupe ont été intentées et la plupart n’ont pas prospéré.

Les causes de cet échec ont été analysées par la mission d’information sur le bilan et les perspectives des actions de groupe ([27]), créée par la commission des lois au cours de la XVème législature.

La mission d’information a mis en évidence l’excessive complexité du régime juridique des actions de groupe. Il n’existe pas moins de sept fondements juridiques différents pour intenter des actions de groupe, avec pour chacun d’eux des règles procédurales et des règles de fond qui varient sur des aspects aussi importants que la qualité pour agir, la finalité de l’action (réparation des préjudices ou cessation du manquement), le champ du préjudice indemnisable ou encore les modalités de la réparation.

Dans son rapport adopté à l’unanimité par la commission des lois, la mission d’information a notamment recommandé la mise en place d’un cadre commun à toutes les actions de groupe ainsi qu’un élargissement de la qualité pour agir et du champ des préjudices indemnisables.

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Fort de ce constat, le rapporteur avait déposé, avec Mme Vichnievsky, une proposition de loi transpartisane, qui visait à instaurer une action de groupe universelle, plus efficace et plus largement ouverte. Elle devait contribuer ainsi à la mise en œuvre du droit constitutionnel à un recours effectif devant une juridiction. Elle opérait un triple élargissement de l’action de groupe : élargissement de la qualité pour agir, élargissement de son champ d’application à tous les droits subjectifs et élargissement du préjudice indemnisable.

Elle procédait également à la transposition de la directive européenne du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, qui ouvre la possibilité aux organismes agréés dans un État membre de l’Union européenne d’aller intenter des actions de groupe dans d’autres États membres.

Cette proposition de loi a été examinée en mars 2023 à l’Assemblée nationale, et adoptée à l’unanimité. Examinée ensuite par le Sénat, son parcours législatif s’est interrompu avec la dissolution de l’Assemblée nationale.

Or, les délais de transposition sont contraints, et la France très en retard : cette directive relative aux actions représentatives devait être transposée au plus tard le 25 décembre 2022. La Commission européenne a d’ailleurs déjà enclenché la procédure de manquement.

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Contraint par le temps, le Gouvernement a choisi d’utiliser ce projet de loi DDADUE comme vecteur de transposition.

Le présent projet de loi, à rebours du chemin tracé par la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin, constitue un maintien incompréhensible du statu quo. Le choix a été fait de procéder à une transposition stricte de la directive, sans apporter de modification qui serait de nature à simplifier la procédure ou à harmoniser le régime juridique.

L’architecture même du projet démontre le manque de lisibilité de la procédure d’action de groupe : il faut modifier pas moins de deux lois et trois codes pour effectuer une transposition a minima.

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En conséquence, le rapporteur proposera, par amendement, d’adopter une version légèrement remaniée de la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin adoptée en mars 2023 à l’unanimité par l’Assemblée nationale, pour réaffirmer l’attachement des députés à faciliter l’accès des citoyens au juge.

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Article 14 (art. 62, 63, 64, 64-1 [nouveau], 64-2 [nouveau], 65, 76-1 à 76-5 [nouveaux], 77 et 112 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe, prévu dans la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur cet article. La commission des lois s’est prononcée en faveur de l’adoption avec modifications de cet article et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire l’a ainsi adopté.

Adopté par la commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle (ci-après Justice du XXIe siècle) pour garantir que le socle commun procédural de l’action de groupe devant le juge judiciaire soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

➢ Modifications apportées par la commission des Lois

La commission des Lois a procédé à une rédaction globale de l’article 14 pour y introduire la proposition de loi Vichnievsky-Gosselin relative au régime juridique des actions de groupe.

I. L’État du droit

L’action de groupe permet à un demandeur d’agir en justice, non pas pour son propre compte, mais pour défendre les intérêts d’un groupe qui rassemble au moins deux cas individuels placés dans une situation similaire, subissant un dommage ayant pour cause commune un manquement de même nature aux obligations légales ou contractuelles d’un même défendeur.

Particulièrement adaptée au droit de la consommation, c’est dans ce domaine qu’elle a été introduite en France pour la première fois, par la loi n° 2024-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. Le législateur a ensuite créé un socle procédural commun en adoptant la loi Justice du XXIe siècle.

Ce socle commun comprend deux volets selon que l’action de groupe est dirigée vers le juge judiciaire ou le juge administratif.

Le volet relatif au juge judiciaire est défini aux articles 60 à 84 de la loi Justice du XXIe siècle tandis que le volet relatif au juge administratif a été codifié par l’article 85 de cette même loi aux articles L. 77-10-1 à L. 77-10-25 du code de justice administrative (CJA). Des dispositions réglementaires figurent également au sein du code de procédure civile (articles 848 à 849-21) pour les actions de groupe relevant du juge judiciaire.

1. La définition de l’action de groupe

L’article 62 de loi Justice du XXIe siècle définit ainsi l’action de groupe :

« Lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent un dommage causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice au vu des cas individuels présentés par le demandeur ».

On retrouve la même définition pour le socle commun procédural applicable devant le juge administratif avec toutefois une précision quant à la qualité du défendeur qui doit être une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public :

« Lorsque plusieurs personnes, placées dans une situation similaire, subissent un dommage causé par une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles, une action de groupe peut être exercée en justice au vu des cas individuels présentés par le demandeur » (article L. 77-10-3 du CJA).

Il existe une définition pour chacun des fondements juridiques de l’action de groupe. Chaque définition reprend les éléments du socle commun, c’est-à-dire un demandeur et une pluralité de personnes ayant subi un dommage ayant pour cause commune un manquement de même nature aux obligations légales ou contractuelles d’un défendeur. Les définitions propres à chaque action de groupe diffèrent de la définition générale s’agissant de la qualité pour agir du demandeur, de la qualité du défendeur et du champ du préjudice indemnisable.

2. La qualité pour agir

L’un des traits caractéristiques de l’action de groupe est la définition stricte de la qualité pour agir du demandeur. Celle-ci est réservée à certaines associations (généralement des associations agréées par une autorité administrative) ou certaines organisations (syndicats représentatifs dans l’entreprise, dans la branche ou au niveau interprofessionnel).

Dans le socle commun prévu par la loi Justice du XXIe siècle, la qualité pour agir est accordée, outre aux associations agréées, aux associations régulièrement déclarées depuis cinq ans au moins et dont l’objet statutaire comporte la défense des intérêts auxquels il a été porté atteinte (articles 63 de la loi Justice du XXIe siècle et L. 77-10-4 du CJA). Mais des règles spécifiques sont prévues pour la plupart des actions de groupe.

Le législateur a en revanche écarté la possibilité pour les avocats d’être eux-mêmes demandeurs à l’action. Cela ne les exclut pas pour autant de la procédure, le ministère de l’avocat étant obligatoire pour les actions de groupe relevant du juge judiciaire ainsi que pour la plupart de celles relevant du juge administratif.

3. La mise en demeure préalable

Dans l’idée de favoriser un règlement amiable des litiges, le socle commun issu de la loi Justice du XXIe siècle prévoit que l’action de groupe doit être en principe précédée d’une mise en demeure par la partie demanderesse auprès du défendeur de cesser ou faire cesser le manquement ou de réparer les préjudices subis. L’action de groupe ne peut être introduite que quatre mois après cette mise en demeure, à peine d’irrecevabilité (article 64). La même procédure existe à l’article L. 77-10-5 du CJA.

4. Les deux objets de l’action de groupe : cessation du manquement ou réparation des préjudices

Le socle commun procédural prévoit ainsi que l’action de groupe peut être exercée en vue de la cessation du manquement, de l'engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d'obtenir la réparation des préjudices subis, ou de l’une et l’autre de ces deux fins.

a. Cessation du manquement

Les règles relatives au socle commun procédural prévoient que lorsque l'action de groupe tend à la cessation du manquement, le juge peut enjoindre au défendeur de cesser ou de faire cesser ledit manquement et de prendre, dans un délai qu'il fixe, toutes les mesures utiles à cette fin, au besoin avec l'aide d'un tiers qu'il désigne. Il peut également prononcer une astreinte (article 65 de la loi Justice au XXIe siècle et article L. 77-10-6 du CJA).

b. Réparation des préjudices

En matière de réparation des préjudices, le contentieux de l’action de groupe se caractérise par une césure obligatoire entre :

– une phase qui oppose uniquement le demandeur et le défendeur et qui porte sur la responsabilité de ce dernier ;

– et une phase dédiée à la réparation des préjudices des membres du groupe.

Entre ces deux phases, des modalités d’information et de publicité sont prévues pour permettre l’adhésion au groupe.

Le champ du préjudice indemnisable est limité dans la plupart des actions de groupe. La phase de réparation des préjudices peut être individuelle ou collective.

Jugement sur la responsabilité

Si les conditions de l’action de groupe sont remplies (qualité pour agir du demandeur et le cas échéant mise en demeure préalable), le juge statue sur la responsabilité du défendeur (articles 66 de la loi Justice au XXIe siècle et L. 77-10-7 du CJA).

En cas de manquement du défendeur, le jugement sur la responsabilité définit le groupe de personnes à l'égard desquelles sa responsabilité est engagée en fixant les critères de rattachement au groupe et détermine les préjudices susceptibles d'être réparés pour chacune des catégories de personnes constituant le groupe qu'il a défini.

Il fixe également le délai dans lequel les personnes répondant aux critères de rattachement et souhaitant se prévaloir du jugement sur la responsabilité peuvent adhérer au groupe en vue d'obtenir réparation de leur préjudice.

Information et publicité

Le jugement qui reconnaît la responsabilité du défendeur ordonne, à la charge de ce dernier, les mesures de publicité adaptées pour informer de cette décision les personnes susceptibles d'avoir subi un dommage causé par le fait générateur constaté. L’objectif est de permettre un maximum d’adhésions individuelles au groupe.

Le préjudice indemnisable

Les règles relatives au champ du préjudice indemnisable varient beaucoup d’un type d’action de groupe à l’autre. Ainsi, l’action de groupe en matière de consommation permet uniquement la réparation des préjudices patrimoniaux (préjudices matériels). Le préjudice moral ou corporel n’est pas indemnisable.

Pour les autres actions de groupe, le socle commun ne prévoit rien en la matière. Il faut se référer aux dispositions spécifiques à chacune d’entre-elles.

La procédure de réparation des préjudices

L’originalité de l’action de groupe, par rapport à une action de droit commun, est de prévoir une phase dédiée à la réparation des préjudices des membres du groupe. Cette phase peut se dérouler, en tout ou partie, hors du regard du juge. Ce dernier n’intervient qu’en cas de difficulté qu’il doit trancher.

Le socle commun issu de la loi de 2016 Justice du XXIe siècle prévoit deux procédures pour la réparation des préjudices : la procédure individuelle de réparation des préjudices (pour le juge judiciaire : articles 69 à 71 ; pour le juge administratif : articles L. 77-10-10 à L. 77-10-12 du CJA) et la procédure collective de liquidation des préjudices (pour le juge judiciaire : articles 72 et 73 ; pour le juge administratif : articles L. 77-10-10 à L. 77-10-12 du CJA).

La procédure individuelle de réparation des préjudices obéit aux principes prévus pour l’action de groupe en matière de consommation.

Les personnes souhaitant adhérer au groupe adressent une demande de réparation soit à la personne déclarée responsable par le jugement statuant sur la responsabilité, soit au demandeur à l'action, qui reçoit ainsi mandat aux fins d'indemnisation. Le défendeur doit indemniser spontanément les membres du groupe. Le juge n’est saisi qu’en cas de difficulté.

Une procédure collective de liquidation des préjudices est également possible si elle est décidée par le jugement statuant sur la responsabilité à la demande de l’association ou de l’organisation ayant exercé l’action de groupe (sauf pour l’action de groupe « Santé »).

L’objectif de cette procédure est de parvenir à un accord entre le demandeur et le défendeur pour indemniser tous les cas individuels. Elle consiste, pour le juge, à habiliter l’association ou l’organisation qui a intenté l’action à négocier avec le défendeur l’indemnisation des préjudices subis par chacune des personnes constituant le groupe.

Les personnes souhaitant adhérer au groupe doivent se déclarer auprès du demandeur à l’action de groupe (ils n’ont pas la possibilité de se déclarer directement auprès du défendeur comme dans la procédure individuelle). Le demandeur est chargé de solliciter auprès du responsable la réparation du dommage. Dans un délai fixé par le jugement, le demandeur et le défendeur doivent trouver un accord, lequel est ensuite homologué par le juge.

Le juge peut refuser l'homologation si les intérêts des parties et des membres du groupe lui paraissent insuffisamment préservés et peut renvoyer à la négociation pour une nouvelle période de deux mois.

En l'absence d'accord, le juge est saisi aux fins de liquidation des préjudices subsistants. À défaut de saisine du tribunal à l'expiration d'un délai d'un an à compter du jour où le jugement ayant décidé une procédure collective a acquis force de chose jugée, les membres du groupe peuvent adresser directement une demande de réparation à la personne déclarée responsable. La procédure individuelle de réparation des préjudices est alors applicable et se substitue à la procédure collective de liquidation.

II. Le dispositif proposÉ

La directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives devait être transposée le 25 décembre 2022 au plus tard. Elle contient plusieurs dispositions qui nécessitent d’adapter les dispositions constituant le socle commun procédural de l’action de groupe, prévues par la loi Justice du XXIe siècle.

La direction des affaires civiles et du sceau (DACS) a indiqué, lors de son audition par le rapporteur, que lorsque c’était possible, c’est la modification du socle procédural commun qui avait été privilégié, pour une meilleure lisibilité.

Certains articles de la directive ne font pas l’objet d’une transposition dans ce texte car leurs exigences sont satisfaites par le droit positif.

Ainsi, le point a) du paragraphe 1 de l’article 8 de la directive prévoit la possibilité pour le juge de prononcer une mesure provisoire pour faire cesser ou interdire une pratique (dans le cadre d’une action de groupe en cessation du manquement). Or, l’article 789 du code de procédure civile prévoit déjà la possibilité pour le juge de la mise en état d’ordonner des mesures provisoires, mêmes conservatoires. Il n’est donc pas nécessaire de le transposer dans le socle commun de l’action de groupe.

A. les adaptations du socle commun devant le juge judiciaire

1. Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

Certaines modifications concernent les deux types d’action de groupe.

● L’irrecevabilité de l’action

Le 5° du présent article 14 introduit deux nouveaux articles après l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle. Le second, le nouvel article 64-2 (alinéa 13) prévoit qu’une action peut être rejetée par décision motivée dès l’introduction de l’instance, dès lors qu’elle est manifestement infondée. L’étude d’impact n’apporte pas de précisions sur les modalités de ce rejet, qui seront précisées par décret en Conseil d’État. Cet article transpose une disposition prévue au paragraphe 7 de l’article 7 de la directive.

● Les mesures de publicité

La directive porte une exigence de transparence et de publicité des actions de groupe intentées, qui se matérialise à plusieurs titres.

Elle prévoit la mise à disposition du public de la liste des associations agrées pour intenter les actions de groupe (paragraphe 2 de l’article 5 de la directive). Le 3° du présent article modifie ainsi l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle, qui énumère les associations ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe, pour préciser que la liste des associations agréées doit être mise à disposition du public dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d’État.

Elle impose aux organismes qui conduisent des actions de groupe d’informer le public sur ces actions (paragraphe 1 de l’article 13 de la directive). Le 5° du présent article ajoute donc un nouvel article 64-1 à la loi Justice du XXIe siècle qui prévoit l’obligation pour les demandeurs ayant qualité pour agir de prendre toute mesure utile afin d’informer le public sur les actions de groupe qu’ils envisagent d’intenter, l’état d’avancement des actions déjà engagées et, le cas échéant, les décisions des juridictions qu’ils ont saisies.

Enfin, elle impose au juge d’ordonner des mesures de publicité sur les suites données à une action de groupe (article 13 de la directive).

Les alinéas 17 et 18 du présent article modifient ainsi l’article 65 de la loi Justice du XXIe siècle relatif à l’action en cessation du manquement pour prévoir les mesures de publicité rendues obligatoires par l’article 13 de la directive lorsqu’un manquement est constaté ou qu’une action ne prospère pas. Les alinéas 27 et 28 du présent article font le même ajout à l’article 67 relatif à l’action en réparation des préjudices.

Quelle que soit l’action de groupe, ces mesures ne peuvent être mises en œuvre qu’une fois que le jugement qui les ordonne n’est plus susceptible de recours (alinéa 19 du présent article pour l’action en cessation du manquement et dernier alinéa de l’article 67 de la loi Justice du XXIe siècle pour l’action en réparation des préjudices).

L’alinéa 17 concerne le cas où le juge a constaté un manquement et enjoint au défendeur de prendre des mesures pour y remédier : le juge doit alors ordonner, à la charge de celui-ci, les mesures d’information adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées. L’alinéa 27 prévoit le même mécanisme lorsque le juge reconnaît la responsabilité du défendeur. Ces alinéas portent ainsi transposition du paragraphe 3 de l’article 13 de la directive.

L’alinéa 18 concerne le cas où le juge déclare l’action irrecevable ou la rejette. Dans ce cas, il ordonne, à la charge du demandeur, les mesures d’information adaptées pour porter cette information à la connaissance des personnes susceptibles d’être concernées par l’action. L’alinéa 28 prévoit un mécanisme identique dans le cas d’une action en réparation des préjudices. Ces alinéas portent ainsi transposition du paragraphe 4 de l’article 13 de la directive.

● Suppression de la mise en demeure

Le 4° réécrit entièrement l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle, qui prévoyait que toute action de groupe devait être précédée d’une mise en demeure de la partie demanderesse auprès du défendeur de cesser ou de faire cesser le manquement, ou de réparer les préjudices subis. L’action de groupe, à peine d’irrecevabilité, ne peut être introduite que quatre mois après cette mise en demeure.

Cette suppression n’est pas une mesure de transposition : la directive prévoit ainsi, au paragraphe 4 de l’article 8, la possibilité pour les États membres de mettre en place une procédure de consultation préalable du professionnel concerné par l’infraction afin que celui-ci y mette fin. L’étude d’impact justifie cette suppression de la mise en demeure préalable du socle procédural commun par un souci de simplification. La mise en demeure reste un préalable nécessaire pour les actions de groupe conduites en droit du travail.

Le rapport d’information rendu par la députée Mme Laurence Vichnievsky et le rapporteur en juin 2020 ([28]) soulignait déjà que la mise en demeure préalable constituait un facteur de ralentissement de la procédure.

● Possibilité pour les associations d’intervenir dans une instance

Le nouvel article 64, tel que réécrit par l’alinéa 10 du présent article, prévoit que les demandeurs ayant qualité pour agir tels qu’énumérés à l’article 63 ([29]) peuvent exercer conjointement une action de groupe ou intervenir à une instance ouverte, dès lors qu’ils ont le même objet statutaire. Cette précision porte transposition du paragraphe 2 de l’article 6 de la directive, qui prévoit : « les États membres veillent, lorsque l’infraction alléguée au droit de l’Union […] lèse ou est susceptible de léser les consommateurs dans différents États membres, à ce que l’action représentative puisse être intentée devant la juridiction ou l’autorité administrative d’un État membre par plusieurs entités qualifiées de différents États membres afin de protéger les intérêts collectifs des consommateurs dans différents États membres ».

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

L’article 16 de la directive dispose que les États membres doivent veiller à ce que toute action de groupe ait bien un effet suspensif sur les délais de prescription applicables aux personnes concernées par cette action de groupe. Or, l’article 77 de la loi Justice du XXIe siècle vise uniquement la prescription en cas d’action de groupe en réparation des préjudices, et ne prévoit pas de suspension de la prescription en cas d’action de groupe en cessation du manquement.

Le 14° du présent article complète donc l’article 77 précité pour préciser que l’action de groupe suspend la prescription des actions individuelles, que cette action soit conduite en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

2. La modification spécifique à la procédure d’action en cessation du manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action en cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

Or l’article 62 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit explicitement que l’action de groupe peut être exercée « au vu des cas individuels présentés par le défendeur », sans distinguer l’action en cessation du manquement de l’action en réparation des préjudices.

Trois modifications sont donc opérées par l’article 14 pour transposer la directive sur ce point.

En premier lieu, le 2° de l’article 14 supprime la référence aux cas individuels dans l’article 62 de la loi Justice du XXIe siècle.

En deuxième lieu, le 6° complète l’article 65 de la loi Justice du XXIe siècle, qui concerne la procédure lorsque l’action de groupe tend à la cessation d’un manquement. L’article 65 prévoit actuellement que le juge, s’il constate l’existence d’un manquement, peut enjoindre au défendeur de cesser ou de faire cesser le manquement, dans un délai fixé par le juge. Le juge peut prononcer une astreinte, qui est liquidée au profit du Trésor public. L’alinéa 15 du présent article ajoute qu’une action de groupe en vue de la cessation d’un manquement ne nécessite pas que le demandeur invoque un préjudice pour les membres du groupe ou qu’il établisse l’intention ou la négligence du défendeur.

En troisième lieu, le b) du 8° introduit à l’article 66 de la loi Justice du XXIe siècle l’obligation pour le demandeur de présenter des cas individuels lorsqu’il intente une action de groupe en réparation des préjudices, cette obligation ayant été supprimée de l’article 62 de la loi précitée qui visait les deux types d’actions.

3. Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

L’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts. Il fait reposer sur les États membres la responsabilité de s’assurer que les conflits d’intérêts sont évités. Il cible plus particulièrement les cas où l’influence d’un tiers sur un organisme porterait préjudice aux intérêts des personnes qu’il représente et ceux où l’action de groupe serait financée par un concurrent du défendeur.

Aussi, s’il n’exclut pas le financement d’une action de groupe par un tiers, l’article 10 l’encadre-t-il en prévoyant la possibilité pour les juridictions ou les autorités administratives de se voir communiquer par les organismes un aperçu financier qui énumère les sources des fonds utilisés pour soutenir l’action représentative (paragraphe 3 de l’article 10).

La procédure de l’action de groupe prévue dans la loi Justice du XXIe siècle ne prévoit aucun mécanisme de contrôle au stade de l’introduction de l’action. Pour procéder à la transposition de l’article 10, l’alinéa 23 du présent article 14 prévoit l’irrecevabilité de l’action de groupe en réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ». Le juge doit ainsi avoir la possibilité de contrôler le financement de l’action et celui de l’organisme dès l’introduction de l’action.

L’article 10 de la directive prévoit également la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord. L’article 76 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit l’homologation par le juge de tout accord négocié par le groupe. Le 12° du présent article le complète pour prévoir explicitement que cette homologation peut être refusée lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés.

Le présent article 14 ne prévoit pas explicitement la possibilité pour les juridictions de demander à un organisme de lui fournir un aperçu financier de ses différentes sources de financement. Interrogée sur ce point, la DACS a indiqué considérer que l’existence des articles 138, 139 et 142 du code de procédure civile, relatifs à la production des pièces détenues par un tiers ou par une partie, suffisaient à satisfaire ce point de transposition.

● L’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai prévu par le jugement sur la responsabilité

Le 10° du présent article complète l’article 70 de la loi Justice du XXIe siècle pour préciser que la personne déclarée responsable par le jugement sur la responsabilité doit procéder à l’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai fixé par le jugement. Cet ajout de la mention du délai porte transposition du paragraphe 7 de l’article 9 de la directive, qui prévoit que les États membres fixent les délais dans lesquels les personnes rattachées au groupe bénéficient des mesures de réparation.

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

L’article 75 de la loi Justice du XXIe siècle prévoit que toute association ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe peut participer à une médiation pour obtenir la réparation des préjudices individuels. Le 11° du présent article complète cet article 75 par un alinéa qui donne également la possibilité au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices de mandater un médiateur, dans les mêmes conditions, pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiable des dommages qui font l’objet de l’action.

Cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, qui dispose que la juridiction doit avoir la possibilité d’inviter les deux parties à conclure un accord concernant la réparation dans un délai raisonnable.

B. Organiser la possibilitÉ de conduire des actions de groupes transfrontiÈres

● La possibilité pour les organismes situés dans d’autres États membres de conduire des actions de groupe transfrontières

Le 3° du présent article modifie l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle qui définit les associations ayant qualité pour agir. Il ajoute comme organismes ayant qualité pour agir ceux mentionnés au nouvel article 76-2, à savoir ceux désignés par les autres États membres de l’Union européenne comme étant agréés pour intenter des actions de groupe transfrontières, dans un État membre autre que celui dans lequel ils ont été agréés.

● Définition et reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le 13° de l’article 14 crée une nouvelle section au sein de la loi Justice du XXIe siècle, composée de cinq nouveaux articles, intitulée « Actions de groupe transfrontières », pour garantir aux organismes d’autres États membres la possibilité d’intenter une action de groupe en France et permettre aux associations nationales d’intenter une action de groupe dans les autres États membres.

Le nouvel article 76-1 définit l’action de groupe transfrontière comme « une action de groupe intentée devant une juridiction ou une autorité compétente d’un État membre autre que celui dans lequel le demandeur est agréé à cette fin ». Cette définition reprend, en l’adaptant, celle prévue au paragraphe 7 de l’article 3 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

Il restreint également le champ d’application devant les juridictions judiciaires françaises par rapport à celui ouvert par le socle commun : seules les actions de groupe transfrontière ouvertes en matière de santé publique (4° de l’article 60 de la loi Justice du XXIe siècle) et de données personnelles (5° du même article) seront recevables.

Le nouvel article 76-2 reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive. Comme le prévoit le paragraphe 1 de cet article, chaque État membre de l’Union européenne doit communiquer à la Commission européenne une liste des organismes désignés aux fins d’intenter une action de groupe transfrontière. Cette liste doit être mise à disposition du public. Les organismes agréés pourront intenter des actions de groupe en vue de la cessation d’un manquement mais aussi en vue de la réparation de préjudices subis.

Le nouvel article 76-3 prévoit la possibilité pour les organismes nationaux d’être agréé pour exercer une action de groupe transfrontière au sens de l’article 76-1 dès lors qu’il satisfait aux critères fixés par décret en Conseil d’État. Les conditions d’agrément, les modalités et les délais, ainsi que l’autorité compétente pour délivrer cet agrément seront également précisés par ce même décret.

Le deuxième alinéa du nouvel article 76-3 évoque certains critères sans que cette liste ne soit exhaustive : il mentionne l’activité effective et publique de l’organisme, les actions d’information qu’il conduit ainsi que les garanties d’indépendance et de prévention des conflits d’intérêts qu’il est en mesure d’apporter.

Les critères à remplir afin qu’un organisme puisse être désigné par un État membre et intenter des actions de groupe transfrontières sont énumérés au paragraphe 3 de l’article 4 de la directive. L’organisme doit ainsi réunir les six éléments suivants :

– être une personne morale qui démontre douze mois d’activité publique réelle dans la protection des intérêts des consommateurs avant sa demande de désignation ;

– avoir un objet statutaire qui démontre un intérêt légitime à protéger les intérêts des consommateurs ;

– poursuivre un but non lucratif ;

– ne pas faire l’objet d’une procédure d’insolvabilité ou être déclarée insolvable ;

– être indépendante, sans être influencée par des personnes autres que des consommateurs, et avoir mis en place des procédures pour prévenir une telle influence ainsi que d’éventuels conflits d’intérêts ;

– avoir mis à la disposition du public des informations sur les sources de son financement, sa structure organisationnelle, de gestion et d’affiliation, son objet statutaire et ses activités.

La directive ne laisse pas de marge de manœuvre aux États membres s’agissant des critères de désignation des organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière : dès lors qu’un organisme réunit les six critères, il doit être désigné comme organisme qualifié à intenter des actions de groupes transfrontières.

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Les nouveaux articles 76-4 et 76-5 prévoient les procédures de contrôle de la qualité pour agir des organismes désignés par les États membres pour intenter des actions de groupe transfrontières.

Le nouvel article 76-4 prévoit ainsi la possibilité pour la juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, de saisir l’autorité compétente pour agréer les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière. Cette autorité doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il revient à l’autorité compétente de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

Le nouvel article 76-5 prévoit une procédure miroir lorsqu’une demande est formulée par la Commission européenne ou par un autre État membre de l’Union européenne vis-à-vis d’un organisme agréé en France pour intenter des actions de groupe transfrontières. Dans ce cas de figure, l’autorité compétente pour délivrer les agréments s’assure que l’organisme respecte toujours les critères d’agrément. Si ce n’est pas le cas, elle lui retire cet agrément. Il informe ensuite de sa position la Commission ou l’État membre, selon l’autorité à l’origine de la demande.

Ces procédures de contrôle sont prévues par l’article 5 de la directive. Le paragraphe impose ainsi aux États membres d’évaluer au moins tous les cinq ans le respect par les organismes agréés des critères d’agrément. Il a été indiqué au rapporteur par la DACS que cette précision serait apportée par la voie réglementaire.

Le paragraphe 4 du même article formalise l’obligation pour les États membres d’enquêter et, le cas échéant, de procéder au retrait d’un agrément pour une action de groupe transfrontière dès que la Commission européenne ou un autre État membre exprime une préoccupation sur le respect des critères de l’agrément.

C. Dispositions relatives À l’outre-mer

Le II de l’article 14 modifie l’article 112 de la loi Justice du XXIe siècle pour prévoir l’application dans les îles Wallis et Futuna des articles de cette même loi dans leur rédaction telle que modifiée par le présent projet de loi ([30]).

III. La position de la commission des lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL18 du rapporteur, qui procède à une réécriture globale de l’article 14.

Cette nouvelle rédaction reprend la proposition de loi votée à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 18 mars 2023. L’article 14, dans sa rédaction issue des travaux de la commission des Lois, harmonise le régime juridique de l’action de groupe en créant un régime unique, comportant des exceptions limitées.

L’amendement ouvre la qualité pour agir aux associations déclarées depuis au moins deux ans et aux associations ad hoc (B du III de l’article 14). Il supprime toutes les restrictions au champ matériel de l’action de groupe, ainsi que l’obligation de mise en demeure préalable, quelle que soit l’action de groupe engagée.

Il introduit au sein du code civil un mécanisme de sanction civile pour réprimer les comportements dolosifs, dont le produit est affecté au Trésor public.

Le rapporteur a également parfait la transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, en intégrant notamment la possibilité pour le juge de déclarer une action irrecevable lorsqu’un demandeur se trouve en situation de conflit d’intérêts (1 du A du V).

Ne figure pas dans l’amendement de rédaction globale la possibilité pour le juge de mettre à la charge de l’État les frais avancés par le demandeur pour financer la procédure lorsque l’action présente un caractère sérieux, en raison des règles de recevabilité financière qui s’appliquent aux parlementaires.

Enfin, le rapporteur abroge les différents textes relatifs à l’action de groupe, devenus superflus suite à l’harmonisation du régime juridique de celle-ci (XVII de l’article 14).

La commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire a adopté l’amendement du rapporteur.

*

Article 15 (art. L. 77-10-3 à L. 77-10-8, L. 77-10-11, L. 77-10-16, L. 77-10-17, L. 10-77-18 à L. 77-10-25, L. 77-10-26 à L. 77-10-28 [nouveaux] du code de justice administrative) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le socle procédural commun de l’action de groupe devant le juge administratif dans le code de justice administrative

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur cet article. La commission des lois s’est prononcée en faveur de la suppression de cet article et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas confirmé cette suppression.

Adopté par la commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le code de justice administrative (ci-après CJA) pour garantir que le socle commun procédural de l’action de groupe devant le juge administratif soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

I. L’État du droit

Voir l’état du droit de l’article 14 supra.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article 15 procède aux mêmes ajustements que l’article 14 dans le CJA, à l’exception de l’agrément pour les associations nationales et l’irrecevabilité de l’action lorsqu’elle est manifestement infondée.

Les modifications sont présentées brièvement : pour des précisions quant aux articles de la directive concernés, il convient de se reporter au dispositif de l’article 14.

A. les adaptations du socle commun devant le juge administratif

1. Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

● Les mesures de publicité

Comme indiqué supra, la directive prévoit des exigences d’information et de publicité qui ne figurent pas expressément dans le CJA. L’article 15 prévoit en conséquence plusieurs modifications en ce sens.

Le 2° du présent article modifie ainsi l’article L. 77-10-4 du même code pour prévoir la mise à disposition du public de la liste des associations agréées pour intenter une action de groupe nationale.

Le 3° du présent article remplace l’actuel article L. 77-10-5– qui prévoit une mise en demeure préalable – pour imposer aux associations et aux organismes qui conduisent des actions de groupe de prendre toutes les mesures utiles pour informer le public sur les actions de groupe qu’ils entendent conduire, ainsi que sur l’état d’avancement de celles engagées et, le cas échéant, sur les décisions des juridictions saisies.

S’agissant des mesures de publicité sur les suites données à une action, les dispositions sont similaires à celles prévues devant le juge judiciaire.

Les alinéas 14 (action en cessation) et 24 (action en réparation) prévoient que lorsque le manquement ou la responsabilité du défendeur sont constatés, les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du défendeur.

Les alinéas 15 (action en cessation) et 25 (action en réparation) prévoient, lorsque l’action est déclarée irrecevable, ou qu’elle est rejetée, que les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du demandeur.

● La suppression de la mise en demeure

Le 3° de l’article 15 réécrit totalement l’article L. 77-10-5 du CJA qui prévoit aujourd’hui une mise en demeure préalable à peine d’irrecevabilité de l’action.

● La possibilité d’exercer conjointement ou d’intervenir à une instance ouverte

L’alinéa 8 du présent article modifie l’article L. 77-10-4 pour prévoir explicitement que les associations et les organismes ayant qualité pour agir peuvent exercer conjointement une action de groupe, ou intervenir à une instance ouverte, dès lors qu’ils ont le même objet statutaire.

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

Le 14° modifie l’article L. 77-10-8, devenu l’article L. 77-10-21, qui concerne la suspension de la prescription des actions individuelles, pour préciser que cette suspension s’applique que l’action soit conduite en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

2. La modification spécifique à la procédure d’action de cessation en manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action de cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

Trois modifications sont apportées par l’article 15 pour que le chapitre du CJA relatif à l’action de groupe soit conforme à cette exigence posée par la directive.

Le 1° de l’article 15 modifie ainsi l’article L. 77-10-3 pour supprimer la nécessité de présenter des cas individuels pour le demandeur dans le cadre d’une action de groupe.

Le 4° réécrit l’article L. 77-10-6 à l’action en cessation du manquement. Le premier alinéa de l’article dans sa version prévue par le présent projet de loi prévoit que le demandeur d’une action de groupe en cessation d’un manquement n’est tenu ni d’invoquer un préjudice pour les membres du groupe ni d’établir l’intention ou la négligence du défendeur.

Enfin, le 6° de l’article 15 modifie l’article L. 77-10-7 pour prévoir que dans le cadre d’une action en réparation des préjudices, le juge statue au vu des cas individuels présentés par le demandeur, cette mention ayant été supprimée de l’article L. 77-10-3 du CJA.

3. Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

Comme indiqué supra, l’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts lorsqu’une action de groupe est intentée.

Le présent article 15 prévoit des mécanismes de contrôle similaires à ceux du volet judiciaire.

L’alinéa 20 modifie ainsi l’article L. 77-10-7 du CJA pour prévoir l’irrecevabilité de l’action de groupe e réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ».

Le 10° du présent article, qui réécrit l’article L. 77-10-6, y prévoit la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord lorsque le demandeur se trouve vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés (alinéa 31 du présent article).

● L’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai prévu par le jugement sur la responsabilité

L’alinéa 26 modifie l’article L. 77-10-11 du CJA pour préciser que la personne déclarée responsable par le jugement sur la responsabilité doit procéder à l’indemnisation individuelle des préjudices dans le délai fixé par le jugement. Cet ajout de la mention du délai porte transposition du paragraphe 7 de l’article 9 de la directive, qui prévoit que les États membres fixent les délais dans lesquels les personnes rattachées au groupe bénéficient des mesures de réparation.

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

Le 9° du présent article complète l’article L. 77-10-16 du CJA pour donner au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices la possibilité de mandater un médiateur pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiables des dommages qui font l’objet de l’action. L’article L. 77-10-16 prévoit uniquement une médiation à l’initiative du demandeur dans sa rédaction actuelle.

Comme à l’article 14, cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive.

B. Organiser la possibilitÉ de conduire des actions de groupes transfrontières

● La possibilité pour les organismes de conduire des actions de groupe transfrontières

L’alinéa 7 du présent article ouvre la qualité pour agir en matière d’action de groupe aux organismes agréés par les autres États membres de l’Union européenne, mentionnés à l’article L. 77-10-19 du CJA, en les ajoutant à la liste des entités ayant qualité pour agir prévue à l’article L. 77-10-4 du même code.

● Reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le 11° de l’article 15 crée une nouvelle section au sein du chapitre du CJA consacré à l’action de groupe, composée de trois nouveaux articles, intitulée « Actions de groupes transfrontières ». En miroir de celle créée par l’article 14 au sein de la loi Justice du XXIe siècle, cette section garantit que les organismes agréés par d’autres États membres pour intenter des actions de groupe puissent le faire en France.

L’article L. 77-10-8 définit l’action de groupe transfrontière comme « une action de groupe intentée devant une juridiction ou une autorité compétente d’un État membre de l’Union européenne autre que celui dans lequel le demandeur est agréé à cette fin », définition identique à celle prévue au sein de la loi Justice du XXIe siècle.

Il restreint le champ d’application de cette action de groupe transfrontière devant les juridictions administratives françaises par rapport à celui ouvert par le socle commun : comme devant le juge judiciaire, seules les actions ouvertes en matière de santé publique (4° de l’article L. 77-10-1 du CJA) et de données personnelles (5° de l’article précité).

L’article L. 77-10-19, en miroir de ce qui est prévu au nouvel article 76-2 de la loi Justice du XXIe siècle, reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le nouvel article L. 77-10-20 prévoit la procédure de contrôle de la qualité pour agir des organismes désignés par les autres États membres pour intenter des actions de groupe transfrontières. Elle est identique à celle prévue par le nouvel article 76-4 de la loi Justice du XXIe siècle.

La juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, doit saisir l’autorité compétente pour agréer les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière. Cette autorité doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il lui revient de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

III. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL19 du rapporteur, qui supprime l’article 15. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

*

Article 16 (art. 37 et 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés) Modification de la loi Informatique et libertés pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur cet article. La commission des lois s’est prononcée en faveur de la suppression de cet article et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas confirmé cette suppression.

Adopté par la commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie l’article 37 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (ci-après loi Informatique et libertés) pour parfaire la transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 25 de la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles a élargi le champ de l’action de groupe en matière de données personnelles aux actions en réparation des préjudices matériels et moraux. Seule l’action en cessation du manquement était auparavant possible.

I. L’État du droit

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIè siècle (dite « Justice du XXIè siècle ») a créé une action de groupe en matière de données personnelles, qui peut être dirigée contre un responsable de traitement de données à caractère personnel ou un sous-traitant.

L’article 37 de la loi Informatique et libertés prévoit que le socle procédural commun tel que prévu au chapitre Ier du titre V de la loi Justice du XXIe siècle et au chapitre X du titre VII du livre VII du CJA s’applique à l’action de groupe en matière de données personnelles, sous réserve des éléments prévus par ce même article. Celui-ci précise la qualité pour agir et le périmètre de l’action de groupe.

En conséquence, les ajustements à effectuer pour transposer la directive sont plus limités, les principaux ayant déjà été réalisés sur les volets judiciaire et administratif du socle procédural commun.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 16 modifie la loi Informatique et libertés pour y procéder à deux ajouts.

Le 1° du I modifie l’article 37 afin de supprimer la nécessité, pour le demandeur d’une action de groupe, de présenter des cas individuels, pour être en conformité avec le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

Le 2° du I complète le IV du même article 37 pour ajouter aux associations nationales ayant qualité pour agir les organismes mentionnés à l’article 76-2 de la loi Justice du XXIe siècle, soit les organismes désignés par les autres États membres comme étant agréés à exercer des actions de groupe transfrontières.

Le II de l’article 16 prévoit l’application de ces dispositions en outre-mer.

III. La position de la commission des Lois

La commission des Lois a adopté l’amendement CL20 du rapporteur, qui supprime l’article 16. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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Articles 17 et 18 (art. L. 621-7, L. 623-1, L. 623-2, L. 623-2-1 [nouveau], L. 623-3, L. 623-3-1 à L. 623-3-3 [nouveaux], L. 623-7, L. 623-22, L. 623-23, L. 623-27, L. 623-31, L. 623-32, L. 623-33 à L. 624-3 [nouveaux] et L. 813-1 à L. 813-3 [nouveaux] du code de la consommation) Transposition de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives dans le code de la consommation

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur ces deux articles. La commission des lois s’est prononcée en faveur de la suppression de ces articles et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas confirmé cette suppression.

Adoptés par la commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article modifie le code de la consommation pour garantir que la procédure de l’action de groupe « Santé » soit conforme aux exigences posées par la directive (UE) 2020/1828 du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives visant à protéger les intérêts collectifs des consommateurs et abrogeant la directive 2009/22/CE (ci-après directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives).

I. L’État du droit

L’action de groupe en matière de consommation est issue de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. Elle ne concernait à l’origine que les litiges relatifs à la consommation nés à l’occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services ainsi qu’aux préjudices subis par des consommateurs résultant de pratiques anticoncurrentielles. L’article L. 623-1 du code de la consommation, qui établit le champ d’application de l’action de groupe, a été modifié par l’article 138 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique afin d’étendre ce champ d’application aux litiges relatifs à la location d’un bien immobilier.

Son régime juridique est aujourd’hui codifié dans un chapitre spécifique au sein du code de la consommation aux articles L. 623-1 à L. 623-32, pour la partie législative, et aux articles R. 623-1 à R. 623-33, pour la partie réglementaire.

Le plan du chapitre est légèrement différent de celui qui a été retenu pour le socle commun procédural prévu dans la loi Justice du XXIe siècle. Cela s’explique par le fait que le régime juridique de l’action de groupe « Consommation » a conservé une autonomie par rapport aux autres types d’actions de groupe qui ont été introduits par la suite. Ainsi, il ne permet pas d’agir en cessation du manquement. Il connaît une procédure simplifiée et des modalités spécifiques en matière de concurrence.

La procédure se déroule en deux phases, avec un jugement statuant sur la responsabilité du professionnel mis en cause et une procédure de réparation individuelle des préjudices.

La procédure collective de liquidation des préjudices prévue par le socle commun n’est pas applicable à l’action de groupe « Consommation ». Toutefois, l’association requérante est admise, dans le cadre d’une médiation, à négocier un accord pour l’ensemble du groupe. Cet accord est soumis à l'homologation du juge, qui vérifie s'il est conforme aux intérêts de ceux auxquels il a vocation à s'appliquer et lui donne force exécutoire.

Cet accord précise les mesures de publicité nécessaires pour informer les consommateurs concernés de la possibilité d'y adhérer, ainsi que les délais et modalités de cette adhésion.

L’article L. 623-2 du code de la consommation limite les préjudices sur lesquels l’action de groupe peut porter aux préjudices patrimoniaux résultant des dommages matériels subis par les consommateurs.

Des règles dérogatoires sont également prévues dans deux cas de figure.

En premier lieu, une procédure d'action de groupe simplifiée est applicable lorsque l'identité et le nombre des consommateurs lésés sont connus et lorsque ces consommateurs ont subi un préjudice d'un même montant, d'un montant identique par prestation rendue ou d'un montant identique par référence à une période ou à une durée. Dans ce cas, après avoir statué sur la responsabilité du professionnel, le juge peut condamner ce dernier à les indemniser directement et individuellement, dans un délai et selon des modalités qu'il fixe. Les consommateurs intéressés sont individuellement informés de la procédure afin de leur permettre d'accepter d'être indemnisés dans les termes de la décision.

En second lieu, des modalités spécifiques sont prévues dans le domaine de la concurrence. Les pratiques anticoncurrentielles constitutives du manquement ne pouvant être sanctionnées que par l’Autorité de la concurrence, l’article L. 623-24 du même code prévoit que le jugement statuant sur la responsabilité du professionnel dans le cadre de l’action de groupe ne peut intervenir que sur le fondement d'une décision prononcée à l'encontre du professionnel par les autorités ou juridictions nationales ou de l'Union européenne compétentes, qui constate les manquements et qui n'est plus susceptible de recours pour la partie relative à l'établissement des manquements. Par dérogation, l’article L. 623-26 prévoit qu’un jugement provisoire peut intervenir pour ce qui concerne les seules mesures de publicité, afin de permettre aux consommateurs de se déclarer dans le délai imparti.

II. Le dispositif proposÉ

Les articles 17 et 18 modifient le code de la consommation pour transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. S’ils procèdent à des ajustements similaires à ceux prévus pour les volets judiciaire et administratif présentés aux articles 14 et 15, l’autonomie procédurale de l’action de groupe « Consommation » explique les modifications plus importantes que celles apportées par l’article 16 au régime « Données personnelles ». Ces spécificités ont également nécessité d’autres modifications que celles prévues aux articles 14 et 15 du présent projet de loi.

A. Les modifications rendues nÉcessaires par les spÉcificitÉs de l’action de groupe consommation

1. Élargissement du champ d’application

Le 1° du présent article réécrit l’article L. 623-1 du code de la consommation, qui limitait le champ d’application de l’action de groupe « Consommation » aux manquements constatés à l’occasion de la vente de biens ou de fournitures de service, dans le cadre de la location d’un bien immobilier ou lorsque les préjudices résultaient de pratiques anticoncurrentielles. La réécriture se traduit par un élargissement du champ d’application à l’ensemble des manquements causés par un professionnel à ses obligations légales ou contractuelles.

Cet élargissement permet de transposer la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, dont le champ d’application, défini à son annexe I était bien plus large que celui prévu par le droit de la consommation.

2. L’ouverture aux actions en cessation du manquement

Comme indiqué supra, le droit actuel ne permet pas d’intenter des actions en cessation du manquement dans le domaine de la consommation. Or, la directive prévoit bien que les demandeurs doivent avoir la possibilité de conduire les deux types d’actions, en cessation du manquement ou en réparation des préjudices. Le paragraphe 4 de l’article 7 de la directive postule ainsi que « les États membres veillent à ce que les entités qualifiées aient le droit de demander au moins […] des mesures de cessation [et] des mesures de réparation ».

En conséquence, l’alinéa 6 du présent article 17 remplace l’actuel article L. 623-2 pour prévoir la possibilité pour une association de demander la cessation d’un manquement lorsqu’elle intente une action de groupe. Il précise que le juge doit statuer sur les demandes de cessation et de réparation dans la même décision.

3. L’extension des préjudices réparables

La directive n’apporte aucune limitation s’agissant des préjudices réparables par les actions de groupe. Comme l’indique l’étude d’impact du présent projet de loi, pour garantir une transposition conforme de la directive, « il est nécessaire de permettre la réparation intégrale des préjudices, quelle que soit leur nature ».

La réécriture de l’article L. 623-2, prévue à l’alinéa 7 du présent article 17, supprime la restriction des préjudices réparables aux préjudices patrimoniaux résultant de dommages matériels subis par les consommateurs.

B. Les adaptations similaires À celles apportÉes aux articles 14 et 15

1. Les modifications portant sur la procédure

a. Les modifications applicables aux procédures en manquement et en réparation des préjudices

● L’irrecevabilité de l’action manifestement infondée

L’alinéa 11 du présent article 17 introduit un nouvel article L. 623-3-1 dans le code de la consommation qui prévoit qu’une action peut être rejetée par décision motivée, dès l’introduction de l’instance, dès lors qu’elle est manifestement infondée. Les modalités de cette irrecevabilité seront précisées par décret en Conseil d’État.

● Les mesures de publicité

Les exigences d’information et de publicité de la directive, déjà évoquées supra, sont transposées dans le code de la consommation grâce à plusieurs ajouts.

L’alinéa 39 du présent article 17 insère un nouvel article L. 623-34 à la fin du chapitre III consacré à l’action de groupe, qui prévoit la mise à disposition de la liste des entités agréées au niveau national (article L. 811-1 du code de la consommation) et celles désignées par les autres États membres de l’Union européenne comme pouvant intenter des actions de groupe transfrontières (nouvel article L. 813-1, créé par le présent article 17).

L’alinéa 9 du présent article 17 insère un nouvel article L. 623-2-1 dans la section du code de la consommation qui définit le champ d’application et la qualité pour agir en matière d’action de groupe. Celui-ci impose aux demandeurs ayant qualité pour agir de prendre toute mesure utile afin d’informer le public sur les actions de groupe qu’ils envisagent d’intenter, l’état d’avancement des actions déjà engagées et, le cas échéant, les décisions des juridictions qu’ils ont saisies

S’agissant des mesures de publicité sur les suites données à une action, les dispositions sont similaires à celles prévues à l’article 14 du présent projet de loi.

Les alinéas 17 (action en cessation) et 24 (action en réparation) du présent article 17 prévoient que lorsque le manquement ou la responsabilité du défendeur sont constatés, les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du défendeur.

Les alinéas 18 (action en cessation) et 25 (action en réparation) du présent article 17 prévoient, lorsque l’action est déclarée irrecevable, ou qu’elle est rejetée, que les mesures de publicité adaptées pour informer les personnes susceptibles d’être concernées sont à la charge du demandeur.

● La possibilité d’exercer conjointement une action de groupe

L’alinéa 37 du présent article 17 réécrit l’article L. 623-31 pour prévoir explicitement que les associations agréées et les organismes ayant qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière peuvent exercer conjointement une action de groupe.

● L’effet suspensif d’une action de groupe sur la prescription des actions individuelles

L’article 16 de la directive du 25 novembre 2020 sur les actions représentatives dispose que les États membres doivent veiller à ce que toute action de groupe ait un effet suspensif sur les délais de prescription applicables aux personnes concernées par cette action de groupe.

Le 9° du présent article modifie l’article L. 623-27 pour garantir que toute action de groupe ait bien un effet suspensif sur la prescription des actions individuelles, qu’elle soit intentée en cessation du manquement ou en réparation des préjudices.

b. La modification spécifique à la procédure d’action de cessation en manquement : l’absence d’obligation pour le défendeur de présenter un préjudice lors d’une action de cessation du manquement

Le paragraphe 3 de l’article 8 de la directive dispose qu’un organisme qui demande une mesure de cessation « n’est pas tenu de prouver une perte ou un préjudice réels subis par les consommateurs individuels lésés par l’infraction […] ou l’intention ou la négligence du professionnel ».

En conséquence, le 1° du présent article modifie l’article L. 621-7 du code de la consommation qui prévoit la possibilité d’action en cessation d’agissements illicites pour prévoir que le demandeur n’est pas tenu d’invoquer un préjudice ou d’établir intention ou négligence du défendeur.

Le 3° du présent article, qui crée une nouvelle section I bis intitulée « Jugement sur la cessation du manquement », apporte la même précision au nouvel article L. 623-3-2.

c. Les modifications spécifiques à la procédure d’action en réparation

● La prévention des conflits d’intérêts

Comme indiqué supra, l’article 10 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives détaille les mesures que doivent mettre en œuvre les États membres de l’Union européenne pour prévenir les conflits d’intérêts lorsqu’une action de groupe est intentée.

Le présent article 17 prévoit des mécanismes de contrôle similaires à ceux proposés dans le socle procédural commun.

L’alinéa 22 insère ainsi un nouvel article L. 623-3-3 au sein du code de la consommation pour prévoir l’irrecevabilité de l’action de groupe en réparation des préjudices « lorsque le demandeur se trouve, vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflits d’intérêts, dans des conditions susceptibles de porter atteinte à l’intérêt des personnes représentées ».

Le a) du 8° du présent article complète l’article 623-23 pour y prévoir la possibilité pour le juge de refuser l’homologation d’un accord lorsque le demandeur se trouve vis-à-vis d’un tiers à l’instance, influencé ou en situation de conflit d’intérêts, et que les intérêts des personnes représentées en sont menacés (alinéa 31 du présent article).

● La possibilité pour le juge de mandater un médiateur

Le 7° du présent article complète l’article L. 623-22 du code de la consommation pour donner au juge saisi d’une action de groupe en réparation des préjudices la possibilité de mandater un médiateur pour proposer aux parties un accord sur les conditions de l’indemnisation amiables des dommages qui font l’objet de l’action. L’article 623-22 prévoit uniquement une médiation à l’initiative de l’association requérante dans sa version actuelle.

Comme aux articles 14 et 15 du présent projet de loi, cet ajout permet la transposition du b) du paragraphe 1 de l’article 11 de la directive.

2. Organiser la possibilité de conduire des actions de groupes transfrontières

Le 10° de l’article 17 insère dans le code de la consommation un nouveau chapitre IV dans le titre II consacré aux actions en justice des associations de défense des consommateurs, intitulé « Actions transfrontières » et composé de trois nouveaux articles.

Ces dispositions relatives aux actions de groupe transfrontières sont complétées par l’article 18, qui insère un nouveau chapitre III au sein du titre Ier du livre VIII qui concerne les associations agréées de défense des consommateurs, intitulé « Actions de groupe transfrontières » et composé de trois articles.

● La définition et le champ d’application des actions de groupe transfrontières

Le nouvel article L. 624-1 (alinéa 45 de l’article 17) définit l’action transfrontière comme « une action de groupe intentée par un organisme dans un État membre autre que celui dans lequel cet organisme a été désigné ». Cette définition, semblable à celle prévue aux articles 14 et 15, reprend la définition du paragraphe 7 de l’article 3 de la directive du 25 novembre relative aux actions représentatives.

Ce même article L. 624-1 limite le champ d’application de cette action de groupe transfrontière aux infractions et aux manquements aux dispositions qui transposent les textes européens mentionnés à l’annexe I de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. Il en exclut explicitement quatre directives, dont le champ n’est pas celui de la consommation :

– la directive 2001/83/CE du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain (7 de l’annexe I) ;

– le règlement 2016/679 du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (règlement général sur la protection des données, 56 de l’annexe I) ;

– le règlement 2017/745 du 5 avril 2017 relatif aux dispositifs médicaux (57 de l’annexe I) ;

– le règlement 2017/746 relatif aux dispositifs médicaux de diagnostic in vitro (58 de l’annexe I).

● Reconnaissance mutuelle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Le nouvel article L. 624-2 du code de la consommation (alinéa 48 du présent article 17) reconnaît la qualité pour agir des organismes inscrits sur la liste établie en application de l’article 5 de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives. Il précise que ces organismes peuvent exercer cette action de groupe individuellement ou conjointement.

Le nouvel article L. 813-1 (alinéa 4 du présent article 18) prévoit la possibilité pour les organismes nationaux qui sont régulièrement déclarés et qui ont pour objet statutaire explicite la défense des intérêts des consommateurs d’être agréé dès lors qu’ils satisfont aux critères fixés par décret en Conseil d’État. Contrairement à l’article 76-3 de la loi Justice du XXIe siècle créé par l’article 14 du présent texte, aucun critère n’est mentionné au niveau législatif.

● Contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe transfrontière

Trois nouveaux articles viennent transposer les procédures de contrôle de la qualité pour agir en matière d’action de groupe. Contrairement à l’article 14, où l’autorité compétente pour agréer n’est pas déterminée, elle est ici bien identifiée : c’est l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.

Le nouvel article L. 624-3 du code de la consommation (alinéa 51 du présent article 17) prévoit ainsi la possibilité pour la juridiction, lorsqu’une contestation sérieuse de la qualité pour agir du demandeur a été formulée par le défendeur, de saisir l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Celle-ci doit alors vérifier que le demandeur respecte les conditions de l’agrément pour intenter une action de groupe transfrontière. Il lui revient de prendre attache avec les autorités de l’État membre de l’Union européenne qui ont désigné l’organisme afin qu’elles déterminent si les critères d’agrément sont toujours respectés par ledit organisme. La juridiction sursoit à statuer dans l’attente de la réponse de l’autorité compétente.

Le nouvel article L. 813-2 (alinéa 5 du présent article 18) prévoit une procédure miroir lorsqu’une demande est formulée par la Commission européenne ou par un autre État membre de l’Union européenne vis-à-vis d’un organisme agréé en France pour intenter des actions de groupe transfrontières. Dans ce cas de figure, l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation s’assure que l’organisme respecte toujours les critères d’agrément. Si ce n’est pas le cas, elle lui retire cet agrément. Il informe ensuite de sa position la Commission ou l’État membre, selon l’autorité à l’origine de la demande.

Le nouvel article L. 813-3 (alinéa 7 du présent article 18) constitue une innovation par rapport aux procédures prévues à l’article 14. Il donne la possibilité à un consommateur, à une association agréée en application de l’article 811-1 ou à un professionnel, partie défenderesse à une action de groupe transfrontière, de contester la qualité d’un organisme agrée en France pour intenter des actions de groupe transfrontière, auprès de l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Cette autorité doit alors vérifier si cet organisme contesté respecte les critères établis, et, lorsque ce n’est pas le cas, lui retirer son agrément.

III. La position de la commission

La commission des Lois a adopté les amendements CL21 et CL22 du rapporteur, qui supprime les articles 17 et 18. Cette suppression était nécessaire du fait de l’adoption de l’amendement de rédaction globale de l’article 14, qui procède à une harmonisation de la procédure de l’action de groupe et abroge les articles liés à l’action de groupe dans les différents codes.

À rebours de la pratique de la délégation d’articles, la commission du Développement durable a rejeté l’amendement de suppression du rapporteur de la commission des Lois.

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Article 19 (art. L. 1143-1 et L. 1143-2 du code de la santé publique) Adaptation du code de la santé publique aux exigences de la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, saisie au fond, a sollicité l’avis de la commission des lois sur cet article. La commission des lois s’est prononcée en faveur de la suppression de cet article et la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire n’a pas confirmé cette suppression.

Adopté par la commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article adapte les dispositions du code de la santé publique relatives à l’action de groupe « Santé » pour s’assurer qu’elles sont conformes aux exigences posées par la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives.

I. L’État du droit

La loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé a créé une action de groupe concernant les préjudices subis par des usagers du système de santé et causés par des produits de santé. Le régime juridique de cette action de groupe « Santé » est défini par les articles L. 1143-1 à L. 1143-13 du code de la santé publique.

L’action de groupe « Santé » a été conçue en réaction à divers scandales sanitaires ayant donné lieu à des dommages corporels causés par des produits de santé (tels que le Médiator, ou les prothèses mammaires PIP). Sa principale spécificité est de permettre la réparation de préjudices résultant de dommages corporels.

Autre spécificité, l’action de groupe « Santé » n’a pas pour objet la cessation du manquement. Elle ne vise donc pas au retrait des produits litigieux mais uniquement à l’indemnisation des victimes.

Avant son introduction en 2016 dans notre droit, les dommages corporels sériels causés par des produits de santé étaient réparés soit à l’issue de procédures juridictionnelles individuelles, soit par la mise en place de mécanismes extra-judiciaires, via l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM).

Ont la qualité à agir les associations d’usagers de santé agréées au niveau régional et au niveau national.

Si la loi Justice du XXIe siècle a précisé que cette action de groupe se voit appliquer le socle commun procédural, elle conserve certaines spécificités :

– l’absence de mise en demeure préalable (article L. 1143-2 du code de la santé publique) ;

– l’absence de procédure de liquidation collective des dommages au regard du caractère singulier du préjudice corporel qui ne peut être qu’individuel ;

– les délais d’adhésion au groupe de victimes d’un dommage ayant une cause commune (qui peuvent aller jusqu’à 5 ans) ;

– et des dispositions spéciales en matière de médiation et d’expertise (avec l’accord des parties, le juge peut donner une mission particulière à un médiateur, assisté d’une Commission de médiation).

La première action de groupe « Santé » a été introduite en 2017 par l’APESAC (Association d'aide aux parents d'enfants souffrant du syndrome de l'anticonvulsivant), regroupant des victimes de la Dépakine, pour mettre en cause la responsabilité du groupe pharmaceutique à l’occasion des malformations ou des retards de développement survenus chez des enfants exposés in utero au Valproate.

Certaines des spécificités de l’action de groupe « Santé » n’étant pas conformes aux exigences posées par la directive du 25 novembre 2020 relative aux actions représentatives, le présent article 19 procède à plusieurs ajustements.

II. Le dispositif proposÉ

L’article 19 du présent projet de loi procède à deux modifications pour garantir la conformité aux exigences posées par la directive.

Le I réécrit les deux premiers articles du chapitre III relatif aux actions de groupe.

L’article L. 1143-1 du code de la santé publique prévoyait l’application du socle procédural commun défini à la loi Justice du XXIe siècle et au code de la justice administrative à l’action de groupe « Santé », sous réserve des dispositions spécifiques prévues dans le code de la santé publique.

Les alinéas 2 et 3 réécrivent cet article pour qu’y figure le champ d’application de l’action, c’est-à-dire les actions exercées en raison d’un manquement à ses obligations légales ou contractuelles d’un producteur ou d’un fournisseur de produits de santé ou d’un prestataire utilisant l’un de ces produits. Ce champ d’application apparaissait auparavant à l’article L. 1143-2 du même code : aucune modification de fond n’y est apportée.

Le deuxième alinéa du nouvel article L. 1143-1 prévoit toujours l’application du socle procédural commun, mais introduit des exceptions. Les articles énumérés ci-après, qui concernent la mise en œuvre d’une procédure collective de liquidation des préjudices, n’ont ainsi pas vocation à s’appliquer à l’action de groupe « Santé » en réparation de préjudices résultant de dommages corporels :

– les articles 68 de la loi Justice du XXIe siècle et L. 77-10-9 du CJA ;

– les articles 72 et L. 77-10-13 ;

– les articles 73 et L. 77-10-14.

L’article L. 1143-2 du code de la santé publique dans sa version actuelle comprend quatre points :

– il restreint la qualité pour agir en matière d’action de groupe « Santé » aux associations d’usagers du système de santé agréées et le champ d’application aux actions visant à obtenir la réparation de préjudices ayant pour cause un manquement d’un producteur ou d’un fournisseur de produits de santé, ou d’un prestataire utilisant l’un de ces produits ;

– il exclut les associations ayant pour activité annexe la commercialisation des produits de santé (mentionnés au II de l’article L. 5311-1 du code de la santé publique) ;

– il limite la réparation des préjudices à ceux résultant de dommages corporels subis par des usagers du système de santé ;

– il exclut l’application de l’article 64 de la loi Justice du XXIe siècle, qui impose une mise en demeure préalable à toute action de groupe, à l’action de groupe « Santé ».

Cet article est entièrement réécrit par l’alinéa 5 du présent article 19 : dans sa nouvelle version, il concerne uniquement la qualité pour agir, ouverte à l’ensemble des associations et organismes visés à l’article 63 de la loi Justice du XXIe siècle, soit les associations agréées, les associations existant depuis au moins cinq ans et les organismes agréés pour intenter des actions de groupe transfrontières. Il résulte de cette réécriture :

– un élargissement de la qualité pour agir à l’ensemble des associations et organismes visés par la loi Justice du XXIe siècle ;

– le principe de réparation intégrale des préjudices, toute mention de limitation aux préjudices corporels étant supprimée.

Le II procède à une mesure de coordination à l’article L. 1526-10 du code de la santé publique.