rapport d'enquête sur les migrations, les déplacements de populations et les conditions de vie et d’accès au droit des migrants, réfugiés et apatrides en regard des engagements nationaux, européens et internationaux de la France

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT PROPOS DU Président
2. introduction
3. 1. Les migrations, un phénomène constant et global mais limité au regard des déséquilibres du monde
4. 2. Une réalité de l’immigration en France déformée par le débat public
5. 3. Des primo-arrivées principalement portées par le dynamisme de l’accueil des étudiants étrangers alors que l’asile focalise le débat
6. Liste des recommandations
7. première partie
8. rÉguler les migrations, une affaire « ÉtrangÈre et europÉenne » plus qu’« intÉrieure »
9. I. agir sur les dÉterminants du dÉpart sans faire de la question migratoire notre seul sujet de discussion avec nos partenaires
10. A. une question d’abord gÉopolitique à traiter au bon niveau
11. 1. Le cas des différents conflits irakiens : la route de l’Est
12. 2. Le cas de l’effondrement libyen : la route de la Méditerranée centrale
13. 3. Le cas particulier des Balkans occidentaux
14. B. contribuer au maintien des populations sur leur lieu de vie sans faire de la question migratoire l’unique monnaie d’Échange
15. 1. Décorréler l’aide au développement de la question migratoire
16. 2. Éviter de pénaliser les populations par une politique des visas restrictive
17. C. la politique des visas au cœur des relations bilatÉrales avec de nombreux états
18. 1. Des accords de réadmission qui ont touché leur limite
19. 2. Créer des voies de migration légale pour fluidifier les déplacements et réduire le pouvoir des mafias de passeurs
20. II. Les pays de transit ou la rente gÉographique
21. A. Les migrants, un outil gÉopolitique puissant pour les pays de transit
22. 1. Avec la Turquie, une volonté de parler « d’Empire à Empire »
23. 2. Avec le Maroc, une relation directement corrélée à la question sahraouie
24. 3. L’Égypte, garde-frontière contre non-ingérence dans les affaires intérieures
25. B. La France, gardienne de la frontiÈre britannique : sortir de l’impasse
26. III. ASILE : En finir avec le rÈglement DUblin et crÉer un vÉritable « OFPRA » EuropÉen
27. A. Un rÈglement DUBLIN irrÉformable
28. 1. Des propositions sur la table depuis 2016
29. a. Un système qui aiguise les égoïsmes nationaux
30. b. Des propositions sur la table depuis 5 ans
31. 2. Des positions irréconciliables qui obèrent la conclusion d’un accord signifiant
32. 3. En attendant, le migrant joue au jeu de l’oie
33. B. Des consÉquences non nÉgligeables sur les relations bilatÉrales avec les pays voisins, dont les migrants font les frais
34. C. CrÉer un vÉritable asile europÉen
35. 1. Des avancées sous la présidence portugaise
36. 2. Vers une agence européenne de l’asile au pouvoir élargi sous présidence française
37. deuxiÈme partie
38. adapter notre organisation politique et administrative À la rÉalitÉ des migrations
39. I. renforcer la dimension interministÉrielle DES POLITIQUES MIGRATOIRES
40. A. La réforme de 2007 a donnÉ au ministère de l’intÉrieur une compétence exclusive pour l’asile et les migrations
41. 1. La Direction générale des étrangers en France (DGEF), concentre les moyens et la conduite de la politique migratoire
42. 2. Une intégration indispensable des politiques migratoires qui permette de dépasser la seule gestion policière de l’immigration
43. B. rÉformer notre outil politico-administratiF
44. 1. Un virage important a été pris, en 2018, avec la création de la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés
45. 2. Consacrer et étendre la gestion interministérielle des questions migratoires en renforçant le rôle et les moyens de la DIAIR
46. II. la mÉdiation interculturelle et la participation pour fluidifier les relations entre les acteurs
47. A. la médiation interculturelle, outil de la restauration du dialogue
48. B. La participation des migrants : faire entendre leur voix
49. III. le parlement ne peut rester à l’Écart des choix de politique migratoire
50. A. Pour un dÉbat annuel plus syStématique au parlement
51. B. la liste des pays sûrs : une dÉcision politique et non administrative
52. TROISIÈME PARTIE
53. l’accès des personnes migrantes aux droits sur le territoire français : une promesse de la république insuffisamment tenue
54. I. L’Accès au droit
55. A. L’impérative simplification du droit des étrangers
56. B. Les difficultés générées par la dématérialisation des procédures
57. 1. La mise en place de plateformes numériques de prise de rendez-vous : un problème ancien non-résolu
58. 2. Les conséquences pour les usagers de la dématérialisation des procédures
59. II. L’accès aux soins
60. A. la nécessité d’un bilan de santé initial pour les étrangers primo-arrivants
61. 1. Les personnes en situation régulière
62. 2. Les personnes en situation irrégulière
63. B. Des dispositifs de prise en charge globalement satisfaisants
64. 1. Les permanences d’accès aux soins (PASS)
65. 2. Les équipes mobiles psychiatrie précarité (EMPP)
66. 3. Les centres d’accueil de Médecins du monde
67. C. Un accès aux dispositifs de prise en charge des frais de santé qui devrait être élargi
68. 1. L’aide médicale de l’État (AME)
69. a. Le problème de l’insuffisant recours à l’AME plutôt que celui de son usage abusif
70. b. La réclamation abusive de certaines pièces par les CPAM
71. c. Des délais qui encadrent de façon excessive le recours à l’AME
72. 2. L’accès des demandeurs d’asile à la prise en charge des frais de santé
73. III. L’accès à l’emploi
74. A. L’accès des demandeurs d’asile au marché du travail
75. B. Élargir le champ des métiers ouverts aux travailleurs étrangers
76. C. Mieux reconnaître les qualifications et les compétences des étrangers primo-arrivants
77. 1. Un système particulièrement complexe et peu lisible
78. 2. « 1 000 parcours de VAE collective »
79. 3. Effectuer un état de lieux approfondi des compétences et des qualifications lors de la signature du CIR
80. D. La modernisation des formations linguistiques à l’appui d’une meilleure insertion professionnelle
81. IV. L’accès à l’hébergement et au logement
82. A. L’accès à l’hébergement
83. 1. Malgré des efforts importants, le sous-dimensionnement persistant des places d’hébergement
84. 2. Pour une meilleure répartition des demandeurs d’asile sur le territoire
85. B. L’accès au logement social
86. 1. L’insuffisance de l’offre de logements sociaux
87. 2. Les difficultés spécifiques rencontrées par les réfugiés
88. V. HABITATS INFORMELS ET ACCès aux droits
89. A. À Calais, mettre fin à la délétère et coûteuse politique dite « zéro point de fixation »
90. 1. Calais et sa région : un coût élevé et déséquilibré
91. 2. Les effets délétères de cette politique pour la population concernée
92. B. une mise en œuvre partielle de l’instruction du 25 janvier 2018 relative à la résorption des campements
93. C. Derrière les habitats informels : l’enjeu de la domiciliation prérequis pour l’accès À la quasi-totalité des droits
94. VI. la prise en compte des besoins spÉcifiques de certains migrants
95. A. Les femmes migrantes : DES RISQUES accruS
96. B. Les personnes LGBTQ+ : une attention particuliÈre À porter à leurs droits
97. C. Les mineurs
98. 1. Les mineurs non accompagnés (MNA)
99. 2. Mineurs en rétention : un encadrement absolument nécessaire
100. D. Les étudiants étrangers
101. 1. L’attractivité de plus en plus contestée de la France
102. 2. Pour la suppression des frais d’inscription différenciés pour les étudiants extra-européens
103. 3. Une coordination renforcée entre les acteurs pour fluidifier les parcours
104. Annexes AU RAPPORT
105. Annexes à l’avant propos
106. EXAMEN EN COMMISSION
107. PERSONNES AUDITIONNÉES
108. PERSONNES RENCONTRÉES LORS DES DÉPLACEMENTS
109. contributions des groupes politiques et des députés
110. LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES PAR LA RAPPORTEURE
111. DOCUMENTS TRANSMIS PAR LES ASSOCIATIONS

AVANT PROPOS DU Président

« C’eût été y prendre part que de ne pas s’y opposer »

Molière, 1665.

Migrations, étrangers, réfugiés, sans-papiers, frontières, racisme, ostracisme, exclusion : la France a perdu sa carte d’identité nationale et son passeport est périmé.

Le zinzin médiatique et le vertige électoral de quelques-uns ont fait perdre le Nord à tout le monde. À peine prononcé le mot migrant ou immigré que « Liberté - Égalité - Fraternité » se transforme, par fainéantise ou idéologie, en « peur - indifférence - humiliation et répression ».

En matière de respect des personnes, du droit national et international et des valeurs qui fondent notre République, les engagements de la société française vis-à-vis des étrangers ne sont pas tenus. Pire parfois : ils sont bafoués, avec des conséquences dramatiques. En étant incapable de faire la place qui revient à un être humain, c’est-à-dire lui permettre d’accéder aux droits dont il est censé disposer, la France, patrie des droits de l’homme, a perdu son message à vocation universelle. Elle ne sait pas, elle ne sait plus, quelle est sa place dans le monde. Même, les droits de l’enfance sont écornés dans notre pays dès qu’il s’agit de ceux des étrangers. Les femmes – qui représentent plus de 50 % des personnes migrantes – sont également en grand danger et en mal de protection : elles sont les premières victimes de la mollesse ou de la non-application du droit national.

Nous sommes à la dérive. Collectivement.

Au fil des auditions de migrants à l’Assemblée nationale, d’observations effectuées, un peu partout en France sur le terrain, en confrontant le discours d’élus et d’agents des services publics avec la réalité visible ou certains documents comptables, le constat s’impose : la situation relative aux droits humains des migrants et leurs conditions de vie en France sont alarmantes.

Jusqu’où la grève de la faim d’Anaïs Vogel, Ludovic Holbein et le père Demeestère à Calais doit-elle se poursuivre ? Eux ne réclament que l’arrêt des traitements inhumains et dégradants contre les personnes exilées à la frontière franco-britannique ! Selon quel principe une personne migrante perd son rang d’être humain pour ne devenir qu’un animal ? Il ne s’agit même plus de comparer les Soudanais ou les Érythréens avec des troupeaux de bétail paisible, mais de voir là de véritables battues de service public, non pour chasser le sanglier, mais notre semblable ! La situation dans les centres de rétention administratives (CRA) est tout aussi malsaine et indigne d’une démocratie comme la France au 21ème siècle. L’enfermement administratif est en soit assez contestable. Que dire de cette maman mise en CRA à Mayotte, sans son bébé, alors qu’elle l’allaitait tandis que l’enfant, confié à des tiers, s’est trouvé en rupture d’alimentation à un mois ! Les droits de l’enfance sont impunément bafoués par les services de l’État français. Notre pays est condamné très régulièrement par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) pour traitement inhumain et dégradant lorsque des enfants sont enfermés en CRA. La qualité « d’enfant » devrait l’emporter sur celle « d’étranger ». Mais non ! Même le droit français n’est pas appliqué à ce sujet.

Un récent texte sur la protection de l’enfance en France est examiné à l’Assemblée nationale ? Le ministre en charge de cette loi, probablement terrorisé à l’idée d’affronter la doxa politico-médiatique du moment, n’ose pas avancer un mot sur la protection des enfants quand il s’agit de ceux des migrants !

L’un de mes amendements au projet de loi reprenait en tous points la recommandation de La Défenseure des droits, émise par avis au Gouvernement et au Parlement, de faire évoluer la législation, conformément à la Convention relative aux droits de l’enfant, pour proscrire, en toutes circonstances, le placement de familles avec enfants en CRA et en zone d’attente. Réponse de la présidente de la commission des affaires sociales : « Le premier alinéa de l'article 45 de la Constitution dispose que tout amendement est recevable, en première lecture, dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte. Tel n'est pas le cas de cet amendement dont le dépôt ne peut être accepté ». Quelle confusion, quelle méprise, quel fourvoiement de la part de mes collègues députés de refuser, même le débat, sur un sujet aussi grave. D’abord parce que ces parlementaires semblent prendre leur mandat sur injonction du gouvernement et non en représentants de la Nation qu’ils sont. Mais également parce que pour eux, un enfant parce qu’il est migrant n’est plus un enfant. Sommes-nous vraiment dans l’hémicycle des combats de Jaurès et Simone Veil ?

Les échéances électorales à venir n’invitent pas à l’optimisme quant à un redressement du pays, vers un prompt et nécessaire rétablissement de ses valeurs, patiemment et parfois difficilement construites. Le cénacle politique ne se résout pas à sortir du mensonge.

Il y a d’abord les théories de l’extrême droite, relayés par des candidats à l’élection présidentielle, autour du « grand remplacement », lesquelles ne tiennent pas la route à l’épreuve d’une analyse des données, d’une approche scientifique et raisonnée. Ces théories reposent sur une « peur qui échappe à toute argumentation rationnelle » explique François Héran, professeur au Collège de France. En manque de repère sur la place de la France dans le monde et faute de pouvoir s’inscrire dans un projet politique clair pour le pays, de nombreuses Françaises et Français croient entendre un discours conforme à leur ressenti quotidien. Éric Zemmour ou Marine Le Pen, quand ils s’engagent sur ce terrain-là, ne sont que de piètres figures de Philippulus, le prophète dans Tintin et l’Etoile Mystérieuse, prêchant tout à la fois des jours de terreur à venir, le châtiment et la fin du monde.

Quand un quart des espèces sont menacées d’extinction sur la planète, que nous sommes sur une trajectoire de réchauffement de + 3°C d’ici la fin du siècle, que notre système de santé est très affaibli tout comme nos principes démocratiques – français, européens et mondiaux – ce ne sont pas les migrations qui menacent notre monde, ni notre pays. Un peu de bon sens ne fera de mal à personne.

Il y a ensuite tout le groupe des bonimenteurs. À la recherche de suffrages, ils ont choisi de surenchérir toujours davantage sur le péril migratoire. D’abord pour masquer la vacuité de leur projet sur d’autres sujets essentiels, ensuite convaincus que les sondages invitent à cette stratégie plutôt qu’à un discours honnête et responsable. Ainsi, dans la course aux votes, un moratoire sur l’immigration est présenté comme le remède miracle pour le pays. « Fermer le robinet de l’immigration » ou la magie d’une solution qui ne l’est pas. Nous sommes en 2021. À ma connaissance, il n’existe qu’un seul pays expérimentant cette stratégie avec succès : la Corée du Nord. On pourrait éventuellement s’accorder sur un deuxième – encore que – l’Afghanistan des Talibans. Bigre ! Que voilà une étrange identité nationale pour la France des Lumières…

Ce que les tenants de cette poudre de perlimpinpin ne disent pas – ou ce à quoi ils n’ont même pas réfléchi – c’est que la France a des engagements au moins de trois ordres : nationaux, européens et internationaux. Pour certains adeptes du moratoire sur les migrations, quelques rapides modifications de la Constitution française seraient suffisantes. Non ! C’est l’essence même de notre Constitution qu’il faudrait sacrifier et remplacer par je ne sais quoi. Tout le préambule serait à revoir et la majorité des principes constitutionnels aussi. Sans parler de notre devise qui n’aurait plus aucun sens... Il faudrait également se départir de l’Union européenne (UE) et des droits fondamentaux qu’elle promeut tant bien que mal. Changer de Constitution et quitter l’UE ne serait pas encore suffisant. Il faudrait également se retirer de nombreux textes fondateurs des Nations-Unies, particulièrement ceux-là même que la France peut s’enorgueillir parfois d’avoir imposé au monde. Quels droits resteraient-ils pour les Français eux-mêmes en s’engageant comme cela dans pareille mauvaise aventure ? Nulle garantie.

Ces propos politiciens qui s’amusent à mettre en pâture les migrants sont de courte-vue, totalement irréalistes et la plupart de leurs tenants en sont parfaitement conscients. Le cynisme 2.0 s’acharne contre les pauvres et les plus démunis. Les migrants cochent toutes les cases et en plus ils ne votent pas ! Dans son livre En mer, pas de Taxis, Roberto Saviano exprime parfaitement le grand mensonge des politiques : « l’immigration et les migrants sont le grand prétexte, le grand mensonge employé ces dix dernières années par le monde politique pour ne plus parler de politique (…) l’immigré est un ennemi bien commode ».

Il y a enfin les mensonges de ceux qui gouvernent, hier et aujourd’hui. L’inventaire serait trop long pour cet avant-propos. Arrêtons-nous aux plus récents. Le dernier en date est une réponse de Marlène Schiappa à Jennifer de Temmerman, députée du Nord, lors des Questions au gouvernement du 26 octobre 2021. À la députée qui l’interpellait sur les trois grévistes de la faim de Calais, en raison du traitement indigne et inhumain subi par les migrants, la Ministre déléguée auprès du ministre de l'Intérieur chargée de la Citoyenneté, osait cette réponse : « il y a effectivement régulièrement des camps démantelés. Démantelés pourquoi ? Pour mettre les personnes à l’abri dans des centres d’accueil où leur sont proposées des solutions. Ce fut encore le cas le 27 septembre dernier. 324 agents de l’État se sont mobilisés pour mettre à l’abri 286 migrants ». D’une part, la ministre ment sans vergogne devant la Représentation nationale. D’autre part, elle n’a manifestement pas la moindre idée de ce qui se passe vraiment à Calais. Les associations et ONG sur place – que la ministre salue au passage pour leur travail ! – sont empêchées ou gênées par les services de l’État dans leur action de solidarité au quotidien et déplorent que l’action publique « inflige la détresse ». La ministre semble évoquer une expulsion isolée, alors qu’elles sont nombreuses et quasi quotidiennes. La mise à l’abri évoquée des 286 migrants est simplement une « invitation » à monter dans un bus pour une destination, aussi lointaine que possible, Metz ou Toulouse, sans promesse d’un hébergement de plus de deux jours. À noter que la plupart n’auront pas pu récupérer et emporter leurs effets personnels et que les tentes dans lesquels ils s’abritaient auront été détruites. Voilà ce que signifie une « mise à l’abri » pour la ministre.

Terrible imaginaire fantasmé du réel calaisien depuis les salons dorés de la République, qui trouvera son lot de fans parmi les médias…

Autre mensonge grossier, celui du Président de la République Emmanuel Macron en octobre 2019 qui, dans un entretien accordé au magazine Valeurs Actuelles, à l'occasion d'un déplacement à Mayotte, s'était donné pour objectif de réaliser 100 % des obligations de quitter le territoire français (OQTF) à la fin de son quinquennat. Le même message a été relayé par le ministre de l’Intérieur Gerald Darmanin, dans un entretien au Figaro en mai 2021 et encore à l’issue d’une sorte de Conseil de défense sur l’immigration en juin 2021. Cette duperie est également portée par le porte-parole du gouvernement Gabriel Attal, concomitamment au durcissement de l’octroi de visas à l’Algérie, au Maroc et à la Tunisie, fin septembre 2021.

Pourquoi ce sont des mensonges ? Le principe d’une OQTF est simple : une fois la décision d’expulsion prononcée, encore faut-il que le pays vers lequel la France souhaite renvoyer quelqu’un accepte de recevoir cette personne. Laisser croire autre chose, c’est prendre les gens pour des imbéciles et les induire en erreur.

« Le pouvoir exécutif dit que d’ici le mois d’avril 2022, on sera à 100 % d’OQTF effectives, pensez-vous que l’on puisse atteindre cet objectif, oui ou non, et pour quelles raisons ? » : j’ai posé cette question à Jacques Henri Stahl, président adjoint de la Section du contentieux du Conseil d’État et président du groupe d’étude sur la simplification du contentieux des étrangers, lors de son audition dans le cadre de la commission d’enquête. Réponse du conseiller d’État : « Je ne le crois pas (…) C’est une action administrative qui est particulièrement difficile à mettre en œuvre et en l’état de ce que l’on peut voir, à la fois des moyens de l’administration et des procédures qu’elle est susceptible de mettre en œuvre, je ne crois pas que ce soit possible d’aboutir à brève échéance à ce type de taux d’exécution ». Alors, oui, de juillet 2020 à janvier 2021, sur plusieurs milliers d’OQTF prononcées vers l'Algérie, à peine une vingtaine auraient effectivement eu lieu… Mais comment escompter un autre résultat alors même que les relations diplomatiques entre France et Algérie sont très tendues ? On notera tout de même que les mesures de rétorsion visant à limiter le nombre de visas à un pays récalcitrant, c’est punir un peuple quand on ne sait s’arranger avec son chef. Pour bien comprendre le raisonnement rien ne vaut une comparaison : un pays, parce que furieux contre le Président Macron, s’en prendrait aux gilets jaunes…

Qu’on soit favorable à la logique des OQTF ou pas, une évidence s’impose : la non-exécution d’une décision de justice est une entaille aux principes fondamentaux de la République. Mentir sur un sujet aussi grave l’est également…

Dans la série des mensonges, l’irresponsabilité politique amène soit à rejeter la faute sur nos voisins, soit à expliquer, chiffres inventés à l’appui, que l’on fait mieux qu’eux.

Dans l’émission « Elysée 2022 » du 23 septembre 2021 sur France 2, face à l’invitée du jour Valérie Pécresse, Gérald Darmanin assène cette leçon à son interlocutrice (les deux étaient côte à côte au sein du gouvernement pendant le quinquennat du Président Nicolas Sarkozy) : « Nous faisons mieux que les Allemands, beaucoup mieux que les Allemands. Nous faisons beaucoup mieux que les Allemands qui ont deux fois plus d’étrangers sur leur sol que nous. Nous faisons beaucoup plus que les Allemands puisqu’on a 120 000 demandes d’asile et qu’ils en ont 160 000. Nous faisons beaucoup plus que les Allemands parce qu’on gère en 18 mois, c’est déjà un peu trop, quand les étrangers font des recours, avant de pouvoir les expulser, c’est un des problèmes, eux ils mettent 2 ans. On fait beaucoup mieux que les Allemands au moment où eux, ils acceptent 50 % de leurs demandes d’asile sur 160 000, quand nous on en accepte 30 % sur 120 000 ». Ces propos ne veulent rien dire et sont extrêmement graves. Qu’un ministre de l’Intérieur se félicite de moins bien protéger les personnes fuyant des guerres et des persécutions qu’un autre pays et dénigre le droit d’asile, liberté fondamentale à valeur constitutionnelle, en le présentant comme un problème, est caractéristique de la dérive que nous vivons en France. Ce qui fonde notre République est remplacé par des conceptions raccourcies d’idéologues en mal d’électeurs. La première comparaison avec l’Allemagne est aberrante. Celle sur le nombre de demandeurs d’asile et le pourcentage de demandes acceptées est une ineptie qui repose sur la méconnaissance de ce qu’est la demande d’asile au regard de la Convention de Genève qui définit le statut de réfugié. En matière d’asile, il s’agit d’appliquer le droit et non pas de raisonner en termes de générosité ou de fermeté. Considérer l’asile comme une faveur que l’on octroierait ou pas revient à considérer que la Cour Nationale du Droit d’Asile examinerait les demandes à la lumière de quotas sans considérer la situation humaine. Ce serait contraire au droit international. Ce serait totalement contraire au droit national. En se félicitant de la sorte, le ministre de l’Intérieur induit donc en erreur les citoyennes et citoyens dans une émission grand public, mais assigne également des objectifs implicites illégaux à tous les agents du ministère de l’Intérieur et du ministère de la Justice. Enfin, l’association directe dans le discours entre « recours des étrangers » et « expulsions prochaines » remet en cause le principe même de la justice en France : un recours ne peut pas être légitime quand il est déposé par un étranger ? Se vanter de temps d’instruction plus court des recours par rapport à l’Allemagne, c’est sans doute aussi que la France est moins soucieuse du respect des droits des personnes et de l’application de la Convention de Genève de 1951 qui affirme clairement que « toute personne » qui craint avec raison pour sa sécurité doit être protégée.

En tant que signataire de cette Convention, la France doit garantir l’égalité des chances à chaque demandeur d’asile, leur donner la possibilité d’être entendu et compris, et bien évidemment de procéder à un recours en cas de refus.

Les manquements des pays voisins de l’Union Européenne et des pays de départ ne peuvent être ignorés. Mais après six mois d’enquête relative aux migrations, aux conditions de vie et d’accès au droit des migrants, il est évident que la responsabilité politique française face à la situation actuelle inacceptable est entière.

Malmenés par des mouvements politiques nationaux racistes depuis le début du 21ème siècle, Allemagne, Italie, Espagne ou France, pour ne citer que ces démocraties occidentales, n’ont pas vraiment fait preuve de bonne volonté dans l’accueil des migrants : quelles solutions concrètes ont-elles apportées pour que migration ne rime pas avec abandon ?

S’agissant de la défense des droits humains, la plupart des gouvernements ont baissé pavillon. Certes, le contexte est difficile. Les multiples attaques terroristes traumatisantes ont été exploitées par les démagogues pour alimenter la peur de l’étranger. Les constructions populistes, sans proposer de solutions, se sont attachées à désigner les minorités vulnérables et défavorisés comme boucs émissaires, responsables de tous les maux. Enfin, les médias et les réseaux sociaux ont remplacé le journalisme, plutôt pour le pire que pour le meilleur. Il ne peut plus être question que de faits sensationnels, d’images fortes et de propos calomnieux. Les médias privés ne donnent plus aucune limite aux propos stigmatisants. Les médias publics leur font également la part belle et ne cherchent même pas à opposer un discours politique construit au torrent d’invectives quotidien à l’égard des étrangers. Le buzz pour répondre au buzz. Parfois quelques associatifs se verront proposer un micro, parfois quelques chercheurs. Très rarement, on entend une réponse politique par des politiques à cette idéologie prédatrice qui s’est emparée des médias. Dans le match politique médiatique : le propos construit, factuel et responsable, n’est plus invité. Mais qu’attendent les services publics de l’audiovisuel ?

Aujourd’hui, au carrefour de la mollesse des uns et du bon filon politicien des autres, les fantasmes archaïques et les préjugés raciaux traversent abondamment notre société. L’irrationnel politico-médiatique est devenu la seule réponse visible, laquelle prend forme d’un concours de flatteries des bas instincts.

Qu’il s’agisse d’accueil, d’asile ou de retour, la traduction par les services de l’État de la politique migratoire dans notre pays est défaillante, avec des conséquences humaines lourdes. À la décharge des fonctionnaires, le message politique est tellement brouillé par les prises de position mensongères que leur exercice au service de l’État est rendu difficile.

Ballotés entre facilité, démission, manque de moyens et instrumentalisation, les services publics sont incapables d’apporter une réponse cohérente et respectueuse de nos lois : une inaptitude partielle ou totale à donner assistance et protection aux migrants. Il faut cependant exempter l’éducation nationale et l’université de ce constat tant chercheurs, enseignants et agents ont su y préserver l’essentiel pour les enfants et la jeunesse. D’autant plus remarquable que ce formidable souffle de solidarité discrète des instits, profs, aides de camps et profs de fac n’est vraiment pas inspiré par leurs chefs de la rue de Grenelle et de la rue Descartes.

Quelques irréductibles fonctionnaires, en bas ou au sommet de la hiérarchie, tentent bien l’impossible, mais pour la plupart, le migrant est devenu chose invisible ou gênante. L’interminable file indienne, impatiente mais silencieuse, devant les préfectures, a disparu. On pourrait s’en réjouir. En réalité, le numérique a gommé tous ces gens de l’espace public ! Les relations humaines ne se font plus que par proxy interposé, même quand il s’agit de se livrer à des échanges qui touchent à l’intime, comme ces témoignages de migrants LGBT devant l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ayant à prouver leur orientation sexuelle en quelques minutes, ou parfois par un mail et deux ou trois clics, pour espérer l’asile ! Petit à petit, les services publics se désengagent de toute proximité avec la personne humaine. Quand le contact humain reste néanmoins impossible à supprimer complètement, l’État sous-traite à des associations sous-dotées en moyens.

De même, le budget national alloué à la gestion de l’immigration pour 2022 - annoncé avec roulement de tambour à 1 ? 9 milliard d’euros - sera en grande partie utilisé pour soustraire à la vue du citoyen ces migrants – qu’on les éloigne ou qu’on les enferme…

Comment est-on arrivé à cet ostracisme d’État au Pays des Lumières et comment en sortir ?

Quelle mouche a piqué la société française pour qu’elle développe tant de veulerie quand ces femmes et ces hommes venus d’ailleurs se noient, meurent écrasés sous les trains ou transis de froid ?

Pourquoi la tolérance, la confiance dans la connaissance scientifique et ce que l’on appelle communément l’État de droit ont perdu tout crédit dans la classe politique, la haute administration et les médias dès lors qu’il s’agit de parler des étrangers ?

La création d’un ministère de l'Immigration, de l'Intégration, de l'Identité nationale et du Développement solidaire en 2007, le débat vicié sur l’identité nationale de l’automne 2009 puis le rattachement de l’immigration au ministère de l’Intérieur en 2010 ont pénétré en profondeur toutes les strates de la société française. À cette période, l’appareil d’État a intégré que « l’étranger » serait désormais opposé à « l’identité nationale » et que l’immigration serait un problème, désormais adossé à l’insécurité, aux troubles à l’ordre public, de manière systémique.

S’il est une théorie du ruissellement qui s’est concrétisée pendant ce quinquennat, c’est bien celle-là. Des plus puissants et décideurs jusqu’à tous les endroits de notre société, le migrant est désormais considéré comme une chose, parfois comme un animal. Flux, chiffres, données démographiques galopantes, mineurs non accompagnés vus comme des hordes n’appartenant à personne et donc pas à l’Humanité.

Nous sommes à la dérive. Collectivement.

Il est donc nécessaire de rappeler à quel continent nous sommes censés nous raccrocher !

Le préambule de la Constitution française en vigueur commence par ces mots : « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la Déclaration de 1789. » Et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 commence elle-même ainsi : « Les Représentants du Peuple Français, constitués en Assemblée Nationale, considérant que l'ignorance, l'oubli ou le mépris des droits de l'Homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des Gouvernements, ont résolu d'exposer, dans une Déclaration solennelle, les droits naturels, inaliénables et sacrés de l'Homme, afin que cette Déclaration, constamment présente à tous les Membres du corps social, leur rappelle sans cesse leurs droits et leurs devoirs… » avec pour article premier : « Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. »

Traduction : les Français naissent avec des droits en France et à l’étranger. Les étrangers naissent avec des droits à l’étranger et en France. N’en déplaise aux Français en parfaite méconnaissance de la Constitution et du droit national du pays auquel ils se disent appartenir.

Hébergement cherche solidarité

Notre pays connaît actuellement une contradiction essentielle. Pas dans les textes mais dans la pratique. En effet, la question migratoire renvoie aux questions d’hébergement et de logement. Historiquement en France, les priorités de la puissance publique en matière de logement des immigrés découlent des priorités économiques et peu des grands principes affichés. Dire le contraire serait très naïf. Mais puisque certaines priorités économiques réclament de la main d’œuvre étrangère (de plus en plus qualifiée), comment se fait-il qu’aucune politique publique ne s’attache vraiment au sujet, sauf en dernière roue du carrosse ?

Sur le terrain, partout en France, les évacuations de camps et de squats sont devenues quotidiennes. C’est une sorte de nouveau sport national qui n’offre aucune solution pérenne, ni même un début de solution. L’Instruction du Gouvernement visant à donner une nouvelle impulsion à la résorption des campements illicites et des bidonvilles de janvier 2018, adressée aux préfets, agences régionales de santé et rectorats, a beau avoir été signée de la main de 8 ministres, et se donner pour objectif « une politique à la fois humaine et exigeante quant au respect du droit et de la loi mais aussi une politique efficace, avec une réduction durable du nombre de bidonvilles », elle est restée incantatoire. On évacue, on expulse, puis on sécurise des bâtiments mais pas les gens qu’on déloge !

« Il faut bien faire appliquer les décisions de justice » vous diront les chefs exécutants de ces séquences très traumatisantes. Les mêmes n’auront plus rien à répondre quand vous leur démontrerez que par la même occasion, ils enfreignent eux-mêmes d’autres lois supérieures de la République. Certes, la solution est difficile. Très fréquemment le 115, numéro destiné à l’hébergement d’urgence, ne répond pas et pour cause : rien à proposer ! Nous manquons cruellement de lieux d’accueil. En dépit d’un certain volontarisme affiché – handicapé par la pandémie, il faut le reconnaître – on assiste en France à un problème de flux entrants vers le 115. L’hébergement d’urgence est inopérant, miroir de l’échec de plusieurs politiques publiques (en psychiatrie, migratoire ou encore d’aide à l’enfance). Mais il y a surtout un problème de flux sortants de l’hébergement d’urgence vers le logement.

Faute de disposer d’une capacité d’accueil suffisante, deux options s’offrent pour une politique publique qui veut vraiment aller vers un toit pour tout le monde : construire du logement là où les tensions sont les plus manifestes ou bien optimiser l’existant.

La première option est entravée par plusieurs problèmes sérieux. Le temps nécessaire aux démarches préalables à la construction, du choix foncier jusqu’à livraison du logement, est long : y parvenir en moins de six ans est un exploit. De plus, dans les zones en tension, le foncier ne se trouve que rarement à des prix abordables, et, dans le cadre pertinent de la lutte contre l’artificialisation des sols, les contraintes sont encore plus conséquentes. Globalement, on fait face à une machine à exclure les plus précaires du logement privé, dans laquelle les migrants sont au plus bas de l’échelle.

Aussi, la deuxième option d’une « optimisation de l’existant » s’impose comme celle du bon sens, au moins en accompagnement de la première et pour le court et moyen terme. Combien de rapports sur le nombre de logements vides en région parisienne ? Fin 2020, pour ne citer que cet exemple, Paris connaissait plus de 18 000 logements vacants depuis plus de deux ans. La ministre déléguée au Logement, Emmanuelle Wargon, a annoncé en janvier 2021 un nouveau programme de lutte contre la vacance des logements basé sur une approche locale. Les résultats se font attendre. Les potentiels de la solidarité privée restent ignorés. D’autant plus étonnant que, comme l’écrivait l’ingénieux sociologue Abdelmalek Sayad : « un migrant avec des meubles, ça n’existe pas ». Ce n’est pas la logistique d’emménagement des gens concernés qui pèse…

Pire même : s’est construite au fil des ans cette idée qu’être solidaire est pénalement répréhensible. Impossible d’énumérer ici le nombre de gens inquiétés par la police et la justice pour un geste d’humanité en direction d’une personne migrante. Notre pays bascule vers une pratique sans fondement juridique, de ce qui a fini par être dénommé le « délit de solidarité ». Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 6 juillet 2018, a pourtant remis les pendules à l’heure en considérant la fraternité comme un principe à valeur constitutionnelle, se fondant sur les articles 2 et 72-3 et le préambule de la Constitution. Par suite, la Cour de cassation, dans un arrêt rendu le 26 février 2020, a clarifié encore davantage l'interprétation de la loi en tranchant le débat entre acte humanitaire et acte militant, pour finalement juger que la protection des actes solidaires ne se limitait pas aux actions purement individuelles et pouvait s'appliquer aussi aux actes militants accomplis au sein d'associations. Le droit national est donc très clair. Mais rien n’y fait : en pratique pèse un soupçon sur les aidants aux migrants.

Contradiction essentielle donc que cette puissance publique, incapable d’apporter une réponse au problème de l’hébergement d’urgence et du logement des étrangers en France, mais qui ne fait pas appel aux solidarités privées et ne mobilise pas les collectivités en vraies partenaires. Rassurons les tenants du discours de la peur de l’étranger, il ne s’agit pas d’obliger tel ou tel à héberger une famille de migrants chez lui mais de faire appel à la solidarité des Françaises et des Français qui le souhaitent !

Côté collectivités, les mécanismes de domiciliation sont parfois assez étonnants : quand une personne migrante est domiciliée dans une ville, la ville ne reçoit aucun concours financier supplémentaire de la part de l’État. Pas vraiment une invitation à être accueillant… Cela explique ce jeu parfois malsain des villes à essayer de renvoyer à leur voisine les migrants, cela explique aussi toute la difficulté des étrangers à obtenir une domiciliation, sésame pourtant indispensable pour faire valoir ses droits. Fort heureusement, de nombreuses collectivités font œuvre de solidarité à l’égard des migrants, à l’image de celles réunies au sein de l'Association nationale des villes et territoires accueillants (ANVITA) qui œuvrent pour des politiques d'accueil inconditionnelles, incluant les publics exilés, et pour l'hospitalité sur leurs territoires.

Des dispositifs associatifs de solidarité active pour l’hébergement existent également de longue date au Secours Catholique, à la Fondation Abbé Pierre, le programme Welcome porté par le Service jésuite des réfugiés (JRS), le programme ELAN du Samu social, les initiatives de l’association SINGA ou dans de plus petites structures, à l’instar de Famille au grand cœur à Montpellier. Cette dernière association, dont la plupart des membres et animateurs sont des demandeurs d’asile, accueille et vient en aide aux jeunes primo-arrivants gays, lesbiennes, bisexuels ou encore transgenres, pour les sortir de leur isolement. Un toit dans une famille française et l’intégration s’accélère.

De constat d’échec en constat d’échec, pendant des décennies, avec des situations aussi criantes et dramatiques que celles de Calais, Briançon ou de la Porte de la Chapelle à Paris, il reste pour le moins étonnant que la puissance publique ne fasse pas de la force solidaire française – individuelle, associative et des collectivités – un levier pour améliorer et faciliter l’hébergement des migrants.

Les lacunes des dispositifs d’hébergement d’urgence et de logement impactent encore davantage les femmes migrantes. Pour certaines, cette précarité les maintient dans les réseaux desquels elles ont voulu s’extraire ou dont elles sont victimes en quittant leur pays. Pour d’autres, il s’agit ni plus ni moins de les laisser en proie aux réseaux mafieux en France.

En conséquence, il faut passer dans notre pays d’une solidarité empêchée à une solidarité facilitée, encouragée et reconsidérée. Le « délit de solidarité » ne doit plus exister dans notre pays qui reconnaît la fraternité comme un principe à valeur constitutionnelle. Par ailleurs, il faut stopper le discours lénifiant sur les associations entravant le travail des services de l’État : quand l’État se fourvoie, elles doivent continuer de le dire et de s’opposer.

La réponse à l’incapacité de l’État à agir dignement se trouve dans un contrat de confiance avec les associations, lequel passe par leur financement à hauteur de la mission qu’elles remplissent pour le compte de l’autorité publique.

Francophonie hasardeuse

Par lettre en date du 5 octobre 2020, le Premier ministre Jean Castex avait confié à l’Inspection générale de l’administration, à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche une mission « relative aux moyens de favoriser l’accès des étrangers primo-arrivants à la reconnaissance des diplômes, des qualifications et à la validation des acquis de l’expérience professionnelle ». L’objectif poursuivi était de permettre aux étrangers primo-arrivants de s’intégrer plus rapidement sur le marché du travail français, dans un contexte où beaucoup d’entreprises peinent à recruter. L’enjeu était aussi celui d’une plus grande efficacité de la politique d’intégration, en limitant les phénomènes de déclassement et en assurant, en parallèle, une meilleure promotion de l’activité des femmes migrantes. On ne peut que saluer cette commande d’un Premier ministre manifestement pragmatique, soucieux de la lettre et de l’esprit des valeurs de notre République et, surtout, affranchi des stériles querelles politiciennes sur ce sujet.

Le rapport en résultant a été achevé en avril 2021 sous le titre : L’insertion par l’emploi des étrangers primo-arrivants : reconnaissance des diplômes et des qualifications, validation des acquis de l’expérience professionnelle. On peut regretter que le rapport n’ait pas été rendu public : égratignant les a priori, il allait rejoindre les étagères poussiéreuses, cimetière des rapports embarrassants. On pourrait aussi s’inquiéter de voir que l’avis de la commission des lois pour le projet de loi de finances pour 2022 sur la mission « Immigration, asile, intégration » repose sur un rapport d’octobre 2013 (L’évaluation de la politique d’accueil des étrangers primo-arrivants, IGA-IGAS, octobre 2013) quand il en existe un d’avril 2021 IGA-IGAS-IGESR ! Fort heureusement, on peut rester optimiste puisque ce travail précis et de grande qualité devient utilisable, particulièrement à la mesure de ses trente recommandations.

Ainsi, sur l’apprentissage de la langue, voici quelques-unes des préconisations :

– Au niveau de la Direction générale des étrangers en France (DGEF), orienter les signataires du Contrat d’Insertion Républicain qui ne maîtrisent pas la langue mais qui ont le désir de travailler vers un apprentissage du français à visée professionnelle,

– Au sein du Ministère de l’Intérieur et du Ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, étendre le dispositif « DU Passerelle – étudiants en exil » aux signataires du CIR qui possèdent au moins le niveau bac et qui ont besoin d’une mise à niveau linguistique pour reprendre des études universitaires ou pour compléter leurs qualifications professionnelles,

– Au niveau de la DGEF et de l’Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), intégrer dans le cahier des charges des formations linguistiques un critère de certification qualité pour les prestataires de formation,

– Toujours chez la DGEF, confier les évaluations initiales, intermédiaires et finales du niveau de langue à des prestataires spécialisés, indépendants des organismes de formation,

– À la DGEF et l’OFII, faire certifier l’atteinte du niveau A1 pour l’ensemble des bénéficiaires des formations linguistiques et faire prendre en charge la totalité du coût des certifications par l’OFII.

Il s’agit d’éviter le saupoudrage, de rationaliser les apprentissages, d’inciter à l’atteinte d’un meilleur niveau de français, d’éviter les formations totalement inadaptées ou plus que médiocres et aussi de pouvoir évaluer les organismes de formation, de manière à assainir un marché très lucratif et très sauvage aussi. Les petites structures, scrupuleuse d’un travail de haute qualité vis-à-vis de leur public apprenant migrant, ont tôt fait de se faire sortir des marchés publics par des officines peu scrupuleuses et qui n’ont d’efficace que leurs lobbyistes et leurs spécialistes de la réponse aux appels d’offre.

Les auditions menées auprès de responsables d’organismes de formation et de l’OFII montrent des difficultés importantes pour une offre adaptée aux apprenants, des ruptures dans leurs parcours assez fréquentes et souvent un volume insuffisant d’heures d’apprentissage. Sur le terrain, il est possible de voir des dispositifs très efficaces mais trop rares. La comparaison avec le modèle allemand - ici me semble-t-il légitime - est assez saisissante. L’Allemagne impose un niveau plus élevé d’apprentissage de l’allemand pour l’obtention de certains titres de séjour mais donne les moyens de l’atteindre par des volumes d’apprentissage de la langue plus conséquents auxquels viennent s’ajouter de nombreuses heures d’« apprentissage de la vie en Allemagne », axées sur le marché du travail, l’éducation des enfants, les passe-temps, la vie en société et le paysage médiatique du pays. Les résultats paraissent plus probants outre-rhin.

La question des moyens pour améliorer l’apprentissage du français par les étrangers en France est une évidence, même pour le Président de la République. Dans un intéressant discours, prononcé à l’Institut de France en mars 2018, il indique qu’ : « Apprendre à parler et écrire le français, c’est établir dans toute la francophonie cette Constitution qui nous unit et nous rapproche (…) Et apprendre le français, c’est d’abord l’apprendre en France et nous ne saurions proposer quoi que ce soit pour la francophonie si nous ne savons regarder nos propres imperfections, nos propres lacunes, parfois nos propres reculs (…) Ce devoir d’apprendre le français en France s’impose de manière plus impérieuse au moment où nous devons accueillir des femmes et des hommes chassés par la guerre et leur donner un destin au sein de notre communauté nationale. Je ne vois pas de meilleur titre de séjour pour eux que la langue française et c’est par là aussi qu’ils entreront dans la Nation, c’est par là qu’ils trouveront leur juste place. Et si on ne leur donne pas cette chance, si on ne leur donne pas cette possibilité de rentrer dans notre pays par et dans la langue, quelle place prétend-t-on leur donner ? (…) Nous devons établir des passerelles, créer des instances qui rapprochent. C’est le sens de la mission que j’ai confiée à Leïla Slimani. Son rôle à mes côtés est de relier, nouer, faire converger et donc de repérer et sentir les dynamiques qui sont à l’œuvre, de percevoir les signaux faibles et saisir les mouvements qui émergent… ».

Il est l’heure de dire au Président de la République que les signaux faibles sont plutôt des signaux de faiblesse de notre pays en matière d’apprentissage du français. Ce sont des millions d’euros de deniers publics qui sont mobilisés dans une francophonie parfois hasardeuse, où la promotion du français peut facilement se confondre avec quelques projets économiques aventureux… alors que dans le même temps, on escamote, sur notre territoire, les possibilités d’une intégration réussie, en oubliant la promesse francophone. Pourquoi ne pas miser vraiment sur ces gens qui veulent s’installer, durablement ou pas ? S’ils restent en France, ils auront besoin du français. S’ils quittent la France, tout ce qu’ils emporteront de français, de reconnaissance à avoir été accompagnés un temps, c’est autant de gagné pour la francophonie, pour le rayonnement de notre pays. C’est un gâchis incompréhensible.

On peut essayer de terminer ce chapitre sur une note positive avec ces propos encourageants de la présidente de l’université Jean-Jaurès à Toulouse, présidente de la commission des relations internationales et européennes de la Conférence des présidents d’université : « De nombreuses universités ont lancé des initiatives remarquables et originales en faveur des migrants. L’université fédérale Toulouse Midi-Pyrénées, qui regroupe plusieurs établissements, propose ainsi un diplôme d’université en français langue étrangère, de manière à amener chaque année des étudiants en situation de très grande fragilité à un niveau de maîtrise de la langue et d’acculturation leur permettant ensuite de suivre une formation au sein de l’université comme des étudiants « ordinaires », c’est-à-dire avec des chances de réussir. » L’initiative conjointe UNIV’R (Université pour les réfugiés), élaborée conjointement par le HCR (Haut-commissariat aux Réfugiés) et l’AUF (Agence Universitaire de la Francophonie) est également encourageante : 50 réfugiés en bénéficieront à partir de 2022. Ce couloir universitaire, tout comme le « couloir recherche » du formidable programme national PAUSE du Collège de France pour les chercheuses et chercheurs qui ne peuvent exercer librement leur profession et sont contraints à l’exil, sont exemplaires. Le dispositif DiverPass, projet européen Erasmus + qui rassemble une équipe française, italienne, hongroise et polonaise pour proposer un tutorat professionnel aux migrants, porté en France par la Cité Saint Pierre à Lourdes, est également porteur d’espoir en matière de formation professionnelle. Mais, à l’Université comme dans la formation, les financements nécessaires sont difficiles à mobiliser pour les migrants et les initiatives ne peuvent prendre l’ampleur nécessaire, faute d’un budget assez conséquent.

Plutôt que de porter des projets de Francophonie hasardeux aux quatre coins de la planète, jamais évalués, un effort sans précédent doit être porté à l’apprentissage de la langue française pour ceux qui ont vocation à séjourner ou s’installer sur notre territoire. Quoi de mieux qu’un service commun « éducation nationale – enseignement supérieur » pour apporter une réponse adaptée sur l’ensemble du territoire ?

Appel d’air et politique étrangère

Mercredi 8 septembre 2021, la commission d’enquête auditionne Charlotte Caubel, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse au ministère de la Justice. À ma question : « À l’heure actuelle, en France, pensez-vous que la politique de contrôle des flux migratoires prévaut sur la protection de l’enfance ? », sa réponse pleine d’assurance est la suivante : « Il faut être extrêmement vigilant sur les sujets de l’enfance et des politiques migratoires. À mon sens, le ministère de l’Intérieur a la légitimité pour agir en la matière. Il a raison d’être vigilant quant à l’appel d’air que crée notre dispositif de protection de l’enfance, sous un double rapport : la logique de flux et, surtout, le parcours migratoire des mineurs. Les enfants sont envoyés vers l’Europe, car on sait qu’elle les protège. Il faut prendre conscience des souffrances qu’ils endurent avant d’arriver sur notre territoire. Il serait irresponsable de ne pas veiller à l’équilibre entre les flux et la protection que l’on doit aux enfants lorsqu’ils foulent le sol de notre pays. Lorsqu’ils se trouvent sur notre territoire, on ne doit pas avoir le moindre état d’âme : ces mineurs – pour autant qu’ils le soient réellement – doivent être protégés, accompagnés, formés, scolarisés et vraisemblablement – car ils restent souvent longtemps en France – définitivement intégrés. Cela étant, il faut veiller à ce que des majeurs ne bénéficient pas de cette protection. Il faut être vigilant quant à l’appel d’air, à l’origine de flux extrêmement problématiques ». Cette réponse d’une fonctionnaire du ministère de la Justice est révélatrice de la pénétration d’une idéologie dans la haute administration, bien au-delà du seul ministère de l’Intérieur.

D’abord, cette réponse à une question qui évoque enfance et migrant intègre mécaniquement la suspicion. Cet élément de langage, systématique parmi les politiques, a-t-il lieu d’être chez les haut-fonctionnaires tenus à l’obligation de réserve ? Ainsi donc, voilà le discours de l’encadrement supérieur de l’administration française : tout jeune migrant, parce qu’il est migrant, doit être regardé comme suspect ! Combien de cadres publics dirigeants glissent insidieusement ce genre de commentaire au détour d’une phrase, d’un raisonnement sur toute autre question ? De la part d’un agent du ministère de la Justice, censé se préoccuper de la protection judiciaire de la jeunesse, étaler ce genre de préjugé est ahurissant. On s’attendrait plutôt à une défense sans concession de l’article 3-1 de la Convention internationale sur les droits de l’enfant du 20 novembre 1989 : « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale ».

Ensuite, il y a cette mise en scène de la théorie de « l’appel d’air ». C’est devenu un incontournable de l’argumentaire de toute politique publique « responsable » en matière migratoire dans notre pays. Et pourtant… fondée sur l’idée que les politiques d’immigration et d’accueil sont déterminantes dans le choix des individus à migrer et à se rendre dans tel ou tel pays, celles-ci seraient des clés d’incitation ou de dissuasion, impactant les trajectoires migratoires. Cette théorie est démentie par les travaux de recherche : plusieurs études montrent que ce sont beaucoup moins les conditions d’arrivée (souvent mauvaises) qui attirent, que la situation dans les pays de départ : l’absence d’espoir, le chômage massif des jeunes et parfois aussi la guerre et l’insécurité sont les moteurs des migrations auxquels s’ajoutent les facteurs individuels, notamment le capital économique et social.

Comment des gens censés avoir une tête bien faite et remplie peuvent-ils tenir un discours aussi crétin, infondé et à mille lieux de tous les témoignages ?

De mes échanges avec des Irakiens, Afghans, Syriens, Tunisiens, Camerounais, Yéménites ou Egyptiens, pas une seule fois un élément quelconque des dispositifs d’accueil en France ne s’est révélé être le motif de leur choix de migrer vers notre pays. Les réfugiés syriens que j’ai pu rencontrer dans un camp au nord de Mossoul, dans le Kurdistan irakien, ne réfléchissent certainement pas en termes de qualité de l’accueil d’un pays leur projet migratoire : c’est ce qu’ils veulent quitter qui compte. Ils ne vivent plus dans leur pays, en ruine, ont vécu le traumatisme de l’occupation de l’État islamique et ses horreurs. Quoi qu’il en soit, un pays comme la France sera considéré comme terre de soulagement. Lors de notre étape à Lampedusa, alors que nous visitions l’infirmerie du « hotspot » de l’île, une jeune ivoirienne de 16 ans s’est confiée à un membre de notre délégation : elle venait voir le médecin pour un test VIH, violée plusieurs jours durant en Tunisie. Elle savait que la vie n’était pas facile pour des jeunes comme elle en Europe, elle disait ne rien regretter de son parcours. Elle était soulagée d’avoir fui sa condition en Côte-d’Ivoire, c’est tout. Aucun appel d’air en provenance de la France en dehors du fait qu’elle parlait français.

Interpelée au cours de l’audition, par ailleurs fort intéressante, sur son utilisation de la théorie de l’appel d’air, la directrice de la protection judiciaire reprend : « Je me suis mal fait comprendre. Si l’on a pour seul dispositif celui de la protection de l’enfance tel qu’il existe aujourd’hui, on provoque un appel d’air en encourageant les flux migratoires de mineurs isolés. Il ne m’appartient pas de prendre position sur la politique générale d’immigration ». Elle parlera par suite de « générosité naïve » pour conclure sur le sujet par « excusez-moi d’avoir utilisé l’expression « appel d’air », mais je l’ai employée pour expliquer que la situation pourrait inciter des réseaux ou des parents qui se trouvent dans une situation très difficile à envoyer des enfants, parfois très jeunes, en Europe ». Le mal est fait. L’art d’enfoncer un clou en prétendant le contraire !

Cette audition illustre bien les mécanismes idéologiques pleins d’a priori à l’œuvre parmi les responsables du pilotage des politiques publiques de notre pays.

S’il faut chercher une théorie de « l’appel d’air » en matière migratoire, ce n’est pas du côté des conditions d’accueil qui seraient trop favorables en France mais plutôt dans un discours de séduction à l’international du Président de la République et du ministre des Affaires étrangères : la Déclaration des droits de l’homme et de citoyen de 1789 serait comme une preuve intangible que la France est le pays éternel des droits et libertés. La réalité est toute autre et il n’est nul besoin ici de détailler comment la défense des droits de l'Homme par le chef de l’État est à géométrie variable, mais clairement réglée à la mesure des intérêts de quelques entreprises françaises. Le violent épisode colonial de l’empire français et ses déclinaisons contemporaines devraient suffire à chacun pour comprendre que le respect des droits fondamentaux est un combat perpétuel, jamais totalement victorieux. Et chacun doit saisir que si l’on veut inverser les chemins migratoires, il faut inverser les situations de vie. En somme, le jour où les conditions de vie en Tunisie seront celles de la France et inversement, le sens migratoire s’inversera. Ce n’est pas l’accueil en France aujourd’hui qui fait appel d’air. S’il faut chercher un appel d’air, c’est du côté de notre histoire et son instrumentalisation dans les discours de politique étrangère.

La contradiction est totale entre le jeu d’attraction à l’étranger des uns et la tentative de répulsion des autres à l’intérieur de nos frontières. Précision utile, cette contradiction ne date pas d’aujourd’hui. Le 3 décembre 1989, Michel Rocard, invité d'Anne Sinclair dans l'émission 7 sur 7 sur TF1, affirme la position de la France en matière d'immigration : « Nous ne pouvons pas héberger toute la misère du monde. La France doit rester ce qu'elle est, une terre d'asile politique […] mais pas plus. » Beaucoup de contempteurs ou acteurs du Parti socialiste ont voulu donner des réinterprétations plus mesurées à ces propos du Premier ministre d’alors. Ils oublient volontiers que François Mitterrand déclarait dans une interview à Europe 1 et Antenne 2, le 10 décembre 1989, que le « seuil de tolérance » des Français à l'égard des étrangers « a été atteint dans les années 70 ». Discours de fermeté intra-hexagonal quand dans le même temps ou presque, François Mitterrand prononçait le Discours de la Baule en juin 1990, comme une invitation aux pays d’Afrique à se lancer dans des processus démocratiques avec la France pour modèle.

La schizophrénie française de la théorie de « l’appel d’air » couvre un très large spectre politique qui va de l’extrême-droite aux cendres du Parti socialiste d’aujourd’hui. En 2016, dans une interview à la presse allemande, le Premier ministre du gouvernement socialiste, Manuel Valls, critiquait sérieusement la politique migratoire de la Chancelière allemande, Angela Merkel, pour sa politique d’ouverture des frontières. Manifestement, la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés – dans le cas présent Syriens – est une notion dérisoire pour le chef du gouvernement qui se permet de dénigrer un engagement international et en même temps un pays comme l’Allemagne, chez elle, qui le respecte.

Ces affronts à nos engagements internationaux, ces coups de menton en direction de pays respectueux du droit international et surtout cette manie de donner des leçons à une bonne partie de la planète en matière de droit humain a abouti aujourd’hui à une perte totale de crédibilité de la voix française dans le jeu diplomatique mondial mais continue de jouer sur la crédulité des populations des pays de départ. Ce faisant, on comprend mieux pourquoi le Président Emmanuel Macron organise des sommets Afrique-France à Montpellier en n’y invitant que des représentants de la société civile africaine et de sa jeunesse : il ne reste guère que ce public (quoi que…) qu’on peut encore duper.

Qui peut à ce point se mettre la main sur les yeux pour ne pas voir que les agissements de la France, hier en Lybie ou en Tunisie, aujourd’hui au Sahel, sont sans conséquence dans le déclenchement ou la densification des phénomènes migratoires ?

Qui peut à ce point se mettre la main sur les yeux pour ne pas voir que la diplomatie du migrant, qui consiste à négocier des accords avec un pays en intégrant la matière humaine au milieu des ventes d’armes, des exemptions de droits de douane ou de l’achat de matières premières, n’est pas que l’apanage de la Turquie ou du Maroc ?

Qui peut à ce point ignorer qu’à Calais ou à la frontière biélorusse, la France avec ou sans l’Union européenne joue pleinement à ce jeu dangereux de la diplomatie du migrant ?

Il faut en finir avec cette théorie fantasque de l’appel d’air et penser le phénomène migratoire avec les pays de départ, sans l’adosser systématiquement aux questions économiques. Il faut en finir avec l’étranger qui viendrait d’un monde sans valeurs, imperméable à l’éthique, avec une morale douteuse. Il faut cesser ce double discours du Président Macron - et de ses prédécesseurs - accueillant en tournée à l’étranger, accusateur sur la scène nationale envers ceux qui voudraient un accueil décent en France. Les droits de l’homme, c’est soit partout, en tout temps, en toutes circonstances et c’est bien ça la France, soit nulle part.

« Alors quoi ? L’humanité ? La fraternité ? Concepts magnifiques qui resteront des mythes que chacun brandit pour la gloire de prononcer ces mots, se rengorger en les disant », ce sont les termes du roman « Les Noyés » d’Elyssa Bejaoui, ceux qu’il est si grave d’utiliser par tromperie.

Quand des femmes victimes de violences, de mariages forcés, d’excisions ou de viols voient encore, et à raison, dans le pays des droits de l’Homme et du citoyen un refuge, doit-on mettre en travers de leur chemin murs, barbelés et tracasseries en tous genres, ou bien faire honneur à notre histoire et regarder un futur ensemble serein ?

Cela suppose d’imaginer des voies d’immigration légales, de redessiner un tracé clair dans ce que la France veut être au monde, et de construire un nouveau dialogue de continent à continent, de pays d’Europe à pays d’Afrique.

Ciel ! De nouvelles voies d’immigrations légales ! La phrase est prononcée. Voyons plus loin ce qu’elle signifie et ne signifie pas.

Union européenne, tralala français et noyade.

En 2018, une mission d’information de l’Assemblée nationale pompeusement intitulée Refondation démocratique de l’Union européenne m’avait amené au Parlement danois – le Folketing – mieux connu par le surnom du bâtiment qui l’accueille « Borgen » et la série télévisée du même nom. J’avais pu observer un dispositif de contrôle de l’action du gouvernement dénommé « procédure du mandat ». Avant d’entamer une négociation concernant un acte législatif européen, le ministre danois compétent se doit d’avoir reçu, en amont de la réunion du Conseil de l’Union, un mandat de la commission des affaires européennes du Folketing. Chaque mandat est négocié, très en amont, entre les partis politiques et le Gouvernement, ce dernier essayant d’obtenir l’adhésion la plus large possible et le plan d’actions le plus précis possible. Cette manière de faire permet ainsi au Gouvernement d’intérioriser, très tôt dans le processus, les préoccupations des parlementaires et facilite par la suite la transposition des directives. C’est également un mode de clarification de la politique nationale portée par le gouvernement au sein de l’UE. Rien d’équivalent en France où aucune information ne peut être récupérée par un parlementaire de ces échanges interministériels par une voie officielle !

Qui peut dire ce que la France a porté au sein de l’UE jusqu’à ce « Pacte sur la migration et l’asile », présenté par la Commission européenne le 23 septembre 2020, projet de réforme de la politique migratoire européenne mise en place pour l’essentiel avant la crise de 2015 et qui est intervenu après l’échec des négociations du « Paquet asile » initiées en 2016 ?

Quelles sont les options réellement défendues en matière migratoire par la France parmi les 27 États membres ?

Les conclusions du Conseil européen du 25 juin 2021 affichent de belles intentions : « Afin d'éviter des pertes de vies humaines et de réduire la pression sur les frontières européennes, les partenariats et la coopération avec les pays d'origine et de transit, qui sont avantageux pour toutes les parties, seront intensifiés, en tant que partie intégrante de l'action extérieure de l'Union européenne. Cette approche sera pragmatique, souple et adaptée aux besoins, fera une utilisation coordonnée, en tant qu'Équipe Europe, de l'ensemble des instruments et incitations disponibles au niveau de l'UE et des États membres, et fera l'objet d'une étroite coopération avec le Haut-Commissariat aux Réfugiés et l'Organisation Internationale des Migrations ». À la lecture, on pourrait croire que migrations et UE, c’est un beau roman, c’est une belle histoire… mais chacun sait qu’une meilleure appréhension des phénomènes migratoires dépend fortement de ce que les États membres décident réellement à partir de la base commune européenne.

Le propre des instruments destinés à répondre à une situation complexe est généralement leur complexité. En la matière, on n’est pas déçu…

Le nouveau pacte se compose de cinq instruments juridiques :

● un nouveau règlement sur l'examen analytique,

● une proposition modifiée révisant le règlement sur les procédures d'asile une proposition modifiée révisant le règlement Eurodac (système d'information à grande échelle contenant les empreintes digitales des demandeurs d'asile et de protection subsidiaire et immigrants illégaux se trouvant sur le territoire de l'UE),

● un nouveau règlement sur la gestion de l'asile et des migrations

● une nouvelle réglementation sur les crises et les cas de force majeure)

● trois recommandations (un plan de préparation et de gestion des crises en matière de migration ; une recommandation sur la réinstallation et les voies complémentaires ; une recommandation sur les opérations de sauvetage par des navires privés).

Ce nouveau pacte repose sur quatre piliers :

● les procédures de préadmission aux frontières extérieures ;

● les mécanismes de partage des responsabilités et de solidarité ;

● un mécanisme spécial pour les crises et les cas de force majeure ;

● les nouveautés dans le mécanisme de gouvernance en matière d'asile et de migration.

Fin septembre 2021, la Commission a également adopté un plan d'actions renouvelé de l'UE contre le trafic de migrants et une communication relative à l'application de la directive de l'UE concernant les sanctions à l'encontre des employeurs (contre l’emploi frauduleux).

Ce nouveau pacte, s’il était entièrement traduit législativement, présente des imperfections. L’analyse d'impact du nouveau pacte sur l'immigration et l'asile de la Commission européenne demandée par la Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen est sans appel : « les solutions politiques proposées sont anticipées, plutôt que dérivées d'une base factuelle solide », « les objectifs du nouveau pacte ne sont pas bien définis, et il manque souvent des critères clairs pour évaluer l'efficacité de l'action de l'UE », « les procédures de préadmission (dépistage obligatoire aux frontières extérieures, procédures d'asile obligatoires et procédures de retour aux frontières) sont caractérisées par une fiction juridique de non-admission qui n'est ni justifiée ni expliquée de manière adéquate. Il est donc à craindre que ces procédures n'entraînent un recours excessif à la détention », « le RAMM [règlement Gestion de la migration et de l’asile], introduit pour remplacer le système de Dublin et pour établir la solidarité en tant qu'élément structurel du RAEC [réforme du régime d'asile européen commun], n'atténuera pas les déséquilibres existants dans la répartition des demandeurs d'asile entre les États membres, mais renforcera plutôt le critère du premier pays d'entrée », « plusieurs procédures devraient avoir un impact négatif sur les droits fondamentaux »… avec cette conclusion : « Le nouveau pacte ne propose pas non plus de solutions aux problèmes actuels en matière de protection des droits fondamentaux des migrants et des demandeurs d'asile. Au contraire, les mesures proposées, et en particulier les procédures de pré-entrée, risquent d'exacerber les problèmes liés au recours massif à des mesures limitant la liberté individuelle des migrants et des demandeurs d'asile. »

Tout ça pour ça…

Mais il y a pire. Les échanges que la commission d’enquête a pu avoir avec le cabinet du ministre de l’Intérieur italien, avec le cabinet de la commissaire européenne à la Migration, aux Affaires intérieures et à la Citoyenneté, Ylva Johansson, ou avec des fonctionnaires de la Représentation permanente de la France auprès de l’UE vont tous dans la même direction. Dans l’équilibre à trouver entre solidarité et responsabilité (joli mot pour parler de contrôles renforcés, enfermement et expulsions), tout indique des divergences trop fortes concernant l’appareil législatif portant le pôle solidarité. Dit autrement, la Présidence française de l’UE qui s’annonce – à partir du 1er janvier 2022 et pour six mois – risque d’aboutir à des accords uniquement sur le déploiement des outils de contrôle, d’enfermement et les procédures d’expulsion.

Jusqu’à présent, le Président de la République française dit vouloir accélérer l’examen et l’adoption du « pacte global pour la migration » et bâtir dès janvier 2022 un traité de paix et d’amitié avec l’Afrique, argumentant fort justement qu’il « faut penser avec les États d’origine une politique migratoire beaucoup mieux organisée, en particulier avec l’Afrique ». Coté gouvernement français, début d’octobre 2021, lors d’un débat tenu à l’Assemblée nationale sur la vision de la France pour sa présidence de l’UE, il a été rappelé qu’il fallait trouver un consensus autour de ce pacte européen, en soutenant notamment le « filtrage » aux frontières extérieures et un « contrôle rigoureux » comme « condition de la solidarité ». N’importe quel diplomate vous dira qu’aux vues des positions des États membres sur le sujet migratoire, seule une position extrêmement claire, affirmée et forte de la part de la Présidence française de l’UE quant à la nécessité de l’équilibre entre « responsabilité » et « solidarité » pourrait permettre de sortir de la seule logique en forme d’impasse du contrôle, de l’enfermement et des expulsions. Le jeu pré-électoral présidentiel qui s’achèvera en avril 2022 n’augure rien de très optimiste. Bref, on peut s’attendre à quelques coups de communication sans lendemain, des jolis tralalas en français bien de chez nous, pour finalement ne pas s’atteler, une fois de plus, à la question migratoire à l’échelle européenne qui, tôt ou tard, risque fort de faire éclater l’UE.

Mais il y a encore pire… les noyades en mer Méditerranée. Selon la Convention pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (Solas) datant de 1974, les États côtiers ont l'obligation légale d'organiser et d'assister les recherches en cas de signal de détresse. Pourtant, depuis 2016, des organisations civiles pallient le manque d'engagement des pays européens. Comme le révèlent régulièrement des journalistes, comme Nejma Brahim pour Mediapart ou Emmanuelle Chaze pour France 24, ayant embarqué plusieurs semaines à bord d’un navire de sauvetage de SOS Méditerranée, non seulement la puissance publique des États ou de l’UE est peu ou pas active mais elle dresse des obstacles supplémentaires aux secours portés par les ONG ! Sans assistance des autorités maritimes compétentes, les navires arrivent parfois trop tard sur zone et le drame est total. Fermeture des ports au débarquement des naufragés, pressions politiques sur les États auprès desquels sont pavillonnés les bateaux et stratégie de harcèlement judiciaire contre les ONG et les marins qui ont porté secours en mer ou encore mise sous séquestre de certains navires d’assistance : le silence tranquille des autorités françaises quant aux agissements d’Etats voisins est symptomatique de l’abandon français. Est-ce cette même France qui défendra le « pôle solidarité » du futur Pacte migratoire en prenant la présidence de l’Union européenne au 1er janvier 2022 ?

Comme dans sa relation au reste du monde, la France doit porter un discours clair sur sa propre politique migratoire et celle qu’elle veut promouvoir conjointement au sein de l’UE. Lors de la Présidence française, elle doit rappeler la portée juridique de la Charte des droits fondamentaux de l'UE qui s’applique aux institutions et organes de l’UE, dans le respect du principe de subsidiarité, mais aussi aux États membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l’Union.

Les six valeurs individuelles et universelles constituant le socle de la construction européenne : « dignité, liberté, égalité, solidarité, citoyenneté et justice » ne doivent pas mourir sous la Présidence française au sujet des questions migratoires. Il faut donc, à 27 ou un peu moins, que l’UE non seulement ne fasse pas obstacle à la solidarité associative de sauvetage, mais prête main forte, pour stopper ce scandale et ces drames.

Des frontières physiques, des femmes et des hommes

Lors de son audition en commission d’enquête, le directeur des affaires européennes et internationales du ministère de l’Intérieur Jean Mafart expliquait : « Le pacte représente une véritable perspective européenne et c’est pourquoi la France le soutient aussi fermement, notamment le règlement Screening. En effet, les flux migratoires irréguliers sont à la source de ces phénomènes et, en l’état, leur traitement n’est pas satisfaisant parce que la diversité des pratiques est préjudiciable à l’efficacité collective. Notre frontière extérieure commune appelle des règles communes. En attendant, nous sommes malheureusement obligés de prendre des mesures palliatives telles que les contrôles aux frontières intérieures. La France a rétabli et régulièrement prolongé depuis près de six ans des contrôles à ses frontières intérieures. Le Président de la République a annoncé le doublement des effectifs de policiers et de gendarmes affectés aux frontières italienne et espagnole afin de restreindre les flux secondaires ».

Petit rappel : le rétablissement des contrôles avec la Belgique, le Luxembourg, l'Allemagne, la Confédération Suisse, l'Italie et l'Espagne, ainsi qu'aux frontières aériennes et maritimes, mis en place depuis le 13 novembre 2015, dans le cadre de la COP 21 et de la promulgation de l’état d’urgence du fait des attentats a pour base juridique la lutte contre le terrorisme. Il est renouvelé depuis tous les six mois, sur la même base. On pourrait s’étonner de cette situation alors que fin octobre 2018, le Procureur de la République de Paris, François Molins, avait pourtant déclaré que la menace terroriste était désormais une menace de nature endogène. Mais, ce sont davantage les propos de ce haut fonctionnaire qui posent question : au regard du Code Schengen aux Frontières, ce maintien des contrôles aux frontières n’est acceptable (et encore) qu’au motif « d’une menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure d’un État membre ». Mais visiblement, au ministère de l’Intérieur, ces contrôles aux frontières ont un but tout autre, éloignés de leur base juridique déjà très fragile : lutter contre les flux migratoires irréguliers.

Approche tout aussi discutable que vouée à l’échec. La France métropolitaine possède des frontières terrestres avec huit pays voisins, totalisant 2 913 km. Outre-mer, les frontières terrestres font 1 263 km, avec trois pays. Les frontières maritimes viennent s’ajouter, encore plus longues, avec encore trente-cinq autres pays. En se focalisant sur les frontières internes de l’UE, le gouvernement ne modifie pas le nombre de passage en France. Tout au plus, il l’a ralenti en 2015, mais aujourd’hui les obstacles sont intégrés et le flux est identique à ce qu’il serait sans les contrôles aux frontières intérieures de l’UE par la France. Mais surtout, il renvoie les étrangers vers des chemins plus difficiles ou entre les mains des passeurs.

Échanges courtois avec deux frères Afghans d’une vingtaine d’année à Paris, lesquels ont rejoint leurs parents, après avoir été séparés les uns des autres sur une île grecque. Ils ont quitté l’Afghanistan en 2018. D’errances en camps de réfugiés, ils se retrouvent à Turin en Italie. De là, ils opèrent deux tentatives infructueuses pour traverser la frontière. Pour leur troisième tentative, réussie, chacun se paiera les services d’un passeur à hauteur de 600 euros.

Dans les propos de Jean Mafart, il est une piste intéressante : « Notre frontière extérieure commune (européenne) appelle des règles communes ». Quant aux « mesures palliatives en attendant », elles sont inopérantes en termes de régulation des flux, génératrices de danger pour des personnes humaines et fabriquent de nouveaux royaumes de passeurs et de trafics. C’est précisément la situation à Calais, à Menton ou à la frontière belge.

Calais est une impasse où l’on harcèle ceux qui s’y sont fait piéger. Rien d’étonnant à ce qu’ils prennent des risques insensés pour en échapper : tous les moyens sont mis pour que la nasse soit efficace. Il faut ruser et prendre des risques… Au titre du Traité franco-britannique de Sandhurst du 18 janvier 2018, 31,4 millions d’euros ont été versés à la France par la Grande-Bretagne pour l’année 2020 (55,6 millions pour les années 2018 et 2019 cumulées). L’allocation des fonds était initialement dédiée à la sécurisation des sites (murs, barrières, barbelés), il s’agit désormais davantage de renfort d’effectifs et de moyens technologiques. La Direction Générale des Étrangers en France a précisé que le coût de la mission de lutte contre l’immigration clandestine Nord (ensemble du littoral du Nord et Pas-de-Calais) s’élève à 178 millions d’euros. À cela s’ajoute le coût pour les collectivités ou les entreprises qui gèrent les ports ou le tunnel sous la Manche. On s’approche au total « France » des 180 millions annuels. On peut se demander ce que 180 + 30 = 210 millions euros annuels franco-britanniques permettraient en termes de gestion humaine de la migration. Cela ne résoudrait peut-être pas tous les problèmes car la situation est très complexe mais cela permettrait d’entamer un travail de fond et une prise en charge plus digne… Comment se fait-il que l’urgence actuelle, le dénuement de ces migrants en mal de traversée de la Manche, ne trouve pas dans ces millions d’euros quelques-uns qu’on appellerait les euros de la dignité ?

Concernant les évacuations de camps à Calais et les fameuses mises à l’abri que semble méconnaître la ministre Schiappa, suite à une réunion le 8 août 2019 en sous-préfecture de Calais, dans le relevé de décision figurent les propos suivants : « Suite à des allégations orchestrées par les associations d’aide aux migrants, une réunion a été organisée en Sous-Préfecture de Calais » et un nouveau mode opératoire est décidé. La police travaillera désormais aux démantèlements, en partenariat avec la société APC. « Allégations orchestrées » : on comprend que les associations, du point de vue de la préfecture, ont monté de toutes pièces une opération mensongère. Le principe de neutralité du service public interdit au fonctionnaire de faire de sa fonction l'instrument d'une propagande quelconque. Le titre de ce relevé de décision montre une pratique contraire ! Et on peut se demander pourquoi la Préfecture a quand même cru bon de changer le dispositif pour répondre à des allégations orchestrées… Même remarque lorsque Didier Leschi, directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, devenu médiateur d’infortune, propose de laisser un délai de 45 minutes pour les migrants avant que leurs affaires ne soient saisies et de stopper les évacuations surprises… Jusqu’à fin octobre 2021, il n’y avait donc pas de délai pour emporter ses affaires et les évacuations se faisaient par surprise ?

Dans ce contexte tendu, déplorons le manque de dialogue et de confiance entre les différents protagonistes mais également l’inversion des ordres de priorité de la puissance publique. Au lieu de gérer l’urgence, on passe son temps à inventer de nouveaux dispositifs depuis les bureaux parisiens pour « se rassurer » et éviter une nouvelle jungle de Calais. N’importe quel urgentiste ou pompier vous dira qu’en premier lieu, on sauve les personnes, et on réfléchit ensuite à ce qu’il faut faire pour reprendre la façade ! N’importe quel observateur attentif vous dira également que la Jungle de Calais n’a pas été démantelée mais disséminée. Juste de quoi rendre la vie un peu plus difficile aux migrants qui sont là. Que de temps perdu. Que de misère humaine acceptée sans sourciller.

Croire en la gestion migratoire par l’outil magique des frontières physiques est un leurre. Croire qu’on doit se préoccuper des flux sans s’inquiéter des personnes en danger est irresponsable. L’obstination européenne et française, après celle des États-Unis d’Amérique, n’a guère d’explications même si le salon Milipol à Paris – « Événement mondial de la sûreté et de la sécurité intérieure des États » – montre à quel point le contrôle des frontières est un business en expansion vertigineuse.

Les modes opératoires dominants vers lesquels s’acheminent à grand pas la France et l’Union européenne censés réguler les flux paraissent totalement orientés par les potentiels lucratifs de la sécurité des frontières. Les portes-monnaies ont plus d’âme que les migrants…

La gestion des frontières physiques devrait être passée systématiquement par son coût financier ET humain et les raisons réelles qui orientent les choix vers toujours plus de surveillance et d’obstacles.

L’administration et la justice pour fermer le robinet ?

La France s’est construite sur son ouverture au monde, sur ses valeurs devenues universelles, sur une langue très répandue. La Constitution de notre pays, nos engagements internationaux comme nos lois reflètent notre histoire. Fort heureusement jusqu’ici, les textes et les principes qui régissent notre vie en société ne se sont pas amollis, ils sont là, et bien là, avec leurs farouches défenseurs du quotidien. Toutefois, quand il s’agit de migrants, partout la justice s’exercera à peu près, puis plus du tout. Partout, y compris concernant les droits les plus fondamentaux de tout être humain, les migrants passeront après les autres, les femmes migrantes encore un peu après, puis ne passeront plus. Ce mouvement ne s’est pas produit en un jour mais petit à petit.

Que constate-t-on ?

La première chose extrêmement frappante en France est la suivante : quand on est un étranger, on ne peut pas obtenir de rendez-vous pour se signaler, pour faire une demande de titre de séjour. La plupart des préfectures de France n’ont plus d’accueil physique et il faut se rendre sur l’espace numérique dédié. Là, pas de chance, plusieurs sites de préfectures aboutissent au même résultat : « error 404 » ou « retour à la page d’accueil » en pleine procédure… Et les services consulaires français ? Bonne question, et cette illustration : prenons le cas d’une famille syrienne qui vient de subir un énième bombardement et n’a plus de toit à sa maison. Cette famille a des proches en France, une sœur naturalisée, installée et parfaitement insérée. Elle réunit les pièces pour constituer un dossier conséquent, et les expédie au consulat à Beyrouth (la France a fermé son ambassade à Damas en 2012 et si l’ambassadeur pour la Syrie exerce son activité depuis le quai d’Orsay à Paris, les services consulaires pour les Syriens sont à Beyrouth, autant dire dans un pays actuellement très chahuté). Les pièces expédiées en avril 2021 ont accusé réception, mais aucune réponse, ni rendez-vous proposé 8 mois plus tard !

C’est terrible : quand on est dans une situation qui relève du droit d’asile, des délais interminables sont parfois fatals et expliquent que certains se jettent, en connaissance de cause, sur les routes très dangereuses de l’exil. La France est assez loin de respecter la convention de Genève de 1951 sur le droit des réfugiés et laisse bien des situations en suspens mettant en danger les personnes concernées. L’épisode Afghan de l’été 2021 est à ce titre assez désespérant et plein de mensonge de la part du ministre des Affaires étrangères : contrairement à ce qu’il affirme, de très nombreuses demandes n’ont pas été examinées. Non, la France n’a pas fait ce qu’elle pouvait dans cette situation tout à fait dramatique… Mais qui peut comprendre que dans notre pays, l’octroi des visas ne relève plus du ministère des Affaires étrangères, mais revienne au ministère de l’Intérieur ?

La preuve de la très mauvaise volonté française se trouve à chaque point de passage de frontière important. Lorsque la commission d’enquête s’est déplacée à Briançon et au col de l’Echelle, frontière avec l’Italie, nous avons pu mesurer la mesquinerie de l’État français. Des Irakiens et Afghans qui étaient arrivés au Refuge solidaire, lieu associatif à peine ouvert, à peine fermé, à quelques centaines mètres de la sous-préfecture de Briançon, nous avaient dit vouloir demander l’asile et souhaitaient donc se rendre à Paris. Interrogeant la préfète des Hautes-Alpes pour avoir des explications sur l’absence d’un guichet de sous-préfecture dédiée, au plus près des demandeurs, la première réponse obtenue, habituelle : « nous n’avons pas les moyens en personnels pour des irréguliers ». Pas davantage de guichet à Gap, la préfecture, c’est à Marseille qu’ils doivent aller pour demander l’asile. Pas de train direct, pas de bus direct, avec une probabilité d’y trouver un guichet ouvert à peu près égale à zéro, sachant que contrairement aux propos de la préfète qui connaît mal le droit, ces étrangers ne sont pas en situation irrégulière.

Demander l’asile en France…

Ainsi donc, il faut commencer par trouver un SPADA (structure de premier accueil des demandeurs d'asile), une association dont la mission est notamment de fixer votre rendez-vous au guichet unique. Vous serez alors orienté vers un GUDA (guichet unique de demande d'asile) qui comprendra deux étapes : préfecture et OFII (Office français de l'immigration et de l'intégration). Dès lors vous pourrez introduire une demande d'asile à l’OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides). Si tout a été fait dans le respect des délais et de procédures rigoureuses, vous recevrez une convocation à un entretien avec un officier de protection de l'OFPRA, adressée par courrier ordinaire à votre dernière adresse postale connue. Après l’entretien à Fontenay-sous-Bois, en région parisienne, vous n’aurez plus qu’à attendre six mois, mais « dans certains cas déterminés, s'ajoutera un maximum de quinze mois, soit vingt-et-un mois au total ». Bien sûr, pendant ce temps, il faut se nourrir, se loger, se domicilier, se soigner, inscrire les enfants à l’école mais hélas, pas travailler légalement.

Mettre un guichet de l’OFPRA aux points de frontière désengorgerait les services des préfectures d’île de France, là où tout converge mécaniquement. Ce serait permettre à ces gens d’exercer leur droit, celui de demander l’asile, ce serait surtout mettre un service public là où les personnes utilisatrices se trouvent. Quel niçois accepterait d’être obligé de faire faire sa carte d’identité à Paris, en étant obligé de revenir plusieurs fois, faute de guichet ouvert à horaire dédié et de rendez-vous à prendre à l’avance ?

La demande d’asile n’est malheureusement pas le seul point de congestion administrative des étrangers en France. Les propos de Claude d'Harcourt, directeur général de la direction générale des étrangers en France au ministère de l’Intérieur, lors de son audition vont dans le bon sens, pour partie : « Je considère le recours au contentieux comme un échec. Entre 40 % et 50 % du contentieux administratif en France vient des étrangers. Il en coûte à notre pays 17 millions d’euros chaque année. La judiciarisation systématique m’apparaît comme une voie sans issue. La multiplication des référés de suspension met sens dessus dessous le fonctionnement de nos juridictions administratives. C’est ce que j’explique à nos interlocuteurs de la Cimade. Une sorte de culture du contentieux s’est malheureusement implantée, alors que je préférerais largement discuter en face à face avec la Cimade et les cinq associations qui nous ont traîné devant les tribunaux à propos de délais de prise de rendez-vous en région parisienne. Nous devons rétablir une relation exigeante et forte, quoique difficile pour nous, avec les associations ». L’embolie judiciaire est constatée, regrettée et l’un des chemins pour y remédier est évoqué : le dialogue. Reste le problème de départ : les associations comme la Cimade, qui ont vocation à accompagner sur mille et une choses les migrants, se passeraient volontiers des passages au tribunal. Et cet étrange appel au dialogue tout en mettant la Cimade au banc des accusés. Mais monsieur le directeur général ! Il s’agit de faire valoir un droit, clef d’entrée à tout le reste, pour ces personnes étrangères ! Et ce droit, de notre droit national, les services de l’État ne permettent pas de le faire valoir.

L’encombrement de la justice administrative française par le contentieux des étrangers n’a pas seulement un coût exorbitant que l’on pourrait éviter en amont. C’est aussi une manière d’industrialiser l’instruction puis la décision de justice. C’est vrai dans tous les tribunaux administratifs qui ont en plus et dans le même temps subi récemment la vague de recours liés à la pandémie. C’est également le cas à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) dont la mission globale est de ce fait intenable.

L’accès au marché du travail est également d’une complexité extrême, avec des situations inextricables, alors que le travail est le moyen de subsistance. J’ai eu plusieurs situations assez cocasses à traiter ces derniers mois : pour travailler, l’étranger devait présenter un titre de séjour alors même que pour obtenir le titre de séjour, il lui fallait présenter une attestation de travail. Il faut prendre conscience que dans notre pays tout est rendu un peu plus difficile dès qu’il s’agit de démarches administratives si vous êtes étranger. Ce message s’adresse à tous les Français qui se sont cassé les dents eux-mêmes quelques fois sur des démarches administratives ou bancaires compliquées.

Je ne peux terminer ce chapitre sans évoquer l’aide médicale de l'État (AME). Celle-ci est destinée à permettre l'accès aux soins des personnes démunies et en situation irrégulière au regard de la réglementation française sur le séjour en France. C’est la loi. Rien que la loi. Eh bien, il est actuellement de plus en plus fréquent que des personnes en situation irrégulière en soient privées, parce qu’elles sont en situation irrégulière ! Les délais encadrant le recours à l’AME sont beaucoup trop longs mais il faut aussi souligner la manière totalement abusive avec laquelle certaines Caisses Primaires d’Assurance Maladie demandent plus de pièces à produire que ne l’exige le décret du 28 juillet 2005 qui en fixe la liste. Une manière détournée de ne pas délivrer ou de retarder l’AME et donc d’empêcher l’accès à des soins de première nécessité aux personnes demandeuses. L’accès universel aux soins de première nécessité est un droit fondamental sur lequel la France ne doit pas céder. Il faut par ailleurs également considérer les problèmes de santé publique qui pourraient découler d’un défaut de prise en charge des personnes en situations irrégulières. Pourtant, les étrangers en situation irrégulière ont un accès très limité à la médecine de ville. Fort heureusement, le travail en France de Médecins du Monde, de Médecins Sans Frontières ainsi que des structures publiques adossées aux hôpitaux est remarquable. Concernant la psychiatrie, la situation dramatique que connaît notre pays se retrouve bien évidemment encore démultipliée quand il s’agit d’absence de prise en charge des étrangers, dont certains ont connu des épisodes traumatiques importants dans leur pays de départ ou pendant leur migration.

Il ressort que le système administratif, de justice et de santé qui « gère » les étrangers en France est discriminant en défaveur des étrangers, mais surtout qu’il n’atteint pas les objectifs fixés par les lois de la Nation.

Interpellé sur le sort des sans-papiers, en mai 2021 à Nevers, le Président Emmanuel Macron avait déclaré : « Vous avez des devoirs, avant d'avoir des droits. On n'arrive pas en disant « on doit être considéré, on a des droits ». On a une culture d'accueil et les choses se passeront bien si chacun fait son devoir, et dit « je respecte les règles, j'essaie de m'intégrer, j'apprends la langue ». Étrange expression depuis le sommet du pouvoir, qui n’allège pas l’oppression, pire, marque un peu plus l’absence de considérations humaines. Espérons qu’en lisant ces lignes, le chantre du « en même temps » comprendra mieux le sens de l’interpellation qui lui était adressée. En France, tout individu a des droits et des devoirs, simultanément.

En conséquence, les responsables politiques, quand ils accèdent à leurs fonctions, doivent être formés aux lois de notre pays, y compris tous ceux qui comme moi participent du pouvoir législatif de notre pays. Etonnant ces absences systématiques des 4 députés Les Républicains à toutes les auditions de la commission d’enquête sur les conditions de vie et d’accès au droit des migrants. Peut-être que le sujet n’interpelle pas leur famille politique ? À moins que leurs paraphrases médiatiques des discours de l’extrême-droite ne puisse s’accorder d’un bain de réalité…

En conséquence, tous les agents des services publics en relation avec les politiques migratoires doivent aller à la rencontre des migrants, là où ils vivent, suffisamment régulièrement, pour s’apercevoir de leur condition et en tenir compte dans leur travail quotidien. Ils doivent être mieux formés à nos textes nationaux essentiels, à la Charte des droits fondamentaux de l’UE ainsi qu’au droit international et ce que cela signifie dans leur quotidien professionnel. Quand on est fonctionnaire, on ne répond pas à la dernière commande propagandiste du supérieur hiérarchique sans la mettre à l’examen des lois de la République. Ainsi, au pays de Condorcet, la promesse éducative et de formation aux relations aux autres s’avère plus que jamais indispensable.

En conséquence, il faut remettre de l’humain dans les bureaux des préfectures, dans les services de justice, de santé. Le numérique est un outil en trompe-l’œil quand il devient l’unique possibilité de proposer un service. Il ne s’agit pas de remettre de l’humain pour remettre de l’humain mais de répondre à la promesse républicaine qu’à force d’habitude nous avons oublié collectivement.

Rien de plus évident pour terminer ce chapitre que de donner la parole à l’inclassable philosophe Simone Weil, morte en exil à Londres pendant la seconde guerre mondiale, quelques temps après avoir écrit L’enracinement en 1943 : « L’enracinement est peut-être le besoin le plus important et le plus méconnu de l’âme humaine. C’est un des plus difficiles à définir. Un être humain a une racine par sa participation réelle, active et naturelle à l’existence d’une collectivité qui conserve vivants certains trésors du passé et certains pressentiments d’avenir. […] Les échanges d’influences entre milieux très différents ne sont pas moins indispensables que l’enracinement dans l’entourage naturel. Mais un milieu déterminé doit recevoir une influence extérieure non pas comme un apport, mais comme un stimulant qui rende sa vie propre plus intense ».

Pour conclure sans exclure…

Depuis des années, le discours politique est bien réglé : à tous les problèmes que nous rencontrons, la faute aux immigrés. Autant trouver plus malheureux que soit pour se défouler. Rien de nouveau donc du côté de la rhétorique des boucs émissaires. Les empêcher de venir en France, et s’ils viennent quand même, leur rendre la vie impossible. La cruauté est une des déraisons de l’homme mais elle rassure : le réconfort social de voir plus miséreux que soi est une étrange passion française… Ces migrants nécessiteux permettent aussi de détourner le regard de la misère de 12 millions de compatriotes vivant sous le seuil de pauvreté en France en 2021. Au choix : « Ne vous plaignez pas, il y a pire que vous », ou bien : « Ils prennent vos emplois, vos aides et votre place dans la société ».

Croire qu’enfoncer un peu plus dans la misère les uns va en faire sortir les autres est une absurdité de plus que le discours politico-médiatique, à force d’en marteler et laisser marteler les slogans à tout-va, l’a répandu dans nos têtes.

Par ailleurs, les travaux du Prix Nobel d’économie Jean Tirole, qu’on ne catalogue généralement pas du côté des gauchistes, montrent que la croyance selon laquelle les immigrés prennent le travail de Français est inexacte (Économie du Bien commun, Paris, PUF, 2016, p. 345).

Mais rien n’y fait, le stop immigration du Rassemblement national apparaîtrait donc comme la solution aux problèmes des Français.

Depuis le début des années 1980, la plupart des politiques se sont adressés au cerveau reptilien de chacun d’entre-nous. Et notre cerveau reptilien s’inquiète de la différence, de la nouveauté, jusqu’au rejet primitif de l’autre.

La difficulté pour la caste politique française à sortir de ce discours, car il faut en sortir, c’est que ce populisme de bas étage, teinté d’ostracisme pour les uns, de racisme pour les autres, est porteur électoralement. La prime au sondage en quelques sortes.

Pourtant, politiciens de tous bords et médias, bercés par l’illusion électoraliste pour les premiers, excités par la course à l’audimat pour les seconds, n’ont pour seule recette à tous nos maux que celle de fermer le « robinet migratoire ». Les frontières doivent devenir imperméables à leur venue en France, ou du moins dans l’Hexagone, car pour les territoires d’outre-mer, qu’ils se débrouillent…

Cette commission d’enquête parlementaire a démontré, à rebours de ce discours, qu’il existait de nombreux leviers à actionner simultanément pour parvenir à une politique migratoire cohérente. La « fermeture du robinet » renvoie à des sociétés très éloignées de la nôtre. Si Éric Zemmour fait les louanges de la Corée du Nord et de son identité nationale intérieure forte, expliquez-lui qu’en Corée du Nord, il aurait cédé depuis longtemps sa place dans les médias et croupirait au mieux au fond d’une cellule sombre sans aucune autre forme de procès !

Nous sommes à la dérive. Collectivement.

Les migrants ne sont plus regardés comme des êtres humains par nos pouvoirs publics, par une partie de nos concitoyens ? Il faut réagir ! Le sursaut des consciences du plus grand nombre est possible. Il est nécessaire.

On peut être optimiste et considérer que le trumpisme n’est pas et ne sera pas un idéal français, que notre égarement relatif à notre identité nationale ne demande que le débat, le vrai, raisonné, profond, qui saura rendre les solidarités fécondes, continuer de nous ouvrir au monde en sachant nous protéger des vrais dangers. L’horizon français est universel. Nous devons reprendre ce chemin, vers une politique d’immigration durable, structurée, cohérente, respectueuse de nos valeurs et des combats à porter encore davantage comme l’égalité femme-homme ou la lutte contre les discriminations LGBT.

Cet avant-propos peut paraitre souvent critique : il n’est qu’à la mesure de l’écart entre ce qui doit être au regard du droit français, européen et international, et ce qui est. Ces critiques sont le plus souvent assorties de propositions, mais il ne faut pas non plus occulter toutes les dynamiques et expériences positives à l’œuvre dans notre pays. Il y a d’abord toutes ces hussardes et hussards des valeurs de la République dans le monde éducatif, des professeurs des écoles des plus petits jusqu’aux universitaires qui font vivre au quotidien les plus belles valeurs de notre pays à l’égard des migrants. La Fédération des particuliers employeurs de France (FEPEM) a montré, en organisation socioprofessionnelle responsable et pragmatique, que l’évidente nécessité d’une main-d’œuvre issue de l’immigration était toujours là en France. Le dispositif conjoint de la Diair (Délégation interministérielle à l'accueil et à l'intégration des réfugiés), du HCR et de l’IFRI avec son académie de la participation des réfugiés met à jour une réussite inédite et ouvre la voie à un aspect fondamental dans la manière de penser l’étranger qui vient en France : lui permettre d’être acteur de son parcours, de construire son chemin. On notera au passage que les synergies sont fécondes sur un sujet considéré comme difficile entre une entité du ministère de l’Intérieur (la Diair), un organisme des Nations unies (le Haut-Commissariat aux Réfugiés) et un institut de recherche sur les relations internationales (l’IFRI). On ne peut pas non plus oublier le Musée national de l’histoire et de l’immigration qui, après quelques années d’errement, est devenu ce rare lieu apaisé de diffusion du savoir sur notre identité collective. Enfin, pour terminer avec les expériences positives, celles qui redonnent de la fierté à notre pays, il y a la Maison des journalistes (Paris 15ème) qui accueille et accompagne des professionnels des médias, contraints de fuir leur pays. Ces journalistes, photographes et reporters participent au développement d’une information diversifiée et contribuent à la sensibilisation des jeunes aux défis d’une information libre, en partenariat avec les ministères de l’Education nationale, de la Justice et de la Culture. Dans un climat glacial, les bonnes graines parviennent encore à germer… Nous ne partons pas de rien !

Voies légales d’immigration

Dans la tourmente politico-médiatique, il est une proposition déclenchant systématiquement une sorte d’hystérie : ouvrir davantage les voies légales d’immigration. « On est déjà en panne de logement ! On a assez de pauvres ! Ils vont prendre notre travail ! Ils n’ont même pas la même religion que nous ! (Tiens, on n’est plus dans un pays laïc là…) »

Pourtant, ouvrir davantage de voies légales pour un pays comme la France (géographiquement, historiquement, culturellement) est la seule manière pour que l’essentiel des étrangers qui viennent sur notre territoire ne soient justement pas un poids supplémentaire pour nos politiques publiques de logement, de l’emploi et de la cohésion sociale. La migration étudiante représente la plus importante part du flux migratoire des ressortissants de pays tiers vers la France. L’étude des chercheurs Hippolyte d’Albis et Ekrame Boubtane (2021) sur « La contribution des étudiants internationaux aux flux migratoires » fait état de 22 à 32 % des étudiants étrangers disposant encore d’un titre de séjour en France 10 ans après leur arrivée. Cette immigration « qualifiée », majoritairement issue du continent africain, est à l’évidence une immigration légale, contrôlable, et positive pour notre pays.

Pourtant, ouvrir davantage de voies légales est la seule manière de « contrôler » qui vient sur notre territoire.

Pourtant, ouvrir davantage de voies légales, c’est justement permettre à ces gens de répondre aux dynamiques du marché de l’emploi. Pour ne reprendre que cet exemple marquant, le milieu médico-social connaît une pénurie dans notre pays que la pandémie a accentué. Le public féminin, qu’il soit bénéficiaire de la protection internationale ou arrivant en France pour motif familial, reste cependant le parent pauvre de la politique d’intégration, comme en témoigne le faible nombre de programmes prenant en compte les contraintes spécifiques de ces femmes. L’activation de différents leviers permettrait de remédier à cette situation : identification et mobilisation des lieux de recrutement spécifiques aux femmes, notamment le milieu scolaire ; mise en œuvre d’actions de socialisation préalables aux programmes d’insertion professionnelle ; adaptation du rythme de ces programmes aux charges éducatives et ménagères, afin de faciliter l’acceptation de l’environnement familial ; mobilisation des opérateurs de compétences (OPCO) regroupant des publics majoritairement féminins, tels que l’OPCO santé.

Pourtant, ouvrir davantage de voies légales est la garantie que les étrangers ne perdront pas tout leur argent dans les mésaventures de l’immigration irrégulière, alimentant la multinationale des mafias, et pourront l’utiliser à bon escient pour s’installer sur notre territoire.

Pourtant, ouvrir davantage les voies légales est la seule manière pour articuler notre identité nationale avec les maux du monde.

Pourtant, ouvrir davantage de voies légales est la dernière possibilité de renouer le dialogue avec tous ces pays d’Afrique en voie de sortie complète de notre sphère d’influence.

L’immigration irrégulière sert les peurs, l’asservissement et la perte de dignité humaine. L’émigration/immigration sur notre planète est un phénomène aussi constant que la respiration chez l’être humain. On ne l’arrête pas. En revanche, on peut poser les principes d’un système intelligent pour l’organiser, au bénéfice du plus grand nombre. La réponse à cette immigration irrégulière se trouve probablement plus dans une meilleure maitrise des migrations régulières et le dialogue avec les pays de départ qu’en construisant de nouveaux murs surveillés par des drones...

Ce système ne peut être pensé à l’échelle du ministère de l’Intérieur. Par définition, les phénomènes migratoires renvoient à l’étranger ! Il revient donc au ministère des Affaires étrangères de reprendre les commandes d’une situation qui dégénère et s’écarte de l’identité nationale mais universelle de notre pays. Seul le Quai d’Orsay en a la capacité, les compétences et dispose des fondements d’une nouvelle approche, avec nos voisins, ceux de l’Union européenne ou du Royaume-Uni, avec les pays de départ et avec les instances internationales.

Le défi est conséquent dans le contexte déraisonnable du moment sur les sujets migratoires. Il s’impose pourtant à nous et les échecs d’hier et d’aujourd’hui ne font que nous inviter à réfléchir plutôt que réagir. Dans ses travaux sur Les Cités du désert, d’Algérie, de Lybie, d’Egypte ou du Soudan, les routes, les territoires, les migrations et les espaces de la mondialisation, le géographe Olivier Pliez fait état d’un constat étonnant. Jamais aucun Etat n’est parvenu véritablement à organiser les migrations car elles sont davantage circulaires que linéaires. Depuis des siècles, les mouvements des hommes se fracassent sur des structures politico-administratives qui les ignorent. Mais à quoi servent donc les politiques ?

Admiration, limites et remerciements

Je voudrais dire d’abord toute mon admiration à Oula Alhindy, palestinienne devenue syrienne devenue française. Dès le premier jour d’audition de cette commission d’enquête, nous avons pu recueillir son témoignage à la fois bouleversant et hautement significatif :

« Agée de 47 ans, je viens de Syrie. Je ne m’étendrai pas sur mes raisons personnelles de quitter mon pays. Vous savez ce qu’il s’y passe depuis dix ans, si ce n’est cinquante ans. Les crimes qui s’y commettent, parce qu’on les laisse se perpétrer, sont une honte pour l’humanité. Je suis arrivée en France le 19 décembre 2014 pour fuir la guerre, le cœur serré de quitter mon pays, ma famille et mes souvenirs, souffrant à l’idée de ne plus être là pour soutenir mes parents vieillissants ni pour leur tenir la main aux portes de la mort.

J’ai d’abord été très bien accueillie à Lyon par une famille française qui ne nous connaissait pourtant pas. Puis nous avons déménagé à Albi, où nous avons déposé une demande d’asile et d’hébergement auprès de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Nous avons alors été logés au centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA) de Monclar-de-Quercy. Je ne vois qu’un élément positif à ce CADA, une ancienne ferme située à 6 kilomètres d’un petit village isolé : les formidables bénévoles qui lui prêtaient leur concours. L’absence de réseau téléphonique nous empêchait de nous connecter à internet, ce qui s’apparente à un cauchemar pour des réfugiés. Dix à treize familles de différentes nationalités y logeaient sous le même toit, en pleine nature. Nous qualifiions pour plaisanter ce CADA de Guantanamo de la France. Nous nous y sentions tous en exil sur le sol même de la France, tels des parias livrés à leur sort.

Une fois à Albi, j’ai bénéficié grâce à l’OFII d’un peu plus d’une centaine d’heures de cours de français, afin d’acquérir un niveau qui suffit peut-être à faire les courses ou à ouvrir un compte bancaire, mais pas à travailler ni à étudier ni même à simplement communiquer au quotidien. Du fait du très mauvais niveau des leçons de français langue étrangère qu’ils reçoivent, les réfugiés restent marginalisés. L’intégration dans un nouveau pays passe d’abord par la langue. J’ai fait beaucoup d’efforts pour apprendre le français par moi-même, avec mes enfants scolarisés. J’ai suivi quarante heures de cours à l’Alliance française de Toulouse, mais maîtriser le français, quand on l’apprend seul, requiert une volonté colossale. Par chance, je viens d’une famille palestinienne qui a développé toutes les stratégies possibles pour contrer les mécanismes de sélection naturelle.

Pédiatre en Syrie, je devais, pour exercer mon métier en France, passer une épreuve de vérification de connaissances.

Au préalable, il fallait que j’obtienne un niveau B2 de français et que j’acquière une bonne maîtrise du français en contexte professionnel. Seulement, il n’existait aucune formation adéquate. J’ai tenté d’effectuer des stages d’observation dans des hôpitaux, en vain, faute d’un statut officiel, puisque je ne préparais aucun diplôme. Heureusement, le professeur Bremont, pneumologue, a pris la responsabilité de m’accueillir pendant trois mois au service de pédiatrie générale du centre hospitalier universitaire de Toulouse. Il est demandé aux médecins de se soumettre à une épreuve de vérification de connaissances sans leur donner les moyens nécessaires de la réussir, puisqu’il ne leur est pas permis d’accéder aux hôpitaux. En 2016, j’ai malgré tout passé avec succès cette épreuve, ce qui m’a permis de travailler trois ans en tant qu’assistante associée dans des hôpitaux publics agréés pour les internes. J’ai ainsi commencé mon activité à l’hôpital Henri-Mondor d’Aurillac, où j’exerce encore aujourd’hui.

En avril 2020, j’ai déposé mon dossier à la commission d’autorisation d’exercice, qui devait se réunir en juin. La séance a été reportée en octobre. Sans nouvelles de sa part, en janvier 2021, j’ai demandé par courriel où en était mon dossier, en vain. Le 14 janvier 2021, un gestionnaire m’a informée qu’il n’avait pas été étudié et que je devais le mettre à jour en vue de la prochaine réunion de la commission, le 14 février, puisque les dossiers non envoyés au moins un mois avant la séance ne sont pas pris en compte. J’ai ajouté à mon dossier deux lettres de recommandation expédiées au plus vite et finalement obtenu l’autorisation d’exercer en mars. Il n’en a pas été de même pour mon collègue, bien qu’il ait accompli les mêmes démarches que moi. Son dossier, qu’il lui a été demandé de compléter le jour même de la date limite pour le renvoyer, n’a même pas été examiné par la commission.

Aucune volonté ne se manifeste d’améliorer le fonctionnement du système, alors même que la crise sanitaire a montré les limites du système de santé. En France s’exerce une discrimination administrative contre ceux qui ne connaissent pas les démarches à effectuer, qu’ils soient français ou étrangers, encore que ces derniers, plus fragiles, en pâtissent plus. Les administrations françaises, incompétentes, ne se montrent pas à la hauteur de leur tâche humanitaire. Selon moi, la notion d’immigration illégale n’a pas de sens. Tous ceux qui risquent leur vie pour quitter leur pays devraient avoir le droit de trouver un pays d’accueil. Je suis sûre que des dossiers s’entassent dans les tiroirs des ambassades et des consulats français. L’immigration légale, très sélective, dépend de critères établis par la France, dont la position dans ce domaine me paraît sujette à caution. Si je me montre aussi critique, c’est parce que je m’intéresse au sort de la France. C’est parce que j’ai le sentiment d’appartenir à ce pays et que son incapacité à traduire ses valeurs dans la réalité me peine. Je n’oublierai jamais que la France nous a sauvés. Je vis avec mon mari et mes enfants, qui s’enracinent en France. Bons élèves, ils s’épanouissent dans la société française. Mon mari continue quant à lui de tracer sa voie en dépit des obstacles.

Nous devons nous pencher sur les motifs qui poussent les migrants au départ. Le monde entier doit prendre ses responsabilités en cessant de soutenir des dictateurs en contrepartie de bénéfices plus ou moins dissimulés. Nul ne renonce à la vie qu’il s’est construite de gaieté de cœur. Il faut cesser de penser qu’existent des frontières. L’Europe devrait arrêter de nourrir un sentiment de supériorité et de donner des leçons. Nous vivons sur une petite planète et sommes tous responsables de ce qui se passe ici ou ailleurs. Si je tends aujourd’hui la main pour sauver quelqu’un, une autre main se tendra, demain, vers mes enfants pour les sauver à leur tour.

Je ne me mêle pas de politique. Il est peut-être possible, en dressant des murs physiques et psychologiques entre les peuples, d’empêcher certains d’arriver en Europe, mais ces murs risquent à terme de nous envahir. Nous vivons dans un monde individualiste, où chacun ne pense qu’à soi. Certains, même, manquent de générosité vis-à-vis de leurs propres enfants.

J’ai adopté la nationalité française, cinq ans après mon arrivée en France. Toute ma vie, j’ai été réfugiée. Ma mère, née en Syrie, n’a pas la nationalité syrienne. Palestinienne à la naissance, je n’ai quant à moi pris la nationalité syrienne qu’en me mariant. Pourtant, avant déjà, j’étais prête à tout donner pour la Syrie. Maintenant, je suis prête à tout donner pour la France, mais pas parce que je possède la nationalité française ».

Je voudrais ensuite présenter les nombreuses limites de cette enquête. L’ampleur de la tâche dans un temps contraint n’a pas permis d’aborder pleinement certains sujets. Ainsi, des populations – pourtant nombreuses sur notre territoire – n’ont pu être intégrées à ces travaux, faute de temps, en raison aussi de la rupture complète de communautés entières avec les représentants de l’État ou de la nation. Les Roms, repoussés chaque année méthodiquement un peu plus loin à la périphérie du Grand Paris, la déscolarisation des plus jeunes d’entre eux augmentant d’années en années tout comme les difficultés d’accès à l’eau et aux soins doivent nous alerter. La condition humaine des uns quand elle est si dégradée, est une alarme qui doit s’ensuivre d’un réveil.

Je pense également aux Rohingyas, Palestiniens et autres apatrides. En 1948 était adoptée par l’Assemblée générale des Nations unies la résolution 194 pour le droit au retour des réfugiés palestiniens, qui demeure néanmoins interdit depuis par Israël. Loin de vouloir rentrer ici dans un débat toujours brûlant, toujours plus violent, il demeure que plus de 5,6 millions de réfugiés sont enregistrés auprès de l’UNRWA, l’agence des Nations unies qui gère les réfugiés Palestiniens, dont près du tiers vivent dans des camps. Plus de 3 millions d’entre eux vivent au Liban, en Syrie et en Jordanie. La communauté internationale porte une part de responsabilité et elle a des devoirs, la France donc aussi.

Je pense aussi à toutes ces femmes et ces filles à la vie abîmée là-bas qu’on n’arrive pas à extraire de leur condition misérable et des réseaux de prostitution ici.

Ni Mayotte, ni la Guyane n’ont fait l’objet d’une analyse spécifique alors que le phénomène migratoire que connaît chacun de ces territoires est spécifique et ne reçoit pas une réponse de l’État à la mesure de la situation.

Cette commission d’enquête est issue du droit de tirage parlementaire du groupe Libertés et territoires, dont je suis membre. Je tiens à remercier Sylvia Pinel et Bertrand Pancher, co-présidents de Libertés et territoires, ainsi que tous mes collègues du groupe pour m’avoir confié ce travail, je dirais même, cette lourde responsabilité. Mes remerciements vont également à Jean-Michel Clément, qui aurait mené cette commission avec bien plus d’expérience que moi mais qui m’a affirmé d’emblée, qu’au vu de la situation grave concernant le sujet, mieux valait la fougue à l’expérience… Je veux également saluer l’intransigeant et courageux travail de fourmi et de patience de Gaël Simon et Nicolas Leron, collaborateurs engagés à mes côtés pendant ces six mois de commission d’enquête et enfin rappeler ici le travail constant et de haute qualité des administratrices et administrateurs de l’Assemblée nationale, chevilles ouvrières du travail sur les chemins accidentés de la Représentation nationale et son principe démocratique. Mes remerciements vont également à Sonia Krimi, rapporteure, avec qui le partage des points de vue étaient fréquents, mais surtout avec qui le désaccord est source de débat constructif.

Une commission d’enquête est un instrument de contrôle par le Parlement de l’action du Gouvernement et par conséquent un moyen d’information pour les citoyens sur un sujet donné. Celle-ci est née des nombreuses interrogations des associations présentes sur le terrain, en particulier de MSF, la Cimade, le Secours Catholique, Amnesty International et Médecins du Monde, et de leurs observations répétées du décalage important entre les textes qui font loi et la réalité vécue par les migrants sur notre territoire, qu’il s’agisse de leurs conditions de vie ou de leur accès au droit. Celle-ci est également née de la volonté de représentants de la nation de donner la parole à ces étrangers à qui on ne la donne jamais.

Enfin, pour leur vigilance citoyenne et par leur engagement pour rendre le quotidien de chacun, sans distinction, plus humain, je veux saluer l’engagement du mouvement associatif, des collectifs solidaires, le monde de l’éducation tout particulièrement, de tous ces gens anonymes, ici et là, authentiques résistantes et résistants, bien campés sur leurs valeurs, œuvrant discrètement ou pas, bardés de leurs convictions pour apporter quelque réconfort, une aide administrative substantielle, un toit, un repas, un espoir. Bref, à toutes celles et tous ceux qui savent encore vivre Brassens, avec une mention spéciale pour l’accueil à la MJC de Briançon par les associatifs locaux :

Elle est à toi, cette chanson, Toi, l'hôtesse qui, sans façon,

M'as donné quatre bouts de pain, Quand dans ma vie il faisait faim,

Toi qui m'ouvris ta huche quand, Les croquantes et les croquants,

Tous les gens bien intentionnés, S'amusaient à me voir jeûner...

Ce n'était rien qu'un peu de pain, Mais il m'avait chauffé le corps,

Et dans mon âme il brûle encor’, A la manière d'un grand festin.

introduction

Les migrations ne sont pas un phénomène transitoire, appelé à se tarir pour peu qu’un Gouvernement parvienne enfin à le traiter « avec fermeté ». Les déplacements de populations de régions à faibles ressources et/ou connaissant des périodes d’instabilité vers des régions plus stables ou plus prospères, – même si cette explication est à relativiser parce qu’en réalité, les migrations se font principalement entre pays de même niveau de développement – est une constante de l’histoire humaine. Elles le demeureront tant que les déséquilibres mondiaux sont appelés à perdurer et même à s’accentuer du fait notamment des dérèglements climatiques.

Le présent rapport a d’abord vocation à présenter la réalité des migrations internationales dans le but de poser un débat rationnel et de trouver des solutions pragmatiques et humaines.

1. Les migrations, un phénomène constant et global mais limité au regard des déséquilibres du monde

Il convient d’abord de rappeler une évidence. Un immigré est une personne qui vit et/ou travaille dans un autre pays que celui qui l’a vu naître.

Selon François Héran ([1]), entendu par la commission au début de ses travaux, il y avait, en 2015-2016, près 260 millions de personnes qui, nées dans un pays, vivent durablement dans un autre pays, au moins pour une durée d’un an, soit 3,5 % de la population mondiale. Le phénomène n’est donc pas massif.

Cette propension limitée des humains à migrer s’explique d’abord par le fait que des pays, parmi les plus peuplés – Chine, Inde, États-Unis, Nigeria, Brésil – émigrent très peu en proportion de leur population. À titre d’exemple, la diaspora chinoise ne représente pas plus de 1 % de la population totale de la Chine.

Ensuite, dans les pays à très faibles revenus peu de personnes peuvent émigrer même lorsque leur croissance démographie est dynamique. Il ne suffit pas d’avoir des aspirations à migrer pour être en mesure de le faire massivement. Le Niger ou le Tchad, pays très pauvres et enclavés, ne sont pas des pays de départ, par exemple. Selon François Héran, 2 % de la population d’Afrique subsaharienne vit à l’étranger et principalement dans un pays voisin. Il y a par exemple 1,5 million de Burkinabés qui vivent en Côte d’Ivoire et plus de 3 millions de Soudanais en Égypte.

Cette donnée relativise la peur irrationnelle portée par le débat public français, d’une population africaine en croissance exponentielle qui va nécessairement venir s’échouer sur les côtes européennes.

En effet, ce sont les pays à revenu intermédiaire qui sont en réalité les principaux pays de départ. La commission d’enquête s’est particulièrement intéressée aux pays des Balkans ex-communistes comme la Roumanie, la Bulgarie, le Kosovo, la Serbie, etc., où en moyenne 22 % de la population vit à l’étranger, soit un taux d’émigration parmi les plus élevés au monde. Ils constituent le flux principal en Europe, à savoir les migrations intracontinentales, de l’Europe du Sud à l’Europe du Nord, de l’Europe de l’Est à l’Europe de l’Ouest.

Si la majorité des migrations est un phénomène intracontinental, c’est bien évidemment les migrations intercontinentales qui cristallisent le débat public du fait de leurs conséquences sociales. Les plus importantes migrations intercontinentales sont celles de l’Amérique du Sud vers l’Amérique du Nord – pour peu qu’on considère l’Amérique comme deux continents –, les ressortissants du sous-continent indien vers les pays du Golfe et des Africains en Europe. Avec 10 millions de migrants, le Maghreb est proportionnellement la zone de départ principal, ce qui touche évidemment la France comme pays de destination.

2. Une réalité de l’immigration en France déformée par le débat public

L’immigration étant devenue un sujet de campagne électorale par excellence, ses enjeux ne sont à peu près jamais posés avec une volonté de les traiter de manière rationnelle. Depuis l’irruption de cette thématique dans le débat public au début des années 1980, elle est abordée comme un mal transitoire, soit comme un phénomène que des Gouvernements faibles ou complaisants laissent prospérer alors qu’il suffirait d’être ferme, soit au contraire comme un épiphénomène à l’impact mineur sur la société et dont il conviendrait de ne pas parler.

Or, l’immigration est un phénomène cyclique qui obéit à ses propres dynamiques.

On se doit de considérer la perspective, pour les années à venir, compte tenu de la forte reprise économique actuelle et du manque de main-d’œuvre dans des secteurs économiques en tension, alors même que nous ne sommes pas complètement sortis de la pandémie mondiale, de la persistance des flux migratoires et des besoins croissants de main-d’œuvre. Ce sont des tendances lourdes que devront être organisées et régulées.

Quant au migrant lui-même, il n’a que peu de place dans l’univers politique. Celui-ci n’étant appréhendé au mieux que comme un élément du flux donc comme une donnée quantitative ou au pire comme une nuisance. Les causes en sont complexes, une certaine forme de peur de ce qui apparaît à de nos nombreux responsables politiques comme une terra incognita, potentiellement dangereuse n’en est pas absente. Elle emprunte notamment à une méconnaissance des déterminants du départ et de la place de l’Europe et de la France dans l’accueil des migrations internationales.

Ainsi, dans l’imaginaire collectif, – imaginaire bâti par des décennies de débat politique incessant – le migrant est un jeune homme provenant d’un pays d’Afrique ou du Moyen-Orient, pauvre et se dirigeant vers l’Europe parce que le modèle social l’y incite. Depuis quelques années maintenant, s’est ajouté un amalgame récurrent entre immigration et insécurité.

Parallèlement, les défenseurs des migrants tentent de contrer ces représentations en mettant en avant des noms célèbres d’artistes, de sportifs ou de scientifiques ayant immigré ou même étant simplement des descendants plus ou moins lointains de personnes immigrés. De bonne foi, ces discours participent d’un discours utilitariste de l’immigration et fabriquent l’image du migrant méritant qui finit par légitimer le discours qui réserve la citoyenneté à l’héritage ou au mérite.

Or, les données vont à rebours des représentations collectives et c’est l’objet de ce rapport de l’affirmer. La majorité des migrants sont des migrantes. Leur niveau d’instruction moyen est supérieur à la moyenne du pays de départ mais également du pays d’arrivée. Le migrant est simplement un être humain ne méritant ni excès d’opprobres ni éloges disproportionnées.

En définitive, les conditions morales et matérielles de vie des migrants sur le territoire ainsi que l’accès aux droits qui leur sont théoriquement reconnus ne sont que peu appréhendés dans leur globalité Cette approche est le fruit d’un traitement de l’immigration progressivement devenu de plus en plus sécuritaire qui obère notre capacité à définir et appliquer des politiques publiques efficaces et bénéfiques pour l’ensemble de la société et pour les migrants eux-mêmes.

Changer de paradigme suppose la mise en place d’une politique intégrée des migrations et de l’asile associant l’ensemble des acteurs ministériels, locaux et associatifs. La rapporteure tient à ce propos à souligner une l’évolution récente dans la prise en charge des questions d’intégration avec notamment la création de la Délégation interministérielle chargée de l’accueil et de l’intégration des réfugiés (DIAIR) sous l’impulsion du Président de la République et des mesures prises par le comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 qui comporte notamment la modernisation du contrat d’intégration républicaine.

Le présent rapport présente des pistes pour appuyer cette dynamique après avoir rétabli une réalité des chiffres visant à analyse objective.

3. Des primo-arrivées principalement portées par le dynamisme de l’accueil des étudiants étrangers alors que l’asile focalise le débat

Il convient de rétablir la réalité des chiffres des migrations.

La France a délivré 277 406 premiers titres de séjour en 2019 – tout motif d’admission réuni. Ce nombre est tombé à 220 535 en 2020 et s’établirait à 219 302 en 2021 ([2]) sur une population totale de 67,4 millions d’habitants, ce qui représente 0,3 % de la population. À titre de comparaison, l’Allemagne a délivré 460 000 autorisations de séjour en 2019 et le Royaume-Uni 450 000 avant le Brexit (dont les deux tiers venaient d’un pays de l’Union européenne).

Si les chiffres sont globalement stables, c’est bien évidemment le pays d’origine des migrants qui alimentent le procès d’une impossible assimilation. En effet, si en 1975, la majorité des migrants venait de la péninsule ibérique, en 2014, ce sont 44 % des premiers titres qui sont délivrés à une personne venant d’un pays d’Afrique ou d’Asie.

La plus grande partie des migrants sont les étudiants. Nous sommes de plus face à un problème de sémantique : les étudiants sont-ils des migrants quand il a été établi que seulement un tiers des étudiants terminant leurs études reste en France selon l’OCDE. La France n’est pas un cas unique puisque le courant qui a le plus augmenté dans le monde depuis 25 ans est la migration des étudiants internationaux. La France en accueille 90 000 chaque année – en augmentation constante – contre environ 250 000 pour le Royaume-Uni pour une population comparable. La France a pour objectif de rester dans la compétition internationale, – c’est une question de rayonnement et de défense de ses intérêts dans le monde – sans toujours éviter les signaux contradictoires. La hausse des frais d’inscription universitaires qui va retentir sur les étudiants de la francophonie en est l’exemple. Le rapport reviendra sur la question des étudiants étrangers.

La migration familiale est extraordinairement stable depuis plusieurs décennies, soit autour de 90 000 primo titres – que ce soit le fait de familles de Français ou d’étrangers et ce, malgré les différents durcissements des conditions d’admission – les seuils de ressources, les surfaces des logements, les conditions réelles de la vie maritale, etc. Là encore, ce type de migration n’est pas transitoire. Elle résulte du fait que des Français se marient ou vivent avec des personnes de nationalité étrangère et qu’ils peuvent choisir de vivre en France. Cette stabilité montre bien que la multiplication et le durcissement des conditions ne conduisent pas à limiter les migrations familiales mais bien plutôt à « faire attendre ». Le primo titre est le plus souvent délivré à des personnes présentes sur le territoire depuis un certain nombre d’années mais en situation de « clandestinité légale ». C’est toute la question de l’accès au droit qui fera l’objet d’une partie spécifique dans le présent rapport.

La migration de travail est quant à elle extrêmement réduite en France depuis 1974 avant d’être timidement relancée en 2006 avec « l’immigration choisie ».

Enfin, viennent les titres humanitaires. Avec 36 000 titres délivrés en 2019, les délivrances de titres pour des raisons humanitaires restent minoritaires parmi les motifs d’entrée sur le territoire et très faibles par rapport à d’autres pays, bien que ce soient celles qui cristallisent le plus le débat public. C’est également la raison pour laquelle, le présent rapport leur réserve une place importante. Par million d’habitants, au cours de l’année 2015 et les années suivantes, l’Allemagne a porté la plus forte charge, de très loin, mais, par exemple, un pays comme la Grèce se situe très au-dessus de la France. Dans la dernière période, la France est revenue au niveau de l’Allemagne.

Enfin, il convient de préciser que les trois pays du Maghreb constituent le trio de tête des primo délivrances – Marocains 34 929, Algériens 27 391 et Tunisiens 19 596 – avant la Chine, la Côte d’Ivoire et les États-Unis.

En définitive, il apparaît bien que l’immigration est un phénomène qui emprunte à de multiples causes, revêt les aspects les plus divers et nécessite donc de mobiliser l’ensemble de nos politiques publiques. Cela ne peut être une simple affaire de police.

*

Entre les mois de mai et octobre 2021, la commission a tenu 47 réunions et a entendu des personnalités qui ont fait des migrations leur domaine d’expertise ou le centre de leur activité professionnelle. Migrants, personnels politiques ou administratifs français et étrangers, associations, travailleurs humanitaires, universitaires, les membres ont souhaité entendre les avis et les analyses les plus larges.

La commission s’est également déplacée sur le terrain. En France, elle s’est rendue à Calais, à Menton et dans le Briançonnais où la thématique migratoire a un réel impact social sur tout un territoire. Elle a pu se rendre compte des conditions de logement souvent indignes lors d’un déplacement dans la commune d’Aubervilliers. Elle s’est rendue dans une permanence d’accès aux soins et dans un centre d’accueil, d’orientation et d’accompagnement de Médecins du monde pour mieux appréhender la question de l’accès des migrants aux soins, et a effectué une visite du musée national de l’histoire de l’immigration, au cours de laquelle la thématique de la représentation de la question migratoire a été longuement abordée.

À l’étranger, la commission s’est déplacée chez notre voisin italien, pays avec lequel la question migratoire est souvent la cause de crispations épisodiques. Le règlement Dublin et sa réforme y ont été le centre des discussions bilatérales avec le thème de la solidarité européenne comme leitmotiv. Une délégation est aussi allée à la rencontre des institutions européennes à Bruxelles sur le même thème. Enfin, le président et la rapporteure sont allés aux sources du phénomène migratoire dans les pays de départ mais aussi de transit que sont l’Irak et l’Égypte.

À la suite de ses travaux, le présent rapport formule un certain nombre de propositions pour enfin appréhender les migrations dans leur globalité, c’est-à-dire comme un phénomène humain.

Phénomène global qu’il convient de traiter à l’échelle la plus large possible. L’ensemble des migrants – en tout cas, ceux qui souhaitent demander l’asile – que la commission a rencontrés a dit souhaiter se rendre en Europe. Pas en France, en Allemagne ou en Suède, en Europe. Dès lors, il convient d’appréhender le phénomène à sa juste dimension. Ainsi la rapporteure recommande de créer un véritable service de l’asile européen, avec une clé de répartition entre pays membres – qui aura l’immense avantage de mettre un terme aux transferts Dublin, transferts aussi inefficaces qu’ils sont injustes.

La rapporteure recommande également d’adapter notre appareil politico-administratif pour traiter les questions migratoires dans leur globalité. En effet, nous ne pouvons plus ignorer les questions diplomatiques mais aussi d’enseignement supérieur, de logement, de santé et de travail lorsqu’il s’agit d’entrée et de séjour des étrangers dans notre pays. C’est d’abord une question d’efficacité et d’efficience de nos politiques publiques.

Il est en outre impératif de remettre du liant dans notre traitement de la question migratoire. Une question qui polarise la société à l’extrême. La rapporteure fait un certain nombre de propositions dont la montée en puissance de la médiation interculturelle qui fonctionne très bien dans un pays voisin comme l’Italie.

Enfin, afin de mieux accueillir et intégrer les personnes étrangères, la rapporteure recommande, notamment, de moderniser le contrat d’intégration républicaine (CIR) pour renforcer l’accès à l’emploi, en mettant en place un état des lieux approfondi et systématique des compétences et qualifications des étrangers primo-arrivants et en mettant l’accent sur les formations linguistiques à visée professionnelle.

Liste des recommandations

première partie

rÉguler les migrations, une affaire « ÉtrangÈre et europÉenne » plus qu’« intÉrieure »

I. agir sur les dÉterminants du dÉpart sans faire de la question migratoire notre seul sujet de discussion avec nos partenaires

A. une question d’abord gÉopolitique à traiter au bon niveau

Les migrations sont souvent une réaction en chaîne. Elles résultent essentiellement de situations de conflit, de la mauvaise gouvernance et de l’absence de perspective, qui aboutissent au départ de ceux qui sont souvent les mieux formés parmi la jeunesse de leur pays.

La commission d’enquête s’est plus particulièrement intéressée à un certain nombre de routes migratoires soit au cours de ses déplacements en Italie, Irak et Égypte, soit en auditionnant par visioconférence les ambassades de pays concernés.

PRINCIPALES ROUTES MIGRATOIRES VERS L’EUROPE

Source : Frontex

En préambule, la rapporteure souhaite souligner que les franchissements illégaux des frontières extérieures de l’Europe qui focalisent l’attention des médias et nourrissent un débat public anxiogène sur les questions migratoires portent sur environ 150 000 personnes par an, soit 0,03 % de la population de l’Union européenne dans son ensemble. Sans en négliger la dimension symbolique, il devrait être possible de gérer cette question de manière rationnelle et sans peur excessive.

Pour l’année 2021, à la suite de l’allégement des restrictions prises en raison de l’épidémie de Covid-19, le nombre de franchissements illégaux s’établit à 103 630 personnes pour les 8 premiers mois de l’année, soit une augmentation de 64 % par rapport à 2020. À titre d’exemple, 20 000 arrivées cumulées sur l’île de Lampedusa – route de la Méditerranée centrale – avaient été recensées à la date de la visite de la délégation de la commission, le 12 juillet dernier.

La rapporteure tient aussi à rappeler que depuis 2014, 20 000 personnes se sont noyées en Méditerranée ([3]), ce qui en fait un des plus grandes catastrophes humanitaires de notre temps. Cette question nous oblige.

1. Le cas des différents conflits irakiens : la route de l’Est

L’Irak, où une délégation de la commission s’est rendue du 12 au 15 septembre 2021, est un pays clé, en même temps qu’un cas d’école. En effet, les conséquences de l’intervention américaine puis la fragmentation du pays – avec comme point d’orgue la prise de Mossoul par Daesh – ont jeté sur les routes des centaines de milliers de personnes. La guerre en Syrie en a, ensuite, fait un pays de destination et/ou de transit.

De ce fait, les autorités irakiennes sont préoccupées par la problématique des déplacés internes que les autorités peinent à faire rentrer chez eux dès lors que les conditions minimales de vie ne sont pas réunies. Les départs vers l’étranger ne sont pas traités au niveau de l’État central.

La délégation s’est rendue au ministère des déplacés. Il lui a semblé que les responsables étatiques n’avaient ni les moyens, ni l’autorité nécessaire sur l’ensemble du territoire pour résoudre cette question, source de conflits futurs. Les antagonismes communautaires structurent la vie politique et sociale et restent porteurs d’éventuels déplacements de population de grande ampleur.

Les autorités considèrent, en particulier, que le départ de ressortissants irakiens n’est pas une question prioritaire. La coopération franco-irakienne sur le retour et la réadmission est à l’arrêt. Il a été indiqué à la délégation qu’au cours du premier semestre 2021, un seul retour forcé avait été opéré et qu’un second était envisagé prochainement, alors que 1 087 mesures d’éloignement ont été prononcées sur les 5 premiers mois de l’année. La situation a été résumée par un membre du gouvernement irakien : « L’Irakien préfère aller en enfer de son propre gré qu’au paradis de manière contrainte ». Cette situation illustre, en réalité, la fragilité de l’État irakien et sa réticence à gérer les conséquences d’un retour forcé qui peut avoir un impact sur de nombreuses familles, dans une société qui reste marquée par le fait tribal, et avoir des conséquences politiques et sécuritaires non négligeables.

Il s’agit finalement pour nos administrations d’une perte de temps et d’énergie alors que persiste une forte présence de ressortissants irakiens en France, principalement désireux de rejoindre le Royaume-Uni. En effet, la présence irrégulière de ressortissants irakiens reste élevée : le nombre d’interpellations concernant ces ressortissants a connu une hausse exponentielle depuis 2014, passant de 399 à 12 046 en 2019. Toutefois, le flux a fortement diminué à compter de 2019, avec les restrictions de circulation imposées par la Turquie et l’Iran : 2 066 Irakiens ont franchi irrégulièrement les frontières extérieures de l’Union européenne contre 10 114 en 2018. Il s’agit principalement de personnes provenant de la région autonome du Kurdistan – région la plus sûre et la plus prospère du pays.

La frontière irako-turque est donc particulièrement stratégique sur la route vers l’Europe. Elle le sera d’autant plus que les autorités turques ont annoncé le 16 décembre 2020 envisager de libéraliser la politique des visas entre la Turquie et l’Irak. Le poste frontière Ibrahim Khalil que la délégation a visité et qui est tenu et géré par le gouvernement régional kurde, verra donc son importance encore renforcée. La rapporteure rappelle l’importance de la coopération avec la région autonome où la France jouit d’une image très positive, encore renforcée par la visite du président de la République le 29 août dernier.

La rapporteure estime, en définitive, indispensable de renforcer la coopération avec la région autonome du Kurdistan et en particulier avec le Parlement kurde, centre du pouvoir régional. La région autonome du Kurdistan est également celle où se trouve la très grande majorité des camps de déplacés et de réfugiés – Syriens, Yézidis et Chrétiens irakiens. La délégation a pu observer les difficultés financières du camp de Bardarash géré par la fondation Barzani. La communauté internationale et singulièrement la France, à travers l’Agence française de développement (AFD) doivent veiller à un financement pérenne du fonctionnement de ces camps. Il est de notre responsabilité autant que dans nos intérêts d’aider les Kurdes à faire fonctionner les camps de réfugiés et de déplacés.

2. Le cas de l’effondrement libyen : la route de la Méditerranée centrale

La route de la Méditerranée centrale a vu récemment une explosion des arrivées de Tunisiens. Ils constituent, en effet, la majorité des 36 415 migrants qui ont rejoint l’Europe par cette voie en 2020 (soit une augmentation de 165 %). Cette situation est évidemment à mettre en relation avec l’instabilité politique et sociale dans le pays. L’incertitude qui règne depuis l’été 2021 – avec la suspension de la Constitution – peut encore potentiellement jeter sur des bateaux un nombre important de Tunisiens.

De façon plus globale, la Libye même si ce n’est pas un pays de départ, est au cœur de la route de la Méditerranée centrale. Les migrants viennent de la corne de l’Afrique qui connaît des soubresauts réguliers depuis des décennies – guerre au Tigré, absence d’État en Somalie, dictature sévère en Érythrée, coups d’État successifs et transition démocratique difficile au Soudan. Ils proviennent également d’Afrique de l’ouest et centrale après un franchissement périlleux du Sahel et du Sahara.

La Libye est également le point focal de réseaux de trafic d’êtres humains originaires de régions bien plus lointaines comme le Bangladesh. En effet, de véritables réseaux organisent le transfert de candidats à la migration du sous-continent indien vers les pays du Golfe à des fins de travail, puis par le biais de faux documents d’identité à destination de la Libye où des passeurs les entassent littéralement sur des bateaux sous-dimensionnés en direction des eaux italiennes.

Photographies de bateaux provenant de Libye et transportant entre 300 et 400 personnes chacun, prises par la rapporteure au cours du déplacement sur l’île de Lampedusa (Italie) le 12 juillet 2021

Dix ans après l’effondrement libyen, le Président de la République a pu parler de « dette de notre pays envers la Libye ». Ce pays reste le principal point noir sur les routes migratoires. Le passage des migrants par– la Biélorussie, le Maroc, la Turquie – est complexe et source de danger, mais la Libye cumule toutes les difficultés : absence d’État ; rançonnement et viol des migrants, hommes comme femmes, jeunes ou moins jeunes, notamment aux checkpoints. Une réalité effrayante a été répétée à plusieurs reprises par les personnes auditionnées par la commission d’enquête : la quasi-totalité des migrants – femmes ou hommes – étant passée par la Libye ont été violés.

La délégation qui s’est rendue à Lampedusa a pu constater la grande différence d’état physique et psychologique entre les migrants venant de Tunisie – avec une idée assez précise de l’endroit où ils venaient de débarquer et de la suite de leur parcours – et ceux venant de Libye, craintifs, traumatisés et totalement perdus. La rapporteure a notamment été témoin des efforts des équipes médicales sur place pour apporter une solution à des jeunes filles aux prises avec des grossesses résultant d’un viol en Libye.

Bénédicte Jeannerod, directrice France de Human Rights Watch a soulevé devant la commission le caractère très problématique de la politique de l’Union européenne à l’égard de la Libye : « En réalité, l’Union européenne sous-traite une partie de sa politique migratoire aux garde-frontières libyens, et ce n’est pas en faisant obstacle aux opérations de secours en mer que l’on porte assistance aux migrants, qui fuient de graves abus ». Cette politique donne un pouvoir exorbitant à des entités infra-étatiques mais néanmoins armées.

La rapporteure soutient sans équivoque les efforts du président de la République et de l’ensemble de notre appareil diplomatique pour rapprocher les points de vue de reconstruire un État libyen capable d’assumer ses responsabilités à l’égard des migrants. Pour appuyer ces efforts, il est nécessaire de renforcer notre appareil diplomatique et consulaire dans ce pays, soit en ouvrant notre représentation sur place dès qu’un minimum de sécurité sera assuré, soit à partir du sud de la Tunisie. Le rôle joué par nos diplomates est toujours essentiel dans les pays en crise comme la commission d’enquête a pu le constater à Bagdad notamment. Par ailleurs, le Comité interministériel de coopération internationale et du développement (CICID) qui s’est tenu en 2018 a décidé de réserver les deux tiers des subventions de l’aide publique au développement française à 19 pays prioritaires. Parmi ces pays, ne figure aucun de la corne de l’Afrique, pas plus que le Soudan ou la Libye.

La rapporteure estime qu’à tout le moins la Libye pourrait être intégrée à cette liste – même si le pays n’est pas un pays pauvre – pour pouvoir toucher les populations, pour la plupart issues des 19 pays en question, en transit dans ce pays. C’est ce que la commission des affaires étrangères de l’assemblée nationale a appelé « le dernier kilomètre » lors de l’examen du projet de loi de coopération internationale ([4]) : des financements au service des populations quel que soit le lieu où elles se trouvent.

3. Le cas particulier des Balkans occidentaux

Les Balkans occidentaux et principalement l’Albanie, ont un des plus importants taux de départ rapporté à leur population. Leurs ressortissants émigrent vers d’autres pays européens, dont la France. Parallèlement, ces pays, qui ne sont pas membres de l’espace Schengen, se révèlent des lieux de transit pour des flux migratoires en provenance du Proche-Orient, d’Afghanistan et d’Afrique du Nord, en direction de l’espace Schengen ou du Royaume-Uni. Ces flux migratoires passent pour l’essentiel par la Grèce, spécialement en été.

Lors de l’audition de membres de l’ambassade de France à Tirana, la difficulté d’enrayer ces départs est apparue manifeste.

L’Albanie, comme le Kosovo ou la Serbie, se situe dans une zone de conflits récents. Le salaire moyen y reste cinq fois moindre qu’en France. Les ressources y sont limitées et les opportunités moins importantes à mesure que l’on est éloigné des cercles dirigeants. Ce climat incite les Albanais à l’émigration, d’autant plus qu’il existe une tradition de départ vers l’Europe et les États-Unis. La population albanaise décroît d’année en année pour se situer à 2,5 millions d’habitants contre près 1,5 million qui vivent à l’étranger.

Il convient de souligner que les autorités albanaises bénéficient de l’assistance des dispositifs européens, en particulier de celui de l’agence Frontex chargée des frontières extérieures de l’Union européenne. L’agence participe à la surveillance de la frontière avec la Grèce. L’Union finance également un programme de retour en Albanie et de réinsertion.

En définitive, la quantification de l’émigration irrégulière albanaise vers la France demeure difficile notamment parce que les allers-retours sont nombreux.

Cette situation doit être replacée dans le contexte de l’ouverture des négociations pour l’adhésion de l’Albanie et de la Macédoine du Nord à l’Union Européenne qui a fait l’objet d’un accord politique le 24 mars 2020, approuvé deux jours plus tard par le Conseil européen. Dans la mesure où ces pays se trouvent désormais dans un processus d’intégration la question du renvoi systématique de leurs ressortissants se pose en effet.

Lors du déplacement en Irak en septembre, il a été spécifié à la délégation que l’Irak avait cessé tout déplacement vers la Biélorussie, afin que sa population ne soit pas utilisée comme une « arme hybride ». La rapporteure soutient le renforcement des sanctions contre le régime biélorusse et condamne fermement l’utilisation par un État d’êtres humains dans une visée géopolitique.

B. contribuer au maintien des populations sur leur lieu de vie sans faire de la question migratoire l’unique monnaie d’Échange

1. Décorréler l’aide au développement de la question migratoire

En 2002, le Conseil européen de Séville exigeait « instamment que, dans tout futur accord de coopération, accord d'association ou accord équivalent que l'Union européenne ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d'immigration illégale. » Le lien entre aide au développement et réadmission des migrants illégaux est établi dès cette date et depuis, constamment réaffirmé.

Toutefois, l’aide publique au développement, même si elle connaît depuis 2017 une forte augmentation et atteindra 0,7 % du RNB en 2022, ne sera pas au niveau des transferts financiers des migrants qui restent pour de nombreux pays africains une des premières sources de revenus (les transferts formels comptent notamment pour 5 % du PIB en Tunisie, 6,7 % au Maroc et 12,8 % au Sénégal).

Même s’il ne faut donc pas surestimer les effets de l’aide au développement, celle-ci doit contribuer à préserver les conditions de production des communautés, notamment par la lutte contre les effets du réchauffement climatique, avec des financements devant aller prioritairement aux femmes qui assurent le plus souvent le quotidien des familles. Cette aide, à l’échelle des familles, a pour effet de maintenir les populations dans leur terroir sans pour autant faire du contrôle de l’émigration une monnaie d’échange.

2. Éviter de pénaliser les populations par une politique des visas restrictive

Le mardi 28 septembre 2021, le Gouvernement a annoncé la réduction de l’octroi de visas aux ressortissants maghrébins – diminution de moitié pour les demandes des ressortissants algériens et marocains et d’un tiers concernant les Tunisiens. Ces décisions visent à créer un rapport de force constructif face au refus de ces pays de délivrer les laisser passer consulaires, nécessaire à la reconduction des ressortissants de ces pays qui sont expulsables.

Lors des travaux sur le projet de loi de programmation relatif au développement solidaire ([6]), à la faveur d’un amendement parlementaire, la représentation nationale s’est accordée sur le fait de ne pas pénaliser les populations en raison d’une politique gouvernementale de refus de délivrer des laissez-passer consulaires. Une approche privilégiant une restriction à la circulation des dirigeants a été privilégiée. Le rapporteur a indiqué qu’il était intéressant « d’agir à travers la délivrance de visas diplomatiques », approche qui a montré son efficacité par le passé. Elle préserve les populations, étudiants, société civile, chefs d’entreprises, tout en augmentant le niveau de pression diplomatique. À titre d’exemple, en 2019, près d'un étudiant étranger en mobilité internationale sur deux était d'origine africaine, dont 26 % issus du Maghreb. Ces étudiants contribuent au prestige de la France.

Jean-Baptiste Lemoyne, Secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, chargé du Tourisme, des Français de l'étranger et de la Francophonie a pour sa part déclaré : « Depuis 2017, le nombre de laissez-passer consulaires délivrés a augmenté de 89 %. Tous pays confondus, le taux de délivrance était de 67 % en 2019, contre 51 % en 2017 ; pour les pays prioritaires, il est passé de 42 % à 58 %. Nous avons donc mis de la pression dans le système. Il existe désormais un ambassadeur chargé des migrations, qui dialogue au quotidien avec les États étrangers et leurs administrations ([7]) ». Ces chiffres montrent bien qu’il n’est pas nécessaire de pénaliser les forces vives des pays en question mais plutôt d’agir efficacement sans effet d’annonce.

C. la politique des visas au cœur des relations bilatÉrales avec de nombreux états

1. Des accords de réadmission qui ont touché leur limite

Les accords de réadmission sont une convention entre deux États, visant à contraindre l'un d'entre eux d'accepter de recevoir des personnes qui peuvent être, ou non, ses ressortissants, et qui viennent d'être expulsées par l'autre État.

Pour les mettre en œuvre, les laissez-passer consulaires sont un document indispensable. L’absence de documents de voyage constitue un obstacle important pour l’éloignement d’un étranger en situation irrégulière. Seulement 8 356 demandes ont été adressées en 2019 (soit 5,4 % des mesures d’éloignement) aux différents consulats des pays d’origine et que le taux de délivrance est passé de 35,2 % en 2013 à 67,1 % en 2019 – 51,2 % pour les trois pays du Maghreb alors que 18 906 éloignements forcés ont été exécutés cette année-là.

Ainsi, si les mesures d’éloignement sont largement sous-exécutées, la question des laissez-passer consulaire est-elle largement surévaluée.

Mesures d’Éloignement prononcÉes ([8])

Source : DGEF

Éloignements et dÉparts exÉcutÉs des Étrangers

en situation irrÉguliÈre ([10])

Source : DGEF

La rapporteure estime qu’il est absolument nécessaire de ne pas se focaliser sur le laissez-passer consulaire au regard de la réalité des chiffres des éloignements et du faible volume – quelques milliers d’individus – que cela représente.

2. Créer des voies de migration légale pour fluidifier les déplacements et réduire le pouvoir des mafias de passeurs

Aujourd’hui, pour un ressortissant d’un pays de la rive sud de la Méditerranée, il est quasiment impossible d’imaginer un parcours d’émigration légale vers l’Europe et donc la France. Il ne reste que l’option du détournement des procédures de l’asile ou bien de nombreuses années de clandestinité avant une hypothétique régularisation.

Cette situation a été créée par les nombreuses barrières mises à l’entrée sur le territoire européen. Cette politique a pourtant des effets pervers : en mettant une barrière à l’entrée, elle met également une barrière à la sortie. Des migrants, qui n’ont pas toujours l’intention de s’installer, refusent de rentrer chez eux car ils ont la certitude de ne jamais pouvoir revenir.

Favoriser les visas à entrées multiples pour permettre les allers et venues plutôt que la clandestinité avec ces maux subséquents, relève pourtant de la même approche que celle qui vise à fluidifier le marché du travail.

François Gemenne en a développé l’idée lors de son audition : « Il faut selon moi davantage utiliser les ambassades dans les pays d’origine et de transit et la politique de visa. Nous n’avons aucune politique de visa. Des visas humanitaires ou économiques permettraient à certains d’arriver en avion, et ceux qui envisageraient la traversée par bateau disposeraient de critères précis pour obtenir un visa. Une politique de visa plus précise amènerait moins de personnes à prendre le risque de mourir en Méditerranée et de dépenser des fortunes auprès de passeurs. » Le Canada est le seul pays à mener une politique de visa, et notamment de visa humanitaire.

La rapporteure reviendra (cf. infra) sur ce sujet : ouvrir des voies légales de migration discutées et acceptées par l’opinion publique à la suite d’une discussion au Parlement.

II. Les pays de transit ou la rente gÉographique

Les pays de transit détiennent une rente géographique, du fait de leur position de gardien des flux migratoire, qui accroît leur pouvoir de pression pour avancer des positions géopolitiques ou économiques.

A. Les migrants, un outil gÉopolitique puissant pour les pays de transit

La question migratoire est une question hautement géopolitique qui est le plus souvent utilisée à d’autres fins et les migrants peu ou prou utilisés comme des « armes hybrides ».

Les États membres, dont la France, premiers destinataires des demandes, voire des exigences politiques de ces pays, doivent y répondre en fonction de leurs intérêts et de leur valeur. Parallèlement, l’Union européenne conclut des accords migratoires avec les pays de départ et de transit dont le plus emblématique est celui de 2016 avec la Turquie.

Cette division entre une Union européenne, à la capacité financière importante mais sans prérogative politique et diplomatique et des États membres assumant leur rôle en politique étrangère mais aux finances publiques contraintes n’est pas optimale.

1. Avec la Turquie, une volonté de parler « d’Empire à Empire »

La Turquie est un pays incontournable sur les sujets de migrations en tant que pays de départ, de destination et de transit.

C’est le pays qui compte le plus grand nombre de réfugiés venant de la zone syrienne avec 3,5 millions de réfugiés syriens placés sous statut ad hoc. L’Union européenne reconnaît et participe financièrement à cet accueil.

Depuis 2014, la Turquie est aussi le premier pays hôte au monde, totalisant 4 millions de réfugiés et demandeurs d’asile, soit 4,5 % de la population turque. Enfin, l’ambassadeur de France en Turquie estime que en juin 2021 « 1,1 million d’étrangers titulaires d’un permis de séjour étaient présents sur le sol turc» auquel s’ajoute un nombre estimé de 1 million de personnes en situation irrégulière.

Cette situation crée également un fait politique qui génère des risques d’instrumentalisation. La coopération avec la Turquie, si elle doit être renforcée, ne peut avoir pour seul objectif de prévenir les arrivées et d’augmenter le nombre de retours et de réadmissions. Dans le cas contraire, il en résulterait un réel pouvoir de pression. La Turquie a de plus, tendance à parler avec l’Union européenne en se plaçant dans une logique « d’empire à empire ». La carte migratoire lui donnant un moyen de pression qu’elle sait existentielle pour l’Europe.

La rapporteure recommande de cesser de faire de la question migratoire l’alpha et l’oméga de notre relation à la Turquie, le prix à payer en terme géopolitique, économique et financier risquant d’être exorbitant.

2. Avec le Maroc, une relation directement corrélée à la question sahraouie

Durant la semaine du 17 mai 2021, entre 8 000 et 9 000 Marocains et autres ressortissants de pays d’Afrique de l’ouest, profitant de la passivité des contrôles marocains, sont entrés illégalement dans l’enclave espagnole de Ceuta.

Les conséquences ont été quasi nulles dès lors que depuis 1992 – en vertu d’accords bilatéraux – l’Espagne peut renvoyer vers le Maroc sans délai, ni procédure les migrants entrés illégalement dans cette enclave. Cependant, ces images ont fait le tour du monde et ont illustré l’importance de la rente géographique que détiennent les pays de transit du fait de l’externalisation des flux migratoires.

Dans ce cas précis, il s’agissait clairement d’un différend entre le Maroc et l’Espagne suite à l’accueil du président du Polisario dans un hôpital espagnol, le Maroc attendant une reconnaissance de jure de sa souveraineté sur le Sahara occidental par les principaux États européens à la suite de celle opérée par les États-Unis en décembre 2020.

Sans se positionner sur la pertinence d’une telle reconnaissance, il conviendrait de décorréler la question migratoire des autres sujets de coopération afin de ne pas se retrouver dans une position d’otage obligeant à faire un choix entre un allié historique qu’est le Maroc et des pays de l’Union européenne.

3. L’Égypte, garde-frontière contre non-ingérence dans les affaires intérieures

L’Égypte où la commission d’enquête s’est rendue a fait un effort significatif de surveillance de ses frontières. Les autorités égyptiennes ont fortement réduit les départs depuis les côtes de leur pays à compter de l’année 2016.

Si le pays est un pays de transit, il est surtout un pays d’accueil et de départ.

Les autorités égyptiennes – sachant que 70 % de l’émigration du pays se dirige vers les pays du Golfe – ont fait valoir qu’elles remplissaient parfaitement leur part du contrat à l’égard de l’Union européenne, sans demander de contrepartie. Ce discours visait directement l’accord entre l’Union européenne et la Turquie – pays traditionnellement concurrent de l’Égypte dans la course au leadership dans la sous-région et avec lequel une crise profonde a été ouverte à la suite du renversement du président élu Mohamed Morsi. Il laisse donc entendre que l’Égypte attendrait des contreparties à sa fermeté en matière migratoire.

Là encore, mettre en avant de manière trop ostensible la question migratoire affaiblit notre position vis-à-vis des pays gardiens de nos frontières et nous oblige à des positions diplomatiques délicates qui peuvent être préjudiciables aux intérêts à long terme de la France.

B. La France, gardienne de la frontiÈre britannique : sortir de l’impasse

La France joue également le rôle de pays de transit. Aux termes des accords du Touquet de 2003, elle est en effet devenue le « gardien de la frontière britannique » dès lors que celle-ci a été déplacée de Douvres (Royaume-Uni) à Calais (France).

Évidemment si le Brexit, effectif depuis le 31 janvier 2020, n’a aucun effet sur un accord bilatéral, il a posé un contexte moins coopératif.

La déclaration conjointe entre la France et le Royaume-Uni signée à Calais le 20 août 2015 et les ajustements qui ont suivi ont permis de renforcer la coopération en matière de sécurité et de lutte contre les filières criminelles, tout en en élargissant le champ à la prise en charge humanitaire et à l’accueil des migrants. Trois conventions ont été signées entre le 2015-2017 au titre de la prise en charge des migrants et des mineurs isolés, ainsi que de l’hébergement.

Le traité de Sandhurst relatif au renforcement de la coopération pour la gestion coordonnée de leur frontière commune, signé le 18 janvier 2018 entre la France et le Royaume-Uni, a également cherché à renforcer le cadre de coopération bilatéral.

Ces traités se sont accompagnés de conventions fixant la contribution britannique au financement de la sécurisation de la frontière. Pour une évaluation précise du coût de celui-ci se reporter à la troisième partie (V) du présent rapport.

Malgré le renforcement des activités de patrouille des États côtiers, la route de la Manche continue à être considérée comme une option possible pour les migrants – Irakiens, Syriens, Afghans ou encore Soudanais – souhaitant atteindre le Royaume-Uni, à partir de Dunkerque, Grande Synthe ou Calais.

Au premier semestre 2021, les traversées maritimes, (59 % des passages) ont pour la première fois dépassé le passage par le tunnel (41 %) et constitue désormais la voie principale utilisée par les migrants pour rejoindre le Royaume-Uni. Les migrants ayant été interceptés à bord de poids lourds se montent à 11 375 depuis le début de l’année, en baisse de 11 % par rapport à l’année dernière. Le plus grand nombre des montées continue à s’effectuer depuis la Belgique (38 %).

La rapporteure estime donc tout à fait nécessaire d’intéresser la Belgique aux accords du Touquet, voire de prévoir un traité global entre l’Union européenne et le Royaume-Uni.

Les traversées maritimes par des « small boats » ne devraient pas diminuer à moyen terme malgré le danger, sachant que le taux de réussite est élevé – la police française hésite à arraisonner les bateaux pour ne pas mettre en danger les occupants – et que le délai de recherche et de sauvetage en cas de naufrage est court. On compte 9 000 traversées en « small boats » réussies, sur 17 000 traversées, sur les huit premiers mois de l’année 2021.

L’annonce par la ministre de l’intérieur britannique d’un projet de réforme visant à durcir le système d’asile du Royaume-Uni, tout en prévoyant des pouvoirs élargis de l’UK Border Force agissant en mer, risque d’avoir pour effet d’aggraver encore la situation sur les régions côtières françaises.

III. ASILE : En finir avec le rÈglement DUblin et crÉer un vÉritable « OFPRA » EuropÉen

A. Un rÈglement DUBLIN irrÉformable

1. Des propositions sur la table depuis 2016

a. Un système qui aiguise les égoïsmes nationaux

Le Règlement Dublin s’applique à tous les États européens. Dès lors qu’il s’agit d’un Règlement – et non d’une directive – il est d’application directe et n’a pas besoin d’être transposé par une loi interne.

Il pose le principe selon lequel un seul État est responsable de l’examen d’une demande d’asile si le demandeur circule ou se déplace d’un État vers un autre. L’État responsable est donc le plus souvent l’État de première entrée, le plus souvent l’Espagne, l’Italie, la Grèce mais aussi la Bulgarie pour les routes empruntées par les Afghans par exemple. L’objectif initial du texte est de permettre un accès rapide à une procédure d’asile, de déterminer un État en charge de cet examen et d’éviter les demandes d’asile multiples.

Les États européens doivent enregistrer dans une base de données commune, EURODAC, les empreintes des migrants qui entrent irrégulièrement dans l’espace Schengen ou qui y déposent une demande d’asile. Le Règlement Dublin pose une série de critères hiérarchisés pour déterminer cet État responsable de la demande d’asile présentée. Après un critère de minorité et de présence de membres de famille nucléaire dans un autre État, l’État responsable sera celui qui a pris part dans l’entrée en Europe du demandeur d’asile que cette entrée soit régulière ou non.

Le texte prévoit quelques dérogations à cette stricte application des critères dont une clause humanitaire, une clause de suspension en cas de défaillance du système d’asile du pays responsable ou une clause de souveraineté : les États se sont gardé la possibilité de choisir d’examiner une demande d’asile même s’ils ne sont pas expressément responsables au titre du Règlement Dublin.

Ce système Dublin est presque unanimement décrié pour son inefficacité mais demeure, faute d’accord sur une alternative satisfaisante pour l’ensemble des États.

D’une part, il ne tient pas compte du parcours ou des intentions du demandeur d’asile. Il ne tient pas compte non plus des disparités existantes entre les différents systèmes d’asile nationaux, au risque d’atteindre les droits fondamentaux des demandeurs. En effet, les associations relèvent de nombreuses violations des droits des demandeurs par des pays de l’Est de l’Europe mais aussi d’autres pays en fonction du climat politique qui y règne. D’autre part, il fait peser une charge plus importante sur les pays de première entrée que sur les autres. Ces pays d’entrée qui ont justement déjà en charge le contrôle des frontières extérieures. Enfin, il ne concerne environ que 15 % des demandes d’asile en Europe sachant que les transferts effectifs sont proches de 5 % ([12]).

En définitive, le Règlement Dublin génère des comportements non-coopératifs de la part de l’ensemble des États de l’Union, chacun essayant de minimiser le nombre des demandeurs chez lui.

b. Des propositions sur la table depuis 5 ans

Décrié depuis sa mise en place, le règlement cristallise les tensions depuis la crise migratoire de 2015. Le mécanisme est vite devenu un problème pour l’Italie, l’Espagne ou la Grèce, principaux pays d'arrivée pour les migrants. Pour beaucoup d'autres, il a permis de se dédouaner de la responsabilité de l'accueil sur ses partenaires, en affirmant notamment qu'ils n'étaient pas assez rigoureux dans leurs examens de demande d'asile. C’est le cas de la plupart des pays d’Europe centrale et orientale.

Dans le cadre du « pacte migratoire », Ursula Von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a promis « des mesures pour lutter contre les passeurs, renforcer les frontières extérieures, approfondir les partenariats extérieurs et pour créer des voies légales d'accès ». Cette annonce reste volontairement floue, l'annonce d'un nouveau mécanisme de solidarité, et non d’une réforme permettant d'éviter les crispations, notamment du groupe dit de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie), peu enclin à l'accueil des réfugiés.

Il ne s'agit pourtant pas de la première tentative de réforme. Un texte dit « Dublin IV » était déjà déposé depuis 2016, proposait par exemple que la responsabilité du premier État d'accueil soit définitive. Il n’a pas abouti. En 2016, un projet de répartition et de quotas obligatoires, imaginé par la Commission, avec le soutien de l'Allemagne, pour remplacer le système du premier pays d'accueil, avait également été imaginé. Les pays du groupe de Visegrad s'étaient opposés à l'idée même de l'accueil d'étrangers.

Le 23 septembre dernier, la Commission européenne a présenté le « Pacte sur la migration et l’asile ». Il s’agit d’un projet de réforme de la politique migratoire européenne mise en place pour l’essentiel avant la crise de 2015. Il intervient après l’échec des négociations du « Paquet asile » initiées en 2016. Prévue initialement pour le printemps 2020, la publication de ces propositions a été plusieurs fois retardée en raison de la situation sanitaire et de la priorité donnée à d’autres échéances européennes importantes comme le plan de relance et le budget 2021-2027.

Le « Pacte pour la migration et l’asile » est composé d’une communication générale et de cinq propositions législatives.

Trois nouveaux règlements sont proposés :

– Un règlement introduisant une procédure de filtrage (« screening ») aux frontières extérieures de l’Union afin de procéder rapidement à des vérifications d’identité, de sécurité et de vulnérabilité avant d’orienter le ressortissant de pays tiers vers la procédure la plus adaptée ;

– Un règlement établissant un cadre de gestion de l’asile et de la migration, qui a vocation à remplacer le règlement Dublin afin d’assurer un plus juste équilibre entre les principes de responsabilité et de solidarité qui doivent présider l’Europe de l’asile. À ce stade, nous ignorons ce qu’est un juste équilibre ;

– Un règlement de gestion des situations de crises et de force majeure devant permettre de répondre à des situations imprévisibles et d’urgence par le biais d’aménagements procéduraux et de réponses solidaires.

Par ailleurs, deux ajustements de textes existants sont prévus par la Commission :

– Une proposition amendée du règlement « Eurodac » devant permettre une information plus complète sur les demandeurs d’asile et une meilleure appréhension des mouvements secondaires avec des données par individu et non plus seulement par demande ;

– Une proposition amendée de règlement sur la procédure commune d'asile, introduisant notamment les nouvelles procédures à la frontière (procédures d’asile et de retour à la frontière).

2. Des positions irréconciliables qui obèrent la conclusion d’un accord signifiant

Lors de son déplacement à Bruxelles le 30 septembre dernier, une délégation de la commission d’enquête a eu l’occasion de rencontrer outre les services de la Commission européenne, des membres de la représentation française mais également des acteurs de la société civile.

Il ressort de ces entretiens qu’il sera très complexe de parvenir à un compromis entre :

– les pays partisans de plus de solidarité, essentiellement les pays de premières arrivées qui appellent à dissocier la question du sauvetage en mer qui est une obligation internationale – la convention des Nations Unies sur le droit de la mer dite de Montego Bay du 10 décembre 1982 prévoit que les États côtiers doivent participer au sauvetage par la création d’un service spécialisé et collaborer en la matière avec les États voisins – et celle de la responsabilité inhérente de l’arrivée sur leur sol des migrants. Se retrouvent dans ce groupe de pays les pays de première entrée, Espagne, Italie, Grèce, Chypre et Malte ;

– les pays partisans de plus de responsabilité, qui font le reproche aux premiers de ne pas complètement assumer leur rôle de pays responsable de la première demande d’asile et qui subissent les flux secondaires. L’Allemagne et la France sont peu ou prou sur cette position ;

– les pays du refus, essentiellement les quatre pays dit de Visegrad (Hongrie, Pologne, Tchéquie et Slovaquie), qui refusent toute responsabilité quant à l’asile. La Pologne et ses voisins qui subissent depuis l’été 2021 les effets de la crise avec le Belarus et voient une nouvelle route migratoire faire de leur territoire un territoire de première entrée vont peut-être faire évoluer leur position. À ce stade, ils se contentent de fortifier leurs frontières, qui sont aussi des frontières extérieures de l’Union européenne.

Enfin, même parmi les pays méditerranéens, les positions ne sont pas unanimes et ceux-ci ne sont pas nécessairement pressés d’aboutir à une réforme du règlement Dublin.

L’Espagne privilégie une approche bilatérale avec les pays de départ et de transit, singulièrement avec le Maroc. Elle ne semble réellement demandeuse d’aucune réforme particulière. L’Italie est peu ou prou dans le même cas. Le ministère italien des affaires étrangères a fait part à la délégation parlementaire de son accord bilatéral avec la Tunisie qui prévoit le retour forcé de 80 Tunisiens par mois lorsqu’il en rentre en moyenne 2 000. Ces approches privilégient les retours volontaires, sachant qu’un nombre important de ces primo-arrivants se déplacent vers des pays plus au nord, dont la France, ou servent de main-d’œuvre d’appoint dans l’agriculture ou la restauration, main-d’œuvre dont manquent ces pays.

La Grèce a en revanche une véritable approche européenne. Elle a accepté l’installation de plusieurs « hotspots » dont celui de Lesbos quand l’Italie n’en possède qu’un seul et l’Espagne aucun. Cette approche grecque est contrainte par la géographie, ce pays étant composé essentiellement d’îles mais également par la géopolitique. La Grèce ne peut pas se permettre une approche bilatérale avec une Turquie bien plus vaste et bien plus peuplée.

En tout état de cause, les divergences apparaissent aujourd’hui trop grandes pour aboutir à une réforme du règlement Dublin satisfaisant.

3. En attendant, le migrant joue au jeu de l’oie

Ces différentes stratégies dessinent un système européen de l’asile complètement éclaté où chaque pays cherche à minimiser sa responsabilité tout en demandant la solidarité des autres.

Le demandeur d’asile lui voit ses droits déniés et continue à être théoriquement renvoyé vers son pays de première entrée. En pratique, peu de décisions de transfert sont exécutées – il n’a pas été possible d’obtenir les chiffres exacts des demandes formulées mais seulement ceux des transferts effectivement réalisés – et cette situation aboutit à la présence de demandeurs d’asile potentiels qui ne peuvent pas effectivement déposer une demande en préfecture.

nombre de transferts de demandeurs d’asile enregistrÉs sous procÉdure dublin en 2020

Source : DGEF

La rapporteure souligne le faible nombre de procédures Dublin réalisées, certes dans une année assez particulière du point de vue sanitaire, avec la conclusion que la France voit plus de personnes entrer sur son territoire qu’en sortir par le biais de cette procédure. De la même façon, seulement 297 personnes ont été reconduites en Italie alors que 201 personnes ont été « dublinées » d’Italie vers la France, soit un nombre faible et sensiblement équivalent. Ce seul chiffre montre l’inanité de ce Règlement et l’extrême urgence d’en sortir.

B. Des consÉquences non nÉgligeables sur les relations bilatÉrales avec les pays voisins, dont les migrants font les frais

La commission s’est particulièrement intéressée à la relation bilatérale franco-italienne fortement compliquée par la question migratoire.

L’Italie, second partenaire commercial de la France avec l’Allemagne est à la recherche de la création d’un véritable couple franco-italien, à l’instar de celui qui existe avec l’Allemagne depuis le traité de l’Élysée. Sur ce sujet, un traité du Quirinal est en préparation qui devrait renforcer les synergies entre les deux pays.

Pour autant, la frontière est toujours en place et les contrôles qui y sont opérés dans le cadre de la lutte contre le terrorisme relèvent finalement pour une grande part de la gestion des migrations ([13]).

À Menton et à Briançon, où la commission d’enquête s’est rendue, le rétablissement de la frontière franco-italienne a des conséquences majeures :

– pour les personnes migrantes en premier lieu : prises de risques importantes pour traverser la frontière entraînant de nombreux accidents allant dans certains cas dramatiques jusqu’au décès ([14]), privations de liberté, parfois durant de longues heures, dans les constructions modulaires attenantes aux services de la police aux frontières, refus d’entrée opposés sans examen individuel de la situation pourtant prévu par le droit et sans possibilité de déposer une demande d’entrée sur le territoire au titre de l’asile ([15]) ;

Source : photo du local de mise à l’abri de la police aux frontières de Menton transmise par des associations

– mais également pour d’autres acteurs locaux : les conducteurs et agents de la SNCF travaillant sur la ligne Vintimille – Menton qui sont régulièrement témoins d’accidents résultant de tentatives de traversée de la frontière, les acteurs du tourisme en montagne, les personnes d’apparence étrangère contrôlées de manière discriminante aux points de passage autorisés, etc.

Les atteintes aux droits à nos frontières ont été abondamment recensées et dénoncées par la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, le Défenseur des droits, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et les associations œuvrant sur place. Il est temps d’y mettre un terme.

Les autorités italiennes rencontrées lors du déplacement de la délégation à Rome, ont unanimement souhaité une plus grande solidarité de la part de la France. La France a été un des premiers pays à assumer la solidarité européenne. Cette solidarité a été formalisée par l’accord de La Valette, accord de septembre 2019 entre l’Allemagne, la France, l’Italie et Malte en vue de relocaliser les migrants sauver en mer.

La rapporteure appelle évidemment à amplifier cette approche en englobant les trois routes méditerranéennes et l’ensemble des pays européens.

C. CrÉer un vÉritable asile europÉen

Les traités européens donnent une compétence générale à l’Union en matière d’asile. Le droit dérivé – règlement ou directive – peut donc en découler à la suite d’un accord politique entre la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen.

1. Des avancées sous la présidence portugaise

Depuis la crise de 2015, le nombre de personnes passées par un premier pays européen avant de venir déposer l'asile ailleurs en Europe, a explosé.

En France, en 2019, plus de 35 000 parmi les 138 000 demandeurs d'asile avaient été déboutés dans un autre pays. Le principal point d'achoppement au niveau européen se situe dans « l'absence de reconnaissance mutuelle des décisions », selon Didier Leschi ([16]). Ainsi, lorsqu'une personne déboutée de l'asile en Allemagne arrive par exemple en France, elle peut de nouveau déposer une demande dans l'Hexagone à condition d'y avoir séjourné 6 ou 18 mois selon les cas.

Le Règlement EASO ([17]), qui porte la création d'un Bureau européen d'appui en matière d'asile, future agence européenne de l’asile, a fait l’objet d’un accord politique sous présence portugaise au Conseil. Ce texte permettra de progresser vers une harmonisation des conditions de traitement des demandes d’asile. La disparité des taux de protection d’un État membre à l’autre constitue, en effet, un problème récurrent. À titre d’exemple, en 2019, le taux de protection des Afghans s’élevait à 21 % en Allemagne, 63 % en France et 93 % en Italie. Il s’avère donc complexe de faire appliquer le règlement Dublin dans toute sa rigueur. L’harmonisation des pratiques et, à terme, des taux de protection, constitue un objectif essentiel.

Ainsi la reconnaissance des décisions et l’harmonisation des pratiques sont les deux conditions pour avoir un système européen enfin efficace et efficient.

2. Vers une agence européenne de l’asile au pouvoir élargi sous présidence française

La rapporteure estime que la meilleure manière d’avancer vers une meilleure reconnaissance des décisions et une harmonisation des critères est la création d’une agence européenne de l’asile, non seulement chargée de veiller au respect du droit mais aussi d’instruire les dossiers et de prendre les décisions de protection.

La présidence française de l’Union européenne à compter du 1er janvier 2022 devrait porter cette proposition avec force.

Certains pourraient craindre la perte de souveraineté qui résulterait de la création d’un OFPRA européen. Elle serait pourtant minime. En effet, tant les traités que les textes de droit dérivé organisent des clauses de souveraineté. L’article 72 du TFUE indique que les dispositions adoptées dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice ne portent « pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité unité intérieure ». Cette clause de souveraineté générale constituera une première limite. D’autre part, il ne fait aucun doute que les États membres s’attacheraient à introduire dans la législation dérivée établissant un OFPRA européen une, voire plusieurs, dispositions définissant les circonstances dans lesquelles ils pourraient recouvrer leur pouvoir de décision en matière d’asile.

En revanche, les gains que l’on peut en attendre sont majeurs :

– l’apaisement des relations entre les pays de l’Union européenne ;

– la détermination d’une vraie répartition des bénéficiaires de l’asile en fonction de la population du pays, de ses capacités et des souhaits des bénéficiaires eux-mêmes ;

– la décorrélation entre le pays responsable et le pays de première entrée, et donc la fin avec des transferts coûteux et source de crispation entre partenaires européens ;

– l’amélioration du taux de reconduite : dès lors qu’un demandeur aura vu sa demande rejetée par l’agence et les différents recours épuisés, il aura vocation à être reconduit.

deuxiÈme partie

adapter notre organisation politique et administrative À la rÉalitÉ des migrations

I. renforcer la dimension interministÉrielle DES POLITIQUES MIGRATOIRES

Après la seconde guerre mondiale, la politique d’immigration était partagée entre le ministère des affaires étrangères, le ministère des affaires sociales et le ministère de l’intérieur. Ce partage a globalement bien fonctionné pendant quarante ans, chaque ministère ayant ainsi son approche de la question migratoire. Progressivement, les préoccupations d’ordre sécuritaire l’ayant emporté, le ministère de l’intérieur a largement fait valoir son point de vue au détriment des autres administrations au nom de la recherche d’efficacité.

A. La réforme de 2007 a donnÉ au ministère de l’intÉrieur une compétence exclusive pour l’asile et les migrations

En 2007, le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du co-développement est créé. La co-tutelle de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France lui est confiée, avec le ministère des affaires étrangères, par le décret n° 2007-999 du 31 mai 2007. Depuis, la concentration de l’ensemble des problématiques migratoires n’a cessé de s’accentuer. En effet, à la disparition du ministère en charge de l’immigration en 2010, au lieu de revenir à une répartition des compétences, le choix a été fait de leur transfert au ministère de l’intérieur.

1. La Direction générale des étrangers en France (DGEF), concentre les moyens et la conduite de la politique migratoire

Aujourd’hui, la direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l’intérieur, qui a été créée en 2013, est amenée à conduire la politique migratoire dans son ensemble, soit directement, soit à travers les deux opérateurs dont elle assure la tutelle : l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII).

En effet, la DGEF est chargée au sein du ministère de l’intérieur de la politique d’immigration, d’asile, d’intégration et d’accès à la nationalité française. Elle agit dans les domaines qui couvrent l’essentiel du parcours des étrangers en France : entrée sur le territoire, séjour, travail, lutte contre l’immigration irrégulière, asile, intégration, naturalisation.

Or, la question migratoire, les conditions d’entrée sur le territoire mais aussi l’accueil et l’intégration des migrants nécessitent la mise en synergie un nombre important de politiques publiques intérieures, mais aussi extérieures.

Le ministère de l’intérieur lui-même a dû s’adapter en créant en son sein en 2020 une délégation des affaires européennes internationales (DAEI) qui est notamment chargée de conduire les travaux liés à la présidence française de l’Union européenne, en lien étroit avec l’ensemble des services compétents au sein du ministère, avec la représentation permanente auprès de l’Union européenne, le ministère des Affaires étrangères et le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE). En effet, bien que l’immigration soit une affaire pleinement européenne, comme l’a précisé M. Cyril Piquemal, directeur adjoint de la direction de l’Union européenne au ministère de l’Europe et des Affaires étrangères à la commission : « La mission de la direction de l’Union européenne du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères consiste à accompagner la négociation [du pacte sur l’immigration et l’asile] de sorte qu’elle se déroule dans les meilleures conditions possibles en regard de nos intérêts, étant entendu que le ministère de l’intérieur pilote ces questions ».

2. Une intégration indispensable des politiques migratoires qui permette de dépasser la seule gestion policière de l’immigration

La commission d’enquête a, tout au long de ses travaux, recueilli des témoignages répétés et concordants de ruptures de parcours pénalisantes ou de difficultés administratives inutilement bloquantes qui proviennent d’un manque de coordination des intervenants, voire de leur absence de dialogue résultant d’approches irréconciliables.

La commission d’enquête a pu constater sur le territoire, en particulier à Calais, Menton et Briançon, que les relations entre le tissu associatif, les services de l’État et les collectivités locales, étaient particulièrement conflictuelles. Au mieux, des réunions ont parfois lieu mais, selon les acteurs, elles ne permettent aucune avancée concrète ; au pire, le dialogue est totalement rompu.

M. Jacques-Henri Stahl a fait part à la commission de ce même constat, apparu lors de ses travaux sur la simplification du droit des étrangers, et de la difficulté de mener un dialogue constructif : « le sujet de la situation des étrangers est devenu si conflictuel que les capacités de dialogue entre les services administratifs et les différents acteurs ont progressivement disparu. Autrefois, les situations individuelles particulièrement difficiles pouvaient faire l’objet d’échanges directs entre des associations, des avocats et l’autorité préfectorale, ce qui pouvait ponctuellement permettre de dépasser les difficultés. Cela ne relève pas de la question de la structure administrative, mais de l’état d’esprit des administrations et des contraintes politiques qui pèsent sur elles et de l’attitude des leurs partenaires ».

Pourtant, assurer sur le territoire français un accueil conforme aux valeurs de la République et aux engagements internationaux qui nous obligent, ne sera possible que si une gouvernance intégrée des migrations et de l’asile se met en place, associant l’ensemble des acteurs ministériels, locaux, associatifs et les entreprises.

B. rÉformer notre outil politico-administratiF

1. Un virage important a été pris, en 2018, avec la création de la délégation interministérielle à l’accueil et à l’intégration des réfugiés

Au début de l’année 2018, une Délégation interministérielle chargée de l’accueil et de l’intégration des réfugiés a été instituée, auprès du ministre de l’intérieur, avec pour mission de participer à la définition et à l’animation de la politique d’accueil et d’intégration des réfugiés.

La délégation joue un rôle moteur dans la coordination de l’action des différentes administrations sur ces sujets, avec pour ce qui concerne le logement des réfugiés, la Délégation interministérielle à l’habitat et à l’accès au logement (DIHAL), mais aussi dans l’implication des collectivités territoriales.

Elle accompagne les personnes réfugiées dans la maîtrise de la langue française et dans la prise en charge sanitaire et sociale. Elle facilite leur accès à l’emploi, au logement, à la formation, à l’éducation, à la culture et aux droits. Elle mobilise les territoires, les associations, la société civile et les personnes réfugiées et elle participe, en lien avec la DGEF, au suivi des réfugiés « réinstallés ».

La dimension territoriale de co-construction est essentielle ; elle passe par les contrats territoriaux d’accueil et d’intégration des réfugiés.

Le champ de compétence de la délégation interministérielle est cependant limité aux personnes bénéficiant d’une protection internationale, conformément à sa mission de pilotage de l’accueil et de l’intégration.

La rapporteure considère cette approche interministérielle comme primordiale. Le fait que l’immigration soit sous l’égide du ministère de l’intérieur depuis 2007 ne sert pas la prise en charge des personnes migrantes sous les angles de la santé, de la formation ou de l’insertion professionnelle. Chacun a en effet son métier, et il va de soi que l’accompagnement de ces personnes ne doit pas se limiter au volet administratif.

Il convient cependant d’aller plus loin dans l’interministérialité.

2. Consacrer et étendre la gestion interministérielle des questions migratoires en renforçant le rôle et les moyens de la DIAIR

La DIAIR est une administration de mission, catalyseur de transformation comme le rappelle son délégué, Alain Régnier. Elle n’a pas vocation à se transformer en une nouvelle administration spécialisée si elle veut conserver son efficacité. Sa mission est, en effet, d’animer et mettre en œuvre des projets avec une équipe dédiée et qui mobilise via des postes budgétaires les administrations du ministère de l’intérieur et des ministères de l’éducation nationale, des solidarités et de la santé, de la transition écologique, et du travail, de l’emploi et de l’insertion.

Pour traiter la question migratoire au bon niveau, la rapporteure propose d’accélérer la dynamique impulsée en 2017 en associant le ministère des affaires étrangères, le ministère de l’intérieur, le ministère de la santé et des solidarités, le ministère de la cohésion des territoires et le ministère du travail, de l'emploi et de l’insertion et le ministère de l’enseignement supérieur au sein d’une délégation interministérielle renforcée dont les missions seraient étendues à l’ensemble des migrants et non plus seulement aux seuls réfugiés.

La tutelle de l’OFPRA et de l’OFII devrait également lui être confiée et sa mission d’impulsion des actions sur les territoires consacrés.

Cette délégation pourrait alors devenir un Haut-commissariat aux migrations placé auprès du premier ministre

II. la mÉdiation interculturelle et la participation pour fluidifier les relations entre les acteurs

À Calais principalement, mais également à Menton et à Briançon, la commission a constaté un « dialogue impossible » entre les associations, l’État, les collectivités locales et les personnes exilées.

A. la médiation interculturelle, outil de la restauration du dialogue

Les crispations sont nombreuses autour des camps de migrants alors que le dialogue serait tout à fait perfectible.

La situation à Calais en ce mois d’octobre 2021 en témoigne encore. Alors qu’une grève de la faim en soutien aux migrants du Calaisis est en cours, le Gouvernement a décidé d’envoyer, à compter du 27 octobre 2021, un médiateur, en la personne de Didier Leschi, directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Sa mission sera une « mission de contact ».

La rapporteure salue cette décision mais note tout de même que la recherche de solutions ne devrait pas attendre d’en arriver à une situation de crise inextricable pour être mises en œuvre.

Plus largement, lors du déplacement à Lampedusa, la délégation a pu noter le rôle joué par les médiateurs interculturels – parlant plusieurs langues –. Leur présence dans le camp est tout à fait essentielle pour rapprocher les points de vue d’acteurs à la culture professionnelle si éloignée.

L’expérience italienne est à ce titre éclairante. En tant que premier contact auquel le réfugié a affaire à son arrivée, le médiateur joue un rôle déterminant, qui peut conditionner la suite de son parcours : il traduit, informe, et joue les intermédiaires avec les autorités locales. Il renseigne le migrant sur ses droits et sur les services auxquels ils ont accès dans ce nouveau pays. Il leur explicite également les différences culturelles utiles à connaître pour évoluer en pays étranger, tout en transmettant les informations essentielles aux travailleurs humanitaires.

Il s’agit d’une véritable compétence. L’université de Catane en Sicile a mis en place un cursus de formation d’un an comme « une formation de conseillers et d’informateurs spécialisés dans le domaine des droits civils, de la migration et de la médiation culturelle et linguistique »

La rapporteure recommande de généraliser l’intervention locale de médiateurs, notamment dans les points de crispation : côtes de la Manche, Mention, Briançon, nord de Paris… etc. Des formations du type de celle mises en place en Italie pourraient voir le jour dans les centres de formation français.

B. La participation des migrants : faire entendre leur voix

Les migrants sont les premiers usagers des politiques de l’immigration. Pourtant ce sont les derniers à qui l’on songe à demander leur avis, à consulter pour profiter de leur expérience et d’un regard qui sort du cadre strictement franco-française. Qui mieux que les migrants eux-mêmes connaissent le bien-fondé et les conditions de l’efficacité des politiques qui s’adressent à eux ?

C’est bien un mouvement de fond qu’il est indispensable d’opérer pour transformer l’approche de l’administration qui place souvent le bénéficiaire d’une politique en position de sujet et non d’acteur en mesure de contribuer à la construction des politiques publiques et à leur évaluation, selon les termes mêmes du délégué interministériel Alain Reignier. ([18])

En complément des initiatives qui ont été prises localement, notamment par des conseils municipaux, viennent de se mettre en place, à l’initiative de la DIAIR, de l’IFRI et l’UNHCR, une Académie pour la participation des réfugiés qui se veut une instance de participation au niveau national. Les réfugiés qui en sont membres n’en font pas partie en tant que représentants des réfugiés, fonction pour laquelle ils n’auraient pas de légitimité particulière ; ils ne sont pas non plus de simples témoins partageant leur expérience mais bien des experts des questions de migration avec l’objectif immédiat de faire partie des comités de sélection des associations et des fondations des projets relatifs aux migrants.

Participer, c’est d’abord rendre visible. À ce titre, la rapporteure se félicite du choix qui a été fait de constituer avec l’Académie, une instance paritaire entre les hommes et les femmes.

Participer c’est aussi l’œuvre de tous. En octobre 2018 a été ouvert dans le cadre du Service civique, le programme Volont’R ouvrant l’engagement citoyen à des jeunes réfugiés. Selon le bilan dressé par le délégué interministériel, ce programme qui a mobilisé plus de 10 000 jeunes sur trois ans sur des missions d’accompagnement des réfugiés, a permis d’intégrer 1 000 réfugiés volontaires en service civique.

La rapporteure soutient ces initiatives et leur poursuite sachant que cela demande une action déterminée à la fois pour surmonter l’obstacle de l’absence de maîtrise du français et la difficulté à toucher les personnes depuis longtemps sur le territoire mais qui restent pourtant à l’écart.

III. le parlement ne peut rester à l’Écart des choix de politique migratoire

A. Pour un dÉbat annuel plus syStématique au parlement

Dans le rapport pour avis présenté par la commission des affaires étrangères, à laquelle appartiennent le président et la rapporteure, sur le projet de loi « immigration et asile » de 2018, il avait été recommandé la tenue d’un débat annuel à l’Assemblée nationale sur l’immigration. Le 30 septembre 2019, s’est tenu en séance publique le premier débat parlementaire annuel sur les questions migratoires. Le dernier s’est tenu en juin 2021.

Ce débat est organisé selon les modalités prévues par l’article 50-1 de la Constitution qui dispose que : « Devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité. »

Au regard des dispositions constitutionnelles, la systématisation devrait prendre la forme d’un engagement politique du Gouvernement devant la représentation nationale.

En France, la politique migratoire a le plus souvent été gérée sans véritablement associer le Parlement quant à ses objectifs, sur ce que l’on veut faire de l’immigration en France ce qui s’avère finalement propice à toutes les instrumentalisations. Nous sommes toujours dans une logique d’urgence et de réaction défensive Les Françaises et les Français ont l’impression que nous sommes en crise migratoire permanente, alors que ce n’est la réalité est autre et que, quand elles surviennent, les crises humanitaires sont parfois largement créées par l’absence d’anticipation ou d’organisation des flux.

Alors que l’examen d’une loi de programmation, en début de législature, au cours de duquel seraient débattues les capacités d’accueil de notre pays et voté un nombre déterminé de migrants que nous pourrions accueillir ferait beaucoup pour apaiser les passions autour de l’immigration et éviterait une instrumentalisation permanente. Ce nombre pourrait concerner tous les types de migrations, y compris la question de l’asile.

La question de l’immigration de travail trouverait parfaitement sa place au cours de l’examen d’un tel projet de loi. En définitive, la rapporteure estime que les Parlementaires doivent avoir un vrai pouvoir de décision sur les métiers en tension mais également sur un nombre plafond que la France peut accueillir.

Ces avancées s’inscriraient dans une dynamique impulsée depuis 2017. En effet, au cours du débat parlementaire de 2019, la modernisation de la politique d’immigration professionnelle a été réaffirmée. Celle-ci passe par la facilitation du recrutement d’étrangers dans les métiers en pénurie de main-d’œuvre. La liste des métiers en tension a été réactualisée pour la première fois depuis 2008. La marge de manœuvre des Parlementaires continue malheureusement à être marginale. Le Gouvernement annonce des décisions prises préalablement et ailleurs.

B. la liste des pays sûrs : une dÉcision politique et non administrative

Le débat parlementaire devrait être le lieu où se discute et se décide la question des pays sûrs. La détermination de cette liste est une question politique, ce n’est pas seulement une liste administrative fixée par le conseil d’administration de l’OFPRA, sous le contrôle du Conseil d’État.

La liste de 16 pays établie par l’OFPRA expose, en effet, les ressortissants des pays en question à une procédure d’expulsion dès le rejet de leur demande d’asile en première instance, avant même un éventuel recours. À la suite d’un recours, le Conseil d’État a retiré, vendredi 2 juillet 2021, les Républiques du Bénin, du Sénégal et du Ghana de la liste, notamment du fait des risques encourus par les personnes LGBT+. L’arrêt est particulièrement motivé sur ce point : « Compte tenu de l’existence de dispositions législatives pénalisant les relations homosexuelles au Sénégal et au Ghana et de la persistance de comportements, encouragés, favorisés ou simplement tolérés par les autorités de ces pays, conduisant à ce que des personnes puissent effectivement craindre d’y être exposées à [des] risques, l’OFPRA ne pouvait, sans commettre d’erreur d’appréciation, tenir ces États pour des pays d’origine sûrs dans l’examen des demandes présentées par leurs ressortissants. »

Il s’agit évidemment d’une appréciation politique de l’OFPRA, auquel le Conseil d’État a substitué la sienne. Il apparaît pourtant évident que c’est le Parlement qui a la légitimité pour avoir le dernier mot en la matière. Le Parlement pourrait par exemple apporter son appréciation en votant sur une liste actualisée chaque année au cours du débat parlementaire.

*

TROISIÈME PARTIE

l’accès des personnes migrantes aux droits sur le territoire français : une promesse de la république insuffisamment tenue

I. L’Accès au droit

A. L’impérative simplification du droit des étrangers

Le caractère excessivement complexe du droit des étrangers fait depuis longtemps l’objet d’un large consensus. À la source de cette complexité qui a fini par rendre la règle illisible, des modifications législatives et réglementaires incessantes, une pluralité de délais applicables, la multiplication de règles particulières, l’intervention de plusieurs ordres de juridiction mais aussi des « répétitions, renvois et dérogations multiples » comme l’a récemment rappelé le Conseil d’État ([19]).

Il en découle des conséquences délétères pour l’ensemble des acteurs concernés : pour les personnes étrangères au premier chef, pour l’administration, les agents publics peinant à mettre en œuvre cette politique publique et aussi pour les juridictions, la complexité générant elle-même des contentieux. « Ce maquis procédural finit par perdre et décourager tous les acteurs, mais aussi par engendrer des coûts de compréhension, d’organisation et de mise en œuvre, qui finalement finissent par dépasser les gains d’efficacité espérés lors de la mise en place des changements réglementaires » dénonce Jacques-Henri Stahl lors de son audition devant la commission, le 6 octobre 2021.

Pleinement consciente de ce défi, la rapporteure a à cœur, dans les préconisations qu’elle formule dans le cadre du présent rapport, de ne pas contribuer à accroître la complexité. Cela nécessite, d’aborder la question migratoire comme un enjeu structurel et permanent de nos sociétés et non comme une réponse ponctuelle à apporter en réaction aux soubresauts de l’opinion publique.

Elle recommande donc la poursuite d’un objectif de simplification du droit des étrangers :

– via des ajustements ponctuels quand cela est possible (simplification de certains titres de séjour, par exemple la création d’un titre de séjour unique en remplacement des cartes de séjour « salarié » et « travailleur temporaire », prévue par l’article 52 de la loi du 10 septembre 2018 et non mise en place) ([21]) ;

– mais aussi par une évolution structurelle, en mettant en œuvre des recommandations de l’étude du Conseil d’État 20 propositions pour simplifier le contentieux des étrangers dans l’intérêt de tous, transmises au Premier ministre en mars 2020 et qui n’ont pas été examinées en raison du contexte sanitaire.

B. Les difficultés générées par la dématérialisation des procédures

La dématérialisation de certaines procédures en matière de droit des étrangers assure d’incontestables progrès : elle permet d’éviter aux personnes de se déplacer, donc de poser des jours de congé ou de manquer des cours, et de devoir patienter, parfois des heures durant, devant les préfectures.

Ces évolutions numériques, qui offrent de nouveaux moyens d’accès aux services publics, devraient être un levier d’amélioration du service aux usagers en permettant de gagner du temps dans l’examen des dossiers. Or, le constat est clair, la dématérialisation porte trop souvent atteinte, dans sa mise en œuvre, à l’effectivité de l’accès aux droits.

Deux dispositifs doivent être distingués ici : la prise des rendez-vous en préfecture via des plateformes numériques, et la dématérialisation des procédures de constitution des dossiers de demande.

1. La mise en place de plateformes numériques de prise de rendez-vous : un problème ancien non-résolu

Certaines démarches en matière de séjour des étrangers, variables selon les préfectures, sont subordonnées à la prise préalable d’un rendez-vous en ligne avec les services de celles-ci. En janvier 2021, 84 préfectures et sous-préfectures recouraient à cet outil, la crise sanitaire ayant encore accéléré cette évolution.

Or, paradoxalement, comme l’ont avancé plusieurs associations, « la dématérialisation imposée pour accéder au guichet des préfectures est devenue la difficulté centrale d’accès aux droits de nombre de personnes étrangères, presque partout en France » ([22]). Le Défenseur des droits dans sa décision n° 2020-142 du 10 juillet 2020 a dénoncé le fait que certaines préfectures allaient jusqu’à « refus[er] systématiquement d’accorder des rendez-vous aux personnes qui en font la demande par tout moyen autre que la plateforme dédiée, y compris pour les demandes les plus urgentes ».

Le problème structurel à l’origine des difficultés de prise de rendez-vous est celui d’un sous-dimensionnement des services préfectoraux chargés du droit des étrangers. Il faut noter que l’accélération de la délivrance d’un plus grand nombre de titres pluriannuels, qui évite la multiplication des procédures, serait un facteur d’amélioration de cette situation. Il reste que, tel que souligné par la Défenseure des droits dans son avis n° 21- 03 du 28 avril 2021 « la raison la plus fréquemment invoquée pour expliquer le nombre insuffisant de créneaux de rendez-vous est celle du nombre insuffisant d’agents à même d’accueillir les usagers et d’instruire les demandes ». D’importants efforts budgétaires ont pourtant été entrepris. De fait, ils demeurent insuffisants face à l’augmentation des demandes.

Dès lors, l’engorgement physique devant les préfectures est rapidement devenu un engorgement numérique, aggravé par le retard pris pour le traitement des dossiers accumulés pendant la crise sanitaire de 2020. « Dans certains départements, les usagers qui se rendent quotidiennement sur les sites de prise de rendez-vous parviennent très difficilement à se connecter et les créneaux ouverts par l’administration sont presque instantanément remplis ». En conséquence, « se développent […] des pratiques de piratage des systèmes d’information et de revente illégale des créneaux disponibles » ([24]).

Ces obstacles à la fois administratifs et matériels ont des conséquences lourdes pour les personnes étrangères. Le Défenseur des droits précise qu’à la veille de l’entrée en vigueur des mesures de confinement, il était par exemple devenu quasiment impossible d’obtenir un rendez-vous pour déposer une demande d’admission exceptionnelle au séjour dans des départements de la région parisienne Dans certains départements, de nombreux conjoints de Français ne parvenaient pas à obtenir de rendez-vous depuis plusieurs mois pour le renouvellement de leur titre de séjour » ([25]).

Les conséquences en sont d’autant plus importantes que, lorsqu’aucun rendez-vous n’est disponible, les personnes ne peuvent obtenir aucun document attestant de leurs tentatives. Il est pourtant essentiel qu’elles puissent justifier de leurs démarches vis-à-vis de la préfecture et des services de police car un contrôle de leur droit au séjour se traduira potentiellement par une retenue au commissariat pour vérification et leur placement en centre de rétention en vue de leur éloignement.

Ces dispositifs ont également des conséquences pour le fonctionnement de la justice confrontée à un nombre massif de procédures juridictionnelles simplement destinées à contraindre l’administration à accorder un rendez-vous en préfecture. Les avocats demandent des « référés mesures utiles », leur prestation facturant « non plus des services juridiques, mais l’accès au service public » dont ils sont devenus les auxiliaires. Les juges se consacrent à l’examen de ces demandes et « le reste du contentieux prend du retard » ([26]).

Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans une décision du 27 novembre 2019 ([27]) : « le décret du 27 mai 2016 ([28]) ne saurait avoir légalement pour effet de rendre obligatoire la saisine de l’administration par voie électronique […] Les difficultés rencontrées par les ressortissants étrangers pour prendre rendez-vous par voie électronique dans les préfectures […] trouvent leur origine dans des décisions rendant obligatoires de telles prises de rendez-vous ».

En conséquence, la rapporteure demande qu’il soit mis fin à une situation inacceptable qui dure depuis trop longtemps. Il doit toujours y avoir une alternative à la prise de rendez-vous dématérialisée, ne serait-ce que pouvoir prendre en compte les situations d’urgence.

2. Les conséquences pour les usagers de la dématérialisation des procédures

La plateforme ANEF (administration numérique des étrangers en France) est appelée à succéder à l’ancienne application AGDREF, qui date de 1993. Elle doit permettre, d’ici la fin de l’année 2022, la dématérialisation de l’ensemble des demandes de titre de séjour et d’accès à la nationalité française. Le programme ANEF doit permettre, selon le Gouvernement, un gain de temps pour les usagers, une réduction du nombre de passages physiques en préfecture et des économies de fonctionnement (estimées à environ 15 millions d’euros par an) ([29]).

La dématérialisation des procédures dans leur totalité pose des difficultés de nature à porter atteinte aux droits des personnes concernées. « Les personnes vont désormais créer et nourrir des dossiers via le site FranceConnect, ce qui engendre des numéros de dossiers, mais rien ne se passe ensuite, et aucun recours n’est possible » ([30]). Dans les faits, les publics reçoivent, après dépôt numérique de leur dossier, une notification du type « votre dossier est en construction », qui n’a pas la valeur juridique du récépissé qui est remis lors des dépôts physiques des dossiers dans les préfectures, récépissé permettant de régulariser le séjour et de faire courir le délai de recours. Il est en effet logique qu’une vérification des pièces transmises et de la complétude du dossier soit opérée avant toute remise de récépissé.

Pour prendre en compte cette situation, depuis le décret du 24 mars 2021 ([31]), l’article R. 431-15-1 du CESEDA prévoit que « le dépôt d’une demande présentée au moyen du téléservice […] donne lieu à la délivrance immédiate d’une attestation dématérialisée de dépôt en ligne. Ce document ne justifie pas de la régularité du séjour de son titulaire ». Cette disposition, si elle n’apporte aucune modification à l’existant, sécurise juridiquement la pratique. En revanche, il est désormais prévu qu’une attestation de prolongation de l’instruction, qui justifie de la régularité du séjour, peut ensuite être remise, « lorsque l’instruction d’une demande complète et déposée dans les délais […] se poursuit au-delà de la date de validité du document de séjour détenu ». Cette attestation est donc prévue dans les cas de renouvellement de titres. Il faut préciser qu’elle peut également être remise dans le cadre de certaines primo-demandes précisées au troisième alinéa du même article ([32]), à condition que celles-ci soient complètes et déposées dans le respect des délais. Il convient désormais de veiller à la bonne application de ces dispositions, ce qui ne semble pas être encore le cas selon certaines remontées du terrain ([33]).

La dématérialisation pose aussi des difficultés d’accès aux droits pour certains publics « dépourvus d’accès à la langue et d’accès matériel à la connexion internet » ([34]).

Là aussi, il est indispensable qu’en parallèle de l’outil numérique continuent d’exister des points de contacts physiques. Les associations font un travail remarquable d’accompagnement des personnes étrangères, mais l’État ne peut pas continuer indéfiniment à s’appuyer sur elles en la matière.

La nécessité de points d’accueil physiques a été prise en compte par le décret précité qui précise que les « personnes qui ne sont pas en mesure d’effectuer elles-mêmes le dépôt en ligne de leur demande bénéficient d’un accueil et d’un accompagnement leur permettant d’accomplir cette formalité »

La rapporteure formule en conséquence deux recommandations en matière de dématérialisation des procédures :

– la poursuite des efforts budgétaires entrepris. Il est impérieux de doter les services préfectoraux en charge des titres de séjour des moyens humains suffisants pour leur permettre de remplir leur mission et de résorber le retard dans le traitement des dossiers qui s’est encore aggravé avec l’interruption de l’accueil des étrangers en préfecture dans le contexte de l’épidémie de Covid-19. Cette recommandation, inlassablement répétée par de nombreux acteurs, doit aujourd’hui être suivie d’effets ;

– pour les migrants qui ne disposent pas nécessairement des outils et des moyens numériques nécessaires aux démarches en ligne, le déploiement de l’accueil et de l’accompagnement pour l’accomplissement des formalités tel qu’il est prévu par le décret de 2021.

II. L’accès aux soins

L’accès aux soins des personnes migrantes est garanti par plusieurs textes, au niveau international, européen et national. Il constitue un volet essentiel de l’accès aux droits des personnes exilées qui conditionne souvent les autres.

L’état de santé des personnes migrantes est un « apparent paradoxe » selon les termes de Mme Cécile Lambert, cheffe de service à la DGOS, entendue par la commission. En effet, du fait de leur âge, les personnes migrantes sont « plutôt en meilleure santé que la moyenne des personnes dans leur pays d’origine et dans leur pays d’accueil » ([35]). Pourtant, leur état de santé se dégrade fortement au cours du parcours migratoire, puis après leur arrivée sur le territoire français, en raison des difficultés rencontrées et de leurs conditions de vie, tout particulièrement dans les campements, comme l’a rappelé par Claire Hédon, Défenseure des droits, lors de son audition ([36]).

Elles sont, en particulier, particulièrement exposées aux troubles psychiatriques et aux dépressions : stress post-traumatique résultant des événements vécus dans leur pays d’origine et des violences subies sur le trajet, précarité sur le territoire français en lien avec l’isolement social et la perte d’identité. Les problématiques addictives sont également fréquentes.

La détection des souffrances psychiques est toutefois particulièrement malaisée : « cela n’est jamais évoqué comme une demande de soins : la souffrance est soit somatisée, soit l’on arrive parfois à comprendre au cours de l’entretien médical que les maux de tête ou de ventre sont dus à une expérience d’emprisonnement ou de la violence » ([37]). Sur certains territoires frontaliers dits « de passage », comme Menton et Briançon la commission a pu constater combien la prise en charge des troubles de santé mentale, qui doit s’inscrire dans un temps a minima de moyen terme, est particulièrement difficile.

Le renforcement de la prise en charge de ces troubles psychiques et des syndromes de stress traumatique résultant des violences subies pendant le parcours de migration, nécessite un effort spécifique notamment par le soutien aux associations spécialisées. Cette orientation a été retenue par le Comité interministériel à l’intégration de 2018. La rapporteure insiste sur le caractère indispensable de sa mise en œuvre alors même que les services de psychiatrie de droit commun ont eux-mêmes du mal à répondre aux besoins.

A. la nécessité d’un bilan de santé initial pour les étrangers primo-arrivants

Comme l’a rappelé à la commission Mme Carine Rolland, présidente de Médecins du monde : « Toutes les instances de santé s’accordent sur le fait qu’un bilan de santé initial est nécessaire pour les primo-arrivants […]. Un diabète dépisté tôt, par exemple, est très bien soigné et à moindres frais ».

1. Les personnes en situation régulière

Pour permettre une prise en charge suffisamment tôt et atteindre un meilleur niveau de connaissance de l’état de santé des personnes exilées, le périmètre des personnes bénéficiant d’une visite médicale doit être élargi.

Il fut un temps où tous les étrangers sollicitant la délivrance d’une carte de séjour devaient passer une visite médicale, d’abord auprès de l’Office national de l’immigration (ONI), puis auprès de l’OFII à partir de 2009. ([38]). Le périmètre des visites médicales de l’OFII s’est drastiquement réduit. Seule une minorité d’étrangers primo-arrivants bénéficie aujourd’hui de cette visite (211 946 visites médicales en 2016, 50 000 en 2017, 40 000 en 2020) malgré les conséquences pour les intéressés et les impératifs de santé publique ([39]).

Les étudiants étrangers, par exemple, depuis la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers ne sont plus soumis à la visite médicale de l’OFII car cette compétence a été transférée aux services de santé des établissements d’enseignement supérieur. Or, comme l’ont précisé les représentants de la Conférence des présidents d’université, ce transfert ne s’est pas accompagné de celui des moyens que l’OFII y consacrait. Pourtant, les risques sont réels compte tenu du nombre d’étudiants amenés à se côtoyer régulièrement. « Quand [nos services de médecine préventive] essaient de faire [cette visite médicale], celle-ci est beaucoup moins complète que celle qui était organisée par l’OFII, notamment en ce qui concerne la détection de la tuberculose » ([40]).

Les demandeurs d’asile, en l’état actuel du droit, ne sont pas soumis à une visite médicale.

Une personne étrangère, provenant par exemple des États-Unis ou de Russie, arrivant légalement en France pour y travailler, est soumise à une visite médicale, et non un demandeur d’asile arrivant de Somalie ou d’Afghanistan. En réponse à cet état de fait, l’action n° 1 du plan adopté en mai 2021 pour renforcer la prise en charge des vulnérabilités des demandeurs d’asile et des réfugiés prévoit la mise en place d’un « rendez-vous santé » dès l’enregistrement de la demande d’asile. Une expérimentation est en cours dans plusieurs directions territoriales de l’OFII. Ce « rendez-vous santé » s’adresse également aux signataires du contrat d’intégration républicaine présents sur le territoire depuis moins de 12 mois et non soumis à une visite médicale obligatoire pour l’obtention de leur premier titre de séjour.

La rapporteure souscrit pleinement à ce dispositif et recommande la poursuite de cette expérimentation, dans l’optique de sa généralisation.

2. Les personnes en situation irrégulière

Pour les personnes en situation irrégulière, à défaut de pouvoir mettre en place un dispositif d’accueil, une visite médicale pourrait être proposée aux bénéficiaires de l’aide médicale de l’État, lors du retrait de la carte de bénéficiaire à l’accueil d’une caisse primaire d’assurance maladie ([41]).

Le coût de cette mesure, évalué à 15 millions d’euros par le rapport de l’IGF et de l’IGAS L’aide médicale d’État : diagnostic et propositions (octobre 2019), paraît, selon ce même rapport, « pertinent au regard de la réduction des coûts de séjours hospitaliers évités et de son bénéfice sanitaire pour les intéressés et la population générale ».

B. Des dispositifs de prise en charge globalement satisfaisants

Au-delà de l’accueil inconditionnel dans les établissements de santé publics, les principales structures de soins accueillant des étrangers en situation de vulnérabilité sont les permanences d’accès aux soins (PASS) et les équipes mobiles psychiatrie précarité (EMPP) ([42]). La rapporteure souligne le travail remarquable mené par les équipes médicales, paramédicales et sociales au sein de ces dispositifs et rappelle, en amont de toute autre considération, leur caractère essentiel dans la prise en charge sanitaire des personnes étrangères vulnérables.

Malgré un bilan globalement positif de ces structures, des axes d’amélioration demeurent en matière d’accès aux soins et de la prise en charge des psychotraumatismes. Ces orientations, retenues par le comité interministériel à l’intégration en 2018 et qui doivent se traduire par la montée en puissance de l’offre de soins mobilisée pour les migrants sur les territoires, du nombre de PASS, d'EMPP et de conventions avec des associations spécialisées dans les troubles psychiques, sont en cours de développement (cf. Bilan DIAN en Annexe 1).

1. Les permanences d’accès aux soins (PASS)

Le 8 juillet 2021, une délégation de la commission d’enquête s’est rendue à la PASS de l’hôpital de Saint-Antoine (Paris 12e), qui accueille 5 jours sur 7, avec et sans rendez-vous ([43]), une patientèle à 80 % étrangère. La rapporteure salue l’engagement de l’équipe soignante et d’accompagnement social ([44]) de cette PASS et prend acte des difficultés qu’elle a à cette occasion portées à son attention : des problématiques d’accès à l’interprétariat ([45]), un niveau d’activité croissant avec des patients aux pathologies de plus en plus compliquées, une faible attractivité pour le corps soignant rendant difficile les recrutements et la pérennisation des postes, et des moyens insuffisants. Sur ce dernier point, Barbara Bertini, coordinatrice régionale des PASS franciliennes à l’agence régionale de santé (ARS) d’Île-de-France, fait état dans sa contribution écrite aux travaux de la commission d’un allongement des délais de prise en charge en PASS sur de nombreux sites « en raison de l’embolisation du dispositif ». C’est pourquoi dans le cadre du « Ségur de la santé » une enveloppe de 10 millions d’euros à destination des PASS a été débloquée (mesure n° 27 – « Inégalités de santé »). Ce soutien doit être poursuivi.

2. Les équipes mobiles psychiatrie précarité (EMPP)

Les EMPP sont de plus en plus sollicitées : « Plusieurs équipes soulignent une hausse de leur activité [depuis 2019], qui a concerné principalement des personnes migrantes dans les territoires des métropoles mais aussi péri-urbains » ([46]).

La rapporteure se félicite donc de l’effort budgétaire en faveur des EMPP décidé dans le cadre du « Ségur de la santé » ([47]) et de la prise en compte par le ministère des Solidarités et de la Santé du développement de l’interprétariat dans ces structures ([48]).

Le renforcement de la prise en charge des troubles psychiques et des syndromes de stress traumatique résultant des violences subies pendant le parcours de migration, nécessite, en effet, un effort spécifique, notamment par le soutien aux associations spécialisées. Cette mesure a été retenue dans le cadre du Comité interministériel à l’intégration de 2018. La rapporteure insiste sur le caractère indispensable de sa mise en œuvre alors même que les services de psychiatrie de droit commun ont eux-mêmes du mal à répondre aux besoins.

3. Les centres d’accueil de Médecins du monde

Médecins du monde déploie sur l’ensemble du territoire 14 centres d’accès aux soins et d’orientation (CASO), qui accueillent environ 14 000 patients par an, pour des consultations de médecine générale, dentaire, paramédicale et des entretiens sociaux. Ces centres reçoivent le public sans condition et offrent des consultations gratuites, majoritairement sans rendez-vous.

Une délégation de la commission d’enquête s’est rendue le 8 juillet 2021 au Centre d’accueil, d’orientation et d’accompagnement de Médecins du monde de Picpus (Paris 12e).

La rapporteure souligne l’importance de leurs actions et la complémentarité entre les dispositifs du type PASS et EMPP et ces centres d’accueil – cette synergie a été confirmée par les bénévoles de Médecins du monde comme par le ministère des Solidarités de la Santé.

Ce type d’initiatives associatives est nécessaire, en raison des obstacles auxquels se heurtent les personnes migrantes vulnérables pour se faire soigner : problèmes financiers, linguistiques ([49]) ou de l’ordre de la compréhension générale du système de soins. « Il est difficile pour ces personnes d’avoir accès à un service public ou à un service d’action sociale qui est le vecteur de ces informations » ([50]). De surcroît, « l’empilement d’un certain nombre de dispositifs ou de modalités changeantes contribue à une forme de brouillage », qui participe de l’isolement et à l’épuisement des personnes exilées selon les propres termes de Mme Laurence Kotobi, anthropologue, entendue par la commission le 7 juillet 2021.

C. Un accès aux dispositifs de prise en charge des frais de santé qui devrait être élargi

1. L’aide médicale de l’État (AME)

Créée en 1999, l’aide médicale de l’État (AME) a pour objet d’assurer une couverture maladie aux personnes démunies en situation irrégulière ([51]). Elle poursuit une triple logique de protection de la santé publique, d’accès aux soins et de maîtrise des dépenses publiques. Toute personne en situation irrégulière dont les ressources ne dépassent pas 754 euros par mois ([52]) et qui fait état d’un séjour de plus de trois mois de manière ininterrompue et irrégulière en France y est éligible ([53]).

Parce que l’AME fait l’objet d’instrumentalisation voire de fantasmes, il est important de rappeler que ce dispositif qui donne lieu à un financement budgétaire d’1 milliard d’euros, coût qui peut sembler élevé à certains, ne représente qu’ « un peu plus de 0,5 % de la consommation totale de biens et services médicaux » ([54]).

Les travaux de la commission d’enquête mettent en lumière trois difficultés : un taux de recours à l’AME très bas, des pièces demandées parfois de manière abusive par les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) lors de la constitution des dossiers, et le récent durcissement des délais encadrant le recours à l’AME.

a. Le problème de l’insuffisant recours à l’AME plutôt que celui de son usage abusif

À rebours des réactions virulentes que suscite trop souvent l’AME et de la dénonciation des abus dans son usage, la rapporteure voudrait insister sur le fait que tous les bénéficiaires potentiels de l’aide médicale sont loin d’y recourir. Parmi les personnes éligibles à l’AME, un tiers n’en a jamais entendu parler et une partie importante qui y a déjà eu accès n’a pas procédé à son renouvellement – par absence de besoin ou par découragement face à la lourdeur de la procédure ([55]).

D’après Médecins du monde, parmi les personnes reçues dans les CASO, 81,8 % des personnes relevant théoriquement de l’AME n’étaient pas couvertes. Ces estimations rendent nécessaire la mise en place d’une politique publique volontariste pour s’assurer que l’AME atteigne les objectifs pour lesquels elle a été conçue. Il en va de la dignité des personnes, de leur santé et de la santé publique.

b. La réclamation abusive de certaines pièces par les CPAM

Il a été porté à l’attention de la rapporteure que certaines CPAM réclamaient de manière abusive certaines pièces lors de la constitution des dossiers de demandes d’AME ([56]). Le décret du 28 juillet 2005 relatif aux modalités d’admission des demandes d’aide médicale de l’État fixe la liste des pièces demandées permettant de justifier l’identité du demandeur, sa présence ininterrompue sur le territoire depuis au moins trois mois, ses ressources et une attestation de domicile. Or, certaines CPAM demandent « la copie de toutes les dernières démarches à la Préfecture (…) » ou encore des compléments de justificatifs de domicile, qui ne sont légalement pas requis puisque le principe déclaratif en matière de domicile s’applique à tous les droits sociaux. Ces pratiques, certes ponctuelles, doivent cesser. Elles retardent l’accès au droit des personnes, contribuant à « l’épuisement administratif » dont beaucoup d’acteurs font état.

c. Des délais qui encadrent de façon excessive le recours à l’AME

Deux délais encadrent le bénéfice de l’AME :

– le délai de résidence en situation irrégulière s’appliquant avant de pouvoir déposer une demande d’AME, qui s’établit à 3 mois ([57]). Ce délai « vise à prévenir les abus potentiels de personnes arrivant sur le territoire avec des visas de court séjour et se maintenant sur le territoire après l’expiration de leur visa dans le but de basculer immédiatement dans l’AME et de bénéficier de soins » ([58]) ;

– le délai de carence s’appliquant à certains soins non urgents s’élève à 9 mois à compter de la première admission à l’AME ([59]). Ces soins non pris en charge dans les 9 premiers mois concernent par exemple les prothèses de genou, d’épaule ou encore la pose d'implants auditifs ([60]).

Ces délais posent des questions de principe : « quel est le sens d’une politique publique de santé laissant sciemment la santé des personnes […] se dégrader, avant de les prendre en charge à des stades aggravés, le plus souvent à l’hôpital ? » ([61]). Le temps est en effet une donnée essentielle dans la prise en charge médicale.

Soucieuse de trouver un équilibre entre la prise en charge sanitaire anticipée des personnes en situation irrégulière et l’impératif de lutte contre les abus, la rapporteure suggère de réduire ces deux délais.

2. L’accès des demandeurs d’asile à la prise en charge des frais de santé

Depuis le décret n° 2019-1531 du 30 décembre 2019 relatif à la condition de résidence applicable aux demandeurs d’asile pour la prise en charge de leurs frais de santé, un délai de carence de 3 mois s’applique aux demandeurs d’asile avant leur affiliation à la Protection universelle maladie (PUMA). Dans l’intervalle, ils sont affiliés à l’AME soins urgents pour les soins « dont l’absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable de l’état de santé de la personne ou d’un enfant à naître » ([62]). Cette évolution a été justifiée par « la croissance rapide du nombre des demandes d’asile et notamment en provenance de pays sûrs […] qui crée une pression sur le système de santé et pose la question du dévoiement dispositif de demande d’asile » ([63]).

La mise en place d’un délai de carence « nie les situations traumatisantes qu’ont vécues les demandeuses et demandeurs d’asile dans leur pays d’origine ou lors de leur parcours migratoire » ([64]) et retarde, comme pour les personnes en situation irrégulière, leur prise en charge. Selon Barbara Bertini, elle a déjà eu un « retentissement important sur l’activité des PASS et est en contradiction avec l’instruction ministérielle du 8 juin 2018 sur le parcours santé des migrants primo-arrivants ».

La rapporteure appelle à revenir sur cette disposition et permettre, de nouveau, l’affiliation à la PUMA dès l’attestation de demande d’asile.

Au-delà de ces remarques et recommandations spécifiques à la santé des personnes exilées, il ne saurait être trop rappelé que la question de l’accès aux soins est liée à la question plus générale de l’accueil et de l’accès aux droits : « il faut agir sur un ensemble de déterminants dont la langue, l’accès au logement, l’accès à l’éducation et l’accès aux informations » ([65]) . Les politiques migratoires qui ne relèvent pas strictement du champ sanitaire ont des impacts majeurs sur l’état de santé, physique et mental, de ces populations et sur leur accès effectif aux soins.

III. L’accès à l’emploi

« La pression migratoire a pour effet de voler le travail des Français ». Elle exerce « une pression à la baisse sur les salaires ». Non seulement ces idées toutes faites, alors même que les entreprises peinent à recruter sur des secteurs en tension, ne font qu’encombrer le débat public sur un sujet qui mérite mieux, mais elles participent de la marginalisation des migrants qui leur est ensuite reprochée. En effet, comment vivre sans revenu, comment s’intégrer sans travailler ?

L’analyse des effets économiques des migrations dépasse le cadre de ce rapport, on peut cependant se référer à des analyses telles que celles du Centre d’études prospectives et d’informations internationales (CEPII) qui montrent que : « [les] simulations indiquent qu’entre 1990 et 2010, l’immigration n’a eu aucun effet global sur les salaires des natifs : sur longue période, les salaires sont, en moyenne, indépendants de la proportion d’immigrés dans la population active. » ([66]) Selon la direction générale du Trésor, « Globalement, l’immigration a un effet mécanique positif sur l’activité : une hausse homogène de la population augmente le niveau d’emploi productif et donc le PIB, laissant inchangé le niveau de vie des natifs » ([67]). De même, comme l’a fait valoir M. Grégory Verdugo, professeur des universités à l’université d’Évry devant la commission d’enquête, le bilan des politiques publiques ayant pour objet de favoriser l’intégration des immigrés sur le marché du travail montre que celles-ci sont en réalité « très rentables en termes d’analyses coûts-bénéfices ».

A. L’accès des demandeurs d’asile au marché du travail

Lorsque l'Office français de protection des réfugiés et apatrides n'a toujours pas statué sur une demande d’asile au terme d’un délai de 6 mois, pour des raisons qui ne sont pas imputables au demandeur, alors en application de l’article L. 554-1 du CESEDA, celui-ci pourra solliciter une autorisation de travail.

Il revient à l’employeur de demander cette autorisation, qui est examinée selon les règles qui s’appliquent à l’ensemble des travailleurs étrangers en France ([68]). Ce dossier, bien qu’il se soit amélioré et dématérialisé, reste très lourd à constituer ce qui limite l’engagement de cette démarche par les employeurs. En 2017, sur 100 755 nouvelles demandes d’asile enregistrées par l’OFPRA, 1 248 demandes d’autorisation de travail ont été déposées.

Compte tenu des délais de traitement de la demande d’asile (262 jours en moyenne de délai de traitement d’un dossier par l’OFPRA en 2020 ([69])) et les difficultés de délivrance des attestations, cette réglementation constitue un obstacle à l’emploi. « L’accès au marché du travail reste un droit théorique. Dans la pratique, il n’est pas appliqué » ([70]). En 2017, moins de 1 000 demandeurs d’asile ont été autorisés à travailler ([71]). Pourtant la directive dite « Accueil » n° 2013/33/UE du 26 juin 2013 précise que « les États membres décident dans quelles conditions l’accès au marché du travail est octroyé au demandeur […] tout en garantissant que les demandeurs [d’asile] ont un accès effectif à ce marché ».

Le constat de ces difficultés a conduit à la réduction du délai pour le dépôt d’une demande d’autorisation de travail de 9 mois, à 6 mois en 2018 (loi du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie). Cette loi a également prévu que l’absence de réponse de l’autorité administrative dans un délai de deux mois vaut accord.

La rapporteure recommande de réviser ces dispositions pour permettre un accès des demandeurs d’asile au travail plus tôt, à l’image de ce qui est pratiqué dans d’autres pays européens.

Source : Rapport n° 3357 déposé par la commission des finances de l’Assemblée nationale relatif à l’intégration professionnelle des demandeurs d’asile et des réfugiés, M. Jean-Noël Barrot et Mme Stella Dupont, XVe législature, 23 septembre 2020

Plus un demandeur d’asile est en mesure de travailler tôt sur le territoire, plus son intégration sur le marché du travail a des chances d’être durable ([72]). À l’inverse, Selon une étude publiée en mai 2021 dans The Journal of the European Economic Association et citée par Hillel Rapoport, professeur d’économie à l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne, lors de son audition, le fait pour un demandeur d’asile d’être soumis à une interdiction de travailler dans les mois qui suivent son arrivée réduit ses perspectives d’emploi à horizon de deux ans de 15 %.

L’accès au marché du travail des demandeurs d’asile pourrait être autorisé dès l’introduction de leur demande d’asile ([73]). À tout le moins, les demandeurs d’asile pourraient être autorisés à déposer une première demande d’autorisation de travail durant la phase de recours auprès de la Cour nationale du droit d’asile ([74]).

B. Élargir le champ des métiers ouverts aux travailleurs étrangers

Favoriser l’intégration par l’emploi des personnes étrangères requiert également d’ouvrir de nouveaux emplois aux étrangers, en particulier non européens. Selon l’Observatoire des inégalités, en 2019, près d’un emploi sur cinq – soit 5,4 millions de postes de travail – demeure inaccessible aux étrangers non européens en France.

Pour la majorité d’entre eux (4,3 millions), il s’agit de postes de la fonction publique ([75]). En effet, en France, pour rejoindre en tant que titulaire l’une des trois fonctions publiques (étatique, territoriale et hospitalière), il faut être français ou européen ([76]). Les emplois dits « de souveraineté » ([77]) ne sont, en revanche, accessibles qu’aux Français.

La rapporteure rejoint sur ce point la recommandation formulée par Aurélien Taché dans son rapport 72 propositions pour une politique ambitieuse d’intégration des étrangers arrivant en France (février 2018) : « Proposition n° 42 : supprimer la condition de nationalité pour l’accès aux concours ouvrant droit aux fonctions non régaliennes de la fonction publique ». L’unique limite déterminant si un étranger (européen ou extra-européen) peut ou non exercer une profession serait celui de « l’exercice de la souveraineté ou de la participation directe ou indirecte à l’exercice de prérogatives de puissance publique » ([78]). En effet, la condition de nationalité ne se justifie aucunement pour un certain nombre d’emplois techniques par exemple. Cette évolution aurait pour conséquence d’ouvrir un nombre conséquent d’emplois aux étrangers extra-européens.

C. Mieux reconnaître les qualifications et les compétences des étrangers primo-arrivants

Les difficultés de reconnaissance des compétences et des qualifications restent des obstacles discriminants dans l’accès effectif à l’emploi.

1. Un système particulièrement complexe et peu lisible

La reconnaissance des qualifications et compétences des étrangers primo-arrivants devrait permettre d’« éviter le sentiment de déclassement professionnel et de favoriser l’adéquation entre les compétences du primo-arrivant et les besoins du marché du travail ». L’insertion par l’emploi des étrangers primo-arrivants : reconnaissance des diplômes et des qualifications, validation des acquis de l’expérience professionnelle (avril 2021) de l’IGESR, de l’IGA et de l’IGAS,

Au-delà de la seule situation des migrants, la validation des acquis de l’expérience (VAE) est un système complexe ; il est qualifié dans le rapport mentionné supra de « dispositif en perte de vitesse ». Le nombre de candidats recevables dans l’ensemble des ministères certificateurs ne cesse de décliner depuis 2017 en raison de la complexité du dispositif – le parcours s’effectue en plusieurs étapes successives, implique des acteurs multiples et reste largement méconnu. Si le système de reconnaissance est peu lisible pour les nationaux, il l’est d’autant plus pour les publics migrants, en raison notamment d’une non-maîtrise de la langue ou encore de l’absence totale ou partielle de documents de preuves. Tel que souligné par Alain Régnier, Délégué interministériel à l’accueil et à l’intégration des réfugiés, à l’occasion de son audition : « nous avons ouvert la validation des acquis de l’expérience (VAE) aux réfugiés, mais dans la réalité, elle se heurte à des rigidités et des corporatismes ».

2. « 1 000 parcours de VAE collective »

Dans l’attente d’une réforme d’ensemble du système de VAE, pour faciliter la reconnaissance des qualifications et l’accès à l’apprentissage, l’expérimentation « 1 000 parcours de VAE collective » a été lancée. Ce plan adapte la procédure d’accès à la certification par la VAE pour les signataires du contrat d’intégration républicaine (CIR) qui ont exercé une activité professionnelle dans leur pays d’origine. L’AFPA peut se déclarer « tiers de confiance » pour celui qui ne dispose pas des justificatifs attestant d’une expérience d’au moins un an en rapport avec la certification visée.

Le recul manque encore dans la mesure où « le lancement de cette expérimentation avait été validé […] en 2018 mais il a pris du temps. Par conséquent, elle n’a vraiment débuté qu’en toute fin d’année 2020 » ([79]). À ce stade, une personne a obtenu un titre professionnel complet de la part du ministère du Travail en application de cet outil, et une centaine de dossiers sont en cours de constitution.

Cette expérimentation, supposée se terminer à la fin de l’année 2021, pourrait utilement être prolongée, pour « rentrer dans le droit commun » ([80]) si son efficacité était démontrée.

3. Effectuer un état de lieux approfondi des compétences et des qualifications lors de la signature du CIR

Chaque année, environ 100 000 étrangers issus de pays tiers à l’Union européenne signent un CIR. Aux termes de l’article L. 413-3 du CESEDA, le parcours d’intégration républicaine, prenant appui sur le CIR, comprend notamment « 3° Un conseil en orientation professionnelle et un accompagnement destiné à favoriser son insertion professionnelle, en association avec les structures du service public de l’emploi ».

En pratique, cette composante du CIR se traduit par une information apportée sur l’offre territoriale de services de nature à faciliter l’insertion professionnelle et une orientation vers un organisme concourant au service public de l’emploi, une première fois lors de l’entretien de début de CIR, et une seconde lors de l’entretien de fin de parcours.

Tel que souligné par le rapport de l’IGESR, de l’IGA et de l’IGAS mentionné supra, « les auditeurs de l’OFII ne sont pas des conseillers en emploi. Cibler ce premier entretien sur les compétences professionnelles des migrants acquises tout au long de leur parcours n’apparaît ni possible dans le temps imparti, ni envisageable compte tenu des aptitudes spécifiques à mobiliser par les auditeurs pour conduire ce type d’entretien. » En outre, en fin de parcours, il existe une déperdition massive entre l’orientation vers un service public de l’emploi et la réalité des démarches effectuées.

Dès lors, la rapporteure recommande de renforcer ce volet du CIR en mettant en place un entretien, qui ferait suite à l’entretien de début de parcours, afin d’établir avec le primo-arrivant un « bilan de compétences » comprenant un état des lieux de ses expériences, formations, diplômes, acquis formels et non formels. Cet entretien devrait être réalisé par un spécialiste de l’insertion professionnelle. Tel que souligné par le rapport de l’IGESR, de l’IGA et de l’IGAS mentionné supra, qui formule cette recommandation, cet entretien pourrait être organisé pour l’ensemble des primo-arrivants signataires d’un contrat CIR, y compris ceux qui ne sont pas en recherche d’emploi, et, en particulier, en faveur des femmes qui restent éloignées du marché du travail.

D. La modernisation des formations linguistiques à l’appui d’une meilleure insertion professionnelle

L’absence ou la mauvaise maîtrise du français est un obstacle majeur pour l’accès à l’emploi. « Pour Pôle Emploi, l’enjeu principal est de permettre une intégration durable et une autonomie de ces publics sur le marché du travail. De ce point de vue, la maîtrise de la langue apparaît comme un élément crucial » ([81]).

Agir sur la formation linguistique des étrangers primo-arrivants pourrait passer par une modernisation de la composante « linguistique » du CIR.

En effet, la moitié des signataires du CIR suit une formation linguistique. Sa composante linguistique a d’ores et déjà été revue à la suite du Comité interministériel à l’immigration de juin 2018 ([82]). Ces évolutions positives ont été soulignées par de nombreux acteurs.

Pour autant, seulement 73,8 % des personnes atteignent le niveau A1 (le niveau minimal de compétence du Cadre européen commun de référence pour les langues) à l’issue des formations organisées ([83]). De nouvelles évolutions pourraient utilement être apportées au dispositif évoqué par les personnes entendues par la commission : travailler à la mise en place de groupes d’apprenants aux profils plus homogènes ([84]), une plus grande souplesse face aux ruptures de parcours ([85]), et la mise en place de tests de positionnement linguistiques affinés et moins standardisés ([86]). À plus long terme, une révision du niveau à atteindre du niveau A1 au niveau « au moins B1 » devra être envisagée ([87]).

La rapporteure recommande également la mise en place de parcours de formation linguistique à visée professionnelle au sein du CIR. De nombreuses initiatives locales et nationales, indépendantes du CIR, existent d’ores et déjà en la matière. Hervé Adami, sociolinguiste, a indiqué lors de son audition regretter que les étrangers salariés ou poursuivant un projet professionnel précis soient souvent dispensés d’assister aux formations en langue et recommande plutôt de les orienter vers des formations en français langue professionnelle (FLP). Cette évolution est également recommandée par le rapport de l’IGESR, de l’IGA et de l’IGAS mentionné supra (recommandation n° 1). Ces formations pourraient avoir pour objet l’apprentissage d’un vocabulaire technique spécifique aux secteurs en tension – métiers du bâtiment ou de l’aide à la personne par exemple ([88]).

L’importance de la maîtrise de la langue française dépasse naturellement le seul impératif de l’accès à l’emploi. Tel que souligné par Leïla Marçot, directrice de la Plateforme d’orientation linguistique et d’accès à l’emploi (Pole) : « ces personnes éprouvent avant tout le besoin de se repérer dans notre société et d’en comprendre le fonctionnement, c’est-à-dire d’abord apprendre le français général ». Par exemple, « beaucoup d’associations […] ont […] signalé que les primo-arrivants peinaient à comprendre les consignes du Gouvernement lors de la crise du Covid » ([89]). Les formations linguistiques à visée professionnelle doivent ainsi demeurer complémentaires des cours généraux, et ne pas s’y substituer.

IV. L’accès à l’hébergement et au logement

A. L’accès à l’hébergement

M. Bruno Morel, directeur d’Emmaüs-Solidarité l’a rappelé lors de son audition « tant qu’une personne n’a pas été reconduite à la frontière, elle a droit à un toit ». Pourtant, la part des étrangers dans la population sans domicile fixe ne cesse d’augmenter ; elle est passée de 38 % en 2001 à 56 % en 2021 ([90]).

En application du principe d’accueil inconditionnel, les centres d’hébergement dits « généralistes », c’est-à-dire relevant de la mission budgétaire « Cohésion des territoires », acceptent tous types de publics, y compris ceux qui ne disposent pas d’une situation administrative en règle. Les personnes dites « à droits incomplets » représentent ainsi entre 40 et 50 % des personnes hébergées ([91]).

Les demandeurs d’asile disposent eux d’un programme d’hébergement distinct. Ils peuvent être hébergés dans un centre d’accueil et d’examen des situations (CAES), un centre d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) ou dans une structure d’hébergement d’urgence dédiée aux demandeurs d’asile (HUDA). Les réfugiés disposent de places d’hébergement dans des centres provisoires d’hébergement (CPH). Ces structures sont financées par des crédits de la mission budgétaire « Immigration, asile et intégration ».

1. Malgré des efforts importants, le sous-dimensionnement persistant des places d’hébergement

Des efforts importants ont été réalisés ces dernières années pour faire face à la crise de l’hébergement d’urgence, et en particulier pour mettre les personnes à l’abri pendant la crise sanitaire.

40 000 places d’hébergement « généraliste » supplémentaires ont été créées entre 2020 et 2021, portant le parc à une capacité de 200 000 places. S’agissant de l’hébergement en faveur des demandeurs d’asile, la capacité du parc a doublé en cinq ans, pour atteindre 107 000 places en 2020 ([92]). Au regard des remontées du terrain, et telles que confirmées à l’occasion des auditions conduites ([93]), il est pourtant indéniable que les places d’hébergement d’urgence restent insuffisantes.

M. Bruno Morel, directeur d’Emmaüs Solidarité le rappelle devant la commission : « Nous avons en France une difficulté avec l’organisation du premier accueil ». Au vu de ce qu’a permis en 2015, l’installation de la Bulle de la Chapelle, où 25 000 personnes ont été mises à l’abri en 17 mois évitant ainsi des situations de rue et de campement. Il rappelle que : « Nous avions plaidé pour la mise en place de dispositifs dédiés au premier accueil sur la route migratoire interne en France. Ce choix a été écarté, mais il vaudrait la peine de l’étudier, particulièrement sous l’angle de la solidarité nationale ».

Le sous-dimensionnement des solutions d’hébergement est, en effet, particulièrement criant aux abords de nos frontières. À Calais et à Briançon, où la commission d’enquête s’est rendue, les associations ont unanimement souligné l’insuffisance du nombre de places proposées dans le cadre des services intégrés d’accueil et d’orientation – les SIAO, qui sont les points de contact du « numéro 115 ».

Au niveau national, le taux de réponse positive des SIAO aux demandes d’hébergement est inférieur à un sur deux (45 % en 2019 et à 42 % en 2020) ([95]). C’est plus qu’insuffisant et personne ne peut s’en satisfaire.

Tout en ayant conscience des obstacles existant face à la mise en place de nouvelles capacités d’hébergement (insuffisante disponibilité du foncier, oppositions des élus locaux et parfois des populations, coûts de construction, difficultés de recrutement des travailleurs sociaux, etc.), la rapporteure appelle à la poursuite rapide et volontariste des efforts engagés.

Elle se félicite donc de l’annonce, par le Gouvernement, d’une réforme d’ensemble de la politique d’hébergement d’urgence visant à mettre en place une « programmation pluriannuelle de l’hébergement et du logement […], pour prévoir, programmer, anticiper et transformer les places en fonction des besoins des territoires et des publics ».

2. Pour une meilleure répartition des demandeurs d’asile sur le territoire

Outre l’offre d’hébergement, il convient également d’agir sur la demande d’hébergement.

Dans le cadre du Schéma national d’accueil, le nombre de places d’hébergements pour les demandeurs d’asile a fortement augmenté : il est passé de 55 000 en 2015 à 107 000 en 2020. Le taux d’occupation, de 98 %, masque pourtant d’importantes disparités territoriales et le manque de places reste criant sur certains territoires, en particulier en Île-de-France où se concentre 46 % de la demande pour 19 % des capacités d’hébergement.

M. Sylvain Mathieu, délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) a souligné à ce propos, lors de son audition, que la question de l’orientation initiale des demandeurs d’asile sur le territoire était essentielle et que, en particulier, les primo-installations en Île-de-France devaient être évitées au maximum.

À Briançon, par exemple, la préfecture la plus proche compétente pour recevoir les demandes d’asile étant celle de Marseille, située à plus de 250 kilomètres ([96]) , en pratique les personnes exilées se rendent à Paris. Il conviendrait, sans doute, de revoir à la hausse le nombre de préfectures compétentes pour enregistrer les demandes d’asile, en particulier aux abords des frontières.

En réponse à ces difficultés, la loi du 10 septembre 2018 a prévu une orientation directive des demandeurs d’asile depuis les régions en tension vers celles moins tendues. L’article L. 551-4 du CESEDA ainsi modifié prévoit que « lorsque la part des demandeurs d’asile résidant dans une région excède la part fixée pour cette région par le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et les capacités d’accueil de cette région, le demandeur d’asile peut être orienté vers une autre région, où il est tenu de résider le temps de l’examen de sa demande d’asile ».

Ces implantations, qui suscitent souvent des craintes, voire des réactions épidermiques, se passent finalement généralement bien quand elles sont préparées avec les acteurs locaux, comme l’a notamment confirmé M. François Héran, professeur au Collège de France, lors de son audition.

Le travail engagé dans le cadre du Schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés, a été initié au début de cette année. La rapporteure sera attentive à ces résultats.

B. L’accès au logement social

Au-delà de l’hébergement, qui vise à répondre à une urgence, et tel que rappelé par M. Fabrice Bizet, directeur d’Elia : « tout être humain a besoin d’un logement pérenne pour trouver une place stable dans une société et pour bénéficier de la disponibilité intérieure et intellectuelle nécessaire à son processus d’intégration » ([97]). L’objectif de la politique d’hébergement doit être la sortie vers le logement ; à défaut, c’est le dispositif d’hébergement est saturé.

La rapporteure souscrit toutefois aux propos de M. Emmanuel Brasseur, représentant de l’association Coallia, pour lequel il n’apparaît pas « possible de remplacer totalement les dispositifs d’hébergement d’urgence […] par une politique du logement d’abord qui se voudrait un accès à tous au statut de locataire et à un accompagnement adapté. Une part [du] public n’est pas en situation d’accéder à un logement en pleine autonomie ». Il est impérieux de trouver une « complémentarité, adaptable selon les territoires et la tension sur le logement » ([98]) entre les politiques d’hébergement et de logement.

1. L’insuffisance de l’offre de logements sociaux

Pour rappel, l’éligibilité au parc de logement social repose sur deux conditions : (i) être français ou étranger séjournant régulièrement en France et titulaire d’une carte en cours de validité (carte de résident, de séjour, de ressortissant européen, etc.), et (ii) disposer de ressources inférieures à un certain plafond ([99]).

Le constat largement partagé par les acteurs entendus est celui d’un « déficit structurel en logements » ([100]). Ce constat et les solutions qui doivent y être apportées dépassent largement la prise en compte de la seule population migrante. Le plan « Logement d’abord », lancé en 2017 et coordonné par la DIHAL constitue un effort important mais demeure insuffisant. La Cour des comptes a en effet souligné que ses résultats étaient globalement en deçà des attentes : « le parc social reste trop fermé et, dans les territoires les plus tendus, l’offre de logements très sociaux et adaptés est insuffisant pour couvrir les besoins » ([101]).

Le parc de logement social est également « de moins en moins ouvert à de nouveaux entrants » ([102]).

La rapporteure formule le souhait que le plan pluriannuel mentionné supra permette la mise en place d’une politique publique volontariste en la matière, de nature à, enfin, pallier le déficit structurel de logements sociaux. Les 250 000 nouveaux logements sociaux annoncés par la ministre déléguée au Logement pour 2021 et 2022 constituent à court terme une avancée salutaire.

2. Les difficultés spécifiques rencontrées par les réfugiés

Alors que l’accueil de ménages réfugiés est une mission historique du parc social, ils n’y accèdent que de façon limitée.

En matière d’accès à l’hébergement comme au logement, le principe de « non concurrence entre les publics vulnérables », tel que rappelé par M. Sylvain Mathieu, Délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, lors de son audition doit être inlassablement rappelé. Le Délégué précise d’ailleurs que « l’accès au logement des réfugiés s’est ajouté à d’autres « segments » du public de la DIHAL et a augmenté l’offre. Nous n’avons pas constaté de concurrence au sens où des personnes issues de la rue verraient leur offre d’accès au logement réduite ».

Le Délégué a également indiqué à l’occasion de son audition que plusieurs facteurs limitaient l’accès au logement, parmi lesquels le fait que les « collectivités territoires ne soient pas assez impliquées dans la mise à disposition de ces logements », il est donc « difficile de mobiliser des logements en dehors du contingent préfectoral ». Malgré la contractualisation opérée dans le cadre des contrats territoriaux d’accueil et d’intégration des réfugiés (CTAIR), l’objectif de 14 000 logements mis à disposition des bénéficiaires de la protection internationale en 2021 n’est atteint qu’à 50 %. Il est ainsi impératif que les collectivités locales, compétentes en matière de logement, s’impliquent davantage en la matière.

De plus, les appartements proposés au sein du parc de logement social sont souvent peu adaptés aux nouveaux profils de réfugiés ([103]).

Cette inadéquation entre les profils des réfugiés et les logements sociaux proposés a d’importantes répercussions sur la fluidité du DNA. Le rapport de la DGEF Évaluation des mesures mises en œuvre à la suite du Comité interministériel à l’Intégration du 5 juin 2018 sur le champ de l’accès aux droits, au logement et à l’emploi des BPI (juillet 2021) souligne que « les premières observations menées à l’échelle des territoires ont permis de constater qu’une grande majorité des personnes qui obtiennent le statut de réfugiés ne sortent pas rapidement du DNA du fait d’un manque de typologie de logements adaptés aux profils (personnes isolées, familles nombreuses, familles monoparentales) et aux besoins d’accompagnement des personnes BPI ».

Enfin, tel que recommandé par la DGEF dans ce même rapport, il convient de « repenser la stratégie de relogement en lien avec les opportunités d’emploi, les critères d’attractivité et la disponibilité de logement dans les villes d’accueil, en orientant notamment les efforts vers des villes moyennes au logement accessible ». Face à cet impératif, des programmes « engagés pour la mobilité et l’insertion par le logement et l’emploi » (EMILE) ont été développés. Tel que précisé par le DIHAL à l’occasion de son audition, « leur but est d’accompagner des personnes vivant en Île-de-France, en difficulté d’insertion professionnelle et mal-logées, vers une nouvelle vie, dans des territoires présentant de forts besoins en main-d’œuvre et disposant de logements vacants. Si le programme EMILE semble être évident, il est très compliqué à mettre en œuvre en raison du travail interministériel conséquent qu’il suppose et des nombreuses actions à mener avec les collectivités territoriales. Par conséquent, la DIHAL joue un rôle d’intégrateur des différentes compétences. »

La rapporteure souhaite que ce type de programme poursuive son déploiement et est convaincue que la proposition qu’elle formule, visant à consacrer et étendre la gestion interministérielle des questions migratoires (II. de la deuxième partie du présent rapport), pourrait faciliter sa mise en œuvre.

V. HABITATS INFORMELS ET ACCès aux droits

A. À Calais, mettre fin à la délétère et coûteuse politique dite « zéro point de fixation »

Le 10 juin 2021, une délégation de la commission d’enquête s’est rendue à Calais afin de rencontrer les services préfectoraux, ceux de la mairie et les associations venant en aide aux migrants. Elle s’est également rendue dans les campements afin d’échanger plus directement avec les personnes exilées. À cette occasion, les membres de la commission d’enquête ont pu mesurer l’étendue des atteintes aux droits portées aux migrants et l’échec de la politique de « lutte contre les points de fixation », qu’il est aujourd’hui impérieux de faire évoluer.

En effet, à Calais, la « grande jungle » a été démantelée le 24 octobre 2016 à la suite de la décision du ministre de l’intérieur de l’époque, M. Bernard Cazeneuve, d’évacuer les milliers de personnes qui s’y trouvaient vers des centres d’accueil ouverts dans toute la France. Depuis six ans, le nombre de personnes exilées à Calais a baissé mais les arrivées restent massives. En avril 2021, le nombre de migrants présents sur le Calaisis était estimé à entre 770 et 800 ([104]) par la sous-préfecture de Calais et à 1 200 par les associations. Ces personnes, principalement des jeunes hommes originaires du Soudan, d’Afghanistan, d’Iran et de Syrie souhaitent traverser la Manche pour rejoindre l’Angleterre – parce qu’ils y ont déjà des attaches, qu’ils en maîtrisent la langue, nourrissent l’espoir de s’y intégrer plus facilement en tirant avantage d’un marché du travail perçu comme plus flexible.

Depuis le démantèlement de la « jungle de Calais », les pouvoirs publics appliquent une politique dite de « lutte contre les points de fixation » qui a pour objectif de dissuader les personnes exilées de venir dans cette zone

Cette orientation suscite de fortes réserves de la rapporteure en raison, d’une part, de son coût élevé et déséquilibré et, d’autre part, de ses effets délétères sur les populations migrantes.

1. Calais et sa région : un coût élevé et déséquilibré

La rapporteure s’est attachée à déterminer le coût pour l’État, la ville de Calais, l’agglomération Grand Calais terres & mers, Getlink (ex-Eurotunnel) et la société d’exploitation des ports du détroit ([105]) de la présence de migrants, c’est-à-dire les dépenses qui n’auraient pas été engagées en l’absence de ces populations sur Calais et le littoral de la Manche et de la mer du Nord.

À cet effet, douze institutions ont été interrogées ([106]) pour connaître les dépenses qu’elles ont exécutées mais également les atténuations de dépenses qu’elles ont reçues sous la forme de versements britanniques ou européens. Initialement, cette étude entendait déterminer les montants constatés en 2020, ainsi que leur évolution récente. Cependant, l’absence de données fines transmises par certains opérateurs sur les exercices budgétaires antérieurs n’a pas permis de retracer cette évolution ([107]).

Seule une « photographie financière » a pu être réalisée pour l’année 2020. Cette étude financière évalue à :

– 160 millions d’euros le montant des dépenses exécutées en lien avec la présence des migrants sur Calais et le littoral de la Manche et de la mer du Nord,

– 40 millions d’euros le montant des atténuations de dépenses reçues des autorités britanniques (aucune contribution européenne n’étant versée),

– 120 millions d’euros le coût net supporté par la France du fait de la présence de migrants à Calais et sur le littoral de la Manche et de la mer du Nord.

Le tableau suivant décompose ces montants.

Une note méthodologique présentant de manière détaillée les sources, la méthode retenue et la décomposition de l’estimation des coûts est annexée au présent rapport.

Estimation des coûts liés à la présence de populations migrantes à Calais et sur le littoral de la Manche de la mer du Nord pour l’année 2020 (1)

(1) Ces chiffres, la méthodologie retenue et les sources exploitées sont présentés de manière détaillée en annexe 3.

(2) Ce coût nul est expliqué en annexe 3.

(3) Accès à l’eau, aux sanitaires, aux soins de base, à une aide alimentaire et à des places d’hébergement.

Cette estimation financière appelle deux observations : le coût net des dépenses engagées est élevé et leur nature est déséquilibrée.

Le coût net de 120 millions d’euros représente, à titre de comparaison :

– une fois et demie le budget de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides qui, en 2020, a enregistré près de 100 000 demandes d'asile (96 424) ([108]),

– un an de dépenses publiques en faveur de l’intégration professionnelle des réfugiés, ([109])

– quatre fois le coût annuel des 3 136 places ouvertes sur toute la France dans les centres d’accueil et d’évaluation des situations (CAES) pour mettre à l'abri les demandeurs d’asile dénués d’hébergement, analyser leur situation administrative et orienter les intéressés vers d'autres dispositifs d'hébergement ([110]).

Ce coût élevé est également affecté par deux déséquilibres.

Le premier déséquilibre concerne la nature des dépenses : 85 % des dépenses exécutées financent la sécurisation des territoires et 15 % sont dédiées à la prise en charge sanitaire, sociale ou humanitaire des populations migrantes. Le second déséquilibre tient à la répartition des dépenses entre la France, le Royaume-Uni et l’Union européenne. Les contributions versées par le Royaume-Uni couvrent 20 % des dépenses engagées en 2020. De ce point de vue, les accords de coopération conclus à ce jour avec le Royaume-Uni sont peu favorables à la France. Un rééquilibrage est cependant attendu avec la conclusion, en juillet 2021, d’un nouvel accord financier prévoyant des versements britanniques plus conséquents ([111]). On peut également s’interroger sur l’absence de tout versement européen. Sur ce point, le Brexit est susceptible de « changer la donne » puisque le littoral français de la Manche et de la mer du Nord constitue désormais une frontière extérieure de l’Union.

2. Les effets délétères de cette politique pour la population concernée

En 2020, d’après Human Rights Observers, 1 000 expulsions de lieux de vie informels ont été recensées et 88 % de ces expulsions ont eu lieu à Calais et Grande-Synthe. Concrètement, cette politique prend la forme d’opérations quasi-quotidiennes de démantèlement des campements. Le paysage calaisien est profondément marqué par celle-ci : des zones boisées ont été déforestées et les grillages et barbelés sont omniprésents.

Les répercussions de la politique « zéro point de fixation » sur les conditions de vie des personnes migrantes comme sur leur santé mentale sont massives. Les associations œuvrant sur place comme les personnes exilées directement interrogées ont fait part à la délégation de leur exténuation. Selon la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, « les personnes exilées s’épuisent à errer, sans cesse à la recherche d’abris de fortune et de moyens de survie dans des lieux toujours plus hostiles, plus insalubres, plus isolés, et ainsi plus dangereux » ([112]).

Les associations œuvrant sur place et les personnes exilées ressentent cette politique comme un « harcèlement » des forces de l’ordre et dénoncent des « violences policières ». Des témoignages en ce sens ont été portés à la connaissance des membres de la commission d’enquête et un rapport d’inspection de 2017 donne un certain crédit à ces informations. Ainsi, l’IGA, l’IGPN et l’IGGN considèrent que : « L’accumulation des témoignages écrits et oraux, bien que ne pouvant tenir lieu de preuves formelles, conduit à considérer comme plausibles des manques à la doctrine d’emploi de la force et à la déontologie policière, principalement à Calais. Ils portent sur des faits de violence, sur un usage disproportionné des aérosols lacrymogènes, la destruction d’affaires appartenant aux migrants, ainsi que le non-respect de l’obligation du port du RIO [référentiel des identités et de l’organisation] » ([116]).

S’il n’est pas souhaitable de laisser se former une nouvelle « jungle », la simple poursuite de la politique de lutte contre les « points de fixation » n’est pas tenable. Il convient de mettre « fin à cette traque » dénoncée par la Défenseure des droits ([117]).

L’argument avancé par les pouvoirs publics pour justifier cette politique est celui du risque d’un prétendu « appel d’air ». Pourtant, les dernières années démontrent que mêmes les conditions d’accueil les plus indignes et les conditions de passage les plus dangereuses ne dissuadent pas les personnes exilées de vouloir tenter leur chance pour l’Angleterre. En effet, force est de constater que l’extrême sécurisation de la frontière franco-britannique à l’œuvre n’a pas les effets attendus sur les flux migratoires. Le dernier rapport de l’Union européenne sur les flux migratoires, présenté en septembre 2021, précise que du début de l’année 2021 jusqu’à la fin du mois de septembre, 13 500 personnes ont traversé la Manche, contre 8 500 en 2020. La politique menée conduit seulement les personnes migrantes à privilégier la voie maritime et à déplacer plus au sud les zones de départ des tentatives de traversée.

Dans l’attente d’une solution durable négociée entre la France et l’Angleterre, la rapporteure fait sienne la recommandation de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme (CNCDH), qui suggère d’implanter « des petites unités de vie le long du littoral, permettant aux personnes exilées de trouver un lieu sécurisé et un temps de répit » ([118]). Ces unités de vie devraient naturellement s’accompagner d’un socle humanitaire (accès à l’eau, à la nourriture, à la santé, etc.) suffisant.

B. une mise en œuvre partielle de l’instruction du 25 janvier 2018 relative à la résorption des campements

Une instruction du Gouvernement du 25 janvier 2018 a pour objet de mieux encadrer la résorption des campements illicites et des bidonvilles, en mettant en place une « politique à la fois humaine et exigeante quant au respect du droit et de la loi mais aussi une politique efficace, avec un objectif de réduction durable du nombre de bidonvilles dans les 5 ans à venir » ([119]). Elle recommande notamment la mise en œuvre d’un « diagnostic social et global initial » qui doit servir à identifier les différentes caractéristiques des occupants pour définir la nature de l’accompagnement à apporter en matière de santé (orientation vers des PASS, l’AME ou la PUMA), d’accès à l’emploi et à la formation et de scolarisation (accès aux dispositifs prévus pour les élèves allophones notamment).

Si cette instruction a constitué une véritable avancée, qu’il faut souligner, elle n’est pas appliquée de façon égale sur tout le territoire comme le regrettent les associations : « Lorsque des diagnostics sociaux sont réalisés […], ils se bornent alors souvent à un recensement des personnes considérées comme vulnérables auxquelles une proposition de logement ou d’hébergement pourrait être faite » ([120]). « La remise à la rue est l’une des principales issues des expulsions » ([121]), selon l’Observatoire des expulsions de lieux de vie informels.

La rapporteure appelle ainsi à la mise en œuvre systématique de cette instruction.

C. Derrière les habitats informels : l’enjeu de la domiciliation prérequis pour l’accès À la quasi-totalité des droits

La domiciliation est un prérequis pour la quasi-totalité des procédures d’accès aux droits (titre de séjour, emploi, CPAM, AME, CAF, etc.). Comme l’ont rappelé plusieurs associations, l’accès à la domiciliation est en cela la « clef de voûte garantissant l’accès aux droits communs des personnes vivant en habitat informel » ([122]).

L’article L. 264-2 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les étrangers en situation irrégulière ([123]) ont accès au service de domiciliation pour les bénéfices de certains droits et prestations auxquels ils souhaitent prétendre (l’AME, l’aide juridictionnelle, etc.). L’élection de domicile est remise par les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS), ainsi que par les organismes agréés.

Or, les personnes exilées rencontrent de grandes difficultés pour accéder à la domiciliation, en raison de refus répétés de la part des CCAS et des CIAS qui illustreraient selon certaines associations « une volonté politique de ne pas officialiser la présence sur la commune de certaines personnes jugées indésirables, mais résultant également du manque de moyens dédiés à la domiciliation » ([124]). Ces refus de domiciliation « viennent retarder des démarches vers le droit commun des personnes, et les poussent à être orientées vers des associations domiciliataires agréées » ([125]).

De surcroît, aux termes de l’article L. 264-4 de ce même code, lorsque les CCAS ou les CIAS refusent l’élection de domicile aux personnes qui en font la demande, parce qu’elles ne présentent aucun lien avec la commune ou le groupement de communes, « ils doivent motiver leur décision ». Or, certaines associations soulignent que les refus sont souvent oraux, et ne sont pas motivés ni notifiés au demandeur par écrit ([128]).

En outre, s’agissant de l’accès au titre de séjour, l’évaluation des mesures mises en œuvre à la suite du Comité interministériel à l’intégration du 5 juin 2018 sur le champ de l’accès aux droits, au logement et à l’emploi des BPI (DGEF -juillet 2021) met en avant « un problème d’harmonisation des règles [qui] existe entre territoires, concernant la justification de la domiciliation. Celle-ci est souvent vérifiée par une attestation d’hébergement ou de domiciliation, mais dans certains territoires observés, il est demandé un justificatif de domicile, beaucoup plus contraignant à obtenir ». La rapporteure appelle ainsi à renforcer les moyens alloués aux services de domiciliation et à une application plus homogène sur le territoire des dispositions législatives et réglementaires relatives à l’élection de domicile.

VI. la prise en compte des besoins spÉcifiques de certains migrants

A. Les femmes migrantes : DES RISQUES accruS

Les femmes migrantes, qui représentent la majorité des personnes qui migrent notamment, mais pas seulement, au travers de la procédure du regroupement familial, sont encore trop souvent les invisibles des parcours migratoires comme des politiques d’intégration.

Il est pourtant clair que leur situation appelle des prises en charge spécifiques pour faire sortir de leur isolement, leur permettre l’accès au marché du travail et d’avancer dans la résolution de problématiques spécifiques non réductibles à ceux des « migrants en général », au premier rang desquels la lutte contre les réseaux criminels.

La traite des êtres humains ou « l’esclavage moderne » touchant environ 40 millions de victimes au niveau mondial, dont 71 % sont des femmes, est un phénomène de grande ampleur. L’une des formes de traite les plus répandues est la traite aux fins d’exploitation sexuelle.

Pour rendre effectifs les droits des personnes victimes de traite des êtres humains, la CNCDH recommande la création, en France, d’un véritable « mécanisme national de référence » pour la détection, l’identification, l’orientation et l’accompagnement des victimes de traite, présumées ou avérées.

La rapporteure estime la mise en place d’un tel mécanisme indispensable.

Les persécutions liées au genre, visant plus spécifiquement les femmes, telles que les mutilations sexuelles, les stérilisations forcées, l’exploitation sexuelle, sont aussi un déterminant important du départ sans parler des violences subies dans les pays de transit, notamment en Libye.

Les petites filles ou les parents qui fuient une mutilation génitale féminine peuvent se voir accorder l’asile, si celle-ci est suffisamment étayée ; de la même manière, une jeune femme qui refuse de subir une mutilation sexuelle, peut bénéficier de la protection internationale dès lors qu’elle s’oppose à cette pratique de l’excision. Il reste que l’« appartenance à un certain groupe social » est le motif principal utilisé par les autorités françaises pour favoriser la protection des personnes particulièrement vulnérables, ce qui en soit pose problème pour les persécutions liées au genre. Des associations comme la Cimade plaident pour que ces persécutions soient pleinement examinées au regard des autres motifs de la convention de Genève, comme les opinions politiques.

Une fois sur le territoire français pour rompre l’isolement, le plus puissant facteur d’intégration étant le travail, lui-même conditionné par l’apprentissage du français, des actions spécifiques devraient être menées pour les femmes non issues de pays francophones.

À cet égard, il est regrettable, comme l’a fait valoir Didier Leschi, le directeur général de l’OFII devant la commission, qu’à l’occasion de la transformation du contrat d’accueil d’intégration en contrat d’intégration républicaine, on ait supprimé la possibilité de commencer les cours de français dans les pays d’origine via les alliances françaises. Cette possibilité devrait être réouverte quitte à le faire dématérialiser pour faciliter l’intégration de femmes qui compte tenu des contraintes domestiques qui pèsent sur elles peuvent moins se consacrer à l’apprentissage de la langue.

Les femmes migrantes bénéficient des initiatives prises par le réseau associatif mais la prise en compte des spécificités de leurs situations devrait être une dimension à part entière des politiques d’intégration.

B. Les personnes LGBTQ+ : une attention particuliÈre À porter à leurs droits

La question des personnes LGBT+ migrantes est une question globale tant elle embrasse tous les aspects de la vie. La commission d’enquête s’est particulièrement intéressée à l’accès à leurs droits, notamment le droit à l’asile, de ces personnes en état de fragilité.

En amont de la procédure d’asile, les personnes migrantes LGBT+ subissent, comme les autres populations migrantes, les difficultés du parcours migratoire, de la traversée de la mer. Le risque de viol et de violence est cependant accru.

La commission d’enquête, lors de sa journée d’audition des différentes associations ([129]) activant avec ces publics fragiles a reçu de nombreux témoignages des dysfonctionnements dans l’accès au droit :

– la question de l’établissement du danger. Les personnes doivent faire reconnaître une homosexualité qu’elles ont toute leur vie chercher à dissimuler du fait des risques en découlant pour leur intégrité. Philippe Neyer, secrétaire de l’ARDHIS a particulièrement relevé ce problème : « Par exemple, un Sierraléonais a été débouté de sa demande d’asile à Munich à 20 ans, les autorités considérant que son orientation sexuelle n’est pas établie. Or, son pays d’origine est un des plus violents envers les personnes homosexuelles. Quel autre choix s’offre à lui en ultime recours que de demander l’asile en France ? L’OFPRA le lui a accordé, mais après une procédure Dublin avec l’Allemagne qui a duré trop longtemps. Les mesures de contrôle dans le cadre de cette procédure sont humiliantes et déstabilisent les personnes, provoquant des problèmes de santé mentale. ».

Lorsqu’elles sont placées en centre de rétention administrative, la situation se complique. Les entretiens de demande l’asile avec des agents OFPRA ont lieu par visioconférence. La conduite de l’entretien en visioconférence est peu adaptée aux questions relevant de la vie intime, amoureuse et sexuelle. Il se conclut le plus souvent par un refus de protection ;

– les questions liées à la mise à l’abri. Dans les lieux d’accueil les personnes LGBT+ subissent trop souvent des violences. Pour éviter qu’elles ne se retrouvent à la rue un accompagnement spécifique, dont la nécessité est reconnue par les institutions et le Défenseur des droits, doit être mise en place avec un financement à hauteur des enjeux.

Pour ces deux enjeux, accès au droit et mise à l’abri, la rapporteure estime qu’un effort de formation doit être mené au bénéfice de tous les acteurs de l’asile : officiers de protection, juges, magistrats, interprètes, travailleurs et travailleuses sociaux. Pour cela, il serait nécessaire de nommer un référent LGBT+ par préfecture comme il en existe dans certains commissariats pour mieux appréhender ces problématiques spécifiques et mettre en tension l’ensemble du système.

C. Les mineurs

1. Les mineurs non accompagnés (MNA)

Le rapport des Inspections générales de l’action sociale, de l’administration et de la justice de mai 2021 ([130]) estime qu’après une forte augmentation du nombre d’arrivées jusqu’en 2018, le nombre d’admissions à l’aide sociale à l’enfance (ASE) de MNA s’est stabilisé en 2019 autour de 17 000. Avec 9 524 MNA admis par les conseils départementaux (– 43 % par rapport à 2019), 2020 est une année particulière du fait de la quasi-fermeture des frontières pour raisons sanitaires. Depuis le début de 2021, les arrivées de MNA ont cependant retrouvé un rythme soutenu.

95 % d’entre eux sont des garçons – les filles étant le plus souvent victimes de la traite – et proviennent principalement Guinée, du Mali et de Côte d’Ivoire, la part de ceux originaire du Maghreb augmentant cependant.

Le présent rapport n’a pas vocation à traiter de la question des mineurs non accompagnés dans sa globalité mais retient tout de même plusieurs questions qui devront être traitées de façon urgente.

– la détermination de la minorité : Lorsqu’ils se trouvent sur le territoire français, ces mineurs doivent être protégés, accompagnés, formés, scolarisés et vraisemblablement – car ils restent souvent longtemps en France – définitivement intégrés. La question essentielle est donc celle de la détermination de la minorité.

La minorité est un état provisoire qui ne peut être établi scientifiquement, définitivement, à moins de disposer – pour les pays qui en délivrent – de documents d’état civil. Cette difficulté peut se révéler insurmontable.

La rapporteure dit, à ce stade, son opposition à la reconnaissance d’une présomption de minorité qui aboutirait à faire cohabiter dans un même espace de vie de véritables mineurs et des mineurs « très majeurs », avec tous les risques conséquents. Une approche pluridisciplinaire et la plus complète possible est plutôt à privilégier, sachant que l’utilisation des examens osseux n’a pas fait la preuve de sa fiabilité, particulièrement pour la tranche d’âge la plus délicate à évaluer, c’est-à-dire entre 16 et 20 ans.

Le rapport précité prône une série de recommandations qui vont dans ce sens : systématisation et harmonisation des contrôles biométriques, consultation du fichier EURODAC lorsqu’un jeune se présente en préfecture, recours systématique à l’interprétariat et à la médiation culturelle, recours systématique à l’entretien médical mais aussi à un pédopsychiatre…etc.

Il faut préciser ici que le projet de loi relatif à la protection de l’enfance qui est en cours de discussion va obliger les départements à recourir au fichier d’évaluation de la minorité et qu’il a été ajouté à l’Assemblée nationale à l’initiative de la rapporteure de ce texte une disposition qui prévoit que la reconnaissance de la minorité et de l'isolement d'une personne se déclarant comme MNA par un président de conseil départemental s'applique à l'ensemble des départements. Dès lors la réévaluation d'un MNA lorsqu'il est reconnu comme tel et orienté dans le département par décision de l'autorité judiciaire en application de l'article 375-5 du Code civil sera interdite.

– la question des « ni mineurs, ni majeurs » : Pendant la période d’évaluation de la minorité et de mise à l’abri et en attendant que l’administration statue, de nombreux jeunes, qui ne possèdent aucun document témoignant de leur démarche de reconnaissance de minorité, non seulement ne sont pas pris en compte en tant que MNA, mais n’entrent dans des dispositifs prévus pour les majeurs. Ils ne sont nulle part comme l’a soulevé Mme Charlotte Caubel, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse au ministère de la justice, lors de son audition.

Heureusement, des progrès substantiels ont été réalisés depuis 2017 quant aux délais d’évaluation. Selon le rapport cité, la durée moyenne d’évaluation de la minorité et de l’isolement, entre la date de mise à l’abri du jeune se déclarant MNA et la notification de la décision d’admission ou de non-admission à l’ASE est passée de 40 jours en 2017 à 16 jours en moyenne. Si cette estimation doit être prise avec précaution, elle reflète néanmoins une tendance certaine, qui résulte à la fois d’un ralentissement des arrivées et du renforcement des moyens d’évaluation des conseils départementaux (consolidation des équipes d’évaluation et des capacités de mise à l’abri). Toutefois, cela reste une durée suffisante pour perdre la trace de nombreux jeunes. Le rapport précité met en évidence le rôle déterminant des ONG et associations dans la prise en charge de ces « mijeurs » que ce soit dans le domaine de l’hébergement (non accès aux hôtels de l’ASE), de la santé ou de l’éducation.

La rapporteure souscrit à cette proposition.

– les disparités de traitement entre les départements dans la mise à l’abri des MNA : de trop nombreux départements logent principalement les MNA dans des hôtels où ils sont l’objet de toutes les sollicitations. Dans le cadre de la contractualisation relative à la « Stratégie nationale MNA », il serait opportun de mettre en place une incitation financière en faveur des conseils départementaux mettant à l’abri les jeunes se déclarant MNA dans des établissements adaptés, c’est-à-dire hors hôtel.

– les mineurs aux zones frontalières. Les associations agissant à la frontière franco-italienne ont massivement observé et documenté des atteintes aux droits des enfants contraires à la Convention internationale relative aux droits de l’enfant.

Il conviendrait, à tout le moins, de garantir à ces mineurs isolés un accès à une information claire et compréhensible ainsi qu’à l’exercice effectif de leurs droits aux frontières (accompagnement par un administrateur ad hoc, droit à un interprète, droit d’accès aux soins, de demander l’asile, etc.).

Bien évidemment, la question des MNA est bien plus large que les points qui viennent d’être exposés. Elle relève une fois encore d’une approche interministérielle et d’une coopération sans faille entre les services de l’État et les départements, qui sont au fondement d’une gestion efficace des phénomènes migratoires.

- Le titre de séjour à la majorité

On constate que très peu de mineurs non accompagnés demandent l’asile (au plus quelques centaines par an). Les raisons en ont été analysées par Julien Boucher, directeur général de l’OFPRA : un défaut de connaissance de la procédure de la part des personnes qui assistent ces mineurs, particulièrement au titre de l’aide sociale à l’enfance ; l’idée selon laquelle la procédure d’asile ne revêtirait guère d’intérêt pour des mineurs qui bénéficient de l’aide sociale à l’enfance alors que la protection de l’asile prend tout son sens à l’accession à la majorité, quand le dispositif de l’aide sociale à l’enfance s’interrompt ; des contraintes liées à leur représentation car en l’absence de représentant légal, il revient au procureur de désigner un administrateur ad hoc ; la longueur de la procédure qui se révèle parfois dissuasive ([132]) .

2. Mineurs en rétention : un encadrement absolument nécessaire

La rétention administrative des mineurs – et la privation de liberté qui la caractérise – est un des sujets les plus épineux des politiques migratoires.

En effet, la privation de liberté est absolument contraire à la prise en compte de l’intérêt supérieur de l’enfant au sens de la Convention des Nations unies relative au droit de l’enfant de 1999. Or, interdire purement et simplement la rétention des mineurs ne laisse que deux alternatives, également non satisfaisantes :

– séparer les familles – dans ce cas, à qui confier les mineurs ? – lorsqu’un ou les deux parents du mineur doivent être placés en centre de rétention administrative, le temps que soit statué sur l’obligation de quitter le territoire qui le/les vise ;

– renoncer à fixer totalement les règles d’entrée et de séjour sur le territoire en rendant les familles avec enfants non expulsables.

La rapporteure rappelle la nécessité deprévoir la plus stricte proportionnalité lorsqu’un mineur doit être placé en rétention avec sa famille. Dans ce sens, elle a été cosignataire de la proposition de loi n°1303 du 12 mai 2020 visant à encadrer la rétention administrative des mineurs, proposition qui a été ensuite retirée.

La stricte proportionnalité emportait plusieurs conséquences :

– la réduction du temps de rétention au minimum. La proposition de loi la fixait à 5 jours ;

– la saisine automatique du juge des libertés et de la détention dès que l’autorité administrative prend une décision de placement en rétention administrative d’une famille avec enfants. Le juge statue sur l’impérieuse nécessité du placement en rétention ;

– des centres dédiés aux familles avec enfants afin de limiter au maximum les traumatismes liés à la promiscuité et aux éventuelles violences.

Il est ressorti des positions exprimées par les membres de la commission d’enquête qu’il fallait aller plus loin dans le dispositif prévu par la proposition de loi précitée.

D. Les étudiants étrangers

Le nombre croissant d’étudiants choisissant d’effectuer leurs études supérieures, ou une partie de celles-ci, dans un pays étranger constitue une évolution structurelle. Les étudiants en mobilité représentent aujourd’hui 2,4 % du total des étudiants dans le monde, soit 5,6 millions d’étudiants ([133]). Les projections de Campus France à partir des données de l’UNESCO démontrent que le nombre d’étudiants en mobilité internationale pourrait atteindre 9,9 millions en 2025.

En France, selon les chiffres communiqués par la Conférence des Présidents d’université, 370 000 étudiants internationaux étaient inscrits au cours de l’année scolaire 2019-2020 dans un établissement d’enseignement supérieur ; ce chiffre est en progression de 23 % depuis 5 ans.

1. L’attractivité de plus en plus contestée de la France

La France est en 2018 le 6e pays d’accueil, derrière, notamment, l’Allemagne, la Russie et l’Australie ([134]).

L’enseignement supérieur français offre de nombreux atouts : qualité de la formation, valeur des diplômes, diversité du milieu étudiant, octroi de différentes aides sociales, etc. Sur ce dernier point, la rapporteure insiste sur l’importance de l’action des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (CROUS), qui agissent à la fois en matière de restauration universitaire, d’hébergement et d’attribution de bourses. Jean-Paul Roumegas, conseiller international et partenariats du CNOUS, l’a rappelé lors de son audition : « La mission d’accueil des étudiants internationaux est une mission historique du CNOUS, qui figure dans sa convention constitutive ». Sur les 170 000 places du parc de logements des CROUS, environ 30 % sont d’ailleurs occupées par ces étudiants.

La France fait pourtant face à une « perte relative de son attractivité » ([135]) car si le nombre d’étudiants étrangers y progresse toujours, cette progression est moins rapide que celle de la moyenne mondiale. En 2016, la France était encore le 4e pays d’accueil ([136]).

Or, l’attractivité des étudiants internationaux constitue un enjeu stratégique. Leur nombre est un signe de l’attractivité du système [d’un pays], de sa capacité à former les élites de demain et à promouvoir ses valeurs ». Au-delà de la diplomatie d’influence, les étudiants étrangers en mobilité internationale constituent un « vecteur utile pour améliorer la compréhension mutuelle entre les pays, ou encore comme une voie de renforcement de nos relations scientifiques et de nos liens économiques » ([137]).

Face aux stratégies d’attractivité offensives mises en place par certains pays – en particulier la Chine, l’Arabie Saoudite et la Turquie, la France se devait d’être au rendez-vous. Le Premier ministre a présenté le 19 novembre 2018 la nouvelle stratégie, dite « Bienvenue en France – Choose France » fixant un objectif d’accueil de 500 000 étudiants internationaux d’ici 2027. Cette stratégie inclut notamment des mesures de simplification et d’amélioration de l’accueil et de l’accompagnement des étudiants étrangers, ainsi que de leurs conditions de vie (simplification de l’octroi de visas, création d’un label « Bienvenue en France » pour les établissements, généralisation des guichets uniques réunissant l’ensemble des services dont les étudiants internationaux ont besoin, etc.).

La rapporteure souscrit naturellement à l’ensemble de ces mesures, mais souligne qu’elles ne doivent pas affaiblir notre lien historique avec les étudiants des pays francophones, en particulier ceux du Maghreb.

Le contexte particulier de la crise sanitaire ne permet néanmoins pas encore de mesurer les effets de cette stratégie sur l’attractivité de la France.

2. Pour la suppression des frais d’inscription différenciés pour les étudiants extra-européens

Malgré ses incontestables atouts, cette stratégie suscite des inquiétudes qui tiennent à la mise en place de frais d’inscription différenciés pour les étrangers extra-européens. Mettant en avant un objectif d’équité, le Gouvernement précise que cette mesure vise à dégager de nouvelles ressources pour les établissements d’enseignement supérieur pour financer leur politique d’attractivité, et prévoit en parallèle une augmentation des exonérations ([138]) et des bourses offertes aux étudiants internationaux.

Cette évolution n’est pas encore totalement effective ([139]). En 2019, seuls 681 étudiants internationaux ont payé des droits différenciés ; en 2020, ils étaient 2 447.

La Conférence des présidents d’universités a fait part à la commission d’enquête, lors de son audition, de son opposition à cette mesure : « alors que nombre d’étudiants sont originaires de pays en butte à des difficultés politiques, économiques ou sociales, il serait vraiment regrettable que les jeunes méritants à fort potentiel de réussite se voient fermer les portes de l’enseignement supérieur et de la recherche français pour des raisons économiques. Il serait également regrettable de donner de la France l’image d’un pays qui se referme sur lui-même ». En 2018, la Cour des comptes soulignait qu’une hausse des frais d’inscription pour les étudiants non européens n’était susceptible d’apporter un financement complémentaire significatif que dans l’hypothèse d’une progression très importante de ces droits, qui entraînerait par conséquent un « fort effet d’éviction, diminuant d’autant le produit attendu d’une telle hausse » ([140]).

La rapporteure rejoint ces analyses et se montre défavorable à cette évolution, pour des raisons à la fois d’accessibilité de l’enseignement supérieur français aux étudiants internationaux, donc d’égalité, et d’attractivité.

3. Une coordination renforcée entre les acteurs pour fluidifier les parcours

Il ressort des auditions menées par la commission qu’en matière d’inscription des étudiants étrangers, le dialogue entre les différents acteurs permettrait de gagner en efficacité.

Le rapport de l’Assemblée nationale (2019) mentionné supra soulignait déjà que « la procédure d’octroi des visas étudiants a été décrite à vos rapporteurs, par différents acteurs, comme à la fois complexe, lente et coûteuse. Les modalités et la durée d’instruction des dossiers par les consulats sont très variables et il arrive que le visa ne soit obtenu qu’après le début de l’année scolaire ».

Ce constat a été réaffirmé par M. Cheikh Mbacké Toure, membre de la FESSEF, à l’occasion de son audition par la commission d’enquête : « la lourdeur de la procédure, la non-conformité d’un document ou encore le décalage avec le calendrier universitaire ou académique du pays d’origine peuvent retarder un étudiant ».

Il convient de renforcer les échanges entre les établissements d’enseignement supérieur en France, l’établissement public Campus France et le réseau consulaire pour fluidifier les procédures d’arrivée en France des étudiants étrangers.

Annexes AU RAPPORT

ANNEXE 1 : Bilan de la réalisation des mesures décidées lors du comité interministériel à l'intégration de 2018

ANNEXE 2 : Exemple de demande abusive de document dans le cadre de la constitution d’un dossier de demande d’aide médicale de l’État (AME)

ANNEXE 3 : Note sur la méthodologie du calcul des coûts liés à la présence de populations migrantes à Calais

ANNEXE 1 : Bilan de la réalisation des mesures décidées lors du comité interministériel à l'intégration de 2018

ANNEXE 2 : Exemple de demande abusive de document dans le cadre de la constitution d’un dossier de demande d’aide médicale de l’État (AME)

ANNEXE 3 : Note sur la méthodologie du calcul des coûts liés à la présence de populations migrantes à Calais

1. Quelles dépenses prendre en compte ?

La rapporteure a déterminé un périmètre d’étude incluant certaines dépenses et en excluant d’autres.

a. Les dépenses prises en compte

L’étude prend en compte les dépenses de fonctionnement et d’investissement exécutées en 2020 par les douze institutions et personnalités suivantes :

– la direction générale des étrangers en France,

– la préfecture du Pas-de-Calais,

– la préfecture du Nord,

– la préfecture maritime de la Manche et de la mer du Nord,

– Mme la préfète déléguée pour la défense et la sécurité auprès du préfet de la région des Hauts-de-France, préfet de la zone de défense et de sécurité Nord, préfet du Nord,

– la ville de Calais,

– l’agglomération Grand Calais terres & mers,

– l’agence régionale de santé des Hauts-de-France,

– le centre hospitalier de Calais,

– le centre hospitalier de Dunkerque,

– Getlink (ex-Eurotunnel),

– la société d’exploitation des ports du détroit.

Toutes ces institutions ont répondu aux questions posées sans qu’il soit nécessaire de recourir aux pouvoirs reconnus aux commissions d’enquête par l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Les dépenses présentées ne se limitent pas à Calais et à son agglomération. Les dépenses retenues sont centrées sur ce territoire mais incluent également des dépenses intéressant la sécurisation de l’ensemble du littoral de la Manche et de la mer du Nord.