rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement , (n°4104 et lettre rectificative n°, 4153).

SOMMAIRE

Pages

1. AVANT-PROPOS … 7
2. Synthèse
3. I. Présentation synthétique du projet de loi
4. II. Les principaux apports de la commission des Lois
5. Examen des articles
6. Article 1er (art. 5 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017) Pérennisation des articles 1er à 4 de la loi « SILT »
7. Article 1er bis (nouveau) (art. L. 226-1 du code de la sécurité intérieure) Renforcement de l’encadrement des périmètres de protection
8. Article 2 (art. L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure) Extension de la fermeture des lieux de culte à leurs locaux dépendants
9. Article 3 (art. L. 228-2, L. 228-4, L. 228-5 et L. 228-6 du code de la sécurité intérieure) Ajustements du régime des MICAS
10. Article 4 (art. L. 229-5 du code de la sécurité intérieure) Saisie des supports informatiques dans le cadre des visites domiciliaires
11. Article 5 (art. 706-25-16, 706-25-17, 706-25-18, 706-25-19, 706-25-20, 706-25-21 et 706-25-22 [nouveaux] du code de procédure pénale) Création d’une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion
12. Article 6 (art. L. 3211-12-7 [nouveau] du code de la santé publique) Droit de communication aux préfets et aux services de renseignement des informations relatives aux soins psychiatriques sans consentement
13. Article 6 bis (nouveau) (art. L. 22-10-1 du code de la sécurité intérieure) Enrichissement du contenu du rapport annuel sur l’application des mesures administratives visant à lutter contre le terrorisme
14. Article 7 (art. L. 822-3, L. 822-4, L. 833-2, L. 854-6, L. 854-9, L. 833-6, L. 863-2 du code de la sécurité intérieure, art. L. 135 S du livre des procédures fiscales, art. 48 et 49 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) Transmission de renseignements entre services et communication d’informations aux services de renseignement
15. Article 8 (art. L. 822-2 et L. 822-2-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Allongement de la durée de conservation des renseignements à des fins de recherche et de développement
16. Article 9 (art. L. 853-2 du code de la sécurité intérieure) Allongement de la durée d’autorisation de la technique de recueil de données informatiques
17. Article 10 (art. L. 871-3, L. 871-6 et L. 871-7 du code de la sécurité intérieure) Élargissement du champ de réquisition des opérateurs de communications
18. Article 11 (art. L. 822-2 et L. 852-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Expérimentation d’une technique d’interception des communications satellitaires
19. Article 12 (art. 25 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 [abrogé]) Pérennisation des dispositions prévues à l’article L. 851-3 encadrant le recours à l’algorithme
20. Article 13 (art. L. 851-3 du code de la sécurité intérieure) Renforcement de l’encadrement de la mise en œuvre des algorithmes et extension de leur champ aux URL
21. Article 14 (art. L. 851-2 et L. 822-2 du code de la sécurité intérieure) Extension du champ du recueil des données de connexion en temps réel aux URL et durée de conservation des URL
22. Article 15 (art. L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et art. 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004) Modification du régime de conservation des données de connexion
23. Article 16 (art. L. 821-1, L. 821-5, L. 821-7, L. 833-9, L. 851-2, L. 851-3, L. 853-1, L. 853-2 et L. 853-3 du code de la sécurité intérieure) Procédure de contrôle préalable à la mise en œuvre des techniques de renseignement sur le territoire national
24. Article 16 bis (nouveau) (art. L. 853-3 du code de la sécurité intérieure) Simplification de la procédure de maintenance et de retrait des dispositifs installés dans des domiciles
25. Article 17 (art. L. 706-105-1 [nouveau] du code de procédure pénale) Communication d’information par les services judiciaires aux services de l’État exerçant des missions en matière de sécurité et de défense des systèmes d’informations et aux services de renseignement
26. Article 17 bis (nouveau) (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-110) Renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement
27. Article 18 (art. L. 33-3-1 du code des postes et des communications électroniques) Recours à des dispositifs de brouillage radioélectrique à l’encontre des aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace
28. Article 19 (art. L. 212-3 du code du patrimoine) Accès aux archives publiques
29. Article 20 Applicabilité des articles 1 et 12 dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises
30. Article 21 (art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1, L. 288-1, L. 895-1, L. 896-1, L. 897-1 et L. 898-1 du code de la sécurité intérieure) Coordinations outre-mer dans le code de la sécurité intérieure
31. Article 22 (art. 804 du code de procédure pénale) Coordinations outre-mer dans le code de procédure pénale
32. Article 23 (art. L. 3844-1 du code de la santé publique) Coordinations outre-mer dans le code de la santé publique
33. Article 24 (art. 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978) Coordination outre-mer dans la loi du 6 janvier 1978
34. Article 25 (art. 57 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004) Coordination outre-mer dans la loi du 21 juin 2004
35. Article 26 (art. L. 33-3-2 et L. 34-4 du code des postes et des communications électroniques) Coordination outre-mer dans le code des postes et des communications électroniques
36. Article 27 (art. L. 760-2 du code du patrimoine) Coordinations outre-mer dans le code du patrimoine
37. Article 28 (art. L. 770-1 du code du patrimoine) Coordination outre-mer dans le code du patrimoine
38. Article 29 Entrée en vigueur de la loi dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises
39. Avis fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées Présenté par M. Jean-michel Jacques, rapporteur
40. Article 7 Transmission de renseignements entre services – communication d’informations aux services de renseignement
41. Article 8 Conservation de données pour les travaux de recherche et de développement
42. Article additionnel après l’article 8 Harmonisation de la durée de conservation des données collectées par les dispositifs de captation de paroles et d’images
43. Article 9 Harmonisation des durées d’autorisation pour les techniques de recueil et de captation de données informatiques
44. Article additionnel après l’article 9 Allongement de la durée d’autorisation de la surveillance internationale
45. Article 10 Extension des possibilités de réquisition des opérateurs de télécommunications pour la mise en œuvre des techniques de renseignement et des techniques spéciales d’enquête
46. Article 11 Expérimentation d’une technique d’interception des communications empruntant la voie satellitaire
47. Article 12 Pérennisation des dispositions relatives à l’algorithme
48. Article 13 Modalités d’exécution des traitements automatisés et extension aux adresses complètes de ressource sur internet
49. Article 14 Ajout des adresses complètes de ressource sur internet aux données susceptibles d’être recueillies en temps réel et définition de leur durée de conservation
50. Article 15 Modalités de conservation des données de connexion en cas de menace grave, actuelle ou prévisible, pour la sécurité nationale
51. Article 16 Procédure de contrôle préalable à la mise en œuvre des techniques de renseignement sur le territoire national
52. Article additionnel après l’article 16 Procédure de contrôle applicable en cas de maintenance ou de retrait de certains dispositifs supposant l’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation
53. Article 17 Échanges d’information entre les services judiciaires et les services de renseignement dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité et la criminalité organisée et entre les services judiciaires et l’ANSSI dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité
54. Article additionnel après l’article 17 Prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement
55. Article 18 Lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace
56. Article 19 Accès aux archives publiques
57. Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, et de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et discussion générale
58. Compte rendu des débats
59. 1. Réunion du mercredi 19 mai 2021 à 9 heures
60. 2. Réunion du jeudi 20 mai 2021 à 13 heures 30
61. 3. Réunion du mardi 18 mai 2021 à 8 heures 30 (commission de la Défense)
62. Chapitre II Dispositions relatives au renseignement
63. Chapitre III Dispositions relatives à la lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace
64. Chapitre IV Dispositions relatives aux archives intéressant la défense nationale
65. Personnes entendues

Mesdames, messieurs,

Depuis 2012, 271 personnes ont perdu la vie à la suite de 29 attentats terroristes perpétrés sur le territoire national. La menace demeure prégnante, comme l’illustre l’attaque meurtrière commise le 23 avril 2021 au commissariat de Rambouillet. Elle présente aussi un caractère endogène et évolutif, ce qui complexifie la tâche des services de renseignement et des forces de police et de gendarmerie. Leur mobilisation requiert d’importants moyens opérationnels et s’inscrit dans un cadre juridique adapté à la réalisation de leurs missions. Plusieurs dizaines d’attaques ont ainsi pu être déjouées au cours de ces dernières années.

Face à cette situation exceptionnelle qui s’ancre durablement dans la réalité, notre arsenal législatif a été considérablement renforcé dans le but de prévenir les passages à l’acte.

D’une part, à l’issue de près de deux années au cours desquelles l’état d’urgence a été appliqué sans discontinuité sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT, a permis à l’État de se doter de nouveaux instruments inspirés des dispositions de l’état d’urgence, tels les périmètres de protection, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et les visites domiciliaires. Le législateur a fait le choix de conférer à ces nouvelles mesures une portée expérimentale, leur terme étant fixé au 31 juillet 2021.

D’autre part, la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a déterminé les règles applicables à l’action des services de renseignement s’agissant des techniques par lesquels ces derniers peuvent détecter des menaces, en accédant, selon des conditions strictes et précises, à certaines informations.

Ces évolutions du cadre législatif ont atteint, avec succès, un point d’équilibre afin de concilier la nécessaire protection des libertés fondamentales et la préservation de la sécurité que le Conseil constitutionnel reconnaît en tant qu’objectif à valeur constitutionnelle. La sensibilité des enjeux souligne à quel point cet équilibre est subtil. Les exigences posées par les jurisprudences constitutionnelle et européenne doivent en effet être prises en compte, tant pour rappeler les limites inhérentes au cadre constitutionnel actuel que pour garantir la validité juridique des mesures antiterroristes insérées dans le droit commun.

Près de six ans après l’entrée en vigueur de la loi relative au renseignement et plus de trois ans après celle de la loi SILT, il apparaît désormais que la mise en œuvre de l’ensemble de ces dispositions présente un bilan positif. Vos rapporteurs sont conscients de la difficulté d’objectiver de façon transparente et détaillée les résultats obtenus, compte tenu des contraintes, légitimes, découlant de la protection du secret de la défense nationale. Les rapports gouvernementaux et les travaux d’évaluation parlementaires réalisés ces dernières années soulignent de façon unanime l’efficacité et l’utilité de ces mesures dans la lutte menée contre le terrorisme. Les nombreuses auditions conduites par vos rapporteurs aboutissent également à cette conclusion. Si ce constat justifie la pérennisation des mesures introduites dans la loi sous la forme expérimentale, à l’image des quatre premiers articles de la loi SILT et de l’utilisation des algorithmes, plusieurs adaptations et compléments demeurent nécessaires au renforcement du cadre juridique de l’antiterrorisme, à l’épreuve d’un double impératif d’efficacité et de respect des droits et libertés. C’est précisément l’objectif que poursuit ce projet de loi.

Le projet de loi ne vise pas à bouleverser les équilibres fondamentaux auxquels sont parvenues les lois de 2015 et 2017. Il propose des aménagements nécessaires à certaines dispositions créées par le législateur, tout en tenant compte des contraintes jurisprudentielles qui bordent son action. Si le déni de réalité représente un aveuglement aux conséquences tragiques, la surenchère sécuritaire exposerait directement la loi votée à une censure constitutionnelle a priori ou a posteriori, privant ainsi les services de police, de gendarmerie et de renseignement des outils dont ils doivent disposer pour lutter efficacement contre le terrorisme.

Des marges de manœuvre existent afin de renforcer notre arsenal législatif au regard de la gravité de la situation. Il convient de les exploiter dans la mesure du possible. Il serait vain et dangereux de balayer d’un revers de la main les exigences de nécessité, d’adaptabilité et de proportionnalité auxquelles ces dispositions demeurent naturellement assujetties.

C’est dans cet esprit que la commission des Lois a examiné ce texte, en veillant à apporter les précisions et corrections nécessaires, dans une perspective souvent transpartisane, à la recherche d’un équilibre optimal. Enfin, la Commission s’est également prononcée en faveur du renforcement du contrôle parlementaire, s’agissant aussi bien des mesures de police administrative et de la nouvelle mesure judiciaire prévues au chapitre Ier que de la mise en œuvre des techniques de renseignement prévues au chapitre II. Ces enjeux fondamentaux, qui déterminent l’avenir de notre nation, sont au cœur du débat démocratique.

*

Synthèse

I. Présentation synthétique du projet de loi

L’article 1er vise à pérenniser les dispositions prévues par les articles 1er à 4 de la loi « SILT » du 30 octobre 2017 relatives à la mise en place des périmètres de protection, à la fermeture des lieux de culte, aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) ainsi qu’aux visites domiciliaires et saisies dont l’application doit prendre fin le 31 juillet 2021.

L’article 2 rend possible la fermeture des locaux dépendant des lieux de culte faisant l’objet d’une mesure de fermeture, selon une rédaction similaire à celles de dispositions prévues à l’article 44 du projet de loi confortant les principes de la République.

L’article 3 procède à divers ajustements du régime des MICAS, s’agissant notamment de la durée maximale de leur application étendue sous conditions à 24 mois et de la mise en œuvre simultanée de certaines mesures restreignant la liberté de circulation.

L’article 4 autorise la saisie de supports informatiques au cours de visites domiciliaires en cas d’opposition de la personne concernée.

L’article 5 créé une nouvelle mesure de sûreté dont l’objectif est de prévenir la récidive et de garantir la réinsertion des personnes condamnées pour certains actes de terrorisme.

L’article 6 autorise la communication aux préfets et à certains services de renseignement des informations, consignées dans le fichier HOPSYWEB, relatives aux soins psychiatriques sans consentement imposés aux personnes représentant une menace grave pour la sécurité et l’ordre publics à raison de leur radicalisation à caractère terroriste.

L’article 7 permet aux services de renseignement, pour le seul exercice de leurs missions, de transcrire ou extraire des renseignements utiles à une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil. Il les autorise à transmettre une information à un autre service et habilite les autorités administratives à leur communiquer toute information strictement nécessaire à l’exercice des missions du service destinataire.

L’article 8 permet aux services de renseignement du « premier cercle » et au Groupement interministériel de contrôle, à des fins de recherche et développement, de conserver les données recueillies par des techniques de renseignement pour une durée allant jusqu’à cinq ans.

L’article 9 porte la durée d’autorisation de la technique de recueil de données informatiques de 30 jours à deux mois.

L’article 10 étend les possibilités de requérir l’assistance des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs d’accès à Internet afin de mettre en œuvre des techniques de renseignement décidées par l’autorité administrative et des interceptions de correspondances ordonnées par l’autorité judiciaire.

L’article 11 définit le cadre de mise en œuvre d’une technique expérimentale de captation des communications satellitaires sur le territoire national.

L’article 12 pérennise les dispositions de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure relatives à l’utilisation des algorithmes destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste.

L’article 13 vise, d’une part, à renforcer l’encadrement de la mise en œuvre des algorithmes régie par l’article L. 851-3 dont l’application a été pérennisée par l’article 12 du projet de loi et, d’autre part, à étendre leur champ aux URL.

L’article 14 a pour objet d’intégrer les URL aux données de connexion pouvant être recueillies en temps réel et de préciser que la durée de conservation des URL s’élève à 120 jours.

L’article 15 tire les conséquences de la décision rendue par le Conseil d’État le 21 avril 2021 French Data Network et autres s’agissant des règles applicables aux opérateurs de communications, fournisseurs d’accès et hébergeurs en matière de conservation des données de connexion.

L’article 16 renforce le contrôle préalable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement en conférant un effet contraignant à ses avis, tout en ménageant une exception en cas d’urgence.

L’article 17 permet la communication, par le procureur de la République de Paris ou par le juge d’instruction, d’informations issues de procédures judiciaires en matière de lutte contre la cybercriminalité et la criminalité organisée d’une très grande complexité.

L’article 18 modifie le code des postes et des communications électroniques afin d’autoriser le recours, par les services de l’État, à des dispositifs de brouillage destinés à rendre inopérant l’équipement radioélectrique intégré dans des « drones » en cas de menace imminente, pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice, ou afin de prévenir le survol d’une zone au-dessus de laquelle ces équipements ne sont pas autorisés.

L’article 19 modifie l’article L. 213-2 du code du patrimoine afin d’y inscrire un principe de déclassification automatique des documents intéressant la défense nationale à l’échéance du délai de cinquante ans prévu au même article, tout en autorisant le prolongement de ce délai pour certains de ces documents dont il dresse une liste exhaustive.

Les articles 20 à 29 prévoient les coordinations nécessaires à l’application du projet de loi dans les collectivités et territoires d’outre-mer.

II. Les principaux apports de la commission des Lois

Conformément aux propositions émises dans le cadre du rapport d’application de la loi SILT rendu en décembre 2020, la Commission a adopté un nouvel article 1er bis qui, d’une part, explicite le contrôle opéré par les officiers de police judiciaire sur les agents de sécurité privée intervenant au sein des périmètres de protection, et d’autre part, prévoit que ces derniers ne peuvent être renouvelés qu’une seule fois par arrêté préfectoral.

L’article 5 a été modifié afin d’aggraver les sanctions encourues en cas de violation des obligations prévues par la mesure de sûreté, portées à 3 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende.

La Commission a introduit un nouvel article 6 bis prévoyant que le rapport annuel transmis au Parlement dans le cadre du contrôle parlementaire de la loi SILT intègre des éléments sur toutes les autres mesures administratives prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et des dispositifs judiciaires préventifs pouvant être mis en œuvre pour cette même finalité.

L’article 8 a été complété par une disposition étendant à 120 jours la durée de conservation des données récupérées à partir de dispositifs de captation de paroles afin d’aligner cette durée sur celle des images.

À l’article 9, la Commission a supprimé la distinction entre les techniques de recueil et de captation de données.

La Commission a adopté un amendement des rapporteurs à l’article 11 tendant à préciser que la technique expérimentale d’interceptions satellitaires ne pourra être utilisée que par les services de renseignement du premier cercle et certains autres services qui, à raison des missions qu’ils exercent, seront désignés par un décret en Conseil d’État après avis de la CNCTR.

À l’article 13, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs pour prévoir la remise d’un rapport gouvernemental au Parlement, au plus tard le 31 juillet 2024, sur l’application du nouveau cadre juridique régissant le fonctionnement des algorithmes.

La Commission a voté un nouvel article 16 bis simplifiant la procédure en matière d’autorisation de maintenance ou de retrait de dispositifs techniques dans un lieu d’habitation en prévoyant un avis de la CNCTR rendu par un seul des membres composant sa formation restreinte.

La Commission a adopté l’article 17 bis élargissant les missions et les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

Enfin, à l’article 20, la Commission a précisé que les documents pouvant faire l’objet d’une exception au droit de communication sont uniquement ceux pour lesquels cette publication porterait atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée.

Examen des articles

Article 1er

(art. 5 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017)

Pérennisation des articles 1er à 4 de la loi « SILT »

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à pérenniser les dispositions prévues par les articles 1er à 4 de la loi « SILT » du 30 octobre 2017 relatives à la mise en place des périmètres de protection, à la fermeture des lieux de culte, aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) ainsi qu’aux visites domiciliaires et saisies dont l’application doit prendre fin le 31 juillet 2021.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Initialement fixé au 31 décembre 2020, le terme de l’application des articles 1er à 4 de la loi SILT a été repoussé au 31 juillet 2021 par la loi n° 2020-1671 du 24 décembre 2020 relative à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article 5 de la loi SILT prévoit, d’une part, la mise en place d’un contrôle parlementaire approfondi ([1]) des mesures mises en œuvre en application des articles 1er à 4 ([2]), et d’autre part, le caractère expérimental de celles-ci, leur terme étant fixé au 31 juillet 2021.

Selon les données actualisées au 7 mai 2021 transmises par le ministère de l’Intérieur à votre Commission, le tableau ci-après présente le bilan quantitatif de ces mesures depuis leur entrée en vigueur au 1er novembre 2017.

a. Les périmètres de protection

L’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure détermine les règles applicables à l’instauration des périmètres de protection, qui peuvent se définir comme des zones étanches au sein desquelles la circulation est contrôlée et dont l’accès est réglementé. Institués par arrêté préfectoral, ces périmètres de protection ont pour objectif d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque d’actes terroriste au regard de sa nature ou de l’ampleur de sa fréquentation ([3]).

L’arrêté pris par le préfet détermine un périmètre strictement limité aux lieux exposés à une menace ainsi que les points d’accès par lesquels les personnes peuvent y accéder. Une exigence de proportionnalité est requise s’agissant aussi bien de son étendue que de sa durée, limitée à un mois renouvelable ([4]). Les règles d’accès et de circulation applicables au périmètre de protection doivent prendre en compte les impératifs liés à la vie privée, professionnelle et familiale des personnes circulant en son sein. Nécessitant le consentement des personnes concernées ([5]), des vérifications, des palpations de sécurité, des inspections visuelles, des fouilles de bagages et des visites de véhicules peuvent également être diligentées par les forces de l’ordre ([6]).

Le Conseil constitutionnel a considéré que l’encadrement des périmètres de protection prévu par l’article L. 226-1 est conforme à la Constitution ([7]). L’application de cette mesure n’a donné lieu qu’à un seul contentieux à l’occasion du sommet du G7 organisé à Biarritz en août 2019. L’arrêté préfectoral instaurant le périmètre de protection a été suspendu par le tribunal administratif de Pau en ce que les mesures d’inspections et de fouilles s’appliquaient également aux avocats circulant à l’intérieur du périmètre.

Le recours aux périmètres de protection a fait l’objet de certaines critiques au regard de son utilisation parfois abusive au cours de l’année 2018, destinée principalement à maintenir un niveau de sécurité identique à celui garanti par les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence. L’étude d’impact indique que certains arrêtés préfectoraux n’ont pas fait l’objet de motivations suffisantes sur le caractère circonstancié de la menace terroriste dans la zone protégée. De plus, certaines imprécisions avaient été constatées s’agissant des mesures spécifiques applicables aux riverains, de la délimitation géographique exacte et des horaires d’activation des périmètres de protection.

Le rapport d’application de la loi SILT réalisé par votre Commission en décembre 2020 a également mis en exergue un recours excessif à cette mesure au début de sa mise en place pour certains lieux nécessitant non pas une protection ponctuelle mais une sécurisation permanente et spécifique, tels que les ports ou les gares ([8]). Cependant, ces pratiques méconnaissant l’esprit de la loi SILT n’ont plus cours à ce jour, témoignant d’une bonne appropriation de ce dispositif par les autorités administratives.

Si 238 et 271 périmètres de protection ont été mis en œuvre respectivement en 2018 et 2019, seuls 88 arrêtés ont été pris en 2020 du fait de la crise sanitaire. À la date du 17 mai 2021, aucun périmètre de protection n’est en vigueur ([9]). La durée moyenne des périmètres de protection s’élève à environ cinq jours. Leur mise en œuvre démontre depuis novembre 2017 une certaine hétérogénéité territoriale.

Répartition géographique des 614 périmètres de protection mis en œuvre entre le 1er novembre 2017 et le 7 mai 2021

b. La fermeture de lieux de culte

L’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure autorise le préfet à prononcer la fermeture de lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tels actes.

L’arrêté de fermeture, d’une durée de six mois non renouvelable, est précédé d’une procédure contradictoire et assorti d’un délai d’exécution au moins égal à 48 heures. Le non-respect d’une mesure de fermeture est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ([10]).

Sa finalité est strictement encadrée à la prévention des actes de terrorisme et sa mise en œuvre requiert la réunion d’indices attestant de la réalité des incitations à la commission d’acte terroriste au sein de ces lieux de culte. Le Conseil constitutionnel a considéré que les garanties légales sur lesquelles repose le dispositif sont conformes à la Constitution ([11]). En pratique, les exigences requises afin de prononcer la fermeture des lieux de culte peuvent présenter une certaine difficulté afin d’objectiver les infractions alléguées ([12]). Seuls huit lieux de culte ont été fermés ([13]) sur ce fondement depuis le 1er novembre 2017 ([14]). Saisi par la voie contentieuse, le juge administratif a systématiquement validé les arrêtés de fermeture pris par l’autorité administrative ([15]).

L’article 44 du projet de loi visant à conforter les principes de la République adopté en première lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat vise à élargir le champ d’application de la fermeture de lieux de culte aux cas dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes.

c. Les MICAS

L’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure permet à l’autorité administrative de prononcer des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) à l’encontre de personnes dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics. À ce premier critère s’ajoute un second critère reposant alternativement sur l’existence de contacts entre ces personnes et des organisations incitant à commettre des actes terroristes ou sur le soutien qu’exprime la personne concernée à des thèses en ce sens.

À la seule fin de prévention d’actes terroristes, les personnes faisant l’objet d’une MICAS peuvent être soumises à plusieurs obligations ordonnées par le ministre de l’Intérieur, après en avoir informé le procureur national antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent ([16]), tendant à contraindre leur liberté d’aller et venir.

Premièrement, sur le fondement de l’article L. 228-2, la personne peut être contrainte de ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique ne pouvant être inférieur au territoire de la commune, de se présenter périodiquement aux services de police ou de gendarmerie dans la limite d’une fois par jour ([17]) et de déclarer son lieu d’habitation.

Deuxièmement, si la personne concernée ne fait pas l’objet des obligations susmentionnées, elle peut être assujettie, en application de l’article L. 28-4, à l’obligation de déclarer son domicile, de signaler ses déplacements à l’extérieur d’un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire de la commune de son domicile et de ne pas paraître dans un lieu déterminé, lequel ne peut inclure son domicile.

Troisièmement, l’article L. 228-5 permet d’assujettir les personnes soumises aux obligations découlant alternativement de l’article L. 228-2 ou de l’article L. 228-4 à une obligation de ne pas entrer en relation directe ou indirecte avec des personnes nommément désignées dont il existe une raison sérieuse de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique.

D’une durée initiale de trois mois ([18]) ou de six mois ([19]), les MICAS peuvent également être renouvelées pour une durée de trois mois ([20]) ou de six mois ([21]), dès lors que ces renouvellements sont motivés par des éléments nouveaux ou complémentaires justifiant ainsi le maintien des individus sous surveillance, pour une durée maximale d’un an.

La méconnaissance de ces obligations est punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Entre novembre 2017 et novembre 2020, 127 cas de non-respect des obligations ont été recensés, aboutissant à 96 poursuites pénales qui ont donné lieu à 37 peines d’emprisonnement, deux peines d’amende, quinze rappels à la loi et deux relaxes ([22]).

Le Conseil constitutionnel a considéré que les règles définies par le législateur présentent un caractère proportionné eu égard à leur strict encadrement, à leur caractère aménageable ([23]), au contrôle exercé par le juge administratif ([24]) et à l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public.

429 MICAS ([25]) ont été prononcées depuis le 1er novembre 2017. 68 sont encore en vigueur à ce jour ([26]).

Répartition géographique des 68 MICAS en vigueur au 7 mai 2021

Entre le 1er novembre 2019 et le 31 octobre 2020, 202 MICAS ont été prononcées à l’encontre de sortants de prison ayant fait l’objet d’une condamnation pour des faits de terrorisme ou ayant été signalés comme radicalisés au cours de leur incarcération ([27]).

Au-delà du seul critère de radicalisation, le rapport d’application de la loi SILT fait état de la prédominance des parcours délinquants parmi les personnes faisant l’objet de MICAS :

« L’étude des arrêtés de MICAS montre que dans la moitié des cas environ, cette mesure vise des personnes condamnées pour des faits de droit commun. Dans une écrasante majorité des cas, il s’agit de délinquants multirécidivistes violents. Ces personnes sont ancrées dans la délinquance de droit commun, parfois pour des faits très graves – meurtres, tentatives de meurtre, viol, violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner, violences conjugales – et souvent d’une gravité croissante » ([28]).

L’ensemble de ces données illustre l’utilisation croissante des MICAS depuis 2017.

d. Les visites domiciliaires et saisies

Reposant sur des critères identiques à ceux des MICAS, les visites domiciliaires et les saisies sont régies par les articles L. 229-1 à L. 229-6. Sur saisine du préfet après avis du procureur national antiterroriste, le juge des libertés et de la détention (JLD) peut autoriser des visites domiciliaires, saisies et exploitations de documents et de données aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme.

L’article L. 229-2 prévoit que l’ordonnance du JLD autorisant la visite domiciliaire est notifiée sur place au moment de la visite à l’occupant des lieux ou à son représentant. La visite est effectuée en présence de l’occupant ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix. En l’absence de l’occupant, les agents chargés de la visite ne peuvent procéder à celle-ci qu’en présence de deux témoins.

Au 7 mai 2021, le ministère de l’Intérieur a transmis à votre Commission les éléments statistiques suivants :

En outre, le Gouvernement indique que 57 visites domiciliaires ont donné lieu à des poursuites pénales dont 30 pour des faits de terrorisme. Si 14 visites domiciliaires ont ensuite donné lieu au prononcé de MICAS, 39 ont ciblé des individus faisant l’objet d’une MICAS. Dans le contexte de l’assassinat de Samuel Paty, le rapport d’application de la loi SILT relève que 272 requêtes préfectorales de visites domiciliaires ont été adressées au JLD entre le 18 octobre et le 23 novembre 2020, soit davantage qu’au cours des trois premières années d’application de la loi SILT ([29]).

Répartition géographique des 590 requêtes préfectorales afin de réaliser des visites domiciliaires entre le 1er novembre 2017 et le 7 mai 2021

L’article L. 229-5 détermine les règles applicables à la saisie de données ([30]) et documents ainsi qu’à leur exploitation, dès lors que la visite révèle l’existence d’une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics. Dès la fin de la visite domiciliaire, l’autorité administrative peut demander au JLD l’autorisation d’exploiter les documents et données saisis ([31]).

Au 7 mai 2021, le bilan des saisies et exploitation se présente comme suit :

2. Les modifications proposées

Le présent article vise à pérenniser les dispositions prévues par les articles 1er à 4 de la loi SILT dont le terme est fixé au 31 juillet 2021. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État rappelle que la constitutionnalité de ces mesures n’a pas été considérée par le Conseil constitutionnel ([32]) comme étant subordonnée à leur caractère expérimental ou à l’existence d’un certain degré d’intensité de la menace terroriste.

La pérennisation de ces mesures concrétise ainsi l’une des préconisations émises par le rapport d’application de la loi SILT ([33]). Les dispositions de l’article L. 22-10-1 relatives au contrôle parlementaire renforcé de la mise en œuvre de ces dispositifs restent inchangées.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 1er bis (nouveau) (art. L. 226-1 du code de la sécurité intérieure) Renforcement de l’encadrement des périmètres de protection

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Résultant, en premier lieu, d’un amendement cosigné par la présidente de la Commission, le rapporteur et M. Eric Ciotti (Les Républicains) et, en second lieu, de deux amendements identiques, le premier cosigné par la présidente de la Commission et le rapporteur, le second de M. Dimitri Houbron (Agir Ensemble), cet article présente un objet double. Premièrement, il explicite le contrôle opéré par les officiers de police judiciaire sur les agents de sécurité privée intervenant au sein des périmètres de protection. Deuxièmement, il prévoit que ces derniers ne peuvent être renouvelés qu’une seule fois par arrêté préfectoral.

1. L’état du droit

L’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure détermine les règles applicables aux périmètres de protection instaurés par arrêté préfectoral afin d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque d’actes terroristes à raison de sa nature et de l’ampleur de sa fréquentation.

Son quatrième alinéa prévoit que l’arrêté préfectoral précité peut autoriser les officiers de police judiciaire ([34]) et, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire ([35]) ainsi que certains agents de police judiciaire adjoints ([36]) à procéder, au sein des périmètres de protection ([37]), à des palpations de sécurité ainsi qu’à des inspections visuelles et à des fouilles des bagages. Des agents de sécurité privée peuvent également les assister au cours de ces opérations, dès lors qu’ils sont placés sous l’autorité d’un officier de police judiciaire.

Si le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de ces dispositions, il a formulé une réserve d’interprétation indiquant qu’il « appartient aux autorités publiques de prendre les dispositions afin de s’assurer que soit continûment garantie l’effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire » ([38]). Le rapport d’application de la loi SILT réalisé en décembre 2020 a préconisé de consacrer cette réserve au niveau législatif.

Le dernier alinéa de l’article L. 226-1 précise que la durée de validité d’un arrêté préfectoral instaurant un périmètre de protection ne peut excéder un mois. Le préfet ne peut renouveler l’arrêté au-delà de ce délai que si le risque de commission d’un acte terroriste demeure. Dans sa décision précitée, le Conseil constitutionnel considère que le préfet doit établir la persistance du risque afin de procéder au renouvellement du périmètre de protection.

Le rapport d’application de la loi SILT a fait état de renouvellements injustifiés de certains périmètres de protection au cours de l’année 2018 pour certains lieux nécessitant non pas une protection ponctuelle mais une sécurisation permanente et spécifique, tels que les ports ou les gares ([39]). Ce constat a motivé la proposition n° 5 du rapport par laquelle la présidente de votre Commission et le rapporteur ([40]) suggèrent de limiter à une fois le renouvellement des périmètres de protection des lieux.

S’il ne formule pas une préconisation strictement identique, le rapport d’information sur le contrôle et le suivi de la loi SILT présenté février 2020 par le sénateur Marc-Philippe Daubresse souligne cependant la nécessité d’encadrer dans le temps le recours à ce dispositif : « la mobilisation des périmètres de protection pour couvrir des lieux devrait donc, à l’avenir, être restreinte et ne concerner que certains lieux touristiques soumis, pendant des périodes d’affluence, à un risque élevé de menace terroriste » ([41]).

2. Les modifications proposées

Le présent article modifie l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure conformément aux propositions émises par la présidente de la Commission et le rapporteur dans le cadre du rapport d’application de la loi SILT rendu en décembre 2020.

D’une part, par un amendement cosigné par la présidente de la Commission, M. Eric Ciotti (Les Républicains) et le rapporteur ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, le quatrième alinéa de l’article L. 226-1 est modifié afin d’expliciter que le concours apporté par les agents de sécurité privée aux opérations de palpations, inspections et fouilles des bagages réalisées s’effectue sous le contrôle effectif et continu des officiers de police judiciaire.

D’autre part, deux amendements identiques de la présidente de la Commission et du rapporteur ainsi que de M. Dimitri Houbron (Agir Ensemble) ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement ont été adoptés afin de préciser que les périmètres de protection de lieux ne peuvent être renouvelés qu’une seule fois.

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Article 2

(art. L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure)

Extension de la fermeture des lieux de culte à leurs locaux dépendants

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article rend possible la fermeture des locaux dépendant des lieux de culte faisant l’objet d’une mesure de fermeture.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Créé par la loi SILT, l’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure autorise le préfet à fermer des lieux de culte aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 227-1 établit le cadre dans lequel l’autorité administrative peut procéder à la fermeture d’un lieu de culte. Pour la seule finalité de la lutte antiterroriste, le préfet peut prononcer, pour une durée maximale de six mois, la fermeture des lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tels actes. L’article L. 227-2 prévoit que le non-respect de la mesure de fermeture est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende.

Comme précédemment indiqué, huit lieux de culte ont été fermés sur ce fondement depuis le 1er novembre 2017. Le Gouvernement considère que cette disposition a « prouvé son efficacité quant à son objectif de prévention des actes de terrorisme dans un cadre juridique respectueux des libertés publiques » ([42]). Cependant, le rapport d’application de la loi SILT souligne les risques de contournement de la mesure de fermeture, celle-ci étant circonscrite aux seuls lieux de culte. En l’état du droit, elle ne saurait s’appliquer par extension à des locaux dépendant de ces derniers. Ces lieux dépendants peuvent alors servir de « refuge », ce qui prive le cas échéant d’effet utile la mesure de fermeture prononcée par le préfet :

« La rédaction actuelle du dispositif de fermeture administrative des lieux de culte semble comporter des angles morts […] Ainsi, le périmètre de l’article [L. 227-1] étant restreint aux seuls lieux de cultes stricto sensu, il n’est pas possible de l’appliquer à l’ensemble des espaces au sein desquels les actes visés par la disposition sont constatés alors même que peuvent se tenir au sein de ces lieux connexes des propos identiques ou des activités que l’article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure entend sanctionner. Par exemple, la rédaction actuelle ne permet pas d’appréhender les tentatives de contournement d’une mesure de fermeture d’un lieu de culte qui peuvent avoir lieu lorsque celui-ci s’inscrit dans un ensemble immobilier plus vaste comprenant, par exemple, une école ou des locaux techniques gérés par les mêmes personnes physiques ou morales » ([43]).

Plusieurs exemples illustrent ainsi des possibilités de contournement auxquelles la rédaction actuelle de l’article L. 227-1 ne trouve à s’appliquer. En conséquence, le rapport préconise d’étendre la faculté laissée au préfet de prononcer concomitamment à la fermeture du lieu de culte celle des locaux qui en dépendent.

2. Les modifications proposées

Le présent article concrétise la proposition formulée par le rapport d’application de la loi SILT en complétant les articles L. 227-1 et L. 227-1 afin d’autoriser le préfet à prononcer la fermeture des locaux dépendants du lieu de culte faisant l’objet d’une mesure de fermeture dès lors qu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’ils seraient utilisés aux mêmes fins, ce qui aurait pour effet de rendre la mesure inopérante. La durée de la fermeture des locaux dépendants correspond à celle du lieu de culte et ne peut excéder six mois.

Dans une perspective d’élargissement des finalités pour lesquelles l’autorité administrative peut procéder à la fermeture d’un lieu de culte, l’article 44 du projet de loi confortant les principes de la République adopté en première lecture par l’Assemblée nationale et le Sénat prévoit une disposition dont la rédaction est strictement identique à celle du présent article.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 3

(art. L. 228-2, L. 228-4, L. 228-5 et L. 228-6 du code de la sécurité intérieure)

Ajustements du régime des MICAS

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article procède à divers ajustements du régime des MICAS, s’agissant notamment de la durée maximale de leur application et de la mise en œuvre simultanée de certaines mesures restreignant la liberté de circulation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié les articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure afin de préciser le régime contentieux des MICAS susceptibles d’être contestées devant le juge administratif.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre plusieurs amendements rédactionnels des rapporteurs, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Blandine Brocard (Mouvement démocrate et démocrates apparentés) et de M. Dimitri Houbron (Agir Ensemble) suivant l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement tendant à rappeler le caractère alternatif, et non cumulatif, de l’exigence par laquelle les MICAS peuvent faire l’objet d’un renouvellement. Celui-ci n’est autorisé qu’à la condition de faire valoir des éléments nouveaux ou complémentaires justifiant le maintien des MICAS.

1. L’état du droit

a. La déclaration de domicile

Les articles L. 228-2 et L. 228-4 autorisent le ministre de l’Intérieur à exiger des personnes faisant l’objet d’une MICAS de déclarer leur lieu d’habitation et tout changement de celui-ci. L’objectif de cette obligation déclarative vise à garantir le suivi des personnes surveillées en adaptant les mesures susceptibles de limiter leurs déplacements au regard de leur lieu de résidence.

En l’état actuel du droit, cette obligation déclarative n’est assorti d’aucune exigence probatoire, ce qui peut favoriser des tentatives de contournement des mesures de surveillance de la part des individus concernés.

b. Le régime alternatif des obligations prévues par les articles L. 228-2 et L. 228-4

Le 1° de l’article L. 228-2 autorise le ministre de l’Intérieur à contraindre une personne à ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. Le 3° de l’article L. 228-4 prévoit une obligation de ne pas paraître dans un lieu déterminé, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée.

Selon le premier alinéa de l’article L. 228-4, ces deux obligations sont alternatives et ne peuvent donc se cumuler. Le Gouvernement souligne que cette interdiction de cumul présente une difficulté dès lors que les besoins de la surveillance peuvent justifier d’interdire temporairement l’accès à des zones situées à l’intérieur du périmètre en dehors duquel ces individus ne peuvent se déplacer, à l’occasion d’événements exposés à une menace terroriste.

c. La durée maximale des MICAS limitée à douze mois

La durée maximale d’application des articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228- 5 est limitée à un an. Le renouvellement trimestriel ou semestriel des MICAS demeure encadré par la nécessité, à compter du sixième mois, de motiver le maintien des mesures sur la base d’éléments nouveaux ou complémentaires.

Le Conseil constitutionnel considère que la constitutionnalité des dispositions prévues par l’article L. 228-5 est subordonnée à la limitation à douze mois de leur application, compte tenu des contraintes qu’elles font peser sur l’individu qui y est assujetti ([44]).

d. Le régime contentieux du renouvellement des MICAS

Les articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228-5 prévoient que les décisions de renouvellement des MICAS doivent être portées à la connaissance des individus concernés au plus tard cinq jours avant leur entrée en vigueur. Ce délai leur permet ainsi de solliciter le juge administratif par la voie du référé ([45]) dans un délai de 48 heures aux fins d’annulation de la décision de renouvellement, le juge disposant alors d’un délai de 72 heures pour statuer.

Ces contraintes de délais peuvent s’avérer insurmontables dans l’hypothèse où le requérant a saisi un tribunal administratif territorialement incompétent. Ainsi, la décision du juge administratif peut alors intervenir dans un délai supérieur à 72 heures, ce qui empêche l’entrée en vigueur de la décision de renouvellement au moment où l’application de la MICAS arrive à son terme.

e. La prise en compte des obligations imposées en matière judiciaire

En application des articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228-5, le ministre de l’Intérieur est tenu d’informer le procureur national antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent des obligations auxquelles il décide d’assujettir les personnes faisant l’objet de MICAS. Cette information préalable permet ainsi à l’autorité judiciaire de vérifier que les mesures dont l’application est envisagée ne compromettraient pas une enquête judiciaire en cours ou n’entreraient pas en contradiction avec des mesures judiciaires déjà mises en œuvre.

2. Les modifications proposées

a. La fourniture d’un justificatif de domicile

Le présent article vise à garantir l’effectivité de l’obligation déclarative de résidence. Il complète ainsi les articles L. 228-2 et L. 228-4 en imposant aux personnes faisant l’objet d’une MICAS de fournir un justificatif de domicile afin d’établir la preuve de leur lieu d’habitation et de son éventuel changement.

b. L’encadrement du cumul des obligations prévues par les articles L. 228- 2 et L. 228-4

Conformément à la proposition formulée par le rapport d’application de la loi SILT ([46]), cet article supprime le caractère alternatif des obligations prévues par le 1° de l’article L. 228-2 relatives à l’interdiction de déplacement en dehors d’un périmètre déterminé et par le 3° de l’article L. 228-4 afférentes à l’interdiction de paraître dans un lieu déterminé.

Ouvrir la possibilité de combiner ces deux mesures présente un intérêt majeur. En effet, il apparaît nécessaire d’interdire à une personne dont les déplacements au-delà d’une certaine zone sont interdits de paraître dans des lieux situés à l’intérieur de cette zone, dès lors que s’y déroulent des événements exposés par leur ampleur ou leurs circonstances particulières à un risque de menace terroriste.

La conjugaison de ces deux mesures demeurerait strictement encadrée. Premièrement, l’événement auquel l’accès serait interdit doit être exposé à un risque de menace terroriste. Deuxièmement, la durée de cette interdiction de paraître est limitée à celle de l’événement, dans la limite de trente jours. Troisièmement, l’article prévoit que cette interdiction tienne compte de la vie familiale et professionnelle de la personne.

Le 1° de l’article L. 228-2 autorise le ministre de l’Intérieur à contraindre une personne à ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. Le 3° de l’article L. 228-4 prévoit une obligation de ne pas paraître dans un lieu déterminé, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée.

c. La durée maximale des MICAS susceptible d’être prolongée à deux ans

Afin de renforcer la surveillance des personnes dont le comportement représente une menace de commission d’actes terroriste, le présent article prévoit, à titre dérogatoire, la possibilité de prolonger à deux ans la durée cumulée de la mise en œuvre des MICAS. Cette prolongation demeure circonscrite au profil particulier des individus auxquels elle pourrait s’appliquer.

En effet, seules les personnes condamnées à une peine privative de liberté non assortie du sursis d’une durée supérieure ou égale à cinq ans pour des infractions à caractère terroriste ([47]) ou d’une durée supérieure ou égale à trois ans lorsque l’infraction a été commise en état de récidive légale seraient concernées par l’allongement à deux ans de la durée des MICAS. La mise en œuvre des MICAS pendant une durée de deux ans suppose que les conditions nécessaires à l’application de ces mesures demeurent réunies. Leur renouvellement trimestriel au-delà d’un an s’opérerait ainsi dans les conditions actuellement prévues par les articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228-5, qui exigent l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires justifiant le maintien des mesures.

Ces dispositions ont vocation à s’appliquer aux sortants de prison condamnés pour terrorisme au début des années 2010. Actuellement suivies par les services de renseignement en prison, ces personnes présentent encore aujourd’hui des profils extrêmement préoccupants et représentent une menace objective.

d. La sécurisation de la procédure contentieuse relative au renouvellement des MICAS

Le présent article complète les articles L. 228-2, L. 228-4 et L. 228-5 afin de prévoir, dans l’hypothèse d’une saisine d’un tribunal territorialement incompétent, que le délai de jugement de 72 heures ne commence à courir qu’à compter de l’enregistrement de la requête par le tribunal administratif compétent pour statuer. Afin d’encadrer les délais dans lesquels le renouvellement des MICAS doit pouvoir s’opérer, il est prévu que la mesure arrivant à échéance demeure en vigueur jusqu’à l’expiration du délai de 72 heures, et au plus tard dans un délai de sept jours à compter de son terme initial, ce qui laissera au juge un délai suffisant afin de statuer sur la contestation du renouvellement.

e. L’explicitation de la prise en compte des obligations déjà imposées en matière judiciaire

Afin de respecter les principes de nécessité et de proportionnalité, le présent article prévoit explicitement que la définition des obligations imposées au titre des MICAS doit tenir compte des obligations déjà prescrites par l’autorité judiciaire. Si elle revêt une portée essentiellement de principe, cette précision tend à renforcer la bonne articulation des mesures administratives et judiciaires dans le cadre de la lutte antiterroriste.

f. L’allongement de la durée de validité des MICAS en cours à la date de promulgation de la loi

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, cette disposition vise à pallier la difficulté inhérente à une promulgation « tardive » de la présente loi, dans la mesure où le terme des MICAS est fixé au 31 juillet 2021, soit la date à laquelle s’achève leur expérimentation. Il prévoit donc que les MICAS en cours à la date de promulgation de la présente loi et dont le terme survient moins de sept jours après la date de promulgation demeurent en vigueur sept jours supplémentaires à compter de celle-ci, dès lors que le ministre de l’Intérieur a procédé au plus tard le lendemain de la publication de la présente loi à la notification de leur renouvellement.

Cette précision permettra de préserver la continuité des MICAS dans l’hypothèse où une promulgation tardive provoquerait une absence de base légale nécessaire à leur renouvellement.

3. La position de la Commission

Suivant l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Blandine Brocard (Mouvement démocrate et démocrates apparentés) et de M. Dimitri Houbron (Agir Ensemble) suivant l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement tendant à rappeler le caractère alternatif, et non cumulatif, de l’exigence par laquelle les MICAS peuvent faire l’objet d’un renouvellement. Celui-ci n’est autorisé qu’à la condition de faire valoir des éléments nouveaux ou complémentaires justifiant le maintien des MICAS.

La Commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels des rapporteurs.

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Article 4

(art. L. 229-5 du code de la sécurité intérieure)

Saisie des supports informatiques dans le cadre des visites domiciliaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre la saisie de supports informatiques au cours de visites domiciliaires en cas d’opposition de la personne concernée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a modifié l’article L. 229-5 du code de la sécurité intérieure afin de préciser que les garanties applicables aux données ayant fait l’objet d’une saisie dans le cadre d’une visite domiciliaire sont étendues aux documents.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article seulement modifié par un amendement rédactionnel des rapporteurs.

1. L’état du droit

L’article L. 229-5 du code de la sécurité intérieure autorise la saisie de documents et de données pour lesquels la visite domiciliaire diligentée sur le fondement de l’article L. 229-1 a fait apparaître l’existence d’une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics.

La saisie des documents et des données précitées est mise en œuvre à condition qu’un lien avec la menace alléguée soit établi. Cependant, certaines données stockées dans des supports informatiques peuvent être inaccessibles, en raison de mots de passe que l’occupant du domicile visité refuse de communiquer à l’autorité administrative, ce qui empêche en conséquence de procéder à leur saisie.

2. Les modifications proposées

Conformément à la proposition formulée par le rapport d’application de la loi SILT ([48]), le présent article vise à surmonter cette difficulté en autorisant la saisie des supports informatiques dès lors que l’occupant du domicile fait obstacle à l’accès aux données contenues dans ces supports.

Cette disposition remédie à une difficulté opérationnelle réelle dans le but de renforcer l’effet utile des visites domiciliaires mises en œuvre par l’autorité administrative.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article seulement modifié par un amendement rédactionnel des rapporteurs.

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Article 5

(art. 706-25-16, 706-25-17, 706-25-18, 706-25-19, 706-25-20, 706-25-21 et 706-25-22 [nouveaux] du code de procédure pénale)

Création d’une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 5 créé une nouvelle mesure de sûreté dont l’objectif est de prévenir la récidive et de garantir la réinsertion des personnes condamnées pour certains actes de terrorisme. Elle permet au tribunal de l’application des peines de Paris d’imposer à un détenu en fin de peine une ou plusieurs des six obligations figurant au nouvel article 706-25-16 du code de procédure pénale, dès lors qu’il présente une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive et par une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme, faisant ainsi obstacle à sa réinsertion.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article premier de la loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine instaurait une mesure de sûreté similaire. Ses dispositions, plus strictes que celles du présent article, ont fait l’objet d’une censure par le Conseil constitutionnel ([49]).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté plusieurs amendements rédactionnels, étendu la nature de la prise en charge prévue par la mesure de sûreté, précisé les modalités de son renouvellement et aggravé les sanctions encourues en cas de violation des obligations pouvant être prononcées par le juge de l’application des peines de Paris.

1. L’état du droit

Alors que plusieurs centaines de personnes condamnées pour des actes de terrorisme vont sortir de prison dans les prochaines années, les dispositifs existant sont aujourd’hui insuffisants pour prévenir la récidive des auteurs et favoriser leur réinsertion.

a. Le risque particulier posé par certains sortants de prisons

Au 11 août 2020, 500 personnes environ étaient prévenues ou condamnées pour actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste (TIS). Parmi ces détenus, 163 personnes devront être libérés dans les trois années qui viennent, selon les données partagées dans l’étude d’impact annexée au projet de loi.

Personnes définitivement condamnées pour crime ou délit qualifié d’acte de terrorisme libérables dans les trois années à venir

Source : étude d’impact du projet de loi.

Certaines de ces personnes peuvent présenter des signes de radicalisation manifestant la persistance de leur dangerosité et justifiant un accompagnement particulier et des mesures de contrôle adaptées à la menace qu’elles représentent.

Cette menace endogène a été rappelée par le Conseil d’État l’an dernier dans son avis sur la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine. Il y constatait notamment que « la libération de détenus arrivant au terme de l’exécution de leur peine qui demeurent ou se sont radicalisés, leur persistance dans l’adhésion aux visées de groupements à caractère terroriste prônant l’attentat comme mode d’action, notamment l’attentat de masse, à l’image des attentats de Paris du 13 novembre 2015 et de l’attentat de Nice du 14 juillet 2016, font courir un risque majeur pour la sécurité publique. » ([50])

Lors de son audition, Mme Françoise Jeanjaquet, première vice-présidente du tribunal judiciaire de Paris chargée de l’application des peines en matière de terrorisme, a expliqué à vos rapporteurs que, parmi l’ensemble des condamnés sortant, 70 % d’entre eux présentent une volonté réelle d’insertion et semblent avoir rompu les liens avec une idéologie radicale. Le risque de récidive pour ces publics est donc faible. En revanche, les 30 % de condamnés restants présentent un risque de récidive qui ne saurait être exclu. En particulier, la moitié d’entre eux, soit 15 % des condamnés, sont considérés comme particulièrement dangereux et présentant un fort risque de récidive.

b. Des dispositifs de suivi insuffisants pour garantir l’absence de récidive

La lutte contre le terrorisme a conduit l’ensemble des pouvoirs publics à développer des dispositifs qui, aussi utiles soient-ils, ne garantissent pas l’absence de récidive des personnes condamnées pour actes de terrorisme en fin de peine.

● L’inscription au Fichier national automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT)

Créé par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, le FIJAIT est une application automatisée d’informations nominatives tenue par le service du casier judiciaire national sous l’autorité du ministre de la justice et le contrôle d’un magistrat, dont le régime juridique est précisé aux articles 706-25-3 et suivants du code de procédure pénale.

Il permet l’enregistrement des identités, adresses et déplacements hors du pays de résidence de personnes condamnées, même de manière non définitive, faisant l’objet d’une décision d’irresponsabilité pénale pour trouble mental, ou à la demande de juge d’instruction lors d’une mise en examen, pour trois catégories d’infraction :

– les actes de terrorisme, à l’exception de la provocation au terrorisme et l’apologie du terrorisme ;

– la violation d’une interdiction de sortie du territoire ;

– la violation du contrôle administratif des retours sur le territoire national.

Le FIJAIT précise également les motifs ayant conduit à l’inscription de la personne concernée dans le fichier ainsi que la date de cette inscription.

L’article 706-25-6 du code de procédure pénale encadre la durée de conservation des données du FIJAIT, limitée à 20 ans en cas d’acte de terrorisme – ou dix ans pour une personne mineure – et à cinq ans dans les autres cas – ou trois pour un mineur.

Cette inscription emporte plusieurs obligations de nature déclarative, précisées à l’article 706-25-7. Pour une période de dix ans, réduite à cinq ans pour un mineur, la personne concernée doit justifier son adresse à la suite de son inscription au fichier, puis tous les trois mois. Elle doit également déclarer tout changement d’adresse au plus tard quinze jours après ce changement, ainsi que tout déplacement à l’étranger dans les quinze jours qui le précèdent.

En outre, l’article 230-19 du code de procédure pénale, qui dresse la liste des personnes inscrites au fichier des personnes recherchées (FPR), prévoit l’inscription automatique, au sein de ce fichier, des personnes inscrites dans le FIJAIT.

Sans remettre en cause l’intérêt du FIJAIT, force est de constater que cet outil ne permet pas de prévenir avec certitude la commission d’un acte de terrorisme. Comme l’observait la présidente de la commission des Lois, Mme Yaël-Braun-Pivet, « l’inscription au FIJAIT n’a pour conséquence que des obligations déclaratives et une mention au fichier des personnes recherchées. Elle ne saurait constituer un instrument efficace de prévention du passage à l’acte chez des individus identifiés pour leur particulière dangerosité. » ([51])

● L’inscription au fichier national des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes (FINIDIA)

L’article L. 312-3 du code de la sécurité intérieure interdit d’acquisition et de détention de toute arme de catégorie A, B ou C les personnes dont le bulletin n° 2 du casier judiciaire comporte une mention de condamnation pour l’une des infractions énumérées à cet article, dont les actes de terrorisme.

Ces interdictions peuvent également relever d’une décision administrative. Ainsi, l’article L. 312-7 du même code permet au préfet d’ordonner la remise de l’arme sans formalité préalable ni procédure contradictoire, quelle que soit la catégorie, si le comportement ou l’état de santé de son détenteur présente un danger grave pour lui-même ou pour autrui. En outre, l’article L. 312-11 permet au préfet d’ordonner à tout détenteur d’une arme de s’en dessaisir ([52]), pour des raisons d’ordre public ou de sécurité des personnes. Les personnes faisant l’objet de cette procédure n’ont pas le droit d’acquérir ou de détenir une arme, cette interdiction pouvant néanmoins être modérée par le préfet en fonction de la catégorie de l’arme.

Prévu à l’article L. 312-13 du même code, le fichier national des personnes interdites d’acquisition et de détention d’armes recense les interdictions prises au titre de ces différentes dispositions.

Selon la présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, « l’interdiction d’acquérir ou de détenir une arme qu’enregistre le FINADIA […] permet de partiellement prémunir la société contre la récidive des auteurs d’actes terroristes en leur fermant l’accès aux armureries et aux achats d’arme légaux. Cette précaution ne saurait cependant permettre la détection d’une entreprise terroriste. » ([53])

● Le suivi socio-judiciaire

Prévu aux articles 131-36-1 à 131-36-8 du code pénal depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, le suivi socio-judiciaire est une peine complémentaire visant à astreindre une personne condamnée pour des faits graves à des mesures d’assistance et de surveillance exécutées sous le contrôle du juge de l’application des peines.

Les obligations pouvant être décidées à ce titre – dont certaines sont semblables à celles prévues par l’article 5 du projet de loi – sont précisées aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal. L’individu peut notamment être contraint de :

– répondre aux convocations du juge de l’application des peines ou du service pénitentiaire d’insertion et de probation désigné ;

– recevoir les visites du service pénitentiaire d’insertion et de probation et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations ;

– prévenir le service pénitentiaire d’insertion et de probation de ses changements d’emploi ou changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours et rendre compte de son retour ;

– obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout changement d’emploi ou de résidence, lorsque ce changement est de nature à mettre obstacle à l’exécution de ses obligations ;

– informer préalablement le juge de l’application des peines de tout déplacement à l’étranger.

– exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ;

– établir sa résidence en un lieu déterminé ;

– se soumettre à des mesures d’examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l’hospitalisation ;

– ne pas se livrer à l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ou ne pas exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;

– s’abstenir de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés ;

– respecter les conditions d’une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre sa réinsertion et l’acquisition des valeurs de la citoyenneté.

L’article 763-3 du code de procédure pénale permet au juge de l’application des peines de décider du placement sous surveillance électronique mobile de l’individu. Il permet également de prononcer son assignation à résidence lorsqu’il a été condamné à une peine de réclusion criminelle supérieure ou égale à quinze ans dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire.

Ces mesures peuvent être prises pour une durée maximale de 10, voire 20 ans sur décision spécialement motivée en matière correctionnelle, de 30 ans pour les crimes punis de 30 ans de réclusion criminelle, voire sans limitation de durée pour les crimes punis de la réclusion criminelle à perpétuité.

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale permet d’imposer un suivi socio-judiciaire aux personnes condamnées pour infractions de nature terroriste. Toutefois, cette mesure est considérée juridiquement comme une peine et ne peut, en vertu du principe de non rétroactivité de la loi pénale plus sévère, être prononcée contre des personnes condamnées pour des faits commis avant l’entrée en vigueur de cette loi. Elle ne s’applique donc pas aux personnes condamnées avant le 5 juin 2016.

En outre, si le suivi socio-judiciaire est désormais obligatoirement prononcé à l’encontre d’un auteur d’infraction terroriste ([54]), cette obligatoire ne couvre pas les infractions commises avant cette date.

● La mesure de surveillance judiciaire

Prévue aux articles 723-29 et suivants du code de procédure pénale, la mesure de surveillance judiciaire est une mesure de suivi post-sentenciel pouvant être prononcée à l’encontre d’individus condamnés pour une peine privative de liberté d’au moins sept ans pour un crime ou un délit pour lequel un suivi socio-judiciaire est encouru, ou cinq ans en cas de récidive légale.

Elle permet au tribunal de l’application des peines d’ordonner, pour une durée n’excédant pas celle correspondant à la durée de réductions de peine octroyées, le prononcé de mesures de surveillance et d’obligations identiques à celles prévues dans le cadre d’un suivi socio-judiciaire à l’encontre d’une personne considérée comme dangereuse, lorsque le risque de récidive est élevé.

Elle est néanmoins inadaptée à la prévention de la récidive d’auteurs d’infractions terroristes, d’une part parce que l’évaluation de la dangerosité et de la récidive repose sur un examen médical ([55]), d’autre part parce que la loi n° 2016- 987 du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a supprimé les crédits automatiques de réduction de peine sur laquelle est assise cette mesure.

● Le suivi post-libération

Inscrit à l’article 721-2 du code de procédure pénale, le suivi post-libération peut être proposé aux condamnés non éligibles à une mesure de surveillance judiciaire, aux seules fins de favoriser l’insertion ou la réinsertion de la personne condamnée et de prévenir la commission de nouvelles infractions.

Plusieurs obligations de contrôle peuvent être imposées – en nombre réduit par rapport à celles permises dans le cadre d’une surveillance judiciaire – dont l’obligation d’établir sa résidence en un lieu déterminé et l’interdiction de détention d’armes, ainsi que des mesures d’aide à caractère social ([56]).

Le code de procédure pénale prévoit néanmoins que la durée des obligations prononcées au titre du suivi post-libération ne peut excéder le total des réductions de peines dont l’individu a bénéficié, ce qui exclut de son périmètre les auteurs d’infractions terroristes.

● La surveillance et la rétention de sûreté

Créés par le législateur en 2008 ([57]), surveillance de sûreté et rétention de sûreté sont deux dispositifs prévus aux articles 706-53-13 et suivants du code de procédure pénale.

La rétention de sûreté peut être prononcée, à l’issue d’un réexamen de sa situation intervenant à la fin de l’exécution de sa peine, à l’encontre de toute personne condamnée pour un crime grave ([58]) et présentant une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive parce qu’elle souffre d’un trouble grave de la personnalité.

Elle consiste en un placement forcé dans un centre socio-médico-judiciaire où l’individu bénéficie d’une prise en charge médicale, sociale et psychologique adaptée à son trouble de la personnalité.

Cette mesure, prise par la juridiction régionale de la rétention de sûreté, n’est néanmoins possible qu’à la condition qu’elle ait été expressément prévue par la cour d’assises dans sa décision de condamnation. Elle est valable pour une année et est renouvelable un an.

Lorsque la rétention de sûreté n’est pas prolongée ou qu’il y est mis fin sans que l’on puisse écarter le risque de récidive, une surveillance de sûreté peut être décidée pour une durée de deux ans renouvelables une fois. Un manquement aux obligations prévues ([59]) à ce titre entraîne un placement en centre socio-médico-judiciaire.

Ces deux dispositifs sont inadaptés à plusieurs titres, rappelés par la présidente de la commission des Lois, Mme Yaël Braun-Pivet, qui constatait l’an dernier que « la rétention de sûreté et la surveillance de sûreté ne répondent pas aux difficultés soulevées par la libération prochaine des détenus condamnés pour des actes de terrorisme et présentant toujours une dangerosité avérée :

« – elles doivent être prononcées par la cour d’assises au moment de la condamnation, ce qui en exclut de jure les criminels terroristes condamnés avant le 25 février 2008 ;

« – parce qu’elles visent d’abord à protéger la société des infractions sexuelles en récidive, elles sont assises sur une appréciation médicale de la dangerosité, critère inopérant dans les affaires de terrorisme ;

« – en douze années de fonctionnement du dispositif, celui-ci n’a jamais été mis en œuvre dans une affaire de terrorisme, et rien ne permet de penser qu’il le sera un jour.

« Cette inadaptation ne doit pas surprendre dès lors que l’objectif poursuivi par le législateur résidait dans la prévention des crimes sexuels et non dans la lutte contre le terrorisme. » ([60])

● Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS)

Si les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance de l’article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure présentent un indéniable intérêt en matière de prévention du terrorisme (voir supra), celles-ci sont limitées dans le temps, ce qui rend nécessaire la création d’un dispositif complémentaire sur une durée plus longue.

2. Les modifications proposées

L’article 5 du présent projet de loi s’inspire de l’article 1er de la loi n° 2020- 1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine. Il s’en distingue néanmoins, tant en matière d’obligations prévues, de durée de ces obligations, de conditions permettant le commencement et le prolongement de ces mesures et de finalités.

a. Une mesure de sûreté visant des personnes condamnées par la justice pour des actes de terrorisme

● Personnes et infractions visées

La mesure de sûreté créée par l’article 5 ne s’appliquera qu’aux personnes condamnées à une peine privative de liberté non assortie de sursis de cinq ans, ou trois ans en cas de récidive, pour des actes de terrorisme ([61]).

Elle doit s’appliquer aux seuls détenus pour lesquels le risque de récidive, à l’issue de leur peine, demeure élevé. Ainsi, le nouvel article 706-25-16 du code de procédure pénale (alinéa 4) conditionne son recours à la démonstration, à l’issue d’un réexamen de la situation de l’individu à la fin de l’exécution de sa peine, que l’individu présente une particulière gravité, caractérisée par une probabilité très élevée de récidive et par une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme, et faisant ainsi obstacle à sa réinsertion.

● Procédure judiciaire

Lorsque les conditions ayant trait à l’infraction et à la personne visée sont remplies, le même article 706-25-16 habilite le tribunal de l’application des peines de Paris ([62]), sur réquisitions du procureur de la République antiterroriste, à prononcer la mesure de sûreté. Ainsi qu’en dispose le IV de cet article (alinéa 11), le tribunal de l’application des peines de Paris ne peut prononcer cette mesure que dans la mesure où elle apparaît strictement nécessaire pour prévenir la récidive et assurer la réinsertion.

Plusieurs autres conditions sont par ailleurs nécessaires afin de prononcer cette mesure de sûreté:

– le II de l’article 706-25-16 (alinéa 9) prévoit qu’elle ne peut être prononcée qu’aux personnes condamnées ayant pu bénéficier, pendant l’exécution de leur peine, de mesures de nature à favoriser leur réinsertion ;

– le IV (alinéa 11) pose un principe de non-cumul de cette mesure de sûreté avec un suivi socio-judiciaire, une mesure de surveillance judiciaire ou une mesure de surveillance ou de rétention de sûreté.

L’article 706-25-17 (alinéas 12 à 14) détermine la procédure permettant de l’enclencher. Il prévoit que la situation de la personne susceptible d’être concernée par la mesure de sûreté est examinée, sur réquisition du procureur de la République anti-terroriste, au moins trois mois avant la date prévue de sa libération par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté ([63]), afin d’évaluer sa dangerosité et sa capacité à se réinsérer.

L’individu est alors placé pour au moins six semaines dans un service spécialisé. À l’issue de cette période d’évaluation, la commission adresse un avis motivé sur la pertinence du recours à la mesure au tribunal de l’application des peines, ainsi qu’à l’individu concerné.

L’article 706-25-18 (alinéas 14 à 17) prévoit que la décision, qui doit être spécialement motivée, est immédiatement exécutoire. Elle doit être prise avant la libération du condamné par un jugement rendu après débat contradictoire et public, si celui-ci le demande.

Ce même article permet au procureur de la République antiterroriste ou à la personne concernée par la mesure de solliciter le tribunal de l’application des peines afin d’obtenir une évolution des obligations imposées, voire pour y mettre fin. Le juge de l’application des peines peut également adapter les obligations inhérentes à la mesure de sûreté à tout moment.

L’article 706-25-19 (alinéa 19) précise que l’appel d’une décision prise par ce tribunal relève de la compétence de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel de Paris. Par ailleurs, l’article 712-15 du code de procédure pénale ouvre une faculté de recours en en cassation.

● Obligations prévues

L’article 706-25-16 prévoit six obligations pouvant être imposées au titre de la mesure de sûreté, précisées aux alinéas 5 à 7 :

– suivre une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre sa réinsertion et l’acquisition des valeurs de la citoyenneté. Cette obligation est systématiquement imposée ([64]) ;

– exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ;

– interdire de se livrer à l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise ;

– communiquer au service pénitentiaire d’insertion et de probation les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations ;

– répondre aux convocations du juge de l’application des peines ou du service pénitentiaire d’insertion et de probation ;

– astreindre à établir sa résidence en un lieu déterminé.

Ces obligations sont mises en œuvre par le juge de l’application des peines du tribunal judiciaire de Paris, avec l’assistance du service pénitentiaire d’insertion et de probation et d’organismes habilités.

Elles sont moins nombreuses que celles prévues dans la loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine, du fait de la censure du dispositif par le Conseil constitutionnel (voir infra).

comparaison des obligations pouvant être imposées au titre de la mesure de sûreté

● Durée et prolongement

Le III de l’article 706-25-16 (alinéa 10) prévoit que la mesure de sûreté ne peut être ordonnée pour une durée excédant un an.

Toutefois, elle peut être renouvelée par le tribunal de l’application des peines, sur réquisition du procureur de la République antiterroriste et après avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté pour un an maximum, dans la limite de cinq ans – ou de trois ans quand l’individu est mineur. Cette prolongation est néanmoins conditionnée, pour chacun des renouvellements, à l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires.

L’article 706-25-20 (alinéas 20 et 21) dispose par ailleurs que les obligations imposées par la mesure de sûreté sont suspendues par toute détention intervenue au cours de leur exécution. Si la détention excède une durée de six mois, la reprise de ces obligations doit être confirmée par le tribunal de l’application des peines de Paris au plus tard trois mois après la fin de la détention, faute de quoi la mesure prend fin.

● Sanctions encourues

L’article 706-26-21 (alinéa 22) prévoit une peine d’un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende en cas de violation des obligations auxquelles la personne est astreinte.

b. Des dispositions tirant les enseignements de la censure du Conseil constitutionnel

Dans sa décision n° 2020-805 DC du 7 août 2020, le Conseil constitutionnel, tout en reconnaissant que les dispositions de l’article 1er de la loi instaurant des mesures de sûreté à l’encontre des auteurs d’infractions terroristes à l’issue de leur peine constituent une mesure de sûreté, a estimé ces dispositions contraires à la Constitution pour plusieurs raisons détaillées dans sa décision :

– certaines obligations et interdictions portaient atteinte à la liberté d’aller et de venir, au droit au respect de la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale ([65]) ;

– la durée de ces obligations était prévue pour un an mais pouvait se prolonger jusqu’à 5 ans (pour un mineur) et 10 ans (pour un majeur) lorsque les faits commis par le condamné constituaient un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement. Le Conseil constitutionnel avait également relevé que ces mesures s’appliquaient en fonction de la peine encourue, non du quantum de la peine prononcée ;

– la mesure pouvait s’appliquer aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement dont la partie ferme était d’une durée très limitée ;

– elle n’était pas conditionnée au fait que la personne ait pu, durant l’exécution de sa peine, bénéficier de mesures favorisant sa réinsertion ;

– le renouvellement de la mesure de sûreté au-delà d’un an n’était pas conditionnée à la détermination, par des éléments nouveaux ou complémentaires, de la dangerosité de la personne.

Toutefois, le Conseil constitutionnel n’a pas condamné par principe la mise en place de cette mesure de sûreté, relevant seulement que, « s’il est loisible au législateur de prévoir des mesures de sûreté fondées sur la particulière dangerosité, évaluée à partir d’éléments objectifs, de l’auteur d’un acte terroriste et visant à prévenir la récidive de telles infractions, c’est à la condition qu’aucune mesure moins attentatoire aux droits et libertés constitutionnellement garantis ne soit suffisante pour prévenir la commission de ces actes et que les conditions de mise en œuvre de ces mesures et leur durée soient adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi. » ([66])

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’État constate « que le dispositif [reconstruit par le Gouvernement] répond aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 août 2020 pour assurer la constitutionnalité d’une mesure de sûreté concernant les sortants de prison ayant purgé une peine lourde pour faits de terrorisme ».

Vos rapporteurs partagent ce point de vue et estiment que l’encadrement plus resserré de la mesure de sûreté proposé par l’article 5, ainsi que sa portée visant principalement à assurer la réinsertion des personnes condamnées en fin de peine, tirent pleinement les enseignements de cette censure.

3. La position de la Commission

Outre l’adoption de 17 amendements rédactionnels, la Commission a procédé à trois ajustements du texte :

– par deux amendements identiques des rapporteurs et de M. Eliaou et les membres du groupe La République en Marche, elle a précisé que la prise en charge prévue dans le cadre de la mesure de sûreté pouvait être de nature psychiatrique ;

– par un amendement de MM. Dunoyer et Gomès, elle a complété l’alinéa 10 afin d’y inscrire que les éléments nouveaux et complémentaires permettant le renouvellement de la mesure doivent justifier précisément les raisons conduisant à solliciter ce renouvellement ;

– par trois amendements identiques des rapporteurs, de M. Eliaou et des membres du groupe La République en Marche et de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble, elle a aggravé les sanctions encourues en cas de violation des obligations imposées dans le cadre de la mesure de sûreté, portées à 3 ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende.

*

Article 6

(art. L. 3211-12-7 [nouveau] du code de la santé publique)

Droit de communication aux préfets et aux services de renseignement des informations relatives aux soins psychiatriques sans consentement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 créé un nouvel article L. 3211-12-7 au sein du code de la santé publique permettant la communication aux préfets et à certains services de renseignement des informations, consignées dans le fichier HOPSYWEB, relatives aux soins psychiatriques sans consentement imposés aux personnes représentant une menace grave pour la sécurité et l’ordre publics à raison de leur radicalisation à caractère terroriste.

➢ Dernières modifications intervenues

Le décret n° 2019-412 du 6 mai 2019 ([67]) autorise le rapprochement entre les noms, prénoms et dates de naissances des personnes inscrites dans le fichier HOPSYWEB et dans le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT). Toutefois, seul le préfet du département du lieu d’hospitalisation est actuellement destinataire des informations en matière d’admission en soins psychiatriques sans consentement inscrites dans ce fichier, et donc habilité à procéder à ces rapprochements.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle de M. Eliaou.

L’état du droit

a. Il existe déjà plusieurs exceptions au secret médical concernant l’admission en soins psychiatriques sans consentement

Le droit au secret médical est consacré, dans le code de la santé publique, à l’article L. 1110-4. Le I de cet article dispose ainsi : « Toute personne prise en charge par un professionnel de santé, un établissement ou un service, un professionnel ou organisme concourant à la prévention ou aux soins […] a droit au respect de sa vie privée et du secret des informations la concernant ». La violation de ce secret médical est puni d’une amende de 15 000 € et d’un an d’emprisonnement ([68]).

Toutefois, cet article prévoit que le secret médical, qui s’impose à tous les professionnels intervenant dans le système de santé, « couvre l’ensemble des informations concernant la personne venues à la connaissance du professionnel » à l’exception des cas de dérogation expressément prévus par la loi.

La loi prévoit déjà plusieurs exceptions en matière d’admission en soins psychiatriques sans consentement.

b. Le fichier HOPSYWEB

Les informations relatives aux personnes faisant l’objet de soins psychiatriques sans consentement au titre des cinq articles précités sont consignées dans le fichier HOPSYWEB, créé par le décret n° 2018-383 du 23 mai 2018 ([70]).

Le fichier HOPSYWEB est un traitement de données à caractère personnel mis en œuvre par les agences régionales de santé. Il permet le suivi, à l’échelle départementale, des personnes admises en soins psychiatriques sans consentement pour les cinq situations énumérées ci-dessus.

L’article 2 du décret du 23 mai 2018 énumère les données contenues dans ce fichier, qui peut contenir certaines données d’identification de la personne soignée, de son avocat, des médecins et auteurs de certificats médicaux et rapports d’expertise, ainsi que de la personne chargée de la protection juridique de l’individu en soins psychiatrique sans consentement. Le fichier contient également les adresses e-mail des professionnels proposant un suivi de la personne, ainsi que plusieurs informations sur sa situation administrative ou juridique ([71]) et certaines informations de nature judiciaire ([72]).

Depuis 2019 ([73]), l’article 2-1 du décret du 23 mai 2018 permet de croiser les seuls noms, prénoms et dates de naissance des personnes admises en soins psychiatriques sans consentement avec les mêmes données d’identification inscrites dans le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT). Toutefois, ce même article dispose que, « lorsque cette mise en relation révèle une correspondance des données comparées, [seul] le représentant de l’Etat dans le département où a eu lieu l’admission en soins psychiatriques sans consentement et, le cas échéant, les agents placés sous son autorité qu’il désigne à cette fin en sont informés. »

c. Une information nécessaire aux préfets du département de résidence et aux services de renseignement

Les dispositions précitées du code de la santé publique et du décret relatif au fichier HOPSYWEB permettent au représentant de l’État dans le département du lieu d’hospitalisation d’être destinataire des informations relatives à l’hospitalisation sans consentement d’un individu et d’être ainsi informé lorsque les données d’identification de cette personne figurent à la fois dans le fichier HOPSYWEB et dans le FSPRT.

Or, comme l’observe l’étude d’impact annexée au projet de loi, « certains individus, suivis pour radicalisation à caractère terroriste, peuvent faire l’objet d’une admission en soin psychiatrique dans un département différent de celui dans lequel ils résident […] dès lors que les troubles conduisant à cette admission ont été constatés dans ce département. Il en résulte une déperdition de l’information pour l’autorité administrative en charge du suivi de la radicalisation à caractère terroriste de l’individu » ([74]) .

Les préfets sont en effet chargés de l’animation des dispositifs territoriaux de prévention de la radicalisation violente, dans le cadre des cellules départementales de suivi de la prévention de la radicalisation et l’accompagnement des familles (CPRAF) ([75]) et des groupes d’évaluation départementaux (GED) ([76]) qu’ils président. L’information du préfet du département et des services de renseignement qui participent à ces structures paraît donc primordiale.

Ce partage d’informations est d’autant plus important que les profils des personnes susceptibles de commettre un attentat ont évolué. Comme le précise M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure, dans sa contribution écrite, « le ministère de l’Intérieur constate une augmentation significative de passages à l’acte terroriste d’individus présentant des parcours personnels complexes au plan psychiatrique ou psychologique. Sur la seule année 2020, trois des six auteurs d’attentats étaient sujets à des troubles avérés du comportement ou souffraient de maladies psychiatriques médicalement diagnostiquées ou de troubles psychologiques. »

Les modifications proposées

Le présent article créé une nouvelle dérogation au secret médical dans le code de la santé publique au bénéfice du préfet de département et, à Paris, du préfet de police, et des services de renseignement du premier et du deuxième cercle ([77]) (voir infra).

Ces derniers peuvent se voir communiquer, par les agences régionales de santé, les informations strictement nécessaires à l’accomplissement de leurs missions dans le cadre des procédures d’admission en soins psychiatriques sans consentement portées à la connaissance du préfet du lieu d’hospitalisation.

Cette disposition permettra par la suite au Gouvernement de modifier le décret relatif au fichier HOPSYWEB afin d’y prévoir l’information de l’ensemble de ces destinataires en cas de correspondance entre le fichier HOPSYWEB et le FSPRT.

Ce partage d’information est strictement encadré :

– il ne peut être mis en œuvre qu’aux seules fins d’assurer le suivi d’une personne représentant une menace grave pour la sécurité et l’ordre publics à raison de sa radicalisation à caractère terroriste ;

– les informations transmises ne peuvent porter sur des faits antérieurs de plus de trois ans à compter de la date de levée de la mesure de soins sans consentement.

La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement de nature rédactionnelle de M. Eliaou précisant que le partage d’informations autorisé par l’article 6 concerne des personnes faisant l’objet d’une mesure de soins psychiatriques sans consentement.

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Article 6 bis (nouveau) (art. L. 22-10-1 du code de la sécurité intérieure) Enrichissement du contenu du rapport annuel sur l’application des mesures administratives visant à lutter contre le terrorisme

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 6 bis, introduit par un amendement des députés Yaël Braun-Pivet, Eric Ciotti et Raphaël Gauvain, modifie l’article L. 22-10-1 du code de la sécurité intérieure relatif au contrôle parlementaire de la loi SILT.

L’article L. 22-10-1 du code de la sécurité intérieure prévoit une information sans délai des mesures prises par le Gouvernement concernant les périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte, les MICAS et les visites et saisies prévus par les chapitres VI à IX du titre II du code de la sécurité intérieure, consacré à la lutte contre le terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le Parlement reçoit, à cette fin, copie des actes pris au titre de ces mesures et peut requérir toute information complémentaire.

Le second alinéa de ce même article prévoit que le Gouvernement adresse chaque année au Parlement un rapport détaillé « sur l’application de ces mesures ».

Introduit par un amendement de Mme la Présidente Yaël Braun-Pivet et de MM. Ciotti et Gauvain, l’article 6 bis complète cet alinéa en prévoyant que ce rapport intègre, à l’avenir, des éléments sur l’application « des autres mesures administratives prises en vertu du présent titre et des dispositifs judiciaires préventifs pouvant être mis en œuvre aux fins de lutter contre le terrorisme ».

Ainsi, outre les mesures administratives créées par la loi SILT, les contrôles administratifs des retours sur le territoire, les interdictions de sortie du territoire et les mesures de gel des fonds et ressources économiques feront désormais l’objet de développements dans le rapport annuel. La formulation de l’article 6 bis vise également à inclure dans le périmètre de ce rapport la nouvelle mesure judiciaire créée par l’article 5.

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Chapitre II

Dispositions relatives au renseignement

Article 7

(art. L. 822-3, L. 822-4, L. 833-2, L. 854-6, L. 854-9, L. 833-6, L. 863-2 du code de la sécurité intérieure, art. L. 135 S du livre des procédures fiscales, art. 48 et 49 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)

Transmission de renseignements entre services et communication d’informations aux services de renseignement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article autorise les services de renseignement, pour le seul exercice de leurs missions, à transcrire ou extraire des renseignements utiles à une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil. Il permet de transmettre une information à un autre service et habilite les autorités administratives à transmettre toute information aux services de renseignement lorsqu’elle est strictement nécessaire à l’exercice des missions du service destinataire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Parmi les dix dispositions législatives concernées par cette article, quatre ont fait l’objet de modifications depuis leur entrée en vigueur :

– l’article L. 854-9 du code de la sécurité intérieure, relatif aux contrôles exercés par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en matière de surveillance des communications électroniques internationales, a été modifié en 2018 ([78]) afin de prévoir un recours direct par toute personne souhaitant vérifier qu’elle n’a pas fait l’objet d’une surveillance irrégulière ;

– l’article L. 863-2 du même code, portant sur les échanges d’informations entre services de renseignement, a fait l’objet d’une modification en 2016 ([79]) afin de substituer au verbe « échanger » le verbe « partager », élargissant ainsi la portée du dispositif de transmission d’informations mis en place par cet article ;

– les articles 48 et 49 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ont été réécrits en 2018 ([80]) afin de mettre en conformité le droit français avec le règlement général sur la protection des données personnelles (RGPD).

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté plusieurs amendements rédactionnels ainsi que deux amendements identiques présentés par les rapporteurs et par M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble pour contraindre les administrations refusant de transmettre les informations demandées par les services de renseignement à leur indiquer les raisons justifiant ce refus.

I. Le renseignement : une communauté dont l’activité fait l’objet de nombreux contrôles

Les services de renseignement, ainsi que les techniques et les finalités justifiant leur mise en œuvre, sont soumis, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 24 juillet 2015 ([81]), aux dispositions du livre VIII du code de la sécurité intérieure. L’activité de ces services fait l’objet de contrôles nombreux et rigoureux qui garantissent un juste équilibre entre les enjeux de souveraineté et de protection des droits et libertés.

A. Les services de renseignement, leurs techniques et leurs finalités

1. Les finalités justifiant la mise en œuvre d’une technique de renseignement

Première disposition du livre VIII du code de la sécurité intérieure, l’article L. 801-1 pose un principe général de respect de la vie privée, disposant : « le respect de la vie privée, dans toutes ses composantes, notamment le secret des correspondances, la protection des données à caractère personnel et l’inviolabilité du domicile, est garanti par la loi. »

Il prévoit néanmoins une exception « dans les seuls cas de nécessité d’intérêt public prévus par la loi, dans les limites fixées par celle-ci et dans le respect du principe de proportionnalité. »

Ce cadre contraint explique que les finalités permettant le recours aux techniques de renseignement soient limitativement énumérées à l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure.

Les finalités permettant le recours aux techniques de renseignement

Source : rapport de la mission d’information commune de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

2. Les différentes techniques de renseignement

Les techniques de renseignement auxquelles peuvent avoir recours les services de renseignement sont précisées au sein du titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure et classées, en application du principe de subsidiarité, de la moins intrusive à la plus intrusive.

● Les accès administratifs aux données de connexion (chapitre Ier)

Les articles L. 851-1 à L. 851-6 prévoient six techniques permettant d’accéder aux données de connexion :

– l’accès aux données techniques de connexion (DC) consiste, sur sollicitation des opérateurs, à recueillir et transmettre en temps différé des données de connexion. Elle est autorisée pour l’ensemble des finalités des activités des services de renseignement ;

– l’accès aux DC en temps réel permet aux services de consulter, en temps réel, les données de connexion ([82]) de personnes identifiées comme présentant une menace. Elle ne peut être mise en œuvre qu’en matière de prévention du terrorisme ;

– le recours à l’algorithme, c’est-à-dire à des traitements automatisés imposés aux opérateurs de télécommunication, permet de détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. Comme la précédente, cette technique ne peut être mise en œuvre qu’en matière de prévention du terrorisme ;

– la géolocalisation en temps réel des équipements terminaux ;

– le balisage, qui permet de localiser en temps réel une personne, un véhicule ou un objet ;

– l’IMSI-catcher, un dispositif technique de proximité qui ressemble à une antenne relais et permet de recueillir, dans un périmètre donné, plusieurs données techniques de connexion ;

● Les interceptions de sécurité (chapitre II)

– les interceptions de sécurité (IS) permettent d’accéder, non seulement aux données de connexion, mais également à la correspondance des personnes, voire de leur entourage. L’article L. 852-1 prévoit, d’une part, les écoutes téléphoniques classiques et, d’autre part, celles réalisées au moyen d’un IMSI-catcher. Alors que les écoutes téléphoniques classiques peuvent se confronter à un obstacle, par exemple lorsque le téléphone renseigné est inactif, l’IMSI-catcher permet de mettre sur écoute l’individu quel que soit l’appareil utilisé, dans le périmètre où ce dispositif est actif. Si la première technique peut être utilisée quelles que soient les finalités, la seconde ne peut être opérée qu’en matière d’indépendance et défense nationale, de prévention du terrorisme et protection des institutions républicaines ;

– les écoutes hertziennes, qui permettent de surveiller les communications sans support filaire utilisant le champ électromagnétique pour transmettre un message entre deux antennes. Cette technique peut être utilisée pour toutes les finalités de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure ;

● La sonorisation de certains lieux et véhicules et la captation d’images et de données informatiques (chapitre III) :

– la captation, la fixation, la transmission et l’enregistrement de paroles ou d’images, pour toutes les finalités ;

– le recueil et la captation de données informatiques, qui permettent d’accéder à des données informatiques, les enregistrer, les conserver et les transmettre, pour toutes les finalités ;

– l’introduction dans un lieu privé pour mettre ou retirer un dispositif de localisation en temps réel ou une balise, un dispositif de captation de paroles ou d’images ou un dispositif d’accès à des données informatiques ;

● Les mesures de surveillance internationale (chapitre IV)

– la surveillance des communications émises ou reçues de l’étranger, qu’elle porte sur des correspondances ou sur des données de connexion, aux seules fins de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ;

– l’interception des communications émises ou reçues à l’étranger aux fins d’exploitation non individualisée des données de connexion, pour toutes les finalités ;

– l’exploitation des communications ou des données de connexion interceptées pour toutes les finalités, ainsi que la vérification ponctuelle de ces éléments aux seules fins de détecter une menace pour les intérêts fondamentaux de la Nation, un risque de cyberattaque ou un risque terroriste ;

– l’exploitation de communications ou des seules données de connexion interceptées, des numéros d’abonnement ou d’identifiants techniques rattachables au territoire national (dites « AE-TN ») via lesquels l’utilisateur communique depuis ce territoire, pour les finalités ayant trait à l’indépendance nationale, la lutte contre le terrorisme, les intérêts majeurs de la politique étrangère, la prévention de la criminalité organisée et la prolifération des armes de destruction massive ;

● Les mesures de surveillance de certaines communications hertziennes (chapitre V)

– l’interception et l’exploitation des communications électroniques empruntant exclusivement la voie hertzienne, à la seule fin de protection et de l’indépendance de la Nation.

Parmi l’ensemble des techniques, sept font l’objet d’un contingentement. Le nombre d’autorisations en vigueur ne peut ainsi excéder un plafond fixé par décision du Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) ([83]), et réparti entre les ministères de tutelle des services de renseignement concernés.

Tableau des contingents en vigueur en mai 2021, par ministère et par technique

Source : rapport annuel 2020 de la CNCTR.

3. Les services de renseignement : le premier et le deuxième cercle

Il existe deux types de services de renseignement : les services spécialisés, dits de premier cercle, et les services non spécialisés qui peuvent recourir à certaines techniques de renseignement, dits de second cercle.

Six services spécialisés

L’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure renvoie à un décret en Conseil d’État la liste des services spécialisés. Aux termes du décret du 25 septembre 2015, codifié à l’article R. 811-1, ces services sont les suivants :

– la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), qui relève du ministère des armées;

– la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), qui relève du ministère des armées;

– la direction du renseignement militaire (DRM), qui relève du ministère des armées;

– la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), qui relève du ministère de l’intérieur ;

– le service à compétence nationale dénommé « direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières » (DNRED), qui relève du ministère de l’économie et des finances ;

– le service à compétence nationale dénommé « traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins » (TRACFIN), qui relève du ministère de l’économie et des finances.

Ce même article précise les missions dévolues à ces services, chargés « en France et à l’étranger, [de] la recherche, la collecte, l’exploitation et la mise à disposition du Gouvernement des renseignements relatifs aux enjeux géopolitiques et stratégiques ainsi qu’aux menaces et aux risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation. Ils contribuent à la connaissance et à l’anticipation de ces enjeux ainsi qu’à la prévention et à l’entrave de ces risques et de ces menaces. »

À l’exception de la DRM et de TRACFIN, les services de renseignement du premier cercle ont vocation à accéder à l’ensemble des techniques de renseignement prévues par le livre VIII du code de la sécurité intérieure ([85]).

Les services de renseignement du second cercle

L’article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure autorise par ailleurs d’autres services à accéder à certaines techniques de renseignement. Le décret du 11 décembre 2015 ([86]), codifié à l’article R. 811-2, établit la liste de ces services.

Les services de renseignement du second cercle

Source : rapport de la mission d’information commune de l’Assemblée nationale sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

B. Des activités rigoureusement contrôlées

Les services de renseignement du premier comme du second cercle font l’objet de nombreux contrôles internes et externes. Ces contrôles ont été détaillés dans le rapport de la mission d’information commune sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement ([87]).

Les différents niveaux de contrôle externes et internes des activités des services de renseignement

C. Des modalités de transmission d’informations entre services et de communication aux services de renseignement peu encadrées

Les modalités de transmission d’informations entre services et de communication d’information aux services de renseignements sont fixées à l’article L. 863-1 du code de la sécurité intérieure. Elles sont aujourd’hui peu précises.

1. Les transmissions de renseignements au sein du service et entre services

Le premier alinéa de l’article L. 863-2 encadre la transmission entre services. Il prévoit que « les services spécialisés de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 et les services désignés par le décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 811-4 ([93]) peuvent partager toutes les informations utiles à l’accomplissement de leurs missions définies au titre Ier du présent livre ».

Il n’existe pas de dispositions particulières concernant les renseignements pouvant être transmis au sein d’un même service de renseignement.

2. La communication d’informations aux services de renseignement

Le second alinéa habilite les autorités administratives ([94]) à « transmettre aux services [de renseignement], de leur propre initiative ou sur requête de ces derniers, des informations utiles à l’accomplissement des missions de ces derniers. »

Par ailleurs, le dernier alinéa de cet article prévoit que les modalités et conditions d’application de l’article L. 863-2 sont précisées par décret en Conseil d’État. Ce décret n’a néanmoins jamais été pris par le pouvoir réglementaire.

Outre cette disposition d’ordre général dans le code de la sécurité intérieure, l’article L. 135 S du livre des procédures fiscales permet à des agents spécialement habilités des services de renseignement, aux seules fins de recherche et de prévention des atteintes aux intérêts fondamentaux de la nation en matière de sécurité publique et de sûreté de l’État, d’accéder à certaines données protégées par le secret fiscal ([95]).

D’autres dispositions particulières permettent à l’administration de solliciter des informations. C’est notamment le cas des autorités douanières, l’article 343 bis du code des douanes contraignant l’autorité judiciaire à « donner connaissance au service des douanes de toutes indications qu’elle peut recueillir de nature à faire présumer une fraude commise en matière douanière ou une manœuvre quelconque ayant eu pour objet ou ayant eu pour résultat d’enfreindre les dispositions soit législatives, soit réglementaires se rattachant à l’application du code des douanes. »

II. Les modifications proposées

Comme l’a expliqué à vos rapporteurs le Général Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire, les services de renseignement sont plus souvent amenés à partager des informations qu’auparavant. Le passage d’un principe du « rien sauf » à la règle du « tout sauf » justifie que le législateur propose un meilleur encadrement des modalités de ces communications.

A. Améliorer l’encadrement, la traçabilité et le contrôle des opérations de transmission d’informations

Les I à VI de l’article 7 proposent un meilleur encadrement législatif des modalités de transmission des renseignements issus de la mise en œuvre d’une technique de renseignement.

Le I modifie l’article L. 822-3 du code de la sécurité intérieure afin, d’une part, de permettre à un service du premier ou du second cercle, qui obtient, à la suite de la mise en œuvre d’une technique, des renseignements utiles à une finalité différente de celle ayant justifié leur recueil, de pouvoir les transcrire ou les extraire pour le seul exercice de ses missions. Il propose ainsi un encadrement des transmissions au sein du service.

D’autre part, il permet à ces mêmes services de transmettre les renseignements collectés, extraits ou transcrits ([96]) dont ils disposent à un autre service du premier ou du second cercle, dès lors que cette transmission est strictement nécessaire à l’exercice des missions du service destinataire.

Il conditionne néanmoins les transmissions les plus sensibles à une autorisation préalable du Premier ministre, après avis de la CNCTR :

– pour les transmissions de renseignements collectés lorsqu’elles poursuivent une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil ;

– pour les transmissions de renseignements collectés, extraits ou transcrits issus de la mise en œuvre d’une technique de renseignement qui n’est pas accessible au service destinataire.

L’article 7 prévoit plusieurs dispositions de nature à prévenir tout abus. Il précise que la transmission de ces renseignements n’a pas d’effet sur leur durée de conservation. En outre, chaque service de renseignement doit désigner en son sein un agent chargé de veiller, sous le contrôle du responsable de service, au respect de ces modalités de transmission.

Enfin, les II à VI renforcent les prérogatives de la CNCTR en prévoyant que ces opérations sont soumises à son contrôle. Ce contrôle est, selon les termes employés dans l’étude d’impact, « permanent » et « en temps réel » :

– un contrôle « permanent » : les articles L. 833-3 et L. 854-9 relatifs aux prérogatives de la CNCTR sont modifiés afin d’y inscrire qu’elle bénéficie d’un accès permanent aux transmissions entre services. L’article L. 833-6 est modifié afin de permettre à la CNCTR d’adresser au Premier ministre, au ministre responsable de son exécution et au service concerné une recommandation lorsqu’elle estime que la transmission d’un renseignement n’est pas conforme aux dispositions s’appliquant en matière de collecte de renseignements ;

– un contrôle « en temps réel » : l’article L. 822-4 relatif aux opérations de destruction de renseignements est réécrit afin de prévoir que ces opérations font également l’objet de relevés tenus à la disposition de la CNCTR ([97]). Ces relevés lui sont immédiatement transmis lorsqu’ils concernent des transcriptions, extractions ou transmissions poursuivant une finalité différente de celle au titre de laquelle les renseignements ont été recueillis.

B. Mieux réglementer la communication d’informations aux services de renseignement

Les VII à IX prévoient de nouvelles modalités de communication d’informations détenues par des autorités administratives aux services de renseignement de premier et de second cercle, de leur propre initiative ou sur requête.

L’article L. 863-2 est ainsi réécrit afin de permettre la transmission, par ces autorités administratives, de toute information, même couverte par un secret protégé par la loi, au bénéfice des services de renseignement des premier et deuxième cercles. Cette transmission est assortie de garanties :

– elle ne peut être réalisée que dans la mesure où elle s’avère strictement nécessaire à l’accomplissement des missions du service de renseignement et susceptible de concourir à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation ([98]) ;

– elle fera l’objet d’une traçabilité selon des modalités précisées par décret. Un agent au sein de chaque service de renseignement – celui désigné par l’article L. 822-3 – est par ailleurs chargé d’assurer cette traçabilité et de veiller au respect des dispositions encadrant cette communication ;

– le destinataire de ces informations est tenu au secret professionnel ;

– les informations sont détruites lorsqu’elles ne sont pas ou plus nécessaires.

En conséquence, le VIII abroge l’article L. 125 S du livre des procédures fiscales, rendu caduc par les dispositions de l’article L. 863-2 ainsi rédigé.

Enfin, le IX modifie la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés afin d’écarter les droits d’information ([99]) et d’accès ([100]) des traitements de données à caractère personnel d’une administration lorsqu’elles sont transmises à un service de renseignement. L’étude d’impact explique que « cette dérogation vise à assurer la protection des modes opératoires des services de renseignement afin que les personnes concernées ne soient pas informées de ce qu’elles font l’objet d’un suivi par les services de renseignement. »

III. La position de la commission

Outre douze amendements rédactionnels présentés par les rapporteurs, la Commission a adopté un amendement identique des rapporteurs et de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble précisant qu’une autorité administrative refusant de transmettre une information au service de renseignement la sollicitant à cette fin doit nécessairement justifier son refus.

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Article 8

(art. L. 822-2 et L. 822-2-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)

Allongement de la durée de conservation des renseignements à des fins de recherche et de développement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Cet article permet aux services de renseignement du « premier cercle » et au Groupement interministériel de contrôle, à des fins de recherche et développement, de conserver les données recueillies par des techniques de renseignement pour une durée allant jusqu’à cinq ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 822-2 relatif aux durées de conservation des renseignements collectés a été modifié par le législateur en 2017 ([101]) afin de prévoir une durée maximale de conservation de 30 jours pour les renseignements collectés dans le cadre de correspondances interceptées par le biais d’écoutes hertziennes.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre un amendement rédactionnel, la Commission a adopté trois amendements identiques des rapporteurs, de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble et de M. Jacques, rapporteur pour avis au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, étendant à 120 jours la durée de conservation des données issues des dispositifs de captation de paroles.

1. L’état du droit

a. Des délais de conservation limités

Les durées de conservation des données collectées par les services de renseignement sont précisées à l’article L. 822-2 du code de la sécurité intérieure. Elles sont de :

– 30 jours pour les interceptions de sécurité et les paroles captées ;

– 120 jours pour les fixations d’image, le recueil de données informatiques et la captation de données informatiques ;

– quatre ans pour les données de connexion ([102]).

Le même article prévoit deux exceptions à ces durées :

– pour les renseignements collectés qui contiennent des éléments de cyberattaque ou qui sont chiffrés, ainsi que les renseignements déchiffrés associés à ces derniers, dans une mesure strictement nécessaire aux besoins de l’analyse technique et à l’exclusion de toute utilisation pour la surveillance des personnes concernées. Ils ne font alors pas l’objet d’une limitation de durée ;

– les renseignements concernant une requête dont le Conseil d’État a été saisi, conservés aux seuls besoins de la procédure.

Ces durées de conservation ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ([103]).

b. Le besoin de développer des dispositifs techniques efficaces nécessite la conservation plus longue de certaines données

Lors de son audition par vos rapporteurs, M. Pascal Chauve, directeur du groupement interministériel de contrôle, a détaillé le besoin des services de renseignement de développer et d’améliorer les dispositifs permettant, par exemple, de réduire les bruits parasites lors d’une captation sonore ou de traduire des propos et des textes en langue rare. Ces développements nécessitent l’exploitation de nombreuses données.

M. Chauve a également expliqué à vos rapporteurs que les logiciels de deep learning ont parfois besoin de « réassimiler » les données exploitées il y a un certain temps, ce qui nécessite de pouvoir les conserver sur une période plus longue.

L’étude d’impact annexée au projet de loi précise à cet égard que « des données réalistes, tirées d’exemples opérationnels concrets, sont utiles voire indispensables pour construire des modèles d’apprentissage puis entraîner les capacités de recueil et d’exploitation […] Les données d’entraînement étant coûteuses à produire, à annoter, à stocker, et au demeurant, dans certains cas, peu nombreuses, il est indispensable de les conserver sur une longue durée : cela permet de pouvoir tester ou ré-entraîner les algorithmes régulièrement, de comparer la performance relative de plusieurs algorithmes, et de ne pas dupliquer les coûts lorsqu’un nouvel algorithme étalonné comme plus performant est disponible pour remplacer le précédent. »

2. Les modifications proposées

Le I de l’article 8 modifie l’article L. 822-2 du code de la sécurité intérieure afin d’y inscrire une dérogation au régime de droit commun de conservation des données collectées, à des fins d’exploitation dans le cadre de programmes de recherche et développement des seuls services de renseignement du premier cercle.

Il prévoit une durée de conservation jusqu’à cinq ans après leur recueil, dès lors que cette exploitation est nécessaire au développement et à l’amélioration du fonctionnement des capacités techniques de recueil et d’exploitation. Les données sont néanmoins détruites avant cette date si leur conservation n’est plus indispensable au bon fonctionnement des programmes.

Le II prévoit que le GIC puisse conserver ces données, lorsqu’il est déjà chargé par ailleurs de leur centralisation.

Cette disposition, qui reprend la proposition n° 10 de la mission d’information commune sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015, est assortie de conditions strictes visant à garantir le respect des finalités prévues par cet article :

– elles ne peuvent être utilisées pour la surveillance des personnes qu’elles concernent ;

– les données exploitées dans ce cadre sont accessibles dans des conditions ne faisant plus apparaître les motifs et finalités pour lesquels ils ont été collectés et ne permettent plus de rechercher l’identité des personnes concernées ;

– seuls des agents spécialement habilités et affectés à ces programmes peuvent y accéder ;

– les paramètres techniques de ces programmes, ainsi que toute évolution substantielle, doivent faire l’objet d’une autorisation préalable du Premier ministre délivrée après avis de la CNCTR ;

– la mise en œuvre des programmes de recherche est contrôlée par la CNCTR. En outre, le III modifie l’article L. 833-2 relatif aux missions de cette commission afin de lui réserver un accès permanent aux renseignements collectés dans ce cadre.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs ainsi que trois amendements identiques des rapporteurs, de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble et de M. Jacques, rapporteur pour avis au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, étendant à 120 jours la durée de conservation des données récupérées à partir de dispositifs de captation de paroles afin d’aligner cette durée sur celle des images et permettre ainsi l’exploitation de vidéos pendant trois mois.

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Article 9

(art. L. 853-2 du code de la sécurité intérieure)

Allongement de la durée d’autorisation de la technique de recueil de données informatiques

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article porte la durée d’autorisation de la technique de recueil de données informatiques de 30 jours à deux mois.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 853-2 du code de la sécurité intérieure, qui précise le cadre juridique applicable aux techniques de recueil et de captation de données, a été modifié par la loi SILT en 2017 ([104]) pour supprimer toute référence à la notion de périphérique « audiovisuel » et sécuriser ainsi le dispositif juridique en cas d’évolutions technologiques de ces deux techniques.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté deux amendements identiques des rapporteurs et de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble afin de supprimer, dans le code de la sécurité intérieure, la distinction établie entre les techniques de recueil et de captation de données.

1. L’état du droit

L’article L. 852-2 du code de la sécurité intérieure établit une distinction entre, d’une part, la technique de recueil de données informatiques (RDI) et, d’autre part, la captation de ces mêmes données (CDI).

Le RDI permet l’accès, l’enregistrement, la conservation et la transmission des données informatiques stockées dans un système informatique, tandis que le CDI concerne ces mêmes données telles qu’elles s’affichent sur un écran pour l’utilisateur d’un système de traitement automatisé de données, telles qu’il les y introduit par saisie de caractères ou telles qu’elles sont reçues et émises par des périphériques. Ces deux techniques peuvent être utilisées, quelles que soient les finalités motivant leur mise en œuvre.

Dérogatoires du droit commun ([105]), les durées d’autorisation de mise en œuvre de ces techniques sont aujourd’hui différentes :

– 30 jours pour le recueil ;

– deux mois pour la captation.

Cette différence s’explique par le fait que le législateur avait considéré la première technique comme plus attentatoire aux libertés, notamment du fait du volume de données concernées. Toutefois, dans son avis sur le projet de la loi, la CNCTR a indiqué ne pas avoir « observé, dans l’exercice de son contrôle, de différences notables entre les deux techniques en termes d’atteintes à la vie privée, dans toutes ses composantes » ([106]) et s’est montrée favorable à une harmonisation des durées d’autorisation.

La mission d’information commune d’évaluation de la loi de 2015 constatait par ailleurs que, « dans les faits, [la] période de 30 jours [pour le recueil] peut s’avérer un peu courte car la mise en œuvre de cette technique de renseignement est complexe. Il pourrait donc être opportun d’aligner la durée de l’autorisation de recueil de données informatiques sur la durée de deux mois prévue pour les autres techniques de renseignement du chapitre III : sonorisation, fixation d’image, captation de données informatiques. » ([107])

2. Les modifications proposées

L’article 9 aligne la durée d’autorisation de la technique de recueil de données sur celle relative à la captation en prévoyant, dans les deux cas, une autorisation pour deux mois.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté deux amendements identiques des rapporteurs et de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble modifiant le I de l’article L. 853-2 du code de la sécurité intérieure afin d’y supprimer la distinction entre les techniques de recueil et de captation de données et uniformiser ainsi leurs régimes juridiques.

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Article 10

(art. L. 871-3, L. 871-6 et L. 871-7 du code de la sécurité intérieure)

Élargissement du champ de réquisition des opérateurs de communications

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à étendre les possibilités de requérir l’assistance des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs d’accès à Internet afin de mettre en œuvre des techniques de renseignement décidées par l’autorité administrative et des interceptions de correspondances ordonnées par l’autorité judiciaire.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement a créé les articles L. 871-3 et L. 871-6 du code de la sécurité intérieure afin, d’une part, d’assujettir les opérateurs de communications au respect du secret de la défense nationale dans la mise en œuvre des techniques de renseignement et d’interceptions de correspondances ordonnées par l’autorité judiciaire et, d’autre part, de régir les modalités de leur concours dans la mise en œuvre de ces techniques. Créé par la loi du 24 juillet 2015, l’article L. 871-7 prévoit le versement d’une compensation financière en faveur des opérateurs dont l’assistance a été requise sur le fondement de l’article L. 871-6 précité.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 871-3 attribue au ministre chargé des communications électroniques la mission de veiller à ce que l’exploitant public, les opérateurs de communications électroniques et les fournisseurs d’accès à Internet prennent les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les techniques de renseignement décidées par l’autorité administrative et les interceptions de correspondances ordonnées par l’autorité judiciaire ([108]). La loi du 24 juillet 2015 a procédé au transfert de ces dispositions initialement régies par l’article L. 244-3 à l’article L. 871-3 en explicitant la soumission des agents des opérateurs susmentionnés à l’obligation du secret de la défense nationale afin de renforcer la sécurité des procédures applicables ([109]).

L’article L. 871-6 ([110]) précise les cinq techniques de renseignement pour lesquelles le concours des agents spécialement habilités des opérateurs de communications peut être requis sur ordre du Premier ministre :

– les demandes d’accès différé aux données de connexion ([111]) ;

– les demandes d’accès en temps réel aux données de connexion ([112]) ;

– les traitements automatisés dits « algorithmes » ([113]) ;

– les géolocalisations en temps réel ([114]) ;

– les interceptions de sécurité ([115]).

Compte tenu des éventuels surcoûts inhabituels et spécifiques pesant sur les opérateurs dont la réquisition est décidée par le Premier ministre afin de concourir à la mise en œuvre des cinq techniques précitées, l’article L. 871-7 ([116]) garantit le versement par l’État d’une compensation financière en leur faveur. Cette disposition vise à satisfaire les exigences constitutionnelles relatives à l’égalité devant les charges publiques. Si elles se justifient par un motif d’intérêt général, les charges particulières imposées aux opérateurs impliquent en effet des dépenses supplémentaires qui doivent ainsi faire l’objet d’un dédommagement subséquent ([117]).

2. Les modifications proposées

Le présent article élargit le champ des techniques de renseignement mentionnées à l’article L. 871-6 pour lesquelles l’autorité administrative peut requérir le concours des opérateurs.

D’une part, il étend les possibilités de réquisition à la mise en œuvre d’un dispositif de captation de proximité de type Imsi-catcher dont les modalités sont régies par l’article L. 851-6. L’intérêt de cette extension consiste à anticiper le déploiement de la communications mobiles de 5ème génération (5G) qui aura pour effet de rendre temporaires les identifiants des terminaux mobiles. Si le dispositif d’Imsi-catcher permet aujourd’hui de s’affranchir du concours des opérateurs, le développement à court terme de la 5G nécessite l’aide de l’opérateur afin d’établir le lien entre ces terminaux et les identifiants pérennes des équipements utilisés.

D’autre part, les possibilités de réquisition des opérateurs sont étendues à la mise en œuvre des techniques de recueil et de captation de données informatiques (RDI – CDI) encadrées par l’article L. 853-2. L’objectif vise à renforcer l’efficacité opérationnelle et le caractère indétectable de ces techniques afin notamment d’éviter que les opérateurs, dans le cadre de la protection de leurs réseaux, ne fassent involontairement échec à leur mise en œuvre, ce qui serait par ailleurs susceptible de porter atteinte à la qualité du service fourni à leurs clients.

Par voie de conséquence, les deux techniques de renseignement prévues par les articles L. 851-6 et L. 853-2 s’ajoutent aux cinq techniques actuelles pour lesquelles la réquisition des opérateurs peut donner lieu au versement d’une compensation financière sur le fondement de l’article L. 871-7.

S’agissant des techniques spéciales d’enquête pénale, le présent article étend le champ de l’article L. 871-3 à l’ensemble des techniques de recueil et de captation de données informatiques régies par les articles 706-95 à 706-102-5 du code de procédure pénale dont la mise en œuvre est ordonnée par l’autorité judiciaire.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 11

(art. L. 822-2 et L. 852-3 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)

Expérimentation d’une technique d’interception des communications satellitaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article définit le cadre de mise en œuvre d’une technique expérimentale de captation des communications satellitaires sur le territoire national.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’interception des correspondances satellitaires ne fait actuellement l’objet d’aucun cadre légal.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre un amendement rédactionnel des rapporteurs, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs suivant l’avis favorable du Gouvernement afin de préciser les services habilités à recourir à cette expérimentation.

1. L’état du droit

L’article L. 852-1 du code de la sécurité intérieure prévoit deux modalités distinctes d’interception de sécurité (IS). D’une part, son I encadre le recours aux IS sollicitées par les services de renseignement pour lesquelles le concours des opérateurs de communication peut être requis afin de mettre en œuvre cette technique. D’autre part, son II autorise les services de renseignement à procéder eux-mêmes à des IS à l’aide d’un appareil de captation de proximité dit Imsi-catcher. Cette technique permet de collecter l’ensemble des communications échangées dans une zone géographique réduite afin de répondre à des situations d’urgence opérationnelle peu compatibles avec la procédure habituelle de réquisition des opérateurs.

Compte tenu des atteintes potentiellement importantes au respect de la vie privée et au secret des correspondances, le recours à l’Imsi-catcher sur le fondement du II de l’article L. 852-1 fait l’objet d’un encadrement très strict : il est autorisé par le Premier ministre après avis de la CNCTR et sa durée est limitée est à 48 heures. Cette technique ne peut être mise en œuvre que pour certaines finalités relatives à la prévention d’atteintes particulièrement graves à l’ordre public ([118]). Sa mise en œuvre fait l’objet d’une centralisation par le groupement interministériel de contrôle (GIC) et d’un contingentement déterminé par le Premier ministre. En outre, les correspondances interceptées par l’Imsi-catcher doivent être détruites dès qu’il apparaît qu’elles sont sans lien avec l’autorisation délivrée, au plus tard 30 jours après leur recueil ([119]).

L’étude d’impact annexée au projet de loi souligne que cette technique « n’a pratiquement jamais été mise en œuvre depuis l’entrée en vigueur de la loi du 24 juillet 2015 » ([120]). Dans son rapport d’activité publié en mai 2021, la CNCTR précise en effet que seules six demandes d’autorisation ont été présentées par les services de renseignement en 2016, aucune n’ayant été formulée depuis lors. Ce bilan contraste avec l’augmentation de + 58 % des demandes d’IS sur le fondement du I de l’article L. 852-1 constatée entre 2016 et 2020, atteignant désormais 12 891 demandes annuelles ([121]).

S’agissant des communications électroniques terrestres transitant par les réseaux exploités par les opérateurs, la réquisition de ces derniers dans le cadre de la réalisation des interceptions de sécurité présente une efficacité indiscutable au regard des exigences légales auxquelles ils sont assujettis dans le cadre de leur activité sur le territoire national. Cependant, le développement récent des communications satellitaires par des opérateurs majoritairement étrangers met en relief l’inadaptation du cadre légal actuel, justifiant ainsi la création à titre expérimental d’un régime juridique dédié à l’interception des correspondances satellitaires.

2. Les modifications proposées

Le présent article crée l’article L. 852-3 du code de la sécurité intérieure afin de recourir à l’expérimentation, jusqu’au 31 juillet 2025, d’un dispositif de captation de proximité des communications satellitaires, suivant un modèle proche de celui de l’Imsi-catcher régi par le II de l’article L. 852-1.

La création de ce régime juridique particulier vise à pallier l’inadaptation du cadre légal prévu par l’article L. 852-1 au regard des spécificités propres aux communications satellitaires.

Premièrement, la procédure de réquisition des opérateurs sur le fondement du I de l’article L. 852-1 ne saurait s’appliquer de façon opportune aux opérateurs de communication satellitaire qui, selon l’étude d’impact ([122]), sont tous étrangers à ce jour. Il n’est pas garanti que les demandes de réquisition susceptibles d’être prononcées à leur endroit soient satisfaites en pratique, bien que ces opérateurs soient juridiquement assujettis aux obligations applicables à tous les opérateurs de communications électroniques sur le territoire national.

De plus, la réquisition impliquerait de révéler à des opérateurs satellitaires étrangers l’identité des cibles visées par les services de renseignement, ce qui soulève un problème réel de confidentialité. Enfin, l’existence de difficultés techniques relatives aux protocoles de communication entre les satellites et les terminaux complexifient l’interception des communications satellitaires via l’obtention des identifiants de ces terminaux. Dans son avis rendu sur le projet de loi, la CNCTR souligne qu’il est « probable que les identifiants numériques des équipements terminaux des utilisateurs seront modifiés à des fréquences élevées, ce qui rendra difficile, voire impossible, la détermination de l’identifiant par l’abonné que le service souhaite surveiller » ([123]).

Deuxièmement, les conditions fixées par le II de l’article L. 852-1 encadrant l’utilisation de l’Imsi-catcher apparaissent trop restrictives afin d’étendre sa mise en œuvre aux interceptions satellitaires. Ainsi, la durée d’autorisation plafonnée à 48 heures et la limitation de cette technique aux seules finalités de protection de l’indépendance nationale, de lutte antiterroriste et de prévention des atteintes à la forme républicaine de l’État ([124]) ne garantissent pas l’efficacité opérationnelle de dispositifs de captation de proximité des correspondances satellitaires dont l’utilisation à court terme ne saurait présenter un degré d’aboutissement identique à celui atteint par l’Imsi-catcher.

Compte tenu de l’utilisation certes encore réduite mais néanmoins croissante de ces moyens de communications ([125]) et du déploiement à venir de centaines de constellations satellitaires à l’initiative de plusieurs sociétés telles SpaceX ([126]) et Amazon ([127]), il convient donc d’établir un cadre juridique propre à l’interception des seules correspondances satellitaires.

Premièrement, le présent article détermine les finalités pour lesquelles cette nouvelle technique peut être mise en œuvre : l’indépendance nationale et l’intégrité du territoire et la défense nationale ([128]), la lutte antiterroriste ([129]), la promotion et la défense des intérêts majeurs de la politique étrangère, de l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère ([130]) ainsi que la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées ([131]).

Deuxièmement, sa mise en œuvre présente un caractère subsidiaire. Elle est en effet strictement conditionnée à l’impossibilité de recourir à la technique d’IS régie par le I de l’article L. 852-1 pour des raisons techniques ([132]) ou pour des motifs de confidentialité faisant obstacle à la réquisition des opérateurs de communication.

Troisièmement, suivant les règles de contingentement déjà applicables aux IS, un nombre maximal d’autorisations d’interceptions selon cette technique est fixé par le Premier ministre après avis de la CNCTR.

Quatrièmement, la durée maximale de l’autorisation délivrée par le Premier ministre après avis de la CNCTR à recourir à cette technique s’élève à trente jours ([133]), contre 48 heures pour la technique de l’Imsi-catcher selon le II de l’article L. 852-1 et quatre mois pour la technique d’IS de droit commun prévue par le I de l’article L. 852-1. Cette durée d’autorisation paraît ainsi équilibrée afin de préserver l’efficacité opérationnelle de ce nouveau dispositif de captation.

Cinquièmement, si les interceptions sont directement effectuées par les services de renseignement autorisés à recourir à cette technique ([134]), elles font l’objet d’une centralisation par le GIC au sein duquel les données collectées, préalablement chiffrées, sont extraites et transcrites, sous le contrôle effectif de la CNCTR ([135]).

Sixièmement, les correspondances interceptées doivent être détruites dès lors qu’il apparaît qu’elles sont sans lien avec la personne concernée par l’autorisation et au plus tard trente jours à compter de leur recueil, conformément à ce que prévoit le 1° du I de l’article L. 822-2.

Enfin, au regard des incertitudes technologiques entourant la mise en œuvre des dispositifs de captation des correspondances satellitaires et du fonctionnement potentiellement évolutif des satellites mis en orbite au cours des prochaines années, le présent article revêt un caractère expérimental d’une durée de quatre ans, son terme étant ainsi fixé au 31 juillet 2025. Cette durée est considérée comme nécessaire afin de tirer un bilan de la mise en œuvre de cette nouvelle technique pour laquelle un rapport d’évaluation devra être présenté au Parlement au plus tard en janvier 2025. Conformément à la préconisation émise par le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi ([136]), l’étude d’impact précise que les critères d’évaluation quantitative et qualitative du dispositif pourront faire apparaître le nombre d’interceptions effectivement autorisées et mises en œuvre ainsi que celles sans rapport avec la cible visée, ou encore l’évolution des obstacles juridiques, techniques ou opérationnels ayant empêché le recours au régime d’IS de droit commun.

3. La position de la Commission

Outre un amendement rédactionnel des rapporteurs, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs suivant l’avis favorable du Gouvernement tendant à préciser les services habilités à recourir à cette expérimentation.

Cette technique d’interception des communications satellitaires ne pourra être utilisée que par les services de renseignement du premier cercle. Il s’agit de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD), de la direction du renseignement militaire (DRM), de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), du service à compétence nationale dénommé « direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières » (DNDRED) et du service à compétence nationale dénommé « traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins » (TRACFIN).

L’utilisation de cette technique pourra cependant être ouverte à certains autres services, à raison des missions qu’ils exercent, désignés par un décret en Conseil d’État pris après avis de la CNCTR.

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Article 12

(art. 25 de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 [abrogé])

Pérennisation des dispositions prévues à l’article L. 851-3 encadrant le recours à l’algorithme

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, le présent article pérennise les dispositions de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure relatives à l’utilisation des algorithmes destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2020-1671 du 24 décembre 2020 a prolongé la durée de l’expérimentation de l’application des dispositions de l’article L. 851-3 jusqu’au 31 décembre 2021.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

Créé par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, l’article L. 851-3 détermine les règles applicables à la mise en œuvre de traitements automatisés de données – les algorithmes – dans la seule finalité de détecter des données de connexion susceptibles de révéler une menace terroriste. Conçue à titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2018 en raison du caractère novateur de ce procédé, son application a été prorogée jusqu’au 31 décembre 2020 ([137]) puis au 31 décembre 2021 ([138]). Elle a donné lieu à la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement en juin 2020. Conformément à l’article 25 de la loi du 24 juillet 2015, un nouveau rapport d’application devra être remis à la représentation nationale au plus tard le 30 juin 2021.

a. L’encadrement du recours aux algorithmes

Le fonctionnement des algorithmes répond à un cadre juridique particulièrement strict eu égard aux exigences constitutionnelles de protection de la vie privée et à la nécessité de préserver l’effet utile de ce dispositif dans le seul objectif de la lutte antiterroriste.

Les algorithmes utilisent exclusivement des données de connexion mentionnées à l’article L. 851-1 ([139]) sans recueillir d’autres données que celles qui répondent à leurs paramètres de conception, et sans permettre l’identification des personnes auxquelles les données de connexion se rapportent. Leur objectif consiste donc à « agir à la manière d’un tamis sur les flux de données de connexion » ([140]) afin de produire des alertes susceptibles de révéler l’existence d’une menace. Le paramétrage des algorithmes présente donc une importance cruciale dans la mesure où le nombre d’alertes ex post dépend des paramètres déterminés ex ante. L’intérêt opérationnel du dispositif commande par conséquent de recevoir un nombre d’alertes modéré, ni trop important, au risque de générer des alertes infondées, ni trop faible, au risque de ne pas détecter des menaces qui auraient pourtant dû être identifiées. Comme le souligne le rapport d’information de votre rapporteur et de son collègue Jean-Michel Mis dans le cadre de la mission d’information commune présidée par Guillaume Larrivé publié en juin 2020 sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 : « l’algorithme n’est pas un outil de surveillance de masse, mais de détection de signaux faibles, qui pourra ensuite justifier l’usage d’une technique de renseignement, dans le cadre du droit commun » ([141]).

Après avis de la CNCTR, le Premier ministre délivre une autorisation de mise en œuvre des algorithmes ([142]) dont l’exécution est confiée au GIC, seul organisme habilité à recevoir les alertes (« hit ») générées par les algorithmes. Le GIC transmet ensuite les alertes au service de renseignement compétent. Celui-ci sollicite l’autorisation du Premier ministre, après avis de la CNCTR, pour obtenir l’identification des personnes concernées par les alertes afin d’effectuer une « levée de doute » visant à confirmer ou infirmer le caractère avéré de la menace détectée. Ces données sont ensuite exploitées dans un délai de soixante jours à compter de leur recueil et sont détruites à l’expiration de ce délai, sauf en cas d’éléments sérieux confirmant l’existence d’une menace terroriste attachée à une ou plusieurs des personnes concernées ([143]). Sur la seule année 2020, 1739 alertes ont été émises par les algorithmes, donnant lieu à autant de levées de doutes effectuées par les services.

Afin de garantir le respect de ces exigences, la CNCTR dispose d’un accès permanent, complet et direct à ces traitements ainsi qu’aux informations et données recueillies. Elle est informée de toute modification apportée aux traitements et paramètres mis en place et peut émettre des recommandations.

Le Conseil constitutionnel a considéré que l’encadrement du recours aux algorithmes établi par l’article L. 851-3 est conforme à la Constitution ([144]) au regard de la procédure de contrôle de leur fonctionnement, de la seule finalité antiterroriste pour laquelle ces traitements automatisés sont mis en œuvre et des exigences applicables aux données recueillies. En outre, la constitutionnalité du dispositif ne repose pas sur le caractère expérimental des dispositions de l’article L. 851-3, ce qui autorise donc le législateur à décider de sa pérennisation.

b. L’expérimentation menée depuis 2015 justifie la pérennisation de cette technique

À l’issue de plus de deux ans de développements informatiques, trois algorithmes ont été autorisés par le Premier ministre en octobre 2017 puis au cours de l’année 2018. Compte tenu de l’impératif de protection du secret de la défense nationale prévu par l’article 413-9 du code pénal, il est difficile d’objectiver de façon précise et transparente les résultats obtenus par les algorithmes mis en place depuis 2017.

Néanmoins, le rapport du Gouvernement remis au Parlement en juin 2020 conclut au fort intérêt opérationnel de ces techniques algorithmiques afin notamment de révéler des comportements d’individus susceptibles de représenter une menace à caractère terroriste et d’obtenir des informations relatives à leur localisation et leur activité.

Partageant ce constat, le rapport remis par la mission d’information sur l’évaluation de la loi du 24 juin 2015 ([145]) se prononce clairement en faveur d’une pérennisation de la technique de l’algorithme, eu égard à ses potentialités d’amélioration au cours des prochaines années. Si son efficacité demeure « perfectible » en dépit de « premiers résultats encourageants » selon les termes employés par la délégation parlementaire au renseignement dans son rapport d’activité publié en juin 2020 ([146]), la pérennisation de ce dispositif représente une solution nécessaire à la sophistication du dispositif, à l’épreuve du caractère diffus et évolutif de la menace terroriste. Approuvant cette évolution, la CNCTR souligne ainsi que « la menace perdure et se traduit par l’émergence de nouveaux profils d’individus isolés, sensibles aux messages de propagande incitant au passage à l’acte, dont le potentiel dangereux ne peut être parfois révélé qu’à travers leur activité numérique » ([147]). Le présent article vise à satisfaire cet objet.

2. Les modifications proposées

Le présent article abroge l’article 25 de la loi du 24 juillet 2015 qui fixe, d’une part, le terme de l’expérimentation des dispositions prévues à l’article L. 851- 3 au 31 décembre 2021, et prévoit, d’autre part, la remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement au plus tard le 30 juin 2021.

La pérennisation de l’application des dispositions de l’article L. 851-3 se conjugue à un ajustement de certaines d’entre elles auquel procède l’article 13 du projet de loi.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 13

(art. L. 851-3 du code de la sécurité intérieure)

Renforcement de l’encadrement de la mise en œuvre des algorithmes et extension de leur champ aux URL

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, le présent article vise, d’une part, à renforcer l’encadrement de la mise en œuvre des algorithmes régie par l’article L. 851-3 dont l’application a été pérennisée par l’article 12 du projet de loi et, d’autre part, à étendre leur champ aux URL.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Créé à titre expérimental par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, l’article L. 851-3 détermine les règles applicables à la mise en œuvre des algorithmes dans la seule finalité de détecter des données de connexion susceptibles de révéler une menace terroriste.

➢ Modifications apportées par la Commission

Outre deux amendements rédactionnels des rapporteurs, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs suivant l’avis favorable du Gouvernement qui prévoit la remise au Parlement au plus tard le 31 juillet 2024 d’un rapport sur l’application des dispositions prévues par l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure tel qu’il résulte des modifications apportées par le présent article.

1. L’état du droit

a. Les règles procédurales encadrant la mise en œuvre de l’algorithme

Le I de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure prévoit qu’il peut être imposé aux opérateurs et aux fournisseurs d’accès à Internet de mettre en œuvre sur leurs réseaux des algorithmes ayant fait l’objet d’une première autorisation pour une durée initiale de deux mois. En pratique, tout service de renseignement, qu’il appartienne au premier ([148]) ou au second cercle ([149]), peut donc solliciter une autorisation auprès du Premier ministre ([150]) afin de mettre en œuvre un algorithme.

Le IV de l’article L. 851-3 précise que les données recueillies en cas d’alerte qui contiennent des éléments sérieux confirmant une menace à caractère terroriste ne sont pas assujetties à la durée de conservation maximale de soixante jours. Sur le fondement du 3° du I de l’article L. 822-2, elles peuvent ainsi être conservées pendant une durée de quatre ans à compter de leur recueil.

À l’exception de la procédure d’autorisation encadrant la mise en œuvre de l’algorithme et le recueil des données nécessaires aux levées de doutes auxquelles peuvent ensuite procéder les services de renseignement sous le contrôle de la CNCTR, l’article L. 851-3 ne fournit aucune précision relative à l’architecture organisationnelle du processus, s’agissant de l’exécution des opérations relatives au fonctionnement des algorithmes, au traitement des alertes et à la transmission des données dans le cadre des levées de doute. En pratique, le processus fait l’objet d’une centralisation sous la seule responsabilité du GIC depuis 2017, sous le contrôle de la CNCTR. Le GIC est ainsi le seul organisme habilité à exécuter les algorithmes, recevoir les alertes et transmettre, après autorisation du Premier ministre et avis de la CNCTR, les données ayant déclenché l’alerte au service compétent.

b. Le champ des données collectées circonscrit aux seules données de connexion

Le deuxième alinéa de l’article L. 851-3 circonscrit le champ d’application des algorithmes aux seuls documents et informations mentionnés à l’article L. 851- 1. Seules les données de connexion peuvent ainsi faire l’objet d’un traitement algorithmique. Ces données correspondent aux informations ou documents traités ou conservés par les réseaux des opérateurs ou services de communications électroniques, y compris les données techniques relatives à l’identification des numéros d’abonnement ou de connexion à des services de communications électroniques, au recensement de l’ensemble des numéros d’abonnement ou de connexion d’une personne désignée, à la localisation des équipements terminaux utilisés ainsi qu’aux communications d’un abonné portant sur la liste des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications.

Les données de contenu sont donc explicitement exclues du champ d’application des algorithmes. Cette stricte délimitation a été considérée par le Conseil constitutionnel ([151]) comme la garantie de la constitutionnalité des dispositions prévues aux articles L. 851-1 et L. 851-3. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne a également estimé que la conformité au droit européen des dispositions de l’article L. 851-3 est acquise s’agissant du seul traitement automatisé de données relatives au trafic et à la localisation ([152]).

2. Les modifications proposées

a. Le renforcement des garanties procédurales

Le présent article vise à renforcer les garanties procédurales entourant la mise en œuvre des algorithmes prévue par l’article L. 851-3.

Premièrement, il restreint le champ des services de renseignement susceptibles de solliciter une autorisation de mise en œuvre des algorithmes aux seuls services du premier cercle mentionnés à l’article L. 811-2 ([153]). Deuxièmement, il supprime la possibilité de conservation prolongée au-delà de soixante jours des données révélant une menace à caractère terroriste. La confirmation de l’existence d’une telle menace devra ainsi être établie dans un délai de soixante jours, avant, le cas échéant, de recourir à une technique de renseignement ciblée sur la personne identifiée comme l’auteur de la menace. De plus, il est prévu que les données collectées n’ayant pas permis de révéler une menace doivent être détruites immédiatement.

Enfin, le présent article consacre au niveau législatif la structure organisationnelle mise en place en 2017 pour réaliser l’exécution centralisée des algorithmes par le GIC et sous le contrôle permanent de la CNCTR.

b. L’ajout des URL dans le champ des données traitées par les algorithmes

Afin d’améliorer l’efficacité opérationnelle des traitements automatisés de données, cet article étend le champ d’application des algorithmes aux « URL » ([154]) qui correspondent, dans le langage courant, aux adresses web. L’URL peut se définir comme une chaîne de caractères uniforme permettant d’identifier une ressource du web par son emplacement et de préciser le protocole internet nécessaire à sa récupération ([155]). L’URL peut localiser divers formats de données, tels que les documents HTML, une image ou un son.

Les URL présentent un caractère hybride : si elles peuvent s’assimiler à de simples données de connexion visées à l’article L. 851-1, elles peuvent également être appréhendées comme des données de contenu faisant directement référence au contenu des informations consultées ou des correspondances échangées. Ainsi, la CNCTR ([156]) considère les URL comme relevant d’une catégorie de données mixtes, dont la caractérisation juridique apparaît à ce jour incertaine.

L’intégration des URL dans le champ des algorithmes correspond à un besoin opérationnel que la CNCTR estime « établi », soulignant en ce sens que « le comportement d’auteurs d’actes terroristes est souvent caractérisé par une utilisation intensive d’Internet » ([157]). Le Gouvernement considère cette évolution comme indispensable à l’amélioration « très significative » ([158]) des traitements automatisés de données dans le but de cibler avec davantage de précision les données susceptibles de révéler l’existence de menaces avérées. Le rapport d’information précité sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 se prononce également en faveur de l’extension du champ des algorithmes aux URL :

« Un algorithme fonctionnant uniquement avec des données téléphoniques est intéressant mais il n’apporte pas aux enquêteurs un niveau de finesse et de pertinence suffisant. Les services de renseignement estiment qu’il leur serait extrêmement utile de pouvoir intégrer les URL aux algorithmes. L’URL révélant les données consultées, une telle extension demanderait une modification législative. » ([159])

3. La position de la Commission

Outre deux amendements rédactionnels, la Commission a adopté un amendement des rapporteurs suivant l’avis favorable du Gouvernement qui prévoit la remise au Parlement au plus tard le 31 juillet 2024 d’un rapport sur l’application des dispositions prévues par l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure

Il s’agit ainsi de renforcer le contrôle parlementaire relatif à l’utilisation des algorithmes par les services de renseignement. Il prévoit la remise d’un rapport au plus tard le 31 juillet 2024 afin d’établir un premier bilan de la modification du cadre juridique de l’article L. 851-3 prévu par le présent article, s’agissant notamment de l’extension de cette technique aux adresses complètes de ressources utilisées sur internet, les URL.

Ce rapport permettra ainsi d’évaluer les conditions de mise en œuvre de cette extension dans le but, d’une part, de vérifier le respect des exigences légales et, d’autre part, d’évaluer son utilité pour les services de renseignement. Le délai de trois ans apparaît nécessaire afin de disposer d’un recul suffisant pour procéder à une évaluation complète et précise du dispositif.

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Article 14

(art. L. 851-2 et L. 822-2 du code de la sécurité intérieure)

Extension du champ du recueil des données de connexion en temps réel aux URL et durée de conservation des URL

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, le présent article vise, d’une part, à intégrer les URL aux données de connexion pouvant être recueillies en temps réel et d’autre part, à préciser que la durée de conservation des URL s’élève à cent vingt jours.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a modifié l’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure afin d’étendre le champ du recueil de données de connexion en temps réel à l’entourage de la personne ciblée et de fixer un contingentement du nombre annuel d’autorisations délivrées par le Premier ministre pour recourir à cette technique.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

1. L’état du droit

L’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure détermine le cadre dans lequel s’effectue le recueil des données de connexion en temps réel. Poursuivant la seule finalité de prévention du terrorisme, cette technique de renseignement vise à recueillir en temps réel, sur les réseaux des opérateurs et des fournisseurs d’accès à Internet, les données de connexion mentionnées à l’article L. 851-1 relatives à une personne préalablement identifiée comme étant susceptible d’être en lien avec une menace.

Cette technique peut être mise en œuvre pour une durée maximale de quatre mois ([160]) sur autorisation du Premier ministre après avis de la CNCTR. En application du 3° du I de l’article L. 822-2, la durée maximale de conservation de ces données s’élève à quatre ans, conformément à la règle applicable à l’ensemble des données de connexion visées par l’article L. 851-1.

Le recueil de données de connexion en temps réel peut s’appliquer à l’entourage de la personne ciblée. Opérée par la loi du 21 juillet 2016, cette extension a été censurée par le Conseil constitutionnel ([161]) au double motif que le lien entre l’entourage et la personne ciblée n’était pas caractérisé et qu’aucun contingentement d’autorisations simultanément en vigueur n’avait été prévu, constituant ainsi une méconnaissance du droit au respect de la vie privée. La loi du 30 octobre 2017 a rétabli la possibilité d’étendre à l’entourage la mise en œuvre de cette technique dès lors qu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’une ou plusieurs personnes appartenant à l’entourage de la personne concernée par l’autorisation sont susceptibles de fournir des informations au titre de la prévention du terrorisme. En outre, un contingentement des autorisations a également été introduit.

En mai 2021, le contingent fixé par le Premier ministre s’élève à 720 autorisations simultanées selon les chiffres communiqués par la CNCTR dans son rapport d’activité ([162]). La CNCTR constate un recours croissant à cette technique de renseignement entre 2016 et 2020, faisant état d’une évolution de + 347 % sur cette période. Ainsi, en 2020, 1 644 demandes de recueil de données de connexion en temps réel ont été effectuées, contre 368 seulement en 2016.

2. Les modifications proposées

Dans le prolongement de l’article 13 du projet de loi qui étend le champ d’application de l’algorithme aux URL, le présent article procède à une extension identique s’agissant de la technique de recueil de données de connexion en temps réel régi par l’article L. 851-2. Partageant un même intérêt opérationnel inhérent à la seule lutte antiterroriste, cet élargissement aux « adresses complètes de ressources sur internet utilisées » ([163]) par les personnes concernées par l’autorisation concrétise l’une des préconisations émises par le rapport d’information de juin 2020 sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 :

« Par voie de conséquence, si cette extension aux URL était apportée à l’article L. 851-3 du CSI, il paraîtrait pertinent de l’apporter également à une autre technique de renseignement, celle prévue à l’article L. 851–2 et qui concerne le recueil des données de connexion d’un individu en temps réel.

« Comme l’algorithme, cette technique de renseignement est limitée à la prévention du terrorisme. Elle permet aujourd’hui de recueillir des informations intéressantes sur le comportement numérique de personnes radicalisées : est-ce que cet individu sort d’un périmètre défini, entre-t-il en contact avec une personne définie, a–t–il une consommation internet de nuit, sa consommation internet change–t–elle ?

« Il serait utile aux services de renseignement, dans le cadre limité de la prévention du terrorisme, de disposer également des URL s’agissant de ces personnes ».

En outre, le présent article prend acte de la catégorie hybride à laquelle se rattachent les URL en distinguant à l’article L. 822-2 la durée maximale de leur conservation, fixée à cent vingt jours, de celle de l’ensemble des données de connexion visées par l’article L. 851-1 susceptibles d’être conservées dans une limite de quatre ans ([164]).

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 15

(art. L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et art. 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004)

Modification du régime de conservation des données de connexion

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, le présent article vise à tirer les conséquences de la décision rendue par le Conseil d’État le 21 avril 2021 French Data Network et autres s’agissant des règles applicables aux opérateurs de communications, fournisseurs d’accès et hébergeurs en matière de conservation des données de connexion.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire a modifié l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques afin de prévoir la possibilité de différer pour une durée maximale d’un an les opérations tendant à effacer ou à rendre anonymes certaines catégories de données techniques pour les besoins de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article seulement modifié par trois amendements rédactionnels des rapporteurs.

1. L’état du droit

L’article L. 34-1 du code des postes et des télécommunications impose aux opérateurs de communications l’effacement ou l’anonymisation de toute donnée relative au trafic constaté sur leur réseau. Ce principe est assorti de plusieurs exceptions. Le III de l’article L. 34-1 indique en effet que pour les besoins de la recherche, de la constatation et de la poursuite des infractions pénales, les opérateurs sont contraints de différer, pour une durée d’un an, les opérations tendant à effacer ou à rendre anonymes certaines catégories de données techniques.

L’article 6 de la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique impose une obligation similaire aux fournisseurs d’accès à Internet et aux hébergeurs s’agissant de la conservation des données nécessaires à l’identification des personnes créant, modifiant ou supprimant des contenus en ligne.

a. Le contrôle jurisprudentiel opéré par la CJUE

La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) s’est caractérisée, au cours de ces dernières années, par un contrôle minutieux des dispositions de droit national imposant aux opérateurs la conservation de données à des fins de lutte contre la criminalité, alors même que l’article 4-2 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) précise que la « sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État-membre ». Dans sa décision Télé2 Sverige AB rendue le 21 décembre 2016, la CJUE considère que la directive e-privacy du 12 juillet 2002 imposant l’effacement ou l’anonymisation des données relatives au trafic fait échec à l’obligation imposées par les autorités nationales aux opérateurs de conserver de façon généralisée et indifférenciée des données à des fins de lutte contre la criminalité. De telles obligations ont ainsi été considérées incompatibles avec les articles 7 et 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne qui garantissent le droit à la vie privée et la protection des données personnelles.

Saisie d’une question préjudicielle transmise par le Conseil d’État en 2018, la CJUE s’est récemment prononcée ([165]) sur la conformité des dispositions prévues par l’article L. 34-1 du code des postes et des télécommunications et l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 au droit de l’Union européenne.

Tempérant sa position exprimée lors de l’affaire Télé2 Sverige AB, la CJUE a précisé que les impératifs de lutte contre la criminalité et de sécurité nationale pouvaient être conciliés avec le respect des droits fondamentaux, en considérant que l’atteinte portée à leur encontre ([166]) doit être proportionné à la gravité de la menace contre laquelle les autorités nationales agissent, dès lors que celle-ci fait l’objet d’une caractérisation précise et circonstanciée.

Elle pose ainsi le principe selon lequel une menace grave contre la sécurité nationale, présentant un caractère réel et actuel ou prévisible, autorise les autorités nationales à prévoir une mesure de conservation des données généralisée et indifférenciée dès lors qu’elle demeure circonscrite dans un délai identique à celui de la durée de la menace. Cette obligation doit résulter d’une « injonction de conservation » prononcée à l’encontre des opérateurs, fournisseurs d’accès et hébergeurs, soumise au contrôle du juge ou d’une autorité administrative indépendante dotée d’un pouvoir contraignant. L’injonction de conservation doit faire l’objet d’un réexamen périodique au vu de l’évolution de la menace.

Il découle de ce raisonnement la mise en place d’un cadre juridique autorisant la conservation généralisée et indifférenciée des données selon, d’une part, la nature de ces données et leur degré de protection au titre du respect de la vie privée ([167]), et d’autre part, la gravité des menaces ([168]) pour lesquelles leur conservation peut être requise.

Premièrement, les données relatives à l’identité civile de l’utilisateur peuvent être conservées de manière généralisée et indifférenciée, quelle que soit la finalité poursuivie. Deuxièmement, les adresses IP des utilisateurs ne peuvent faire l’objet d’une conservation généralisée et indifférenciée qu’en vue de la lutte contre la criminalité grave et la sauvegarde de la sécurité nationale. Troisièmement, la conservation généralisée et indifférenciée de l’ensemble des autres données de connexion n’est autorisée qu’au nom de la sauvegarde de la sécurité nationale, selon les conditions précédemment énumérées.

b. La position du Conseil d’État

Tirant les conséquences de l’arrêt rendu à titre préjudiciel par la CJUE le 6 octobre 2020, le Conseil d’État s’est prononcé le 21 avril dernier ([169]) sur le régime de conservation des données prévu par l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques et l’article 6 de la loi du 21 juin 2004.

D’une part, le Conseil d’État a considéré que la conservation généralisée et indifférenciée des données peut être fondée sur la sauvegarde de la sécurité nationale, cet objectif englobant l’ensemble des finalités mentionnées à l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure pour lesquelles les techniques de renseignement peuvent être mises en œuvre. Cependant, cette obligation ne saurait excéder un an et doit faire l’objet d’un réexamen périodique de l’état de la menace et d’un contrôle juridictionnel effectif, ce que ne prévoient pas les règles applicables.

D’autre part, selon un raisonnement a contrario, l’obligation de conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion ([170]) méconnaît le droit de l’Union européenne si elle n’est pas fondée sur la sauvegarde de la sécurité nationale, mais simplement pour les besoins de la procédure pénale ou en vue de la lutte contre la criminalité grave ou les menaces graves contre la sécurité publique. Cependant, le Conseil d’État admet la technique de « conservation rapide » ([171]) des données par laquelle la conservation et la protection de l’intégrité des données nécessaires à la poursuite des objectifs à valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public ([172]) peuvent être imposées aux opérateurs pour une durée maximale de 90 jours renouvelable, grâce à une injonction émise en ce sens par les autorités judiciaires et administratives.

Ces évolutions jurisprudentielles justifient donc une adaptation du cadre légal auquel procède le présent article.

2. Les modifications proposées

Cet article modifie les dispositions prévues par l’article L. 34-1 du code des postes et des télécommunications et l’article 6 de la loi du 21 juin 2004 afin de tirer les conséquences de la décision rendue par le Conseil d’État le 21 avril dernier.

Premièrement, il supprime toute possibilité d’effacement différé des données de connexion par les opérateurs, fournisseurs d’accès à Internet et hébergeurs sauf en cas de menace grave, actuelle ou prévisible sur la sécurité nationale.

Deuxièmement, il propose une gradation des règles de conservations des données selon le degré de protection qui leur est attaché et les objectifs poursuivis. Ainsi, les données relatives à l’identité civile de l’utilisateur et les autres informations fournies par l’utilisateur lors de la souscription du contrat ([173]) sont conservées jusqu’à l’expiration d’un délai de cinq ans après la fin du contrat. Pour les seuls impératifs de la lutte contre la criminalité grave, la prévention des menaces à la sécurité publique et la sauvegarde de la sécurité nationale, les données techniques permettant d’identifier les sources de la connexion sont conservées pour une durée d’un an à compter de la connexion ou de l’utilisation des équipements terminaux.

Pour le seul impératif de sauvegarde de la sécurité nationale, uniquement en cas de menace grave, actuelle ou prévisible, la conservation généralisée et indifférenciée de certaines données de trafic et de localisation ([174]) peut être imposée par une injonction du Premier ministre, d’une durée maximale d’un an renouvelable à l’issue d’un réexamen de l’état des menaces. Cette injonction pourra faire l’objet d’une contestation devant le Conseil d’État par voie d’action ou d’exception.

Enfin, le présent article prévoit une mesure de « conservation rapide » qui peut être imposée par injonction des autorités judiciaires et administratives aux opérateurs, fournisseurs d’accès et hébergeurs à des fins de prévention et de répression de la criminalité grave.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté cet article simplement modifié par trois amendements rédactionnels des rapporteurs.

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Article 16

(art. L. 821-1, L. 821-5, L. 821-7, L. 833-9, L. 851-2, L. 851-3, L. 853-1, L. 853-2 et L. 853-3 du code de la sécurité intérieure)

Procédure de contrôle préalable à la mise en œuvre des techniques de renseignement sur le territoire national

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, l’article 16 renforce le contrôle préalable de la CNCTR pour l’ensemble des techniques de renseignement sur le territoire national en conférant un effet contraignant à ses avis, tout en ménageant une exception en cas d’urgence.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles L. 821-1 et L. 821-5 du code de la sécurité intérieure ont été modifiés par la loi SILT en 2017 ([175]) afin d’écarter les techniques de surveillance sur l’hertzien ouvert du périmètre de ces articles. L’article L. 853-2 du même code, qui précise le cadre juridique applicable aux recueil et captation de données, a également été modifié par cette loi afin de supprimer toute référence à la notion de périphérique « audiovisuel ».

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs.

1. L’état du droit

a. L’absence de pouvoir contraignant au bénéfice de la CNCTR

● Un avis simple

En matière de mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement sur le territoire national, l’article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement rend un avis non contraignant, bien qu’il soit en pratique systématiquement suivi par le Premier ministre ([176]).

a. La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Succédant à la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), alors exclusivement compétente en matière d’interceptions administratives de correspondance, la CNCTR est une autorité administrative indépendante créée par l’article 2 de la loi du 24 juillet 2015.

Elle est composée de neuf membres : deux députés, deux sénateurs, deux membres du Conseil d’État, deux magistrats de la cour de cassation – le président de la CNCTR est nommé par décret du Président de la République parmi ces quatre derniers membres – ainsi qu’une personnalité qualifiée pour sa connaissance en matière de communications électroniques.

L’article L. 833-1 du code de la sécurité intérieure lui donne pour mission de veiller à ce que les techniques de renseignement mises en œuvre sur le territoire national soient conformes à la légalité. Cette mission se décline en deux volets :

– d’une part, à l’exception des mesures de surveillance sur l’hertzien ouvert, toutes les demandes de mise en œuvre d’une technique de renseignement font l’objet d’un avis de la CNCTR en amont de l’autorisation délivrée par le Premier ministre ([177]). En pratique, lorsque la CNCTR émet un avis défavorable sur cette demande d’autorisation, le Premier ministre s’y range systématiquement, bien qu’il n’y soit pas lié ;

– d’autre part, la CNCTR contrôle l’obligation, pour les services de renseignement, de respecter les finalités pour lesquelles les techniques de renseignement ont été mises en œuvre. Elle s’assure également de la légalité des opérations de destruction des renseignements, celles-ci faisant l’objet de relevés demeurant à sa disposition ([178]).

Lorsqu’elle constate une irrégularité, la CNCTR peut adresser à tout moment au Premier ministre et au ministre responsable de l’exécution de la technique de renseignement une recommandation tendant à ce que la mise en œuvre de cette technique soit interrompue et les renseignements collectés soient détruits. Elle peut, en outre, adresser au Premier ministre toute observation qu’elle estime utile ([179]). Lorsque le Premier ministre ne donne pas suite aux avis ou recommandations qu’elle formule, la CNCTR peut saisir le Conseil d’État ([180]), qui peut annuler l’autorisation et ordonner la destruction des renseignements irrégulièrement collectés ([181]).

Concrètement, la demande, écrite et motivée, est présentée au Premier ministre par le ministre dont relève le service de renseignement, qui la transmet au président de la CNCTR. La commission dispose alors d’un délai de 24 heures pour rendre son avis, pouvant être porté à 72 heures dans trois cas particuliers où la demande est examinée en formation restreinte ([182]) ou plénière :

– lorsque la question est nouvelle ou sérieuse, ou lorsque la validité de la demande est incertaine ([183]) ;

– lorsqu’elle concerne l’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation ou la technique de recueil de données stockées dans un système informatique ([184]) ;

– lorsqu’elle concerne un parlementaire ou une profession protégée (voir infra).

● La procédure de l’urgence absolue

En cas d’urgence absolue, l’article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure permet au Premier ministre d’autoriser la mise en œuvre d’une technique de renseignement sans attendre l’avis de la CNCTR, pour certaines finalités limitativement énumérées ([185]). Le Premier ministre doit cependant faire parvenir à la Commission sous 24 heures tous les éléments de motivation nécessaires et justifier cette urgence.

La procédure de l’article L. 821-5, qui n’a été utilisée qu’une seule fois depuis 2015, n’est pas applicable pour certaines techniques de renseignement, à savoir la détection en temps réel, l’algorithme et l’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation ou l’introduction dans tout lieu privé afin de procéder au recueil de données informatiques.

● Un avis contraignant en matière d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation

L’article L. 853-3 du code de la sécurité intérieure instaure une exception en matière d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation. Il prévoit, lorsque l’autorisation de mise en œuvre est délivrée après un avis défavorable de la CNCTR, que le Conseil d’État statue dans un délai de 24 heures, délai durant lequel la décision d’autorisation ne peut être exécutée, sauf en matière de prévention du terrorisme, si le Premier ministre a ordonné son exécution immédiate.

● Le renforcement des prérogatives de la CNCTR : une exigence de conformité au droit européen

Tout en ménageant plusieurs exceptions, notamment liées à la facturation des services, l’article 6 de la directive « e-privacy » ([186]) dispose : « les données relatives au trafic concernant les abonnés et les utilisateurs traitées et stockées par le fournisseur d’un réseau public de communications ou d’un service de communications électroniques accessibles au public doivent être effacées ou rendues anonymes lorsqu’elles ne sont plus nécessaires à la transmission d’une communication ».

L’une de ces exceptions est mentionnée au premier paragraphe de l’article 15 de cette même directive, selon lequel « les États membres peuvent adopter des mesures législatives visant à limiter la portée des droits et des obligations prévus [notamment à l’article 6] lorsqu’une telle limitation constitue une mesure nécessaire, appropriée et proportionnée, au sein d’une société démocratique, pour sauvegarder la sécurité nationale - c’est-à-dire la sûreté de l’État - la défense et la sécurité publique ».

Dans son arrêt Télé2, la grande chambre de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) a considéré que cet article 15 « s’oppose à une réglementation nationale régissant la protection et la sécurité des données relatives au trafic et des données de localisation, en particulier l’accès des autorités nationales compétentes aux données conservées, sans limiter, dans le cadre de la lutte contre la criminalité, cet accès aux seules fins de lutte contre la criminalité grave, sans soumettre ledit accès à un contrôle préalable par une juridiction ou une autorité administrative indépendante, et sans exiger que les données en cause soient conservées sur le territoire de l’Union. » ([187])

Plus récemment, alors qu’elle était saisie d’une question préjudicielle par le Conseil d’État relative à la conformité au droit de l’Union des articles L. 851-2 à L. 851-4 du code de la sécurité intérieure concernant le recueil en temps réel des données de connexion, la CJUE a précisé sa position. Elle a ainsi estimé « essentiel que la mise en œuvre de la mesure autorisant le recueil en temps réel soit soumise à un contrôle préalable effectué soit par une juridiction, soit par une entité administrative indépendante, dont la décision est dotée d’un effet contraignant » ([188]).

Le Conseil d’État, dans son arrêt French Data Network du 21 avril 2021 ([189]), a tiré les conclusions de cette évolution jurisprudentielle et jugé nécessaire, afin de ne pas méconnaître les dispositions de l’article 15 de la directive « e-privacy », d’instaurer, sauf urgence dûment justifiée, un contrôle préalable selon les modalités explicitées par la CJUE.

Le Conseil d’État a par ailleurs élargi la portée de sa décision aux techniques algorithmiques de l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, à la détection en temps réel visée à l’article L. 851-2 du même code et à la géolocalisation en temps réelle couverte par l’article L. 851-4.

Des règles particulières pour les professions protégées et les titulaires de mandats parlementaires

L’article L. 821-7 interdit la mise en place d’une technique de renseignement à l’encontre d’un parlementaire, d’un magistrat, d’un avocat ou d’un journaliste à raison de l’exercice de son mandat ou de sa profession.

Ce même article précise que, lorsqu’une demande d’autorisation concerne ces personnes, leurs véhicules, bureaux ou domiciles, l’avis de la CNCTR est rendu en formation plénière. En outre, la procédure d’urgence absolue de l’article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure n’est pas applicable.

Enfin, l’article L. 821-7 impose une information de la CNCTR quant aux modalités d’exécution des autorisations délivrées au titre de cet article.

2. Les modifications proposées

a. Un contrôle renforcé de la CNCTR

Le 1° de l’article 16 (alinéas 1 à 5) modifie l’article L. 821-1 relatif à l’autorisation préalable délivrée par le Premier ministre afin de généraliser le mécanisme contraignant prévue à l’article L. 853-3 du code de la sécurité intérieure en matière d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation à l’ensemble des techniques de renseignement couvertes par cet article.

Ainsi, lorsqu’une autorisation a été délivrée après avis défavorable de la CNCTR, le Conseil d’État est immédiatement saisi par le président de cette commission ou par l’un de ses membres originaires du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Il statue dans un délai de 24 heures. La décision d’autorisation ne peut être exécutée tant que le Conseil d’État n’a pas rendu sa décision.

b. L’aménagement d’une procédure d’urgence

L’alinéa 4 aménage une dérogation à ce contrôle préalable dans le cadre d’une nouvelle procédure d’urgence. Lorsque l’urgence est dûment justifiée, et si le Premier ministre en a ordonné la mise en œuvre immédiate, la décision d’autorisation peut être exécutée sans attendre celle du Conseil d’État.

Les alinéas 14 à 22 limitent le recours à cette procédure :

– les alinéas 15 et 16 modifient l’article L. 851-3 afin d’exclure l’urgence en matière de mise en œuvre de la technique des algorithmes ;

– les alinéas 17 à 20 prévoient que cette procédure ne peut être utilisée, pour les techniques de captation de parole ou d’image, de recueil ou captation de données informatiques et d’introduction dans les lieux privés, que pour trois finalités ([190]) voire, en cas d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation, uniquement à des fins de prévention du terrorisme ;

– enfin, les alinéas 7 à 10 modifient l’article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure relative aux professions protégées et titulaires de mandats parlementaires afin de préciser que cette disposition ne s’applique pas à ces personnes, ni à leurs véhicules, bureaux ou domiciles.

En cohérence, l’alinéa 6 supprime la procédure d’urgence absolue prévue à l’article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure. Les alinéas 11 à 13 modifiant l’article L. 833-9, relatifs au contenu du rapport public de la CNCTR, sont modifiés et l’alinéa 14 supprime le II de l’article L. 851-2, qui prévoyait une exclusion du recours à la procédure d’urgence pour la technique de détection en temps réel.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté un amendement rédactionnel des rapporteurs.

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Article 16 bis (nouveau) (art. L. 853-3 du code de la sécurité intérieure) Simplification de la procédure de maintenance et de retrait des dispositifs installés dans des domiciles

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 16 bis a été introduit par trois amendements identiques des rapporteurs, de M. Houbron et des membres du groupe Agir ensemble ainsi que de M. Jacques, rapporteur pour avis au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées. Il modifie l’article L. 853-3 du code de la sécurité intérieure afin de simplifier la procédure de maintenance et de retrait des dispositifs installés dans des lieux d’habitation ou lorsqu’ils concernent une technique de recueil de données informatiques.

L’article L. 853-3 du code de la sécurité intérieure prévoit que l’introduction d’agents des services de renseignement dans un lieu d’habitation afin d’y installer, utiliser ou retirer certains dispositifs de surveillance ([191]) fait l’objet d’une autorisation du Premier ministre, rendue après avis de la CNCTR en formation collégiale.

La mission d’information commune sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement observait à cet égard que, « s’il paraît justifié que les demandes d’introduction dans un lieu d’habitation […] fassent l’objet d’un examen en formation collégiale, la situation est bien différente s’agissant du seul retrait de ces dispositifs. En effet, l’atteinte à la vie privée de la personne concernée a lieu au moment de l’installation d’un dispositif. En revanche, lorsque le service souhaite reprendre son matériel, la CNCTR […] ne peut, dans les faits, qu’émettre un avis favorable puisque le retrait du dispositif de surveillance bénéficie à la protection de la vie privée de la personne intéressée. » ([192])

Les trois amendements identiques adoptés par le Commission sont la traduction législative de la proposition n° 5 du même rapport, qui suggérait de modifier l’article L. 853-3 afin de permettre à la CNCTR, lors d’une demande de retrait d’un dispositif, de rendre un avis par un de ses membres statuant seul. Ils prévoient une procédure similaire pour la maintenance de ces mêmes dispositifs.

Le nouvel article 16 bis prévoit ainsi que cet avis pourra être rendu par le Président de la CNCTR ou par l’un des quatre de ses membres issus du Conseil d’État ou de la Cour de cassation.

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Article 17

(art. L. 706-105-1 [nouveau] du code de procédure pénale)

Communication d’information par les services judiciaires aux services de l’État exerçant des missions en matière de sécurité et de défense des systèmes d’informations et aux services de renseignement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, l’article 17 permet la communication, par le procureur de la République de Paris ou par le juge d’instruction, d’informations issues de procédures judiciaires en matière de lutte contre la cybercriminalité et la criminalité organisée d’une très grande complexité.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels.

1. L’état du droit

L’article 11 du code de procédure pénale pose un principe de secret de l’enquête et de l’instruction, tout en permettant d’y déroger dans des cas prévus par la loi ([193]).

La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a instauré une telle dérogation à l’article 706-25-2 du code de procédure pénale en matière de lutte contre le terrorisme.

Cet article permet au procureur de la République antiterroriste et au juge d’instruction –après avoir recueilli l’avis du procureur – pour les procédures d’enquête ou d’instruction ouvertes sur le fondement d’infractions de nature terroriste, de communiquer aux services renseignement du premier cercle, de leur propre initiative ou à la demande de ces services, des éléments de toute nature figurant dans ces procédures et nécessaires à l’exercice des missions de ces services en matière de prévention du terrorisme.

2. Le dispositif proposé

Le présent article créé un nouvel article 706-105-1 étendant les modalités de communication existantes au titre de l’article 706-25-2 du code de procédure pénale aux procédures d’enquête ou d’instruction en matière de cybercriminalité (alinéas 1 à 3) ou concernant des affaires relatives à la lutte contre la criminalité organisée d’une très grande complexité (alinéas 4 à 5).

a. Une nouvelle dérogation en matière de lutte contre la cybercriminalité

Le I de l’article 706-105-1 (alinéas 1 à 3) instaure une nouvelle dérogation au principe du secret posé par l’article 11 du code de procédure pénale afin de permettre au procureur de la République de Paris ([194]), pour les procédures d’enquête et d’instruction en matière de cybercriminalité, de communiquer des éléments de toute nature figurant dans ces procédures.

Ces éléments peuvent être transmis aux services de l’État exerçant des missions de sécurité et de défense des systèmes d’information ([195]), à l’initiative du procureur de la République ou à la demande de ces services, dès lors que les informations concernées sont nécessaires à l’exercice de leurs missions.

En outre, l’alinéa 3 permet au juge d’instruction de procéder, selon les mêmes modalités, à cette communication d’informations, après avoir recueilli l’avis du procureur de la République.

b. Une dérogation similaire dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée d’une très grande complexité

Le II du même article (alinéas 4 à 5) prévoit une disposition similaire pour certains crimes et délits commis en bande organisée d’une très grande complexité, limitativement énumérés. Sont concernés le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, les infractions relatives aux armes et produits explosifs ainsi que le délit d’aide à l’entrée, à la circulation et au séjour irréguliers d’un étranger.

Cette disposition s’applique également au blanchiment de ces infractions.

Les informations figurant dans les procédures d’enquête ou d’instruction peuvent être transmises aux services de renseignement du premier cercle ainsi qu’à ceux du second cercle, au regard de leurs missions.

c. Deux garanties assorties à cette communication

Les deux derniers alinéas du présent article prévoient, d’une part, que les informations communiquées au titre de ces deux procédures ne peuvent pas être transmises à des services étrangers ou partagées avec des organismes internationaux compétents dans le domaine du renseignement et, d’autre part, que toute personne qui en est destinataire est tenue au secret professionnel.

3. La position de la Commission

La Commission a adopté quatre amendements rédactionnels des rapporteurs.

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Article 17 bis (nouveau) (art. 6 nonies de l’ordonnance n° 58-110) Renforcement des prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par deux amendements identiques cosignés par les quatre membres de la délégation parlementaire au renseignement pour l’Assemblée nationale ([196]) et par M. Jacques, rapporteur pour avis au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, l’article 17 bis modifie l’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 ([197]) relatif à la délégation parlementaire au renseignement afin d’en accroître les pouvoirs.

1. L’état du droit

L’article 6 nonies de l’ordonnance du 17 novembre 1958, introduit par la loi n°2007-1510 du 30 octobre 2007, a créé une délégation parlementaire au renseignement commune à l’Assemblée nationale et au Sénat. Elle est composée de quatre députés et quatre sénateurs, dont les présidents des commissions des Lois et de la Défense, qui sont membres de droit.

Le I de cet article précise ses missions. La délégation est ainsi chargée d’ « [exercer] le contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement en matière de renseignement et [d’évaluer] la politique publique en ce domaine ». À cette fin, elle est destinataire de plusieurs documents permettant son information ([198]).

Elle dispose d’un droit d’audition de plusieurs acteurs du renseignement énumérés au III de l’article. Elle peut ainsi « entendre le Premier ministre, les ministres compétents, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, le coordonnateur national du renseignement, le directeur de l’Académie du renseignement, les directeurs en fonction des services mentionnés au I, accompagnés des collaborateurs de leur choix en fonction de l’ordre du jour de la délégation ainsi que toute personne placée auprès de ces directeurs et occupant un emploi pourvu en conseil des ministres. La délégation peut également entendre les directeurs des autres administrations centrales ayant à connaître des activités des services. »

2. Les modifications apportées

L’article 17 bis modifie les I et III de l’article 6 nonies :

– il complète les missions de la délégation en prévoyant qu’elle assure un suivi des enjeux d’actualité en matière de renseignement ;

– il la rend destinataire, chaque semestre, de la liste des rapports de l’inspection des services de renseignement et des services d’inspection générale des ministères portant sur les services de renseignement relevant de leur compétence, produits au cours du semestre, et prévoit qu’elle peut solliciter communication au Premier ministre de ces documents ou de tout autre document, information ou élément d’appréciation nécessaires à l’accomplissement de sa mission, dans la limite du besoin d’en connaître ;

– il étend la liste des personnes pouvant être entendues par la délégation en y intégrant celles exerçant des fonctions de direction au sein des services de renseignement ;

– enfin, il prévoit que le coordinateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme peut présenter chaque année à la délégation le plan national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme.

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Chapitre III

Dispositions relatives à la lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace

Article 18

(art. L. 33-3-1 du code des postes et des communications électroniques)

Recours à des dispositifs de brouillage radioélectrique à l’encontre des aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 18 modifie le code des postes et des communications électroniques afin d’autoriser le recours, par les services de l’État, à des dispositifs de brouillage destinés à rendre inopérant l’équipement radioélectrique intégré dans des « drones » en cas de menace imminente, pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice, ou afin de prévenir le survol d’une zone au-dessus de laquelle ces équipements ne sont pas autorisés.

1. L’état du droit

Le marché des drones était, selon l’étude d’impact annexé au projet de loi, de 200 millions d’euros en 2017. Il a augmenté de 50 % en 2020 et devrait être multiplié par plus de trois en 2025, pour atteindre 652 millions d’euros, tant pour les drones de loisir que pour les drones professionnels. 40 000 drones ont fait l’objet d’une immatriculation en France ([199]).

a. La règlementation en matière de circulation des drones

Le régime juridique de la circulation des aéronefs circulant sans personne à bord – couramment appelés « drones » – est défini dans le code des transports.

L’article L. 6211-1 établit un principe de libre circulation des aéronefs sur le territoire.

L’article L. 6211-4 créé néanmoins une exception à ce principe en disposant, à son premier alinéa, que « le survol de certaines zones du territoire français peut être interdit pour des raisons d’ordre militaire ou de sécurité publique dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. L’emplacement et l’étendue des zones interdites sont définis par l’autorité administrative. »

La violation de cette interdiction est punie de six mois d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende, voire un an d’emprisonnement et 45 000 € d’amende si le télépilote engage ou maintien l’aérodrome sur la zone en question. Il encourt également une peine complémentaire de confiscation de l’appareil ayant servi à commettre l’infraction ([200]).

En outre, l’article L. 6211-5 oblige tout aéronef survolant une telle zone à s’engager, dès qu’il s’en aperçoit, d’atterrir sur l’aérodrome le plus rapproché en dehors de la zone interdite. En outre, « si l’aéronef est aperçu en vol, il doit se conformer à la première injonction de l’autorité administrative, ralentir sa marche, descendre à l’altitude et atterrir sur l’aérodrome qui lui sont indiqués. »

Malgré ces interdictions, il ressort des données partagées dans l’étude de cas que les survols de zones illicites, dont les prisons, demeurent élevés.

Nombre de survols de zones illicites et de prisons (2017-2020)

Source : étude d’impact.

b. Le recours à des dispositifs de brouillage électronique

Le I de l’article L. 33-3-1 du code des postes et des communications électroniques pose pour principe l’interdiction de l’utilisation de tels dispositifs ([201]). Toutefois, le II de cet article prévoit une exception « pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale, ou du service public de la justice ».

Le survol de zones sensibles comme les centrales nucléaires ou les établissements pénitentiaires par des drones malveillants pose ainsi d’importants enjeux en matière de sécurité publique. Alors que la France s’apprête à accueillir plusieurs compétitions sportives d’envergure mondiale, le recours à des dispositifs de brouillage électronique semble parfaitement justifié pour lutter contre les appareils malveillants et éviter leur survol de ces espaces interdits de navigation.

Or, la rédaction de cet article rend aujourd’hui incertaine son application aux drones malveillants. L’étude d’impact annexée du projet de loi observe à ce titre que « les dispositions [de ce code] méritent d’être précisées afin de permettre explicitement la mise en œuvre d’un dispositif de neutralisation des ondes émises ou reçues par un aéronef circulant sans personne à bord dont la trajectoire ou le positionnement sont de nature à créer une menace pour l’ordre public. » ([202])

2. Les modifications proposées

L’article 18 de ce projet de loi modifie l’article L. 33-3-1 du code des postes et des communications afin d’y intégrer une disposition consacrée explicitement aux drones malveillants.

D’une part, il mentionne spécifiquement dans le I de cet article les « équipements radioélectriques » et les « appareils intégrant des équipements radioélectriques » afin d’intégrer les drones dans son périmètre.

D’autre part, il complète le II du même article afin d’autoriser les services de l’État à rendre inopérant l’équipement radioélectrique d’un drone dès lors que ce drone présente une menace imminente, pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice, ou qu’il survole une zone en violation d’une interdiction ([203]).

Cet article renvoie enfin à un décret en Conseil d’État afin d’y préciser les modalités de mise en œuvre de ces dispositifs et de garantir leur caractère nécessaire et proportionnel.

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Chapitre IV

Dispositions relatives aux archives intéressant la défense nationale

Article 19

(art. L. 212-3 du code du patrimoine)

Accès aux archives publiques

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 19 modifie l’article L. 213-2 du code du patrimoine afin d’y inscrire un principe de déclassification automatique des documents intéressant la défense nationale à l’échéance du délai de cinquante ans prévu au même article, tout en autorisant le prolongement de ce délai pour certains de ces documents dont il dresse une liste exhaustive.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018 ([204]) a instauré à l’article L. 213-2 une nouvelle exception au principe de libre communication des documents d’archive pour ceux dont la communication porte atteinte au secret des affaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

La commission des Lois a adopté six amendements rédactionnels proposés par les rapporteurs ainsi que cinq amendements identiques visant à préciser que les documents pouvant faire l’objet d’une exception au droit de communication sont uniquement ceux pour lesquels cette publication porterait atteinte aux intérêts de l’État.

1. L’état du droit

a. Un principe de libre accès aux documents d’archive

L’article L. 213-1 du code du patrimoine dispose : « les archives publiques sont, sous réserve des dispositions de l’article L. 213-2, communicables de plein droit. »

L’article L. 213-2 énumère plusieurs exceptions à ce principe de libre accès aux documents administratifs, pour lesquelles la communication de ces documents n’est possible de plein droit qu’à l’expiration des délais mentionnés au I de cet article.

Les 5 exceptions au principe de libre communication du I de l’article L. 213-2

Le II du même article dresse une liste de documents sensibles perpétuellement incommunicables, dès lors que leur communication est « susceptible d’entraîner la diffusion d’informations permettant de concevoir, fabriquer, utiliser ou localiser des armes nucléaires, biologiques, chimiques ou toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de destruction d’un niveau analogue. »

L’article L. 213-3 du code du patrimoine prévoit par ailleurs une procédure d’accès anticipé aux documents d’archive avant l’expiration des délais mentionnés au I de l’article L. 213-2 « dans la mesure où l’intérêt qui s’attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ». Cette autorisation est accordée par le service en charge des archives après accord des autorités dont émanent les documents demandés.

b. Des dispositions pénales particulières pour les documents relatifs à la défense nationale

L’exception figurant au 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine doit être rapprochée de l’article 413-9 du code pénal, qui prévoit que la divulgation d’un secret de la défense nationale est passible du délit de compromission ([209]).

Ainsi, « présentent un caractère de secret de la défense nationale les procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers intéressant la défense nationale qui ont fait l’objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès » et dont « la divulgation ou l’accès est de nature à nuire à la défense nationale ou pourrait conduire à la découverte d’un secret de la défense nationale. »

Ce même article renvoie les modalités de classification de ces documents à un décret pris en Conseil d’État. Les articles R. 2311-11 et suivants du code de la défense définissent ces modalités en prévoyant deux niveaux de classification « secret » et « très secret » ([210]).

Afin d’articuler ces deux dispositions d’ordre législatif, l’instruction du 13 novembre 2020, approuvée par arrêté du Premier ministre, précise qu’en amont de sa communication, une fois expiré le délai prévu à l’article L. 213-2 du code du patrimoine, tout document relatif au secret de la défense nationale doit avoir fait l’objet d’une décision formelle de déclassification. Or, comme le relève le Gouvernement dans l’étude d’impact annexée au projet de loi, « cette obligation se traduit par un allongement significatif des délais de consultation. La décision des services détenteurs d’archives reste, en effet, suspendue à celle de l’autorité émettrice quant à la déclassification des documents concernés. »

2. Les modifications proposées

a. Un droit d’accès aux documents concernés par le secret national sous réserve de certaines exceptions

Les alinéas 12 à 14 modifient l’article L. 213-2 du code du patrimoine afin d’instaurer un principe de droit d’accès, une fois écoulés les délais mentionnés au I de cet article, aux documents concernés par le secret de la défense nationale.

Les alinéas 1 à 3 clarifient l’imbrication de cet article avec les dispositions de l’article 413-9 du code pénal en prévoyant la déclassification automatique de ces mêmes documents une fois passé ces mêmes délais.

Les alinéas 4 à 9 dressent néanmoins une liste de documents pour lesquels le délai de 50 ans prévus avant toute communication est prolongé. Il s’agit des documents relatifs :

– aux caractéristiques techniques des installations militaires, des installations et ouvrages nucléaires civils, des barrages hydrauliques de grande hauteur, des locaux des missions diplomatiques et consulaires françaises et des installations utilisées pour la détention des personnes, jusqu’à la date, constatée par un acte publié, de fin de l’affectation à ces usages de ces infrastructures ou d’infrastructures présentant des caractéristiques similaires ;

– à la conception technique et aux procédures d’emploi de certains types de matériels de guerre et matériels assimilés désignés par un arrêté du ministre de la défense révisé chaque année, jusqu’à la fin de leur emploi ([211]) ;

– aux procédures opérationnelles et aux capacités techniques des services de renseignement du premier cercle et du second cercle au regard de leurs missions, par décret en Conseil d’État, jusqu’à la date de la perte de leur valeur opérationnelle ;

– à l’organisation, la mise en œuvre et la protection des moyens de la dissuasion nucléaire, jusqu’à la date de la perte de leur valeur opérationnelle.

b. Une évolution du périmètre de protection des personnes nommément désignées ou facilement identifiables

L’alinéa 10 modifie l’exception prévue au 5° du I de l’article L. 213-2 relative à la sécurité des personnes nommément désignées ou facilement identifiables en élargissant cette disposition à l’ensemble des documents d’archive – non plus seulement à ceux couverts par le secret de la défense nationale – dès lors que ces personnes sont impliquées dans des activités de renseignement.

c. L’extension du domaine des documents perpétuellement incommunicables aux documents relatifs aux armes radiologiques

L’alinéa 11 introduit, au II de l’article L. 213-2 du code du patrimoine relatif aux documents perpétuellement incommunicables, ceux permettant la confection d’une arme radiologique.

En outre, l’alinéa 16 prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables aux documents n’ayant pas fait l’objet d’une mesure de classification et pour lesquels le délai de 50 ans prévu au 3° du I de l’article L. 213-2 a expiré avant l’entrée en vigueur du présent article.

3. La position de la Commission

Outre cinq amendements rédactionnels des rapporteurs, la Commission a adopté cinq amendements identiques ([212]) visant à préciser que les documents pouvant faire l’objet d’une exception au droit de communication sont uniquement ceux pour lesquels cette publication porterait atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée.

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Chapitre V

Dispositions relatives aux outre-mer

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Article 20

Applicabilité des articles 1 et 12 dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 20 dispose que les articles 1er et 12 du projet de loi sont applicables dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

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Article 21

(art. L. 285-1, L. 286-1, L. 287-1, L. 288-1, L. 895-1, L. 896-1, L. 897-1 et L. 898-1 du code de la sécurité intérieure)

Coordinations outre-mer dans le code de la sécurité intérieure

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 21 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code de la sécurité intérieure aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 22

(art. 804 du code de procédure pénale)

Coordinations outre-mer dans le code de procédure pénale

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 22 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code de procédure pénale aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 23

(art. L. 3844-1 du code de la santé publique)

Coordinations outre-mer dans le code de la santé publique

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 23 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code de la santé publique en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

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Article 24

(art. 125 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978)

Coordination outre-mer dans la loi du 6 janvier 1978

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 24 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie.

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Article 25

(art. 57 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004)

Coordination outre-mer dans la loi du 21 juin 2004

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, l’article 25 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi à la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

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Article 26

(art. L. 33-3-2 et L. 34-4 du code des postes et des communications électroniques)

Coordination outre-mer dans le code des postes et des communications électroniques

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 26 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code des postes et des communications électroniques aux territoires ultramarins dotés de l’autonomie, sauf pour ce qui concerne l’article L. 34-1, qui n’est pas applicable dans les Terres australes et antarctiques françaises.

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Article 27

(art. L. 760-2 du code du patrimoine)

Coordinations outre-mer dans le code du patrimoine

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, l’article 27 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code du patrimoine dans les îles Wallis et Futuna.

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Article 28

(art. L. 770-1 du code du patrimoine)

Coordination outre-mer dans le code du patrimoine

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Issu de la lettre rectificative au projet de loi, l’article 28 prévoit l’application des modifications apportées par le présent projet de loi au code du patrimoine sur le territoire des Terres australes et antarctiques françaises.

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Article 29

Entrée en vigueur de la loi dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

L’article 29 prévoit que la présente loi entre en vigueur le lendemain de sa publication au Journal officiel dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Avis fait au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées Présenté par M. Jean-michel Jacques, rapporteur

Les deuxième, troisième et quatrième chapitres du projet de loi relatif à la prévention des actes de terrorisme et au renseignement, dont la commission de la Défense nationale et des forces armées s’est saisie pour avis, concernent la politique publique du renseignement, la lutte contre les drones présentant une menace et les archives intéressant la défense nationale.

La commission de la Défense nationale et des forces armées porte une attention particulière à la politique publique du renseignement menée par le Gouvernement, et notamment à la contribution du ministère des Armées à cette politique. L’an dernier, la commission a rendu, de concert avec la commission des lois, un rapport d’information évaluant la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. La commission de la Défense était représentée au sein de cette mission d’information commune par notre collègue Loïc Kervan, aujourd’hui rapporteur de la commission des Lois saisie au fond sur le présent projet de loi. La commission de la Défense a en outre mené entre février et mai 2021 un cycle d’auditions préparatoires à l’examen du présent projet de loi, dans le cadre duquel elle a entendu :

– M. Laurent Nuñez, coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme ([213]) ;

– les trois chefs de service de renseignement rattachés au ministère des Armées que sont M. Bernard Émié, directeur général de la sécurité extérieure, le général de corps aérien Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire ([214]) et le général de corps d’armée Éric Bucquet, directeur du renseignement de la sécurité et de la défense ([215]) ;

– M. Nicolas Lerner, directeur général de la sécurité intérieure ;

– le général de brigade Patrick Henry, sous-directeur de l’anticipation opérationnelle à la direction générale de la gendarmerie nationale ([216]) ;

– Mme Claire Legras, directrice des affaires juridiques du ministère des Armées ([217]) ;

– et M. Francis Delon, président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR).

La commission de la Défense a donc pu prendre la mesure des enjeux du projet de loi soumis pour avis à son examen.

Le travail de la commission de la Défense s’ajoute à celui de la délégation parlementaire au renseignement.

La délégation parlementaire au renseignement

La délégation parlementaire au renseignement a été créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007. Commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, elle est composée de quatre députés et de quatre sénateurs. Les présidents des commissions permanentes chargées des affaires de sécurité intérieure et de défense en sont membres de droit, les autres membres étant désignés par le président de chaque assemblée de manière à assurer une représentation pluraliste.

La délégation a pour mission de suivre l’activité générale et les moyens des services de renseignement. À cet effet, elle peut entendre le Premier ministre, les ministres concernés, le secrétaire général de la défense nationale et les directeurs de ces services.

Ses travaux sont couverts par le secret de la défense nationale. Chaque année, elle établit un rapport public dressant le bilan de ses activités. Elle peut également adresser des recommandations et des observations au Président de la République et au Premier ministre.

Le contexte dans lequel interviennent les services de renseignement est connu de tous. C’est celui d’une guerre hybride qui fait du continuum sécurité-défense un enjeu plus que jamais crucial pour la sécurité de nos concitoyens. Si le terrorisme n’est qu’une des sept finalités de la politique publique du renseignement, la ministre des Armées le rappelait le 1er février dernier à Orléans, il est « la menace la plus meurtrière à laquelle nous faisons face aujourd’hui. » L’ensemble du ministère des Armées s’est mobilisé et adapté pour faire face à une menace terroriste globale, qu’il s’agisse de son engagement dans les opérations extérieures – Chammal ([218]) au Levant, Barkhane ([219]) au Sahel – et intérieures – Sentinelle – ou dans les nouveaux champs de conflictualité comme le cyber et la lutte informationnelle. Dans ce contexte, il importe que nos services de renseignement – ceux du ministère des Armées que sont la direction générale de la sécurité extérieure, la direction du renseignement militaire et la direction du renseignement de la sécurité et de la défense mais aussi ceux des autres ministères et, en particulier, la direction générale de la sécurité intérieure – disposent de moyens efficaces pour mener leur action surtout que les services de certains autres États agissent, eux, sans cadre légal et de façon totalement désinhibée. Renforcer l’efficacité des services, tel est bien le sens du projet de loi qui nous est présenté.

L’essentiel des articles dont la commission de la Défense s’est saisie pour avis relève du deuxième chapitre du projet de loi, qui complète les dispositions du code de la sécurité intérieure relatives au renseignement.

Le 24 juillet 2015, le législateur adoptait un texte novateur consacrant la politique publique du renseignement et en définissant le périmètre. Il a assigné à cette politique sept finalités ([220]) claires, permettant l’usage de techniques de renseignement : l’indépendance nationale, l’intégrité du territoire et la défense nationale (1°) ; les intérêts majeurs de la politique étrangère, l’exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d’ingérence étrangère (2°) ; les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France (3°) ; la prévention du terrorisme (4°) ; la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous et des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique (5°) ; la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées (6°) ; la prévention de la prolifération des armes de destruction massive (7°).

La loi définit aussi les modalités de recours aux techniques de recueil de renseignement qu’elle énumère : accès administratif aux données de connexion, interceptions de sécurité, sonorisation de certains lieux et véhicules, captation d’images et de données informatiques, mesures de surveillance internationale et de surveillance de certaines communications hertziennes. Le recours à ces techniques ne peut être autorisé que par le Premier ministre, après avis d’une autorité administrative indépendante créée en 2015, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. La loi crée également un contrôle juridictionnel en instituant au sein du Conseil d’État une formation spécialisée. Enfin, la commission de contrôle exerce également un contrôle a posteriori du respect, par les services de renseignement, des autorisations délivrées par le Premier ministre.

Cette loi fondatrice tend à concilier protection de la vie privée et protection des intérêts fondamentaux de la Nation. Elle vise à renforcer l’état de droit en inscrivant l’activité des services de renseignement dans un cadre juridique précis ([221]). L’application de ce cadre légal a exigé des services qu’ils se réorganisent et qu’ils mobilisent des ressources humaines importantes.

Près de six ans après son adoption, la loi du 24 juillet 2015 est considérée aussi bien par les services de renseignement que par la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement comme un cadre « éprouvé et approuvé ([222]) » dont il importe de maintenir l’architecture et l’équilibre entre respect des libertés et garantie de l’efficacité de nos services au profit de la sécurité nationale.

Auditionné par la commission de la Défense nationale et des forces armées le 6 avril dernier, le général Éric Bucquet, directeur du renseignement de la sécurité et de la défense, a indiqué : « Alors que le besoin de protection n’a jamais été aussi fort, la préservation des capacités d’action des services me paraît nécessaire. Je plaide en faveur d’une stabilité du dispositif actuel [instauré par la loi de 2015] qui a trouvé son équilibre. Nous souhaitons donc quelques évolutions de bon sens mais pas de révolution à l’occasion du prochain réexamen de cette loi. Je reste également très vigilant quant à toute tentation de limiter nos capacités, ce qui serait malvenu alors que les diverses menaces pesant sur la France n’ont jamais été aussi nombreuses. Ainsi la jurisprudence Tele2 ([223]) « Quadrature du Net », dans sa version française, est très inquiétante et paraît en totale contradiction avec les attributions de l’Union européenne. J’espère que, collectivement, nous trouverons une solution pour permettre aux services de renseignement de travailler efficacement à la sécurité des Français ([224]). »

Le général Bucquet a également indiqué : « La loi de 2015 est une bonne loi car elle protège à la fois nos agents et le citoyen et offre en cela un bon équilibre. Elle permet de nous inscrire dans le même cadre que nos partenaires internationaux. À mon sens, les modifications à lui apporter seraient minimes. On pourrait, par exemple, envisager une harmonisation des délais légaux pour certaines techniques de renseignement. Je souhaiterais néanmoins que nous continuions sur notre lancée parce que nous avons mis beaucoup de temps pour appréhender le nouveau système. Il serait bon d’avoir un peu de stabilité. La loi est d’application récente : cinq ans, ce n’est pas très long pour un texte qui a nécessité trois à quatre années de conception. Nous sommes dans les faits très contrôlés ».

Quant au général Jean-François Ferlet, directeur du renseignement militaire, il a indiqué le 9 mars 2021 devant la commission de la Défense nationale et des forces armées : « La loi de 2015 est équilibrée et donne satisfaction, mais c’était un premier jet sur lequel nous avions peu de recul. C’est pourquoi a été prévue une clause de revoyure à cinq ans. Certains demanderont toujours plus de contrôle et de contrainte mais la loi actuelle opère un équilibre entre la défense des libertés individuelles et les moyens nécessaires pour travailler ».

En dehors des services de renseignement proprement dits, la directrice des affaires juridiques du ministère des Armées a également eu l’occasion de s’exprimer sur la loi du 24 juillet 2015 lors de son audition du 30 mars dernier devant la commission de la Défense : elle a ainsi souligné que le cadre juridique dont s’était dotée la France en 2015 était « exigeant, pertinent et robuste, de nature à garantir un juste équilibre entre sécurité et liberté ». La directrice des affaires juridiques a insisté sur ce point : « Je le mesure en étant régulièrement interrogée sur sa pratique, en participant au dialogue fréquent avec le régulateur, en défendant l’État dans des contentieux nationaux et internationaux. La comparaison avec les législations de certains grands pays de l’Union permet également d’apprécier cette robustesse. »

La directrice des affaires juridiques (DAJ) du ministère des Armées est tout d’abord revenue sur le caractère exigeant de la loi de 2015 : « Ce cadre est exigeant par l’ensemble des garanties matérielles et procédurales qu’il impose aux services. L’accès des autorités publiques aux données personnelles circulant sur les réseaux des opérateurs de communication électronique est étroitement cadré par les choix du législateur. Celui-ci a voulu définir finement les finalités justifiant l’action des services de police que sont les services de renseignement, les techniques pouvant être utilisées par ces services, au risque parfois d’une non-neutralité technologique de la loi pouvant soulever la question de son inscription dans le temps. En outre, toute mise en œuvre d’une technique vis-à-vis d’un individu doit faire l’objet d’une demande motivée écrite. Pour en avoir vu quelques-unes, je peux dire que l’exercice ne se fait pas en quelques minutes. Sur le territoire national, on demande toujours la mise en œuvre d’une technique sur un individu, alors que certains de nos partenaires européens s’accommodent, y compris sur le territoire national, de demandes groupées ou collectives, ce qui s’apparente davantage à une pêche au chalut au regard de ce que permet la législation française. »

La DAJ a également insisté sur la pertinence du texte législatif adopté en juillet 2015 : « Ce cadre est pertinent par la distinction qu’il opère entre le régime de la surveillance nationale et le régime de la surveillance internationale, qui a donné lieu à une deuxième loi, à la fin de l’année 2015. Il l’est aussi en limitant son champ au renseignement technique, ce qui était totalement assumé par le législateur en 2015. Le renseignement humain et d’autres formes plus impalpables n’entrent pas dans le cadre de la loi. (…) »

Mme Claire Legras a ensuite explicité ce qu’elle considère comme le caractère robuste du texte : « Le cadre est robuste, parce qu’il prévoit des mécanismes de contrôle nombreux et solides. Un régulateur dédié est installé dans le paysage, sous la houlette d’un président remarquable et vigoureux, à l’affût de nouvelles questions. Ne s’en tenant pas strictement à sa mission, il cherche à faire vivre la réflexion sur la loi. Ce régulateur est plus fort que dans d’autres modèles parce qu’il intervient aussi bien a priori qu’a posteriori. Il a une vision complète de la manière dont les services appliquent la loi. Je pense à l’exemple néerlandais dans lequel le régulateur a priori et le régulateur a posteriori ne se parlent pas. Sur le papier, cela fait impression mais en discutant avec les services, on s’aperçoit qu’en pratique, ils sont moins contrôlés que les services français. Le champ d’action de ce régulateur est clairement délimité par le législateur. Il est, dès lors, légitime. Il n’opère pas un contrôle en opportunité, il contrôle l’application d’un cadre légal détaillé. Il ne contrôle pas l’exploitation, l’activité d’analyse elle-même, c’est-à-dire le cœur impalpable du métier du renseignement. Il ne doit pas interférer avec les échanges internationaux, parce que s’applique en la matière la règle du tiers. Cela résulte de la loi et du débat parlementaire, le législateur ayant estimé qu’on aurait plus à perdre qu’à gagner à faire intervenir le régulateur dans ce qui relève du secret des relations entre les services. Il dispose de moyens d’action importants, d’un cadre juridique très protecteur, prévoyant notamment que toute entrave à son action revêt un caractère délictuel. Il peut, à tout moment, saisir le Premier ministre ou la formation spécialisée du Conseil d’État. Il déploie un contrôle concret et effectif à la DGSE, de l’ordre de quarante visites par an, laquelle peut dire sans frémir qu’elle est le service le plus contrôlé du monde. Dans d’autres pays, des lois plus bavardes, plus procédurières peuvent faire impression mais se traduisent en réalité par des contrôles moins nourris ».

In fine, la directrice des affaires juridiques dresse un bilan très positif de l’application de la loi : « Six ans après, on peut constater que cette loi a bien résisté à l’épreuve de sa mise en œuvre. Les services se la sont progressivement appropriée, au prix d’un effort de leur part. Je partage avec vous l’exigence d’un équilibre durable entre sécurité et liberté. Nous pouvons être raisonnablement fiers de l’œuvre accomplie par le législateur et de son application. Nous ne devons pas avoir le renseignement honteux. »

Enfin, le rapporteur pour avis rappellera utilement la position de la délégation parlementaire renseignement. Dans son rapport d’activité du 11 juin 2020 pour les années 2019-2020, la DPR qualifie la loi de 2015 de « révolution législative réussie » et d’« étape fondamentale dans l’histoire du renseignement » : « fondamentale en ce qu’elle a, pour la première fois, donné une légitimité à l’action de nos services, dont les agents ont pendant longtemps agi pour la sécurité et la défense de notre pays dans l’ombre et dans l’insécurité juridique la plus totale. Fondamentale, ensuite, parce qu’elle a permis de consolider notre état de droit en dotant notre pays d’un cadre légal garantissant la protection des droits et libertés constitutionnels sans pour autant porter atteinte à l’efficacité des services ».

Dans son dernier rapport, la DPR dresse un bilan de l’application du texte du 24 juillet 20215 – bilan qui vient fort utilement compléter celui établi par la mission d’information commune aux commissions des Lois et de la Défense ([225]) puisque la DPR a, elle aussi, interrogé l’ensemble de la communauté des services de renseignement ainsi que des acteurs directement impliqués dans la mise en application de la loi « en vue de recueillir tant les données quantitatives que les appréciations qualitatives sur l’application du nouveau cadre légal ». La DPR le souligne, elle aussi : « tous [les acteurs] s’accordent, aujourd’hui, sur la nécessité de préserver l’équilibre atteint ». La DPR « partage cette opinion, observant que si des modifications méritent sans doute d’être apportées pour parfaire le dispositif, elles se devront de rester ponctuelles. Une nouvelle réforme du cadre du renseignement, quelques années seulement après cette loi d’ampleur, ne pourrait d’ailleurs qu’être déstabilisatrice pour les services et, partant, pour l’efficacité de la politique de renseignement. »

Le rapporteur pour avis partage les propos tenus par les différentes personnalités auditionnées par la commission de la Défense dans le cadre de son cycle sur le renseignement, ainsi que par la délégation parlementaire au renseignement. Il tenait à rappeler ces propos afin d’étayer son avis sur le deuxième chapitre du projet de loi qui est soumis à l’examen de notre Assemblée. Sur ce fondement riche d’enseignements, il estime que les articles 7 à 17 du projet de loi maintiennent l’équilibre défini en 2015 et le consolident. S’agissant de ces consolidations, le rapporteur pour avis distinguera trois types de dispositions :

– les articles apportant des ajustements au droit en vigueur dans la loi de 2015 (articles 7, 8, 9, 10, 12, 14 et 17) ;

– les dispositions visant à préparer l’avenir (l’article 11 sur les interceptions des communications satellitaires) ;

– les articles 15 et 16 visent à tirer les conséquences de l’arrêt French Data Network ([226]) rendu par le Conseil d’État le 21 avril dernier.

Le troisième chapitre concerne la lutte contre les drones présentant une menace.

Enfin, le quatrième chapitre concerne les archives intéressant la défense nationale.

Chapitre II

Dispositions relatives au renseignement

Article 7 Transmission de renseignements entre services – communication d’informations aux services de renseignement

L’article 7 vise à encadrer, d’une part, les conditions dans lesquelles les services de renseignement peuvent exploiter les renseignements pour une finalité différente de celle qui en a justifié le recueil et, d’autre part, le partage de renseignement entre les services.

Dans le droit en vigueur, l’article L. 863-2 du code de la sécurité extérieure prévoit que les services spécialisés de renseignement et les services relevant du second cercle de la communauté du renseignement peuvent partager toutes les informations utiles à l’accomplissement de leurs missions. La définition des conditions de tels échanges est renvoyée à un décret en Conseil d’État qui n’a pas été publié.

Ainsi que le précise la délégation parlementaire au renseignement, « l’absence de cadre réglementaire n’a pas empêché les services de procéder à des partages réguliers non seulement de renseignements exploités, c’est-à-dire d’extractions et de transcriptions, mais également de renseignements collectés, c’est-à-dire de données brutes recueillies dans le cadre d’une technique de renseignement. La délégation a ainsi été informée de l’existence d’une procédure dite d’extension, qui permet la communication de transcriptions effectuées au sein du groupement interministériel de contrôle (GIC) à un service autre que celui qui a fait la demande initiale de technique de renseignement. En pratique, la communication est effectuée par le GIC, à la demande du service qui a demandé la technique et réalisé la transcription initiale, et donne lieu à une information de la CNCTR. Le service bénéficiaire ne peut se voir transmettre que les renseignements en lien avec une des finalités qui lui sont autorisées par la loi ».

Tout comme la mission d’information commune chargée d’évaluer en 2020 l’application de la loi du 24 juillet 2015, la DPR a jugé urgent qu’un encadrement précis de ces échanges soit opéré « afin de définir les conditions dans lesquelles les renseignements collectés par le biais d’une technique de renseignement peuvent être partagés et exploités par d’autres services ». Il s’agit, selon la délégation, « d’une exigence non seulement en termes de protection du droit au respect de la vie privée mais également pour sécuriser l’action des services ».

Pour mémoire, ainsi que le rappelle la mission d’information commune chargée d’évaluer la loi de 2015, « une association a saisi le Conseil d’État en juin 2019 d’un recours pour excès de pouvoir contre ce qu’elle considère être un acte administratif pris sur le fondement de l’article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure ».

La délégation parlementaire au renseignement souligne que le renvoi simple à un décret pourrait se révéler insuffisant et placer le législateur en situation d’incompétence négative.

C’est pourquoi le rapporteur pour avis se félicite de l’article 7 du projet de loi qui prévoit :

– que si un service de renseignement obtient des renseignements utiles à la poursuite d’une finalité différente ([227]) de ce qui en a justifié le recueil, il peut les extraire et les transcrire pour le seul exercice de sa mission ;

– les conditions dans lesquelles les renseignements recueillis par un service de renseignement peuvent être transmis à un autre service quand cette transmission est strictement nécessaire à l’exercice des missions du service destinataire.

Ces échanges n’auront pas à faire l’objet d’une procédure d’autorisation par le Premier ministre après avis de la CNCTR sauf :

– quand les renseignements bruts – dits « renseignements recueillis » - intéressent une autre finalité que celle en ayant justifié le recueil ;

– quand la transmission de renseignements bruts ou transcrits issus de la mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement concerne un service destinataire qui n’aurait pu recourir à une telle technique au titre de la finalité motivant la transmission. Rappelons en effet que les services du second cercle de la communauté du renseignement ne peuvent mettre en œuvre la totalité des techniques de recueil de renseignement.

Afin de garantir la nécessité et la proportionnalité des transmissions :

– la transmission d’un renseignement à un autre service sera sans incidence sur sa durée de conservation ;

– chaque service de renseignement (transmetteur ou destinataire) est responsable de la destruction des renseignements au terme de leur durée légale de conservation ;

– la CNCTR exercera un contrôle renforcé sur ces transmissions puisque ces dernières donneront lieu à des relevés adressés à la commission de contrôle. Ces relevés devront préciser la nature, la date et la finalité des transmissions ainsi que le service destinataire de chacune d’entre elles.

Le projet de loi précise que quand les transcriptions ou transmissions poursuivent une finalité différente de celle ayant justifié le recueil de renseignement, les relevés seront immédiatement remis à la CNCTR pour lui permettre d’exercer un contrôle en temps réel.

Les opérations de destruction de renseignements collectés par le biais de la surveillance des communications internationales, leur transcription et leur transmission seront soumises à ce même régime.

La CNCTR pourra adresser à tout moment au Premier ministre, au ministre et au service concernés une recommandation de destruction des renseignements transmis en cas de non-respect de la loi.

Enfin, les VI et VII du projet de loi organisent la transmission d’informations par les autorités administratives aux services de renseignement.

Le projet de loi prévoit que ces informations seront adressées aux seuls services de renseignement, que les personnes destinataire seront tenues au secret professionnel, que ces informations, pour être transmises, devront être nécessaires à l’accomplissement des missions desdits services et qu’une traçabilité des transmissions sera organisée par chaque service destinataire.

Ainsi que l’a souligné la directrice des affaires juridiques du ministère des Armées lors de son audition précitée, « l’échange entre les services est un devoir avant d’être une faculté. Le Parlement l’a souligné à plusieurs reprises, le scandale serait que les services échangent trop peu. Notre organisation des services de renseignement étant relativement complexe, des éléments peuvent tomber dans l’interstice entre la compétence de tel ou tel ».

Le rapporteur pour avis se félicite de ce dispositif très complet et précis qui vient lever les incertitudes pesant sur le droit en vigueur. Cet encadrement présente un double avantage : favoriser la coopération entre les services pour éviter tout « trou dans la raquette » et restreindre l’usage de techniques intrusives. C’est pourquoi le rapporteur pour avis est favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Article 8

Conservation de données pour les travaux de recherche et de développement

Cet article a pour objet d’autoriser la conservation de données collectées pendant une durée de cinq ans à de strictes fins de recherche et développement. Cette disposition permettra d’entraîner les programmes d’intelligence artificielle, par exemple en matière de traduction automatique, et ainsi de faire face à l’augmentation massive du volume de données captées dans un contexte de digitalisation de la société.

L’article 8 crée une exception, strictement encadrée, aux durées en vigueur de conservation des renseignements recueillis grâce aux techniques de renseignement encadrées par la loi du 24 juillet 2015.

Le tableau ci-dessous présente les durées de conservation aujourd’hui applicables aux données collectées à l’aide de chacune de ces techniques :

La directrice des affaires juridiques du ministère des Armées a expliqué en audition devant la commission de la Défense le 30 mars dernier : « Répondant à une demande de la DGSI, [le projet de loi prévoit] un régime permettant aux services de mettre au point certains outils, ce que nous appelons entre nous « les dispositions R & D », comme des logiciels de traduction automatique, des systèmes d’exploitation de disque dur pour isoler des mots-clefs et repérer instantanément des données cryptées ou des logiciels de reconnaissance de voix dans un environnement sonore, par exemple pour la sonorisation de parloirs de prison. Pour mettre au point toutes ces techniques, ils ont besoin de données réelles, issues de la mise en œuvre des techniques de renseignement mais leur exploitation sera organisée dans le cadre d’un bunker garantissant qu’elles ne pourront, en aucun cas, être utilisées dans le cadre d’une activité de surveillance ».

Le rapporteur pour avis se félicite que le législateur accompagne l’innovation technologique des services de renseignement ([228]) . Il note que le dispositif prévu par le Gouvernement est entouré de plusieurs garanties :

– la conservation de renseignements, au-delà de la durée de droit commun en vigueur, sera limitée aux strictes nécessités des travaux de recherche et de développement, à l’exclusion de toute utilisation pour la surveillance des personnes concernées ;

– les renseignements conservés à des fins de recherche et de développement seront expurgés des motifs et des finalités ayant justifié leur recueil ;

– ils seront conservés dans des conditions ne permettant pas de rechercher l’identité des personnes concernées. À cette fin, les paramètres techniques applicables à chaque programme de recherche destinés à garantir le respect de ces conditions seront soumis à une autorisation préalable du Premier ministre, délivrée après avis de la CNCTR ;

– ils ne seront accessibles qu’aux agents spécialement habilités à cet effet et exclusivement affectés à cette mission puis détruits dès qu’ils ne seront plus utiles aux besoins précités et au plus tard cinq ans après leur recueil.

Le groupement interministériel de contrôle, service du Premier ministre assurant la centralisation de certains renseignements collectés par les services de renseignements, pourra également les conserver, aux mêmes fins et dans les mêmes conditions, après accord des services à l’origine de leur recueil.

Le groupement interministériel de contrôle (GIC)

Le GIC est au cœur du dispositif d’autorisation et de mise en œuvre des techniques de renseignement, défini par la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Il centralise les demandes de mise en œuvre de techniques de renseignement émises par les services et les présente au Premier ministre après les avoir soumises à l’avis de la CNCTR.

Le GIC a l’exclusivité de la relation avec les opérateurs de communications électroniques et les fournisseurs de services sur internet pour recueillir les données qu’ils traitent en application des autorisations prononcées. Il met ensuite ces données à la disposition des services de renseignement grâce à un maillage territorial étendu et contrôle leur exploitation. Il centralise également les renseignements recueillis par les services autorisés à utiliser des techniques de proximité.

Lorsque le Conseil d’État est saisi par une personne souhaitant vérifier qu’aucune technique de renseignement n’est irrégulièrement mise en œuvre à son égard, le GIC occupe une place centrale dans la défense du Premier ministre.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur pour avis est favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Article additionnel après l’article 8

Harmonisation de la durée de conservation des données collectées par les dispositifs de captation de paroles et d’images

Cet article additionnel a été introduit par un amendement du rapporteur pour avis.

L’article L. 822-2 du code de la sécurité intérieure prévoit que les durées de conservation des données à compter de leur recueil sont :

– de trente jours pour les interceptions de sécurité et pour les paroles captées ;

– de cent vingt jours pour les fixations d’image, le recueil des données informatiques et la captation de données informatiques.

La durée de trente jours semble inadaptée aux vidéos contenant à la fois du son et de l’image. Les services sont ainsi contraints, au bout de trente jours, de supprimer l’audio et de garder des vidéos muettes.

Le rapporteur pour avis propose donc de prévoir une durée maximale de conservation unique – de cent vingt jours – pour les données collectées par les dispositifs de captation de paroles et ceux de captation d’images. La durée de conservation de cent vingt jours est en effet celle applicable aux techniques de recueil de renseignement du chapitre III – fixation d’image, recueil et captation de données informatiques.

Article 9

Harmonisation des durées d’autorisation pour les techniques de recueil et de captation de données informatiques

L’article 9 harmonise les durées d’autorisation de recours aux techniques de recueil et de captation de données informatiques.

Dans le droit en vigueur, l’article L. 853-2 du code de la sécurité intérieure prévoit deux durées d’autorisation différentes pour la mise en œuvre des techniques de renseignement visant, d’une part au recueil de données informatiques – correspondant au stock de données – et, d’autre part, à la captation de données informations – correspondant au flux : la durée d’autorisation de mise en œuvre est de trente jours pour le recueil mais de deux mois pour la captation.

Le tableau ci-dessous présente les durées d’autorisation de recours aux techniques de recueil de renseignement prévues dans le droit actuel.

La durée de trente jours semble un peu courte car la mise en œuvre de cette technique de recueil de renseignement est complexe.

C’est pourquoi l’article 9 du projet de loi tend à aligner la durée de l’autorisation de recueil de données informatiques sur la durée de deux mois prévue pour les autres techniques de renseignement du chapitre III : sonorisation, fixation d’image, captation de données informatiques.

Le rapporteur pour avis considère cette disposition comme une mesure de simplification de bon sens.

Article additionnel après l’article 9

Allongement de la durée d’autorisation de la surveillance internationale

Cet article additionnel a été introduit par un amendement du rapporteur pour avis.

Dans le cadre de la surveillance des communications électroniques internationales, le code de la sécurité intérieure prévoit que le Premier ministre, après avis de la CNCTR, peut autoriser les exploitations des données de connexion et des communications de certaines zones géographiques, d’organisations, de groupes de personnes ou de personnes.

Ces autorisations sont délivrées pour une durée maximale de quatre mois et sont renouvelables. Or, certaines de ces autorisations sont renouvelées depuis plusieurs années sans discontinuer.

Le rapporteur pour avis note que dans son rapport d’activité 2019-2020, la délégation parlementaire au renseignement « considère possible d’envisager, comme le souhaitent notamment la DRM et la DGSE, un allongement de la durée d’autorisation d’exploitation des données collectées dans le cadre d’une surveillance internationale ». La DPR suggère que cette durée d’autorisation d’exploitation, aujourd’hui de quatre mois, soit portée à six mois, « ce qui ne nécessiterait qu’un renouvellement par an ». La mission d’information sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 formule aussi une proposition allant dans le sens de l’augmentation de cette durée d’autorisation.

C’est pourquoi le rapporteur pour avis propose de porter à six mois la durée d’autorisation d’exploitation des données collectées dans le cadre de la surveillance internationale prévue au III de l’article L. 854-2 du code de la sécurité intérieure.

Article 10

Extension des possibilités de réquisition des opérateurs de télécommunications pour la mise en œuvre des techniques de renseignement et des techniques spéciales d’enquête

L’article 10 étend les possibilités de réquisition des opérateurs de communications électroniques s’agissant du recueil et de la captation de données informatiques et s’agissant des IMSI-catcher, compte tenu du déploiement en cours de la téléphonie mobile de cinquième génération (5G).

Il existe quatre possibilités de réquisition des opérateurs dans le droit en vigueur, pour :

– l’accès différé aux données de connexion ;

– l’accès en temps réel aux données de connexion ;

– la mise en œuvre de la technique de l’algorithme ;

– procéder à des interceptions de sécurité.

La coopération des opérateurs est requise par le Premier ministre.

Le projet de loi vise à ajouter au champ des techniques pour lesquelles l’assistance des opérateurs de communications électroniques et des fournisseurs d’accès à internet est requise par l’autorité administrative les techniques de recueil et de captation de données informatiques ainsi que la technique de recueil de données de connexion à l’aide d’un IMSI-catcher. L’objectif est d’anticiper le déploiement de la cinquième génération de téléphonie mobile – ou 5G – qui aura pour effet de rendre temporaires les identifiants des terminaux mobiles (téléphones portables), ces identifiants évoluant à une fréquence élevée et étant fournis par le réseau. Il n’y a que l’opérateur qui, dans le cadre de la 5G, pourra relier ces identifiants temporaires aux identifiants pérennes des abonnements ou téléphones utilisés. L’objectif de cette disposition est de garantir l’intérêt opérationnel des IMSI-catcher. Le projet de loi prévoit une modification similaire au profit de l’autorité judiciaire.

Comme l’explique la délégation parlementaire au renseignement dans son rapport d’activité 2019-2020, sur « un réseau classique, les antennes-relais ne servent qu’à retransmettre les flux de données entre les terminaux mobiles des utilisateurs et les cœurs de réseaux des opérateurs. Dans ce modèle, les IMSI-catcher sont donc utilisés comme des antennes factices, qui se substituent, dans un périmètre donné, aux antennes-relais aux fins de collecte de deux catégories de données de connexion : d’une part, les données relatives à l’identification d’un équipement terminal ou d’un numéro d’abonnement, c’est-à-dire le numéro identificateur d’usager mobile (IMSI, soit International Mobile Subscriber Identity), numéro unique figurant dans la carte SIM, et le numéro international de l’équipement mobile (IMEI, soit International Mobile Equipment Identity), numéro unique du terminal ; d’autre part, les données relatives à la localisation technique des terminaux utilisés. Avec la « 5G », les identifiants électroniques des terminaux qui seront échangés avec les antennes-relais ne seront plus uniques, comme actuellement, mais éphémères. Dans ce système, les terminaux mobiles disposeront toujours de numéros IMSI et IMEI, mais seul l’opérateur disposera des informations permettant de faire le lien entre ces identifiants uniques et les identifiants éphémères échangés sur le réseau ».

Le rapporteur pour avis se félicite de cette mesure indispensable et émet un avis favorable à l’adoption de l’article 10 sans modification.

Article 11

Expérimentation d’une technique d’interception des communications empruntant la voie satellitaire

L’article 11 a pour objet de permettre à titre expérimental les interceptions de sécurité sur les communications par voie satellitaire.

L’article 11 vise à préparer l’avenir en adaptant la loi aux évolutions technologiques – et en l’occurrence, à la technique des communications satellitaires. Plusieurs opérateurs ayant le projet de mettre en orbite des milliers de satellites de télécommunications, l’article 11 prévoit à titre expérimental la possibilité de procéder à des interceptions de sécurité sur les communications satellitaires, au même titre que sur les communications téléphoniques. Le dispositif retenu consiste à créer une nouvelle modalité d’interception de correspondances qui sera mise en œuvre directement à l’aide d’un dispositif ou d’un appareil de captation, sans que l’opérateur réponde à une réquisition d’interception.

Dans le droit en vigueur, les interceptions de sécurité sont une technique de recueil de renseignement soumises à autorisation du Premier ministre, après avis de la CNCTR, pour une durée de quatre mois maximum. Elles sont assurées par le groupement interministériel de contrôle qui a l’exclusivité de la relation avec les opérateurs et les fournisseurs d’accès à internet. C’est également ce service du Premier ministre qui est chargé de la transcription et de l’extraction des renseignements. Dans le cadre de ces interceptions, les opérateurs sont soumis à certaines obligations.

Cependant, il arrive que des opérateurs proposent sur le territoire national des services commerciaux sans y disposer d’installation, auquel cas l’autorité administrative n’a aucun pouvoir de coercition en cas de refus des opérateurs de se soumettre aux obligations prévues par la loi. Ces services commerciaux peuvent notamment – de plus en plus à l’avenir – passer par la voie satellitaire.

Le droit en vigueur prévoit aussi la possibilité d’intercepter des correspondances sans passer par les opérateurs, à l’aide d’un IMSI-catcher, outil technique de proximité se comportant comme une antenne relais mobile factice et se substituant, dans un périmètre donné, aux antennes des opérateurs.

Afin d’anticiper le développement des communications par voie satellitaire et de préserver les capacités techniques de surveillance des services de renseignement, le projet de loi prévoit l’expérimentation, pendant quatre ans, d’une nouvelle modalité d’interception des correspondances qui sera directement mise en œuvre à l’aide d’un dispositif ou d’un appareil de captation, sans que l’opérateur réponde à une réquisition d’interception.

Le rapporteur pour avis note que cette expérimentation sera très encadrée :

– cette nouvelle technique d’interception sera possible dans le cadre de quatre finalités – l’indépendance nationale, la prévention du terrorisme, la promotion et la défense des intérêts majeurs de la politique étrangère et la lutte contre la criminalité organisée ;

– l’autorisation de recourir à cette technique aura une durée de trente jours renouvelable ;

– l’autorisation délivrée vaudra aussi autorisation de recueil de données de connexion ;

– il ne pourra être recouru à cette technique que lorsqu’une interception de sécurité ne pourra être effectuée par réquisition d’un opérateur ;

– les communications interceptées seront centralisées au GIC qui assurera également l’extraction et la transcription de ces communications ;

– cette technique sera contingentée par le Premier ministre ;

– enfin, un rapport sera remis au Parlement six mois avant la fin de l’expérimentation.

Compte tenu de cet encadrement très strict, le rapporteur pour avis est favorable à cette disposition expérimentale, indispensable pour préserver les capacités d’action des services de renseignement.

Article 12

Pérennisation des dispositions relatives à l’algorithme

L’article 12 vise à pérenniser la technique de l’algorithme, jusqu’à présent expérimentale.

L’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure actuellement en vigueur prévoit l’instauration, à titre expérimental et jusqu’au 31 décembre 2021, de traitements automatisés destinés à détecter des connexions susceptibles de révéler une menace terroriste. Le I de cet article dispose que le Premier ministre peut, après avis de la CNCTR, imposer aux opérateurs de communications électroniques et aux fournisseurs de services sur internet la mise en œuvre sur leurs réseaux de tels traitements automatisés. Les algorithmes ne peuvent porter que sur des données de connexion et ne doivent pas permettre l’identification des personnes auxquelles ces données se rapportent. C’est uniquement si l’algorithme détecte des données susceptibles de caractériser l’existence d’une menace à caractère terroriste que le Premier ministre peut autoriser, après un nouvel avis de la CNCTR, l’identification des personnes concernées et le recueil des données afférentes.

Ainsi que l’a souligné la directrice des affaires juridiques du ministère des Armées lors de son audition précitée, « il s’agit moins d’une technique de recueil de renseignement que d’un moyen de détection et d’orientation de l’action des services de renseignement. Cela consiste, dans un cadre très contraignant, à élaborer un algorithme dont les paramètres des données de l’ensemble des Français, à finalité légitime, font l’objet d’une discussion nourrie entre la CNCTR et le service porteur. L’efficacité opérationnelle rejoignant la préoccupation juridique, la CNCTR et les services vérifient que les paramètres garantissent que les alertes seront peu nombreuses, comptées et justifiées, faute de quoi, cet algorithme ne présenterait aucun intérêt pour les services. Au terme du processus, la mise en œuvre est autorisée après avis du CNCTR et autorisation du Premier ministre. Toute prolongation au-delà de deux mois suit le même cursus honorum. En cas d’alerte – que les services appellent un « hit » –, pour savoir sur quoi elle porte, il faut repasser par un processus complet d’autorisation du CNCTR et du Premier ministre. Les services qui disposent de ces données ne peuvent pas en faire grand-chose. Elles les aident à orienter leur activité de surveillance. Sur ce fondement, ils peuvent demander la mise en œuvre d’une technique de recueil de renseignement sur les identifiants mis en évidence par le fonctionnement de l’algorithme, soit un troisième processus. Autrement dit, jusqu’à cette phase finale, les services sont tenus à distance du réseau sur lequel circulent les données des Français et sur lequel opère l’algorithme. Ils sont sourds et aveugles jusqu’à ce que l’algorithme ait porté ses fruits, c’est-à-dire aidé à cibler l’activité de surveillance. »

Le rapporteur pour avis note que le dispositif est assorti de plusieurs garanties :

– tout d’abord, la technique de l’algorithme se limite à la prévention du terrorisme, finalité qui a très fortement accru le nombre de cibles potentielles à surveiller et a donc poussé les services intérieurs à recourir non plus seulement à du renseignement humain mais également aux moyens de surveillance électronique ;

– en outre, comme le prévoit le droit en vigueur, la levée de l’anonymat des personnes détectées n’est possible qu’en cas de menace caractérisée et après autorisation du Premier ministre accordée après avis de la CNCTR.

L’étude d’impact du présent projet de loi précise que les flux de données de connexion sont dupliqués chez les opérateurs puis acheminés pour être soumis à des dispositifs de détection centralisés. Les opérations de sélection, de duplication, d’acheminement des données et d’exécution des algorithmes font l’objet d’une mise en œuvre imposée aux opérateurs sur leurs réseaux.

Le dispositif centralisé de détection est placé sous la seule responsabilité du GIC, chargé de garantir l’étanchéité du dispositif vis-à-vis des services de renseignement.

Si la CNCTR contrôle les paramètres de détection de ces traitements automatisés, elle est également consultée par le Premier ministre préalablement à toute modification de ces paramètres. En vue de demander le renouvellement d’une autorisation, au terme des deux mois prévus par la loi, les services de renseignement doivent préciser le nombre d’alertes produites par l’algorithme ainsi qu’une analyse de la pertinence de ces alertes.

En juin dernier, le Gouvernement a remis au Parlement un bilan concluant à l’efficacité de ce dispositif pour prévenir la commission d’actes terroristes. Dans ce rapport, le Gouvernement a rappelé que le dispositif expérimental avait nécessité des ajustements techniques avant d’être mis en fonctionnement à compter d’octobre 2017. Il a également informé la représentation nationale que trois traitements automatisés étaient actuellement en fonctionnement. Ce sont la DGSE et la DGSI qui ont travaillé au paramétrage des algorithmes, en lien avec le GIC. Pour le Gouvernement, les résultats obtenus grâce au dispositif se sont avérés particulièrement utiles sur le plan opérationnel : le Gouvernement indique dans son rapport que ces résultats permettent d’alléger la surveillance sur les objectifs du bas du spectre et leur entourage ou en fin de suivi. Le Gouvernement a également indiqué que ce capteur était un indicateur opérationnel déterminant pour orienter l’enquêteur dans sa stratégie d’investigation concernant le suivi d’un objectif ([229]).

L’étude d’impact du présent projet de loi précise que 1739 alertes ont eu lieu en 2020 ainsi que le même nombre de levées d’anonymat. Selon l’étude d’impact du Gouvernement, les algorithmes ont permis d’identifier des individus porteurs de menace et de détecter des contacts entre de tels individus.

Le rapporteur pour avis note que dans la décision French Data Network du 21 avril dernier, le Conseil d’État a considéré que l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure, relatif à l’algorithme, ne méconnaissait pas le droit de l’Union européenne.

Pour toutes ces raisons, le rapporteur pour avis est favorable à la pérennisation du dispositif algorithmique prévue à l’article 12, nécessaire pour contrer une menace terroriste endogène, diffuse et évolutive au gré de la propagande publiée sur les réseaux sociaux.

Article 13

Modalités d’exécution des traitements automatisés et extension aux adresses complètes de ressource sur internet

L’article 13 du projet de loi vise à étendre le champ d’application de la technique algorithmique aux adresses internet (URL). Il encadre également davantage les modalités d’exécution de cette technique.

Actuellement, les trois algorithmes en cours d’utilisation ne s’étendent qu’aux factures détaillées (fadet), encore appelées métadonnées – données d’identification des numéros d’abonnement, données de connexion à des services de communications électroniques et données de localisation.

Or, l’essentiel des communications transitent désormais de moins en moins par le téléphone et de plus en plus par la toile et les données de connexion prennent de plus en plus la forme d’adresses complètes de ressource, les fameuses « URL ». C’est pourquoi l’article 13 vise à étendre le champ d’exécution des algorithmes aux URL.

Les URL sont constituées, ainsi que l’explique la CNCTR, de chaînes de caractères alphanumériques. Elles sont composées de trois éléments : le protocole à utiliser pour accéder à la ressource (http ou https), le nom de domaine du serveur ou l’adresse IP et le chemin, c’est-à-dire la page précise à consulter. Une URL est l’adresse d’un contenu sans pour autant constituer un contenu. Les URL, quand elles sont des données de connexion, peuvent déjà être prises en compte mais il est parfois impossible de les isoler des adresses qui sont par nature porteuses des informations consultées.

La CNCTR note dans son avis du 7 avril 2021 sur le projet de loi que le Gouvernement n’a pas cherché à rattacher les URL aux données de connexion mais qu’il en a fait une catégorie sui generis. La commission de contrôle considère que « le besoin opérationnel d’utiliser les URL pour détecter des comportements et prévenir la commission d’actes terroristes semble établi ».

L’extension du champ des algorithmes aux URL semble particulièrement utile pour détecter des menaces de bas du spectre – c’est-à-dire, concrètement, des signaux faibles de radicalisation, chez des individus inconnus des services et qui passent très vite à l’acte, avec peu ou pas de moyens.

L’étude d’impact du projet de loi précise que les adresses URL qui pourront être détectées sont uniquement celles qui seront effectivement consultées par l’utilisateur et non celles qui figurent sous forme de liens envoyés par SMS ou courriel.

L’article 13 apporte en outre de nouvelles garanties au dispositif de l’algorithme pérennisé à l’article 12 :

– il prévoit en effet que seuls les services spécialisés de renseignement, encore appelés services du premier cercle de la communauté du renseignement (DGSI, DGSE, DRM, DRSD, Tracfin et DNRED) pourront recourir à cette technique de détection ;

– il supprime en outre la possibilité de proroger la durée ([230]) de conservation des données correspondant aux paramètres de détection ;

– enfin, il précise que seul le GIC ([231]) est habilité à exécuter les algorithmes, sous contrôle de la CNCTR. Le projet de loi formalise ainsi une exigence formulée par la CNCTR en 2016.

Le rapporteur pour avis émet un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Article 14

Ajout des adresses complètes de ressource sur internet aux données susceptibles d’être recueillies en temps réel et définition de leur durée de conservation

L’article 14 étend la possibilité de recueil de données en temps réel aux adresses internet (URL).

Dans le droit en vigueur, l’article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure encadre le recours à la technique de recueil en temps réel d’informations ou de documents relatifs à des personnes préalablement identifiées, susceptibles d’être en lien avec une menace. L’usage de cette technique ne peut aujourd’hui concerner que les seules données de connexion ou d’identification des numéros, la localisation, la listes des numéros appelés et appelants, la durée et la date des communications. Cette technique peut faire l’objet d’une durée d’autorisation de quatre mois, renouvelable. Elle ne peut être utilisée qu’à des fins de prévention du terrorisme et pas sur des données de contenu. Elle ne peut être appliquée qu’à des personnes soupçonnées d’être impliquées dans des activités terroristes.

Par cohérence avec l’article 13, l’article 14 vise à étendre aux adresses complètes de ressource sur internet, plus couramment appelées « URL », le champ des données pouvant être recueillies en temps réel. Le dispositif proposé est encadré à plusieurs égards :

– l’extension sera limitée aux URL effectivement consultées par les utilisateurs ;

– la durée de conservation des données sera limitée à 120 jours – contre quatre ans pour les données de connexion ;

– la détection ne pourra être effectuée qu’à la seule fin de prévenir la commission d’actes terroristes et ne pourra porter que sur des personnes préalablement identifiées comme susceptibles d’être en lien avec une menace terroriste.

Cette mesure paraît cohérente avec l’extension du dispositif de l’algorithme à ces mêmes « URL ».

Le rapporteur pour avis note que cet article reprend une préconisation de la mission d’information commune sur l’évaluation de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Il considère que le dispositif est très encadré et préserve l’équilibre principiel entre le respect du droit à la vie privée et la nécessité, pour les acteurs de la politique publique du renseignement, d’être les plus efficaces et réactifs possible pour prévenir des attentats terroristes – dans un contexte sécuritaire fort tendu. Il se félicite de cette extension et émet un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Article 15

Modalités de conservation des données de connexion en cas de menace grave, actuelle ou prévisible, pour la sécurité nationale

L’article 15 définit les modalités de conservation des données de connexion en cas de menace grave, actuelle ou prévisible sur la sécurité nationale. Il prévoit notamment une faculté d’injonction de conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion pour des motifs tenant à la sauvegarde de la sécurité nationale, lorsqu’est constatée une menace grave, actuelle ou prévisible. Cette conservation sera strictement encadrée.

Cet article, tout comme l’article 16, vise à tirer les conséquences de l’arrêt dit French Data Network rendu par le Conseil d’État le 21 avril dernier.

Dans une décision du 21 décembre 2016 dite Tele2 Sverige AB, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a condamné la conservation généralisée et indifférenciée des données.

L’arrêt Tele2 Sverige et Watson e. a. du 21 décembre 2016 de la Cour de justice de l’Union européenne

Dans son arrêt du 21 décembre 2016, Tele2 Sverige et Watson e.a., confirmé depuis dans l’arrêt Ministerio fiscal du 2 octobre 2018, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé qu’une conservation généralisée et indifférenciée de l’ensemble des données relatives au trafic et des données de localisation de tous les abonnés et utilisateurs inscrits concernant tous les moyens de communication électronique constituait en soi une atteinte disproportionnée aux droits garantis par la Charte des droits fondamentaux.

La CJUE a néanmoins admis que serait conforme au droit de l’Union une réglementation permettant, à titre préventif, la conservation ciblée des données de connexion, à des fins de lutte contre la criminalité grave, à condition que cette conservation soit – en ce qui concerne les catégories de données à conserver, les moyens de communication visés, les personnes concernées ainsi que la durée de conservation retenue – limitée au strict nécessaire. La CJUE a précisé les règles devant être respectées pour se conformer à ces exigences. Ainsi, selon la Cour, une telle réglementation devrait :

– prévoir des règles claires et précises régissant la portée et l’application d’une mesure de conservation en indiquant en quelles circonstances et sous quelles conditions une telle mesure peut être prise à titre préventif ;

– assurer que la conservation des données répond toujours à des critères objectifs, en établissant un rapport entre les données à conserver et l’objectif poursuivi, afin de délimiter effectivement l’ampleur de la mesure et le public concerné ;

– fonder la délimitation d’une telle mesure sur des éléments objectifs permettant de viser un public dont les données sont susceptibles de révéler un lien, au moins indirect, avec des actes de criminalité grave, de contribuer d’une manière ou d’une autre à la lutte contre la criminalité grave ou de prévenir un risque grave pour la sécurité publique, une telle délimitation pouvant être assurée notamment au moyen d’un critère géographique.

S’agissant des conditions d’accès aux données ainsi conservées, la CJUE a d’abord rappelé qu’eu égard à la gravité de l’ingérence dans les droits fondamentaux qu’entraîne cet accès, lorsque l’accès aux données est motivé par la prévention, la recherche, la détection et la poursuite des infractions pénales, seule la lutte contre la criminalité grave est susceptible de justifier un tel accès aux données, dans les limites du strict nécessaire. Cette considération n’exclut néanmoins pas que l’objectif de protection de la sécurité publique puisse aussi justifier un accès aux données sélectivement conservées.

Ensuite, la Cour a précisé qu’afin d’assurer que l’accès des autorités nationales aux données respecte le principe de proportionnalité, ledit accès doit être subordonné à des garanties appropriées. Ainsi, la réglementation nationale, qui doit être légalement contraignante en droit interne, doit prévoir :

– des règles claires et précises indiquant en quelles circonstances et sous quelles conditions les fournisseurs doivent accorder aux autorités nationales compétentes l’accès aux données ainsi que les conditions matérielles et procédurales régissant cet accès ;

– des critères objectifs définissant ces circonstances et conditions, l’accès ne devant, en principe, être possible qu’aux données de personnes soupçonnées de projeter, de commettre ou d’avoir commis une infraction grave ou d’être impliquée dans une telle infraction, sauf, dans des situations particulières, telles que celles dans lesquelles des intérêts vitaux de la sécurité nationale, de la défense ou de la sécurité publique sont menacés par des activités de terrorisme, auquel cas l’accès aux données d’autres personnes pourrait également être accordé ;

– un contrôle préalable par une juridiction ou une entité administrative indépendante de cet accès ;

– l’information des personnes concernées, sauf lorsque cette information est susceptible de compromettre l’enquête.

La Cour a enfin précisé que les fournisseurs doivent adopter les mesures d’ordre technique et organisationnel appropriées permettant d’assurer une protection efficace des données de connexion contre les risques d’abus ainsi que contre tout accès illicite. À ce titre, la réglementation nationale doit, en particulier, prévoir la conservation sur le territoire de l’Union ainsi que la destruction irrémédiable des données au terme de la durée de conservation de celles-ci. En outre, la Cour a rappelé qu’une autorité indépendante doit être chargée de contrôler le respect de cette obligation de protection rigoureuse par les opérateurs.

Dans une deuxième décision, plus récente, du 6 octobre 2020, dite décision La Quadrature du Net, le juge de Luxembourg, répondant à une question préjudicielle soulevée par le Conseil d’État, a considéré que le législateur pouvait adopter des mesures de conservation des données de localisation et de trafic des utilisateurs de télécommunications pour une période limitée au strict nécessaire, à condition que l’État membre concerné soit confronté à une menace grave pour la sécurité nationale. S’agissant de la lutte contre la criminalité grave, la CJUE admet uniquement la conservation ciblée des données de trafic et de localisation des utilisateurs, soit une conservation limitée au strict nécessaire. S’agissant d’assurer la sécurité nationale, le juge de Luxembourg admet une conservation généralisée et indifférenciée des données si et seulement si cette menace est grave pour la sécurité nationale ainsi que si cette menace est réelle et actuelle ou prévisible. Enfin le juge européen a considéré qu’il était nécessaire de réévaluer périodiquement la nature de cette menace.

La CJUE a également jugé impératif que soit assuré un contrôle effectif, assuré par une juridiction ou une autorité administrative indépendante ayant un pouvoir de décision contraignant.

Tirant les conséquences de l’arrêt de la CJUE du 6 octobre dernier, le Conseil d’État, dans un arrêt French Data Network ([232]) du 21 avril dernier, a considéré :

– que les données relatives à l’identité civile pouvaient faire l’objet d’une conservation généralisée sans limite de durée ;

– que s’agissant des adresses IP, le législateur n’était pas tenu d’énumérer les infractions relevant du champ de la criminalité grave et qu’une obligation de conservation généralisée des adresses IP pouvait être imposée aux opérateurs.

Eu égard aux données de connexion, le juge administratif distingue entre :

– la sauvegarde de la sécurité nationale, considérant que cet objectif peut justifier la conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion en cas de menace grave, actuelle ou prévisible – étant entendu que l’existence d’une telle menace doit être périodiquement réexaminée ;

– la lutte contre la criminalité et la prévention des menaces à l’ordre public, objectif ne pouvant justifier la conservation généralisée, quel que soit le degré de gravité en cause : seule est possible la conservation ciblée.

Tirant les conséquences de la décision du Conseil d’État, le projet de loi prévoit :

– la suppression de toute possibilité d’effacement différé des données de connexion par les opérateurs, sauf pour les besoins de facturation des utilisateurs ou en l’existence d’une menace grave ;

– la possibilité d’une conservation limitée à certaines données aux fins d’assurer toute procédure pénale, de prévention d’une menace contre la sécurité publique ou de sauvegarde de la sécurité nationale.

L’identité civile de l’utilisateur peut être conservée pendant cinq ans à l’issue de son contrat et les informations relatives au paiement, pendant un an à l’issue de son contrat.

Enfin, le projet de loi introduit un III à l’article L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques afin de prévoir :

– une faculté d’injonction de conservation généralisée et indifférenciée des données de connexion en vue d’assurer la sauvegarde de la sécurité nationale, en cas de menace grave, actuelle ou prévisible ;

– que la conservation sera encadrée par décret du Premier ministre ; qu’elle sera d’une durée d’un an renouvelable ; qu’elle devra être réévaluée annuellement.

L’injonction de conservation et son renouvellement s’exerceront sous le contrôle du Conseil d’État qui pourra être saisi d’une requête en annulation ou d’une requête contre le refus d’abrogation du décret.

Le projet de loi prévoit enfin que les données conservées pourront faire l’objet d’une injonction de conservation rapide à des fins de prévention et de répression de la criminalité grave et qu’un décret en Conseil d’État précisera quelles données peuvent faire l’objet d’une conservation au titre d’une menace grave. L’État assurera la compensation financière des surcoûts supportés par les opérateurs en conséquence de la mise en application de ce dispositif.

Le rapporteur pour avis émet un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Article 16

Procédure de contrôle préalable à la mise en œuvre des techniques de renseignement sur le territoire national

Tirant les conséquences de la décision French Data Network rendue par le Conseil d’État le 21 avril 2021, l’article 16 du projet de loi fait évoluer la procédure en vigueur de contrôle préalable à la mise en œuvre des techniques de renseignement.

Dans le droit actuel, l’article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure prévoit que la mise en œuvre sur le territoire national de techniques de recueil de renseignement est soumise à autorisation préalable du Premier ministre après consultation simple de la CNCTR.

Toute demande de recours à une technique de recueil de renseignement formulée par un service de renseignement doit être écrite et motivée. Elle est présentée par le ministre de tutelle du service concerné (Intérieur, Armées ou Finances). Les demandes de mise en œuvre des techniques les moins intrusives donnent lieu à une procédure de consultation par un seul membre de la CNCTR – son président ou un magistrat de la Cour de cassation ou du Conseil d’État – qui doit statuer dans les vingt-quatre heures.

La loi prévoit néanmoins que la CNCTR doit être consultée en formation restreinte ([233]) ou plénière ([234]), dans les soixante-douze heures, dans certains cas – notamment lorsque le recours à la technique de renseignement suppose l’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation ou lorsqu’il concerne une profession protégée (parlementaire, magistrat, avocat, journaliste).

En cas d’autorisation délivrée par le Premier ministre en dépit d’un avis défavorable de la CNCTR, cette dernière peut saisir la formation spécialisée du Conseil d’État. Dans les faits, jamais le Premier ministre n’est passé outre une décision défavorable de la CNCTR depuis l’adoption de la loi du 24 juillet 2015. Par ailleurs, l’autorisation du Premier ministre est sans effet exécutoire lorsque la CNCTR rend un avis défavorable à une demande d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation : le Conseil d’État est alors immédiatement saisi et doit statuer dans les vingt-quatre heures sur la légalité de l’autorisation. La saisine du juge administratif par la CNCTR est alors obligatoire et suspensive.

Enfin, la loi de 2015 dispense le Premier ministre de recueillir l’avis préalable de la CNCTR en cas d’urgence absolue. Cette procédure d’urgence absolue est néanmoins très encadrée par l’article L. 821-5 du code de la sécurité intérieure.

Les arrêts Tele2 et Quadrature du Net rendus par la CJUE en décembre 2016 et octobre 2020 ainsi que la décision French Data Network rendue par le Conseil d’État le 21 avril 2021, évoqués plus haut par le rapporteur pour avis, rendent nécessaire l’évolution de la procédure de contrôle préalable à la mise en œuvre de techniques de recueil de renseignement sur le territoire national. La CJUE a notamment prévu la nécessité que ce contrôle préalable soit assuré par une juridiction ou par une autorité administrative indépendante dotée d’un pouvoir d’avis contraignant.

C’est pourquoi l’article 16 tend à renforcer le contrôle exercé par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement : il prévoit en effet que lorsque le Premier ministre autorise le recours à une technique de renseignement en dépit d’un avis défavorable de la commission de contrôle, la formation spécialisée du Conseil d’État est immédiatement saisie par le président de cette commission. Le juge administratif doit alors se prononcer dans les vingt-quatre heures et l’autorisation du Premier ministre est suspendue, sauf cas d’urgence.

La procédure de contrôle préalable renforcé s’appliquera à l’ensemble des techniques de renseignement mises en œuvre sur le territoire national. La procédure d’urgence absolue, prévue à l’article L. 825-1 du code de la sécurité intérieure, est quant à elle supprimée, ce qui revient à exclure la mise en œuvre de techniques de recueil de renseignement sans avis préalable de la CNCTR.

La faculté pour le Premier ministre d’autoriser ([235]) le recours à une technique de renseignement malgré un avis défavorable de la CNCTR, sans attendre que le Conseil d’État se soit prononcé est :

– limitée à trois finalités (l’indépendance nationale, la prévention du terrorisme, la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions) pour les techniques les plus intrusives (captation de paroles ou d’images, recueil de données informatiques, introduction dans un lieu privé) ;

– limitée à la seule prévention du terrorisme en cas d’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation ;

– exclue pour l’algorithme ;

– exclue s’agissant de mettre en œuvre des techniques ciblant des parlementaires, des magistrats, des avocats ou des journalistes.

Le rapporteur pour avis émet un avis favorable à cet article.

Article additionnel après l’article 16

Procédure de contrôle applicable en cas de maintenance ou de retrait de certains dispositifs supposant l’introduction dans un lieu privé à usage d’habitation

Cet article additionnel a été introduit par un amendement du rapporteur pour avis.

Le droit en vigueur prévoit que l’introduction d’agents de services de renseignement dans un lieu privé pour y mettre en place, utiliser ou retirer certains dispositifs de surveillance (balisage, captation de paroles et d’images, recueil et captation de données informatiques) doit être autorisée par le Premier ministre, après avis de la CNCTR. Cet avis doit être rendu en formation collégiale, restreinte ou plénière, lorsque le lieu concerné est à usage d’habitation.

S’il paraît justifié que les demandes d’introduction dans un lieu d’habitation pour y mettre en place et utiliser des dispositifs de surveillance fassent l’objet d’un examen en formation collégiale, la situation est différente s’agissant de la maintenance et du retrait de ces dispositifs. Ainsi, lorsqu’un service souhaite reprendre son matériel, la CNCTR ne peut qu’émettre un avis favorable puisque le retrait du dispositif de surveillance bénéficie à la protection de la vie privée de la personne intéressée.

C’est pourquoi le rapporteur pour avis propose prévoir que l’introduction dans un lieu d’habitation à la seule fin de retirer ou d’assurer la maintenance d’un dispositif ayant servi à recueillir des renseignements puisse être autorisée par le Premier ministre au vu d’un avis rendu par un membre seul de la CNCTR. Pour mémoire, ce membre seul est soit le président, soit l’un des magistrats judiciaire ou administratif membres de la commission.

Article 17

Échanges d’information entre les services judiciaires et les services de renseignement dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité et la criminalité organisée et entre les services judiciaires et l’ANSSI dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité

L’article 17 du projet de loi organise les échanges d’information entre les services judiciaires et les services de renseignement dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité et la criminalité organisée de même qu’entre les services judiciaires et l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI).

Dans le droit en vigueur, l’article 706-25-2 du code de procédure pénale prévoit une dérogation à la règle du secret de la procédure pénale, règle énoncée à l’article 11 du même code : le procureur de la République antiterroriste peut ainsi communiquer aux services spécialisés de renseignement des éléments de toute nature nécessaires à l’exercice de leur mission en matière de prévention du terrorisme.

L’article 17 du projet de loi vise à transposer cette disposition dans le domaine de la criminalité organisée et dans celui de la cybercriminalité afin de favoriser la coopération entre le parquet de Paris et les services spécialisés de renseignement. Cet article renforce aussi la coopération en matière de sécurité et de défense des systèmes d’information dans le cadre de la lutte contre la cybercriminalité pour prévenir les attaques informatiques : cette coopération se fera au profit de l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) et du commandement de la cyberdéfense, entité du ministère des Armées.

Le nouvel article 706-105-1 du code de procédure pénale étend ainsi les modalités de communication en vigueur en matière de prévention du terrorisme à la cybercriminalité et à la criminalité organisée. Les échanges seront centralisés par le parquet et le juge d’instruction de Paris.

En matière de cybercriminalité, le procureur de la République pourra communiquer des données à la DGSE, à la DGSI, à l’ANSSI et au commandement de la cyberdéfense.

En matière de criminalité organisée, le procureur de la République pourra transmettre des éléments aux services de renseignement du premier cercle et à ceux des services de renseignement du second cercle qui exercent des missions en matière de prévention de la criminalité et de la délinquance organisées.

Le rapporteur pour avis se félicite de cette mesure tendant à garantir la synergie entre les enquêtes judiciaires et le renseignement administratif.

Article additionnel après l’article 17

Prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement

Cet article additionnel a été introduit par un amendement déposé par la présidente de la délégation parlementaire au renseignement, Françoise Dumas, ainsi que par les autres députés membres de cette délégation (Yaël Braun-Pivet, Loïc Kervran et Claude de Ganay), ayant recueilli un avis favorable du rapporteur pour avis.

Malgré un élargissement de ses prérogatives par la loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019, la délégation parlementaire au renseignement (DPR), créée par la loi n°2007-1443 du 9 octobre 2007, bénéficie de prérogatives moindres que dans les principales démocraties occidentales.

C’est pourquoi la commission de la Défense a adopté un amendement précisant la mission de la DPR, étendant les modalités de son droit à l’information et renforçant son pouvoir d’audition.

L’amendement adopté par la commission élargit le champ d’action de la DPR en lui reconnaissant explicitement la possibilité de traiter des enjeux d’actualité liés au renseignement. Il s’agit, sans interférer sur les opérations en cours, de souligner l’intérêt pour la DPR de mener des travaux en prise avec l’actualité, en usant de droit d’accès à des informations classifiées, ce qui n’est permis à aucun autre organe parlementaire.

Il est également prévu l’obligation faite au Gouvernement transmettre à la DPR, chaque semestre, la liste des rapports de l’inspection des services de renseignement (ISR) et de ceux des services d’inspection générale des ministères portant sur les services de renseignement qui relèvent de leur compétence. En effet, pour pouvoir en demander la communication, encore faut-il que la DPR ait connaissance de leur existence.

L’amendement adopté ouvre également à la DPR la faculté de demander la communication de tout document, information et élément d’appréciation utiles à l’accomplissement de sa mission. Cette possibilité demeure toutefois encadrée par le besoin d’en connaître de la délégation. Cette limite vaut également pour les rapports de l’ISR et ceux des services d’inspection générale des ministères.

S’agissant du plan national d’orientation du renseignement (PNOR), si la délégation ne reste destinataire que « d’éléments d’informations », l’amendement prévoit que le coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme puisse effectuer chaque année devant la délégation une présentation du PNOR et de ses évolutions.

S’agissant enfin des personnalités susceptibles d’être auditionnées par la DPR, il est proposé dans l’amendement d’élargir ce pouvoir d’audition à toute personne exerçant des fonctions de direction au sein des services, au-delà des seules personnes occupant un emploi pourvu en conseil des ministres. Les auditions de ces personnes devront se tenir en présence de leur hiérarchie sauf si celle-ci y renonce.

Chapitre III

Dispositions relatives à la lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace

Article 18

Lutte contre les aéronefs circulant sans personne à bord présentant une menace

L’article 18 prévoit de rendre inopérant l’équipement radioélectrique des drones considérés comme malveillants par les services de l’État concourant à la sécurité intérieure, à la défense nationale et au service public de la justice.

La neutralisation sera autorisée aux seules fins de prévenir les menaces pour la sécurité des personnes et des biens ou le survol d’une zone en violation d’une interdiction. Cette neutralisation de l’équipement radioélectrique par brouillage empêchera les drones de poursuivre leur vol tel que programmé initialement ou tel que prévu par leur télépilote.

Le rapporteur émet un avis favorable à l’adoption de cet article sans modification.

Chapitre IV

Dispositions relatives aux archives intéressant la défense nationale

Article 19

Accès aux archives publiques

Le chapitre IV, constitué d’un unique article 19, modifie l’article L. 213-2 du code du patrimoine pour clarifier le régime de communicabilité des archives classifiées dans le sens d’une plus grande ouverture au bénéfice de l’ensemble des usagers des services d’archives, et, en particulier, des chercheurs et des historiens, tout en garantissant la protection des documents les plus sensibles pour la défense nationale, en particulier ceux des services de renseignement, vis-à-vis des puissances étrangères ou des organisations qui seraient hostiles à notre pays.

L’article L. 213-2 du code du patrimoine, tel qu’il résulte de la loi n° 2008-696 du 15 juillet 2008 relative aux archives, concilie droit d’accès aux archives publiques et préservation de certaines informations sensibles en prévoyant que 25, 50, 75, voire 100 ans devront s’écouler avant que certains documents, touchant notamment au secret des affaires, à la vie privée des personnes, à une affaire portée devant une juridiction ou encore dont la divulgation porterait atteinte à la sécurité d’une personne, puissent être librement communiquées. Il existe cependant une catégorie d’archives publiques dont la consultation reste impossible à jamais parce que les informations qu’elles renferment permettraient de concevoir, de fabriquer, d’utiliser ou de localiser des armes de destruction massive. La définition du secret de la défense nationale prévue par le code pénal est, au contraire de l’approche du code du patrimoine, purement formelle. L’article 413-9 du code pénal énonce ainsi que présentent un caractère de secret de la défense nationale toutes les informations, quel que soit leur support, « qui ont fait l’objet de mesures de classification destinées à restreindre leur diffusion ou leur accès ». Compte tenu de cette articulation malaisée, l’instruction générale interministérielle n° 1300 sur la protection du secret de la défense nationale prescrit, avant toute communication d’un document portant un timbre de classification, une opération formelle de déclassification par application d’un timbre spécifique. Cette opération de déclassification préalable est toutefois à l’origine de retards parfois importants dans l’instruction des demandes de communication.

C’est afin de mettre un terme à cette situation, qui obère les ressources des services d’archives et rend difficiles certains travaux de recherche historique portant sur l’époque contemporaine, qu’il est proposé de revoir l’articulation entre les deux codes afin de prévoir qu’en principe, les documents protégés par le secret de la défense nationale deviennent communicables sans déclassification préalable à l’issue d’un délai de 50 ans. Le 3° du I de l’article L. 213-2 est d’abord modifié pour faire correspondre la désignation d’un document classifié à la définition de référence qu’en donne le code pénal. Il est par ailleurs complété pour prévoir que, pour certaines catégories de documents dont la sensibilité peut perdurer malgré l’écoulement du temps, la fin de l’incommunicabilité est reportée au-delà du délai de cinquante, jusqu’à un terme précisément défini : il s’agit notamment, pour les documents relatifs aux caractéristiques techniques des ouvrages nucléaires civils ou des installations utilisées pour la détention des personnes, de la fin de leur utilisation, constatée par un acte publiée, ou encore, pour les documents relatifs à la protection des moyens de la dissuasion nucléaire, de la perte de leur valeur opérationnelle. En outre, un III est introduit afin de poser le principe de la coïncidence entre la communicabilité et la déclassification automatique. Cette disposition est de nature à fluidifier la transmission aux historiens des documents classifiés ayant atteint le terme de l’incommunicabilité, dès lors qu’elle supprime toute nécessité d’une opération formelle de déclassification. Une disposition transitoire précise enfin que les documents non-classifiés qui sont actuellement communicables le demeureront à l’avenir, quand bien même ils relèveraient des nouveaux délais d’incommunicabilité qui sont institués.

Ainsi, cette modification législative est nécessaire car elle permet de régler le problème susmentionné de l’articulation du régime de protection pénale du secret défense prévu aux articles 413-9 et suivants du code pénal et l’article L. 132-2 du code du patrimoine.

En résumé, elle comporte trois avantages incontestables pour les services d’archives, pour les chercheurs et historiens, pour les membres des services de renseignement et enfin pour les citoyens et leur sécurité.

Premier avantage : un accès aux archives facilité et significativement renforcé

En rendant communicable l’écrasante majorité des documents classifiés datant de plus de 50 ans, ce dispositif va alléger de manière considérable la charge pesant actuellement sur les services publics d’archives pour la préparation matérielle des demandes de déclassification, leur suivi et enfin le démarquage (le « fameux » timbre) des documents concernés. Toutes ces opérations sont aujourd’hui chronophages dans la mesure ou les documents classifiés ne sont pas identifiés comme tels dans les dossiers versés, parfois de très longue date, dans les services publics d’archives. En outre, la modification du code du patrimoine proposé par le projet de loi permettra aux agents d’écarter le risque pénal de compromission associé à la communication de documents portant un timbre de classification pour les agents des services des services publics d’archives.

Enfin et surtout, cette mesure va avoir pour conséquence une ouverture très importante des archives classifiées. Plusieurs centaines de milliers de documents classifiés vont être accessibles alors qu’actuellement leur communication n’est possible qu’après déclassification formelle et démarquage préalable.

Le service historique de la défense estime que la mesure permettra l’ouverture de 650 000 dossiers d’archives, représentant jusqu’à 20 kilomètres de linéaires.

C’est une réelle avancée car la situation actuelle obère les ressources des services d’archives et provoque la paralysie de nombre de travaux de recherche historique portant sur les périodes de la seconde guerre mondiale, de la guerre d’Algérie et de la guerre froide. De manière fréquente, également, des demandes de déclassification sont formulées dans le cadre de recherches personnelles (descendants de personnes assassinées, disparues ou condamnées par exemple durant la guerre d’Algérie).

Le rapporteur pour avis considère que la demande des historiens, des étudiants et du monde de la recherche a été véritablement et pleinement prise en compte par le gouvernement par cette modification de la loi.

Il est un deuxième avantage que le rapporteur pour avis tient à souligner : une protection plus grande pour les membres des services du renseignement

En effet, au travers du c) du 3° de l’article L. 213-2 du code du patrimoine la protection des documents relatifs aux capacités opérationnelles des services de renseignement est incontestablement renforcée et l’action de ses services et des agents sera sécurisée en conséquence.

Troisième et dernier avantage et non des moindres : une meilleure protection du citoyen et ce de deux manières : d’une part, une mention explicite des documents dont la communication pourrait être préjudiciables à la sécurité des citoyens ; ce sont les nouvelles catégories de documents, classifiées ou non, dont l’exploitation malveillante pourrait avoir de lourdes conséquences comme les plans de centrales nucléaires, de barrages hydrauliques , d’infrastructures militaires , le système de contrôle gouvernemental de la dissuasion nucléaire et d’autre part, l’accès aux documents demeurera possible dans le cadre de demandes de consultations anticipée, tel qu’encadré par la jurisprudence du Conseil d’Etat, notamment la décision du 16 juin 2020 et tel que prévu dans les arrêtés d’ouverture anticipée.

Le rapporteur considère que ce texte va dans le bon sens. L’obligation du timbre de déclassification qui résulte de la nécessaire conciliation du code du patrimoine et du code pénal s’est traduite par un allongement significatif des délais de consultation. Cette situation ne sera plus si la modification du code du patrimoine proposée est adoptée. Et surtout, cette modification est plus qu’une clarification juridique, elle permet le respect de deux principes de valeur constitutionnelle. Le secret de la défense nationale, qui contribue à l’exigence constitutionnelle de protection des intérêts fondamentaux de la Nation doit, dans le cas des archives, être concilié avec l’impératif constitutionnel de droit d’accès aux archives publiques, issu de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Par ce projet de loi, le secret de la défense nationale, sa nécessaire protection, reste non seulement un outil conciliable avec la démocratie et l’État de droit, mais également un élément qui y contribue. Ses limites légitimes doivent se définir au regard des conséquences de la révélation des informations qui le constituent.

Aussi, le rapporteur tient à souligner la qualité du présent projet de loi, tant sur les dispositifs ayant trait, d’une part, au renseignement et, d’autre part, à l’accès aux archives intéressant la défense nationale. Sur le premier point, il rappelle que, dans un monde marqué par un contexte géopolitique et géostratégique bouleversé et dans lequel le recours à la violence s’avère de plus en plus désinhibé, il est indispensable de renforcer l’efficacité des services de renseignement en leur donnant tous les moyens nécessaires pour la réussite de leurs missions. Il se félicite que cet objectif soit satisfait par le présent projet de loi, et ce tout en respectant le nécessaire équilibre entre sécurité, respect de l’état de droit et préservation des libertés publiques. Sur le deuxième point, il salue les dispositions prévues dans le projet de loi dont l’esprit rappelle que démocratie et secret ne doivent pas systématiquement être opposés mais que le second peut, si un juste équilibre est respecté et que l’on n’abuse pas de son recours, contribuer à la sauvegarde et la sécurité de la première.

Audition de M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, et de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et discussion générale

Lors de sa réunion du lundi 17 mai 2021, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République auditionne M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, et de M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la Justice, et procède à une discussion générale sur le projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement (nos 4104, 4153) (MM. Raphaël Gauvain et Loïc Kervran, rapporteurs).

Lien vidéo : http://assnat.fr/25p2pN

Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Monsieur le ministre de l’Intérieur, monsieur le garde des Sceaux, ministre de la Justice, merci d’avoir accepté que cette audition, initialement prévue mercredi dernier, soit reprogrammée cet après-midi.

Le projet de loi relatif à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement, sur lequel plus de 200 amendements ont été déposés, est important pour la sécurité des Français, bien sûr, mais aussi pour le Parlement. En effet, certaines des mesures qu’il contient font l’objet d’un contrôle parlementaire renforcé, et des clauses d’extinction nécessitaient une nouvelle intervention du Parlement. Le texte, présenté en conseil des ministres le 28 avril, a été complété par une lettre rectificative en date du 12 mai. Nous l’examinerons en séance publique à partir du 1er juin.

Monsieur le garde des Sceaux, vous défendez un article qui m’est particulièrement cher, ainsi qu’à la commission des Lois dans son ensemble : l’article 5, qui instaure une nouvelle mesure judiciaire pour les personnes sortant de prison.

M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur. Nous allons passer une partie de la semaine ensemble car, à votre invitation, madame la présidente, j’assisterai à vos débats, autant qu’il me sera possible, pour donner l’avis du Gouvernement. Je serai parmi vous dès mercredi matin puisque, exceptionnellement, et en raison de l’importance du texte, le président de la République m’a autorisé à ne pas participer au conseil des ministres.

J’ai l’honneur de présenter devant vous, avec Éric Dupond-Moretti, le projet de loi relatif à la prévention des actes de terrorisme et au renseignement. Dès mon arrivée au ministère de l’Intérieur, monsieur le garde des Sceaux et moi-même avons commencé à discuter de la prorogation de certaines des dispositions, inscrites dans la loi et dans le règlement au moment de la sortie de l’état d’urgence, qui visaient à nous donner les moyens de lutter contre le terrorisme. Dans ce domaine, comme chacun le constate, la menace reste extrêmement prégnante. J’ai évidemment une pensée pour toutes les victimes du terrorisme, à commencer par la dernière en date, Stéphanie Monfermé, assassinée à Rambouillet. Le terrorisme frappe les Françaises et les Français, y compris sur le sol national. Je salue l’ensemble des services de l’État – les policiers et gendarmes, mais aussi les agents des services de renseignement.

Les précédents ministres de l’Intérieur ont organisé une sortie maîtrisée de l’état d’urgence. Ainsi, tout en respectant le cadre de l’État de droit, la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (SILT) a donné à l’autorité administrative des compétences nouvelles, strictement adaptées et proportionnées à la menace, dans le seul but de prévenir la commission d’actes de terrorisme, et toujours – j’y insiste – sous le contrôle du juge, qu’il soit judiciaire ou administratif.

Nous avons mis en place des périmètres de protection afin d’assurer la sécurité de certains lieux ou événements. Depuis le 1er novembre 2017, 610 périmètres ont été établis, mais aucun n’est actif à ce jour. Nous avons procédé à des fermetures de lieux de culte – huit au total – dans lesquels circulaient des idées ou étaient tenus des propos incitant à la commission d’attentats. J’ai levé cette mesure pour la mosquée de Pantin, car les fidèles ont décidé de se séparer des personnes qui en étaient la cause.

Force est toutefois de souligner les limites posées à notre action par la législation. Ainsi, aucun des auteurs des neuf derniers attentats commis sur le sol national n’était connu de nos services de renseignement. Ce constat doit nous conduire à nous interroger. Les services sont confrontés à un défi : ils doivent détecter de nouvelles menaces, que nous ne connaissons pas ou que nous connaissons peu. Les auteurs et leur mode opératoire sont mal connus, mais ils sont susceptibles de faire l’objet d’une surveillance plus ciblée, à travers des dispositifs restant bien évidemment conformes à l’État de droit.

J’ai déjà eu l’occasion de présenter le projet de loi dans les médias et devant le conseil des ministres autour de trois thématiques : l’humain, la technologie et l’éthique.

Le texte s’attache à l’humain, d’abord, car il permet de concentrer la vigilance de l’État sur les profils les plus dangereux : les personnes sortant de prison condamnées pour terrorisme – monsieur le garde des Sceaux détaillera le dispositif ; les individus au profil psychologique perturbé – c’est une litote pour dire qu’un certain nombre de personnes commettant des actes terroristes font l’objet d’un suivi psychiatrique et que nous voulons les prendre mieux en compte ; les individus ayant recours aux applications téléphoniques cryptées et aux réseaux sociaux, en dehors des communications téléphoniques classiques. L’aspect humain englobe donc une grande partie des dispositions du texte.

Le projet de loi prend en compte l’aspect technologique, ensuite, dans la mesure où il vise à adapter, sous le contrôle du Parlement – à travers la délégation parlementaire au renseignement (DPR), composée de parlementaires des deux chambres – et de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), les techniques de renseignement à l’évolution des comportements des individus, qui passe par de nouveaux vecteurs. Les ministères des Armées, de la Justice et de l’Intérieur vous proposent ainsi un certain nombre de dispositifs permettant une adaptation technologique à la menace. Les voitures des gendarmes doivent être aussi rapides que celles des délinquants : il en va de même en matière de lutte contre le terrorisme.

Enfin, il s’agit de renforcer l’éthique, puisque les pérennisations et les évolutions sont toujours garanties par le texte de loi, dans le strict respect des libertés individuelles. À cet égard, un autre point important devrait tous nous satisfaire : selon la volonté expresse du Président de la République, l’ouverture des archives classifiées sera la règle générale et non plus l’exception.

Ce projet de loi n’est pas un point de bascule ; au contraire, il s’inscrit dans la dynamique des textes précédents. Il vient confirmer des dispositifs expérimentaux. Il permet également de souligner le travail accompli par les gouvernements successifs du président Hollande et du président Macron. Ainsi, il pérennise les dispositions issues de la loi SILT : les périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte et de leurs dépendances, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) et les visites domiciliaires et saisies. Il a également pour objectif de compléter un certain nombre de dispositions qui fonctionnent, comme l’interdiction de paraître dans un lieu où se tient un événement qui, par son ampleur ou sa nature, pourrait être exposé à une menace terroriste.

S’agissant des nouvelles technologies, le texte pérennise la technique dite de l’algorithme, mise à la disposition de la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). Il inclut toutes les URL (adresses web) parmi les données susceptibles d’être recueillies par le biais de techniques de renseignement. Il élargit la liste des techniques de renseignement pour lesquelles le concours des opérateurs de communications électroniques est requis. Il augmente la durée d’autorisation de la technique consistant à recueillir les données informatiques.

Deux nouveaux dispositifs sont créés. Le premier concerne la conservation de renseignements pour les seuls besoins de la recherche et du développement, sans que soit remis en cause l’anonymat des personnes. Le second vise à développer l’interception de correspondances échangées par voie satellitaire.

La lettre rectificative, importante, vise à tenir compte de la décision « French Data Network » du 21 avril dernier du Conseil d’État, relative à la conservation généralisée des données à des fins judiciaires et de renseignement. Cette décision, qui fait suite à l’arrêt « Tele2 » », nous donne les moyens de garantir la liberté de chacun dans un cadre européen, tout en conservant notre souveraineté en matière de renseignement.

Le Gouvernement se présente devant votre assemblée avec le souci de la transparence et de la responsabilité. Je remercie par avance les rapporteurs, Raphaël Gauvain et Loïc Kervran, ainsi que Guillaume Larrivé, rapporteur d’application, pour le travail que nous pourrons faire ensemble afin de doter l’État des moyens de lutter contre le terrorisme, qui prend des formes nouvelles, tout en respectant les principes élémentaires de l’État de droit.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Il me revient l’honneur de présenter une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion, contenue dans l’article 5.

D’ici à la fin de l’année 2023, une centaine de personnes détenues pour des faits de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste doivent sortir de prison à l’issue de leur peine. Certaines d’entre elles sont susceptibles de présenter encore des signes de radicalisation face à laquelle notre arsenal pénal souffre d’une lacune majeure, qu’un certain nombre d’entre vous ont diagnostiquée et qu’il s’agit ici de combler. Je tiens à saluer votre engagement en la matière, madame la présidente, ainsi que celui de monsieur Gauvain.

Actuellement, aucune mesure judiciaire ne peut être prononcée afin de s’assurer que ces personnes condamnées pour actes de terrorisme puissent faire l’objet d’un suivi judiciaire spécifique après la fin de leur peine. C’est pourquoi, en réponse à cette menace nouvelle, l’article 5 du projet de loi propose de créer une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste. Le dispositif, que je défends au nom du ministère de la Justice, permettra de contraindre la personne condamnée à une série d’obligations destinées à prévenir le risque de récidive.

Cette nouvelle mesure tire toutes les conclusions de la décision du 7 août dernier, par laquelle le Conseil constitutionnel avait jugé que les mesures votées dans le cadre de la proposition de loi déposée par madame Braun-Pivet méconnaissaient le principe de rigueur nécessaire. Toutefois, dans la même décision, le Conseil avait validé les objectifs poursuivis par le texte en rappelant qu’il était « loisible au législateur de prévoir des mesures de sûreté fondées sur la particulière dangerosité, évaluée à partir d’éléments objectifs […] et visant à prévenir la récidive de telles infractions ». Ce faisant, le Conseil constitutionnel avait tracé un chemin que nous avons choisi d’emprunter prudemment.

Ainsi, les obligations et interdictions pouvant être prononcées dans le cadre de la nouvelle mesure de sûreté sont moins attentatoires aux libertés que celles envisagées par la loi censurée. De même, alors que la mesure initiale d’un an pouvait être renouvelée dans la limite de dix ans, le nouveau projet fixe cette limite à cinq ans. Cette mesure judiciaire de prévention imposera au condamné de respecter les conditions d’une prise en charge destinée à sa réinsertion, prioritairement envisagée sous l’angle de la déradicalisation.

La mesure ne pourra être prononcée qu’à l’encontre d’une personne condamnée à une peine d’emprisonnement ferme d’au moins cinq ans pour un acte de terrorisme, ou d’au moins trois ans si l’acte de terrorisme est commis en récidive, alors que la loi censurée permettait de la prononcer à l’encontre de personnes également condamnées à des peines assorties d’un sursis.

Chaque renouvellement de la mesure, initialement fixée à un an, sera subordonné à l’existence d’éléments nouveaux ou complémentaires, ce que n’imposait pas la loi censurée. Le manquement à ces obligations pourra évidemment conduire à une nouvelle incarcération.

Dans son avis du 21 avril dernier, l’assemblée générale du Conseil d’État a constaté que le dispositif proposé répondait aux exigences posées par le Conseil constitutionnel dans sa décision d’août 2020. Ainsi, l’article qui vous est proposé concilie la protection des libertés individuelles et l’impérieux besoin d’une vigilance accrue à l’égard des profils les plus dangereux.

Enfin, pour que vous puissiez mesurer pleinement la large portée de la nouvelle mesure judiciaire de prévention, je précise qu’elle pourra concerner près de 250 des 254 personnes incarcérées à ce jour après avoir été définitivement condamnées pour actes de terrorisme, soit la quasi-totalité des détenus terroristes condamnés qui sortiraient de prison.

La proposition qui vous est faite à l’article 5 permet donc d’apporter une réponse efficace à cette nouvelle menace, tout en respectant notre État de droit et les principes fondateurs de notre démocratie. En une phrase, il s’agit pour nous de combattre le terrorisme avec force sans jamais nous compromettre.

M. Raphaël Gauvain, rapporteur. Le terrorisme islamiste, qui est l’un des défis majeurs de notre temps, est l’affaire d’une ou de plusieurs générations. Il constitue une menace très forte, endogène et de plus en plus difficile à détecter.

À la suite des attentats du Bataclan, en novembre 2015, la France avait été placée sous le régime de l’état d’urgence. Celui-ci, je le rappelle, est un régime d’exception qui permet de confier des pouvoirs exceptionnels, notamment en matière de police administrative, au pouvoir exécutif pour faire face à un péril imminent. Nous ne pouvions donc pas rester perpétuellement dans cette situation : l’état d’urgence est, par essence, temporaire et exceptionnel. Les menaces durables doivent être traitées à l’aide d’instruments permanents de lutte contre le terrorisme.

Tel était l’objet de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT. Celle-ci visait, non pas à pérenniser les dispositions de l’état d’urgence, mais à s’inspirer de seulement quatre d’entre elles, en les adaptant aux nécessités du droit commun et en les entourant de garanties importantes, notamment en limitant leur finalité à la seule lutte contre le terrorisme. Ces mesures ont trait aux périmètres de protection, à la fermeture temporaire des lieux de culte, aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, les fameuses MICAS, et aux visites domiciliaires. Elles ont fait la preuve de leur efficacité et de leur pertinence opérationnelle dans la lutte contre le terrorisme, comme l’attestent nos auditions et le travail approfondi conduit avec la présidente de notre Commission et Éric Ciotti depuis 2017, dans le cadre du contrôle parlementaire renforcé. Ainsi, certains des attentats qui ont été déjoués au cours des dernières années l’ont été grâce à ces instruments de police administrative. On peut citer, par exemple, la visite domiciliaire effectuée dans le 9e arrondissement de Paris, qui a permis de déjouer l’attentat de masse que des Égyptiens projetaient de commettre dans un bus à Opéra.

Dès lors que l’on sortait de l’état d’urgence et que l’on s’inscrivait dans le droit commun des instruments de police administrative, il fallait instituer un certain nombre de garanties, parmi lesquelles figurent deux dispositions importantes, introduites dans la loi SILT lors des débats parlementaires : le contrôle parlementaire renforcé et le caractère temporaire des mesures, à savoir la « clause sunset », qui nous conduit à les examiner à nouveau dans le cadre du présent projet de loi. Celui-ci a en effet pour principal objet de pérenniser, dans ses articles 1er à 4, les mesures de police administrative, auxquelles s’ajoute la prise en compte de certaines recommandations formulées dans le cadre du contrôle parlementaire pour améliorer le dispositif.

Quant au contrôle parlementaire renforcé, il impose au Gouvernement de transmettre au Parlement tous les actes individuels qu’il prend au titre des quatre instruments de police administrative. Aucune des dispositions du présent projet de loi ne concernant ce contrôle parlementaire, nous en concluons qu’il est de fait pérennisé, puisqu’il ne pourra plus faire l’objet de la censure du Conseil constitutionnel, ni d’un contrôle a posteriori, ni, bien entendu, d’une question prioritaire de constitutionnalité. C’est une bonne chose.

Un mot sur le dispositif de l’article 5, relatif aux sortants de prison. Dans les années à venir, plusieurs centaines de personnes condamnées au début des années 2010 pour des faits de terrorisme vont sortir des prisons françaises. Ces personnes, qui sont actuellement suivies par le service de renseignement pénitentiaire, présentent encore, pour certaines d’entre elles, des profils très préoccupants. Or elles ne sont éligibles à aucun aménagement de peine, de sorte que, contrairement aux détenus de droit commun et bien qu’elles soient très dangereuses, elles sortiront sans faire l’objet de mesures d’accompagnement, que ce soit en matière de réinsertion ou de suivi.

L’an dernier, nous avons adopté une proposition de loi de la présidente de la commission des Lois visant à confier au juge judiciaire le soin de prendre une nouvelle mesure de sûreté, compte tenu de la dangerosité de ces sortants de prison. Le Conseil constitutionnel a censuré ce dispositif. Nous y avons donc retravaillé avec notre présidente et l’ensemble des acteurs de la lutte contre le terrorisme ; le dispositif de l’article 5 est le fruit de ces travaux. Alors qu’auparavant le juge judiciaire se voyait confier l’ensemble des mesures de suivi et de réinsertion, on opère dorénavant une distinction entre les mesures de suivi administratif – les MICAS sont étendues et leur durée est portée de douze à vingt-quatre mois – et la mesure de sûreté, destinée exclusivement à la réinsertion, confiée au juge judiciaire. Ce dispositif présente, selon les personnes auditionnées, un intérêt opérationnel. Surtout, il devrait obtenir l’aval du Conseil constitutionnel.

La défense de l’État de droit est l’affaire de tous. J’espère donc que, lors de nos débats, nous éviterons les divisions inutiles et les oppositions caricaturales entre droite et gauche, laxistes et sécuritaires. Comme les générations de parlementaires qui nous ont précédés, il nous revient de définir un équilibre délicat entre l’impératif de protection de l’ordre public et la préservation des libertés individuelles, en ayant pour seul objectif la protection efficace des Français.

M. Loïc Kervran, rapporteur. Notre démocratie s’honore à inclure les activités du renseignement dans le champ du droit et du débat parlementaire. À ce propos, je veux saluer le travail de nos prédécesseurs qui, en 2015, ont fait entrer ce domaine dans la loi alors que la France subissait des attaques d’une ampleur inégalée. Avec les excellents Guillaume Larrivé et Jean-Michel Mis, nous avons pu mesurer combien la loi de 2015 est une loi d’équilibre. Qu’ils soient remerciés pour leur contribution essentielle au travail que nous poursuivons aujourd’hui.

La partie relative au renseignement de ce texte, qui n’est pas de circonstance et sur lequel nous sommes nombreux à travailler depuis plus d’un an, vise à préserver cet équilibre tout en s’adaptant aux évolutions du droit, des technologies et de l’état de la menace. S’il s’agit bien d’un projet de loi, ce texte reprend en fait d’ores et déjà de nombreuses propositions parlementaires issues des travaux d’évaluation et de contrôle dont le Parlement s’honore. Il tire notamment les conclusions des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne et du Conseil d’État, en conférant à l’avis de la CNCTR un caractère contraignant. Il met à jour les moyens dont disposent les services de renseignement pour faire face à l’arrivée de la 5G et, demain, des communications satellitaires, et préserver ainsi leurs capacités opérationnelles. Il leur donne également les moyens, grâce à un dispositif de conservation des données pour la recherche et développement, de bâtir des outils souverains pour être plus précis, plus efficaces, plus indépendants. Il offre de nouveaux outils automatisés pour aider à détecter précocement une menace aux signaux faibles émanant d’individus non connus, dont le processus de radicalisation et de passage à l’acte est rapide et de plus en plus autonome. Il renforce enfin significativement l’encadrement des services de renseignement en codifiant la façon dont ceux-ci peuvent s’échanger des informations et en consacrant le rôle de la CNCTR et du groupement interministériel de contrôle.

J’ai la conviction que l’équilibre entre préservation des libertés publiques et protection de la sécurité de nos concitoyens n’est pas une faiblesse, mais la condition même de l’efficacité et de la victoire finale dans la lutte que nous menons notamment contre le terrorisme. Rappelons-nous que les régimes autoritaires ne sont pas protégés contre ce phénomène, que l’arbitraire nourrit la violence et sape la légitimité et l’adhésion à la nation et à ses institutions. L’efficacité du renseignement est la condition de la survie de la démocratie. D’abord, parce qu’elle doit résister à ceux – terroristes, narcotrafiquants, États étrangers, organisations criminelles de toutes sortes… – qui veulent l’influencer, la piller, la détruire. Ensuite, parce que la résilience de la population n’est pas infinie et que cette dernière attend, à raison, de l’État qu’il la protège. Une démocratie qui ne se protège pas par l’anticipation s’effondre.

Je ne veux pas conclure sans exprimer la reconnaissance de la représentation nationale aux services de renseignement et à ceux qui concourent à leur mission. Membre de la délégation parlementaire au renseignement, j’ai l’honneur de connaître leurs visages : je les ai vus, sur le territoire national ou à l’étranger. Je sais le poids si particulier que fait peser sur leurs épaules la responsabilité unique de protéger les Françaises et les Français. Je sais également que, lorsqu’ils tombent, c’est dans le même anonymat que celui dans lequel ils ont exercé leur mission, humilité suprême de leur engagement. Alors je leur redis notre reconnaissance, car ils sont le rempart de notre démocratie.

M. Jean-Michel Jacques, rapporteur pour avis de la commission de la Défense nationale et des forces armées. Je souhaite mettre en lumière la contribution essentielle du ministère des Armées à la politique publique du renseignement et, plus largement, à notre sécurité nationale.

Le contexte sécuritaire actuel est bien connu de tous : c’est celui de la guerre hybride, qui fait du continuum sécurité-défense un enjeu plus que jamais crucial pour la sécurité de nos concitoyens. La ministre des Armées le rappelait le 1er février dernier à Orléans, « le terrorisme est la menace la plus meurtrière à laquelle nous faisons face aujourd’hui ». L’ensemble du ministère des Armées s’est mobilisé et adapté pour faire face à une menace globale, en s’engageant dans les opérations extérieures Chammal, au Levant, et Barkhane, au Sahel, sur le territoire national, dans le cadre de l’opération Sentinelle, ou dans les nouveaux champs de conflictualité, comme le cyber et la lutte informationnelle.

Si le terrorisme représente la première menace, la politique publique du renseignement n’a pas pour seule finalité la prévention des actes terroristes. Elle vise aussi à assurer l’indépendance nationale et la défense des intérêts majeurs de la politique étrangère, économique, industrielle et scientifique de la France, d’une part, et d’autre part, à prévenir les atteintes à la forme républicaine des institutions et à lutter contre la criminalité, la délinquance organisée et la prolifération d’armes de destruction massive.

À cet égard, j’aimerais insister sur l’action de services de renseignement peut-être moins connus du grand public que ne le sont la DGSI et la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) : la direction du renseignement et de la sécurité de la défense (DRSD) et la direction du renseignement militaire (DRM). La première agit dans le domaine de la contre-ingérence des forces et de la contre-ingérence économique ; la seconde fournit des renseignements d’intérêt militaire aux forces en opération et éclaire les décisions des autorités politiques et militaires. J’aimerais aussi insister sur l’action d’un autre service du ministère des Armées, le commandement de la cyberdéfense (COMCYBER), dont la mission est de protéger les systèmes d’information des armées et de conduire des opérations militaires de cyberdéfense. Il importe que nos services de renseignement, ceux du ministère des Armées comme ceux des autres ministères, notamment du ministère de l’Intérieur, disposent de moyens efficaces pour mener leur action.

Consolider l’équilibre trouvé par le législateur en 2015 et renforcer l’efficacité de nos services, tel est bien le sens du projet de loi qui nous est présenté, ce dont je me réjouis.

Pour conclure, je souhaite rendre un hommage appuyé à nos agents des services de renseignement civils et militaires. Ils agissent dans l’ombre, avec abnégation, pour la sécurité de nos concitoyens. Soyons leurs fervents défenseurs et n’oublions jamais ceux qui sont morts pour la France, parfois dans l’anonymat !

M. Jean-François Eliaou. Dans le cadre d’une sortie maîtrisée de l’état d’urgence instauré en 2015 à la suite des attentats terroristes meurtriers du 13 novembre de la même année, la loi SILT a permis de mettre en œuvre d’importantes dispositions de police administrative pour prévenir les actes terroristes. La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, adoptée après les attentats de janvier 2015 visant Charlie Hebdo, a permis la mise en œuvre, à titre expérimental, de la technique de renseignement par traitement automatisé, dite technique de l’algorithme, pour les seuls besoins de la lutte antiterroriste.

Le Parlement a souhaité réévaluer la pertinence et l’efficacité de ces mesures et de ces outils, avec le souci permanent de maintenir un équilibre entre les libertés publiques et individuelles, d’une part, et, d’autre part, la nécessité de protection de nos concitoyens. Les dispositions précitées ont fait l’objet d’un contrôle parlementaire particulièrement renforcé, qui a donné lieu à plusieurs rapports, ce dont il faut se féliciter.

En juin 2020, nos collègues Loïc Kervran, Jean-Michel Mis et Guillaume Larrivé ont évalué la loi de 2015 relative au renseignement ; ils ont conclu à la nécessité de proroger la technique de l’algorithme, compte tenu des résultats très prometteurs obtenus en matière de détection des individus dangereux et du degré de menace qu’ils représentent, déterminé en fonction de leur comportement et de leurs contacts.

En décembre 2020, notre présidente, Yaël Braun-Pivet, et nos collègues Raphaël Gauvain et Éric Ciotti ont évalué la mise en œuvre des articles 1er à 4 de la loi SILT ; ils ont abouti à une conclusion également positive sur l’efficacité des mesures prévues, ainsi que sur leur utilisation proportionnée et adaptée par l’autorité administrative. Tout en appelant à la pérennisation de ces quatre articles, leur rapport d’information propose quelques modifications et ajustements, dont certains sont repris par le projet de loi que nous examinons. Le ministre de l’Intérieur a également rappelé à notre Commission que la France reste exposée à une menace terroriste très forte, comme le démontrent les récents attentats islamistes.

Dans le cadre de la lutte antiterroriste, ces propositions visent à maintenir dans le code de la sécurité intérieure les dispositions issues de la loi SILT, d’une part, et, d’autre part, à les modifier et à les compléter. Elles consistent notamment à élargir le champ d’application de la fermeture des lieux de culte aux locaux indépendants et à renforcer les dispositions relatives aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, en prolongeant jusqu’à vingt-quatre mois la surveillance des individus sortis de prison et condamnés pour terrorisme. Bien entendu, ces renouvellements sont subordonnés à l’existence d’éléments nouveaux et complémentaires. Je sais que cette mesure suscitera un débat parmi nous. Le groupe majoritaire sera en soutien, car nous ne pouvons pas relâcher la surveillance d’individus qui peuvent rester dangereux, d’autant moins que de nombreuses personnes condamnées à des peines lourdes pour des faits de terrorisme sortiront de prison dans les trois ans à venir.

L’article 5 du présent projet de loi, qui vise à introduire dans le code de procédure pénale une mesure judiciaire de prévention de la récidive et de réinsertion, me semble également essentiel. Il répond aux attentes des personnes que nous avons auditionnées et à la nécessité de protection de nos concitoyens.

Concernant le renseignement, les mesures proposées par le Gouvernement encadrent significativement les échanges d’informations entre les services, ainsi que les possibilités de recherche et de développement. Les articles 12 et 13 pérennisent et étendent la technique de l’algorithme.

Une part importante du volet relatif au renseignement vise à encadrer et à sécuriser légalement l’obtention, l’échange et l’utilisation des communications satellitaires. La technique d’interprétation des flux de données transitant par des myriades de petits satellites en cours de déploiement fait l’objet d’une expérimentation qui prendra fin le 31 juillet 2025, avec remise d’un rapport du Gouvernement au Parlement six mois avant l’échéance. Ce volet est complété par un renforcement du contrôle préalable de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement et par une communication facilitée, mais strictement encadrée, entre l’autorité judiciaire et les services de renseignement habilités.

Ce texte me semble complet, opérationnel et équilibré. Il apporte des réponses techniques et une sécurité juridique aux services sur le terrain, tout en maintenant un équilibre entre la protection de la France et des Français et le respect de nos libertés. Le groupe La République en Marche proposera quelques ajustements au texte, en lien avec nos rapporteurs, et le votera.

M. Guillaume Larrivé. J’aimerais dire quelques mots de l’état d’esprit dans lequel le premier groupe d’opposition aborde ces débats.