rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, d'orientation pour la souveraineté en matière agricole et le renouvellement des générations en agriculture (n°2436).

Fédération nationale des coopératives d’utilisation de matériel agricole (FNCuma) *

Mme Lucie Suchet, cheffe pôle engagement & influence

M. Philippe Martinot, secrétaire général

M. Pierre Supervielle, secrétaire général adjoint

Conseil d’État

M. Thierry-Xavier Girardot, secrétaire général

Mme Cécile Nissen, secrétaire générale adjointe

Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’intérieur

M. le préfet Éric Freysselinard, vice-président délégué de l’ACPHFMI

M. le préfet François Philizot, membre du conseil d’administration

Audition commune :

Direction générale de la prévention des risques (DGPR)

Mme Agnès Lefranc, sous-directrice

Mme Pauline Clairand, cheffe du bureau des biotechnologies et de l’agriculture

Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

Mme Marie-Laure Métayer, adjointe de la Directrice de l’eau et de la biodiversité

M. Damien Lamotte, sous-directeur CASP (coordination, appui, stratégie et Pilotage des politiques de protection et restauration des écosystèmes)

Direction générale des collectivités locales (DGCL)

Mme Marie Cornet, cheffe du bureau des services publics locaux

Mme Élise Dassonville, adjointe à la cheffe du bureau des services publics locaux

M. François Compte, chargé de mission au bureau des services publics locaux

Mme Hélène Martin, adjointe à la sous-directrice des compétences et des institutions locales

Mme Isabelle Dorliat-Pouzet, sous-directrice des compétences et des institutions locales

Conseil national de l’enseignement agricole privé (CNEAP)

M. Michel Dantin, président

Audition commune :

Conseil de l’Ordre national des Vétérinaires *

M. Jacques Guérin, docteur-vétérinaire

M. Éric Vandaële, docteur-vétérinaire

Mme Anne Laboulais, directrice de la communication

Syndicat national des vétérinaires libéraux (SNVEL) *

M. Laurent Perrin, président

M. Jérôme Frasson, vice-président

Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) *

M. Luc Smessaert, vice-président de la FNSEA

M. Jérôme Volle, vice-président de la FNSEA

M. Jean-Alain Divanac’h, membre du conseil d’administration, vice-président de la commission environnement de la FNSEA

M. Jean-Louis Chandellier, directeur général adjoint, directeur du département Entreprise et Territoires

M. Morgan Oyaux, directeur du département Affaires sociales

M. Xavier Jamet, responsable des affaires publiques

Mme Nelly Le Corre Gabens, cheffe de service Environnement

M. Thierry Pouch, économiste, chef du service Études, références et prospectives dans la Direction Economie des agricultures et des territoires de l’APCA à Paris

Conseil supérieur du Notariat *

Maître Guillaume Lorisson

VAL’HOR

M. Axel Bigot, délégué général adjoint de VALHOR

M. Dominique Laureau, membre du bureau de VALHOR

Mme Sophia Ailane, présidente du cabinet Rhéa Conseil

Agence nationale paritaire pour l’emploi et la formation en agriculture (ANEFA)

M. Laurent Paillat, président

M. Nicolas Savary, directeur

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire des représentants d’intérêts de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui vise à fournir une information aux citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les responsables publics lorsque sont prises des décisions publiques.

avis fait au nom de la commission dU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

avant-propos

Le 25 janvier 2024, le Haut conseil pour le climat a publié un rapport intitulé « Accélérer la transition climatique avec un système alimentaire bas carbone, résilient et juste ». L’organisme indépendant en charge de l’évaluation de l’action publique en matière de climat fait état du triple défi que doit relever le secteur agricole en ces termes : « réduire au maximum les émissions de gaz à effet de serre qu’il engendre, augmenter le stockage de carbone dans les sols agricoles, tout en se préparant à un climat plus chaud de + 2 degrés à court terme et possiblement de + 4 degrés à plus long terme protégeant ainsi les acteurs, notamment les plus fragiles. »

En parallèle, l’Office français de la biodiversité établit que le changement d’usages des terres, la disparition des sols fertiles, la perturbation des écosystèmes, la consommation accrue d’eau, l’uniformisation des cultures et des élevages et la contribution au réchauffement climatique fragilisent l’intégrité des écosystèmes, et ainsi leur résilience.

Le présent projet de loi se donne pour mission de conjuguer ces défis environnementaux avec une autre, toute aussi urgente : celui de renouveler les générations d’agriculteurs afin de préserver la capacité de la France à se nourrir à l’horizon 2030 et de rester compétitive sur le marché européen et international. Un chiffre marque les discours et les esprits depuis plusieurs années : à l’horizon 2030, près de la moitié des exploitants agricoles auront atteint l’âge moyen de départ à la retraite.

Renouveler les générations, ce n’est pas seulement agir sur l’attractivité de la profession : c’est aussi repenser les parcours de formation, d’accompagnement et les modalités de transmission des exploitations. C’est aussi faire de ce moment charnière une opportunité pour que les nouveaux agriculteurs installés accélèrent la transition vers des modèles agricoles soutenables en ne verrouillant pas les trajectoires de transition par des investissements qui entreraient en dissonance avec le contexte climatique et environnemental. C’est, en somme, s’assurer de la viabilité des nouveaux modèles dès leur genèse.

Ce texte concrétise un engagement de campagne, réitéré à plusieurs reprises, et fait suite à une concertation de plus d’un an ayant permis de prendre en considération la diversité des parties prenantes sur les territoires et au niveau national. Il répond à la fois à un besoin urgent exprimé par la profession agricole, mais aussi à une préoccupation sociétale grandissante.

Si les défis sociaux, économiques et environnementaux sont multiples, ils ne peuvent ni ne doivent être opposés les uns aux autres, au risque de fragiliser l’équilibre global de notre modèle agricole et alimentaire - et, in fine, de faillir à l’objet principal de ce projet de loi : faire valoir notre souveraineté alimentaire.

Au travers des auditions menées par votre rapporteure pour avis au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, trois axes se sont détachés comme étant essentiels à la pleine réalisation de la vision défendue par le projet de loi.

Le premier concerne l’égalité de traitement à conserver entre les intérêts économiques agricoles et le droit de l’environnement. Il convient de s’assurer qu’aucune hiérarchie, ou présomption de hiérarchisation, ne soit établie par la rédaction des différentes dispositions. Dès lors, l’instauration de « l’intérêt général majeur » agricole à l’article 1er engendre un écueil qu’il convient de souligner : alors qu’il ne saurait créer d’autorisation à déroger au droit à l’environnement, inscrit dans la Charte de l’environnement de 2005 à valeur constitutionnelle, il ouvre la possibilité de créer un doute à ce sujet dans l’esprit du juge lors de procédures pénales. Ce doute mérite d’être éclairci dans le texte, à des fins de lisibilité pour les parties prenantes et d’efficacité judiciaire. Par ailleurs, l’article 15 entend introduire une procédure dérogatoire concernant les contentieux portant sur des projets d’installation agricole afin de rassurer les nouveaux agriculteurs installés en réduisant les difficultés procédurales qu’ils pourraient rencontrer dans leur parcours. Une alternative existe et mérite d’être explorée : encourager la médiation entre les parties, de façon suspensive aux recours, afin de favoriser le dialogue plutôt que les clivages.

Le deuxième axe vise à reconnaître l’existence d’une définition internationale de la souveraineté alimentaire telle qu’adoptée en décembre 2018 par l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies dans le cadre de sa Déclaration sur les droits des paysans et des autres personnes travaillant dans les zones rurales. Cette définition met en lumière notamment l’interdépendance des modèles agricoles et alimentaires entre les pays afin de ne pas confondre les notions de souveraineté et d’autarcie et de valoriser la solidarité internationale. Par ailleurs, elle fait le lien entre la souveraineté agricole et le droit à l’alimentation afin de s’assurer que la production favorise l'accès universel à une alimentation saine, durable et de qualité, et non uniquement sa disponibilité. Les auditions menées par votre rapporteure pour avis, au nom de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, soulignent l’importance d’une compatibilité entre la définition internationale et celle qu’instaure ce projet de loi.

Le troisième axe concerne la nécessaire mise en conformité des mesures de simplification administrative proposées au titre IV du projet de loi, avec le principe de non-régression des normes environnementales. Si l’installation de nouveaux projets agricoles et l’allègement des procédures administratives auxquels les agriculteurs sont confrontés sont des priorités salutaires, une vigilance doit être portée à la protection des normes environnement en vigueur, ainsi qu’à l’assurance d’atteindre les objectifs climatiques et de protection des écosystèmes fixés par la Stratégie nationale bas carbone (SNBC) et la Stratégie nationale biodiversité (SNB).

Le présent rapport analyse les articles dont la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis. Il analyse également les opportunités et les risques identifiés en matière de respect des objectifs climatiques et environnementaux français et européens, et propose des pistes d’amélioration le cas échéant.

La formation des agriculteurs, leur installation et la transmission des exploitations ne seront viables dans le temps qu’à la condition qu’elles soient alignées avec les autres priorités stratégiques de la Nation.

introduction

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est saisie pour avis de douze articles du projet de loi d’orientation pour la souveraineté en matière agricole et le renouvellement des générations en agriculture : les articles 1 à 3, 6, 8, 9 et 13 à 18.

Le titre Ier du projet de loi, intitulé « Définir nos politiques en faveur du renouvellement des générations au regard de l’objectif de souveraineté alimentaire de la France » comporte un article 1er, qui garantit à l’agriculture, la pêche et l’aquaculture le caractère « d’intérêt général majeur » et fait de la souveraineté alimentaire un objectif clé des politiques publiques.

Le titre II du projet de loi « Former et innover pour le renouvellement des générations et les transitions en agriculture », fixe les dispositions relatives à l’orientation, la formation, la recherche et l’innovation. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est saisie pour avis sur les articles 2, 3 et 6 de ce titre.

L’article 2 fixe les objectifs programmatiques en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation.

L’article 3 reformule les missions de l’enseignement agricole.

L’article 6 modifie les dispositions relatives au développement agricole et à la recherche agronomique et vétérinaire.

Le titre III est dédié aux mesures visant à « Favoriser l’installation des agriculteurs ainsi que la transmission des exploitations et améliorer les conditions d’exercice de la profession d’agriculteur ». La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est saisie des articles 8 et 9 du chapitre Ier, consacré aux orientations programmatiques en matière d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations.

L’article 8 fixe les grandes orientations et les objectifs de la politique d’installation et de transmission, destinée à assurer le renouvellement des générations d’actifs et à consolider, renforcer et adapter aux nouvelles conditions climatiques la capacité de production agricole et alimentaire de la France.

L’article 9 prévoit la mise en place de diagnostics d’évaluation de la résilience des exploitations au changement climatique.

Le titre IV du projet de loi, intitulé « Sécuriser, simplifier et libérer l’exercice des activités agricoles », vise à simplifier et sécuriser juridiquement diverses réglementations pouvant être sources de contraintes ou d’incertitudes pour les agriculteurs dans l’exercice de leurs activités. Votre rapporteure pour avis souligne la nécessité d’y associer davantage de garanties en matière de respect des normes environnementales.

L’article 13 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter le régime de sanctions pénales applicables en cas d’atteintes à des espèces protégées et leurs habitats. Cette évolution législative visant à lever des sources de tensions et d’incompréhensions sur le terrain entre les agriculteurs et les services de l’État doit néanmoins résolument s’inscrire dans l’objectif d’instaurer une meilleure appropriation par les agriculteurs de leurs obligations légales de protection de l’environnement.

L’article 14 vise à améliorer la lisibilité des règles applicables en cas de destruction d’une haie par l’instauration d’une procédure unique de déclaration et, le cas échéant, d’autorisation. Il subordonne également toute destruction de haie à des mesures de compensation par replantation d’un linéaire de haie équivalent. Si ce dispositif simplifie les démarches des agriculteurs et garantit une meilleure application des diverses réglementations protectrices des haies, il nécessite des précisions juridiques et l’octroi de moyens pour garantir une application opérationnelle et répondre à ses objectifs.

L’article 15 vise à accélérer les procédures contentieuses portant sur des projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installation d’élevage par l’instauration de règles dérogatoires à la procédure de droit commun dans le code de justice administrative. Cet article soulève toutefois des risques juridiques au regard de principes constitutionnels ; ses effets apparaissent également incertains en matière de simplification et d’accélération des procédures contentieuses.

L’article 16 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour réformer le régime d’engagement de la responsabilité pénale des éleveurs en cas de dommages causés par des chiens de protection des troupeaux.

L’article 17 prévoit des mesures de simplification administrative pour les filières de la laine et de l’aquaculture. Leur portée demeure néanmoins limitée pour amorcer une véritable relance de ces filières.

L’article 18 étend les possibilités d’intervention des départements en matière de gestion de l’approvisionnement en eau potable en association avec les communes.

première partie : Titre Ier du projet de loi

Le titre Ier du projet de loi, intitulé « Définir nos politiques en faveur du renouvellement des générations au regard de l’objectif de souveraineté alimentaire de la France » comporte un article premier programmatique unique, qui fait de la souveraineté alimentaire un objectif clé des politiques publiques.

Le I de l’article 1er crée un article préliminaire L. 1A placé en tête du code rural et de la pêche maritime, dans le livre préliminaire « Objectifs de la politique en faveur de l’agriculture, de l’alimentation et de la pêche ». En l’état actuel du droit, ce livre comprend quatre articles programmatiques fixant respectivement les objectifs de la politique en faveur de l’agriculture et de l’alimentation, de la politique des pêches maritimes, de l’aquaculture et des activités halioalimentaires, et les objectifs particuliers dans les collectivités d’outre-mer.

L’article affirme le caractère d’intérêt général majeur de l’agriculture, de la pêche et de l’aquaculture, en tant qu’elles garantissent la souveraineté alimentaire de la Nation. L’ajout de cette notion dans le code rural et de la pêche maritime vise à renforcer la prise en compte des enjeux agricoles dans les politiques publiques, au même titre que l’environnement. Votre rapporteure pour avis souhaite rappeler que le caractère d’intérêt général majeur de l’agriculture fait l’objet d’inquiétude quant au flou contentieux qu’il risque d’établir, notamment en matière de risque de dérogation au droit de l’environnement. Sa suppression a été évoquée par de nombreux acteurs lors des auditions, pour des raisons de lisibilité, de cohérence et de simplification. Il pourrait également conduire à une exacerbation des clivages relevés par plusieurs auditionnés

Le concept de souveraineté alimentaire est devenu prioritaire pour les politiques publiques, dans le contexte de l’après-crise sanitaire liée à la covid-19, de la guerre en Ukraine et de l’intensification de l’impact du changement climatique. Dans certaines filières comme la viande ovine, le poulet et le soja, la France n’est en effet actuellement pas en mesure de couvrir l’intégralité de sa consommation domestique par la production nationale et doit recourir, dans des proportions parfois importantes, à des importations. L’agriculture constitue également un enjeu dans le cadre de l’atteinte de la neutralité carbone d’ici 2050 parce qu’elle contribue par la production de biomasse à la décarbonation de l’économie, en apportant des bioénergies (chaleur, biocarburants, biogaz) et matériaux biosourcés. La France est autosuffisante en matière de bioéthanol (filière essence) à hauteur de 74 % et de 67 % pour le biogazole (filière gazole).

Le nouvel article L. 1A précise ensuite que les politiques publiques concourent à la protection de la souveraineté alimentaire de la France en veillant à préserver et améliorer :

– sa capacité à assurer son approvisionnement alimentaire dans le cadre du marché intérieur de l’Union européenne et de ses engagements internationaux, aux fins de fournir à l’ensemble de la population une alimentation saine, sûre, diversifiée, nutritive, accessible à tous tout au long de l’année et issue d’aliments produits de manière durable ;

– sa capacité à surmonter de façon résiliente les crises de toute nature susceptibles de porter atteinte à sa sécurité alimentaire ;

– la souveraineté agricole du pays, liée à la production durable de biomasse sur le territoire et à la contribution du secteur à la décarbonation de l’économie. L’article reconnaît ainsi le rôle de l’agriculture dans le cadre de l’atteinte de la neutralité carbone d’ici 2050 parce qu’elle contribue, par la production de biomasse, à la décarbonation de l’économie, en apportant des bioénergies (chaleur, biocarburants, biogaz) et matériaux biosourcés.

Votre rapporteure pour avis regrette que la souveraineté alimentaire soit axée sur l’équilibre commercial plutôt que sur d’autres facteurs socio-environnementaux. L’alimentation, davantage que la balance commerciale, doit être au cœur des politiques publiques agricoles.

Votre rapporteure pour avis s’interroge également sur la plus-value d’une définition en creux de la souveraineté alimentaire dans le texte.

Pour atteindre ces trois objectifs, les politiques publiques mettent en œuvre les actions nécessaires pour :

– préserver et développer la résilience et le potentiel des facteurs de production agricole, aquacole et halieutique ;

– orienter les politiques alimentaires dans le respect de la stratégie nationale pour l’alimentation, la nutrition et le climat ;

– maîtriser les dépendances sur certains produits d’importations, notamment les engrais, et d’exportations.

Le I de l’article premier modifie ensuite l’article L. 1 du même code en réécrivant son IV pour établir un lien entre la protection de la souveraineté agricole et la politique d’installation et de transmission en agriculture. Le renouvellement des générations d’actifs en agriculture, via l’accompagnement des reprises d’exploitation, doit permettre de renforcer la création de richesse et la compétitivité de l’économie française. Il doit également permettre de répondre aux enjeux environnementaux et climatiques grâce aux services écosystémiques et énergétiques rendus par l’agriculture. La politique d’installation et de transmission participe à la transition vers des modèles agricoles plus résilients sur les plans économique, social et environnemental et favorise la diversification des profils des porteurs de projets d’installation.

Pour cela, la politique d’installation et de transmission oriente l’installation en agriculture vers des secteurs stratégiques pour la souveraineté alimentaire et énergétique, selon les besoins de chaque territoire et vers des systèmes de production diversifiés et viables humainement, économiquement et écologiquement.

À ce titre, la politique d’installation et de transmission doit :

– faire connaître le métier d’exploitant agricole en communiquant sur l’enjeu stratégique du renouvellement des générations pour assurer la souveraineté alimentaire du pays ;

– susciter des vocations agricoles à l’école et auprès des personnes en reconversion professionnelle ;

– accompagner les candidats à l’agriculture et les agriculteurs en fin d’activité envisageant de transmettre leur activité ;

– mettre en relation des porteurs de projet en agriculture et les personnes en activité agricole en fin de carrière agricole, dans un cadre familial comme hors de ce cadre ;

– encourager les installations collectives et les installations progressives, y compris le droit à l’essai ;

– fournir des informations objectives sur l’état des exploitations à transmettre afin de garantir leur viabilité.

Afin de garantir l’effectivité de cette politique, l’État s’engage à faciliter l’accès au foncier agricole dans des conditions transparentes et équitables. Il assure également la formation aux métiers de l’agriculture, de la forêt, de l’aquaculture, de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et aux métiers qui leur sont liés, de façon adaptée aux transitions écologique et climatique, à l’enjeu de souveraineté alimentaire et aux autres évolutions économiques, sociales et sanitaires ainsi qu’au développement des territoires.

La politique d’installation et de transmission s’appuie sur une instance nationale et des instances régionales de concertation.

Le II de l’article 1er prévoit la remise par le Gouvernement d’un rapport annuel sur la situation de la souveraineté alimentaire au Parlement.

deuxième Partie : titre iI du projet de loi

Le titre II du projet de loi « Former et innover pour le renouvellement des générations et les transitions en agriculture », fixe les dispositions relatives à l’orientation et la formation, à la recherche et l’innovation. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est saisie pour avis sur les articles 2, 3 et 6 de ce titre.

Les 804 établissements d’enseignement agricole assurent la formation des futurs actifs agricoles et leur insertion professionnelle. La France dispose d’un appareil de formation agricole efficace, délivrant une centaine de diplômes relatifs aux secteurs de la production et de la transformation, du niveau quatrième au doctorat.

Ces établissements jouent un rôle clé dans le renouvellement des générations d’actifs agricoles alors que la démographique agricole connaît une baisse drastique. La population des exploitants est en effet passée de plus de 2,5 millions en 1955 à 764 000 en 2000, puis à 496 000 en 2020 selon les résultats du dernier recensement agricole. Faute d’une politique volontariste en la matière, cette tendance pourrait se renforcer : en 2020, un exploitant sur cinq avait 60 ans ou plus et la moitié avait plus de 50 ans.

Le renouvellement des générations d’actifs agricoles passe par le recrutement accru de jeunes issus du monde rural et non rural, ainsi que le renforcement des établissements d’enseignement et de la diffusion des connaissances agricoles.

I. article 2 : Orientations programmatiques en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation

L’article 2 est l’article unique du chapitre Ier du titre II. De nature programmatique, il définit les priorités d’action publique en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation.

Le I dispose que les politiques d’orientation et de formation en matière agricole contribuent à la politique d’installation et de transmission en agriculture. Les politiques publiques de l’éducation, de la recherche et de l’innovation y concourent.

Le II fixe les orientations des politiques publiques destinées à répondre aux besoins en emplois des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire. Pour cela, l’État, les régions et les autres collectivités territoriales intéressées conduisent les politiques destinées, d’ici 2030, à :

– accroître le nombre de personnes formées au métier de l’agriculture et de l’agroalimentaire et aux métiers de la formation et du conseil qui accompagnent les actifs de ces secteurs ;

– augmenter le niveau de diplôme moyen des nouveaux actifs du secteur, en accroissant leurs compétences. Il s’agit ici de faire face aux besoins nouveaux en compétences des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire (transition agroécologique, respect des réglementations, numérique, gestion managériale et administrative…) ;

– accroître le nombre d’actifs bénéficiant d’une formation tout au long de la vie en développant les compétences en matière de transition écologique, climatique, économique et numérique ;

– amplifier l’effort de recherche, d’innovation et de diffusion des connaissances pour l’ensemble des domaines qui participent aux transitions agroécologique et climatique en agriculture. Si la France occupe déjà une position de premier plan à l’échelle européenne dans ce domaine, les nombreux dispositifs français de recherche et d’innovation (Institut national de la recherche agronomique, programme national de développement agricole et rural, France 2030…) doivent être mobilisés pour accompagner une conception nouvelle des systèmes agricoles. Alors que des solutions existent pour permettre aux agriculteurs de faire face aux nouveaux enjeux auxquels ils sont confrontés, celles-ci sont encore trop méconnues, dispersées et insuffisamment soutenues. L’article prévoit ainsi l’accélération de la mise à disposition de connaissances exploitables, notamment dans le cadre de l’accompagnement à l’installation des nouveaux agriculteurs.

Le III de l’article 2 prévoit la mise en place d’un programme national d’orientation et de découverte des métiers de l’agriculture et du vivant par l’État et les régions, auquel les autres collectivités pourront participer à leur demande. Afin de garantir l’attractivité du secteur, ce programme comportera pour tous les élèves des écoles élémentaires des actions de découverte de l’agriculture et de sensibilisation aux enjeux de la souveraineté alimentaire et des transitions agroécologique et climatique. Il visera également à offrir des stages de découverte des métiers du vivant à tous les élèves de collège. Il comprendra enfin un volet de promotion des métiers du vivant et des formations qui y préparent.

Le III prévoit également la création d’un programme national triennal de formation accélérée à destination des 50 000 professionnels de l’enseignement et de la formation accompagnant les actifs et futurs actifs du secteur agricole pour s’assurer de la prise en compte des transitions agroécologique et climatique.

L’État soutiendra le développement et la diffusion d’actions innovantes en matière de recherche, d’innovation et de transfert.

II. Article 3 : Reformulation des missions de l’enseignement agricole et création d’une nouvelle mission

Le chapitre II du titre Ier du projet de loi est consacré aux mesures en faveur de l’orientation, de la formation, de la recherche et de l’innovation. L’article 3 prévoit la reformulation des missions de l’enseignement agricole.

Les missions de l’enseignement agricole sont actuellement prévues aux articles L. 811-1 (pour l’enseignement agricole public) et L. 813-1 (pour les établissements dont l’association ou l’organisme responsable a passé un contrat avec l’État) du code rural et de la pêche maritime. Ces deux articles définissent les cinq missions actuellement assignées aux établissements d’enseignement agricole :

1° Ils assurent une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

2° Ils participent à l’animation et au développement des territoires ;

3° Ils contribuent à l’insertion scolaire, sociale et professionnelle des jeunes et à l’insertion sociale et professionnelle des adultes ;

4° Ils contribuent aux activités de développement, d’expérimentation et d’innovation agricoles et agroalimentaires ;

5° Ils participent à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l’accueil d’élèves, apprentis, étudiants, stagiaires et enseignants.

L’article 3 reformule les missions dévolues à l’enseignement agricole.

Son 1° porte sur les missions définies à l’article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime.

Ce dernier article renvoie désormais au livre Ier du code de l’éducation pour les dispositions relatives aux principes généraux de l’éducation, qui étaient mentionnés dans la rédaction initiale de l’article L. 811-1 : éducation au développement durable, promotion de la santé à l’école, développement personnel des élèves, élévation et adaptation de leurs qualifications et de leur insertion professionnelle et sociale ; service public du numérique éducatif et de l’enseignement à distance ; principes de laïcité, de liberté de conscience et d’égal accès de tous au service public ; lutte contre les stéréotypes sexués.

La reformulation regroupe l’énoncé des enjeux relatifs aux filières de production et de transformation agricole auxquels répond l’enseignement agricole technique public.

L’article reprend à cet effet les cinq missions initialement présentes dans l’article et octroie une sixième mission à l’enseignement agricole technique public en lui confiant le soin de mettre en œuvre toute action répondant durablement aux besoins en emplois et de garantir le développement des connaissances et compétences en matière de transitions agroécologique et climatique. Cette nouvelle mission permet d’associer les établissements de formation agricole au renouvellement des générations d’actifs agricoles et aux transitions écologique et climatique.

Il est désormais précisé que les régions sont associées à la mise en œuvre de l’ensemble de ces missions, et non aux plus aux seuls 2° à 5° de la version aujourd’hui en vigueur de l’article L. 811-1.

Le 2° de l’article 3 simplifie la rédaction de l’article L. 813-1 du même code en renvoyant, pour la définition des missions de l’enseignement agricole technique privé, aux missions prévues à l’article L. 811-1 pour l’enseignement agricole public.

Au-delà de l’amplification de l’effort de recherche, d’innovation et de diffusion en matière agroécologique, les auditions ont fait ressortir un besoin de clarification du temps consacré aux formations à l’agriculture biologique et aux pratiques agroécologiques dans le tronc commun de l’enseignement agricole. Votre rapporteure pour avis souhaiterait que cela soit spécifié dans le texte.

III. Article 6 : Développement agricole et recherche agronomique et vétÉRINaire

L’article 6 propose une modification des articles L. 820-1 et L. 820-2 du code rural et de la pêche maritime relatifs au développement agricole et L. 830-1 du même code portant sur la recherche agronomique et vétérinaire.

L’article L. 820-1 définit le développement agricole et les actions qui y concourent. Le développement agricole a aujourd’hui pour mission de « contribuer à l’adaptation permanente de l’agriculture et du secteur de la transformation des produits agricoles aux évolutions scientifiques, technologiques, économiques et sociales dans le cadre des objectifs de développement durable, de qualité des produits, de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire et de maintien de l’emploi en milieu rural ». Plusieurs actions relèvent du développement agricole : accompagnement des démarches associant performance économique, sociale et environnementale, recherche appliquée, conduite d’études et d’expertises, diffusion des connaissances et appui aux initiatives locales.

Le 1° de l’article 6 du projet de loi modifie l’article L. 820-1 en complétant la définition du développement agricole inscrite à son premier alinéa, pour y préciser désormais qu’il « accompagne les transitions agroécologique et climatique et vise au renforcement de la souveraineté alimentaire ».

Le 1° de l’article 6 du projet de loi introduit également un nouveau huitième alinéa à l’article L. 820-1, afin de créer de nouveaux « plans prioritaires pluriannuels de transition écologique et climatique et de souveraineté » (PPTS). Ces plans, élaborés collectivement, sont chargés de regrouper les actions de développement agricole.

L’étude d’impact du projet de loi suggère que les premiers PPTS pourraient concerner des thématiques prioritaires identifiées dans le cadre des travaux préparatoires au texte. Leur mise en œuvre serait calquée sur ce qui existe pour le plan national de recherche et innovation (PNRI) contre la jaunisse de la betterave, même s’ils ont une portée plus générale.

Source : Étude d’impact du projet de loi pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture

Le 2° de l’article 6 du projet de loi prévoit une modification de l’article L. 820-2 du code rural et de la pêche maritime.

L’article L. 820-2 établit la liste des acteurs assurant les actions de développement agricole. Dans la rédaction actuelle de l’article, ces actions sont assurées par les chambres d’agriculture, les établissements d’enseignement agricole, les instituts et centres techniques liés aux professions de recherche agronomique et vétérinaire (mentionnés à l’article L. 830-1 du même code) ainsi que les groupements professionnels à caractère technique, économique et social, notamment les organismes nationaux à vocation agricole et rurale.

L’article 6 du projet de loi propose de substituer à la mention des « établissements d’enseignement agricole » celle des « établissements d’enseignement supérieur agricole » et des « établissements techniques agricole », par souci de cohérence avec la rédaction employée dans le reste du code, qui établit systématiquement cette distinction entre les deux types d’établissement. Cette modification vise à faire bénéficier les établissements de l’enseignement agricole technique de l’appui du développement agricole et de la recherche agronomique et vétérinaire. Ils bénéficieront, pour assurer cette mission, de l’appui des autres organismes en charge des actions de développement agricole.

En cohérence avec la disposition précédente, le 3° de l’article 6 du projet de loi modifie les missions de la recherche agronomique et vétérinaire inscrites à l’article L. 830-1 du code rural et de la pêche maritime, en précisant qu’elle apporte un appui à l’enseignement technique agricole.

troisième Partie : Titre iii du projet de loi

Le titre III du projet de loi est dédié aux mesures visant à « Favoriser l’installation des agriculteurs ainsi que la transmission des exploitations et améliorer les conditions d’exercice de la profession d’agriculteur ».

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire est saisie des articles 8 et 9 du chapitre Ier de ce titre, consacré aux « Orientations programmatiques en matière d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations ».

L’agriculture connaîtra de grandes transformations d’ordre démographique et climatique, appelant à adapter nos politiques agricoles pour garantir la souveraineté alimentaire de la France et ainsi assurer une alimentation saine, durable, de qualité et accessible.

En matière démographique, la baisse drastique du nombre d’exploitants appelle à un renouvellement de la politique d’installation et de transmission des exploitations (article 8).

Parallèlement, l’évolution des températures, de la pluviométrie et de l’occurrence de phénomènes extrêmes a et aura des effets directs sur les sols, les cycles végétatifs et les cycles biologiques animaux, induisant des conséquences sur les rendements, les calendriers de culture ainsi que le déplacement des espèces et des essences. Dans ce cadre, l’évaluation de la résilience des exploitations au changement climatique, notamment dans le cadre de la politique de transmission, est essentielle (article 9).

IV. Article 8 : objectifs des politiques publiques en matière d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations

L’article 8, de nature programmatique, précise les objectifs auxquels les politiques publiques mises en œuvre de 2025 à 2035 doivent répondre en matière d’installation des agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles.

Ces politiques devront favoriser la création, l’adaptation et la transmission des exploitations agricoles, tout en prenant en compte les attentes socio-professionnelles des personnes souhaitant s’engager dans les métiers de l’agriculture et de l’alimentation.

Ces politiques devront également assurer la présence d’un nombre suffisant d’exploitants et d’emplois agricoles pour assurer la capacité de production agricole et alimentaire de la France, dans le cadre des nouvelles conditions climatiques.

L’article précise que l’État mettra en œuvre cet objectif via la création d’un réseau « France services agriculture ». Les modalités du nouveau réseau France services agriculture, en charge de l’accueil de l’orientation des personnes qui souhaitent s’engager ou se retirer d’une activité agricole, sont explicitées à l’article 10 du projet de loi.

Votre rapporteure pour avis considère qu’il est indispensable de coupler les objectifs de la politique d’installation et de transmission avec ceux de la transition agroécologique.

V. Article 9 : Diagnostic modulaire d’évaluation de la résilience des exploitations au changement climatique

L’article 9, de nature programmatique, établit les objectifs du diagnostic modulaire qui devrait être mis en place, au plus tard, en 2026. L’article précise que ce diagnostic permettra d’évaluer les exploitations tout au long de leur cycle de vie, au regard notamment de leur résilience face aux conséquences du changement climatique.

Ce diagnostic devrait faciliter la transmission des exploitations ou l’installation des nouveaux exploitants, et permettre d’accélérer leur transition agroécologique et climatique. Il comprendra une évaluation de la capacité de l’exploitation à faire face aux conséquences du changement climatique et à contribuer à l’atténuation de celui-ci. Les spécificités territoriales de l’exploitation (sols, ressource en eau) seront prises en compte. Le diagnostic évaluera la qualité des sols de l’exploitation.

Ensuite, l’État se fixe pour objectif de mettre en place un service de conseil et d’accompagnement des personnes ayant un projet d’installation ou de transmission dès 2025, ainsi qu’un « stress-test » de résilience climatique devant évaluer la viabilité des projets d’installation face aux conséquences induites par les dérèglements environnementaux (changement climatique, baisse de la biodiversité, raréfaction des ressources). Ce stress-test serait généralisé en 2026.

L’État étudiera les conditions dans lesquelles ces diagnostics seront mis en œuvre, dans un souci d’homogénéité et de qualité, ainsi que les conditions dans lesquelles certains modules d’évaluation pourraient bénéficier d’aides publiques.

À la lumière des auditions, votre rapporteure pour avis considère que le diagnostic modulaire doit être un dispositif unique intégrant des critères économiques, sociaux et écologique. Elle estime par ailleurs que la non-conformité du diagnostic avec les conditions pédoclimatiques devrait être contraignante : un exploitant ne pourrait s’installer qu’après mise en conformité du projet.

quatrième Partie : titre iv du projet de loi

VI. la nécessité d’un cadre légal unifié de protection des haies en milieu agricole [article 14]

A. Le déclin des haies s’accélère malgré les mesures de soutien

Depuis 1950, environ 70 % du linéaire de haies a disparu des milieux agricoles, notamment du fait des remembrements, de l’agrandissement et de la spécialisation des parcelles et des exploitations ou encore du déclin des prairies permanentes et des activités d’élevage. Or, les haies sont des réservoirs de biodiversité majeurs en milieu agricole. Elles offrent un habitat naturel pour de multiples espèces animales (pouvant être des espèces protégées), végétales et micro-organismes et constituent également des corridors écologiques étendus facilitant les déplacements des animaux.

Les haies rendent également de nombreux services écosystémiques aux agriculteurs et à la société : des abris pour les auxiliaires de culture permettant la régulation des graines d’adventices et des insectes ravageurs et en particulier la pollinisation ([130]) ; un coupe-vent et un ombrage pour les animaux ; une fonction de stockage, de filtrage et de restitution de l’eau aux plantes cultivées ; un rôle de stockage de carbone et d’atténuation des effets du changement climatique ; une fonction paysagère et récréative, voire patrimoniale, dans les territoires ruraux ou périurbains. À condition d’être valorisées (par exemple via des certifications comme le label « Haie »), les haies ont également une valeur économique pour leurs propriétaires et gestionnaires.

En dépit d’une prise de conscience croissante de la valeur écologique, sociale et économique des haies, leur déclin continue de s’accélérer malgré les mesures de soutien prises par les pouvoirs publics. Dans un rapport publié en avril 2023 « La haie, levier de la planification écologique », le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) estime la perte à plus de 23 500 kilomètres par an sur la période 2017-2021 (contre 10 400 kilomètres par an entre 2006 et 2014), pour un linéaire total de haies estimé à 1,55 million de kilomètres par l’Institut géographique national (IGN).

Dans ce contexte, le « Pacte en faveur de la haie », présenté en septembre 2023 par le ministère chargé de l’agriculture, fixe l’objectif d’atteindre un gain net de 50 000 kilomètres de haies à l’horizon 2030. Toutefois, l’étude d’impact du présent projet de loi souligne qu’« à la lumière des retours du terrain, il apparaît que les mesures de soutien économique, de formation et d’accompagnement (dont les aides financières à la plantation et à la gestion durable des haies, à la production de graines et de plants, à la structuration des filières de valorisation, à la formation des conseillers) prévues dans le Pacte ne suffiront pas seules à inverser la tendance à l’arrachage : une adaptation de la législation est nécessaire. »

B. des réglementations disparates manquant de lisibilité

Les interventions sur les haies sont en effet aujourd’hui encadrées par diverses réglementations mal respectées et dont l’articulation peut manquer de lisibilité pour les agriculteurs.

● Les haies, qu’elles soient situées en milieu agricole ou non, font tout d’abord l’objet d’une protection indirecte au titre de la réglementation relative aux espèces protégées issues de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992, dite « Habitats », et de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 du Parlement européen et du Conseil, dite « Oiseaux ».

Ces dispositions sont transposées en droit interne à l’article L. 411-1 du code de l’environnement qui interdit toute opération de nature à détruire des espèces protégées et détruire ou dégrader leurs habitats naturels. Les espèces protégées concernées sont listées par arrêtés ministériels : l’arrêté du 29 octobre 2009 pris en application de la directive « Oiseaux » fixe en particulier la liste des oiseaux protégés sur l’ensemble du territoire et les modalités de leur protection.

Au titre de cette réglementation, une intervention sur une haie abritant une ou plusieurs espèces protégées et qui porterait atteinte à ces espèces est interdite. Elle constitue un délit puni de trois ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende (article L. 415-3 du code de l’environnement) ; à noter toutefois que l’article 13 du projet de loi prévoit une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour « adapter l’échelle de [ces] peines et réexaminer leur nécessité », y compris en substituant à la sanction pénale un régime de répression administrative.

● Dans le cadre des règles relatives à la conditionnalité des aides de la politique agricole commune (PAC), au titre de la bonne condition agricole et environnementale (BCAE) 8, les agriculteurs ont l’obligation de maintenir un taux minimal d’éléments favorables à la biodiversité sur leurs terres arables ainsi que les particularités topographiques des surfaces agricoles de leur exploitation. À ce titre et d’une manière générale, les haies de moins de 10 mètres de large doivent être maintenues dans les exploitations agricoles ; les haies entre 10 et 20 mètres de largeur pouvant faire l’objet de travaux visant à réduire leur largeur.

Dans le cadre de la BCAE 8, l’article 93 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 1306/2013 du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune a également imposé aux États membres de prendre une mesure sur « l’interdiction de tailler les haies et les arbres durant la période de reproduction et de nidification des oiseaux ». L’arrêté du 14 mars 2023 relatif aux règles de BCAE, pris en application de l’article D. 614-52 du code rural et de la pêche maritime, a fixé une période d’interdiction du 16 mars au 15 août à compter de 2023 pour la nouvelle PAC 2023-2027 ([131]).

Ce même arrêté autorise certaines opérations de destruction (« suppression définitive »), de déplacement ou de remplacement d’une haie sous conditions et sous réserve d’effectuer une déclaration préalable à la direction départementale chargée de l’agriculture.

Le non-respect de ces obligations entraîne une réduction de 3 % du montant des aides financières perçues au titre de la PAC. L’infraction doit être constatée par la police de l’environnement relevant de la compétence des agents des directions départementales des territoires (DDT) et de l’Office français de la biodiversité (OFB). Toutefois, les contrôles sont rares et donc faiblement incitatifs au respect de la réglementation.

● Les haies sont également soumises à des règles spécifiques d’autorisation ou d’absence d’opposition lorsqu’elles sont situées dans des territoires à enjeux environnementaux, par exemple des sites Natura 2000 (article L. 414-4 du code de l’environnement), des territoires classés en réserve naturelle (article L. 332-9 du même code), des sites en instance de classement (article L. 341-7 du même code) ou classés (article L. 341-10 du même code), dans le périmètre de protection d’une source d’eau minérale naturelle déclarée d’utilité publique (article L. 1322-4 du code de la santé publique) ou encore dans le cadre de périmètres de captage d’eau potable (article L. 1321-2 du même code).

● L’article L. 126-3 du code rural et de la pêche maritime dispose également que le préfet peut prononcer la protection de « boisements linéaires, haies et plantations d’alignement » lorsque le propriétaire en fait la demande ou lorsque des éléments présentant « un intérêt pour les continuités écologiques et les paysages » ont été identifiés par la commission communale d’aménagement foncier (6° de l’article L. 123-8 du même code). La destruction de ces haies protégées est soumise à une autorisation préalable du préfet.

La multiplication des cadres législatifs et réglementaires dont les niveaux d’exigence peuvent différer nourrit des confusions sur le terrain. Une intervention sur une haie pourra par exemple être conforme à la réglementation issue de la PAC, mais sanctionnée au titre de la réglementation sur les espèces protégées. Celle-ci est en outre interprétée plus ou moins strictement d’un territoire à l’autre selon qu’une haie est considérée comme étant susceptible ou non d’abriter, même hors période de nidification et de reproduction, une espèce protégée.

L’étude d’impact du présent projet de loi souligne ainsi une application inégale de la loi selon les territoires du fait de ces incertitudes juridiques : « dans certains cas, [l’interprétation de la loi] se traduit par une instruction réalisée a minima concluant à une autorisation sans conditions, et au contraire dans d’autres, par des exigences de maintien de linéaires très élevées, à l’origine de contournements et d’un effet dissuasif pour les plantations. »

C. Simplifier les démarches administratives pour mieux protéger les haies

L’article 14 du projet de loi introduit une nouvelle section 4 intitulée « Protection des haies » composée des articles L. 412-21 à L. 412-26 au sein du chapitre II du titre Ier du livre IV du code de l’environnement consacré à « L’encadrement des usages du patrimoine naturel ».

1. La nécessité d’une définition englobante de la haie

La haie y est d’abord définie au sein d’un nouvel article L. 412-21 comme « toute unité linéaire de végétation ligneuse comportant plusieurs essences et d’origine humaine, à l’exclusion des allées et alignements d’arbres qui bordent les voies ouvertes à la circulation publique mentionnés à l’article L. 350-3. »

L’introduction d’une telle définition pourra améliorer la lisibilité du droit et des réglementations applicables à la haie. Toutefois, votre rapporteure pour avis souhaite alerter sur la nécessité d’une définition suffisamment large qui puisse englober tous les types de haies (à l’exclusion des haies ornementales et des haies urbaines ou attenantes à une habitation). Or, la définition retenue par le présent projet de loi tend à exclure certaines haies, notamment les haies monospécifiques constituées d’une seule variété végétale et les haies qui ne seraient pas « d’origine humaine » (notion par ailleurs difficile à apprécier, certaines haies pouvant être issues de régénération naturelle).

Votre rapporteure pour avis regrette à ce titre l’adoption des amendements identiques CD53 de Mme Boyer (Renaissance), CD76 de M. Taite (LR), CD104 de M. Bony (LR), CD173 de Mme Lingemann (Démocrate), CD312 de M. Fugit (Renaissance) et CD639 de M. Thiébaut (Horizons) par la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Ces amendements proposent une définition plus restrictive de la haie qui exclue notamment tous les alignements d’arbres. Ils réduisent ainsi considérablement la portée de la « procédure unique » créée par l’article.

2. Veiller au caractère opérationnel de la « procédure unique » pour véritablement simplifier les démarches administratives des agriculteurs

L’article 14 crée une procédure de déclaration unique préalable pour toute demande de destruction d’une haie. Codifiée dans un nouvel article L. 412-22, cette procédure unique tient lieu de toute procédure de déclaration, d’absence d’opposition, de dérogation et d’autorisation prévue par la loi et précisément énumérée à l’article L. 412-24. Elle pourra aboutir à deux hypothèses :

– dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, il est prévu que l’administration puisse s’opposer aux travaux envisagés ; l’absence d’opposition au projet signifiée dans les délais « vaut absence d’opposition » ;

– dans le cas où une autorisation serait prévue par la loi, l’autorité administrative doit en informer le demandeur dans un délai fixé par décret en Conseil d’État. La déclaration unique préalable est alors « regardée » par l’administration compétente comme une « demande d’autorisation unique » appréciée au regard des dispositions législatives et réglementaires applicables au cas d’espèce.

Cette procédure unique de déclaration et, le cas échéant, d’autorisation, vise ainsi à apporter de la sécurité juridique aux agriculteurs et à simplifier leurs démarches administratives. Elle laisse toutefois en creux la responsabilité aux services de l’État qui instruiront les demandes d’apprécier, au cas par cas, les dispositions juridiques applicables ainsi que la cohérence de leur application d’un territoire à l’autre.

Si le potentiel de simplification pour l’agriculteur est réel, l’article ne prévoit toutefois pas d’outiller l’administration en conséquence, y compris par voie réglementaire. Pour assurer une bonne application du dispositif, votre rapporteure pour avis attire ainsi l’attention sur la nécessité de :

– définir des méthodes d’instruction des demandes claires au niveau national, de façon à garantir l’égal traitement des demandes. Lors de son audition, l’Afac-Agroforesteries a pu ainsi recommander de prévoir par décret la création de cadres nationaux d’évaluation afin que les services instructeurs disposent de grilles d’évaluation simples des impacts environnementaux des projets de destruction de haie, d’un outil en ligne centralisant les cartographies réglementaires (zones Natura 2000, aires de captage, plans locaux d’urbanisme, etc.) et qui permettrait de positionner la haie concernée sur une carte et d’identifier les réglementations applicables, ainsi qu’une interface numérique complète et facile d’utilisation entre le demandeur et les services de l’État ;

– allouer des moyens humains suffisants dans les directions départementales des territoires (DDT) de façon à garantir la réussite opérationnelle du dispositif ;

– prévoir, dans le décret en Conseil d’État, des délais raisonnables (supérieurs à deux mois) qui prennent en compte les capacités d’instruction réelles des administrations ; le risque d’un engorgement des guichets en raison du nombre de déclarations n’est en effet pas à exclure.

3. Les mesures de compensation doivent être à la hauteur des enjeux environnementaux

Le nouvel article L. 412-25 qu’il est prévu de créer dans le code de l’environnement subordonne toute destruction de haie à des « mesures de compensation par replantation d’un linéaire au moins égal à celui détruit » dans le respect des conditions prévues par l’article L. 163-1. Conformément à cet article, la compensation doit donc notamment respecter un principe d’équivalence écologique entre les gains écologiques générés par la replantation et les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité générées par la destruction, « un objectif d’absence de perte nette, voire de gain de biodiversité » et « une obligation de résultats ». L’article 14 prévoit un décret en Conseil d’État pour préciser « les conditions dans lesquelles la destruction d’une haie fait l’objet de mesures de compensation ».

Si le dispositif est ambitieux, il ne doit toutefois pas occulter la nécessité de préserver avant tout les haies existantes (dont la valeur écologique est bien supérieure à celle de jeunes haies replantées) en réservant la compensation aux atteintes qui n’ont pu être évitées ni réduites (2° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement), selon les principes de la séquence « éviter, réduire, compenser » (ERC).

La mise en œuvre effective de la compensation nécessite par ailleurs de développer la formation initiale des agriculteurs sur les haies, des dispositifs d’information et d’accompagnement technique des opérations de destruction et de replantation ainsi que des procédures de contrôle et des outils de suivi administratif des haies replantées sur le temps long (après cinq ans, dix ans, etc.), l’équivalence écologique entre une haie détruite et une haie replantée ne pouvant être atteinte qu’à l’issue de plusieurs années.

L’Afac-Agroforesteries, auditionnée par votre rapporteure pour avis, a appelé à ce titre à définir un « cadre compensatoire proportionnel à l’impact des destructions de haies et prenant en compte l’ensemble des enjeux environnementaux. »

4. Les enjeux de valorisation économique et de gestion durable demeurent à préciser

L’article 14 précise, au sein de l’article L. 412-21, que les haies « font l’objet d’une gestion durable qui tient compte de leur caractère dynamique dans le temps et dans l’espace et qui maintient leur multifonctionnalité. » La possibilité pour les agriculteurs de valoriser économiquement la haie est également mentionnée au titre des « travaux d’entretien usuels [entrepris] en vue de valoriser les produits de la haie, notamment la biomasse. »

Ces mentions sont néanmoins insuffisantes pour instaurer un véritable cadre légal à la gestion durable de la haie et à sa valorisation économique. Le projet de loi est même de ce point de vue ambigu, dans la mesure où il semble encourager une gestion durable obligatoire mais sans en proposer de définition précise. Cette définition pourrait notamment inclure des objectifs et critères permettant d’atteindre le « bon état écologique » d’une haie. Les voies de valorisation économique des produits de la haie ne sont également pas caractérisées (comme par exemple des certifications environnementales), de même que la « biomasse » issue des haies.

VII. Accélérer le traitement des contentieux pour favoriser l’émergence de projets agricoles sur le territoire [article 15]

A. des aménagements à la procédure contentieuse visant à accélérer les prises de décision des juridictions

1. Des contentieux facteurs d’allongement des délais et de complexification de projets agricoles

La poursuite de l’objectif de souveraineté alimentaire consacré par l’article 1er du présent projet de loi nécessite la dynamisation de l’émergence de nouveaux projets agricoles sur le territoire. À ce titre, les ouvrages hydrauliques, tels que les retenues collinaires, peuvent revêtir une importance particulière pour permettre aux exploitations dans certains territoires de faire face aux aléas climatiques, et notamment aux épisodes de sécheresse toujours plus fréquents et intenses. De même, les installations d’élevage constituent un élément essentiel de la souveraineté alimentaire française.

Or, pour ces types de projets, le risque de contentieux constitue souvent un facteur majeur d’inquiétude pour les agriculteurs. Les recours de plus en plus fréquents contre les différents actes de la procédure introduisent de l’incertitude pour les porteurs de projets et allongent parfois considérablement les délais de concrétisation. Ainsi, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, « la durée moyenne entre l’obtention de l’autorisation administrative au titre de la loi sur l’eau (L. 214-1 du code de l’environnement) et la décision juridictionnelle finale est d’environ 4 ans et 6 mois. »

2. Le champ des projets agricoles et décisions concernés par l’article 15

Dans ce contexte, l’article 15 du présent projet de loi introduit un nouveau chapitre XV intitulé « Le contentieux de certaines décisions en matière agricole » composé des articles L. 77-15-1 à L. 77-15-4 au sein du titre VII du livre VII du code de justice administrative. Il vise à rationaliser les contentieux liés spécifiquement à deux types de projets agricoles :

– la première catégorie de projets visée est celle des installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) soumis aux dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’environnement (autorisation ou déclaration dite « loi sur l’eau ») ([132]), à la double condition qu’ils poursuivent à titre principal une finalité agricole (culturale, sylvicole, aquacole ou d’élevage) et qu’ils ne soient pas destinés à permettre un prélèvement sur les eaux souterraines ;

– la deuxième catégorie de projets concernée est celle des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement ([133]), dès lors qu’elles sont destinées à une activité d’élevage (de bovins, de porcs, de lapins, de volailles et de gibiers à plumes), aux couvoirs ou à la pisciculture.

Pour ces deux catégories de projets, l’article s’applique aux contentieux relatifs à certaines décisions et autorisations dont la liste est précisée ci-dessous.

3. L’instauration de règles de procédure dérogatoires au contentieux de droit commun inspirées du code de l’urbanisme

Dans l’objectif d’accélérer les contentieux liés à ces décisions, pour les types de projet susmentionnés, l’article 15 du projet de loi prévoit notamment deux volets de mesures concernant d’une part, les pouvoirs du juge administratif (article L. 77-15-2 du code de justice administrative) et d’autre part, les conditions du référé suspension (article L. 77-15-3 du même code).

L’article L. 77-15-2 prévoit que :

– lorsqu’un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande donnant lieu à la décision ou une partie de la décision attaquée, le juge administratif limite à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et demande à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou partie entachée d’irrégularité ;

– lorsqu’un vice entraînant l’illégalité de la décision attaquée est susceptible d’être régularisé, le juge administratif sursoit à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai qu’il fixe pour permettre la régularisation dudit vice.

À noter que ce dispositif s’inspire de l’article L. 181-18 du code de l’environnement qui prévoit déjà un tel régime pour les recours dirigés contre une autorisation environnementale.

La plus haute juridiction administrative a ainsi déjà eu l’occasion de préciser les contours de ce régime, jugeant que « la régularisation implique l’intervention d’une décision complémentaire qui corrige le vice dont est entachée la décision attaquée. S’il constate que la régularisation a été effectuée, le juge rejette le recours dont il est saisi. » ([134])

Concernant le régime du référé suspension (article L. 521-1 du code de justice administrative), l’article L. 77-15-3 (nouveau) prévoit que :

– la requête en référé suspension ne peut être introduite que dans le délai fixé de cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort ;

– la condition d’urgence est présumée satisfaite ;

– le juge des référés statue dans un délai d’un mois.

Comme indiqué au sein de l’étude d’impact, ce dispositif s’inspire de l’article L. 600-3 du code de l’urbanisme, tel qu’issu de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi « ELAN », qui prévoit un régime contentieux identique pour les recours dirigés contre certaines décisions d’urbanisme. Ainsi, le juge administratif a déjà eu l’occasion de préciser les contours de ce régime, jugeant notamment qu’en découlait une impossibilité d’introduire une demande de suspension devant le juge d’appel ([135]) ou encore que la présomption d’urgence ne pouvait être levée qu’en faisant état de « circonstances particulières » ([136]).

Toutefois, dans son avis n° 408136 sur le projet de loi, le Conseil d’État relève que le dispositif envisagé tend à aller au-delà des précédents juridiques mentionnés « puisque les mesures envisagées couvrent toutes les décisions en principe nécessaires à la réalisation des projets [visés] quelles que soient les législations qui les prévoient. »

En outre, l’article 15 innove en prévoyant qu’en cas de contentieux, la « durée de validité » de l’autorisation accordée par la décision attaquée, ainsi que celle des autres autorisations nécessaires à la réalisation du projet, est suspendue jusqu’à l’intervention de la décision juridictionnelle au fond (article L. 77-15-4).

B. mieux évaluer les effets et les risques juridiques du dispositif

L’avis rendu par le Conseil d’État sur le présent projet de loi soulève plusieurs risques juridiques majeurs.

● Il rappelle tout d’abord que les dérogations au régime contentieux de droit commun doivent être fondées sur des critères objectifs, en rapport direct et proportionné avec le but poursuivi, et respecter le principe constitutionnel d’égalité devant la justice.

À cet égard, il relève que les projets hydrauliques et d’élevage visés par le projet de loi ne présentent pas de spécificité justifiant a priori un régime dérogatoire et ajoute que « l’intérêt de projets tels que les stockages d’eau ne peut s’apprécier vraiment qu’au cas par cas (…) compte tenu des répercussions des changements climatiques propres à chaque territoire et de la nécessité de concilier les différents usages de la ressource. » En outre, l’étude d’impact ne fait pas apparaître de difficultés particulières concernant le contentieux des projets d’ouvrage hydraulique agricole et d’installation d’élevage, notamment en termes de délais de jugement ou de complexité.

● Il alerte également sur le risque que ces règles contentieuses spéciales, à rebours des objectifs recherchés de simplification, de clarté et d’accélération, nuisent à la lisibilité des procédures et contribuent paradoxalement à accroître leur complexité et à les allonger.

En particulier, « il ne peut pas être exclu que les pouvoirs de régularisation du juge, appliqués à une pluralité de décisions successives, soient sources de complication et d’allongement des procédures. » De même, il n’apparaît pas garanti que la restriction des possibilités de référé ait un impact sur l’accélération des procédures. Lors de son audition, M. Arnaud Gossement, avocat en droit de l’environnement, a pu souligner à ce sujet que cette restriction pourrait même désinciter à engager une médiation entre les parties, dans la mesure où celle-ci ne suspend pas les délais pour saisir le juge des référés ([137]).

Enfin, la suspension des durées de validité des décisions prévue dans le nouvel article L. 77-15-4, qui n’a jamais été appliquée, pourrait également être une source « d’incertitudes et de contestations ».

Considérant ces deux points, le Conseil d’État soulève des risques sérieux d’inconstitutionnalité au regard des principes constitutionnels d’égalité devant la justice, de sécurité juridique et de bonne administration de la justice.

L’accélération du contentieux ne doit également pas se faire au détriment du contrôle étroit du respect de nos règles environnementales. De ce point de vue, il apparaît essentiel d’écarter du dispositif les projets qui, par leur nature même, portent une atteinte disproportionnée aux ressources naturelles. À ce titre, votre rapporteure pour avis tient à souligner l’importance de l’exclusion prévue des « ouvrages destinés à permettre un prélèvement sur les eaux souterraines », dès lors que la tension croissante sur le taux de remplissage des nappes phréatiques rend ce type de projets anachronique au regard des impératifs contemporains liés à la gestion de l’eau.

VIII. Habilitations à légiférer par ordonnance [articles 13, 16 et 17]

A. article 13 : alléger la réponse pénale À condition de favoriser une meilleure appropriation des normes environnementales

L’article 13 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour alléger les régimes de répression des infractions prévus aux articles L. 415-3 et L. 173-1 du code de l’environnement :

– l’article L. 415-3 punit jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende le fait de porter atteinte à la conservation d’espèces animales et végétales protégées, de leurs habitats naturels et de sites d’intérêt géologique en violation des articles L. 411-1 et L. 411-2 qui transposent en droit interne les directives européennes « Habitats » et « Oiseaux » ;

– l’article L. 173-1 punit jusqu’à deux ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amender le fait d’exercer une activité ou d’exploiter un ouvrage sans les autorisations requises ou en violation d’une mesure prise en application du code de l’environnement.

L’étude d’impact du projet de loi interroge « la nécessité et la proportionnalité de telles sanctions pénales », en particulier lorsque les manquements sont commis à l’occasion d’activités agricoles et forestières légalement ou réglementairement prescrites par ailleurs par l’autorité administrative. Seraient par exemple concernées les obligations légales de débroussaillement (OLD) réalisées au titre de la prévention des risques d’incendie mais pouvant donner lieu à des destructions d’habitats d’espèces protégés sanctionnées par l’article L. 415-3 du code de l’environnement. En réponse aux difficultés de conciliation entre la protection de la biodiversité et la réalisation de travaux forestiers, une feuille de route « Travaux forestiers et protection des habitats d’espèces protégés » élaborée conjointement par les ministères chargés de l’environnement et de l’agriculture est ainsi parue en mai 2023 ([138]).

D’après l’étude d’impact du projet de loi, en 2022, les agents assermentés de l’Office français de la biodiversité (OFB) ont engagé 136 procédures judiciaires pour destruction d’espèces protégées ou de leurs habitats. Si elle demeure rarement appliquée, la menace d’une sanction pénale serait plus largement de nature à générer « un sentiment de mal-être, voire à dissuader des exploitants individuels de poursuivre leur activité agricole ».

L’habilitation à légiférer autorise ainsi le Gouvernement à « adapter l’échelle des peines et réexaminer leur nécessité, y compris en substituant à des sanctions pénales existantes un régime de répression administrative, en tenant compte de ce que le manquement a été commis à l’occasion de l’exécution d’obligations légales ou réglementaires ou d’activités régulièrement déclarées (…) conformément aux prescriptions de l’autorité administrative. »

Les difficultés de conciliation entre l’application de la réglementation relative aux espèces protégées et à leurs habitats et l’exercice des activités agricoles et forestières peuvent justifier de réviser la réponse pénale qui apparaît le plus souvent disproportionnée par rapport à la gravité des manquements et source de crispations et d’incompréhensions sur le terrain.

Toutefois, votre rapporteure pour avis attire l’attention sur le risque de régression de l’arsenal judiciaire en matière de protection des espèces protégées du fait de l’adoption de peines moins dissuasives. Cette évolution législative doit s’inscrire dans l’objectif d’instaurer une meilleure appropriation par les agriculteurs des exigences légales de conservation des espèces protégées et de leurs habitats, qui demeurent par ailleurs inchangées dans le code de l’environnement (article L. 411-1). Le fait que l’habilitation à légiférer prévoit également de définir à la charge des auteurs des manquements des « obligations de restauration écologique » constitue de ce point de vue une contrepartie essentielle à l’allégement des peines envisagé.

B. Article 16 : des mesures concernant les chiens de protection des troupeaux de faible portée

1. Un recours croissant aux chiens de protection des troupeaux susceptible de majorer les conflits dans les territoires concernés

Dans le contexte d’expansion à la fois démographique et géographique du loup ([139]) et d’autres prédateurs (l’ours), le recours aux chiens dits de protection des troupeaux a fortement augmenté en France. L’efficacité de ces chiens est en effet reconnue contre la prédation ; leur utilisation est fortement encouragée par les pouvoirs publics via des aides financières et conditionne l’obtention d’une indemnisation suite à une attaque de troupeau.

L’augmentation rapide du nombre de chiens de protection présents en vallée comme en alpage soulève néanmoins des problématiques nombreuses sur le terrain, auxquelles les politiques publiques peinent encore à apporter des réponses, en particulier en l’absence d’une filière constituée de « chiens de protection » pouvant assurer la sélection et le suivi des chiens.

Les problèmes de cohabitation avec les autres usagers de la montagne demeurent récurrents et cristallisent des tensions (conflits de voisinage mineurs liés aux aboiements, conflits d’usage avec les promeneurs, accidents dans les cas les plus graves). Les conclusions du groupe de travail de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale sur les chiens de troupeau ([140]) soulignent également les fortes contraintes que représente la charge de chiens de protection pour les éleveurs et les bergers en termes de coût financier, de formation (nécessité d’acquérir des compétences spécifiques), de temps de travail et d’engagement de leur responsabilité, y compris pénale, en cas d’incident.

2. Des mesures ciblées sur les installations classées et la responsabilité pénale des éleveurs

Le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) a récemment publié, en juin 2023, un rapport relatif au statut des chiens de protection des troupeaux mettant en avant diverses recommandations visant à sécuriser juridiquement le recours à ces animaux. Le rapport écarte la définition d’un statut juridique spécifique aux « chiens de travail » ou « chiens de protection des troupeaux » qui « ne suffirait pas à répondre aux craintes et aux difficultés rencontrées » et invite à cibler les aspects de la réglementation pouvant poser des difficultés d’application.

Dans cette perspective, l’article 16 du projet de loi ne propose pas de réforme d’ampleur du régime juridique applicable aux chiens de troupeau, mais cible deux sujets juridiques pouvant constituer des freins ou une préoccupation pour les éleveurs.

● Le I de l’article 16 autorise ainsi une modification par voie réglementaire de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement concernant les chiens de protection de troupeau. Il précise explicitement le fait que le principe de non-régression défini au 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques » ne peut s’y opposer.

La réglementation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) s’applique en effet actuellement aux propriétaires de plus de neuf chiens (rubrique n° 2120 de l’annexe à l’article R. 511-9 du code de l’environnement). Si celle-ci apparaît pertinente pour des établissements ayant une activité d’élevage, de vente, de transit, de garde, de détention, de refuge ou de fourrière, elle est, d’après l’étude d’impact du projet de loi, « inadaptée » et excessivement « contraignante », pour des éleveurs et bergers qui recourent à des chiens de protection contre la prédation. Le seuil de neuf chiens serait d’autant plus rapidement atteint que s’ajoutent aux chiens de protection d’éventuels chiens de berger, de garde, de chasse ou d’agrément.

L’étude d’impact du projet de loi suggère un rehaussement du seuil à vingt chiens, auquel cas il est estimé qu’environ soixante-dix installations comprenant entre dix et cinquante chiens ne seraient plus soumises au régime déclaratif des ICPE et relèveraient du règlement sanitaire départemental. Toutefois, comme le souligne l’avis du Conseil d’État, l’utilité de cette disposition n’apparaît pas évidente. La modification de seuils et critères de la nomenclature des ICPE relève en effet de la compétence du pouvoir réglementaire qui ne saurait être exonéré du respect du principe de non-régression de la protection de l’environnement par la présente disposition.

● Le II de l’article 16 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour « encourager les éleveurs à recourir aux chiens de protection des troupeaux, en prévoyant des règles adaptées d’engagement de [leur] responsabilité pénale en cas de dommages causés par ces chiens. »

Les conclusions de la mission précitée du CGAAER soulignent en effet que le risque d’engagement de la responsabilité pénale en cas d’incident constitue une réelle préoccupation et une source d’insécurité pour les éleveurs.

Il n’existe pas à ce jour de régime juridique spécifique aux chiens de protection en la matière ; les sanctions applicables sont communes aux agressions commises par tout type de chien. Or, les chiens de protection sont éduqués à adopter des comportements de défense de leur troupeau, ce qui tend à majorer les risques d’incidents. En cas de blessure et en l’absence d’incapacité totale de travail pour la victime, les articles R. 622-1 et R. 625-3 du code pénal prévoient une contravention de deuxième classe pour une faute simple et une contravention de cinquième classe pour une faute caractérisée. En cas d’incapacité totale de travail pour la victime, les articles 222-19-2 et 220-20-2 du même code prévoient des peines pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende (hors circonstances aggravantes).

En pratique toutefois, le nombre de cas de mise en cause de la responsabilité pénale des éleveurs ou des bergers demeurerait faible. D’après le rapport du CGAAER précité, à titre d’illustration, dans le ressort du tribunal judiciaire de Gap, dans le département des Hautes-Alpes le plus concerné par les incidents, il a été recensé 25 plaintes liées à des morsures par un chien de protection en 2021 et 15 plaintes en 2022. Une seule affaire a été renvoyée vers le tribunal correctionnel, et deux vers le tribunal de police, pour l’établissement d’une contravention.

Par ailleurs, le champ de l’habilitation à légiférer par ordonnance, de même que l’étude d’impact du projet de loi, apportent peu de précisions sur la nature des modifications qui pourront être apportées au régime de responsabilité pénale des éleveurs.

3. La nécessité de structurer une filière « chiens de protection » demeure

Si l’article 16 apporte ainsi des réponses à des problématiques ciblées, le nombre d’éleveurs réellement concernés par ces mesures demeure faible. Pour limiter les risques juridiques liés au recours aux chiens de protection et renforcer leur acceptabilité sociale dans les espaces pastoraux, des mesures structurelles demeurent nécessaires et attendues :

– la mise en place d’une filière « chiens de protection » garante de la sélection de chiens adoptant un comportement adéquat et leur suivi constitue une recommandation de longue date. En l’absence de filière constituée, les éleveurs et bergers tendent en effet à recourir à des chiens peu sélectionnés et des races diversifiées autres que le Montagne des Pyrénées (communément appelé « Patou ») en provenance d’Italie, d’Espagne et d’Europe de l’Est, dont l’adaptation au travail de protection des troupeaux et l’absence de comportements agressifs vis-à-vis des personnes ne sont pas toujours vérifiées ;

– la formation des éleveurs et des bergers, de même que la communication, la sensibilisation et l’éducation des autres usagers aux comportements des chiens de protection des troupeaux sont également essentielles pour favoriser les conditions d’une cohabitation plus sereine.

Lors de son audition, l’Association française de pastoralisme a par ailleurs regretté que le titre IV du projet de loi ne contienne aucune disposition visant à remédier à la complexité et au défaut de cohérence des réglementations applicables aux espaces pastoraux. Ces espaces ne sont en effet pas reconnus spécifiquement dans les politiques et documents d’aménagement et d’urbanisme ; ils relèvent tantôt du code forestier, tantôt du code rural et de la pêche maritime.

C. Article 17 : des allègements de portée limitée pour la filière laine et l’aquaculture

1. Faciliter le compostage de la laine dans un contexte de crise pour la filière

Le I de l’article 17 du projet de loi autorise la modification par voie réglementaire de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) concernant les sous-produits lainiers, sans que puisse s’y opposer le principe de non-régression défini au 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement « selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques ».

La mesure vise tout particulièrement la filière de la laine confrontée à un manque de débouchés majeur depuis la crise sanitaire et la réduction des achats chinois. Les cours de la laine se sont effondrés pour atteindre environ 0,2 euro par kilogramme début 2024, ce qui ne permet pas de couvrir les coûts de tonte (2,5 euros par kilogramme). Il y aurait ainsi actuellement environ 3 000 tonnes de laine stockées dans les exploitations ovines, en attente de valorisation. Cette crise s’inscrit plus généralement dans un contexte de déclin de la filière, confrontée de longue date à la concurrence des fibres synthétiques et de pays produisant à bas coûts.

La relance de la filière nécessite l’ouverture de débouchés et de nouvelles voies de valorisation. Le rapport du CGAAER publié en avril 2023 ([141]) identifie à ce titre le compostage comme une « solution acceptable ». Le compostage des résidus de laine est une technique ancienne éprouvée, aujourd’hui tombée en désuétude. D’après le CGAAER, elle pourrait être envisagée au niveau de l’exploitation ou d’une structure coopérative d’éleveurs ovins pour éliminer à moindre coût la laine stockée, tout en constituant un apport complémentaire d’engrais organiques pour les fermes.

Toutefois, les réglementations en vigueur, issues des règlements européens (CE) n° 1069-/2009 du 21 octobre 2009 et (UE) n° 1042/2011 du 25 février 2011, dits « SPAN », et de la réglementation nationale relative aux ICPE, constituent un frein au développement de cette pratique. En effet, le compostage de la laine n’est pas spécifiquement prévu par la nomenclature des ICPE ; il est par défaut couvert par la rubrique n° 2780-3 « Compostage d’autres déchets » de l’annexe à l’article R. 511-9 du code de l’environnement, soumise à une obligation d’enregistrement dès le premier gramme de matière compostée (autorisation au-delà de 75 tonnes par jour). En revanche, en application de la rubrique 2780-1, le compostage des effluents d’élevage est soumis à simple déclaration à partir de trois tonnes de matière traitée par jour.

La nécessité d’un enregistrement au titre de la réglementation des ICPE pour composter la laine constitue une barrière pour le développement de la pratique dans des exploitations ovines de petite taille pour la plupart. D’après l’étude d’impact du présent projet de loi, l’objectif du Gouvernent est ainsi « de soumettre la laine, au vu de la nature de la matière, des volumes concernés et du procédé à la ferme, au même encadrement réglementaire que les effluents d’élevage ». Par décret, le compostage de la laine serait ainsi inclus dans le périmètre des matières concernées par la rubrique n° 2780-1 et passerait d’une obligation d’enregistrement à une obligation de déclaration à partir de trois tonnes traitées par jour, au même titre que les effluents d’élevage.

Il est toutefois à noter que le I de l’article 17 revêt une portée plus large que cette modification, dans la mesure où il autorise toute simplification de la nomenclature des ICPE concernant les sous-produits animaux. Le cas de la méthanisation de la laine, identifiée par le rapport du CGAAER comme une voie potentielle de valorisation nécessitant des études complémentaires, pourrait être envisagé par le Gouvernement.

La portée de la mesure demeure néanmoins limitée ; lors de son audition, la Fédération nationale ovine a appelé à des réformes plus structurelles pour ouvrir de nouvelles perspectives à la filière « laine » et soutenir les revenus des éleveurs ovins, particulièrement faibles en comparaison des autres filières d’élevage malgré des prix de marché en hausse.

Par ailleurs, sur le plan juridique, l’utilité de la disposition n’est pas certaine. Les seuils et critères de la nomenclature des ICPE peuvent être modifiés par voie réglementaire ; la mention au principe de non-régression de la protection de l’environnement n’exonérant en rien le pouvoir réglementaire de respecter ledit principe dans l’exercice de sa compétence.

2. Simplifier les démarches administratives des pisciculteurs

Le récent rapport du Haut-Commissariat au plan publié en janvier 2024 ([142]) rappelle l’important déficit commercial de la France sur les produits de la mer, de la pêche et de l’aquaculture (4,6 milliards d’euros de déficit en 2021 et 5,7 milliards en 2022). Alors que la France dispose d’un fort potentiel dans le secteur du fait notamment de l’importance de sa zone économique exclusive et de son réseau de rivières et cours d’eau, plus de 70 % des produits piscicoles consommés en France sont importés.

Pour expliquer ces difficultés, le rapport souligne la faible acceptabilité sociale des installations aquacoles, souvent méconnues et perçues comme néfastes pour l’environnement et le bien-être animal, ainsi qu’« un cadre administratif et réglementaire particulièrement complexe qui décourage un grand nombre de porteurs de projets », caractérisé par « des normes nombreuses et enchevêtrées » et « une architecture institutionnelle peu lisible, éclatée entre plusieurs ministères, services déconcentrés et collectivités territoriales. » Lors de son audition, la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA) a également souligné une forte inadéquation entre les productions françaises et les pratiques de consommation en France.

Les piscicultures ([143]) d’eau douce sont actuellement soumises à deux types de nomenclature en fonction de leur capacité de production et de leur impact sur le milieu aquatique :

– la nomenclature des ICPE mentionnée à L. 511-2 du code de l’environnement : sa rubrique 2130 (annexe à l’article R. 511-9) prévoit notamment un régime d’autorisation pour les piscicultures d’eau douce d’une capacité de production supérieure à 20 tonnes par an ;

– la nomenclature des IOTA prévue à l’article L. 214-2 du code de l’environnement qui concerne les installations ayant un impact sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques : sa rubrique 3.2.7.0 (annexe à l’article R. 214-1) prévoit notamment un régime de déclaration pour les piscicultures d’eau douce concernées par la nomenclature.

Les piscines d’eau de mer sont soumises uniquement à la réglementation relative aux ICPE (rubrique 2130 à l’annexe de l’article R. 511-9). D’autres procédures peuvent être par ailleurs nécessaires au titre du code de l’urbanisme. Les autorités compétentes pour l’instruction des dossiers diffèrent par ailleurs selon la réglementation applicable, ce qui est un facteur de complexité supplémentaire pour les acteurs de la filière.

Actuellement, d’après les données de l’étude d’impact, parmi les 800 sites de production aquacole recensés, 270 ont une production supérieure à 20 tonnes par an (et sont donc soumis au régime ICPE de l’autorisation). Le seuil fixé par la nomenclature des ICPE découragerait de nombreux producteurs à augmenter leur capacité de production au-delà de 20 tonnes par an, le dépassement du seuil rendant obligatoire une procédure d’autorisation (dont les délais d’instruction moyens varient entre dix mois et un an) et le passage du régime IOTA au régime ICPE, le cas échéant.

En ce sens, le II de l’article 17 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour « adapter » le régime des installations aquacoles en raison de leur classement dans la nomenclature relative aux ICPE mentionnée à l’article L. 511-2 ou dans la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) prévue à l’article L. 214-2.

D’après l’étude d’impact du projet de loi, cette habilitation vise à établir une nomenclature unique et relever le seuil pour le passage au régime d’autorisation, de façon à simplifier les démarches administratives des pisciculteurs et favoriser le développement de la filière. Le seuil d’autorisation pourrait ainsi être relevé par voie réglementaire à 100 tonnes, voire 500 tonnes par an. En revanche, l’architecture de la nomenclature unique et notamment le choix entre le régime ICPE et le régime IOTA soulèvent des difficultés techniques et ne sont pas arbitrés à ce jour, d’après l’audition de la DGAMPA.

Le relèvement des seuils d’autorisation ne doit néanmoins pas se faire au détriment du respect des normes environnementales dans les sites de production aquacole. Votre rapporteure pour avis appelle à une vigilance renforcée à ce sujet.

IX. article 18 : sécuriser la gestion de l’eau en facilitant l’intervention des départements

En application de l’article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, les communes sont compétentes en matière de distribution d’eau potable et peuvent à ce titre intervenir pour assurer la production d’eau potable ainsi que son transport et son stockage.

Les départements, au même titre que les autres collectivités territoriales, peuvent entreprendre des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d’intérêt général ou d’urgence visant notamment l’approvisionnement en eau (3° du I de l’article L. 211-7 du code de l’environnement).

Toutefois, cette compétence concerne, en l’état, uniquement la gestion du grand cycle de l’eau à l’état brute et non traitée, dès lors que la gestion de l’eau potable, destinée à la consommation humaine, est une compétence exclusive de l’échelon communal, en vertu de l’article L. 2224-7-1 précité.

Or, selon l’étude d’impact du présent projet de loi : « Plusieurs départements ont (…) exprimé leur souhait de réaliser des ouvrages de sécurisation de la ressource en eau. De même, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) est favorable à l’intervention des départements au sein de syndicats mixtes assurant la distribution d’eau. »

Ainsi, la mesure n° 35 du Plan gouvernemental sur l’eau présenté le 30 mars 2023 consiste à faciliter les conditions d’une intervention efficace des conseils départementaux en matière d’assistance technique et financière. Dans cet objectif, l’article 18 du présent projet de loi prévoit la création de deux articles au sein du code général des collectivités territoriales afin de prévoir les conditions d’intervention des départements en matière d’approvisionnement en eau potable.

Premièrement, les départements pourront recevoir à cette fin, à titre gratuit, un mandat de maîtrise d’ouvrage confié par l’établissement public de coopération intercommunale ou le syndicat mixte compétent, sous réserve que celui-ci y soit expressément autorisé par ses statuts.

Deuxièmement, les départements pourront s’associer, sous la forme de syndicats mixtes, avec les communes et les intercommunalités compétentes en matière de production, de transport et de stockage d’eau destinée à la consommation humaine, pour assurer tout ou partie de ces compétences.

L’article 18 du présent projet de loi n’a donc pas pour objet de retirer aux communes et intercommunalités leur compétence en matière de gestion de l’eau potable, mais uniquement d’offrir la possibilité d’une meilleure participation financière et technique des départements en la matière. Dès lors, cette disposition constitue un outil supplémentaire à la disposition des collectivités territoriales pour exercer au mieux cette compétence qui apparaît cruciale dans un contexte de tension croissante sur la ressource en eau, notamment liée à l’accélération et l’intensification des épisodes de sécheresse.

liste des personnes auditionnées par mme sandrine le feur, rapporteurE pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire

(par ordre chronologique)

Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire

– Cabinet du ministre

Mme Claire Tholance, conseillère parlementaire

M. Emmanuel Honoré, conseiller en charge du Pacte d’orientation pour le renouvellement des générations en agriculture, des élus et des discours

Mme Marie-Christine Le Gal, conseillère « Enseignement agricole, renouvellement des générations, compétence et emploi »

M. Louis De Redon, conseiller « Forêt-bois, agroforesterie »

Mme Audrey Gross, conseillère « Souveraineté des filières animales, outre-mer »

M. Tom Michon, conseiller budgétaire et gestion des risques

Mme Mylène Testut-Neves, directrice de cabinet adjointe

M. Guillaume de la Taille, directeur des affaires juridiques

– Direction générale de la performance environnementale des entreprises (DGPE)

M. Philippe Duclaud, directeur général

Mme Élodie Lematte, cheffe du service compétitivité et performance environnementale (SCPE)

– Direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER)

M. Benoît Bonaimé, directeur général

Ministère de la transition écologique – Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

Mme Marie-Laure Metayer, adjointe de la directrice

M. Damien Lamotte, sous-directeur « Coordination, appui, stratégie et pilotage des politiques de protection et restauration des écosystèmes » (CASP)

Audition conjointe

– France Nature Environnement (FNE) *

Mme Cécile Claveirole, pilote du réseau « Agriculture »

Mme Laure Piolle, animatrice du réseau « Agriculture »

– Fondation pour la nature et l’homme *

M. Thomas Uthayakumar, directeur des programmes et du plaidoyer

Mme Elyne Etienne, responsable « Élevage »

Audition conjointe « Transmission et enjeux fonciers »

– Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER)

M. Emmanuel Hyest, président

M. Nicolas Agresti, directeur des études

Mme Sabine Agofroy, chargée des relations parlementaires et européennes

– Terre de Liens *

M. Tanguy Martin, chargé de plaidoyer

Audition conjointe

– Fédération nationale Afac-Agroforesteries

Mme Catherine Moret, secrétaire générale

Mme Paule Pointereau, responsable « Stratégie et projets »

– Prom’haies Nouvelle-Aquitaine

M. Daniel Barillot, président

Collectif Nourrir * et SOL Alternatives agroécologiques et solidaires *

Mme Ariane Richardot, chargée de plaidoyer au Mouvement inter-régional des associations pour le maintien d’une agriculture paysanne

Mme Salomé Le Bourligu, chargée de projets SOL

Mme Clotilde Bato, co-présidente du collectif Nourrir et déléguée générale de l’association SOL

Mme Marion Vigneau, chargée de dossiers politiques au collectif Nourrir

M. Léo Tyburce, responsable plaidoyer « Agriculture » au WWF

Audition conjointe

– Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) *

M. Luc Smessaert, vice-président

M. Christian Durlin, membre du bureau et président de la commission « Environnement »

M. Xavier Jamet, responsable des affaires publiques

M. Antoine Suau, directeur du département « Économie et développement durable »

– Jeunes agriculteurs *

M. Julien Rouger, membre du bureau

Mme Adama Sene, juriste

M. Béranger Perrier, conseiller « Environnement et territoires »

Audition conjointe

– Confédération paysanne *

Mme Sylvie Colas, secrétaire nationale

– Coordination rurale *

Mme Amélie Rebiere, membre du comité directeur

Direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture (DGAMPA)

M. Mikaël Quimbert, sous-directeur « Aquaculture et économie des pêches »

Table ronde « Titre IV – Élevage »

– Association française du pastoralisme

M. Pascal Grosjean, vice-président

– Fédération nationale ovine *

M. Claude Font, secrétaire général

Mme Rachel Legrand, chargée de mission

– Institut de l’élevage (Idele)

M. Joël Merceron, directeur général

Mme Anne-Charlotte Dockes, directrice « Approches sociales et transfert »

M. Arnaud Gossement, avocat en droit de l’environnement et professeur associé à l’université Paris I

Audition conjointe « Agriculture, eau et adaptation au changement climatique »

– Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

M. Alain Dupuy, directeur du programme scientifique « Gestion des eaux souterraines »

M. Francis Garrido, directeur de la direction de l’eau, de l’environnement, des procédés et des analyses

– Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri)

Mme Aurélie Catallo, directrice « Agriculture France »

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’éDUCATION

INtroduction

L’agriculture et l’éducation sont deux piliers essentiels de notre pacte social. Alors même que ces deux domaines peuvent paraître relativement étrangers l’un à l’autre, le présent projet de loi nous détrompe, sur deux plans. En premier lieu, l’agriculture de demain requiert, d’abord, un enseignement et une formation tout au long de la vie de grande qualité, permettant, d’une part, d’attirer suffisamment de jeunes pour faire face au défi du renouvellement des générations et, d’autre part, garantissant aux actifs de monter en compétences pour répondre aux nouveaux enjeux auxquels ils sont confrontés. Notre souveraineté alimentaire en dépend. En second lieu, l’école peut, par ailleurs, être le lieu privilégié de la refondation du lien entre les citoyens et l’agriculture, aujourd’hui distendu et souvent tissé d’idées reçues. Ces aspects justifient pleinement la saisine pour avis de la commission des affaires culturelles et de l’éducation sur quatre articles du présent projet de loi portant sur l’enseignement agricole technique et supérieur.

L’agriculture française est, aujourd’hui, confrontée à de nombreux défis, qui trouvent un écho dans les enjeux auxquels fait face l’enseignement agricole en particulier. En effet, alors que l’enseignement agricole est un enseignement performant, dont sont issus un grand nombre d’élèves diplômés qui s’insèrent sans difficulté dans le monde professionnel, et malgré les évolutions récentes qu’il a su mettre en œuvre, il reste confronté à un grand nombre de difficultés qui appellent des réponses : il s’agit, en particulier, d’accroître l’attractivité des formations qu’il propose et d’augmenter le nombre de diplômés pour répondre aux besoins en emplois des secteurs de l’agriculture et de l’alimentation. Il s’agit aussi d’élever le niveau de diplôme et d’adapter la formation aux enjeux, en particulier, des transitions agroécologique et climatique pour permettre une montée en compétence générale des actifs et assurer leur pleine capacité à s’adapter aux évolutions en cours et à venir. L’investissement dans la recherche et l’innovation est, enfin, primordial pour garantir la résilience du système agricole.

Le présent projet de loi entend apporter des réponses sur ces différents aspects.

Le renforcement du système de formation initiale et continue, ainsi que l’investissement dans les outils de recherche et d’innovation, constitue, en effet, le premier axe du texte. Celui-ci propose, en particulier, de fixer dans la loi les priorités d’action publique en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation et de consacrer le rôle que doit jouer l’enseignement agricole à cet égard. Ces priorités incluraient, notamment, la sensibilisation des élèves des écoles élémentaires et des collèges aux métiers du vivant, au travers d’actions de découverte pour les premiers et d’offres de stage pour les seconds (article 2). Le texte assigne, par ailleurs, une nouvelle mission aux établissements de l’enseignement et de la formation professionnelle agricoles, qui seront désormais chargés de mettre en œuvre des actions permettant de répondre durablement aux besoins en emplois nécessaires pour assurer la souveraineté alimentaire et d’assurer le développement des connaissances et compétences en matière de transitions agroécologique et climatique (article 3). Il renforce également le rôle des collectivités territoriales et la dimension locale de la politique agricole et de formation avec le déploiement de contrats territoriaux destinés à répondre au plus près du terrain aux enjeux de renouvellement des générations d’actifs dans les secteurs agricoles et agroalimentaires (article 4). Il propose enfin de créer un diplôme de niveau bac + 3, dénommé « Bachelor Agro », ayant vocation à devenir un niveau de formation de référence dans les métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire (article 5).

De manière générale, les rapporteurs soulignent les avancées importantes permises par le texte, tant sur le plan symbolique que sur le plan opérationnel. Les auditions conduites ont, cependant, permis d’identifier un certain nombre de difficultés qui rendent nécessaire une évolution du projet de loi initial par voie d’amendements.

Au-delà de ces enjeux, la question de l’attractivité des professions agricoles et, de manière plus spécifique, de l’enseignement agricole, ne saurait être résolue sans que soit abordé le sujet du revenu agricole, évoqué à plusieurs reprises au cours des auditions. Les rapporteurs rappellent, à ce titre, que plusieurs mesures récentes ont permis des avancées sur ce point : il s’agit, notamment, des dispositions en faveur de la protection du revenu agricole contenues dans les lois dites Égalim ([144]), de la réforme de l’assurance-récolte issue du Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique, ou encore du renforcement de la robustesse économique des exploitations agricoles permis par le déploiement d’innovations soutenues dans le cadre de France Relance et France 2030. Si le présent projet de loi ne peut sans doute pas y apporter de réponse définitive, la réflexion sur l’avenir de l’enseignement agricole doit nécessairement intégrer la question de la rémunération des professions auxquelles il permet d’accéder ainsi que celle de l’indispensable amélioration des conditions de travail et de protection sociale.

I. l’enseignement agricole : un système performant confrontÉ À de nombreux dÉfis

A. L’enseignement agricole : un modÈle performant…

1. L’enseignement agricole tient une place importante dans le paysage éducatif français

L’enseignement agricole, qui regroupe l’enseignement technique et l’enseignement supérieur agricoles, a formé, au cours de l’année scolaire 2022-2023, près de 215 000 élèves, apprentis et étudiants. Il constitue, pour sa partie « enseignement technique », la seconde composante du service public de l’éducation quant au nombre d’élèves formés en France ‒ près de 3 %.

L’enseignement agricole prépare à près de 200 métiers et propose une diversité de formations liées au vivant, au contact avec la nature ou avec les personnes. Ces formations permettent d’intégrer les métiers des filières agricoles et agroalimentaires, mais également les métiers de la filière forêt-bois, les métiers liés à la préservation et la mise en valeur des milieux naturels, les métiers de services aux personnes âgées ou à la petite enfance en milieu rural, ou encore les métiers de services dans les territoires (tourisme, animation, communication, commerce et vente).

Les établissements de l’enseignement agricole présentent l’originalité de constituer à la fois un appareil de formation et d’éducation et un outil d’application sur le terrain des politiques publiques relevant du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, notamment en matière de transition agroécologique, de politique de l’alimentation et de réponse au défi du renouvellement des générations en agriculture. La connexion entre ces deux dimensions est constitutive de l’identité de l’enseignement agricole. Par ailleurs, le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire s’attache à renforcer le continuum formation-recherche-innovation-développement ainsi que les partenariats avec le monde professionnel, qui constituent autant de spécificités de l’enseignement agricole.

Présent sur l’ensemble du territoire métropolitain et ultramarin, l’enseignement agricole technique forme des élèves et apprentis de la classe de 4ème au brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) au sein de 175 établissements publics (regroupant 220 lycées et scolarisant 43 % des élèves et apprentis) et 580 établissements privés sous contrat (scolarisant 57 % des élèves et apprentis) ([145]). Ces établissements regroupent également 192 exploitations agricoles et 43 ateliers technologiques et centres équestres, dont une majorité relève de l’enseignement public. Près de 200 000 apprenants, dont 154 000 élèves et 43 000 apprentis, y ont été formés au cours de l’année 2022-2023 et plus de 12 000 enseignants ([146]) y exercent leurs fonctions.

L’enseignement agricole supérieur forme, pour sa part près de 16 000 étudiants, qui se destinent notamment à devenir ingénieurs, vétérinaires ou paysagistes, au sein de seize établissements d’enseignement supérieur long, dont dix établissements publics.

En parallèle, l’enseignement agricole a délivré plus de 14 millions d’« heures-stagiaires » de formation continue en 2022-2023, soit une hausse de 5 % par rapport à l’année précédente.

Nombre d’élèves dans l’enseignement agricole technique et supérieur depuis 2010

Source : étude d’impact annexée au projet de loi (page 39)

Ces établissements délivrent ainsi une centaine de diplômes (en formation initiale ou par apprentissage) relatifs aux secteurs de la production et de la transformation, complétés par des certificats de spécialisation en formation continue :

– les diplômes de niveau 3 : le brevet professionnel agricole (BPA) et le certificat d’aptitude professionnelle agricole (CAPA) (premier niveau de qualification d’ouvrier ou d’opérateur) ;

– les diplômes de niveau 4 : le brevet professionnel et le baccalauréat professionnel (niveau de qualification intermédiaire d’ouvrier hautement qualifié) ;

– un diplôme de niveau 5 : le brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) ;

– les diplômes de niveau 7 : ingénieurs diplômés des grandes écoles d’agronomie publiques ou privées, master, diplôme d’État de docteur vétérinaire ;

– les diplômes de niveau 8 : doctorat et diplôme de vétérinaire spécialiste.

Il peut être relevé que, pour l’année scolaire 2022-2023 seulement 20,58 % des élèves des filières de production de l’enseignement agricole, et seulement 9,44 % de ses élèves toutes filières confondues sont issus du milieu agricole ([147]). Ainsi, comme l’indique l’étude d’impact annexée au projet de loi, cet enseignement a su s’ouvrir et attirer de nouveaux publics, et « la proportion des installations hors cadre familial et de personnes non issues du monde agricole est croissante, sans être encore majoritaire au plan national ».

Après une diminution des effectifs de 5,5 % entre 2012 et 2018, ceux-ci connaissent, depuis 2019, une hausse cumulée d’environ 4 %. Cette croissance résulte, principalement, des effets de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel et de ses répercussions en matière d’apprentissage : de fait, les effectifs d’apprentis de l’enseignement agricole ont augmenté de 40 % depuis 2019, illustrant notamment le basculement d’une partie des effectifs de la voie scolaire vers l’apprentissage. Les effectifs totaux (élèves, étudiants et apprentis) restent toutefois inférieurs à ce qu’ils étaient en 2012 (cf. supra).

2. Un enseignement efficace, qui a déjà su s’adapter

L’enseignement agricole est un enseignement performant, dont l’efficacité peut, notamment, se mesurer à l’aune de ses taux de diplômes et d’insertion professionnelle élevés.

Ainsi, pour la session de juin 2023, 84 % des candidats qui se sont présentés au BTSA l’ont obtenu, soit un niveau de réussite similaire à ceux observés avant la pandémie de covid-19. Un tel constat permet de déterminer des cibles ajustées parmi les objectifs du projet de loi de finances pour les années à venir, autour d’un taux de réussite moyen attendu de 83 % à partir de 2024.

Par ailleurs, 87 % des diplômés d’un bac professionnel et 92 % des diplômés d’un BTSA sont insérés dans la vie professionnelle trois ans après l’obtention du diplôme. C’est également le cas de 93 % des ingénieurs et de 98 % des vétérinaires formés un an après la sortie de l’école ([148]). Le taux d’insertion professionnelle de l’enseignement agricole technique peut, d’ailleurs, dépasser 95 % selon les filières : à titre d’illustration, le taux d’insertion à 3 ans des diplômés du BTSA « Analyse, conduite et stratégie de l’entreprise agricole » (ACSE), le premier BTSA de l’enseignement agricole en nombre de diplômés, est de 96 % et celui des diplômés du BTSA « Agronomie - production végétales » est de 97 % ([149]). L’enseignement agricole vise une poursuite de l’amélioration des taux d’insertion de ses jeunes diplômés, avec un objectif de 93 % pour les BTSA, 91 % pour les baccalauréats professionnels et 77 % pour les CAPA à l’horizon 2026. Il convient de souligner que le niveau d’insertion dans l’emploi des jeunes est d’autant plus important que le niveau de diplôme obtenu est élevé. L’intégration prochaine de l’enseignement agricole technique dans InserJeunes, l’application informatique de l’Éducation nationale de mesure des taux d’insertion professionnelle pour l’enseignement technique, permettra de suivre de manière plus précise l’évolution de ces taux.

Cet enseignement dispose, par ailleurs, d’une expertise reconnue en matière d’initiatives pédagogiques et éducatives, mais aussi de travail pluridisciplinaire.

L’enseignement agricole fait preuve, en outre, d’une ouverture marquée sur l’Europe et à l’international, avec en particulier un taux important d’élèves bénéficiant du dispositif Erasmus. D’après le cabinet du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, auditionné par les rapporteurs, l’enveloppe de ces projets est très majoritairement consommée et un jeune scolarisé dans l’enseignement agricole a trois fois plus de chances de participer à un programme Erasmus qu’un étudiant de l’enseignement général. Ceci contribue à la découverte de systèmes de production, mais aussi à l’ouverture culturelle et à la compréhension de l’altérité entre jeunes européens et du monde, et constitue une véritable richesse de l’enseignement agricole.

L’enseignement agricole a connu et organisé de nombreuses évolutions récentes pour s’adapter aux mutations ou aux demandes nouvelles émanant de la société :

– les enjeux de la transition écologique et agroécologique sont désormais pris en compte dans toutes les rénovations de référentiels de formation et de diplômes, qu’ils relèvent de la voie générale, technologique ou professionnelle. Le baccalauréat général de l’enseignement agricole propose ainsi une spécialité « biologie-écologie » ainsi qu’un enseignement optionnel « agronomie, économie, territoire » qui permettent d’aborder ces enjeux. Concernant la voie professionnelle, plus de 70 % des diplômes ont été rénovés en introduisant la notion de « transitions » dans les compétences à développer ; la rénovation des 30 % restants est programmée. Par ailleurs, l’intégration des enjeux de la transition écologique et agroécologique dans les programmes est l’objectif principal du plan national « Enseigner à Produire Autrement pour les transitions et l’agroécologie (EPA2) » 2020-2024 piloté par la direction générale de l’enseignement et de la recherche du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire : à mi-parcours, à l’issue de l’année scolaire 2021-2022, 70 % des établissements agricoles techniques avaient adopté une stratégie locale de transition adaptée à leur territoire et 70 % des référentiels de formation avaient intégré l’agroécologie ;

– le développement de l’éducation socioculturelle se poursuit, au travers notamment d’un enseignement spécifique qui a pour ambition de former de futurs citoyens éclairés en donnant aux élèves les moyens de comprendre le monde qui les entoure, d’agir et de communiquer selon les valeurs démocratiques de la société, tout en développant des compétences psychosociales ;

– l’inclusion des élèves en situation de handicap s’améliore : l’enseignement agricole est engagé pour l’inclusion scolaire et plusieurs dispositions ont été prises afin de permettre la scolarisation, dans les meilleures conditions, des élèves et étudiants en situation de handicap, en lien avec les enseignants référents de l’Éducation nationale et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Ces mesures comprennent des aides techniques, humaines ou organisationnelles. Depuis la rentrée scolaire 2017, deux agents à temps plein animent un réseau national consacré à l’inclusion des jeunes en situation de handicap dans l’enseignement agricole.

Le recours au dispositif du « Pacte enseignant » témoigne de ces différentes évolutions : pour l’enseignement agricole, au-delà du remplacement de courte durée, qui constitue une priorité comme pour l’Éducation nationale, huit missions ont été identifiées dont les suivantes : l’accompagnement des élèves en difficulté, l’inclusion scolaire, l’accompagnement des transitions agroécologiques et l’intensification de la découverte des formations de l’enseignement agricole et des métiers du vivant pour les élèves de collège.

B. …confrontÉ À de nombreux dÉfis

Le renouvellement des générations et l’accompagnement du monde agricole vers les transitions actuelles, au premier rang desquelles la transition agroécologique, constituent aujourd’hui des défis centraux à relever pour garantir notre souveraineté alimentaire et la pérennité de l’agriculture française. L’enseignement agricole est en première ligne face à ces défis et les évolutions de son modèle seront centrales pour former efficacement les agriculteurs et, plus globalement, les actifs agricoles de demain.

1. Le renouvellement des générations

a. Le vieillissement de la population agricole

Le renouvellement des générations agricoles est une condition sine qua non de notre capacité collective à garantir notre souveraineté alimentaire. Cette question est au cœur de l’avenir du modèle de l’enseignement agricole.

Le constat est connu : depuis maintenant plus d’un demi-siècle, la population agricole française ne cesse de décroître. Au cours des dernières décennies, la population active dans le secteur agricole a considérablement diminué, en lien avec l’augmentation des gains de productivité et la taille croissante des exploitations. D’après les statistiques du dernier recensement agricole décennal de 2020, la France compte aujourd’hui 496 000 exploitants agricoles, contre plus de 2,5 millions en 1955. Entre 2010 et 2020, le nombre d’agriculteurs a baissé de 18 % et le nombre d’exploitations agricoles de 20 %.

La population agricole est, par ailleurs, vieillissante, comme le montrent également les données du même recensement. Les exploitants sont âgés en moyenne de 51,4 ans en 2020, contre 50,2 ans en 2010. Si la part des moins de 40 ans reste proche de 20 %, celle des 60 ans ou plus est en hausse (25 % en 2020 contre 20 % en 2010) ([150]).

D’ici dix ans, entre un tiers et la moitié des agriculteurs français seront en âge de partir à la retraite ([151]). À l’heure actuelle, selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, seuls deux agriculteurs partant à la retraite sur trois sont remplacés. L’étude d’impact estime que pour maintenir nos capacités actuelles de production, 20 000 nouvelles installations d’agriculteurs seraient nécessaires chaque année, contre environ 15 000 actuellement.

b. Des métiers en tension

Le secteur agricole manque aujourd’hui de main d’œuvre, ce qui fragilise le modèle agricole français : l’ensemble des métiers du vivant est en tension.

L’étude d’impact annexée au projet de loi fait état de projets de recrutement en augmentation dans tous les secteurs (métiers de l’agriculture, de l’agroalimentaire, du paysage, de la forêt, de l’aquaculture et de la pêche) et à tous les niveaux de qualification : 70 000 postes seraient à pourvoir. Ce déficit d’actifs agricoles constitue un obstacle réel à la compétitivité et la productivité du modèle agricole français, dans un contexte où la position de la France sur la scène internationale en la matière s’est affaiblie.

Une récente étude conduite par AgroParisTech, publiée en novembre 2023 ([152]) fait également état de besoins importants concernant la population de cadres agricoles. L’étude évalue des besoins de l’ordre de 800 cadres supplémentaires par an et précise que « ces métiers sont pour certains déjà en tension ou le seront d’ici 2030, avec des prévisions d’augmentation d’effectifs parfois difficiles à chiffrer mais qui confirment les besoins avec une tendance à la hausse dans les domaines de l’agroécologie, une augmentation plus importante dans le domaine du numérique correspondant à un effet de rattrapage du secteur agricole par rapport aux autres secteurs de l’économie, ainsi que dans le domaine de l’énergie compte tenu des prévisions d’évolution du marché des énergies renouvelables d’ici 2030 ». Cette tendance confirme le besoin de former davantage de cadres pour répondre aux besoins du marché de l’emploi, notamment dans les domaines de l’agroécologie, de l’énergie et du numérique.

Au total, le Gouvernement estime nécessaire d’augmenter de 30 % le nombre de jeunes diplômés du secteur.

c. L’insuffisante attractivité de l’enseignement agricole

Alors que les besoins sont très importants, l’enseignement agricole reste insuffisamment attractif et le nombre d’étudiants aujourd’hui formés demeure en deçà des besoins identifiés.

Si le nombre d’étudiants dans l’enseignement technique agricole est en hausse ces dernières années, avec une augmentation des effectifs totaux de 4,6 % entre 2019 et 2022 ([153]), cette dynamique reste largement insuffisante. En outre, cette hausse globale masque des réalités plus contrastées. Ainsi, dans le détail, l’étude d’impact annexée au projet de loi indique que « l’augmentation de 3 % du nombre annuel de diplômés dans les filières préparant à l’exercice en agriculture est principalement due à une évolution positive du nombre d’apprentis (+ 7 % entre 2021 et 2022). En revanche, par voie scolaire, et de manière extrêmement différenciée dans les territoires, il est constaté une diminution globale des effectifs (- 1,5 % entre 2021 et 2022). » ([154])

Évolution des effectifs de l’enseignement technique agricole depuis la rentrée 2012

Source : Réponse au questionnaire budgétaire adressé à MM. Philippe Fait et Christophe Marion, rapporteurs pour avis sur les crédits pour 2024 de la mission Enseignement scolaire (données transmises par la direction générale de l’enseignement et de la recherche du ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire).

Parmi les facteurs expliquant le manque d’attractivité de la filière, outre l’image même du secteur et plus particulièrement celle du métier d’agriculteur, perçu comme difficile et peu rémunérateur, la question de l’orientation joue aussi un rôle central. Ainsi, la filière semble trop peu valorisée au sein du système d’orientation, comme cela a été souligné à plusieurs reprises au cours des auditions.

2. Des transitions majeures à accompagner

a. Des exigences nouvelles et croissantes, face au défi de la transition agroécologique et à la mutation des métiers du vivant

Le monde agricole fait aujourd’hui face à de nombreux défis, économiques et environnementaux, qui concernent au premier plan l’enseignement agricole. Face aux aspirations et besoins nouveaux des futurs agriculteurs mais également de la société dans son ensemble, il est nécessaire de faire évoluer l’appareil de formation afin que « les agricultrices et agriculteurs de demain soient mieux orientés, formés et accompagnés dans leur installation, projet par projet, filière par filière, territoire par territoire » ([155]). Il est ainsi primordial de soutenir et d’encourager la dynamique de l’évolution des métiers et des compétences au service des transitions nécessaires, tant dans le cadre de la formation initiale que de la formation continue.

La transition agroécologique des modèles de production agricole constitue aujourd’hui un enjeu central. Les agriculteurs font partie des premières victimes des bouleversements climatiques, qui se traduisent par la multiplication des aléas climatiques : ils engendrent régulièrement pour eux de lourdes pertes et les placent dans une incertitude permanente. Dans le même temps, l’agriculture est à l’origine de près d’un cinquième des émissions de gaz à effet de serre en France ([156]). Dans ce contexte, le monde agricole doit aujourd’hui être accompagné pour s’adapter face aux bouleversements climatiques, mais aussi pour contribuer à leur atténuation. L’adaptation des modèles de production agricole en France vers des pratiques plus respectueuses de l’environnement est identifiée comme un objectif primordial, qui correspond également aux demandes sociétales pour une alimentation plus saine et plus durable.

Le déploiement de la transition agroécologique passera nécessairement par l’investissement dans la formation, la recherche et l’innovation. La recherche et l’innovation peuvent permettre d’identifier des solutions alternatives et des pratiques agronomiques nouvelles à même de mieux concilier les objectifs d’efficacité économique et de respect de l’environnement. La transition agroécologique implique aussi l’acquisition de connaissances et de qualifications nouvelles pour les agriculteurs et, plus globalement, l’ensemble des professionnels des métiers du vivant. À titre d’exemple, les métiers de conseil auprès des agriculteurs sont appelés à considérablement évoluer dans les années à venir. L’étude d’impact annexée au projet de loi souligne ainsi que les évolutions du monde agricole demanderont de plus en plus « un accompagnement sur-mesure, bien différent du conseil technique standardisé […]. Il faudra imaginer des solutions adaptées aux agroécosystèmes locaux, au contexte économique et social, et combiner des connaissances scientifiques, des innovations et des expérimentations pratiques, tirées de la recherche. »

À la question de la transition agroécologique s’ajoutent d’autres enjeux nouveaux pour les métiers du vivant, qui nécessitent aussi un effort d’adaptation de la formation et de la recherche. Parmi ces enjeux, on relève notamment :

– le besoin de plus en plus prégnant d’adapter la formation des agriculteurs aux nouvelles réalités du métier en termes de gestion économique et financière d’une exploitation. Les agriculteurs sont aussi des chefs d’entreprise. La complexité croissante de l’environnement agricole et la tendance au développement du salariat au sein des exploitations nécessitent de plus en plus la maîtrise de compétences dans les domaines de la comptabilité ainsi que de la gestion administrative et managériale. Entendues par les rapporteurs et s’agissant de ce dernier point, l’Union nationale des maisons familiales rurales – réseau national d’établissements scolaires situés en zone rurale, sous statut associatif, qui représente un tiers de l’enseignement agricole – souligne les lacunes générales observées quant aux compétences des étudiants ;

– la nécessité de mieux accompagner la transition numérique. Selon AgroParisTech, les évolutions en la matière restent plus lentes dans le secteur agricole qu’ailleurs. Or, le numérique constitue un potentiel levier majeur pour améliorer la gestion des exploitations agricoles : prédictions météorologiques, analyse de la qualité des sols, dosage des intrants, gestion de l’eau, détection des maladies animales ou végétales, sont autant d’enjeux cruciaux pour les agriculteurs auxquels les outils numériques peuvent apporter une véritable plus-value et un gain de temps, à condition que les intéressés y soient formés ;

– enfin, le monde agricole est aussi amené à jouer un rôle croissant en matière de transition énergétique. Dans le rapport précité, AgroParisTech rappelle ainsi que « la transition énergétique est déjà une réalité pour le monde agricole. Les perspectives de doublement de la production d’énergies renouvelables à l’horizon 2030 (et triplement à l’horizon 2050) grâce au développement de la méthanisation, du photovoltaïsme et de l’éolien confirment le besoin de cadres de l’agriculture dans ce secteur économique en plein essor. » Comme le souligne le rapport, « l’enjeu essentiel est de trouver les voies d’un développement intégré des productions énergétique et alimentaire ». La définition de l’agrivoltaïsme posée dans la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables constitue aujourd’hui une garantie importante pour la protection des terres à vocation agricole et limite le risque de conflit d’usages dans les territoires, entre production agricole et production énergétique. En parallèle, il n’en paraît pas moins nécessaire de permettre aux futurs agriculteurs et professionnels du secteur de se former sur ces questions, en raison des complémentarités entre productions agricoles et énergétiques, qui vont se développer dans les années à venir.

b. Une évolution du contenu des formations qui doit se poursuivre

Les programmes de l’enseignement agricole ont déjà considérablement évolué ces dernières années pour mieux intégrer ces différents enjeux. Dès 2008, ils ont été révisés afin d’intégrer les enjeux liés à l’agroécologie. Le plan « Enseigner à produire autrement », déployé par le ministère de l’agriculture sur les périodes 2014-2018 et 2020-2024, s’est donné pour finalité de favoriser l’évolution des filières, à travers une modification des contenus pédagogiques mais aussi en encourageant une démarche de transition agroécologique des exploitations agricoles des établissements. Ainsi, le plan a fixé comme objectif qu’au moins 20 % de la surface agricole utile des établissements d’enseignement agricole relèvent de l’agriculture biologique d’ici 2025. Cet objectif est d’ores et déjà atteint, avec 32 % des surfaces d’exploitation des établissements en agriculture biologique aujourd’hui, contre 11 % à l’échelle de la France ([157]).

Ces efforts peuvent encore être approfondis. Comme le note l’étude d’impact annexée au projet de loi, pour faire face aux enjeux combinés de l’urgence climatique et agroécologique, de l’attention croissante de la société sur les sujets de sécurité alimentaire, d’environnement ou de bien-être animal, l’enseignement agricole doit encore renforcer certains champs de compétences, et ceci pour l’ensemble des diplômes proposés. Quatre champs sont identifiés : renforcer le socle des compétences techniques « de base » relatives aux savoirs fondamentaux agricoles et à la compréhension des principes agronomiques et zootechniques de demain ; développer les compétences en gestion d’entreprise et ressources humaines ; sécuriser un socle de compétences numériques partagées ; enfin, développer et valoriser les compétences interpersonnelles.

c. Un besoin global de montée en compétences

L’ensemble de ces défis nécessite d’accroître globalement le niveau de qualification du monde agricole. Les agriculteurs restent, en moyenne, moins diplômés que la moyenne de la population active. D’après l’étude d’impact annexée au projet de loi, « en 2019, 26 % [des agriculteurs] sont diplômés de l’enseignement supérieur, contre 43 % des personnes en emploi et les agriculteurs sont plus fréquemment titulaires d’un BEP ou CAP (BEP ou CAP agricoles notamment) : 34 % en 2019, contre 22 % en moyenne ». Le niveau moyen de diplôme a néanmoins considérablement augmenté : « En 2019, seuls 14 % des agriculteurs n’avaient aucun diplôme ou uniquement le brevet des collèges, soit une part comparable à celle observée sur l’ensemble des personnes en emploi. En 1982, ils étaient 82 % à n’avoir aucun diplôme ou seulement le brevet des collèges, contre 54 % pour l’ensemble des personnes en emploi ». Il convient également de noter que le niveau moyen de diplôme est plus élevé chez les jeunes installés. Ainsi, parmi les agriculteurs installés depuis 2010, 74 % ont suivi une formation de niveau baccalauréat et 44 % une formation supérieure, contre respectivement 48 % et 22 % pour les autres chefs d’exploitation.

Évolution de la proportion d’actifs ayant poursuivi une scolarité dans le secondaire en agriculture et pour l’ensemble des actifs en France

Source : étude d’impact annexée au projet de loi.

En outre, la formation continue reste insuffisamment mobilisée, en raison d’un manque de disponibilité pour permettre aux agriculteurs de suivre ces formations. Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, « en 2020, environ 15 % des chefs d’exploitation et co-exploitants ont déclaré avoir suivi une formation au moins dans les 12 mois précédant l’enquête du recensement agricole de 2020. Les installés récents (depuis 2010) sont plus nombreux à avoir bénéficié d’une formation continue (19 %), particulièrement lorsqu’ils se sont installés hors du cadre familial (21 %) ». Par ailleurs, les salariés agricoles les moins qualifiés sont ceux qui bénéficient le moins de la formation continue et, de manière plus générale, les salariés des secteurs agriculture, forêt et pêche se forment moins que la moyenne des salariés français (respectivement 16,6 % et 24 % en 2019).

La dynamique enclenchée depuis plusieurs années désormais, relative à la hausse du niveau de diplôme moyen des agriculteurs, doit s’accélérer, comme l’ont notamment montré les concertations préalables à l’élaboration du projet de loi. Le niveau bac + 3 est considéré comme particulièrement pertinent pour de jeunes installés. France AgroParisTech identifie en outre un besoin important de développement des formations bac + 5 et bac + 8 pour former les cadres du secteur.

3. Les liens à retisser entre le monde agricole et le reste de la société

Le lien aujourd’hui fragilisé entre le monde agricole et le reste de la société française joue en défaveur de l’attractivité des métiers du vivant et fragilise le pacte social.

Les Français entretiennent un lien complexe avec le monde agricole. Comme le rappelle l’étude d’impact annexée au projet de loi, « si la société porte un regard positif sur les agricultrices et les agriculteurs (90 % de bonne opinion selon un sondage Opinion way – Calif de février 2022), le métier d’agriculteur reste méconnu et de nombreux biais de compréhension existent sur la réalité de l’activité agricole et l’ensemble de ses externalités ». Autrement dit, si la majorité des Français ont conscience du rôle essentiel joué par les agriculteurs, l’éloignement croissant entre le monde agricole et le reste de la société nourrit également des incompréhensions et de la méconnaissance.

Cet éloignement s’explique notamment par les évolutions démographiques et sociétales. Le rapport du Conseil économique, social et environnemental rendu sur le présent projet de loi le rappelle : « Jadis chacun [...] comptait plusieurs [agriculteurs] dans ses proches parents ; aujourd’hui rares sont celles et ceux qui connaissent les réalités agricoles et agronomiques de la production. Cela a contribué à distendre les liens entre la société et le monde agricole. » Dans le même temps, l’agriculture est au cœur des défis environnementaux et sociétaux : les agriculteurs peuvent avoir le sentiment de faire face à des injonctions contradictoires avec, d’une part, une demande forte exprimée par la société en faveur d’une alimentation plus saine, locale et durable et, d’autre part, des difficultés de pouvoir d’achat qui conduisent aussi les consommateurs à rechercher des prix bas. Le monde agricole est également traversé par un sentiment général de manque de reconnaissance sociale.

En ce sens, selon les personnes auditionnées, la filière de l’enseignement agricole reste encore trop souvent déconsidérée au moment de l’orientation, et perçue comme une filière destinée aux élèves qui échouent dans la filière générale.

Des premiers efforts ont été réalisés pour accroître l’attractivité de la filière, qui doivent encore être accentués. Ainsi, une grande campagne de communication sur les formations de l’enseignement agricole a été mise en place sous une marque unique et fédérative : « L’aventure du vivant, des métiers grandeur nature ». Cette campagne de communication, qui mobilise une enveloppe budgétaire annuelle de 1,4 million d’euros, a été amplifiée en 2022 et utilise principalement deux leviers :

– les outils digitaux et les réseaux sociaux pour cibler les jeunes et leurs familles ;

– une présence physique matérialisée par la circulation d’un camion dans le cadre d’une campagne intitulée « L’aventure du vivant : le tour » dans les territoires, autour de nombreuses villes étapes et d’événements qui valorisent l’enseignement agricole et les dynamiques locales de recrutement. Le camion accueille en particulier de nombreuses classes de l’Éducation nationale ; il a ainsi accueilli 82 000 personnes, dont 28 000 élèves, durant l’année 2022. L’initiative semble bien perçue par les collectivités territoriales et les organisations professionnelles concernées.

Par ailleurs, à compter de la rentrée scolaire 2023-2024, les élèves en CAPA et en baccalauréat professionnel de l’enseignement agricole bénéficieront d’une allocation financière pour les périodes de formation en milieu professionnel, dans des conditions similaires à ceux de l’Éducation nationale, à hauteur de 50 à 100 euros par semaine de stage. Cette nouvelle gratification devrait contribuer à l’attractivité d’un enseignement agricole technique fortement professionnel par nature.

Plus généralement, l’image du monde agricole, donnée dans les programmes scolaires mais surtout les médias, pose question. L’Union nationale des maisons familiales rurales regrettent ainsi que les programmes scolaires comme les médias renvoient une image très polarisée du monde agricole, oscillant entre une vision bucolique et idéalisée, et une vision beaucoup plus critique, parfois résumée sous le terme « agribashing ». S’y ajoute la question de la représentation du mal-être paysan, qui reflète une situation sociale difficile et bien réelle qu’il est essentiel de faire connaître. Mais il paraît également important de présenter une image plus positive et valorisante du monde agricole, pour renforcer l’attractivité de ces métiers auprès des jeunes et améliorer leur reconnaissance sociale. Les rapporteurs considèrent dès lors essentiel de donner à travers les programmes scolaires et les médias une vision juste et équilibrée du monde agricole.

Dans ce contexte, revaloriser l’image du métier d’agriculteur et des métiers du vivant revêt une importance capitale, d’une part, pour renforcer l’attractivité des métiers agricoles auprès des jeunes et garantir in fine notre souveraineté alimentaire et, d’autre part, pour faire vivre le pacte social et le consolider.

II. les dispositions du texte

Le titre II du présent projet de loi s’intitule « Former et innover pour le renouvellement des générations et les transitions en agriculture ». Il a donc pour vocation d’apporter des réponses aux défis précédemment identifiés, à travers une vision programmatique ambitieuse et le développement de nouveaux outils devant permettre d’accroître le nombre de diplômés ainsi que leur niveau de qualification. La commission des affaires culturelles et de l’éducation s’est saisie des articles 2 à 5 du projet de loi, dont les dispositions sont détaillées ci-après.

A. l’article 2 : orientations stratÉgiques de la politique d’Éducation, de formation et de recherche agricoles

L’article 2 définit les orientations programmatiques en matière d’orientation, de formation, de recherche et d’innovation.

L’étude d’impact annexée au projet de loi précise ainsi qu’il s’agit de fixer dans la loi les priorités des politiques publiques afin d’assurer, dans les dix années à venir, l’accroissement de l’attractivité des formations et des métiers, l’augmentation de la mobilisation des diplômés de l’enseignement agricole et la montée en compétence des actuels et futurs actifs agricoles pour répondre aux enjeux de compétitivité et des transitions à conduire. Il s’agit également de fixer des objectifs stratégiques en matière de recherche et d’innovation afin de produire des connaissances adaptées aux besoins des agriculteurs et de concevoir des systèmes agricoles résilients, notamment face au changement climatique. Comme l’ont indiqué les membres du cabinet du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire lors de leur audition par les rapporteurs, il s’agit non seulement d’accroître le nombre d’apprenants pour faire face au défi du renouvellement des générations, mais également de les doter de compétences nouvelles et d’une capacité à « penser les chocs et la résilience ».

Le I de l’article 2 précise que les politiques d’orientation et de formation en matière agricole contribuent à la politique d’installation et de transmission en agriculture, et que les politiques publiques de l’éducation, de la recherche et de l’innovation y concourent également.

Le II fixe à l’État, aux régions et aux autres collectivités territoriales quatre objectifs de nature à permettre de répondre aux forts besoins en emplois des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire, que la mise en œuvre de politiques publiques appropriées, en particulier dans le domaine de l’éducation et de la formation, doit leur permettre d’atteindre à l’horizon 2030 :

– accroître significativement le nombre de personnes formées aux métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire et aux métiers de la formation et du conseil qui accompagnent les actifs de ces secteurs ;

– augmenter substantiellement le niveau de diplôme moyen des nouveaux actifs des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire, en accroissant notamment leurs compétences en matière de transitions agroécologique et climatique ;

– accroître le nombre des actifs de ces secteurs bénéficiant d’une formation tout au long de la vie en particulier s’agissant des formations qui permettent le développement des compétences en matière de transitions agroécologique, climatique, économique et numérique ;

– amplifier l’effort de recherche, d’innovation et de diffusion des connaissances dans les champs thématiques stratégiques qui concourent aux transitions agroécologique et climatique de l’agriculture et de l’alimentation.

Sans qu’ils soient fixés dans la loi, l’étude d’impact précise les objectifs suivants : une augmentation de 30 % du nombre d’apprenants dans les formations de l’enseignement agricole technique qui préparent aux métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire par rapport à 2022 ; une augmentation de 75 % du nombre de vétérinaires formés en France par rapport à 2017 ; une augmentation de 30 % du nombre d’ingénieurs agronomes formés par rapport à 2017.

Le III de l’article prévoit que l’État et les régions établiront deux programmes nationaux qui permettront la mise en œuvre de ces objectifs :

– le premier portera sur l’orientation et la découverte des métiers de l’agriculture, de l’agroalimentaire et du vivant. Il comportera la mise en œuvre d’actions de découverte de l’agriculture et de sensibilisation aux enjeux de la souveraineté alimentaire et des transitions agroécologique et climatique pour l’ensemble des élèves des écoles élémentaires. Il aura également pour objectif d’offrir des stages de découverte des métiers du vivant à tous les élèves de collège et comportera un volet de promotion des métiers du vivant et des formations qui permettent d’y accéder ;

– le second, triennal, portera sur la formation accélérée des 50 000 professionnels de l’enseignement, de la formation, du conseil et de l’administration de l’agriculture pour l’acquisition de compétences en matière de transitions écologique et climatique.

Enfin, il prévoit qu’en matière de recherche, d’innovation et de transfert, l’État soutiendra la mise en œuvre d’actions de développement ayant pour objectif d’élaborer des solutions innovantes et d’accompagner la diffusion de ces solutions à l’échelle des filières et des territoires.

Les rapporteurs, comme un certain nombre d’organismes auditionnés, soulignent les avancées permises par cet article qui fixe, au moins de manière symbolique, des objectifs importants et partagés. L’accroissement de l’attractivité des formations agricoles, la montée en compétences et le développement de la formation continue semblent particulièrement nécessaires au regard des enjeux du renouvellement des générations et des transitions en cours et à venir, ainsi que de la complexification rapide de l’activité agricole.

Ils soulignent cependant que les modalités pratiques du déploiement de ces dispositions nécessitent d’être précisées.

Ainsi, si l’organisation d’actions de découverte des métiers et formations de l’agriculture, dès l’école primaire, est vue de manière positive et perçue comme de nature à contribuer à refonder le lien entre la société et les secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire, beaucoup s’interrogent au sujet de la mise en œuvre effective de cette mesure. De fait, les programmes scolaires sont déjà très chargés, et certains enseignants ou chefs d’établissements peuvent être réticents à accueillir dans les établissements scolaires des professionnels extérieurs. Les représentants des professions agricoles, bien qu’intéressés par la mesure, rappellent qu’ils sont déjà très sollicités notamment pour proposer des stages, et qu’ils ne seront pas tous en mesure d’accueillir des classes sur leurs exploitations. Ils soulignent également la nécessité de donner à voir la diversité des modèles agricoles et des métiers concernés. Le cabinet du ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire le reconnaît lui-même : il existe encore des freins importants, notamment en matière financière et de mobilité, et un certain délai sera nécessaire avant la pleine application de ces dispositions. L’étude d’impact annexée au projet de loi précise, par ailleurs, que l’élaboration et le pilotage de cette action nécessiteront le financement d’un dispositif de collecte de l’offre de partenariat auprès des professionnels des secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire, et de diffusion d’informations auprès des écoles élémentaires sur les exploitations agricoles et professionnels de l’agroalimentaires volontaires.

En outre, les représentants des professions agricoles ont exprimé leur souhait d’être associés à l’élaboration des programmes nationaux de découverte des métiers et de formation accélérée, position que partagent les rapporteurs.

B. l’article 3 : clarification et extension des missions de l’enseignement agricole

L’article 3 propose une réécriture des dispositions de l’article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime afin de clarifier et de rendre plus lisibles les missions assignées à l’enseignement technique agricole, et d’en compléter le champ par la référence à une sixième mission.

Les missions que la loi attribue à l’enseignement agricole sont actuellement mentionnées au sein du code rural et de la pêche maritime en ses articles L. 811-1 (pour l’enseignement agricole public) et L. 813-1 (pour les établissements dont l’association ou l’organisme responsable a passé un contrat avec l’État). Ces deux articles prévoient qu’un certain nombre de principes généraux de l’éducation explicitement mentionnés sont applicables à ces établissements (notamment l’éducation au développement durable, la promotion de la santé, le développement personnel des élèves, le principe de laïcité ou encore la lutte contre les stéréotypes de genre), et définissent les cinq missions qui sont assignées aux établissements de l’enseignement et de la formation professionnelle agricoles :

– ils assurent une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

– ils participent à l’animation et au développement des territoires ;

– ils contribuent à l’insertion scolaire, sociale et professionnelle des jeunes et à l’insertion sociale et professionnelle des adultes ;

– ils contribuent aux activités de développement, d’expérimentation et d’innovation agricoles et agroalimentaires ;

– ils participent à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l’accueil d’élèves, apprentis, étudiants, stagiaires et enseignants.

La reformulation proposée par l’article 3 précise que l’enseignement et la formation professionnelle aux métiers de l’agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires sont dispensés dans le respect des principes généraux de l’éducation prévus au livre Ier du code de l’éducation sans plus les mentionner explicitement au sein de l’article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime. Ce renvoi générique permet, d’une part, d’intégrer dans le code rural et de la pêche maritime d’autres éléments relevant des principes généraux de l’éducation autrefois non explicitement mentionnés (notamment la lutte contre le harcèlement), mais aussi de rendre applicable à l’enseignement agricole toute modification affectant les principes généraux de l’éducation sans qu’il soit pour cela nécessaire de modifier les dispositions du code rural et de la pêche maritime.

La reformulation proposée par l’article 3 permet également de placer à un niveau plus générique la liste des enjeux auxquels l’enseignement et la formation professionnelle agricoles répondent : le développement de filières de production et de transformation agricole alliant performance économique, sociale, environnementale et sanitaire ; la souveraineté alimentaire ; le renouvellement des générations d’actifs en agriculture ; les transitions agroécologique et climatique ; la promotion de la diversité des systèmes des productions agricoles et la sensibilisation au bien-être animal ; la contribution à la sensibilisation de la population dans ces domaines et à la découverte de l’agriculture et de l’alimentation par les enfants. Comme le précise l’étude d’impact annexée au projet de loi, « la notion générique de performance économique, sociale, environnementale et sanitaire de ces filières est ainsi désormais retenue. Cette notion, plus englobante, couvre de nombreux aspects y compris ceux qui figuraient dans la rédaction précédente de l’article L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime. »

La nouvelle rédaction de l’article L. 811-1 prévoit, comme la rédaction précédente, que les régions sont associées à la mise en œuvre de toutes les missions de l’enseignement agricole.

Enfin, cet article assigne une sixième mission aux établissements dispensant cet enseignement et cette formation professionnelle, en disposant qu’ « ils mettent en œuvre toute action visant à répondre durablement aux besoins en emplois nécessaires pour assurer la souveraineté alimentaire et assurent le développement des connaissances et compétences en matière de transitions agroécologique et climatique ». Cette mission s’ajoute aux cinq missions déjà listées et reprises dans la nouvelle formulation de l’article L. 811-1 proposée par l’article 3. Comme le précise l’exposé des motifs, « cette nouvelle mission tend à l’adoption de toute mesure et plan d’action utiles à l’échelle nationale ou territoriale via les projets d’établissements concourant aux objectifs et programmes définis à l’article 2 ». Il s’agit ici de marquer la reconnaissance du rôle de l’enseignement agricole en matière de réponse aux enjeux du renouvellement des générations et des transitions écologique et climatique en agriculture, pour contribuer à atteindre l’objectif de souveraineté alimentaire.

Enfin, le II simplifie et rend plus lisible la rédaction de l’article L. 813-1 du code rural et de la pêche maritime relatif aux missions de l’enseignement agricole technique privé sous contrat en renvoyant, pour la définition de ces missions, à celles qui sont prévues à l’article L. 811-1 du même code.

Cet article n’a pas appelé de remarques particulières de la part des personnes auditionnées. Les rapporteurs, pour leur part, saluent la reconnaissance explicite des missions assignées aux établissements de l’enseignement agricole et de leur contribution en matière de transitions agroécologique et climatique, de souveraineté alimentaire et de renouvellement des générations pour lesquelles ils sont déjà, en pratique, fortement mobilisés.

C. l’article 4 : instauration d’un contrat territorial de consolidation ou de crÉation de classes

L’article 4 crée un nouvel outil juridique : le contrat territorial de consolidation ou de création de classes. À travers ce nouvel outil, l’article 4 vise à préciser et planifier les objectifs en matière de consolidation et de création de classes dans l’enseignement agricole. Cette contractualisation, pensée à l’échelle de l’établissement, découle d’un constat et de besoins préalablement identifiés au niveau régional, dans le cadre du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles. L’article 4 modifie également le contenu de ce contrat de plan régional dans l’objectif de permettre l’identification de ces besoins.

Le I de l’article 4 modifie l’article L. 214-13 du code de l’éducation, qui porte sur le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles.

Les modifications proposées permettent d’instaurer dans le cadre du contrat de plan régional l’analyse systématique des besoins en matière « de consolidation ou d’ouverture de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire dans l’enseignement agricole ». Cette analyse doit être réalisée préalablement à l’adoption du contrat régional. Il est précisé que, « si cette analyse révèle l’existence de tels besoins, le contrat de plan régional fixe des objectifs d’accroissement du nombre de personnes formées dans les secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire ».

Le II de l’article 4 instaure des contrats territoriaux signés à l’échelle de l’établissement (nouveaux articles L. 811-8-1 et L. 813-3-1 du code rural et de la pêche maritime ([158])).

Pour les établissements publics, ces contrats seront obligatoirement conclus dès lors que le contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles aura fixé des objectifs d’accroissement du nombre de personnes formées dans les secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire, « soit en prévoyant d’augmenter le nombre d’élèves accueillis dans une section, soit en prévoyant d’ouvrir de nouvelles sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire ». Le contrat territorial est passé entre l’établissement, l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’enseignement technique agricole et en matière d’enseignement général, la région et les représentants locaux des branches professionnelles. Les autres collectivités territoriales intéressées peuvent y participer à leur demande. Ce contrat définit un plan d’action pluriannuel et prévoit des engagements des différentes parties. L’article précise également que l’État pourvoit aux emplois de personnels d’enseignement et de documentation.

Des modalités proches sont prévues pour les établissements privés sous contrat, avec quelques différences notoires. Ainsi, l’article prévoit que pour ces établissements, un contrat territorial « peut être conclu » ; il ne s’agit donc pas d’une obligation. En outre, il n’est pas prévu que l’État pourvoie aux emplois de personnels correspondants. En revanche, le plan pluriannuel déjà évoqué devra préciser « les engagements de l’État en terme de moyens ».

Le contrat territorial doit permettre de répondre aux enjeux de renouvellement des générations d’actifs à l’échelle du territoire, en augmentant le nombre de jeunes formés par la voie initiale scolaire dans les établissements de l’enseignement agricole technique. Les objectifs fixés par le Gouvernement et précisés dans l’étude d’impact sont de deux ordres :

– d’une part, consolider et redynamiser 210 classes à effectifs faibles. Selon l’étude d’impact annexée au projet de loi, ces classes « accueillent aujourd’hui en moyenne sept élèves et pourraient en accueillir jusqu’à vingt, tout en fonctionnant à moyens constants (c’est-à-dire sans générer de besoin supplémentaires liés à des dédoublements obligatoires), ce qui représente une capacité de formation de 2 700 élèves supplémentaires chaque année, soit environ 1 200 nouveaux diplômés par an » ;

– d’autre part, ouvrir 100 nouvelles classes en formation initiale scolaire, dans les secteurs de la production agricole. Ces ouvertures permettraient d’offrir 2 000 nouvelles places, permettant de délivrer des diplômes à 800 jeunes de plus par an.

Cet effort combiné de consolidation et d’ouverture doit donc permettre de former 2 000 futurs actifs supplémentaires par an d’ici 2030. L’article 4 participe donc pleinement à l’objectif plus large d’augmentation de 30 % du nombre total de diplômés.

Cette dynamique portée au niveau des territoires a vocation à être assortie d’un effort financier de l’État. Le Gouvernement indique que les moyens qui seront alloués en la matière seront progressifs et s’étaleront sur une durée de cinq ans. Ils pourraient atteindre « 200 ETP d’enseignants en 2028, représentant une masse salariale annuelle de 14,3 millions d’euros ». Ces dépenses pourraient être couvertes, « en combinant, d’une part un redéploiement de moyens par la fermeture de classes à petits effectifs dans des secteurs moins prioritaires (qui seront définis par les CPRFOP en fonction de la situation et des objectifs de développement économique d chaque région), et d’autre part par l’obtention de créations de postes […]. Les impacts budgétaires précis seront à évaluer au regard des résultats de la mise en œuvre de la disposition » ([159]).

Il convient de relever que cette question des moyens financiers est identifiée comme un sujet particulièrement sensible par les personnes entendues au cours des auditions. Cet enjeu de visibilité et de planification a ainsi été souligné par le syndicat national de l’enseignement technique agricole public de la Fédération syndicale unitaire (SNETAP-FSU). Pour la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), « la mise en visibilité des besoins en formation initiale du secteur agricole est, en soi, un signe positif […]. La question des moyens accordés aux établissements - ceux du privé, tout particulièrement - sera sensible. »

L’Union nationale des maisons familiales rurales souligne, pour sa part, la nécessité d’augmenter la dotation forfaitaire qui leur est versée par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en fonction du nombre d’élèves qu’elles accueillent. Selon ce réseau, ces moyens, d’aujourd’hui environ 5 000 euros par élève, permettent pour 60 % de financer les salaires et charges sociales des personnels des MFR – fortement comprimés dans un contexte d’inflation – mais ne suffisent plus à assurer le suivi des élèves et, en particulier, des stages, dans de bonnes conditions. Les MFR estiment, ainsi, à plus de 6 500 euros le coût d’un élève en alternance, bien au-delà des moyens alloués par l’État.

Les rapporteurs saluent le dispositif de l’article 4, qui constitue un outil utile pour planifier les besoins au plus près du terrain et répondre à l’objectif d’augmentation des capacités d’accueil de l’enseignement agricole. Ils considèrent essentiel que l’État puisse garantir une forme de visibilité sur les moyens financiers qui seront alloués en la matière dans le cadre du futur projet de loi de finances.

D. l’article 5 : crÉation d’un nouveau diplôme national de niveau bac + 3

L’article 5 du présent projet de loi propose la création d’un nouveau diplôme national de niveau bac + 3 dans le domaine agricole. Cet article vise ainsi à répondre au besoin identifié dans le cadre des concertations préalables à l’élaboration du projet de loi : faire émerger une nouvelle formation de niveau bac + 3 pour répondre aux nouveaux besoins du monde agricole en terme de compétences et de professionnalisation.

Aujourd’hui, cette formation bac + 3 est en pratique assurée par la combinaison du BTS agricole et de la licence professionnelle agricole, créée en 1999. On dénombre aujourd’hui 176 licences professionnelles agricoles actives, selon les données fournies dans l’étude d’impact. Ces parcours de licences professionnelles impliquent au moins un établissement de l’enseignement technique agricole en partenariat avec un établissement public d’enseignement supérieur agricole (école d’ingénieur) ou un établissement public d’enseignement supérieur (université). De surcroît, certains bachelors dans le domaine agricole existent d’ores et déjà. Ils sont toutefois peu nombreux et principalement délivrés par des écoles d’ingénieur, avec un grade équivalent à la licence.

L’offre actuelle des licences professionnelles agricoles paraît globalement souffrir d’un manque de visibilité et de stabilité, comme le détaille l’étude d’impact : « Les intitulés de licences professionnelles en usage dans les lycées agricoles, malgré la nomenclature nationale, sont foisonnants et souffrent de l’absence d’un signal fédérateur, à l’instar de ce qu’est "l’Ingénieur Agro" au niveau bac+5 qui regroupe plusieurs diplômes, une diversité de métiers et de pratiques professionnelles sous un signal emblématique et clairement identifié. Les licences professionnelles existantes font souvent l’objet de financements par les fonds d’apprentissage ou par des moyens propres des universités et des établissements publics d’enseignement supérieur agricole. Elles sont ainsi soumises à la variabilité des financements et à des modifications dans la carte des formations des établissements publics d’enseignement supérieur, dont les centres de décisions sont éloignés des établissements d’enseignement technique ».

L’article 5 du présent projet de loi propose en conséquence de créer un nouveau diplôme national de niveau bac + 3 intitulé « Bachelor Agro ». Un nouvel article L. 812-12 inséré dans le code rural et de la pêche maritime disposerait ainsi que « les établissements publics d’enseignement supérieur agricole et les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel peuvent être accrédités, conjointement avec un ou plusieurs établissements mentionnés aux articles L. 811-8 ([160]) , L. 813-8 ([161]) ou L. 813-9 ([162]) assurant une formation de technicien supérieur agricole, pour dispenser des formations de l’enseignement supérieur conduisant à un diplôme national de premier cycle en sciences et techniques de l’agronomie et ayant un objectif d’insertion professionnelle dans les métiers de l’agriculture et de l’agroalimentaire ».

L’une des principales innovations de cet article réside dans le principe d’accréditation conjointe d’un établissement d’enseignement supérieur avec un établissement technique proposant une formation de technicien supérieur agricole (BTSA). Cette accréditation autorise les établissements concernés à dispenser une formation délivrant un diplôme bac + 3, ayant, comme le précise l’étude d’impact, vocation à conférer le grade de licence. L’article 5 doit ainsi permettre de favoriser les partenariats entre un établissement public d’enseignement supérieur (universités ou établissements publics d’enseignement supérieur agricole) et les établissements d’enseignement technique agricole.

Le texte prévoit que l’accréditation est délivrée par arrêté du ministre chargé de l’agriculture, après avis conforme du ministre chargé de l’enseignement supérieur. Il s’agit, là aussi, d’une nouveauté qui doit donner davantage de marges au ministère chargé de l’agriculture pour définir les référentiels, comme l’a précisé le cabinet lors de son audition. L’accréditation par le ministère chargé de l’agriculture constitue un mécanisme dérogatoire au droit commun, qui prévoit la délivrance des accréditations par le ministre chargé de l’enseignement supérieur.

En outre, le texte précise que seuls les établissements publics d’enseignement supérieur agricole et les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel seront habilités à délivrer le diplôme. Si l’accréditation est conjointe, la délivrance du diplôme reste donc uniquement du ressort de l’établissement public d’enseignement supérieur.

L’article 5 vise donc à promouvoir les formations à bac + 3, ces dernières ayant vocation à « devenir une référence en matière d’installation et de conseil ». Il participe ainsi pleinement à l’objectif de montée en compétences des actifs agricoles, « en renforçant l’acquisition des compétences agronomiques, managériales, entrepreneuriales et technologiques dans les domaines de la production et de la transformation agricoles. Il doit également permettre le développement de nouveaux champs de formation, en matière énergétique et forestière » ([163]). Il doit également favoriser une diversification des profils. Ainsi, le « Bachelor Agro » pourra accueillir des jeunes ayant suivi une formation bac + 2 autre que le BTS agricole. Le BTS agricole reste toutefois au cœur du système de formation des actifs agricoles et il aura, comme l’a confirmé le cabinet du ministre chargé de l’agriculture au cours de son audition, une place prépondérante dans le cadre de ce nouveau bachelor. Le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire a pour ambition de délivrer 5 000 Bachelors Agro par an d’ici cinq ans.

Les acteurs entendus au cours des auditions ont fait part d’avis partagés sur les dispositions de l’article 5. Le « Bachelor Agro » est perçu comme une « carte de plus » offerte aux étudiants qui souhaitent poursuivre leurs études par les maisons familiales et rurales ; elles observent en leur sein que de plus en plus en plus de jeunes désireux de continuer leurs études au-delà du BTS. La FNSEA et les Jeunes agriculteurs (JA) saluent également cet article. La FNSEA estime ainsi que l’article 5 correspond à l’objectif de revalorisation de la filière mais aussi de développement du niveau général de qualification. D’autres acteurs apparaissent plus dubitatifs. Le SNETAP craint que ce bachelor n’apporte de la complexité dans le paysage global des formations proposées. Le syndicat considère qu’il conviendrait plutôt de conforter les licences professionnelles agricoles. La Coordination rurale, la Confédération paysanne et le Mouvement de défense des exploitants familiaux (MODEF) ont exprimé un fort scepticisme sur cet article, dont ils ne perçoivent pas l’intérêt par rapport aux formations déjà existantes.

On peut noter, en outre, que certains acteurs regrettent le choix du terme bachelor. Le SNETAP en particulier relève que ce terme correspond aux diplômes et titres délivrés dans le secteur privé. Cette critique rejoint en partie les difficultés mises en évidence dans la récente mission d’information sur l’enseignement supérieur privé à but lucratif ([164]), qui montre qu’un certain nombre d’écoles proposent des bachelors assortis de peu de garanties en termes de qualité pédagogique. Dans son avis rendu sur le projet de loi, le Conseil d’État exprime également des réserves quant à l’utilisation de ce terme : « Le Conseil d’État relève, en premier lieu, que le terme "bachelor", qui ne figure dans aucune loi ni décret en Conseil d’État en vigueur, n’apparaît pas dans le Vocabulaire de l’éducation et de la recherche, édition 2022, qui comprend plus de 150 termes et définitions relevant des domaines de l’éducation, de l’enseignement supérieur, de la recherche et de la formation professionnelle, élaborés par des spécialistes et publiés au Journal officiel par la Commission d’enrichissement de la langue française. Il considère, en second lieu, que l’emploi de ce mot emprunté à l’anglais ne peut s’appuyer sur les mêmes justifications, tirées principalement de l’objectif d’harmonisation des diplômes européens et de reconnaissance internationale, que celles prises en considération lors de la création du grade de "master". Il propose en conséquence de s’en tenir à la dénomination de "diplôme national de premier cycle en sciences et techniques de l’agronomie" ».

Entendu par les rapporteurs, le cabinet et les services du ministère chargé de l’agriculture plaident pour le maintien de ce terme dans le projet de loi. Pour le ministère, le terme bachelor est perçu comme fédérateur et attractif aux yeux des élèves et des familles. Il considère ainsi qu’« il est probable que la dénomination "Bachelor Agro" s’imposera rapidement dans l’usage commun, en cohérence avec "l’Ingénieur Agro" diplôme du second cycle, avec l’attractivité d’une appellation officielle donnant une garantie de qualité de formation d’un diplôme national aux familles et aux jeunes » ([165]).

Les rapporteurs partagent globalement les objectifs portés par l’article 5 du présent projet de loi en matière de montée en compétence des actifs agricoles. Ils observent que les formations de niveau bac + 3 sont de plus en plus attractives auprès de la jeunesse. Le principe de l’accréditation conjointe par le ministère chargé de l’agriculture et le ministère de l’enseignement supérieur devrait permettre de les développer plus facilement. Ils soulignent qu’il reviendra au Gouvernement de préciser dans les textes d’application de la loi la nature exacte de ces formations et les référentiels correspondants.

III. les modifications proposées par la commission

Au cours de l’examen par la commission, dix-huit amendements à l’article 2 ont été adoptés.

Plusieurs de ces amendements ont d’abord pour objet d’associer davantage de parties prenantes à la conduite des politiques publiques concourant à l’atteinte des objectifs listés à l’article 2 – accroissement du nombre de personnes formées par les établissements d’enseignement agricole, élévation du niveau de qualification moyen des nouveaux actifs ou encore augmentation du nombre d’actifs suivant une formation tout au long de la vie. Ainsi, deux amendements, présentés par Mme Annie Genevard (LR) d’une part et par M. Jean-Claude Raux (Ecolo) d’autre part précisent respectivement que les professionnels des branches concernées et les groupements de collectivités territoriales intéressées y seront associés. Par ailleurs, deux amendements présentés par Mme Sophie Mette (DEM) et par les rapporteurs associent également les établissements d’enseignement agricole publics et privés ainsi que les professionnels des métiers concernés à l’élaboration des deux programmes permettant la mise en œuvre opérationnelle de ces objectifs : le programme d’orientation et de découverte des métiers du vivant et le programme de formation accélérée des actifs du secteur. Enfin, la commission a adopté un amendement de M. Inaki Echaniz (SOC) indiquant que les objectifs mentionnés devront faire l’objet d’une définition chiffrée fixée par décret pour la période 2025-2035, en tenant compte des enjeux inhérents à chaque filière agricole et à chaque territoire.

La commission a, par ailleurs, adopté plusieurs amendements visant à préciser le contenu du programme d’orientation et de découverte des métiers du vivant. À l’initiative des rapporteurs, trois amendements proposent ainsi que ce programme précise les modalités selon lesquelles les représentants des professions concernées sont autorisés à intervenir au sein des établissements scolaires, qu’il prévoie des mesures de nature à renforcer l’information des personnels de l’Éducation nationale chargés de l’orientation des élèves s’agissant des métiers du vivant et des formations qui y préparent et qu’il inclue la mise en œuvre d’actions de découverte de ces métiers dans le cadre du service national universel. En outre, deux amendements présentés respectivement par les rapporteurs d’une part et par Mme Graziella Melchior (RE) d’autre part précisent que l’offre de stage proposée aux collégiens devra s’appuyer sur un répertoire des lieux de stage élaboré par les chambres d’agriculture pour le territoire de leur ressort et favoriser les exploitations agricoles ou les entreprises porteuses de méthodes écoresponsables. Un dernier amendement des rapporteurs indique que la promotion des métiers du vivant et des formations qui y préparent pourra, notamment, s’appuyer sur le service public audiovisuel, compte-tenu de l’importance de l’image donnée par les médias pour l’attractivité des métiers et des formations en agriculture.

Enfin, deux amendements identiques de M. Inaki Echaniz (SOC) et M. Christophe Marion (RE), adoptés par la commission, précisent que l’amplification de l’effort de recherche devra, notamment, prendre appui sur les diagnostics modulaires – dont l’article 9 établit les principes, les objectifs et le fonctionnement – et les plans de filières, de manière à ce que les actions de recherche et d’innovation soient fortement liées aux besoins exprimés par les agriculteurs et les filières.

ANNEXE :

Liste des personnes entendues par lES RAPPORTEURS

(Par ordre chronologique)

– Cabinet du ministre chargé de l’agriculture et services du ministère – Mme Mylène Testut-Neves, directrice de cabinet adjointe, M. Emmanuel Honoré, conseiller chargé du Pacte d’orientation pour le renouvellement des générations en agriculture, des élus et des discours, Mme Marie-Christine Le Gal, conseillère enseignement agricole, renouvellement des générations, compétences et emploi, M. Hadrien Jaquet, conseiller une seule santé, santé et bien-être animal, sécurité sanitaire, Mme Audrey Gross, conseillère souveraineté des filières animales et outre-mer, Mme Marina Maures, conseillère territoires, foncier, investissements et finances carbone, M. Louis de Redon, conseiller filière forêt-bois et agroforesterie, M. Tom Michon, conseiller budgétaire et gestion des risques, Mme Claire Tholance, conseillère parlementaire, M. Benoît Bonaimé, directeur général de l’enseignement et de la recherche, M. Guillaume de La Taille, directeur des affaires juridiques, M. Olivier Cunin, sous-directeur du travail et de la protection sociale, Mme Élodie Lematte, cheffe de service compétitivité et performance environnementale et M. Laurent Percheron, chef de projet pacte et loi d’orientation et d’avenir pour l’agriculture

– Union nationale des maisons familiales rurales * – M. Roland Grimault, directeur

– AgroParisTech – Mme Karine Bocquet, directrice générale adjointe chargée du développement, et M. Etienne Verrier, directeur général adjoint chargé des affaires académiques

– Syndicat national de l’enseignement technique agricole public (SNETAP) – Mme Laurence Dautraix, co-secrétaire générale, M. Frédéric Chassagnette, co-secrétaire général, et Mme Claire Pinault, membre du bureau national

➢ Table ronde :

– Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA) * – M. Jérôme Volle, vice-président, Mme Fabienne Garel, présidente de la commission Enseignement-formation, Mme Violaine Trosseille, cheffe de service Formation initiale et continue, M. Morgan Oyaux, directeur des affaires sociales, et Mme Romane Sagnier, chargée de mission Affaires publiques

– Jeunes agriculteurs (JA) * – M. Alexis Roptin, membre du bureau et M. Xavier Heinzlé, conseiller renouvellement des générations

➢ Table ronde :

– Mouvement de défense des exploitants familiaux (MODEF) * – M. Frédéric Mazer, vice-président, et Mme Sophie Bezeau, directrice

– Coordination rurale * – Mme Amélie Rebière, membre du comité directeur

– Confédération paysanne * – M. Stéphane Galais, secrétaire national, et Mme Coralie Pasquier, animatrice

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le répertoire de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

([1]) Ces sept pays représentent plus de 75 % de la production agricole totale de l’Union européenne.

([2]) https://www.inrae.fr/actualites/resultat-economique-exploitations-agricoles-revenu-agriculteurs-tres-grande-heterogeneite

([3]) Loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche et loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

([4]) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs et loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l’équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs.

([5]) Loi n° 2021-1756 du 23 décembre 2021 portant mesures d’urgence pour assurer la régulation de l’accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires.

([6]) Loi n° 2022-298 du 2 mars 2022 d’orientation relative à une meilleure diffusion de l’assurance récolte en agriculture et portant réforme des outils de gestion des risques climatiques en agriculture.

([7]) B. Delcourt, « Le principe de souveraineté à l’épreuve des nouvelles formes d’administration internationale de territoires », Pyramides, n° 9, 2005, p. 87 (https://journals.openedition.org/pyramides/349).

([8]) D. Baranger, « Notes sur l’apparition de la souveraineté (et des droits de l’homme) », Jus Politicum, n° 9 (https://juspoliticum.com/article/Notes-sur-l-apparition-de-la-souverainete-et-des-droits-de-l-homme-656.html).

([9]) J.-L. Cohen, « Les transformations contemporaines de la souveraineté », Raison publique, 8 décembre 2021 (https://raison-publique.fr/2015/).

([10]) Thierry Pouch et Marine Raffray, « Éclipse puis résurgence de la souveraineté alimentaire, une approche en termes d’économie politique », Revue de l’OFCE, n° 183, 2023/4, p. 2. Dans le même ordre d’idées, on renverra à l’observation de Sébastien Abis pour qui « la souveraineté semble être redevenue un mot d’ordre en Europe, après des années de désindustrialisation et d’angélisme sur le cours supposé tranquille du fleuve des relations internationales », in Veut-on nourrir le monde ? Franchir l’Everest alimentaire en 2050, Armand Colin, février 2024, p. 96.

([11]) Ibid, p. 10.

([12]) dakar_decl_f.doc (live.com)

([13]) DeclNyeleni-fr.doc

([14]) Thierry Pouch et Marine Raffray, op. cit., p. 23.

([15]) Ibid, pp. 24 s.

([16]) Cf. S. Alahyane, « La souveraineté alimentaire ou le droit des peuples à se nourrir eux-mêmes », Politique étrangère, 2017/3, pp. 167 à 177.

([17]) Sébastien Abis, Veut-on nourrir le monde ? Franchir l’Everest alimentaire en 2050, op. cit., pp. 36 et 37.

([18]) Le journal Le Monde titrait encore récemment (24 avril 2024) sur le fait que le nombre de personnes menacées par la faim dans le monde n’avait jamais été si élevé (https://www.lemonde.fr/planete/article/2024/04/24/crises-alimentaires-le-nombre-de-personnes-menacees-par-la-faim-dans-le-monde-n-a-jamais-ete-si-eleve_6229625_3244.html).

([19]) Résolution du Parlement européen du 14 juin 2023 « Garantir la sécurité alimentaire et la résilience à long terme de l’agriculture dans l’Union (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-238_FR.html).

([20]) F. Tivierge et C. Grison, Avis (n° 2024-04) sur le projet de loi d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture, Conseil économique, social et environnemental, 20 mars 2024, p. 7 (https://www.lecese.fr/sites/default/files/pdf/Avis/2024/2024_04_PLOSA.pdf).

([21]) FranceAgriMer, Agreste, Météo France et Secrétariat général à la planification écologique, « Évaluation de la souveraineté agricole et alimentaire en France », mars 2024, 127 pages. Il en va de même dans l’avis précité du Conseil économique, social et environnemental.

([22]) Décret n° 2024-211 du 11 mars 2024 instituant un délégué interministériel à la souveraineté agricole des outre-mer.

([23]) Didier Truchet : « L’agriculture, « intérêt général majeur » de la Nation : ça change quoi ? », Le Club des juristes, 3 avril 2024 (https://www.leclubdesjuristes.com/justice/lagriculture-interet-general-majeur-de-la-nation-ca-change-quoi-5560/).

([24]) https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b2231_proposition-loi#

([25]) https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/comptes-rendus/cion-eco/l16cion-eco2324026_compte-rendu#

([26]) Sur ce concept, on renverra à la page que lui consacre l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (https://www.inrae.fr/alimentation-sante-globale/one-health-seule-sante).

([27]) Jean Molinier : « L’évolution de la population agricole du XVIIIème siècle à nos jours », Économie et statistique, n° 91, 1977, pp. 79 à 84.

([28]) https://www.insee.fr/fr/statistiques/4806717

([29]) Cour des comptes : « La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles », avril 2023, 188 pages (not. p. 18).

([30]) Sur cette histoire, on se réfèrera notamment au passionnant ouvrage « 1848, Le printemps de l’enseignement agricole » de Michel Boulet, Anne-Marie Lelorrain et Nadine Vivier (éditions Educagri, 1998), notamment la partie 2 « Les débuts de l’enseignement agricole ». Pour avoir un panorama de toutes les créations effectuées dans l’enseignement agricole, on se reportera, dans le même ouvrage, à la très complète chronologie figurant aux pages 130 et suivantes.

([31]) Supprimé dès 1852, l’INRAE a été remis en place en 1876.

([32]) Loi du 5 juillet 1941 portant organisation de l’enseignement agricole public ; loi du 14 avril 1942 sur l’enseignement post-scolaire agricole ; loi du 12 juillet 1943 modifiant la loi de 1941 et créant le certificat d’études post-scolaires agricoles.

([33]) Article L. 813-1.

([34]) Articles 60 et 63 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

([35]) Il s’agit des articles L. 111-1 à L. 167-1 du code de l’éducation, qui traitent notamment du droit à l’éducation, des missions du service public de l’enseignement, de l’obligation scolaire, de la laïcité et de la liberté de l’enseignement.

([36]) Loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l’emploi et à la formation professionnelle.

([37]) Loi n° 2004-809 du 13 août 2004.

([38]) Cf. a) du 2° du I de l’article 21 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

([39]) Article 21 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale (disposition qui s’est notamment traduite aux articles L. 5211-2 et suivants du code du travail).

([40]) C’est ce que souligne notamment l’étude d’impact du projet de loi : « Le besoin en compétences des agriculteurs et de leurs conseillers appelés à les encadrer va s’accroître parallèlement à la diversification des modèles agricoles, aux défis climatiques, sanitaires et environnementaux émergents, à la digitalisation de l’agriculture et aux approches “systèmes d’exploitation” qui se développent et sont de plus en plus sophistiquées. », p. 82.

([41]) Le brevet professionnel ne représentant que 15 % des personnes considérées tandis que les diplômes équivalents à Bac + 3 ou + 5 ne représentaient que 10 % des éleveurs (https://www.web-agri.fr/installation-transmission/article/205619/sondage-formation-initiale-35-pourcents-des-eleveurs-et-25-pourcents-des-agriculteurs-ont-un-btsa).

([42]) https://stats.agriculture.gouv.fr/cartostat/#c=home

([43]) On pourra se reporter à ce titre à l’ouvrage particulièrement éclairant Plutôt nourrir, l’appel d’une éleveuse, co-écrit par Noémie Calais, jeune éleveuse de porcs dans le Gers, diplômée de l’Institut d’études politiques de Paris avant d’avoir fait du conseil en développement international aussi bien à Londres qu’à Hong Kong et d’avoir finalement fait un tout autre choix de vie (Tana Éditions, septembre 2022).

([44]) CAPA (certificat d’aptitude professionnelle agricole), BEPA (brevet d’études professionnelles agricoles), BPA (brevet professionnel agricole), BP (brevet professionnel), BTSA (brevet de technicien supérieur agricole) ; cf. https://agriculture.gouv.fr/les-formations-et-diplomes-de-lenseignement-agricole

([45]) Étude d’impact, p. 83.

([46]) Articles L. 711-1 s. du code de l’éducation.

([47]) Aujourd’hui au nombre de 427 dans notre pays, partagés entre 217 lycées publics et 210 privés.

([48]) Son premier alinéa fait ainsi référence aux établissements qui « offrent des formations à temps plein en conjuguant, selon un rythme approprié, les enseignements théoriques et pratiques dispensés d’une part dans l’établissement même et d’autre part dans le milieu agricole et rural ».

([49]) Étude d’impact, p. 86.

([50]) Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole.

([51]) Audition de la commission de la production et des échanges, 10 juin 1998 (https://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r1058-02.asp).

([52]) Décret n° 86-484 du 14 mars 1986 relatif au développement agricole. L’article R. 821-1 du code rural qui en était issu définissait alors le « développement agricole » de la façon suivante : « Art. R. 821-1. - Par la formation, l’information ou le conseil des personnes intéressées, individuellement ou au sein de leurs groupements, le développement agricole a pour objet de contribuer à l’expansion de l’agriculture et de la sylviculture, à l’accroissement de leur compétitivité, à la valorisation de leurs potentiels locaux, à l’adaptation des exploitations aux évolutions technologiques, économiques et structurelles et à l’amélioration des conditions de vie et de travail. / À cet effet, relèvent du développement agricole : / 1° L’exploitation des résultats de la recherche agronomique et l’élaboration des références technico-économiques ; / 2° La mise en œuvre des actions de recherche appliquée, d’expérimentation et de démonstration ; / 3° La diffusion de toutes les connaissances utiles à l’accomplissement de ces missions ; / 4° L’appui aux initiatives locales entrant dans le cadre de ces missions ; / 5° La mise en place et l’extension des services de remplacement. »

([53]) Cécile Claveirole, « La transition agroécologique : défis et enjeux », Rapport fait au nom du Conseil économique, social et environnemental, 13 novembre 2016.

([54]) https://www.oxfamfrance.org/climat-et-energie/agroecologie/

([55]) https://www.itbfr.org/pnri/le-pnri-en-bref

([56]) Étude d’impact, p. 99.

([57]) Toutes ces données ont été communiquées à vos rapporteurs dans le cadre de l’audition commune qui, le 18 avril 2024, a rassemblé les représentants de l’Ordre national des vétérinaires et du Syndicat national des vétérinaires d’exercice libéral (SNVEL).

([58]) « Par le terme animal de rente, on désigne l’animal élevé ou gardé pour la production de denrées alimentaires, de laine, de peaux ou d’autres fins agricoles. L’animal de rente a une utilité économique, tout comme l’animal de compagnie a une utilité sociale et l’animal de sport une utilité ludique » précise par exemple Mme Anne Lemaitre dans sa thèse pour le doctorat vétérinaire « Un élément de santé publique vétérinaire : la protection des animaux de rente », 2023, p. 6.

([59]) Les vétérinaires pratiquant un exercice mixte avec prédominance des animaux de compagnie sont au nombre de 3 774.

([60]) « Installation et maintien de l’exercice vétérinaire dans les territoires ruraux », Arthur Tirado, Frédéric Poisson et Bernard Vanhoye (CGAAER), Rapport n° 18119, décembre 2019.

([61]) https://www.web-agri.fr/sante-animale/article/866174/les-deserts-medicaux-concernent-aussi-les-veterinaires

([62]) Ordonnance n° 2011-78 du 20 janvier 2011 relative aux conditions dans lesquelles certains actes peuvent être réalisés par des personnes n’ayant pas la qualité de vétérinaire.

([63]) Si l’ordre des vétérinaires est défini à l’article L. 242-1 du code rural et de la pêche maritime, il est dirigé dans les faits pas un conseil national de l’ordre dont les attributions sont détaillées à l’article L. 242-3-1 du même code.

([64]) Cette qualité n’est attribuée qu’aux étudiants titulaires du diplôme d’études fondamentales vétérinaires ou DEFV, qui sanctionne leurs cinq premières années d’études, avant qu’ils ne poursuivent en sixième année dans le cadre de l’année dite d’approfondissement et de passage de la thèse d’exercice.

([65]) Il pourrait par exemple s’agir des centres Apform (qui ont depuis de nombreuses années, pour mission d’aider les entreprises vétérinaires à former leurs futurs auxiliaires spécialisés vétérinaires ou ASV).

([66]) Rapport n° 2458 du 10 avril 2024 de la mission d’information sur l’enseignement supérieur privé à but lucratif (Mmes Béatrice Descamps, et Estelle Folest, rapporteures), p. 131 et suivantes.

([67]) L’ensemble de ces chiffres sont issus du rapport de la Cour des comptes, La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles. Communication à la commission des finances du Sénat, avril 2023. Ils sont tirés ou élaborés à partir des recensements agricoles et cohérents avec les chiffres présentés dans l’étude d’impact ou dans le Plan stratégique national de la PAC 2023-2027.

([68]) Données issues du Plan stratégique national de la PAC 2023-2027, p. 111.

([69]) B. Legagneux, V. Olivier-Salvagnac, « Les exploitations agricoles françaises aux allures de firme », in François Purseigle, Geneviève Nguyen, et Pierre Blanc (dir.), Le nouveau capitalisme agricole. De la ferme à la firme, Presses de Sciences Po, 2017. Cette définition est reprise, par exemple, dans le rapport de la Cour des comptes, La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, op. cit.

([70]) Sources : Graph Agri 2022

([71]) Cour des comptes, La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, op. cit.

([72]) Cour des comptes, La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, op. cit.

([73]) Instruction technique DGPE/SDC/2016-651 du 3 août 2016 relative à la gestion et mise en œuvre du programme pour l’accompagnement et la transmission en agriculture.

([74]) Données fournies par le ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire.

([75]) Cf. article 9 supra.

([76]) Cour des comptes, La politique d’installation des nouveaux agriculteurs et de transmission des exploitations agricoles, op. cit.

([77]) CGAAER, Nouvelles formes de travail en agriculture, rapport n° 20090, juillet 2021.

([78]) Chiffres de la Mutualité sociale agricole (MSA) et de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares).

([79]) CGAAER, Les services de remplacement en agriculture, rapport n°19068, juin 2020.

([80]) Ce chiffre oscille entre 70 % selon la FNSAFER et 80 % selon le CGAAER dans son rapport de février 2023 (n° 21039) « Évolution des modes de portage du foncier ».

([81]) Il s’agit respectivement de la directive « Habitats » (directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages) et de la directive « Oiseaux » (directive 2009/147/CEdu Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages).

([82]) https://www.justice.gouv.fr/sites/default/files/migrations/portail/art_pix/stat_Infostat_182.pdf

([83]) Précisons tout de même que, comme le souligne l’étude du SDSE – alors que l’étude d’impact omet cette précision pourtant importante –, les atteintes à l’environnement peuvent être du ressort des justices pénale, civile et administrative. Or, l’étude du SDSE n’a pas du tout abordé la justice administrative et n’a fait référence à la justice civile qu’à la marge, ce qui peut donc quelque peu fausser l’appréhension d’ensemble, celle-ci étant fort logiquement dominée par la justice pénale, de manière quasi exclusive.

([84]) L’étude précise que le montant moyen des amendes prononcées a été de 7 600 euros, seule la moitié ayant néanmoins dépassé les 800 euros, un quart ayant franchi la barre des 2 500 euros.

([85]) Le juge veille par exemple à effectuer une sorte de bilan coûts-avantages entre les opérations projetées et les potentielles atteintes à l’habitat ou à une espèce (animale ou végétale) qui y vit (cf par exemple Cour administrative d’appel de Bordeaux, 5ème chambre, 9 mars 2021, Association de défense du bois de Bouéry, n° 19BX04970). Le juge administratif a par ailleurs pu préciser que le fait qu’un terrain ait d’ores et déjà été défriché n’était pas de nature à empêcher l’autorité administrative compétente d’imposer certaines obligations à une entreprise afin qu’elle respecte pleinement les obligations résultant notamment de l’article L. 411-1 du code de l’environnement (Conseil d’Etat, 6/5 CR, 28 avril 2021, SAS Maillard, n° 440734).

([86]) https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000025244092/LEGISCTA000025245889/

([87]) Arrêté du 29 mars 2024 relatif aux obligations légales de débroussaillement pris en application de l’article L. 131-10 du code forestier.

([88]) Concl. sur Tribunal des conflits, 2 décembre 1902, Société civile immobilière de Sant-Just, Rec. p. 713.

([89]) Sur l’avantage des sanctions administratives, cf. par exemple Emmanuel Rosenfeld et Jean Veil : « Sanctions administratives, sanctions pénales », Pouvoirs n° 128, 2009, pp. 61-73

([90]) https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1977/7672DC.htm.

[91] file:///C:/Users/sgauthier/Downloads/CONTROLES%20EXPLOIT%20AGRICOLES%20commmunication%2011%2010%202023%20-%20V4.pdf

[92] Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance.

([93]) La BCAE 8 a remplacé, dans le cadre de la nouvelle PAC pour la période 2023-2027, l’ancienne BCAE 7 « Maintien des particularités topographiques » qui valait pour la PAC sur la période 2015 – 2020. La définition de la haie a été reprise par la France au titre de son Plan Stratégique National de la PAC 2023-2027 (p. 314).

([94]) Arrêté du 24 avril 2015 relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE).

([95]) On entend par discontinuité un espace ne présentant ni strate arborée (houppier) en hauteur ni strate arbustive (au sol).

([96]) Arrêté du Préfet des Vosges n° 329/2021/DDT du 14 décembre 2021 réglementant les dates d’entretien des haies afin de protéger les oiseaux pendant la période de nidification.

([97]) On pourra par exemple consulter le très complet guide sur les enjeux et la réglementation des haies établi par la Direction départementale des territoires de l’Aisne (https://www.aisne.gouv.fr/index.php/contenu/telechargement/35346/226601/file/Guide%20Haies_VF_HD.pdf).

([98]) Georges Duby et Armand Wallon (dir.) : Histoire de la France rurale, Tome Ier « Des origines à 1340 », Seuil, coll. Points Histoire, octobre 1992, pp. 148-149.

([99]) De manière générale, les conditions dans lesquelles il peut être porté atteinte à une haie sont définies par l’arrêté du 14 mars 2023 relatif aux règles de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), notamment son article 5.

([100]) « La haie, levier de la planification écologique », rapport n° 22114 (Mme Catherine de Menthière, MM. Vincent Piveteau, Patrick Falcone et Xavier Ory), avril 2023, not. pp. 19-20.

([101]) Ibid, p. 79 s. (annexe 7).

([102]) file:///C:/Users/sgauthier/Downloads/202309_Pacte_Haie_1-1.pdf

([103]) Étude d’impact du projet de loi, p. 183 et 185.

([104]) Cf Rapport d’information n° 142 du 24 novembre 2022 fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective sur l’avenir de l’eau (Mmes Catherine Belrhiti et Cécile Cukierman, MM. Alain Richard et Jean Sol, rapporteurs), notamment p. 157 et suiv.

([105]) https://agriculture.gouv.fr/conclusions-du-varenne-agricole-de-leau-et-de-ladaptation-au-changement-climatique, p. 14.

([106]) Tribunal administratif de Poitiers, 1ère chambre, 11 avril 2023, Associations Poitou-Charentes Nature et autres, n° 1800400, 2002802 et 2201761.

([107]) Tribunal administratif de Poitiers, 1ère chambre, 3 octobre 2023, Associations Poitou-Charentes Nature et autres, n° 2101394 et n° 2102413 (2 jugements).

([108]) https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/textes/l16b1602_proposition-loi#

([109]) https://www.vie-publique.fr/consultations/293115-projet-de-decret-evaluation-environnementale-des-projets

([110]) À propos de l’édification d’un bâtiment d’élevage de porcs, cf par exemple Conseil d’État, 6/1 CR, 6 décembre 2017, M. et Mme B., n° 398537 ; à propos de l’édification d’une bergerie, cf Conseil d’État, 6 JS, 14 novembre 2014, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, n° 359457.

([111]) https://www.conseil-etat.fr/publications-colloques/discours-et-interventions/ouverture-des-entretiens-du-contentieux-2022-par-didier-roland-tabuteau-vice-president-du-conseil-d-etat

([112]) L’expression est tirée du discours précité du vice-président D-R. Tabuteau. Dans une chronique antérieure parue à l’Actualité juridique de droit administratif (AJDA), MM. Clément Malverti et Cyrille Beaufils rappelaient également que dans cette matière qu’est le contentieux de l’urbanisme « la saisine du juge est en effet principalement appréhendée comme un facteur de ralentissement, voire de blocage, des constructions (…) bien qu’il soit permis de douter que l’insuffisance de logements en France soit principalement due aux recours contre les autorisations de construire » (« Contentieux de l’urbanisme : parer les morts, réparer les vivants », AJDA 2020, p. 2016).

([113]) Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique.

([114]) Ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme.

([115]) Sur la mise en œuvre de l’article L. 600-5-1, on se reportera à l’avis donné par la section du contentieux du Conseil d’État le 2 octobre 2020 (n° 438318).

([116]) Avis n° 408136 du 21 mars 2024 de l’Assemblée générale du Conseil d’État sur un projet de loi d’orientation pour la souveraineté agricole et le renouvellement des générations en agriculture, point 23.

([117]) Conseil d’État, Section, 5 décembre 2014, M. Lassus, n° 340943.

([118]) C’est l’interprétation qu’en a explicitement donnée le Conseil d’État statuant au contentieux dans sa décision Commune de Fosses (CE, 1/4 CR, 25 septembre 2019, n° 429680, point 6 de la décision).

([119]) Conseil d’État, 2/7 CR, 6 octobre 2021, Mme Florence M… et autres, n° 445733.

([120]) Conseil d’État, 2/7 CR, 6 octobre 2021, Mme Florence M… et autres, préc. (point 8 de la décision).

([121]) Conseil d’État, 10/9 CR, 8 avril 2022, M. et Mme T., n° 442700.

([122]) Conseil d’État, 10/9 CR, 13 novembre 2023, M. B… A…, n° 471898.

([123]) CGAAER, Mission de conseil relative au statut des chiens de protection des troupeaux, rapport n° 23029, juin 2023.

([124]) Précisions apportées par la direction générale de la prévention des risques lors des auditions.

([125]) Voir en ce sens : Conseil d’État, décision n° 426528 du 30 décembre 2020.

([126]) Voir en ce sens : Conseil d’État, décision n° 426528 du 30 décembre 2020.

([127]) Instruction du Gouvernement du 22 décembre 2015 relative à la nouvelle répartition des compétences en matière d’interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements issue de l’application de la loi n° 2015-99.

([128]) Voir en ce sens : Tribunal administratif de Dijon, 14 décembre 2021, n° 2100316.

([129]) https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/MAR2023_DP-PLAN%20EAU__BAT%20%281%29_en%20pdf%20rendu%20accessible.pdf

([130]) Les auxiliaires de culture sont des organismes vivants qui se nourrissent des ravageurs de cultures ou de graines de mauvaises herbes. Ils fournissent également d’autres services à l'agriculture, comme la pollinisation.

([131]) En application de l’article D. 615-50-1 du code rural et de la pêche maritime, l’arrêté du 24 avril 2015 relatif aux règles de BCAE a fixé une période d'interdiction entre le 1er avril et le 31 juillet en métropole entre 2015 et 2022.

([132]) Sont notamment soumis aux dispositions de l’article L. 214-1 du code de l’environnement les installations, ouvrages, travaux ou activités entraînant des prélèvements sur les eaux, une modification du mode d'écoulement des eaux ou des déversements, même non polluants.

([133]) Sont considérées comme des ICPE au sens de l’article L. 511-1 du code de l’environnement les installations qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients notamment pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, pour l'agriculture ou pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages.

([134]) Conseil d'État, avis, 22 mars 2018, n° 415852.

([135]) Conseil d’État, 25 septembre 2019, n° 429680.

([136]) Conseil d'État, 24 juin 2021, n° 450048.

([137]) CE, 13 novembre 2023, n° 471898.

([138]) https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/Feuille-de-route-travaux-forestiers.pdf

([139]) 1 104 loups ont été recensés lors du dernier comptage réalisé par l’Office français de la biodiversité en 2023 ; 61 départements sont aujourd’hui concernés par le loup et éligibles aux dispositifs d’aide, soit 11 départements supplémentaires par rapport à 2022.

([140]) Mmes Pascale Boyer et Bénédicte Taurine, « Conclusions du groupe de travail sur les chiens de troupeau », Commission des affaires économiques, 2020.

([141]) Rapport n° 22102 du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, « La valorisation de la laine et des peaux lainées », avril 2023.

([142]) Haut-commissariat au plan, « Le développement de l’aquaculture : un enjeu de souveraineté alimentaire », janvier 2024.

([143]) Une pisciculture est définie à l’article L. 431-6 du code de l’environnement comme une « exploitation ayant pour objet l’élevage de poissons destinés à la consommation, au repeuplement, à l’ornement, à des fins expérimentales ou scientifiques ainsi qu’à la valorisation touristique. »

([144]) Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous ; loi n° 2021-1357 du 18 octobre 2021 visant à protéger la rémunération des agriculteurs ; loi n° 2023-221 du 30 mars 2023 tendant à renforcer l'équilibre dans les relations commerciales entre fournisseurs et distributeurs.

([145]) Les 580 établissements privés sous contrat fonctionnent selon un rythme de formation différent qui permet de distinguer deux types d’établissements :

– 195 établissements dits du temps plein, qui fonctionnent selon le même rythme que le public (article L. 813-8 du code rural et de la pêche maritime) ;

– 385 établissements dits du rythme approprié, qui privilégient d’importantes périodes d’alternance pour les jeunes (article L. 813-9 du code rural et de la pêche maritime).

([146]) En équivalents temps plein

([147]) Données de la direction générale de l’enseignement scolaire (DGER) issues du système d’information de l’enseignement agricole (Décisionnel de l'enseignement agricole - Déci-EA).

([148]) Dernière enquête réalisée par l’Institut Agro pour le ministère de l’Agriculture – données disponibles au 1er janvier 2023.

([149]) Projet annuel de performances du programme 143 Enseignement technique agricole.

([150]) Données issues du dernier recensement décennal de 2020.

([151]) L’étude d’impact annexée au projet de loi souligne ainsi que d’ici 2030, 166 000 chefs d’exploitation pourront faire valoir leur droit à la retraite.

([152]) Camp Agricultures France 2030, mieux former les cadres du secteur agricole aux besoins de demain.

([153]) Étude d’impact, p. 76.

([154]) Étude d’impact, p. 70.

([155]) Extrait de l’étude d’impact.

([156]) Selon l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe)

([157]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 1974 de Mmes Graziella Melchior et Francesca Pasquini sur l’adaptation de l’école aux enjeux climatiques (XVIe législature).

([158]) Relatifs respectivement aux établissement publics et aux établissements privés.

([159]) Extrait de l’étude d’impact.

([160]) Établissement public local d'enseignement et de formation professionnelle agricole.

([161]) Établissement agricole privé sous contrat à temps plein.

([162]) Établissement agricole privé rythme approprié.

([163]) Exposé des motifs du présent projet de loi.

([164]) Assemblée nationale, rapport d’information n° 2458 de Mmes Béatrice Descamps et Estelle Folest sur l’enseignement supérieur privé à but lucratif (XVIe législature).

([165]) Extrait de l’étude d’impact.