rapport sur la proposition de loi, après engagement de la procédure accélérée, de M. Laurent Saint-Martin portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (4113 rectifié).

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-Propos
2. Examen des articles de la Proposition de loi organique
3. Titre Ier Dispositions relatives À la programmation des finances publiques
4. Article 1er Révision du cadre pluriannuel des finances publiques
5. Titre II Dispositions relatives aux lois de finances
6. Article 2 Changement d’appellation de la loi de règlement et modification de la catégorisation des lois de finances
7. Article 3 Renforcement de la doctrine d’affectation des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale
8. Article 3 bis (nouveau) Fonds de concours
9. Article 3 ter (nouveau) Subventions pour charges d’investissement
10. Article 4 Clarification des exigences applicables aux prélèvements sur recettes et des modalités de débat parlementaire des finances locales
11. Article 5 Structure et contenu de la loi de finances de l’année
12. Article 6 Loi de finances de fin de gestion
13. Article 7 Avancement de la date de dépôt des annexes générales
14. Article 8 Printemps de l’évaluation
15. Article 9 Rapport sur la dette et consécration au rang organique du tiré-à-part
16. Article 9 A (nouveau) Inscription de la notion d’évaluation dans les intitulés de la LOLF
17. Article 9 bis Introduction d’un compteur des écarts
18. Article 10 Les annexes au projet de loi de finances
19. Article 11 Pouvoirs des commissions des finances
20. Article 11 bis (nouveau) Nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion récapitulant les crédits consommés sur chaque programme et chaque action
21. Titre III Dispositions relatives À l’information du Parlement et au contrÔle sur les finances publiques
22. Article 12 Haut Conseil des finances publiques et mécanisme de correction
23. Article 13 (nouveau) Application de la loi organique
24. Examen des articles de la proposition de loi ordinaire
25. Titre Ier Dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques
26. Article 1er Procédure de nomination des membres du Haut Conseil des finances publiques désignés par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat
27. I. L’état du droit
28. II. Le dispositif proposÉ
29. III. La position de la commission
30. Article 2 Audition du président du Haut Conseil des finances publiques par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat
31. I. L’état du droit
32. II. Le dispositif proposÉ
33. III. La position de la commission
34. Article 3 Règlement intérieur du Haut Conseil des finances publiques
35. I. L’état du droit
36. II. Le dispositif proposÉ
37. III. La position de la commission
38. Titre II Dispositions relatives À l’information du Parlement lors de l’examen du projet de loi de finances sur les mesures fiscales adoptées depuis le dÉpÔt du projet de loi de finances de l’annÉe prÉcÉdente
39. Article 4 Annexe, jointe au projet de loi de finances de l’année, récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l'année précédente
40. I. L’état du droit
41. II. Le dispositif proposÉ
42. III. La position de la commission
43. Titre III Dispositions diverses
44. Article 5 (nouveau)
45. (art. L. 132-2 du code des juridictions financières et art. 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) Intitulé de la loi relative aux résultats de gestion et portant approbation des comptes de l’année dans deux dispositions relatives à des rapports au Parlement
46. I. L’état du droit
47. II. La position de la commission
48. Article 6 (nouveau) (art. L. 331-3, L. 331-4, L. 331-5, L. 331-6, L. 331-8 et L. 331-9 du code des juridictions financières) Composition et missions du Conseil des prélèvements obligatoires
49. I. L’État du droit
50. II. Les modifications proposÉes par la commission
51. Article 7 (nouveau) Doctrine relative aux affectations du produit d’impositions de toute nature et de plafonnement de telles affectations
52. I. L’État du droit
53. II. Les modifications proposÉes par la commission
54. Article 8 (nouveau) Rapport sur la présentation d’un projet de loi des investissements dans les secteurs de la culture et du patrimoine
55. I. L’État du droit
56. II. Les modifications proposÉes par la commission
57. Examen en commission
58. Annexe : avis du Conseil d’état

AVANT-Propos

La proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et la proposition de loi, ordinaire, portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques que j’ai déposées avec le président de la commission des finances, Eric Woerth, sont l’aboutissement d’un long travail engagé il y près de trois ans maintenant.

Nous avions alors décidé de ressusciter la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ou « MILOLF », qui, il y a 20 ans, avait eu pour objectif de suivre la mise en œuvre de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Cette mission avait publié une dizaine de rapports entre 2003 et 2011, portant, par exemple, sur la maquette budgétaire, les dispositifs de performance ou encore les systèmes informatiques.

Nous avons ainsi souhaité, au début de l’année 2019, relancer ce travail, afin de faire le bilan de notre « constitution financière » vingt ans après l’adoption de la LOLF. Nous souhaitions y apporter certains ajustements, à la lumière de la pratique budgétaire, mais sans en bouleverser l’architecture d’ensemble.

Nous avons modestement tenté d’inscrire nos pas dans ceux des « pères » de cette loi organique, Didier Migaud à l’Assemblée nationale et Alain Lambert au Sénat. La LOLF est d’abord et avant tout un outil parlementaire, et nous avons considéré qu’elle devait le rester.

La démarche adoptée se veut résolument transpartisane, pragmatique, éclairée par l’expérience et guidée par la volonté d’améliorer la qualité de nos discussions budgétaires et de consolider le rôle central du Parlement dans l’examen et le contrôle des finances publiques.

Les travaux de la MILOLF ont abouti en septembre 2019 à 45 recommandations ([2]) qui inspirent, à l’évidence, la proposition de loi organique et la proposition de loi ordinaire. Quatre grands axes avaient guidé nos propositions : rationaliser le calendrier et la procédures budgétaires pour plus de transparence et de lisibilité, renforcer la portée de l’autorisation parlementaire, renouveler la démarcher de performance et conforter la logique de résultats et, enfin, améliorer l’information et le contrôle du Parlement.

Il est évident que ces axes se voient aujourd’hui complétés et confortés par certains éléments issus de la crise sanitaire que nous vivons depuis un peu plus d’un an : il s’agit de se doter des outils à même de contribuer à mieux gérer, contrôler, programmer nos finances publiques que cette crise a profondément impactées.

Nous avons également été inspirés par les travaux de la Cour des comptes qui, rapport après rapport, a consacré beaucoup d’énergie à faire le bilan de la mise en œuvre de la LOLF, en dernier lieu dans très riche rapport intitulé « Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et de la gouvernance ».

La proposition de loi organique que nous proposons a, au demeurant, pris de l’épaisseur à mesure que nous avancions dans le processus d’initiative législative. Le Gouvernement l’a ainsi intégrée aux réformes structurelles présentées à la Commission européenne dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2021-2027 et du programme national de reprise et de résilience

programmes sur la base desquels la commission européenne permet le déblocage des fonds du plan de relance européen. J’y vois l’importance de la réforme du cadre organique des finances publiques dans la réforme de l’État.

Nous avons également souhaité que le Conseil d’État soit saisi de ces textes comme le permet l’article 39, alinéa 5 de la Constitution. Plusieurs raisons à cela : d’abord, le Conseil d’Etat s’était déjà prononcée lors de l’élaboration de la LOLF, à l’initiative du Gouvernement puisque la saisine parlementaire n’était alors pas possible ; ensuite, le Conseil d’Etat est amené à se prononcer sur l’application de la LOLF lors de son examen des lois de finances et son expertise est grande ; enfin, les lois organiques étant, en application de l’article 46 de la Constitution, systématiquement soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, il semblait indispensable de sécuriser juridiquement notre texte.

Le travail avec le Conseil d’Etat a été particulièrement fructueux et les échanges que nous avons eus lors de l’Assemblée générale le 1er juillet ont été d’une forte densité juridique. L’avis du Conseil d’Etat qui en a résulté ([3]) a été diffusé aux membres de la commission spéciale et a inspiré bon nombre d’amendements qui ont été adoptés par la commission spéciale.

A bien des égards, ces deux propositions de loi sont de bons exemples d’un travail parlementaire réussi : un travail de contrôle transpartisan qui permet d’évaluer une réforme et d’aller au fond des choses ; la rédaction d’une proposition de loi qui tire les conséquences de ce travail ; une analyse juridique du Conseil d’Etat afin d’en garantir la solidité constitutionnelle ; et enfin, une inscription à l’ordre du jour par le Gouvernement.

L’étape suivante sera celle du Sénat, avec lequel des échanges nourris ont déjà eu lieu : nous partagerons les même objectifs que nos collègues sénateurs et nous aboutirons certainement à un texte commun sans grande difficulté ([4]) .

Pour en venir maintenant au fond du texte, cette réforme de la LOLF s’articule autour de trois grands axes.

● Le premier est celui de l’amélioration du pilotage des finances publiques. Très présent au niveau européen, le principe de pluriannualité s’est imposé plus récemment au sein du droit budgétaire français comme vecteur de maîtrise des comptes publics. La présente proposition de loi organique vise à renforcer la portée des orientations pluriannuelles des finances publiques au sein du processus budgétaire annuel.

L’article 1er consolide ainsi, au sein de la LOLF, les dispositions de la loi organique de 2012 relative à la programmation et à la gestion des finances publiques. Il y apporte également des modifications importantes, avec l’introduction, en particulier, de nouvelles normes encadrant l’évolution de la dépense publique, définies au sein de la loi de programmation des finances publiques. Ces normes seraient relayées au sein de lois de finances annuelles et leur importance renforcée par l’introduction par la commission spéciale d’un compteur des écarts exprimé en milliards d’euros (article 9 bis). Ce nouvel outil doit permettre de donner une vision claire des écarts à la trajectoire pluriannuelle, le Gouvernement devant exposer les raisons expliquant ces écarts.

● Le renforcement de la transparence des finances publiques est notre deuxième préoccupation.

L’article 3 propose une doctrine volontariste pour rationaliser le paysage de la fiscalité affectée à des tiers autres que les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale. Les fonds sans personnalité juridique qui constituent des véhicules financiers opaques ne pourront plus bénéficier de l’affectation de taxes. Par ailleurs, le seul intérêt de la fiscalité affectée étant le consentement à l’impôt qu’elle peut favoriser, la PPLO exige désormais que l’affectation d’une telle ressource à un tiers doit se justifier par l’existence d’un lien entre la taxe et la mission de service public dont elle assure le financement.

Corrélativement aux modifications que la PPLO apporte par ailleurs en rendant plus lisible l’article d’équilibre et en créant une vision consolidée des moyens des politiques publiques (cf. infra), les articles 3 bis et 3 ter enrichissent la nomenclature comptable en prévoyant de distinguer les fonds de concours – recettes non fiscales tirées de la participation d’un tiers à une mission d’intérêt public – selon qu’ils financent des dépenses d’investissement ou d’autres dépenses, et en remettant en place la catégorie des subventions pour charges d’investissement, qui existait sous l’empire de l’ordonnance de 1959, en plus des seules subventions pour charges de service public actuellement.

L’article 4 renforce le contrôle parlementaire concernant les prélèvements sur recettes établis au profit des collectivités territoriales, en inscrivant dans la LOLF l’exigence d’une évaluation de leur incidence en termes de péréquation. Plus largement, il vise à distinguer un véritable « temps des finances locales » au sein de la discussion budgétaire, avec un rapport sur la situation d’ensemble des finances publiques locales et un débat de synthèse préalable au PLF.

S’agissant de la structure et des domaines obligatoire, exclusif et facultatif des lois de finances, dont le respect est contrôlé tant au stade de la discussion parlementaire qu’à celui de l’examen, le cas échéant, de ces textes par le Conseil constitutionnel, l’article 5 prévoit trois modifications pour la première partie et neuf modifications pour la seconde.

En première partie, les principaux apports sont le rapatriement de l’ensemble des dispositions relatives à la fiscalité d’État, quelle que soit leur année d’effet, la récapitulation de l’ensemble des impositions et taxes affectées à des tiers, alors que le budget traite aujourd’hui uniquement de celles que le Gouvernement ou les membres du Parlement entend réviser, et le départ entre les ressources et les charges de fonctionnement au sein de l’article d’équilibre.

En seconde partie, la PPLO ouvre la possibilité d’amender les objectifs et indicateurs de performance, insère une présentation de tous les crédits et mouvements en recettes qui contribuent à une politique publique au-delà de la mission budgétaire qui la porte et élargit le domaine facultatif aux charges pluriannuelles, à la péréquation horizontale entre collectivités territoriales, au transfert de certaines données fiscales et à la comptabilité de l’ensemble des administrations publiques, au lieu de celle de l’État exclusivement.

L’article 12 reprend les dispositions de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques pour les insérer dans la LOLF, confirmant l’intérêt pour la loi de finances de servir de support à une réflexion pluriannuelle et « toutes APU ».

Il étend les avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) au réalisme des prévisions de recettes et de dépenses des projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, de finances rectificative, de financement rectificative de la sécurité sociale et de finances de fin de gestion, ainsi qu’à toute mesure nouvelle de ces projets et à la cohérence de leur article liminaire avec la norme en dépense créée par l’article 1er de la PPLO.

Cet article confie au HCFP l’analyse des projets de loi de programmation sectoriels, dont le rôle de cadrage des politiques publiques et des trajectoires financières indicatives associées est en progression, et étend à quinze jours, pour ces textes comme pour les projets de loi de programmation des finances publiques, le délai donné au HCFP pour se prononcer.

Par ailleurs, il renforce les obligations du Gouvernement aux fins d’indiquer les mesures de correction qu’il envisage dans l’hypothèse où le HCFP identifie des « écarts importants » du solde public par rapport à son objectif de moyen terme au sens du droit européen.

● La rationalisation et l’amélioration du travail parlementaire est la troisième ligne directrice de la PPLO.

Ainsi, les articles 2 et 6 instaurent une nouvelle catégorie de lois de finances, la loi de finances de fin de gestion, qui ne peut comporter aucune disposition fiscale nouvelle. Cette disposition consacre la pratique instaurée par le Gouvernement en 2018, et contribue ainsi à améliorer la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires. Si dans sa version initiale, la proposition de loi restreignait le champ du collectif de fin d’année aux seules opérations de fin de gestion excluant ainsi tous les articles de « lettres », la commission spéciale a choisi de réintroduire dans ce champ les mesures relevant de l’autorisation de l’octroi de garanties de l’État et de la prise en charge de dettes de tiers afin de permettre de traiter l’hypothèse de circonstances exceptionnelles exigeant l’utilisation de telles dispositions en fin d’année.

La PPLO procède également à une rationalisation du calendrier parlementaire, dans une perspective de renforcement du « chaînage vertueux » entre l’exécution et la prévision.

Ainsi, l’article 1er prévoit la fusion des temps consacrés au programme de stabilité et au débat d’orientation des finances publiques en une séquence spécifique dédiée à l’orientation pluriannuelle des finances publiques, qui se déroulerait au mois d’avril.

De plus, le temps consacré à l’analyse de l’exécution du budget est élargi et la fonction d’évaluation du Parlement est réaffirmée :

– l’article 8 avance du 1er juin au 1er mai la date limite de dépôt du projet de loi de règlement et de ses annexes afin de donner plus de temps aux parlementaires pour se consacrer à leurs travaux d’évaluation et de contrôle dans le cadre du Printemps de l’évaluation, pratique observée ces quatre dernières années à l’Assemblée nationale et consacrée au rang organique par l’article 8 ;

– l’article 2 renomme la loi de règlement en « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année » afin de mettre en avant l’importance des travaux liés à l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de son examen et pour mieux rendre compte de la réalité de l’exercice ;

– afin de souligner l’importance du développement de la fonction d’évaluation des finances publiques du Parlement, la commission spéciale a adopté l’article 9 A, à l’initiative de Mme Véronique Louwagie et M. Jean-Noël Barrot, qui procède à l’inscription de la notion d’évaluation dans le titre et le chapitre de la LOLF dédiés au contrôle des finances publiques.

Enfin, la PPLO prévoit un enrichissement de l’information à disposition des parlementaires.

Les annexes générales aussi connues sous l’appellation de « jaunes et oranges budgétaires » devront être transmises au moment du dépôt du projet de loi de finances afin de permettre leur bonne appropriation par les parlementaires (article 7). Pour l’avenir, la commission spéciale a également ouvert la possibilité d’une transmission numérisée du projet de loi de finances et de ses annexes.

L’article 9 matérialise dans la LOLF la transmission au Parlement du tiré-à-part issu de la pratique actuelle, qui prévoit notamment les plafonds de crédits par mission et par programme du budget général, avant le 15 juillet. Surtout, il crée un nouveau temps parlementaire dédié au sujet de la dette publique en prévoyant la transmission d’un rapport du Gouvernement sur la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette publique et la possibilité d’organiser un débat sur le sujet.

L’article 10 propose, quant à lui, d’améliorer l’information communiquée au Parlement au sein des documents annexés au projet de loi de finances de l’année. Les dépenses fiscales seraient plus lisibles, avec la présentation d’un nombre plus important de données, relatives notamment aux bénéficiaires. Elles feraient l’objet d’un programme d’évaluation actualisé chaque année, exigence essentielle destinée à rationaliser notre fiscalité. Les documents concernés calculeraient également le ratio entre les dépenses fiscales rattachées aux programmes d’une même mission et les crédits budgétaires de cette mission. Les projets annuels de performances seraient, enfin, complétés avec une présentation indicative des crédits prévus sur trois années glissantes au niveau de chaque programme.

Dans le cadre de la modernisation des relations entre les parlementaires et l’administration, l’article 11 restreint le champ des questionnaires budgétaires envoyés en juillet par les rapporteurs spéciaux aux demandes de renseignement d’ordre budgétaire, financier ou relatif aux dépenses fiscales pour en alléger le volume. L’article 11 crée également un nouveau pouvoir de sollicitation générale des administrations administratives indépendantes et des administrations publiques indépendantes des commissions des finances pour l’obtention d’informations relatives aux finances publiques.

L’article 11 bis crée une nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion récapitulant le montant des crédits consommés et disponibles à l’échelle de chaque programme et de chaque action du budget général, des comptes spéciaux et des budgets annexes. Cette nouvelle annexe doit permettre au Parlement de mieux apprécier la pertinence des demandes d’ouverture et d’annulation de crédits formulées par le Gouvernement, de favoriser l’initiative parlementaire et d’améliorer le contrôle de la recevabilité des amendements de crédits.

Examen des articles de la Proposition de loi organique

Titre Ier Dispositions relatives À la programmation des finances publiques

Article 1er Révision du cadre pluriannuel des finances publiques

I. L’État du droit

Le principe d’annualité constitue l’un des principes cardinaux régissant le droit budgétaire auquel est soumis le fonctionnement de l’État. Nécessité pratique, il traduit également la nécessité de renouveler de façon régulière le consentement des citoyens, par leurs représentants, à la contribution commune. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le principe découlait des articles 34 et 47 de la Constitution ([5]). L’article 1er de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), tout comme l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 qu’elle a remplacée, prévoit que l’exercice budgétaire s’étend sur une année civile.

Ces principes induisent néanmoins des rigidités de gestion que la LOLF a essayé d’atténuer. En parallèle, pour répondre à l’impératif d’équilibre des comptes publics, le cadre pluriannuel français et européen des finances publiques a été enrichi.

A. La LOLF, un cadre annuel non dÉpourvu d’une dimension pluriannuelle

La loi n° 2001-682 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe le régime juridique applicable aux lois de finances, qu’il s’agisse de la loi de finances de l’année, des lois de finances rectificatives, de la loi de règlement ou des lois spéciales prévues par l’article 47 de la Constitution, intervenant lorsque la loi de finances n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l’exercice. L’ensemble de ces textes s’inscrit dans un horizon annuel correspondant à l’année civile, entre le 1er janvier et le 31 décembre.

1. La LOLF prévoit plusieurs outils pour dépasser le cadre annuel

Bien qu’elle donne un socle juridique solide au principe d’annualité, la LOLF s’est également attachée à inscrire le droit budgétaire de l’État dans une dimension pluriannuelle, gage de bonne gestion par l’anticipation des recettes et des charges à venir et par la possibilité de planifier les dépenses et les investissements. La dimension pluriannuelle s’y exprime à plusieurs moments du processus budgétaire, ainsi qu’au sein des documents annexés au projet de loi de finances. En effet, comme le soulignait l’ancien député et ministre de l’économie et des finances André Philip, « l’année civile peut être une réalité administrative ; ce n’est pas une réalité économique » ([6]). Le droit budgétaire de l’État ne peut donc s’exercer, pour des réalités pratiques, dans un cadre strictement annuel.

Aussi, la LOLF offre plusieurs outils qui, en gestion, atténuent la rigidité annuelle. La distinction entre autorisations d’engagement et crédits de paiement ([7]), qui préexiste à la LOLF mais que celle-ci a contribué à encadrer, offre une première souplesse aux gestionnaires publiques, qui peuvent programmer des investissements sur plusieurs exercices budgétaires. Les reports de crédits, régis par l’article 15 de la loi organique, permettent quant à eux d’éviter les effets néfastes d’une annualité trop stricte de la budgétisation.

Par ailleurs, la LOLF introduit un moment dédié à l’examen des perspectives pluriannuelles. Son article 48 prévoit ainsi un débat d’orientation des finances publiques (DOFP) portant sur les orientations pluriannuelles de finances publiques. En vue de l’organisation de ce DOFP, le Gouvernement doit présenter, au cours du dernier trimestre de la session parlementaire ordinaire, un rapport comprenant une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ainsi qu’une évaluation à moyen terme des ressources de l’État et de ses charges ventilées par grandes fonctions. Ce document et ce débat, qui a lieu au Parlement au mois du juillet, doivent permettre d’organiser un « chaînage vertueux » entre l’approbation des comptes de l’année précédente, intervenue peu avant, et la préparation de l’examen du budget pour l’année suivante, en l’inscrivant dans une perspective pluriannuelle. La présente PPLO propose de remonter la date de dépôt de ce rapport au moment de la transmission du programme de stabilité (voir infra).

2. L’exigence de pluriannualité est marquée au sein des documents annexés au projet de loi de finances de l’année

Les documents annexés au projet de loi de finances portent également la trace de cette exigence pluriannuelle. L’article 50 de la LOLF prévoit ainsi qu’un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) est joint au projet de loi de finances de l’année. Le RESF exprime le cadre macroéconomique et financier retenu par le Gouvernement pour l’élaboration de son projet de loi de finances. Il doit ainsi présenter et expliciter les perspectives d’évolutions, pour au moins les quatre années suivant celles du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l’ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France. Enfin, le RESF retrace l’ensemble des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques ainsi que leur évolution et comporte l’évaluation financière, pour l’année en cours et les deux années suivantes, de chacune des dispositions de nature législative ou réglementaire relatives aux prélèvements obligatoires qui sont envisagées par le Gouvernement.

Le dispositif de performance doit, de même, être mis en œuvre dans une perspective pluriannuelle : les documents joints au projet de loi de finances comportent, selon le a) du 5° de l’article 51, une présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié.

L’article 55 de la LOLF prévoit enfin que chaque disposition du projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l’État fait l’objet d’une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes.

La dimension pluriannuelle, marquée au sein des documents annexés au projet de loi de finances initiale, reste cependant absente des projets de lois de finances rectificative et des projets de lois de règlement.

B. L’exigence pluriannuelle, vecteur de maÎtrise des comptes publics

Les développements récents du principe de pluriannualité ont avant tout été conçus comme des vecteurs de maîtrise des comptes publics.

1. Le cadre européen a été relayé au niveau national par une loi organique dédiée à la programmation des finances publiques

Dès 1997 et l’entrée en vigueur du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ([8]), les États membres de l’Union ont dû élaborer des trajectoires pluriannuelles de dépenses et de recettes au sein de programmes de stabilité (Pstab). Le règlement précisant le volet préventif du PSC ([9]) détermine ainsi le contenu des programmes de stabilité qui doivent fournir l’objectif à moyen terme d’une position budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire, ainsi que la trajectoire d’ajustement qui doit conduire à la réalisation de cet objectif.

Les programmes de stabilité transmis à la Commission européenne sont, dès lors, au cœur de l’encadrement européen des finances publiques nationales. Cet encadrement a alors été conçu comme une façon de faire respecter les critères de convergence (ou « critères de Maastricht »), dont les 3 % de déficit et 60 % de dette publique par rapport au PIB, dans un contexte de mise en place de la monnaie unique.

La loi constitutionnelle du 23 juin 2008 a donné une nouvelle impulsion à l’encadrement pluriannuel des finances publiques en introduisant un cadre de programmation spécifique. L’article 34 de la Constitution a ainsi été complété par un alinéa prévoyant que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Cette consécration constitutionnelle résulte d’un amendement parlementaire destiné à conforter la démarche suivie au niveau européen. Les LPFP devaient ainsi permettre de soumettre au vote du Parlement les objectifs pluriannuels du Gouvernement transmis aux institutions européennes.

L’importance des LPFP s’est accrue avec la crise des finances publiques européennes en 2010 et 2011, qui a justifié le renforcement du cadre européen des comptes nationaux avec la signature du traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), le 2 mars 2012 par vingt-cinq États de l’Union européenne. Le TSCG vient renforcer certaines règles du Pacte de stabilité et de croissance, telles que révisées par le « six-pack » et le « two-pack ». Il précise l’exigence d’équilibre des comptes publics, qui s’entend désormais comme l’atteinte d’un objectif de solde structurel proche de l’équilibre mais propre à chaque pays ([10]). Le TSCG prévoit que ses propres stipulations doivent être transposées en droit interne « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque façon ».

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques est venue transposer en droit interne les exigences fixées par le TSCG.

2. La tentative avortée des lois-cadres d’équilibre des finances publiques

À la suite des recommandations d’un groupe de travail visant à réaliser l’objectif constitutionnel d’équilibre des finances publiques présidé par M. Michel Camdessus, dont les travaux ont été initiés par une lettre du Premier ministre datée du 1er mars 2010, le Gouvernement avait déposé un projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques (n° 3253) à l’Assemblée nationale en mars 2011.

Ce projet de loi constitutionnelle cherchait à introduire des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, qui auraient remplacé les lois de programmations des finances publiques. Le texte organisait une hiérarchie – incomplète, notamment en période de crise – entre ces lois-cadres et les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.

Malgré l’adoption d’un texte par l’Assemblée nationale en des termes identiques à ceux du texte issu d’une deuxième lecture au Sénat, le Président de la République n’a pas soumis le projet de texte au Parlement réuni en Congrès ou au référendum, comme le prévoit l’article 89 de la Constitution.

C. Les lois de programmation des finances publiques, principal vecteur de l’exigence pluriannuelle

Après l’échec de la mise en place des lois-cadres d’équilibre des finances publiques, les lois de programmation des finances publiques ont été dotées d’un cadre organique spécifique en 2012. Ce cadre se distingue de celui de la LOLF à la fois par son approche pluriannuelle et par son champ couvrant l’ensemble des administrations publiques

1. Une programmation soumise au contrôle d’un Haut Conseil des finances publiques

L’article 1er de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (ci-après « LOPGFP ») définit les éléments constitutifs d’une loi de programmation des finances publiques. Ainsi, afin de respecter les exigences européennes, les LPFP doivent fixer un objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques, tel que mentionné à l’article 3 du TSCG, et déterminer une trajectoire pour atteindre cet objectif. Cette trajectoire s’entend toutes administrations publiques confondues, conformément à l’approche retenue au niveau européen.

Selon cet article, la situation budgétaire des administrations publiques doit être en équilibre ou en excédent. Cette règle est considérée comme respectée si le solde structurel – c’est-à-dire le solde effectif corrigé de sa composante conjoncturelle et duquel les mesures ponctuelles et temporaires sont déduites – correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel que défini dans le cadre du PSC, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut. L’équilibre des comptes publics est donc essentiellement appréhendé comme la résorption progressive du déficit structurel. Cette notion est devenue l’un des principaux outils de pilotage et de contrôle des finances publiques nationales.

En plus de déterminer un objectif de moyen terme pour le retour à l’équilibre des comptes publics et une trajectoire pour y parvenir, les lois de programmation des finances publiques doivent déterminer un effort structurel pour chaque exercice de la période de programmation, représentant l’incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l’évolution du solde structurel.

En dernier lieu, la LPFP doit décliner la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques. Dans une logique maastrichtienne, l’appréhension de l’équilibre des finances publiques doit en effet concerner l’ensemble des administrations publiques.

L’ensemble de ces données est soumis à l’avis du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en tant qu’institution budgétaire indépendante nationale (voir le commentaire de l’article 12 de la présente PPLO).

2. Le reste du domaine obligatoire des LPFP

En plus de celles mentionnées ci-dessus, l’article 2 de la LOPGFP ajoute cinq catégories de dispositions devant figurer au sein d’une LPFP :

– un montant maximal pour les crédits du budget général de l’État, pour les prélèvements sur les recettes (PSR) de l’État ainsi que pour les créations, suppressions ou modifications d’impositions de toutes natures affectées à des personnes publiques ou privées autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. La loi doit préciser le champ de ces crédits, prélèvements et impositions ;

– l’objectif de dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l’objectif national des dépenses d’assurance maladie de l’ensemble de ces régimes ;

– l’incidence minimale des dispositions nouvelles, législatives ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, relatives aux impositions de toutes natures et aux cotisations sociales ;

– les plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l’État ;

– l’indication de l’ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en œuvre en cas d’écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel, ainsi que les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l’article 3 du TSCG.

La LOPGFP adopte ainsi une vision extensive de la dépense soumise à l’encadrement pluriannuel.

La programmation pluriannuelle d’une LPFP doit s’étendre sur au moins trois années civiles, étant entendu que, pour chacune des orientations pluriannuelles, la loi de programmation doit définir la période de programmation couverte.

L’avant-dernier alinéa de l’article 2 prévoit que la LPFP peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l’encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou du recours à l’endettement de tout ou partie des administrations publiques, ce qui ouvre un champ assez large aux dispositions pouvant figurer dans ce type de loi de programmation.

Exercice de programmation financière, le champ d’une LPFP ne s’y limite donc pas. Elle peut, en effet, comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à l’information et au contrôle du Parlement sur cette gestion.

Enfin, la LOPGFP étend aux LPFP l’exigence de sincérité fixée aux lois de finances par la LOLF, en précisant que la LPFP présente de façon sincère les perspectives de dépenses, de recettes, de solde et d’endettement des administrations publiques. Cette sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.

3. Un rapport annexé, voté par le Parlement, précise les orientations de la loi de programmation des finances publiques

Afin d’expliciter les hypothèses sur lesquelles repose la programmation présentée par un projet de loi de programmation des finances publiques, la LOPGFP prévoit un rapport annexé comprenant douze rubriques :

– les hypothèses et méthodes retenues pour établir la programmation ;

– les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs ;

– l’estimation des dépenses d’assurance vieillesse et l’estimation des dépenses d’allocations familiales ;

– les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, ;

– les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

– toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés ci-dessus et encadrant la dépense de l’État (budget général, prélèvement sur recettes et impositions de toute nature affectées) et des organismes de sécurité sociale (objectif de dépense des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national des dépenses d’assurance maladie) ;

– les projections de finances publiques à politiques inchangées et la description des politiques envisagées pour réaliser l’OMT au regard de ces projections ;

– le montant et la date d’échéance des engagements financiers significatifs de l’État en cours n’ayant pas d’implication immédiate sur le solde structurel ;

– les modalités de calcul de l’effort structurel, la répartition de cet effort entre chaque sous-secteur des administrations publiques ;

– les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques et les hypothèses ayant permis l’estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, avec une justification des différences éventuelles aux estimations de la Commission européenne ;

– les modalités de calcul du solde structurel annuel.

En dernier lieu, le rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens.

D. L’article liminaire des lois de finances et de financement, relais des LPFP au sein des lois de finances

La création des lois de programmation des finances publiques s’est accompagnée de l’introduction d’un relais des orientations pluriannuelles qu’elles déterminent au sein des lois de finances annuelles. Dès lors, l’article 7 de la LOPGFP prévoit que la loi de finances de l’année, les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire qui s’insère avant la première partie de la loi de finances. Les lois de financement de la sécurité sociale annuelles ne sont pas concernées : en effet, l’article liminaire de la loi de finances correspondante vaut pour les deux textes de loi. Les deux projets étant présentés presque concomitamment, les données présentées au sein de l’article liminaire n’ont pas vocation à évoluer.

Cet article liminaire présente un tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication permettant d’établir le passage de l’un à l’autre. De même que les LPFP, l’article liminaire adopte une démarche toutes administrations publiques confondues, ce qui le distingue du reste du projet de loi financière : le tableau d’équilibre qu’il comporte ne porte, par exemple, que sur le champ de l’État.

Afin de faciliter la comparaison entre les exercices, la loi de finances de l’année doit également indiquer les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de la dernière année écoulée et des prévisions d’exécution de l’année en cours.

Le dernier alinéa de l’article 7 prévoit que l’exposé des motifs du projet de loi concerné doit préciser si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. Les calculs du solde structurel et de la composante conjoncturelle reposent en effet sur des hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production déterminées par la loi de programmation des finances publiques et sur lesquelles sont construits les équilibres des lois de finances annuelles. La précision apportée au sein de l’exposé des motifs doit permettre de comparer les exercices en assurant que les chiffres présentés sont bien calculés sur la même base.

Les lois de règlement comprennent également un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année à laquelle elle se rapporte. Le tableau prévu est complété, pour ce type de loi de finances, par une indication des écarts éventuels entre la programmation de la LPFP et les chiffres présentés par la loi de règlement. L’exigence évoquée supra de présentation des hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel leur est également applicable.

II. Le dispositif proposÉ

Afin de traduire les recommandations de la MILOLF, le présent article procède à plusieurs ajustements du cadre organique organisant la pluriannualité budgétaire.

A. Les recommandations de la MILOLF

Le présent article a vocation à mettre en œuvre les recommandations de la MILOF concernant les lois de programmation des finances publiques. À ce propos, la mission avait formulé trois propositions :

– prévoir que les lois de programmation des finances publiques comportent un objectif de dépenses publiques exprimé en euros courants, déclinés chaque année dans les articles liminaires de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale ;

– compléter les articles liminaires des lois financières par une présentation actualisée de la trajectoire de programmation des ratios de soldes publics et structurels, de leurs décompositions par sous-secteurs, des ratios de dépenses publiques, de prélèvements obligatoires et de dette publique pour permettre une comparaison aisée à la trajectoire de la loi de programmation ;

– prévoir que la loi de programmation des finances publiques présente de manière plus détaillée qu’actuellement les agrégats et objectifs de dépenses dans le champ de chacun des sous-secteurs d’administrations publiques.

Le présent article procède à l’intégration, avec plusieurs ajustements, du chapitre Ier de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques au sein du texte de la LOLF. Le titre préliminaire « Dispositions relatives à la programmation des finances publiques » est ainsi inséré avant le titre Ier de la LOLF. Les articles actuels, numérotés de 1 à 10, deviennent ainsi les articles 1er A à 1er J de la LOLF. Dans la suite du présent commentaire, la nouvelle numérotation sera retenue, l’ancienne restant indiquée entre parenthèses.

B. Les ajustements proposÉs au cadre organique des LPFP

Tout en consolidant la loi organique de 2012 au sein de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article prévoit plusieurs ajustements afin de traduire les recommandations de la MILOLF.

1. L’introduction de normes d’évolution des dépenses des administrations publiques

● Le présent article complète l’article 1er A (ex-article 1er) par un alinéa prévoyant que la LPFP détermine, au titre de chacun des exercices de la période de programmation, un objectif de croissance de la dépense des administrations publiques exprimé en volume et un objectif de dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale exprimé en milliards d’euros courants.

Cette double norme vise à rendre plus aisée et plus concrète l’évolution de la dépense publique. D’une part, la norme en volume permet de vérifier que le rythme de la dépense publique respecte bien celui fixé en LPFP, sans que la dynamique des prix ne vienne brouiller la lecture de la politique budgétaire menée. D’autre part, la présentation d’un objectif de dépenses en milliards d’euros courants permet d’intégrer l’évolution des prix et de mieux rapprocher l’exécution budgétaire année après année avec la programmation pluriannuelle en dépense. Alors que la première norme correspondrait à un flux de dépenses publiques d’année en année, la seconde retracerait, en milliards d’euros, l’ensemble du « stock » de la dépense des administrations publiques. La norme de croissance des dépenses en volume serait, pour sa part, déclinée par sous-secteur d’administration publique, à la suite de la modification de l’article 1er B (ex-article 2).

Ces nouvelles normes ont vocation à renforcer le contrôle de la dépense publique afin d’en freiner la progression. Alors que les lois de programmation des finances publiques portaient jusqu’alors, essentiellement, sur les objectifs de solde structurel et effectif, le présent article permettrait de donner à ces normes en dépense une valeur juridique, et peut-être politique, au moins égale.

● L’article 1er B (ex-article 2) prévoit par ailleurs de compléter les données présentées par la LPFP sur l’incidence minimale des dispositions nouvelles relatives aux impositions de toute nature et aux cotisations sociales en faisant apparaître l’incidence des dispositions portant sur les dépenses fiscales ainsi que sur les exonérations, abattements d’assiette et réductions de taux applicables aux cotisations sociales. Cette nouvelle information doit permettre de mieux appréhender et encadrer l’impact des mesures nouvelles en recettes sur la trajectoire des finances publiques.

2. L’article liminaire des lois financières serait complété

Actuellement, l’article liminaire contient un tableau de synthèse qui décline l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre. L’article 1er G (ex-article 5) prévoit que ces données seront également déclinées pour chacune des années à venir de la période de programmation fixée par la LPFP applicable. L’ensemble de ces prévisions de solde structurel et de solde effectif seront déclinées par sous-secteur d’administration publique. Enfin, l’état des prévisions sur les deux nouvelles normes de dépense des administrations publiques en volume et en valeur sera indiqué.

Afin d’affiner la lecture de la stratégie de finances publiques, les informations agrégées au sein de l’article liminaire des lois de finances de l’année, des lois de finances rectificative, des lois de financement rectificatives de la sécurité sociale et des lois de fin de gestion seraient également déclinées par sous-secteur d’administration publique.

L’article liminaire des lois mentionnées ci-dessus présenterait, de plus, l’état des prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations publiques, exprimées en pourcentage de produit intérieur brut.

Les évolutions mentionnées ci-dessus pour les lois de finances se répercuteraient, de façon symétrique, sur les lois de règlement (qui deviendraient lois d’approbation des comptes et de résultats de gestion, voir le commentaire de l’article 2). Ainsi, selon l’article 1er H de la PPLO (ex-article 8), l’article liminaire des lois de règlement, qui présente actuellement les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution, serait complété pour l’année à laquelle la loi se rapporte :

– par la dépense des administrations publiques résultant de l’exécution, exprimée en milliards d’euros courants, ainsi que la croissance de la dépense publique sur l’année en volume ;

– les prélèvements obligatoires, les dépenses et l’endettement de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution, exprimés en pourcentage de produit intérieur brut.

3. La rationalisation du calendrier budgétaire

Le calendrier budgétaire prévoit actuellement deux moments au cours desquels les orientations pluriannuelles des finances publiques peuvent être débattues : à l’occasion, d’une part, de la transmission du Programme de stabilité à la Commission européenne fin avril et, d’autre part, du débat d’orientation des finances publiques organisé au mois de juillet. L’article 1er J (ex-article 10) prévoit la fusion de ces deux débats : à cette occasion, le Gouvernement devrait présenter au Parlement, au plus tard le 30 avril de chaque année, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :

– une analyse des évolutions économiques constatées depuis l’établissement du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au PLF de l’année ;

– une description des grandes orientations de la politique économique et budgétaire du Gouvernement au regard des engagements européens de la France ;

– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;

– la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année ;

– l’évaluation pluriannuelle de l’évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale ainsi que de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie.

À l’exception de ce dernier point, l’énumération ci-dessus reprend l’ensemble des éléments mentionnés par l’article 48 actuel, qui est réécrit par l’article 9 de la présente PPLO. Le dernier alinéa permet d’élargir le champ de ce débat aux finances sociales avec, en particulier, des détails sur l’évolution prévue des dépenses d’assurance maladie.

III. Les amendements adoptÉs par la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté dix amendements modifiant l’article 1er, dont trois de nature rédactionnelle. Six amendements ont été suggérés par le Conseil d’État.

Un amendement du rapporteur et du président de la commission spéciale adapte la formulation relative aux nouvelles normes en dépense : elle renverrait désormais à « un objectif, exprimé en volume, d’évolution des dépenses des administrations publiques présentée selon les conventions de la comptabilité nationale et une prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de ces dépenses en valeur ».

Cette précision à l’article 1er A est complétée par une coordination à l’article 1er B réalisée avec un amendement du rapporteur et du président, pour préciser que les deux normes de dépenses seraient déclinées par sous-secteur d’administration publique au sein de la loi de programmation des finances publiques.

La commission a également suivi l’avis du Conseil d’État en adoptant les amendements identiques du rapporteur et du président et de M. Zumkeller pour rétablir deux alinéas, supprimés par erreur, complétant le rapport annexé à la LPFP prévu par l’article 1er E et prévus par l’actuelle LOPGFP :

« 2°bis Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l'estimation des dépenses d'assurance vieillesse et l'estimation des dépenses d'allocations familiales ;

« 2°ter Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ; »

À propos de l’article liminaire des lois financières, la commission spéciale a adopté un amendement du rapporteur et du président précisant la récapitulation de la programmation prévue par la LPFP au sein de ces articles liminaires. L’ajout doit éviter toute ambiguïté en rappelant qu’il ne s’agit pas d’une programmation pluriannuelle glissante dans chaque texte financier – ce qui poserait des problèmes de constitutionnalité – mais bien d’un rappel de la prévision de la LPFP.

Avec un amendement du rapporteur et du président, la commission a adopté une recommandation du Conseil d’État tendant à supprimer le 3° et 4° de l’article 1er J. Cet article prévoit, au sein du rapport présenté en avril, une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions. À la suite de la fusion entre le débat Pstab et le DOFP, ces informations ont plutôt vocation à figurer dans le « tiré à part » présenté au Parlement au mois de juillet.

Enfin, la commission spéciale a repris, en adoptant un amendement du rapporteur et du président, une précision visant à faire correspondre le nom du rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques avec les dispositions prévues dans la LOLF relatives à ce rapport.

En plus des amendements suggérés par le Conseil d’État et mentionnés ci-dessus, la commission spéciale a adopté une modification de fond de l’article 1er. Un amendement du rapporteur prévoit ainsi la suppression de la déclinaison du solde structurel par sous-secteur d’administration publique, comme initialement prévu dans la proposition de loi organique au sein des articles liminaires des différentes lois de finances. Des difficultés méthodologiques et de lisibilité risquent en effet de fausser la construction et la lecture de ces chiffres.

*

Titre II Dispositions relatives aux lois de finances

Article 2 Changement d’appellation de la loi de règlement et modification de la catégorisation des lois de finances

I. L’État du droit

A. les diffÉrentes catÉgories de lois de finances

L’article 34 de la Constitution prévoit que « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

L’article 1er de la LOLF précise ainsi que les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.

Cet article dresse également une typologie des lois de finances. Ainsi, ont le caractère de lois de finances :

– la loi de finances de l’année et les lois de finances rectificatives ;

– la loi de règlement ;

– les lois prévues à l’article 45 de la LOLF, soit les lois spéciales autorisant le Gouvernement à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année lorsque le projet de loi de finances n’a pas pu être déposé en temps utile par le Gouvernement, dans le cas prévu au quatrième alinéa de l’article 47 de la Constitution.

Le lecteur est invité à se référer aux commentaires de l’article 5 et de l’article 6 de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur le champ des lois de finances (défini à l’article 34 de la LOLF) et sur celui des lois de finances rectificatives (défini à l’article 35).

B. La loi de rÈglement

Aux termes de l’article 1er de la LOLF, la loi de règlement a donc le caractère de loi de finances. L’article 37 de la LOLF en détaille le contenu : la loi de règlement est principalement un texte de constatation et d’approbation des différents comptes et d’ajustement de l’autorisation parlementaire initiale. Elle est également, grâce aux annexes qui l’accompagnent (prévues par l’article 54 de la LOLF) et à la pratique du Printemps de l’évaluation constatée depuis 2018 à l’Assemblée nationale, un support d’analyse de la gestion des différentes politiques publiques mises en œuvre au cours de l’année.

1. Une loi de constatation et d’approbation des différents comptes

● L’article 37 de la LOLF prévoit que la loi de règlement :

– arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (I). Ainsi, un tableau récapitule à l’article 1er de la loi de règlement l’ensemble des opérations budgétaires effectivement comptabilisées pendant l’exercice ;

– arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement (II) ;

– approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées et affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes (III). L’approbation du compte de résultat de l’État, de son bilan et de l’annexe du compte général de l’État est une innovation de la LOLF qui apporte une vision de l’ensemble de la situation financière et patrimoniale de l’État (de ses biens, ses dettes, les engagements à honorer dans le futur). Cette comptabilité en droits constatés permet d’enrichir l’information disponible et de la rendre plus transparente dans l’objectif de mieux piloter les finances publiques.

Afin de s’assurer de la fiabilité des informations comptables, le législateur organique a confié à la Cour des comptes la mission de certifier les comptes de l’État (5° de l’article 58 de la LOLF). Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, les comptes de l’État ont été systématiquement certifiés, même si cette certification a toujours été assortie de réserves. Les premières années ont été marquées par des progrès significatifs, ce qui a permis, en dix ans, la levée de quatorze réserves. Depuis 2015, les comptes de l’État sont certifiés réguliers et sincères, sous quatre réserves substantielles invariantes.

Il est important de souligner que la mise en œuvre de la comptabilité générale de l’État a fait l’objet d’un bilan mitigé par la Cour des comptes en février 2016 ([11]). Si cette comptabilité générale a permis une meilleure transparence et connaissance du patrimoine de l’État ainsi qu’une modernisation des services financiers en favorisant des travaux communs entre les différents gestionnaires, son utilisation dans le débat public et par les gestionnaires publics reste très limitée.

● Aux termes de l’article 37, la loi de règlement peut également, le cas échéant, ratifier des décrets d’avance qui seraient intervenus après l’adoption de la dernière loi de finances rectificative, ajuster l’autorisation parlementaire initiale en ouvrant ou en annulant des crédits budgétaires en fonction des écarts constatés entre les résultats et les prévisions et procéder aux mêmes types de modifications sur les comptes spéciaux (ajustement du montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté, arrêt des soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant, apurement des profits et des pertes survenus sur chaque compte spécial).

● Depuis 2012, l’article 37 précise également que la loi de règlement comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

● Enfin, l’article 37 de la LOLF indique que la loi de règlement peut comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

2. Un support d’analyse de la gestion des résultats

● L’article 54 de la LOLF prévoit que le projet de loi de règlement est accompagné de plusieurs annexes qui permettent de compléter l’information du Parlement et d’analyser, de façon complète et approfondie, la mise en œuvre des politiques publiques financées au cours de l’année.

Ainsi, les annexes principalement utilisées, par les rapporteurs spéciaux notamment, sont les rapports annuels de performance (RAP) qui retracent, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances, les objectifs et les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés, la justification des mouvements de crédits et des dépenses constatées, la façon dont les autorisations d’emploi ont été gérées, la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d’une subvention pour charges de service public ainsi que le montant des dépenses fiscales rattachées au programme concerné.

Ces rapports annuels de performance sont le reflet, en exécution, des projets annuels de performance joints au projet de loi de finance de l’année. Ils sont l’outil principal, pour les parlementaires, de l’analyse de la gestion des autorisations accordées par le Parlement au Gouvernement.

D’autres annexes complètent la panoplie des instruments à disposition du Parlement pour évaluer la mise en œuvre par le Gouvernement des politiques publiques au cours de l’année :

– le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

– des annexes explicatives du montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées ;

– une annexe explicative présentant le budget exécuté en section de fonctionnement et section d’investissement ;

– des annexes explicatives développant pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées ;

– des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité ;

– le compte général de l’État mentionné supra ;

– et l’avis du Haut Conseil des finances publiques identifiant les écarts importants entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

● L’information à disposition du Parlement est renforcée par la publication, au moment du dépôt du projet de loi de règlement, de deux rapports de la Cour des comptes : un rapport relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par programme l’exécution des crédits dont le dépôt est conjoint à celui de la loi de règlement (4° de l’article 58 de la LOLF) et la certification des comptes de l’État mentionnée supra, annexée au projet de loi de règlement (5° de l’article 58 de la LOLF).

● L’examen du projet de loi de règlement a toujours souffert d’un déficit d’intérêt de la part des parlementaires et du grand public. Il est en effet très difficile pour les parlementaires d’amender le projet de loi de règlement puisque le texte se borne à constater l’existant. Les quelques amendements des parlementaires portent principalement sur le contrôle des finances publiques et le texte est généralement adopté en quelques heures, après des échanges qui se concentrent plutôt sur la discussion générale. À titre de comparaison, le projet de loi de finances fait l’objet de plusieurs milliers d’amendements et de plusieurs semaines de débats chaque automne.

Un regain d’intérêt pour le projet de loi de règlement a cependant été observé à l’Assemblée nationale et au Sénat ces dernières années, parallèlement à la revalorisation de la mission de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques du Parlement depuis 2008. Ainsi, en 2018, un Printemps de l’évaluation a été mis en place par la commission des finances de l’Assemblée nationale, initialement sans modification des textes réglementaires, législatifs ou organiques, dans l’objectif de rééquilibrer le calendrier budgétaire et revaloriser l’examen de la loi de règlement. Ce printemps consiste en l’évaluation, par chaque rapporteur spécial, d’une politique publique relevant de son champ de compétence. Ce temps consacré à l’évaluation se double de l’audition de chaque ministre en commission pour une justification de l’exécution des crédits, dans une perspective d’accountability (« rendre compte »).

Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l’article 8 de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur le calendrier du dépôt du projet de loi de règlement et sur la pratique du Printemps de l’évaluation à l’Assemblée nationale.

3. Des modifications successives de l’appellation de la loi de règlement

Si l’intitulé de la loi de règlement n’a jamais été modifié dans le texte organique, en pratique, son nom a déjà évolué plusieurs fois.

Alors qu’elles s’intitulaient traditionnellement « loi portant règlement définitif du budget », cette appellation a été modifiée en 2006 à l’initiative du Sénat en « loi de règlement des comptes et rapport de gestion ».

Depuis 2013, cette loi s’appelle « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes ».

II. Les modifications apportÉes par la proposition de loi

A. De la loi de rÈglement À la loi d’approbation des comptes et de rÉsultats de gestion

Le I du présent article procède à un changement sémantique de l’appellation de la loi de règlement afin de mettre en avant l’importance des travaux liés à l’évaluation des politiques publiques à l’occasion de son examen et pour mieux rendre compte de la réalité de l’exercice.

Il est ainsi proposé de renommer la « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes » en « loi d’approbation des comptes et de résultats de gestion » afin de mettre l’accent sur le sujet de la performance. Ce changement est effectué à toutes les occurrences des mots « de règlement » dans la LOLF, soit aux articles 1er, 37, 41, 46, 54 et 58 de la loi organique.

Cette disposition est la traduction de la proposition n° 44 du rapport de la MILOLF.

B. La naissance de la loi de fin de gestion

Le II du présent article modifie la catégorisation des lois de finances prévue à l’article 1er de la LOLF pour tirer les conséquences de la création des lois de fin de gestion par l’article 6 (voir commentaire de l’article 6 infra).

III. Les modifications apportÉes par la Commission

La commission spéciale a adopté trois amendements sur cet article.

Conformément aux recommandations du Conseil d’État, le premier amendement du rapporteur Laurent Saint-Martin et du président Éric Woerth clarifie le nouveau nom de la loi de règlement et remplace l’intitulé prévu dans le texte initial par l’appellation suivante : « loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ». Cette nouvelle appellation permet d’insister sur l’objet principal de cette loi de finances : l’évaluation des résultats de la gestion du Gouvernement dans la mise en œuvre des politiques publiques telles que financées par l’autorisation parlementaire accordée en début d’année.

Les deux autres amendements adoptés sont des amendements rédactionnels du rapporteur : le premier complète la liste des références à la loi « de règlement » dont l’appellation est modifiée par l’article 2 ; le second rapatrie à l’article 2 la mention de la date d’entrée en vigueur du II de l’article 2, inscrite à l’article 6 dans la proposition de loi organique initiale.

*

Article 3 Renforcement de la doctrine d’affectation des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale

Malgré un encadrement de la pratique la fiscalité affectée par la LOLF et par les lois de programmation des finances publiques (LPFP), celle-ci demeure largement répandue, ce qu’a déploré la MILOLF.

Les auteurs de la présente proposition de loi ont entendu introduire une nouvelle doctrine d’affectation au sein de la LOLF afin de réduire le paysage des impositions de toute nature qui échappent au budget général. S’appliquant aux affectations existantes, elle ferait également l’objet à l’avenir d’une vérification par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel.

Le Conseil d’État a, toutefois, estimé que la doctrine initialement retenue par le présent article n’était pas de nature à répondre à cet objectif.

I. L’État du droit

A. Le champ de la fiscalitÉ affectÉe demeure trÈs vaste malgrÉ un encadrement strict de cette pratique

La lecture des travaux préparatoires de la LOLF démontre que la fiscalité affectée devait demeurer exceptionnelle et dérogatoire. Son encadrement par la loi organique et par les lois de programmations n’a pourtant pas empêché un développement important au cours des deux dernières décennies.

1. Genèse de la doctrine d’affectation de taxe

Les débats entourant la fiscalité affectée lors de l’adoption de la LOLF témoignent d’une volonté de circonscrire son champ. Comme l’explique le rapporteur du texte au Sénat, M. Alain Lambert : « les impositions de toute nature (…) sont la manifestation d’une « violence fiscale » que seul l’État a la légitimité d’exercer » ([12]).

La voie privilégiée lorsque l’on souhaite affecter une recette à une dépense est de faire figurer le produit de l’imposition concernée sur le budget de l’État et d’en verser la contrepartie aux affectataires finaux notamment par des dotations budgétaires ou, éventuellement, des prélèvements sur recettes.

Si l’affectation directe d’une recette à un tiers est tolérée, c’est à des conditions strictes qui sont celles figurant désormais dans la LOLF.

2. La doctrine d’affectation prévue par la LOLF

L’affectation d’une recette à un tiers autre que l’État est subordonnée à une condition de fond et à trois conditions de forme.

a. Une condition de fond : l’existence d’une mission de service public

Le second alinéa de l’article 2 de la LOLF dispose que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui ».

La notion de service public ne fait pas l’objet d’une définition par la loi organique et n’a pas non plus été précisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001 ([13]) relative à la LOLF.

Le contrôle de cette condition est donc laissé à l’appréciation du Conseil d’État dans son avis sur les lois de finances ainsi qu’à celle du juge constitutionnel, avant la promulgation de la loi. Sans être plus disert sur la notion même de service public, les deux juges s’accordent à dire que l’affectation d’impositions de toutes natures à une personne morale, qu’elle soit de droit public ou de droit privé, est possible pour autant qu’elle soit chargée d’une mission de service public ([14]).

b. Trois conditions de forme

En sus de l’exigence d’une mission de service public, le second alinéa de l’article 2 de la LOLF conditionne la faculté d’affecter une imposition de toute nature à un tiers à trois réserves prévues par les articles 34, 36 et 51 de la LOLF.

En premier lieu, le 1° du I de l’article 34 impose que la loi de finances de l’année doit autoriser la perception des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État. Dans la pratique, cette autorisation est assez formelle. Elle est votée à l’article premier de la loi de finances de l’année qui dispose rituellement que « la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État est autorisée pendant l'année 2020 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi ».

Les auteurs de la présente proposition de loi entendent donner plus de portée à cette autorisation, ce dont le lecteur pourra se rendre compte à la lecture du commentaire de l’article 5 de la présente proposition de loi.

En deuxième lieu, l’article 36 de la LOLF prévoit que « l’affectation, totale ou partielle d’une ressource établie au profit de l’État ne peut résulter que d’une loi de finances ». Il reprend une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel qui veut que le législateur peut créer et affecter une taxe dans le texte de son choix. En revanche, lorsque l’imposition concernée a été, préalablement, établie au profit de l’État, seule une loi de finances peut procéder à un changement d’affectation ([15]).

Enfin, le projet de loi de finances doit être accompagné d’une annexe explicative spécifique énumérant les impositions affectées et en présentant une évaluation (1° de l’article 51 de la LOLF). Ces informations figurent dans le tome I du fascicule « Évaluation des voies et moyens » annexé aux projets de lois de finances de l’année.

c. Un encadrement supplémentaire par les lois de programmation des finances publiques

Parmi les règles relatives à la gestion des finances publiques pouvant figurer dans les lois de programmation de finances publiques en vertu de l’article 4 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques figurent les règles encadrant les taxes affectées.

Les taxes affectées ont été introduites dans le champ de la norme de dépenses de l’État par la LPFP 2012-2017 qui a, de plus, fixé un objectif de diminution annuelle du plafond des taxes affectées. La LPFP 2014-2019 a enrichi ces règles en formalisant une doctrine d’emploi des taxes affectées, reprise par la LPFP 2018-2022. Selon l’article 18 de la dernière LPFP, l’affectation d’une imposition de toute nature à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue que si la ressource obtenue répond à l’un des trois critères alternatifs suivants :

– elle résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant s’apprécie sur des bases objectives ;

– elle finance au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession des actions d’intérêt commun ;

– elle finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.

3. Une pratique de la fiscalité affectée considérée comme excessive par la MILOLF

La MILOLF a considéré que la multiplication du nombre et du produit des taxes affectées « nuit à la lisibilité des finances publiques, affaiblit la portée de l’autorisation budgétaire et affecte l’efficacité du contrôle de l’exécution ». Elle avait donc enjoint « d’engager une démarche résolue de rationalisation » de leur paysage ([16]).

Le montant des taxes affectées atteint en 2020 près de 236 milliards d’euros d’après le tome I des « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances. Si l’affectation de taxes au secteur social et local ne soulève pas de difficulté, il n’en est pas de même pour les autres bénéficiaires (établissements publics, fonds sans personnalité juridique…) qui bénéficient par ce biais de près de 26 milliards d’euros.

Montant des taxes affectÉes selon les secteurs

(en millions d’euros)

Source : données transmises par le Gouvernement.

La MILOLF a donc souhaité réaffirmer « le principe directeur selon lequel l’affectation d’impositions de toute nature doit être l’exception et le versement au budget de l’État doit être la règle ». L’affectation de taxes à des tiers autres que l’État n’a, selon les auteurs de la proposition de loi, véritablement d’intérêt que lorsqu’elle favorise le consentement à l’impôt, en allouant des recettes qui sont en lien avec les activités qu’elles permettent de financer.

Pour cela, la MILOLF a proposé de définir une doctrine d’emploi des taxes affectées au niveau organique, afin de permettre au Conseil constitutionnel de censurer toute disposition d’affectation de recettes à un tiers qui ne la respecterait pas ([17]) .

II. Les modifications apportÉes par la proposition de loi

En plus du critère de la mission de service public figurant au second alinéa de l’article 2 de la LOLF, le I du présent article ajoute trois conditions de fond pour l’affectation de taxe à des tiers autres que l’État. Ainsi, son 3° complète l’article 2 de la LOLF par un troisième alinéa qui prévoit que l’affectation d’une imposition de toutes natures à des tiers doit répondre aux trois critères alternatifs prévus par la loi de programmation précitée :

– elle résulte d’un service rendu par l’affectataire à un usager et son montant s’apprécie sur des bases objectives ;

– elle finance au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession des actions d’intérêt commun ;

– elle finance des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières.

Sont exclus de cette doctrine les organismes de sécurité sociale ainsi que les collectivités territoriales et leurs établissements publics dont les missions relèvent par nature du service public et qui peuvent être financés dans les mêmes conditions que l’État.

Par ailleurs, cette doctrine nouvelle vaut tant pour l’avenir que pour les affectations existantes qui devraient faire l’objet d’une revue pour vérifier leur conformité aux trois critères ainsi établis. Pour cette raison, le IV prévoit une date d’entrée en vigueur de l’article à l’occasion du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023.

Les trois réserves prévues actuellement par l’article 2 de la LOLF et relatives à l’autorisation de la perception des taxes affectées par la loi de finances de l’année (1° de l’article 34 de la LOLF), au monopole confié à la loi de finances pour le changement d’affectation d’une taxe établie au profit de l’État (article 36) et à l’information du Parlement par une annexe au projet de loi de finances (1° de l’article 51) sont maintenues par le 2° du I. Les deux dernières réserves font l’objet de modifications.

La première modification est formelle et porte sur la condition de fond relative au monopole confié à la loi de finances pour le changement d’affectation d’une taxe établie au profit de l’État. Elle figurera désormais dans l’article 2 de la LOLF conformément au dernier alinéa du I du présent article. En conséquence, le II du présent article prévoit une abrogation de l’article 36 de la LOLF.

La seconde modification porte sur l’information du Parlement et vise à permettre de disposer d’une vision plus complète de l’ensemble des recettes fiscales et non fiscales attribuées à des tiers autres que l’État. Aussi, le III du présent article modifie le mot « impositions de toute nature » par le mot « ressources » dans le 1° de l’article 51 de la LOLF. En plus de la présentation des impositions de toutes natures, le tome I du fascicule « Évaluation des voies et moyens » présentera également toutes les autres ressources directement affectées à ces tiers.

III. Les Modifications adoptÉes par la commission

A. Modifications suggÉRÉes par le Conseil d’État

Le Conseil d’État a pris acte de l’intention des auteurs de la proposition de loi de réduire le champ de la fiscalité affectée. Il estime toutefois que le moyen retenu, à savoir la consécration, au niveau organique, de la doctrine d’emploi des taxes affectées prévue à l’article 18 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, ne concourt qu’imparfaitement à cette fin.

Le Conseil d’État considère que la combinaison du maintien du critère préexistant d’affectation à raison des missions de service public confiées à un tiers (second alinéa de l’article 2 de la LOLF) avec les trois critères alternatifs de l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques précitée comporte un risque de contradiction.

Ce risque porte sur les deux derniers d’entre eux à savoir le financement d’action d’intérêt commun et la constitution de réserves financières qui sont susceptibles de couvrir des activités ne relevant pas de missions de service public. Le Conseil d’État rappelle sa position constante, ainsi que la jurisprudence du Conseil constitutionnel précitée, qui n’autorise pas l’affectation de recettes à des tiers pour financer des activités qui ne relèvent pas du service public.

Pour atteindre l’objectif fixé par les auteurs de la proposition de loi, le Conseil d’État propose de renoncer à inscrire dans la loi organique la doctrine d’emploi issue de la LPFP pour les années 2018 à 2022 au profit d’une autre rédaction plus fidèle à leur intention.

Il estime que l’exclusion des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des organismes de sécurité sociale de la nouvelle doctrine d’affectation est légitime puisqu’ils exercent par définition des missions de service public.

Il estime qu’un encadrement plus strict de la fiscalité affectée pourrait passer par la réaffirmation du principe selon lequel les affectations de recettes ne peuvent s’opérer qu’au profit de tiers dotés de la personnalité morale. Ce principe qui se déduit de l’article 16 de la LOLF permettrait d’exclure la possibilité d’affectation à un fonds sans personnalité juridique. Cette suggestion rejoindrait une proposition analogue de la MILOLF qui avait estimé qu’une revue des fonds sans personnalité juridique devait être engagée pour limiter substantiellement leur nombre.

B. Modifications adoptÉES par la commission

À l’initiative du rapporteur et du président, la commission a adopté un amendement qui a remplacé les critères initialement retenus pour l’affectation des taxes à des tiers. Se rangeant à l’analyse du Conseil d’État, elle a effectivement estimé que la doctrine fixée par l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022 ne permettait pas de poursuivre l’objectif fixé par la MILOLF.

Souhaitant à la fois rationaliser les affectations existantes qui dérogent le plus aux principes de bonne gestion budgétaire et se doter d’une discipline plus exigeante pour l’avenir, la commission spéciale a retenu deux nouvelles conditions de fond qui prolongent l’exigence de mission de service public figurant au second alinéa de l’article 2 de la LOLF.

L’amendement adopté par la commission remplace le second alinéa de l’article 2 de la LOLF par deux alinéas. Le premier exclut les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les organismes de sécurité sociale de la nouvelle doctrine. Le second prévoit deux conditions de fonds pour permettre l’affectation d’une taxe à un tiers.

La première exige de ce tiers qu’il détienne la personnalité morale. Les fonds sans personnalité juridique sont visés par cette condition. Définis comme des « véhicules financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers » ([18]), ces fonds sont au moins au nombre de 154 d’après une enquête de la Cour des comptes et leur trésorerie s’élèverait à plus de 30 milliards d’euros. La MILOLF avait déjà préconisé qu’une revue de ces fonds soit effectuée pour conduire à des rebudgétisations ([19]). D’après une première estimation réalisée par la commission spéciale, la condition proposée par l’amendement adopté pourrait conduire à rebudgétiser des taxes finançant une quinzaine de fonds sans personnalité juridique pour un montant annuel de plus de 4 milliards d’euros.

La seconde condition porte sur la nature de la taxe, qui doit avoir un lien avec la mission de service public qui justifie son affectation à un tiers. Le rapporteur estime que pour éviter d’éroder le consentement à l’impôt des redevables de la taxe, il faut qu’il puisse comprendre en quoi la contribution versée permet de financer un service public en retour : exemple des quasi-redevances ou des actions correctrices dans le cadre de la fiscalité incitative. Selon une estimation préliminaire de la commission spéciale, l’introduction de cette nouvelle condition pourrait conduire à remettre en cause une dizaine d’affectations de taxes dont le produit annuel s’élève à un peu moins de 3 milliards d’euros.

L’entrée en vigueur de cette nouvelle doctrine ne doit pas remettre en cause le financement des missions de services publics concernées. Seul le mode de financement sera modifié : des dotations budgétaires suppléeront les taxes qui seraient rebudgétisées.

Pour permettre une revue de l’ensemble des taxes affectées à l’aune de ces deux nouvelles conditions et pour opérer les ajustements rendus nécessaires, la date d’entrée en vigueur de l’article a été repoussée au dépôt du projet de loi de finances pour 2025.

*

Article 3 bis (nouveau) Fonds de concours

I. L’État du droit

L’article 3 de la LOLF liste les ressources budgétaires de l’État : elles sont rappelées dans le commentaire de l’article 5 de cette PPLO.

Son 3° cite les fonds de concours, lesquels sont définis par le premier alinéa du II de l’article 17 de la LOLF comme les « fonds à caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public » et les « produits de legs et donations attribués à l’État ».

Avec 5,7 milliards d’euros pour l’exercice en cours ([20]), la recette tirée des fonds de concours apporte une contribution significative aux différentes unités de vote du budget de l’État mais elle est présentée comme une masse homogène, sans départ entre la nature des charges auxquels ces fonds participent.

II. Les modifications adoptÉes par la commission

Sur la suggestion du Conseil d’État et en cohérence avec les modifications qu’ils proposent de faire aux articles 5 (dépenses) et 34 (structure) de la LOLF, la commission a accepté l’amendement du rapporteur et du président complétant le 3° de l’article 3 de la LOLF et créant à sa suite à 3° bis, de sorte que soient distincts les fonds de concours finançant des dépenses d’investissements ou d’autres dépenses. Il reviendra à la direction du budget d’établir cette classification.

Une telle précision est de nature à rendre plus lisibles l’article d’équilibre de la loi de finances, son nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques au-delà des crédits et ses diverses annexes.

*

Article 3 ter (nouveau) Subventions pour charges d’investissement

I. L’État du droit

L’article 5 de la LOLF liste les charges budgétaires de l’État : elles sont rappelées, avec les montants correspondant au titre de la loi de finances initiale pour 2021, dans le commentaire de l’article 5 de cette PPLO.

Le 3° de son I cite les dépenses de fonctionnement et le septième alinéa de son II précise qu’en font partie les subventions pour charges de service public.

Le 5° du même I mentionne les dépenses d’investissement, mais les treizième et quatorzième alinéas du même II ne font référence qu’aux dépenses pour immobilisations corporelles et incorporelles de l’État.

Ainsi, une subvention de l’État à un tiers à raison des missions de service public que ce dernier assure est actuellement toujours traitée comme une charge de fonctionnement, alors qu’elle constitue pour son bénéficiaire une recette qui, selon les cas, peut ou doit financer des postes d’investissement.

II. Les modifications adoptÉes par la commission

Suivant une recommandation du Conseil d’État et corrélativement avec les nouvelles rédactions qu’ils suggèrent pour les articles 3 (ressources) et 34 (structure) de la LOLF, le rapporteur et le président ont souhaité recréer, dans l’article 5 de la LOLF, la catégorie des subventions d’investissement à l’intérieur du titre 5. Il convient de rappeler que cette catégorie de dépenses existait sous l’empire de l’ordonnance organique de 1959, mais avait été abandonnée en 2001.

Comme l’article 3 bis de la proposition de loi organique, cet article 3 ter participe de l’enrichissement de l’article d’équilibre, du nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques et des programmes et rapports de performance autour de la mise en avant des opérations de fonctionnement et d’investissement.

*

Article 4 Clarification des exigences applicables aux prélèvements sur recettes et des modalités de débat parlementaire des finances locales

I. État du droit

Le financement des collectivités territoriales par des prélèvements sur les recettes de l’État (A) a des conséquences sur l’organisation de la discussion des finances locales au Parlement (B).

A. Les prÉlÈvements sur les recettes de l’État

La nature particulière des PSR, opérations en recettes (1), conduit à un régime juridique plus souple (2) et à un contrôle parlementaire plus restreint (3).

1. Les PSR ne sont pas des dépenses, mais des moindres recettes de l’État

Les prélèvements sur recettes consistent en une rétrocession directe d’un montant déterminé de recettes de l’État. Le Conseil constitutionnel a considéré que les PSR n’étaient pas contraires au principe d’universalité budgétaire, et n’étaient pas constitutifs d’une affectation de recettes. Il a précisé que « le mécanisme de ces prélèvements ne comporte pas, comme l’impliquerait un système d’affectation, l’établissement d’une corrélation entre une recette de l’État et une dépense incombant à celui-ci ».

En conséquence, il s’analyse comme une rétrocession de recettes et « ne saurait, dans ces conditions, donner lieu à une ouverture de crédits dans les comptes des dépenses du budget de l’État » ([21]). Le Conseil a en outre relevé que ce mécanisme « répond à des nécessités pratiques d’ailleurs reconnues par le Parlement. »

L’article 6 de la LOLF, tout en prévoyant la présentation du budget en recettes et en dépenses et la non-contraction entre recettes et dépenses, consacre le mécanisme des PSR.

Le Conseil exige cependant que le législateur définisse chaque PSR de manière suffisamment précise : il a jugé que le mécanisme des PSR « satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d’efficacité du contrôle parlementaire, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu’ils sont assortis de justifications appropriées et qu’il n’y est pas recouru pour la couverture de charges de l’État » ([22]). Cette exigence est reprise par l’article 6 de la LOLF : il dispose que les PSR « sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte. »

Ainsi le Conseil a estimé que « s’il est loisible à la loi ordinaire ou à la loi de finances de prévoir un prélèvement sur les recettes de l’État au bénéfice de la Polynésie française, en l’espèce, en se bornant à prévoir qu’un tel prélèvement est destiné à couvrir les charges liées, pour cette collectivité d’outre-mer, aux déséquilibres d’ordre économique provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du Pacifique, sans indications suffisantes quant aux critères de détermination de ces charges, le législateur a méconnu l’article 6 de la loi organique du 1er août 2001. » En conséquence, il a censuré d’office la disposition instituant ce PSR.

CrÉation et modification des PSR

Aux termes de l’article 6 de la LOLF, les PSR peuvent être établis au profit des collectivités territoriales ou « des communautés européennes ».

L’article 6 de la LOLF précise que les PSR peuvent être établis « en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires. » En pratique, les PSR établis au profit des collectivités territoriales peuvent revêtir un caractère général, comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), ou spécifique (une charge particulière ou une catégorie de collectivités comme, par exemple, les collectivités ultramarines).

Les PSR peuvent également avoir pour objet de « compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Cette hypothèse vise actuellement les dotations de compensation issues de la réforme de la taxe professionnelle, et les allocations compensatrices d’exonération d’impôts locaux (qui compensent les exonérations d’impôts directs locaux, taxes foncières, taxe d’habitation et cotisation foncière des entreprises, décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale et sont regroupées au sein d’un PSR unique, dénommé Compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale). La loi de finances pour 2021 a en outre créé un PSR de compensation de la division par deux de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) des bâtiments industriels.

La LOLF n’est, en pratique, pas strictement limitative quant à l’objet des PSR établis au profit des collectivités, dans la mesure où la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a créé plusieurs PSR destinés à compenser, pour les collectivités ou EPCI concernés, les moindres recettes fiscales et domaniales en 2020 liées à la crise sanitaire (par référence, pour l’essentiel, à la moyenne des recettes perçues entre 2017 et 2019). Il ne s’agit pas dans ces cas de la compensation d’une réduction, d’une exonération ou d’un plafonnement d’impôts locaux, mais d’une forme de soutien financier de l’État face à un affaiblissement conjoncturel du rendement des recettes de fiscalité locale qui résulte de la situation économique et, en l’occurrence, sanitaire.

PSR au profit des collectivitÉs territoriales (loi de finances pour 2021)

(en euros)

principaux PSR au bÉNÉfice des collectivitÉs locales

dans la loi de finances pour 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir de l’article 78 de la loi de finances pour 2021.

Note : les dotations de compensation incluent les lignes dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale et dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de la taxe professionnelle. Toutes ces dotations sont liées à la suppression de la taxe professionnelle.

Note : les allocations compensatrices correspondent à la ligne compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale, qui regroupe divers PSR qui compensent les exonérations d’impôts locaux décidées par le législateur dans le cadre d’une politique nationale.

Note : le montant définitif du filet de sécurité en 2021 n’est pas connu.

On observe le montant élevé des PSR qui sont liés à la compensation d’allègements d’impôts locaux décidés par le législateur : en 2021, la somme des allocations compensatrices, des dotations de compensation et du PSR de compensation de la réduction de CFE et de TFPB s’élève à 7,4 milliards d’euros. Certaines compensations historiques ont en outre été intégrées dans la DGF.

2. Le régime des PSR est plus souple que celui des crédits

Les PSR peuvent être rapportés aux dépenses du budget général dans la mesure où ils dégradent le solde budgétaire de l’État de la même façon que des crédits budgétaires. En 2021, les PSR représentent ainsi 69,8 milliards d’euros, c’est-à-dire 13,8 % des « dépenses totales » de l’État (PSR et crédits).

part des psr au sein des dÉpenses totales du budget gÉnÉral

de l’État en 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir du projet de loi de finances rectificative pour 2021.

La Cour des comptes relevait ainsi qu’en 2020, « 14 % du total des recettes brutes de l’État sont ainsi directement « prélevées » sans constituer des dépenses budgétaires, contre 5,5 % lors de leur création en 1969. » ([27])

Part des PSR dans le total des recettes brutes de l’État

Source : Cour des comptes, d’après les états A des lois de finances initiales de 1969 à 2020.

Note : le pic de 2008 correspond à la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle et la baisse récente au double effet des évolutions du PSR-UE et de la mise sous contrainte des dotations de l’État aux collectivités territoriales.

D’un point de vue comptable et juridique, les PSR ne sont donc pas des dépenses, mais des moindres recettes pour l’État. En conséquence, toutes les règles applicables aux dépenses (prévues dans l’ordonnance de 1959, puis dans la LOLF) ne s’appliquent pas aux PSR. Ils se voient appliquer un régime simplifié, moins strict que celui applicable aux dépenses de droit commun, c’est-à-dire aux crédits budgétaires. La Cour a noté que « cette catégorie budgétaire, qui n’existe pas en comptabilité nationale, ni dans la grande majorité des autres pays européens, constitue un particularisme dont la justification est incertaine ».

Pour l’État, les justifications exigées sont moindres : les PSR ne sont pas soumis aux règles de présentation (en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, et en missions et en programmes) et d’évaluation (objectifs et indicateurs de performance) prévues pour les crédits budgétaires.

Pour les bénéficiaires, et notamment les collectivités territoriales, les montants inscrits en loi de finances sont préservés de la régulation budgétaire (gel ou annulation de crédits). Les sommes prévues sont ainsi versées à l’euro près, à une date fixe (mensuellement ou annuellement, selon le cas). En outre, les montants versés sont libres d’emploi. De ce point de vue, le mécanisme des PSR apparaît comme une garantie pour les collectivités. La seule contrainte est l’éventuelle imputation en section de fonctionnement (pour la DGF), ou en section d’investissement (pour le FCTVA) ([28]) .

Par comparaison, les dotations de soutien à l’investissement, comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) ou la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), portées par des crédits budgétaires de la mission Relations avec les collectivités territoriales (RCT), sont :

– largement fléchées (les projets subventionnés doivent s’insérer dans des catégories juridiques instituées par la loi et des priorités politiques prévues par circulaire, et les projets subventionnés sont sélectionnés par les préfets de département ou de région) ;

– susceptibles de supporter des gels et des annulations de crédits, selon les choix budgétaires du Gouvernement ;

– ventilées en AE et en CP. Or, s’agissant d’opérations d’investissement, la consommation des AE et le décaissement des CP sont décalés, et certaines collectivités peuvent être confrontées à des retards de versement ou à des indisponibilités de CP.

Cette différence de régime peut se justifier par le caractère global et automatique des versements par PSR. L’essentiel des montants est dû soit en application de la loi (DGF, FCTVA…), de la Constitution (compensations de transferts de compétence aux collectivités) ou des engagements européens de la France (PSR UE). Dans ces conditions, l’État n’a pas réellement vocation à exercer de marges de manœuvre en gestion sur ces versements.

À noter toutefois que, comme l’avait relevé la MILOLF, le mécanisme du PSR pour l’UE se justifiait également par une contribution essentiellement assise sur des recettes fiscales, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui.

RÉpartition des ressources de l’Union europÉenne

selon le projet de budget 2021

Source : annexe budgétaire au PLF 2021 « Relations financières avec l’Union européenne ».

Lecture : on constate que la ressource liée au revenu national brut (RNB) des États membres, initialement conçue pour assurer l’équilibre du budget de l’UE, a largement supplanté les ressources d’origine fiscale.

Enfin, le mécanisme des PSR est favorable à l’initiative parlementaire. L’article 40 de la Constitution fait obstacle à la recevabilité de tout amendement parlementaire qui proposerait la création ou l’aggravation d’une « charge publique » (c’est-à-dire, essentiellement, l’aggravation d’une dépense publique existante ou la création d’une dépense publique nouvelle). Mais il autorise la réduction des recettes publiques, sous réserve de prévoir un « gage » dans l’amendement, c’est-à-dire la compensation du dispositif par l’accroissement d’une autre recette ou la création d’une recette nouvelle (le gage est essentiellement formel, afin de faciliter l’initiative).

Or, les PSR étant juridiquement regardés comme des moindres recettes pour l’État, un parlementaire peut proposer par amendement l’augmentation d’un PSR (typiquement, la DGF ou l’une de ses composantes), ou la création d’un nouveau PSR, à la simple condition de prévoir un gage.

3. Le contrôle du Parlement sur l’exécution des PSR

Comme on l’a dit, les PSR ne font pas l’objet d’une présentation sous forme de mission/programme/actions. La LOLF n’exige pas non plus qu’ils soient dotés d’objectifs et d’indicateurs de performance.

Pour autant, comme le précise le rapport annuel de performance de la mission RCT, si la LOLF ne l’impose pas, les PSR aux collectivités « disposent néanmoins d’un dispositif de mesure de la performance adapté à leur spécificité, reflétant la manière dont ils sont mis en œuvre par l’administration centrale ou leur capacité à atteindre les objectifs généraux fixés par le législateur ».

Le Gouvernement a prévu deux objectifs pour les PSR : garantir une gestion des dotations adaptée aux contraints des collectivités locales (objectif 1) et assurer la péréquation des ressources entre collectivités (objectif 2).

Concrètement, l’objectif 1 est mesuré par deux indicateurs, d’abord le nombre, le montant moyen et le volume des rectifications du montant des dotations opérées en cours d’année (indicateur 1.1), et les dates de communication des dotations (indicateur 1.2).

L’objectif 2 est mesuré par un indicateur portant sur les volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation verticale (indicateur 2.1) et les volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation horizontale (indicateur 2.2).

Ces indicateurs apparaissent relativement sommaires.

Concernant l’objectif 1, si l’ampleur des rectifications opérées en cours d’année et les dates de communication des dotations ont un intérêt pour les collectivités bénéficiaires et les élus locaux gestionnaires, ces indicateurs ont une portée essentiellement administrative. Ils ne mesurent pas réellement l’effet de la dépense publique que constituent au fonds les PSR, malgré leur nature juridique dérogatoire.

Concernant l’objectif 2, la Cour des comptes a pu relever que la mesure de la péréquation verticale au sein de la DGF « ne fait que constater mécaniquement les choix de la représentation nationale » ([29]). En effet, chaque loi de finances de l’année, notamment depuis 2015, augmente les composantes péréquatrices de la DGF ([30]) , tout en finançant « en interne à la DGF » cette augmentation, par une baisse (« écrêtement ») de la dotation forfaitaire (qui regroupe d’anciennes composantes historiques figées de la DGF qui ne correspondent plus à la réalité économique actuelle du territoire national). Depuis 2018, la DGF est stable. La hausse des composantes péréquatrices et l’écrêtement de la dotation forfaitaire conduisent donc à une DGF structurellement plus péréquatrice.

Source : rapport de Laurent Saint-Martin, Rapporteur général, sur le projet de loi de finances pour 2021.

La Cour des comptes conclut donc que si la mesure de la péréquation verticale « peut être utile pour orienter le débat public, il ne s’agit donc pas d’un indicateur de performance, dans la mesure où le niveau atteint ne résulte pas d’une performance plus ou moins élevée des services de l’État, mais des montants arrêtés en loi de finances. »

Volumes financiers relatifs consacrÉs à la pÉrÉquation verticale

Source : rapport annuel de performance de la mission RCT.

Note : la DGF des régions a été remplacée par une fraction de TVA depuis 2018, ce qui rend l’indicateur sans objet pour cette strate de collectivités.

Enfin, on note que tous ces indicateurs portent soit sur la seule DGF, soit sur des fonds de péréquation horizontaux, qui ne sont pas des PSR (ce ne sont pas des flux financiers de l’État vers les collectivités, mais entre les seules collectivités elles-mêmes).

La MILOLF, à défaut d’une suppression pure et simple des PSR en faveur des collectivités, avait recommandé de « clarifier la définition des PSR et mettre en place un dispositif de performance exigeant pour améliorer l’information du Parlement. » Elle avait recommandé la suppression du PSR-UE, qui serait transformé en dépenses rassemblées dans une mission du budget général.

La Cour des comptes formule également de son côté des recommandations sur les PSR, qui rejoignent en partie celles de la MILOLF.

Dans ses observations définitives de mars 2020, elle a recommandé de transformer le PSR-UE en une mission budgétaire mono-programme Contribution au financement de l’Union européenne, ou en un nouveau programme budgétaire du même nom (doté de crédits évaluatifs) au sein de la mission existante Engagements financiers de l’État.

S’agissant des PSR-CT, elle a proposé de les regrouper au sein d’une mission RCT élargie (voir ci-dessous), et envisage l’évolution de la répartition des moyens entre dotations budgétaires et PSR, « dans le sens d’une rationalisation du financement des collectivités territoriales ». Cette proposition reste peu précise mais invite également à transformer certains PSR-CT en crédits budgétaires.

L’information transmise au Parlement sur les PSR est cependant abondante. Le PSR-UE et les PSR-CT sont largement détaillés et analysés dans deux annexes générales (« jaunes budgétaires »).

Au-delà de la pertinence propre de l’outil juridique que sont les PSR, l’articulation des concours financiers entre PSR et crédits budgétaires pose également la question de l’organisation du débat parlementaire sur les finances publiques locales.

B. La discussion des finances locales au Parlement

La discussion des finances locales au moment de l’examen du projet de loi de finances est complexe, car elle inclut des ensembles financiers distincts : essentiellement, les concours financiers de l’État et les impôts locaux (1) mais aussi, éventuellement, les impôts d’État transférés aux collectivités (2). La Cour des comptes a formulé des recommandations pour une présentation et une discussion des finances locales plus cohérentes (3).

1. La discussion des impôts locaux et des concours financiers de l’État

Les finances locales constituent un champ politique cohérent, dans la mesure où le financement des collectivités est à la fois constitué de concours financiers de l’État (dotations budgétaires et PSR), de parts de fiscalité d’État transférées et du produit des impôts locaux. En effet, l’essentiel de ces ressources est libre d’emploi et peut contribuer de la même façon au financement des politiques publiques locales. ([31])

Ressources de fonctionnement des collectivitÉs territoriales en 2020

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale ; données Observatoire des finances et de la gestion publique locales.

L’article 34 de la LOLF qui porte sur le domaine des lois de finances permet de discuter de l’essentiel des finances locales lors de l’examen du projet de loi de finances.

Cependant, le débat législatif et budgétaire au Parlement sur les finances locales est segmenté, du fait de la structure propre à la loi de finances. Elle est organisée selon un principe de bipartition qui implique la définition préalable d’un équilibre budgétaire qui fixe le niveau des recettes et le plafond des dépenses (première partie), plafond que la seconde partie (répartition des dépenses) doit ensuite respecter.

La première partie porte donc sur les recettes de l’État, ce qui inclut les dispositions relatives au montant des PSR (montant de la DGF ou du FCTVA, notamment), qui diminuent les recettes disponibles, et sur les affectations éventuelles de parts d’impôts d’État aux collectivités (voir infra). Les amendements sur ces sujets sont donc discutés avec les articles de la première partie.

La discussion parlementaire des dispositions de la seconde partie est elle-même scindée en deux temps. En premier lieu, les parlementaires débattent des dépenses de l’État, ce qui inclut le débat des crédits de la mission RCT qui porte plusieurs dotations, comme la DSIL et la DETR (ainsi que, de manière plus accessoire, des crédits du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales, qui retrace de manière mécanique la perception du produit des impôts locaux et de certains impôts d’État affectés aux collectivités).

Les articles rattachés à cette mission peuvent également comporter des dispositions relatives aux critères législatifs de répartition des dotations (essentiellement codifiés dans le code général des collectivités territoriales), qu’il s’agisse de dotations budgétaires ou de PSR (comme la DGF). La discussion des missions budgétaires est établie selon un ordre variable, pour des raisons d’opportunité ou, en séance publique, de disponibilité des ministres concernés ; les crédits de la mission RCT peuvent donc être discutés plus ou moins au début de la discussion de l’ensemble des missions.

À l’issue de la discussion budgétaire des missions, les parlementaires débattent, toujours en seconde partie, des articles « non rattachés » à une mission. Ces articles portent essentiellement sur la fiscalité qui n’affecte pas le budget de l’État pour l’année concernée, ce qui inclut des dispositions de pure fiscalité locale, sans mécanisme de compensation par l’État (typiquement, des facultés nouvelles d’exonération d’impôts locaux à la décision des assemblées délibérantes ([32])).

Si la bipartition propre aux lois de finances se justifie du point de vue du budget de l’État, elle a donc pour effet de rendre plus complexe l’examen parlementaire des dispositions relatives aux finances locales.

discussion des finances locales en loi de finances

Ainsi, pour l’examen du projet de loi de finances pour 2021 à l’Assemblée nationale, la discussion des finances locales s’est répartie sur quatre journées séparées de commission réparties sur un mois à l’automne 2020, et sur quatre séquences de six jours de séance réparties également sur environ un mois.

Calendrier de discussion des finances locales

pour le projet de loi de finances pour 2021 à l’AssemblÉe nationale

On note que l’ensemble des dispositions législatives relatives aux finances locales ne sont pas incluses dans le domaine des lois de finances. Ainsi, les dispositions relatives aux dépenses des collectivités locales ou à la comptabilité locale sont, en principe, considérées comme des cavaliers budgétaires : par exemple, lors de l’examen du PLF à l’Assemblée nationale, ont été considérés comme irrecevables des amendements parlementaires portant sur la programmation des dépenses locales (contrats dits « de Cahors ») ou sur le classement comptable des dépenses locales entre investissement et fonctionnement. Pourtant, ce sont les comptables de l’État qui sont chargés de la comptabilité des organismes publics locaux.

Enfin, si la modification des mécanismes de péréquation horizontale([33]) n'est pas formellement incluse dans le domaine des lois de finances, elle l’est en pratique. Le Gouvernement inclut régulièrement de telles dispositions dans le PLF, les amendements parlementaires afférents sont acceptés par les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, et le Conseil constitutionnel n’a jamais censuré ces dispositions comme cavaliers budgétaires ([34]).

2. Le cas de la fiscalité nationale transférée aux collectivités

Il convient de noter que les impôts transférés par l’État en tout ou partie aux collectivités territoriales ne s’intègrent pas systématiquement dans ces modalités annuelles de débat annuel sur la loi de finances. Le principe du transfert du produit de la recette fiscale est discuté au Parlement lorsqu’il est acté, en loi de finances ou en loi ordinaire, mais l’affectation n’est pas rediscutée chaque année, ni le montant (dans ce cas, il serait prévisionnel) approuvé dans un article identifié de la loi de finances, au contraire des concours financiers (PSR et crédits).

Le législateur financier se borne à autoriser annuellement l’État à percevoir les impôts (qui lui sont affectés ou affectés à d’autres personnes morales que l’État, y compris par les collectivités territoriales et leurs groupements) dans l’article 1er de chaque PLF. Pourtant, les masses financières en jeu sont considérables et constituent des ressources importantes des budgets locaux. Toutefois, l’intérêt de revenir annuellement sur l’ensemble des affectations d’impôts d’État serait limité, dans la mesure où la fiscalité transférée est liée au financement des transferts de compétence (ces transferts de fiscalité ont suivi les actes de décentralisation) et aux réformes de la fiscalité locale (ils compensent les pertes de ressources résultant de réformes de fiscalité locale). Les marges de manœuvre concrètes sont donc faibles.

Les flux de fiscalité transférée, y compris l’historique des affectations, sont largement détaillés dans l’annexe budgétaire annuelle Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales (« jaune » budgétaire précité) ainsi que dans le rapport annuel de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales (OFGL). Notons que la présentation de ces flux inclut des impositions sur lesquelles les collectivités ont des pouvoirs de taux, comme les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) des départements, et la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), sur laquelle les régions bénéficient d’une faculté de majoration supplémentaire des tarifs. La fiscalité transférée inclut également la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), donc les collectivités du bloc communal (communes et EPCI à fiscalité propre) fixent le taux, et dont l’assiette est entièrement territorialisée (elle résulte, pour chaque collectivité affectataire, des établissements assujettis à cet impôt sur son territoire).

FiscalitÉ transfÉrÉe dans le PLF pour 2021

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale à partir de l’annexe budgétaire au PLF pour 2021 Transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Comme le produit des impôts locaux, les produits de fiscalité transférée (TASCOM, fraction de TICPE, frais de gestion) sont pour l’essentiel reversés aux collectivités par le biais du compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales. Mais pas tous : la TSCA et les DMTO, notamment, ne transitent pas par ce compte.

Les amendements parlementaires portant sur la fiscalité transférée sont souvent relativement spécifiques, et visent notamment à accroître les recettes des collectivités par ce biais (par exemple en affectant aux régions une fraction supplémentaire de TICPE ou en assouplissant le pouvoir départemental de taux sur les DMTO). Si l’amendement tend à affecter un impôt depuis l’État aux collectivités (comme le transfert d’une part supplémentaire de TICPE), il trouve sa place en première partie. S’il tend à modifier la répartition entre collectivités d’un ancien impôt transféré (la TASCOM, par exemple) ou à modifier le taux d’un impôt qui est en fait local (les DMTO), il trouve sa place en seconde partie.

Globalement, la fiscalité transférée est dynamique. Elle peut même entraîner des « surcompensations » lorsque la dynamique de la recette conduit au dépassement du droit à compensation. Rappelons que le droit à compensation est calculé pour que le transfert de compétence respecte un principe de neutralité budgétaire et un principe de coût historique (les ressources attribuées pour accompagner le transfert de compétence doivent être équivalentes aux dépenses affectées, à la date du transfert, par l’État à l’exercice des compétences transférées, sans obligation de réévaluer dans le temps ce montant en fonction du coût d’exercice des charges transférées).

Notons que des fractions de fiscalité purement nationale transférées aux collectivités, comme les parts de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) transférées aux EPCI et aux départements dans le cadre de la suppression de la taxe d’habitation (loi de finances pour 2020), et aux régions dans le cadre de la suppression de leur part de DGF (loi de finances pour 2017) puis de leur part de CVAE (loi de finances pour 2021), ne sont pas retracées dans l’ensemble de la fiscalité transférée ([35]).

Fractions de TVA transfÉrÉes en 2021 aux collectivitÉs

(en milliards d’euros)

Source : commission spéciale.

Lecture : entre parenthèses la recette remplacée par la fraction de TVA transférée.

Note : les montants de TVA affectés aux EPCI et aux départements (en remplacement de la TH et de la TFPB) et aux régions (en remplacement de la CVAE) résultent des modalités de calcul prévues en lois de finances pour 2020 et 2021. Le montant affecté aux régions en remplacement de la DGF résulte du montant plancher de garantie, atteint en 2020 (4 025 millions d’euros) à laquelle on applique l’hypothèse de rebond de 5 % de cette fraction de TVA en 2021 formulée par Jean-René Cazeneuve dans son baromètre n° 4. Lien

À compter de 2021, la TVA participe donc au financement de chaque catégorie de collectivités. C’est devenu un impôt largement partagé entre l’État, la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

3. Les recommandations de la Cour des comptes sur la discussion parlementaire des finances locales

Dans son rapport sur la réforme du cadre organique et de la gouvernance des finances publiques ([36]), la Cour des comptes a proposé, à cadre constitutionnel constant, de regrouper l’ensemble des transferts financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales au sein d’une nouvelle mission budgétaire conservant le nom de l’actuelle mission Relations avec les collectivités territoriales :

– les crédits de l’actuelle mission RCT ;

– les crédits d’autres missions destinés aux collectivités (subventions d’autres ministères) ;

– les PSR destinés aux collectivités ;

– les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ;

– la fiscalité transférée qui ne transite pas par le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales ;

– et les crédits des comptes d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routier, et Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale.

La Cour estimait que l’examen de cette nouvelle mission serait l’occasion, lors de la discussion du PLF « d’une discussion générale sur les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, qui permettrait de préciser la stratégie et les objectifs portant sur les collectivités territoriales et, en particulier, l’examen de dispositifs du type de celui de la contractualisation dite « de Cahors » mise en place par la LPFP 2018-2022 ». Cette recommandation a toutefois l’inconvénient de n’envisager les finances locales que du point de vue du budget de l’État, ce qui exclut largement la fiscalité locale.

Si la Constitution devait être modifiée, la Cour des comptes avait même proposé l’adoption annuelle d’une loi de financement des collectivités territoriales ([37]).

Une loi de financement des collectivités territoriales aurait néanmoins l’inconvénient de fragmenter davantage le contrôle parlementaire et la législation sur les finances publiques entre sous-secteur des administrations publiques, et poserait la question de son articulation avec la loi de finances, dans la mesure où une part essentielle des ressources locales est issue de transferts financiers depuis le budget de l’État (les transferts financiers de l’État aux collectivités (PSR, dotations budgétaires, subventions, dégrèvements d’impôts locaux et transferts d'impôts d’État) se sont élevés à 117,5 milliards d'euros dans le PLF 2021).

Pour autant, à défaut d’une véritable loi de financement des collectivités territoriales, et en l’absence de révision de la Constitution, la cohérence du débat parlementaire sur les finances publiques locales pourrait être renforcée en intervenant au niveau de la LOLF et des règlements de chaque assemblée.

II. le dispositif proposÉ

Le I du présent article propose une mise à jour de la définition des PSR et modifie l’article 6 de la LOLF. Il prévoit ainsi de préciser que ce sont les collectivités territoriales et l’Union européenne (plutôt que les « communautés européenne ») qui peuvent être bénéficiaires de PSR. Le champ actuel des PSR est repris : ils peuvent être consentis en vue de compenser « des charges incombant à ces bénéficiaires, ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d’impôts établis au profit des collectivités territoriales. »

Le I ajoute que les PSR ne peuvent servir à couvrir des charges incombant à l’État ou être assortis d’un objectif déterminé dans le cadre d’une politique dont ce dernier a la charge. Cet alinéa vise à limiter le champ des PSR à l’existant, et faire obstacle à un éventuel recours au mécanisme des PSR plutôt qu’aux crédits pour financer des politiques publiques de l’État (donc, à empêcher une « débudgétisation » plus prononcée).

Le I précise que les PSR sont, « dans leur montant et leur destination, définis et évalués de façon précise et distincte dans la loi de finances. » Cet alinéa reprend le droit existant, en ajoutant que les caractéristiques du PSR doivent figurer en loi de finances.

Le II prévoit un monopole des lois de finances pour la création de nouveaux PSR. Cette modification poursuit un objectif de cohérence et de renforcement du contrôle parlementaire, dans la mesure où la création d’un nouveau PSR sera ainsi immédiatement assortie d’un montant, et son effet sur les recettes de l’État sera visible dans l’état A annexé à la loi de finances.

Le III prévoit un rapport sur la situation des finances publiques locales annexé au projet de loi de finances de l’année.

Ce rapport pourra constituer le support d’un débat parlementaire sur l’ensemble des finances locales préalable à la discussion proprement dite des dispositions budgétaires et fiscales qui concernent les collectivités territoriales dans le projet de loi de finances.

Il pourrait permettre aux parlementaires de disposer, dans un document unique, non seulement des informations relatives aux transferts financiers de l’État aux collectivités présentées dans le « jaune budgétaire » (crédits de la mission RCT, PSR et fiscalité transférée, notamment) mais aussi, par exemple, d’évaluations des produits de fiscalité locale, d’éléments sur la situation financière globale de chaque strate de collectivités, de prévisions de dépenses locales, etc.

Sans modifier la structure de la loi de finances organisée selon le principe de bipartition, qui conduit à discuter des divers éléments des finances locales à différentes phases de l’examen du projet de loi de finances, un débat préalable sur l’ensemble des finances locales pourrait permettre de mieux identifier un « temps des finances locales » au sein de la discussion budgétaire. Les débats ultérieurs et plus spécifiques sur les concours financiers de l’État ou le régime des impôts locaux pourraient faire référence à cette discussion initiale.

Toutefois, c’est à chaque chambre, dans le respect de l’autonomie parlementaire, de décider le cas échéant le principe d’un tel débat, ainsi que ses modalités.

Le II du présent article propose également que ce rapport contienne une évaluation de l’efficacité des PSR établis au profit des collectivités. Il s’agit de mettre en œuvre une proposition de la MILOLF, qui incite à une évaluation plus fine des PSR attribués aux collectivités.

III. la position de la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté trois amendements du rapporteur et du Président issus de recommandations formulées par le Conseil d’État dans son avis sur la proposition de loi.

En premier lieu, la commission a adopté un amendement qui recentre l’évaluation des PSR sur leur effet en termes de péréquation. En effet, comme l’a relevé le Conseil d’État, la péréquation est une exigence constitutionnelle, alors que la mesure de « l’efficacité » des PSR semble imprécise. Concrètement, cela revient à inscrire dans la LOLF l’obligation de prévoir une évaluation de l’impact péréquateur de la DGF. Cette exigence n’empêche pas le Gouvernement, par ailleurs, d’élaborer d’autres indicateurs supplémentaires sur les PSR, si certains s’avéraient malgré tout pertinents.

En deuxième lieu, la commission spéciale a adopté un amendement pour simplifier la définition des PSR, en se bornant à inscrire dans la LOLF les bénéficiaires actuels (collectivités territoriales et Union européenne), sans préciser l’objet des PSR. En effet, le Conseil d’État a estimé que cette disposition suffira à empêcher d’éventuelles débudgétisations supplémentaires de dépenses de l’État, sans risquer de remettre en cause des PSR existants, ce qui correspond à l’intention des auteurs de la présente proposition de loi.

Enfin, la commission spéciale a adopté un amendement rédactionnel pour clarifier le nouveau monopole des lois de finances sur la création des PSR.

*

Article 5 Structure et contenu de la loi de finances de l’année

I. L’État du droit

L’article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) définit à la fois la structure bipartite et les domaines obligatoires, exclusif et facultatif de la loi de finances de l’année, étant précisé que les lois de finances rectificatives doivent respecter, aux termes de l’article 35 de la LOLF, des formes et un contenu identiques ou proches.

Il vise, suivant des règles établies dès la Quatrième République, à organiser la discussion budgétaire d’après un principe démocratique et logique – les dépenses ne peuvent être autorisées qu’après que l’impôt a été consenti – et à protéger la loi de finances, dont la spécificité est prévue par le dix-huitième alinéa de l’article 34 de la Constitution et ses articles 47 et 47-2, tant contre ses propres incursions dans un périmètre extérieur à son objet que contre celles d’autres textes dans son monopole, tant la procédure applicable est expédiente ([38]).

Remplaçant les articles 1er et 31 de l’ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959, précitée, l’article 34 « figure parmi les dispositions les plus contraignantes de la loi organique », d’après la doctrine, qui note également que « sa portée dépasse le cadre des lois de finances, dans la mesure où, en donnant à celles-ci un contenu exclusif, il est opposable aux lois ordinaires » ([39]).

A. La bipartition de la loi de finances

La présentation de la loi de finances dans un texte unitaire et sa structure bipartite ont des fondements antérieurs à la Cinquième République, qui procèdent respectivement du décret-loi organique n° 56-601 du 19 juin 1956 relatif au mode de présentation du budget de l’État et de la loi n° 48-1974 du 31 décembre 1948 fixant l’évaluation des voies et moyens pour l’exercice 1949 et relative à diverses dispositions d’ordre financier (dite « des maxima »).

Après un article liminaire, la loi de finances subordonne l’ouverture des crédits à la détermination préalable d’un plafond de ressources : ce principe a d’importantes conséquences procédurales.

1. L’article liminaire

Aux termes de l’alinéa qu’a inséré, avant le I de l’article 34 de la LOLF, l’article 24 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (LOPGFP), la loi de finances de l’année, de même que les lois de finances rectificatives et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale, s’ouvre par un article liminaire.

Cet article prend la forme d’un « tableau de synthèse retraçant, pour l’année sur laquelle elles portent, l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, avec l’indication des calculs permettant d’établir le passage de l’un à l’autre », lequel indique également, mais pour la seule loi de finances de l’année, « les soldes structurels et effectifs de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de la dernière année écoulée et des prévisions d'exécution de l’année en cours ».

S’il est accompagné, comme chaque article figurant dans le PLF, d’un exposé des motifs, la LOLF impose de manière originale à ce dernier qu’il « indique si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

Pour bref qu’il soit – un alinéa introductif et un tableau présentant les données requises en points de produit intérieur brut dans le dispositif, ainsi qu’entre une quinzaine et une vingtaine d’alinéas selon les années pour l’exposé –, l’article liminaire comporte ainsi les informations les plus fondamentales quant à la situation financière de l’ensemble des administrations publiques, et non du seul État.

Il fait l’objet d’une attention soutenue, tant de la part du Haut Conseil des finances publiques, qui apprécie les risques portant sur chaque composante du solde public, examine sa cohérence avec les orientations pluriannuelles en matière d’équilibre structurel et le reproduit en annexe de ses avis, que des rapporteurs généraux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat ou de la Commission européenne, au titre de la surveillance du respect par les États membres de leurs engagements tirés du Pacte de stabilité et de croissance, du TSCG et de textes d’application ultérieurs (cf. supra).

2. La première partie

● Intitulée « conditions générales de l’équilibre financier » depuis la loi de finances pour 2004, la première partie ne porte pas sur les seules recettes, mais sur tous les déterminants du solde budgétaire de l’année, c’est-à-dire la façon dont les charges de l’État seront financées :

– l’autorisation de percevoir les ressources de l’État et les impositions affectées, encadrée par le principe d’annualité (1° du I de l’article 34) ;

– les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire, qu’il s’agisse de la fiscalité d’effet immédiat, de ses recettes non fiscales, y compris les fonds de concours (troisième alinéa du II de l’article 17), et des prélèvements pouvant être rétrocédés aux collectivités territoriales et à l’Union européenne, ainsi que leur évaluation (2°, 4° et 5° du I), leur rendement étant retracé dans l’état législatif A, annexé à l’article d’équilibre et voté avec lui ;

– l’affectation des recettes au sein du budget de l’État (3° du I) ;

– les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, ceux des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux et de l’autorisation des emplois rémunérés par l’État, ces derniers étant exprimés en équivalents temps plein travaillé, une notion qui pondère les effectifs physiques par leur quotité de travail annuelle (6° du I) ;

– les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau qui, de fait, clôt la première partie (7° du I) ;

– d’une part, les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État, ainsi que les évaluations des ressources et des charges qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau, et, d’autre part, le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an, lesquelles informations sont en pratique dans le même article que celles qui précèdent (8° et 9° du I) ;

– les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État (10° du I), le Conseil constitutionnel ayant précisé, dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 sur la loi de finances pour 2006, que ne seraient pas conformes à la loi organique que des « règles spécifiques soient prévues pour l’utilisation du surplus constaté à partir d’une catégorie particulière de recettes » ([40]) puis, dans sa décision n° 2007-555 DC du 16 août 2007 sur la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, que le principe « n’a ni pour objet ni pour effet de modifier la capacité du législateur à décider, en cours d’année, de nouvelles mesures fiscales » ([41]).

● Il convient de distinguer les équilibres budgétaire et financier. Le premier se rapporte à la couverture des charges par les ressources mentionnées à l’article 3 de la LOLF, à savoir essentiellement les impôts et revenus courants de l’État ([42]), tandis que le second tient compte des flux mentionnés à l’article 25, lesquels ont notamment vocation à combler l’éventuel, mais chronique, déficit ([43]).

Leur complémentarité renforce sensiblement l’office du législateur financier par rapport au cadre de 1959, qui se plaçait sur le seul terrain du remboursement des emprunts antérieurs, sans aborder l’émission de nouveaux titres aux fins d’assurer les dépenses excédant les recettes budgétaires, ni les dérogations à l’obligation de dépôt, auprès de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi qu’à celle de libérer les émissions en euros, ni enfin la limite de la variation de la dette émise par obligations assimilables du Trésor (OAT) et bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel (BTAN) – contrairement à ce que les articles L.O. 111-3 et L.O. 111-9-3 du code de la sécurité sociale prévoyaient depuis 1996 pour les régimes obligatoires de sécurité sociale.

3. La seconde partie

● Sous le titre « moyens des politiques publiques et dispositions spéciales », également observé depuis l’exercice 2004, la seconde partie porte notamment, mais pas seulement sur les dépenses, puisqu’elle a pour objet :

– l’ouverture des crédits, c’est-à-dire le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement par mission pour le budget général (1° du II de l’article 34) ou par budget annexe et par compte spécial, ainsi que les découverts pour ces derniers (3° du II), présentés dans les états législatifs annexés B, C et D, et pour ces catégories d’unités de vote, à la fois le montant du plafond, dans la limite de 3 %, applicable au report par la voie réglementaire, sur le même programme ou un autre poursuivant les mêmes objectifs, des crédits de paiement inscrits sur les autres titres que celui des dépenses de personnel disponibles sur un programme à la fin de l’année (4° du II) et les éventuelles dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année (b du 7° du II) ;

– les autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe (2° du II) ;

– l’autorisation pour l’État d’octroyer des garanties, entendues comme englobant la couverture d’emprunts ou d’actifs, mais aussi des mouvements de stabilisation de taux d’intérêt ou de soutien au commerce extérieur (5° du II), ainsi que de prendre en charge les dettes de tiers ou de souscrire un engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette (6° du II), marquant sur ce point une novation par rapport au cadre organique de 1959, et la fixation du régime de ces opérations ([44]) ;

– les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire, à savoir la fiscalité de l’État dès lors que la modification n’a pas d’effet sur le produit perçu au cours de l’année sur laquelle porte la loi de finances, la fiscalité locale et la fiscalité affectée sans plafond, par exemple aux organismes de sécurité sociale (a du 7° du II) ;

– la répartition des concours aux collectivités territoriales (c du 7° du II) ;

– l’approbation de conventions financières (d du 7° du II) ;

– l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques (e du 7° du II) ;

– les règles relatives à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics (f du 7° du II).

● Si cette précision n’apparaît ni dans la LOLF, ni dans le règlement des deux assemblées parlementaires, les états législatifs annexés répartissant les dépenses entre les missions et programmes du budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux ([45]), ainsi que les mesures permanentes « rattachées » à un budget donné pour en prévoir les modalités d’utilisation, sont, en première lecture et uniquement pour le projet de loi de finances de l’année, les seules unités de vote pour lesquelles la rédaction du rapport de la commission des finances et la défense en séance de la position de cette dernière sur les crédits et les amendements correspondants relèvent de rapporteurs spéciaux, plutôt que du rapporteur général, compétent pour l’ensemble des autres articles et pour la suite de la navette.

Lors de l’examen du PLF pour 2021 en première lecture, quarante-six rapports avaient été confiés à cinquante-deux rapporteurs spéciaux à l’Assemblée nationale et trente-deux l’avaient été à quarante-huit rapporteurs spéciaux au Sénat. Leur répartition varie entre les deux chambres, à la fois parce qu’elle peut légèrement différer de la maquette retenue par le Gouvernement, même si elle la couvre in fine totalement, et parce que chaque commission s’efforce de les distribuer en respectant le poids respectif des forces politiques qui la composent.

Ces unités de vote peuvent également faire l’objet d’avis des autres commissions permanentes.

B. Le pÉrimÈtre de la loi de finances

Certaines dispositions ne peuvent figurer dans aucun autre texte qu’une loi de finances, à titre obligatoire ou facultatif ; d’autres ont la faculté de s’insérer dans toute loi ; d’autres enfin constituent des cavaliers budgétaires.

1. Le domaine obligatoire et exclusif

Aux termes du III de l’article 34 de la LOLF, la loi de finances de l’année doit nécessairement, faute d’encourir la censure du juge constitutionnel :

– dans sa première partie, autoriser la levée des impositions des ressources de l’État et des impositions affectées, contenir leur évaluation, prévoir les plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget, de même que ceux des emplois de l’État, arrêter les données générales de l’équilibre budgétaire et autoriser les mouvements de trésorerie concourant à l’équilibre financier ;

– dans sa seconde partie, fixer le montant des autorisations d’engagement et crédits de paiement, et le cas échéant des découverts, pour les missions, budgets annexes et comptes spéciaux, ainsi que les plafonds des autorisations d’emplois des ministères et budgets annexes.

Le deuxième alinéa de l’article 35 de la LOLF fixe le domaine obligatoire des lois de finances rectificatives, composé des plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget et de celui des emplois de l’État, ainsi que des données générales de l’équilibre budgétaire.

Enfin, l’article 55 de la LOLF impose aux projets de loi de finances de l’année et de loi de finances rectificative de prévoir une évaluation chiffrée de l’incidence, au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes, de chacune de leurs dispositions affectant les ressources ou les charges de l’État.

2. Le domaine facultatif, mais exclusif

En plus, naturellement, des dispositions obligatoires précitées, il s’agit de celles qui ne peuvent résulter d’un autre texte que la loi de finances de l’année et ne peuvent être modifiées que par une loi de finances rectificative, même si ni l’une ni l’autre n’a l’obligation de les comporter :

– en première partie, la modification de l’autorisation de perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à une autre personne morale, l’affectation à une autre personne morale d’une ressource établie au profit de l’État , la ratification des décrets établissant des rémunérations pour service rendu, l’affectation de recettes au sein du budget de l’État, l’évaluation des prélèvements sur recettes, la modification du plafond de la variation nette de la dette et l’utilisation des éventuels surplus du produit des impositions de toute nature ;

– en seconde partie, de la majoration du plafond des reports et des autorisations relatives à l’octroi de garanties de l’État et à la prise en charge de dettes de tiers, ainsi qu’à la fixation du régime de ces deux dernières opérations.

3. Le domaine facultatif, mais partagé

Même si elles ont toute leur place dans la loi de finances et qu’il est de pratique courante de les y concentrer, sont susceptibles de figurer dans toute loi ordinaire les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des ressources de l’État qui affectent ou non l’exercice et des impositions de toute nature ([46]), aux charges de l’État, à ses concours aux collectivités territoriales, à l’approbation de conventions financières, à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, à la comptabilité de l’État et au régime de responsabilité pécuniaire des agents publics.

4. Le domaine interdit, ou les cavaliers budgétaires

À l’occasion de son contrôle sur la LOLF, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, précitée, que celle-ci avait « défini de façon complète et précise le contenu de la loi de finances de l’année », épuisant l’habilitation accordée par le Constituant.

Dès lors, les mesures insusceptibles de se rattacher aux domaines susvisés ont l’interdiction de se trouver dans une loi de finances. L’introduction des cavaliers dans le véhicule budgétaire qui ne leur appartient pas est censurée à avant leur mise en discussion ou après leur adoption (cf. infra).

Le Conseil constitutionnel définit ces cavaliers par la négative via un considérant de principe : « ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État ; elles n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ; elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières ; elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de finances ».

C. Les incidences procÉdurales

L’examen des PLF par les deux assemblées, comme celui des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), de finances rectificatives (PLFR) et de financement rectificatives de la sécurité sociale (PLFRSS), est soumis à des contraintes de procédure plus fortes que celui des autres textes.

Tant au stade de la commission des finances, à l’examen de laquelle il est « immédiatement renvoyé » en application du premier alinéa de l’article 39 de la LOLF, qu’à celui de la séance publique et au cours de chaque lecture, une mesure relevant de la seconde partie ou modifiant sensiblement le solde ([47]) ne saurait être adoptée avant la fixation de l’équilibre par la première.

1. La recevabilité des amendements parlementaires

Le dernier alinéa de l’article 47 de la LOLF dispose que « les amendements non conformes aux dispositions de la présente loi organique sont irrecevables », tandis que le cinquième alinéa de l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale et le premier alinéa de l’article 45 du Règlement du Sénat prévoient que la LOLF est opposable aux amendements déposés par les membres du Parlement dans les mêmes conditions que l’article 40 de la Constitution, c’est-à-dire sur décision du président de la commission des finances, ou sur consultation de ce dernier par les présidents des commissions éventuellement saisies pour avis puis par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat au stade de la séance publique, ses avis étant systématiquement suivis.

Dès lors, les amendements et sous-amendements déposés sur les PLF et PLFR par les députés et sénateurs doivent respecter aussi bien l’article 40 de la Constitution que l’intégralité des dispositions de la LOLF, au plan de sa bipartition comme de son domaine, tandis que ceux portant sur d’autres textes doivent se garder de tout empiétement sur le champ exclusif de la loi de finances ([48]).

● Premièrement, le principe de l’article 40 de la Constitution suivant lequel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d'une charge publique » s’applique, à une exception près, aux amendements déposés sur les articles des PLF et PLFR ou portant article additionnel à ces projets, de rang ordinaire.

Une particularité concerne la signification donnée au sens des mots « charge publique ». Définie par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des présidents successifs des commissions des finances des deux assemblées, cette notion s’exprime avec une acuité particulière car « une loi ordinaire peut réduire ou aggraver une charge publique, mais ne détermine pas le montant de cette réduction ou aggravation ; les lois de finances constituent donc les seuls textes où la notion de charge publique doit être à la fois quantifiée et plafonnée » ([49]).

● Deuxièmement, le président de la commission des finances de chaque assemblée déclare irrecevables les amendements parlementaires méconnaissant la LOLF sur le fond, soit qu’ils empiètent sur le champ des dispositions réservées à l’initiative gouvernementale, telles la création d’une unité de vote, soit qu’ils soient placés dans la mauvaise partie.

● Troisièmement, se voient frappés d’irrecevabilité les amendements parlementaires qui constituent des cavaliers budgétaires, définis par le considérant de principe du Conseil constitutionnel cité supra ou comme des « dispositions qui s’introduisent de manière “impertinente” voire “sans gêne” dans un véhicule législatif qui ne leur appartient pas, sans respect des règles y afférentes » ([50]), conduisant le président de la commission des finances à « repousser les multiples charges de cavalerie, qui, sabre au clair et chevaux écumants, tentent de pénétrer dans la forteresse imprenable des lois de finances ». Il convient de préciser que ce dernier « ne peut pas se montrer “plus royaliste que le roi” [et] ne saurait reprocher à un amendement parlementaire de ne pas relever de la loi de finances quand le Gouvernement se serait affranchi des règles organiques en introduisant en loi de finances » un cavalier et que « certaines mesures qui [s’y] apparentent peuvent être jugées recevables si elles constituent des éléments indivisibles d’un dispositif financier déjà en discussion et relevant du domaine des lois de finances ».

Ne peuvent ainsi venir en discussion sur le PLF ou le PLFR les amendements sur les dépenses des collectivités territoriales – même rattachés à la mission Relations avec les collectivités territoriales – ou de la sécurité sociale.

Si l’examen concomitant des PLF et PLFSS à l’automne peut inciter certains membres du Parlement à déposer sur le premier des amendements se rapportant aux cotisations sociales ou aux charges des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement, ces dispositions ont leur place, à titre exclusif ou non, dans le second en vertu de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

● Quatrièmement, les amendements déposés sur d’autres textes que la loi de finances par les députés ou sénateurs peuvent se voir opposer le domaine exclusif de celle-ci. Le cas le plus fréquent est celui de l’article 36 de la LOLF, précité, qui lui réserve la faculté de détourner vers un affectataire tiers le produit d’une ressource établie au profit de l’État.

2. Le contrôle du Conseil constitutionnel

Si les dispositions de la LOLF s’appliquent tant aux amendements des membres du Parlement qu’à ceux du Gouvernement, seule la recevabilité de ces premiers est vérifiée par le président de la commission des finances.

En cas de saisine du Conseil constitutionnel, celui-ci veille à la fois à la conformité des dispositions qui lui sont déférées avec les normes de rang supérieur à la loi, mais aussi, en soulevant le cas échéant un moyen d’office, à celle de l’ensemble des articles du texte avec la LOLF.

Sur les trente-huit lois de finances ou lois de finances rectificatives dont il a été saisi depuis que la LOLF peut figurer dans ses visas ([52]), le Conseil constitutionnel a considéré que trois seulement étaient totalement conformes et a écarté jusqu’à dix-huit dispositions de la loi de finances pour 2013.

Le juge constitutionnel est donc susceptible de censurer des dispositions adoptées malgré le contrôle qu’effectuent les autorités parlementaires qui, dans le silence de la LOLF ou de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, accordent toujours le bénéfice du doute aux amendements qu’elles examinent et rendent, sur les budgets ultérieurs, des décisions plus éclairées.

Nombre de dispositions de lois de finances dÉclarÉes non conformes

par le Conseil constitutionnel depuis l’applicabilitÉ de la LOLF

Source : tables analytiques du Conseil constitutionnel.

II. Le dispositif proposÉ

Aux 2° à 10° du II, le présent article :

– reprend les recommandations nos 4, 12 et 32 du rapport de la MILOLF, qui visent à ce que la première partie de la loi de finances comporte l’ensemble de la fiscalité d’État, récapitule toutes les taxes affectées et contienne un plafonnement des emplois des opérateurs conforme à la pratique observée depuis 2009 ;

– propose de faire apparaître dans la loi de finances, tant dans l’article d’équilibre qu’au sein des états législatifs annexés aux unités de vote, la distinction entre les ressources et les charges de fonctionnement et d’investissement ;

– tire les conséquences de décisions du Conseil constitutionnel en étendant le domaine facultatif de la seconde partie sur deux questions techniques concernant la répartition du produit de recettes et les dépenses dépassant l’exercice n ;

– donne suite à deux préconisations de la Cour des comptes, tendant à permettre aux objectifs et indicateurs de performance de faire l’objet de vote et à préciser, complémentairement aux crédits ouverts, la typologie des moyens, y compris fiscaux, que l’État consacre à la politique publique concernée.

Le 1° du I porte une coordination concernant l’article liminaire de la loi de finances : l’article 7 de la LOPGFP qui l’a institué obligatoirement devient en effet l’article 1er G de la LOLF (alinéas 34 à 39 de l’article 1er de la présente proposition de loi organique). Le II prévoit que les modifications apportées entrent en vigueur lors du dépôt du PLF pour 2023 et lui soient applicables.

A. Les dispositions pouvant figurer dans la premiÈre partie

La présente proposition de loi organique élargit triplement le domaine de la première partie de la loi de finances.

1. Les dispositions relatives aux ressources de l’État

Le 2° du I rapatrie au sein de la première partie de la loi de finances l’ensemble des dispositions relatives aux ressources de l’État, que leur incidence ait lieu au cours de l’exercice dont le solde est arrêté dans l’article d’équilibre (année n) ou d’un exercice ultérieur (année n + x).

● Il s’agit d’appliquer la recommandation n° 4 de la MILOLF.

D’une part, la proposition de la mission repose sur le constat du caractère sous-optimal de l’examen des dispositions fiscales du PLF au Parlement : « la structure actuelle a pour avantage d’amener logiquement la discussion de l’article d’équilibre et des plafonds de dépenses après l’examen des articles relatifs aux recettes de l’année de la loi de finances. Elle a en revanche pour inconvénient d’entraîner des redondances dans la discussion budgétaire entre la première et la seconde partie. Ainsi, tout amendement proposant une disposition relative à l’assiette, au taux ou aux modalités de recouvrement d’une imposition de toute nature dont le produit est affecté à l’État pourra être discuté en première partie, mais également en seconde partie pourvu que son auteur prévoie une entrée en vigueur différée d’au moins une année par rapport à la disposition discutée en première partie. Le débat a lieu deux fois quand bien même l’amendement discuté en première partie aurait été rejeté par l’une des chambres sur son principe même. »

Naturellement, de nombreux amendements fiscaux sont actuellement déposés en seconde partie pour la simple raison que leur mécanisme n’entraîne pas de conséquences sur l’équilibre de l’exercice n (assujettissement des bénéfices, crédit d’impôt, etc.) ou parce que leurs auteurs souhaitent laisser aux contribuables et à l’administration une année supplémentaire pour s’adapter à la norme.

En revanche, même s’il n’est pas possible de le mesurer précisément, il est communément admis et largement assumé qu’une part significative des amendements à caractère fiscal présentés en seconde partie ne sont que la solution de repli de propositions identiques – à la seule différence donc de leur entrée en vigueur – après leur rejet, leur chute ou leur absence de défense lors de la discussion de la première partie.

D’autre part, la MILOLF n’identifie pas de difficulté technique particulière quant à la conception et à l’actualisation du tableau d’équilibre : « le rapporteur est conscient que l’équilibre budgétaire arrêté à la fin de la première partie ne découlerait pas de l’ensemble des dispositions relatives aux recettes de la première partie, mais seulement de celles des dispositions qui ont un impact budgétaire sur l’année de la loi de finances. Il ne pense toutefois pas que cet obstacle soit dirimant. Il suffirait en effet d’accepter que l’équilibre budgétaire ne prenne en compte qu’une partie des dispositions adoptées avant le vote de l’article d’équilibre, tout comme il est aujourd’hui accepté que soient discutées dans la seconde partie des dispositions qui n’ont et n’auront aucun impact sur les finances de l’État ».

● Cette amélioration de « la fluidité des débats parlementaires et de leur bonne compréhension » aura des incidences procédurales : les règles de recevabilité (cf. supra) s’adapteront et le calendrier parlementaire sera aménagé.

2. Les impositions et taxes affectées

Le 3° du I prévoit que soit récapitulée, dans la première partie, la liste de l’ensemble des impositions de toute nature dont le produit est affecté par l’État, le cas échéant sous plafond, à des personnes morales autres que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou les organismes de sécurité sociale, ainsi que leur rendement prévisionnel.

● Il apparaît que, dans le cadre organique actuel, la marge d’information et d’action du Parlement est limitée à ce propos.

En l’absence de monopole de la loi de finances en matière fiscale, toute disposition législative, codifiée ou non, est susceptible de créer ou de modifier l’affectation de l’intégralité ou d’une fraction du produit d’une imposition de toute nature à une personne morale tierce à l’État et autre que les administrations publiques locales ou de sécurité sociale, certes sous la réserve de l’article 36 de la LOLF, précité, qui réserve au législateur financier la faculté de détourner tout ou partie d’une ressource déjà établie au profit de l’État.

Si l’article 1er de la loi de finances permet bien au législateur de renouveler, chaque année, l’autorisation de lever ces impositions, le PLF n’en fournit pas, pour autant, une appréciation complète. Le fait que toutes, qu’elles soient plafonnées avec un reversement à l’État au-delà de l’écrêtement, ou qu’elles ne le soient pas, figurent, avec l’évaluation de leur montant par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires dans le tome I de l’annexe Voies et moyens, conformément au 1° de l’article 51 de la LOLF, appelle deux tempéraments :

– d’une part, celles dont l’affectation à une personne tierce à l’État est totale n’apparaissent dans le dispositif du PLF que si le Gouvernement ou des membres du Parlement proposent de modifier les dispositions qui les concernent, de sorte que toutes les autres font de facto l’objet d’une reconduction tacite ;

– d’autre part, celles dont l’affectation est partielle sont exhaustivement récapitulées (avec la référence qui, dans une loi de finances ou un autre texte, les a instituées, ainsi que leur plafond) dans une disposition législative unique, à savoir le tableau figurant au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, mais celui-ci n’est pas repris in extenso année après année, de sorte que le PLF puis le texte définitif ne comporte que la mention des seules lignes que des dispositions introduites par le Gouvernement ou des membres du Parlement, au moyen d’ailleurs de leur numéro et non de leur objet ([53]).

L’exemple du PLF pour 2021 éclaire cette difficulté : d’une part, le tableau figurant au I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, précité, comportait soixante-dix-huit lignes avant son dépôt, mais l’article 24 du projet ne mentionnait que les trente lignes pour lesquelles le Gouvernement proposait une évolution (cinq suppressions, vingt-quatre modifications de plafond et un ajout), ce nombre passant à trente-deux dans l’article 82 de la loi (deux modifications de plafond supplémentaires) et, d’autre part, l’annexe Voies et moyens faisait état de deux cent quatre-vingt-six lignes d’affectation.

● La présente proposition de loi vise donc à donner suite à la recommandation n° 12 de la MILOLF : dans le but de « rendre son sens au principe d’universalité, […] il serait opportun de prévoir en loi de finances un vote sur l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale ; l’article sur lequel voteraient les parlementaires récapitulerait dans un tableau l’ensemble de ces taxes et leur rendement prévisionnel ; il permettrait de dresser un bilan de l’ensemble des taxes affectées créées hors loi de finances toute l’année ».

Toutefois le rapporteur constate que la rédaction du présent article ne permet pas de déterminer la forme que prendrait cette nouvelle disposition, ni la portée des amendements qui pourraient être déposés à son propos.

En effet, la MILOLF rappelait son intention que « les taxes affectées à des tiers et non plafonnées demeurent en seconde partie ».

Dès lors, la récapitulation proposée devrait distinguer deux tableaux :

– l’un procéderait, pour les taxes plafonnées, à une rédaction globale du I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, voire d’autres alinéas de ce dernier en fonction de ce qui apparaîtrait opportun ou nécessaire telle année, auquel cas la suppression d’une ligne par le Parlement aurait pour effet de déplafonner l’affectation, au détriment des recettes de l’État ;

– l’autre serait, pour les taxes non plafonnées, une simple insertion dans la loi d’informations figurant actuellement dans une annexe.

Pour conforme qu’elle soit à la lettre du rapport de la mission, cette méthode aurait deux inconvénients :

– elle créerait un double débat sur les impositions et taxes affectées sans plafond, dans chaque partie, alors qu’il n’y en a aujourd’hui qu’un et que, sur la fiscalité d’État, l’objectif est justement d’éviter toute redondance ;

– elle inscrirait en première partie des alinéas au statut mal défini, à la fois parce qu’ils n’auraient pas de réelle portée normative et parce que les amendements s’y rapportant, implicitement possibles, n’auraient aucun effet juridique.

Une alternative serait de prévoir un tableau qui confirmerait ou infirmerait lui-même les affectations et leur éventuel plafond, auquel cas la suppression d’une ligne reviendrait à annuler l’affectation, au profit de l’État, moyennant une coordination ultérieure pour abroger la disposition législative qui l’avait instituée.

Ce choix s’éloignerait de la préconisation de la MILOLF mais se rapprocherait de celle du Conseil des prélèvements obligatoires ([54]) dont elle s’inspirait et qui évoquait clairement un « vote du Parlement […] sur une autorisation de l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale ».

Il ne serait en revanche pas incompatible avec la proposition de retracer en seconde partie, dans les états législatifs annexés correspondant aux crédits au lieu des seuls programmes annuels de performance, l’ensemble des moyens, dont font partie les taxes affectées, concourant à telle ou telle politique publique.

Les travaux de la commission spéciale devront lever cette équivoque.

En tout état de cause, l’article d’équilibre clôturant la première partie ne prendrait en compte, s’agissant des recettes de l’année, que l’écrêtement escompté des impositions et taxes dont l’affectation est plafonnée.

3. La distinction entre les ressources et les charges d’investissement et de fonctionnement dans l’article d’équilibre

Le 4° du I tend à rendre l’article d’équilibre plus clair en y faisant le départ entre les ressources et les charges selon qu’elles correspondent à des postes de fonctionnement ou d’investissement, de manière comparable à la présentation suivie par les collectivités territoriales et de nombreuses entreprises.

Les auteurs de la présente proposition de loi y voient une clarification du débat autour des choix politiques qui engageront notre pays en sortie de crise.

a. Un schéma comptable de l’État précis mais peu lisible

Au nombre des ambitions portées en 2001 par le législateur organique, mais qui n’ont malheureusement connu une appropriation satisfaisante ni de la part du Parlement, ni de celle des responsables en gestion, figure le débat et la maîtrise sur la destination politique des crédits ouverts.

● Cette question avait donné matière à des prises de position concordantes.

Dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi organique, M. Didier Migaud, rapporteur, affichait son souhait d’une « meilleure allocation des ressources publiques disponibles » grâce à une « classification plus opérationnelle des catégories de dépenses » et le 4° de l’article 31 de son texte initial – devenu, après des remaniements qui en ont amoindri la portée, la simple annexe du 3° de l’actuel article 51 – définissait les dépenses de fonctionnement comme celles couvrant les « opérations de consommation immédiate et répétitive de biens non durables, sans incidence sur le patrimoine de l’État, ainsi que les dépenses de transfert » et les dépenses d’investissement comme celles finançant les « opérations à l’origine de la production de biens durables, affectant le patrimoine de l’État, destinés à être immobilisés et amortis ».

Quelques mois plus tôt, M. Laurent Fabius, alors Président de l’Assemblée nationale, considérait qu’une telle nomenclature donnerait une « dimension stratégique aux débats budgétaires » et aiderait à « éclairer les enjeux de nos finances publiques, et notamment le premier d’entre eux : réduire notre dette » ([55]).

● Auparavant encore, M. Jean Arthuis, ministre de l’économie et des finances, estimait nécessaire d’adopter sur ce point la comptabilité des administrations publiques locales, qui suit les principes du plan comptable général, applicable aux sociétés privées : elle est tenue en droits constatés et en partie double, ce qui assure une correspondance entre les ressources et leurs emplois et distingue, pour les dépenses comme les recettes, les opérations de fonctionnement, tenant aux produits et aux charges réguliers, et d’investissement, affectant le patrimoine.

Cette règle est précisément déclinée par les chapitres Ier et II du titre Ier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales et les instructions M14 pour les communes, M52 pour les départements et M76 pour les régions – mais aussi M4 pour les établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, M22 pour les établissements sociaux et médico-sociaux, M31 pour les offices publics de l’habitat, etc. –, que complètent de nombreux guides pratiques établis par la direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur, en collaboration avec les associations d’élus.

● Pourtant, les évolutions apportées au cadre organique de l’État en 2001 peuvent autant être considérées comme un enrichissement que comme une complexification par rapport à celui des débuts de la Cinquième République.

L’article 2 de la LOLF dispose que « les ressources et les charges de l’État comprennent les ressources et les charges budgétaires ainsi que les ressources et les charges de trésorerie ». À cette répartition, qu’il convient de rapprocher de la distinction entre les équilibres budgétaire et financier (cf. supra), s’ajoute, pour les seules dépenses budgétaires, une ventilation par nature.

Ventilation des dÉpenses de l’État au sens de l’ordonNAnce de 1959

et de la LOLF, appliquÉe À la loi de finances initiale pour 2021

Source : commission spéciale et loi de finances initiale pour 2021.

Quand l’article 6 de l’ordonnance de 1959 ventilait les « charges permanentes de l’État » en trois catégories et onze titres, l’article 5 de la LOLF mentionne, sous un vocabulaire inverse, sept titres et dix-huit catégories, d’une importance inégale parmi les crédits ouverts : les dotations des pouvoirs publics (Présidence de la République, assemblées parlementaires, Conseil constitutionnel et Cour de Justice de la République), les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement, les charges de la dette de l’État, les dépenses d’investissement, les dépenses d’intervention et les opérations financières.

Conformément au principe de fongibilité asymétrique prévu au dernier alinéa du II de l’article 7 de la LOLF, les dépenses de personnel (titre 2) ne peuvent être augmentées par des mouvements en gestion, mais toutes les autres combinaisons sont possibles.

b. Une contribution au débat sur la qualité des finances publiques

Ainsi qu’évoqué, l’annexe au PLF – et non aux projets de LFR ou de loi de règlement – prévue par le 3° de l’article 51 de la LOLF propose certes déjà une présentation des recettes et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Toutefois, comme le soulignait le rapport de la MILOLF, « elle est succincte et ne comporte que peu de précisions, alors que la méthodologie utilisée pour distinguer les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement est primordiale ».

Dans le but de renforcer le consentement à l’impôt et la lisibilité de l’autorisation donnée au Gouvernement de dépenser son produit, le 4° du I du présent article prévoit que le tableau qui clôt la première partie et « arrête les données générales de l’équilibre budgétaire » distingue (en divisant, concrètement, les actuelles deuxième et troisième colonnes en quatre sous-colonnes) :

– les ressources budgétaires de fonctionnement, constituées des impositions de toute nature, des revenus courants des activités industrielles et commerciales de l’État et des autres éléments mentionnés au 2° de l’article 3 de la LOLF ([56]), des fonds de concours et des dons et legs consentis à son profit, de ses revenus courants divers, du remboursement des prêts et avances accordés par lui, de ses produits exceptionnels divers et des prélèvements sur recettes européennes ;

– les ressources budgétaires d’investissement, constituées des produits de cession du domaine de l’État, de ses participations financières, ainsi que de ses autres actifs et droits, et enfin des émissions du Trésor ;

– les charges budgétaires de fonctionnement, constituées de la dotation des pouvoirs publics, des dépenses de personnel, de fonctionnement au sens strict du 3° de l’article 5 de la LOLF, d’intervention et des charges de la dette de l’État ;

– les charges budgétaires d’investissement, constituées des dépenses d’investissement au sens strict du 5° du même article et des dépenses d’opérations financières.

B. Les dispositions pouvant figurer dans la seconde partie

Le 5° du I propose deux nouveautés à même de renforcer l’intérêt politique et la clarté de l’examen des unités de vote en dépenses.

1. La sanctuarisation législative de la maquette de performance

Le premier alinéa du 5° du I crée un 1° A au début du II de l’article 34 de la LOLF et inscrit dans le dispositif de la loi de finances la définition des objectifs et indicateurs permettant de mesurer la performance des crédits, lesquels figurent aujourd’hui seulement dans des annexes au projet de loi de finances.

a. Une démarche restée à mi-chemin depuis 2001

Il y a vingt ans, MM. Migaud et Lambert marquaient leur ambition de passer d’une logique de moyens à une culture de la performance : ainsi que le relevait la MILOLF, « la notion est introduite dès l’article 1er [de la LOLF] qui prévoit que les lois de finances “tiennent compte […] des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent” » mais « malgré des apports réels, la démarche de performance n’a pourtant pas pris l’ampleur initialement souhaitée ; elle demeure un mot d’ordre plutôt qu’une matrice des pratiques budgétaires ».

Certes, de nombreux éléments de la maquette contribuent à la mesure de la performance : le regroupement de la dépense par destination et sa justification au premier euro, le chaînage entre la loi de règlement, le DOFP et la loi de finances, rendu plus vertueux encore par le « printemps de l’évaluation », la fiabilisation de la gestion grâce aux différentes comptabilités et à des logiciels modernes, etc.

Néanmoins, le dispositif le plus important, à savoir les objectifs et indicateurs, souffre d’imperfections, également analysées par la MILOLF : il se prête maladroitement à des politiques publiques telles que la sécurité intérieure et extérieure ou l’égalité entre les femmes et les hommes, affiche un nombre d’items trop élevé pour garantir leur appropriation par le Parlement et leur renseignement complet par les administrations, et surtout présente à la représentation nationale des critères différents que ceux que les ministères utilisent dans leur audit interne, leurs relations avec le ministère chargé du budget, la tutelle de leurs opérateurs ou leur communication vis-à-vis des citoyens.

La MILOLF recommandait ainsi de distinguer des « objectifs de nature politique, essentiellement associés aux indicateurs sociaux économique », dont les membres du Gouvernement seraient comptables, et des « objectifs liés à la gestion administrative […] correspondant à l’efficience de la dépense et à la qualité des services publics », sous la responsabilité des directeurs d’administration centrale et secrétaires généraux des ministères, ainsi que d’harmoniser leur schéma au profit de celui soumis à l’examen parlementaire et de renforcer leur pilotage à l’échelle de la mission plutôt qu’à celui, moins stratégique, du programme.

b. Une nouvelle étape à franchir

En 1999, M. Laurent Fabius, Président de l’Assemblée nationale jugeait que « quelque chose de vraiment nouveau se produira si les députés utilisent la connaissance acquise des résultats d’une action politique comme outil dans la discussion budgétaire, au nom de l’intérêt général qu’ils représentent ».

Or, en l’état actuel du droit, comme l’avait relevé le rapport de la MILOLF, « les parlementaires ne peuvent pas fixer ou modifier des objectifs ou des indicateurs de performance, la rédaction et la publication des annexes explicatives étant une prérogative du Gouvernement ; les amendements parlementaires proposant de modifier des objectifs ou indicateurs ne peuvent être déposés, les présidents successifs de la commission des finances ayant décidé qu’ils étaient irrecevables au titre de la LOLF ».

La présente proposition de loi organique lève ce verrou. Les objectifs et indicateurs de performance seraient regroupés dans un nouvel état législatif annexé, amendable et discuté en même temps que les unités de vote des crédits auxquels ils se rapportent.

Sans être inscrite dans la LOLF, l’instauration d’une revue régulière de ces objectifs et indicateurs associant les rapporteurs spéciaux et les services ministériels compétents, par exemple tous les trois ans comme en Suède ([57]), est souhaitable.

2. La consolidation des moyens concourant aux politiques publiques

Le second alinéa du 5° du I crée un 1° B au II de l’article 34 de la LOLF et institue un nouvel état législatif annexé récapitulant, à titre indicatif, l’ensemble des moyens qui, en dépenses comme en recettes minorées ou affectées, concourent à une même politique publique.

La présente proposition de loi organique reprend sur ce point une recommandation de la Cour des comptes tendant à « compléter le périmètre des missions et programmes budgétaires en y faisant figurer l’ensemble des moyens de natures diverses concourant au financement de l’action publique et réexaminer sur une période de trois à cinq ans la pertinence des dispositifs de financement dérogeant aux principes d’unité et d’universalité (dépenses fiscales, opérateurs, taxes affectées, fonds sans personnalité juridique) » ([58]).

Si la seconde branche de cette préconisation relève de la pratique administrative et recueille tout le soutien politique du rapporteur, l’élargissement des missions relève d’une modification du cadre organique.

Actuellement, seule la consultation des programmes et rapports annuels de performances annexés fournit une vision consolidée – quoiqu’imparfaitement –de l’effort budgétaire et fiscal de l’État pour une politique publique donnée. Il s’agirait d’élever ce regroupement au niveau législatif.

Simulation d’une nouvelle mission budgÉtaire

Source : Cour des comptes.

Compte tenu de leur nature – estimations s’agissant des recettes et limitation pour les crédits budgétaires ; État ou personnes morales tierces – et donc de leur position différente dans la loi de finances, il n’est juridiquement pas possible, sans remettre en cause le principe de bipartition et au-delà même de l’éventuelle opportunité de cette solution, d’adopter l’ensemble de ces sommes lors de l’examen des missions.

Il est en revanche proposé de créer un état annexé retraçant l’intégralité des votes survenus à divers moments : comme l’état A sur les recettes, il porterait une simple récapitulation non amendable ; comme les états B, C, D et E, il ferait l’objet d’un appel partiel concomitant à celui de la mission de rattachement.

3. La distinction entre les charges d’investissement et fonctionnement dans les états législatifs annexés

Les 6° et 8° du I, en ligne avec son 4°, prévoient que les états législatifs annexés B, C, D et E fixant le montant des crédits ouverts ou des découverts autorisés pour les missions du budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux fassent le départ entre les charges de fonctionnement et d’investissement.

L’objectif des auteurs de la présente proposition de loi organique est à la fois d’offrir au citoyen prenant connaissance de la loi de finances une clef de lecture plus parlante que celle correspondant aux sept titres de l’article 5 de la LOLF – qui ne disparaîtrait naturellement pas et demeurerait un élément majeur des programmes annuels de performance et de l’exécution – et de fournir au débat parlementaire une nouvelle accroche, politique au sens le plus noble du terme, sur les dépenses qui couvrent des prérogatives régulières de l’État et de ses opérateurs et celles qui traduisent des choix pour l’amélioration de notre société dans l’avenir, aux plans économique, social, écologique, administratif, etc.

Les tableaux de ces états législatifs annexés seront enrichis comme suit.

PrÉsentation des États lÉgislatifs annexÉs (ici : État B)

Format actuel

Nouveau format : première option

Nouveau format : seconde option

Source : commission spéciale.

Il ne revient pas au législateur organique d’imposer à l’exécutif un tel détail dans le format du PLF, mais la première option serait plus logique. En effet, l’article 8 de la LOLF accorde à la distinction entre les autorisations d’engagement et les crédits de paiement une portée juridique plus forte que la ventilation des dépenses par nature, sur le fondement des différentes étapes de leur consommation – engagement, liquidation, ordonnancement et paiement.

4. Les autorisations d’emploi des opérateurs, établissements à autonomie financière et autorités publiques indépendantes

Le 7° du I élève au niveau organique les règles de plafonnement des autorisations d’emploi des autres périmètres que celui des ministères.

Dans le silence de la LOLF, le législateur financier pourrait se border à fixer les emplois de l’État, par ministère et par budget annexe, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Cependant, la loi de finances comporte, en équivalents temps plein (ETP) :

– depuis 2009, un plafond pour les emplois des opérateurs de l’État, réparti par mission et par programme ([59]) ;

– depuis 2010, un plafond pour les emplois de droit local de certains établissements à autonomie financière, répartis sur un ou plusieurs programmes de la mission Action extérieure de l’État ([60]) ;

– depuis 2012, un plafond pour les emplois des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et des autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.

Il est proposé par le présent article de sanctuariser cette pratique.

5. Les impositions de toute nature affectées aux personnes tierces

Le a) du 9° du I poursuit un double objectif. D’une part, par coordination avec le 2° du I, il prévoit que les dispositions relatives aux impositions de toute nature pouvant figurer dans la seconde partie sont celles qui sont affectées à une autre personne morale que l’État. D’autre part, il étend le champ de ces dispositions à l’affectation en elle-même, de sorte qu’il soit possible de faire figurer dans une loi de finances des opérations qui, sans modifier l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement d’une imposition de toute nature qui n’est pas affectée à l’État, conduisent à faire évoluer la répartition de son produit.

Il s’agit de tirer les conséquences de la décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 sur la loi de finances pour 2020, au titre de laquelle le Conseil constitutionnel a jugé (considérants 117 à 122) que le prélèvement sur les droits de mutation à titre onéreux perçus par les quatre départements d’Île-de-France et la ville de Paris que l’article 217 de la loi déférée entendait instituer au profit de la Société du grand Paris – établissement public de l’État à caractère industriel et commercial dont les missions sont définies par l’article 7 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris – constituait un cavalier.

Cette décision retenait le quadruple motif que la disposition ne créait, modifiait ou supprimait aucune imposition de toute nature, ne concernait pas davantage l’assiette, le taux ou les modalités de recouvrement d’une telle imposition et n’était pas un prélèvement sur les recettes de l’État rétrocédé aux collectivités territoriales mais sur les celles de certaines de ces dernières et bénéficiait à une personne morale distincte de l’État ([61]).

6. Les dépenses affectant un exercice ultérieur

Le b) du 9° du I prévoit que peuvent être placées dans la seconde partie les dispositions relatives aux dépenses de l’État, sans qu’elles soient nécessairement imputées à l’exercice dont le solde est arrêté par l’article d’équilibre.

Son objet est également d’adapter le cadre organique des finances publiques pour tenir compte de la jurisprudence constitutionnelle.

● Dans sa décision n° 2018-777 DC du 28 décembre 2018 sur la loi de finances pour 2019, le Conseil constitutionnel a relevé que l’article 210 du texte dont il était saisi instaurait des règles dérogatoires de revalorisation de certaines prestations sociales financées par l’État pour 2019 et 2020 ([62]) et estimé que « si, pour celles qui s’appliquent à l’année 2019, ces dispositions affectent directement les dépenses budgétaires de l’année, au sens du b) du 7 ° du paragraphe II de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001, tel n’est pas le cas de celles qui s’appliquent, au-delà de l’année à venir, à la seule année 2020 ». Par conséquent, les mots les mots « et 2020 », « et en 2020 » et « et est revalorisé de 0,3 % le 1er avril 2020 » ne pouvaient trouver leur place dans la loi de finances pour 2019.

A donc été précisé que les mots « affectant directement les dépenses budgétaires de l’année » figurant à l’article 34 de la LOLF n’autorisent la présence en seconde partie de mesures en dépenses dont l’incidence se prolonge au-delà de l’exercice dont le solde est arrêté par l’article d’équilibre, que si elles commencent lors de ce dernier et sont pérennes.

● Il convient de noter que le législateur organique avait retenu une formulation plus explicite en ce qui concerne les lois de financement de la sécurité sociale. En effet, le 2° du C du V de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que peuvent figurer dans la quatrième partie de ce texte « les dispositions [...] ayant un effet sur les dépenses de l’année ou des années ultérieures des régimes obligatoires de base ou sur les dépenses des organismes concourant à leur financement qui affectent directement l’équilibre financier de ces régimes, à la condition qu’elles présentent un caractère permanent ».

C’est sur ce fondement que, dans sa décision n° 2018-776 DC du 21 décembre 2018 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, le Conseil constitutionnel a jugé que les mots « et 2020 » figurant au premier alinéa de l’article 68 qui lui était déféré étaient contraires à la Constitution. Par dérogation à l’article L. 161-25 du code de la sécurité sociale qui prévoit la revalorisation annuelle de certaines prestations suivant le niveau de l’inflation, ledit alinéa fixait cette revalorisation à 0,3 % pour les années 2019 et 2020 : si l’exception au principe avait un effet direct sur l’équilibre financier du premier exercice visé, elle n’avait pas de caractère permanent et consistait, pour le second exercice, à la simple anticipation d’une décision de ne pas suivre la règle.

● Le présent article permettra au législateur financier d’anticiper l’adoption de mesures dont la charge pèsera sur des exercices ultérieurs ; leur incidence sera neutralisée dans l’article d’équilibre.

C. L’extension du domaine obligatoire

Le 10° du I complète la liste des dispositions que la loi de finances de l’année doit obligatoirement comporter en y intégrant :

– dans la première partie, le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an, afin de renforcer le contrôle du Parlement sur son évolution qui, à défaut d’être prévue par la loi de finances, ne pourrait l’être par aucun autre texte et serait alors « curieusement » ([63]) sans limite, en complément du débat sur la soutenabilité de l’endettement (cf. supra) ;

– dans la seconde partie, les nouvelles dispositions faisant l’objet d’états législatifs annexés au sujet des objectifs et indicateurs de performances ainsi que de la récapitulation de l’ensemble des moyens concourant aux politiques publiques.

III. Les modifications adoptÉes par la commission

La commission a adopté douze amendements.

● Tenant compte de l’avis du Conseil d’État, elle a d’abord, à l’initiative du rapporteur et/ou du président :

– renforcé la normativité de la disposition sur la récapitulation en première partie de l’ensemble des impositions et taxes affectées, afin de préciser qu’au-delà de la vue exhaustive qu’il fournira, ce tableau et les amendements dont il ferait l’objet pourront entraîner la réattribution de tout ou partie du produit des prélèvements concernés à l’État. La Haute assemblée note que les modifications que la seconde partie de la loi de finances apporterait à ces affectations sans effet sur l’équilibre nécessiteront un rappel pour coordination ;

– ajusté la nouvelle présentation du premier tableau de l’article d’équilibre, en y incluant (dons et legs, remboursement des prêts et avances, certains fonds de concours) ou excluant (émissions du Trésor) certains mouvements comme des ressources d’investissement et en y incluant d’autres encore (subventions d’investissement) comme des charges d’investissement, puis indiqué que les prélèvements sur recettes en seront déduits ;

– d’une part, introduit l’alinéa concernant le nouvel état législatif annexé sur les moyens des politiques publiques par le verbe « récapitule », dans le but de confirmer que cet état retracera à titre informatif des sommes qui résultent d’articles de portée juridique diverse et ne sera donc pas amendable et, d’autre part, décidé de ne pas y faire figurer les fonds sans personnalité juridique, à la fois pour ne pas consacrer une pratique au demeurant contraire aux grands principes budgétaires et pour éviter d’inscrire dans la loi des doubles comptes, puisque ces enveloppes sont alimentées soit par des ressources affectées soit par des subventions ;

– placé l’identification des dépenses d’investissement des missions dans le nouvel état législatif annexé plutôt qu’à l’état B, pour ne pas disperser les vecteurs de discussion parlementaire sur la qualité des dépenses comme des recettes publiques et parce que les lignes ou colonnes de l’état B correspondent toutes à des unités limitatives, l’intention des auteurs de la proposition de loi organique n’ayant jamais été de plafonner les crédits de titre 5, mais de les mettre en avant ;

– retenu une formulation de l’alinéa concernant les dépenses pouvant trouver leur place en seconde partie qui, en même temps, respecte l’avis du Conseil d’État, les décisions du Conseil constitutionnel précitées sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2019 et fait montre de cohérence avec la proposition de loi organique n° 4139 de M. Mesnier relative aux lois de financement de la sécurité sociale, en étendant le domaine facultatif aux charges concernant l’année et un nombre déterminé ou non d’années ultérieures, sans donc être nécessairement pérennes, ainsi qu’aux charges dont l’incidence commence une autre année que celle visée par la loi à titre principal tout en présentant un caractère permanent, mais en ne l’élargissant pas aux dépenses non pérennes d’un nombre déterminé d’exercices ultérieurs distincts de celui du texte.

● En outre, la commission a déplacé l’occurrence des deux nouveaux états législatifs annexés dans l’article 34 de la LOLF et a précisé que celui relatif à la maquette de performance concerne aussi les budgets annexes et l’ensemble des comptes spéciaux, au lieu des seuls comptes d’affectation spéciale.

● Par ailleurs, elle a apporté trois modifications techniques au sujet du domaine facultatif du texte budgétaire, en prévoyant que sa seconde partie puisse comporter des dispositions en matière de :

– péréquation entre collectivités territoriales, comme l’avaient progressivement admis les jurisprudences des présidents de la commission des finances des deux assemblées et du Conseil constitutionnel malgré le silence du cadre organique ;

– transfert de données fiscales lorsqu’ils permettent, par exemple en facilitant la vérification de ce que les bénéficiaires de dispositifs publics satisfont aux exigences applicables, des économies ou un rehaussement des recettes ;

– comptabilité « publique » et non seulement « de l’État », dans la double mesure où la LOLF habilitait déjà le législateur financier à traiter de la « responsabilité pécuniaire des agents des services publics » dans leur ensemble et où les comptables publics appartiennent tous au même corps, qu’ils travaillent pour l’État ou un autre organisme.

● Enfin, trois amendements du rapporteur sont d’ordre rédactionnel :

– l’un supprime une coordination déjà opérée à l’article 1er quant au remplacement de la référence à l’article 7 de la LOPGFP par celle au nouvel article 1er G de la LOLF sur l’article liminaire des lois financières ;

– le suivant précise que les « établissements à autonomie financière » visés au titre du plafonnement de leurs emplois sont ceux mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui est par conséquent cristallisé ;

– le dernier adapte la rédaction de l’entrée en vigueur du dispositif.

*

Article 6 Loi de finances de fin de gestion

I. L’État du droit

Si l’objet des lois de finances rectificatives est strictement défini par l’article 35 de la LOLF, la pratique observée jusqu’à récemment n’est pas conforme à l’esprit du législateur organique. Le Gouvernement s’est cependant engagé dans une démarche de sincérisation des lois de finances en recentrant la dernière loi de finances rectificative de l’année sur la régulation des crédits budgétaires.

A. L’existence de lois de finances rectificatives en cours d’annÉe

1. L’objet des lois de finances rectificatives

Les lois de finances rectificatives ou « collectifs budgétaires » sont des lois de finances ([64]) qui ont pour objet de modifier la loi de finances de l’année. L’article 35 de la LOLF leur en confère d’ailleurs le monopole.

Le contenu et la structure des lois de finances rectificative sont définis par référence au contenu et à la structure des lois de finances. Ainsi, comme la loi de finances, les lois de finances rectificatives sont structurées en deux parties. Elles sont précédées d’un article liminaire comportant un tableau de synthèse qui actualise la prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques.

Elles ont un domaine obligatoire, un domaine exclusif et un domaine partagé identiques à ceux des lois de finances, l’article 35 renvoyant à l’article 34 de la LOLF s’agissant de leur définition ([65]). Ainsi, les lois de finances rectificatives peuvent comporter des mesures, notamment fiscales, qui ne portent pas sur l’année en cours.

Le deuxième alinéa de l’article 35 de la LOLF fixe le domaine obligatoire des lois de finances rectificatives, composé des plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget et de celui des emplois de l’État, ainsi que des données générales de l’équilibre budgétaire.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative dispose d’une compétence particulière – partagée avec la loi de règlement – de ratification des ouvertures de crédits opérées par les décrets d’avance prévus à l’article 13 de la LOLF. En cas d’ouverture de crédits par décrets d’avance en cours d’année, l’adoption par le Parlement d’une loi de finances rectificative les ratifiant permet de ne rendre que temporaire l’atteinte à l’autorisation parlementaire.

Il convient d’ailleurs de noter que dans le cas où le Gouvernement prend des décrets d’avance dits « non-gagés », c’est-à-dire en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national au sens du dernier alinéa de l’article 13 de la LOLF, il lui revient de déposer immédiatement ou à l’ouverture de la plus prochaine session du Parlement un projet de loi de finances portant ratification des crédits ainsi ouverts. Compte tenu des contraintes de calendrier et de forme – s’agissant en particulier des annexes budgétaires – qui s’attachent au dépôt des lois de finances initiales et des lois de règlement, l’existence des lois de finances rectificative donne au Gouvernement la possibilité de satisfaire relativement facilement cette exigence à tout moment de l’année civile.

Comme les lois de finances, les lois de finances rectificatives doivent prévoir une évaluation chiffrée de l’incidence, au titre de l’année considérée et, le cas échéant, des années suivantes, de chacune de leurs dispositions affectant les ressources ou les charges de l’État (article 55 LOLF).

On distingue généralement deux types de lois de finances rectificatives :

– les lois de finances rectificatives de fin d’exercice, qui sont traditionnellement utilisées pour régulariser les montants des crédits ouverts en fonction des prévisions les plus proches de l’exécution de la loi de finances initiale ;

– les autres lois de finances rectificatives, qui peuvent être adoptées tout au long de l’année et qui sont généralement nécessaires à la suite d’un changement de conjoncture économique ou d’orientation de politique économique.

En 2020, quatre lois de finances rectificatives ont ainsi été adoptées : trois l’ont été suite au choc macroéconomique constitué par la crise sanitaire et aux mesures de soutien de l’activité prises par le Gouvernement et une a été votée en fin d’exercice.

Les lois de finances rectificatives permettent ainsi au Parlement de contrôler le respect de l’autorisation budgétaire accordée tout en laissant une certaine souplesse au Gouvernement en cas de modification des prévisions effectuées en début d’année. À ce titre, les lois de finances rectificatives sont des instruments concourant à l’affirmation du principe de sincérité budgétaire que la LOLF a consacré. Dans sa décision ([66]) sur la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier ([67]), le Conseil constitutionnel a estimé que la Constitution et les dispositions organiques ([68]) exigeaient que le Gouvernement dépose un projet de loi de finances rectificative dans le cas où il apparaîtrait que « les grandes lignes de l’équilibre économique et financier définies par la loi de finances de l’année se trouveraient, en cours d’exercice, bouleversées ».

2. Un usage dévoyé des lois de finances rectificatives

L’usage qui a été fait jusqu’à récemment des lois de finances rectificatives, tant par le Gouvernement que par les parlementaires, ne semble pas toujours avoir été en conformité avec l’esprit du législateur organique.

Deux types de dévoiement peuvent être relevés :

– en premier lieu, les ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives ont souvent permis de combler des sous-budgétisations initiales, ce qui a par exemple été le cas en 2016 et 2017 et dénoncé par la Cour des comptes ([69]) ;

– en second lieu, les projets de loi de finances rectificative de fin d’année ont constitué à plusieurs reprises des véhicules législatifs commodes permettant au Gouvernement d’inscrire des dispositions de nature fiscale sans impact sur l’année en cours et qui auraient pu figurer dans le projet de loi de finances initiale si elles avaient été prêtes quelques semaines plus tôt dans l’année. À titre d’exemple, le projet de loi de finances rectificative pour 2017, déposé le 15 novembre 2017 ([70])(n° 384) comportait initialement 24 articles qui auraient pu figurer dans le projet de loi de finances initiale. Cette pratique conduit à examiner des mesures fiscales importantes dans des délais précipités puisque les projets de loi de finances rectificative ne bénéficient pas des délais inscrits aux articles 42 et 47 de la Constitution.

Les parlementaires eux-mêmes ont participé au dévoiement des projets de loi de finances rectificative de fin d’année en les utilisant pour déposer des amendements de nature fiscale, dans certains cas identiques à des amendements qui avaient été déposés quelques semaines plus tôt au projet de loi de finances, ce qui entraîne une redondance très forte des débats. Par exemple, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2017 précité, 180 amendements portant articles additionnels ont été déposés par des députés en première lecture.

B. Une pratique depuis 2017 qui tend À recentrer la derniÈre loi de finances rectificative de l’annÉe sur la rÉgulation des crÉdits budgÉtaires

Compte tenu des objections faites par les parlementaires lors de la discussion du second projet de loi de finances rectificative pour 2017 et des critiques adressées par la Cour des comptes sur la gestion de l’exercice 2017 ([71]), le Gouvernement s’est engagé dans la voie de l’amélioration de la qualité de la programmation et de la gestion budgétaires.

D’une part, en 2018, pour la première fois depuis 1985, aucun décret d’avance n’a été pris et le montant des crédits ouverts en loi de finances rectificative de fin d’année net du montant des annulations a été relativement faible, s’établissant à 80 millions d’euros. Cette pratique a été réitérée en 2019 et en 2020. Les circonstances exceptionnelles de l’année 2021 ont cependant conduit le Gouvernement à ouvrir 7,2 milliards d’euros par décret d’avance en 2021 ([72]).

D’autre part, depuis 2018, le projet de loi de finances rectificative de fin d’année ne comporte pas de dispositions de nature fiscale, conformément à l’engagement du Gouvernement.

Cette amélioration ne dépend néanmoins que de la pratique et de la bonne volonté du Gouvernement. Par ailleurs, aucune disposition actuelle n’empêche les parlementaires de déposer des amendements de nature fiscale. Après l’examen remarqué de 295 amendements portant articles additionnels et de nature fiscale sur le PLFR 2018, malgré l’absence de disposition de nature fiscale dans le texte initial, et suite à la prise de position du Rapporteur général Joël Giraud en faveur de la suppression des amendements fiscaux sur le PLFR de fin d’année, seuls 33 amendements fiscaux ont été examinés en première lecture du PLFR de fin d’année 2019 par les députés. En revanche, le nombre d’amendements fiscaux examinés dans le PLFR de fin d’année a de nouveau augmenté en 2020 (119 amendements fiscaux en première lecture à l’Assemblée nationale) mais cette hausse peut être expliquée par le caractère exceptionnel de l’année 2020.

II. LEs modifications portÉes par la proposition de loi

Afin de garantir la réitération de cette pratique de bonne gestion budgétaire, le présent article propose la création d’une nouvelle catégorie de loi de finances correspondant aux actuelles lois de finances rectificatives de fin d’année, dont le domaine serait réduit afin d’en faire une véritable loi de rectification des finances de l’année en cours.

Conformément à la proposition n° 5 de la MILOLF, l’objectif est de restreindre le champ du collectif de fin d’année aux opérations de fin de gestion et d’en exclure toute mesure fiscale. La loi de finances de fin de gestion serait donc constituée de seuls articles de « chiffres », et ne comporterait plus d’articles de « lettres ».

● En premier lieu, le présent article procède à l’insertion de la mention nouvelle des lois de finances de fin de gestion à l’article 35 de la LOLF (a du 1° du I, 3° du I et 5° du I).

● En deuxième lieu, l’article détermine le champ de compétence des lois de finances de fin de gestion.

Ainsi, les lois de finances de fin de gestion ont le même domaine obligatoire que les lois de finances rectificatives, composé des plafonds des dépenses et des charges de toutes les unités du budget et de celui des emplois de l’État, ainsi que des données générales de l’équilibre budgétaire (3° du I).

Les lois de finances de fin de gestion peuvent, comme les lois de finances rectificatives, ratifier, le cas échéant, les modifications apportées aux crédits par décret d’avance (2° du I).

Les lois de finances de fin de gestion ont un champ de compétence plus restreint que celui des lois de finances rectificatives. Il est important de souligner que l’exclusion de ces dispositions s’appliquerait, d’une part, au Gouvernement, qui ne pourrait insérer de telles dispositions dans le projet de loi de finances de fin de gestion initial, ou par amendement au cours de la navette, et, d’autre part, à l’ensemble des parlementaires qui ne pourraient plus déposer d’amendement portant sur des sujets exclus du champ de cette loi de finances de fin d’année.

Serait ainsi exclu de leur champ l’ensemble du domaine facultatif des lois de finances (4° du I) soit :

– toute disposition relative aux ressources de l’État et à la fiscalité affectée, qu’elles affectent ou non l’équilibre budgétaire, une exception étant prévue pour les dispositions tendant à modifier pour l’année en cours l’affectation d’impositions de toute nature ;

– les dispositions relatives aux dépenses budgétaires, sauf celles qui affectent directement l’année en cours ([73]) ;

– et de façon plus accessoire, les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales, l’approbation des conventions financières, les dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, relatives à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

L’article prévoit également qu’une partie du domaine exclusif des lois de finances soit exclue du champ des lois de finances de fin de gestion :

– d’une part, les dispositions relatives à l’évaluation des recettes budgétaires et à la fixation des plafonds de dépenses et des plafonds d’emploi (4° du I), cette exclusion relevant manifestement d’une erreur de plume puisque ces dispositions correspondent en partie à la raison d’être des lois de finances rectificatives et, a fortiori, des lois de finances de fin de gestion. À noter que la fixation des plafonds de dépenses et des plafonds d’emploi fait d’ailleurs partie du domaine obligatoire de la loi de finances de fin de gestion (voir supra) ;

– et, d’autre part, les dispositions relatives à l’autorisation de l’octroi des garanties de l’État et de la prise de charge de dettes de tiers (b et du c du 1° du I).

Le présent article interdit également aux lois de finances rectificatives et aux lois de finances de fin de gestion de comporter toute autre disposition que celles prévues au I et au II de l’article 34 de la LOLF.

Il est important de préciser ici que l’intention du législateur n’est aucunement de priver le Gouvernement de la possibilité de prendre des mesures de « lettres » en fin d’année : le Gouvernement garderait en effet la possibilité de prendre des mesures fiscales nouvelles dans le cadre d’une loi ordinaire après avoir déposé un projet de loi de fin de gestion ou de présenter un projet de loi de finances rectificatives plutôt qu’un projet de loi de fin de gestion. Le Gouvernement reste donc libre d’user ou non de sa faculté de dépôt d’un projet de loi de fin de gestion.

● Enfin, le II du présent article prévoit que ces modifications de l’article 35 de la LOLF, ainsi que celles prévues au II de l’article 2 de la présente proposition de loi, entrent en vigueur à compter du 1er janvier 2023.

III. les Modifications adoptÉes par la commission

La commission spéciale a adopté six amendements sur cet article.

• Trois amendements sont issus des propositions de modifications du Conseil d’État et ont été portés par le rapporteur Laurent Saint-Martin et le président Éric Woerth :

– le premier amendement supprime l’erreur de rédaction relevée supra qui excluait du champ des lois de finances de fin de gestion une partie substantielle de leur raison d’être, soit les dispositions relatives à l’évaluation des recettes budgétaires et à la fixation des plafonds de dépenses et des plafonds d’emploi.

– le deuxième supprime l’interdiction, faite aux lois de finances rectificatives et aux lois de finances de fin de gestion, de comporter toute autre disposition que celles prévues au I et au II de l’article 34 de la LOLF qui apparaît inutile, dès lors que l’article 34, auquel renvoie l’article 35, limite déjà strictement le champ d’intervention possible des lois de finances.

– le troisième amendement reprend une modification plus substantielle proposée par le Conseil d’État qui porte sur le champ des lois de finances de fin de gestion.

S’il ne relevait pas de difficulté juridique et constitutionnelle concernant l’exclusion du domaine facultatif des lois de finances, le Conseil d’État considérait néanmoins dans son avis qu’il était préférable d’éviter au maximum la situation dans laquelle le Gouvernement serait obligé de déposer un nouveau projet de loi ordinaire, après avoir pris un projet de loi de fin de gestion. Ainsi, cet amendement réintroduit les mesures relevant de l’autorisation de l’octroi de garanties de l’État et de la prise en charge de dettes de tiers, qui font partie du domaine exclusif des lois de finances, dans le champ des dispositions pouvant figurer au sein d’une loi de finances de fin de gestion afin de permettre de traiter l’hypothèse de circonstances exceptionnelles exigeant l’utilisation de telles dispositions en fin d’année. Les deux crises traversées par la France en 2008 et 2020 ont en effet nécessité le recours à des garanties de l’État et cette nécessité pourrait se présenter à nouveau, dans la période de fin d’année.

Seul le domaine facultatif de la loi de finances serait donc exclu du champ de la loi de finances de fin de gestion, ce qui permettrait d’améliorer la lisibilité du dispositif. La loi de finances de fin de gestion pourrait donc comporter certains articles de « lettres » mais ni mesures fiscales, ni mesures relatives aux dépenses de l’année.

• La commission a adopté trois autres amendements du rapporteur : un amendement rédactionnel, un amendement de coordination qui procède à l’introduction de la notion de loi de finances de fin de gestion à l’ensemble des articles traitant des lois de finances rectificatives dans la LOLF, et un dernier amendement qui tire la conséquence du rapatriement à l’article 2 de la mention de la date d’entrée en vigueur du II de l’article 2, initialement inscrite à l’article 6 de la proposition de loi organique.

*

Article 7 Avancement de la date de dépôt des annexes générales

L’article 39 de la loi organique porte sur la date et les modalités de dépôt du projet de loi de finances de l’année et de ses annexes. Il prévoit un dépôt du projet de loi de finances et de ses annexes explicatives antérieur à celui fixé pour les annexes générales. Ce décalage ne paraît plus justifié aux auteurs de la présente proposition de loi.

I. L’État du droit

Le projet de loi de finances ainsi que les documents prévus par les articles 50 et 51 de la LOLF doivent être déposés au plus tard le premier mardi d’octobre. Une exception est faite pour les annexes générales du 7 ° de l’article 51 pour lesquelles des délais ad hoc sont prévus pour chacune d’entre elles.

A. Le dÉpÔt du projet de loi de finances et de ses annexes

Les articles 50 et 51 de la LOLF recensent l’ensemble des informations et documents qui doivent faire l’objet d’une transmission au Parlement en vue de l’examen de la loi de finances de l’année.

Ceux-ci prennent la forme d’annexes qui relèvent de deux catégories : les annexes dites « explicatives » et les annexes considérées comme « générales ». Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l’article 10 de la présente proposition de loi pour trouver une revue exhaustive de ces documents.

1. Les annexes explicatives et les annexes générales

Les annexes explicatives sont prévues par les articles 50 et par les 1° à 6° et le 8°de l’article 51 de la LOLF. Il s’agit principalement du rapport économique social et financier (RESF), de l’ « évaluation des voies et moyens », des projets annuel de performance, ou « bleus » budgétaires, portant sur les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux et, enfin, de l’évaluation préalable de certains articles de la LOLF.

Les annexes générales prévues par le 7° de l’article 51 de la LOLF ont une vocation informative plus large que l’explicitation du contenu de la loi de finances. Ils relèvent de deux catégories : les « jaunes » et les « oranges » budgétaires.

Les « jaunes budgétaires » rassemblent l’ensemble de l’information financière d’une politique publique donnée. Conformément à une recommandation de la MILOLF ([74]), l’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([75]) recense désormais la liste des jaunes budgétaires.

Les documents de politique transversale, ou « oranges budgétaires », regroupent dans un document l’ensemble des financements qui concourent à une politique publique interministérielle. Les « oranges budgétaires » sont énumérés à l’article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

2. Un dépôt fixé au premier mardi d’octobre pour le projet de loi de finances et ses annexes explicatives

a. Un délai de dépôt simultané pour le projet de loi de finances et ses annexes explicatives…

Le premier alinéa de l’article 39 de la LOLF dispose que le projet de loi de finances et ses annexes explicatives doivent être déposés « le premier mardi d’octobre de l’année qui précède celle de l’exécution du budget ».

À cette date, conformément à l’article 39 de la Constitution, le Gouvernement doit déposer sur le bureau de l’Assemblée nationale, qui en est saisie en priorité, le projet de loi de finances.

b. …qui fait courir le délai d’examen de la loi fixé par la Constitution

i. Un encadrement strict par la Constitution et la loi organique

L’échéance du premier mardi d’octobre permet au Parlement d’exercer ses prérogatives budgétaires sans préjudice du respect du délai d’examen encadré par l’article 47 de la Constitution et limité à soixante-dix jours. Comme l’a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le délai fixé pour le dépôt du projet de loi de finances et de ses annexes a pour objet d’assurer que « l’information nécessaire sera fournie aux membres du Parlement pour se prononcer en connaissance de cause sur le projet de loi de finances » ([76]).

Le dépôt et la distribution du projet de loi de finances et de ses annexes explicatives sur le bureau de l’Assemblée nationale font courir le délai d’examen de projet de loi de finances. Comme indiqué par le Conseil constitutionnel dans son interprétation de l’article 39 de la LOLF, le dépôt et la distribution du projet de loi de finances et de ses annexes explicatives constituent « le point de départ des délais fixés par les deuxièmes et troisièmes alinéas de l’article 47 de la Constitution » ([77]).

ii. Une interprétation et une pratique plus souples

Toutefois, l’interprétation de ces contraintes par le juge constitutionnel permet en pratique de s’en écarter légèrement.

D’une part, le Conseil constitutionnel fait preuve d’une certaine souplesse dans l’appréciation de ces délais. Comme l’indique le considérant 75 de la décision précitée : « si, par suite des circonstances, tout ou partie d’un document soumis à l’obligation de distribution susmentionnée venait à être mis à la disposition des parlementaires après la date prévue, les dispositions de l’article 39 ne sauraient être comprises comme faisant obstacle à l’examen du projet de loi de finances ; que la conformité de la loi de finances à la Constitution serait alors appréciée au regard tant des exigences de la continuité de la vie nationale que de l’impératif de sincérité qui s’attache à l’examen de la loi de finances pendant toute la durée de celui-ci » ([78]). En conséquence, l’absence de dépôt de tout ou partie des annexes ne fait pas obstacle à l’examen du projet de loi de finances.

D’autre part, depuis le milieu des années 1990, le point de départ du délai d’examen repose sur l’envoi par le Gouvernement d’une lettre du secrétaire général du Gouvernement au président de l’Assemblée nationale qui, « en complément de dépôt », dresse la liste de toutes les annexes ayant un caractère obligatoire. Les délais constitutionnels commencent à courir le lendemain de la date de cette récapitulation.

Depuis le début de la mise en œuvre de la LOLF en 2005, cette liste porte sur l’ensemble des annexes explicatives du 1 ° au 6 ° et du 8 ° de l’article 51 de la LOLF. Seules n’y figurent donc pas les « annexes générales » (7 ° de l’article 51).

À titre d’illustration, pour l’examen du projet de loi de finances pour 2021, la date limite du dépôt du texte et de ses annexes explicatives était fixée au mardi 6 octobre. En revanche, la « lettre récapitulant la liste des documents distribués » n’a été reçue que le vendredi 9 octobre. Le samedi 10 octobre a constitué le point de départ du délai d’examen du texte qui expirait soixante-dix jours plus tard, soit le 18 décembre ([79]).

3. Des délais adaptés pour chaque annexe générale

Le second alinéa de l’article 39 prévoit des délais particuliers pour les annexes générales. Il dispose que chaque annexe générale doit être déposée sur le bureau des assemblées « au moins cinq jours francs avant l’examen, par l’Assemblée nationale en première lecture, des recettes ou des crédits auxquels elle se rapporte ».

B. Le dÉcalage du dÉpÔt des annexes gÉnÉrales ne permet pas une exploitation satisfaisante de ces documents

La MILOLF a estimé que les délais de transmission des annexes générales étaient « peu compatibles avec une analyse approfondie des données qu’ils présentent » ([80]).

En premier lieu, le nombre et le volume des annexes générales n’ont cessé d’augmenter. L’appropriation de ces 21 documents, de plus de 3 000 pages au total, n’est pas toujours possible quelques jours avant le passage en séance.

ÉVOLUTION du nombre de jaunes et D’ORANGES budgÉtaires

Source : Commission des finances d’après le site performance publique

En second lieu, le délai de transmission des annexes générales n’a pas toujours été respecté. La mission d’information relative à la LOLF ([81]) citait l’exemple d’une annexe déposé le jour de l’examen en séance à l’Assemblée nationale des crédits auxquels elle se rapportait. Par ailleurs, certains oranges budgétaires, à l’image du rapport sur la « politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies », ne se rapportent à aucune mission budgétaire en particulier rendant le délai de l’article 39 caduc.

Le Conseil constitutionnel ne sanctionne pas le non-respect du délai de transmission fixé par le second alinéa de l’article 39. Il a estimé en 2018 que la nature même des annexes générales conduit à ne pas considérer un éventuel dépôt tardif comme une atteinte « à la sincérité et à la clarté du débat parlementaire » ([82]). Les requérants faisaient valoir le fait que le document de politique transversale relatif à l’outre-mer, comportant 483 pages, avait été diffusé au cours de la séance relative à l’examen des crédits de la mission Outre-mer. Les requérants avaient, en outre, retracé en annexe de leur saisine les dates de réception des annexes générales.

Le projet de loi de finances pour 2021 s’est caractérisé par un progrès substantiel. Plusieurs annexes générales ont été déposées simultanément au projet de loi de finances et toutes l’ont été avant le début de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances en séance publique.

II. Les modifications apportÉes par la proposition de loi

Le I du présent article supprime le second alinéa de l’article 39 qui prévoit un délai particulier pour le dépôt des annexes générales. Par conséquent, leur dépôt deviendrait concomitant à celui du projet de loi lui-même et de ses annexes explicatives.

Le II prévoit l’entrée en vigueur de cette disposition pour le projet de loi de finances de l’année 2023.

III. Les Modifications adoptÉes par la commission

Le Conseil d’État a considéré que cet article ne soulevait pas de difficulté constitutionnelle.

La commission a adopté un amendement sur proposition du rapporteur qui vise à supprimer la mention de la distribution du projet de loi de finances et de ses annexes à l’article 39.

Cette mention répond à une particularité des projets de loi de finances. En principe, l’impression d’un projet de loi relève de la responsabilité de l’assemblée sur le bureau de laquelle il est déposé. Au regard du volume et de la complexité des documents budgétaires accompagnant le projet de loi de finances, leur impression et leur distribution ont été dévolues au Gouvernement. Celui-ci doit les remettre en format papier à l’Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d’octobre pour le projet de loi et les annexes explicatives, et selon le délai fixé par le second alinéa de l’article 39 de la LOLF pour les annexes générales.

Sans remettre en cause complètement cette pratique, la portée de l’amendement adopté par la commission est double. D’une part, il permet de ne plus lier le dépôt du projet de loi de finances et de ses annexes à leur impression ; cette dernière pouvant être légèrement décalée. D’autre part, il permet d’envisager à l’avenir une transmission dématérialisée de tout ou partie des documents budgétaires, en fonction des souhaits exprimés par les assemblées.

*

Article 8 Printemps de l’évaluation

I. L’État du droit

L’examen du projet de loi de règlement de l’année n-1 est un temps consacré, notamment depuis la naissance du Printemps de l’évaluation, à l’analyse de la gestion des politiques publiques mises en œuvre.

A. Le calendrier du projet de loi de rÈglement

Aux termes de l’article 1er de la LOLF, la loi de règlement a le caractère de loi de finances. Elle se distingue des autres de lois de finances en raison de son objet : alors que les lois de finances initiales et rectificatives sont des lois de prévision, la loi de règlement est principalement un texte de constatation et d’approbation des différents comptes et d’ajustement de l’autorisation parlementaire initiale. Depuis quelques années, elle apparaît également comme un véritable support de l’analyse de la gestion des politiques publiques mises en œuvre au cours de l’année. Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l’article 2 de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur l’objet de la loi de règlement et les documents qui lui sont annexés.

L’article 46 de la LOLF prévoit que le Gouvernement dépose et distribue le projet de loi de règlement et tous les documents qui doivent lui être joints avant le 1er juin de l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte. Cette date a été retenue en 2001 afin de laisser suffisamment de temps aux parlementaires pour examiner l’exécution du budget écoulé avant le dépôt du projet de loi de finances de l’année suivante (chaînage vertueux).

Dans la pratique, ce calendrier est décalé les années d’élections législatives. Depuis la mise en œuvre de la LOLF, trois législatures se sont achevées le 18 juin 2007 pour la XIIe, le 19 juin 2012 pour la XIIIe et le 20 juin 2017 pour la XIVe, ces dates ne donnant pas matériellement le temps à l’Assemblée nationale d’examiner le texte avant que la fin de la législature n’entraîne la caducité de ce texte en instance devant l’Assemblée nationale ([83]). Ainsi, les projets de loi de règlement du budget 2007, 2011 et 2016 ont été déposés respectivement les 27 juin 2007, 27 juin 2012 et 29 juin 2017.

Le Conseil constitutionnel a précisé que les délais d’examen prévus à l’article 47 de la Constitution pour les projets de loi de finances ne s’appliquaient pas aux projets de loi de règlement ([84]). De même, il a décidé que la procédure d’urgence ne s’appliquait pas de façon automatique aux lois de règlement ([85]).

Depuis l’examen du projet de loi de règlement du budget de 2005, plusieurs initiatives ont conduit à revaloriser progressivement l’examen du projet de loi de règlement : auditions des ministres, de responsables de programmes, rédaction de notes par les rapporteurs spéciaux puis de rapports sur l’exécution des crédits. Ces différentes initiatives ont débouché sur la mise en place d’un temps consacré au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques menées par le Gouvernement, matérialisé depuis 2018 par la mise en place du Printemps de l’évaluation à l’Assemblée nationale (voir infra).

Afin de laisser suffisamment de temps aux parlementaires pour analyser les résultats de gestion du budget de l’année précédente, le Gouvernement a, accepté de déposer le projet de loi de règlement et ses annexes avant le 1er juin : les projets de loi de règlement du budget 2017, 2018, 2019 et 2020 ont respectivement été déposés les 23 mai 2018, 15 mai 2019, 2 mai 2020 et 14 avril 2021.

B. La naissance du printemps de l’Évaluation

Face au constat unanimement partagé d’un déséquilibre entre le temps de l’autorisation parlementaire à l’automne et le temps de l’examen des résultats de l’action publique au printemps lors du vote de la loi de règlement, la commission des finances de l’Assemblée nationale a mis en place depuis 2018, à cadre constitutionnel et organique constant, un Printemps de l’évaluation, qui « devient le lieu de convergence de tous [les] travaux d’évaluation ([86]) ».

Ce Printemps de l’évaluation consiste en l’évaluation, au cours du premier semestre de l’année, d’une politique publique, par chaque rapporteur spécial, qui présente ses travaux en commission des finances, réunie sous la forme de commissions d’évaluations des politiques publiques (CEPP). Tous les ministres sont auditionnés par la commission des finances à cette occasion et répondent aux observations des rapporteurs spéciaux et de l’ensemble des députés présents portant d’une part sur la gestion de l’exercice précédent, et, d’autre part, sur les conclusions des travaux menés par les rapporteurs spéciaux.

Ces travaux d’évaluation font ensuite l’objet d’un examen en séance publique, au cours d’une semaine de contrôle, sous la forme de débats ou de l’adoption de propositions de résolution, à l’initiative des groupes politiques ou du temps consacré à la commission des finances.

Malgré les inconvénients intrinsèques à cet outil, les propositions de résolution ne pouvant pas faire l’objet d’amendements et étant soumises à un contrôle préalable du Gouvernement qui vérifie que leur adoption ou leur rejet ne serait pas « de nature à mettre en cause sa responsabilité » et qu’elles ne contiennent pas d’« injonctions à son égard », cet instrument a permis aux rapporteurs spéciaux de porter en séance publique leurs travaux et a traduit le consensus de l’Assemblée sur les conséquences à tirer des conclusions de certaines évaluations.

Un rapport d’information de la commission des finances regroupant l’ensemble des éléments synthétiques exposés dans les rapports spéciaux et lors des discussions en commission est ensuite publié.

Les quatre années de pratique du Printemps de l’évaluation ont donné lieu à des configurations différentes en séance :

– en 2018 et en 2019, la priorité a été donne à l’adoption de propositions de résolutions. Par exemple, en 2019, sept résolutions ont été adoptées, cinq inscrites sur proposition de la commission des finances et deux inscrites à la demande des groupes. Sur ces sept résolutions, deux sont issues du groupe d’opposition Les Républicains, ce qui démontre la logique transpartisane de l’exercice ;

– en 2020, en raison de la situation exceptionnelle liée à la pandémie de covid-19, les travaux d’évaluation ont été réorientés vers un thème unique : l’impact de l’actuelle crise sanitaire en termes de mobilisation des crédits budgétaires et de déploiement des politiques publiques. Les CEPP se sont déroulées en visioconférence et les ministres n’ont pas été auditionnés. Une séance publique a été consacrée à un débat sur le rapport d’information de la commission des finances sur le printemps de l’évaluation le mercredi 10 juin 2020 ;

– en 2021, les CEPP ont eu lieu en présentiel et les ministres ont été auditionnés à cette occasion, comme en 2018 et 2019. Un débat en séance publique a été consacré à la restitution des travaux des commissions des finances et des affaires sociales sur le Printemps de l’évaluation. Un printemps social de l’évaluation a en effet été mis en place depuis 2020 par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale. Aucune résolution n’a été inscrite sur proposition de la commission des finances mais le groupe Les Républicains a inscrit une proposition de résolution sur son créneau réserve, qui a été rejetée par l’Assemblée nationale le mardi 15 juin 2021 ([87]).

Cette nouvelle organisation permet de renforcer la logique de responsabilisation des ministres, qui rendent compte de l’exécution des crédits de façon plus approfondie qu’auparavant, et contribue à la diffusion de la culture de l’évaluation au sein de la commission des finances. Ce dispositif permet également de rééquilibrer les temps d’examen dédiés à la prévision et à l’exécution.

Le Printemps de l’évaluation a été inscrit dans le Règlement de l’Assemblée nationale lors de sa réforme du 4 juin 2019. Le nouvel article 146-1-1 prévoit ainsi que « la Conférence des présidents peut décider qu’une semaine prévue à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale » et qu’ « elle peut inscrire à l’ordre du jour de cette semaine des propositions de résolution déposées en application de l’article 34-1 de la Constitution et portant sur l’exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ».

II. Droit proposÉ

Dans l’objectif d’asseoir les deux pratiques observées ces dernières années, le présent article avance au 1er mai le délai de dépôt du projet de loi de règlement et inscrit dans la LOLF la possibilité pour les assemblées d’instituer des séances consacrées à l’examen des travaux effectués pendant le Printemps de l’évaluation.

A. Des dÉlais de dÉPÔt du projet de loi de rÈglement raccourcis

Le 1° du présent article modifie l’article 46 de la LOLF en avançant du 1er juin au 1er mai la date avant laquelle le Gouvernement dépose et distribue le projet de loi de règlement et ses annexes. Il inscrit ainsi au rang organique la pratique observée ces dernières années d’un dépôt anticipé de ce texte afin de garantir aux parlementaires un temps suffisant pour l’analyse des documents budgétaires annexés à ce projet de loi avant son examen en séance publique.

L’avancée de la date de dépôt du projet de loi de règlement et de ces annexes participe ainsi à la revalorisation de la période du Printemps de l’évaluation. À terme, une simultanéité de l’examen parlementaire des textes d’approbation des comptes de l’État et de la sécurité sociale ([88]) pourrait être envisagée, pour consolider une séquence dédiée à un printemps de l’évaluation élargi. Un décalage d’un mois entre le dépôt de ces deux textes résulterait des rédactions actuelles des deux propositions de loi organiques examinées par la commission spéciale, l’article 3 de la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoyant un dépôt avant le 1er juin.

Cette modification de la date de dépôt du projet de loi de règlement implique que la Cour des comptes soit en mesure de publier pour le 1er mai son rapport relatif aux résultats de l’exécution de l’exercice antérieur et aux comptes associés et la certification des comptes de l’État. Elle implique aussi que la publication de l’avis du Haut Conseil des finances publiques joint à ce texte soit avancée au 1er mai.

Ce nouveau calendrier budgétaire, tel que prévu par la présente proposition de loi organique, a pour conséquence de rapprocher dans le temps deux séquences distinctes : la discussion autour des orientations des finances publiques dans le cadre du débat sur le programme de stabilité, les rapports du Gouvernement et de la Cour des comptes sur ce sujet devant être déposés avant le 30 avril (voir commentaire de l’article 1er supra) et le dépôt du projet de loi de règlement et des différents rapports susmentionnés qui lui sont joints.

Si ces deux calendriers se superposeront en partie, le législateur organique a souhaité conserver le caractère spécifique de chacune de ces séquences. En aucun cas ce changement ne doit conduire à fusionner les rapports ou les débats ayant trait, d’une part, à l’orientation pluriannuelle des finances publiques et, d’autre part, à l’évaluation des résultats de gestion de l’année passée.

B. L’inscription du printemps de l’Évaluation au rang organique

Le 2° du présent article complète l’article 46 de la LOLF en indiquant que : « la Conférence des présidents de chaque assemblée peut décider qu’une semaine prévue à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution est consacrée prioritairement au contrôle de l’exécution des lois de finances », reprenant à l’identique la disposition prévue dans le Règlement de l’Assemblée nationale à son article 146-1-1.

Cet alinéa donne ainsi une assise organique à la pratique du Printemps de l’évaluation observée ces quatre dernières années au sein de l’Assemblée nationale. Cette disposition est issue de la recommandation n° 38 du rapport de la MILOLF.

La rédaction retenue permet de garder de la souplesse pour que l’exercice du printemps de l’évaluation puisse évoluer dans le temps, à l’épreuve de la pratique parlementaire.

III. lES Modifications adoptÉes par la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

Pour rappel, le Conseil d’État a souligné dans son avis l’absence de caractère normatif de la disposition prévue au 2° du présent article qui se contente d’inscrire la possibilité pour chaque assemblée de consacrer une semaine d’ordre du jour dédiée au contrôle de l’action du Gouvernement au contrôle de l’exécution des lois de finances. Le Conseil d’État n’a pas identifié de problème constitutionnel mais a relevé que l’article 48 de la Constitution ne renvoie pas à une loi organique. Pour l’ensemble de ces raisons, il a suggéré la suppression de cet alinéa.

Si l’inscription au niveau organique n’apparaît pas indispensable pour permettre l’organisation du Printemps de l’évaluation, la pratique des quatre dernières années l’ayant bien démontré, le rapporteur considère que cette inscription, même symbolique, est indispensable pour revaloriser le temps consacré au contrôle de l’exécution des lois de finances.

Concernant les considérations juridiques relevées par le Conseil d’État, le rapporteur rappelle que la disposition retenue n’est qu’une simple possibilité donnée à chaque assemblée et que son inscription dans le règlement de l’Assemblée nationale a été validée par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, il estime que l’habilitation inscrite à l’article 47 de la Constitution qui prévoit que le Parlement « vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique » couvre la possibilité pour le législateur organique de prendre ce type de mesures.

*

Article 9 Rapport sur la dette et consécration au rang organique du tiré-à-part

I. L’État du droit

La LOLF ne contient actuellement aucun article traitant de la transmission d’informations au Parlement sur le sujet la dette « toutes administrations publiques » et ne prévoit pas formellement la transmission du tiré-à-part, document indispensable pour le Parlement dans le cadre de la préparation des futurs débats sur le projet de loi de finances de l’année suivante.

A. l’absence d’un temps consacrÉ au sujet de la dette publique

L’information à disposition des parlementaires sur la dette publique, qui comprend l’ensemble des emprunts publics contractés par l’État, la Sécurité sociale et les collectivités territoriales, est multiple mais partielle et dispersée. Surtout, aucun moment n’est consacré, au sein du Parlement, à un débat sur la dette publique, sujet qui a pourtant pris une importance de premier plan ces dernières années :

– les débats de l’automne budgétaire ou du printemps sur la mission Engagements financiers de l’État ne portent que sur les caractéristiques de la dette de l’État. Les documents budgétaires annexés à cette mission contiennent des informations riches sur les caractéristiques de cette dette mais ne permettent pas d’avoir de vision « toutes administrations publiques » ;

– le programme de stabilité, transmis chaque année à la Commission européenne au mois d’avril, comporte, entre autres, des éléments sur la trajectoire et la soutenabilité de la dette publique, mais la tenue d’un débat sur ce programme n’est pas obligatoire. En 2021, une même audition des ministres en commission des finances a porté à la fois sur le programme de stabilité et sur la loi de règlement et aucun débat n’a été organisé en séance publique sur le programme de stabilité ;

– la Cour des Comptes publie chaque année, en prévision du débat d’orientation sur les finances publiques qui a lieu en juillet, un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, dont une partie est consacrée à la trajectoire de la dette publique. Cette publication fait l’objet d’une audition de la Cour par chaque assemblée.

Le Parlement dispose, au même titre que tous les citoyens, d’autres sources d’informations sur la dette : l’Agence France Trésor publie notamment un bulletin mensuel et un rapport d’activité annuel qui donnent des précisions sur les caractéristiques de la dette de l’État et l’INSEE publie régulièrement des chiffres sur le niveau de la dette publique en France.

B. La transmission d’un tirÉ-À-part au mois de juillet

L’article 48 de la LOLF prévoit la remise au Parlement, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, d’un rapport du Gouvernement sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, en vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année suivante.

Traditionnellement composé de deux tomes, le rapport présente :

– une analyse des évolutions économiques (tome I) ;

– une description des grandes orientations de politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France (tome I) ;

– une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions (tome I) ;

– la liste des missions, programmes et indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante (tome II).

Depuis 2013, ce rapport comporte, en outre, un tiré à part, qui présentait en 2020 la répartition des crédits budgétaires envisagés par mission, la norme de dépenses pilotables, et le montant des concours aux collectivités territoriales. Ce tiré-à-part, qui retrace les grands arbitrages en dépenses du budget de l’année suivante, est un document indispensable à l’information budgétaire du Parlement, quelques mois avant le dépôt officiel du projet de loi de finances au plus tard le premier mardi d’octobre.

La transmission de ce document relève de la pratique, son contenu a évolué dans le temps et est laissé à l’appréciation du Gouvernement. L’article 48 de la LOLF ne prévoyant en effet qu’une transmission de la ventilation des charges par « grandes fonctions », rien n’oblige le Gouvernement à détailler la ventilation des dépenses par mission. Ainsi, par exemple, la ventilation des « grandes fonctions » présentée en juillet 2019 ne recoupait pas la nomenclature des missions budgétaires ([89]).

Évolution du contenu des « tirÉs-À-part »

Source : commission des finances

Aux termes de l’article 48 de la LOLF, le rapport précité peut donner lieu à un débat sur l’orientation des finances publiques (DOFP) à l’Assemblée nationale et au Sénat, qui a traditionnellement lieu au mois de juillet. En 2020, le rapport a été transmis le 30 juin au Parlement et a fait l’objet d’un débat le 23 juillet à l’Assemblée nationale en matinée et au Sénat l’après-midi. Le tiré à part a été publié ce même jour. En 2021, le débat d’orientation des finances publiques est prévu le 15 juillet à l’Assemblée et au Sénat, le rapport a été transmis au Parlement le 30 juin et le tiré-à-part sera transmis le 15 juillet.

Ce débat, autrefois appelé débat d’orientation budgétaire, est issu d’une pratique bien ancrée au Parlement depuis 1996 mais sans fondement juridique écrit jusqu’à l’entrée en vigueur de la LOLF.

Le DOFP est un rendez-vous budgétaire annuel durant lequel le Gouvernement présente, d’une part, les orientations de sa politique budgétaire « toutes APU » et, d’autre part, les orientations du projet de loi de finances. Par nature, cet exercice est donc hybride, mais les débats qui ont eu lieu ces dernières années ont davantage porté sur la stratégie d’ensemble des finances publiques que sur les missions du budget de l’État ou sur la liste des indicateurs de performance que le Gouvernement présente dans son rapport préparatoire.

Le DOFP apparaît donc aujourd’hui redondant avec les débats qui ont lieu, lorsque le Gouvernement le décide, lors de sa présentation du programme de stabilité au mois d’avril (voir commentaire de l’article 1er de la présente proposition de loi organique).

II. Droit proposÉ

Le présent article propose de réécrire l’article 48 de la LOLF (I) pour tirer les conséquences de la fusion du DOFP avec les débats prévus sur le programme de stabilité, prévue par l’article 1er de la présente proposition de loi organique.

Ainsi, cet article prévoit deux choses :

– d’une part, la consécration au rang organique de la pratique de la transmission du « tiré-à-part » dont le champ est précisément défini ;

– d’autre part, la présentation, par le Gouvernement, avant le début de la session ordinaire, d’un rapport portant sur la dette, qui peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Le II du présent article prévoit l’entrée en vigueur de ces dispositions au 1er janvier 2022.

A. la consÉcration du tirÉ-À-part dans la norme organique

Le I du nouvel article 48 de la LOLF matérialise dans la LOLF la transmission du tiré-à-part issu de la pratique actuelle. Ce nouveau rapport, présenté par le Gouvernement en vue de l’examen du projet de loi de finances de l’année à venir, indique :

– les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du budget général ;

– l’état de la prévision de l’objectif de croissance de la dépense des administrations publiques exprimée en volume et de la prévision de dépense de l’ensemble des administrations publiques exprimée en milliards d’euros courants, chacune déclinée par sous-secteur d’administration publique, ces deux objectifs étant créés par l’article 1er de la présente proposition de loi organique ;

– et les concours aux collectivités territoriales.

La présentation de ce rapport doit être effectuée avant le 15 juillet.

Cette rédaction, qui ne reprend pas la possibilité d’un débat sur ce rapport, supprime de facto le débat d’orientation des finances publiques dans son format actuel. Conformément à la proposition n° 6 du rapport de la MILOLF, ce débat est fusionné avec celui portant sur le programme de stabilité, qui se tient au mois d’avril. Le lecteur est invité à se référer au commentaire de l’article 1er de la présente proposition de loi pour de plus amples informations sur la tenue de ce nouveau débat.

B. La remise d’un rapport sur les caractÉristiques de la dette publique

Le II du nouvel article 48 de la LOLF complète l’information du Parlement en prévoyant la remise par le Gouvernement, avant le début de la session ordinaire, d’un rapport sur la dette publique au sens « toutes administrations publiques », ainsi que la possibilité de tenir un débat sur ce rapport à l’Assemblée nationale et au Sénat. Cette disposition est issue de la proposition n° 2 du rapport de la MILOLF.

Ce rapport devra analyser la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs, soit l’État et les organismes divers d’administration centrale, les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale.

Le débat prévu sur ce sujet doit permettre d’éclairer la représentation nationale sur le niveau de la dette publique, sur son évolution et sa soutenabilité et sur les risques qui pèsent en cas de remontée des taux d’intérêt.

Cette thématique est d’autant plus importante que le niveau de la dette publique, au sens du traité de Maastricht ([90]), a connu une augmentation brutale en 2020 (+ 270,6 milliards d’euros) en raison des circonstances exceptionnelles liées à la pandémie de covid-19, s’établissant à 2 650,1 milliards d’euros à la fin de l’année 2020, soit 115,1 % du PIB (contre 97,6 % du PIB fin 2019), après des années de hausse continue. Les taux d’intérêt sont restés extrêmement bas durement cette période, le taux moyen de l’OAT à 10 ans s’établissant à – 0,12 % en 2020, en raison d’une inflation quasi-nulle et de la politique monétaire active des banques centrales. Une légère remontée des taux d’intérêt est cependant relevée en 2021 ([91]).

Évolution du ratio dette publique/PIB (en %)

Source : INSEE.

Ce débat pourrait être également l’occasion d’analyser les déterminants de la dette publique, en distinguant la part de l’augmentation de la dette qui s’explique par des dépenses que l’on pourrait qualifier « d’investissement » et celle s’expliquant par d’autres types de dépenses.

Le rapport de la MILOLF proposait deux possibilités concernant la date retenue pour la transmission du rapport sur la dette et la tenue du débat afférent : au mois de juillet, à la place de l’actuel DOFP, ou pendant l’examen du PLF, à la fin de la discussion de la première partie. Il s’est avéré que ni l’une ni l’autre de ces propositions n’était tout à fait satisfaisante : la première aurait conduit à la tenue d’un débat sur des données identiques à celles présentées au mois d’avril pour le programme de stabilité car en cours d’actualisation pour la présentation du projet de loi de finances, et la seconde en aurait limité la visibilité, ce débat se retrouvant « noyé » au milieu des débats budgétaires.

Ainsi, la proposition de loi propose une autre solution : la transmission du rapport avant le début de la session ordinaire doit permettre de donner le temps aux parlementaires d’analyser les informations qu’il contient et la tenue du débat sur ce rapport ouvrirait la séquence dédiée au projet de loi de finances.

III. Modifications adoptÉes par la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté trois amendements du rapporteur et du président sur cet article, issus des recommandations du Conseil d’État dans son avis :

– un amendement de coordination avec l’article 1er de la présente proposition de loi, relatif à l’objectif d’évolution de la dépense ;

– un amendement rédactionnel qui précise que le rapport sur le tiré-à-part présente les montants prévus des concours aux collectivités territoriales ;

– un amendement qui prévoit que la liste des missions, programmes et indicateurs envisagés pour le prochain projet de loi de finances soit fournie avec le rapport sur le « tiré-à-part » prévu par le présent article, et non avec le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques remis au Parlement avant le 30 avril.

*

Article 9 A (nouveau) Inscription de la notion d’évaluation dans les intitulés de la LOLF

La commission spéciale a adopté deux amendements identiques de Mme Véronique Louwagie et M. Jean-Noël Barrot qui tendent à affirmer la fonction d’évaluation du Parlement en modifiant l’intitulé du titre V et l’intitulé du chapitre II de ce même titre V de la LOLF pour y introduire une référence à l’évaluation.

Ainsi, le titre V de la LOLF s’intitulerait « De l’information, de l’évaluation et du contrôle sur les finances publiques » et son chapitre II « Du contrôle et de l’évaluation ».

Ces modifications mettent en évidence l’importance du développement de la fonction d'évaluation des finances publiques du Parlement.

*

Article 9 bis Introduction d’un compteur des écarts

Le présent article, issu d’un amendement du rapporteur et du président Woerth, vise à introduire un compteur des écarts à la norme en dépense des administrations publiques, exprimée en milliards d’euros courants, fixée par la loi de programmation des finances publiques.

Ce nouvel outil, issu notamment des travaux de la commission sur l’avenir des finances publiques, doit permettre d’une part, de renforcer la place des orientations pluriannuelles votées en LPFP au sein des discussions budgétaires annuelles et, d’autre part, de rendre mieux compte de l’évolution de la dépense de l’ensemble des administrations publiques. Ce compteur serait présenté au sein du rapport économique, social et financier (RESF) prévu par l’article 50 de la LOLF et annexé au projet de loi de finances de l’année.

Dans le même temps, le Gouvernement serait amené à présenter les raisons de ces écarts au sein du RESF ainsi que, le cas échéant, les mesures destinées à les réduire. Cette disposition s’inspire du mécanisme de correction sur le solde structurel de l’État, qui peut être déclenché par le Haut Conseil des finances publiques à l’occasion de la loi de règlement en cas d’écart important à la trajectoire de LPFP. Dans ce cas, le Gouvernement doit présenter les mesures d’ajustements concernées au sein du prochain projet de loi de finances. L’outil proposé ici adopte une approche plus souple qui permet à la fois de s’adapter aux évolutions macroéconomiques et d’expliquer les déviations des finances publiques à la programmation.

Alors qu’il n’est pas possible, à cadre constitutionnel constant, de rendre les LPFP contraignantes pour les lois de finances annuelles, le compteur des écarts offre un outil de suivi lisible pour les parlementaires et le citoyen.

*

Article 10 Les annexes au projet de loi de finances

– l’extension du domaine réservé des lois de finances à la création des annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement.

Les amendements adoptés par la commission spéciale

I. L’État du droit

L’article 51 de la LOLF précise la liste des informations jointes au projet de loi de finances de l’année, qui prennent différentes formes et s’insèrent à plusieurs endroits du projet de loi de finances. Il détaille, en particulier, la liste des documents annexés en distinguant les annexes explicatives, ou « bleus budgétaires », et les annexes générales, qui prennent la couleur jaune ou orange.

Le 1° prévoit une annexe explicative comportant la liste et l’évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État. Ces informations sont recensées au sein du tome I du Voies et moyens.

La présente annexe permet d’ailleurs de remplir une des conditions à l’affectation d’une imposition de toute nature, fixée par l’article 2 de la LOLF : la loi peut affecter directement un impôt à un tiers uniquement si ce dernier figure dans la liste et l’évaluation jointe au projet de loi de finances de l’année ([92]).

Le 2° impose la présentation d’une analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l’année concernée. Cette disposition ne se traduit pas par une annexe spécifique mais ses exigences trouvent leur place au sein de l’exposé des motifs des projets de loi de finances de l’année.

Selon le 3°, les annexes jointes au PLF comprennent également une présentation des recettes et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d’investissement. La loi organique s’inspire, sur ce point, du droit budgétaire des collectivités territoriales, qui doivent présenter leurs budgets de cette façon. Néanmoins, il s’agit d’un simple élément d’information car, à la différence des collectivités, l’État n’est ainsi pas de présenter une section de fonctionnement à l’équilibre.

Le 4° prévoit la transmission d’une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales. Les tomes I et II du Voies et moyens détaillent cette information, en plus de comporter l’analyse des prévisions de chaque prélèvement sur recette, conformément à l’article 6 de la LOLF. Ces documents présentent également la récapitulation des mesures fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente, comme le prévoit l’article 12 de la loi de règlement pour 2007 ([93]). Cette dernière disposition est élevée au rang organique par la présente PPLO (voir infra).

Le 4° bis a été introduit par la loi organique du 12 juillet 2005 afin d’encadrer la pratique de la mise en réserve des crédits. L’alinéa appelle ainsi à une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement. Cette présentation doit contenir, en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres. L’ensemble de ces éléments ne font pas l’objet d’une annexe spécifique mais sont présentés au sein de l’exposé des motifs du projet de loi de finances.

Le 4° ter met en œuvre le mécanisme de correction issu du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) et prévu au sein de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gestion des finances publiques ([94]).

En effet, si le Haut Conseil des finances publiques constate un écart important à la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation des finances publiques, le Gouvernement doit en tenir compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances (PLF) de l’année ou de financement de la sécurité sociale (PLFSS) de l’année. À cette fin, un rapport annexé au prochain PLF ou PLFSS de l’année doit analyser les mesures de correction envisagées, en vue de retourner aux orientations de pluriannuelles de solde structurel définies par la LPFP. Le 4° ter prévoit donc une annexe reprenant le contenu de ce rapport, lorsque ce dernier s’impose.

Le 5° détermine la présentation des crédits du budget de l’État. Ainsi, des annexes explicatives développent, par programme ou par dotation, le montant des crédits présentés par titre et présentent, dans les mêmes conditions, une estimation des crédits susceptibles d’être ouverts par voie de fonds de concours. Ces annexes doivent être accompagnées du projet annuel de performances (PAP) de chaque programme, couramment appelé « bleu budgétaire », qui précise :

– la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ;

– l’évaluation des dépenses fiscales rattachées à chaque programme ;

– la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l’année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l’année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l’année précédente, en indiquant leurs perspectives d’évolution ultérieure ;

– l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement ;

– par catégorie, présentée par corps ou par métier, ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État et la justification des variations par rapport à la situation existante.

Par commodité, les annexes et les PAP à proprement parler constituent néanmoins un seul et même document.

Le 6°étend les exigences du 5° aux budgets annexes et comptes spéciaux, en prévoyant que les annexes concernées développent le montant du découvert ou des recettes et des crédits proposés par programme ou par dotation et sont accompagnées du projet annuel de performances en justifiant les prévisions de recettes et, le cas échéant, le découvert du budget annexe ou du compte spécial.

Le 7° indique que des annexes générales prévues par les lois et règlements destinés à l’information et au contrôle du Parlement sont également jointes au projet de lois de finances. Ces annexes générales correspondent aux « jaunes » et « oranges » budgétaires, ces derniers prenant la forme de documents de politique transversale (DPT). De nature explicative, ils sont dotés d’un régime juridique spécifique, le Conseil constitutionnel jugeant qu’un retard dans le dépôt de ces annexes n’entraîne pas d’atteinte à la sincérité et la clarté du débat parlementaire ([95]). Le rapport de la mission d’information relative à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF) a dressé la liste de ces annexes ([96]).

En dernier lieu, le 8° prévoit qu’une évaluation préalable est jointe au projet de loi de finances de l’année, qui concerne uniquement les dispositions relatives aux ressources de l’État affectant l’équilibre budgétaire, ainsi que les dispositions évoquées au 7° du II de l’article 34 de la LOLF, à savoir :

– les dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n’affectent pas l’équilibre budgétaire ;

– les dispositions affectant directement les dépenses budgétaires de l’année ;

– les modalités de répartition des concours de l’État aux collectivités territoriales ;

– l’approbation des conventions financières ;

– les dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ;

– les dispositions relatives à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics.

II. Le dispositif proposÉ

A. Les recommandations de la MILOLF

Cet article met en œuvre quatre recommandations de la MILOLF.

● Le rapport de la mission a recommandé de prévoir dans la LOLF qu’une annexe explicative jointe au projet de loi de finances de l’année récapitule de manière exhaustive les dispositions fiscales adoptées hors loi de finances. Cela permettrait de consolider au niveau organique une pratique prévue actuellement par une loi de finance ordinaire.

● La MILOLF a également formulé plusieurs propositions afin d’améliorer l’information du Parlement à propos des dépenses fiscales. Elle recommandait, en particulier :

– d’améliorer significativement l’information relative aux dépenses fiscales dans le tome II Évaluation des voies et moyens ;

– de borner l’ensemble des dépenses fiscales dans le temps et de prévoir dans la LOLF l’évaluation obligatoire de toute dépense fiscale qui fait l’objet d’une prorogation ;

– d’établir une revue des dépenses fiscales sur la base d’un programme pluriannuel prioritaire d’évaluation.

● Dans le but de renforcer la dimension pluriannuelle associée à la loi de finances annuelle, la mission d’information avait également recommandé de prévoir dans la LOLF une présentation indicative, en annexe au projet de loi de finances, de la programmation triennale glissante des dépenses de l’État par programme. La pratique de cette programmation, parfois utilisée dans les négociations budgétaires en amont de la présentation du PLF, serait ainsi consacrée au niveau organique.

● En dernier lieu, afin de rationaliser les annexes générales au projet de loi de finances de l’année, la mission proposait de recenser dans un article de loi de finances la liste des jaunes budgétaires (ce qui a été fait par l’article 179 de la loi de finances pour 2020 ([97])) et d’en confier le monopole de la création à la loi de finances. Cet encadrement doit permettre de limiter la prolifération de ce type d’annexes.

B. Les modifications portÉes par la proposition de loi organique

En cohérence avec les propositions de la MILOLF, le présent article modifie l’article 51 de la LOLF afin de préciser le contenu des annexes au projet de loi de finances de l’année.

Après le 1° de l’article 51, un 1° bis prévoirait ainsi une annexe explicative récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente. Cette annexe doit préciser, pour chacune de ces dispositions, la loi qui l’a créée, son objet, la période pendant laquelle il est prévu de l’appliquer et son effet, pour l’année de son entrée en vigueur et les trois années suivantes, sur les recettes de l’État, des collectivités territoriales et des tiers, autres que les organismes de sécurité sociale, bénéficiaires d’une ou de plusieurs impositions de toutes natures affectées. Les dispositions proposées reprennent l’essentiel du dispositif de l’article 12 de la loi de règlement pour 2007 précitée.

Le 2° procède à une correction matérielle en remplaçant la conjonction de coordination « et » par la préposition « en ».

Le 3° du présent article prévoit de compléter le 4° de l’article 51 précité à propos de l’annexe présentant les dépenses fiscales. Celle-ci évaluerait le montant, le nombre de bénéficiaire, la pertinence du rattachement à un programme et l’opportunité de la reconduction des dépenses fiscales dont la création ou l’extension résulte de la loi de finances afférente à l’année précédente ou est prévue par le projet de loi de finances de l’année, ainsi que de celles dont, aux termes de la disposition législative qui les a institués, l’application cessera au cours de l’année.

Le 4° du présent article vise à traduire la proposition de la MILOLF relative à une présentation triennale glissante des dépenses de l’État par programme. Il modifie, à ce titre, le 5° de l’article 51 en prévoyant une présentation des crédits par titre pour l’année en cours, l’année considérée « et, à titre prévisionnel, les deux années suivantes ». Par coordination, un a) bis est inséré afin de prévoir que cette présentation est également relayée au sein des projets annuels de performances et le 6° de l’article 51 est complété pour que les PAP des budgets annexes et comptes spéciaux présentent également ce budget triennal glissant.

Le 4° insère, par ailleurs, un c) bis pour prévoir que les PAP comprennent une présentation des dépenses de fonctionnement et d’investissement, au sens des charges définies au 7° du I de l’article 34.

Enfin, le 6° du présent article réserve aux lois de finances la création des annexes générales destinées à l’information et au contrôle du Parlement. Cette disposition étend ainsi le domaine réservé des lois de finances.

III. Les amendements adoptÉs par la commission spÉciale

La commission spéciale a adopté trois amendements, dont un seul suggéré par le Conseil d’État.

Avec l’adoption d’un amendement du rapporteur, la commission spéciale a souhaité renforcer l’information sur les dépenses fiscales présentée au sein du tome II du Voies et moyens annexé au projet de loi de finances de l’année. Ce rapport afficherait ainsi le nombre de bénéficiaire de chaque dépense fiscale. Il présenterait également une liste de dépenses fiscales qui doivent faire l’objet d’une évaluation dans l’année. L’écart entre le chiffrage prévisionnel et l’exécution de ces dépenses fiscales serait également expliqué. Enfin, le document présenterait le ratio entre le montant prévisionnel des dépenses fiscales et le montant des crédits budgétaires pour chaque mission du budget.

La commission spéciale a également adopté un amendement, suggéré par le Conseil d’État, revenant sur un ajout de la proposition de loi organique concernant la présentation des dépenses de chaque action selon qu’elles relèvent du fonctionnement ou de l’investissement, par coordination avec les amendements adoptés à l’article 5.

Enfin, la commission spéciale a accepté un amendement de M. Charles de Courson consacrant l’expression « impositions de toutes natures » au pluriel, conformément au texte de la Constitution de 1958, et non au singulier, comme c’est l’usage au sein de la loi organique relative aux lois de finances.

*

Article 11 Pouvoirs des commissions des finances

I. L’État du droit

Si les pouvoirs des commissions des finances prévus par l’article 57 de la LOLF sont particulièrement larges, leur utilisation actuelle conduit à envisager certains ajustements.

A. Les pouvoirs des commissions des finances prÉvus par l’article 57 de la LOLF

Initialement réduits lors de la mise en place de la Ve République et cantonnés à des dispositions de rang législatif, les pouvoirs d’information et de contrôle du Parlement dans la procédure budgétaire et financière mais aussi plus largement dans la procédure législative ont été progressivement renforcés par la LOLF et par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

L’article 57 de la LOLF détermine les missions et prérogatives de contrôle de la commission des finances à l’Assemblée nationale et au Sénat. Le champ de compétence des commissions des finances retenu est large : en plus du suivi et du contrôle de l’exécution des lois de finances, ces dernières peuvent évaluer « toute question relative aux finances publiques », ce qui comprend les questions relatives aux collectivités locales, aux entreprises publiques, aux établissements publics ou aux finances sociales.

Cet article précise que cette mission est confiée au président, au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux, dans leurs domaines d’attributions, de chaque commission des finances. Elle peut aussi être confiée, chaque année, pour un objet et une durée déterminée à certains membres de la commission.

En plus du pouvoir d’investigation sur pièces et sur place, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux ont un droit à communication de « tous les renseignements d’ordre financier et administratif qu’ils demandent », et des rapports des services d’inspection de l’administration, « réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et du respect du secret de l’instruction et du secret médical ».

Le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux peuvent procéder à « toutes auditions qu’ils jugent utiles » pour mener à bien leurs travaux. Ils peuvent convoquer de façon contraignante les personnes qu’ils souhaitent auditionner, sous condition de l’accord conjoint du président et du rapporteur général de la commission des finances de l’assemblée concernée. Seules les personnes convoquées de façon contraignante sont déliées du secret professionnel, sous réserve des sujets à caractère secret mentionnés précédemment.

En pratique, tous les ministres sont auditionnés par la commission des finances dans le cadre des commissions élargies ou, depuis 2018, dans celui des commissions d’évaluations des politiques publiques qui se déroulent à la fin du mois de mai.

Il est important ici d’insister sur la distinction entre le rapporteur général et le président des commissions des finances qui ont une compétence générale en matière de finances publiques tandis que les rapporteurs spéciaux exercent ces pouvoirs dans leurs domaines de compétence respectifs.

B. Des questionnaires budgÉtaires en partie obsolÈtes

L’envoi de questionnaires budgétaires aux ministères est une pratique qui remonte à la IIIe République. Cette pratique a été consacrée à l’article 49 de la LOLF qui énonce que les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et les autres commissions concernées transmettent au Gouvernement des questionnaires avant le 10 juillet dont les réponses écrites sont transmises avant le 10 octobre. En pratique, ces questionnaires budgétaires font généralement l’objet d’une mutualisation entre la commission des finances et les différentes commissions pour avis.

Les réponses à ces questionnaires, rédigées par les services du ministère ou les cabinets, sont une source utile d’information pour la rédaction des rapports spéciaux. Les délais indiqués doivent donc permettre aux rapporteurs spéciaux d’exploiter l’information demandée avant le débat sur le budget concerné en séance.

Ces délais sont généralement respectés et une amélioration globale des délais de réponses a été observée. D’après les chiffres du rapport de la MILOLF, le taux moyen de réponses par questionnaire était de 87 % en 2018 contre 82 % en 2013.

Face à l’accroissement du volume et de la qualité des informations contenues dans les différents documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances et de règlement, le rapport de la MILOLF a mis en évidence la nécessité d’alléger significativement le volume des questionnaires budgétaires, malgré l’effort, encore insuffisant, observé en 2019.

C. Un pouvoir de sollicitation partiel des autoritÉs administratives indÉpendantes PAR LA COMMISSION DES FINANCES

La loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) identifie les 25 autorités ayant ce statut. Ces AAI ou API sont des institutions créées par la loi, dotées d’une autonomie par rapport à l’administration et qui sont chargées d’un service de régulation.

Les représentants des AAI ou API sont souvent auditionnés par le président, le rapporteur général ou les rapporteurs spéciaux en vertu des dispositions mentionnées supra (article 57, al. 3) qui font obligation aux personnes dont l’audition est jugée nécessaire de s’y rendre. À ce titre, une autorité administrative indépendante ou une autorité publique indépendante peut donc être entendue et faire l’objet d’un contrôle relatif à ses crédits, au même titre qu’un responsable de programme

De plus, le législateur a prévu, pour certaines d’entre elles, la possibilité d’être saisie ou consultées par des parlementaires, selon des modalités différentes. Ces données sont récapitulées dans le tableau ci-dessous.

ModalitÉ de saisine ou de consultation des AAI et API

Source : commission spéciale.

Sur les vingt-cinq AAI et API existantes, les commissions des finances en tant que telles ne peuvent en solliciter, selon des modalités différentes, que six. Trois autres AAI ou API peuvent cependant être directement sollicitées par les parlementaires.

Si ces possibilités de consultation des AAI ou API ne sont que rarement utilisées par les membres des commissions des finances, quelques exemples récents montrent un regain d’intérêt des parlementaires pour cet outil à leur disposition. À titre d’exemple, en tant que rapporteur spécial du volet Énergie de la mission Écologie, développement et mobilités durables, Julien Aubert a sollicité la Commission de régulation de l’énergie dans le cadre du Printemps de l’évaluation 2019 pour obtenir un chiffrage sur le coût du soutien de l’État à l’éolien sur lequel baser ses travaux d’évaluation.

Enfin, il est important de souligner que l’article 22 de la loi du 20 janvier 2017 susmentionnée prévoit l’obligation pour toute AAI ou API de rendre compte annuellement de son activité à la demande des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée et du Sénat. Ce même article indique que l’avis d’une AAI ou API sur tout projet de loi est rendu public.

Ces dispositions n’épuisent pas toutes les possibilités d’échanges, souvent informels en l’absence de disposition législative explicite, entre les AAI ou les API et les rapporteurs spéciaux. Dans le cadre de leurs pouvoirs de contrôle permanent, les rapporteurs sont en effet amenés à envoyer des questionnaires, demander des notes ou une assistance sur le chiffrage de certains amendements à ces institutions qui accueillent généralement plutôt positivement ces demandes.

II. Droit proposÉ

Le présent article vise à préciser et renforcer les pouvoirs des commissions des finances.

A. Recentrer les questionnaires budgÉtaires sur des thÉmatiques d’ordre budgÉtaire

En premier lieu, le présent article modifie l’article 49 de la LOLF pour recentrer le périmètre des questionnaires budgétaires sur des demandes de renseignement d’ordre budgétaire (I).

Cette disposition est issue de la proposition n° 43 de la MILOLF.

Cette nouvelle délimitation du périmètre des questionnaires budgétaires a pour objectif d’en alléger significativement le volume et d’éviter que ces questionnaires ne fassent l’objet de questions très générales portant sur les caractéristiques d’une politique publique n’ayant aucun lien avec des thématiques financières.

B. la redÉfinition des champs d’attribution des rapporteurs spÉciaux

En deuxième lieu, le présent article modifie l’article 57 de la LOLF pour inclure la précision selon laquelle les domaines d’attribution des rapporteurs spéciaux sont définis par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances (1° du II).

Cette disposition donne la possibilité aux bureaux des commissions des finances de préciser le champ de compétence de chaque rapporteur spécial qui porte, d’une part sur les crédits budgétaires du périmètre de son rapport et, d’autre part, sur les dépenses fiscales rattachées aux programmes dont il a la charge.

C. la crÉation d’un pouvoir gÉNÉral de sollicitation des AAI

En troisième lieu, le présent article crée un nouveau pouvoir de sollicitation des AAI et des API des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat (2° du II). Ce pouvoir s’exerce sur toute question relevant des compétences des commissions chargées des finances.

L’ouverture de ce nouveau pouvoir de sollicitation doit permettre à la commission des finances de demander, de façon formelle, l’appui technique d’une AAI ou d’une API, qui pourrait prendre la forme d’une note, d’une étude ou d’un chiffrage spécifique. Cette disposition a pour objectif de favoriser le développement des relations entre ces institutions et les parlementaires.

Cette disposition viendrait s’ajouter aux dispositions législatives spécifiques déjà existantes qui ne permettent pas actuellement à la commission des finances de consulter toutes les AAI ou API dans son champ de compétence, en dehors du cadre des auditions prévues à l’article 57 de la LOLF (voir supra).

Ainsi, cette disposition impliquerait que les commissions des finances aient des relations nouvelles, lorsque les sujets ont un lien avec des questions d’ordre financier, avec : l’Agence française de lutte contre le dopage, l’Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, l’Arcep, l’Autorité de régulation des transports, l’Autorité nationale des jeux, l’AMF, le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, la Commission d'accès aux documents administratifs, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, la CNIL, le défenseur des droits, la HAS, le Hcéres, le Haut Conseil du commissariat aux comptes, et le Médiateur national de l’énergie.

III. Les Modifications adoptÉes par la commission

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur, la commission spéciale a adopté deux amendements du rapporteur et du président, issus des suggestions du Conseil d’État dans son avis.

• Le premier amendement complète le champ des questionnaires budgétaires pour y inclure, en sus des demandes de renseignement d’ordre budgétaire, celles d’ordre financier ou ayant trait aux dépenses fiscales. La rédaction d’origine apparaissait en effet trop restrictive, excluant une partie non négligeable du champ de compétences des rapporteurs spéciaux, ce qui est contraire à l’esprit de la présente proposition de loi organique.

• Le deuxième amendement précise le champ d’application du pouvoir de sollicitation des AAI et des API des commissions des finances, afin d’éviter une confusion que la rédaction d’origine pourrait provoquer. Ainsi, la sollicitation s’exerce « pour l’obtention d’informations entrant dans le champ des finances publiques », et non sur toute question relevant du champ de compétence de l’autorité sollicitée, ce que la rédaction initiale du présent article pouvait sous-entendre.

*

Article 11 bis (nouveau) Nouvelle annexe aux projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion récapitulant les crédits consommés sur chaque programme et chaque action

La commission spéciale a adopté un amendement du président Éric Woerth et du rapporteur Laurent Saint-Martin qui enrichit l’information transmise au Parlement lors du dépôt des projets de loi de finances rectificative et de fin de gestion, en créant une nouvelle annexe récapitulant le montant des crédits consommés et disponibles à l’échelle de chaque programme et de chaque action du budget général, des comptes spéciaux et des budgets annexes.

Cette nouvelle annexe a deux objectifs :

– permettre au Parlement de mieux apprécier la pertinence des demandes d’ouverture et d’annulation de crédits formulées par le Gouvernement ;

– favoriser l’initiative parlementaire et améliorer le contrôle de la recevabilité des amendements de crédits au regard des dispositions de l’article 47 de la LOLF. En effet, les amendements de crédits ne sont recevables que si les transferts qu’ils opèrent entre deux programmes sont possibles, c’est-à-dire lorsque le programme « amputé » dispose des crédits suffisants pour réaliser ce transfert.

*

Titre III Dispositions relatives À l’information du Parlement et au contrÔle sur les finances publiques

Article 12 Haut Conseil des finances publiques et mécanisme de correction

I. L’État du droit

● Désireux de créer les conditions d’une nouvelle étape d’intégration budgétaire après la crise qui a frappé la zone euro, en 2010, à raison des craintes sur la soutenabilité de la dette souveraine de certains pays, et singulièrement sur celle de la Grèce, de l’Irlande, du Portugal, de l’Espagne et de Chypre, vingt-cinq des vingt-sept États alors membres de l’Union européenne, à la double exception du Royaume-Uni et de la Hongrie, réunis à Bruxelles le 2 mars 2012, ont signé le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (TSCG), puis l’ont ratifié, le cas échéant avec des mesures de transposition, selon leurs procédures internes.

Cet accord international prévoit que des institutions budgétaires indépendantes vérifient, au niveau national, le respect des règles communes sur le solde public structurel et qu’un mécanisme de correction soit déclenché en cas d’écart important de ce dernier par rapport à son objectif de moyen terme ou à sa trajectoire d’ajustement.

● En France, la transposition de l’accord a pris la forme de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 (LOPGFP), précitée. Saisi le 13 juillet 2012 par le Président de la République de la question de savoir si l’autorisation de ratifier le TSCG devait être précédée d’une révision de la Constitution, le Conseil constitutionnel a en effet répondu par la négative et jugé qu’une loi organique était susceptible de permettre le respect des stipulations du traité.

Sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012 sur le TSCG développe le raisonnement suivant :

– « dès lors que la France aura ratifié le traité et que celui-ci sera entré en vigueur, [elle] sera, en application de la règle pacta sunt servanda, liée par ses stipulations […] ; en application de l’article 55 de la Constitution […], le législateur sera tenu d’en respecter les stipulations lors de l’adoption des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale […] » ;

– « […] les États contractants s’engagent à ce que les règles [du traité] prennent effet dans leur droit national, soit “au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles”, soit au moyen de dispositions “dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon” » ;

– sur le fondement des habilitations données par le vingt-deuxième alinéa de l’article 34 de la Constitution pour les lois de programmation des finances publiques et sur celui de ce même alinéa ainsi que des dix-huitième et dix-neuvième alinéa du même article pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, « le législateur organique peut, pour que les règles énoncées au paragraphe 1 de l’article 3 du traité prennent effet dans les conditions prévues par cette seconde branche de l’alternative, adopter des dispositions encadrant ces lois relatives, notamment, à l’objectif de moyen terme ainsi qu’à la trajectoire d’ajustement de la situation budgétaire des administrations publiques, au mécanisme de correction de cette dernière et aux institutions indépendantes intervenant tout au long du processus budgétaire » (considérant 24).

En complément des dispositions relatives à la programmation des finances publiques – chapitre Ier regroupant les articles 1er à 9 – et au dialogue économique et budgétaire avec les institutions européennes – chapitre II composé du seul article 10 –, la LOPGFP, comporte une série de dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) – chapitre III regroupant les articles 11 à 22 – et au mécanisme de correction prévu par le e) du paragraphe 1 de l’article 3 du TSCG – chapitre IV composé du seul article 23.

A. Le Haut Conseil des finances publiques

Le HCFP est l’institution budgétaire mise en place en France pour respecter les demandes du TSCG. Ses homologues sont par exemple le Conseil de stabilité en Allemagne, le Conseil supérieur des finances en Belgique, l’Autorité indépendante pour la responsabilité budgétaire en Espagne, l’Office budgétaire du Parlement en Italie et le Conseil national des finances publiques au Luxembourg.

● L’article 3 du TSCG prévoit simplement que « des institutions [sont] chargées, au niveau national, de vérifier le respect » des éléments suivants :

– la situation budgétaire équilibrée ou excédentaire des administrations publiques (APU), conforme dès lors que leur solde structurel annuel, corrigé des variations conjoncturelles, ainsi que des mesures ponctuelles et temporaires, correspond à l’objectif à moyen terme (OMT) spécifique de leur pays, avec une limite inférieure de déficit structurel de 0,5 % du produit intérieur brut (PIB) aux prix de marché ou dès lors qu’est suivi le calendrier de la trajectoire d’ajustement vers cet objectif, proposé et évalué par la Commission européenne ;

– la possibilité de relever l’OMT pour atteindre un déficit structurel d’au maximum 1,0 % du PIB lorsque le rapport entre la dette publique et celui-ci est « sensiblement inférieur à 60 % et que les risques pour la soutenabilité à long terme des finances publiques sont faibles » ;

– la réunion de circonstances exceptionnelles et le déclenchement d’un mécanisme de correction (cf. infra).

● Aux termes de l’article 11 de la LOPGFP, le HCFP est présidé par le Premier président de la Cour des comptes et composé de dix autres membres, dont le directeur général de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), quatre magistrats de cette même Cour, cinq personnalités qualifiées désignées par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, ainsi que de leurs commissions des finances, et celui du Conseil économique, social et environnemental (CESE). La parité entre les femmes et les hommes est assurée.

Le mandat des membres du HCFP dure cinq ans et est renouvelable une fois pour les seuls magistrats. Hors vacances précoces (décès, démission, etc.), le collège est renouvelé par moitié tous les trente mois.

Les articles 18 et 20 à 22 de la LOPGFP sont relatifs à l’organisation du HCFP, lequel peut procéder à l’audition des administrations compétentes ou faire appel à des compétences extérieures à celles-ci, recevoir du Gouvernement les réponses aux demandes d’information qu’il lui adresse. Le président du HCFP convoque ses réunions, lesquelles revêtent un caractère secret, et « gère les crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions, […] regroupés au sein d’un programme spécifique de la mission Conseil et contrôle de l’État ».

Variation des moyens du programme 340 Haut Conseil des finances publiques

de la mission Conseil et contrÔle de l’État depuis 2013

(crédits de paiement en milliers d’euros)

Source : lois de finances initiales (LFI) pour les exercices 2014 à 2021 ; lois de règlement pour les exercices 2013 à 2020.

(*) Le programme 340 a été créé par la loi de finances rectificative pour 2013.

Le PLF pour 2021 envisageait une dotation de 1,5 million d’euros, mais l’examen parlementaire du texte avait conduit à réduire cette hausse.