rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 (n°272).

La situation sera-t-elle difficile pour les collectivités territoriales l’année prochaine ? Oui, et elle le sera aussi pour l’État français, pour les entreprises et pour tout le monde. Il faut partager cet effort entre les différentes administrations – c’est une question de responsabilité. L’effort de 0,5 point peut vous paraître important, mais il me semble équilibré et les collectivités elles-mêmes y sont prêtes.

M. le président Éric Coquerel. Il est un peu téméraire d’affirmer que la quasi-totalité des associations auditionnées étaient favorables à une augmentation de leurs dépenses de fonctionnement inférieure de 0,5 point au niveau de l’inflation. C’est plutôt l’inverse qu’elles nous ont dit, quelles que soient leurs tendances politiques.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. L’article 16 fixe l’objectif de maîtrise de la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités pour les années 2023 à 2027, tandis que l’article 23 décline le mécanisme qui permet de garantir cette maîtrise.

Le fait de fixer un objectif est-il nouveau ? Non : de telles trajectoires étaient déjà tracées dans les lois de programmation précédentes. L’objectif d’évolution de la dépense locale (Odedel) existe depuis 2015, et nous avons d’ailleurs constaté qu’il a été respecté par les collectivités.

Certaines interventions que je viens d’entendre m’ont donné le sentiment que les collectivités ne seraient pas du tout conscientes de la nécessité de maîtriser la progression des dépenses de fonctionnement. Nous avons pourtant rencontré, avec Christophe Béchu et Caroline Cayeux, l’ensemble des associations d’élus pour échanger sur cette question, et toutes nous ont dit qu’elles étaient conscientes de cette nécessité, ne serait-ce que pour garder des marges de manœuvre pour investir, dans les années qui viennent, et opérer la transition écologique.

L’article 16 vise non pas à baisser les dépenses, comme je l’ai entendu, mais à maîtriser la progression des dépenses. Les collectivités locales dépenseront 31 milliards d’euros de plus au cours des cinq années à venir. Certes, cette augmentation sera en dessous du niveau de l’inflation, mais toutes les dépenses des collectivités ne seront pas touchées par cette dernière. Nous aurons l’occasion d’y revenir lors de l’examen du PLF : les dépenses d’énergie représentent 2 % du budget total des collectivités. La règle prévue pour ces dernières est d’ailleurs du même ordre que celle prévue pour l’État dans le projet de loi de programmation.

Certaines associations d’élus ont déclaré que cet objectif leur semblait atteignable. Je vous renvoie, monsieur le président, au communiqué de presse publié par Départements de France et son président, M. François Sauvadet : l’association « s’accorde sur la nécessité de travailler ensemble à une trajectoire de maîtrise des dépenses publiques qui relève pour l’essentiel de l’État et de diminuer les dépenses de 0,5 % par rapport à l’inflation prévisionnelle ». Elle explique ensuite qu’il faut évidemment tenir compte d’un certain nombre de dépenses non pilotables par les départements – nous en débattrons lors de l’examen des prochains amendements, qui évoqueront notamment la question des allocations individuelles de solidarité (AIS). Les collectivités sont donc parfaitement lucides et responsables.

L’investissement des collectivités est préservé. Ainsi, le Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est passé de 5,7 milliards d’euros en 2017 à 6,7 milliards cette année ; on prévoit même 7,4 milliards en 2027.

En somme, l’article 16 vise à réitérer un objectif qui avait déjà été fixé et respecté par les collectivités locales, qui a fait ses preuves et qui est un gage de responsabilité collective pour la maîtrise de la progression de nos dépenses. Le mécanisme utilisé ne sera évoqué qu’à l’article 23, de même que le débat sur les contrats de Cahors.

M. Fabien Di Filippo (LR). Je suis d’accord avec le rapporteur général : il faut être objectif et éviter de mélanger des situations très différentes. On compare des régions avec des communes, des départements avec des intercommunalités… Le ministre lui-même vient d’affirmer que les dépenses d’énergie représentaient 2 % du budget des collectivités ; or certaines communes se trouvent privées de bouclier tarifaire parce que leurs dépenses de fonctionnement dépassent 2 millions d’euros ou parce qu’elles emploient plus de dix collaborateurs.

Par ailleurs, ne sous-estimons pas les effets de l’inflation sur les rémunérations, les tarifs de l’énergie et le coût des travaux, qui compliqueront de plus en plus le bouclage des budgets au cours des prochaines années.

Lorsque vous mettez en avant la nécessité de faire participer les collectivités au redressement de nos finances publiques, vous ne tenez pas compte du fait que celles-ci sont tenues de présenter un budget en équilibre. Elles ne participent donc jamais à la dérive de nos comptes publics, contrairement à l’État qui, cette année encore, va devoir financer 158 milliards d’euros de déficit et, en comptant les refinancements, 270 milliards d’euros de dette.

Les collectivités du bloc communal, en particulier les intercommunalités, vont se trouver en grande difficulté pour investir, ce qui se répercutera sur notre cadre de vie, les services publics, le secteur du bâtiment et, plus généralement, notre économie. Ces collectivités ne sont absolument pas aidées ni protégées. Je ne dis pas qu’il faut subventionner à 100 % leurs dépenses d’énergie, mais qu’il faut davantage leur donner les moyens d’investir, par exemple, pour acquérir une souveraineté locale et atteindre l’autosuffisance en matière énergétique.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Je partage en grande partie les propos de M. Di Filippo quant à l’hétérogénéité des collectivités territoriales, tant dans leur strate que dans leur niveau – régions, départements, bloc communal. L’étude de la Banque postale citée par notre rapporteur général prédit justement une baisse de la capacité d’autofinancement, notamment du bloc communal, qui subit le plus l’augmentation des prix de l’énergie et de l’alimentation – on voit bien les difficultés auxquelles sont actuellement confrontées les cantines scolaires. Il ne faut donc pas mettre toutes les collectivités dans le même panier.

Nous avons adopté un dispositif de filet de sécurité qui s’appuie sur la baisse de la capacité d’autofinancement des collectivités. Même si je le considère comme inopérant, il montre bien que vous avez anticipé cette tendance. Qui dit baisse de la capacité d’autofinancement dit baisse des investissements, dans les deux à trois années à venir, ce qui est dramatique tant pour l’emploi local que pour notre capacité à répondre aux défis énergétiques, écologiques et sociaux. Nous n’avons pas encore pris toute la mesure de ce qui se passe dans les collectivités.

Enfin, monsieur le ministre, vous mettez en avant une déclaration de M. Sauvadet, mais neuf associations du bloc communal – l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité (AMF), l’Association des maires de l’Île-de-France (Amif), l’Association des maires ruraux de France (AMRF), l’Association des petites villes de France (APVF), Villes de France, l’Association des maires ville et banlieue de France, Intercommunalités de France, France urbaine et l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (UNCCAS) – viennent de lancer un appel commun pour vous demander une compensation de la hausse des prix des énergies et, plus généralement, de l’inflation. Nous ne pouvons y rester sourds. Pourquoi ne pas créer une dotation d’autofinancement fondée sur le principe de péréquation verticale ?

M. Mathieu Lefèvre (RE). Le fardeau de l’inflation doit évidemment être partagé. Le ministre et le rapporteur général l’ont dit : l’État ne peut pas assumer seul et compenser à l’euro près l’ensemble des coûts liés à l’inflation supportés par les collectivités et les entreprises. Mais cela ne veut pas dire pour autant que l’État ne doit pas aller au secours des plus petites collectivités, notamment, qui se trouvent en difficulté du fait de dépenses qu’elles ne peuvent assumer. C’est tout le sens de l’action que nous avons menée l’été dernier, avec le rapporteur général, en créant un filet de sécurité de 430 millions d’euros qui sera opérationnel dans les prochains jours et en compensant intégralement la revalorisation du RSA pour les départements.

Il est absolument faux de parler de baisse des dépenses de fonctionnement. L’inflation est prévue à 4,3 % ; si l’on retire 0,5 point, cela fait 3,8 %. Les dépenses de fonctionnement des collectivités continueront donc à augmenter. Ne dites pas, monsieur Guiraud, que ce budget permettra aux élèves de rentrer dans les écoles avec des machettes !

Il faut enfin souligner que l’État maintient à des niveaux historiquement hauts l’ensemble des dotations destinées aux collectivités en faveur de l’investissement et de la transition énergétique, notamment. La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) et la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) sont maintenues à plus de 2 milliards d’euros, tandis que le nouveau fonds pour accélérer la transition écologique des collectivités sera doté de 1,5 milliard d’euros. Essayons donc d’être un peu moins caricaturaux !

Mme Alma Dufour (LFI-NUPES). Nous ne sommes certes pas élus dans les mêmes territoires, mais il est des endroits où ce que décrit M. Guiraud ne relève pas de la caricature. Dans ma circonscription, les systèmes sanitaire, médico-social et scolaire sont en train de s’effondrer. Un animateur s’est fait poignarder par un jeune dans un centre d’éducation spécialisée parce qu’il n’y a plus assez de personnel et qu’il doit gérer seul une classe de trente élèves. Nous recevons dans nos permanences des gens qui viennent nous raconter tout cela. Excusez-nous de décrire la réalité de certains territoires difficiles ! La France est hétérogène : toutes les collectivités ne sont pas les mêmes, et elles ne souffrent pas toutes du même taux de chômage – il est de 29 % chez moi.

Je ne sais pas quels représentants des collectivités vous avez rencontrés mais, de notre côté, nous constatons que vos réformes ne suscitent pas l’enthousiasme. Les élus de toutes les collectivités de Seine-Maritime, réunis il y a deux jours, nous ont dit qu’ils étaient terrifiés et qu’ils avaient déjà fait tous les efforts possible pour être plus économes. On commence à leur prendre le strict nécessaire dont ils ont besoin pour exercer leurs missions de plus en plus nombreuses. André Laignel, vice-président de l’AMF, a même rebaptisé votre contrat de confiance « contrat de méfiance ».

Pour respecter les exigences gouvernementales, les collectivités devraient économiser 1 milliard d’euros en 2023, 2 milliards en 2024, 3 milliards en 2025, 4 milliards en 2026 et 6 milliards en 2027. Vous voyez bien que cela ne tient pas ! Les élus de toutes les collectivités, de gauche comme de droite, disent qu’ils ont peur de votre réforme. Ce discours n’est pas celui de gauchistes qui exagèrent, mais celui de maires ruraux appartenant à tous les partis, même de droite.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Nous aurons sans doute en séance un débat important au sujet des collectivités territoriales, qui sont des acteurs économiques au même titre que les entreprises et les ménages. L’inflation qui pèse sur les ménages et les entreprises affecte évidemment aussi les collectivités – je dirais même qu’elle les affecte encore plus, parce que le panier des maires est plus important que celui des ménages. M. Lefèvre le sait très bien.

En 2014, j’avais soutenu la mise à contribution des collectivités dans le cadre de l’effort de redressement des comptes publics, mais j’avais combattu la pratique malheureuse du coup de rabot uniforme. En effet, tout le monde l’a dit ce matin, il y a une très grande hétérogénéité entre les différentes catégories de collectivités et à l’intérieur même de ces catégories. La situation n’est pas du tout la même d’une région à l’autre ou d’un département à l’autre ; il en est de même au sein du bloc communal. Méfiez-vous des moyennes qui, s’agissant de collectivités locales, ne veulent absolument rien dire.

Vous vous félicitez que le pacte de Cahors ait été respecté. Il l’a été, en effet, y compris par les nombreuses collectivités qui n’y étaient pas soumises. Cela montre bien que les élus locaux ne sont pas hors sol et qu’ils ont tout à fait conscience de la situation. Depuis des années, ils s’acharnent à tenter de maîtriser leurs dépenses publiques tout en maniant le levier fiscal, lorsqu’ils en disposent encore, avec parcimonie.

M. Kévin Mauvieux (RN). On parle toujours de mesures de bon sens. Or le fait de mettre dans le même panier l’ensemble des collectivités territoriales, l’ensemble des mairies de France, et de considérer qu’elles doivent toutes participer au désendettement de l’État est totalement hors sol. Il est vrai que certaines communes se portent plutôt bien financièrement, souvent parce qu’elles ont des projets dont elles anticipent la mise en œuvre, en milieu rural, malgré l’absence de soutien – elles s’autofinancent. D’autres communes, en revanche, se portent très mal. Quoi qu’il en soit, il est inadmissible de taper encore une fois sur les mairies, qui tentent de préserver un équilibre budgétaire très précaire. Elles subissent un élargissement continu de leurs compétences, sans que les financements suivent forcément, ainsi que la hausse des tarifs des énergies. Certes, ce poste de dépenses n’est pas le plus important dans un budget municipal, mais il explose, surtout pour certaines toutes petites communes qui ont du mal à faire face à cette situation. L’État s’endette du fait de sa mauvaise gestion : il doit donc résorber sa dette tout seul.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis d’accord avec beaucoup de choses qui ont été dites.

En effet, monsieur Di Filippo, les situations sont très différentes ; c’est pourquoi l’article 23 n’assigne pas un objectif individualisé à chaque collectivité, contrairement à ce que faisaient les contrats de Cahors. Nous sommes donc obligés de donner des moyennes. Personne ne dit que toutes les collectivités territoriales se portent bien ! Nous savons que certaines d’entre elles se trouvent en grande difficulté, et c’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous votons chaque année des mesures spécifiques pour les aider – nous le ferons encore cette année, s’agissant en particulier du bouclier énergétique.

Nous ne diminuons pas les recettes des collectivités territoriales. Les plus importantes sont la TVA, à hauteur de 48 milliards d’euros, et la taxe foncière, à hauteur de 40 milliards. La première augmentera l’année prochaine de 5 %, soit 2,5 milliards de recettes de plus pour les collectivités, tandis que la seconde progressera de 7 %, soit 2,8 milliards. Rien que pour ces deux recettes, les collectivités bénéficieront donc l’année prochaine de 5,3 millions d’euros supplémentaires – et c’est tant mieux. Nous essayons simplement de faire en sorte que leurs dépenses de fonctionnement augmentent un peu moins afin que leurs investissements restent plus importants.

Les dépenses des collectivités territoriales s’élèvent à 300 milliards d’euros par an, à comparer aux 500 milliards du budget général de l’État. Les ordres de grandeur sont assez proches. Nous ne pouvons donc pas définir une trajectoire d’assainissement de nos finances publiques sans y associer, d’une manière ou d’une autre, les collectivités territoriales qui, une fois de plus, partagent notre objectif.

La commission rejette les amendements de suppression.

Amendement CF60 de M. Mathieu Lefèvre.

M. Mathieu Lefèvre (RE). Il s’agit de faire en sorte que l’objectif de maîtrise des dépenses des collectivités tienne compte de l’évolution de leurs recettes.

Monsieur Mauvieux, 28 000 communes sont aujourd’hui couvertes par les tarifs réglementés de l’électricité et du gaz : elles ne subiront donc qu’une augmentation limitée à 15 %.

Madame Pires Beaune, les dépenses d’énergies représentent 2 % du budget des collectivités, contre 9 % pour les ménages.

Enfin, je rappelle à tous ceux qui pensent que l’État serait un mauvais payeur ou un mauvais compensateur de dépenses transférées que les recettes de TVA augmenteront de 2,1 milliards d’euros en octobre.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je ne suis pas certain de la valeur normative de cet amendement. Sagesse.

La commission adopte l’amendement CF60.

L’amendement CF47 de M. Daniel Labaronne est retiré.

Amendement CF14 de M. Mickaël Bouloux.

M. Mickaël Bouloux (SOC). Cet amendement proposé par l’association France urbaine vise à alléger l’effort des collectivités tout en maintenant une trajectoire de réduction de la dépense. Il s’agit de positionner le curseur de sorte à dégager un solde structurel positif sans contrecarrer l’effort d’investissement des collectivités ni demander à ces dernières d’infléchir leurs dépenses à un rythme plus important que dans la précédente loi de programmation.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF14.

Elle adopte l’article 16 modifié.

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Article additionnel après l’article 16 Engagement des collectivités territoriales dans une démarche de « budget vert »

Depuis le PLF pour 2021, est joint au projet de loi de finances un rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État. Sa première partie présente l’impact environnemental des crédits budgétaires et des dépenses fiscales (c’est le « budget vert » proprement dit). Sa deuxième partie offre une vision consolidée des financements publics et privés mobilisés en faveur de la transition écologique et sa troisième partie présente les ressources publiques et la fiscalité à caractère environnemental.

Le présent article propose que les collectivités territoriales, à l’instar de l’État, s’engagent dans une démarche de « budget vert », afin de permettre un véritable suivi, au niveau national, de l’ensemble des dépenses publiques ayant un impact favorable ou défavorable sur l’environnement.

À cet effet, il prévoit tout d’abord que les collectivités territoriales et groupements dont les dépenses totales au titre de l’année 2022 sont supérieures à 50 millions d’euros s’engagent, à compter de 2023, dans une démarche de budget vert, selon des modalités définies dans le cadre d’une concertation entre l’État et les collectivités territoriales.

Le champ des dépenses concernées pourrait ainsi inclure les dépenses d’investissement qui contribuent le plus au « verdissement » de la dépense (par des investissements en faveur de la transition écologique).

Le présent article prévoit ensuite qu’à compter de 2024 le budget de ces collectivités comporte une annexe qui présente l’ensemble des dépenses selon leur caractère favorable, défavorable ou neutre sur l’environnement.

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Amendement CF77 de M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. La France est le premier pays à s’être doté d’un budget vert. Pour la visibilité de l’action publique, il convient que les collectivités territoriales disposent aussi de cet outil. Elles sont d’ailleurs nombreuses à s’être déjà engagées dans cette démarche de budgétisation verte.

M. Philippe Brun (SOC). Nous sommes favorables à l’esprit de cet amendement. Nous rappelons l’insuffisance du budget vert présenté aujourd’hui par l’État.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). On explique aux collectivités locales qu’il faut faire des efforts pour réduire leurs dépenses en fonctionnement, donc rogner sur les effectifs de fonctionnaires, tout en leur donnant des missions supplémentaires. Nous nous abstiendrons.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Seules les collectivités dont les dépenses totales sont supérieures à 50 millions d’euros sont concernées. Il ne s’agit que de concrétiser une démarche dans laquelle la plupart sont déjà engagées car elles sont motrices dans le domaine de la transition écologique. Nous n’imposons rien ; il leur reviendra de déterminer une nomenclature commune.

Mme Christine Pires Beaune (SOC). Les 50 millions recouvrent-ils aussi le budget annexe, et aussi bien les dépenses de fonctionnement que d’investissement ?

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. J’apporterai cette précision en séance.

La commission adopte l’amendement CF77.

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Chapitre IV Le cadre financier pluriannuel des administrations publiques de sécurité sociale

Article 17 Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM)

I. l’État du droit

En application du 3° de l’article 1er B de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ([42]), les lois de programmation des finances publiques déterminent « l’objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement ainsi que l'objectif national de dépenses d’assurance maladie de l'ensemble de ces régimes et le taux d'évolution de ses sous-objectifs ».

Sur ce fondement, le présent article détermine le niveau maximal de l’objectif de dépenses des ROBSS et du FSV pour les années 2023 à 2025, ainsi que le plafond de l’ONDAM et les taux d’évolution maximaux de ses sous-objectifs pour les mêmes années.

A. l’objectif de dépenses des Régimes obligatoire de base de sécurité sociale (robss)

Les ROBSS regroupent les différents régimes obligatoires de sécurité sociale, chargés de couvrir les assurés contre les différents risques (maladie, accidents du travail et maladies professionnelles, vieillesse, famille et désormais autonomie).

Le plus important de ces ROBSS est le régime général des salariés du privé, qui couvre 88 % de la population française. Toutefois, les ROBSS constituent un ensemble plus large que le seul régime général. Il existe aux côtés de ce dernier d’autres ROBSS : le régime agricole qui couvre les exploitants et les salariés agricoles, et les différents régimes spéciaux (celui des fonctionnaires, de la SNCF, d’EDF et de GDF, des clercs de notaires, des mines, des cultes, ou encore des marins).

Les ROBSS sont compris au sein de l’ensemble des administrations de sécurité sociale (ASSO). Ces dernières englobent les ROBSS, mais également les régimes de retraite complémentaire (principalement l’AGIRC-ARRCO), l’assurance chômage, les organismes concourant au financement des ROBSS (par exemple, la caisse d’amortissement de la dette sociale) et le service public hospitalier.

L’objectif de dépenses annuel des ROBSS, ainsi que les mesures ayant un effet sur leurs dépenses, trouvent leur place dans les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) ([43]). Dans une approche pluriannuelle, les lois de programmation des finances publiques déterminent en la matière un objectif triennal.

● L’article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP 2018-2022) a fixé pour les années 2018 à 2020 le niveau maximal, en volume et – de manière inédite – en part du PIB, de l’objectif de dépenses des ROBSS.

VALEURs ET PARTs MAXIMALES dans le pib

DE L’objectif de dÉpenses des robss fixÉ par la LPFP 2018-2022

(en milliards d’euros et en pourcentage)

Source : article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et commission des finances.

Note : la ligne « Évolution annuelle » ne figure pas dans l’article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le législateur prévoyait une augmentation en volume des dépenses des ROBSS (+ 4,3 % sur la période), et une légère diminution de leur poids rapporté au PIB (– 0,4 point de pourcentage sur la période, pour atteindre 20,8 % du PIB en 2020).

● Si les dépenses des ROBSS pour 2018 et 2019 se sont révélées assez proches des objectifs fixés en LPFP, l’incidence de la crise sanitaire de la Covid-19 a fortement pesé sur les dépenses des régimes obligatoires dès 2020.

dÉpenses des rÉgimes obligatoires de base

de sÉcurité sociale entre 2018 et 2020

Source : commission des finances à partir de l’annexe 4 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 et des comptes de la Nation de l’INSEE pour les années 2018 à 2020.

Ainsi, en 2020, les dépenses des ROBSS ont atteint 536,6 milliards d’euros, dépassant de 17,5 milliards d’euros l’objectif de dépenses fixés en LPFP, et ont cru de 5,4 % par rapport à 2019, contre une prévision de 2,2 %.

La crise sanitaire, et par conséquent l’augmentation massive des dépenses des branches maladies des régimes obligatoires de base, qui sont passées de 218,1 milliards d’euros à 240,2 milliards d’euros entre 2019 et 2020 (+ 10,1 %) explique la majeure partie de ce dépassement.

Les effets de la crise sanitaire se sont maintenus au cours des exercices 2021 et 2022, pour lesquels la LPFP 2018-2022 ne fixait pas d’objectif de dépenses. Ainsi, les dépenses des ROBSS ont atteint 567 milliards d’euros en 2021, en hausse de 5,7 % par rapport à 2020, et les prévisions non-définitives font état pour l’année 2022 de 589,3 milliards d’euros de dépenses ([44]), en hausse de 3,9 % par rapport à 2021.

B. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ondam) et ses sous-objectifs

L’ONDAM, instauré par la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, est un objectif de dépenses de santé, composé de plusieurs sous-objectifs ([45]) : dépenses de soins de ville, dépenses relatives aux établissements de santé, dépenses relatives aux établissements et services pour personnes âgées, dépenses relatives aux établissements et services pour personne handicapées, dépenses relatives au fonds d’intervention régional et au soutien national à l’investissement, et les autres prises en charge (dotations à des établissements spécifiques dont ceux spécialisés en addictologie, soins des Français à l’étranger…).

L’ensemble des ROBSS sont intégrés dans le calcul de l’ONDAM et son périmètre est interbranches : il excède le périmètre strict de la branche maladie, pour inclure également des dépenses relevant de la branche AT-MP et les dépenses de la branche autonomie s’agissant du financement des établissements médico-sociaux. A contrario, l’ONDAM n’inclut pas l’intégralité des dépenses de la branche maladie (il exclut par exemple les prestations en espèces maternité et invalidité).

● L’article 12 de la LPFP 2018-2022 a fixé les plafonds de l’ONDAM, à périmètre constant et en milliards d’euros, pour les années 2018 à 2020. Cette loi ne fixe pas, en revanche, de plafond d’évolution des sous-objectifs de l’ONDAM (la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, alors en vigueur, ne l’exigeait pas).

plafond de l’ondam fixÉ en LPFP 2018-2022 pour les annÉes 2018 à 2020

(en milliards d’euros courants)

Source : article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Note : la ligne « Évolution annuelle » ne figure pas dans l’article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le législateur prévoyait une hausse de 4,7 % de l’ONDAM sur la période, et un rythme de croissance annuelle de 2,3 %.

Les LFSS pour 2018 et 2019 ont fixé des niveaux d’ONDAM proches des plafonds déterminés en LPFP (respectivement 195,2 milliards d’euros et 200,3 milliards d’euros). Les dépenses effectivement enregistrées dans le périmètre de l’ONDAM ont atteint 195,2 milliards d’euros en 2018 et 200,2 milliards d’euros en 2019, un niveau identique à la prévision et proche de la prévision pluriannuelle.

● Si la LFSS pour 2020, promulguée avant le déclenchement de la crise sanitaire, s’inscrivait dans le sillage de la programmation, avec un ONDAM prévu de 205,6 milliards d’euros, les dépenses relevant de l’ONDAM ont finalement atteint 219,4 milliards d’euros en 2020, supérieur de 6,6 % à l’ONDAM fixé en LFSS pour 2020 et de 9,4 % par rapport à 2019. Cette croissance massive s’explique par les surcoûts engendrés par la crise sanitaire (18,3 milliards d’euros de dépenses supplémentaires, et dans une moindre mesure, à hauteur de 1,4 milliard d’euros, par les premiers effets du « Ségur de la santé »).

Évolution de l’ONDAM de 2012 À 2022

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances d’après les LFSS pour les années 2012 à 2022 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

Note : la circonstance que des montants identiques puissent apparaître pour le même exercice tient à des modifications concernant les sous-objectifs de l’ONDAM ; l’exercice 2014 a également vu l’adoption d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) prévoyant un ONDAM de 178,3 milliards d’euros.

Les montants en italique figurent dans le PLFSS pour 2023, et n’ont donc pas encore été adoptés par le législateur.

L’ONDAM pour 2021 confirme cette tendance haussière : fixé à 225,4 en LFSS pour 2021 et rectifié à 238,8 milliards d’euros en LFSS pour 2022, il a finalement été exécuté à hauteur de 240,1 milliards d’euros. Le comité d’alerte de l’ONDAM a en effet rehaussé dès son avis de juin 2021 les prévisions de dépense, soulignant l’impossibilité de respecter les objectifs fixés ([46]), en raison des surcoûts engendrés par les vagues successives de Covid-19, et plus particulièrement les dépenses de dépistage (4,9 milliards d’euros) et de vaccination (4,6 milliards d’euros).

L’ONDAM pour 2022 a été fixé à 236,8 milliards d’euros, et est révisé dans le PLFSS pour 2023 pour atteindre 245,9 milliards d’euros. La crise sanitaire, et plus particulièrement la cinquième vague épidémique, explique cette rectification à la hausse de l’ONDAM.

dÉpenses constatÉes relevant du champ de l’ondam entre 2012 et 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances à partir des lois de financement de la sécurité de 2018 à 2022 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

Ainsi, entre 2018 et 2021, les dépenses relevant du champ de l’ONDAM ont cru de 23 %, contre une croissance de 12,1 % entre 2012 et 2017. Les effets de la crise sanitaire et l’entrée en vigueur progressive des mesures de revalorisation du « Ségur de la santé » se traduisent dans la croissance soutenue des dépenses relevant du champ de l’ONDAM au cours des trois dernières années.

II. le dispositif proposé

A. l’objectif de dépenses des Régimes obligatoire de base de sécurité sociale

Le projet de loi de programmation des finances publiques fixe un objectif de dépenses des ROBSS, en euros et en pourcentage du PIB, pour la période triennale allant de 2023 à 2025. L’objectif fixé en volume est de 601,8 milliards d’euros en 2023, 627,3 milliards d’euros en 2024 et 650,3 milliards d’euros en 2025.

objectif de dÉpenses des robss et du fsv proposÉ par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les annÉes 2023 à 2027

(en pourcentages et en milliards d’euros courants)

Source : article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et commission des finances.

Note : la ligne « Évolution annuelle » ne figure pas dans l’article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

Rapporté au PIB, lui aussi en augmentation au cours de la période ([47]), ces dépenses devraient représenter 21,8 % de la richesse nationale au cours des trois années considérées.

La progression proposée du niveau de dépenses maximales des ROBSS sur la période est de 8 %, tandis que la dernière LPFP proposait une évolution de l’ordre de 4 % sur trois ans. Le rythme annuel de progression des dépenses des ROBSS est également plus rapide que celui qui avait été fixé par la LPLF précédente (2,1 % entre 2018 et 2019 et 2,2 % entre 2019 et 2020).

La branche vieillesse, et dans une moindre mesure la branche famille, expliquent la part la plus importante de cette progression.

prÉvision des dÉpenses des branches des rÉgimes obligatoires de base

(en milliards d’euros et en pourcentages)

Source : commission des finances à partir du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

La croissance de l’objectif de dépenses des ROBSS au cours de la période et comparativement à la période précédente doit cependant être nuancée par deux éléments :

– au contraire de la précédente, cette programmation inclut l’objectif de dépenses du fonds de solidarité vieillesse (FSV, qui assure le financement d’avantages vieillesse à caractère non contributifs), dont les dépenses sont estimées à 19,3 milliards d’euros en 2023, 19,7 milliards d’euros en 2024 et 20 milliards d’euros en 2025 ([48]) ;

– l’inflation, si elle devait ralentir, se maintiendrait à un niveau élevé au cours des prochaines années (4,3 % en 2023, 3 % en 2024, 2,1 % en 2025, d’après le scénario de finances publiques sous-jacent au présent projet de loi de programmation des finances publiques). Ainsi, l’augmentation réelle de l’objectif de dépenses des ROBSS serait proche de 1,2 % en 2024 et 1,6 % en 2025. Ces estimations sont toutefois à considérer avec prudence, au regard de l’incertitude qui pèse sur les niveaux d’inflation des mois et années à venir.

B. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ondam) et ses sous-objectifs

● Le projet de loi de programmation fixe un plafond pour les dépenses relevant du champ de l’ONDAM pour les années 2023, 2024 et 2025. L’ONDAM devrait atteindre un niveau maximal de 244,1 milliards d’euros en 2023, de 249,7 millions d’euros en 2024 et de 256,4 milliards d’euros en 2025.

plafond de l’ondam proposÉ par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027

(en milliards d’euros courants et en pourcentages)

Source : article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et commission des finances.

Note : la ligne « Évolution annuelle » ne figure pas dans l’article 17 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

La croissance proposée du plafond de l’ONDAM atteint 5 % entre 2023 et 2025, contre une évolution de 4,7 % prévue entre 2018 et 2020 dans la LPFP pour 2018 à 2022. Le rythme annuel de croissance resterait compris entre 2,3 % et 2,7 %, proche du rythme de croissance annuelle de 2,3 % prévu dans le cadre de la dernière LPFP.

Les rythmes de croissance annuelle prévus par le projet de loi de programmation sont en revanche nettement inférieurs aux rythmes de croissance annuelle observés depuis 2020 (9,6 % en 2020 et 9,4 % en 2021), témoignant de la diminution puis de la suppression attendues des dispositifs de crise.

● Enfin, le présent article fixe les taux maximaux d’évolution annuelle des sous-objectifs de l’ONDAM.

taux maximaux d’évolution annuelle des sous-objectifs de l’ondam proposÉs par le projet de loi de programmation des finances publiques

(en pourcentage)

Source : article 12 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

L’année 2023 se caractérise par des taux de croissance des sous-objectifs toujours importants, compris entre 1,7 % et 5,2 %. Ils témoignant des effets de l’inflation sur les dépenses des établissements de santé, des établissements et services pour personnes âgées, et des établissements et services pour personnes handicapées, ainsi que des effets du « Ségur de la santé ».

Les taux d’évolution devraient ensuite fléchir, pour se stabiliser à des niveaux moindres et plus homogènes en 2024 et 2025 (entre 2 % et 4,8 %).

*

Amendements de suppression CF17 de M. Éric Coquerel et CF36 de M. Nicolas Sansu.

M. Damien Maudet (LFI-NUPES). Alors que l’été a été terrible pour les soignants, qu’on a vu des services d’urgences fermer, un système de santé sous l’eau, cet article prévoit de réduire encore l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (Ondam). À la lecture de ce projet de loi, on a le sentiment que le Covid n’a pas existé, que les urgences n’ont pas connu de crise… on croit rêver ! Rappelons que, depuis 2017, on a déjà économisé 11 milliards et fermé 21 000 lits.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Aujourd’hui, 12 % des Français n’ont pas de médecin traitant, des services hospitaliers sont au bord de la rupture, le vieillissement de la population entraîne une augmentation des besoins en matière de prévention et de soins médico-sociaux. L’Ondam ne reflète pas du tout les exigences qui s’imposeront dans les années à venir.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. La suppression de cet article ne serait pas une bonne chose puisqu’il découle d’une obligation de la loi organique. Ne pas inclure les dépenses de santé dans la loi de programmation n’aurait pas plus de sens, compte tenu de leur poids dans les finances publiques. Je vous invite donc, plutôt, à proposer d’autres chiffres – ce projet de loi de programmation est là, aussi, pour être contesté.

Avec la crise sanitaire, l’évolution de l’Ondam a été de + 9,4 % en 2020 et de + 8,7 % en 2021. Elle a été fixée à + 5,4 % cette année, ce qui est logique compte tenu du reflux de la pandémie. Une augmentation de 3,7 %, comme elle est prévue pour 2023, demeure très significative.

M. Damien Maudet (LFI-NUPES). Tous les ans, on explique qu’il faut augmenter les dépenses de sécurité sociale. La commission des comptes de la sécurité sociale estime que, pour répondre à la stricte évolution naturelle, l’Ondam devrait évoluer de + 4 %. Vous proposez une hausse de 3,7 % seulement. Expliquez donc aux Français que vous exercez encore des restrictions budgétaires sur l’hôpital !

M. Mathieu Lefèvre (RE). Rappelons que l’Ondam, entre 2012 et 2017 a connu des augmentations parfois inférieures à + 2 %. Cette hausse de 3,7 % permettra de financer à la fois le plan « hôpital » et le plan « urgences ». Cette majorité, comme nulle autre auparavant, a investi dans l’hôpital public – 13 milliards, auxquels il faut ajouter 7 milliards pour les rémunérations.

La commission rejette les amendements de suppression.

Elle adopte les amendements rédactionnels CF71 et CF72 du rapporteur général.

La commission adopte l’article 17 modifié.

*

Article 18 Encadrement des dépenses de gestion administrative des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et de l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique

I. L’État du droit

Le premier alinéa de l’article 1er D de la LOLF dispose que « la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion ; ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

C’est sur ce fondement que reposent les articles 18, 19 et 20 du projet de LPFP pour les années 2023 à 2027.

Le premier de ces articles vise l’encadrement des dépenses de gestion administratives, dont l’évolution est déterminée par les conventions d’objectifs et de gestion (COG), l’outil de performance et de pilotage des dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale. Les dépenses de gestion faisaient déjà l’objet d’un encadrement dans la loi de programmation n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

A. Les conventions d’objectif et de gestion : un outil de pilotage aux effets significatifs

L’État et les caisses nationales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) concluent à échéance régulière des conventions d’objectifs et de gestion (COG), instituées par les ordonnances du 24 avril 1996.

Les ROBSS comprennent le régime général des salariés du privé, dont les différents risques sont gérés par des caisses nationales dédiées et leurs réseaux locaux, mais également le régime agricole géré par la MSA et les différents régimes spéciaux (des fonctionnaires, de la SNCF, d’EDF et de GDF, des clercs de notaires, des mines, des cultes, ou encore des marins).

1. Un outil de performance et de programmation budgétaire

De manière pluriannuelle, les COG comprennent des engagements réciproques et dégagent des axes progression et des objectifs concernant divers domaines. Parmi ces derniers figurent la performance, la relation avec les assurés et les cotisants, l’action sociale, la gestion des ressources humaines ou encore la numérisation.

Ces objectifs s’accompagnent systématiquement d’une programmation budgétaire contraignante, via le pilotage des dépenses dites à caractère limitatif. Ces dépenses regroupent les dépenses de personnel, les autres dépenses de fonctionnement (dépenses de gestion courante et dépenses de fonctionnement informatique) et les dépenses d’investissement. Leur montant est arrêté pour chacune des caisses et pour chaque exercice par les COG.

Ces dépenses à caractère limitatif s’opposent aux dépenses à caractère évaluatif, dont les montants sont arrêtés de manière indicative pour chaque exercice budgétaire et peuvent être ajustés dans le cadre des budgets annuels successifs (il s’agit par exemple des dotations aux amortissements, de charges exceptionnelles, ou encore de la contribution au financement des juridictions sociales).

2. Un bilan satisfaisant des COG arrivant à expiration

La sixième génération des COG des caisses des branches du régime général arrive à expiration à la fin de l’année 2022 : sont concernées la COG de la caisse nationale d’assurance maladie (CNAM), de la caisse nationale d’assurance maladie accidents du travail et maladies professionnelles (CNAM AT-MP), de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) et de l’Urssaf caisse nationale (anciennement agence centrale des organismes de sécurité sociale – ACOSS).

D’autres COG ont déjà expiré, et ont, pour certaines, été prolongées. À ce titre, la COG de l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) a fait l’objet d’un avenant de prolongation en 2021 afin qu’elle puisse être renégociée en amont des COG du régime général ([49]). La nouvelle COG n’a pas été signée à ce stade.

Les caisses des régimes spéciaux sont également tenues de conclure une COG. Par conséquent, la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), la caisse d’assurance maladie des industries électriques et gazières (CAMIEG), la caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (CRPCEN), la caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines (CNASSM), la caisse de retraite du personnel de la RATP (CRP RATP), la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français (CPRP SNCF) et l’établissement national des invalides de la marine (ENIM) ont conclu des COG avec l’État au cours des dernières années.

les cog en cours et les dernières cog expirÉes conclues entre L’État et les caisses nationales de sécurité sociale

Source : annexe 2 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Note : la MSA a signé une COG pour la période 2021-2025, la CAMIEG a signé une COG pour la période 2022-2026, la CRPCEN a signé une COG pour la période 2021-2025, la CANSSM a signé une COG pour la période 2022-2024, la CRP RATP a signé une COG pour la période 2022-2026, la CPRP SCNF a signé une COG pour les années 2019-2023, l’ENIM a signé une COG pour les années 2022-2026, l’EN3S a signé une COG pour les années 2022-2026.

L’Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique (ERAFP) – soit l’établissement public à caractère administratif en charge de la gestion du régime public de retraite additionnel obligatoire des fonctionnaires, aussi appelée « retraite additionnelle » – conclut également des COG avec l’État, la dernière en date couvrant la période 2022-2026.

En 2020, les dépenses à caractère limitatif des régimes obligatoire de base, y compris les dépenses d’investissement, représentaient 11,46 milliards d’euros, dont 8,84 milliards d’euros de dépenses de personnel.

Les COG successives ont permis une maîtrise des dépenses de gestion administrative : les dépenses à caractère limitatif, hors investissement, du régime général (qui représente 87 % des dépenses des caisses) ont diminué de 8,76 % entre 2013 et 2019 ([50]). Si le niveau des économies est hétérogène entre les caisses, la baisse générale des dépenses de gestion traduit les économies permises par les COG 2014-2017, puis par les COG 2018-2022.

Si une nouvelle hausse des dépenses de fonctionnement est observée en 2020 (+ 12 % pour le régime général), elle s’explique par les dépenses exceptionnelles engendrées par la crise de la Covid-19 (dont des compléments de rémunération et des recrutements d’agents en CDD pour assurer la mise en place des dispositifs de contact tracing).

Les dépenses de personnel constituent plus des deux tiers des dépenses de fonctionnement des caisses, qui délivrent un service aux assurés et ont à ce titre besoin de personnels nombreux. En raison de la prééminence des dépenses de personnel, les COG font de la maitrise de la masse salariale un axe majeur de régulation des dépenses, via le contrôle de l’évolution des effectifs et l’encadrement de l’évolution de la rémunération moyenne des personnels en place (RMPP). Au total, entre 2004 et 2020, le nombre d’ETP moyen annuel du régime général est passé de 166 643 à 147 332.

Au-delà des aspects budgétaires, les COG ont permis la mise en œuvre de mesures de performance, de numérisation, de simplification et d’amélioration du service rendu, qui se traduit par l’indicateur de satisfaction des assurés : pour la CNAM par exemple, il est passé de 79,7 % en 2016 à 86,7 % en 2020.

B. Les dispositions relatives aux COG dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

L’article 14 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoyait que les dépenses de gestion administrative exécutée dans le cadre des COG par les régimes obligatoires de sécurité sociale et par l’établissement de retraite additionnelle de la fonction publique devaient diminuer d’au moins 1,5 % en moyenne annuelle sur la période 2015-2022, à périmètre constant.

II. le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit que les dépenses de gestion administratives prévues par les COG signées à compter du 1er octobre 2022 entre l’État et les régimes obligatoires de sécurité sociale et de l’ERAFP sont stables sur la période allant de 2023 à 2027.

Il précise que ces dépenses doivent être stables sur la période à deux égards : à la fois en valeur – les dépenses de gestion seront évaluées à prix courants, et intègreront donc les effets de l’inflation – et en moyenne – si des évolutions sont possibles d’une année à l’autre, elles doivent se compenser sur la période.

Si cet article prolonge l’encadrement des dépenses de gestion des régimes obligatoires de sécurité sociale, il tient compte des efforts déjà réalisés par les caisses au cours des dernières années. Il s’avère donc moins contraignant que celui fixé lors de la précédente LPFP, qui fixait un objectif de réduction des dépenses en valeur.

*

La commission adopte l’article 18 non modifié.

*

Article 19 Mise en réserve d’une fraction du montant de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie

I. L’État du droit

Instrument de précaution, la mise en réserve concerne l’ONDAM depuis plus de dix exercices.

A. La notion de mise en rÉserve

Alors que la LOLF fait référence, en son article 51, à la technique dite de la « mise en réserve » ([51]), sans toutefois la définir, il n’en est nullement fait mention dans la LOLFSS.

La doctrine indique qu’elle « consiste à geler et donc à rendre indisponible, dès le début de la gestion, une fraction des crédits ouverts […] », avec pour but de « faire face aux besoins de la régulation […] ainsi qu’aux imprévus et aléas de gestion », étant entendu que « les crédits qui sont mis en réserve ont vocation soit à être annulés pour financer des dépenses nouvelles ou imprévues, soit à être débloqués et rendus disponibles » pour l’ordonnateur concerné, de sorte que « la réserve de précaution est utilisée essentiellement pour prévenir la détérioration du solde » ([52]).

La Cour des comptes préconise une mobilisation plus importante de ce levier à l’échelle de la branche maladie : elle jugeait il y a un an que « les mises en réserve conservatoires de dépenses devraient être réparties sur l’ensemble des segments de l’offre de soins et correspondre à des dépenses qu’il est effectivement possible d’annuler ou de reporter » ([53]).

B. Son application À l’ONDAM

Depuis son introduction par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la mise en réserve d’une fraction de l’ONDAM est reconduite par chaque loi de programmation, mais cet encadrement est, en pratique, demeuré relatif.

1. Un principe affirmé de longue date par les LPFP

Parmi les quatre dispositions de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 que l’article 36 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 n’a pas abrogées figure le II de son article 12, aux termes duquel « à compter du 1er janvier 2015, une fraction représentant au moins 0,3 % du montant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale […] est mise en réserve au début de chaque exercice ».

Le droit en vigueur est plus ambitieux que ses états antérieurs : certes, le III de l’article 8 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ([54]) puis le III de l’article 10 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([55]) prévoyaient déjà une mise en réserve « ne p[ouvant] être inférieur[e] à 0,3 % » ou « représentant au moins 0,3 % » de l’ONDAM, mais ils appliquaient ce taux à « une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ».

2. Une mise en œuvre en partie théorique concernant la branche maladie

Avec une portée nécessairement moins forte pour les dépenses de la LFSS que pour celles de la loi de finances, la mise en réserve d’une partie de l’ONDAM n’a jusqu’à présent fait l’objet que d’une information partielle du Parlement.

● D’une part, les 1° à 3° de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale disposent que la LFSS « fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ; fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l’ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que, le cas échéant, leurs sous-objectifs […] ; fixe l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs » ([56]).

Ainsi, le montant des crédits inscrits dans la LFSS présente un caractère indicatif et non limitatif, l’essentiel des charges correspondant à des prestations dites de guichet, auxquelles les assurés ont droit.

Par conséquent, si l’application d’une mise en réserve à l’ONDAM a bien pour effet de rendre indisponibles certaines sommes en début d’exercice et donc de fournir une ressource de trésorerie en cas de dégel sans avoir à mobiliser ni prélèvement obligatoire, ni emprunt, ni transfert de crédits entre branches ou organismes, elle n’empêche pas, contrairement à ce que l’on observe avec le cadre comptable en vigueur pour l’État, de consommer voire de dépasser les sommes ouvertes, car elles n’ont pas de plafond. Il revient dans ce dernier cas à la LFSS suivante de prévoir un financement pour ces charges supplémentaires.

● D’autre part, en vertu du 7° du III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, est jointe au PLFSS une annexe devant « précis[er] le périmètre de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie et sa décomposition en sous-objectifs […] et fourni[r] fournit des éléments précis sur l’exécution de l’objectif national au cours de l’exercice clos et de l’exercice en cours ainsi que sur les modalités de construction de l’objectif pour l’année à venir en détaillant, le cas échéant, les mesures correctrices envisagées ».

Peu de détails y figurent néanmoins sur la mise en réserve initiale de l’ONDAM ou sur les raisons et l’emploi de son éventuel dégel :

– l’annexe VII au PLFSS pour 2018 évoque uniquement la « mobilisation » de sommes ayant été mises en réserve par le fonds d’intervention régional (FIR) et certains opérateurs de l’assurance maladie, sans préciser ni s’il s’agit de la précaution générale instituée par la LPFP ou de dispositifs spécifiques à ces enveloppes, ni les montants en question ;

– l’annexe VII au PLFSS pour 2019, qui est la plus riche en informations de la précédente législature, revient sur les exercices 2017 et 2018 en indiquant le choix de « maintenir un gel de 180 millions d’euros sur les mises en réserve ainsi qu’à annuler 20 millions d’euros de dotations » concernant le sous-objectif des établissements de santé à la fin du premier et de l’utilisation de 105 millions d’euros isolés par précaution sur cette même ligne afin de réduire de 560 à 455 millions d’euros le dépassement du sous-objectif des soins de ville à la fin du second, avant de faire référence, pour 2019, à la mise en réserve d’un « montant au moins égal à 0,3 % de l’ONDAM voté (601 millions d’euros) », dont 120 millions d’euros positionnés sur les soins de ville ;

– l’annexe VII au PLFSS pour 2020 indique que « conformément à la disposition de la loi de programmation des dépenses publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022, des mises en réserve, pour un montant au moins égal à 0,3 % de l’ONDAM voté (616 millions d’euros a minima), seront effectuées » ;

– les annexes VII aux PLFSS pour 2021 et 2022 sont muettes à ce propos.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article propose que fasse l’objet d’une mise en réserve chaque année, « une fraction représentant au moins 0,3 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie ». Son exposé indique que ce taux « [s’]applique à chaque sous-objectif de l’ONDAM ».

Grâce aux projections relatives, d’une part, au taux d’évolution de l’ONDAM et à son montant en euros courants fournies pour les exercices 2023 à 2025 par le II de l’article 17 et, d’autre part, aux sous-objectifs figurant au III du même article, il est possible de simuler l’incidence minimale de cette mise en réserve.

Simulation de l’incidence minimale de la mise en rÉserve

prévue pour l’ONDAM de 2023 À 2025

(en milliards d’euros)

Source : PLFSS pour 2023 ; projet de LPFP pour les années 2023 à 2027.

Une mise en réserve minimale de 0,3 % de l’ONDAM permettrait ainsi d’isoler plus de 700 millions d’euros par an, dont plus de 300 millions d’euros pour les dépenses de soins de ville et autant pour celles assumées par les hôpitaux.

Il s’agit donc d’un levier non négligeable sous réserve qu’il soit accompagné d’un enrichissement de l’information du Parlement sur sa mise en œuvre.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CF69 du rapporteur général.

Elle adopte l’article 19 modifié.

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Article 20 Instrument de pilotage des « niches sociales »

I. Le droit existant

1. Les « niches sociales »

Le concept de « niches sociales » a été défini plus récemment que celui des dépenses fiscales.

Depuis 2006, elles ont fait l’objet, en application du 5° du III de l’article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, de l’annexe V du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année. Cette annexe est codifiée, depuis la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, à l’article L.O 111-4-4 du code de la sécurité sociale. La loi organique définit les niches sociales comme l’ensemble des « mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l’assiette ou d’abattement sur l’assiette de ces cotisations et contributions ».

Elles sont évaluées à 72,1 milliards d’euros pour 2022 ([57]).

2. Le précédent instrument de pilotage des « niches sociales »

● L’article 20 de la LPFP 2014-2019 avait créé un objectif de stabilisation en valeur à compter du 1er janvier 2015 du montant annuel des « niches sociales », hors allégements généraux. Cet objectif n’a pas été atteint : le montant annuel des exonérations ciblées a progressé, passant de 7,2 milliards d’euros en 2015 à 7,4 milliards d’euros en 2016. Cet article prévoyait, en outre, une durée bornée d’application de trois années pour toutes les niches sociales instituées ou étendues à compter du 1er janvier 2015.

● L’article 21 de la LPFP 2018-2022 a institué un plafond de « niches sociales », exprimé en pourcentage des recettes. Ce ratio, fixé à 14 %, est déterminé par le rapport entre :

– au numérateur, les « niches sociales » qui englobent le montant annuel des exonérations et abattements d’assiette ainsi que des réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale (y compris donc les allégements généraux) ;

– au dénominateur, le total des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement (en pratique, uniquement le Fonds de solidarité vieillesse) et des exonérations de cotisations sociales non compensées par des crédits budgétaires.

Il est important de souligner que le plafond retenu en 2018 était très supérieur au ratio constaté en 2018, compte tenu des incertitudes relatives aux conséquences de la transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) en allègements de cotisations.

montant des exonÉrations et Ratio des niches sociales

*L’augmentation observée en 2019 est essentiellement due à la transformation du CICE en allègements de cotisations.

Source : annexes V aux projets de loi de financement de la sécurité sociale 2020 à 2022.

Si la Cour des comptes a mis en évidence le caractère inopérant de ce plafond, dont le niveau est supérieur à celui observé en 2019 après transformation du CICE ([58]) (+0,6 point) en allègements de cotisations pérennes, il est important de souligner que le Gouvernement et sa majorité ont respecté ce ratio, même en tenant compte des mesures exceptionnelles d’exonérations et d’aides au paiement mises en place dans le cadre de la crise sanitaire.

De plus, l’article 21 de la LPFP 2018-2022 reconduisait la mesure de bornage de trois ans de toutes les niches sociales instituées ou étendues à compter du 1er janvier 2018.

II. Le dispositif proposÉ

Le présent article prévoit, pour chacune des années de la période 2023-2027, la reconduction du plafond des niches sociales, au même niveau fixé à 14 % du total des recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement et des exonérations de cotisations sociales non compensées par crédits budgétaires.

En outre, l’article prévoit, comme la précédente LPFP, une durée maximale de trois années pour toutes les niches sociales instituées ou étendues à compter du 1er janvier 2023. Il renforce la portée de ce bornage en l’étendant aux prorogations de niches sociales qui interviennent après le 1er janvier 2023.

Cette mesure de bornage permettra donc au Parlement de statuer par un vote, tous les trois ans, sur l’opportunité de maintenir chaque niche sociale. Cette disposition s’articule ainsi pleinement avec le renforcement du contrôle de ces niches sociales, porté par la loi organique du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale qui a prévu, à son article 2, la remise d’une annexe au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale évaluant une fois tous les trois ans l’efficacité de chaque niche sociale au regard des objectifs poursuivis ([59]).

*

Amendements CF48 de M. Daniel Labaronne et CF64 de M. Joël Giraud (discussion commune).

M. Daniel Labaronne (RE). Nous proposons de borner les dépenses sociales visant à soutenir un secteur d’activité en fixant la durée des dispositifs à trois ans et en conditionnant leur prorogation à une évaluation.

M. Joël Giraud (RE). Dans le même esprit, nous proposons de rendre obligatoire l’évaluation des dépenses fiscales lors de leur prorogation.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. C’est une tâche monumentale que vous proposez, monsieur Labaronne, et que nous serions incapables d’effectuer aujourd’hui. Votre amendement, monsieur Giraud, est satisfait. Retrait.

Les amendements CF48 et CF64 sont retirés.

Amendement CF74 de M. Daniel Labaronne.

M. Daniel Labaronne (RE). Nous proposons que toute nouvelle dépense sociale soit évaluée.

Suivant l’avis du rapporteur général, l’amendement CF74 est retiré.

La commission adopte l’article 20 non modifié.

*

Titre II Dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l’information et au contrôle du Parlement

Chapitre Ier Ensemble des administrations publiques

Article 21

Dispositif d’évaluation de la qualité de l’action publique

Le présent article prévoit la création d’un nouveau cadre d’évaluation de la qualité de l’action publique. Il est proposé la conduite de travaux d’évaluation dont les conclusions seraient rendues au Parlement au plus tard le 1er avril de chaque année, afin d’éclairer, le cas échéant à l’occasion du printemps de l’évaluation, la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Position de la commission des finances

La commission a adopté cet article après avoir précisé que ces évaluations dressent la liste des doublons de compétences et de missions entre les administrations publiques.

I. l’état du droit

A. L’évaluation des politiques publiques dans la LOLF et le printemps de l’évaluation à l’Assemblée nationale

Déclinant l’article 24 de la Constitution qui prévoit que le Parlement contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques, l’article 57 de la LOLF dispose que l’évaluation de toute question relative aux finances publiques relève, comme le contrôle de l’exécution des lois de finances, des commissions des finances de l’Assemblée et du Sénat. Ce faisant, la LOLF ouvre l’évaluation à la totalité des politiques budgétaires et fiscales.

En pratique, sous la XVème législature, la commission des finances de l’Assemblée nationale a initié en 2018 le « printemps de l’évaluation », un temps annuel de convergence des travaux d’évaluation des politiques publiques.

Dans le cadre d’un programme d’évaluation débattu et adopté en début d’année par la commission des finances de l’Assemblée nationale, les rapporteurs spéciaux procèdent aux enquêtes et auditions qu’ils considèrent nécessaires. Certaines des restitutions effectuées en commission des finances sont examinées en séance publique au cours d’une semaine de contrôle pendant laquelle, classiquement, est examiné le projet de loi de règlement des comptes relatifs à l’exercice précédent.

L’article 146-1-1 du règlement de l’Assemblée nationale dispose au demeurant que la Conférence des présidents peut décider qu’une semaine de contrôle « est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ».

Dans le cadre de son Plan national de relance et de résilience (PNRR), la France s’est engagée à suivre la mise en œuvre des mesures qu’il contient, via plusieurs indicateurs qualitatifs (jalons) ou quantitatifs (cibles) dont l’atteinte conditionne le versement des fonds européens. La France s’est donc également engagée au niveau européen, à évaluer ses politiques publiques de relance.

B. L’efficacité du dispositif actuel d’évaluation de la qualité de l’action publique

Dans son rapport de synthèse de l’édition 2021 du printemps de l’évaluation ([60]), M. Éric Woerth, président de la commission des finances, proposait notamment de :

– circonscrire les thèmes d’évaluation et leur nombre pour permettre un examen approfondi par les commissions d’évaluation des politiques publiques (CEPP) ;

– veiller à ce que la problématique traitée soit effectivement financière pour ne pas empiéter sur les prérogatives des commissions permanentes compétentes ;

– revenir au dispositif imaginé initialement et appliqué les deux premières années (2018 et 2019) qui demandait aux rapporteurs spéciaux de préparer des propositions de résolution dont certaines étaient inscrites à l’ordre du jour de l’Assemblée.

En tout état de cause, le printemps de l’évaluation a permis de rassembler des travaux de contrôle et d’évaluation souvent dispersés et ponctuels, dans le cadre d’une procédure mobilisant le Gouvernement.

II. le Dispositif proposé

A. Un nouveau cadre d’évaluation de la qualité de la dépense publique

Le présent article propose la création d’un nouveau cadre d’évaluation de la qualité de l’action publique par la mise en œuvre de travaux d’évaluation dont les conclusions seraient rendues au Parlement au plus tard le 1er avril de chaque année, conformément aux engagements européens pris par la France dans le cadre du plan national de relance et de résilience (PNRR).

L’article prévoit que ces évaluations portent sur :

– l’ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques ou des entités bénéficiant de fonds publics ;

– les crédits d’impôts, les dépenses fiscales et les exonérations ou abattements d’assiette et les réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement.

L’objectif poursuivi est d’offrir un cadre général en réponse aux nombreuses demandes des parlementaires émises à l’occasion des « dialogues de Bercy » de septembre 2022 s’agissant d’une revue systématique des dépenses et politiques publiques et d’alimenter notamment le printemps de l’évaluation – pour in fine contribuer à la préparation du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Selon le rapport annexé au présent projet de loi de programmation, le dispositif repose sur l’association avec le Parlement et une pleine articulation avec la procédure budgétaire. Les évaluations doivent être suivies de mesures concrètes, sur la base d’un programme de travail annuel présenté au Parlement.

B. L’impact juridique et budgétaire

Lors de son audition le 26 septembre dernier par la commission des finances, le ministre chargé des comptes publics, a défini cet article comme une « accroche » inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027, destinée à nourrir le débat parlementaire sur la qualité de la dépense publique et à établir une liste de politiques publiques à évaluer dans ce cadre.

Ce dispositif, dont l’articulation avec le printemps de l’évaluation reste à préciser, traduit la volonté du Gouvernement de travailler avec le Parlement à l’amélioration des politiques budgétaires et fiscales, de débattre de la qualité de l’action publique et de prendre des mesures basées sur les résultats de ces travaux d’évaluation.

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Amendement CF12 de M. Charles Sitzenstuhl.

M. Charles Sitzenstuhl (RE). Les évaluations doivent dresser la liste des doublons de compétences et de missions entre les administrations publiques. C’est un débat que nous avons déjà eu ; si nous souhaitons améliorer l’efficacité de la dépense publique, nous devons disposer d’un état des lieux, à tous les niveaux, qui nous permette d’y voir plus clair.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Votre proposition fait sans doute doublon avec ce qui est contenu dans la loi, mais son objectif est louable. Avis favorable.

M. Philippe Brun (SOC). Sans adhérer à l’exposé des motifs qui l’accompagne, les députés du groupe Socialistes et apparentés voteront en faveur de cet amendement. Quand on tient au service public, on sait qu’il est nécessaire de faire des économies en supprimant les doublons de compétences et de missions ; le Parlement doit disposer d’informations en ce sens.

M. David Guiraud (LFI-NUPES). Si vous cherchez une dépense publique inefficace, visez le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) : 20 milliards ont été dépensés, 100 000 emplois ont été créés.

Vous devez prendre conscience que lorsque vous parlez de dépenses publiques inefficaces, en laissant croire qu’elles ont été réalisées en pure perte, vous renvoyez une image désastreuse de leur propre travail à toutes ces personnes qui s’échinent pour l’intérêt général. Ce discours infuse ; je le trouve regrettable. Les amendements de ce type ne visent jamais un secteur en particulier car vous n’aimez pas nommer les choses. Mais lorsque vous travaillez sur des rapports spéciaux, vous constatez bien qu’il manque de l’argent, que ce soit pour les opérateurs de l’État, les ministères ou les administrations centrales.

La commission adopte l’amendement CF12.

Elle adopte l’article 21 modifié.

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Chapitre II Administrations publiques centrales

Article 22 Interdiction faite aux organismes divers d’administration centrale de contracter des emprunts d’une durée supérieure à un an

Le présent article réitère l’interdiction faite aux organismes divers d’administration centrale (ODAC) d’émettre des titres d’emprunt ou de contracter un emprunt bancaire pour une durée supérieure à douze mois sur la période de programmation. Il précise et élargit les exceptions à cette interdiction.

Ce type d’article relève d’un encadrement des règles de l’endettement et peut figurer à ce titre dans une loi de programmation des finances publiques conformément à l’article 1 D de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Le présent article se substitue à l’article 12 de la LPFP pour les années 2011 à 2014, qui est abrogé par l’article 26 du présent projet de loi de programmation.

I. l’iNSCRIPTION DE LA Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (sagess) PARMI LES EXCEPTIONS À L’INTERDICTION D’EMPRUNTER DES ODAC

La Société anonyme de gestion des stocks de sécurité (SAGESS), créée par la loi n° 87-1060 du 30 décembre 1987 de finances pour 1988, a pour objet de constituer et conserver des stocks stratégiques de produits pétroliers.

Sa mission participe de la sécurisation de l’approvisionnement en produits pétroliers, désormais encadrée, au niveau européen, par la directive 2009/119/CE du 14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut ou de produits pétroliers.

Le présent article réitère le dispositif de l’article 12 de la LPFP pour les années 2011 à 2014. Il interdit le recours à l’emprunt pour une durée supérieure à douze mois aux administrations publiques centrales, à l’exception de l’État, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), la Caisse de la dette publique et la Société de prises de participation de l’État, auxquels s’ajoute désormais la SAGESS. L’objectif de cette disposition est de limiter les sources d’endettement des ODAC, qui empruntent à un taux plus élevé que l’État, dans un souci de pilotage efficient des finances publiques.

La liste des organismes faisant l’objet de cette interdiction est fixée par un arrêté conjoint du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé du budget. Cet arrêté reprend les entités classées comme ODAC par l’Insee.

La SAGESS a été classée dans la catégorie des ODAC par l’INSEE en 2014, en se fondant sur le contrôle de cette entité par l’État et sur le caractère non-marchand de son activité. Par un arrêté du 4 septembre 2018 du ministre de l’action et des comptes publics, la SAGESS a été inscrite sur la liste des ODAC ayant interdiction de contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois ou d’émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée, en application de l’article 12 de la LPFP 2011-2014.

La conséquence de cette inscription est l’obligation pour la SAGESS de refinancer sa dette par des cessions de stock ou des billets de trésorerie à court-terme, déstabilisant son modèle économique. Cela l’expose en particulier aux remontées anticipées de taux directeurs.

Saisi par la SAGESS, le juge administratif a annulé l’inscription de la SAGESS sur la liste des ODAC soumis à l’interdiction d’emprunts instaurée par l’article 12 de la LPFP 2011-2014 ([61]). En conséquence, le présent article inscrit dans la loi au bénéfice de la SAGESS l’exception à l’interdiction d’emprunt portant sur les ODAC.

II. l’Ajout d’une exemption des organismes prêteurs

L’article 8 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 avait modifié l’article 12 de la LPFP 2011-2014, en disposant que l’interdiction d’emprunt « ne s'applique pas aux emprunts contractés auprès de la Banque européenne d’investissement ».

Le présent article inclut la Banque de développement du Conseil de l’Europe dans le champ des organismes auprès desquels l’interdiction d’emprunter ne s’applique pas. Il s’agit d’une banque multilatérale de développement disposant d’une expertise dans le financement de projets sociaux et offrant des conditions financières avantageuses ; aussi, un traitement différencié avec la Banque européenne d’investissement (BEI) n’apparaît pas justifié.

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M. Charles de Courson (LIOT). J’ai une question qui porte sur le champ de l’article. Réseau ferré de France (RFF), qui a été reclassé parmi les organismes divers d’administration centrale (Odac), est-il concerné ? Jusqu’à preuve du contraire, ses investissements nécessitent de contracter de nombreux emprunts.

M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des comptes publics. RFF est devenu SNCF Réseau, une société anonyme. Il n’entre donc pas dans le champ de cet article.

La commission adopte l’article 22 non modifié.

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Chapitre III Administrations publiques locales

Article 23 Objectif d’évolution des dépenses locales de fonctionnement par strates de collectivités et suivi de la trajectoire

I. L’état du droit

L’article 29 de la LPFP 2018-2022 a assorti l’objectif de progression des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) de 1,2 % par an d’un mécanisme de contractualisation entre l’État et les 321 plus grandes collectivités (budgets principaux). Cette démarche a été engagée lors de la conférence nationale des territoires (CNT) du 14 décembre 2017 à Cahors (d’où la désignation de « contrats de Cahors »). En contrepartie de l’effort demandé, l’État garantissait la prévisibilité et la stabilité de ses concours financiers aux collectivités territoriales.

Le Conseil constitutionnel a estimé que l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques justifiait ces mesures d’encadrement et que le dispositif contractuel prévu à l’article 29 ne portait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités ([62]).

Afin de tenir compte des spécificités locales (dynamisme démographique, revenu moyen par habitant et efforts passés de maîtrise des dépenses), l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement pouvait faire l’objet d’une modulation et varier de + 0,75 % à + 1,65 %.

Les préfets ont négocié la signature des contrats avant le 30 juin 2018. Ils ont notifié un taux annuel d’évolution des DRF (pouvant aussi être modulé) à celles des collectivités concernées qui ont refusé de signer les contrats.

Les collectivités qui ne respectaient pas leur objectif de dépenses fixé dans le contrat se voyaient appliquer une reprise financière dont le montant était égal à 75 % de l’écart constaté (ou à 100 % de l’écart pour les collectivités qui, entrant dans le champ du dispositif, avaient refusé de signer un contrat). Cette reprise devait être réalisée par un prélèvement sur les douzièmes de fiscalité (ou sur les versements de la fraction de TVA affectée aux régions). Le montant de cette reprise était plafonné à 2 % des recettes réelles de fonctionnement (RRF) du budget principal de l’année.

Sur les 321 collectivités concernées, 228 ont décidé de s’engager, soit 71 % d’entre elles. 92 collectivités non-signataires se sont vu notifier par arrêté préfectoral une trajectoire d’évolution maximale de leurs dépenses de fonctionnement. 17 collectivités non concernées ont signé volontairement un contrat.

Taux de signature des contrats de Cahors par catégorie de collectivités

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités 2022 (direction du budget).

Les collectivités ont globalement respecté l’objectif d’évolution des DRF pour les années 2018 et 2019.

ExÉcution de l’objectif de dÉpenses de fonctionnement en 2018 et 2019

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités 2022 (direction du budget).

Plus précisément, sur les 338 collectivités concernées par le dispositif, 327 d’entre elles ont respecté leur objectif de maîtrise d’évolution des dépenses de fonctionnement en 2018 et 319 en 2019. À l’issue des procédures contradictoires engagées par les préfets sur la base des dépassements constatés, 12 collectivités se sont trouvées en situation de dépassement en 2018 pour 25 millions d’euros, et 14 en 2019 pour 76 millions d’euros.

L’article 12 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a suspendu en 2020, pour toutes les catégories de collectivités, le dispositif de reprise financière prévu en cas de dépassement de la cible de dépense, afin de tenir compte de la nécessité pour les collectivités, dans le contexte de la crise sanitaire et économique, d’assumer des dépenses urgentes pour aider leur population ou soutenir les entreprises.

La modération de la hausse des dépenses de fonctionnement combinée au maintien des dotations de l’État a permis aux collectivités de renforcer leur capacité d’autofinancement. L’épargne brute des 321 collectivités concernées par les « contrats de Cahors » est passée de 18,7 milliards d’euros en 2017 à 22,3 milliards d’euros en 2019, soit une augmentation de 3,6 milliards d’euros. Les marges financières ainsi dégagées ont contribué à ce que les collectivités entrent dans la crise sanitaire fortes d’une situation financière solide.

Écart entre l’augmentation cible et l’augmentation exÉcutÉe

des DRF des 321 collectivitÉs (2017-2020)

Source : Transferts financiers de l’État aux collectivités 2022 (direction du budget).

Le bilan de la contractualisation apparaît donc positif. Il convient désormais de définir pour les prochaines années un nouveau cadre de dialogue financier entre l’État et les collectivités, respectant l’autonomie financière des collectivités mais cohérent avec l’objectif – au moins aussi pertinent qu’en 2017 – de maîtrise des comptes publics.

II. le Dispositif proposÉ

Le présent article propose un nouveau mécanisme d’encadrement des DRF, plus souple que les contrats de Cahors, fondé sur un objectif par strates de collectivités plutôt qu’une contractualisation individuelle.

Le I prévoit donc qu’entre 2023 et 2027, chaque catégorie de collectivités et d’EPCI fait l’objet d’un suivi spécifique de l’objectif prévu à l’article 14 (progression en valeur des DRF limitée au niveau du taux d’inflation minoré de 0,5 point, c’est-à-dire baisse annuelle en volume des DRF de 0,5 %).

Le champ d’application concerne les « grandes collectivités » : régions ([63]), départements ([64]), et communes et EPCI dont les DRF 2022 (budgets principaux) sont supérieures à 40 millions d’euros, soit environ 500 collectivités, qui représentent 65 % des DRF de l’ensemble des collectivités.

L’objectif par strate est fixé annuellement sur le fondement de l’hypothèse d’inflation (IPC hors tabac associé au PLF de l’année), par arrêté conjoint des ministres des collectivités et du budget. L’hypothèse peut être réévaluée en cours d’année.

Le II précise la définition comptable des DRF.

Le A du III expose le mécanisme de suivi de l’objectif. À compter de 2023, s’il est constaté un écart entre l’objectif d’une strate et ses DRF exécutées, celles des collectivités (ou EPCI) de cette strate pour lesquelles est constaté un tel écart se voient privées de l’octroi de certaines dotations d’investissement de l’État (dotation de soutien à l’investissement local – DSIL, dotation politique de la ville – DPV, dotation de soutien à l’investissement départemental – DSID et « fonds de transition écologique » créé par la loi de finances pour 2023). Le rapporteur général relève qu’aucune sanction n’est ici prévue pour les régions.

Dans le cas où, pour la catégorie concernée, il s‘avère finalement que l’augmentation des DRF est inférieure à l’inflation constatée minorée de 0,5 point, la sanction ne s’applique pas (l’objectif étant fixé par rapport à une hypothèse d’inflation, l’inflation constatée a posteriori peut être supérieure).

Le B du III ajoute que dans le cas où cette sanction est bien appliquée, le préfet conclut un « accord de retour à la trajectoire » avec chacune des collectivités sanctionnées. L’accord doit résulter d’un « dialogue » avec le préfet.

Le C du III précise le contenu de cet accord. L’accord court jusqu’à l’exercice 2027 inclut. Il fixe un objectif d’évolution des DRF sur la base de l’objectif annuel applicable. Cet objectif peut être modulé à la hausse ou à la baisse en tendant compte de trois critères, dans la limite maximale de 0,15 point chacun : la population, le revenu moyen par habitant et l’évolution des DRF de la collectivité entre 2019 et 2021.

Concrètement, une collectivité se voyant dans l’obligation de passer un tel accord pourrait se voir assigner un objectif individuel de l’inflation minorée jusqu’à 0,55 point, si :

– sa population a connu entre le 1er janvier 2018 et le 1er janvier 2023 une évolution annuelle supérieure d’au moins 0,75 point à la moyenne nationale ;

– son revenu moyen par habitant est inférieur de plus de 15 % au revenu moyen par habitant de l’ensemble des collectivités ou, pour les communes et EPCI, la proportion de population résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville est supérieure à 25 % ;

– ses DRF ont connu une évolution inférieure d’au moins 1,5 point à l’évolution moyenne constatée pour les collectivités de la même catégorie entre 2019 et 2021.

Ce sont les mêmes paramètres et la même amplitude de modulation que pour les contrats de Cahors.

Il intègre aussi un objectif d’amélioration du besoin de financement ([65]), ainsi qu’un objectif d’amélioration de la durée de désendettement ([66]) selon la catégorie concernée ([67]).

Le IV prévoit le cas où la collectivité ne respecte pas l’objectif fixé dans l’accord de retour à la trajectoire : une reprise financière serait appliquée. Elle serait égale à 75 % de l’écart constaté et plafonnée à 2 % des RRF. Le montant de la reprise peut aussi être proposé par le préfet et la collectivité peut répondre par des observations dans un délai d’un mois. La collectivité est exonérée de la reprise si sa catégorie respecte finalement l’objectif national.

Le V précise qu’une collectivité concernée par le dispositif, mais qui a refusé de signé un accord de retour à la trajectoire, se voit notifier un niveau maximal annuel de DRF calqué sur l’objectif national appliquer une reprise de 100 % en cas de dépassement de ce niveau maximal. La reprise est cependant toujours plafonnée à 2 % des RRF et la collectivité peut aussi être exonérée en cas de respect de l’objectif national par sa catégorie.

Les paramètres des reprises (75 % ou 100 % de l’écart, plafond à 2 % des RRF pour éviter de mettre en difficulté la collectivité) avaient déjà été utilisés pour les contrats de Cahors.

Enfin, le VI dispose que le Gouvernement remet au Parlement un rapport d’étape sur l’application du présent article au plus tard le 1er septembre 2025 et un rapport de bilan au plus tard le 1er septembre 2027.

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Amendements de suppression CF19 de M. Charles de Courson, CF28 de M. David Guiraud, CF37 de M. Nicolas Sansu et CF65 de Mme Julie Laernoes.

M. Charles de Courson (LIOT). L’étude d’impact explique que le Gouvernement, après avoir hésité à renouveler le pacte de Cahors, a finalement opté pour un dispositif « assoupli ». L’évaluation qui a été faite du pacte de Cahors semble tout à fait inexacte puisqu’il apparaît que les dépenses de la centaine de collectivités qui ont refusé de contractualiser ont finalement moins augmenté que celles des collectivités qui ont signé le pacte. Autant vous dire que le pacte de Cahors, suspendu depuis trois ans, est un échec.

Eh bien, chers collègues, je prends le pari que le dispositif prévu par l’article 23 sera aussi un échec. D’abord, il ne s’appliquera qu’à partir de 2024, car l’année de référence sera 2023. Ensuite, et toujours dans l’esprit du pacte de Cahors, les collectivités qui ne respecteront pas le taux directeur fixé dans la loi de finances pour le bloc auquel elles appartiennent devront s’engager dans un processus de discussions avec le préfet. Ce processus devra se conclure par un accord de retour à la trajectoire, qui, s’il n’est pas respecté, débouchera sur le versement d’un différentiel.

Mme Marianne Maximi (LFI-NUPES). Les collectivités ne sont pas responsables de la situation et nous nous opposons fermement à ce que leur soit imposé un nouveau mécanisme de limitation des dépenses de fonctionnement. Alors que le pacte de Cahors ne concernait que les collectivités dont le budget était supérieur à 60 millions – soit 321 collectivités –, l’article 23 vise les collectivités dont le budget dépasse 40 millions – soit 500 collectivités.

Les dépenses de fonctionnement ne sont pas des dépenses inutiles : elles permettent de faire fonctionner les services publics locaux, à un moment où la crise exacerbe les besoins en matière de solidarité. Vous allez mettre les collectivités en difficulté, alors qu’elles le sont déjà grandement.

Enfin, la mise à l’écart des représentants des collectivités est inacceptable : le projet de loi n’a pas été soumis pour avis au Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) alors qu’il s’agit d’une obligation légale. Le Gouvernement se permet ainsi d’enfreindre la loi pour imposer des mesures d’austérité.

M. Jean-Marc Tellier (GDR-NUPES). Contrairement à ce que le rapporteur général a laissé entendre, les collectivités, dont nous avons reçu les représentants la semaine dernière, désapprouvent ce nouveau dispositif qui les pénalisera en cas de non-respect de leurs engagements. Elles sont très inquiètes des difficultés de gestion auxquelles elles devront faire face demain, avec la hausse des coûts de l’énergie et la crise économique, qui pousse déjà nombre de nos concitoyens à venir frapper à la porte des centres communaux d’action sociale (CCAS).

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Pourquoi prévoir des garde-fous et imposer une évolution des dépenses inférieure à l’inflation alors que les collectivités ne sont pas responsables du déficit public ? Depuis 2014, elles ont déjà contribué au remboursement de la dette, à hauteur de 46 milliards – 42 milliards de baisses de dotation globale de fonctionnement et 4 milliards de gel de la dotation depuis 2018. Ces contraintes ont été sans effet sur le redressement des comptes publics, puisque le déficit de l’État est resté, en 2019, au même niveau qu’en 2014.

Les soldes d’exécution des collectivités sont proches de zéro, la règle d’or oblige les collectivités territoriales à équilibrer dépenses et recettes de fonctionnement et à couvrir le remboursement des emprunts passés. Au niveau national, la dette des collectivités ne représente que 8 % de la dette publique ; au niveau européen, les budgets locaux sont vertueux au regard des critères de Maastricht. Fin 2020, la dette des administrations publiques locales était inférieure à la moyenne européenne.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Non, les collectivités territoriales ne sont pas responsables de la situation ; l’État non plus. Il faut comprendre que c’est la crise, et la Russie, qui sont responsables de ce qui se passe aujourd’hui. Nous faisons face à une situation dramatique, qui entraîne des dépenses exceptionnelles et nous force à rétablir notre trajectoire.

Ne considérez-vous pas que tout le monde doive tendre vers cet objectif partagé de rétablissement des finances publiques ? Si ce ne sont pas les collectivités publiques qui réduisent leurs dépenses en direction des services publics, alors l’État le fera, et les investissements seront moindres. Si vous ne prenez pas dans la poche de Pierre, il faut que Paul paye davantage. Il n’y a pas de miracle !

Effectivement, on a pris le contre-pied du pacte de Cahors, puisque les collectivités concernées pouvaient refuser de contractualiser. Comme on ne voulait pas d’objectifs individualisés, il a été décidé, après de nombreuses discussions interministérielles et avec les associations d’élus, qu’un objectif collectif serait fixé par catégorie. Il sera revisité chaque année en fonction de l’inflation. Si l’objectif n’est pas atteint en 2024, on entrera alors dans une logique d’objectifs individualisés, qui seront mesurés l’année suivante. Le processus, qui accorde du temps aux collectivités, n’est pas du tout coercitif mais collaboratif.

M. le président Éric Coquerel. Depuis ce matin, on nous explique que les lois de programmation reposent sur des estimations, raison pour laquelle la plupart d’entre elles ne sont plus appliquées au bout de deux ans. Je remarque, et me réjouis, que l’État peut, en fonction de la situation économique, s’exonérer assez facilement des règles – notamment de la règle d’or européenne. Il est pour le moins paradoxal qu’il impose aux collectivités une loi d’airain, pour cinq ans et en fonction de prévisions discutables, avec à la clé, l’exclusion de l’octroi de dotations. Je comprends que les collectivités trouvent cette mesure à la fois inique et brutale, sans considération pour les efforts qu’elles ont déjà consentis.

M. Charles de Courson (LIOT). L’objectif est de ramener le déficit public à 3 %. Or les collectivités territoriales ne sont absolument pas responsables du déficit public : l’étude d’impact montre qu’en 2022, avec des dépenses s’établissant à 11,2 % du PIB et des recettes à 11,1 % ; elles étaient quasiment à l’équilibre. En 2023-2024, les prévisions laissent apparaître un différentiel équivalant à 0,1 % du PIB – l’épaisseur du trait –, soit 2 milliards. En 2025-2027, les recettes excéderaient les dépenses, ce qui est totalement irréaliste car dans ce cas, on fait en sorte de les baisser.

En matière de dette publique, je rappelle que la dette des administrations publiques locales (Apul), estimée à 9,4 % du PIB en 2022, est en baisse constante puisqu’elle était de 9,8 % en 2021 et qu’elle sera de 9,1 % en 2023.

Le budget des collectivités est tout à fait équilibré et les excédents de fonctionnement qu’elles dégagent permettent de financer les investissements. Par ailleurs, les prévisions montrent qu’elles se désendettent. Fichons-leur donc la paix !

M. Mathieu Lefèvre (RE). Les dépenses des collectivités représentent tout de même 300 milliards. Il y a une question de proportionnalité évidente. Loin d’une mise sous tutelle, monsieur de Courson, ou même d’une contractualisation, le mécanisme de reprise qui est proposé ne concerne que les plus grandes collectivités, un an après, et sur la base des résultats constatés. Enfin, il ne nous paraît pas absurde que les dépenses de fonctionnement augmentent un tout petit peu moins que l’inflation. L’État s’applique, contrairement à ce qui a été dit, une règle plus sévère.

La commission rejette les amendements de suppression.

Amendement CF11 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Couson (LIOT). La provocation permettant parfois de se faire mieux entendre, je propose d’octroyer à ce dispositif le nom de « pacte de défiance ».

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Se défier des collectivités, monsieur de Courson, c’est baisser drastiquement les dotations de 11 milliards, comme l’a fait la gauche entre 2014 et 2017, avec des conséquences colossales sur l’investissement ! Nous faisons exactement le contraire : nous maintenons les dotations en fixant un objectif collectif, non contraignant. Nous avons confiance dans les collectivités territoriales, qui sont des partenaires.

M. Philippe Brun (SOC). Nous soutiendrons cet amendement, évidemment symbolique. Je tiens à souligner que la réduction drastique, entre 2015 et 2017, était le fait du ministre des finances d’alors, président de la République aujourd’hui. (Protestations.)

M. Mathieu Lefèvre (RE). Vous pouvez essayer de faire croire tout à n’importe qui, monsieur Brun, mais c’est votre groupe qui a voté ces lois de finances !

La commission rejette l’amendement CF11.

Amendement CF9 de M. Michel Castellani

M. Michel Castellani (LIOT). L’article prévoit, en cas de non-respect des contraintes, l’exclusion de l’octroi de plusieurs dotations, de nouveaux fonds verts et la possibilité pour l’État d’appliquer une reprise financière. Cette nouvelle réduction de l’autonomie financière des collectivités s’inscrit dans une logique centralisatrice, uniformisatrice, quand les différences entre les territoires, tant en matière économique, sociale ou géographique, sont immenses. Avec ce dispositif, proposé sans qu’il y ait eu de concertation avec les élus, ce texte va dans le mauvais sens. Compte tenu de la situation sociale et économique désastreuse de la Corse, je demande que la collectivité de Corse soit exclue du champ de l’article.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Il n’y a pas de raison particulière d’exclure un territoire.

M. Michel Castellani (LIOT). Vous n’êtes pas observateur !

La commission rejette l’amendement CF9.

Amendements identiques CF13 de Mme Marie-Christine Dalloz, CF15 de M. Philippe Brun et CF30 de Mme Francesca Pasquini.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Qu’on impose aux départements une maîtrise drastique de leurs dépenses de fonctionnement, en leur demandant de les réduire à hauteur de – 0,5 % par rapport à l’inflation est une chose. C’en est une autre que d’inclure les dépenses d’accompagnement social dans le champ des dépenses réelles de fonctionnement.

En effet, les départements n’ont aucune maîtrise sur l’évolution des allocations individuelles de solidarité (AIS) – revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée d’autonomie (APA) et prestation de compensation du handicap (PCH) –, qui peuvent augmenter fortement après plusieurs défaillances d’entreprises, par exemple. Les départements doivent donc faire avec des dépenses contraintes, l’augmentation du point d’indice ou encore les revalorisations décidées lors du Ségur.

M. Philippe Brun (SOC). Il faut évidemment exclure de la trajectoire de réduction de la dépense les AIS, qui représentent 30 % des dépenses de fonctionnement des départements. Au-delà, c’est la question de la renationalisation du RSA qui se pose, car quel intérêt cela a-t-il que l’allocation soit versée par le département ?

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Comme l’ont dit mes collègues, le projet de loi prévoit de faire évoluer les dépenses des collectivités locales à un niveau inférieur de 0,5 % à l’inflation. Or, si les départements se sentent prêts à consentir des efforts supplémentaires malgré l’état de leurs finances publiques, ils nous ont néanmoins fait remonter leur profonde inquiétude face à une partie du dispositif qui leur paraît profondément injuste. En l’état du texte, les allocations individuelles de solidarité, comme le RSA ou l’APA, dont les montants sont fixés par l’État, sont en effet incluses dans le périmètre des dépenses. Or, comme vous l’avez dit, ces allocations représentent 30 % du budget de fonctionnement d’un département et ne sont, par définition, pas pilotables. Nous demandons donc au Gouvernement d’exclure les AIS du périmètre retenu.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je précise tout d’abord que les départements peuvent, s’ils ne veulent pas supporter le risque, demander une recentralisation du RSA. Par ailleurs, lorsque les recettes sont très dynamiques et que les AIS baissent, comme c’est actuellement le cas, les départements en profitent en termes de risque. Enfin, les amendements seront satisfaits par voie réglementaire, comme le précisera le ministre. C’est une raison supplémentaire de voter la loi de programmation des finances publiques.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Nous avons échangé pendant des heures à propos de ce dispositif avec Christophe Béchu, Caroline Cayeux et des associations d’élus, dont certaines – comme Assemblée des départements de France ou Intercommunalités de France – ont d’ailleurs reconnu, dans des communiqués de presses publics, que ce dispositif constituait une avancée majeure par rapport aux contrats de Cahors. M. François Sauvadet et M. Sébastien Martin, qui président respectivement les deux associations que je viens de citer et qui ne sont ni l’un ni l’autre des soutiens officiels du Gouvernement, ont tous deux salué ce dispositif en se félicitant que nous n’ayons pas repris les contrats de Cahors. De fait, dans son communiqué, Assemblée des départements de France fait état d’une inquiétude quant à la prise en compte des AIS dans les dépenses de fonctionnement relevant de ce mécanisme.

J’ai confirmé personnellement au président Sauvadet que les dépenses d’AIS seraient retirées des dépenses de fonctionnement prises en compte. C’est pour moi une évidence, car ces dépenses ne sont pas pilotables – on ne choisit pas combien on aura de bénéficiaire du RSA dans son département, même si on peut avoir une action volontariste en matière d’insertion. Il s’agit en effet de dépenses « de guichet ». Du reste, un retrait était déjà prévu dans le cadre des contrats de Cahors pour les AIS, notamment pour le RSA. Les dépenses qui seront retirées de ce mécanisme feront l’objet d’un décret, la voie réglementaire devant nous éviter le risque d’en oublier certaines. On peut ainsi imaginer que les fonds européens destinés aux régions n’aient pas vocation à relever de ce mécanisme, de même que d’autres dépenses dont la concertation avec les associations d’élus fera peut-être apparaître qu’il vaut mieux les retirer. Si, en effet, nous figeons une liste dans le texte de loi, cette liste risque de devenir exclusive d’autres dépenses que nous pourrions vouloir retirer.

Je prends donc devant vous l’engagement, en réponse aux amendements présentés et à une revendication portée par la majorité, que ces dépenses seront bien retraitées dans le cadre du texte réglementaire.

Mme Marie-Christine Dalloz (LR). Je préfère de beaucoup la réponse de M. le ministre à celle du rapporteur général. En effet, dire, en quelque sorte, que les collectivités ont bénéficié de bonifications en termes d’AIS, c’est méconnaître la différenciation de nos départements. Quand la population est vieillissante, les dépenses d’APA explosent nécessairement.

Monsieur le ministre, si vous vous engagez – en séance publique, bien sûr, car nous ne sommes ici qu’en commission, et c’est le compte rendu de la séance publié au Journal officiel qui fait foi ! – à mettre en œuvre cette mesure en défalquant ces éléments, il n’y a plus d’ambiguïté. Je maintiens cependant mon amendement, afin de pouvoir le déposer à nouveau en séance.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). C’est certes en séance qu’il conviendra de prendre un tel engagement mais, en réalité, rien n’est dit, car on n’évoque jusqu’à présent qu’une petite liste de deux éléments. Nous attendrons donc que la liste nous soit présentée en séance pour nous prononcer sur ce dispositif, que nous rejetons a priori.

La commission adopte les amendements identiques CF13, CF15 et CF30.

Amendements CF2 de M. Philippe Lottiaux, CF40 de Mme Francesca Pasquini, CF38 et CF39 de M. Nicolas Sansu (discussion commune).

M. Philippe Lottiaux (RN). Cet amendement, qui s’apparente à l’amendement de suppression de l’article qu’a défendu M. de Courson, est moins gourmand, car j’ai conservé les I et II : dès lors que nous avons fixé un objectif à l’article 16 et qu’on indique comment mesurer les résultats, pourquoi pas ?

En revanche, l’amendement tend à supprimer toutes les dispositions contraignantes, qui prévoient des punitions. Je ne reprendrai pas tous les arguments exposés, mais si ce dispositif est moins contraignant que les contrats de Cahors, il n’est pas justifié pour autant, les collectivités n’étant pas responsables des situations budgétaires actuelles. Il n’est pas non plus réaliste, car de nombreuses collectivités connaîtront des dépenses en très forte hausse. Enfin, il est contraire à certains principes de la décentralisation.

En outre, et cela n’a pas été souligné jusqu’ici, ce dispositif contraignant est très infantilisant. Ayant été pendant de nombreuses années directeur général de collectivités, je sais que lorsqu’une collectivité peut ne pas augmenter les dépenses de fonctionnement, elle ne les augmente pas, car ce n’est pas par plaisir qu’elle le fait. Si les dépenses augmentent d’un taux supérieur au taux fixé, c’est parce qu’on n’a pas eu le choix, en raison de contraintes et d’impondérables. Les collectivités n’attendent pas que l’État leur dise de dépenser moins !

L’État joue ici un peu au Père Fouettard des collectivités, et ce n’est pas son rôle : d’où cette proposition de supprimer tous les dispositifs contraignants.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Face au Père Fouettard, notre groupe porte le même amendement. Les dépenses des collectivités ne sont pas un problème pour les comptes de la nation et celles des administrations publiques locales sont parmi les plus basses d’Europe. Elles représentent en effet 19 % de la dépense publique en 2020, pour une moyenne européenne de 31 %. En Allemagne, en Espagne, en Belgique et en Suède, elles sont deux fois plus élevées. Pourtant, les collectivités territoriales françaises assurent 70 % du total des investissements publics. Or, dans un contexte d’inflation, la tendance à la réduction des capacités d’investissement des collectivités locales, et plus particulièrement du bloc communal, dans l’offre de services à la population s’aggravera en 2023.

Les collectivités ne peuvent plus être une variable d’ajustement pour réduire le déficit public ou pour financer des mesures fiscales ou une politique de suppression des impôts décidées par l’État et destinées à une minorité, comme la suppression de l’ISF, l’impôt de la solidarité sur la fortune, de la TH, la taxe d’habitation, et de la CVAE, la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, ou comme le taux de la flat tax et la décision de ne pas instaurer de taxe sur les superprofits.

Afin de mener l’indispensable transition écologique, les collectivités auront besoin de marges de manœuvre budgétaires. Nous demandons donc au Gouvernement de renoncer à l’imposition des nouvelles contraintes qui ont été évoquées à plusieurs titres et qui font obstacle à l’autonomie des collectivités locales.

M. Nicolas Sansu (GDR-NUPES). Je présenterai conjointement les amendements CF38 et CF39. Avec le premier, nous nous opposons au mécanisme d’ajustement prévu par le texte de l’article 23 dans ses alinéas 9 à 24. Ce mécanisme n’a en effet pas de sens car il procède par strates et catégories. L’amendement CF39 vise, quant à lui, le mécanisme de sanctions qui porte d’abord, je le rappelle, sur le soutien à l’investissement, ce qui est une hérésie totale.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Quand on demande aux collectivités territoriales une modération de l’accroissement de leurs dépenses de fonctionnement, cela se traduit par une meilleure capacité d’épargne brute ou d’épargne nette, et donc par une augmentation des investissements. Il ne s’agit donc pas de leur prendre de l’argent, mais d’être un peu plus regardant sur leurs dépenses de fonctionnement pour favoriser l’investissement dont nous avons besoin aujourd’hui et pour les prochaines années.

Par ailleurs, dire que l’État fait tout mal et que les collectivités territoriales font tout bien fait exprime une agressivité envers l’État que je ne comprends pas. En effet, les transferts réalisés chaque année de l’État vers les collectivités territoriales s’élèvent à 105 milliards d’euros, tandis que le prélèvement sur recettes qui va de l’État vers les collectivités est de 45 milliards – c’est un ordre de grandeur, qui n’est peut-être pas tout à fait précis. Les comptes de l’État et des collectivités sont certes différents, mais ils sont très imbriqués. Vous objectez que chaque euro qui manque aux collectivités territoriale les empêche d’assumer certains services publics, et vous avez raison, mais chaque euro qui manque à l’État l’empêche lui aussi d’assurer certains investissements pour certains services publics : c’est aussi simple que cela.

L’article 23 vise donc à trouver l’équilibre entre l’effort qui doit être fait par l’État et celui qui est demandé aux collectivités territoriales, le premier étant, sur la période, deux fois plus important que le second. Ce dernier est tout relatif : il n’y a pas de baisse des dépenses des collectivités, ni de leurs recettes. Les chiffres que je vous ai donnés pour les projections de la TVA et de la taxe foncière sont en très forte augmentation, et on n’y touchera pas. Les collectivités territoriales n’ont pas moins de moyens, mais elles devront seulement opérer un focus sur les investissements. Avis défavorable, donc.

M. Gabriel Attal, ministre délégué. Notre philosophie, que nous avons déjà exposée aux associations d’élus, avec lesquelles nous avons beaucoup travaillé ces dernières semaines, est que nous voulons tous favoriser l’investissement, notamment en faveur de la transition écologique. L’investissement passe évidemment par l’État, mais il passe aussi beaucoup par les collectivités locales. La question est de savoir comment nous donner les marges de manœuvre permettant les investissements nécessaires. Si nous ne sommes pas capables de matérialiser, sur les cinq ans qui viennent, une maîtrise collective de la progression de nos dépenses de fonctionnement, nous nous exposons à une augmentation, voire à une explosion, de nos taux d’intérêt, qui pénalisera tout le monde, y compris les collectivités locales, en termes de capacité à emprunter pour investir.

Nous avons tous – État et collectivités locales – un intérêt commun à maîtriser la progression de nos dépenses de fonctionnement et à contenir autant que possible les taux d’intérêt pour conserver des marges qui nous permettent d’emprunter pour investir lorsque c’est nécessaire.

Toutes les associations d’élus ont souscrit avec nous à ce diagnostic et à cet objectif, certaines soutenant plus directement le mécanisme que nous instaurons, notamment Assemblée des départements de France et Intercommunalités de France – je vous renvoie à leurs communiqués de presse à ce propos. D’autres associations n’ont pas soutenu le mécanisme, mais au moins le constat qu’il fallait maîtriser la progression des dépenses de fonctionnement. Je parle bien de progression car, avec le mécanisme proposé, les collectivités locales dépenseront, durant ce quinquennat, 31 milliards d’euros de plus qu’aujourd’hui : il n’est pas question de dire qu’elles vont réduire leurs dépenses !

Ce mécanisme, salué par la majorité des associations, tourne la page des contrats de Cahors créés au début du précédent quinquennat, qui ont été ressentis comme vexatoires, comme une forme de mise sous tutelle. Nous faisons le pari de la confiance : vous avez fixé un objectif de dépenses pour les collectivités locales qui est le même que celui que nous instaurons pour l’État. Je suis convaincu que les collectivités locales feront, comme l’État, les efforts nécessaires pour le tenir.

Il faut toutefois prévoir un dispositif pour le cas où cet objectif ne serait pas tenu. Nous avons beaucoup discuté à ce propos avec les collectivités locales et les associations d’élus, en vue de dessiner le dispositif qui serait le plus acceptable pour les deux associations d’élus que j’ai évoquées et qui ont soutenu dispositif, et le moins critiquable pour les autres. À la différence de ce que prévoyaient les contrats de Cahors, nous n’avons pas fixé pour 320 collectivités une norme de dépenses qu’elles sont obligées de respecter sous peine de nous voir piocher dans leurs comptes. Charles de Courson a rappelé que 100 collectivités n’avaient pas signé les contrats de Cahors, mais sans dire que l’État les signait pour elles, ce qui précisément a été ressenti comme vexatoire. De fait, si elles ne respectaient pas la règle fixée, elles s’exposaient à une reprise sur leur dotation, au même titre que celles qui avaient signé.

Dans le dispositif proposé, un objectif global a été fixé : s’il est tenu, il ne se passe rien. Si tel n’est pas le cas, on examine la situation des collectivités ayant plus de 40 millions d’euros de budget, c’est-à-dire les 500 plus grandes, les autres n’étant pas concernées. Une discussion s’engage alors avec l’État pour analyser les conditions qui ont conduit à ce résultat, car des éléments imprévus ont pu entraîner ce dépassement, et il ne s’agit pas pour l’État de manier le bâton ou la matraque – j’ai d’ailleurs annoncé que certaines dépenses seraient retraitées d’emblée. On détermine ensuite avec le représentant de l’État une trajectoire de retour vers l’objectif initial. Je le répète : même si elles ne soutiennent pas toutes le dispositif, les associations d’élus ont reconnu qu’il ne s’agissait pas là des contrats de Cahors.

Si nous voulons disposer de marges de manœuvre pour investir, nous devons être crédibles quant à notre capacité à maîtriser la progression de nos dépenses. J’entends beaucoup de discours sur ce thème, mais il importe que les discours soient suivis d’effet.

M. Charles de Courson (LIOT). Si beaucoup de collectivités ont signé le pacte de Cahors, c’est parce qu’en cas de dépassement, celles qui avaient signé se voyaient prélever 75 % seulement de la dérive, au lieu de 100 % pour celles qui n’avaient pas signé. Dans mon conseil départemental, où je n’ai pas réussi, à une très courte majorité, à faire voter contre la signature de ce pacte, tous mes collègues, de tous bords, reconnaissent avoir fait une erreur en le signant. Mais enterrons le pacte de Cahors, qui n’a servi à rien : jamais un sou n’a été reversé !

Quant aux dispositions de l’article 23, elles n’auront pas plus d’effets. Nous avons voté majoritairement l’amendement Dalloz – et les identiques –, qui est plein de bon sens. Dans la Marne, l’un des départements gérés avec le plus de rigueur – j’y suis conseiller départemental depuis 37 ans –, sur 500 millions de budget de fonctionnement, les AIS, y compris l’ASE, l’aide sociale à l’enfance, que Mme Dalloz a oublié de citer, représentent 70 % des dépenses de fonctionnement. Autant vous dire que, pour ce qui est hors dépenses de fonctionnement, nous serrons depuis longtemps les boulons, et réduisons même les montants. Nous n’avons donc pas besoin de l’article 23.

Monsieur rapporteur général, je crois me souvenir que vous avez été élu local : vous savez donc parfaitement qu’on n’a pas eu besoin d’expliquer aux élus locaux que s’ils laissent filer les dépenses de fonctionnement, ils feront moins d’investissement. Il est inutile d’avoir fait Polytechnique ou l’ENA pour le comprendre : tous les gens de bon sens le savent !

Il serait bon de voter ces amendements, qui videraient totalement l’article 23, le rendant ainsi purement déclaratif – ce que, d’ailleurs, il finira par être.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Monsieur le ministre vous avez déclaré que toutes les collectivités étaient favorables à la méthode, même si elles ne l’étaient pas nécessairement toutes à ce pacte de confiance. Il doit cependant y avoir quelques exceptions, car cela ne s’applique pas à celles du département dont je suis élue, où elles sont toutes opposées à ce dispositif.

Par ailleurs, l’alinéa 32 de l’article 23 dispose que « ces collectivités et établissements se voient appliquer une reprise financière si l’évolution de leurs dépenses annuelles réelles de fonctionnement dépasse le niveau annuel arrêté par le représentant de l’État. Le montant de cette reprise est égal à 100 % du dépassement constaté. » Vous pouvez donc parler de rapport de confiance, mais la sanction est malgré tout de 100 % du dépassement.

Enfin, si les contrats de Cahors n’ont pas été conclus sur la base de la confiance, ceux-ci le seront, comme cela a déjà été dit, sur celle de la méfiance.

La commission rejette l’amendement CF2, puis adopte successivement les amendements CF40 et CF38.

En conséquence, les amendements CF39, CF16, CF4, CF10, CF18 et CF17 tombent.

Amendement CF5 de M. Philippe Brun.

M. Philippe Brun (SOC). Cet amendement vise à neutraliser les effets du relèvement du point d’indice de 3,5 % en année pleine pour le calcul du respect de la trajectoire de dépenses des collectivités.

Suivant l’avis du rapporteur général, la commission rejette l’amendement CF5.

Amendement CF50 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Cet amendement tend à éviter un effet de bord de la régulation des dépenses locales que cette LPFP met en place. La forte implication des élus écologistes dans de nombreux conseils municipaux nous pousse en effet à insister pour éviter une régulation mal taillée. Selon notre lecture du dispositif, les collectivités qui seraient sous la moyenne des indicateurs de leur catégorie de collectivités en 2022 seraient sanctionnées même si elles parvenaient dès 2023 à mettre en place un budget satisfaisant aux nouvelles normes. L’amendement prévoit donc d’organiser un mécanisme plus adapté propre à assurer une année 2023 de transition qui laisse davantage la part au dialogue et à une mise en route moins déséquilibrée du mécanisme projeté.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Je suis assez surpris, car nous avons supprimé le mécanisme de reprise et je ne vois donc pas comment cet amendement peut s’insérer, mais c’est une remarque formelle.

J’aurais été assez favorable à cette mesure, car il est intelligent de prendre en compte l’ensemble des dépenses, mais il faudra retravailler l’amendement à tête reposée avant l’examen du texte en séance publique. J’en demande donc le retrait. À défaut, avis défavorable.

Mme Eva Sas (Écolo-NUPES). Je le maintiens, mais le retravaillerai pour la séance.

La commission rejette l’amendement CF50.

Amendement CF66 Mme Julie Laernoes.

Mme Christine Arrighi (Écolo-NUPES). Les collectivités ont un rôle primordial à jouer dans la transition énergétique. Avec leurs différents niveaux de compétences, elles possèdent de puissants leviers d’action pour initier et coordonner les projets de transition énergétique. Elles doivent donc pouvoir investir massivement dans les prochaines années pour accélérer la transition – la crise énergétique nous le rappelle. À l’image de la suspension du pacte de Cahors durant la crise sanitaire, la transition énergétique nécessiterait donc une réforme des contraintes imposées aux collectivités en matière financière. Pour faciliter ces investissements, libérer le recours à l’emprunt pour les collectives apparaît ainsi comme indispensable. Nous proposons donc d’exclure les emprunts pour la transition énergétique des objectifs d’amélioration de la durée de désendettement prévus dans l’accord de retour à la trajectoire des finances publiques des collectivités.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. L’argument est, là aussi, formel, mais en ne votant pas la limitation des dépenses de fonctionnement, vous avez de facto baissé le potentiel d’investissement des collectivités territoriales. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CF66.

Amendement CF76 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cet amendement tend à préciser que le rapport sur la mise en œuvre du dispositif est annuel.

M. Charles de Courson (LIOT). Il s’agit d’un amendement intéressant, qui démontrera que tout cela ne sert à rien. Il conviendrait cependant de substituer à l’année 2023 l’année 2024, car les remontées des comptes administratifs 2023 n’interviendront qu’en mars 2024.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Monsieur de Courson, j’examinerai votre proposition en vue de la séance publique. Pour l’heure, je maintiens l’amendement.

La commission adopte l’amendement CF76.

Elle rejette ensuite l’article 23.

*

Chapitre IV Administrations de sécurité sociale

Article 24 Transmission par le Gouvernement de la décomposition du solde des administrations de sécurité sociale entre différentes catégories d’organismes

I. L’État du droit

Sur le champ des administrations de sécurité sociale, dont il convient de rappeler la définition, la dernière LPFP prévoit déjà la transmission par le Gouvernement, au début de chaque autonome budgétaire, des données sur la ventilation du solde entre les régimes de base et d’autres composantes.

A. Le pÉrimÈtre des administrations de sÉcuritÉ sociale

● Issu de la comptabilité européenne, l’agrégat des ASSO a récemment vu son statut consolidé par la révision de la LOLFSS.

Les administrations de sécurité sociale (ASSO) sont l’un des quatre sous-secteurs d’administration publique (APU) du système européen des comptes nationaux ([68]), tenu à jour par la direction générale des statistiques de la Commission européenne (EUROSTAT).

Elles regroupent deux catégories :

– les régimes de sécurité sociale, qui en « couvrant l’ensemble de la collectivité ou d’importantes parties de celle-ci et qui sont imposés, contrôlés et financés par les administrations publiques », constituent le volet public de l’assurance sociale ([69]), au sein desquels la nomenclature française distingue les ROBSS, les régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires (AGIRC-ARRCO, IRCANTEC, etc.) et l’assurance chômage (UNÉDIC) ;

– les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS), comprenant les hôpitaux publics, les hôpitaux privés participant au service public hospitalier et des satellites très variés d’un pays à l’autre, avec en France, par exemple, la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES), le fonds de solidarité pour la vieillesse (FSV) ou encore le fonds de réserve pour les retraites (FRR).

Une liste des ROBSS est dressée par le Gouvernement dans un document triennal. Sa dernière version, annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2021, mentionne vingt-neuf régimes.

Outre le régime général pour la plupart des risques couvrant les salariés, indépendants, fonctionnaires et contractuels de la fonction publique d’État, les principaux ROBSS sont ceux de la Mutualité sociale agricole (MSA), de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et de la fonction publique hospitalière (CNRACL), de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), les régimes spéciaux de la Société nationale des chemins de fer (SNCF), de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) ou encore la nouvelle branche relative à la dépendance ([70]) gérée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Certains autres ROBSS sont éteints, c’est-à-dire n’accueillent plus de nouveaux assurés.

● Issu de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, le nouvel article L.O. 111-3-2 du code de la sécurité sociale dispose que « dans son article liminaire ([71]), la loi de financement de l’année présente, pour l’exercice en cours et pour l’année à venir, l’état des prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale ».

D’après l’article liminaire du PLFSS pour 2023, les ASSO connaîtraient un résultat positif à hauteur de 0,5 point de PIB en 2022 puis de 0,8 point de PIB en 2023. Le rapport annexé au projet de LPFP prolonge la prévision.

Le rapporteur général estime utile d’exprimer ces données en valeur (ci-dessous en euros courants aux prix de 2022), de sorte que l’excédent passerait de 12,3 milliards d’euros en 2022 à 29,6 milliards d’euros en 2027.

Prévisions de recettes, de dÉpenses et de solde des ASSO pour 2022 À 2027

(en points de PIB ; valeur en milliards d’euros courants en base 2022)

Source : PLFSS pour 2023 ; exposé des motifs du PLF pour 2023 ; rapport annexé au projet de LPFP pour les années 2023 à 2027 ; commission des finances (conversions).

L’exposé des motifs de l’article liminaire du PLFSS souligne que « les excédents de la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) – qui correspondent à l’amortissement de la dette des régimes obligatoires de base (18,6 milliards d’euros en 2022) – contribuent largement au solde positif de l’ensemble de ce secteur » pour les deux exercices qu’il aborde.

B. Une disposition reconduite

L’article 28 de la LPFP pour les années 2018 à 2022 prévoit que le Gouvernement remette chaque année un tel rapport au Parlement. Depuis son entrée en vigueur, ce document n’a toutefois jamais été enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale ni à la commission des finances.

II. Le dispositif proposÉ

Identique dans sa rédaction à l’article 28, précité, de la loi encadrant la période de programmation qui s’achève fin 2022, le présent projet de loi prévoit la transmission par le Gouvernement au Parlement, chaque année avant le 15 octobre, de la décomposition du solde des ASSO entre les agrégats suivants :

– les ROBSS ;

– les organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit ;

– les autres régimes d’assurance sociale ;

– les autres ODASS.

Le rapporteur général estime que ces informations particulièrement opportunes pourraient connaître deux aménagements : d’une part, elles gagneraient à être remises au plus tard le premier mardi d’octobre, afin de correspondre parfaitement au calendrier de dépôt du PLF et du PLFSS et de permettre leur appropriation par les membres du Parlement avant leur examen ; d’autre part, elles pourraient être exprimées à la fois en points de produit intérieur brut (PIB) et en milliards d’euros courants – en cohérence avec les unités retenues désormais pour certaines orientations pluriannuelles et prévisions mentionnées aux articles 1er A, 1er B, 1er H et 1er I de la LOLF.

Les projections du projet de LPFP et de son rapport annexé montrent qu’à l’exception des ROBSS, la plupart des composantes des ASSO sont en excédent.

La principale explication est que les apurements réalisés par la CADES diminuent son passif.

Par ailleurs, certains régimes spéciaux ont, par construction, des recettes égales à leurs dépenses, comme celui porté par le compte d’affectation spéciale Pensions ou ceux auxquels l’État verse une subvention d’équilibre – l’effet sur le solde étant alors positif pour les ASSO mais négatif pour les APUC – et d’importantes caisses de retraite complémentaire possèdent des réserves dont la mobilisation permet, à charges inchangées, de consolider le résultat.

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Amendement CF70 de M. Jean-René Cazeneuve.

M. Jean-René Cazeneuve, rapporteur général. Cet amendement vise à avancer la date de remise du rapport et précise que la décomposition sera exprimée en volume et en valeur.

La commission adopte l’amendement CF70.

Elle adopte l’article 24 modifié.

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Chapitre V Autres dispositions

Article 25 Bilan annuel de la mise en œuvre de la loi de programmation des finances publiques

L’article 32 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022, qui prévoit la transmission chaque année, par le Gouvernement, d’un bilan de sa mise en œuvre, ainsi qu’une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le programme de stabilité les plus récents et la LPFP 2018-2022, est abrogé par l’article 26 du présent projet de loi.

Aussi, le présent article prévoit-il la transmission chaque année d’un bilan de la mise en œuvre de la présente loi de programmation ainsi que des articles des LPFP antérieures qui resteraient en vigueur ([72]).

Ce bilan serait rendu public en même temps que le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année.

*

La commission adopte l’article 25 non modifié.

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Article 26 Abrogation de dispositions de lois de programmation des finances publiques antérieures

Les orientations prévues par le présent projet de loi se substituent à celles de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Le présent article abroge les dispositions suivantes encore en vigueur des lois antérieures de programmation des finances publiques :

– les dispositions en vigueur de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ([73]) ;

– l’article 20 de la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ([74]) ;

– les articles 12, 26, 28, 30 et 32 de la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ([75]) ;

– l’intégralité de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ([76]).

Seuls deux articles issus respectivement des lois de programmation pour les années 2012 à 2017 et 2014 à 2019 resteraient en vigueur.

Dispositions maintenues deS précédentes lois de programmation des finances publiques

Source : présent article.

*

La commission adopte l’article 26 non modifié.

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Elle rejette ensuite l’ensemble du projet de loi.

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([1]) Avis n° HCFP-2022-1 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2021, 24 juin 2022.

([2]) Rapport d’information déposé par la commission des affaires européennes sur la révision des règles budgétaires européennes, n° 4990, par Mme Caroline Janvier, 2 février 2022.

([3]) Ces dépenses sont détaillées dans le rapport annexé au présent projet de loi.

([4]) Article 6 du Règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([5]) Définition figurant dans le tome II Dépenses fiscales des Évaluations des voies et moyens annexées aux projets de loi de finances.

([6]) Réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû), crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné), exonérations déductions, taux ou tarifs réduits, amortissements, abattements, dégrèvements.

([7]) M. Joël Giraud, Rapport d’information sur l’application des mesures fiscales, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2169, 17 juillet 2019, pages 47-114.

([8]) Les dépenses fiscales se sont élevées à 93,4 milliards d’euros en 2017 alors que le plafond était fixé à 86 milliards d’euros.

([9]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2018, mai 2019 et Cour des comptes, Le budget de l’État en 2021, juin 2022.

([10]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, mai 2020.

([11]) Le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 9 du projet de loi de finances pour 2023 pour de plus amples informations.

([12]) IGF, Dépenses fiscales et sociales, juin 2019.

([13]) Résolution pour le renforcement du pilotage et de l’évaluation des dépenses fiscales par les administrations publiques, Assemblée nationale, XVe législature, T.A. n° 292, 19 juin 2019.

([14]) M. Joël Giraud, Rapport d’information sur l’application des mesures fiscales, Assemblée nationale, XVe législature, n° 2169, 17 juillet 2019, pages 47-114.

([15]) Article 6 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([16]) Article 8 de la même loi.

([17]) Article 8 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([18]) Article 16 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([19]) Article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

([20]) Loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([21]) Tome I du fascicule voies et moyens « les évaluations de recettes », en application du 1° de l’article 51 de la loi organique relative aux lois de finances.

([22]) Article 8 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([23]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([24]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2015 Résultats et gestion, mai 2016, pages 141 et suivantes.

([25]) Présentation détaillée au 1. De l’annexe, intitulé « La nouvelle définition du périmètre des dépenses de l’État ».

([26]) Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et de M. Gabriel Attal, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 et le projet de loi de finances pour 2023, lundi 26 septembre 2022, séance de 15 heures (compte rendu).

([27] Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([28]) Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs est fixé chaque année par la loi de finances depuis 2009 conformément à l’article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

([29]) Cette consommation est détaillée dans les rapports annuels de performances joints au projet de loi de règlement et d’approbation des comptes.

([30]) Article 5 de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

([31]) « Les relations entre l’État et ses opérateurs », Cour des comptes. Rapport demandé par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, janvier 2021.

([32]) La différence entre l’autorisation votée en loi de finances initiale et le nombre donné dans la loi de règlement des comptes pour 2019 résulte de l’article 9 de la loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

([33]) Cour des comptes, rapport précité, p. 54.

([34]) La loi organique relatives aux lois de finances définit ces opérateurs comme des « organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public ».

([35]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

([36]) Voir l’article 15 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([37]) Conseil général de l’environnement et du développement durable, Inspection générale des finances, Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale, septembre 2019.

([38]) Notamment, l’initiative collaborative de Paris sur les budgets verts (« Paris Collaborative on Green Budgeting »), lancée en décembre 2017 par l’OCDE, la France et le Mexique au One Planet Summit.

([39]) Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, septembre 2021 (lien).

([40]) Article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

([41]) Article L. 1612-14 du CGCT.

([42]) Créé lors de la révision du cadre organique résultant de l’adoption de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, cet article reprend des dispositions présentes auparavant à l’article 2 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([43]) Article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

([44]) Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

([45]) La dernière phrase du 3° de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale prévoit pour sa part que « le nombre de sous-objectifs [de l’ONDAM] ne peut être inférieur à trois », leur détermination relevant du seul Gouvernement.

([46]) Avis du comité d’alerte de l’ONDAM n° 2021-2 sur le respect de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie, 1er juin 2021.

([47]) La croissance du PIB est estimée à 1,6 % en 2023, 1,6 % en 2024 et 1,7 % en 2025 d’après les hypothèses du scénario macroéconomique 2022-2027contenues dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

([48]) Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

([49]) Annexe 2 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([50]) Annexe 2 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([51]) Sans en définir le principe ni les modalités concernant les comptes de l’État, la LOLF prévoit au 4° bis de son article 51 qu’est joint au PLF « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres », tandis que le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique indique simplement au 1° de son article 67 que « par ministère il est établi un document de répartition initiale des crédits et des emplois qui présente pour chaque programme : la répartition entre les budgets opérationnels de programme des crédits ouverts en loi de finances initiale, nets de la réserve mise en œuvre en application de l’article 51 [de la LOLF, précité] » et au 3° du III de son article 91 que le contrôleur budgétaire et comptable ministériel vise « le caractère soutenable de la répartition de la mise en réserve ».

([52]) M. Bouvier, M.-C. Esclassan et J.-P. Lassale, Finances publiques (18ème éd.), L.G.D.J., septembre 2019.

([53]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des LFSS, 5 octobre 2021.

([54]) Abrogé par le I de l’article 22 de la LPFP pour les années 2012 à 2017.

([55]) Abrogé par l’article 35 de la LPFP pour les années 2014 à 2019.

([56]) Ces dispositions formaient le D du I de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale avant l’entrée en vigueur de la loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 relative aux LFSS.

([57]) Annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

([58]) Cour des comptes, rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, chapitre II « Les niches sociales : des dispositifs dynamiques et insuffisamment encadrés, une rationalisation à engager», octobre 2019, pages 112 et 113.

([59]) Cette disposition est codifiée à l’article L.O. 111-4-4 du code de la sécurité sociale. Elle prévoit que l’annexe au projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale de l’année précédente présente l'évaluation de l’efficacité des niches sociales « au regard des objectifs poursuivis, pour au moins le tiers d’entre elles. Chaque mesure doit faire l'objet d’une évaluation une fois tous les trois ans ».

([60]) Rapport d’information n° 4403 déposé par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le printemps de l’évaluation et présenté par M. Éric Woerth, intitulé « L’évaluation des politiques publiques 2021 », Assemblée nationale, XVe législature, 21 juillet 2021.

([61]) Conseil d’État, 1er avril 2022, n° 443924.

([62]) Décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018.

([63]) Y compris la Corse, la Guyane, la Martinique et Mayotte.

([64]) Y compris la Métropole de Lyon.

([65]) Le besoin de financement correspond au recours à l’emprunt.

([66]) Notion fréquemment utilisée pour apprécier la situation financière d’une collectivité : c’est la durée nécessaire au désendettement si tout l’autofinancement (excédent de la section de fonctionnement) était consacré au remboursement de la dette.

([67]) Cet objectif d’amélioration de la durée de désendettement concernerait seulement les régions qui ont une durée de désendettement supérieure à 9 ans, les départements qui ont une durée de désendettement supérieure à 10 ans et les communes et EPCI qui ont une durée de désendettement supérieure à 12 ans.

([68]) Règlement n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013.

([69]) Dans son Guide pratique sur le système européen des comptes 2010 du 4 décembre 2013, la Commission européenne définit l’assurance sociale comme les « régimes dans lesquels les participants sont obligés de souscrire une assurance, ou incités à le faire, par un tiers en vue de se prémunir contre certains risques sociaux ou certaines situations qui peuvent affecter négativement leur bien-être ou celui des personnes à leur charge ». Son volet privé se répartit entre des prestations fournies par l’employeur, le secteur de l’assurance, celui des fonds de pension ou enfin des institutions sans but lucratif au service des ménages.

([70]) Article 2 de la loi organique n° 2020-991 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ; articles 3 et 5 de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie ; articles 32 à 34 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

([71]) La loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021, précitée, a inséré dans un nouvel article 1er H de la LOLF le périmètre de l’article liminaire des textes financiers autres que la LFSS de l’année.

([72]) Les articles 17 de la LPFP 2012-2017 et 34 de la LPFP 2014-2019 resteraient en vigueur en cas d’adoption de la présente loi de programmation (voir commentaire de l’article 26 infra).

([73]) Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

([74]) Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

([75]) Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

([76]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.