rapport sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2020 (n°4090).

Le plafond de dépenses pilotables – qui ne comprennent pas les dépenses exceptionnelles de crise – prévu par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a d’ailleurs été dépassé de plus de 15 milliards d’euros, preuve supplémentaire, s’il en fallait, de la caducité de ce texte. Ce dépassement traduit une hausse structurelle de certaines dépenses, notamment de fonctionnement. Si cette dynamique se poursuivait, et en tenant compte des dépenses de crise et des crédits reportés sur 2021, l’augmentation des dépenses du budget de l’État entre 2018 et 2021 pourrait s’établir à 90,5 milliards d’euros, soit une hausse de presque 30 %.

Si ce dynamisme était maintenu, il risquerait de produire un effet dit de cliquet par lequel les dépenses de l’État se maintiendraient à un niveau durablement plus élevé qu’avant la crise. On peut assumer cette situation – c’est un débat politique dans lequel nous ne souhaitons pas entrer – mais elle aurait des effets directs sur la trajectoire de solde et de dette publics présentée dans le programme de stabilité.

Les dépenses de l’État ne sont pas toutes retracées dans le seul budget général. C’est pourquoi, comme l’an dernier, la Cour a étendu son analyse à l’ensemble des moyens financiers que l’État consacre aux politiques publiques. Les dépenses des deux budgets annexes et des vingt-huit comptes spéciaux ont représenté, hors doubles comptes avec le budget général, 19,6 milliards d’euros en 2020, soit un montant comparable à la mission Sécurités du budget général.

À plusieurs reprises, la Cour a déjà eu l’occasion de souligner le caractère très hétéroclite de l’ensemble formé par les budgets annexes et les comptes spéciaux et de regretter le pilotage partiel de leurs dépenses. L’exécution 2020 prolonge les progrès réalisés en 2019, puisque les deux tiers de leurs dépenses sont comprises dans la norme de dépenses pilotables de l’État et que les trois quarts d’entre elles sont couvertes par l’objectif de dépenses totales de l’État. En outre, deux comptes d’affectation spéciale ont été supprimés et leurs moyens rebudgétisés par la loi de finances initiale pour 2020 : ceux relatifs au financement de l’apprentissage et à l’acquisition de véhicules propres.

Une part significative des dépenses des comptes spéciaux et des budgets annexes restants demeure cependant en dehors de toute norme et les recommandations antérieures de la Cour pour rationaliser cet ensemble n’ont pas encore été toutes suivies d’effet. La revue du bien-fondé de chacun de ces dispositifs doit être systématisée, comme nous l’avons déjà proposé, pour améliorer la lisibilité des moyens budgétaires de l’État, faciliter leur pilotage et approfondir le contrôle parlementaire sur les sommes engagées.

Mais, vous le savez, les moyens que l’État consacre à la conduite de politiques publiques ne se limitent pas aux dépenses budgétaires et notre rapport aborde aussi les dépenses fiscales, les taxes affectées et les fonds sans personnalité juridique. Ces moyens représentent des sommes très significatives, les dépenses fiscales s’élevant, fin 2020, à 89,1 milliards d’euros et l’État ayant affecté l’an dernier 40,3 milliards d’euros d’impôts et taxes à des opérateurs ou à d’autres organismes, hors collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale, sans qu’une information suffisante ait été donnée au Parlement sur les actions que ces moyens considérables viennent financer. Nous recommandons d’accélérer la mise en œuvre du programme d’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales et de revoir le périmètre du plafonnement de ces dépenses fiscales en loi de programmation. Quant aux fonds sans personnalité juridique, qui continuent à être créés, la Cour regrette à nouveau qu’ils ne fassent l’objet ni d’un suivi précis, ni d’une stratégie de remise en ordre, alors qu’ils échappent presque à tout contrôle.

Au terme de son analyse sur l’exécution en 2020 du budget de l’État, la Cour formule cinq recommandations. Elle s’est attachée à en réduire le nombre, car plusieurs sujets rejoignent largement ceux des notes d’analyse de l’exécution budgétaire publiées à l’appui de ce rapport et les recommandations que nous avions exprimées à l’automne dans le rapport sur la réforme du cadre organique et de la gouvernance des finances publiques.

Avant de conclure mon propos, j’enfile brièvement ma casquette de président du Haut Conseil des finances publiques – un rôle complémentaire de celui de Premier président de la Cour des comptes et non contradictoire – pour vous présenter en quelques mots les avis que le Haut Conseil vient de formuler sur le projet de loi de règlement et le programme de stabilité, dans des délais particulièrement resserrés. Ces délais excessivement brefs ne sont pas satisfaisants, car ils limitent nécessairement la capacité d’analyse et d’expertise du Haut Conseil. La petite équipe autour du rapporteur général, Éric Dubois, ainsi que les membres du Haut Conseil travaillent vraiment d’arrache-pied, jour et nuit, pour produire des analyses de qualité et ils aimeraient pouvoir aller encore plus loin. Pour le dire clairement : nous avons besoin d’un peu plus de temps !

S’agissant de l’avis sur le projet de loi de règlement, je serai très bref, car le solde structurel sur lequel le Haut Conseil était chargé de se prononcer est dépourvu de signification. Il l’est à deux titres. D’une part, il est calculé à partir de l’estimation du produit intérieur brut (PIB) potentiel de la loi de programmation des finances publiques de 2018. Cette estimation a été rendue caduque par la crise économique, mais reste pourtant la référence sur laquelle le Haut Conseil doit, selon les termes de la loi organique de décembre 2012, s’appuyer pour rendre son avis. À plusieurs reprises, nous avons plaidé pour l’adoption d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques mais, les incertitudes se prolongeant, ce n’est pour le moment pas pertinent. En revanche, une fois la crise passée, et le cycle politique dans lequel nous allons entrer en 2022 dénoué, il faudra résoudre cette contradiction objective.

D’autre part, le solde structurel repose sur des modalités de calcul des mesures exceptionnelles et temporaires retenues par le Gouvernement qui viennent quelque peu brouiller – la Cour est diplomate – la lecture de la décomposition du solde. En effet, la totalité des mesures d’urgence et de soutien de l’an dernier sont considérées comme des one-off, c’est-à-dire des mesures appelées à ne pas se renouveler – pardon pour ce jargon bruxellois. Elles ne sont donc pas comptées dans l’évaluation du solde structurel, alors que la plupart d’entre elles se prolongent en 2021, devenant des two-off – au minimum.

Par conséquent, et en contradiction avec la très forte et persistante dégradation des finances publiques, le solde structurel présenté par le Gouvernement apparaît en nette amélioration en 2020 : après moins 2,3 points en 2019, il s’établirait à moins 0,9 point en 2020. Le Haut Conseil des finances publiques estime toutefois que, dans ces conditions, il n’y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction. Pourquoi ? Dans son avis sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020, la crise sanitaire avait conduit le Haut Conseil à estimer que les circonstances exceptionnelles mentionnées par les textes européens étaient réunies. Elles le sont toujours. Ces mêmes conditions avaient conduit le Conseil de l’Union européenne à déclencher la clause dérogatoire du Pacte de stabilité et de croissance en mars dernier. Nous ne recommandons donc pas de déclencher un mécanisme de correction, que nous ne saurions d’ailleurs pas utiliser dans ces circonstances particulières.

En outre, en réponse à une question que vous m’aviez adressée à l’automne dernier, notre avis sur le projet de loi de règlement comprend un encadré sur le coût net des six principales mesures d’urgence de soutien aux revenus. Selon les estimations du secrétariat permanent du Haut Conseil, leur coût net serait compris entre 67 % et 82 % de leur montant brut, en raison d’un effet direct et indirect favorable sur les prélèvements obligatoires. Voilà, monsieur le président, un exemple des travaux que nous pouvons mener en complément de nos avis et qui justifie l’amélioration de l’expertise du Haut Conseil à laquelle vous avez bien voulu consentir.

S’agissant maintenant de l’avis sur le projet de programme de stabilité pour les années 2021 à 2027, le Haut Conseil a examiné les prévisions macroéconomiques pour la durée de la programmation. Notre appréciation diffère selon l’horizon temporel considéré. Pour 2021, la prévision de croissance de 5 % du Gouvernement est cohérente avec le scénario sanitaire d’une levée progressive des restrictions pesant sur les activités et les déplacements à partir de mai. Cette prévision est inférieure à celle de la loi de finances pour 2021, qui prévoyait un rebond du PIB de 6 %, mais elle correspond en réalité à un niveau d’activité sensiblement supérieur car la récession a été moins profonde que prévu l’an dernier. Au total, le niveau du PIB prévu pour 2021 dans le programme de stabilité est ainsi plus élevé, d’un peu plus de 2 %, que celui de la loi de finances initiale. Ce n’est pas une mauvaise nouvelle et cela témoigne du dynamisme et de la résilience de l’économie française.

Pour 2022, et sous réserve d’une maîtrise durable de l’épidémie, nous considérons que la prévision de croissance de 4 % du Gouvernement est prudente. Dans ce scénario, le PIB reviendrait à peine au-dessus de son niveau de 2019 en moyenne sur 2022. L’activité pourrait se révéler plus soutenue si les ménages venaient à consommer une partie des 8 points de PIB de surcroît d’épargne. C’est une des clés de l’évolution.

En revanche, pour la période 2023-2027, le Haut Conseil considère que l’hypothèse de croissance potentielle du Gouvernement est plutôt optimiste. À partir de 2023, la croissance potentielle reviendrait effectivement selon le programme de stabilité à son niveau d’avant-crise, soit plus 1,35 % par an. Des aléas positifs existent autour de cette estimation : nous pourrions, par exemple, être favorablement surpris par la diffusion des technologies numériques dans l’économie. Toutefois, dans nos analyses, les aléas négatifs semblent dominer. La croissance potentielle pourrait être affaiblie par des séquelles durables que la crise sanitaire risque de laisser sur le tissu économique français. Elle pourrait également l’être par des évolutions plus structurelles, comme le vieillissement de la population ou les conséquences économiques de la transition écologique. L’estimation de croissance potentielle du Gouvernement se situe dans le haut de l’intervalle des prévisions à moyen terme des économistes.

Je conclurai en évoquant la trajectoire de la dette publique. Depuis le printemps dernier, j’ai eu l’occasion de vous dire à plusieurs reprises que celle-ci appelle une vigilance particulière. Ce message conserve, bien sûr, toute sa pertinence et son acuité. Selon la prévision du programme de stabilité, le ratio de dette publique augmenterait de 20 points de PIB entre 2019 et 2021. Sous l’effet d’un déficit durablement creusé, le ratio de dette resterait proche de 118 points de PIB jusqu’en 2027. À cet horizon, il serait encore supérieur de 20,1 points à son niveau de 2019.

Cette trajectoire de stabilisation du niveau d’endettement est fragile. Elle suppose la matérialisation d’un scénario de croissance et d’inflation que le Haut Conseil juge relativement favorable. Elle suppose aussi que l’ajustement structurel annoncé, mais non encore documenté dans le programme de stabilité, de l’ordre de 0,3 point par an, soit effectivement réalisé. Une croissance du PIB, une inflation ou un effort structurel plus faibles, même légèrement, se traduiraient par une hausse accrue du ratio d’endettement et la légère inflexion du niveau de dette attendue à l’horizon de 2027 ne pourrait alors être obtenue – et je n’évoque même pas la problématique de la charge et des taux d’intérêt, exogène à nos travaux. La soutenabilité à moyen terme de la dette publique demeure donc un enjeu central de la stratégie financière de la France et appelle la plus grande vigilance de notre part.

M. le président Éric Woerth. Je partage bien des observations que vous avez faites.

Lors de la présentation du programme de stabilité, hier, j’ai posé aux ministres la question du rehaussement durable, quasiment pérenne, du niveau des dépenses par rapport à la période antérieure au covid-19. Quand on regarde les seules dépenses budgétaires, la hausse est d’environ 170 milliards d’euros en cumulé pour 2020 et 2021. Les prévisions du programme de stabilité font état d’une baisse d’une petite cinquantaine de milliards en 2022, puis la dépense publique repartirait à la hausse d’une dizaine de milliards chaque année. Le Gouvernement parle d’augmentation maîtrisée – on a rarement connu une augmentation de 0,7 % en volume sur l’ensemble des dépenses publiques – mais c’est quand même une augmentation. La question n’est pas de savoir si on pense que les chiffres sont crédibles ou non ; j’observe simplement qu’il restera 120 milliards d’euros de plus qu’avant le covid-19 : ils sont durablement inscrits.

Je sais bien que le PIB augmentera probablement un peu plus vite que la dépense publique au bout d’un certain temps et que le ratio dette/PIB diminuera un tout petit peu, mais ce ne sera quasiment pas le cas d’ici à 2027 et la suite est vraiment très éloignée. Cela veut dire que la réponse à la crise a des conséquences durables en termes de niveau des dépenses publiques, ce qui est très préoccupant : le niveau de ces dépenses est déjà très élevé dans notre pays et cela diminue notre capacité à réduire les déficits publics.

S’agissant de l’organisation des finances publiques, nous allons déposer, avec le rapporteur général, une proposition de loi organique directement issue du rapport de la mission d’information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, la MILOLF, qui a été présenté à l’automne 2019. La situation a relativement peu changé : la crise nous a plutôt confortés dans l’idée qu’il fallait améliorer un peu l’outil, pour avoir une nouvelle version de la LOLF – sans la transformer, évidemment. Nous proposons notamment d’étendre les pouvoirs et le périmètre d’action du Haut Conseil des finances publiques, pour les rendre à peu près comparables à ce qui existe dans d’autres pays pour des institutions de même nature. On sent bien, dans les questions qui vous sont posées au sein de cette commission, que c’est nécessaire, celles-ci se trouvant souvent hors de votre champ d’action actuel.

Concernant le projet de loi de règlement, je reviens sur la question des dépenses d’investissement. La proposition de loi organique demandera, d’ailleurs, de bien faire la différence, par mission et par programme, avec les dépenses de fonctionnement, ce qui changera quelque peu la nature de la discussion et renforcera notre éclairage sur la composition, in fine, de la dette publique nouvelle.

Les dépenses d’investissement s’élèvent, pour le seul titre 5, à 13,6 milliards d’euros, et à 15,3 milliards en intégrant le titre 7. Cela représente 4 % du budget général. L’augmentation légère de ces dépenses en 2020, de 1,2 milliard d’euros, qui concernait essentiellement les sous-marins nucléaires d’attaque de la classe Suffren, ne doit pas masquer le fait que les crédits d’investissement sont sous-consommés – leur consommation est de 84 % des crédits de paiement (CP) et seulement de 59,1 % des autorisations d’engagement (AE) – et ce n’est pas la première fois. Que pensez-vous du fait qu’on ne respecte pas beaucoup les autorisations parlementaires dans ce domaine ? Les crédits d’investissement sont certes plus difficiles à mettre en œuvre que ceux de fonctionnement, notamment s’ils sont liés à l’armement, à la recherche ou à des contrats, mais on observe quand même un décalage.

Les primes d’émission sont un sujet fréquemment abordé au sein de cette commission, notamment par M. de Courson. La mobilisation de souches anciennes dont le taux est supérieur à celui du marché est assez importante. Les primes perçues à ce titre ont été supérieures à 30 milliards d’euros en 2020 après décote et l’Agence France Trésor (AFT) a réalisé de cette manière près de 40 % de ses émissions en 2020. Considérez-vous que l’on peut tenir à ce rythme-là ? Est-ce de bonne gestion ?

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je vous rejoins tout à fait sur ces différents points, monsieur le président Woerth.

L’écart entre les prévisions et l’exécution en 2020, qui est effectivement un sujet important, concerne essentiellement la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, en particulier le fonds de solidarité et l’activité partielle. Il faut se rappeler dans quel état d’esprit nous avons voté les crédits dans le cadre des différentes lois de finances rectificatives : les critères du fonds de solidarité étaient susceptibles de varier d’une façon assez significative, le cas échéant jusqu’en décembre 2020. Cela s’est d’ailleurs produit, mais plutôt au début de l’année 2021. Les écarts s’expliquent assez bien, étant entendu qu’ils doivent évidemment rester tout à fait exceptionnels et que le principe d’annualité budgétaire doit prévaloir : « prévoir large » avait un sens et, pour 2021, des crédits supplémentaires avaient aussi été ouverts en nouvelle lecture.

Je salue la pérennisation de l’approche de la Cour des comptes qui consiste à considérer la dépense publique dans son ensemble, y compris les dépenses fiscales, les fonds sans personnalité juridique et les taxes affectées. De telles informations manquent souvent au Parlement. Au-delà de la vision d’ensemble que procure votre rapport, pourriez-vous réaliser, dans vos programmes de travail, davantage d’évaluations de ces dispositifs ? Je pense en particulier à la dépense fiscale, qui est un peu ma marotte ces derniers mois.

L’effort réalisé dans votre rapport pour isoler les dépenses supplémentaires liées à la crise et pour distinguer les dépenses conjoncturelles ou structurelles est précieux. Je rejoins ce qu’a dit le président Woerth. L’effort de distinction entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement sera essentiel au lendemain de la crise. Nous devons conserver cette approche pour les prochaines années. Pouvez-vous préciser, notamment à la suite de l’audition du ministre de l’économie, des finances et de la relance qui a eu lieu hier, votre appréciation de la soutenabilité de la trajectoire prévue pour la dette et les dépenses publiques ?

Vous proposez d’étendre le mandat du Haut Conseil à l’appréciation du réalisme des prévisions de recettes et de dépenses. Pouvez-vous revenir sur ce que cela apporterait et ce que cela signifierait en matière de moyens, notamment humains ? J’en profite pour faire, moi aussi, de la publicité autour de la proposition de loi organique que nous déposerons bientôt – nous ne manquons jamais une occasion de l’évoquer. Ce sera une occasion de débattre du niveau d’indépendance et des moyens humains et financiers que doit avoir le Haut Conseil.

Mme Cendra Motin. Je me placerai, à mon tour, à moyen terme : depuis le début de notre mandat, nous avons à cœur de maîtriser la dépense publique. M. Bruno Le Maire l’a rappelé hier, lors de son audition : nous n’augmenterons pas les impôts. Nous maîtrisons les dépenses publiques et nous souhaitons faire baisser la pression fiscale sur nos concitoyens. Il ne faut pas perdre le bénéfice des quatre dernières années.

L’objectif concernant le solde structurel a finalement été tenu en 2020, selon l’avis du Haut Conseil, malgré la dégradation notable des finances publiques. Celle-ci a eu un triple effet : une hausse des dépenses, majoritairement due à la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, une baisse des recettes publiques et une augmentation de l’endettement de la France, car il n’y a évidemment pas d’argent magique. Les seules bonnes nouvelles, dans cette crise, sont la baisse de la charge de la dette et le dynamisme plus important que prévu des recettes non fiscales.

Les quatre lois de finances rectificatives ont été destinées à gérer l’urgence et rien que l’urgence. La quatrième a permis de décaisser des aides jusqu’à la fin de l’année 2020 et au début de l’année 2021. S’agissant de la question de l’évolution des montants en cours d’année, il a fallu prévoir, pour des raisons d’agilité, plus de moyens pour l’activité partielle de longue durée dans le cadre de ce dernier collectif et ces moyens ont ensuite été complétés par la loi de finances pour 2021.

Nous avons à cœur, depuis le début de la législature, de ne pas toucher à certains budgets, voire de les augmenter – cela concerne la santé, l’éducation nationale, l’intérieur, la justice et la recherche. Je crois que nous avons eu raison de le faire et nous continuons à soutenir fortement ces cinq ministères vraiment importants. C’est aussi une condition pour la reprise.

Quant au plan de relance, dont les crédits entrent dans le solde structurel, il est évident que l’innovation s’inscrit dans le temps long. Le plan de relance est une première étape. Je rejoins complètement notre président et notre rapporteur général en ce qui concerne la nécessité de mieux prendre en compte l’investissement dans les lois de finances, pour mieux l’accompagner dans la durée, ce qu’on ne peut pas nécessairement faire dans un budget purement annualisé.

Comment analysez-vous la capacité de l’État à faire des économies structurelles dans le contexte de reprise que nous connaîtrons dans les cinq prochaines années ? Pensez-vous que la trajectoire de rééquilibrage du solde structurel présentée dans le programme de stabilité est réalisable ? Vous avez souligné que cette trajectoire nécessite la poursuite dans la durée d’ajustements structurels au moins égaux à ceux inscrits dans ce programme.

Mme Véronique Louwagie. S’agissant de la certification des comptes et des quatre réserves substantielles que la Cour des comptes formule, vous avez évoqué les conditions de tenue de la comptabilité dans Chorus. Cet outil Chorus a-t-il conduit ou non à améliorer la fiabilité des enregistrements ?

Vous avez indiqué que les dépenses ordinaires ont augmenté de 6,7 milliards d’euros en 2020 et que, si cette dynamique se poursuivait, l’augmentation des dépenses du budget de l’État pourrait s’établir à 90,5 milliards par rapport à 2018. C’est une situation inquiétante et même dramatique. Selon vous, la diminution des dépenses passe-t-elle nécessairement par une réforme des retraites ?

Vous avez fait cinq recommandations. Pourriez-vous détailler celle qui consisterait à remplacer le fonds pour l’innovation et l’industrie par un dispositif de financement dans le budget général ?

J’en viens à la prévision de croissance de 5 % en 2021 et de 4 % en 2022. Nous sommes confrontés à deux difficultés. Les entreprises subissent des pénuries de matières premières et une inflation des prix qui perturbent énormément les commandes publiques et mettent en difficulté certains acteurs. Cet élément a-t-il été pris en compte dans la prévision de croissance ? Le fait que la consommation des Français pourrait être réduite par des comportements de défiance, qui conduiraient à encore plus d’épargne, a-t-il également été intégré ?

M. Jean-Paul Mattei. Je commencerai par les réserves liées à la certification des comptes. On peut comprendre les trois premières. La quatrième concerne les anomalies relatives aux charges de personnel et d’intervention, ainsi qu’aux produits régaliens : en la matière, des insuffisances significatives affectent toujours, fin 2020, le contrôle et l’enregistrement comptable et l’évaluation des créances sur les redevables ne donne pas une image fidèle des droits et obligations. Je suis un peu étonné par cette réserve compte tenu des outils qui existent. Le prélèvement à la source a-t-il contribué à sécuriser davantage les recettes ?

Vous soulignez, dans votre avis sur le programme de stabilité, le risque d’une prévision de reprise en 2023 au niveau de 2019 et d’une baisse de la dette publique trop optimiste et vous rappelez l’importance de l’aléa économique et sanitaire, le programme de stabilité étant fondé sur l’hypothèse d’une reprise dès mai 2021 – cela semble aujourd’hui assez conditionnel. Pensez-vous que les couvre-feu et les reconfinements successifs ont sensiblement modifié les grands équilibres sur lesquels le budget pour 2021 est fondé ? Même si nous sommes conscients qu’il est impossible de prévoir dans une loi de programmation budgétaire pluriannuelle l’effet d’une crise telle que celle que nous connaissons, pourrait-on intégrer à l’avenir d’autres éléments pour rapprocher les projections budgétaires de la réalité de l’exécution que vous constatez ?

L’année 2020 a vu se succéder quatre projets de loi de finances rectificatives, après le projet de loi de finances initiale, et un plan de relance dont la particularité est d’être concentré budgétairement sur deux ans – 2020 et 2021 –, ce qui est quand même très court. Un nouveau PLFR vous semble-t-il nécessaire pour ajuster le périmètre budgétaire à la réalité des dépenses ?

M. Jean-Louis Bricout. La Cour des comptes certifie qu’au regard des règles et des principes comptables applicables, le compte général de l’État pour l’exercice 2020 est régulier et sincère et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État, avec certes quelques réserves. Vous dites notamment que votre institution n’est pas toujours en mesure de se prononcer sur le bien-fondé et la fiabilité des enregistrements comptables, tant du fait des conditions de tenue de la comptabilité générale dans Chorus que de l’organisation et du suivi du contrôle interne dans les ministères.

Vous montrez également que la pandémie a coûté, en 2020, 92,7 milliards d’euros à l’État, à qui vous reprochez des écarts importants entre les prévisions et l’exécution budgétaire. Par exemple, 31,6 milliards n’ont pas été dépensés conformément à ce que nous, parlementaires, avions voté. Le Gouvernement a largement reporté ces crédits sur 2021, dans des programmes différents de ceux pour lesquels ils avaient été ouverts, sans que nous en rediscutions, ce qui est inacceptable. Les prévisions du Gouvernement sont également mauvaises du côté des recettes. Vous soulignez l’exagération du manque à gagner pour l’État et vous rappelez utilement au Gouvernement que le budget n’est pas une enveloppe globale que l’exécutif pourrait utiliser à sa guise.

À la suite de ces constats, j’aimerais connaître votre sentiment sur les écarts budgétaires. Pensez-vous que ce sont des erreurs d’appréciation, qui pourraient s’expliquer au vu de la succession d’incertitudes et de difficultés dans la gestion de la crise, ou qu’il s’agit, en toile de fond, de manœuvres de communication, d’une façon de conforter les messages envoyés à la population ? Les prévisions de dépenses seraient volontairement exagérées pour renforcer l’idée qu’on sauvera l’économie « coûte que coûte » et même pour dire que, la Cour des comptes l’attesterait, l’économie est encore debout, les recettes sont au mieux et la stratégie de gestion sanitaire est au top. Le troisième message, qui correspond à un vieux fantasme des conservateurs, concernerait la nécessité de freiner et de maîtriser assez rapidement la dépense publique.

N’avez-vous pas le sentiment que les écarts budgétaires ne sont pas complètement des erreurs d’appréciation, mais constituent aussi une manœuvre pour faire jouer à votre institution un rôle de catalyseur en matière de communication ?

Mme Lise Magnier. S’agissant de la certification des comptes, pouvez-vous nous donner des explications très concrètes au sujet des quatre réserves substantielles que vous avez émises, malgré la démarche de fiabilisation que vous avez également soulignée ? Sont-elles liées à des outils non adaptés au sein des services de l’État, à des procédures insuffisamment formalisées ou à un manque de personnel ? La troisième réserve exprime votre désaccord avec l’État en ce qui concerne la valeur de son patrimoine financier. Pouvez-vous en expliquer les raisons ?

S’agissant de la difficulté à définir le solde structurel, vous regrettez une décomposition plus conventionnelle et contestable qu’à l’accoutumée entre les composantes exceptionnelle et temporaire, structurelle et conjoncturelle. Il est vrai qu’il peut sembler incohérent d’afficher une amélioration du solde structurel en 2020 au vu de la situation de nos finances publiques. Une distinction est faite dans le programme de stabilité entre ces mêmes composantes. Je vous rejoins là encore : la frontière peut parfois sembler assez artificielle. La notion de solde structurel est-elle encore pertinente ? Peut-on et doit-on utiliser une autre décomposition du solde public pour assurer une plus grande clarté et une meilleure compréhension des finances publiques ?

En ce qui concerne la gouvernance des finances publiques, je fais miennes les questions qui vous ont été posées sur l’évolution du rôle du Haut Conseil, dont on pourrait faire une institution budgétaire indépendante, dotée d’un mandat ambitieux et de moyens propres, comme l’a préconisé la commission pour l’avenir des finances publiques. Qu’en pensez-vous ? Quels pourraient être les obstacles techniques ?

Mme Sabine Rubin. Vous estimez que les prévisions de croissance figurant dans le programme de stabilité sont trop optimistes pour la période 2023-2027, ce qui rend l’objectif de baisse de l’endettement fixé pour 2027 difficile à atteindre. Pourtant, le Gouvernement choisit de réduire les dépenses publiques en les soumettant à une norme contraignante – pas plus de 0,7 % d’augmentation annuelle. Ne croyez-vous pas que ce choix grèvera encore plus la croissance ? Elle sera privée à la fois de la relance par la dépense publique et de l’utilisation de l’épargne, pour des raisons de précaution. Il en résulterait un cercle vicieux et une récession quasiment pérenne.

Le Gouvernement indique dans le programme de stabilité qu’il veut soumettre l’initiative législative à une sorte de règle d’or, dont le respect serait l’alpha et l’oméga au Parlement, sous le contrôle du Haut Conseil des finances publiques. Ne pensez-vous pas que cela pose un problème démocratique ? Cela réduirait la capacité d’initiative, déjà assez contrainte, du Parlement en matière de finances publiques.

M. Jean-Paul Dufrègne. La prévision de croissance potentielle du Gouvernement est de 1,35 %, ce qui est une hypothèse plutôt optimiste compte tenu des sous-investissements de cette année. Le ministre de l’économie, des finances et de la relance a affirmé hier, devant notre commission, que ces sous-investissements seraient compensés par le plan de relance et les mesures structurelles. Comment analysez-vous et quantifiez-vous les conséquences du plan de relance sur la croissance potentielle ?

Le programme de stabilité prévoit un ralentissement très important des dépenses publiques : elles diminueraient de 3,3 % en 2022 puis augmenteraient de 0,7 % en moyenne, alors que la hausse était d’au moins 1 % avant 2020. Comment ces éléments ont-ils été intégrés dans les prévisions macroéconomiques ? La prévision de croissance inclut-elle le ralentissement des dépenses publiques prévu à partir de 2022 ? A-t-on intégré un effet multiplicateur nul, ce qui signifierait que la baisse des dépenses publiques n’aurait aucun impact sur la croissance ?

De même, le ralentissement des dépenses pourrait-il peser sur la croissance potentielle de la France et réduire ses capacités productives ? On pourrait légitimement penser qu’un ralentissement brutal et durable des dépenses, tel qu’il est envisagé dans le programme de stabilité, pourrait amoindrir la croissance potentielle en réduisant l’investissement ou en provoquant des effets d’hystérèse.

Pensez-vous que la France se trouve réellement à la frontière de ses capacités productives ou jugez-vous qu’il serait possible de recalibrer le plan de relance de manière à l’amplifier et à pousser davantage la croissance, à l’image de ce qu’a annoncé le président Biden ?

Le Gouvernement fait l’hypothèse d’une normalisation de l’épargne d’ici à 2022. Peut-on penser que le fort ralentissement des dépenses publiques et la conduite de réformes antisociales, comme celles du chômage et des retraites, pourraient conduire au contraire à un accroissement de l’épargne de précaution ?

M. Michel Castellani. Nous sommes confrontés à une situation particulièrement difficile. Elle était déjà tendue avant l’irruption de la crise sanitaire, qui a singulièrement aggravé la conjoncture.

S’agissant des dépenses, M. Le Maire nous a présenté hier un programme de stabilité axé sur un contrôle drastique des dépenses, dont on peut se demander s’il est tenable et même souhaitable à la sortie de la crise. Vous évoquez l’effet de cliquet dans votre rapport tout en doutant de l’opportunité d’un maintien des dépenses à un niveau très élevé. Les objectifs du Gouvernement ne risquent-ils pas d’être intenables ? N’y a-t-il pas, en fait, une contradiction fondamentale ?

La hausse considérable de la dette ne suscite pas, pour l’instant, de grandes inquiétudes grâce à la politique volontariste de l’Agence France Trésor et surtout aux taux d’intérêt particulièrement bas. Néanmoins, une hausse des taux ne risque-t-elle pas de conduire à une situation intenable, à un choc brutal ? On voit mal quelles mesures on pourrait prendre pour y faire face.

S’agissant toujours de la dette, M. Le Maire a réitéré son rejet du plafond maastrichtien de 60 % du PIB tout en rappelant son attachement, pour ce qui est du déficit, au critère de 3 % du PIB. Pourquoi ne pas abandonner les deux ? Quels nouveaux critères faudrait-il alors créer ?

Toutes ces questions peuvent se résumer de la manière suivante : quelle politique, quelle convergence et quelle gouvernance faut-il adopter face à la situation actuelle ?

Mme Christine Pires Beaune. En tant que rapporteure spéciale de la mission Remboursements et dégrèvements, je sais que les contentieux fiscaux sont très coûteux pour l’État et ils le seraient beaucoup plus que prévu d’après vos travaux. À la page 81 de votre rapport, on découvre qu’ils ont coûté 4,7 milliards d’euros de plus que les prévisions de la loi de finances initiale. L’État n’aurait-il pas dû ajuster ses prévisions au cours des quatre projets de loi de finances rectificative ? Qui plus est, sur les 6 milliards d’euros, 1,6 milliard d’euros correspond au versement des intérêts moratoires. Comment éviter de telles dépenses, quand cet argent aurait été mieux placé dans l’éducation, par exemple ?

Page 84, vous notez une forte progression du produit des amendes en 2020, à hauteur de 3 milliards d’euros. Comment cela se fait-il, alors que les amendes routières, notamment, auraient dû diminuer drastiquement à cause du confinement ?

Enfin, à la page 30 du rapport relatif à la certification des comptes, vous mentionnez le patrimoine corporel de l’État, notamment les infrastructures concédées à des tiers, parmi lesquelles les autoroutes représentent 161,1 milliards d’euros. En l’absence d’inventaire détaillé du réseau, comment l’actif a-t-il été valorisé ?

Par ailleurs, monsieur le président Woerth, alors que la commission des finances compte soixante-treize membres, nous ne sommes que dix-neuf. Aujourd’hui, Mme Rabault a dû quitter la salle ; hier, c’était M. Bricout. La demi-jauge ne pourrait-elle pas s’appliquer à l’effectif complet de la commission et non aux groupes ?

M. le président Éric Woerth. Madame Pires Beaune, les règles efficaces sont des règles simples. Celle-ci permet de respecter les équilibres entre groupes, sans avoir à gérer les entrées et sorties de chacun ni à faire sans cesse des arbitrages. J’applique les règles définies par la Conférence des présidents, même si la demi-jauge n’est, en réalité, pas souvent atteinte. Croyez-moi, cela ne m’amuse pas plus que vous.

M. Brahim Hammouche. Vous nous avez alertés quant aux progrès qui restent à accomplir dans la démarche de maîtrise des risques induits par la mobilisation de la garantie de l’État sur les prêts, ainsi que par les avances qu’il a accordées en 2020. Pourriez-vous nous préciser quels sont les différents risques encourus – majeurs, modérés et mineurs ? À combien évaluez-vous leur coût ?

Mme Bénédicte Peyrol. Dans le programme de stabilité, le Gouvernement mentionne que le budget vert améliore la qualité de la dépense. Quel regard la Cour des comptes porte-t-elle sur ce nouvel outil ? Réfléchit-elle au rôle qu’elle pourrait jouer, par exemple en lien avec le Haut Conseil pour le climat (HCC), pour certifier ce budget ou agirait-elle plus en amont ? Enfin, faut-il, selon vous, suivre tout particulièrement les dépenses fiscales défavorables à l’environnement relevées en 2016 par la Cour des comptes dans un rapport remarqué ?

M. Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes et président du Haut Conseil des finances publiques. Je ne pourrai pas répondre à toutes vos questions, puisque certaines, qui concernent les dépenses à venir, ne relèvent pas des quatre documents que je viens de vous présenter. Néanmoins, je peux d’ores et déjà vous donner rendez-vous, dans la mesure où la Cour des comptes est en train de faire un audit à 360 degrés des finances publiques, comportant une analyse de la trajectoire, intégrant la question de la dette et du cantonnement de la « dette covid », mais aussi une réflexion sur la sortie des mesures d’urgence et une approche structurelle des finances publiques, des politiques de croissance et de l’action publique. Ces travaux, commandés par le Président de la République et le Premier ministre, me permettront de vous répondre plus précisément sur la trajectoire de la dette et sur les moyens d’en assurer la soutenabilité : définition du moment où commencer l’effort ; nature de cet effort ; soutiens pour muscler la croissance – sans exclure par principe la réflexion sur les recettes, même si je n’ai pas à me prononcer sur les positions politiques retenues. Nous avons auditionné votre président et allons auditionner le rapporteur général. Une trentaine de magistrats travaillent à temps plein sur le sujet.

Concernant l’évolution des dépenses publiques, notamment des dépenses dites ordinaires, qui ont augmenté de 6,7 milliards d’euros en 2020, soit à peu près comme en 2019, où l’augmentation était de 7,3 milliards d’euros, mais beaucoup plus vite qu’en 2018, où elle n’était que de 1,5 milliard d’euros, même si les dispositifs pris spécifiquement en réponse à la crise ont vocation à s’éteindre, la Cour s’interroge sur l’évolution des autres dépenses, une fois la crise passée, dont rien à ce stade ne garantit le ralentissement. Nous mentionnons notamment le risque d’un effet de cliquet. J’ai cité le chiffre de plus de 90 milliards d’euros si la tendance se prolonge. Nous observons que si, à l’occasion de la crise de 2008-2010, les dépenses publiques avaient significativement augmenté de 4 points de PIB, elles avaient retrouvé, par la suite, leur niveau d’avant-crise. C’est pourquoi il faut réfléchir à l’évolution des dépenses au-delà de la crise. Hier, M. Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics a donné le chiffre de 0,7 %, lequel est inférieur à la moyenne en volume de la hausse des dépenses publiques sur les dernières années, qui tourne autour de 1,1 %. Il faudra voir si cela suffit pour parvenir à une baisse de la dette. Vous en débattrez au niveau politique et nous en débattrons collectivement.

Le solde structurel de 2020 nous semble totalement dépourvu de sens, parce que la loi de programmation des finances publiques, qui définit la croissance potentielle, n’a plus de base et que les one-off sont comptabilisés d’une manière discutable. Cela discrédite-t-il pour autant la notion de solde structurel ? Je ne le crois pas, même si la crise sanitaire a rendu plus complexe son évaluation et que les choix faits ont contribué à brouiller sa définition. En tout état de cause, le solde structurel reste un outil indispensable pour établir une stratégie de finances publiques. C’est pourquoi il faut en refonder le calcul plutôt que tuer le pianiste et éliminer l’indicateur.

La Cour souligne depuis plusieurs années la sous-consommation des crédits d’investissement du budget de l’État et leur transformation par fongibilité en crédits de fonctionnement. Bien que cette pratique ne soit pas contraire à la LOLF, nous la regrettons. Dans notre rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2020, nous avions insisté pour que soient préservés les investissements publics, notamment ceux qui concernent la transition écologique ou la santé publique. Nous nous sommes également interrogés, sans trancher, sur l’opportunité de créer une sorte de fongibilité asymétrique pour les crédits d’investissement, à l’image des crédits de titre 2, c’est-à-dire de limiter voire d’interdire la possibilité de transformer des crédits d’investissement en crédits de fonctionnement au sein d’un même programme, même si l’inverse serait possible. La Cour aura l’occasion de revenir sur l’importance accordée aux dépenses d’investissement dans sa réponse à la commande du Premier ministre.

Pour ce qui est des investissements d’avenir, la Cour relève que la doctrine d’investissement a été amendée, puisqu’elle est définie au niveau législatif à l’article 233 de la loi de finances pour 2021. Nous suivrons avec attention les changements à venir dans la gouvernance des programmes d’investissements d’avenir (PIA), avec l’installation du conseil interministériel de l’innovation. S’agissant de la traçabilité insuffisante des recettes en provenance des investissements d’avenir, la direction du budget indiquait à la Cour qu’elle avait prévu de travailler en 2021 avec le secrétariat général pour l’investissement à l’enrichissement de la documentation, notamment du jaune annexé. La Cour sera attentive à une évolution qu’elle appelle de ses vœux depuis plusieurs années.

Les émissions d’obligations ont donné lieu en 2020 à la perception d’un niveau très élevé de primes à l’émission pour un montant de quelque 30,7 milliards d’euros. Selon l’AFT, ce niveau s’explique par la baisse des taux d’intérêt et par la demande des investisseurs pour des émissions sur des souches anciennes dont les taux de coupon sont supérieurs aux taux de marché actuels. Le programme d’achat de titres publics de la Banque centrale européenne, qui intervient sur l’ensemble de la courbe des taux, contribue à alimenter la demande des investisseurs pour ces titres plus anciens. Les primes perçues aujourd’hui auront pour contrepartie une augmentation des charges d’intérêt au cours des prochaines années. Mais, vous l’avez rappelé, c’est un mécanisme neutre du point de vue actuariel. Aussi, l’interrogation sur la soutenabilité de la dette va bien au-delà de ce seul sujet, qui n’est pas négligeable pour autant. Cela renvoie notamment à l’évolution de l’encours de la dette, en fonction des futurs niveaux de déficit public.

J’ai lu avec intérêt le rapport de M. Arthuis – qui m’avait auditionné et que la Cour auditionnera la semaine prochaine –, lequel met notamment l’accent sur l’idée d’une vigie indépendante pour aider au pilotage des politiques publiques et finances publiques. Mais une telle vigie existe déjà ! Le Haut Conseil des finances publiques est une institution indépendante, placée auprès d’une institution également indépendante, dotée de moyens propres que vous avez commencé à augmenter – je vous en remercie – pour cette année et qu’il faudra sans doute abonder légèrement, afin d’élargir son mandat pour lui permettre d’être plus utile au débat public et au contrôle du Parlement.

À ce sujet, je veux revenir sur quelques points. Le mandat du HCFP porte, à titre principal, sur l’appréciation du réalisme des prévisions macroéconomiques, ce qui est un peu paradoxal, dans la mesure où il ne s’appelle pas Haut Conseil des prévisions macroéconomiques… Elles sont un élément indispensable dans le cadre de la prévision des finances publiques, mais elles ne sont pas suffisantes. Elles ne sont pas le seul déterminant des prévisions de recettes et de dépenses. Il est possible d’avoir des prévisions macroéconomiques réalistes et des prévisions de recettes, de dépenses et de solde qui ne le seraient pas. C’est la raison pour laquelle je rejoins ce que disait le président Woerth sur le fait qu’une extension du mandat du HCFP à l’appréciation du réalisme des recettes et des dépenses constituerait un nouveau progrès dans la gouvernance des finances publiques ; il y en a sans doute d’autres.

Concernant l’ensemble des moyens des politiques publiques, au-delà des seuls crédits du budget général, il faudrait consulter l’ensemble des analyses de l’exécution budgétaire annexées au rapport sur le budget général. S’agissant des dépenses fiscales, vous trouverez également une note d’analyse de l’exécution budgétaire qui leur est consacrée. La Cour est très attentive à ces dépenses fiscales, qui se maintiennent à un niveau élevé. Enfin, la première chambre avait réalisé un rapport complet sur les fonds sans personnalité juridique, à la suite duquel nous avions appelé à une forme de remise en ordre. Nous ferons en 2022 un suivi de ce rapport, qui demeure d’actualité.

Les limitations des systèmes d’information sont une constante. En l’état actuel des choses, l’utilisation des applications informatiques ne permet pas de garantir, sur un certain nombre de postes, que les données comptabilisées correspondent à la réalité et donnent une image fidèle de la situation financière. Avec la mise en œuvre du progiciel Chorus en 2012, l’État s’est doté d’un outil performant, commun aux comptabilités budgétaire et générale pour assurer la gestion des dépenses et des recettes selon les règles introduites par la LOLF. Je dirais que cela marche. Le résultat est globalement satisfaisant pour les dépenses, qui sont désormais traçables sur l’ensemble de la chaîne, de l’engagement au paiement. En revanche, des insuffisances significatives persistent pour les recettes, pour lesquelles le système d’information est loin d’être utilisé à la mesure de ses possibilités. La majorité des applications remettantes fonctionne encore selon les règles de l’ordonnance de 1959, ce qui rend nécessaire d’opérer leur conversion dans le langage utilisé par Chorus. Pour résumer, l’outil n’est pas déficient mais on peut en faire un usage plus performant.

Le principe de fiabilité des comptes suppose que, en amont de leur production, les dispositifs de contrôle et de vérification mis en œuvre par l’administration permettent de prévenir les anomalies et les erreurs, garantissant au moins leur correction une fois repérées, ce qui fait l’objet du contrôle interne. Nous constatons que la démarche de maîtrise des risques continue de progresser dans presque tous les ministères, mais qu’elle n’a pas encore atteint un niveau de maturité suffisant pour garantir la fiabilité des comptes et assurer une bonne gestion des actions conduites par les services de l’État. Cela concerne notamment l’insuffisante hiérarchisation des contrôles, en fonction des enjeux et des risques, et l’absence d’outils de mesure de la réalité des risques. Je le redis, allègement et simplification doivent aller de pair avec une amélioration de la maîtrise des risques et des contrôles appropriés.

Pour les prévisions de croissance pour 2020 et 2021, les pénuries ont été prises en compte dans le calcul du PIB en 2021. Cela a été noté par le HCFP. Nous avons relevé que la prévision d’inflation sous-jacente est un peu basse. Cela fait partie des quelques paramètres qui peuvent jouer sur le futur. L’écart est important entre les prévisions et l’exécution sur les recettes comme sur les dépenses ; pour celles-ci, il est notamment l’effet d’une grande prudence. Je conçois tout à fait la prudence, d’une part, et la prise en compte des incertitudes, d’autre part – c’est, en gestion, une attitude préférable à celle consistant à ignorer l’une et à mépriser les autres. En revanche, je pense que l’ampleur de l’écart, supérieur à 40 milliards d’euros, ne s’explique pas seulement par la prudence ou l’anticipation des incertitudes, à moins de supposer qu’elles aient été excessives. Les circonstances de l’été 2020 ont compliqué l’évaluation des recettes, ce qui confirme la nécessité d’une analyse indépendante.

Les participations financières de l’État sont composées de 1 703 entités qui représentent une valeur de 307,4 milliards d’euros à l’actif du bilan : 647 sont des participations contrôlées, 1 056 des participations non contrôlées. La Cour s’appuie, pour apprécier la fiabilité des montants comptabilisés au titre des participations contrôlées, sur les rapports d’audits internes des commissaires aux comptes de ces sociétés. L’acte de certification des comptes de 2020 énonce les constats suivants pour les 647 entités contrôlées : 191 rapports reçus, dont 31 qui font état de réserves ; nous n’avons pas obtenu le rapport de 74 entités et n’avons pas d’informations probantes pour les 382 autres. Une certaine incertitude persiste donc quant à la fiabilité d’une part significative de participations, qui justifie la réserve formulée par la Cour. Je vous ai fait cette réponse détaillée pour que vous preniez la mesure du travail considérable que fournit l’équipe de certification, composée de vingt-cinq personnes, dont je pense qu’il faut faire un usage plus important, car c’est un outil précieux. Je crois que vos prochains travaux sur la LOLF en fourniront l’opportunité.

Pour les contentieux de série, il s’agit de crédits évaluatifs, ajustés en fin d’année. Leurs intérêts moratoires sont assez inévitables au vu des délais de traitement même si leur montant de 6,7 milliards d’euros n’est pas négligeable. Quant au niveau du produit des amendes, il s’explique par les décisions de l’Autorité de la concurrence et non par l’évolution du produit des amendes de la circulation.

Le HCFP note que la prévision pour 2021 du programme de stabilité est conditionnée par la réalisation du scénario sanitaire. En cas de décalage important du calendrier de levée des contraintes sanitaires, il faudra réactualiser le scénario de croissance. Mais, à ce stade, nous n’avons pas de raison de remettre en cause le scénario du Gouvernement, même si le virus demeure le maître en la matière. Quant aux prévisions de croissance, elles tiennent compte de l’influence des finances publiques, qui est défavorable à court terme mais pas nécessairement à long terme, surtout si la qualité de la dépense est privilégiée.

Enfin, j’ai pris bonne note de vos remarques sur le budget vert, qui semble une perspective d’avenir. Pour la première fois, des indicateurs se dessinent en la matière. Nous soulignons dans notre rapport que nous sommes prêts à nous investir pour l’avenir dans le suivi de cette grande transition écologique, qui sera centrale dans notre politique économique, quoi qu’il arrive.

Mme Valérie Rabault. Hier, j’ai interrogé le ministre de l’économie, des finances et de la relance sur le niveau du déficit structurel, sans obtenir de réponse. Le solde nominal a été mis quasiment à 100 % sur sa composante structurelle, ce qui signifie que l’économie française est mal en point, sans quoi on aurait pu supposer une part plus importante de la composante conjoncturelle. La position du curseur entre solde structurel et solde conjoncturel a-t-elle un impact sur la dette ? Autrement dit, est-ce que le Gouvernement n’a pas chargé la barque sur la partie structurelle pour rendre la dynamique de dette plus acceptable vis-à-vis de Bruxelles ?

M. Pierre Moscovici. J’aurais tendance à inverser votre raisonnement. J’ai insisté tout à l’heure sur le fait que le calcul du solde structurel était quelque peu dépourvu de sens et que les choix qui avaient été faits, de comptabiliser comme des one-off des mesures qui se prolongent en réalité, aboutissaient à diminuer fortement le solde structurel, puisqu’il passait de moins 2,3 points en 2019 à moins 0,9 point en 2020, ce qui est un peu contre-intuitif quand on observe la dégradation des finances publiques, dont il est difficile de penser qu’elle n’ait aucune composante structurelle. J’en déduis plutôt qu’il faudra revenir à une mesure plus réaliste de ce solde. On va le rehausser en 2021, ce qui appelle une nouvelle loi de programmation des finances publiques dotée d’un caractère contraignant. J’ai entendu le propos du ministre de l’économie, des finances et de la relance et n’ai pas à me prononcer sur son caractère constitutionnel, par exemple, mais je comprends tout à fait que nous n’ayons pas pu le faire maintenant, les incertitudes étant bien trop fortes.

Dès lors que nous aurons vu la fin ou à tout le moins la maîtrise de la crise sanitaire et que l’horizon sera plus clair – sans doute vers les échéances politiques du printemps 2022 –, il faudra mener un pilotage plus serré les cinq années suivantes, afin d’intégrer cette composante qui ne me paraît pas avoir d’impact particulier sur la dette. Je ne pense pas qu’il faille voir dans ces choix quelque intention maligne. Rien ne justifie que nous déclenchions le mécanisme de correction : dans un contexte où les circonstances sont extraordinaires et où les règles budgétaires européennes sont débranchées, avec, en plus, des outils qui ne sont plus très pertinents et une loi de programmation caduque, cela n’aurait pas grande signification. Tel est le sens de notre avis sur le projet de loi de règlement.

M. Christian Charpy, président de la première chambre de la Cour des comptes. Nous ne portons pas un regard négatif par principe sur le fonds pour l’innovation et l’industrie. Nous pensons, au contraire, qu’il faut favoriser les dépenses d’innovation et rendrons d’ailleurs prochainement à la commission des finances un rapport sur les aides publiques à l’innovation. Nous disons seulement que le mécanisme utilisé n’a pas de sens : il est contraire au principe de l’unité budgétaire ; sa mise en œuvre est très complexe ; il ne garantit pas les recettes. Utilisons plutôt le dispositif du quatrième PIA, qui est dépourvu de tout risque de gel et pluriannuel.

Les incertitudes sur les produits régaliens peuvent, en effet, paraître paradoxales. Cela est très largement lié au mauvais fonctionnement des systèmes informatiques, au moins au fait qu’ils sont anciens et ne garantissent pas la corrélation entre ce qui est correctement prélevé et ce qui est comptabilisé. Pour la DGFiP, modifier les systèmes informatiques de prélèvement de l’impôt est compliqué, puisque, en cas de défaillance, les conséquences seraient dramatiques. En revanche, je peux vous rassurer : le prélèvement à la source n’a rien changé à la question et ne présente pas de risque.

S’agissant du remboursement des avances, il y a effectivement un risque, puisque de l’argent a été avancé aux aéroports ou aux autorités organisatrices de la mobilité. Or, je ne suis pas convaincu qu’il sera remboursé selon le calendrier initialement prévu. Il en existe également un concernant les garanties que l’État a consenties sur les prêts.

Enfin, pour ce qui est de la valeur des actifs autoroutiers, l’estimation a été faite par les services du ministère, sur la base de données techniques contractuelles financières, selon la méthode du coût de remplacement à neuf par kilomètre. Nous n’avons pas relevé d’anomalies à ce titre dans les comptes, même si le calcul est un peu conventionnel.

Examen en Commission

Discussion générale

Au cours de sa séance du mercredi 26 mai au matin, la commission a procédé à l’examen du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l'année 2020 (n° 4090).

M. le président Éric Woerth. Nous examinons ce matin le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020, inscrit à l’ordre du jour de notre assemblée le mercredi 16 juin. Le calendrier est un peu particulier, puisque les ministres, Bruno Le Maire et Olivier Dussopt, sont venus nous le présenter le 14 avril et ont avancé son dépôt, pour nous permettre de préparer au mieux le Printemps de l’évaluation.

Ce projet de loi de règlement est historique, au sens fort du terme, l’écart par rapport à la loi de finances initiale étant de plus de 80 milliards d’euros – augmentation des dépenses et baisse des recettes confondues. La LFI n’est alors plus un repère ; et ce projet de loi devient l’histoire d’une crise.

Examen des articles

Article liminaire Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques de l’année 2020

Le présent article met en œuvre l’article 8 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ([47]).

Ainsi, est présenté un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2020, les soldes prévus par la loi de finances initiale (LFI) pour 2020 ([48]) et par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2018 à 2022 ([49]), ainsi que l’écart aux soldes prévus.

Tableau de synthÈse de l’article liminaire

(en points de PIB)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : présent projet de loi de règlement.

NB : Les données pour l’exécution 2020 sont celles du projet de loi de règlement, qui ne sont pas à jour de la révision des comptes nationaux 2020 par l’Insee (voir commentaire de l’article liminaire).

Ces données, présentées au sein du présent projet de loi de règlement, ne sont pas à jour des comptes nationaux 2020 publiés par l’Insee le 28 mai 2021. La révision de la croissance en volume de l’activité pour les années 2018, 2019 et 2020 entraînent une amélioration de 0,4 point du solde conjoncturel, ce qui conduit dans le même temps à une dégradation du solde structurel du même ordre. Les données actualisées sont présentées dans le tableau ci-dessous.

Tableau de synthÈse de l’article liminaire (donnÉes actualisÉes)

(en points de PIB)

* Effet d’arrondi au dixième.

Source : Insee, comptes nationaux 2020 des administrations publiques, 28 mai 2021.

Il conviendra, dès lors, d’amender le projet de loi de règlement pour tirer la conséquence de la publication des comptes nationaux. Pour plus de lisibilité, les données présentées au sein du présent rapport sont celles du projet initial de loi de règlement.

Dans son avis n° HCFP-2021-1 du 12 avril 2021, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) constate que les déficits structurels, estimés à 2,3 points de PIB pour 2019 et 0,9 point pour 2020, « ne s’écartent pas de manière importante » de ceux prévus par la LPFP : « il n’y a donc pas lieu de déclencher le mécanisme de correction prévu par l’article 23 de la loi organique ». Néanmoins, l’évolution du solde structurel en apparaît non significative (voir fiche n° 1). L’existence de circonstances exceptionnelles prévues à l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des finances publiques a d’ailleurs été relevée par le HCFP dès son avis sur le premier projet de loi de finances rectificative pour 2020 ([50]).

Les différentes composantes du déficit public de 2020 sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

*

La commission adopte l’article liminaire sans modification.

Article 1er Résultats du budget de l’année 2020

Conformément au paragraphe I de l’article 37 de la LOLF ([51]), le présent article arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État en 2020, duquel découle le résultat budgétaire ou le solde d’exécution des lois de finances.

Le I arrête le résultat budgétaire de l’État en 2019 à – 178,1 milliards d’euros.

Le II arrête, dans un tableau, le montant définitif des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux de l’année 2020. Les données présentées sont calculées hors opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) ([52]).

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 1).

*

La commission adopte l’article 1er sans modification.

Article 2 Tableau de financement de l’année 2020

Conformément au paragraphe II de l’article 37 de la LOLF, le présent article arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2020. Le besoin et les ressources de financement sont ainsi arrêtés à 309,5 milliards d’euros.

Ressources et charges de trÉsorerie de l’annÉe 2020

(en milliards d’euros)

Source : article 2 du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2020.

Cet article présente les flux de trésorerie ayant concouru à l’équilibre financier de l’État et non à son équilibre comptable, défini en comptabilité générale et budgétaire de l’État.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 5).

*

La commission adopte l’article 2 sans modification.

Article 3 Résultat de l’exercice 2020 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

Le présent article soumet à l’approbation du Parlement les états financiers de l’État. Aux termes du paragraphe III de l’article 37 de la LOLF, « la loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées » et « elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes ».

Le I du présent article approuve le compte de résultat de l’exercice relatif à l’année 2020, lequel fait ressortir un résultat patrimonial de – 165,6 milliards d’euros, et mentionne dans un tableau les charges et produits de l’État.

Le II affecte au bilan ce résultat à la ligne « report des exercices antérieurs ».

Le III approuve le bilan après affectation du résultat comptable. La situation nette du bilan de l’État s’établit ainsi à – 1 536,2 milliards d’euros au 31 décembre 2020.

Le IV approuve les informations complémentaires figurant à l’annexe du compte général de l’État.

Par ailleurs, l’article 47–2 de la Constitution, issu de sa révision du 23 juillet 2008, prévoit que « les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière ».

Sur ce fondement, la Cour des comptes est chargée de procéder à la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’État en application du 5° de l’article 58 de la LOLF. Début avril 2021 ([53]), la Cour a certifié qu’« au regard des règles et principes comptables qui lui sont applicables, le compte général de l’État de l’exercice clos le 31 décembre 2020 et arrêté le 2 avril 2021 est régulier et sincère, et donne une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’État sous quatre réserves, toutes substantielles ».

Ces réserves, les mêmes qu’exprimées au titre des exercices 2019 et 2018, portent sur les limites générales dans l’étendue des vérifications, les anomalies relatives aux stocks militaires et aux immobilisations corporelles, les anomalies relatives aux immobilisations financières et les anomalies relatives aux charges et produits régaliens.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiche 6).

*

La commission adopte l’article 3 sans modification.

Article 4 Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) consommés sur le budget général.

Aux termes du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article « ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés ».

À ce titre, le présent article ouvre des crédits complémentaires pour un montant égal en AE et CP de 967 319,65 euros. Ils sont destinés au financement du programme Charge de la dette de SNCF réseau reprise par l’État qui porte des crédits évaluatifs au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

Le présent article procède également à l’annulation de crédits non consommés et non reportés à hauteur de 6,97 milliards d’euros en AE et 2,06 milliards d’euros en CP, dont 1,15 milliard d’euros en AE/CP au titre de la mission Remboursements et dégrèvements.

L’annexe Développement des opérations constatées au budget général ([54]) au présent projet de loi de règlement a pour objet de détailler la situation définitive des ouvertures en AE et en CP, les dépenses constatées sur le budget général et les modifications demandées en loi de règlement.

Les données contenues dans le présent article sont analysées dans la partie générale du présent rapport notamment par la fiche 4 relative aux modifications de crédits intervenues au cours de l’exercice 2020.

*

La commission adopte l’article 4 sans modification.

Après l’article 4

La commission est saisie de l’amendement CF4 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Il vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport qui justifie l’annulation des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) non consommés en 2020 et non reportés de la mission Travail et emploi. En effet, l’article procède à l’annulation d’autorisations d’engagement non consommées et non reportées, concernant principalement le programme Accès et retour à l’emploi, à hauteur de 2,5 milliards d’euros. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés, à hauteur de 41,6 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La sous-consommation des autorisations d’engagement de cette mission est particulièrement problématique. Sa rapporteure spéciale, Marie-Christine Verdier-Jouclas, l’a d’ailleurs noté de son côté. Vous avez raison : ces AE doivent être mieux gérées. En réalité, elles sont initialement sur-budgétisées, ce qui conduit, année après année, à les annuler, parce qu’elles sont devenues sans objet. Ce point fait partie des axes d’amélioration que nous devrons présenter à la ministre lors du Printemps de l’évaluation. En revanche, je ne pense pas qu’il y ait besoin d’un rapport sur le sujet. Avis défavorable.

M. Jean-Louis Bricout. Nous avons le même débat tous les ans, notamment sur le financement des maisons de l’emploi et de la formation, dont l’action est assez remarquable. Même si elles sont certainement satisfaites de leur financement, il ne serait pas inutile qu’elles aient plus d’argent. Alors qu’il y a des besoins dans le domaine, des crédits sont annulés. C’est surprenant.

Mme Marie-Christine Verdier-Jouclas. La question se posera de nouveau cette année et ne doutez pas que nous ferons de nouveau le nécessaire pour accompagner les maisons de l’emploi, parce qu’une majorité d’entre elles fonctionnent et que celles qui ne fonctionnaient pas ont disparu. Je vous confirme que, dans le rapport que je présenterai en commission d’évaluation des politiques publiques (CEPP), je donnerai des explications claires concernant ces annulations d’AE.

La commission rejette l’amendement CF4.

La commission est saisie de l’amendement CF5 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Il vise à demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport qui justifie l’annulation des autorisations d’engagement et des crédits de paiement non consommés en 2020 et non reportés de la mission Action extérieure de l’État. L’article 4 procède à l’annulation d’autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 43,6 millions d’euros, qui portent principalement sur les programmes Français à l’étranger et affaires consulaires et Action de la France en Europe et dans le monde. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 42,8 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Une grande partie des annulations relatives au programme 151 s’explique par le fait que les crédits avaient été ouverts à hauteur de 50 millions d’euros en troisième loi de finances rectificative au titre d’une aide de secours occasionnel de solidarité à nos compatriotes de l’étranger. Or la consommation n’a été que de 4,7 millions d’euros d’aides allouées à un peu moins de 30 000 bénéficiaires en 2020. Quant à l’autre programme de la mission, son enveloppe a été sous-consommée en raison de la crise sanitaire et de la non-utilisation des bourses de mobilité de courte durée, des échanges d’experts et des dépenses de fonctionnement. Demande de retrait.

M. Jean-Louis Bricout. Je vous remercie de ces explications.

L’amendement CF5 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CF6 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. C’est encore une demande de rapport, concernant cette fois la mission Administration générale et territoriale de l’État. L’article procède à l’annulation des autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 145,4 millions d’euros, qui portent principalement sur le programme Administration territoriale de l’État. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 33,7 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Le niveau d’exécution de cette mission est très satisfaisant, à 97,5 %. Nous l’avons vu hier en CEPP : le périmètre a été modifié, ce qui explique qu’un milliard d’euros aient été attribués à la mission. S’ils sont facialement importants, ils représentent en fait davantage des modifications de périmètre des missions que de l’argent frais supplémentaire. La gestion de la crise a conduit à quelques retards d’investissement, ce qui explique le léger décalage. Notre rapporteure spéciale, Jennifer de Temmerman, en a parlé en présentant son rapport d’évaluation pour la mission Administration générale et territoriale de l’État. Demande de retrait.

L’amendement CF6 est retiré.

La commission en vient à l’amendement CF7 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Il y est question de la mission Défense. L’article procède à l’annulation des autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 728,3 millions d’euros, qui portent principalement sur les programmes Équipement des forces, à hauteur de 319,3 millions d’euros, Soutien de la politique de la défense, pour 195,8 millions d’euros, et Préparation et emploi des forces, pour 186,6 millions d’euros. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 166,4 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Rappelons que plus de 3,4 milliards d’euros supplémentaires ont été exécutés entre 2018 et 2020 dans le cadre de la mission Défense. Le taux d’exécution est aussi très satisfaisant, puisqu’il s’élève à 98,6 % pour les autorisations d’engagement et à 99,6 % pour les crédits de paiement. Demande de retrait.

L’amendement est retiré.

La commission en vient à l’amendement CF8 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. La demande de rapport concerne la mission Enseignement scolaire. L’article procède à l’annulation des autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 179,5 millions d’euros, qui portent principalement sur le programme Enseignement scolaire public du second degré. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 172,8 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Ces 172,8 millions d’euros ne représentent que 0,3 % des crédits de la mission. Aussi peut-on considérer que le taux d’exécution est extrêmement satisfaisant. Je rappelle que l’on vote des plafonds de crédits et qu’il est donc normal que la gestion ne corresponde pas à l’euro près à notre autorisation initiale. Ce qui compte, c’est que les taux d’exécution dépassent les 95 ou 96 %, ce qui est nettement le cas en l’espèce. Demande de retrait.

M. Jean-Louis Bricout. On peut effectivement se satisfaire de la bonne exécution de ces crédits. Mais il y a sur le terrain des tensions en ce qui concerne les moyens du second degré. 172,8 millions d’euros ne sont pas rien, même si c’est peu par rapport à l’ensemble. Vous comprendrez que l’on puisse s’étonner que ces crédits n’aient pas été utilisés.

L’amendement CF8 est retiré.

La commission examine l’amendement CF9 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. La demande de rapport concerne cette fois la mission Sécurités. L’article procède à l’annulation des autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 302,2 millions d’euros, qui portent principalement sur les programmes Police nationale et Gendarmerie nationale, alors que de nombreux besoins ont été identifiés dans les territoires. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 99,3 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Nous votons à l’automne des crédits spécialisés, que nous ne pouvons pas transférer ailleurs selon le principe des vases communicants. Cela dit, cette mission dans son ensemble a un niveau d’exécution satisfaisant : 98,6 % en AE et 99,3 % en CP. L’exécution peut être considérée comme conforme à notre vote. Demande de retrait.

L’amendement CF9 est retiré.

La commission est saisie de l’amendement CF10 de M. Jean-Louis Bricout.

M. Jean-Louis Bricout. Même punition, avec la mission Justice. L’article procède à l’annulation des autorisations d’engagement non consommées et non reportées pour cette mission, à hauteur de 149 millions d’euros, qui portent principalement sur le programme Administration pénitentiaire et Conduite et pilotage de la politique de la justice. Il procède, par ailleurs, à l’annulation de crédits de paiement non consommés et non reportés pour cette mission, à hauteur de 60 millions d’euros.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. La mission est exécutée à 90 % en AE et à 98,6 % en CP. Pour ce qui est des crédits de paiement, la sous-consommation est essentiellement due à une moindre utilisation de l’aide juridictionnelle, notamment du fait du ralentissement de l’activité des juridictions lors du premier confinement. Je vous renvoie à l’échange que nous avons eu avec la Cour des comptes la semaine dernière à ce sujet. Pour les autorisations d’engagement, le taux de 90 % peut paraître encore un peu faible. Il faut rappeler qu’il était de 80 % en 2019 et de 77 % en 2018, donc nous sommes en forte progression. C’est une mission qui est toujours compliquée, en particulier à cause de la construction des centres pénitentiaires qui pose souvent problème en matière d’exécution des AE. Demande de retrait.

L’amendement CF10 est retiré.

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement

Le présent article arrête les montants définitifs, par mission et par programme, des AE et des CP consommés sur les budgets annexes.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens présente un niveau de consommation de 2,1 milliards d’euros en AE et en CP au titre de l’exercice 2020. Le budget annexe Publications officielles et information administrative présente un niveau de consommation de 138,8 millions d’euros en AE et 135 millions d’euros en CP.

En application du 2° du IV de l’article 37 de la LOLF, le présent article procède également à l’annulation d’AE non engagées et non reportées au titre de l’exercice 2020 sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 8,9 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 15,4 millions d’euros.

Parallèlement, il annule les CP non consommés et non reportés sur :

– le budget annexe Contrôle et exploitation aériens, à hauteur de 13,4 millions d’euros ;

– le budget annexe Publications officielles et information administrative, à hauteur de 13,7 millions d’euros.

*

La commission adopte l’article 5 sans modification.

Article 6 Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes

Le I du présent article arrête dans un tableau le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux, au 31 décembre 2020, par mission et programme.

Autorisations d’engagement ouvertes et consommÉes des comptes d’affectation spÉciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le II arrête dans un tableau les résultats des comptes spéciaux, au 31 décembre 2020, par mission et programme.

crÉdits de paiement ouverts et consommÉs des comptes d’affectation spÉciale et comptes de concours financiers

(en milliards d’euros)

Source : lois de finances et lois de règlement successives.

Le III arrête, dans un tableau, à la date du 31 décembre 2020, les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2020.

Le IV reporte les soldes arrêtés au III et reportés à la gestion 2021 à l’exception :

– d’un solde débiteur de 800 millions d’euros sur le compte de concours financiers Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics correspondant à une avance accordée le 31 décembre 2010 au Fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des dépôts et consignations, et qui a déjà été remboursée à l’État en 2015, rendant le solde sans objet ;

– d’un solde débiteur de 30,8 millions d’euros pour deux comptes de concours financiers : 12,3 millions pour le compte Prêts à des États étrangers et 18,5 millions d’euros pour le compte Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ;

– d’un solde créditeur de 33,4 millions d’euros sur le compte de commerce Opérations commerciales des domaines ;

– d’un solde créditeur de 18,3 millions d’euros concernant le compte d’opérations monétaires Émission des monnaies métalliques ;

– d’un solde créditeur de 4,9 millions d’euros pour le compte d’opérations monétaires Pertes et bénéfices de change.

Ces données sont analysées dans la partie générale du présent rapport (cf. fiches 2 et 3).

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La commission adopte l’article 6 sans modification.

Article 7 Règlement des comptes spéciaux « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » et « Aides à l’acquisition de véhicules propres » clos au 1er janvier 2020

Le présent article prévoit le règlement de deux comptes spéciaux clos au 1er janvier 2020.

– Le compte d’affectation spéciale Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage, créé en 2011, avait vocation à percevoir une quote-part de la taxe d’apprentissage et à la reverser aux régions. Or, la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a rénové le financement de l’apprentissage en créant France compétences, organisme unique chargé d’assurer la répartition des financements collectés par le réseau des unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (Urssaf).

Cette évolution a rendu le CAS obsolète. L’article 87 de la loi n° 2019-1479 de finances pour 2020 a donc prévu sa clôture au 1er janvier 2020, avec reversement du solde des opérations enregistrées sur le compte au budget général de l’État. C’est l’objet du présent article.

L’article 37 de la LOLF prévoit en effet que la loi de règlement arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant et apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial.

Au total, 52,9 millions d’euros sont ainsi reversés au budget général de l’État au titre de la clôture du CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage.

– Le compte d’affectation spéciale Aides à l’acquisition de véhicules propres a été créé par la loi de finances pour 2012 afin de retracer, en recettes, le produit du malus automobile et, en dépenses, des contributions au financement d’aides à l’acquisition de véhicules propres et d’aides au retrait de véhicules polluants (« primes à la conversion »). Ces dernières ont été réintégrées au budget général, au sein du programme 174 Énergie, climat et après-mine, par la loi de finances pour 2019.

L’article 90 de la loi de finances pour 2020 procède à la réintégration complète du compte au budget général de l’État au 1er janvier 2020, le programme 174 regroupant désormais l’ensemble des dispositifs de soutien à la mobilité durable (prime à la conversion, bonus automobile, bonus pour l’acquisition de véhicules à assistance électrique).

Le compte est, dès lors, clos au 1er janvier 2020 et le solde de 213,1 millions d’euros est reversé au budget général de l’État.

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La commission adopte l’article 7 sans modification.

Article 8 Règlement des comptes spéciaux « Transition énergétique » et « Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs » clos au 1er janvier 2021

Le présent article prévoit le règlement de deux comptes spéciaux clos au 1er janvier 2021.

● Le compte d’affectation spéciale Transition énergétique, créé en 2005 afin de fournir un support budgétaire aux dispositifs de soutien aux énergies renouvelables en électricité ou en gaz, a été clôturé au 1er janvier 2021 par l’article 89 de la loi de finances pour 2020. En recettes, le compte retraçait une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes ainsi que les revenus tirés de la mise aux enchères des garanties d’origine. En dépenses, le compte portait, pour l’essentiel, les compensations aux opérateurs en contrepartie des charges de soutien aux énergies renouvelables et le remboursement aux opérateurs du déficit de compensation de leurs charges de service public de l’électricité.

Les flux budgétaires du compte ont été réintégrés au budget général de l’État – en particulier, pour les dépenses, au sein du programme 345 Service public de l’énergie. Aussi, cela permet de regrouper l’ensemble des charges de service public de l’énergie au sein de ce programme.

Le présent article apure le solde créditeur du compte d’affectation spéciale Transition énergétique à un montant de 92,1 millions d’euros. Ce solde est reversé au budget de l’État à la date de clôture du compte, au 1er janvier 2021 (voir infra).

● Le compte d’affectation spéciale Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs a été créé en 2011 afin de porter le système de péréquation externalisé entre les activités ferroviaires rentables de grande vitesse (TGV) et celles de longues distances (trains d’équilibres du territoire ou Intercités) historiquement déficitaires. Le compte finançait ainsi la compensation du déficit d’exploitation des trains d’équilibre du territoire et le versement d’une soulte aux régions pour les lignes transférées à la suite du rapport Duron de 2015.

Le compte était alimenté, en recettes, par la contribution de solidarité territoriale (CST), une fraction de la taxe d’aménagement du territoire due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes et le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

La suppression du compte est justifiée par l’ouverture à la concurrence, qui rend le fonctionnement du compte inadapté. En effet, un compte d’affectation spéciale ne permet pas de distinguer l’engagement juridique en autorisation d’engagement (AE) des versements en crédits de paiement (CP). Or, les marchés d’exploitation des lignes seront attribués sur la base d’une convention pluriannuelle, qui nécessitera un engagement juridique en année N pour un décaissement des fonds sur la durée de cette convention.

Aussi, le compte a été supprimé par l’article 88 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 et le financement de la compensation du déficit des activités, réintégré au sein de la mission Écologie, développement et mobilité durables. L’ouverture à la concurrence ne remet pas en cause, pour autant, le principe de la péréquation, les taxes actuelles ayant vocation à perdurer.

Le solde créditeur du compte, de 41,8 millions d’euros, est apuré par le présent article. Ce solde est reversé au budget de l’État à la date de clôture du compte, au 1er janvier 2021 (voir infra).

● Le présent article adopte une nouvelle approche concernant l’apurement des comptes spéciaux. Jusqu’à récemment, les comptes étaient clôturés au 31 décembre d’une année N, ce qui ne posait pas de problèmes pour leur apurement, réalisé en loi de règlement de l’année N. Le reversement au budget général était réalisé la même année.

Les deux comptes apurés à l’article 7 de la présente loi de règlement ont, de façon novatrice, été clôturés au 1er janvier de l’année 2020. L’apurement réalisé par cet article, qui arrête définitivement leur résultat, permet le reversement du solde de ces comptes au budget général sur la même année – reversement prévu par la disposition de la loi de finances pour 2020 qui prévoit la clôture de ces comptes. Or, la loi de règlement 2020 a vocation à afficher les soldes des comptes au 31 décembre 2020 : à cette date, les deux comptes avaient déjà été clôturés, comme indiqué ci-dessus.

Le présent projet de loi de règlement a choisi d’adopter une démarche plus lisible. Dorénavant, pour les comptes clos au 1er janvier d’une année N, les soldes sont apurés au 31 décembre N-1 et reportés à l’année suivante, ce qui permet leur reversement au budget général de l’État à leur date de clôture effective (le 1er janvier N). Cette solution permet de justifier le fait que les documents de l’année N ne retracent plus le compte clos au 1er janvier alors même qu’il continue, formellement, d’exister sur une très courte durée au cours de cette année N.

Ainsi, pour les comptes spéciaux Transition énergétique et Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs, clôturés au 1er janvier 2021, les soldes sont reportés sur l’année 2021 par l’article 6 du présent projet de loi de règlement, afin d’être reversés au budget général au jour exact de leur clôture. Pour ces comptes, il n’y aura donc pas de disposition correspondante en loi de règlement pour 2021.

La nouvelle approche décrite ci-dessus, effectivement plus lisible, explique la coexistence des articles 7 et 8 au sein du présent projet de loi de règlement.

En tout état de cause, il est préférable de prévoir la clôture des comptes spéciaux au 31 décembre d’une année N, dans la mesure où, dans ce cas, la séquence permet la concomitance entre la date d’apurement et celle du reversement au budget général, évitant ainsi le report sur l’année suivante.

*

La commission adopte l’article 8 sans modification.

M. le président Éric Woerth. Qui souhaite prendre la parole avant le vote sur l’ensemble du projet de loi de règlement ?

Mme Marie-Christine Dalloz. L’année 2020 restera hélas dans les annales comme celle de la pire récession du XXIe siècle et, par conséquent, comme une année noire pour nos finances publiques : le déficit atteint 9,2 % du PIB et la dette explose, à 115,7 %, tandis que le PIB se contracte de plus de 8 %.

Mais tout ne peut pas être attribué à la pandémie. Nous, Les Républicains, avons partagé l’impératif du « quoi qu’il en coûte » et avons toujours défendu les mesures de soutien à l’activité économique pendant la crise, comme les dépenses de relance par l’investissement. Nous regrettons toutefois que le Gouvernement laisse autant déraper les dépenses de fonctionnement, sans lien avec la crise. La Cour des comptes est d’ailleurs très critique au sujet des dépenses hors covid : à ses yeux, la hausse inédite des dépenses publiques ne s’explique pas uniquement par la crise sanitaire ; les dépenses ordinaires ont même augmenté de 6,7 milliards d’euros en 2020. Cela confirme le peu de maîtrise des dépenses publiques de la part du Gouvernement actuel.

Un exemple : Bercy a annoncé la création de plus de 5 000 postes de fonctionnaires de l’État pour 2020, alors que le Président de la République avait promis, pendant sa campagne, de réduire de 50 000 le nombre de ces postes au cours du quinquennat. C’est incompréhensible.

Dans le même temps, la Cour des comptes estime que l’exécutif a gonflé exagérément les montants des aides économiques allouées lors de la crise, afin de rassurer les Français et de mettre en avant son propre volontarisme politique. En effet, la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, dotée de 69,7 milliards d’euros de crédits, n’en a consommé que 41,8, ce qui représente une sous-exécution de près de 29 milliards.

Contrairement à l’Allemagne, la France a été incapable, ces dernières années, d’engager des réformes structurelles et d’entreprendre des efforts pour équilibrer ses comptes publics ou tenter de se désendetter. En 2019, vingt-trois des vingt-huit pays de l’Union européenne se sont désendettés, tandis que la France faisait partie des cinq dont la dette continuait d’augmenter. C’est cela, la réalité ! Et, inévitablement, ce sont les générations à venir qui vont payer. Le groupe Les Républicains ne peut cautionner une telle gestion des finances publiques au cours des trois premières années du quinquennat, d’autant moins qu’entre 2017 et 2019, la conjoncture aurait permis de désendetter notre pays.

Enfin, nous sommes catégoriquement opposés à toute perspective de hausse d’impôts, notre taux de prélèvements obligatoires battant déjà un record parmi les pays européens en 2020. Or, s’il affirme ne pas modifier la pression fiscale, le Gouvernement augmente néanmoins de manière mécanique les impôts des Français en prolongeant la durée de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) au moins jusqu’en 2033, au lieu de 2024 comme initialement prévu.

M. Christophe Jerretie. Mon analyse sera évidemment un peu différente, même si tout n’est pas à jeter dans ce qui vient d’être dit : on a raison de réclamer des efforts – mais c’est par tous qu’ils auraient dû être faits, depuis au moins une vingtaine d’années !

Concernant la loi de règlement, plusieurs aspects sont exceptionnels. D’abord, la période : nous en avons subi les conséquences et nous ne sommes pas responsables de l’ensemble des mesures dont nous avons eu besoin pour remédier aux difficultés de nos concitoyens, notamment en matière économique. Le rebond que nous connaissons prouve qu’il était nécessaire d’injecter de l’argent public dans l’économie, peut-être même au-delà de ce que nous devions faire : les effets économiques et sociaux sont là en 2021.

Les chiffres sont eux aussi exceptionnels. Le déficit est conséquent, comme cela vient d’être dit ; nous devrons l’assumer ensemble et trouver les solutions permettant d’aborder les prochaines années, en comblant les besoins de financement, mais aussi, peut-être, en procédant aux réformes nécessaires qui n’ont pas été faites pendant vingt ans – nous en sommes probablement responsables, mais tout le monde l’est.

Enfin, l’action publique nécessite des efforts. En commission comme dans l’hémicycle, quand on touche à une politique publique, tous s’y opposent ; il va pourtant falloir s’asseoir autour de la table pour réformer les politiques publiques à long terme, et non à court terme comme nous avons l’habitude de le faire.

Évidemment, le groupe Mouvement démocrate et démocrates apparentés votera pour le projet de loi de règlement et approuve toutes les mesures qui ont été prises pour faire face à la crise.

M. Alexandre Holroyd. Il est certain que 2020 restera dans les annales, tant l’exécution du budget a été affectée par la crise sanitaire et par la crise économique sans commune mesure qui en découle. Le quasi-doublement du déficit du budget de l’État reflète une mobilisation totale et sans précédent pour protéger les Français et soutenir les ménages et les entreprises – c’est le message principal du présent texte de loi. Près de 42 milliards d’euros ont été mobilisés dans le cadre de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire pour le Fonds de solidarité, l’activité partielle, la compensation des allégements de cotisations de sécurité sociale ; ces mesures exceptionnelles ont contribué à la résilience de l’économie. Lorsque nous avons voté le quatrième projet de loi de finances rectificative, les projections concernant le PIB étaient beaucoup plus négatives que ce qui apparaît dans la loi de règlement ; de ce point de vue, celle-ci est une bonne nouvelle. De plus, la relance se passe plutôt mieux en France que chez certains de nos voisins européens, notamment celui qui a été cité…

Le texte témoigne de la rapidité, de l’efficacité et du caractère massif du plan de relance. Ce sont 10 milliards en autorisations d’engagement et environ 9 en crédits de paiement, soit 10 % du montant de ce plan, qui ont été consommés dès 2020. Notre engagement à déployer rapidement les crédits de la mission Plan de relance est donc respecté. Et les mesures touchent tous les territoires. Par exemple, selon les derniers chiffres, actualisés en avril, en Île-de-France, ce sont 4 669 TPE et PME qui ont bénéficié de l’aide à la numérisation, 84 000 contrats d’apprentissage qui ont été signés et ouvrent droit à l’aide exceptionnelle, environ 54 000 primes qui ont été versées pour l’embauche d’un jeune, 42 000 bonus écologiques et primes à la conversion qui ont été octroyés. Voilà le signe d’un Gouvernement pleinement mobilisé pour protéger nos concitoyens face à la crise économique produite par une crise sanitaire inédite. Nous devrions tous nous en réjouir.

Le groupe La République en marche votera pour le projet de loi de règlement.

M. Charles de Courson. On connaît la phrase d’Alphonse Allais : « Une fois qu’on a passé les bornes, il n’y a plus de limites. » Ce projet de loi de règlement montre précisément que vous avez aboli toutes les limites, au point que l’on se demande à quoi peut bien servir un ministre chargé des comptes publics.

Je ferai trois remarques. La première concerne la politique d’open bar budgétaire. Je ne la critique pas : nous avons voté plusieurs des collectifs de l’année dernière. Le problème, c’est que l’on a renoncé à toute politique d’économie, alors que les deux étaient parfaitement conciliables. Le rapport de la Cour des comptes le souligne, d’ailleurs : il n’y a plus aucun effort d’économie. C’est fini : open bar !

Mais l’open bar n’a qu’un temps. Il durera, bien entendu, jusqu’à la présidentielle : j’attends avec impatience le projet de loi de finances pour 2022, qui continuera évidemment cette politique. Pour la suite, je souhaite bien du plaisir au ministre des finances qui sera désigné après les élections présidentielle et législatives, et si je suis encore parmi vous à ce moment-là, je lui présenterai dès sa nomination mes condoléances.

Ma deuxième observation porte sur un sujet qui n’intéresse personne tant il est important : le bilan de l’État. On ne le commente jamais. Un Premier ministre avait déclaré, peut-être imprudemment, qu’il était à la tête d’un État en faillite. Dans une entreprise privée, qu’est-ce qu’une faillite ? C’est le fait que l’actif net soit négatif. Or voici les chiffres : la situation nette de l’État est négative de 1 536 milliards d’euros. Les actifs de l’État représentent 1 168 milliards ; son passif, 2 705 milliards. Et encore, je suis gentil : je ne tiens pas compte des engagements hors bilan, notamment en matière de retraites – 2 000 milliards supplémentaires d’après l’ordre de grandeur inscrit dans la loi de règlement. Nous sommes donc en faillite.

Or les déficits accumulés, bien avant 2020, sont massivement des déficits de fonctionnement. Je me tue à dire, année après année, que, dans le budget de l’État, il n’y a plus que 5 % d’investissement. Il y a encore quelques élus locaux parmi nous : que serait le budget de notre commune, de notre département, de notre région si nous n’investissions plus que 5 % de son montant ? C’est simple : cela voudrait dire que tout fout le camp !

Troisième observation, assez inquiétante : les 30 milliards de report de 2020 sur 2021. On n’a jamais vu ça ! La LOLF dispose que de tels reports doivent être limités au niveau des programmes et plafonnés à 3 %. Ici, on est bien au-delà – le Gouvernement peut lever ce plafond de 3 %. Ne nous y trompons pas : pourquoi le Gouvernement a-t-il fait cela ? Pour donner l’illusion, dans la loi de finances pour 2021, d’un déficit inférieur à ce qu’il allait être. J’attends donc également avec impatience la loi de règlement 2021, en espérant que nous en discuterons avant les élections présidentielle et législatives…

Voilà les trois raisons pour lesquelles le groupe Libertés et territoires votera contre le projet de loi de règlement.

M. Jean-Paul Dufrègne. Je commencerai par un propos plus politique sur l’année écoulée, une année inédite par l’ampleur du choc économique auquel notre pays a fait face, subissant une récession de 8,2 %. En réaction à cette crise, le Gouvernement a recouru à différents dispositifs de soutien, essentiellement tournés vers les entreprises, en permettant à celles-ci de mettre une partie de leurs salariés en chômage partiel et de disposer d’une indemnisation grâce au Fonds de solidarité. Nous l’avions dit au début – nous n’étions d’ailleurs pas les seuls : le soutien apporté par ce dernier était insuffisant dans sa version initiale. Il a évolué dans le bon sens.

Mais, pour nous, ces mesures n’ont pas assez protégé les ménages et des pans entiers de la population ont été oubliés – intermittents, étudiants, intérimaires, auto-entrepreneurs… Bien que les Français aient beaucoup épargné en 2020, n’oublions pas que les 20 % les plus modestes d’entre eux se sont endettés, que le nombre de pauvres a augmenté de près d’un million de personnes. De ce point de vue, vous avez échoué et votre tropisme en faveur des entreprises a été confirmé par la crise sanitaire.

Je ne reviens pas sur les aspects techniques relatifs à la sous-consommation, à propos desquels quelques réponses ont été apportées.

Enfin, malgré nos demandes réitérées, les mesures de relance et de soutien n’ont pas fait appel aux plus aisés, aux grandes fortunes, aux très grosses entreprises, qui ont continué de distribuer des dividendes. Pour nous, plus encore qu’une erreur, c’est véritablement une faute, d’autant que plane maintenant le spectre de la baisse des dépenses publiques. Car il faut bien financer tout cela ; et c’est à celles et ceux qui ont le moins – toujours aux mêmes – que l’addition sera finalement présentée.

Compte tenu de cette situation, vous comprendrez que nous ne votions pas le projet de loi de règlement.

M. Jean-Louis Bricout. L’exécution du budget 2020 a laissé des traces profondes dans les finances publiques. J’attendrai le débat dans l’hémicycle pour aborder les désaccords politiques concernant les orientations budgétaires, le plan de relance ou l’équilibre entre les politiques de l’offre et de la demande. Je veux en revanche vous poser des questions techniques pour tenter d’y voir plus clair dans l’exécution budgétaire.

Quel est le montant de l’augmentation mécanique des dépenses publiques, hors mesures d’économie et dépenses imprévues, consécutive aux projets de loi de finances rectificative ? Quel est le montant des économies imposées par la crise – achats reportés, chantiers mis en pause, dispositifs annulés ?

Parallèlement, quel est le montant de la diminution mécanique des recettes, hors mesures adoptées en PLFR ? Ce serait une façon de mesurer l’impact du covid-19. Pourriez-vous chiffrer les recettes dont vous avez choisi de vous priver à l’occasion des PLFR ? Je pense par exemple au report et à l’annulation de cotisations destinés à donner de l’air aux entreprises.

Combien la crise a-t-elle coûté aux finances publiques en 2020 ? Vous avez reporté environ 30 milliards de crédits de 2020 à 2021, préférant prévoir trop en 2020 plutôt que trop peu – cela peut s’entendre. J’aimerais tout de même savoir quels dispositifs ont été créés afin d’évaluer si les publics cibles des aides ont effectivement pu y avoir accès et, si ce n’est pas le cas, pour quelles raisons – je pense notamment aux étudiants. Je ne reviendrai pas sur les mesures d’annulation de crédits, qui ont été abordées pendant l’examen des amendements.

M. Laurent Saint-Martin, rapporteur général. Je serai bref car beaucoup de ces questions ont déjà été débattues, soit lors de l’audition des ministres sur ce projet de loi, soit pendant l’examen du décret d’avance, qui a permis de donner des explications sur le report des crédits de l’année 2020.

S’agissant des dépenses de fonctionnement, il faut entrer dans le détail : financer des recrutements et du matériel pour les policiers et les gendarmes, ou pour une justice de proximité plus efficace, cela relève de la dépense de fonctionnement. On ne peut pas considérer que nos enseignants ne sont pas assez rémunérés et leur consacrer un effort budgétaire de 400 millions d’euros, inédit et nécessaire, pour ensuite laisser dénoncer un dérapage des dépenses de fonctionnement : il faut être cohérent. Les dépenses de fonctionnement n’augmentent que pour les politiques publiques que nous estimons prioritaires, à savoir la sécurité, l’éducation, la justice, la transition écologique, etc. Nous aurons l’occasion de tenir à nouveau ce discours de cohérence lors de l’examen des prochains projets de loi de finances.

Concernant la sous-exécution de la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire, je rappelle que c’est le Parlement qui a voté l’autorisation du report des crédits non consommés. L’ouverture de crédits initiale était très large et, pour éviter une sous-exécution en 2020, nous avons adopté un amendement du Gouvernement à l’article 102 du projet de loi de finances pour 2021 autorisant le report de ces crédits sur l’exercice suivant. Cela a ensuite permis au Gouvernement de présenter un projet de décret d’avance dûment. Tout cela a naturellement été fait sous le contrôle du Parlement.

La dette publique de notre pays a considérablement augmenté, à la fois en pourcentage de PIB et en valeur – elle avait déjà très fortement augmenté, de quarante points, lors de la crise précédente, en 2008. C’est une des conséquences de la gestion de la crise. Le financement massif pour sauver notre économie et les salariés, et pour aider les plus fragiles d’entre nous, coûte beaucoup d’argent et impose de recourir à l’endettement public. Il est nécessaire de définir les trajectoires de stabilisation puis de réduction de la dette, mais celle-ci est indispensable pour faire face à la situation. Je partage en outre l’idée qu’il ne faut surtout pas augmenter les impôts en réponse à la crise.

Par ailleurs, l’actif net de l’État est négatif par construction : un État n’est pas une entreprise ! L’État ne peut pas inscrire à l’actif certaines immobilisations en regard de ses dépenses, comme le ferait une entreprise, car il a des services publics à gérer et des fonctionnaires à payer. La situation n’est pas tout à fait comparable. C’est d’ailleurs pour cela qu’on nous prête alors que la situation financière nette de l’État est négative.

Financer des entreprises, c’est d’abord sauver des emplois, monsieur Dufrègne, et je suis sûr qu’au fond, vous êtes d’accord avec cela. Nous devons faire attention à ne pas répandre l’idée qu’au nom du « quoi qu’il en coûte », tous les crédits votés en 2020 auraient été alloués à « l’entreprise », comme si celle-ci était un objet flottant, sans vie à l’intérieur. L’activité partielle ne consiste pas à sauver des entreprises, mais avant tout à permettre à notre économie de maintenir les niveaux de salaire alors que les activités économiques sont à l’arrêt. On évoque souvent la « politique de l’offre » ou la « politique de l’entreprise » : s’il est important de maintenir en vie notre économie, ce sont d’abord les emplois qui ont été sauvés pendant la crise grâce au maintien de la trésorerie des structures qui les accueillent, c’est-à-dire, pour beaucoup d’entre elles, des entreprises. Je veux vraiment que l’on prenne garde à ce discours : l’on n’oppose pas le sauvetage des entreprises à la vie des gens ; sauver les entreprises, c’est d’abord préserver les emplois, donc éviter aux ménages de sombrer dans la précarité.

Enfin, en 2020, nous avons accordé à deux reprises des aides exceptionnelles aux publics les plus fragiles, notamment par le versement d’une aide de 150 euros plus 100 euros par enfant. La collectivité a consacré beaucoup d’argent au soutien des plus précaires, au maintien de notre économie, de la trésorerie des entreprises et donc des emplois en 2020 : nous pouvons nous en satisfaire collectivement. Nous aurons l’occasion d’y revenir dans les prochaines semaines, lors de l’examen du prochain PLFR, et de poursuivre en 2021 le soutien à notre pays.

M. Julien Aubert. Il ne faut pas confondre l’opportunité de la dépense avec les règles budgétaires qui la conditionnent. Nous pourrions discuter de la manière dont vous avez dépensé l’argent, mais c’est un autre sujet. Ce qui me frappe dans vos réponses, c’est que vous n’avez à aucun moment explicité la raison pour laquelle l’essentiel des sommes finance le déficit de fonctionnement plutôt que l’investissement, ni fixé un point d’atterrissage. Après un an de « quoi qu’il en coûte », quelle trajectoire souhaitez-vous adopter ?

Vous faites un peu comme si vous n’étiez pas certains d’être réélus en 2022 : la situation financière de la France risque alors d’être catastrophique et on dirait que vous ne vous en préoccupez pas, considérant que ce sera à d’autres de la gérer. Nous avions déposé avec quelques collègues une proposition de résolution invitant le Gouvernement à présenter un plan quinquennal de désendettement public ; nous devrions en débattre aujourd’hui. Je comprends vos arguments sur l’actif – je ne vous demanderai pas comment vous valorisez des actifs tels que La Joconde ou l’Obélisque de la place de la Concorde –, mais vous n’avez pas été très disert sur la trajectoire de la dette ni sur le point d’atterrissage de votre politique.

M. le président Éric Woerth. Un projet de loi de règlement raconte une histoire, qui obéit en général à une norme. Celui-là ne se situe pas dans la norme : il témoigne d’une crise, et il en ira vraisemblablement de même en 2021.

Je partage l’avis de Julien Aubert sur la trajectoire des dépenses publiques. Le programme de stabilité a été envoyé à la Commission européenne, mais le Gouvernement n’a pas annoncé de programmation des finances publiques. On peut le comprendre car elle serait probablement fausse le jour où elle serait publiée, mais l’annonce, à un moment donné, d’une volonté de maîtriser la dépense publique me semble indispensable.

Le déficit public de l’État a été majoré de 84 milliards d’euros, ce qui est considérable. Il est vrai que c’est la conséquence d’un manque de réformes ces vingt dernières années, même s’il n’y a jamais eu d’absence de réformes – il y a eu beaucoup de réformes, mais jamais celle que l’on attendait. C’est le propre de notre pays.

La vraie question est de savoir comment rebondir, comment écrire l’histoire de demain, grâce au projet de loi de finances rectificative qui nous sera présenté bientôt. Cela met en jeu notre capacité à créer une phase de transition entre l’urgence et la relance, qui ne dure pas au-delà de la crise et permette d’obtenir des contreparties aux éventuelles dépenses de fonctionnement supplémentaires. L’open bar de Charles de Courson est le seul qui soit resté ouvert ! Il faudra bien non pas le fermer, mais montrer qu’on a utilisé la relance pour améliorer nos capacités de production et rattraper le temps perdu. Tout cela reste à écrire, et notre commission aura vocation à y participer dans les mois qui viennent, même si ces mois seront de plus en plus politiques, et donc de plus en plus difficiles à décrypter.

La Cour des comptes a chiffré les dépenses supplémentaires hors covid-19 en 2020 à environ 6 à 7 milliards d’euros – nous les avions évaluées à peu près au même niveau. Cette somme, loin d’être négligeable, va bien au-delà de la moyenne des cinq ou six dernières années. Méfions-nous de l’impression de facilité engendrée par cette crise.

([1]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([2]) En 2020, aux termes de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire, les trois établissements publics industriels et commerciaux composant le groupe SNCF ont été transformés en cinq sociétés anonymes : SNCF SA (société mère), SNCF Réseau, SNCF Gares et connexions, Rail Logistics Europe et SNCF Voyageurs. L’État détient l’intégralité de SNCF SA, dont le capital est incessible. Cette société détient toutes les sociétés directement ou indirectement, les titres de SNCF Réseau et SNCF Voyageurs étant également incessibles.

([3]) Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

([4]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2017-3 du 24 septembre 2017 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (lien).

([5]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2021-2 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2021 à 2027.

([6]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 du 21 septembre 2020 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021.

([7]) Secrétariat permanent du Haut Conseil des finances publiques, Le coût net des mesures économiques et sociales exceptionnelles en 2020, note d’étude n° 2021-01.

([8]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-1 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour l’année 2020.

([9]) Haut Conseil des finances publiques, avis n° HCFP-2020-5 du 21 septembre 2020 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2021.

([10]) Pour la dernière loi de finances, voir Mme Christine Pires Beaune, rapporteure spéciale, Rapport sur le projet de loi de finances pour 2021, annexe 37 : Remboursements et dégrèvements, Assemblée nationale, XVe législature, n° 3399, 8 octobre 2020.

([11]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2020, avril 2021.

([12]) Le montant des contributions versées par les agents au compte d’affectation spéciale Pensions n’a pas été inclus dans ce montant dans la mesure où il s’agit de cotisations en vue d’acquérir des droits à la retraite et non d’impôts.

([13]) L’ensemble des analyses présentées considèrent les crédits de paiement.

([14]) En incluant les fonds de concours et les attributions de produit.

([15]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019, pp. 117 et suivantes.

([16]) Données issues du projet de loi de règlement pour 2020 (p. 49). Les fonds de concours et attributions de produit rattachés aux dépenses de personnels sont relativement faibles. Les dépenses brutes de titre II du budget général de l’État y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 133 milliards d’euros en 2020, dont 89,6 milliards d’euros pour les dépenses de rémunération et 43,4 milliards d’euros pour les contributions de l’Etat-employeur au compte d’affectation spéciale Pensions.

([17]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([18]) Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008

([19]) Article 102 de la loi de finances initiale pour 2020.

([20]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019

([21]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, p. 147

([22]) Article 93 de la loi de finances pour 2020.

([23]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019, pp. 56 et suiv.

([24]) La prévision est restée identique à l’occasion des différentes loi de finances rectificatives

([25]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2021, p. 88.

([26]) Décret n° 2020-1112 du 3 septembre 2020 portant annulation de crédits.

([27]) Décret n° 2020-1605 du 15 décembre 2020 portant annulation de crédits.

([28]) Décret n° 2021-164 du 15 février 2021 portant annulation de crédits.

([29]) Il est à noter que le Parlement ignore au moment du vote de cet article le montant des crédits que le Gouvernement entend reporter sur l’exercice suivant.

([30]) Cour des comptes, Rapport sur le budget de l’État 2020, p144.

([31]) 6,6 milliards d’euros de crédits votés en 2020 sur la mission Plan d’urgence face à la crise sanitaire en provenance des programmes 356 finançant l’activité partielle et 360 assurant la compensation à la sécurité sociale des allègements de prélèvements sociaux ont été réorientés vers le financement en 2021 du programme 357 logeant les crédits du Fonds de solidarité.

([32]) M. Laurent Saint-Martin, rapport d’information n° 2210 de la commission des finances en conclusion de la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, septembre 2019, pp. 56.

([33]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2019 (résultats et gestion), avril 2020.

([34]) Cour des comptes, Le budget de l’État en 2017, mai 2018, p. 187.

([35]) Projet de loi de finances pour 2020, p. 23 (lien).

([36]) Cette réduction du taux concerne les programmes 109 Aide à l’accès au logement, 157 Handicap et dépendance et 304 Inclusion sociale et protection des personnes.

([37]) Cour des comptes, Note d’exécution budgétaire 2020 relative à la mission Travail et emploi,

([38]) La valeur actualisée de l’encours correspond à la valeur nominale pour les titres à taux fixe et à la valeur nominale multipliée par le coefficient d’indexation à la date considérée pour les titres indexés.

([39]) La dette négociable de l’État désigne la dette contractée sous forme d’instruments financiers échangeables sur les marchés financiers (obligations et bons du Trésor). Il existe une dette non négociable, correspondant aux dépôts de certains organismes (collectivités territoriales, établissements publics…) sur le compte du Trésor et qui constitue aussi un moyen de financement de l’État.

([40]) Les obligations assimilables du Trésor (OAT) sont des valeurs assimilables du Trésor à moyen et long terme, de maturité de deux à cinquante ans. Les bons du Trésor à taux fixe (BTF) sont des titres assimilables du Trésor à court terme, de maturité initiale inférieure ou égale à un an (généralement 13, 26 et 52 semaines).

([41]) Pour rappel, la dette française est rachetée par la Banque de France dans le cadre des programmes de rachats d’actifs de la Banque centrale européenne. En effet, dans le cadre de l’Eurosystème, les banques centrales nationales sont chargées de mettre en œuvre, de façon décentralisée, la politique monétaire unique définie par le Conseil des gouverneurs de la BCE, notamment les programmes de rachats d’actifs.

([42]) Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

([43])En effet, dans le cadre des mesures exceptionnelles à l’économie en 2020, les entreprises ont été autorisées à reporter de 3 mois le paiement de leur échéance de solde de CFE au titre de l’exercice 2020, la date limite de paiement étant normalement fixée au 15 décembre de l’année.

([44]) L’effet a lieu pour la première fois en 2020 en raison du décalage existant entre l’année d’ouverture des droits pour les entreprises (année de versement des rémunérations) et l’année au cours de laquelle les créances de CICE constituent une obligation pour l’État (année de liquidation du solde de l’impôt sur les sociétés).

([45]) Il s’agit des engagements de compensations versées aux producteurs d’énergie renouvelable dans le cadre du dispositif de garantie des rémunérations (cf. le rapport annuel de performances du compte d’affectation spéciale Transition énergétique), calculés en fonction de l’évolution du prix de l’énergie, principalement celui de l’électricité.

([46]) Il s’agit des engagements de versement de ces trois prestations sociales, calculées sur la base d’une durée de versement statistique.

([47]) Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

([48]) Loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

([49]) Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

([50]) HCFP, avis n° HCFP-2020-1 relatif au premier projet de loi de finances rectificative pour l’année 2020.

([51]) Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

([52]) Comme le rappelle l’exposé des motifs de l’article, cette convention tient au fait que le compte d’opérations monétaires Opérations avec le FMI retrace « pour mémoire » le montant de la créance de la France sur le FMI (correspondant à sa quote-part dans le capital de l’institution). Les crédits de ce compte sont adoptés sans découvert autorisé en LFI puis, en loi de règlement, une autorisation de découvert est adoptée, à hauteur du montant de la créance (20,15 milliards début 2020, diminué du solde créditeur des opérations 2020 de 1,5 milliard d’euros). Au total, le découvert complémentaire demandé dans la loi de règlement correspond à la balance de sortie de compte, débitrice à hauteur de 18,65 milliards d’euros. L’importance du montant justifie que le solde de ce compte soit exclu des résultats budgétaires de l’année, afin d’éviter tout biais comptable.

([53]) Cour des comptes, Acte de certification des comptes de l’État pour l’exercice 2020, avril 2021.

([54]) Cette annexe est prévue par le 2° de l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001).