rapport d'enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre

RAPPORT

FAIT

Au nom de la commission d’enquête (1)

relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques

et les doctrines de maintien de l’ordre

Président

M. Jean-Michel FAUVERGUE,

Rapporteur

M. Jérôme LAMBERT,

Députés.

(1) La composition de cette commission d’enquête figure au verso de la présente page.

La commission d’enquête est composée de : M. Jean-Michel Fauvergue, président ; M. Jérôme Lambert, rapporteur ; MM. Philippe Michel-Kleisbauer, Christophe Naegelen, Bruno Questel, Jean-Louis Thiériot, vice-présidents ; Mmes Valérie Bazin-Malgras, Aude Bono-Vandorme, M. Thomas Gassilloud, Mme Alice Thourot, secrétaires ; MM. Xavier Batut, Ugo Bernalicis, Florent Boudié, Mmes Coralie Dubost, Isabelle Florennes, Camille Galliard-Minier, M. Fabien Gouttefarde, Mmes Marietta Karamanli, Brigitte Kuster, M. Didier Le Gac, Mme Constance Le Grip, MM. Jean-François Mbaye, Nicolas Meizonnet, Ludovic Mendes, Stéphane Peu, Mme Cécile Rilhac, MM. Thierry Solère, Aurélien Taché, Mme Laurence Vanceunebrock, M. Charles de la Verpillière, membres.

SOMMAIRE

Pages

1. Avant-propos de M. le Président Jean-Michel Fauvergue
2. I. Les manifestations récentes se caractérisent par une violence plus visible, à laquelle répond le durcissement du cadre juridique applicable
3. A. L’évolution des manifestations et des profils de leurs participants s’est accompagnée d’une visibilité accrue des violences
4. 1. Même si les manifestations « traditionnelles » continuent d’exister, elles sont concurrencées par une multiplication des formes atypiques de contestation
5. a. Il existe deux types d’opérations de maintien de l’ordre
6. b. La persistance de manifestations « traditionnelles », plus souvent confrontées à la violence
7. c. La banalisation de nouvelles formes de contestation
8. 2. Certaines manifestations sont marquées par la généralisation de la présence de participants violents
9. a. La violence pendant les manifestations n’est pas un phénomène nouveau…
10. b. … mais la présence d’individus violents lors de manifestations se fait plus courante
11. 3. La captation vidéo et les réseaux sociaux rendent ces violences plus visibles
12. B. Dans un contexte marqué par une inflation du nombre de manifestations, des tensions grandissantes avec les forces de l’ordre apparaissent
13. 1. Toujours plus nombreuses, les manifestations mobilisent intensivement les forces de l’ordre
14. a. Des chiffres en nette augmentation
15. b. Des effectifs fortement sollicités
16. 2. Les tensions observées dans certaines opérations fragilisent les relations entre les forces de l’ordre et la population
17. a. Les prétendues « violences policières » peuvent faire l’objet de recours
18. b. Une augmentation inquiétante du nombre de fonctionnaires et militaires blessés
19. C. Une réponse administrative et judiciaire susceptible de porter atteinte à la liberté de manifester
20. 1. Le renforcement des mesures visant à prévenir l’existence de troubles à l’ordre public
21. a. Une conception libérale du droit de manifester aujourd’hui remise en question
22. b. Le recours potentiellement abusif aux contrôles d’identité, aux fouilles et confiscations d’objets
23. 2. Un cadre répressif fondé sur le développement des sanctions pénales
24. a. La pluralité des incriminations contraventionnelles et délictuelles applicables
25. b. L’augmentation corrélative des condamnations pénales
26. II. Les stratégies actuelles de maintien de l’ordre sont confrontées à des échecs opérationnels que le Schéma national du maintien de l’ordre a pour but de surmonter
27. A. La mobilisation d’unités non spécialisées et l’utilisation d’armes potentiellement inadaptées fragilisent les opérations de maintien de l’ordre les plus délicates
28. 1. En principe confiées à des unités spécialisées, certaines opérations de maintien de l’ordre nécessitent de faire appel à d’autres unités moins bien formées
29. a. Les spécificités du maintien de l’ordre ont conduit les pouvoirs publics à le confier à des unités spécialisées
30. b. Réduit il y a plusieurs années, le nombre d’unités spécialisées ne permet plus de répondre aux besoins des autorités
31. c. D’autres unités sont parfois associées au maintien de l’ordre, ce qui peut entraîner de graves incidents
32. d. Ces unités sont encadrées par une chaîne de commandement qui mériterait d’être améliorée
33. 2. Les unités chargées du maintien de l’ordre bénéficient de formations initiales et continues qu’il convient de renforcer
34. a. Les unités spécialisées sont formées au maintien de l’ordre mais ne parviennent pas toujours à remplir leurs obligations de formation continue
35. b. Les unités non spécialisées dans le maintien de l’ordre demeurent insuffisamment formées à ses spécificités
36. c. L’ensemble des unités doivent être régulièrement formées au respect des exigences déontologiques
37. 3. La violence de certaines manifestations rapproche les forces de l’ordre des manifestants et peut nécessiter de recourir à la force, dans un cadre juridique contraignant
38. a. Le principe cardinal de maintien à distance des manifestants n’est pas toujours applicable
39. b. Le recours à la force fait l’objet d’un encadrement juridique strict
40. c. Le recours au LBD dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre ne paraît pas nécessairement pertinent
41. d. L’efficacité des canons à eau pour disperser les manifestants doit inciter les pouvoirs publics à y recourir davantage pour les manifestations les plus violentes
42. e. La technique controversée de l’encerclement
43. B. Les difficultés à identifier, isoler et interpeller les éléments perturbateurs compliquent leur poursuite devant la justice
44. 1. Les difficultés rencontrées pour sanctionner les auteurs de violences fragilisent l’action des forces de l’ordre
45. a. Parfois nécessaire, l’interpellation des individus violents durant les manifestations ne doit pas nuire aux opérations de maintien de l’ordre
46. b. L’interpellation a posteriori des auteurs de violence est à privilégier
47. 2. Plusieurs solutions existent ou devraient exister pour favoriser le recueil de preuves et mieux sanctionner les auteurs de violences
48. a. Renforcer le rôle clé du renseignement
49. b. Généraliser le recours aux caméras piétons
50. c. Mettre en place un cadre juridique sécurisant pour l’utilisation des drones
51. d. Utiliser les produits de marquage synthétique
52. C. Les solutions apportées par le schéma national du maintien de l’ordre : entre progrès, risques et insuffisances
53. 1. Le schéma national du maintien de l’ordre apporte des solutions demandées de longue date, notamment par les parlementaires
54. a. La modernisation du dispositif de sommations
55. b. Une meilleure information des manifestants
56. 2. Une problématique persistante : la place des journalistes et des observateurs
57. a. Un rôle essentiel compromis par les violences dont les journalistes et les observateurs sont parfois victimes
58. b. Les dispositions du schéma national du maintien de l’ordre demeurent insuffisantes pour garantir leur protection
59. 3. La présence de magistrats dans la salle de commandement : un risque de confusion ?
60. III. Le renforcement du contrôle des opérations de maintien de l’ordre s’avère indispensable afin de restaurer la confiance entre la population et les forces de l’ordre
61. A. Les interrogations entourant l’action des inspections générales soulignent la nécessité d’une reforme des organes de contrôle administratif interne
62. 1. L’organisation et le fonctionnement des corps d’inspection administratifs soulèvent des critiques
63. a. L’activité croissante de l’IGPN et de l’IGGN depuis les manifestations des Gilets jaunes
64. b. Une action de contrôle interne des forces de l’ordre confrontée à des critiques
65. 2. Les modèles étrangers peuvent être une source d’inspiration pour la réforme annoncée de l’IGPN et de l’IGGN
66. a. La diversité des modèles d’inspection interne en Europe : les exemples britannique et espagnol
67. b. Plusieurs pistes de réforme des inspections générales sont aujourd’hui envisageables
68. B. La nécessaire rénovation du traitement judiciaire du maintien de l’ordre
69. 1. Une judiciarisation du maintien de l’ordre à deux vitesses
70. a. L’accélération de la judiciarisation des auteurs de violences survenues au cours des manifestations
71. b. La complexité du contrôle judiciaire opéré sur l’action des forces de l’ordre
72. 2. Les pistes d’amélioration du traitement judiciaire des violences illégitimes au cours des opérations de maintien de l’ordre
73. a. Garantir l’identification des forces de l’ordre au cours de leurs interventions par le port visible du numéro RIO
74. b. Renforcer l’impartialité et l’efficacité des suites judiciaires données aux plaintes contre les membres des forces de l’ordre
75. C. Favoriser les réflexions transversales sur le maintien de l’ordre dans une optique inclusive
76. 1. Un large cadre de concertation afin d’appréhender tous les enjeux
77. a. Privilégier une approche pluridisciplinaire
78. b. Réussir le rendez-vous du « Beauvau de la sécurité »
79. 2. Une ouverture au-delà de nos frontières
80. a. Étudier les méthodes et les dispositifs mis en place à l’étranger
81. b. Mener un dialogue à l’échelle européenne
82. EXAMEN du rapport
83. Synthèse des propositions
84. Contributions
85. I. Contribution présentée par Mme Marietta Karamanli, au nom du groupe socialistes et apparentés
86. II. Contribution présentée par M. UGO BERNALICIS
87. I. Des effectifs spécialisés dans la gestion des manifestations
88. ➢ Garantir la spécialisation des effectifs déployés lors de manifestations
89. ➢ Assurer une formation dédiée à la gestion des manifestations
90. ➢ Renforcer la continuité des savoirs par la formation continue et le retour d’expérience
91. II. Un équipement dédié, adapté et légitime à la gestion des manifestations
92. ➢ Changer le paradigme de la militarisation du maintien de l’ordre
93. ➢ Renforcer la visibilité et la compréhension de la posture des effectifs déployés en manifestation à destination du public et des manifestants
94. III. Une communication au cœur de la gestion des manifestations
95. ➢ La communication en amont, au cours et a posteriori de la manifestation
96. ➢ La communication dans le cas de l’usage de la force
97. ➢ La clarification des échanges avec les autorités judiciaires
98. III. Contribution présentée par M. Christophe Naegelen
99. ANNEXE
100. Comptes rendus des auditions ()

Avant-propos de M. le Président Jean-Michel Fauvergue

Le maintien de l’ordre répond à un équilibre subtil :

– la protection d’une liberté fondamentale : celle de manifester pour défendre un droit, un idéal, une opinion,

– la préservation de l’intégrité physique des manifestants,

– la défense des personnes et des biens, potentiels victimes ou dommages collatéraux d’un trouble à l’ordre public qui pourrait résulter de cette action de manifester sur la voie publique,

– la préservation de celles et ceux qui sont en charge du maintien et du rétablissement de l’ordre public.

Le dialogue avec les organisateurs de manifestation, notamment les organisations syndicales, a longtemps été au cœur du succès d’un maintien de l’ordre sans violence, ou avec un recours très limité aux actions dynamiques des forces de sécurité intérieure.

Ces dernières années, deux facteurs ont compliqué les opérations de maintien de l’ordre et ont, à plusieurs reprises, altéré le droit de manifester des participants les plus pacifiques :

– l’émergence de groupes de casseurs, d’extrémistes et autres black blocs organisés, préparés et venus pour générer de la violence, contre les institutions et celles et ceux qui sont en charge de leur défense,

– plus spécifiquement avec le mouvement des Gilets jaunes, l’absence d’interlocuteurs expérimentés identifiés pour mettre en œuvre l’exercice du droit de manifester dans de bonnes conditions.

De nombreux policiers et gendarmes ont été pris pour cible délibérément par des éléments incontrôlés, de la manière la plus violente, faisant des milliers de blessés, dont certains très gravement atteints.

Face aux débordements et dans un contexte social difficile, des comportements inadaptés ont été constatés au sein des forces de l’ordre. Des actes isolés et illégitimes ont fait l’objet de procédures et de sanctions judiciaires et/ou administratives. Des enquêtes sont encore en cours d’instruction.

Si je ne peux cautionner le terme de « violence policière », qui renvoie à une traduction systémique d’un comportement déviant, nous souhaitons, avec Monsieur le Rapporteur et nos collègues membres de cette commission, que les violences illégitimes commises au sein des forces de l’ordre fassent systématiquement l’objet d’enquêtes et de poursuites adéquates.

Par ailleurs, dans une société de l’image, que chacun peut visionner, que chacun peut capter à l’aide d’un simple téléphone et distribuer sans filtre sur les réseaux sociaux, le décalage entre le temps médiatique et le temps judiciaire est ressenti comme une inaction, voire une injustice, incompréhensibles par une grande partie de nos concitoyens.

Le rôle de notre commission a été, entre autres, de mettre en exergue cette complexité en tentant de rapprocher les points de vue et de réconcilier des parties qui, depuis trop longtemps, campent sur leurs positions sans remise en cause.

Très complémentaire du nouveau schéma national du maintien de l’ordre, le présent rapport offre de nombreuses autres pistes au pouvoir exécutif.

Il ouvre la voie à des réflexions à mener :

– une accréditation administrative des observateurs (reconnus par la jurisprudence européenne) suggérée par Monsieur le Rapporteur,

– une évolution de l’Inspection générale de la police nationale et de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale,

– le dépaysement des enquêtes sur les violences illégitimes (suggestion qui me semble plus réaliste que la saisine inconditionnelle d’un juge d’instruction),

– et bien d’autres propositions qu’il s’agira d’adapter avec pragmatisme, en restant éloignés de passions dogmatiques, à la recherche de la concorde nécessaire entre la population et ses forces de sécurité.

Le travail de cette commission que j’ai eu l’honneur de présider a été particulièrement riche. Qu’il me soit permis de remercier tous ses membres avec une pensée chaleureuse pour les membres du bureau. Monsieur le Rapporteur n’a pas eu la tâche facile en prenant ses fonctions en cours de commission d’enquête : j’ai pu apprécier son ouverture d’esprit et son objectivité dans nos travaux communs.

MESDAMES, MESSIEURS,

Le droit de manifester est un principe constitutionnel garanti par l’article X de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Ancrée de longue date dans notre histoire, cette liberté s’exerce dans le respect des règles de l’État de droit qui assurent une conciliation subtile entre l’expression libre des opinions et la préservation de l’ordre public.

La multiplication de la fréquence des manifestations depuis celles contre la « loi Travail » de 2016, ainsi que la généralisation de formes de contestation « atypiques », à l’instar des manifestations hebdomadaires des Gilets jaunes en 2018-2019, ou l’émergence de « zones à défendre » (ZAD) ont bouleversé les équilibres préétablis en complexifiant l’action de la police et de la gendarmerie. Cependant, les phénomènes de violence émaillant certaines opérations de maintien de l’ordre ne sont pas inédits. Néanmoins, ils bénéficient désormais d’une médiatisation permanente et instantanée, faisant régulièrement apparaître, sans aucun filtre, des images de chaos, étayées par le nombre croissant de dégradations et de personnes grièvement blessées, manifestants, policiers et parfois simples badauds. L’influence décisive de l’image exacerbe de façon brutale et concrète les tensions qui traversent notre société. Ces images ont également pour effet de développer un certain sentiment de défiance entre une partie de l’opinion publique et les forces de l’ordre.

Ce constat, qui a motivé la création de cette commission d’enquête à la demande du groupe Socialistes et apparentés en juillet 2020, est plus que jamais d’actualité. La publication en septembre dernier du schéma national du maintien de l’ordre (SNMO), et les réactions qu’elle a suscitées dans un contexte marqué par l’adoption par l’Assemblée nationale de la proposition de loi relative à la sécurité globale, puis l’ouverture annoncée au premier semestre 2021 de la concertation prévue dans le cadre du « Beauvau de la sécurité » soulignent l’importance fondamentale d’une réflexion parlementaire sur ce sujet.

Il apparaît ainsi indispensable de dresser un bilan des doctrines, de la déontologie et des pratiques du maintien de l’ordre, plus de cinq ans après le rapport rendu par la commission d’enquête « chargée d’établir un état des lieux et de faire des propositions en matière de missions et de modalités du maintien de l’ordre » présidée par M. Noël Mamère et dont M. Pascal Popelin était le rapporteur. À la suite du drame de Sivens, qui avait coûté la vie de Rémi Fraisse, ce rapport avait pertinemment éclairé les enjeux entourant la doctrine française de maintien de l’ordre et esquissé des pistes de réformes envisageables, tant sur le plan opérationnel que juridique. Force est de constater que ce rapport et ses propositions n’avaient pourtant guère retenu l’attention du gouvernement.

Dans le contexte actuel, il demeure capital de poursuivre la réflexion autour de ces problématiques, au moment où l’action des forces de sécurité fait l’objet d’interrogations majeures, y compris au plus haut sommet de l’État, voire parfois de critiques sévères, pour lesquelles des réponses claires et circonstanciées sont attendues par l’opinion publique.

Alors que, dans certains contextes, maintenir l’ordre paraît de plus en plus délicat, les missions essentielles qu’accomplissent policiers et gendarmes en la matière doivent être analysées avec recul et précision, sans céder à la tentation du relativisme ou de la caricature. Le travail réalisé par la commission d’enquête, au travers des 46 auditions qu’elle a menées entre septembre et décembre 2020, a précisément visé à comprendre la nature des opérations de maintien de l’ordre survenues au cours de ces dernières années, en étudiant le rôle des forces de l’ordre et les moyens d’action auxquels elles recourent afin de garantir simultanément l’exercice du droit de manifester et le respect de l’ordre public. La commission d’enquête a tenu, sous l’impulsion de son Président et de ses deux rapporteurs successifs – Mme George Pau-Langevin, puis, à compter du 25 novembre 2020, M. Jérôme Lambert –, à entendre le point de vue de l’ensemble des parties prenantes. Ses travaux lui ont donné de nombreuses occasions d’exprimer sa reconnaissance à l’ensemble des membres des forces de l’ordre pour les missions qu’ils remplissent jour après jour, dans des conditions souvent très délicates. Si la Commission prend en considération des problèmes d’organisation et de moyens ou d’erreurs individuelles, c’est pour proposer des évolutions destinées à les corriger.

Le présent rapport fait état de l’évolution des manifestations depuis 2015 et de la visibilité accrue des violences, qui se sont accompagnées d’un renforcement du cadre administratif et judiciaire, au risque de fragiliser l’équilibre nécessaire à l’exercice du droit de manifester. À l’épreuve de tensions croissantes, les stratégies opérationnelles mises en œuvre par les forces de l’ordre paraissent perfectibles, qu’il s’agisse des objectifs poursuivis ou des techniques utilisées. En outre, la nécessité d’un contrôle de leur action à la fois efficace, pertinent et impartial peut justifier pleinement l’engagement d’une réforme de leur traitement judiciaire et du fonctionnement des corps internes d’inspection.

Votre rapporteur considère que les travaux de la commission d’enquête peuvent utilement contribuer aux réflexions actuellement engagées sur la modernisation de la doctrine et des pratiques du maintien de l’ordre. Au travers de trente-cinq recommandations, ils dressent des perspectives d’évolution qu’il conviendra d’approfondir afin de garantir de façon optimale la liberté de manifestation et la préservation de l’ordre public. C’est à cette condition exigeante que pourra se maintenir, voire parfois se rétablir, la relation de confiance entre tous les citoyens et les forces de l’ordre.

I. Les manifestations récentes se caractérisent par une violence plus visible, à laquelle répond le durcissement du cadre juridique applicable

Si la violence en manifestation n’est pas un phénomène apparu récemment, l’évolution des formes de contestation se traduit aujourd’hui par un regain de tensions entre les forces de l’ordre et les manifestants – ou, souvent, entre les forces de l’ordre et des individus bien distincts de ceux-ci, qui profitent de ces événements pour commettre des dégradations et des délits – dans un contexte marqué par une forte médiatisation des opérations de maintien de l’ordre et une prévalence inédite de l’image. Ces évolutions récentes ont conduit les pouvoirs publics à adapter le cadre juridique de la manifestation, au risque de restreindre dans les faits, parfois par des formes de dissuasion, la liberté de manifester.

A. L’évolution des manifestations et des profils de leurs participants s’est accompagnée d’une visibilité accrue des violences

De nombreuses manifestations au sens classique du terme – une déclaration en préfecture, des organisateurs, un cortège – ont lieu régulièrement en France, mais ces dernières années sont marquées par la généralisation de manifestations jusqu’alors atypiques, comme l’a montré le mouvement des Gilets jaunes, qui s’est traduit par la multiplication d’événements à caractère plus ou moins spontané, sans organisateur, sans déclaration et, donc, sans concertation avec les autorités. En parallèle, les manifestations « traditionnelles » semblent de plus en plus souvent être « infiltrées » par des individus violents, dont la présence est souvent sans aucun rapport avec l’objectif revendicatif de la manifestation, et qui nuisent à l’organisation de l’évènement, à la sécurité des participants et à leur droit de manifester pacifiquement.

1. Même si les manifestations « traditionnelles » continuent d’exister, elles sont concurrencées par une multiplication des formes atypiques de contestation

a. Il existe deux types d’opérations de maintien de l’ordre

L’instruction du 21 avril 2017 relative au maintien de l’ordre public par la police nationale ([1]) définit le maintien de l’ordre comme « l’ensemble des opérations de police administrative et judiciaire mises en œuvre avec des policiers regroupés en unités d’importance très variable, à l’occasion d’actions organisées ou spontanées, hostiles ou bienveillantes, violentes ou pacifiques, à caractère revendicatif ou festif se déroulant sur la voie publique ou dans les lieux publics ».

Elle distingue deux types d’opérations :

– les services d’ordre public, qui nécessitent de mettre à disposition policiers et gendarmes « pour faire face à des actions collectives sur la voie publique ou dans les lieux publics, à caractère pacifique, festif, sportif ou culturel » présentant un risque faible de trouble à l’ordre public. L’objectif principal de ces opérations est de garantir l’exercice des libertés individuelles et collectives tout en les régulant ;

– les opérations de maintien et de restauration de l’ordre public, qui mobilisent policiers et gendarmes à l’occasion d’actions inopinées ou programmées. Ces actions sont de deux natures : soit elles présentent un risque a priori de violences ou de débordement, soit elles « constituent des atteintes à l’ordre public (violences, dégradations) ou ont des conséquences sur l’ordre public (crises majeures d’origine criminelle ou accidentelle) ». Ces opérations visent, non plus à garantir l’exercice du droit de manifester, mais à rétablir l’ordre public et à interpeller les auteurs de violences.

b. La persistance de manifestations « traditionnelles », plus souvent confrontées à la violence

De nombreuses manifestations « traditionnelles » ont lieu chaque année en France, à l’initiative des centrales syndicales, des organisations politiques ou associatives. Elles se caractérisent le plus souvent par un « carré de tête » dans lequel figurent des personnalités publiques, suivi de manifestants encadrés par des membres des services d’ordre des organisateurs, qui défilent d’un point de départ vers un point d’arrivée, dans le cadre d’un parcours déposé en préfecture et négocié avec les pouvoirs publics. Les forces de l’ordre se positionnent sur les abords et peuvent également assurer une présence tout au long du parcours de la manifestation.

Ce modèle, pensé pour assurer la sécurité de la manifestation, et garantir aux participants leur liberté de manifester, structure les mouvements de foule et limite aussi les risques d’incidents en marge de l’évènement. Les organisations syndicales et leurs services d’ordre, particulièrement rompus aux techniques du maintien de l’ordre, savent comment orienter les manifestants. Comme l’observait M. Benjamin Daubigny, directeur départemental adjoint de la sécurité publique de l’Aube, « les diverses organisations syndicales ont pour habitude de structurer leurs mouvements et leurs manifestations en les déclarant en bonne et due forme, conformément à la loi, et en établissant des services d’ordre internes, plus ou moins efficients et visibles, mais qui ont toujours constitué […] des relais avec la population. » ([2])

Ces manifestations sont néanmoins parfois infiltrées par des individus violents, qui peuvent profitent des écarts qui se créent au sein du défilé entre les manifestants pour s’y introduire et s’y organiser, voire se positionner en tête de cortège pour être davantage visibles des médias couvrant l’évènement. Dans les deux cas, les services d’ordre sont débordés par ces individus qui se mêlent d’abord discrètement aux manifestants, avant de dissimuler leur visage au moment de commettre des infractions.

Les événements du 1er mai 2018 à Paris sont caractéristiques de ce type d’infiltration. Selon M. Michel Delpuech, ancien préfet de police, alors que la manifestation traditionnelle, déclarée et encadrée par les services d’ordre des centrales syndicales, réunissait 20 000 personnes, « plus de 14 500 personnes qui n’adhéraient pas au dispositif classique et voulaient s’affranchir de toute contrainte, y compris du service d’ordre des syndicats, [se sont rassemblées en tête de cortège]. C’est là que s’étaient glissés les black blocs ([3]) qui en ont pris la tête. À leur arrivée, ils ne sont pas black blocs, ils le deviennent en se grimant pendant l’événement » ([4]).

Des black blocs lors de la manifestation du 1er mai 2018, à Paris

Source : Thomas Samsun – Agence France-Presse

L’année 2016 et les manifestations contre la « loi travail » semblent représenter un tournant pour le maintien de l’ordre dans un cadre « classique » de manifestations déclarées, des black blocs s’étant, pour la première fois, imposés en tête de cortège. Selon M. Loïc Travers, secrétaire administratif général d’Alliance Police Nationale, « on constate à partir de ce moment-là une aggravation des blessures et le nombre de blessés explose. À l’époque, 600 policiers ont été blessés sur une période très courte de trois mois. En outre, le contact systématique a commencé de devenir la règle. » ([5])

Les manifestants présents venus simplement pour défiler et défendre leurs idées, souffrent du climat dans lequel se déroulent ces manifestations. Mme Céline Verzeletti, secrétaire confédérale de la Confédération générale du travail (CGT), constate que « la façon dont le maintien de l’ordre est organisé ne permet pas de manifester en toute sécurité et liberté ; tout au contraire, elle pourrait dissuader des personnes de venir manifester. En cela, il s’agit d’une atteinte à la liberté de manifester. » ([6])

Outre la présence des black blocs, et d’autres individus cherchant seulement à profiter de l’événement pour commettre des délits (tels que des vols à l’occasion de pillages), la recrudescence de ces violences peut s’expliquer par un affaiblissement de l’encadrement de ces manifestations. Les services d’ordre des centrales syndicales sont désormais moins importants qu’auparavant, et donc moins capables de dissuader les auteurs de violences. M. Jérôme Foucaud, directeur de l’ordre public et de la circulation (DOPC) à la préfecture de police, a précisé à la commission d’enquête qu’ils « regroupent au maximum 150 à 200 personnes, ce qui ne permet pas la même régulation » qu’autrefois ([7]).

En outre, la coopération entre les forces de l’ordre et les services d’ordre des centrales syndicales s’est fragilisée. L’absence d’un contact permanent lors des manifestations entre les forces de l’ordre et les organisateurs a été regrettée par les représentants des centrales syndicales, pour lesquels une continuité dans l’échange permettrait de résoudre des difficultés survenant sur le parcours. Comme l’explique M. David Dugue, secrétaire confédéral de la CGT, une manifestation « peut s’arrêter brutalement puis redémarrer, un espace se crée et des véhicules en profitent pour passer. Une continuité dans l’échange permettrait de savoir qu’en tournant place de la Bastille, un décrochage a eu lieu, que la population est entrée dans la manifestation ou que des voitures sont passées […] Souvent, nos services d’ordre ou d’organisation assurent le virage par une chaîne humaine. Cela peut poser des problèmes parce qu’ils ne sont pas gardiens de l’ordre. » ([8])

Cette augmentation de la violence pourrait également s’expliquer par un contexte socio-économique et politique plus tendu, qui ne permet pas toujours aux organisations syndicales, politiques ou associatives, d’obtenir gain de cause dans leur rapport de force avec les pouvoirs publics, et conduit les manifestants les plus radicaux à se détourner de cette forme d’expression de la revendication. Selon M. Emmanuel Blanchard, maître de conférences au département de science politique de l’Université de Versailles-Saint-Quentin et à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye, « le cortège discipliné tenait bien davantage à la force des syndicats et au mouvement social qu’aux techniques d’un maintien de l’ordre largement délégué aux services d’ordre syndicaux. Un tel niveau d’autocontrainte dans les cortèges et dans les manifestations s’entendait uniquement lorsque les centrales syndicales étaient en mesure d’obtenir au moins partiellement satisfaction aux revendications du moment. » ([9])

Qu’elles qu’en soient les raisons, l’affaiblissement de cette forme de contestation se traduit par celui du droit de manifester pacifiquement, ce qui n’est pas acceptable.

c. La banalisation de nouvelles formes de contestation

Ces dernières années sont également marquées par la banalisation de nouvelles formes de manifestations déstructurées, non déclarées, sans organisateur et sans revendications claires.

De nombreuses manifestations ne respectent aujourd’hui plus les règles, notamment de déclaration préalable. Selon M. Didier Lallement, préfet de police, environ 17 % des manifestations parisiennes n’avaient pas, en 2019, fait l’objet d’une déclaration préalable auprès de la préfecture de police ([10]), déclaration pourtant obligatoire ([11]).

Certains mouvements spontanés, comme les « marches blanches » ou les événements émotionnels en réaction à une actualité internationale, ne suscitent généralement pas de difficulté particulière.

Toutefois, lorsque les mouvements revendicatifs dégénèrent, il peut être gênant pour les forces de l’ordre de ne pas disposer d’un interlocuteur en leur sein. L’absence d’organisateur empêche en effet les pouvoirs publics de mettre en œuvre une stratégie concertée d’encadrement des manifestations, ce qui nuit in fine aux manifestants eux-mêmes. Selon M. Michel Delpuech, « aucun interlocuteur des Gilets jaunes ne s’est déclaré [auprès de la préfecture de police, lors des manifestations organisées dans le cadre de ce mouvement]. Nous avons fait quelques tentatives. Mes équipes ont passé un temps fou à essayer d’accrocher telle ou telle personne, mais celle-ci déclarait une manifestation à tel endroit et elle se produisait ailleurs. Ne pas savoir quand, où et combien affaiblit notre capacité d’anticipation. » ([12])

Ces contestations peuvent se révéler plus violentes à mesure que le mouvement s’affaiblit. M. Philippe Léon, président de la Fédération des commerçants et artisans professionnels de Toulouse, a expliqué à la commission d’enquête avoir tenu une quarantaine de réunions avec des instances représentatives locales des Gilets jaunes. Il y a constaté que, « progressivement, seuls sont restés les “ultra” et quelques “paumés”. Ceux qui portaient vraiment des revendications ont disparu au fil des semaines. En somme, le mouvement compte désormais moins de membres, mais ils sont plus violents. » ([13])

Comme l’a résumé M. David Ramos, vice-président de l’Association professionnelle nationale des militaires de la Gendarmerie du XXIème siècle « GENDXXI », pendant son audition, « aujourd’hui, les choses sont clairement plus chaotiques. Les manifestations ne sont pas structurées, gérées, encadrées par des organisateurs identifiés et expérimentés. L’imprévisibilité prime. L’insécurité et la violence sont monnaie courante. Désormais, de nombreuses manifestations sont uniquement lancées sans autorisation préalable pour détruire et s’en prendre aux forces de l’ordre. » ([14])

2. Certaines manifestations sont marquées par la généralisation de la présence de participants violents

a. La violence pendant les manifestations n’est pas un phénomène nouveau…

La violence en manifestations ou à leur marge est aussi ancienne que les manifestations elles-mêmes.

La fin du XIXème siècle et le début du XXème siècle ont été émaillés d’incidents particulièrement violents, alors que le maintien de l’ordre était encore une matière essentiellement militaire. Ainsi, le 1er mai 1891, à Fourmies, une dizaine de personnes ont été tuées par balle à l’occasion d’une manifestation ouvrière pour la journée de huit heures. À Narbonne, en 1907, une manifestation de viticulteurs a été fermement réprimée, occasionnant sept morts en deux jours.

Même après le développement d’unités spécialisées dans le maintien de l’ordre, les faits de violence dans les manifestations n’ont pas disparu. Comme l’a rappelé M. Benoît Muracciole, président de l’association Action Sécurité Éthique Républicaines, il existait, notamment dans les années 1970, un important degré de violence dans les cortèges. Ainsi, « la manifestation des sidérurgistes de Longwy et le démantèlement de l’industrie Boussac avaient provoqué des affrontements terribles entre les ouvriers et les forces de l’ordre. De même, à la fin des années 1970, les “autonomes”, que l’on pourrait comparer aux black blocs, étaient plus violents que les Gilets jaunes » ([15]).

Ces violences se traduisent également par l’apparition de ce que M. Alain Bauer, professeur en criminologie, a nommé « la nébuleuse », c’est-à-dire « l’arrivée de nouveaux opérateurs de la manifestation dans les contestations avec l’État » en 1986, lors des manifestations contre la « loi Devaquet ». « Des collégiens et des lycéens dont le niveau de syndicalisation est faible mais la détermination forte, vont s’insinuer entre la première ligne de la manifestation (le service d’ordre central) et la première ligne de CRS et gendarmes mobiles. Ils vont aller à l’assaut en se défoulant assez joyeusement, avec une quasi-impossibilité de retrouver les règles (c’est-à-dire la déclaration, le parcours et surtout, le mode de relation entre les services de police et les organisations syndicales) qui organisaient la manifestation. » Cette « nébuleuse » serait, selon M. Bauer, « l’ancêtre des Gilets jaunes » ([16]).

M. Cédric Mas, avocat, président de l’Institut Action résilience, a abondé dans ce sens, considérant qu’« en réalité, le profil des manifestants n’a pas nécessairement changé : il y a toujours eu des casseurs. Des lois anti-casseurs ont été votées dans les années 1970. Ce n’est donc pas ce qui a changé. » ([17])

b. … mais la présence d’individus violents lors de manifestations se fait plus courante

Si la violence en manifestation a toujours existé, les nombreux acteurs auditionnés par la commission d’enquête constatent une inquiétante généralisation de la présence d’individus délinquants parmi les manifestants.

Le général Christian Rodriguez, directeur général de la gendarmerie nationale, observe « une évolution des modes opératoires et du profil des manifestants : des stratégies d’actions violentes ont été développées, par les black blocs notamment, et nous avons vu apparaître des profils ultra-violents, comme à Notre-Dame-des-Landes, que l’on a appelés “l’ultragauche” ou les “ultrajaunes” » ([18]).

Si ces profils ont toujours existé, ils sont aujourd’hui plus nombreux, mieux organisés et plus visibles. Leurs motivations semblent également avoir changé. Alors que les manifestations les plus violentes étaient souvent un signe extrême de la contestation, voire du désespoir, de ceux qui y participaient, « ces dernières années [ont vu] apparaître des gens se joignant aux manifestations dans le seul espoir de les faire dégénérer et se montrant parmi les plus violents », selon M. Jérôme Foucaud ([19]).

Il convient toutefois de rappeler que l’essentiel des manifestations n’occasionne pas de violences et se déroule correctement. Comme l’a souligné M. Frédéric Veaux lors de son audition par la commission d’enquête, « la plupart d’entre elles ne requièrent pas la mise en œuvre de dispositifs lourds de sécurité par les forces de l’ordre ; seules des mesures de circulation ou de protection destinées à en faciliter le bon déroulement sont prises, en étant attentifs aux mesures qui concernent la prévention du terrorisme » ([20]).

Cette précision est d’autant plus importante que la forte médiatisation des opérations de maintien de l’ordre et des incidents qui peuvent s’y produire peut laisser croire à une proportion inverse.

3. La captation vidéo et les réseaux sociaux rendent ces violences plus visibles

Un consensus s’est dessiné autour d’un constat, récurrent au fil des auditions de la commission d’enquête : le rôle déterminant de l’évolution des vecteurs d’information sur les manifestations. Comme l’expliquait M. David Ramos, auparavant « il y avait le journal télévisé, voire, pour les générations précédentes, le journal papier. L’information passe désormais, avant tout, par les réseaux sociaux. » ([21])

Le développement des images, captées par les smartphones et diffusées massivement sur les réseaux sociaux, mais également sur les chaînes d’information continue, se traduit par ce que la préfecture de police a qualifié d’« hypermédiatisation des événements en temps réel, par des médias traditionnels (notamment les équipes des chaînes d’information en continu), mais aussi la présence soutenue de journalistes de media indépendants parfois sans carte de presse ou de particuliers qui diffusent en temps réel le déroulement de la manifestation » ([22]).

Or, les réseaux sociaux ont pour conséquence d’inciter au développement de manifestations inopinées et non déclarées. Comme l’explique M. Didier Lallement, préfet de police, « il est alors impossible de trouver des organisateurs, et notre vieux système juridique fondé sur le délit d’attroupement trouve là l’une de ses limites. Les gens qui viennent ne sont pas les organisateurs, même s’il y en a vraisemblablement certains parmi eux, mais que l’on ne peut identifier. » ([23])

La circulation de ces images peut également tromper ceux qui les consultent et contribuer à dégrader la perception de l’action des forces de l’ordre. M. Olivier Boisteaux, président du Syndicat indépendant des commissaires de police, déplore « de voir comment certaines images sont diffusées dans les médias ou sur les réseaux sociaux, montrant de pseudo-violences policières totalement sorties de leur contexte. » ([24])

La publication d’une photographie montrant un policier en train de s’enflammer en marge de la manifestation parisienne contre la loi relative à la sécurité globale, le 5 décembre 2020, illustre ce caractère trompeur : alors que l’angle de prise suggérait que le fonctionnaire s’était enflammé à la suite d’un tir de projectile par un manifestant, l’inflammation d’un engin pyrotechnique a lieu en fait devant lui, sans qu’il ait été atteint.

cliché d’une manifestation parisienne contre la proposition de loi relative à la Sécurité globale, le samedi 5 décembre 2020

Source : Anne-Christine Poujoulat – Agence France-Presse.

Cette évolution technologique contribue à radicaliser le rapport de force entre policiers et gendarmes d’un côté, manifestants de l’autre. M. Cédric Mas a décrit précisément à la commission d’enquête les conséquences de ce phénomène, qui « a modifié [en amont] la capacité des manifestants à se fédérer, et, en aval, leur capacité à exploiter des images malencontreuses qui montrent des choses qui peuvent être sorties de leur contexte et pas toujours de façon objective, telles que des violences qui peuvent paraître illégitimes. C’est quelque chose qui a beaucoup changé et qui n’a pas du tout été pris en compte par les forces de l’ordre. Cela explique pourquoi ce rôle d’interposition, cette légitimité en tant que force d’interposition entre les manifestants et les personnes auxquelles ils s’adressent […] a évolué vers une absence d’impartialité, pour devenir une opposition entre policiers et manifestants. » ([25])

B. Dans un contexte marqué par une inflation du nombre de manifestations, des tensions grandissantes avec les forces de l’ordre apparaissent

Le nombre de manifestations entraînant la présence des forces de l’ordre augmente régulièrement et nécessite une intense mobilisation des effectifs de police et de gendarmerie. Si une large majorité de ces manifestations se déroule sans difficulté, l’augmentation de la violence dans certaines d’entre elles se traduit par un nombre soutenu de réclamations et de recours de la part de manifestants, tandis que de nombreux policiers et gendarmes sont également victimes de faits de violence, qui peuvent aussi concerner leurs proches.

1. Toujours plus nombreuses, les manifestations mobilisent intensivement les forces de l’ordre

a. Des chiffres en nette augmentation

Le nombre de manifestations augmente de manière régulière en France, même si l’année 2020, marquée par la crise sanitaire du covid-19, fera sûrement exception à cette tendance de fond.

Selon les chiffres communiqués par la direction générale de la police nationale, 32 126 opérations de maintien de l’ordre ou services d’ordre ont eu lieu en 2019 en zone de compétence de la police nationale (« ZPN ») contre 27 098 l’année précédente, soit une augmentation de 18,5 % en un an. La préfecture de police en a encadré 6 933 ([26]), ce qui représente une augmentation de 54 % par rapport à 2007 ([27]).

M. Didier Lallement, préfet de police, a précisé à la commission d’enquête que, « chaque jour, en moyenne, plus de 28 000 personnes participent à des événements encadrés par la préfecture de police à Paris. Cela a représenté 10,5 millions de participants en 2019, à comparer aux 5,3 millions qu’ils étaient en 2008. De ces chiffres, on peut au moins tirer un enseignement objectif : en onze ans, le nombre de manifestants à Paris a doublé » ([28]).

Ces chiffres sont également en hausse par rapport à ceux communiqués dans le cadre de la précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale relative au maintien de l’ordre, dont le rapport d’enquête fait état de 6 300 événements ayant eu lieu dans le périmètre de la préfecture de police et 7 400 dans la zone de compétence de la police nationale en 2014 ([29]).

b. Des effectifs fortement sollicités

Le volume d’engagement des unités chargées du maintien de l’ordre est particulièrement élevé. Selon le général Christian Rodriguez, celui-ci a beaucoup progressé entre 2017 et 2019 : pour ce qui concerne les escadrons de gendarmerie mobile, le nombre de jours d’engagement a été multiplié par deux, voire par trois.

Ainsi, « sur un total de 109 escadrons, 65 ont été engagés quotidiennement dans des actions opérationnelles en 2018, 69 en 2019 et 76 au premier semestre 2020, avec des pointes à 105 escadrons : cela ne s’était jamais vu. Pendant la crise des Gilets jaunes, 105 ou 106 escadrons ont été mobilisés plusieurs week-ends durant, et le même niveau d’engagement a été fréquent pendant la crise sanitaire, celle-ci ne permettant ni congés ni repos. » ([30])

Le volume d’emploi des membres des compagnies républicaines de sécurité a lui aussi structurellement augmenté depuis 2015, d’après les données transmises par la direction générale de la police nationale.

Volume d’emploi des compagnies républicaines de sécurité depuis 2015

Source : contribution écrite aux travaux de la commission d’enquête de la direction générale de la police nationale.

Cet engagement intense des forces de l’ordre contribue à la fatigue et aussi au stress qu’éprouvent les fonctionnaires et les militaires qui assurent les opérations de maintien de l’ordre. Comme l’a résumé M. Laurent Nuñez, ancien secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur, « les manifestations se sont enchaînées à un rythme très soutenu pendant toute une période […] À la fatigue physique qui en résulte a pu s’ajouter une fatigue [...] psychologique, face à des manifestants qui criaient parfois des horreurs aux policiers – le fameux et terrible “Suicidez-vous !” qui nous a tous touchés. Et je passe sur les insultes et sur le fait que la moindre intervention de police soit désormais filmée par de nombreux portables, ce qui peut la rendre plus difficile. Tout cela atteint évidemment le moral des policiers. » ([31])

2. Les tensions observées dans certaines opérations fragilisent les relations entre les forces de l’ordre et la population

Les chiffres dont la commission d’enquête a eu connaissance font état d’un nombre de blessés parmi les policiers et les gendarmes en augmentation chaque année. Même s’il n’existe pas de statistiques précises sur les blessés parmi les manifestants, le grand nombre de réclamations enregistrées par les organes de contrôle interne et externe des activités des forces de l’ordre illustre les tensions suscitées par certaines opérations de maintien de l’ordre.

a. Les prétendues « violences policières » peuvent faire l’objet de recours

L’expression « violences policières » est fortement contestée, bien qu’elle ait été utilisée récemment par le Président de la République lui-même dans une interview au média en ligne Brut, le 4 décembre 2020.

L’emploi de l’adjectif « policières » pour qualifier ces violences est perçu par certains auditionnés comme renvoyant à des violences systémiques. Pour Me Laurent-Franck Liénard, parler de « violences policières » « revient à laisser entendre qu’il s’agirait, comme pour les violences conjugales, d’un phénomène extrêmement répandu et en quelque sorte normal dans le contexte social que nous connaissons : les policiers seraient nécessairement violents. Or ce n’est pas vrai. Il y a une différence entre le fait d’exercer la force au nom de l’État – car celui-ci a le monopole de l’exercice de la force – et celui de commettre des violences. Commettre des violences, c’est une infraction pénale ; exercer la force, c’est légitime. La question qui se pose, lorsqu’un policier ou un gendarme exerce la force, est de savoir s’il le fait de manière légitime. » ([32]) Il s’agit néanmoins d’une conception contestable, l’adjectif pouvant simplement renvoyer à la qualité de policier (ou de membre des forces de l’ordre en général) de l’auteur d’un acte de violence.

D’une manière plus convaincante, Me Thibault de Montbrial a observé, lors de son audition, que « les termes de “violences policières” ne sont pas les termes idoines pour débattre de la légitimité du recours à la force par les forces de l’ordre dans la mesure où la police et la gendarmerie ont, en France, le monopole de la violence légitime. Si l’on parle de violences policières, on ne sait si l’on parle de violences policières légitimes ou non. Il faut soit modifier les termes, soit ajouter le mot “légitimes” ou, en l’occurrence, “illégitimes” et parler de la question de violences policières illégitimes. » ([33]) C’est la raison pour laquelle votre rapporteur préfère qualifier ces faits de « violences policières ayant un caractère illégitime pour certaines d’entre elles ».

Il existe plusieurs procédures afin de dénoncer ces violences illégitimes. La victime peut déposer plainte ou saisir les inspections générales de la police ou de la gendarmerie nationales – ce qui vaut d’ailleurs régulièrement à la police d’être présentée comme « l’administration la plus contrôlée » ([34]) de France, ce qui est parfaitement exact dans l’absolu des données statistiques.

Selon les chiffres transmis par M. Frédéric Veaux, l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) a été destinataire, depuis 2018, de 406 saisines judiciaires concernant le maintien de l’ordre dans les mouvements nationaux d’envergure – tels que les Gilets jaunes ou le 1er mai, dont 301 ont été transmises à l’autorité judiciaire. Sur la même période, elle a ouvert 67 enquêtes administratives, dont 30 ont été retournées à l’autorité administrative. Pour ce qui concerne le territoire de la préfecture de police, alors que 15 dossiers étaient traités ou en cours de traitement par l’IGPN en 2017, il y en avait 55 en 2019.

Structurellement, le nombre de saisines de l’IGPN, tous sujets confondus, est en nette augmentation. Le rapport annuel de l’inspection générale pour 2019 indique que 9 564 particuliers se sont adressés directement à l’IGPN, soit une hausse significative de 26 % par rapport à 2018. Elle fait par ailleurs état d’« un pic de 567 signalements, observé au mois de janvier, [qui] correspond à une période de forte mobilisation sociale et de confrontations violentes entre manifestants et forces de l’ordre, confirmant en cela la tendance amorcée au mois de décembre 2018. » ([35])

Les saisines concernant les gendarmes sont moins fréquentes : sur la période allant de janvier 2018 à juin 2020, la direction générale de la gendarmerie nationale a fait état de 67 réclamations relatives à un usage de la force injustifié ou disproportionné, mais sans préciser les circonstances de l’incident. Parmi ces 67 réclamations, 23 ont concerné les Gilets jaunes. Le bureau des enquêtes de l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) a par ailleurs été saisi à 21 reprises par les autorités judiciaires dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre.

Outre les inspections générales, les victimes peuvent aussi s’adresser au Défenseur des droits, institution en charge du respect de la déontologie de la sécurité ([36]). En 2019, le Défenseur des droits a ainsi été saisi 1 957 fois de réclamations en lien avec la déontologie de la sécurité. Les statistiques ventilées de l’institution ne permettent pas d’identifier précisément quelles réclamations, parmi ce total, concernent des opérations de maintien de l’ordre. Toutefois, M. Jacques Toubon a précisé à la commission d’enquête que « la majorité [d’entre elles] concernent de petites réclamations portant notamment sur le comportement des policiers ou des gendarmes recevant une plainte dans un commissariat ou une brigade de gendarmerie. Les affaires de maintien de l’ordre sont minoritaires. » ([37])

L’appréciation positive de l’action des forces de l’ordre semble s’éroder quelque peu, mais elle demeure néanmoins largement majoritaire auprès de nos compatriotes. Le 5 mars 2020, une étude OpinionWay révélait que 66 % des Français sondés déclarent avoir confiance en la police – contre 74 % pour l’étude similaire de décembre 2018. En comparaison, en 2020, 78 % des Allemands et 73 % des Britanniques sondés ont déclaré faire confiance à leurs polices. ([38])

b. Une augmentation inquiétante du nombre de fonctionnaires et militaires blessés

Votre rapporteur note et s’inquiète de l’augmentation du nombre de blessés parmi les policiers et les gendarmes.

Selon M. Didier Lallement, en 2019, 236 policiers et gendarmes ont été blessés dans des événements de maintien de l’ordre sur le territoire de compétence de la préfecture de police. En ZPN, 353 policiers avaient été blessés en 2018 et 413 en 2019, auxquels il faut ajouter plus de 1 500 CRS « contusionnés », c’est-à-dire des fonctionnaires qui poursuivent leur mission malgré leurs blessures légères, selon les chiffres communiqués par Mme Pascale Regnault-Dubois, directrice centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS), pendant son audition. Les blessés étaient au nombre de 224 en 2014, selon les chiffres cités par la précédente commission d’enquête sur le maintien de l’ordre, qui constatait déjà une augmentation tendancielle du nombre de blessés parmi les gendarmes et les CRS entre 2008 et 2014 ([39]). Une récente enquête publiée dans le quotidien Le Figaro affirme par ailleurs, à partir des données fournies par la DGPN, que le nombre de policiers blessés en service a été multiplié par plus de deux en quinze ans, tandis que les violences et outrages à agent de police ont augmenté de 60 % en presque vingt ans ([40]).

En zone de compétence de la gendarmerie nationale (ZGN), depuis 2010, le nombre total d’agressions physiques sur les gendarmes a augmenté de 76 %, celui des agressions avec arme a doublé et le volume de blessés parmi les gendarmes a crû de 64 %. En 2018 et 2019, respectivement 361 et 196 gendarmes ont été blessés pendant une opération de maintien de l’ordre ([41]).

Ces violences concernent également les familles des membres des forces de l’ordre. Mme Aurélie Laroussie, présidente de l’association Femmes des forces de l’ordre en colère, a fait part à la commission d’enquête des menaces – parfois de mort – dont elle était victime, ainsi que des intimidations que subissent ses enfants. Dans le cadre de son engagement de présidente de l’association, elle a pris connaissance d’autres témoignages similaires au sien. Ainsi, « une autre épouse de fonctionnaire a par exemple trouvé des mots sur son pare-brise avec des menaces de mort. Nous avons également eu connaissance de cas de messages déposés dans les boîtes aux lettres, ce qui signifie que les auteurs de ces menaces connaissent jusqu’à l’adresse de notre domicile. Le problème le plus important et le plus récurrent a trait au harcèlement de nos enfants dans les établissements scolaires. » ([42])

C. Une réponse administrative et judiciaire susceptible de porter atteinte à la liberté de manifester

Le cadre juridique du droit de manifester s’est durci au cours des dernières années, encadrant désormais de façon très stricte la liberté de manifestation sur le plan administratif et judiciaire.

1. Le renforcement des mesures visant à prévenir l’existence de troubles à l’ordre public

a. Une conception libérale du droit de manifester aujourd’hui remise en question

Les articles L. 211-1 et L.211-2 du code de la sécurité intérieure imposent aux organisateurs ([43]) d’une manifestation de la déclarer auprès de la mairie ([44]) entre trois et quinze jours avant la date prévue de la manifestation ainsi que d’en préciser l’objet, la date, l’heure, le lieu et l’itinéraire. Reprenant les dispositions du décret-loi du 23 octobre 1935, ce régime déclaratif illustre la conception libérale qui entoure la liberté de manifestation considérée par la jurisprudence constitutionnelle ([45]), européenne ([46]) et administrative ([47]) comme un droit fondamental.

Il revient cependant au législateur de concilier la protection effective de cette liberté avec les impératifs d’ordre public et de sécurité des personnes et des biens, dans un contexte actuel caractérisé par des risques accrus de débordements. Selon les circonstances d’espèce et les informations dont elles disposent, les autorités administratives apprécient concrètement si les conditions des manifestations préalablement déclarées sont susceptibles de représenter un trouble à l’ordre public. Le cas échéant, sur le fondement de l’article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure, l’autorité compétente peut prononcer par arrêté l’interdiction de la manifestation, dès lors que seule l’interdiction est en mesure de prévenir l’apparition de ces troubles, conformément au principe traditionnel du droit administratif selon lequel « la liberté est la règle, la restriction de police l’exception » ([48]). L’interdiction prononcée peut alors être contestée par la voie du recours en référé devant le juge administratif, qui contrôle la proportionnalité de la mesure au regard des circonstances. Il s’agit donc d’une décision théoriquement exceptionnelle, comme le rappelle M. Francis Lamy, président adjoint de la section de l’intérieur du Conseil d’État :

« Les préfets recourent rarement à l’interdiction. […] C’est plus complexe en cas de risques importants de troubles à l’ordre public : le préfet doit-il faire prévaloir la liberté de manifestation, ou pas ? Il doit apprécier les circonstances et, s’il a le sentiment que la manifestation peut entraîner d’importants dommages, il peut être amené à l’interdire. […] Une décision de ce genre n’est jamais facile à prendre. Interdire une manifestation, c’est courir le risque qu’elle se déroule quand même ; ne pas le faire vous expose – à juste titre –, si elle crée des désordres, aux protestations des élus de la ville concernée. Si les décisions d’interdiction sont rares, c’est que le dilemme est complexe et l’évaluation se fait au cas par cas. » ([49])

En outre, le non-respect d’une interdiction administrative de manifester ou la non-déclaration préalable d’une manifestation ([50]) n’autorise pas pour autant l’État à procéder à sa dispersion. Les articles L. 211-9 du code de la sécurité intérieure et 431-3 du code pénal permettent aux forces de l’ordre de mettre fin à ces manifestations uniquement à la condition qu’elles soient « susceptibles de troubler l’ordre public », cette condition étant requise afin de caractériser le délit d’attroupement puni d’un an d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende ([51]). L’ancien préfet de police Michel Delpuech déplore également la clémence dont feraient preuve les tribunaux judiciaires à l’encontre des organisateurs de manifestations non-déclarées : « Organiser une manifestation sans déclaration préalable est passible d’une sanction pénale, mais encore faut-il le démontrer. Mes services avaient monté, en lien étroit avec le parquet de Paris, une procédure relative à l’organisation d’une manifestation non déclarée, visant un leader médiatique des Gilets jaunes fréquentant les plateaux de télévision – peut-être celui qui avait dit qu’il voulait aller à l’Élysée. Il a été condamné à 500 euros d’amende avec sursis en première instance et relaxé en appel ! » ([52])

À l’épreuve de la multiplication des manifestations au cours de ces dernières années, notamment à l’occasion des 52 000 manifestations des Gilets jaunes ([53]) en 2018-2019, ce cadre juridique particulièrement protecteur fait désormais l’objet de critiques croissantes. L’approche libérale du droit de manifester est de plus en plus contestée par certains, en ce qu’elle ne serait plus en mesure de garantir la préservation de l’ordre public, entravant ainsi les capacités de l’État à prévenir et à réprimer efficacement les infractions commises au cours des manifestations. Lors de l’audition des représentants des commerçants, M. Antoine Nori, président de la commission Sérénité de la Fédération des commerçants et artisans professionnels de Toulouse, s’est interrogé sur la « sacralisation » du droit de manifester qui bénéficierait selon lui d’une protection préférentielle excessive : « Le droit de manifester prime-t-il constitutionnellement sur celui de rouler sur la chaussée ou de déambuler dans les rues ? C’est devenu une habitude, un acquis. Mais s’est-on posé la question de bon sens : pourquoi le droit de manifester est-il, dans son mode opératoire, supérieur à celui de circuler ? Tout le monde ne s’informe pas en permanence, et on ne prévient pas nécessairement qu’une manifestation aura lieu. Les manifestants deviennent donc soudainement prioritaires. » ([54])

La visibilité accrue des violences constatées au cours des manifestations depuis celles contre la « loi travail » en 2016 a conduit le Gouvernement et le législateur à faire évoluer ce paradigme, en dépit de la latitude pourtant importante laissée aux autorités compétentes par la jurisprudence administrative afin d’interdire des manifestations susceptibles de troubler l’ordre public. À titre illustratif, des interdictions administratives de manifester ont été reconnues légales dès lors qu’elles ont pour objet de faciliter la circulation sur certaines voies publiques de la commune ([55]), en cas d’insuffisance des forces de l’ordre disponibles ([56]), à la lumière de la gravité des incidents survenus à l’occasion de manifestations précédemment organisées ([57]) ou encore au regard du comportement passé des membres de l’association déclarante et de la difficulté des forces de l’ordre à manœuvrer sur les lieux de la manifestation ([58]).

Dans ce contexte, à l’initiative du Sénat, le Parlement a adopté en mars 2019 une proposition de loi visant à renforcer et à garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations ([59]). Parmi plusieurs mesures tendant à compléter les outils préventifs et répressifs à la disposition des forces de sécurité et du juge judiciaire afin de prévenir et de sanctionner les infractions commises lors des manifestations, l’article 3 de la proposition de loi prévoyait la mise en œuvre d’une interdiction administrative de manifester. Dès 2015, le rapport de notre ancien collègue Pascal Popelin au nom de la commission d’enquête chargée d’établir un état des lieux du maintien de l’ordre préconisait déjà l’introduction d’une telle interdiction administrative, assortie de plusieurs conditions garantissant la proportionnalité et le caractère adapté d’une telle mesure ([60]).

La portée de l’interdiction prévue par l’article 3 adopté par le Parlement présentait un caractère particulièrement large, dans le but d’assurer l’efficacité concrète du dispositif. Premièrement, l’interdiction administrative pouvait frapper un individu sans que ne soit apportée la preuve que celui-ci ait précédemment commis – ou s’apprêterait à commettre – des actes de violences au cours d’une manifestation. Deuxièmement, toutes les manifestations pouvaient être concernées par l’interdiction d’accès, indépendamment de l’existence de risques avérés de troubles à l’ordre public. Enfin, l’interdiction pouvait s’appliquer sur l’ensemble du territoire national pour une durée maximale d’un mois.

Le Conseil constitutionnel a censuré l’intégralité de cet article, considérant que « compte tenu de la portée de l’interdiction contestée, des motifs susceptibles de la justifier et des conditions de sa contestation, le législateur a porté au droit d’expression collective des idées et des opinions une atteinte qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée. » ([61])

Mme Sylvie Hubac, présidente de la section de l’intérieur du Conseil d’État, observe cependant que la censure constitutionnelle laisse une porte ouverte à la mise en place d’un dispositif législatif plus équilibré ([62]). Votre rapporteur considère que la réintroduction d’une interdiction administrative de manifester ne saurait constituer une réponse véritablement opportune, conformément à la position exprimée par M. Laurent Nuñez, ancien secrétaire d’État auprès du ministre de l’Intérieur : « Nous sommes dans un État de droit, il faut en tenir compte. On ne peut pas empêcher comme cela les gens de manifester, il faut que les Français et Françaises le comprennent. J’allais dire qu’on aimerait pouvoir le faire, mais non : on ne peut pas le faire, c’est tout ; la question ne se pose pas. » ([63])

Au-delà des évidentes difficultés juridiques précédemment évoquées, cette solution entraînerait, plus qu’une évolution, une rupture très nette avec la conception libérale du droit de manifester. Elle risquerait par ailleurs d’entraîner des pratiques abusives, sans que celles-ci puissent être, le cas échéant, contestées en temps utile devant le juge administratif. Comme le souligne le Syndicat de la magistrature dans sa contribution écrite remise à la commission d’enquête, l’autorité administrative ne sera pas nécessairement en mesure de présenter des « griefs matériels ou objectivables » ([64]) pour motiver ces interdictions, ouvrant ainsi la voie à de potentielles dérives attentatoires aux libertés.

Le décret n° 2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire a également matérialisé la volonté du Gouvernement de s’écarter du modèle traditionnel libéral sur lequel repose le droit de manifester. Motivé par des raisons sanitaires, son article 3 prévoyait l’interdiction générale des rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert et mettant en présence de manière simultanée plus de dix personnes. Par son ordonnance rendue le 13 juin 2020 ([65]), le juge des référés du Conseil d’État a suspendu l’application de cette disposition, eu égard à l’atteinte disproportionnée portée au droit de manifester : « Le juge a considéré que cette interdiction n’était pas justifiée puisque le code de la sécurité intérieure prévoit un système de déclaration et la possibilité pour le préfet d’interdire une manifestation, en tant que de besoin. Une interdiction réglementaire absolue et générale est donc illégale et non justifiée. En outre, le juge des référés a relevé qu’on pouvait parfaitement laisser des manifestations se dérouler grâce aux gestes barrières et à des protocoles d’organisation, alors même qu’on était en état d’urgence sanitaire. » ([66])

Le 14 juin 2020, le Premier ministre a donc modifié ce décret pour supprimer l’effet utile de l’interdiction précitée, en précisant que celle-ci ne s’appliquerait pas aux manifestations autorisées par le préfet de département, le droit de manifester étant ainsi assujetti à un régime d’autorisation administrative.

L’ensemble des mesures envisagées depuis la crise des Gilets jaunes ayant pour but ou pour effet de restreindre la liberté de manifester et dont l’aboutissement a souvent été contrecarré par les juges constitutionnel et administratifs révèlent le changement de paradigme aujourd’hui à l’œuvre : consacrée comme un droit fondamental, la liberté de manifester fait désormais l’objet d’un encadrement renforcé au nom de la préservation de l’ordre public. Si l’évolution du cadre légal et réglementaire vise à atteindre cet objectif au demeurant légitime, elle comporte également des risques d’abus qu’il convient d’identifier et de prévenir.

b. Le recours potentiellement abusif aux contrôles d’identité, aux fouilles et confiscations d’objets

Face à la recrudescence de violences, les contrôles d’identité aux abords des manifestations sont massivement utilisés par la police et la gendarmerie, au risque de brouiller la distinction entre les missions relevant de la police administrative et celles incombant à la police judiciaire.

L’article 78-2-2 du code de procédure pénale précise les infractions pour lesquelles les contrôles d’identité peuvent être effectués sur réquisitions du procureur de la République, pour une durée maximale de vingt-quatre heures et dans des lieux précisément déterminés. Il s’agit des actes de terrorisme, d’infractions en matière de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, de possession d’armes et d’explosifs, de vol, de recel et de trafic de stupéfiants.

Lors des auditions conduites par la commission d’enquête, il est apparu que la multiplication des contrôles d’identité effectués sur le fondement de l’article 78-2-2 s’explique davantage par le souci de contrôler et ainsi d’empêcher, en amont de la manifestation, la participation de potentiels fauteurs de troubles que par la volonté de rechercher les auteurs des infractions précitées qui n’ont, par principe, pas encore été commises à ce stade, et ne sauraient à elles seules correspondre à l’ensemble des infractions susceptibles d’être commises au cours des manifestations.

Le Défenseur des droits rappelle opportunément que « ces contrôles d’identité sur réquisitions n’exigent pas, contrairement aux contrôles d’identité soumis à la condition préalable de la commission ou présomption de commission d’une infraction ([67]), de critères objectifs pour leur mise en œuvre. Ils peuvent donc être pratiqués indépendamment du comportement de la personne contrôlée. Cette absence de condition objective favorise les risques de discrimination ([68]) et des comportements des forces de l’ordre non conformes à la déontologie. » ([69]) Cette situation avait déjà été dénoncée par le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale publié en 2015 qui évoquait à juste titre « un sentiment de violation arbitraire des libertés fondamentales par les forces de police » ([70]).

Votre rapporteur considère que le détournement des dispositions prévues par l’article 78-2-2 du code de procédure pénale représente une véritable dérive qui nuit autant à la cohérence des outils juridiques susceptibles d’être utilisés qu’aux relations, déjà dégradées, entre les manifestants et les forces de l’ordre, comme l’a d’ailleurs reconnu le préfet de police lui-même : « D’aucuns, je le sais, ont le sentiment que certains contrôles d’identité sont des prétextes pour empêcher les manifestations. » ([71])

Plus qu’un sentiment, le Syndicat de la magistrature souligne la réalité de ce constat : « En pratique, la procédure de contrôle d’identité est régulièrement détournée et entrave par voie de conséquence l’exercice du droit de manifester [...] Force est de constater que dans le cadre des manifestations, l’utilisation industrielle de l’article 78-2 transforme cette disposition légale en un blanc-seing à destination des policiers et des gendarmes de sorte que, sous couvert de ce cadre juridique, ils peuvent bloquer les manifestants et les empêcher de se rendre dans les cortèges. » ([72]) Lors de son audition par la commission d’enquête, Mme Sarah Massoud, secrétaire nationale du Syndicat de la magistrature, apporte une précision supplémentaire : « Ces contrôles d’identité – que je qualifierais de totalement disproportionnés – ne sont pas conduits parce qu’on suspecte une infraction, ou parce qu’on a affaire à une personne dont on soupçonne qu’elle ne pourra pas justifier de son identité, ce qui devrait en être la base, mais servent en fait à dissuader les manifestants. » ([73])

Il est à cet égard important de rappeler le rôle qu’exerce le parquet dans la délivrance des réquisitions sollicitées par la préfecture, ce que confirme expressément M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation : « L’autorité judiciaire décide d’octroyer ou non la possibilité de procéder à des contrôles d’identité. Elle exerce donc un contrôle sur les demandes qui lui sont adressées, notamment sur leurs modalités et leur durée, pour s’assurer que la loi est respectée. » ([74]) Votre rapporteur souligne la nécessité d’une véritable coordination de l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire, dans le respect de l’indépendance de cette dernière et des prérogatives de chacune.

Les réquisitions délivrées par le parquet doivent donc être strictement proportionnées aux buts qu’elles poursuivent, comme l’a rappelé Me Raphaël Kempf lors de son audition : « Le tribunal de grande instance de Lisieux, dans un jugement du 4 juin 2019, a par exemple annulé des réquisitions du procureur de Lisieux qui avaient été prises en vue de contrôler des personnes se rendant à Paris pour manifester le 8 décembre 2018 : elles avaient été interpellées très préventivement, à plusieurs centaines de kilomètres de Paris, et plusieurs heures avant les manifestations ! » ([75])

Cette pratique se conjugue à la mise en œuvre, également controversée, de contrôles d’identité dits « délocalisés » effectués sur le fondement de l’article 78-3 du code de procédure pénale aux termes duquel une personne refusant ou se trouvant dans l’impossibilité de justifier son identité peut ainsi être, en cas de nécessité, retenue sur place ou dans le local de police où elle est conduite aux fins de vérification.

Le Défenseur des droits souligne régulièrement le caractère potentiellement abusif et illégal de contrôles délocalisés effectués par les forces de l’ordre aux fins d’interpeller un groupe de personnes pendant une manifestation puis de les en éloigner afin de contrôler leur identité : « Dans une décision du 4 décembre 2019, [le Défenseur des droits] a pu constater, à l’issue de ses investigations, l’illégalité du recours à un contrôle délocalisé, privant plus de quarante personnes de liberté pendant une période de presque trois heures, en dehors de tout cadre juridique et sans que l’autorité judiciaire, garante des libertés individuelles, n’en soit informée à un quelconque moment. » ([76])

Dans le but de sécuriser juridiquement les contrôles préventifs opérés aux abords des manifestations tout en améliorant leur efficacité, la loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 a créé l’article 78-2-5 du code de procédure pénale qui instaure un nouveau régime de contrôles réalisés par la police judiciaire. Comme le précise M. Michel Delpuech, l’objectif est de renforcer les moyens à la disposition des forces de l’ordre afin de rechercher les auteurs de l’infraction, sanctionnée par l’article 431-10 du code pénal, de détention illicite d’une arme lors de la participation à une manifestation ([77]) :

« À l’occasion d’autres manifestations de Gilets jaunes, nous avions obtenu du procureur de Paris des réquisitions assez larges permettant de contrôler si des participants à une manifestation n’étaient pas porteurs d’armes par destination, ce qui est sanctionné par l’article 431-10 du code pénal. À mon initiative, cette disposition est devenue le nouvel article 78-2-5 du code de procédure pénale […] En mai 2018, les outils juridiques n’étaient pas de ce niveau et l’anticipation sur le terrain n’était pas calibrée. » ([78])

Sur réquisition du procureur de la République, les officiers de police judiciaire et, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire sont désormais autorisés à procéder à des inspections visuelles et à des fouilles de bagages, ainsi qu’à des visites de véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique, sur les lieux d’une manifestation et à ses abords immédiats afin de prévenir le port d’une arme pendant une manifestation. Ces fouilles sont circonscrites aux lieux de la manifestation et à ses abords immédiats.

M. Jacky Coulon, secrétaire général de l’Union syndicale des magistrats, rappelle que ces contrôles sont en théorie limités à la recherche d’armes dont il pourrait être fait usage pendant une manifestation : « Ces réquisitions sont justifiées par le fait qu’un certain nombre de personnes pouvaient vouloir venir à une manifestation avec des boules de pétanque, alors qu’elles n’avaient pas forcément l’intention de jouer aux boules, ou avec des armes. Le contrôle, dans ces cas-là, est justifié, tout comme le placement en garde à vue. » ([79])

M. François Molins estime que le cadre juridique établi par l’article 78-2-5 du code de procédure pénale est dénué d’ambiguïté : « Je ne vois pas comment on peut aujourd’hui placer en garde à vue une personne uniquement parce qu’elle possède sur elle du sérum physiologique. » ([80]) Cependant, la pratique a pu, là encore, occasionner certaines dérives qui vont au-delà d’un simple excès de zèle :

« En revanche, lorsqu’une personne a simplement des lunettes de piscine, parce qu’elle a peur de recevoir des gaz lacrymogènes, et qu’elle se fait interpeller, l’interpellation est alors abusive, tout comme le placement en garde à vue, qui est alors levé par le parquet et peut être traité dans le cadre du retour d’expérience, en faisant savoir aux forces de police que telle ou telle interpellation n’était pas justifiée. Cela étant, le principe du contrôle d’identité et des fouilles, sur réquisition du procureur, n’est pas critiquable en soi. Mais son application peut l’être quelquefois. » ([81])

Ce témoignage révèle le recours potentiellement disproportionné à des fouilles corporelles et à des interpellations massives en amont des manifestations, ce que déplorait déjà le Défenseur des droits dans son rapport publié en décembre 2017 : « Le Défenseur des droits dénonce ces mesures de fouille et de filtrage qui portent atteinte aux libertés individuelles, sont source de tensions à l’occasion des manifestations et contribuent à la dégradation des relations police-population. » ([82]) Si l’application de l’article 78-2-5 du code de procédure pénale a pu effectivement améliorer la détection d’armes et l’interpellation de leurs détenteurs en amont des manifestations, son utilisation abusive contribue hélas à détériorer la confiance des citoyens envers l’action des forces de l’ordre et à fragiliser l’exercice du droit de manifester.

En outre, la généralisation de ces fouilles soulève de nombreuses interrogations quant aux modalités de confiscation et de restitution des objets saisis par la police et la gendarmerie, au risque de porter atteinte au droit de propriété. Dans sa décision-cadre publiée le 9 juillet 2020, le Défenseur des droits souligne en effet que « de nombreuses personnes se sont plaintes auprès du Défenseur des droits de s’être vues confisquer des objets ou matériels de protection qui n’étaient pas illicites et qui ne présentaient aucun danger pour leur porteur ou pour les autres, tels que des gilets jaunes, du sérum physiologique, des lunettes de piscine, masques, gants, ou banderoles. Ces objets ont, soit été confisqués et leurs détenteurs libres de circuler ensuite, soit saisis lorsque leur découverte était à l’origine d’interpellations et de poursuites judiciaires. Lors de ces confiscations, certaines personnes expliquent avoir été laissées sans explication sur la procédure à suivre pour obtenir la restitution de leurs biens ou n’ont jamais pu les récupérer. » ([83])

Conformément à la préconisation émise par le Défenseur des droits, cette situation appelle nécessairement une clarification, par le pouvoir réglementaire, du cadre juridique applicable afin de garantir et de faciliter la restitution des objets confisqués en amont des manifestations. À l’issue des auditions de la commission d’enquête, votre rapporteur considère qu’il est indispensable de sécuriser juridiquement les règles applicables à la confiscation et à la restitution des objets saisis.

D’une part, le champ des objets prohibés apparaît incertain, ce qui laisse une marge d’appréciation potentiellement excessive aux forces de l’ordre afin de déterminer les matériels ou équipements dont la possession n’est pas autorisée au cours d’une manifestation. D’autre part, il apparaît que la confiscation éventuelle de matériels de protection, à l’image des lunettes de piscine ou de gants, a pour effet de dissuader les personnes détenant ces objets de participer à la manifestation, ce qui entrave directement leur droit de manifester, tout en participant à l’élévation des tensions dès le début de la manifestation.

De plus, votre rapporteur déplore vivement la non-remise du rapport prévu par l’article 5 de la loi du 10 avril 2019 imposant au Gouvernement d’informer annuellement de manière détaillée le Parlement sur l’application de ces mesures, s’agissant notamment de la mise en œuvre des dispositions de l’article 78-2-5 du code de procédure pénale. Outre le non-respect de la volonté du législateur, l’absence d’information publique sur ces pratiques témoigne de la relative opacité qui les caractérise, alimentant ainsi des interrogations légitimes quant à leur légalité.

2. Un cadre répressif fondé sur le développement des sanctions pénales

a. La pluralité des incriminations contraventionnelles et délictuelles applicables

La judiciarisation des infractions commises au cours des manifestations s’inscrit dans un cadre législatif et réglementaire ayant fait l’objet d’un renforcement significatif au cours de la dernière décennie. L’évolution de l’arsenal répressif vise à élargir et à faciliter l’engagement de la responsabilité pénale des fauteurs de troubles. La loi du 10 avril 2019 constitue l’aboutissement de ce processus.

Le code pénal sanctionne sévèrement la commission de délits constatés au cours de manifestations, s’agissant notamment du vandalisme ([84]) et des vols ([85]). En outre, l’arsenal législatif permet de réprimer les délits d’entrave volontaire à l’arrivée de secours ([86]), les délits de rébellion simple, en réunion ou armée, et de provocation à la rébellion ([87]), les outrages commis à l’encontre des dépositaires de l’autorité publique ou d’une mission de service public ([88]) et les entraves à la circulation routière ([89]).

De nombreuses incriminations délictuelles permettent également de sanctionner de façon plus ciblée des comportements pénalement répréhensibles susceptibles de survenir au cours des manifestations.

L’article 431-10 du code pénal dispose que la participation à une manifestation en étant porteur d’une arme est punie de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende. Toutes les armes telles que définies par l’article 132-75 du code pénal sont concernées, c’est-à-dire aussi bien les armes par nature que les armes par destination ([90]) ainsi que les armes factices. La jurisprudence de la Cour de cassation appréhende cette incrimination de façon particulièrement large dans la mesure où « le seul fait d’en avoir été trouvé porteur au cours d’une manifestation caractérise le délit […] indépendamment de l’usage qui en a été fait ou auquel on a pu l’avoir destiné, et ce quand bien même la participation du prévenu à la manifestation n’aurait été que fortuite » ([91]). Sauf motivation spéciale, la juridiction compétente est tenue de prononcer l’interdiction de détenir ou de porter, pour une durée maximum de cinq ans, une arme soumise à autorisation, ainsi que la confiscation d’une ou de plusieurs armes dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition.

L’article 431-4 du code pénal réprime le fait pour une personne non armée de continuer volontairement à participer à un attroupement après que les sommations ont été légalement accomplies dans leur intégralité et perçues par les mis en cause ([92]). La peine encourue s’élève à un an de prison et 15 000 euros d’amende ([93]).

Depuis 2009, le législateur a créé de nouvelles infractions dans le but de réprimer plus efficacement les fauteurs de troubles. Le décret n° 2009-724 du 19 juin 2009 a créé l’article R. 645-14 du code pénal qui sanctionne d’une amende contraventionnelle de la cinquième classe ([94]) le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d’une manifestation sur la voie publique, de dissimuler volontairement son visage, sans motif légitime, afin de ne pas être identifiée dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l’ordre public. La jurisprudence administrative a considéré que cette infraction contraventionnelle était conforme aux exigences constitutionnelles et conventionnelles relatives au principe de légalité des peines ([95]).

La loi du 10 avril 2019 a créé l’article 431-9-1 du code pénal afin d’élever au rang délictuel la dissimulation illicite du visage au cours de manifestations. La méconnaissance de cette disposition est punie d’une peine d’emprisonnement d’un an et de 15 000 euros d’amende. Au-delà du renforcement du caractère dissuasif d’une telle interdiction, la création de ce délit autorise l’interpellation et le placement en garde à vue des auteurs de l’infraction avant leur défèrement en vue d’une audience de comparution immédiate, ce que ne permet pas l’article R. 645-14 du code pénal sur la base duquel les policiers et les gendarmes peuvent seulement contrôler l’identité du contrevenant, puis dresser un procès-verbal de leurs constatations ([96]).

Si cette disposition peut s’avérer utile afin de mettre hors d’état de nuire des black blocs infiltrés au sein ou en marge des manifestations, le Syndicat de la magistrature souligne les dérives potentielles que peut entraîner son utilisation par les forces de l’ordre :

« Ainsi, l’interdiction de la dissimulation de tout ou partie du visage a donné lieu au placement en garde à vue de 210 personnes et à 41 condamnations entre avril et octobre 2019. Or, l’interdiction de la dissimulation du visage dans le cadre de manifestations ne saurait être poursuivie que si une personne se livre à un acte de violence ou démontre clairement son intention de le faire de manière imminente. Le fait de dissimuler son visage ne constitue pas à lui seul une intention violente ou autrement délictueuse et peut être justifié car des manifestants peuvent craindre d’être identifiés ou se protéger contre les effets nocifs du gaz lacrymogène. Ces infractions, aux contours flous, sont retenues pour permettre d’interpeller largement, y compris des personnes qui n’ont commis aucune violence ou dégradation et ne présentent pas de danger pour l’ordre public. » ([97])

L’existence d’une double incrimination contraventionnelle et délictuelle présente une certaine redondance dans la mesure où les faits visés par ces deux infractions sont quasiment identiques ([98]). Votre rapporteur souligne le manque de cohérence résultant de la combinaison des articles R. 645-14 et 431-9-1 du code pénal, ce qui nuit à la clarté du droit applicable en la matière.

En outre, il convient de s’interroger sur la portée pratique de cette interdiction de dissimulation illicite du visage à l’épreuve du contexte sanitaire résultant de la pandémie de covid-19. L’article L. 3136-1 du code de la santé publique prévoit en effet que le non-respect de l’obligation de port du masque dans l’espace public est sanctionné par une amende contraventionnelle de la quatrième classe. L’articulation de cette disposition, certes contingente à la crise sanitaire actuelle, avec l’interdiction de dissimulation illicite du visage peut soulever une certaine difficulté, comme le souligne Me Arié Alimi :

« La dissimulation intégrale ou partielle du visage est sanctionnée si elle est “sans motif légitime”, ce qui laisse une grande marge d’interprétation. Mais ce qui est le plus inquiétant pour nous, juristes, c’est la coexistence, dans le corpus juridique, de deux infractions antinomiques : l’infraction pénale de dissimulation partielle ou intégrale du visage, d’une part, et l’infraction de non-dissimulation du visage par un masque, d’autre part, qui est sanctionnée par une contravention. J’ai rarement vu une telle situation. Aujourd’hui, des manifestants peuvent être sanctionnés pénalement, à la fois parce qu’ils ont un masque et parce qu’ils n’en ont pas. Une mise en cohérence des textes s’impose. » ([99])

Cette situation entraîne une réelle insécurité juridique qui porte autant préjudice à la liberté de manifester qu’à l’efficacité de la lutte contre les troubles à l’ordre public.

Le durcissement du cadre répressif s’observe également à la lumière des nouvelles incriminations contraventionnelles et délictuelles afférentes à la participation à une manifestation.

D’une part, l’article R. 644-4 du code pénal créé par le décret n° 2019-208 du 20 mars 2019 prévoit que la participation à une manifestation non autorisée est punie d’une amende contraventionnelle de la quatrième classe ([100]).

D’autre part, la loi n° 2010-201 du 2 mars 2020 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d’une mission de service public a créé l’article 222-14-2 du code pénal qui sanctionne la participation à un groupement, même formé de façon temporaire, en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, de violences volontaires contre les personnes ou de destructions ou de dégradations de biens. La peine encourue s’élève à un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende. Inspiré de la loi n° 70-480 du 8 juin 1970 dite « loi anti-casseurs » abrogée en 1981, ce délit fait l’objet de critiques sévères émises par le Syndicat de la magistrature : « Nous constatons que l’infraction de participation à un groupement en vue de la préparation de violences volontaires, de destructions ou de dégradations, “délit obstacle” défini à l’article 222-14-2 du code pénal, […] est totalement détournée du domaine du champ pénal pour être mise au service du maintien de l’ordre […] Cette infraction pénale putative créée en 2010 dispense l’autorité policière et judiciaire de prouver la participation à des dégradations ou à des violences. » ([101])

Le recours à l’article 222-14-2 du code pénal peut ainsi présenter un caractère abusif en ce qu’il permet le placement en garde à vue des personnes interpellées sur ce fondement, sans que la matérialité des faits qui leur sont reprochés ne soit suffisante pour justifier des poursuites ultérieures : « L’utilité de cette infraction est indépendante des suites judiciaires, puisqu’il suffit qu’elle permette un placement en garde à vue pour entraver les mobilisations (à Paris, sur 904 gardes à vue en lien avec la journée du 8 décembre 2018, 494 procédures ont été classées sans suite, dont 288 avec des rappels à la loi par OPJ, outre 160 classements après rappels à la loi par DPR ([102])). Pas de poursuites donc, mais au moins 24 à 48 heures de privation de liberté. » ([103])

Lors de son audition conjointe avec M. Michel Tubiana, président d’honneur de la Ligue des droits de l’Homme, Mme Anne-Sophie Simpere, chargée de plaidoyer à Amnesty International France, a confirmé cette observation :

« Concernant le délit de groupement en vue de la préparation de violences, nous avons reçu de nombreux témoignages de personnes placées en garde à vue et, bien souvent, non poursuivies – hormis quelques cas – parce qu’elles étaient en possession de matériel de protection contre les gaz lacrymogènes. Compte tenu de l’usage assez disproportionné qui est fait de ces gaz dans les manifestations en France, on comprend que les manifestants, comme les journalistes et les observateurs, éprouvent le besoin de se protéger. Pour nous, de tels éléments ne sont pas suffisants pour qualifier l’intention de préparer des violences. » ([104])

La circulaire du ministre de la Justice du 20 septembre 2016 relative à la lutte contre les infractions commises à l’occasion des manifestations et autres mouvements collectifs n’apporte pas non plus de détails permettant de caractériser les éléments constitutifs de l’infraction ([105]), ce qui entretient une zone d’ombre sur les modalités d’application de cet article 222-14-2. Ces constats soulignent la nécessité de mieux encadrer le recours à cette incrimination afin, d’une part, de préserver son effet utile, et, d’autre part, d’éviter qu’il ne serve de fondement légal à des interpellations abusives ayant pour conséquence directe de porter atteinte à la liberté de manifester.

Le développement des incriminations contraventionnelles et délictuelles afin d’interpeller et de sanctionner plus efficacement les fauteurs de troubles a logiquement entraîné une forte hausse des condamnations pénales prononcées à l’occasion d’événements survenus au cours de manifestations ces dernières années.

b. L’augmentation corrélative des condamnations pénales

Selon les données statistiques du ministère de la Justice ([106]), les condamnations pénales prononcées par les tribunaux judiciaires relatives à des infractions susceptibles d’avoir été commises dans le cadre de manifestations présentent une forte hausse entre 2016 et 2019 ([107]).

S’agissant de la dissimulation illicite du visage sanctionnée par l’article 431-9-1 du code pénal, le nombre de condamnations prononcées à compter d’avril 2019 correspond quasiment à celui des amendes contraventionnelles infligées au titre de l’article R. 645-11 entre 2013 et 2018 ([108]).

Parallèlement à la hausse très nette du nombre de sanctions pénales réprimant les délits susmentionnés, la loi du 10 avril 2019 a étendu le champ d’application de la peine complémentaire d’interdiction de participer à des manifestations sur la voie publique régie par les articles 131-32-1 et 434-38-1 du code pénal. Créée par la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995, cette peine complémentaire peut être prononcée en plus d’une peine principale, pour une durée maximale de trois ans, lorsque la personne poursuivie a été reconnue coupable de certaines infractions commises lors du déroulement de manifestations sur la voie publique. Avant l’entrée en vigueur de la loi du 10 avril 2019, ces délits regroupaient les violences réprimées par les articles 222-7 à 222-13 du code pénal et certaines destructions, dégradations ou détériorations de biens, sanctionnées par les articles 322-1 à 322-3 et 322-6 à 322-10. La décision de condamnation précise les lieux dans lesquels s’applique l’interdiction prononcée.

La loi du 10 avril 2019 a élargi le périmètre de ces délits à la participation à un groupement en vue de la préparation de violences, à la participation délictueuse à une manifestation illicite sur la voie publique et au délit de dissimulation du visage pendant une manifestation, prévu par l’article 431-9-1. Cette peine complémentaire a ainsi été prononcée 342 fois en 2019 contre 75 fois en 2018. Par comparaison, elle n’a été appliquée qu’à 32 reprises entre 1995 et 2017.

Cette augmentation exponentielle des condamnations pénales procède d’une stratégie assumée de judiciarisation du maintien de l’ordre qui vise à identifier, interpeller et sanctionner les auteurs d’actes de délinquance commis au cours des manifestations. Cet objectif est légitime dans la mesure où les pouvoirs publics doivent pouvoir répondre de façon ferme et dissuasive à la multiplication de faits de violences émaillant les défilés qui, en plus de troubler l’ordre public, fragilisent l’exercice du droit de manifester. En outre, votre rapporteur souligne le rôle essentiel du juge judiciaire dans ce processus, en tant que garant constitutionnel des libertés individuelles.

Cependant, la judiciarisation accrue implique nécessairement la mise en œuvre de dispositifs opérationnels conduisant à multiplier les contacts entre les manifestants et les forces de l’ordre. Dans une logique circulaire, cette orientation peut alors alimenter à son tour une escalade des tensions si les moyens utilisés par la police et la gendarmerie sont inadaptés, voire porteurs de certains risques. Il apparaît par conséquent primordial d’analyser les stratégies et les tactiques déployées dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre afin d’envisager, à la lumière des difficultés et des échecs auxquelles elles peuvent être confrontées, les pistes d’améliorations susceptibles d’être explorées.

II. Les stratégies actuelles de maintien de l’ordre sont confrontées à des échecs opérationnels que le Schéma national du maintien de l’ordre a pour but de surmonter

Le maintien de l’ordre a longtemps été une prérogative de l’armée, avant d’être confié à des unités de gendarmerie puis de police spécialisées, formées de manière spécifique, dotées d’armes pensées pour garantir une réponse adaptée et proportionnée à l’attitude des manifestants, et d’un commandement assurant le bon déroulement de ces opérations, par nature complexes. Des unités non spécialisées peuvent également être associées à ces activités, de manière régulière ou exceptionnelle, ce qui a pu générer des incidents graves, notamment dans le cadre du mouvement des Gilets jaunes.

Alors que les pouvoirs publics souhaitent désormais renforcer la réponse judiciaire aux faits de délinquance commis en marge des manifestations, les forces de l’ordre et les magistrats sont confrontés à des difficultés pour identifier, isoler et interpeller les individus violents. Le schéma national du maintien de l’ordre publié en septembre dernier propose des solutions pour améliorer le traitement judiciaire de ces opérations. Plus largement, il prévoit de nombreuses évolutions dont certaines vont dans le bon sens, quand d’autres suscitent des interrogations, voire même de l’inquiétude.

A. La mobilisation d’unités non spécialisées et l’utilisation d’armes potentiellement inadaptées fragilisent les opérations de maintien de l’ordre les plus délicates

Les compagnies républicaines de sécurité de la police nationale, les escadrons de gendarmerie mobile de la gendarmerie nationale et, sur le territoire de la préfecture de police, les compagnies d’intervention, sont en principe les unités chargées d’assurer les opérations de maintien de l’ordre.

Leur effectif est toutefois insuffisant pour répondre à l’ensemble des besoins sur le territoire national, ce qui explique l’intervention d’autres unités dont le maintien de l’ordre n’est pas la spécialité et qui ne sont ni formées ni entraînées à cela. Cette association, ainsi qu’une dotation en armes qui évolue, mais peut sembler inadaptée aux conditions dans lesquelles s’opère le maintien de l’ordre, sont à l’origine d’une proportion importante des incidents constatés.

1. En principe confiées à des unités spécialisées, certaines opérations de maintien de l’ordre nécessitent de faire appel à d’autres unités moins bien formées

Jusqu’au XXème siècle, le maintien de l’ordre a été assuré principalement par l’armée. Cette absence de spécialisation a donné lieu à de nombreux incidents, comme en attestent les événements de Fourmies en 1891, Narbonne en 1907 et Draveil-Vigneux et Villeneuve-Saint-Georges l’année suivante.

a. Les spécificités du maintien de l’ordre ont conduit les pouvoirs publics à le confier à des unités spécialisées

Créés en 1921, les escadrons de gendarmerie mobile (EGM) sont les premières unités spécialisées remplaçant l’armée dans son rôle d’encadrement des manifestations. Les EGM interviennent dans les opérations de maintien de l’ordre, y compris les plus dégradées, et peuvent donc être mobilisés pour évacuer une zone à défendre (ZAD) ou contre une insurrection armée ([109]). Ils sont en outre les seuls à intervenir dans les opérations se déroulant outre-mer.

En 2020, 12 446 gendarmes composaient les 109 escadrons de gendarmerie mobile – soit 12,7 % de l’effectif total de la gendarmerie nationale – chacun d’entre eux comptant 110 gendarmes regroupés en 18 groupements de gendarmerie mobile dont un groupement blindé ([110]).

Force spécialisée au sein de la police nationale, les compagnies républicaines de sécurité (CRS) ont été mise en place par un décret du 8 décembre 1944. Il existe aujourd’hui 60 compagnies de service général réparties sur le territoire, auxquelles s’ajoutent plusieurs compagnies spécialisées ([111]). La direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS) dispose ainsi de 8 200 policiers spécialisés dans le maintien de l’ordre, qui dépendent actuellement de sept directions zonales.

Les unités de force mobile – c’est-à-dire les CRS et les EGM –, dont la doctrine d’emploi est définie dans l’instruction commune DGPN-DGGN du 29 décembre 2015 relative à l’emploi des forces mobiles dans la police nationale et la gendarmerie nationale ([112]) – interviennent régulièrement conjointement. Comme l’a expliqué le général Christian Rodriguez dans sa contribution écrite aux travaux de la commission d’enquête, « l’engagement de la gendarmerie mobile se fait essentiellement en zone de compétence de la police nationale (ZPN). Ainsi, depuis le 1er janvier 2019, les EGM ont été engagés à près de 80 % en ZPN. Ils travaillent donc régulièrement aux côtés des forces de la police nationale et par conséquent des CRS. » ([113])

Des forces mobiles réparties sur le territoire national :

illustration au 1er juin 2018

Source : ministère de l’Intérieur.

La préfecture de police est également dotée d’une unité spécifique consacrée aux activités de maintien de l’ordre : les compagnies d’intervention, qui relèvent de la direction de l’ordre public et de la circulation (DOPC), et sont les équivalents des CRS par leur formation et leur fonctionnement. Chaque compagnie d’intervention est composée de 220 personnes, dont 120 sur le terrain, soit un total de 1 760 personnes. Ces unités prennent en charge 75 % des manifestations parisiennes, et sont assistées par des CRS et des EGM pour les autres.

CRS et EGM peuvent être associés aux effectifs spécialisés de la préfecture de police, sur le territoire de laquelle, « pendant les manifestations de Gilets jaunes, avec les CRS, [la DOPC avait] mis en place des groupes d’appui projetés (GAP), constitués de deux compagnies de CRS et d’une de nos sections d’intervention civile, qui ont bien fonctionné. Avec la gendarmerie, [elle avait également] constitué des brigades de répression des actions violentes motorisées (BRAV-M), brigades mobiles constituées de binômes à moto, avec des personnels de la DOPC et de la Garde républicaine » ([114]).

Les CRS et les EGM sont des unités principalement employées dans le cadre d’opération de maintien de l’ordre. La nature de leur mission varie en fonction de la nature de l’opération en question – service d’ordre ou rétablissement de l’ordre. Comme l’explique la direction générale de la gendarmerie nationale dans sa contribution écrite, il peut s’agir :

– de mesures de prévention destinées à contrôler, filtrer, restreindre la liberté de mouvement, protéger des bâtiments publics ou garantir la viabilité des axes ; ces mesures ont pour objet de maintenir un ordre déjà établi et à prévenir les troubles à l’ordre public ;

– de mesures d’intervention allant jusqu’à l’emploi de la force, pour faire cesser les troubles à l’ordre public dans un engagement de rétablissement de l’ordre.

Plus spécifiquement, le directeur général de la gendarmerie nationale distingue cinq missions pouvant être dévolues aux gendarmes mobiles, en fonction de l’attitude des manifestants.

Missions des gendarmes mobiles selon l’attitude des manifestants

Source : contribution écrite de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Les unités de force mobile peuvent également être utilisées dans d’autres cadres, lorsqu’elles ne sont pas requises pour assurer la sécurité d’une manifestation.

Pour ce qui concerne les effectifs des CRS, ils assurent des missions dont le spectre s’est élargi avec le temps, et qui peuvent concerner « la police de la route, le secours en montagne, la sécurisation des lieux de villégiature, la protection des hautes personnalités et différents dispositifs de prévention de la délinquance au bénéfice des publics scolaires ». Les CRS peuvent en outre être chargés de la « sécurisation, [la] lutte contre la délinquance aux côtés de la sécurité publique, [et des] missions de contrôle des phénomènes migratoires aux côtés de la direction centrale de la police aux frontières. Dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et les tueries de masse, la maison CRS est également une des forces primo-intervenantes du schéma national d’intervention. » ([115])

Comme l’a expliqué M. David Ramos, vice-président de GENDXXI, les EGM peuvent également œuvrer à la sécurisation des sites, au renfort des unités territoriales, à la lutte contre l’immigration irrégulière et dans le cadre d’opérations extérieures (OPEX).

b. Réduit il y a plusieurs années, le nombre d’unités spécialisées ne permet plus de répondre aux besoins des autorités

Les effectifs de CRS et d’EGM ont été réduits il y a plusieurs années, avant de se stabiliser à un niveau insuffisant. Selon M. Bernard Cazeneuve, ancien ministre de l’Intérieur, auditionné par la commission d’enquête, 13 000 postes auraient été supprimés entre 2007 et 2012 dans la police et la gendarmerie nationales. « Cela se traduit par exemple […] par la suppression de près de 13 unités de force mobile. Or on sait que seule la moitié des forces mobiles est susceptible d’être employée chaque jour, puisqu’on ne peut utiliser que 50 % de leur nombre total afin que celles précédemment appelées sur le terrain puissent reconstituer leurs forces, ce qui, compte tenu de la multiplication et de la juxtaposition des crises, n’a pas toujours été possible au cours des dernières années. Notre pays en comptant environ 130, ce sont donc à peu près 20 % des effectifs de forces mobiles disponibles dont on a privé les préfets. » ([116])

La précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur le maintien de l’ordre est parvenue à une conclusion similaire. Selon son rapporteur, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a particulièrement touché les effectifs spécialisés dans le maintien de l’ordre. « Ainsi, sur 123 escadrons de gendarmerie mobile, 15 ont été dissous, soit environ 12,2 % du nombre total d’EGM. Au 1er janvier 2008, la gendarmerie mobile comptait 22 groupements de gendarmerie mobile (GGM) et un groupement blindé de gendarmerie mobile (GBGM) qui regroupaient 123 EGM. L’effectif total en équivalents temps plein (ETP) était de 15 262 ETP. Au 1er janvier 2015, conséquence des dissolutions d’escadrons intervenues, la gendarmerie mobile comptait 12 877 ETP, soit 2 385 ETP de moins (- 15,6 %) […] Quant aux compagnies républicaines de sécurité, si le nombre d’unités est resté constant, elles ont eu à subir une déflation de même ampleur entraînant mathématiquement une réduction des effectifs par compagnie et donc une diminution du nombre d’agents présents sur le terrain. » ([117])

Votre rapporteur a obtenu de la direction générale de la gendarmerie nationale l’évolution des effectifs autorisés des unités de forces mobiles dépendant de cette direction ([118]). Ces effectifs, qui étaient de 15 280 en 2002 en équivalent temps plein (ETP), ont augmenté jusqu’en 2007, année où ils ont atteint un plafond à 16 428 effectifs autorisés. Ils ont ensuite continuellement décru jusqu’en 2012, pour atteindre un plancher à 13 225 effectifs autorisés, avant d’augmenter progressivement jusqu’en 2020, pour atteindre 13 699.

Évolution des effectifs autorisés au sein de la gendarmerie mobile

(2002-2020)

Source : commission d’enquête, à partir des données transmises par la direction générale de la gendarmerie nationale.

Le nombre de CRS spécialisés dans le maintien de l’ordre a évolué de manière à peu près similaire. La rareté de ces effectifs conduit en pratique à une remise en cause de l’organisation zonale des CRS, au profit d’une centralisation au niveau de l’unité de coordination des forces mobiles, intégrée à l’état-major du cabinet des directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales, ce qui permet de mieux coordonner les effectifs d’EGM et de CRS ([119]).

Évolution des effectifs des CRS spécialisés dans le maintien de l’ordre

(2006-2020)

Source : commission d’enquête, à partir des données transmises par la direction générale de la police nationale.

Lorsque M. Manuel Valls était ministre de l’Intérieur, de mai 2012 à mars 2014, les effectifs des forces de l’ordre ont augmenté, mais il s’est principalement agi de renforcer ceux de la sécurité publique et les unités de terrain puis, après les attentats de 2015, les effectifs des services chargés du renseignement. En revanche, « les unités de CRS et de gendarmes mobiles n’ont pas été considérées comme prioritaires, pour des raisons principalement budgétaires » ([120]).

Durant son audition par la commission d’enquête, M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, a néanmoins réaffirmé la volonté du Gouvernement de procéder à des recrutements importants d’effectifs de CRS et d’EGM dans les années à venir :

« Cela passe notamment par la création de postes au sein des compagnies républicaines de sécurité (CRS) et chez les gendarmes mobiles, afin qu’ils disposent de quatre sections. En 2021-2022, cela équivaudra à cent quarante équivalents temps plein (ETP) complémentaires dans la gendarmerie et quatre-vingt-dix au sein des CRS et de la préfecture de police. Sous le quinquennat du Président de la République, plus de six cents personnes auront ainsi été recrutées au sein des CRS et des gendarmes mobiles, afin d’améliorer le maintien de l’ordre à Paris, comme en région. » ([121])

Votre rapporteur se réjouit de ces annonces et souhaite que ces recrutements aient lieu le plus rapidement possible afin de soulager les effectifs surmenés déjà présents sur le terrain.

c. D’autres unités sont parfois associées au maintien de l’ordre, ce qui peut entraîner de graves incidents

En province, la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), sous-direction de la DGPN, dispose de 67 compagnies départementales d’intervention (CDI) comptant 2 300 policiers et agents pouvant intervenir en matière de maintien de l’ordre, en plus de leurs missions de lutte contre la délinquance et liées à la sécurité publique.

Répartis sur l’ensemble du territoire, les CDI présentent l’avantage d’être rapidement mobilisables, ce qui n’est pas nécessairement le cas des CRS. Ces unités sont généralement primo-intervenantes lors d’opérations de maintien de l’ordre en zone de police, dans l’attente de l’arrivée des unités spécialisées. Ainsi, « lors des tristement célèbres attaques et incendie partiel de la préfecture du Puy-en-Velay ([122]), les policiers de la sécurité publique de la circonscription ont dû attendre un certain temps, compte tenu de l’éloignement de tout grand centre urbain, avant de recevoir du soutien. » ([123])

Les CDI peuvent aussi intervenir seules sur certaines opérations de maintien de l’ordre. Selon les chiffres transmis par M. Jean-Marie Salanova, directeur central de la sécurité publique, 60 % à 70 % des heures des fonctionnaires de la sécurité publique en maintien de l’ordre ont été effectuées sans forces de renfort entre 2018 et 2019.

À Paris et en région parisienne, certaines unités spécifiques, énumérées par M. Jérôme Foucaud, peuvent également intervenir dans les opérations de maintien de l’ordre, à l’instar du groupe d’intervention et de protection (GIP) « qui répond à de nouvelles formes de manifestations spectaculaires, assure des missions de désentravement et d’escalade pour récupérer drapeaux, bannières ou toute chose à décrocher ; la brigade fluviale [qui] vient en soutien lorsque les manifestants sont proches des ponts de la Seine ; l’unité des moyens aériens [qui] intervient avec des drones ; le service de soutien opérationnel, unité peu connue mais très importante, [qui] gère des équipements utiles au maintien de l’ordre – barrières, tracteurs anti-barricades, engins lanceurs d’eau, etc. » ([124])

Si ces unités sont associées de manière régulière au maintien de l’ordre, l’intense sollicitation des forces de l’ordre a par ailleurs conduit à solliciter à titre plus exceptionnel des unités non spécialisées, principalement pendant les manifestations des Gilets jaunes.

Dans la gendarmerie nationale, les pelotons de surveillance et d’intervention de la gendarmerie (PSIG) ont ainsi été associés aux opérations de maintien de l’ordre. Comme l’a fait remarquer le général Christophe Herrmann pendant son audition, « en l’absence de forces spécialisées, telles que les CRS ou les escadrons de gendarmes mobiles, il fallait disposer d’un échelon territorial immédiatement apte à agir » ([125]). Il a donc été décidé que les commandants de ces unités et leurs adjoints bénéficieraient d’une formation au maintien de l’ordre à partir de mars 2019, ce dont votre rapporteur se félicite.

Les brigades anti-criminalité (BAC), unités spécialisées dans l’interpellation, comptent 3 300 fonctionnaires de police qui ont également été associées à l’encadrement de certaines manifestations des Gilets jaunes, afin de favoriser l’arrestation des manifestants violents.

Votre rapporteur ne remet pas en question le professionnalisme de ces unités, dans les missions difficiles qui sont les leurs au quotidien, mais il observe qu’elles ne bénéficient pas d’une formation initiale et continue similaire à celle délivrée aux CRS et EGM. Dès lors, l’association de telles unités aux opérations de maintien de l’ordre peut parfois occasionner des difficultés, voire des incidents.

Dans sa décision-cadre du 9 juillet 2020, le Défenseur des droits constatait que les unités non spécialisées dans le maintien de l’ordre, intervenant à titre exceptionnel dans ces opérations ont une pratique professionnelle « souvent individuelle et sur initiative, ce qui est susceptible d’être à l’origine de tensions, d’incidents ou de blessures. Plusieurs saisines instruites par le Défenseur des droits mettant en cause des unités en civil, donc non équipées de protection, font apparaître la difficulté pour ces unités de procéder à des interpellations en marge d’une manifestation, l’interpellation révélant leur qualité et pouvant les exposer à des agressions qui les mettent en danger, de même que la personne interpellée, notamment en cas de jets de projectiles. Cette mise en danger est accentuée par leur manque de coordination avec les unités équipées qui pourraient sécuriser l’intervention. » ([126])

Parmi les unités les plus problématiques, figurent notamment les membres des BAC, qui interviennent en tenue civile, ce qui les rend plus difficiles à distinguer des manifestants. Selon Me François Boulo, « la présence de la brigade anti-criminalité dans les manifestations est extrêmement dangereuse. […] elles ne sont pas formées à de telles missions ; elles sont formées pour appréhender des délinquants, non pour gérer des manifestants. » ([127])

Ce constat est partagé par les syndicats de police auditionnés par la commission d’enquête. Pour M. Johann Cavallero, délégué national CRS d’Alliance Police Nationale, « il conviendrait de repositionner les forces. Les forces mobiles, qui sont vraiment aguerries, rompues au maintien de l’ordre, doivent être placées en première ligne pour libérer les effectifs de la brigade anti-criminalité ou des brigades de répression de l’action violente motocyclistes (BRAV-M). » ([128])

La précédente commission d’enquête de l’Assemblée nationale avait souhaité que les opérations de maintien de l’ordre soient dévolues aux seules unités spécialisées ou suffisamment formées. Votre rapporteur constate, à la lumière des incidents que peut susciter la présence d’unités insuffisamment formées dans ces opérations complexes, qu’il demeure essentiel de tout faire pour prioriser l’intervention des unités spécialisées. Lorsque leurs effectifs sont insuffisants pour y parvenir, les autres unités associées à ces opérations ne doivent pas être au contact direct des manifestants et doivent, dans tous les cas, bénéficier d’une formation adéquate.

Les unités non spécialisées employées dans des opérations de maintien de l’ordre doivent être correctement équipées et protégées. CRS et EGM sont en effet dotés de casques à visière, boucliers et jambières, ce qui n’est pas le cas des unités non spécialisées, singulièrement des brigades anti-criminalité, qui interviennent en tenue civile.

Pour se protéger la tête, certains personnels sont amenés à porter un casque intégral, ce qui empêche de les identifier et contribue à nourrir les tensions avec les manifestants ([129]). Comme l’a justement fait remarquer M. Cédric Mas, « on ne peut pas différencier un casseur d’un élément de la brigade anti-criminalité quand celui-ci n’a plus ses éléments d’identification et qu’il est au milieu du tumulte, de la fumée, etc. On ne peut pas rétablir le lien de confiance entre les populations et les forces de l’ordre quand les forces de l’ordre portent les mêmes tenues que les éléments perturbateurs des manifestations. » ([130])

Votre rapporteur préconise de revoir l’équipement de ces unités afin de leur garantir une protection suffisante, tout en permettant de les discerner aisément au sein d’une foule.

À titre exceptionnel, il pourrait également être intéressant de solliciter les réservistes de la police et de la gendarmerie nationale durant les opérations de maintien de l’ordre afin, non pas de les associer à de telles opérations, mais de les affecter à des tâches occupées par des personnels actifs. Ces personnels ainsi libérés pourraient participer aux opérations de maintien de l’ordre, derrière les unités spécialisées, sous réserve d’être formés à cette spécialité.

d. Ces unités sont encadrées par une chaîne de commandement qui mériterait d’être améliorée

La chaîne de commandement d’une opération de maintien de l’ordre fait intervenir plusieurs acteurs.

Le ministre de l’Intérieur et les préfets de département

Le préfet de département est le responsable de l’ordre public (ROP). À ce titre, il est chargé de la planification des manœuvres de maintien de l’ordre en amont des manifestations. À Paris et dans la petite couronne, le préfet de police est assisté des préfets des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Le schéma national du maintien de l’ordre réaffirme leur rôle dans ces opérations, en indiquant notamment que « les forces étatiques disposent seules du pouvoir légitime d’emploi de la force pour assurer le bon déroulement des manifestations et le maintien de l’ordre public sous la direction du préfet » ([131]).

Le ministre de l’Intérieur ne joue pas, à proprement parler, un rôle actif dans les opérations de maintien de l’ordre. Comme l’a précisé M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, pendant son audition, « les jours de manifestation, je ne participe pas directement aux décisions qui sont prises et je ne suis pas présent dans la salle de commandement ». ([132])

Toutefois, le ministre de l’Intérieur opère un arbitrage en décidant des forces à disposition du préfet et peut donner des consignes aux autorités chargées de ces opérations. Ce rôle a été résumé par M. Nuñez : « le ministre ou le secrétaire d’État donne le cadre général, qui est connu : éviter les débordements et les exactions, interpeller les auteurs de violences. […] Il est également chargé de fournir des moyens d’action aux forces de l’ordre : équipement, moyens matériels, soutien […] Mais la conduite du service d’ordre est effectuée sur le terrain, au plus près des opérations, par le préfet et le directeur du service d’ordre. » ([133])

Le directeur du service d’ordre

Chargé de diriger les forces dévolues à la gestion de l’événement, le directeur du service d’ordre (DSO) définit la stratégie opérationnelle en lien avec le préfet et dirige les opérations. Le DSO est généralement le chef territorial de la police ou de la gendarmerie ou le directeur de l’ordre public et de la circulation à la préfecture de police.

Lorsque plusieurs unités sont déployées, elles sont coordonnées par un groupement opérationnel ([134]) placé sous son autorité. Il peut être assisté par un adjoint, des commandants d’unité et des chefs de secteur opérationnel. Il peut diriger les opérations directement sur place ou depuis une salle de commandement, où il reçoit directement les informations collectées par les services chargés du renseignement (voir infra).

Le chef de secteur opérationnel

Sur le terrain, le chef de secteur opérationnel (CSO) exerce son autorité, sous contrôle du DSO, sur les forces affectées à son secteur d’intervention. Il est chargé de coordonner les différentes unités intervenant dans l’opération, celles-ci demeurant toutefois sous le commandement de leurs chefs respectifs. Le schéma national du maintien de l’ordre précise que les CSO disposent d’une marge d’initiative tactique et opérative en s’appuyant sur les forces engagées ([135]).

L’autorité civile et le commandant de la force publique

Mentionnée à l’article R. 211-21 du code de la sécurité intérieure, l’autorité civile peut être « le préfet du département ou le sous-préfet, le maire ou l’un de ses adjoints, le commissaire de police, le commandant de groupement de gendarmerie départementale ou, mandaté par l’autorité préfectorale, un commissaire de police ou l’officier de police chef de circonscription ou le commandant de compagnie de gendarmerie départementale ».

Systématiquement présente en cas d’attroupement, elle est la seule habilitée à décider de l’engagement de la force, dans le respect des dispositions du code de la sécurité intérieure. Ainsi, « les unités de police ou de gendarmerie qui interviennent n’ont pas le pouvoir de décision : le décideur est l’autorité civile, qui est toujours identifiable et responsable devant le Gouvernement, mais aussi l’opinion et les élus. » ([136])

Responsable d’unité organique, le commandant de la force publique (CFP) est chargé de mettre en place les manœuvres décidées par l’autorité civile.

Plusieurs personnes auditionnées ont néanmoins regretté un manque d’encadrement intermédiaire, notamment sur le territoire de la préfecture de police. M. Hubert Weigel, membre du comité directeur de l’association des hauts fonctionnaires de la police nationale (AHFPN), a précisé à la commission d’enquête qu’« en province, le directeur départemental, qui est directeur du service d’ordre, reste généralement en salle de commandement – cela dépend de la taille du département – et délègue des responsabilités opérationnelles à des commissaires de police qui sont chargés de secteurs. Par définition, ces commissaires de police ont la possibilité de prendre des initiatives d’intervention lorsqu’ils constatent que des infractions sont commises dans leur zone de responsabilité déléguée. » En revanche, à Paris, « les chefs de secteur attendent des instructions d’une salle de commandement », ce qui rend les forces mobiles moins agiles face à l’évolution rapide d’une manifestation, alors qu’elles « doivent avoir la possibilité de prendre des initiatives dans leur secteur, que ce soit à Paris ou ailleurs » ([139]).

Une plus grande marge de manœuvre est demandée par les acteurs de terrain. Pour M. Léo Moreau, chargé de mission au sein du Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI), « il est important que nous disposions d’une capacité d’adaptation et que nous n’ayons pas toujours à attendre les ordres de la salle, y compris pour des “micro-manœuvres” » ([140]).

Des efforts ont d’ores et déjà été réalisés vers davantage de responsabilisation des unités sur le terrain, comme l’a rappelé M. Nuñez, selon lequel « les forces de l’ordre peuvent [désormais] réagir plus vite, sans remonter systématiquement à la salle de commandement, à condition de rester dans le cadre défini par l’autorité » ([141]). Il ressort des auditions menées par la commission d’enquête qu’ils demeurent toutefois insuffisants à ce stade et doivent être poursuivis afin de donner toute la latitude nécessaire aux unités présentes sur place pour s’adapter en temps réel à l’évolution des manifestations et du comportement de ceux qui y participent.

Me Jérôme Karsenti, membre de la commission Liberté et droits de l’Homme du Conseil national des barreaux, a par ailleurs souligné que les unités non spécialisées associées aux opérations de maintien de l’ordre n’agissent pas sous un commandement unifié, « contrairement à celui des CRS qui leur permet de développer des stratégies communes : de petites unités qui viennent se greffer sur le commandement principal agissent de manière libre et désordonnée, sans aucun contrôle du nombre d’armes, de balles ou de grenades utilisées, ce qui n’est pas le cas non plus pour les CRS – ni pour les gendarmes. » ([142]) Cette situation n’est pas satisfaisante et contribue à « brouiller les lignes » de la stratégie du maintien de l’ordre auprès des manifestants, tout en fragilisant l’action des forces de l’ordre sur le terrain.

A minima, votre rapporteur préconise la mise en place d’une doctrine commune pour l’ensemble de ces unités afin d’uniformiser leurs modalités d’intervention dans les opérations de maintien de l’ordre. Il reprend ainsi à son compte une recommandation formulée par le Défenseur des droits dans sa décision-cadre du 9 juillet 2020, qui proposait « d’établir une norme commune en matière de doctrine et de pratiques, ainsi qu’une coordination effective et constante pour l’ensemble des personnels affectés, par vocation ou occasionnellement, à l’ordre public » ([143]).

Il pourrait également être utile de permettre aux personnes présentes dans la salle de commandement d’accéder en direct aux images captées par les caméras piétons afin d’adapter le dispositif en temps réel en fonction des exigences de terrain (voir infra).

2. Les unités chargées du maintien de l’ordre bénéficient de formations initiales et continues qu’il convient de renforcer

a. Les unités spécialisées sont formées au maintien de l’ordre mais ne parviennent pas toujours à remplir leurs obligations de formation continue

Les fonctionnaires des compagnies républicaines de sécurité sont recrutés sur concours national au niveau gardien de la paix ou au niveau lieutenant. Ils bénéficient d’une formation initiale commune avec les autres policiers, ainsi que d’un apprentissage spécifique au métier de CRS de trois à quatre semaines ([144]).

Les CRS sont également assujettis à des obligations de formation continue par le biais de dispositifs nationaux qui permettent, chaque année, à trente unités d’être formées pendant cinq jours, permettant un recyclage de l’ensemble des unités tous les deux ans. Des formations individuelles destinées aux instructeurs spécialisés et aux opérateurs des unités sont également proposées dans les centres de formation de Lyon, Dijon et Rennes. Des formations institutionnelles ont également lieu au sein même des unités, 25 jours par an. Elles leur permettent de s’entraîner au maintien de l’ordre et à l’intervention, ainsi que de se former dans des domaines transversaux tels que le secourisme d’intervention et la conduite tactique d’opérations.

Les militaires des escadrons de gendarmerie mobile sont recrutés en qualité de sous-officier et d’officier et sont formés au centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier. Les premiers suivent une semaine de cours en tronc commun avec la gendarmerie départementale, ainsi que de 159 heures de formation spécifique au maintien de l’ordre ; les seconds bénéficient d’une formation de 114 heures comprenant des enseignements spécifiques relatifs à leur niveau de responsabilité et aux questions éthiques et déontologiques. Sous-officiers et officiers reçoivent également des enseignements techniques prenant la forme de mises en situation pour les préparer au mieux aux situations réelles vécues sur le terrain.

Les gendarmes mobiles sont assujettis – comme les CRS – à une obligation de formation continue individuelle qui comprend plusieurs cursus comme le diplôme d’arme, les stages de préparation à l’emploi et les stages de formation à l’encadrement opérationnel. Ils suivent également une formation régulière à l’emploi des armes de force intermédiaire. L’autorisation de tir est par ailleurs conditionnée à l’obtention du certificat initial d’aptitude à la pratique du tir (CIAPT). Enfin, les EGM bénéficient tous les trois ans d’une formation continue collective consistant en un stage de perfectionnement de deux semaines au CNEFG, d’une semaine d’instruction à résidence et d’une instruction ciblée sur l’emploi des armes et des munitions.

Ces obligations de formation continue ne seraient pas entièrement remplies. Durant son audition, M. Denis Hurth, responsable secteur formation d’UNSA Police, a par exemple expliqué que, d’une manière générale, « la formation aux techniques de sécurité, qui rend obligatoires trois séances de tir et techniques d’intervention pour un volume de douze heures minimum par an […] ne peut pas être respectée, faute de formateurs et de moyens logistiques. » ([145])

La police nationale semble en effet confrontée à un manque de formateurs. Cette catégorie représente, selon M. Hurth, « à peu près 4 % des effectifs de la police, ce qui signifie qu’ils sont les parents pauvres en termes d’avancement. Tous souhaitent retourner sur le terrain en raison du manque d’attractivité de la fonction et de l’absence d’engouement pour celle-ci. Il est donc très compliqué de constituer des viviers pour former les élèves. » ([146])

Par ailleurs, alors que les policiers peuvent en théorie consacrer deux heures de leur temps de travail hebdomadaire à une activité physique, cette possibilité dépend des nécessités de service, si bien que les agents n’ont souvent pas le temps de s’entraîner.

La gendarmerie nationale rencontre une difficulté similaire pour assurer le respect des obligations de formation des EGM. Selon M. David Ramos, vice-président de GENDXXI, « la formation est en partie compromise par le niveau d’engagement des unités de gendarmerie mobile. Ces derniers mois, j’irai même jusqu’à dire cette dernière année, le niveau d’engagement a été extrêmement important et, de fait, cela a mis en suspens certaines séances de formation car le besoin était sur le terrain. Le cycle de bon fonctionnement d’un escadron de gendarmerie mobile comprend la formation, l’engagement et la récupération. Or, notamment en raison des problèmes d’effectifs, les cycles se raccourcissent. Les engagements sont de plus en plus importants et, de fait, il est difficile d’arriver à tenir la formation. Pourtant, sur les interpellations comme sur la déontologie, pour les retours d’expérience, les temps de formation sont essentiels. » ([147])

Votre rapporteur ne saurait trop insister sur la nécessité de dégager un temps de formation suffisant pour permettre aux unités spécialisées d’y participer. L’engagement de policiers et de gendarmes supplémentaires dans les CRS et les EGM doit permettre de réduire leur engagement sur le terrain, au bénéfice du suivi indispensable des formations continues qui leur sont destinées.

Votre rapporteur relève par ailleurs que des entraînements communs sont prévus entre les CRS et les EGM dans le schéma national du maintien de l’ordre et dans le plan de formation pour l’année 2021 ([148]). Ces unités étant régulièrement amenées à intervenir ensemble dans les opérations de maintien de l’ordre, il importe que de tels entraînements soient généralisés et qu’ils puissent également être étendus aux autres unités de police et de gendarmerie associées, à titre régulier, aux opérations de maintien de l’ordre.

b. Les unités non spécialisées dans le maintien de l’ordre demeurent insuffisamment formées à ses spécificités

Si, depuis 2019, les commandants de PSIG et leurs adjoints sont formés aux missions de maintien de l’ordre – en 2021, 800 militaires auront ainsi été formés au cadre juridique, aux modes d’actions et au schéma tactique de telles opérations – ce n’est pas le cas de l’ensemble des unités intervenant de manière exceptionnelle aux côtés des CRS et des EGM.

Ces unités non formées cohabitent avec des spécialistes du maintien de l’ordre. Ainsi, « sur les Champs-Élysées, face aux Gilets jaunes, vous voyez peut-être les compagnies républicaines de sécurité et les gendarmes mobiles, qui sont en mesure de faire du maintien de l’ordre, mais il y a d’autres effectifs de la police nationale. Voilà deux semaines, par exemple, des policiers de Lyon ont été intégrés à des compagnies d’intervention alors qu’ils n’avaient jamais fait ça. Sans discipline ni cohésion au sein de nos troupes, ça ne peut pas fonctionner. » ([149])

Votre rapporteur salue le souhait du ministère de l’Intérieur de développer la formation des unités non spécialisées dans le maintien de l’ordre, le schéma national du maintien de l’ordre rappelant que, « dès mars 2019, la police et la gendarmerie ont lancé des programmes de formation spécifiques, qui seront développés afin de préparer au mieux les forces territoriales à ces missions » ([153]). Il conviendra de s’assurer que ces objectifs sont correctement et effectivement mis en œuvre par les formateurs dans les écoles nationales de police.

c. L’ensemble des unités doivent être régulièrement formées au respect des exigences déontologiques

Toutes les missions des unités de forces mobiles, mais aussi, plus largement, de l’ensemble des fonctionnaires de police et des militaires de la gendarmerie, doivent respecter les obligations déontologiques contenues dans le nouveau code de déontologie commun à la police et à la gendarmerie nationales, entré en vigueur au 1er janvier 2014 ([154]), et qui remplace celui qui avait été mis en place sous l’autorité de M. Pierre Joxe, ministre de l’Intérieur, en 1986 ([155]). Codifié au livre IV, titre III, chapitre IV de la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure, il établit les devoirs du policier et du gendarme, ainsi que les principes régissant leur relation avec la population et le contrôle de leur action ([156]).

Votre rapporteur observe que son existence a été saluée par de nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête, dont MM. Rémy Heitz, procureur de la République près le tribunal judiciaire de Paris, Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, et Jacques Toubon, ancien Défenseur des droits.

Il semble néanmoins que la formation ne met pas particulièrement l’accent sur ces obligations pourtant indispensables au bon exercice des missions des forces de l’ordre et à la qualité de leurs relations avec la population. Selon M. Valentin Gendrot, journaliste ayant été, dans le cadre d’une immersion, formé dans une école nationale de police, « les questions de déontologie ont été balayées en quelques heures seulement au travers du code de déontologie de la police qui régit les pratiques des policiers en France, et en des termes assez abstraits : rien de factuel ni de concret. Or le décalage entre la théorie et la pratique est énorme. Ainsi, ce code interdit le tutoiement, mais, au quotidien, personne ne respecte cette interdiction, moi pas plus que les autres. » ([157])

Votre rapporteur appelle donc de ses vœux le développement d’actions de formation sur la déontologie non seulement dans les écoles mais aussi tout au long de la carrière, et présentant un caractère pratique adapté aux fonctions remplies par leurs bénéficiaires.

3. La violence de certaines manifestations rapproche les forces de l’ordre des manifestants et peut nécessiter de recourir à la force, dans un cadre juridique contraignant

a. Le principe cardinal de maintien à distance des manifestants n’est pas toujours applicable

Dès le début du XXème siècle, le préfet de police Louis Lépine préconisait un maintien à distance des unités chargées du maintien de l’ordre – notamment de l’armée – afin d’éviter les tueries que pourraient occasionner un contact direct entre l’armée et les manifestants. Selon lui, « en règle générale, les gardiens de la paix doivent être placés en première ligne [tandis que] la troupe a pour destination d’occuper les espaces où les manifestants pourraient se masser, d’y remplacer la police employée ailleurs […] Il suffit qu’on la sache en réserve, à distance. » ([158])

La notion de « maintien à distance » s’est développée sous l’influence du préfet de police Maurice Grimaud. Dans sa célèbre lettre du 29 mai 1968 aux agents de la préfecture de police, les mettant en garde contre un usage excessif de la force, il rappelle que l’objectif des forces de l’ordre est d’éviter toute violence envers les manifestants. Ainsi, « passé le choc inévitable du contact avec des manifestants agressifs qu’il s’agit de repousser, les hommes d’ordre que vous êtes doivent aussitôt reprendre toute leur maîtrise ».

Ce principe ne s’est réellement imposé qu’à partir de décembre 1986, après le décès de Malik Oussekine, roué de coups dans le quartier latin parisien par des voltigeurs motocyclistes en marge des manifestations contre la « loi Devaquet ». Cependant, selon M. Manuel Valls, cette doctrine « consistant à éviter le contact, n’a pas réellement pu être appliquée. On voit bien qu’on ne peut pas toujours éviter le contact, par exemple dans les quartiers où des violences sont exercées contre des médecins ou contre les pompiers qui, eux, portent l’uniforme. » ([159])

Le décès du militant écologiste Rémi Fraisse, sur le site de Sivens, représenterait, selon l’avocat Me Arié Alimi, un moment de bascule. « Le changement a conduit à ce que les opérations reposent davantage sur la confrontation et le contact, avec l’intrusion d’équipes de police qui n’ont pas l’habitude du maintien de l’ordre » ([160]), comme les brigades anti-criminalité et les compagnies de sécurisation et d’intervention.

La doctrine actuelle peut être résumée de la manière suivante : en l’absence de trouble à l’ordre public, les forces de l’ordre doivent rester à distance des manifestants. Toutefois, « en cas de menace ou de troubles à l’ordre public, l’adaptation au plus près du dispositif doit être immédiate et permettre l’interpellation des fauteurs de troubles, le respect du parcours et la préservation de la liberté de manifestation » ([161]).

Ce rapprochement entre les forces de l’ordre et les manifestants peut s’expliquer par la nature spécifique de l’attroupement. Comme l’a relevé M. Frédéric Péchenard, ancien directeur général de la police nationale, lorsqu’une manifestation dégénère en attroupement, « nous ne sommes alors plus face à des manifestants, mais à des délinquants. Il ne s’agit plus d’un maintien de l’ordre classique, mais d’un rétablissement de l’ordre et il n’y a pas d’autre possibilité que d’aller au contact et de procéder à des interpellations. » ([162])

b. Le recours à la force fait l’objet d’un encadrement juridique strict

L’emploi de la force par les policiers et les gendarmes doit respecter les dispositions du code de la sécurité intérieure. Son article L. 435-1 définit cinq situations dans lesquelles l’usage des armes par les policiers et les gendarmes est autorisé par le commandant de la force publique, « en cas d’absolue nécessité et de manière strictement proportionnée », selon les dispositions du code de déontologie ([163]) :

– lorsque des atteintes à la vie ou à l’intégrité physique sont portées contre eux ou contre autrui ou lorsque des personnes armées menacent leur vie ou leur intégrité physique ou celles d’autrui ;

– lorsque, après deux sommations faites à haute voix, ils ne peuvent défendre autrement les lieux qu’ils occupent ou les personnes qui leur sont confiées ;

– lorsque, immédiatement après deux sommations adressées à haute voix, ils ne peuvent contraindre à s’arrêter, autrement que par l’usage des armes, des personnes qui cherchent à échapper à leur garde ou à leurs investigations et qui sont susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d’autrui ;

– lorsqu’ils ne peuvent immobiliser, autrement que par l’usage des armes, des véhicules, embarcations ou autres moyens de transport, dont les conducteurs n’obtempèrent pas à l’ordre d’arrêt et dont les occupants sont susceptibles de perpétrer, dans leur fuite, des atteintes à leur vie ou à leur intégrité physique ou à celles d’autrui ;

– dans le but exclusif d’empêcher la réitération, dans un temps rapproché, d’un ou de plusieurs meurtres ou tentatives de meurtre venant d’être commis, lorsqu’ils ont des raisons réelles et objectives d’estimer que cette réitération est probable au regard des informations dont ils disposent au moment où ils font usage de leurs armes.

L’article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure prévoit ainsi que tout attroupement peut être dissipé par la force uniquement « après deux sommations de se disperser demeurées sans effet » ou immédiatement « si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s’ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu’ils occupent ».

Le recours à la force est apprécié concrètement par l’autorité civile et mise en œuvre par les commandants de la force publique. Il existe en pratique une gradation dans l’emploi des moyens et du matériel auquel peuvent avoir recours les forces de l’ordre après deux sommations.

La gradation du recours à la force

Contribution écrite aux travaux de la commission d’enquête de la direction générale de la police nationale

En outre, conformément aux dispositions de l’article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure, les forces de l’ordre peuvent avoir recours à la force sans sommation, sur décision du commandant de la force publique. Le cas échéant, elles peuvent utiliser les armes énumérées à l’article D. 211-17 du code de la sécurité intérieure. L’article D. 211-19 du même code les autorise également à utiliser le lanceur de balle de défense de calibre 40 mm (LBD 40 × 46), sous réserve d’avoir suivi une formation initiale spécifique et une formation continue d’entretien des acquis ([164]).

LBD 40 x 46

c. Le recours au LBD dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre ne paraît pas nécessairement pertinent

Arme de force intermédiaire (AFI), le LBD est utilisé dans un cadre précisé par l’instruction commune du 2 août 2017 relative à l’usage et l’emploi des armes de forces intermédiaire dans les services de la police nationale et les unités de gendarmerie nationale :

– dans les situations où l’utilisation des armes à feu létales est légalement justifiée ;

– dans les situations intermédiaires, pour lesquelles cette AFI est un moyen de répondre de manière nécessaire et proportionnée, alors que le recours aux armes à feu n’est pas justifié.

Selon la direction générale de la gendarmerie nationale, cette arme « permet la neutralisation à distance [sur 10 à 15 mètres] d’un individu dangereux pour autrui ou pour lui-même par le tir cinétique d’un projectile en caoutchouc. Les munitions ont une capacité de déformation à l’impact, permettant de limiter le risque de pénétration tout en optimisant le pouvoir de choc recherché. » ([165])

L’utilisation de cette arme est néanmoins contestée par de nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête, qui estiment qu’il ne s’agit pas d’une arme adaptée aux opérations de maintien de l’ordre. Le Défenseur des droits, Amnesty International et la Ligue des droits de l’Homme ont d’ailleurs souhaité son interdiction dans de telles opérations.

Mme Anne-Sophie Simpere a rappelé qu’Amnesty International France ne s’était pas opposée par principe à l’introduction de cette arme dans la dotation des UFM, « dans la perspective où ils pouvaient se substituer à des armes plus dangereuses, notamment aux armes à feu : or ils ont en réalité conduit à élever le niveau de violence. » ([166])

Dans son rapport sur le maintien de l’ordre, le Défenseur des droits a quant à lui alerté sur « les caractéristiques du LBD 40x46 [qui] rendent son usage dangereux et problématique dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre car susceptible de blesser grièvement un manifestant, d’engager la responsabilité du tireur, et d’entraîner des réactions imprévisibles de la part des manifestants témoins d’une blessure grave occasionnée par des policiers à un manifestant, que le tir soit conforme ou non aux règles d’emploi. » ([167]) Le LBD est en effet une arme qui semble insuffisamment précise, notamment en cas de mouvements de foule. Selon Mme Claudine Angeli-Troccaz, ancienne adjointe du Défenseur des droits, en charge de la déontologie dans le domaine de la sécurité, « dans une foule mouvante, cette arme imprécise n’atteint généralement pas sa cible et occasionne des blessures graves. Les utilisateurs disent eux-mêmes qu’elle est difficile à maîtriser et que sa marge d’incertitude est grande. » ([168])

Le Défenseur des droits et Amnesty International France ont tous deux documenté des cas d’usage de LBD contraires à l’instruction ministérielle relative à l’usage et l’emploi des AFI, qui semblent souvent être le fait d’unités isolées et non spécialisées dans le maintien de l’ordre. Selon Mme Anne-Sophie Simpere, « il y aurait beaucoup plus de retenue chez les forces spécialisées que chez celles qui ne le sont pas » ([169]). Comme l’a fait remarquer M. Loïc Travers, secrétaire administratif général d’Alliance Police Nationale, « les forces lourdes que sont les CRS n’utilisent presque jamais le LBD en maintien de l’ordre pur. Ce n’est que quand la manifestation commence à dégénérer vers des violences urbaines avec des dislocations de groupes que cette arme est utilisée, à la fois par les CRS, par les unités mobiles de la préfecture de police, c’est-à-dire les compagnies d’intervention, et par les BRAV-M, dont il est inutile de rappeler les hauts faits, puisque ce sont elles qui ont permis d’endiguer les flots de casseurs et d’effectuer correctement des dizaines d’interpellations. » ([170])

Face à la multiplication des incidents lors d’opérations de maintien de l’ordre dans lesquelles ces armes ont été utilisées, les pouvoirs publics ont cherché à mettre en place des garanties pour mieux encadrer son utilisation.

En janvier 2019, le ministre de l’Intérieur a souhaité que les unités susceptibles de tirer au LBD soient toutes munies de caméras piétons. Toutefois, l’équipement de telles caméras n’est pas encore satisfaisant. Selon M. Laurent Noulin, référent national en charge des CRS d’Alternative Police, « en pratique, les remontées du terrain font état d’une autonomie de quinze à vingt minutes par batterie, ce qui pose un gros problème d’efficacité, d’autant plus gênant que le tireur de LBD doit, à réception de la caméra, enregistrer son numéro d’immatriculation administrative, qui correspond au numéro référentiel des identités et de l’organisation (RIO), et synchroniser la caméra avec l’heure et le lieu » ([171]). La direction générale de la police nationale a toutefois précisé que de nouveaux modèles de caméras, dotés d’une autonomie plus importante, seront prochainement déployés. L’intégration d’une caméra à l’arme elle-même est également à l’étude.

En outre, depuis septembre 2020, le recours au LBD dans le cadre d’une opération de maintien de l’ordre est conditionné, hors cas de légitime défense, à la présence d’un superviseur « chargé d’évaluer la situation d’ensemble et les mouvements des manifestants, de s’assurer de la compréhension des ordres par le tireur et de désigner l’objectif » ([172]). Cette exigence s’appliquait déjà au sein des unités de forces mobiles.

Malgré ces tentatives d’amélioration des conditions d’emploi du LBD – qui doivent encore apporter la preuve de leur efficacité –, votre rapporteur est sensible aux nombreux incidents survenus lors d’opérations de maintien de l’ordre et préconise d’interdire l’usage du LBD pour cibler un individu dans une foule de manifestants.

Il a toutefois conscience que cette arme peut être utile lorsque de telles opérations dégénèrent et que son usage peut dissuader efficacement des individus de s’en prendre aux forces de l’ordre, que les pouvoirs publics doivent protéger. À titre exceptionnel, les LBD doivent donc demeurer utilisables immédiatement lorsque les forces de l’ordre encourent un grave danger ou font face à une émeute.

d. L’efficacité des canons à eau pour disperser les manifestants doit inciter les pouvoirs publics à y recourir davantage pour les manifestations les plus violentes

Les forces de l’ordre recourent parfois à des « canons à eau » ([173]), notamment pour les opérations de maintien de l’ordre les plus difficiles, pour lesquelles leur efficacité est reconnue.

Cette utilisation n’est néanmoins pas toujours possible, même dans les cas où elle serait souhaitable, du fait d’un manque de matériel ou d’un matériel trop vétuste : parmi les 10 engins lanceurs d’eau que les CRS ont en dotation, deux ont été achetés en 1996.

Votre rapporteur se félicite de l’annonce, dans le schéma national du maintien de l’ordre, de l’acquisition future de matériel, dont des engins lanceurs d’eau, mais également des véhicules de commandement, des véhicules blindés, des matériels d’intervention et de protection et des matériels radio.

Il importe désormais de concrétiser ces engagements dans le cadre des futurs débats budgétaires. Pour 2021, votre rapporteur observe que les crédits consacrés aux moyens mobiles sont en augmentation substantielle ([174]). Les projets annuels de performance annexés au projet de loi de finances précisent que ces augmentations doivent, pour ce qui concerne la police nationale, contribuer notamment « au remplacement des véhicules du parc lourd, plus particulièrement aux véhicules de maintien de l’ordre (des CRS, de la sécurité publique et de la préfecture de police). Ainsi, le déploiement des véhicules blindés d’intervention dans les antennes RAID, l’acquisition et le rétrofit des engins lanceurs d’eau sont par exemple programmés. » ([175]) L’accroissement de sa dotation permettra, entre autres, à la gendarmerie nationale de « lancer un vaste plan de renouvellement des véhicules de maintien de l’ordre et véhicules blindés à roue ». ([176]) Cet effort devra être poursuivi au cours des prochaines années.

Ces matériels rares pourraient d’ailleurs faire l’objet d’une mutualisation, selon des modalités organisées par le ministère de l’Intérieur, entre les CRS et les EGM. Cette demande a notamment été formulée auprès de la commission d’enquête par M. Léo Moreau, chargé de mission au sein du Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI), dont les membres regrettent « qu’il n’y ait pas davantage de mutualisation entre les deux forces, police et gendarmerie, sur certains matériels, notamment les engins lanceurs d’eau, et que l’on parte encore chacun de son côté. Cela nous semblait important, de même que pour les équipements blindés. » ([177])

Il a été affirmé à la commission d’enquête qu’une réflexion est en cours entre les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales sur la mutualisation des matériels, mais aussi des tactiques, des gestes techniques et des formations. Votre rapporteur souhaite qu’elle aboutisse à des résultats concrets qui permettront d’améliorer au quotidien les conditions de travail des policiers et des gendarmes et la qualité du service qu’ils rendent à la population.

e. La technique controversée de l’encerclement

Selon la définition de la direction générale de la police nationale, la technique de l’encerclement consiste à organiser un dispositif interdisant l’accès à une zone déterminée en retenant les manifestants qui s’y trouvent pour une durée non déterminée, pour des motifs d’ordre public. Cette mesure prend souvent la forme d’un cordon policier qui encercle les individus à contenir et à maintenir sur une zone précise. En fonction des circonstances, ce cordon peut être plus ou moins perméable et ainsi permettre à certaines personnes de quitter le secteur contrôlé.

Elle vise, en pratique, à permettre « de contrôler efficacement et en permanence des manifestants au comportement parfois imprévisible et d’éviter tout débordement. Parfois, compte tenu d’effectifs insuffisants présents sur un service d’ordre, cette méthode de neutralisation est le seul moyen permettant d’éviter la commission d’infractions plus graves. » ([178])

Également appelée « technique de la nasse », elle est plébiscitée par les policiers et doit continuer d’être utilisée, selon M. Johann Cavallero, délégué national CRS d’Alliance Police Nationale, « tout en gardant bien évidemment une porte de sortie. Ce dispositif permet d’isoler et de canaliser les fauteurs de troubles, et d’évacuer les autres personnes prises à l’intérieur de la nasse. S’il a souvent été décrié, les forces mobiles le maîtrisent néanmoins. Il est beaucoup utilisé lors des matchs qui comportent des risques d’affrontement entre supporters. C’est un outil vraiment indispensable au maintien de l’ordre. Les CRS suivent vingt-cinq jours de formation par an pour maîtriser cette technique. » ([179])

Le recours à l’encerclement fait néanmoins l’objet de critiques dont plusieurs personnes auditionnées ont fait part à la commission d’enquête, le cadre juridique permettant aux forces de l’ordre de « nasser » les manifestants étant très incertain.

Amnesty International France dénonce la systématisation du recours aux nasses dans les manifestations récentes, « dans lesquelles des observateurs des droits humains sont bloqués, comme des manifestants pacifiques ainsi empêchés de défiler » ([180]). Selon le Défenseur des droits, qui indique être saisi de cette question depuis les manifestations de 2013 du mouvement « La Manif pour Tous », « les réclamants dénoncent à chaque fois l’impossibilité de trouver une sortie et la confusion, voire la tension que la méthode provoque, d’autant plus que ces mesures, qui peuvent durer plusieurs heures, s’accompagnent souvent d’usage de gaz lacrymogène et/ou d’interpellations » alors même que « cette pratique n’est encadrée par aucun cadre juridique » ([181]).

La Cour européenne des droits de l’Homme s’est déjà prononcée au sujet de la technique du « kettling », qui consiste pour la police à retenir un groupe de personnes pour des motifs d’ordre public ([182]). Elle a estimé que cette pratique n’était pas contraire à l’article 5 de la Convention européenne des droits de l’Homme relatif au droit à la liberté et à la sûreté, relevant notamment que « la mesure a été imposée dans un but d’isolement et de confinement d’une foule nombreuse, dans des conditions instables et dangereuses. […] La police décida d’avoir recours pour contrôler la foule à une mesure de confinement plutôt qu’à des méthodes plus radicales qui auraient pu donner lieu à un risque supérieur d’atteintes aux personnes […] La mise en place d’un cordon intégral était le moyen le moins intrusif et le plus efficace à utiliser dans les circonstances. » ([183])

Toutefois, la Cour a également précisé que, « compte tenu de l’importance fondamentale de la liberté d’expression et de la liberté de réunion dans toute société démocratique, les autorités nationales doivent se garder d’avoir recours à des mesures de contrôle des foules afin, directement ou indirectement, d’étouffer ou de décourager des mouvements de protestation. Si la mise en place et le maintien du cordon par la police n’avaient pas été nécessaires pour prévenir des atteintes graves aux personnes ou aux biens, la mesure aurait été d’un “genre” différent, et sa nature coercitive et restrictive aurait pu suffire à la faire tomber dans le champ de l’article 5. » ([184])

En France, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à cette pratique a été transmise, mardi 15 décembre 2020, au Conseil constitutionnel par la Cour de cassation. Ses auteurs contestent le recours à l’encerclement à l’occasion d’une manifestation contre la réforme des retraites en 2010 à Lyon, cette pratique ayant entraîné la retenue de 700 manifestants pris dans la « nasse » pendant plusieurs heures.

Le schéma national du maintien de l’ordre prévoit « un cadrage des techniques d’encerclement des manifestants » ([185]). Il réaffirme en outre la nécessité de garantir une porte de sortie aux manifestants lorsque cette technique est utilisée par les forces de l’ordre.

Sans préjuger de la décision du Conseil constitutionnel, qui contraindra peut-être le Gouvernement et le Parlement à revoir le cadre juridique de cette technique, votre rapporteur souhaite que le cadrage prévu par le Schéma restreigne le recours à cette technique aux seules situations dans lesquelles les forces de l’ordre doivent faire face à de sérieux risques de débordements, et qu’une porte de sortie existe systématiquement et soit suffisamment bien signalée pour que les manifestants qui le souhaitent puissent l’utiliser pour quitter les lieux.

B. Les difficultés à identifier, isoler et interpeller les éléments perturbateurs compliquent leur poursuite devant la justice

Pour faire face à la généralisation de la violence dans certaines manifestations, le ministère de l’Intérieur souhaite une réponse pénale plus efficace à l’encontre des auteurs de violence.

Celle-ci rencontre aujourd’hui des difficultés ayant trait, d’une part, au risque de déstabilisation des opérations de maintien de l’ordre en cas d’interpellation pendant la manifestation et, d’autre part, à l’identification des individus, qui utilisent parfois beaucoup de moyens pour ne pas être reconnus. Afin d’éviter de fragiliser le dispositif déployé, et sauf nécessité contraire, l’interpellation a posteriori des fauteurs de trouble doit être privilégiée, ce qui nécessite de recourir plus largement à des moyens fiables d’identification de ceux qui commettent des actes délictueux.

1. Les difficultés rencontrées pour sanctionner les auteurs de violences fragilisent l’action des forces de l’ordre

a. Parfois nécessaire, l’interpellation des individus violents durant les manifestations ne doit pas nuire aux opérations de maintien de l’ordre

L’interpellation des manifestants violents pendant la manifestation peut être nécessaire, principalement pour trois raisons, rappelées par la préfecture de police dans sa contribution écrite :

– la nécessité de mettre un terme aux agissements des casseurs le plus vite possible afin de réduire les risques et l’ampleur des dégradations ;

– le besoin de procéder à des interpellations dans le temps de l’action en matière de crimes et délits flagrants ([186]) ;

– la difficulté accrue des interpellations a posteriori, les individus pouvant disparaître.

Bien que l’interpellation ne soit pas, à l’origine, une mission des unités chargées du maintien de l’ordre, celles-ci se sont adaptées avec la création, en leur sein, des sections de protection et d’intervention de quatrième génération (SPI4G-CRS) et des pelotons d’intervention des EGM, habilités à procéder à des interpellations dans l’environnement immédiat de leur unité.

Il existe également des dispositifs mixtes comprenant des unités pouvant procéder à des interpellations, comme les BRAV-M sur le territoire de la préfecture de police et les bridages anti-criminalité.

Afin de garantir l’impartialité des procédures diligentées par les forces de l’ordre, les articles 16 et 20 du code de procédure pénale prévoient en effet que les fonctionnaires et militaires perdent leur qualité d’officier de police judiciaire (OPJ) et d’agent de police judiciaire (APJ) lorsqu’ils participent, en unités constituées, à des opérations de maintien de l’ordre. Ils ne peuvent donc pas constater les infractions, recueillir des preuves, dresser procès-verbal ou placer en garde à vue un suspect.

Source : contributions écrites aux travaux de la commission d’enquête des directions générales de la police et de la gendarmerie nationales.

Les interpellations sont plus ou moins compliquées en fonction de la nature des manifestations. Selon le colonel Jean-François Lafforgue, « lorsque la manifestation est encadrée par un service d’ordre, comme lors des grandes manifestations parisiennes du 1er mai, les manifestants ont tendance à se désolidariser des groupuscules très violents, ce qui facilite le travail des forces de l’ordre » ([187]).

Le schéma national du maintien de l’ordre insiste sur la dimension judiciaire du maintien de l’ordre et prévoit, « selon le contexte, [que] l’interpellation pourra être réalisée au cours de la manifestation ou différée » ([188]). Il mentionne la mise en place d’équipes judiciaires de constatation, chargées de caractériser les infractions commises et d’identifier leurs auteurs.

Si votre rapporteur comprend l’importance de cette judiciarisation « en temps réel », il insiste sur le fait qu’elle ne doit pas se faire au détriment des opérations de maintien de l’ordre. En effet, comme l’a expliqué M. David Ramos, vice-président de GENDXXI, « quand une interpellation [est sollicitée], une équipe est projetée pour aller interpeller l’individu identifié. De fait, [cela réduit] l’emprise au sol au niveau de vos positions. C’est un choix qui doit être fait par les autorités de commandement de la force publique et c’est un choix qui a des incidences. Souvent, le choix est [donc] fait de ne pas interpeller immédiatement, car une tolérance s’exerce autour des différentes dégradations constatées – en fonction de leur gravité et des opérations menées » ([189]) .

b. L’interpellation a posteriori des auteurs de violence est à privilégier

Lorsqu’une interpellation immédiate n’est pas souhaitable, ou pas envisageable, les forces de l’ordre, les services de renseignement et les magistrats pourraient développer l’interpellation a posteriori.

Selon les éléments transmis par la direction de la coopération internationale du ministère de l’Intérieur, à l’occasion des émeutes de 2011 à Londres, des opérations massives de recherche des auteurs de violences et dégradations ont été lancées par les autorités, après la fin des manifestations. « Ainsi, l’opération Withern mise en place regroupait 450 enquêteurs provenant de différents services chargés d’exploiter les images des caméras de vidéosurveillance et de traquer les fauteurs de trouble. La police a également sollicité la population en appelant par exemple aux témoignages et en diffusant sur les réseaux sociaux ou dans la presse des images d’incidents ou des photos de personnes recherchées. » ([190])

Le schéma national du maintien de l’ordre modernise le dispositif judiciaire afin de favoriser ce type d’interpellations. Pour mieux identifier les fauteurs de trouble, il prévoit notamment la création temporaire de cellules consacrées à la poursuite des investigations judiciaires comprenant des agents des services de renseignements, des procéduriers et des agents de la voie publique.

2. Plusieurs solutions existent ou devraient exister pour favoriser le recueil de preuves et mieux sanctionner les auteurs de violences

L’interpellation a posteriori des fauteurs de trouble ne peut être réalisée qu’à la condition de favoriser le recueil de preuves permettant l’engagement d’un processus judiciaire. Votre rapporteur souhaite faire état de quatre pistes pouvant être explorées – dont certaines le sont d’ailleurs pour partie par le schéma national du maintien de l’ordre.

a. Renforcer le rôle clé du renseignement

Il existe deux entités chargées du renseignement d’ordre public en France : le service central du renseignement territorial (SCRT) et la direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP).

Créé en 2014, le SCRT est le service de renseignement de la direction centrale de la sécurité publique, compétent sur l’ensemble du territoire à l’exception de Paris et des départements de la petite couronne. Il comprend 3 100 personnes réparties dans 255 implantations territoriales, dont une moitié travaille à la prévention de la radicalisation et une autre à des missions d’ordre public, dont les dérives urbaines.

À Paris et dans les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne, le service de renseignement compétent est la DRPP. Elle emploie environ 800 fonctionnaires répartis sur l’ensemble de la plaque parisienne, chargés notamment des missions dévolues ailleurs au personnel du renseignement territorial.

Les missions de ces deux services en matière de maintien de l’ordre sont triples : ils sont à la fois chargés de prévoir le déroulement des manifestations, d’anticiper les difficultés et de récolter les éléments de preuve. Pendant son audition, Mme Françoise Bilancini, directrice du renseignement de la préfecture de police, a proposé de les résumer en trois mots-clés :

– « anticipation » : en amont de la manifestation, parfois avant même le dépôt d’une déclaration préalable, les services de renseignement définissent les risques inhérents à l’événement et évaluent le nombre prévisible de participants. Lorsqu’elle est déclarée en préfecture, ils prennent attache avec leurs organisateurs ([191]).

Concrètement, pour ce qui concerne la préfecture de police, « lorsqu’une manifestation est déclarée, elle est prise en compte par la DOPC qui nous alerte. S’agissant des manifestations non déclarées, mais annoncées sur les réseaux sociaux, nous tentons de recouper différentes informations, de comprendre qui sont les organisateurs, et nous élaborons une note à l’attention du préfet de police pour qu’il estime s’il existe un risque de violences. » ([192])

Ces renseignements permettent notamment aux préfets de demander, le cas échéant, la délivrance de réquisitions de contrôles d’identité et de fouilles de bagage. Comme l’a expliqué M. François Molins, procureur général près la cour de cassation, « l’autorité judiciaire s’efforce d’octroyer des moyens de la manière la plus honnête possible, en tenant compte bien évidemment des renseignements disponibles. Nous n’avons pas les moyens de vérifier les informations des services de renseignement, mais ce constat vaut pour tous les domaines, y compris la lutte antiterroriste. Nous sommes tenus d’apprécier la qualité et la précision du renseignement fourni en échangeant avec les services. Nous faisons partie d’une chaîne de confiance. » ([193]) En identifiant en amont les personnes susceptibles de semer le trouble dans les manifestations, les services de renseignements contribuent ainsi, en pratique, à garantir le respect du droit de manifester ;

– « évaluation » : les services assistent à la manifestation et peuvent transmettre des informations sur son évolution au personnel opérationnel chargé du maintien de l’ordre. Dans ce cadre, les services de renseignement sont en relation constante avec le directeur du service d’ordre. Le dispositif déployé dépend toutefois de l’ampleur de l’opération, ainsi que l’a expliqué Mme Lucile Rolland, cheffe du service central du renseignement territorial : « s’il s’agit d’un service important, le chef du SDRT sera présent dans la salle de commandement avec le préfet, le directeur départemental de la sécurité publique et le commandement de groupement. S’il s’agit d’un service moins fourni, nous aurons plus de monde sur le terrain et le chef sera en communication permanente avec le directeur du service d’ordre et la salle de commandement » ([194]) ;

– « identification » : à l’issue de l’événement, si des infractions ont pu être captées par des caméras ou autres systèmes vidéo, les services de renseignement procèdent à une reconnaissance des individus afin d’apporter les preuves nécessaires à l’engagement de poursuites pénales. Le schéma national du maintien de l’ordre rappelle également leur compétence pour identifier immédiatement les fauteurs de trouble, lorsque cela est possible ([195]).

En 2019, le renseignement territorial a suivi 31 750 manifestations, tandis que 7 000 événements ont fait l’objet d’une surveillance par la DRPP, ce qui représente une charge de travail très importante pour ces services.

Des moyens supplémentaires ont été mobilisés pour les services de renseignement après les attentats de 2015, mais ils ont été affectés essentiellement, à ce stade, à leurs missions de prévention de la radicalisation. Durant son audition, M. Gérald Darmanin, ministre de l’Intérieur, a toutefois souligné que ces moyens devraient désormais être également consacrés au travail sur le maintien de l’ordre, et s’est engagé à poursuivre les efforts budgétaires dans ce sens.

Alors que le nombre de manifestations ne cesse d’augmenter, sollicitant intensément ces services, votre rapporteur partage cet objectif et souhaite le déploiement rapide de nouveaux personnels au sein de la DRPP et du SCRT, afin de renforcer la prévention des débordements.

b. Généraliser le recours aux caméras piétons

Les images des opérations de maintien de l’ordre comptent parmi les éléments de preuve susceptibles de favoriser la réponse pénale aux faits de violence commis en marge des manifestations. Comme l’expliquait M. Marc Rollang, porte-parole de l’Association professionnelle nationale militaire Gendarmes et citoyens, « le témoignage humain présente une fragilité conséquente et régulière à la barre, à l’audience – que ce soit sous le régime de la flagrance, de la comparution immédiate, ou a posteriori. L’image doit donc contribuer à produire, à consolider la preuve pénale pour que le juge puisse apprécier en son âme et conscience la gravité de l’implication de l’intéressé, son identification formelle et son rattachement à l’infraction dénoncée. » ([196])

Il existe déjà plusieurs moyens d’apporter cet élément de preuve. Les unités de forces mobiles sont chacune dotées de moyens leur permettant de filmer leur action, le système autonome de retransmission d’images pour la sécurisation d’événements (SARISE) pour les CRS et la cellule d’imagerie d’ordre public (CIOP) des EGM ([197]), auxquels s’ajoutent par ailleurs la cellule nationale observation exploitation de l’imagerie légale (CNOEIL) ([198]) et, éventuellement, la vidéo protection assurée sur site. L’ensemble de ces images peuvent être prises en compte par la justice.

Policiers et gendarmes peuvent également être détenteurs de caméras piétons, dont le ministre de l’Intérieur a annoncé la généralisation à l’ensemble des unités au 1er juillet 2021. Les personnels susceptibles de tirer au lanceur de balles de défense doivent déjà être équipés de telles caméras.

Les modèles actuels ne sont toutefois pas adaptés aux contraintes opérationnelles des fonctionnaires et militaires. Les syndicats de police ont fait savoir à la commission d’enquête que leur très faible autonomie ne permet pas un usage satisfaisant de cet équipement. Ils imposent par ailleurs aux unités de rentrer le numéro RIO ([199]) à chaque enclenchement, ce qui complique leur usage.

De nouveaux modèles sont en cours de déploiement depuis la signature, en mars 2020, d’un avenant au marché principal permettant l’emploi de caméras dotées d’une autonomie supérieure. En outre, en prévision du renouvellement du marché en 2022, les industriels travaillent avec le ministère de l’Intérieur au déploiement de nouveaux outils, plus opérationnels et adaptés aux exigences de service.

La commission d’enquête n’a pas eu de retours sur ces premiers déploiements dans la police nationale. En revanche, pour ce qui concerne la gendarmerie, M. David Ramos, vice-président de l’association GENDXXI, a fait état de premiers retours « extrêmement positifs concernant l’image, la capacité de la batterie, la facilité de mise en œuvre et la conscience que l’on a de son bon démarrage » ([200]).

Votre rapporteur souhaite le déploiement massif de cet équipement, dont le recours lors d’opérations de maintien de l’ordre doit permettre de prévenir toute forme de violence illégitime, et approuve l’objectif annoncé d’un équipement de tous les agents au 1er juillet 2021.

Il convient de s’assurer que ces unités de police et de gendarmerie, qui sont régulièrement amenées à travailler ensemble lors d’opérations de maintien de l’ordre, puissent être dotées de caméras similaires, efficaces et compatibles avec leurs exigences de service.

Le cadre d’utilisation de ces caméras pourrait également être révisé afin de permettre une exploitation en temps réel des images captées. Selon le général de brigade Louis-Mathieu Gaspari, secrétaire général du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie (CFLG), « lorsque nous filmons avec une caméra piéton, nous n’avons pas le droit de transférer les images vers un poste maître qui pourrait analyser les images et les retransmettre à d’autres unités pour interpeller les fauteurs de troubles. Il faut y remédier pour que les caméras piétons aient une efficacité optimale. » ([201])

La proposition de loi relative à la sécurité globale, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale, doit permettre d’ouvrir cette possibilité aux forces de l’ordre.

c. Mettre en place un cadre juridique sécurisant pour l’utilisation des drones

Les drones constituent une catégorie d’aéronefs circulant sans personne à leur bord. Ils permettent d’emporter une caméra aéroportée pouvant réaliser des prises de vue en altitude. Ils présentent une utilité indiscutable dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre, en dotant les unités d’une vue plus large sur le dispositif de maintien de l’ordre, ce qui facilite son adaptation aux circonstances. Ils permettent également aux autorités de transmettre des messages généraux à l’attention du public par leur intermédiaire.

Comme l’a indiqué le général Christian Rodriguez, « pour que les unités puissent manœuvrer, il faut que nous sachions ce qui se passe et où, ce qui suppose d’avoir des vues de la situation. Lors d’une manifestation, si nous voyons arriver des casseurs, nous avons intérêt à intervenir rapidement pour les empêcher d’agir. Si nous voulons protéger spécifiquement une zone et vérifier l’étanchéité du dispositif, le drone, l’hélicoptère ou des caméras fixées sur des pylônes permettent de projeter des vues en temps réel. » ([204])

Le préfet de police a abondé dans le même sens lors de son audition par la commission d’enquête, précisant que les engins aéroportés ne sont déployés, en manifestation, que pour estimer la taille de la foule, les caméras au sol ne permettant pas aux forces de l’ordre d’obtenir une vue d’ensemble satisfaisante ([205]).

Déjà utilisés par la gendarmerie nationale depuis 2005 – par exemple, dans le cadre des opérations ayant eu lieu à Notre-Dame-des-Landes – et, depuis le début de l’année 2020, par la préfecture de police, les drones ne font pas l’objet d’un encadrement juridique particulier concernant leur usage dans les opérations de maintien de l’ordre ([206]). Le Conseil d’État a, par deux fois, condamné le recours à cette technologie par la préfecture de police :

– par une ordonnance du 18 mai 2020 : le juge des référés du Conseil d’État a estimé que le recours aux drones à des fins de surveillance du respect des règles sanitaires constitue un traitement de données à caractère personnel. Or, « compte tenu des risques d’un usage contraire aux règles de protection des données personnelles qu’elle comporte, la mise en œuvre, pour le compte de l’État, de ce traitement de données à caractère personnel sans l’intervention préalable d’un texte réglementaire en autorisant la création et en fixant les modalités d’utilisation devant obligatoirement être respectées ainsi que les garanties dont il doit être entouré caractérise une atteinte grave et manifestement illégale au droit au respect de la vie privée. » ([207])

À l’issue de la publication de cette ordonnance, la préfecture de police a mis en place un logiciel de floutage afin de se conformer à la jurisprudence du Conseil d’État, mais elle a poursuivi son utilisation des drones pour la surveillance de manifestations publiques à Paris, permettant la captation d’images transmises en temps réel à la salle de commandement de la préfecture de police ;

– dans un arrêt du 22 décembre 2020 : le Conseil d’État a estimé que ce nouveau dispositif, même complété par un logiciel de floutage, constitue toujours un traitement de données à caractère personnel ([208]).

La proposition de loi relative à la sécurité globale doit permettre d’inscrire dans le code de la sécurité intérieure les conditions de recours aux drones par les forces de sécurité intérieure. Son article 22 prévoit que, lorsqu’elles sont utilisées sur la voie publique, les caméras aéroportées opèrent « de telle sorte qu’elles ne visualisent pas les images de l’intérieur des domiciles ni, de façon spécifique, celles de leurs entrées ». Il prévoit également que « les images captées peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné » ([209]).

Ce même article prévoit également une obligation d’information du public par tous moyens ([210]) et l’absence de permanence du traitement d’images. L’autorité responsable doit tenir un registre des traitements mis en œuvre précisant la finalité poursuivie, la durée des enregistrements réalisés ainsi que les personnes ayant accès aux images ([211]). Enfin, les nouveaux articles L. 242-5 et L. 242-6 visent à encadrer strictement les finalités pouvant justifier le recours à ces caméras.

Alors que le schéma national du maintien de l’ordre prévoit de développer l’utilisation de drones ([212]), votre rapporteur souhaite que cette proposition de loi permette d’établir un cadre juridique qui favorise ce recours, tout en assurant le respect des libertés individuelles. Toutefois, le développement de cette technologie ne doit pas conduire à « déconnecter » le commandement de la réalité du terrain, ni à réduire l’intensité et la qualité des échanges avec les organisateurs des manifestations en amont de leur déroulement.

Le déploiement de ces nouvelles technologies doit en outre s’accompagner de la mobilisation de moyens financiers, notamment dans la chaîne pénale. Pendant son audition, Mme Béatrice Brugère a en effet alerté la commission d’enquête, précisant par exemple que les tribunaux n’avaient pas tous les moyens d’exploiter les vidéos captées pendant les opérations de maintien de l’ordre : « le système pénal est au bord de l’essoufflement et de la saturation. La technologie est là mais les moyens, la doctrine et la formation pour exploiter ces nouveaux modes de preuve ne sont pas au rendez-vous. » ([213]) Il apparaît donc impératif de mobiliser des moyens supplémentaires pour former les personnels judiciaires à l’exploitation de ces modes de preuve.

Enfin, la technologie de la reconnaissance faciale pour mieux identifier les auteurs des violences a également fait l’objet de débats parmi les commissaires, certains d’entre eux préconisant d’en développer l’usage. Selon M. Michel Delpuech, ancien préfet de police, le recours à cette technologie permettrait de soulager les effectifs actuellement chargés du traitement des images, qui représente « un travail lourd [mobilisant] un grand nombre de fonctionnaires aguerris […] Il faudrait faire appel à de nouveaux outils comme des logiciels d’assistance pour rapprocher des images, voire aller jusqu’à la reconnaissance faciale. Cela soulagerait les services et serait plus efficace » ([214]) .

Votre rapporteur considère néanmoins que cette technologie n’est pas encore suffisamment mûre pour envisager de l’utiliser dans les opérations de maintien de l’ordre et il ne souhaite pas, à ce stade de son développement, recommander son déploiement.

d. Utiliser les produits de marquage synthétique

Les produits de marquage codé (PMC) peuvent également favoriser la collecte de preuves. Il s’agit de produits liquides, inoffensifs et invisibles à l’œil nu, pouvant être décelés avec une lampe à ultraviolets. Leur intérêt dans le cadre d’opérations de maintien de l’ordre a été souligné par Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale du syndicat Unité magistrats FO : « l’idée est de marquer à distance des individus auteurs d’infractions lorsqu’ils ne peuvent faire l’objet d’une interpellation immédiate, puisqu’ils sont souvent rompus à l’exercice et ont la capacité de s’échapper. Ce marquage sur la peau, qui peut traverser la couche de vêtements, ne disparaît que plusieurs jours après le tir. La traçabilité permettrait de mieux identifier les auteurs de troubles à l’ordre public et d’infractions. » ([215])

La gendarmerie nationale a déjà testé le recours à ces solutions, mais son directeur général a fait part à la commission d’enquête de son scepticisme sur l’intérêt de cette solution, quand elle est employée isolément. En revanche, « employé avec une caméra, [le marquage] peut se révéler utile, par exemple lorsque l’on ne voit pas bien une personne sur une image, mais que l’on sait comment elle était habillée ce jour-là et que l’on retrouve sur elle ou ses vêtements des traces de marqueur chimique. » ([216])

Dans sa contribution écrite, la direction générale de la gendarmerie nationale a précisé que « des études sont actuellement en cours quant à l’utilisation des produits de marquage codé au rétablissement de l’ordre, via un marqueur à distance individualisant longue portée, capable de tirer des billes frangibles de PMC » ([217]).

Votre rapporteur a conscience que le recours au marquage chimique n’est pas la solution unique aux difficultés rencontrées durant certaines opérations de maintien de l’ordre. Toutefois, couplé avec les autres dispositifs que votre rapporteur souhaite développer, il pourrait permettre de lutter plus efficacement contre les violences survenant durant les manifestations.

Cette utilisation a d’ailleurs été annoncée en mars 2019 par M. Édouard Philippe, alors Premier ministre, dans le cadre d’une stratégie de lutte contre les violences en marge du mouvement des Gilets jaunes ([218]), mais ces produits semblent aujourd’hui encore peu répandus et ne sont pas mentionnés dans le schéma national du maintien de l’ordre.

C. Les solutions apportées par le schéma national du maintien de l’ordre : entre progrès, risques et insuffisances

Le ministre de l’Intérieur a dévoilé, le 17 septembre 2020, le schéma national du maintien de l’ordre, chargé d’« [entériner les évolutions des manifestations] et [de fixer] un nouveau cadre d’exercice du maintien de l’ordre, afin de disposer, en France, d’un document accessible au public, et commun aux différentes forces » ([219]). Fruit d’une réflexion engagée dès 2018, en réaction au mouvement des Gilets jaunes, il propose de nombreuses évolutions dans les opérations de maintien de l’ordre, qui devront se décliner dans la pratique.

Si votre rapporteur salue cette démarche de transparence inédite, il regrette toutefois qu’elle n’ait pas été l’occasion de consulter plus largement les syndicats de police, les associations professionnelles de gendarmes, les ONG et les autres instances et acteurs concernés par son contenu, qui n’ont pas été associés à sa rédaction et ont parfois découvert tardivement son contenu.

1. Le schéma national du maintien de l’ordre apporte des solutions demandées de longue date, notamment par les parlementaires

Le schéma national du maintien de l’ordre comprend de nombreuses avancées, dont certaines ont déjà été abordées – parmi elles, l’enjeu de la formation des unités de police et de gendarmerie, les questions liées à l’équipement de ces unités et les évolutions en matière de réponse pénale.

Votre rapporteur souhaite donc surtout s’attarder sur deux avancées majeures : la modernisation du dispositif de sommation et une meilleure information des manifestants, qui constituent à ses yeux une évolution salutaire de la gestion des opérations de maintien de l’ordre.

a. La modernisation du dispositif de sommations

L’article 431-3 du code pénal dispose : « Constitue un attroupement tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l’ordre public. Un attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser restées sans effet adressées dans les conditions et selon les modalités prévues par l’article L. 211-9 du code de la sécurité intérieure. »

Cet article mentionne les personnes pouvant procéder à la sommation. Il s’agit « lorsqu’ils sont porteurs des insignes de leur fonction, [de] : 1° Le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, le préfet de police ; 2° Sauf à Paris, le maire ou l’un de ses adjoints ; 3° Tout officier de police judiciaire responsable de la sécurité publique, ou tout autre officier de police judiciaire ».

Le texte des sommations est déterminé par l’article R. 211-11 du code de la sécurité intérieure, que le schéma national du maintien de l’ordre propose de modifier par un décret en Conseil d’État. Il prévoit que l’agent annonce d’abord sa présence, puis prononce deux sommations.

Proposition de modernisation du texte des sommations

Source : Schéma national du maintien de l’ordre

En outre, afin de s’assurer que chaque sommation est audible des manifestants, l’article R. 211-1 du code de la sécurité intérieure précise que, « si l’utilisation du haut-parleur est impossible ou manifestement inopérante, chaque annonce ou sommation peut être remplacée ou complétée par le lancement d’une fusée rouge ». En revanche, « si, pour disperser l’attroupement par la force, il doit être fait usage des armes mentionnées à l’article R. 211-16, la dernière sommation ou, le cas échéant, le lancement de fusée qui la remplace ou la complète doivent être réitérés ».

La modernisation du texte des sommations était très attendue. Déjà, en 2015, la commission d’enquête de l’Assemblée nationale préconisait de « simplifier et rendre plus compréhensibles les sommations et la communication à destination des manifestants » ([221]). Sur ce dernier point, le schéma national précise que « des équipements nouveaux (haut-parleurs de forte puissance, panneaux à message variable...) seront envisagés afin d’améliorer encore leur bonne réception par les manifestants » ([222]). Le déploiement de nouveaux matériels, comme des haut-parleurs de forte puissance et des panneaux lumineux, ainsi que l’envoi de SMS groupés et l’utilisation de réseaux sociaux, sont également prévus.

Votre rapporteur souhaite que le recours à ces nouveaux équipements et matériels permette d’aboutir à un système plus compréhensible, notamment auprès des néo-manifestants. Il partage ainsi l’avis de nombreuses personnes auditionnées par la commission d’enquête, dont M. Laurent Nuñez, pour lequel « il est fondamental que les sommations soient plus explicites, visibles et compréhensibles. Trop souvent, des manifestants interrogés sur des chaînes d’information en continu ont dit ne pas comprendre l’action de la police » ([223]), ce qui n’est pas acceptable.

b. Une meilleure information des manifestants

Le schéma national du maintien de l’ordre prévoit la mise en place d’un dispositif de liaison et d’information, assuré par une équipe consacrée à cette mission, sous l’autorité du directeur du service d’ordre.

Cette équipe « aura pour unique fonction de faciliter le déroulement de la manifestation par une interaction avec les manifestants » ([224]). Des points de contact devront ainsi être désignés par les organisateurs de la manifestation. Le dispositif a vocation à s’appliquer également aux manifestations dénuées d’organisateur, sans que le Schéma n’apporte de précision sur la façon dont il pourrait être mis en œuvre dans une telle configuration.

Durant le temps de la manifestation, l’équipe de liaison et d’information devra échanger avec ses correspondants toutes les informations utiles dont elle dispose « en lien avec le déroulement de la manifestation (changement d’itinéraire, imminence d’un appel à la dispersion, présence de fauteurs de trouble...). Une communication beaucoup plus fournie qu’actuellement et constante tout au long de la manifestation sera mise en œuvre. » ([225])

Cette nouvelle mission emporte de nouvelles exigences en matière de formation. M. Frédéric Veaux a précisé à la commission d’enquête que « des policiers spécialisés formeront les équipes de liaison et d’information pour informer et maintenir un contact permanent entre les manifestants et le responsable du dispositif. Une doctrine organisera cette mission qui donnera lieu à une formation obligatoire spécifique de deux jours et demi. » ([226])

Ces annonces ont été globalement saluées par les personnes auditionnées par la commission d’enquête. Comme l’a résumé Me Thibault de Montbrial, « l’équipe de liaison et d’information, qui est au contact du directeur du service d’ordre selon le nouveau schéma, est un vrai progrès. Il convient aussi de noter l’utilisation de tous les moyens de communication, les mégaphones et les sms […] Il ne faut rien s’interdire pour renforcer la fluidité de l’information, car cela ne peut qu’être vertueux. » ([227])

2. Une problématique persistante : la place des journalistes et des observateurs

Le schéma national du maintien de l’ordre prévoit une protection renforcée des journalistes détenteurs d’une carte de presse et accrédités, censée répondre aux difficultés qu’ils rencontrent pour couvrir certaines manifestations violentes. L’utilisation de tels critères, ainsi que l’absence de protection pour les observateurs, ont néanmoins suscité une forte opposition des principaux concernés.

a. Un rôle essentiel compromis par les violences dont les journalistes et les observateurs sont parfois victimes

Les manifestations sont régulièrement couvertes par des journalistes et suivies par des observateurs, envoyés par des structures telles qu’Amnesty International France et la Ligue des droits de l’Homme pour s’assurer de leur bon déroulement.

Le rôle des journalistes dans de telles circonstances est reconnu par la jurisprudence de la Cour européennes de droits de l’Homme qui considère qu’« il y a lieu de souligner que les médias jouent un rôle crucial en matière d’information du public sur la manière dont les autorités gèrent les manifestations publiques et maintiennent l’ordre. En pareilles circonstances, le rôle de “chien de garde” assumé par les médias revêt une importance particulière en ce que leur présence garantit que les autorités pourront être amenées à répondre du comportement dont elles font preuve à l’égard des manifestants et du public en général lorsqu’elles veillent au maintien de l’ordre dans les grands rassemblements, notamment des méthodes employées pour contrôler ou disperser les manifestants ou maintenir l’ordre public. » ([228])

Les auditions de la commission d’enquête ont permis de recueillir plusieurs témoignages de violences à l’encontre des journalistes. Selon Mme Dominique Pradalié, secrétaire générale du syndicat national des journalistes (SNJ), « [le] syndicat a comptabilisé plus de 200 journalistes empêchés de travailler par les forces de l’ordre. Nos journalistes ont été insultés, injuriés, mis en garde à vue, blessés parfois sérieusement, empêchés de pénétrer ou de sortir des lieux de manifestations ; leurs cartes de presse ont été volées, déchirées. » ([229]) Certains ont même dû porter un gilet pare-balles pour se protéger alors qu’ils couvraient des manifestations.

Dans sa décision-cadre du 9 juillet 2020, le Défenseur des droits indique avoir été saisi par des journalistes et des observateurs blessés alors qu’ils assuraient le suivi d’une manifestation. Selon l’institution, « les fonctionnaires de police concernés par ces saisines ont expliqué, tant aux journalistes qu’aux observateurs issus de la société civile, que leur comportement entravait l’action des forces de l’ordre notamment parce qu’ils n’obtempéraient pas aux sommations faites et se trouvaient proches d’individus visés par leurs interventions, ou qu’ils étaient placés entre eux et ces individus. Ces saisines […] sont surtout le reflet d’une difficulté à trouver une organisation, lors des différentes manifestations concernées, qui permettrait aux différents acteurs de remplir leurs missions respectives. » ([230])

Le SNMO amorce une première réflexion sur cette organisation, qui demeure toutefois timide, voire maladroite.

b. Les dispositions du schéma national du maintien de l’ordre demeurent insuffisantes pour garantir leur protection

Plusieurs mesures relatives aux journalistes sont mentionnées dans le SNMO et votre rapporteur tient à les saluer.

Ils pourront désormais « porter des équipements de protection, dès lors que leur identification est confirmée et leur comportement exempt de toute infraction ou provocation ». Un officier référent peut également être désigné pour échanger avec eux pendant la manifestation. La tenue d’exercices conjoints avec les forces de l’ordre est également prévue afin « d’intégrer la présence de journalistes dans la manœuvre et à ces derniers de mieux appréhender les codes et la réalité des opérations de maintien de l’ordre en environnement dégradé ». Des stages de sensibilisation au cadre juridique des manifestations seront également proposés aux journalistes ([231]). Enfin, le SNMO prévoit « l’embarquement de journalistes au plus près des forces de l’ordre » ([232]).

Ces avancées – dont il faudra s’assurer qu’elles sont effectivement mises en œuvre – ne permettent toutefois pas de répondre entièrement au besoin urgent de protection des journalistes et des observateurs dans leur rôle de documentation des opérations de maintien de l’ordre.

En premier lieu, en matière d’attroupement, le SNMO nie la nécessaire distinction qui doit être faite entre les manifestants d’une part, les journalistes et les observateurs d’autre part. Il y précise que « le délit constitué par le fait de se maintenir dans un attroupement après sommation ne comporte aucune exception, y compris au profit des journalistes ou de membres d’associations. Dès lors qu’ils sont au cœur d’un attroupement, ils doivent, comme n’importe quel citoyen obtempérer aux injonctions des représentants des forces de l’ordre en se positionnant en dehors des manifestants appelés à se disperser. » ([233])

Pourtant, les journalistes ne participent pas aux manifestations, qu’ils se contentent de couvrir, et leur présence est essentielle pour documenter l’action des forces de l’ordre et des manifestants dans ces contextes pouvant être violents. Comme l’a expliqué M. Nicolas Hervieu, collaborateur au cabinet Spinosi & Sureau, « le délit d’attroupement est le fait de se maintenir dans une situation alors que les forces de l’ordre ont demandé la dispersion parce que l’attroupement crée un risque de troubles à l’ordre public. Or les journalistes et les observateurs ne sont jamais en situation de participer à ces troubles ; ils ne sont qu’observateurs. » ([234])

Votre rapporteur préconise de revoir la définition légale de l’attroupement pour prendre acte du rôle passif des journalistes et des observateurs, et donc les autoriser à poursuivre leur travail, y compris dans cette situation.

Le recours au critère de la détention d’une carte de presse pour être reconnu comme journaliste dans la mise en œuvre du SNMO pose également problème ([235]). Selon M. Emmanuel Vire, secrétaire général du SNJ, « les images diffusées dans les médias, tournées lors des manifestations, sont souvent réalisées par des journalistes précaires sans carte de presse. Ils vendent ces images à de grands médias mainstream. Établir une distinction entre les journalistes titulaires de la carte de presse et les autres représente un véritable danger pour la profession. » ([236])

Comme l’ont souligné les syndicats de journalistes durant leur audition, cette situation risque de poser des difficultés à la profession, alors même que de nombreux journalistes exercent leur activité sans être titulaires d’une carte de presse.

Votre rapporteur souhaite donc la suppression de ce critère qui complique inutilement le suivi des manifestations par les journalistes.

Enfin, l’absence de reconnaissance du rôle des observateurs représente un obstacle à leur mission, pourtant complémentaire de celle des journalistes. Les observateurs, qui disposent généralement de vêtements et d’un équipement distinctifs du reste des manifestants, circulent aux abords et dans les manifestations et rassemblements aux fins d’y collecter des images et des vidéos et de pouvoir témoigner de l’exercice du droit de manifester.

La jurisprudence de la Cour européenne reconnaît leur existence, qu’elle estime aussi importante que celle des médias. Dans un arrêt du 14 avril 2009, la Cour a ainsi jugé que « l’ouverture d’espaces de débat public fait partie du rôle de la presse. Cependant, l’exercice de cette mission n’est pas limité aux médias ou aux journalistes professionnels […] La Cour a reconnu à plusieurs reprises l’apport important de la société civile au débat sur les affaires publiques […] La requérante en l’espèce est une association active dans le domaine du contentieux des droits de l’Homme, et elle poursuit plusieurs objectifs, dont la protection de la liberté d’information. Elle peut donc, comme la presse, être qualifiée de “chien de garde” social. » ([238])

Pourtant, les observateurs ne disposent d’aucune reconnaissance juridique formelle en droit français : ils sont tolérés en pratique mais sont appréhendés comme toute personne présente dans une manifestation ou aux abords de celle-ci. Le SNMO les mentionne une seule fois, pour préciser que le délit d’attroupement s’applique aux observateurs, comme aux journalistes et aux manifestants.

Votre rapporteur estime nécessaire de créer un statut particulier pour mieux les protéger. Il rejoint l’avis de M. Dominique Sopo, président de SOS Racisme, qui estime qu’« à défaut, ces observateurs risquent d’entrer dans des situations très conflictuelles avec les policiers ou les gendarmes, qui vont se considérer comme remis en cause par leurs observations. Un tel statut permettrait d’apporter un regard extérieur sur le déroulement des manifestations et d’éviter les tensions inutiles. » ([239]) Le SNMO doit donc être complété par des dispositions définissant clairement leur rôle et prévoyant leurs droits et leurs obligations.

Cette protection nécessite au préalable de mieux les connaître et les identifier. Comme l’a suggéré Me François Boulo, cette identification pourrait éventuellement passer par une forme d’accréditation administrative.

3. La présence de magistrats dans la salle de commandement : un risque de confusion ?

Le SNMO prévoit que des magistrats peuvent être invités à être présents dans certains lieux de décision, comme les postes de commandement ([240]).

Cette disposition a suscité les inquiétudes de représentants de magistrats auditionnés par la commission d’enquête. Mme Céline Parisot, présidente de l’Union syndicale des magistrats, a fait part de sa vive opposition à une telle association, estimant qu’« une intégration directe du parquet dans le dispositif de maintien de l’ordre paraît tout à fait inadaptée : chacun son rôle […] La réponse judiciaire doit se faire avec un minimum de recul. Même si elle a désormais lieu en temps réel avec la permanence pénale, elle n’est pas non plus faite à chaud sur place […] Il nous semble que la présence d’un parquetier sur place lui ferait courir un risque d’instrumentalisation très important, d’autant qu’il serait dans l’impossibilité matérielle de contrôler directement chaque interpellation, ce qui n’est de toute façon pas son rôle : il y a des procédures pour cela. » ([241])

Mme Anne de Pingon, membre de la commission de contrôle d’Unité magistrats FO, a précisé que cette mesure, qui avait suscité les réserves de son syndicat, s’inscrit certes dans une démarche pédagogique, « mais un magistrat doit analyser les faits sereinement avant de prendre une décision : celle-ci ne peut être dictée ni par l’urgence ni par l’émotion » ([242]).

Cette association ne suscite pas cependant un rejet unanime de la profession. Mme Sarah Massoud, secrétaire nationale du syndicat de la magistrature, la défend : « pour avoir été au parquet de Paris, je peux dire que la présence de parquetiers à la direction de l’ordre public et de la circulation, dans des lieux de commandement et dans les commissariats, a été une avancée très utile, du côté tant de l’autorité judiciaire que de l’autorité policière […] Le fait que le magistrat soit présent pour pouvoir contrôler la mesure de garde à vue et pour pouvoir, le cas échéant, notifier soit des poursuites soit des classements sans suite, permet un meilleur décloisonnement entre les services et une accélération des procédures. » ([243])

Votre rapporteur s’interroge pourtant sur la pertinence de cette disposition, qui peut prêter à un dangereux mélange des genres. Il souhaite que des précisions soient apportées par le ministère de l’Intérieur sur sa mise en œuvre et qu’une évaluation puisse être menée afin de juger de la pertinence d’une telle association.

III. Le renforcement du contrôle des opérations de maintien de l’ordre s’avère indispensable afin de restaurer la confiance entre la population et les forces de l’ordre

L’exigence d’un contrôle accru des forces de sécurité dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre implique une réforme des inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales ainsi qu’une modernisation du traitement judiciaire des violences illégitimes. Dans une perspective plus globale, des réflexions transversales doivent également être menées à l’échelle nationale et européenne sur l’évolution du maintien de l’ordre.

A. Les interrogations entourant l’action des inspections générales soulignent la nécessité d’une reforme des organes de contrôle administratif interne

Les critiques formées à l’encontre de l’action des inspections générales, s’agissant aussi bien de leur organisation que de leur fonctionnement, légitiment la mise en œuvre d’une réforme profonde de l’IGPN et de l’IGGN.

1. L’organisation et le fonctionnement des corps d’inspection administratifs soulèvent des critiques

a. L’activité croissante de l’IGPN et de l’IGGN depuis les manifestations des Gilets jaunes

Dans le contexte récent de mobilisations sociales massives, les corps d’inspection générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale ont été fortement sollicités au cours de ces dernières années. Outre leurs traditionnelles missions d’audit, d’évaluation, de retours d’expériences et de conseils destinées à établir un bilan et à formuler des préconisations sur le respect des règles déontologiques au sein de la police et de la gendarmerie, les inspections générales sont également chargées de réaliser des enquêtes ([244]) pouvant notamment porter sur l’usage de la force par les policiers et les gendarmes dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre.

Deux formes d’investigations peuvent être accomplies par les bureaux d’enquêtes de l’IGPN et de l’IGGN. D’une part, des enquêtes administratives sont conduites sur instruction de l’autorité hiérarchique et peuvent donner lieu à des propositions de sanctions disciplinaires formulées par les inspections générales. D’autre part, des enquêtes judiciaires sont menées à la demande de l’autorité judiciaire, qu’il s’agisse du ministère public ou d’un juge d’instruction.

Si elles dressent un panorama global des activités d’enquête administrative et judiciaire, les données statistiques présentées par l’IGPN et l’IGGN ne permettent pas à ce jour de distinguer précisément les enquêtes administratives et judiciaires réalisées en matière d’opérations de maintien de l’ordre stricto sensu. Les enquêtes judiciaires menées par l’IGPN ([245]) font l’objet d’une classification selon le type d’atteintes aux personnes, aux biens et à l’État.

Bilan des enquêtes judiciaires réalisées par l’IGPN en 2018 et 2019

Source : IGPN, rapport annuel 2019, p. 5.

Selon les chiffres communiqués par Mme Brigitte Jullien, directrice de l’IGPN, lors de son audition par la commission d’enquête ([246]), sur les 1 460 enquêtes judiciaires traitées par l’IGPN en 2019, 389 avaient un lien avec l’ordre public, soit 27 %. En 2018, ce ratio s’élevait à 8 %. La multiplication par trois de la part des enquêtes judiciaires confiées à l’IGPN en matière d’ordre public témoigne de l’actualité de ce phénomène depuis les manifestations des Gilets jaunes.

S’agissant uniquement de ces dernières, l’IGPN a pris en charge, depuis le 17 novembre 2018, 406 dossiers judiciaires, dont 311 ont été retournés à l’autorité judiciaire ([247]). Les suites connues des investigations menées par l’IGPN font état de quatre condamnations, six poursuites et quatre mises en examen de policiers. Quinze policiers ont également fait l’objet de mesures alternatives aux poursuites. Par ailleurs, 205 dossiers ont été classés sans suite par les parquets.

Parallèlement aux enquêtes judiciaires, 224 enquêtes administratives ont été ouvertes par l’IGPN en 2019, contre 290 en 2018. Cette évolution à la baisse s’explique par la prise en charge croissante des enquêtes administratives par l’autorité hiérarchique elle-même, ce qui permet à l’IGPN de se concentrer sur les affaires les plus sensibles. En 2019, 276 propositions de sanctions disciplinaires ont été émises par l’IGPN à l’issue de ses enquêtes administratives. Concernant très majoritairement les membres des corps d’encadrement et d’application, 159 sanctions directes, 117 renvois en conseil de discipline et 6 mesures alternatives aux poursuites disciplinaires furent ainsi proposés par l’IGPN à l’autorité hiérarchique.

L’IGGN présente quant à elle une activité nettement plus réduite que l’IPGN, ce qu’explique aisément Mme Brigitte Jullien : « l’IGPN est davantage saisie que l’IGGN non parce que les gendarmes sont moins souvent en cause que les policiers, mais parce que les affaires ont souvent lieu en zone de police. » ([248])

Évolution du nombre des enquêtes judiciaires réalisées par l’IGGN entre 2012 et 2019

Source : IGGN, rapport annuel 2019, p. 15.

Sur les 100 enquêtes judiciaires ouvertes en 2019, l’IGGN précise que 12 d’entre elles concernent des EGM dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre, soit deux de plus qu’en 2018. En outre, 24 enquêtes administratives ont été ouvertes en 2019, conformément à la moyenne observée depuis 2015.

Parallèlement aux enquêtes judiciaires et administratives susmentionnées, l’IGPN et l’IGGN ont également mis en place une plateforme numérique de recueil de signalements afin de faciliter le traitement des réclamations présentées par les citoyens quant à l’activité des forces de police et de gendarmerie.

Les signalements enregistrés en 2019 par les deux inspections générales présentent une forte augmentation par rapport à 2018 : l’IGPN a ainsi dénombré 4 792 signalements en 2019 ([249]), soit une hausse de 22,3 %. L’IGGN a comptabilisé 1 444 signalements, soit une hausse de 9,6 %.

Là encore, les données présentées par l’IGPN et l’IGGN ne permettent pas de déterminer précisément le nombre de signalements effectués en matière d’opérations de maintien de l’ordre ([250]), la classification des signalements étant fondée sur les griefs formulés à l’encontre des policiers et des gendarmes tels que l’usage d’une violence disproportionnée, le manque de respect, l’abus de pouvoir ou encore le manque de professionnalisme ([251]).

L’IGPN précise que 14,4 % des signalements ont été clôturés en l’absence d’information. 82,6 % ont été orientés à des fins d’enquête administrative réalisées par les services de police eux-mêmes. 3 % ont fait l’objet d’une enquête administrative ou judiciaire menée par l’IGPN.

La forte augmentation de l’activité de l’IGPN et, dans une moindre mesure, de l’IGGN, semble corrélée à la multiplication des opérations de maintien de l’ordre survenues au cours de ces dernières années, bien que les chiffres détaillés ne permettent pas d’affiner cette analyse. En dépit de la publication de rapports annuels depuis 2013, ce manque de transparence ne facilite pas l’établissement d’un état des lieux complet et exhaustif de l’activité des inspections générales.

Compte tenu de la sensibilité croissante des questions relatives au maintien de l’ordre et de la hausse du nombre de blessés tant parmi les manifestants que parmi les forces de police et de gendarmerie, votre rapporteur estime nécessaire le recueil de données statistiques précises afin d’évaluer annuellement le nombre exact d’enquêtes administratives et judiciaires ouvertes et clôturées par l’IGPN et l’IGGN ainsi que des signalements portés à leur connaissance ayant trait aux opérations de maintien de l’ordre.

En outre, la mise en œuvre d’un suivi des suites disciplinaires ou judiciaires qui leur ont été données apparaît particulièrement opportune, ce qui impliquerait le cas échéant une information des inspections générales par l’autorité judiciaire s’agissant des poursuites pénales engagées en la matière.

Si les auditions conduites par la commission d’enquête ont souligné le professionnalisme avec lequel les enquêteurs de l’IGPN et de l’IGGN conduisent les enquêtes administratives et judiciaires qui leur sont confiées, des critiques récurrentes ont également été exprimées, plus particulièrement à l’encontre de l’IGPN, au regard du statut et du fonctionnement des inspections générales.

b. Une action de contrôle interne des forces de l’ordre confrontée à des critiques

Les enquêtes réalisées par l’IGPN et l’IGGN sur les services de police et de gendarmerie font l’objet de critiques régulières portant principalement sur trois aspects : l’insuffisance des moyens humains dont disposent ces inspections générales afin de mener à bien leurs missions, l’absence d’indépendance et d’autonomie fonctionnelle caractérisant leur statut et le soupçon de partialité affectant leur action. Si votre rapporteur considère certaines critiques comme excessives, beaucoup d’entre elles paraissent justifiées, révélant ainsi la nécessité désormais communément admise d’engager une réforme structurelle de ces corps d’inspection.

Premièrement, les effectifs des inspections générales, singulièrement ceux de l’IGPN, apparaissent sous-dôtés afin de réaliser d’une part, les enquêtes administratives et judiciaires qui leur incombent, et, d’autre part, le traitement exponentiel des signalements effectués par les citoyens depuis les plateformes numériques. Si l’IGGN dispose d’environ 80 agents et d’une trentaine d’enquêteurs ([252]), l’IGPN est composée de 285 agents et de 118 enquêteurs. Bien que les agents de l’IGPN affectés aux enquêtes administratives et judiciaires soient quatre fois plus nombreux que ceux de l’IGGN, leur activité d’enquête est pourtant dix à quinze fois plus importante au regard des éléments statistiques présentés précédemment, ce qui illustre l’inadéquation des effectifs de l’IGPN à son volume d’activité actuel.

Ses effectifs ne semblent donc pas en mesure d’absorber la charge de travail croissante découlant de l’augmentation des saisines de l’IGPN qui résulte elle-même du nombre accru d’opérations de maintien de l’ordre depuis la crise des Gilets jaunes. Mme Brigitte Jullien souligne ainsi les risques induits par cette évolution : « Il résulte de cette situation un risque de paralysie des agents, au-delà de l’action de l’institution de la police, et un engorgement réel de l’inspection générale. » ([253]) Le ministère de la Justice déplore également cette situation : « Dans un contexte de multiplication des plaintes contre les forces de l’ordre, les services d’enquête compétents sont ainsi soumis à de fortes tensions. Les antennes régionales de l’IGPN ([254]), dont la saisine est naturellement privilégiée par les procureurs, sont régulièrement saturées, quand leur éloignement géographique n’est pas un frein à leur action. » ([255])

Deuxièmement, l’IGPN et l’IGGN sont statutairement rattachées au ministère de l’Intérieur, plus précisément à la direction générale de la police nationale (DGPN) ([256]) et à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN). Les chefs de ces inspections sont nommés par les directeurs généraux de la police et de la gendarmerie nationales sous la tutelle desquels ces inspections sont placées. Si, comme l’ensemble des corps d’inspection ministériels, l’IGGN et l’IGPN ne bénéficient d’aucune indépendance vis-à-vis des services du ministère, elles semblent jouir d’une autonomie administrative moindre que celle de l’inspection générale de l’administration (IGA), celle-ci étant directement rattachée au ministre de l’Intérieur.

Lors de son audition, le ministre de l’Intérieur Gérald Darmanin a réfuté l’idée selon laquelle la tutelle administrative exercée par la DGPN et la DGGN sur l’IGPN et l’IGGN entraverait l’accomplissement de leurs missions de contrôle : « le fait d’être organiquement rattaché à quelqu’un n’interdit pas l’indépendance dans l’action. » ([257])

Cependant, le sociologue Sébastian Roché estime que le mode d’organisation et de fonctionnement des inspections générales, compte tenu de la nature des faits sur lesquels elles enquêtent, n’apparaît pas adapté : « L’IGPN est par la loi un service du ministère, rattaché organiquement au ministère, dont les agents sont exclusivement des agents du ministère, qui les paie, leur donne des primes et leur future affectation. Les ordres d’auditer viennent du ministre. Les ordres d’enquêter administrativement aussi. Par ailleurs, ils partagent une identité professionnelle policière, ce qui introduit des biais dans les jugements. L’IGPN est donc dépendante à la hiérarchie et à la culture policière. » ([258])

La soumission hiérarchique de l’IGPN et de l’IGGN à l’autorité administrative rend donc les inspections générales dépendantes de la décision de la DGPN et de la DGGN d’ouvrir ou non une enquête administrative sur les faits de violences illégitimes commis par les forces de l’ordre. À ce titre, l’ancien Défenseur des droits Jacques Toubon a déploré qu’aucune poursuite disciplinaire n’ait été engagée par le ministère de l’Intérieur sur la base des 36 dossiers pour lesquels il a présenté une demande en ce sens depuis 2014 ([259]).

En outre, l’IGPN et l’IGGN sont très majoritairement composées de policiers et de gendarmes, bien que l’IGPN se soit progressivement ouverte à d’autres professions et corps de fonctionnaires ([260]). Cette composition essentiellement « monocolore » prête le flanc à des critiques mettant en exergue « l’entre-soi » culturel et corporatiste susceptible de se développer au sein des inspections générales, au regard de la porosité existant entre les différents services de la DGGN et de la DGPN. M. Jean-Marie Burguburu, président de la Commission nationale consultative des droits de l’Homme, décrit un sentiment de « vase clos, dans un système non irrigué par l’extérieur », ce qui pose in fine la question de « son impartialité objective » ([261]).

Le journaliste David Dufresne rappelle le fait que « des fonctionnaires enquêtent, en interne, sur leurs collègues, anciens ou futurs. En effet, on ne fait pas toute sa carrière à l’IGPN et il arrive toujours un moment où l’on part dans un autre service, celui de la brigade de recherche et d’intervention ou celui de la police judiciaire. » ([262]) M. Michel Tubiana abonde dans ce sens : « Vous ne convaincrez jamais les gens, même s’ils ont tort, que le processus judiciaire est indépendant lorsque des policiers ou des gendarmes enquêtent sur leurs homologues. » ([263])

Troisièmement, un soupçon de partialité dans le traitement des dossiers dont les inspections générales ont la charge en tant que services d’enquête a été implicitement exprimé lors de plusieurs auditions conduites par la commission d’enquête. Le traitement des affaires relatives aux opérations de maintien de l’ordre n’échappe pas à cette remarque, comme le suggère M. Michel Tubiana : « Une chose m’a frappé : lorsqu’il s’agit de comportements “ripoux” de policiers, c’est-à-dire de corruption, nous avons l’impression que l’IGPN fait son boulot. En revanche, dès lors qu’il s’agit de comportements des forces de l’ordre dans l’exercice de leurs fonctions, nous avons quelques doutes sur ce point. » ([264])

M. David Dufresne partage également cette observation : « J’ai souvent entendu dire, au cours de vos débats, que l’IGPN était très sérieuse. Elle l’est, en effet ! Elle emploie d’ailleurs les meilleurs enquêteurs et n’hésite pas à pousser les investigations très loin dans certaines affaires internes à l’administration, comme l’utilisation de véhicules de police à des fins personnelles […] En revanche, dès qu’il s’agit de violences policières, il y a un angle mort. » ([265])

L’accusation de partialité portée à l’encontre des inspections générales, et singulièrement de l’IGPN au regard de son important volume d’activité, se fonde notamment sur le faible nombre de poursuites voire de condamnations pénales prononcées par la justice à l’issue des enquêtes judiciaires :

« Nous nous sommes intéressés aux raisons pour lesquelles le parquet avait décidé de classer sans suite nombre de procédures transmises par l’IGPN. L’identification laborieuse des policiers auteurs de violences ou de tirs arrive quasiment en deuxième position. Les preuves sont souvent exploitées tardivement, au risque de disparaître. Il n’est pas rare que les vidéosurveillances soient trop tardivement réquisitionnées, les armes non expertisées, les enregistrements radio de la police non saisis. Enfin, le recours disproportionné à la force est souvent légitimé à l’aide de cette phrase si commode : “l’infraction est insuffisamment caractérisée”. À mon sens, l’IGPN sert de lessiveuse aux violences policières illégitimes. » ([266])

Les représentants de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que ceux des inspections générales récusent l’accusation de partialité dont celles-ci font l’objet. S’agissant par exemple des enquêtes administratives et du traitement des signalements recueillis par la plateforme de l’IGGN, le général Alain Pidoux, chef de l’IGGN, justifie ainsi le faible nombre de sanctions prononcées par l’autorité hiérarchique : « Le suivi que j’effectue me permet de dire que les gendarmes mobiles ont agi dans la quasi-totalité des cas avec beaucoup de discernement. La proportionnalité est avérée. » ([267]) Il est à cet égard regrettable de ne pas disposer d’éléments chiffrés précis sur le taux de suivi des sanctions disciplinaires proposées par les inspections générales à l’autorité administrative.

Votre rapporteur estime que les soupçons de partialité affectant l’action de l’IGPN et de l’IGGN découlent davantage de leur absence d’autonomie vis-à-vis de l’autorité administrative que de la réalité de leurs pratiques d’investigation. Aucun élément matériel n’a permis, à l’issue des auditions menées par la commission d’enquête, d’accréditer l’idée d’un biais particulier des inspections générales en faveur des policiers et des gendarmes sur lesquels elles ont réalisé une enquête s’agissant d’opérations de maintien de l’ordre. Cependant, la nécessité d’une réforme de l’organisation et du fonctionnement des inspections générales demeure. S’ils n’ont pas forcément vocation à être transposés en France, certains modèles européens d’inspection interne des forces de sécurité peuvent constituer des pistes de réflexion intéressantes.

2. Les modèles étrangers peuvent être une source d’inspiration pour la réforme annoncée de l’IGPN et de l’IGGN

a. La diversité des modèles d’inspection interne en Europe : les exemples britannique et espagnol

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la direction de la coopération internationale du ministère de l’Intérieur, certains modèles étrangers d’inspection interne des forces de sécurité présentent des différences notables avec le système français, à l’image des exemples britannique et espagnol.

Mis en place en janvier 2018 ([268]), l’« Independant Office for Police Conduct » (IOPC) est un organisme public non ministériel chargé de superviser le système de traitement des plaintes déposées contre les forces de police en Angleterre et au Pays de Galles. Son indépendance organique vis-à-vis des forces de sécurité se traduit également par sa composition : le directeur général, les membres de l’équipe exécutive et les six directeurs régionaux sont tenus par la loi de n’avoir jamais travaillé pour la police. L’IOPC n’enquête que sur les incidents et les allégations les plus graves mettant en cause des agents de police.

Il dispose à ce titre de larges prérogatives lui permettant notamment de prendre l’initiative d’enquêter sans qu’une force de police ne soit déjà saisie préalablement, de reprendre des investigations pour des affaires déjà classées si de nouveaux éléments apparaissent et de diligenter des poursuites judiciaires à l’encontre de policiers si les conclusions tirées de son enquête sont contraires à celles de l’enquête administrative menée par le service de police compétent. N’étant pas une structure policière, l’IOPC exerce essentiellement un rôle de supervision, d’encadrement, et de redirection. Il établit les normes selon lesquelles la police devrait traiter les plaintes ([269]), par l’intermédiaire de recommandations à l’attention des services de police tirées des conclusions de leurs enquêtes.

En Espagne, la garde civile et la police nationale disposent, pour chacun de ces deux corps, d’une unité en charge des « questions internes ». Ces unités diffèrent assez sensiblement des inspections générales de la police et de la gendarmerie nationales françaises au regard de leur champ de compétences. Dirigées par des membres appartenant à leurs corps respectifs, elles ne prennent en charge que les affaires pénales les plus graves impliquant les forces de l’ordre. Concrètement, les autres enquêtes pénales et l’ensemble des enquêtes administratives sont donc traitées par les échelons de commandement locaux.

Si cette organisation limite l’encombrement potentiel des unités de contrôle interne des forces de l’ordre, elle renvoie de façon massive l’ensemble des plaintes et réclamations déposées à leur encontre aux services locaux de la garde civile et de la police nationale.

Bien qu’ils s’inscrivent dans des « cultures policières » sensiblement différentes de la France, les modèles britannique et espagnol fournissent des exemples susceptibles d’alimenter les réflexions autour de la future réforme de l’IGPN et de l’IGGN, qu’il s’agisse de leurs modalités d’organisation ou de leurs attributions.

b. Plusieurs pistes de réforme des inspections générales sont aujourd’hui envisageables

La transparence du fonctionnement et de l’activité des inspections générales constitue un objectif prioritaire. Outre l’indispensable développement du volet statistique précédemment évoqué, deux grands axes de réformes pourraient être approfondis afin de renforcer l’impartialité et l’efficacité de l’action de contrôle interne menée par l’IGPN et l’IGGN, s’agissant, d’une part, de leurs statut et organisation, et, d’autre part, des modalités de leur fonctionnement.

Premièrement, le statut des inspections générales et leur place dans l’organigramme du ministère de l’Intérieur posent question. Leur rattachement auprès du ministre de l’Intérieur lui-même, sur le modèle de l’IGA, permettrait de les décloisonner en renforçant leur autonomie vis-à-vis de la DGPN et de la DGGN sous la tutelle desquelles elles sont actuellement placées. Lors de son audition, l’ancien Premier ministre Bernard Cazeneuve a approuvé cette orientation : « Je ne suis pas du tout opposé à des évolutions quant au rattachement de telle ou telle structure à telle ou telle direction. Nous l’avons d’ailleurs déjà fait en matière de renseignement : ainsi, la direction générale de la sécurité intérieure a été rattachée directement au ministre de l’Intérieur lorsque la menace terroriste a augmenté, car il nous semblait nécessaire d’instaurer un lien opérationnel plus direct avec le ministre. En revanche, je serais très hostile à ce que les inspections générales sortent du champ du ministère de l’Intérieur. » ([270])

Dans la mesure où l’IGPN et l’IGGN constituent, aux côtés de l’IGA, les organes de contrôle interne du ministère de l’Intérieur, il n’apparaît cependant pas pertinent de les « exfiltrer » de celui-ci. Lors de son audition, M. Benoît Muracciole, président de l’association Action sécurité éthique républicaines (ASER), s’est cependant prononcé en faveur d’une mutation de l’IGPN et l’IGGN au profit de la création d’un collège d’enquête indépendant :

« L’idée serait de réunir des gens de tous horizons : des juristes, mais aussi des représentants d’ONG et des chercheurs, car certains d’entre eux ont développé une réelle expertise sur la question de la violence depuis une dizaine d’années. Ce collège engagerait des enquêteurs venant de la société civile, mais peut-être aussi de la police nationale et de la gendarmerie nationale, l’idée étant à la fois de bénéficier de leur expérience et de montrer qu’il ne s’agit pas d’opposer les uns aux autres. Il faut absolument restaurer la confiance de part et d’autre. Ce collège remplacerait l’IGPN et l’IGGN. » ([271])

Votre rapporteur ne partage pas cette analyse et considère que l’existence de corps d’inspection interne à la police et à la gendarmerie doit être préservée, au regard de leur antériorité et de leur expertise reconnue sur les problématiques dont elles ont la charge. Néanmoins, leur composition a vocation à évoluer afin de ne pas nourrir les accusations « d’entre-soi » et de « vase clos » portées à l’encontre de leur organisation actuelle. Si elle partage le même objectif de diversité, cette évolution irait au-delà des propositions présentées par Mme Brigitte Jullien relatives, selon les propos de M. Jean-Marie Burguburu, au « projet de création d’un comité auquel participeraient des professionnels extérieurs, des représentants d’association, des magistrats ou des avocats. » ([272])

Lors de son audition, Me Jérôme Karsenti, membre de la commission Libertés et droits de l’Homme du Conseil national des barreaux, évoque une alternative : « Pourquoi l’IGGN n’enquêterait-elle pas sur la police judiciaire, et l’IGPN sur la gendarmerie ? En revanche, des personnes qui ne seraient pas des enquêteurs auraient-elles capacité à agir dans ce cadre ? Qui seraient-elles, quel serait leur crédit ? Il faudrait y réfléchir. » ([273])

L’ouverture de la composition du personnel de l’IGPN et de l’IGGN à des personnels extérieurs aux corps de la police et de la gendarmerie pourrait ainsi permettre l’intégration de magistrats en détachement, d’universitaires ou de personnels contractuels issus de la société civile, ce qui impliquerait au préalable, comme l’a rappelé Me Jérôme Karsenti, de s’assurer que ces personnels disposent des aptitudes professionnelles requises. Dans cette optique, l’évolution de la composition de l’IGPN et de l’IGGN ne serait pas nécessairement circonscrite aux bureaux chargés des missions d’audit et d’évaluation mais pourrait également concerner les bureaux chargés des enquêtes administratives et judiciaires.

Bien qu’essentiellement symbolique, la nomination d’un directeur des inspections générales non-issu de la police et la gendarmerie, à l’image de l’IOPC britannique, peut aussi être envisagée ([274]), comme le suggère M. François Molins : « La question porte ici plutôt sur la présentation des choses et l’image donnée. Pourquoi ne pas nommer un jour un magistrat à la tête de ces inspections ? » ([275])

Votre rapporteur considère que la diversité des approches et des compétences représenterait un atout essentiel pour moderniser les inspections générales tout en renforçant la confiance des citoyens dans l’impartialité de l’action de contrôle des forces de l’ordre qu’elles accomplissent au quotidien.

Deuxièmement, au-delà des questions organisationnelles, plusieurs pistes d’amélioration du fonctionnement des inspections générales peuvent être étudiées.

D’une part, la faculté de saisir l’IGPN et l’IGGN à des fins d’enquêtes administratives pourrait être élargie au Défenseur des droits, lequel est actuellement contraint, en l’état du droit applicable, de solliciter l’autorité hiérarchique compétente – le DGPN ou le DGGN – afin qu’elle diligente des poursuites disciplinaires sur la base des dossiers qu’il lui a transmis ([276]). Conformément à l’idée défendue par M. Manuel Valls d’un « dialogue étroit » entre le Défenseur des droits et les inspections générales ([277]), l’objectif poursuivi consiste à fluidifier leurs relations en renforçant concrètement leur coopération.

Comme précédemment évoqué, aucune des 36 demandes formulées en ce sens par le Défenseur des droits entre juillet 2014 et juillet 2020 n’a été prise en compte. Mme Pauline Caby, adjointe de la Défenseure des droits en charge de la déontologie dans le domaine de la sécurité, explique les raisons de ce constat :

« En fait, la réponse est un refus d’engager des poursuites. Dans ses décisions, le Défenseur des droits ne demande jamais de sanctions – c’est un pouvoir qui appartient au ministre de l’Intérieur –, mais l’engagement de poursuites disciplinaires. Dans les rares cas, statistiquement et même en valeur absolue, où de telles poursuites ont été préconisées, cela n’a pas été suivi d’effet. En général, il est répondu qu’il est trop tard ou que la situation a évolué – évidemment la décision intervient plusieurs années après les faits. On trouve toujours une raison, un prétexte pour que les poursuites ne soient plus ni utiles ni opportunes. » ([278])

Il est entendu que ce nouveau pouvoir de saisine directe des inspections générales par le Défenseur des droits n’aboutirait pas nécessairement à la mise en œuvre de sanctions disciplinaires à l’encontre des policiers et des gendarmes faisant l’objet d’une enquête administrative de l’IGPN et de l’IGGN. L’autorité hiérarchique conserverait ainsi la compétence de prononcer ou non ces sanctions à l’issue des enquêtes menées par les inspections générales. Cependant, cette réforme viendrait utilement pallier l’absence de suites données par le ministère de l’Intérieur aux demandes de poursuites disciplinaires présentées par le Défenseur des droits. Il conviendra d’en préciser ses modalités d’application afin d’encadrer les délais dans lesquels les saisines et les enquêtes doivent être réalisées.

D’autre part, le rôle des inspections générales pourrait être revalorisé s’agissant de leur capacité à proposer à l’autorité hiérarchique des sanctions disciplinaires à l’issue des enquêtes administratives qu’elles ont conduites. Cette réflexion a notamment été avancée par le ministre de l’Intérieur lors de son audition : « Lorsque l’IGPN fait des remarques, y compris dans des procédures administratives, elles ne sont pas contraignantes. Nous pourrions prévoir que l’administration soit tenue de répondre sous trois mois lorsque l’IGPN propose des sanctions. Nous pourrions aussi rendre ces propositions contraignantes ; aujourd’hui, un directeur général de la police nationale ou de la gendarmerie peut décider de ne pas appliquer la proposition de l’inspection. Peut-être cette décision devrait-elle être motivée. » ([279])

L’absence de statistiques relatives à l’application, par l’autorité hiérarchique, des propositions de sanctions émises par les inspections générales ne permet pas à ce jour de déterminer dans quelle mesure les propositions de sanctions précitées sont véritablement respectées ([280]). En outre, la décision d’infliger les sanctions disciplinaires les plus lourdes ([281]) est prise par l’autorité hiérarchique après la réunion du conseil de discipline. À ce titre, il pourrait être pertinent de prévoir la convocation obligatoire du conseil de discipline dès lors que l’enquête administrative conduite par les inspections générales recommande des sanctions disciplinaires relevant de sa compétence. De façon générale, l’idée d’encadrer davantage le processus de décision par lequel l’administration prononce une sanction disciplinaire semble tout à fait opportune.

Votre rapporteur estime que la réforme des corps d’inspection de la police et de la gendarmerie nationales constitue un vecteur indispensable à la restauration du lien de confiance entre la population et les forces de l’ordre. Dans le même objectif, la modernisation du contrôle interne doit également se conjuguer à la rénovation du traitement judiciaire des opérations de maintien de l’ordre.

B. La nécessaire rénovation du traitement judiciaire du maintien de l’ordre

Le contraste entre l’accélération du traitement judiciaire des auteurs de violences commises au cours de manifestations et la complexité du cadre procédural applicable aux membres des forces de l’ordre en cas de violences illégitimes souligne la nécessité de faire évoluer celui-ci, dans un objectif d’efficacité et d’impartialité.

1. Une judiciarisation du maintien de l’ordre à deux vitesses

a. L’accélération de la judiciarisation des auteurs de violences survenues au cours des manifestations

Le durcissement du cadre répressif du maintien de l’ordre par la loi du 10 avril 2019 a acté la judiciarisation des auteurs de violences commises lors des manifestations. Comme évoqué précédemment, le développement des incriminations délictuelles a entraîné une forte augmentation des poursuites et des condamnations pénales. La systématisation et la rapidité de la réponse pénale sont des objectifs parfaitement assumés par la chancellerie, comme le soulignent les termes de la circulaire du 22 novembre 2018 de la ministre de la Justice : « Comme vous le faites déjà, vous continuerez à faire preuve de réactivité dans la conduite de l’action publique envers les auteurs de ces infractions et à apporter une réponse pénale systématique et rapide. Les faits les plus graves, en particulier les violences commises à l’encontre des forces de l’ordre, devront donner lieu à des défèrements dans le cadre de comparutions immédiates, comparutions par procès-verbal, et comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité sur défèrements. » ([282])

Les données statistiques relatives au traitement judiciaire des violences commises lors des manifestations de Gilets jaunes communiquées par le garde des Sceaux lors de son audition par la commission d’enquête soulignent l’ampleur de l’activité du ministère public :

« Les chiffres sont éloquents : à l’occasion des manifestations des Gilets jaunes, 3 393 gardes à vue ont été prononcées, pour 555 comparutions immédiates, 187 convocations par officier de police judiciaire (COPJ), 44 comparutions sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), 942 rappels à la loi par délégué du procureur, 79 enquêtes préliminaires, 36 informations judiciaires, 1 327 classements sans suite. À eux seuls, ces chiffres démontrent que le parquet analyse bien tous les éléments à charge et à décharge. » ([283])

Dans un rapport publié en septembre 2020, Amnesty International France indique que 11 203 personnes ont été placées en garde à vue pour des infractions pénales susceptibles d’avoir été commises à l’occasion des manifestations de Gilets jaunes entre le 17 novembre 2018 et le 12 juillet 2019, dont 3 213 à Paris ([284]).

L’accélération du traitement judiciaire des infractions commises au cours des manifestations procède d’assouplissements procéduraux permis par loi du 10 avril 2019. D’une part, à rebours de la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation ([285]), les procédures de convocation par procès-verbal, de comparution immédiate et de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ont été rendues applicables aux délits relatifs aux attroupements prévus par les articles 431-4 à 434-6 du code pénal. Il s’agit de faciliter la poursuite immédiate des auteurs de ces infractions et de garantir le fait que les sanctions pénales soient prononcées le plus vite possible.

D’autre part, les interdictions judiciaires de manifester, prononcées aussi bien au titre d’une peine complémentaire qu’en tant qu’obligation relevant d’un contrôle judiciaire, sont désormais inscrites au fichier des personnes recherchées ([286]) pendant la durée effective de l’interdiction, dans le but d’assurer un meilleur suivi des fauteurs de troubles à la suite des manifestations auxquelles ils ont participé.

La judiciarisation accrue du traitement des infractions commises au cours des manifestations a nécessité une adaptation rapide de l’organisation et des moyens judiciaires afin de faire face à l’afflux de dossiers pour lesquels une réponse pénale a dû être apportée dans l’urgence. Afin de fluidifier le traitement et l’orientation des individus interpellés, des locaux de garde à vue ont ainsi été sanctuarisés en amont des opérations et pendant toute la durée de celle-ci, permettant de concentrer les gardés à vue au sein de centres de traitement préalablement sélectionnés.

L’accélération du traitement judiciaire des violences constatées au cours des manifestations illustre les capacités d’adaptation organisationnelle des forces de l’ordre et des magistrats. Le principal enjeu consiste à sécuriser juridiquement les procédures afin de garantir la portée probatoire des éléments permettant de caractériser les infractions commises, comme le souligne le procureur de la République de Paris Rémy Heitz :

« Il nous faut des procédures solides : des fiches de mise à disposition exhaustives ou décrivant la position exacte de l’interpellé à un instant donné, des procès-verbaux de contexte précis permettant de situer les faits dans une chronologie et dans une action de maintien de l’ordre déterminée, de la vidéo exploitable et exploitée […] Un savoir-faire s’est développé, qui passe par des détails comme la mention, sur la fiche de mise à disposition, du numéro de téléphone portable de l’agent interpellateur, pour que l’OPJ puisse le contacter et lui faire préciser les conditions exactes du déroulement des faits. » ([287])

Cette évolution se heurte cependant à certaines limites qui révèlent les difficultés inhérentes à une gestion de masse, et dans l’urgence, de ce type de contentieux. Dans sa contribution écrite remise à la commission d’enquête, le Syndicat de la magistrature observe ainsi que « les magistrats du parquet voient leur permanence téléphonique saturée par le contrôle des gardes à vue par centaines, et il leur faut, sur la base d’infractions aux contours élastiques, contrôler la régularité du placement initial, vérifier que les droits ont été notifiés, s’assurer que les faits sont constitués et imputables, et cela sur la seule foi du compte rendu téléphonique. Une tâche quasi impossible. » ([288])

Le Syndicat de la magistrature évoque un risque de justice expéditive découlant directement du caractère immédiat du processus de judiciarisation : « À Paris, à l’issue de la journée du 8 décembre 2018, il y a eu pas moins de quatre audiences dédiées, dans lesquelles ont comparu des personnes sans antécédents judiciaires, mais dont les circulaires ne cessent de répéter qu’elles doivent être jugées immédiatement. Et quand il ne s’agit pas d’audiences de jugement, les pratiques conduisent malgré tout à ordonner des défèrements en masse. Il n’est ainsi pas étonnant – mais intolérable – de constater que cette judiciarisation à outrance se traduit par des placements en gardes à vue préventifs, autrement dit illégaux, le taux de classement sans suite “sec” (hors rappel à la loi ou mesure alternative aux poursuites) en étant l’une des preuves flagrantes. » ([289])

Mme Céline Parisot, présidente de l’Union syndicale des magistrats, partage ce constat : « Les excès de contrôles qui ont été constatés en amont des manifestations des Gilets jaunes ont malheureusement pu être cautionnés par des notes internes au ministère de la Justice, notamment une note d’Olivier Christen, du cabinet du garde des Sceaux, et une autre du procureur, qui indiquait que certains individus pouvaient être retenus un peu plus longtemps en garde à vue pour éviter de les remettre sur le terrain parmi les manifestants. Ces pratiques me paraissent liées à la difficulté extrême de gérer une telle masse de manifestations, tant pour les forces de l’ordre que pour le ministère de la Justice, et un afflux de procédures tout à fait exceptionnel pendant des semaines. » ([290]) S’agissant de la « note » émanant du procureur de la République de Paris, celui-ci a précisé lors de son audition par la commission d’enquête qu’il ne s’agissait que d’un « mémento relatif à l’organisation pratique de la permanence […] C’était une recommandation de bon sens, qui a été sortie de son contexte. Il s’agissait d’attendre la fin de la manifestation pour éviter une réitération éventuelle des faits. » ([291])

Sans remettre en cause le bien-fondé de la judiciarisation, M. Christian Mouhanna, chargé de recherche au CNRS et directeur du centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales, estime que son caractère accéléré peut finalement se révéler contreproductif et porter préjudice à l’efficacité du traitement judiciaire des infractions commises lors des manifestations :

« Instaurer des procédures de justice rapide ne résoudra pas la question des manifestations ; au contraire, juger nécessite de prendre son temps et d’analyser les faits. Quand il y a des fumigènes, du bruit, etc., on voit bien que les images vidéo ne suffisent pas. Un travail de la justice qui passerait par des interpellations sur le long terme de personnes qui ont été reconnues, identifiées sur la base de témoignages, évidemment, est nécessaire. Que l’institution judiciaire sanctionne, certes, mais ce travail ne peut intervenir en réaction immédiate. » ([292])

Votre rapporteur considère que le développement du processus de judiciarisation au cours de ces dernières années vise légitimement à garantir une réponse pénale effective à l’encontre des auteurs d’actes délictueux. Cependant, il ne saurait justifier un amoindrissement des garanties procédurales dont bénéficient les personnes mises en cause. En outre, l’accélération du traitement judiciaire des auteurs d’infractions commises au cours des manifestations contraste avec la complexité qui caractérise le traitement judiciaire des violences illégitimes commises par les policiers et les gendarmes lors des opérations de maintien de l’ordre, ce qui peut hélas concourir à altérer la relation entre les manifestants et les forces de l’ordre.

b. La complexité du contrôle judiciaire opéré sur l’action des forces de l’ordre

Le traitement judiciaire de l’usage disproportionné de la force par la police et la gendarmerie dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre présente des différences majeures avec le traitement judiciaire des infractions commises au cours des manifestations.

Les données statistiques disponibles ne permettent pas à ce jour d’établir un bilan annuel complet et précis des poursuites judiciaires et des condamnations pénales infligées à des policiers et à des gendarmes dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre. À l’issue des auditions conduites par la commission d’enquête, il apparaît que les poursuites et, encore plus, les condamnations pénales en la matière, demeurent particulièrement rares, en dépit de l’augmentation simultanée des signalements et des enquêtes judiciaires diligentées sur le fondement d’un usage de la force potentiellement disproportionné.

Le ministère de la Justice précise ainsi que « dans la majorité des cas, les plaintes reçues ont fait l’objet d’un classement sans suite en raison soit du comportement violent de la victime ou parce qu’il n’a pas pu être établi que la blessure invoquée provenait d’un usage inapproprié, soit enfin à raison des difficultés pour identifier l’agent à l’origine du tir. » ([293])

Ce manque de transparence ne favorise pas la compréhension du traitement judiciaire ainsi opéré, alors même qu’il est possible d’objectiver les raisons conduisant à constater la lenteur des procédures mises en œuvre et le très faible nombre de poursuites et de condamnations pénales prononcées à leur issue.

Les enquêtes judiciaires portant sur les violences illégitimes commises par les forces de l’ordre sont complexes dans la mesure où la caractérisation des faits suppose de démontrer l’usage disproportionné de la violence dans le cadre d’une opération de maintien de l’ordre, et non l’existence de la violence elle-même, contrairement aux actes délictueux commis au cours des manifestations. M. Jacky Coulon en explique clairement les raisons :

« Certains, y compris devant vous, je crois, ont dénoncé une différence de traitement selon que le plaignant était un manifestant ou un membre des forces de l’ordre. C’est oublier que ces deux types d’enquête relèvent de deux situations tout à fait différentes : mis à part les militaires en opération, seul un membre des forces de sécurité intérieure peut légitimement faire usage de la force, à la double condition qu’elle soit proportionnée et absolument nécessaire à l’exercice de ses missions. Pour savoir si cette condition est remplie, il faudra une enquête approfondie, qui prendra nécessairement du temps – c’est ce que l’on appelle le temps judiciaire. » ([294])

L’analyse du caractère proportionné et adapté de l’usage de la force présente une difficulté particulière, comme le souligne M. François Molins : « Les enquêtes sont souvent longues et difficiles, non par mauvaise volonté du parquet ni de l’autorité judiciaire, qui fait ce qu’elle peut. Elles le sont parce qu’il est difficile d’apporter la preuve de l’illégitimité de la violence, de faire la balance entre ce qui est proportionné et ce qui ne l’est pas. » ([295])

Me Thibault de Montbrial considère ainsi que la comparaison des traitements judiciaires réservés, d’une part, aux infractions susceptibles d’avoir été commises par des manifestants, et, d’autre part, aux violences potentiellement illégitimes commises par les forces de l’ordre, est par nature inopérante :

« La différence de traitement tient à la différence de régime. Je pense au traitement des violences contre les personnes dépositaires de l’autorité publique qui sont des infractions spécifiques avec circonstances aggravantes. Le simple constat matériel, identifié, de l’existence d’une violence commise à l’encontre d’une personne dépositaire de l’ordre public suffit à caractériser l’infraction. Dans ces conditions, dès lors que l’on est certain de l’identité de l’auteur de l’infraction – en cas d’incertitude, le tribunal prononce la relaxe, ainsi que cela se produit très souvent après les manifestations –, et que l’aspect matériel de la violence commise contre une personne dépositaire de l’ordre public est acté, on peut rapidement déférer l’auteur au tribunal par la procédure de la convocation par officier de police judiciaire (COPJ), voire en comparution immédiate.

Au contraire, dans le cas d’une allégation de violences illégitimes commises par un policier ou un gendarme, le simple constat de l’existence de la violence ne suffit pas, puisque se posera la question de savoir si elle est ou non légitime et impliquera une enquête bien plus longue, plus complexe, qui nécessite d’entendre des témoins, de visionner des vidéosurveillances, autrement dit de mener un travail d’enquête. » ([296])

Si la caractérisation des faits constitutifs de l’infraction ne présente effectivement pas le même degré de difficulté, Me Raphaël Kempf évoque cependant l’existence d’un traitement judiciaire inéquitable, notamment au regard de la célérité des procédures habituellement diligentées à l’encontre des manifestants :

« Lorsqu’un policier est mis en cause pour des violences illégitimes, une enquête est menée pendant de longs mois, des vidéos sont recherchées, des témoins sont auditionnés, tandis que le policier reste en liberté dans l’attente du résultat de l’enquête. Mais lorsqu’un manifestant est mis en cause, par exemple pour avoir jeté un pavé en direction de fonctionnaires de police, l’enquête menée n’est pas suffisamment approfondie et repose souvent sur les seules déclarations des policiers consignées sur une simple fiche d’interpellation – il s’agit d’un imprimé avec des cases à cocher, un peu comme un questionnaire à choix multiples, que les policiers remplissent sur un capot de véhicule, dans la rue, au moment de l’interpellation.

Malheureusement, les tribunaux se contentent trop souvent de cette fiche d’interpellation pour condamner les personnes qui leur sont présentées. Cette pratique est de nature à nuire à la confiance que la population peut avoir dans sa police. Les manifestants contestent ensuite les faits qui leur sont reprochés, avec le sentiment que l’enquête menée n’est pas de la même qualité que celle visant les policiers mis en cause. » ([297])

La dénonciation d’un traitement judiciaire différencié selon qu’il s’agit d’infractions commises par des manifestants ou de violences illégitimes commises par les forces de l’ordre ne doit pas être mésestimée au motif que les faits incriminés sont – effectivement – incomparables, compte tenu des éléments précédemment mentionnés. Cette critique se fonde notamment sur les difficultés d’identification des forces de l’ordre qui représentent l’une des principales raisons des classements sans suite décidés par le parquet. En outre, elle souligne, en creux, les pistes d’amélioration qui pourraient être mises en œuvre afin de renforcer l’apparence d’impartialité et l’efficacité du traitement judiciaire des violences illégitimes. Sur ces deux enjeux, des marges de progression existent.

2. Les pistes d’amélioration du traitement judiciaire des violences illégitimes au cours des opérations de maintien de l’ordre

a. Garantir l’identification des forces de l’ordre au cours de leurs interventions par le port visible du numéro RIO

L’un des principaux facteurs explicatifs de l’abandon des poursuites judiciaires en matière de violences illégitimes est la difficulté à identifier le policier ou le gendarme auteur des faits contestés, ce que reconnaît explicitement Mme Brigitte Jullien : « Sur les 406 dossiers d’enquête relatifs aux manifestations des Gilets jaunes, 206 ont été classés, parce que l’usage de la force était légitime ou parce qu’on n’a pu identifier l’auteur du tir. » ([298])

Le ministre de l’Intérieur a annoncé la généralisation des caméras piétons à compter du 1er juillet 2021 ([299]), ce qui permettra, sous réserve de la fiabilité technique du dispositif, de garantir l’existence d’images grâce à la captation vidéo. Il convient également de garantir le port visible du numéro de référentiel des identités et de l’organisation (RIO) par l’ensemble des forces de l’ordre au cours de leurs interventions ([300]).

Le numéro RIO se compose de sept chiffres. Il est inscrit sur la carte d’identité professionnelle de chaque agent et lui est nominativement attribué lors de son entrée en fonction. Depuis le 1er janvier 2014, l’article R. 434-15 du code de la sécurité intérieure impose aux policiers et aux gendarmes de porter de façon visible le RIO sur leur tenue. S’agissant des policiers, l’arrêté du 24 décembre 2013 en précise les conditions d’application.

Le ministère de l’Intérieur a récemment précisé les modalités pratiques du port du RIO, notamment dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre : « Il est donc prévu sur les effets vestimentaires en dotation ainsi que sur les brassards une bande auto-agrippante pour apposer cet identifiant […] Au sein des formations des compagnies républicaines de sécurité par exemple, le numéro RIO se porte prioritairement sur le torse à l’aide de la barrette idoine mais peut être positionné sur l’épaule lors du port, par exemple, de la chasuble de sécurité, du gilet de protection ou du gilet porte grenade. » ([301])

Dans sa contribution écrite remise à la commission d’enquête, la DGGN indique que « le contrôle du port du RIO est systématiquement effectué par la hiérarchie directe des militaires déployés sur le terrain. Les rappels ne font pas l’objet d’un recensement formel. Les sanctions comme les signalements aux inspections générales sont pour l’heure les seuls indicateurs sur le port du RIO. En gendarmerie, aucun signalement pour non port du RIO n’est remonté à ce jour. » ([302]) Aucune sanction disciplinaire n’a, de même, été prononcée sur ce fondement au sein de la police nationale, en dépit des signalements recueillis sur la plateforme numérique de l’IGPN ([303]).

De nombreux témoignages de manifestants ont ainsi fait état de la méconnaissance de cette obligation imposée aux forces de sécurité au cours des opérations de maintien de l’ordre en raison de l’absence complète du RIO sur leurs tenues ou de la faible visibilité de celui-ci du fait des équipements de protection utilisés par les CRS et les EGM. Le ministère de l’Intérieur admet cette difficulté : « Lors des manifestations et des troubles à l’ordre public observés depuis fin 2018, l’intensité inédite des violences commises à l’encontre des forces de l’ordre a conduit certaines de ces dernières à revêtir des matériels individuels de protection. Ces effets, qui présentent des caractéristiques techniques spécifiques sont généralement portés au-dessus des tenues réglementaires. Ils peuvent donc parfois nuire à la bonne visibilité du numéro RIO voire le masquer de façon temporaire. » ([304])

Malgré les rappels réguliers effectués par la hiérarchie administrative enjoignant les forces de l’ordre à respecter l’obligation de port visible du RIO ([305]), Me François Boulo souligne que cette situation perdure : « le constat est fait que de nombreux policiers ne portent pas leur RIO, qu’aucune discipline n’est imposée et qu’aucune sanction n’est appliquée en la matière ; en outre, si les manifestants le font remarquer aux policiers, ceux-ci leur rient au visage. Il faut trouver des solutions pour qu’ils le portent. » ([306])

Cette observation s’inscrit dans une perspective plus large : l’identification des policiers et des gendarmes au cours des opérations de maintien de l’ordre demeure particulièrement difficile à établir, comme l’explique pertinemment le Défenseur des droits : « De plus en plus de policiers en civil portent des casques intégraux afin de se protéger en cas de heurts ou de jets de projectiles. Cependant, ces casques ne présentent aucun signe distinctif et rendent presque impossible l’identification de ceux qui les portent. Cette pratique, comme le port de cagoules, se fait au demeurant en dehors de tout cadre légal ou réglementaire. Au-delà du fait que ces pratiques ne sont pas permises, elles font obstacle à toute communication entre forces de l’ordre et personnes participant à une manifestation. » ([307])

En outre, les indiscutables difficultés qu’entraîne l’utilisation – justifiée – des équipements de protection par les forces de l’ordre se doublent, selon le Défenseur des droits, d’une certaine complaisance de la hiérarchie à l’égard de ces pratiques : « le Défenseur des droits a constaté en la matière une forme d’acceptation, de tolérance de la part de la hiérarchie. Dans une des affaires qu’il a eu à traiter, ses services ont été confrontés à une absence directe de collaboration de la part des autorités hiérarchiques en vue d’entreprendre des recherches pour identifier un fonctionnaire de police. » ([308])

Il est indispensable de remédier efficacement à ce problème qui entrave considérablement le traitement judiciaire des violences illégitimes commises par les forces de l’ordre. Pire, il distille l’idée, dangereuse, d’une opacité délibérée dont le but serait de dissimuler un usage disproportionné de la force par les policiers et les gendarmes, en rendant impossible leur identification. Cette situation nourrit donc une spirale de la défiance contre laquelle il convient de lutter. La confiance de la population à l’égard des forces de l’ordre réside en effet dans la transparence de leur action.

Comme précédemment évoqué, votre rapporteur se félicite que le SNMO rappelle expressément l’obligation du port du RIO lors des opérations de maintien de l’ordre. Dans une optique pratique, la généralisation de « marquages dans le dos » devrait permettre de garantir la visibilité du RIO sur les uniformes des policiers et des gendarmes ([309]). Cette évolution a également pour intérêt de souligner le caractère juridiquement contraignant du port visible du RIO : le manquement à cette règle est susceptible d’entraîner une sanction disciplinaire. Il apparaît donc primordial de s’assurer des conditions de son application et de contrôler de façon effective le respect de cette obligation.

b. Renforcer l’impartialité et l’efficacité des suites judiciaires données aux plaintes contre les membres des forces de l’ordre

Le traitement judiciaire des violences illégitimes commises par les forces de l’ordre peut être amélioré au regard de l’exigence d’impartialité et d’efficacité des procédures mises en œuvre.

La relation de proximité quotidienne qu’entretiennent les magistrats du parquet avec les forces de l’ordre agissant sous leur autorité en tant que services enquêteurs peut être considérée comme un obstacle à l’impartialité des enquêtes menées par le ministère public sur les faits de violences illégitimes. L’abandon fréquent des poursuites pénales diligentées en la matière à l’issue de l’enquête préliminaire est ainsi entaché d’un doute qui a fréquemment été exprimé devant la commission d’enquête quant à la rigueur avec laquelle les investigations ont été menées. Si aucun élément tangible n’a été porté à la connaissance de votre rapporteur afin d’accréditer cette idée, une évolution procédurale pourrait être envisagée afin d’atténuer, sinon de mettre un terme, au soupçon de partialité susmentionné.

Me Jérôme Karsenti évoque ainsi la possibilité de confier directement à un juge d’instruction la compétence d’enquêter sur des faits de violences illégitimes : « Ce n’est pas faire injure aux parquets de dire qu’ils protègent par nature les forces de police. En cas de plainte, le parquet se fait d’abord l’avocat des policiers et n’instruit pas réellement son enquête à charge et à décharge. À ce problème, il existe une solution simple : de même que, en cas de diffamation, une plainte permet à une victime de saisir directement un juge d’instruction sans passer par le procureur de la République, de même, en cas de violences policières, un juge d’instruction indépendant, placé sous l’autorité du Conseil supérieur de la magistrature, devrait pouvoir systématiquement enquêter à charge et à décharge. » ([310])

Cette option est également privilégiée par Me François Boulo : « Confions directement ce type de procédures très particulières à des juges d’instruction, statutairement indépendants. Cela permettrait d’instruire à charge et à décharge les enquêtes dans cette matière assez sensible. » ([311])

Votre rapporteur estime que la saisine directe d’un juge d’instruction sur ces affaires se justifierait pleinement au regard de la gravité des faits allégués, et ce conformément à son champ d’intervention circonscrit aux crimes et aux délits les plus graves. Cependant, une telle orientation impliquerait nécessairement le renforcement des moyens matériels et humains des pôles d’instruction des tribunaux judiciaires afin de traiter efficacement l’ensemble des plaintes portées à leur connaissance.

Dans le même objectif d’impartialité et d’efficacité du traitement judiciaire opéré sur ces affaires, une réorganisation du cadre des enquêtes apparaît nécessaire. Une alternative entre deux options peut être envisagée : la création de pôles spécialisés à l’échelle des cours d’appel – suivant le modèle des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) créées en 2004 – ou le dépaysement systématique du traitement de ces affaires afin d’éviter que les relations professionnelles nouées intuitu personae entre les magistrats et les services enquêteurs de leur ressort ([312]), en dépit du respect des règles relatives aux obligations de déport des magistrats, puissent avoir un quelconque effet préjudiciable à l’instruction impartiale de ces dossiers.

Si la première option a pour avantage de favoriser la spécialisation technique des magistrats dédiés à ces questions, elle impliquerait, là encore, la mise en œuvre de moyens matériels et humains conséquents.

Enfin, une harmonisation des règles de procédure pénale pourrait également s’avérer opportune. En effet, l’alinéa 3 de l’article 697-1 du code de procédure pénale prévoit spécifiquement la compétence de juridictions spécialisées en matière militaire afin d’assurer le traitement judiciaire des infractions commises par les gendarmes lors des opérations de maintien de l’ordre. Les juridictions de droit commun sont en revanche compétentes afin de connaître des infractions commises par les gendarmes dans l’exercice de leurs autres missions de police administrative ou de police judiciaire.

Si la constitutionnalité de cette disposition héritée du statut militaire de la gendarmerie a été validée par le Conseil constitutionnel ([313]), cette situation souligne la dissymétrie des règles procédurales applicables aux forces de sécurité dans leur activité de maintien de l’ordre ([314]), alors même que policiers et gendarmes interviennent dans un cadre juridique identique, comme le rappelle Me Laurent-Franck Liénard : « L’incohérence demeure la règle. Pourquoi les gendarmes intervenant en maintien de l’ordre relèvent-ils d’une juridiction spécialisée et pas les policiers engagés sur le même événement et participant à la même action ? » ([315]) Cette différence de régime aboutit à une certaine complexité procédurale que rien ne permet ici de justifier.

Bien qu’elles répondent à des exigences de transparence et d’efficacité tout à fait légitimes, il est à craindre que ces préconisations ne suffisent pas à apaiser totalement les relations parfois difficiles entre forces de l’ordre et population. Une réflexion plus large, incluant les différents acteurs de la société civile et organisée à l’échelle européenne, permettrait de réfléchir en profondeur aux évolutions souhaitables des techniques et de la doctrine de maintien de l’ordre.

C. Favoriser les réflexions transversales sur le maintien de l’ordre dans une optique inclusive

Les réflexions sur le maintien de l’ordre doivent nécessairement faire l’objet de larges concertations, à l’échelle nationale et européenne.

1. Un large cadre de concertation afin d’appréhender tous les enjeux

a. Privilégier une approche pluridisciplinaire

La sensibilité des questions liées au maintien de l’ordre au cours de ces dernières années révèle les tensions multiformes qui parcourent notre société. La dégradation des relations entre une partie de la population et les forces de sécurité témoigne d’une conflictualité croissante, au risque de générer des confrontations permanentes et d’aboutir à un point de non-retour. Les seules réponses opérationnelles, administratives ou judiciaires ne peuvent suffire à cerner l’ensemble des problématiques qui gravitent autour de ces enjeux complexes dont les dimensions sociologiques, psychologiques et historiques ne doivent pas être éludées.

Dans cette perspective, la police et la gendarmerie ont plus que jamais vocation à s’ouvrir au monde universitaire qui réfléchit depuis longtemps, dans sa diversité, aux défis auxquels les forces de l’ordre sont confrontées. Pour autant, il est regrettable que cette nécessaire ouverture académique soit encore insuffisante, en dépit de l’intérêt mutuel qu’elle pourrait représenter. À ce titre, la gendarmerie semble avoir mieux compris que la police les opportunités qu’elle peut en tirer, comme le souligne M. Alain Bauer, professeur en criminologie :

« Les gendarmes […] ont commencé à recruter des docteurs et à proposer à des contractuels de les aider à passer des doctorats. Il y a près de trois cents doctorants dans la gendarmerie, ce qui a amené une relation d’une tout autre qualité […] Par conséquent, la gendarmerie s’est fait digérer par l’académique, tout autant qu’elle a digéré le monde académique. En effet, elle a trouvé que c’était un moyen formidable, d’abord de survivre dans le processus d’intégration-mutualisation qui lui était imposé, mais également d’investir massivement sur les nouvelles technologies, d’où elle tire son épingle du jeu. » ([316])

S’agissant, par exemple, des problématiques liées au respect de l’autorité dans la société contemporaine, le général Alain Pidoux témoigne de la collaboration concrète entre la gendarmerie et la recherche en sciences sociales : « J’ai récemment accueilli un chercheur qui réalise pour la fondation Jean-Jaurès une étude sur les forces de sécurité. Nous avons exploré toutes les hypothèses. Pour ramener de la confiance, il faut redonner toute sa place à la transparence dans l’action, dans la sanction et dans le rôle des chefs. » ([317])

Si une forme de méfiance de nature idéologique a pu persister entre le monde universitaire et celui de la police, il est aujourd’hui nécessaire de surmonter ces réticences afin, d’une part, de faire progresser la recherche sur l’action des forces de l’ordre, et, d’autre part, de renforcer le contenu académique des formations initiales et continues suivies par les policiers et les gendarmes, comme le préconisait déjà le rapport de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale publié en 2015 ([318]). La dimension pluridisciplinaire du maintien de l’ordre légitime naturellement des débats avec tous les acteurs intéressés par ce sujet, comme le rappelle pertinemment M. Bernard Cazeneuve :

« Il est très important de renforcer la relation du ministère de l’Intérieur avec l’université et le monde de la recherche. On a eu grand tort de supprimer l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), créé à l’époque de Pierre Joxe, car on a besoin de lieux où universitaires, associations, ONG et administrations se rencontrent pour confronter leurs points de vue sur les sujets de sécurité. Le ministère de l’Intérieur ne peut rester recroquevillé sur lui-même, arc-bouté sur le seul objectif d’assurer la sécurité des Français, même si c’est sa mission régalienne ; il doit être capable de s’ouvrir, de rendre compte de son action et de parler avec l’ensemble des acteurs de la société. » ([319])

C’est précisément dans cette perspective que l’organisation du « Beauvau de la sécurité » au premier semestre 2021 doit permettre de consolider cette approche en rassemblant toutes les parties prenantes dans le but de raffermir les liens entre la population et les forces de l’ordre.

b. Réussir le rendez-vous du « Beauvau de la sécurité »

Annoncée par le Président de la République en décembre 2020, l’organisation au début de l’année 2021 d’une grande consultation baptisée « Beauvau de la sécurité » vise à réunir des représentants des forces de l’ordre, des élus et des citoyens afin de réfléchir aux conditions d’exercice des missions de la police et de la gendarmerie et à la relation qu’elles entretiennent avec la population, notamment dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre.

Votre rapporteur considère que cette démarche poursuit un objectif essentiel. Sa réussite est cependant conditionnée à la participation effective de tous les acteurs de la société civile – responsables associatifs, chercheurs, syndicalistes, avocats, citoyens – mais aussi des membres de la représentation nationale ([320]), et singulièrement ceux de la commission d’enquête qui se sont fortement investis sur ces questions depuis sa création en juillet 2020.

Cette approche transversale inédite doit aussi aboutir à des résultats et permettre de dresser des perspectives d’évolution de long terme sans lesquelles la réflexion menée ne pourrait être à la hauteur des enjeux. À cet égard, votre rapporteur estime que le « Beauvau de la sécurité » est l’occasion d’aborder deux sujets au cœur des débats actuels : la réforme du code de déontologie de la police et de la gendarmerie et l’amélioration de la relation des forces de l’ordre avec l’ensemble de la population.

Entré en vigueur le 1er janvier 2014, le code de déontologie de la police et de la gendarmerie ([321]) comporte un ensemble de dispositions régissant notamment le comportement des forces de l’ordre vis-à-vis des citoyens. Pour autant, comme le remarque Mme Sylvie Hubac, sa modernisation se révèle nécessaire : « S’ils évoquent l’emploi de la force ou encore les relations de courtoisie, les articles du code de la sécurité intérieure qui constituent ce code ne comportent pas vraiment de dispositions relatives à la déontologie dans les opérations de maintien de l’ordre. Compte tenu du contexte actuel, il conviendrait peut-être d’expliciter le comportement attendu des forces de gendarmerie et de police dans les opérations de ce type. » ([322])

Le procureur de la République de Paris Rémy Heitz partage cette analyse : « Ce type de code mérite d’être constamment actualisé, revu, reconsidéré et, surtout, diffusé. C’est ainsi que le recueil des obligations déontologiques des magistrats, établi et diffusé par le Conseil supérieur de la magistrature, a été réécrit après quelques années. Chaque réédition de ce type de document est l’occasion de rappeler les règles. On a toujours intérêt à effectuer ce travail de veille déontologique et de révision quasi permanente, car les choses évoluent. » ([323])

La réforme du code de déontologie permettrait de préciser les règles spécifiquement applicables aux opérations de maintien de l’ordre, dans un souci d’apaisement des tensions avec les manifestants. Elle représenterait ainsi un exemple pertinent de travail pluridisciplinaire mis en œuvre à l’occasion du « Beauvau de la sécurité », en lien avec les réflexions menées par la commission indépendante sur les relations entre journalistes et forces de l’ordre présidée par M. Jean-Marie Delarue, dont les conclusions sont attendues pour mars 2021 ([324]).

Dans une perspective à plus long terme, le « Beauvau de la sécurité » doit également offrir l’opportunité de s’interroger collectivement sur l’ouverture des forces de l’ordre à la population, et plus particulièrement à la jeunesse. Le constat répété d’une fracture entre la jeunesse issue des quartiers sensibles et la police n’est pas irrémédiable. Des initiatives salutaires ont été portées à la connaissance de la commission d’enquête, à l’image de celles développées par M. Bruno Pomart, ancien policier du RAID et président de l’association Raid Aventures Organisation :

« Prox’Aventure […] est déployé actuellement dans une centaine de villes en France et qui mobilise depuis plusieurs années plus de 45 000 enfants et jeunes (âgés entre 8 et 25 ans). Il consiste à organiser des journées à thèmes au sein même des quartiers avec des membres de l’association, avec des policiers municipaux, avec des élus (c’est important pour nous) ou encore avec des associations référentes (que nous connaissons et qui sont recommandables). Je peux vous assurer que le succès que nous remportons est important et que nous sommes un peu dépassés par les demandes formulées soit par les préfets, soit par les maires.

Nous sommes énormément sollicités pour apporter des réponses à toutes les problématiques de violences urbaines, qui peuvent être liées à des sujets de maintien de l’ordre, que ce soit par rapport à des situations de violences urbaines ou de manifestations. Ce travail nous permet d’expliquer aux enfants les missions de la police (avec par exemple les gestes techniques de policiers d’intervention) et les conditions dans lesquelles se déroulent les interpellations […] Au travers de ces actions, nous apportons à mon sens une véritable réponse dans le but de retisser du lien social entre la police et la population (et plus particulièrement la jeunesse). » ([325])

Ces pratiques éducatives doivent être soutenues car elles contribuent à renforcer les liens de confiance entre les forces de l’ordre et la jeunesse, à travers des actions de sensibilisation ciblées et pédagogiques. Votre rapporteur considère qu’elles sont particulièrement adaptées aux problématiques soulevées dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre, au regard de l’incompréhension que peuvent ressentir certains manifestants vis-à-vis des règles et des pratiques employées par les forces de l’ordre.

Ces sujets illustrent la nécessité d’adopter une approche réellement inclusive afin de nourrir les réflexions sur les évolutions du maintien de l’ordre à l’épreuve des événements contemporains. En outre, ces réflexions ont également vocation à dépasser le strict cadre national.

2. Une ouverture au-delà de nos frontières

a. Étudier les méthodes et les dispositifs mis en place à l’étranger

L’analyse des exemples étrangers en matière de maintien de l’ordre, à l’image des organes de contrôle interne des forces de sécurité britanniques ou espagnoles précédemment évoqués, peut utilement alimenter les réflexions sur l’évolution du modèle français. À ce titre, de larges progrès doivent encore être réalisés. Mme Sarah Massoud dresse ainsi un bilan sévère de l’ouverture européenne de la France en la matière : « La France est dans le déni : enfermés dans le carcan de l’excellence française de la gestion du maintien de l’ordre du XIXème et du début du XXème siècles, nous ne nous ouvrons absolument pas à ce qui se passe à l’étranger […] De même, il y a très peu de sociologues et de policiers étrangers dans nos centres de formation. Oui, nous sommes encore à la préhistoire, c’est pourquoi je parle d’un nécessaire revirement culturel. » ([326])

À titre illustratif, les travaux sociologiques réalisés par MM. Olivier Fillieule et Fabien Jobard ([327]) ont analysé la mise en place de dispositifs dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre en Allemagne et au Royaume-Uni. Leur étude permet d’éclairer les avantages et les inconvénients des techniques utilisées et l’opportunité éventuelle d’y recourir en France.

Suivant la logique de désescalade caractérisant la politique du maintien de l’ordre outre-Rhin ([328]), le modèle allemand se fonde sur une communication permanente entre les forces de l’ordre et les manifestants à travers la diffusion de guides et de brochures ou encore grâce au recours massif à des « unités de liaison » chargées d’entrer en contact avec les manifestants afin de leur expliquer les manœuvres des forces de l’ordre. Si ce dispositif est considéré comme l’une des raisons du succès du modèle allemand, son étude approfondie relativise quelque peu ce constat, comme l’explique M. Hubert Weigel, membre du comité directeur de l’association des hauts fonctionnaires de la police nationale :

« Les Allemands ont ainsi une pratique sur laquelle eux-mêmes s’interrogent. Au sein d’une manifestation, ils disposent de policiers spécialement équipés, avec la mention de “médiateur” dans le dos, pour indiquer qu’ils sont là pour prendre contact avec les manifestants, apaiser les périodes de tensions et expliquer les mouvements qui vont être réalisés par les forces de l’ordre. Cependant, avec le changement de comportement et de mentalité des manifestants, même les Allemands se sont aperçus que ces “médiateurs” pouvaient être pris à partie et malmenés. Il faut donc les protéger, et cela entraîne à nouveau cette confusion dans l’esprit des manifestants entre la charge et la négociation. » ([329])

Au Royaume-Uni, l’instauration depuis 2013 de comités éthiques des forces de l’ordre peut également alimenter les réflexions actuellement menées par l’IGPN sur la mise en place de comités de suivi et d’évaluation de la déontologie policière ouverts à des représentants de la société civile.

Ces différents exemples soulignent l’intérêt d’effectuer une étude comparée des dispositifs adoptés par nos partenaires européens, et, plus largement, d’engager un véritable dialogue à l’échelle européenne sur les évolutions souhaitables du maintien de l’ordre.

b. Mener un dialogue à l’échelle européenne

Les réflexions qu’il convient d’engager sur l’évolution du maintien de l’ordre en France abordent nécessairement des enjeux que connaissent aussi nos voisins, qu’il s’agisse du cadre juridique applicable à la liberté de manifestation, des stratégies opérationnelles mises en œuvre ou du contrôle interne et judiciaire des forces de l’ordre.

C’est précisément parce que ces problématiques globales se posent dans tous les États européens, à des degrés certes divers selon les spécificités nationales, qu’un dialogue doit être mené et approfondi à l’échelle européenne. Au-delà des échanges nécessaires sur les bonnes pratiques à adopter, le partage d’informations notamment en matière de renseignement constitue un atout décisif afin d’adapter les pratiques de maintien de l’ordre à la réalité évolutive des manifestations.

Dans cette perspective, il est particulièrement regrettable que la France ait refusé de participer au projet GODIAC ([330]) fondé sur l’étude et les retours d’expériences de dix opérations de police menées en Europe entre 2010 et 2013. Ce travail coordonné par la police nationale suédoise auquel ont participé douze États membres de l’Union européenne ([331]) a mis en avant plusieurs grandes orientations visant à réduire la conflictualité dans les opérations de maintien de l’ordre à travers une meilleure information du public et un plus grand dialogue entre les forces de l’ordre et les manifestants. Il a notamment abouti à la détermination d’un modèle dit « KFCD » ([332]) reposant sur quatre concepts clés : connaissance, coordination, communication et différenciation.

L’objectif de ce modèle est de faire prévaloir une analyse approfondie du profil des manifestants afin de déterminer les modalités de gestion adéquate des manifestations, de négociation et de ciblage des interventions nécessaires au maintien ou au rétablissement de l’ordre ([333]).

D’autres espaces d’échanges ont également permis de mener à bien une réflexion collective sur la déontologie des forces de sécurité en Europe, à l’image du réseau IPCAN ([334]) créé en 2013 à l’initiative de Dominique Baudis en tant que Défenseur des droits. Son 5ème séminaire, organisé en décembre 2019, portait précisément sur les enjeux et les pratiques des relations police-population.

La multiplicité des projets et des initiatives multilatérales en matière de maintien de l’ordre témoigne de la place centrale qu’occupent ces enjeux au sein de nos sociétés contemporaines. Il ne s’agit pas seulement de questions sécuritaires appréhendées sous l’angle juridique ou technique, mais bien d’un défi démocratique majeur qui interroge directement notre rapport collectif à la liberté.

EXAMEN du rapport

La commission d’enquête examine le présent rapport au cours de sa réunion du 20 janvier 2021.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Mes chers collègues, nous allons procéder aujourd’hui à l’examen du rapport de notre commission d’enquête.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d’enquête, le rapport ne vous a pas été envoyé préalablement à cette séance mais était consultable sous forme papier, les 13 et 14 janvier, dans une salle de l’Assemblée. Un exemplaire vous est remis pour cette réunion. Je vous demanderai de bien vouloir le restituer en sortant de la salle, car le rapport de notre commission ne peut être rendu public avant le mercredi 27 janvier à l’issue d’un délai de cinq jours francs pendant lequel l’Assemblée nationale pourrait demander sa réunion en comité secret pour se prononcer, le cas échéant, sur sa publication.

J’ai été heureux et fier de présider cette commission d’enquête. Nous avons réalisé un travail sérieux, approfondi, en nous tournant vers l’avenir puisque nous avons formulé un certain nombre de propositions qui, si elles ne seront peut-être pas toutes reprises in extenso, aideront à la réflexion. Ces propositions, qui tiennent compte des auditions que nous avons menées et des discussions que nous avons eues entre nous, visent à réformer certaines choses sans pour autant révolutionner l’ensemble du dispositif de maintien de l’ordre, ce qui n’était pas le but de notre commission d’enquête – le rapporteur nous le dira, puisque c’est le groupe Socialistes et apparentés qui en avait demandé la création.

Je n’ai pas d’opposition formelle aux propositions formulées. Certaines me conviennent bien. Ma seule réticence concerne la saisine directe d’un magistrat instructeur en cas de plainte pour usage illégitime de la force : à moins de modifier en profondeur les textes, en particulier le code de procédure pénale, je ne vois pas trop comment cela pourrait se faire. Je ne sais même pas si cette disposition présente un quelconque intérêt, dès lors qu’il est également proposé de dépayser les affaires – une mesure qui me semble, quant à elle, plutôt intéressante.

J’ai aussi écrit que je ne pouvais cautionner le terme de « violences policières », qui donne l’impression qu’un comportement déviant est systématique. On peut parler de « violences illégitimes commises à l’occasion du service » ou de « violences de policiers ».

Sans vouloir vous influencer, et compte tenu de toutes ces précisions, je vous annonce que je voterai ce rapport.

M. Jérôme Lambert, rapporteur. Je remercie celles et ceux d’entre vous qui ont participé à nos travaux. Comme dans toute commission d’enquête, l’assiduité a été en dents de scie, mais il y a toujours eu du monde ! La plupart d’entre vous ont « fait le job », malgré toutes les difficultés d’organisation que nous avons pu connaître. Chacun s’est investi d’une manière ou d’une autre, que ce soit en posant des questions ou en participant aux discussions au sein de cette commission ou à sa marge. Pour ma part, avant de prendre la succession de George Pau-Langevin dans la fonction de rapporteur, j’avais suivi les travaux de la commission avec une certaine assiduité ; c’est avec plaisir et grand intérêt que j’ai travaillé avec vous, notamment avec notre président.

Au-delà de votre participation active aux différentes auditions, plusieurs d’entre vous ont rédigé des contributions, que j’ai lues avec attention, de même que l’avant-propos de notre président. Je les en remercie également, car ces contributions enrichissent le rapport, même si je ne les approuve pas nécessairement. Comme l’a dit M. Fauvergue, nous ne sommes pas tenus d’approuver tout ce qui figure dans le rapport. J’approuve évidemment ce que j’ai écrit, mais vous n’y êtes pas obligés ! L’essentiel est de s’impliquer dans la réflexion collective que le Parlement entend mener. Depuis de nombreuses années, je déplore une forme d’affaiblissement du Parlement, qui ne date pas du début de cette législature. C’est une réalité malheureuse, mais les commissions d’enquête et missions d’information que nous conduisons et qui se sont multipliées ces dernières années sont une façon de continuer à faire vivre le Parlement.

La liberté de manifester est une valeur fondamentale, consubstantielle de notre système politique et de l’histoire de notre République. Pourtant, depuis plusieurs années, les manifestations les plus importantes occasionnent presque systématiquement de fortes tensions entre les forces de l’ordre et les manifestants. Dans un contexte marqué par une circulation galopante de l’information sur les réseaux sociaux et les chaînes d’information en continu, l’action des forces de l’ordre est désormais régulièrement mise en avant et remise en cause. Alors que des débats se font de plus en plus virulents quant à l’existence de « violences policières » ou, comme je préfère les appeler, de « violences illégitimes », et que des incidents graves compromettent le droit de manifester, il a semblé essentiel d’engager une réflexion d’envergure sur la spécificité et les faiblesses du dispositif français de maintien de l’ordre.

Ces raisons ont conduit le groupe Socialistes et apparentés à déposer, en juillet dernier, une proposition de résolution tendant à la création d’une commission d’enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre afin de maintenir et renouveler la confiance entre les citoyens et la force publique. Créée dans le cadre du droit de tirage du groupe parlementaire, cette commission d’enquête a néanmoins fait l’objet d’un large consensus. Elle s’est singularisée, tout au long de ses travaux, par une volonté transpartisane d’identifier les problèmes auxquels les forces de l’ordre et les manifestants peuvent être confrontés et d’y apporter des solutions durables. Je tiens ici à saluer le travail accompli par notre ancienne collègue George Pau-Langevin, que j’ai eu l’honneur de remplacer dans la fonction de rapporteur en novembre dernier. Je veux remercier à nouveau chacune et chacun d’entre vous d’y avoir participé. Nos échanges ont été courtois et constructifs, marqués bien sûr par certaines différences d’approche, mais toujours animés par la volonté d’établir le constat le plus objectif possible, sans caricature ni relativisme.

Ces travaux s’inscrivent dans la continuité de ceux menés lors de la précédente législature, dans le cadre de la commission d’enquête sur le maintien de l’ordre présidée par notre ancien collègue Noël Mamère et dont Pascal Popelin était le rapporteur – j’en étais moi-même vice-président. Ils se sont déroulés dans un contexte particulier : alors que la commission d’enquête commençait ses auditions, le ministère de l’Intérieur a publié le schéma national du maintien de l’ordre, qui officialise la doctrine française en la matière et propose d’importantes évolutions du cadre juridique et opérationnel de ces opérations. Il y a quelques semaines, les vives altercations entre policiers, manifestants et black blocs ont rappelé l’actualité du sujet. Les trente-cinq préconisations formulées dans ce rapport conclusif sont d’autant plus importantes qu’elles se sont nourries des événements qui se sont déroulés pendant nos travaux. L’imminent « Beauvau de la sécurité », qui doit associer les forces de l’ordre, leurs représentants, les élus et les citoyens pour réfléchir aux conditions de formation et d’exercice des forces de sécurité intérieure, se nourrira, je l’espère, de nos réflexions collectives.

Je regrette que le contexte sanitaire ne nous ait pas permis de nous déplacer. Nous avons néanmoins demandé à l’ensemble des acteurs du maintien de l’ordre de venir à nous. Au cours de ces quatre derniers mois, nous avons réalisé quarante-six auditions et entendu plus d’une centaine de personnes. Nous avons naturellement eu le plaisir et l’honneur d’entendre les policiers et les gendarmes, spécialisés ou non dans le maintien de l’ordre, ainsi que leurs syndicats et leurs associations professionnelles, et ceux qui dirigent leur action – anciens et actuels directeurs généraux, préfets de police, directeurs des inspections générales, ministres de l’Intérieur, ministre de la Justice, etc. Nous avons également entendu les services de renseignement, dont le rôle d’anticipation, de prévention et de collecte de la preuve est incontournable. Nous avons souhaité associer à nos travaux celles et ceux qui sont concernés, directement ou indirectement, par les opérations de maintien de l’ordre, comme les associations de commerçants et d’élus locaux. Nous avons également voulu entendre ceux qui étudient ou observent l’action des forces de l’ordre – universitaires, associations, journalistes, avocats, magistrats –, la Commission nationale consultative des droits de l’homme ainsi que la Défenseure des droits et son prédécesseur, ces deux institutions publiques étant parmi les plus concernées par le sujet de cette commission d’enquête. Nos travaux se sont beaucoup nourris des informations partagées par l’ensemble de ces intervenants, que j’ai cherché à retranscrire fidèlement.

Comme je l’évoquais au début de mon propos, d’importantes difficultés, détaillées dans le rapport d’enquête, compliquent la tenue des opérations de maintien de l’ordre. Elles ont d’abord trait à la nature des manifestations, qui a progressivement changé. Le modèle canonique de la déclaration en préfecture, avec un parcours négocié entre les pouvoirs publics et des organisateurs identifiés, cède de plus en plus souvent la place à des événements inopinés, sans organisateur clairement identifié, sans concertation et donc sans dialogue préalable. Toujours plus nombreuses d’année en année, ces manifestations sont parfois le théâtre de violences, de plus en plus visibles. Ces dernières sont la conséquence d’une radicalisation de certains manifestants, qui ne participent pas aux actions collectives pour défendre leurs idées mais pour affronter les forces de l’ordre. Elles sont aussi liées à la multiplication des images et à leur diffusion, le plus souvent en temps réel, sur les réseaux sociaux et les chaînes d’information. Cette dernière évolution n’est pas forcément un mal. Au contraire, elle participe de la nécessité de documenter l’action de la police et de la gendarmerie. Toutefois, elle peut donner lieu à de mauvaises interprétations de certaines images détournées de leur contexte, qu’il s’agisse de l’action des membres des forces de l’ordre ou de celle des manifestants.

Ces difficultés ont incité le législateur à durcir le cadre juridique dans lequel ces manifestations se déroulent, quitte à remettre en cause, dans le discours comme dans l’action publique, l’approche libérale du droit de manifester. Le recours potentiellement abusif aux contrôles d’identité, aux fouilles préalables et à la confiscation d’objets illustre tristement ce constat. Le renforcement de la judiciarisation des infractions commises au cours des manifestations, qui présente des avantages mais aussi des inconvénients, en est un autre exemple. Si elle répond à des objectifs louables – interpeller et faire condamner les fauteurs de troubles – la judiciarisation favorise aussi le contact entre les forces de l’ordre et les manifestants, au risque de susciter des incompréhensions, des tensions supplémentaires, voire de nouvelles violences. Au-delà de l’enjeu stratégique, ce phénomène pose la question des effectifs mobilisés sur le terrain dans le cadre du maintien de l’ordre.

Les opérations de maintien de l’ordre sont en principe réalisées par des unités spécialisées, formées à cette discipline exigeante. Elles demandent aux militaires et fonctionnaires qui y participent de faire preuve de courage, de retenue, de mesure et d’un esprit d’équipe sans faille. Ces unités spécialisées peuvent être rejointes, de manière habituelle ou plus exceptionnelle, par d’autres unités ne bénéficiant pas des mêmes formations. Les brigades anti-criminalité ont ainsi été associées à des opérations de maintien de l’ordre, notamment lors des multiples manifestations de gilets jaunes. Je veux saluer ici, comme nous l’avons tous fait à de nombreuses reprises pendant nos travaux, l’engagement et le travail exceptionnels des membres des forces de l’ordre, dans des conditions pourtant très difficiles. Toutefois, la commission d’enquête n’a pu que constater les complications liées à l’association de certaines unités non spécialisées, qui doit être repensée.

Le schéma national du maintien de l’ordre apporte un début de réponse à un certain nombre de nos interrogations. Ce document, que le rapport d’enquête a pour ambition de compléter, est le fruit d’une démarche inédite de transparence du ministère de l’Intérieur. Il prévoit de nombreux autres changements dans la doctrine du maintien de l’ordre, notamment la simplification du dispositif des sommations ainsi qu’une meilleure information des manifestants. Ces deux éléments constituent d’importantes avancées que notre rapport d’enquête salue de bonne foi, d’autant qu’il s’agit de demandes exprimées depuis longtemps par les parlementaires, notamment dans le cadre de la précédente commission d’enquête sur ce sujet. En revanche, la place des journalistes et des observateurs dans les manifestations suscite encore un profond malaise, révélé, ces dernières semaines, par les débats autour de l’article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale. Le schéma limite aux seuls détenteurs de la carte de presse les dispositions protectrices des journalistes et ignore les observateurs, pourtant protégés par le droit international. Autre interrogation que la pratique devra éclaircir : la présence de magistrats dans la salle de commandement, officialisée par le schéma national du maintien de l’ordre, peut prêter à un étonnant mélange des genres, largement souligné par des magistrats eux-mêmes.

Enfin, le contrôle administratif et judiciaire de l’action de la police et de la gendarmerie doit évoluer. Il ne s’agit pas de jeter l’opprobre sur l’Inspection générale de la police nationale (IGPN) ni sur l’Inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) : le rapport reconnaît le professionnalisme avec lequel elles mènent les enquêtes administratives et judiciaires qui leur sont confiées. Cependant, les auditions que nous avons conduites ont mis en lumière les multiples difficultés auxquelles elles se heurtent, que ce soit dans leur organisation ou dans leur fonctionnement. Ce n’est pas un sujet annexe : la confiance de la population dans les forces de l’ordre dépend de l’impartialité et de l’efficacité du contrôle interne auquel elles sont soumises. Ce contrôle est effectif : il nous a souvent été rappelé que les membres des forces de l’ordre étaient parmi les plus contrôlés et les plus sanctionnés dans l’administration.

Dans le prolongement de ces réflexions, le traitement judiciaire des opérations de maintien de l’ordre soulève plusieurs interrogations. On observe en effet une forme de judiciarisation à deux vitesses qui renforce un sentiment de « deux poids, deux mesures » : les procédures judiciaires impliquant des manifestants accusés d’avoir commis des actes de violence s’accélèrent alors que les procédures impliquant des forces de l’ordre en cas de violences illégitimes sont toujours aussi lentes. Là encore, si des raisons objectives permettent d’expliquer ces différences, des solutions existent afin d’améliorer cette situation.

Au-delà du renforcement du contrôle administratif et judiciaire, il est indispensable d’ouvrir largement les réflexions sur le maintien de l’ordre. On ne peut plus raisonner en vase clos, en excluant du débat le monde universitaire ou en choisissant de ne pas regarder et analyser ce que font nos voisins européens. Le maintien de l’ordre doit pouvoir se renouveler grâce à ces échanges nécessaires et stimulants avec le monde extérieur – c’est le sens des observations formulées à la fin du rapport.

Les constats et les critiques que comporte le rapport appellent nécessairement des propositions. Nous en avions d’ailleurs discuté lors d’une réunion en visioconférence le 16 décembre dernier. Au total, le rapport contient trente-cinq préconisations, qui recoupent l’essentiel des sujets que je viens de rappeler brièvement. Sur la base des auditions que nous avons menées, j’ai souhaité que ces préconisations soient les plus précises et opérationnelles possibles, afin d’éviter l’écueil habituel des vœux pieux dans lequel peuvent tomber des propositions de réforme trop générales, sans véritable portée pratique. Ces préconisations pourront alimenter utilement les réflexions du « Beauvau de la sécurité » qui s’ouvrira la semaine prochaine. La majorité d’entre elles supposent une mise en œuvre réglementaire : j’espère donc que le ministre de l’Intérieur et, dans une moindre mesure, le ministre de la Justice étudieront avec soin ces recommandations afin qu’au moins certaines d’entre elles se concrétisent rapidement, au cours des prochains mois.

Je ne vais pas me livrer ici à la lecture exhaustive de ces trente-cinq préconisations, dont vous avez pu prendre connaissance. Je précise que leur synthèse figure en annexe du rapport d’enquête. Permettez-moi cependant d’insister sur quelques recommandations que j’estime particulièrement importantes.

Premièrement, une clarification juridique de certaines dispositions me paraît tout à fait indispensable afin de garantir la proportionnalité des règles encadrant la liberté de manifester. C’est le sens des quatre premières recommandations du rapport, relatives aux règles applicables à la confiscation des objets saisis en amont des manifestations, à l’infraction de dissimulation illicite du visage dans le contexte de la crise sanitaire et à la définition des éléments du délit de groupement en vue de la préparation de violences.

Deuxièmement, le rapport contient une quinzaine de préconisations de nature opérationnelle s’agissant des stratégies et tactiques de maintien de l’ordre déployées sur le terrain. Je pense plus particulièrement aux recommandations 5 et 6 sur le recours aux forces spécialisées, à la consolidation de l’encadrement intermédiaire, au port des caméras piétons et à l’utilisation de leurs images, à l’interdiction de l’usage du lanceur de balles de défense (LBD) en cas de mouvement de foule sauf en cas de grave danger ou d’émeute, à la généralisation des canons à eau dans le cadre des manifestations les plus problématiques, ou encore à l’utilisation des produits de marquage codés pour faciliter l’identification des individus apparemment violents en marge des manifestations.

Troisièmement, les formations initiale et continue des policiers et des gendarmes intervenant dans le cadre du maintien de l’ordre sont fondamentales. Elles font l’objet de plusieurs recommandations.

Quatrièmement, les recommandations 26 à 30 formulent de façon très concrète des pistes de réforme pour l’IGPN et l’IGGN afin d’améliorer l’efficacité de leurs investigations en modernisant leur fonctionnement, dans un souci d’impartialité renforcée et d’ouverture de leur composition.

Enfin, les recommandations 31 à 34 visent à garantir un traitement judiciaire efficace et impartial des violences illégitimes susceptibles d’avoir été commises dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre. Elles concernent notamment le port visible, par les membres des forces de l’ordre, de leur numéro d’identification individuel au référentiel des identités et de l’organisation (RIO), le dépaysement de ces affaires et la saisine directe d’un juge d’instruction afin de mener à bien ces enquêtes. M. Fauvergue a exprimé certaines réserves sur le dernier point.

Je crois sincèrement que ces trente-cinq préconisations fournissent des pistes crédibles et équilibrées dans le but d’améliorer de façon globale le cadre juridique et les stratégies de maintien de l’ordre, à la lumière des nombreuses manifestations qui se sont déroulées au cours des dernières années. J’ai bien conscience qu’elles ne sauraient à elles seules répondre à tous les défis que nous avons identifiés au cours de nos travaux et dont le rapport reflète la complexité. Mais elles enrichiront, j’en suis sûr, les réflexions actuellement menées sur ces questions. J’ai donc l’honneur de vous demander d’adopter ce rapport d’enquête, auquel seront annexés les comptes rendus de nos débats et des auditions ainsi que vos contributions.

Je veux enfin remercier les fonctionnaires qui ont été mis à notre disposition pour nous aider dans l’organisation et la réalisation des travaux de notre commission d’enquête. Leur concours m’a été précieux.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Merci de votre éclairage, monsieur le rapporteur. Toute la commission s’associe évidemment aux remerciements que vous venez d’exprimer.

M. Jean-Louis Thiériot. M. le rapporteur a raison, nous avons réalisé un travail approfondi. S’agissant des propositions, le groupe Les Républicains exprime quelques réserves, pas forcément sur le fond, mais sur la formulation. Telle qu’elle est rédigée, la proposition relative à l’usage du LBD pourrait s’intégrer dans le schéma national du maintien de l’ordre, mais nous déplorons un certain flou quant à la notion de trouble grave et à d’autres sujets. Aussi le groupe Républicains s’abstiendra-t-il sur ce rapport.

M. Christophe Naegelen. J’ai rédigé une contribution écrite qui sera annexée au rapport.

Je considère, comme M. Thiériot, que nous pouvons approuver certaines propositions sur le fond, mais que la forme peut poser problème. S’agissant par exemple de l’expression « violences policières », je rejoins les propos de M. le président : comme je l’ai écrit dans ma contribution, on ne peut que réfuter ce terme. C’est une minorité de policiers qui exercent la violence de manière illégitime. Il est important, pour éviter tout malentendu, d’insister sur ce point.

Vous avez aussi évoqué, monsieur le rapporteur, la différence de temporalité de l’instruction selon que les violences ont été commises par des manifestants ou par certains policiers. Encore une fois, tout dépend des faits : lorsqu’on a la preuve que la violence est illégitime, l’instruction est très rapide. Récemment, un réalisateur a été frappé par des policiers : l’affaire a été instruite immédiatement, sans qu’il y ait de discussion…

M. Ugo Bernalicis. Après publication de la vidéo !

M. Christophe Naegelen. La vidéo a été diffusée tout de suite…

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Dans cette affaire, l’instruction est toujours en cours.

M. Christophe Naegelen. On sait que les manifestants exercent la violence de manière illégale : cela ne fait l’objet d’aucune discussion. Mais quand les violences ont été commises par des policiers ou des gendarmes, il faut déterminer si ces derniers ont agi de manière légitime ou non : les délais sont alors forcément beaucoup plus longs. Nous devons toujours être vigilants quant à la façon dont nous formulons nos propos.

Le groupe UDI et indépendants s’abstiendra lui aussi sur ce rapport.

M. Philippe Michel-Kleisbauer. Au nom du groupe du Mouvement démocrate et Démocrates apparentés, je félicite le président et le rapporteur, ainsi que les vice-présidents qui ont présidé certaines séances, du calme dans lequel nos travaux se sont déroulés, bien loin de l’agitation médiatique, quelle qu’ait été l’identité des personnes auditionnées. Je félicite en particulier Jérôme Lambert d’avoir si bien joué le rôle de rapporteur, qu’il a repris au pied levé.

S’agissant de l’expression fallacieuse de « violences policières », j’aimerais pour ma part que l’on ne parle pas même de violence – ce fléau, l’un des plus graves dont souffre notre société – mais seulement d’usage de la force. Dans le domaine militaire, ce n’est pas de violence légitime qu’usent nos armées, mais de force – de la force publique. C’est ce même usage de la force publique, pour faire régner l’ordre à l’intérieur, que notre commission d’enquête a étudié.

Cela étant dit, nous voterons le rapport en raison de l’excellente qualité des travaux de la commission d’enquête et de la clarté des réponses que nous ont apportées les personnes auditionnées.

M. Ugo Bernalicis. Au nom du groupe La France insoumise, je remercie à mon tour le président, le rapporteur et l’ensemble de ceux qui ont participé à nos travaux. Il est toujours bon de prendre le temps d’étudier à froid un tel sujet. Certes, cela avait déjà été fait au cours de la précédente législature, mais la situation montre que les rapports parlementaires ne sont pas toujours suivis d’effet… Le « Beauvau de la sécurité » apportera une contribution au débat, même si on se demande ce qu’il permettra de faire de plus que le Livre blanc de la sécurité intérieure et que le schéma national du maintien de l’ordre.

Je mets en garde mes collègues : si nous commençons à nous abstenir lors du vote d’un rapport faute d’être d’accord à 100 % avec son contenu, nous finirons par ne voter que les rapports dont nous sommes les auteurs et par rejeter tous les autres… J’ai moi-même voté le rapport de la commission d’enquête que je présidais alors que je n’en approuvais pas tout.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Parlez du fond, n’attaquez pas vos collègues sur ce qu’ils ont dit.

M. Ugo Bernalicis. Ma parole est encore libre !

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Ils sont également libres de leur position.

M. Ugo Bernalicis. Bien sûr. J’observe simplement que pour la commission d’enquête sur les obstacles à l’indépendance du pouvoir judiciaire, le débat n’a pas du tout été semblable et le rapport a été voté à l’unanimité alors qu’il ne convenait pas parfaitement à tout le monde.

En ce qui concerne les violences policières, l’emploi de l’expression me satisfait. La remplacer par « violences illégitimes » donne l’impression d’un concours d’euphémismes : dans ce cas, parlons plutôt de violences illégales, car elles sont poursuivies au nom de la loi. La formulation « usage de la force » – ou de la contrainte, de la coercition – est peut-être la meilleure - cet usage doit être proportionné. Quoi qu’il en soit, depuis de nombreuses années, la notion de violences policières désigne des violences illégales commises par des personnes dépositaires de l’autorité publique. On peut toujours se livrer à une bataille de mots ; j’en comprends les raisons politiques et je les désapprouve.

Je suis tout à fait d’accord avec de nombreuses propositions, moins avec d’autres, d’où l’intérêt de la possibilité de contributions personnelles. Les préconisations en matière judiciaire sont particulièrement intéressantes. Puisque le code de procédure pénale rend déjà automatique la désignation d’un juge d’instruction dans certains domaines, il ne s’agirait que d’étendre ces derniers. Toutefois, cela ne ferait que déplacer le problème puisque nous manquons de juges d’instruction : une instruction longue de dix ou quinze ans n’arrangerait rien… Les enquêtes les plus rapides sont celles qui sont nourries d’images, c’est un fait. J’espère que nous aurons tous en mémoire ce qui ressort de nos travaux lors du nouveau débat sur la proposition de loi relative à la sécurité globale.

Je conclurai en parlant des drones. J’espère que la décision de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) demandant au préfet Lallement et au ministre de l’Intérieur de respecter la décision du Conseil d’État à ce sujet sera respectée. Dans le schéma national du maintien de l’ordre comme lors des auditions, les drones ont été présentés comme un outil de désescalade, car permettant de mieux visualiser la situation, donc d’adapter l’emploi des effectifs sur le terrain. Mais dans les manifestations à Paris, où ils sont utilisés depuis bientôt un an, je n’ai pas constaté de désescalade. Plus de trente personnes ont porté plainte en raison d’une arrestation arbitraire lors de la manifestation du 12 décembre dernier, et sa couverture fouillée par Mediapart témoigne de grandes marges de progression en matière de gestion du maintien de l’ordre. Or, en la matière, la responsabilité est toujours hiérarchique, donc, en dernière instance, politique.

Mme Marietta Karamanli. Saluons le travail accompli par la commission d’enquête, sa recherche du consensus et de la mesure, ainsi que l’expertise, la volonté et la fermeté de notre rapporteur lorsqu’il s’est agi d’assurer le contrôle parlementaire des opérations dont nous étions saisis. Il est important de prendre du recul, au-delà des oppositions.

Il ne faut donc pas que nous nous laissions arrêter par la sémantique. Bien sûr, les mots ont un sens, mais il faut s’attacher aux faits et à la perception qu’en ont nos concitoyens. Dans le vaste périmètre de nos travaux était incluse la nécessité de restaurer la confiance entre les forces de l’ordre et la population.

La formation est le b.a.ba pour les forces de l’ordre comme pour l’ensemble de la société. Nous devons donc renforcer les moyens qui lui sont dévolus, conformément à une demande unanime.

Je salue également la proposition relative à la déontologie, laquelle doit être travaillée de manière globale, et non segmentée ou isolée.

Concernant l’emploi des armes, les conditions de protection des forces de l’ordre comme des manifestants doivent faire l’objet d’un débat public.

Au nom du groupe Socialistes et apparentés, j’insiste sur la nécessité d’un contrôle des actes et des comportements violents, interne mais aussi externe, par des autorités indépendantes comme le Défenseur des droits ainsi que par le Parlement grâce à un rapport annuel. Celui-ci permettrait à la représentation nationale d’être informée, de contribuer à la transparence requise et d’agir en amont sur les moyens. À cette approche, il est nécessaire d’associer la recherche, donc le monde universitaire, et le débat public. Car il est essentiel, aujourd’hui et pour l’avenir, de rétablir la confiance entre la population et les forces de l’ordre, pour le bien de tous, de la démocratie et de la République.

Je remercie également les administrateurs de la commission d’enquête pour la qualité de leur travail.

Mon groupe votera bien sûr le rapport, non parce que le rapporteur est issu de ses rangs – nous n’en approuvons pas nécessairement tous les éléments, nous aurions pu vouloir que d’autres y figurent –, mais parce qu’il faut toujours conserver un fil conducteur qui nous permette de nous rejoindre sur une position commune.

Mme Alice Thourot. Au nom du groupe La République en marche, je salue à mon tour le travail des administrateurs.

Par conviction autant que par amitié, monsieur le président, je voterai le rapport, mais il me semble nécessaire de respecter la liberté de ceux qui choisiront de ne pas le faire.

M. Bernalicis a souligné deux points particulièrement intéressants. D’abord, l’importance des images ; j’espère donc, mon cher collègue, qu’en cas de seconde lecture de la proposition de loi relative à la sécurité globale, vous soutiendrez les mesures concernant les caméras-piétons, puisqu’elles permettent de disposer d’images, de faire ainsi toute la lumière sur la situation et, en cas de besoin, de prononcer des sanctions.

Ensuite, l’avis récemment rendu par la CNIL. Je vous renvoie également à l’avis rendu par le Conseil d’État en décembre, qui pointe le défaut de cadre juridique de l’usage des drones, matériel en vente libre. Contrairement à vous, je suis convaincue de la nécessité de fixer un tel cadre si l’on veut protéger les libertés individuelles et publiques. C’est le travail du Parlement. Ne balayons pas ces nouvelles technologies d’un revers de main.

Nous avons donc bien fait d’avancer sur ces sujets et nous pourrons continuer à le faire ensemble lors de l’éventuelle seconde lecture de ladite proposition de loi.

M. Jérôme Lambert, rapporteur. Merci de vos interventions.

En ce qui concerne la notion de violences policières, si le rapport l’évoque, c’est justement pour apporter des nuances et des précisions relatives à son emploi. On ne pouvait pas ne pas en parler alors que le Président de la République, et d’autres, l’utilisent. Mais ce n’est pas la formulation qui doit nécessairement être employée si l’on veut faire consensus et exprimer la réalité. À cet égard, les propositions de Philippe Michel-Kleisbauer sont très intéressantes : les notions de violences illégitimes ou, plutôt, d’emploi illégitime de la force sont tout à fait recevables. C’est ce que j’ai voulu traduire dans le rapport. La lecture qu’en ont certains d’entre vous sur ce point me semble donc un peu tirée par les cheveux. À aucun moment, je ne fais mienne cette expression.

En ce qui concerne l’usage du LBD, il faut mesurer les dégâts que celui-ci a entraînés non seulement chez les manifestants violents, mais pour de simples manifestants qui passaient par là. Mieux vaut donc éviter de l’utiliser face à une foule. Mettons que quelqu’un vous harcèle, vous lance des projectiles, commette des actes de violence auxquels il faut mettre fin : si une foule pacifique est rassemblée cinq mètres derrière lui, est-il opportun d’utiliser le LBD, au risque qu’il se baisse ou se déplace au dernier moment et que quelqu’un soit touché dans la foule ? Tel est le sens de notre proposition : empêcher l’usage du LBD quand la foule n’est pas elle-même menaçante, c’est-à-dire quand il n’y a pas d’émeute. Cela me semble aller de soi !

En ce qui concerne la temporalité différenciée des actions judiciaires selon que les manifestants ou les forces de l’ordre sont en cause, le rapport ne se contente pas de la constater, mais en explique les raisons.

Les conclusions d’une commission d’enquête ne sont jamais définitives. Nous allons poursuivre la réflexion. Une proposition de loi est actuellement en discussion, le « Beauvau de la sécurité » va s’ouvrir : tout cela va la faire évoluer. Aujourd’hui encore, par vos interventions, vous avez contribué à cette réflexion commune. C’est le rôle d’un Parlement : réfléchir ensemble, avec nos différences, qui nous enrichissent.

M. le président Jean-Michel Fauvergue. Je m’associe aux remerciements adressés à nos administrateurs.

Je m’associe également au gros travail fourni par la commission d’enquête, dans une bonne ambiance, dans laquelle chacun a pu s’exprimer. Nos points de vue diffèrent dans certains domaines, mais il s’agissait, comme dans toute commission d’enquête, de parvenir à un consensus et de faire émerger des idées importantes. N’oublions pas que certains rapports peuvent déboucher sur des propositions de loi…

C’est le moment : les choses évoluent, un travail sur le domaine régalien, particulièrement sur la police, est en cours. Le Livre blanc, entrepris il y a très longtemps, pris en main par le secrétaire d’État Laurent Nuñez et repris par l’actuel ministre de l’Intérieur, va s’articuler avec le « Beauvau de la sécurité » voulu par le Président de la République. À celui d’entre nous qui se demandait à quoi le « Beauvau » va servir, je répondrai : à faire entrer la police dans le XXIème siècle ; nos propositions y seront relayées et il pourra leur servir de vecteur.

Bien sûr, nous vivons dans une société de l’image et celle-ci est de plus en plus prégnante dans les enquêtes. Elle sert à dénoncer des faits – de part et d’autre, d’où la nécessité pour les forces de l’ordre de disposer de caméras, notamment embarquées – et à apaiser les situations.

Plusieurs éléments auraient pu être polémiques, et étaient partis pour l’être, mais ces polémiques ont été désamorcées parce que nous avons fait évoluer notre position, parce que nous avons été sensibles à des arguments que nous avons entendus. Prenons l’exemple du LBD : il a causé les blessures que l’on sait, mais, utilisé pour maintenir à distance les manifestants, il semblait aux uns nécessaire, aux autres à proscrire. Or la recommandation 14 du rapport est empreinte de sagesse : « Interdire le recours au lanceur de balles de défense lors des mouvements de foule, sauf en cas de grave danger ou d’émeute. » La simple interdiction ne serait pas viable et je ne l’aurais pas cautionnée. Mais un cheminement intellectuel de part et d’autre a permis d’aboutir à cette préconisation.

M. Jean-Louis Thiériot. J’avais quelques réserves dues à l’imprécision des formulations et quelques inquiétudes – en particulier, le manque de juges d’instruction risque de faire du dispositif proposé une usine à gaz ne produisant des résultats que des années après les faits. J’étais également réservé quant au terme de violences policières. Après vous avoir entendus l’un et l’autre, monsieur le président, monsieur le rapporteur, et avoir pris connaissance du contenu du rapport – dont je n’avais pu consulter que les préconisations – sur les sujets qui me paraissaient poser problème, je précise que le groupe LR, finalement, le votera.

La commission d’enquête adopte le rapport.

Synthèse des propositions

Contributions

I. Contribution présentée par Mme Marietta Karamanli, au nom du groupe socialistes et apparentés

La commission avait pour objet de faire un « état des lieux » et d’examiner la déontologie, les pratiques et les doctrines du maintien de l’ordre. C’est une mission de la compétence exclusive de l’État.

Les violences commises par des membres des forces de l’ordre restent assez rares, mais posent question, autant d’ailleurs que les violences à l’encontre des policiers, lesquelles sont tout à fait inacceptables.

La liberté de manifester est un droit fondamental ; il doit être concilié avec la nécessaire préservation de l’ordre public, qui garantit, entre autres la sûreté des personnes impliquées : les manifestants, les membres des forces de l’ordre et les tiers.

Les modes de manifestation ont évolué. Certaines ont ainsi désormais un caractère délibérément violent.

Les citoyens s’interrogent et demandent plus de transparence ; parallèlement les policiers font état de conditions matérielles et de travail dégradées et aussi de difficultés liées à l’organisation de la hiérarchie.

Côté Police, l’adoption de dispositions la protégeant se veut « rassurante ». Elle est vécue favorablement car les mots du droit paraissent compenser une perte de légitimité de la police, celle de proximité, acquise à la protection de toutes et de tous, notamment les plus fragiles ou modestes ; malheureusement, cette police a été affaiblie par des mesures de réorganisation et de diminution de moyens et n’est jamais vraiment « revenue ».

Trop souvent la parole publique est en crise ; trop souvent l’État annonce son retour mais fait le contraire ; les missions se multiplient alors que les services, les antennes, les agents les plus qualifiés diminuent ou partent ou ne sont guère reconnus matériellement.

Il est primordial de rétablir la confiance entre les forces de l’ordre et la population.

Un périmètre large

Le périmètre de la commission était large puisque couvrant les différentes facettes du maintien de l’ordre à savoir les manifestations et les formes nouvelles de contestation, et la violence urbaine qui peut appeler le maintien ou le rétablissement de l’ordre.

Les forces de police ont connu ces dix dernières années des évolutions importantes de leurs moyens en personnels, en matériels et dans leur organisation (diminution des forces de police à hauteur de 13 000 agents, disparition d’unités spécialisées (divisées par deux), fusion de services, réduction de l’impulsion au niveau de la formation…).

Il a pu y avoir « une force » de déstabilisation résultant de ces décisions dont les effets vont au-delà des seuls aspects d’organisation et de moyens.

Il y a aussi un climat politique et social qui a pesé alors même que le rétablissement de l’ordre a conduit à utiliser des unités moins spécialisées.

Des enjeux nombreux

Une formation à étendre et consolider

Le premier enjeu est celui de la formation.

Une formation de base relative au maintien de l’ordre et commune à tous les agents doit être assurée.

Il faut aussi « reprofessionnaliser » les forces spécialisées face aux nouvelles configurations de gestion des foules. Il convient de bien distinguer les techniques de déploiement en cas de violence urbaine et celles de déploiement face à des rassemblements et manifestations.

Une concertation amont, des distinctions à préserver dans le cadre du schéma national du maintien de l’ordre

Le schéma national du maintien de l’ordre doit être actualisé aussi souvent que possible, faire l’objet d’une concertation avec les syndicats de police, les grands syndicats et organisations susceptibles d’appeler à manifester et les organisations en charge des droits et libertés (autorités administratives indépendantes comme le Défenseur des droits ou la Commission nationale consultative des droits de l’homme). Les travaux de ces derniers pourraient et devraient être discutés avec les autorités gouvernementales et celles en charge des opérations, et ce, pour en tirer le meilleur parti.

Le code de déontologie est une très bonne chose. Il doit être appliqué, actualisé en concertation et de façon ouverte avec les administrations, autorités indépendantes et organisations concernées.

L’emploi des armes et les conditions de protection des policiers attaqués comme des manifestants non armés doit faire l’objet d’un débat public appuyée par une expertise indépendante et collégiale. Le recours à des armes de force dite intermédiaire, exponentiel, devrait être expertisé de la sorte.

La position des journalistes doit être distinguée des autres manifestants.

Il semble utile de bien distinguer ce qui relève du travail de la police judiciaire et celui des magistrats en cas d’infractions commises à l’occasion de manifestations.

L’identification d’organisateurs et responsables des manifestations doit être une priorité pour engager une discussion sur les conditions de sécurité des rassemblements. Certaines bonnes pratiques mériteraient d’être partagées.

Une expérimentation de la présence de médiateurs identifiés (et en nombre pour les grandes manifestations) au sein des cortèges, capables d’informer la police sur « l’ambiance » de la manifestation et les manifestants sur l’action policière en cours, pourrait être lancée.

Un retour sur les contrôles opérés au titre de la police administrative en amont des manifestations devrait être réalisée pour circonscrire au mieux les abus et les prévenir.

De plus la transparence et le retour sur les maintiens de l’ordre doivent être réalisés avec un objectif de connaissances et de prévention des violences.

Le contrôle des faits et comportements violents

Le contrôle des faits et comportements violents commis par des forces de l’ordre à l’occasion d’interventions doit être exercé de façon interne mais aussi externe. Il convient d’ouvrir davantage l’examen des faits aux autorités indépendantes (le Défenseur des droits).

Il est important que le Parlement puisse examiner chaque année sous la forme d’un rapport à celui-ci les conditions d’exercice et les faits de façon à ce que la représentation nationale puisse être informée et agir en amont sur les moyens et contribuer à la transparence nécessaire.

Une recherche indispensable sur la place et le rôle de la police

Comprendre les contraintes et obligations et rendre transparents les enjeux du maintien de l’ordre et l’analyse policière est indispensable ; elle suppose de recréer des liens entre le monde académique (universitaire) et la police et de produire des connaissances pouvant être utilisées au niveau de la formation et en opérations.

Notre pays doit aussi accepter de participer aux efforts engagés par d’autres pays pour exposer, comprendre et comparer les méthodes et les effets attachés à celles-ci ailleurs. Il faut vérifier l’effectivité et l’efficacité de notre doctrine longtemps officielle, à savoir la mise à distance des manifestants ; l’intervention collective et sur ordre ; l’emploi graduel et réversible de la force.

Le débat public et la parole politique

La police doit être vue comme visant à assurer la sécurité de toutes et tous et pas comme un « camp » opposé à d’autres. La parole politique et le débat public doivent le rappeler.

II. Contribution présentée par M. UGO BERNALICIS

Je tiens tout d’abord à remercier mes collègues membres du Groupe Socialistes et apparentés de l’Assemblée nationale d’avoir porté cette commission d’enquête relative à l’état des lieux, la déontologie, les pratiques et les doctrines de maintien de l’ordre et d’avoir permis, malgré l’opposition préalable du groupe majoritaire et de son président, d’auditionner aussi largement. Ce sujet n’est pas nouveau et la pérennité de l’absence de remise en cause est révélatrice de l’impasse dans laquelle nous sommes.

« Maintenir l’ordre » ne représente pas la mission que les effectifs de police et de gendarmerie réalisent dans les faits. Ces termes dénaturent le sens de l’intervention policière. Ce qui est en jeu ici est précisément l’exercice d’une liberté fondamentale de manifester en exprimant une opinion dans le cadre légal de la liberté d’expression. La liberté de manifester est fondamentale dans l’expression démocratique de l’opinion publique et forme un équilibre nécessaire des pouvoirs en complément de toutes les autres formes d’expression démocratique. C’est sous cet angle qu’il faut penser la mission confiée à la police et la gendarmerie.

Il faut le dire clairement, à notre sens, la police et la gendarmerie ne sont pas là pour maintenir un ordre contre lequel la liberté de manifester s’exprime. Au contraire, leur mission républicaine est d’assurer la réalisation pleine et entière de celle-ci.

C’est pourtant bien souvent cette étymologie de « maintien de l’ordre » qui conditionne une forme d’affrontement inhérent à la mission que doivent remplir ces fonctionnaires au profit non plus des citoyennes et des citoyens, mais de cet ordre, qui serait détenu seul par les institutions en place. Aujourd’hui, l’équilibre entre exercice des libertés publiques et contraintes de sécurité, sur lequel repose la doctrine du maintien de l’ordre, est rompu, car désormais nombre de citoyennes et de citoyens se détournent de ce mode d’expression de peur de subir des violences ou d’être instrumentalisés. Notre mouvement politique réprouve cette situation, qui est désormais dans une impasse et qui a conduit les gouvernants à instrumentaliser toujours un peu plus les fonctionnaires de police et les militaires de la gendarmerie comme un dernier rempart face aux choix politiques pris par les exécutifs. À notre sens, une mise en œuvre plus protectrice des libertés est la condition d’une gestion plus apaisée de l’accompagnement des manifestations.

Cette volonté politique correspond à une réalité : le niveau de violence des manifestants n’est pas plus important aujourd’hui qu’il ne l’était ces dernières années. Au contraire, il faut lutter politiquement contre le penchant récurrent d’une doctrine qui conduirait à rendre équivalente l’intensité de la réponse des services de maintien de l’ordre à celle des manifestants. Une telle doctrine n’est vouée qu’à l’échec.

Il est impératif de réformer en profondeur les fonctions de la police et de la gendarmerie en la matière en définissant une mission spécifique dans l’encadrement et l’accompagnement de l’exercice de la liberté de manifester et en allouant des effectifs dédiés à celle-ci. L’objectif est de permettre à chaque citoyen de pouvoir exercer cette liberté collective dans l’assurance de la préservation de son intégrité physique. En ce sens et comme principe cardinal, la désescalade doit irriguer l’ensemble de la nouvelle doctrine devant être mise en œuvre, au même titre que les principes de nécessité et de proportionnalité : de la formation des effectifs, à l’encadrement, aux techniques d’intervention, à la communication, etc.

La doctrine de désescalade est un choix politique fondé sur le discernement et la connaissance de l’exercice actuel des manifestations. Elle s’inscrit d’ailleurs dans l’esprit et dans la volonté de réhabiliter la doctrine française du maintien de l’ordre qui était fondée sur le triptyque suivant : la mise à distance des manifestants, l’intervention collective et sur ordre, et l’emploi graduel et réversible de la force. Je ne résiste pas à reprendre une citation de l’un des tenants de cette doctrine, le préfet de Paris, Maurice Grimaud, qui malheureusement n’a pas su inspirer l’actuel préfet de police :

« Je comprends que lorsque des hommes ainsi assaillis pendant de longs moments reçoivent l’ordre de dégager la rue, leur action soit souvent violente. Mais là où nous devons bien être tous d’accord, c’est que, passé le choc inévitable du contact avec des manifestants agressifs qu’il s’agit de repousser, les hommes d’ordre que vous êtes doivent aussitôt reprendre toute leur maîtrise. Frapper un manifestant tombé à terre, c’est se frapper soi-même en apparaissant sous un jour qui atteint toute la fonction policière. Il est encore plus grave de frapper des manifestants après arrestation et lorsqu’ils sont conduits dans des locaux de police pour y être interrogés. »

Cette doctrine de la désescalade n’est cependant pas le remède infaillible aux violences policières et ne présente pas le gage de l’absence d’entrave aux libertés individuelles ou collectives. J’en suis parfaitement conscient et il convient d’ailleurs, comme mon groupe parlementaire le souhaite, de porter une réforme ambitieuse du contrôle de la police et de la gendarmerie, tant en interne qu’en externe.

La contribution que j’apporte à cette commission d’enquête se concentre sur les orientations politiques nécessaires pour réorienter la mission des policiers et gendarmes. Loin d’une vision purement théorique ou péremptoire, il est nécessaire d’envisager une réforme la plus ouverte possible sur la société afin de construire cette mission essentielle pour la vitalité démocratique de notre pays.

I. Des effectifs spécialisés dans la gestion des manifestations

➢ Garantir la spécialisation des effectifs déployés lors de manifestations

Le maintien de l’ordre nécessite des moyens, des techniques et des unités spécialisées. Cette spécialisation répond à une logique de mission : assurer l’exercice d’une liberté fondamentale. Les travaux de la commission ont permis de bien identifier les différences fondamentales des interventions de police ou de gendarmerie. Chaque mission de police requiert des techniques différentes, le « maintien de l’ordre » doit donc dépendre de moyens et techniques qui lui sont propres, adaptées et nécessaires.