rapport d'enquête pour mesurer et prévenir les effets de la crise du covid-19 sur les enfants et la jeunesse

2. La vie étudiante mise entre parenthèses, des mobilités internationales entravées

● L’ensemble des témoignages recueillis par la Commission d’enquête rend compte, en premier lieu, d’un coup d’arrêt mis par la crise sanitaire aux activités et évènements qui scandaient l’année sur les campus et sites des universités et des grandes écoles.

En conséquence des confinements du printemps et de l’automne 2020, des manifestations (concerts, festivals, représentations de théâtre, débats) et moments festifs (soirées, compétitions sportives) ont été annulés ou ajournés. Les quelques semaines ordinaires vécues à la rentrée de septembre ne semblent pas avoir permis un semblant de retour à la normale, même dans des établissements possédant une solide vie étudiante tels que l’École Polytechnique.

Cette situation constitue la conséquence très directe du climat créé par l’éclatement de la crise sanitaire en mars 2020. Comme précédemment observé, du fait de la fermeture des lieux d’enseignement et du développement de l’enseignement à distance, beaucoup d’étudiants ont quitté la résidence du lieu de leur formation et ont regagné le domicile de leurs parents.

Par ailleurs, ainsi que le soulignait M. François Bouchet, directeur général de l’École polytechnique, président de la commission Vie étudiante de la Conférence des grandes écoles (CGE), de nombreux établissements universitaires et grandes écoles ont dû composer avec les restrictions de l’état sanitaire.

Ces dernières ont ainsi donné lieu à la fermeture d’espaces collectifs sur les campus ou à l’application de jauges de présence dans les quelques évènements encore organisés à la veille du second déconfinement.

Comme l’a souligné M. Bertrand Coly, conseiller du groupe des organisations étudiantes et mouvements de jeunesse du CESE, la vie de campus, grâce aux organisations et associations présentes sur les campus, est un vecteur d’émancipation, de lien social et de confiance en soi pour les jeunes. Son absence, couplée à l’isolement résultant des cours à distance, pèse indéniablement sur le bien-être moral des jeunes étudiants, et leur donne le sentiment de « passer à côté » de leurs années étudiantes, et de la vie sociale qui va avec. La reprise de cette vie de campus est très attendue, et il est important de la favoriser, sous des modalités aménagées et dans le respect des règles sanitaires, lors de la reprise des enseignements.

Il convient cependant de noter que dans ce contexte, des associations ont pu maintenir leur activité et continuent à réaliser des projets collectifs pleins de créativité, avec le soutien des établissements et de leurs partenaires institutionnels. Devant la Commission d’enquête, Mme Yasmine Mebrouk, élue étudiante au conseil d’administration du CROUS de Montpellier-Occitanie, a ainsi fait état d’aides apportées par son université et le CROUS à la réalisation de projets contre l’isolement social par des associations étudiantes.

En outre, les nouveaux outils d’information et de communication permettent de réinventer les manifestations de la vie étudiante par voie dématérialisée.

● En second lieu et de manière assez logique, la crise sanitaire réduit les possibilités d’échanges internationaux.

Certes, malgré les confinements successifs, la France a continué d’accueillir les étudiants et les chercheurs étrangers, y compris pour les pays dans lesquels le virus du Covid-19 circulait le plus activement.

L’inscription dans un établissement de l’enseignement supérieur français constitue un motif de dérogation aux règles restreignant l’entrée sur le territoire national, sous réserve du respect de certaines procédures sanitaires. Depuis le 18 août 2020, les consulats français délivrent à nouveau des visas aux étudiants et aux chercheurs internationaux ([112]).

Toutefois, suivant les statistiques évoquées par la ministre de la Recherche, de l’enseignement supérieur et de l’innovation, le nombre des visas accordés pour l’année académique 2020-2021 accuse une baisse de 27 %. En revanche, le nombre des étudiants étrangers inscrits en France ne reculerait pas dans les mêmes proportions.

Dans l’autre sens, la crise sanitaire a freiné les mobilités à l’étranger des étudiants français. Selon les chiffres indiqués par la ministre de l’enseignement supérieur, sur 2019-2020, on a constaté une baisse de 18 % de la mobilité sortante dans l’enseignement supérieur, principalement due au confinement qui a empêché les étudiants du second semestre de poursuivre le programme Erasmus. Les inscriptions Erasmus + en 2020-2021 demeurent stables, mais l’on constate une baisse de 20 % des départs d’étudiants à l’étranger : certains établissements internationaux étant fermés, les cours se font à distance, ce qui peut inciter à suivre les enseignements en France. Les chiffres définitifs de la mobilité des étudiants français au premier semestre 2020-2021 ne seront pas connus avant 2021.

Là encore, la crise sanitaire pèse fortement sur les échanges internationaux, et sur l’ouverture et l’expérience relationnelle qu’ils offrent aux étudiants pendant leur cursus d’études. Même quand les échanges internationaux ne sont pas annulés, passer une année d’étude dans un pays lui-même confiné ou semi-confiné, comme c’est le cas de nombre de pays européens actuellement, n’a rien à voir avec l’expérience d’une mobilité internationale dans les conditions habituelles, et expose au risque d’un grand isolement, loin de chez soi.

3. Le risque d’un creusement des inégalités entre étudiants selon leur cursus d’étude

Si l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur ont été logés à la même enseigne durant le premier confinement, en subissant des contraintes similaires du point de vue de l’organisation des enseignements et de l’accès à leurs locaux, l’on constate des différences selon les catégories d’établissements, à la fois dans l’usage des outils numériques dans les enseignements, plus développé dans les grandes écoles, mais surtout dans les conditions d’études des jeunes en fonction de leur cursus.

● Ainsi que le soulignait Mme Anne-Lucie Wack, présidente de la Conférence des grandes écoles, sans négliger l’organisation des cours sur site et la vie de campus, les grandes écoles semblent tirer parti du travail engagé depuis quelques années afin de développer des modules d’enseignement en ligne. Cette démarche procéderait du constat que la vie des entreprises amène les salariés à user de manière croissante d’instruments permettant d’établir des rapports de travail à distance. D’après Mme Wack, elle permettrait aujourd’hui aux grandes écoles de mettre en place un « fonctionnement hybride », associant cours sur site et cours à distance. Les étudiants en grandes écoles ont sans doute bénéficié de supports de travail numériques plus étoffés que leurs homologues à l’université.

● Plus fondamentalement, le confinement a manifestement eu des conséquences moindres pour les étudiants en classe préparatoire ou en grande école que pour ceux à l’université, ainsi que le montrent les résultats de l’enquête précitée de l’OVE sur la continuité pédagogique.

D’après cette enquête, 79 % des élèves de classe préparatoire et 67 % des étudiants en école d’ingénieurs disposaient d’un espace de travail « isolé et calme », contre seulement 55 % des étudiants à l’université. 72 % des élèves de classe préparatoire et 69 % des étudiants en commerce avaient une « bonne connexion internet », contre 61 % des étudiants à l’université.

Par ailleurs, 96 % des élèves en classe préparatoire ont bénéficié de documents et supports de cours, contre seulement 74 % dans les autres filières. Enfin, 94 % des élèves en classe préparatoire et 85 % des élèves en école d’ingénieur ont pu suivre des cours ou des réunions de travail en visioconférence, contre 62,5 % pour les étudiants à l’université.

Enfin, dans le cadre du deuxième confinement, le maintien des cours « en présentiel », même ramené à 50 %, pour les élèves de classe préparatoire – de même que pour les étudiants en BTS –, introduit une forme de différence de traitement par rapport aux autres étudiants qui ont dû basculer dans l’enseignement à distance.

En cela, là encore, le confinement et la crise sanitaire aggravent les inégalités, les étudiants en classe préparatoire et en grande école, davantage issus de milieux sociaux favorisés, pouvant étudier à distance dans de meilleures conditions que les étudiants à l’université.

III. intégrité physique et morale : une protection contre les violences exigeant un effort renouvelÉ et une continuité de l’ACTION PUBLIQUE

L’article 19 de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989 stipule : « Les États parties prennent toutes les mesures législatives, administratives, sociales et éducatives appropriées pour protéger l’enfant contre toute forme de violence, d’atteinte ou de brutalités physiques ou mentales, d’abandon ou de négligence, de mauvais traitements ou d’exploitation, y compris la violence sexuelle, pendant qu’il est sous la garde de ses parents ou de l’un d’eux, de son ou ses représentants légaux ou de toute autre personne à qui il est confié.

Ces mesures de protection doivent comprendre, selon qu’il conviendra, des procédures efficaces pour l’établissement de programmes sociaux visant à fournir l’appui nécessaire à l’enfant et à ceux à qui il est confié, ainsi que pour d’autres formes de prévention, et aux fins d’identification, de rapport, de renvoi, d’enquête, de traitement et de suivi pour les cas de mauvais traitements de l’enfant décrits ci-dessus, et comprendre également, selon qu’il conviendra, des procédures d’intervention judiciaire ».

Ces stipulations rappellent le droit à la sûreté des enfants et des jeunes et leur droit à la protection de la part de la puissance publique. Ces droits ont pu être mis à rude épreuve dans le contexte exceptionnel du confinement, et notamment pour les publics les plus fragiles.

A. des menaces accrues dans des environnements familiaux et sociaux dÉstabilisés

Les situations difficiles et notamment les violences faites aux enfants ont pu être beaucoup plus complexes à détecter dans le contexte du confinement, notamment en raison de la fermeture des écoles, premier lieu où ces faits peuvent être détectés et signalés, mais aussi du fait des effets du confinement sur le fonctionnement des services publics et des associations.

En effet, un chiffre est à rappeler : 80 % des maltraitances sont issues des familles. Ces actes ont pu se multiplier dans le contexte de huis clos prolongé, s’accompagnant de tensions supplémentaires pour les parents et en l’absence d’un regard extérieur.

La prévention et la lutte contre les violences intrafamiliales ont fait l’objet d’une forte mobilisation de l’ensemble des acteurs de l’enfance que la commission d’enquête a auditionnés.

1. Des signaux contrastés quant à une recrudescence des violences intrafamiliales

a. Des statistiques policières qui ne révèlent pas d’évolution nette sur les violences, mais laissent transparaître des signaux inquiétants

Selon les informations transmises par la direction générale de la police nationale, les statistiques sur les violences exercées sur les mineurs sont plutôt en diminution sur les neuf premiers mois de l’année 2020. La police nationale a enregistré une baisse des homicides : 20 homicides sur mineur de moins de 15 ans ont été commis sur les neuf premiers mois de l’année 2019, contre 16 sur les neuf premiers mois de l’année 2020.

Une baisse de 15 % des violences, mauvais traitements et abandons d’enfants a également été enregistrée : 25 000 faits enregistrés en 2019 contre 21 000 en 2020. De la même manière, les harcèlements et agressions sexuelles sur mineurs ont diminué de manière assez importante, de l’ordre de 11 %, correspondant à 5 950 faits en 2020 contre 6 700 en 2019. En revanche, les viols sur mineurs ont crû de plus de 4 %, passant de 3 900 faits enregistrés en 2019 à 4 000 en 2020.

statistiques de la police nationale – faits constatés relatifs aux mineurs

Source : direction générale de la police nationale.

Les indicateurs s’avèrent donc plutôt orientés à la baisse sur l’année 2020, mais la période de confinement (17 mars-10 mai) a tout de même été très atypique, avec une diminution sensible des plaintes enregistrées par les services de police et de gendarmerie.

Cependant, lorsque le service statistique ministériel a, en juillet, réalisé une étude, cette baisse ne s’est pas confirmée. En effet, une augmentation de 4 % des faits de coups et blessures volontaires (CBV) commis sur les moins de 15 ans a alors été constatée, alors que l’ensemble des CBV se présentait en baisse de 28 % sur la période de confinement. Ces écarts s’expliquent vraisemblablement par un décalage dans l’enregistrement des plaintes. Selon M. Vincent Le Beguec, conseiller du directeur général de la police nationale, il convient donc de retenir que pendant la période de confinement, les coups et blessures volontaires ont diminué d’une manière générale, alors que les violences intrafamiliales augmentaient de 4 %. Cela manifeste clairement une évolution atypique : dans un mouvement général de baisse de l’ensemble des indicateurs liés à la délinquance, on constate une augmentation des violences dans la sphère familiale.

Ainsi, plus de 41 000 interventions de police ont été réalisées à domicile au titre de violences intrafamiliales, contre 32 000 sur la même période de l’année 2019. Selon M. Vincent Le Beguec, cette hausse était liée à l’augmentation des tensions dans les foyers, mais aussi à un plus grand nombre d’appels de voisins et de riverains, signalant des phénomènes de tension. Il ne s’agissait pas nécessairement de violences, mais souvent, de disputes directement liées à une consommation d’alcool parfois excessive. Le simple transport des services de police au sein du foyer suffisait, dans la majorité des cas, à ramener le calme. Toutes les interventions ne se sont donc pas traduites par des plaintes.

De la même façon, les interventions pour violences intrafamiliales ont crû de 58 % sur la zone de gendarmerie. Le général Vincent Barbey a souligné, comme M. Le Beguec, qu’il ne s’agissait pas forcément de violences identifiées comme telles, et que ces déplacements ne donnaient donc pas nécessairement lieu à des dépôts de plainte. Il a également souligné qu’en termes de profils, « les auteurs de violences sur des enfants ou des femmes sont en majorité des hommes, mais surtout ils disposent d’un passif judiciaire en lien avec un champ délictuel étendu (…). Dans les cas que nous avons pu étudier au sein du service du renseignement criminel, 91 % des auteurs correspondaient à des personnes déjà connues au niveau judiciaire. »

Par ailleurs, durant cette période, une augmentation significative des appels pour violences conjugales a été constatée. Avant le confinement, les violences conjugales représentaient environ 30 % de l’activité de la plateforme de signalement des violences sexuelles et sexistes ; durant le confinement, leur part a dépassé 50 % et même atteint, sur certaines semaines, 60 % de l’activité totale. Il est à rappeler ici que les violences conjugales sont aussi une violence faite aux enfants.

Parallèlement à l’augmentation des violences intrafamiliales, les plaintes ont massivement diminué pendant le confinement. La gendarmerie a en effet constaté un nombre de victimes mineures déclarées en baisse de 45 %, passant de 5 163 en 2019 à 2 800 sur la même période de 2020. La période de confinement a donc eu le double effet d’exacerber les violences à l’intérieur du huis clos familial et d’en rendre la dénonciation plus difficile.

Ainsi, Mme Martine Balençon, pédiatre-médecin légiste, présidente de la Société française de pédiatrie médico-légale a estimé que : « l’activité des urgences pédiatriques a baissé de 30 à 70 % » pendant le confinement ce qui, dans un contexte d’accroissement des violences intrafamiliales, s’avère inquiétant.

Plus largement, la plateforme de signalement des violences sexuelles et sexistes a vu son activité multipliée par 3,5 durant la période de confinement. 2 900 conversations électroniques (chats) ont entraîné 1 200 signalements sur des faits qui méritaient d’être orientés vers un service d’enquête en vue d’une prise de plainte ; ces chats ont en outre généré plus de 180 interventions urgentes à domicile.

Sans disposer de chiffres précis, la commission d’enquête a été alertée de l’augmentation des cyberviolences, notamment via les réseaux sociaux, pendant le confinement. Le collectif Stop Fisha qui traque et dénonce les comptes « fisha » a constaté une explosion de ces comptes, extrêmement viraux, qui affichent des photos intimes de jeunes femmes à leur insu avant de se livrer à du harcèlement sur les victimes.

b. Une activité soutenue du numéro d’appel d’urgence 119

Globalement, sur la période du confinement, les appels au 119 pour l’enfance en danger ont augmenté de 56,2 % par rapport aux années précédentes (62 467 appels entrants en 2019, contre 97 542 en 2020, entre le 18 mars et le 10 mai), avec des pics, comme une hausse de 89 % sur la semaine du 13 au 19 avril.

Les données de la police nationale montrent une hausse des violences, avec un effet retard : les professionnels voient revenir depuis la fin du confinement des enfants victimes. Le deuxième confinement pourrait avoir des effets similaires même si ceux-ci devraient être de moindre ampleur du fait du maintien des écoles ouvertes.

L’augmentation des appels au 119 est aussi en partie liée à d’importantes campagnes de communication pour sensibiliser les Français à la nécessité de signaler les violences faites aux enfants, lancées dès le début du confinement, et en conséquence à une hausse de la vigilance de la population. Les personnes semblaient plus enclines à joindre le 119, avec un accroissement des appels par les mineurs et par les camarades, passés de 16,8 % du total des appels reçus à 21,8 % entre 2019 et 2020. Une augmentation similaire a été constatée dans les appels des voisins, la part des voisins parmi les appelants passant de 10,3 % à 16,6 %. Le rôle de signalement des violences que l’école ne pouvait plus assumer l’a été, au moins partiellement, par l’entourage et notamment des voisins plus présents à leur domicile. La rapporteure salue ce civisme et ce sens de la solidarité de nos concitoyens.

Selon les informations fournies par Mme Violaine Blain, directrice générale du Groupement d’intérêt public Enfance en danger (GIPED), le 119 a transmis plus de 30 % d’informations préoccupantes supplémentaires aux cellules départementales de recueil et de traitement de l’information (CRIP) pendant cette période.

c. Le service national d’accueil téléphonique de l’enfance en danger (SNATED) réorganisé

Le SNATED, mise en œuvre par le GIPED, qui gère le 119, a dû, d’une manière extrêmement rapide, réorganiser son service qui fonctionne 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Pratiquement, lorsque le confinement a été décidé, les écoutants n’étaient pas dotés de matériel nomade permettant la mise en place de la continuité du service à distance.

Dans un réel élan de solidarité, les professionnels ont accepté d’organiser la prise des appels à domicile, sur la base de leur matériel personnel – téléphone portable et ordinateur –, sachant qu’il existe une nécessité de traçage des appels pour ouvrir des dossiers susceptibles d’être transmis au département, au travers de fiches d’informations préoccupantes. La rapporteure salue l’abnégation des personnels, sur laquelle elle reviendra en quatrième partie du présent rapport.

Les écoutants ont donc dû à la fois s’adapter à une nouvelle organisation de leur travail et à une forte hausse de leur activité.

d. Le rôle des cellules de recueil des informations préoccupantes (CRIP)

Les cellules sont départementales. Il est donc difficile de porter une appréciation globale sur leur fonctionnement et leur activité. Il n’a par exemple pas été possible d’obtenir des éléments consolidés sur l’évolution du nombre des informations préoccupantes (IP) reçues par les départements pendant le confinement, ni sur les modalités de leur traitement. Les services du secrétariat d’État chargé de l’enfance et des familles ont en effet souligné la difficulté de recueillir des données harmonisées que l’on peut agréger d’un département à l’autre, alors que la définition de l’IP s’appuie sur des pratiques professionnelles très variables d’un département à l’autre. Le nombre d’IP serait ainsi très variable et surtout ne serait pas comparable, puisqu’il ne recouvre pas les mêmes réalités.

Ces services ont d’ailleurs indiqué que l’ONPE – Observatoire national de protection de l’enfance – travaille actuellement à partir des rapports d’activité d’environ 35 CRIP pour mettre en évidence ces difficultés, pour les expliquer et pour proposer des pistes de travail.

En tout état de cause, les chiffres et tendances évoqués en auditions sur les informations préoccupantes reçues pendant le confinement s’avèrent divers et ne permettent pas de retirer de conclusions à ce stade : Mme Sophie Pantel, présidente du conseil départemental de Lozère, a indiqué avoir observé une augmentation de 20 % d’informations préoccupantes reçues, tout en restant sur de petits chiffres ([114]). Mme Marie-Louise Kuntz, vice-présidente du conseil départemental de Moselle, a indiqué que le tableau de suivi des informations préoccupantes n’avait pas enregistré d’augmentation massive dans la période. Mme Isabelle Santiago, vice-présidente du conseil départemental du Val de Marne jusqu’en septembre dernier, a au contraire indiqué qu’une forte baisse du nombre d’informations préoccupantes a été observée, avec jusqu’à -58 % d’IP durant le confinement, mais a observé « un rebond lors du déconfinement, avec aujourd’hui des chiffres très importants : en septembre 2020, nous sommes à 1 702 mesures ordonnées en actions éducatives en milieu ouvert, contre 1 305 dans la période précédente. »

Certains départements ont été plus prompts à s’adapter et à se mobiliser. Cela s’explique de deux façons :

– la qualité des partenariats préexistants, établis notamment avec les services de la justice. Dans ce domaine également, ces dysfonctionnements montrent le caractère fondamental de la coopération entre différentes institutions. Il est impératif que dans le domaine des violences faites aux enfants, la coopération entre services de sécurité, institution judiciaire, école et services départementaux de la protection de l’enfance soit étroite ;

– la question de l’équipement informatique et technique. Toutes les CRIP ont maintenu leur activité selon des modalités adaptées, mais dans un certain nombre d’entre elles, il n’était pas possible de mettre à disposition des travailleurs en télétravail du matériel informatique. Ainsi, le faible niveau d’équipement informatique a dégradé dans certains cas la continuité du service. La question des systèmes d’information est un sujet récurrent dans la relation entre les collectivités locales et l’État. Ces constatations montrent encore une fois le sous-investissement informatique et numérique qui caractérise la plupart des institutions publiques de notre pays.

2. Des inquiétudes particulières à propos de la situation des jeunes LGBT+

a. Un public déjà fragile sur lequel le confinement a des conséquences exacerbées

Durant le confinement, la situation de personnes LGBT+ a été particulièrement difficile, à l’échelle mondiale bien sûr, comme l’a relevé le Haut-Commissariat de l’ONU pour les Droits de l’Homme, mais également en France.

Les principales conséquences de la crise ont été psychologiques. La période a été difficile pour ces jeunes déjà fragilisés. En temps ordinaire, les jeunes LGBT+ sont déjà des sujets à risque en matière de dépression. Ainsi, selon les travaux de Santé publique France, les risques de suicide sont de deux à trois fois plus élevés que pour leurs homologues hétérosexuels. Par rapport à ces derniers, les jeunes LGBT+ courent trois fois plus de risques de subir des violences intrafamiliales.

La commission d’enquête n’a pas pu disposer de statistiques quantitatives ou qualitatives sur le phénomène des violences subies en raison de l’identité ou de l’orientation sexuelle. M. Omar Didi, président du Mouvement d’affirmation des jeunes lesbiennes, gays, bi et trans (MAG) a déclaré que : « À la CRIP de Paris, aucun signalement de LGBTphobie n’a été effectué en 2018, dans la famille ou à l’école. D’un point de vue général, l’aide sociale à l’enfance (ASE) et son personnel ne savent pas forcément que, si un jeune vit des violences intrafamiliales à caractère LGBTphobe, un dialogue doit s’instaurer ». Pendant le confinement, le manque de ligne d’urgence clairement identifiée sur les problématiques propres aux LGBT+ a empêché de quantifier le nombre de personnes victimes de violence, en détresse ou dans le besoin.

La seule ligne dédiée à ces problématiques spécifiques est celle du Refuge, qui a enregistré une augmentation de 30 % de ses appels. Mme Anne Tarrade, déléguée générale adjointe du Refuge, a ainsi indiqué : « ces appels sont plus longs que d’habitude et nous notons une augmentation du nombre de mineurs qui appellent pendant la période de confinement, sans doute en raison de la fermeture de l’école, ce qui a augmenté les tensions. Plus généralement, les violences intrafamiliales ont augmenté et les personnes LGBT les ont également subies ». Une analyse plus poussée de la typologie de ces appels pourrait utilement renseigner sur les conséquences du confinement sur les jeunes LGBT+.

Mme Anne Tarrade a en tout cas ainsi souligné l’importance des conséquences psychologiques de la crise : « la période a été difficile pour ces jeunes déjà fragilisés par la vie, ayant vécu une rupture familiale. La plupart d’entre eux vivent à plusieurs, dans des appartements. La vie en colocation n’est pas simple pour eux, d’autant qu’ils ne l’ont pas choisie. » Elle a également souligné que pendant le premier confinement, le nombre de jeunes mis à l’abri en urgence a augmenté, particulièrement à Marseille et à Paris.

Les associations entendues ont déploré l’inaction des services de police dans certains départements face aux violences subies par les jeunes LGBT+. M. Omar Didi a ainsi indiqué : « Lorsque nous orientions ces jeunes vers des officiers supposés être des référents LGBT dans les commissariats, rien n’était mis en place. Ces situations n’ont pas cours à Paris, où un officier LGBT est clairement identifié par la préfecture de Police ».

En outre, la professionnalisation de l’ensemble des acteurs de la jeunesse, et leur sensibilisation aux problématiques LGBT+, notamment des acteurs de l’aide sociale à l’enfance (ASE), est essentielle pour ne pas passer à côté de véritables situations de détresse.

De manière générale, les jeunes LGBT+ sont déjà davantage à risque du point de vue des troubles psychologiques. Le confinement a bien évidemment exacerbé les risques psychologiques chez ces jeunes.

b. Des associations en difficulté pour jouer leur rôle

Les associations dédiées, comme le Refuge, ont dû adapter leurs modalités de fonctionnement pendant le confinement, dès lors qu’elles ne pouvaient plus organiser de permanences physiques pour soutenir les jeunes. Des activités en distanciel, notamment la mise en place d’une ligne d’urgence par le Refuge, a permis aux jeunes LGBT+ de les contacter, notamment ceux qui sont victimes de violences intrafamiliales. La cellule d’écoute psychologique a pu également être maintenue.

La rapporteure salue ce travail fait dans des conditions difficiles, d’autant plus que comme nombre d’associations, Le Refuge a déclaré avoir constaté suite à la crise une importante baisse de dons, allant jusque 40 %.

Par ailleurs, les associations LGBT+ doivent avancer la trésorerie relative aux nuitées lors de relogement des jeunes pris en charge, ce qui se révèle très délicat pour nombre d’entre elles. En effet, peu d’associations disposent d’une trésorerie suffisante permettant d’avancer les fonds. De plus, un jeune qui a vécu des violences intrafamiliales a besoin d’être suivi, accompagné et de bénéficier d’un accompagnement social sur la durée, qui va au-delà de la simple question de l’hébergement d’urgence. Le soutien à ces associations est essentiel.

c. Au-delà des violences, des conditions de vie compliquées par la crise

Les associations Le Refuge, SOS Homophobie ou encore Acceptess-T ont pu observer que lors du confinement, de nombreux jeunes LGBT+ n’avaient pas eu accès à un hébergement d’urgence en cas de violences intrafamiliales ou encore de départ précipité du foyer familial. Une prise en charge dans les territoires implique la mise en place de dispositifs dans les départements, comme pour les femmes victimes de violences conjugales, par les services déconcentrés de l’État, en lien avec les associations.

La rapporteure recommande à la suite des associations travaillant avec le public concerné une décentralisation de la prise en charge des jeunes LGBT+ en rupture familiale. Les services déconcentrés de l’État, en relation avec le département, doivent pouvoir prendre en charge cette question, avec des financements transitant par des associations généralistes et spécialisées.

Au-delà du logement, la précarité a durement touché les jeunes LGBT+ pendant le confinement. Certains ont dû recourir à la prostitution, phénomène déjà existant en temps ordinaire. M. Frédéric Gal, directeur général de l’association Le Refuge, a précisé : « en ce qui concerne la prostitution, nous sommes confrontés, avec nos jeunes résidant en lieu de vie et d’accueil, à une forme de prostitution plus sournoise que la prostitution de rue. Il s’agit d’une prostitution sur internet, avec des échanges de services, qui peuvent être sexuels, mais il peut également s’agir de photos. Cette situation représente un véritable fléau. Nous avons la chance de compter une équipe de quatre encadrants, travailleurs sociaux, qui accompagnent ces jeunes dans le lieu de vie. »

d. Le plan d’urgence gouvernemental

Mme Marlène Schiappa, alors secrétaire d’État chargée de l’égalité entre les femmes et les hommes et la lutte contre les discriminations, a annoncé le 24 avril dernier un plan d’urgence pour aides les jeunes LGBT pendant la crise sanitaire.

Ce plan d’urgence, avec par exemple la mise à disposition de nuitées d’hôtel pour les jeunes LGBT+, a été mis en place tardivement, presque à la fin du confinement. Il était assez fermé, car il ne permettait qu’aux structures LGBT+ d’avoir accès à ces nuitées. Le conventionnement demeurait en effet impossible avec des associations généralistes, notamment des associations mettant en place un travail d’exfiltration et d’hébergement d’urgence à l’échelle départementale.

Les signalements restent cependant difficiles à réaliser faute de ligne dédiée. Par ailleurs, il serait nécessaire d’intégrer les jeunes LGBT+ dans le dispositif Arrêtons les violences mis en place pour lutter contre les violences sexistes et sexuelles notamment au sein du couple.

M. Omar Didi a fait part de sa satisfaction quant à la méthode choisie pour l’élaboration du nouveau plan d’urgence : « S’agissant du nouveau plan piloté par le ministère délégué et la DILCRAH, nous sommes plutôt satisfaits de la première réunion qui s’est tenue en présence d’Élisabeth Moreno. Nous constatons une réelle consultation des associations LGBT et un réel travail, en lien avec les associations, ce qui n’était pas le cas lors du premier confinement. La consultation est réelle à présent. Nous sommes plutôt satisfaits du dispositif actuel, malgré son caractère d’urgence. Nous disposons de l’oreille attentive du ministère et pouvons à présent débloquer plus rapidement des situations très complexes de jeunes LGBT, ce dont nous sommes très satisfaits ».

La rapporteure encourage cette méthode plus proche du terrain et s’appuyant sur une connaissance certaine des enjeux.

B. Des dispositifs d’identification et de prise en charge des victimes À conforter

Le Gouvernement a lancé en novembre 2019 un plan de lutte contre les violences faites aux enfants, qui ne doivent pas être dissociées de la lutte contre les violences faites aux femmes – liens qui ont été pris en compte dans la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

Cependant, à la lumière de la crise sanitaire et de ses conséquences, les 22 mesures ([115]) de ce plan sont à réinterroger et probablement à renforcer sur un certain nombre de points.

1. Des moyens à étoffer pour la libération de la parole et le signalement des violences

Le rapport a souligné le rôle fondamental de l’école dans l’identification des jeunes confrontés à des violences. Cependant, ce rôle est tributaire de la formation des enseignants, des moyens de la médecine scolaire et universitaire, et surtout du maintien de l’ouverture des établissements scolaires en période épidémique. Ces établissements sont restés ouverts pendant le deuxième confinement et la rapporteure a eu l’occasion de saluer cette décision.

D’autres outils sont cependant à parfaire.

a. Le développement du 119 et l’intérêt de la coopération avec les associations pendant le confinement

Pour permettre au numéro d’urgence 119 d’absorber les appels supplémentaires, l’État a été au rendez-vous. Dans le cadre du plan de lutte contre les violences faites aux enfants de novembre dernier, les moyens du 119 avaient été augmentés de 200 000 euros de la part de l’État et de 200 000 euros de la part des départements. Ces 400 000 euros avaient permis, avant le confinement, de disposer d’équipes et d’écoutants supplémentaires.

En parallèle, l’articulation avec les associations a été renforcée pour appuyer le 119, à la fois quantitativement, en termes de nombre d’écoutants, et qualitativement, au regard de la nature des appels : quatre associations ont ainsi prêté main forte, La Voix de l’enfant, L’Enfant bleu-Enfance maltraitée, Enfance et Partage, Colosse aux pieds d’argile : elles sont venues en appui du 119 pour prendre des appels et réaliser de l’accompagnement sur des questions juridiques. L’Enfant bleu gère par exemple les sujets juridiques et en assure le suivi.

Cet écosystème regroupant l’État, les collectivités territoriales et les associations est le bon exemple à suivre afin de gagner en efficacité au service des enfants et des jeunes.

Toutefois, de l’avis des personnes entendues et en dépit des campagnes de communication menées, le 119 n’est pas encore assez connu des enfants et des jeunes eux-mêmes. La rapporteure recommande de le faire figurer sur l’ensemble des carnets de correspondance et des carnets de liaison des 12 millions d’élèves afin qu’aucune violence ne reste sans réponse faute de signalement.

Comme dit supra, il n’existe pas de lignes spécifiques destinées aux jeunes LGBT+ ; au cours des auditions, il est apparu nécessaire de créer un numéro dédié avec des écoutants formés aux problématiques spécifiques des jeunes LGBT+ au bout du fil.

b. Généraliser les outils innovants pour entrer en contact avec les enfants et leur permettre de signaler les violences

La Commission d’enquête a entendu quelques exemples innovants et plus en adéquation avec les habitudes des enfants et des jeunes qu’un simple appel téléphonique.

L’Enfant bleu-Enfance maltraitée a mis en place un dispositif innovant en collaboration avec le secrétariat d’État chargé de la protection de l’enfance. L’Enfant bleu et l’Association d’aide aux victimes d’abus sexuels (AAVAS), ont créé un petit avatar, qui s’appelait l’Enfant bleu, dans un jeu vidéo très populaire chez les jeunes. À travers ce jeu, les enfants pouvaient se signaler et dialoguer. 1 200 à 1 300 enfants se sont connectés. Cet exemple est une première ébauche de dispositif innovant et construit de manière horizontale, sur lequel travaillent le secrétaire d’État et ses services. Une coopération pourrait être utilement engagée avec les éditeurs de jeux vidéo.

Concernant le 119, un site internet a été créé pour être plus en phase avec les pratiques des jeunes. La rapporteure recommande de développer des applications avec des fonctionnalités multiples.

2. Le rôle de la police et de la justice à préserver dans le contexte d’un épisode épidémique

De façon générale, les tribunaux ont été fermés au public pendant le confinement (voir infra). Toutefois, le traitement des contentieux urgents devait être assuré, des permanences devaient être tenues pour prendre les mesures utiles de protection pour les enfants en danger. Concernant la répression des violences faites aux enfants, les audiences de comparution immédiate et les présentations devant le juge d’instruction avaient vocation à se tenir également. En cas d’urgence, des ordonnances de placement provisoire pouvaient être rendues par les magistrats pour garantir la protection des enfants. Comme développé infra, il semble que le confinement se soit toutefois traduit pour la justice des enfants par des délais supplémentaires et des retards.

Dans le cadre du nouveau confinement instauré le 30 octobre, le principe est que les tribunaux ne ferment pas.

S’agissant des services de police et de gendarmerie, M. Vincent Le Beguec a souligné que dès le début du confinement, le ministère de l’Intérieur a donné des instructions très claires aux directions générales, afin de mobiliser l’ensemble des services, de prioriser le traitement des violences intrafamiliales et de maintenir un traitement en temps réel des procédures. Les directeurs généraux ont décliné ces instructions dans leurs organisations et la chaîne pénale a pu fonctionner de manière à peu près classique, selon les propos recueillis.

Le rapport a déjà développé la question des référents LGBT+ dans chaque département. De manière générale, la connaissance par les services de sécurité – police et gendarmerie – de l’ensemble de la population dans un climat de confiance est essentielle au métier de l’ordre et à la paix civile en général, comme le montre a contrario l’actualité relative au maintien de l’ordre.

Le temps du confinement a été mis à profit par la gendarmerie pour « pour acquérir à nouveau des connaissances à propos des territoires [isolés en zone rurale] et aller à la rencontre des personnes, dans le cadre de l’opération Répondre présent »

Les gendarmes ont profité du temps du confinement pour renouer le contact. Ils ont par exemple apporté des devoirs aux enfants, pour des familles isolées qui ne disposaient pas de connexion internet. Les gendarmes ont donc tissé un lien, transmis les informations aux intervenants sociaux du département et mis ces personnes en relation avec l’intervenant social de la gendarmerie, qui leur permettra d’ouvrir certaines portes afin d’améliorer leur situation.

Cette initiative bienvenue est à approfondir sur l’ensemble des problématiques de l’enfance et de la jeunesse, et bien sûr à élargir en zone urbaine dans le périmètre de compétence de la police nationale.

3. L’enjeu du soutien à la parentalité : une timidité à dépasser

Le soutien à la parentalité est fondamental en période de crise aigüe. En effet, aux difficultés habituelles, se sont ajoutées des attentes implicites augmentant encore la charge de parents parfois harassés par leurs propres difficultés. Comme l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, sont apparues assez rapidement des inquiétudes sur l’essoufflement parental, qui peut conduire à des situations de maltraitance dans le cercle familial.

Face aux informations anxiogènes et au décompte quotidien du nombre de décès par les services de l’État, face à l’enjeu de la continuité pédagogique, face à l’angoisse sanitaire pour eux et leurs enfants, les parents ont eu – et ont toujours – également besoin de soutien.

La gendarmerie a diffusé différents principes à respecter, sur la thématique « Comment parler du coronavirus avec les enfants ? », par exemple, avec les recommandations suivantes :

– ne pas forcer l’enfant à parler ;

– accueillir les questions avec bienveillance et y répondre ;

– utiliser des mots simples en se basant sur des faits réels ;

– ne pas faire de promesses non réalistes ;

– ne pas présupposer les réactions de ses enfants ou leur attribuer ses propres inquiétudes.

Tous ces conseils ont été travaillés avec des associations, des intervenants sociaux et des pédopsychiatres et diffusé sur le site de la gendarmerie sous le titre « Soutien à la parentalité en période de confinement ».

Ces principes simples contrebalançant les spots anxiogènes auraient dû faire l’objet d’une campagne plus large sur le modèle de celles passant quotidiennement sur l’ensemble des chaînes et appelant au respect des gestes barrières.

Le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, interrogé sur ce point, a informé la commission d’enquête sur les actions de son ministère dans le domaine de l’aide à la parentalité.

Ses services ont travaillé avec la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), qui a été très active en mettant un certain nombre d’outils à disposition, notamment l’accueil de loisirs à la maison sur le site monenfant.fr, qui proposait quotidiennement des activités aux parents.

En outre, un appel à projets a été lancé avec un fonds de 500 000 euros pour accompagner les projets associatifs de soutien à la parentalité. Par exemple, « Les Pâtes au Beurre », association créée à Nantes il y a une vingtaine d’années, qui a mis en place une ligne d’écoute pour les parents ayant besoin de conseils et de soutien à la parentalité. L’État les a accompagnés financièrement pour leur permettre de recruter des écoutants et de mettre en place un service téléphonique.

Ce type d’initiative est à reproduire sur d’autres territoires et surtout à populariser à travers des campagnes d’information efficace.

Elles pourraient trouver un prolongement dans le déploiement plus important de programmes de parentalité auprès des parents, comme souligné par M. Richard Delorme, chef du service de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent de l’hôpital Robert Debré : « au niveau international, il existe vraiment un enjeu sur l’accompagnement des familles et le déploiement de programmes de parentalité, y compris en ligne ([116]) ». Ces approches sont davantage développées dans les pays anglo-saxons, et il serait utile de s’en inspirer.

IV. Enfance fragile : Les exigences du maintien des missions de l’aide sociale à l’enfance et le devoir de prise en charge des mineurs non accompagnés

À l’exemple de la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) du 20 novembre 1989, les accords internationaux conclus par les États consacrent aujourd’hui le droit des enfants à être protégés de la violence, de la maltraitance et de toute forme d’abus et d’exploitation, ainsi que de toutes les formes de discrimination. Ainsi, la CIDE prescrit aux pays l’ayant ratifiée d’« assurer à l’enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables de lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées » ([117]).

Indépendamment de ses engagements internationaux, la protection de l’enfance fragile constitue depuis longtemps en France un champ d’intervention privilégié des collectivités publiques. Prise dans son acception la plus large, la politique publique associe, depuis les lois de décentralisation de 1982, les départements, les services de l’État et l’autorité judiciaire.

Le propos du présent rapport n’est pas de juger de la pertinence de cette organisation, mais de son efficacité dans des circonstances il est vrai exceptionnelles. De fait, les travaux qu’elle a menés ont permis de montrer que la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19 a mis à l’épreuve le fonctionnement de l’aide sociale à l’enfance et peut nourrir des réflexions et susciter des propositions sur l’organisation et les modalités de la prise en charge des mineurs fragilisés par leur situation familiale, notamment les mineurs non accompagnés.

A. la crise sanitaire, occasion de redessiner les missions, le rôle et les liens de coopération de l’ASE

Régie par les articles L. 221-1 à L. 221-9 du code de l’action sociale et des familles (CASF), l’aide sociale à l’enfance désigne, au sens strict, un service départemental dépourvu de personnalité juridique distincte, chargé d’apporter un soutien matériel, psychologique et éducatif aux enfants et adolescents jusqu’à la majorité légale. Ses missions découlent des dispositions de l’article L. 221-1 du CASF. Sur ce fondement, les services départementaux de l’ASE peuvent prendre ou appliquer des mesures qui s’inscrivent dans deux cadres :

– l’aide à domicile : elle vise à maintenir les enfants ou les adolescents relevant de l’ASE dans leur milieu habituel ou à faciliter le retour à domicile après une prise en charge en dehors du milieu familial ; cette action peut donner lieu à l’octroi d’aides financières (sous forme d’allocations mensuelles ou de secours exceptionnels) ou à l’accès facilité aux prestations d’un technicien de l’intervention sociale et familiale – TISF – ou d’une aide-ménagère ; dans ce cadre, l’aide sociale à l’enfance peut également consister en la mise en œuvre, en milieu ouvert ou à domicile, de mesures relevant de l’action éducative à domicile (AED) ([118]) ou de l’action éducative en milieu ouvert (AEMO) ([119]) ;

– la prise en charge matérielle : elle concerne les mineurs qui ne peuvent demeurer dans leur milieu de vie habituel ou dont l’état nécessite un accueil spécialisé ; elle peut reposer sur trois types de mesures : des mesures administratives de placement après d’un service de l’ASE ou d’un service habilité ([120]), avec pour cadre différents modes d’accueil pendant toute ou partie de la journée ([121]), des mesures judiciaires de placement auprès d’un service de l’ASE qui détermine les modalités de la prise en charge ([122]), ou encore le placement direct auprès d’un service de l’ASE (avec hébergement par un établissement ou un tiers de confiance, ou encore d’une délégation de l’autorité parentale à un particulier ou à un établissement).

Source : DREES, L’aide et l’action sociales en France - Perte d’autonomie, handicap, protection de l’enfance et insertion, octobre 2020.

1. Une adaptation des modalités d’accueil et des procédures pendant la crise, une forte mobilisation des acteurs de l’aide sociale à l’enfance

Les évolutions constatées dans le fonctionnement de la protection de l’enfance lors de la crise sanitaire ne sauraient être appréciées sans prendre en considération les adaptations apportées au cadre juridique de ses missions.

S’agissant de l’aide sociale à l’enfance (ASE), ces dernières résultent pour l’essentiel des dispositions de l’ordonnance n° 2020-313 du 25 mars 2020 ([126]). Applicable à tous les établissements et services sociaux et médico-sociaux, ce texte autorise l’ASE ([127]), sous réserve du respect de conditions de sécurité suffisantes dans le contexte de l’épidémie, à :

– adapter ses conditions d’organisation et de fonctionnement ;

– dispenser des prestations non prévues dans les actes d’autorisation des établissements.

Les adaptations peuvent être réalisées en :

– dérogeant aux conditions techniques minimales de fonctionnement qui leur sont habituellement applicables ;

– recourant à un lieu d’exercice différent ou à une répartition différente des activités et des personnes prises en charge (par exemple par des interventions à domicile pour des établissements) ;

– dérogeant aux qualifications de professionnels requis applicables ;

– dérogeant au taux d’encadrement prévu par la réglementation s’il leur est applicable.

En outre, l’ordonnance autorise les établissements et services sociaux et médico-sociaux à accueillir et à accompagner des personnes en surreffectif, dans le cadre d’une prise en charge temporaire ou permanente, dans la limite de 120 % de leur capacité autorisée, sous réserve de maintenir les conditions de sécurité suffisantes dans le contexte d’épidémie.

En plus de l’établissement de ce cadre juridique, l’État a affirmé un certain nombre de principes et d’orientations. Ils s’expriment notamment dans le courrier adressé le 21 mars 2020 aux présidents des conseils départementaux par le secrétaire d’État chargé de la protection de l’enfance, ainsi que dans les « fiches méthodologiques » adressées aux professionnels et aux assistants familiaux.

a. Une continuité de l’ASE mise à l’épreuve du fait des sujétions et difficultés pesant sur le fonctionnement des secteurs ouverts et fermés

i. Les adaptations de l’accueil et de l’accompagnement des enfants sous l’effet de la crise sanitaire

● Le confinement et ses conséquences sur les personnels et services de l’ASE se sont traduits par des évolutions dans la prise en charge des enfants protégés. En premier lieu, comme l’indique un récent rapport du Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE) ([128]), le confinement s’est traduit par des mobilités contraintes pour les enfants placés.

Dans ses premières observations sur l’impact de l’épidémie sur les établissements et services d’aide à l’enfance ([129]), la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) a établi qu’au cours de la semaine du 30 mars 2020, des jeunes avaient dû quitter leur lieu de vie habituel (lieux d’accueil ou milieu familial) dans 25 % des établissements de l’ASE et dans 30 % des services d’action éducative. Ces déplacements avaient pour principal motif de privilégier un retour des jeunes dans leur famille pendant le confinement.

Ces informations sont complétées et actualisées par le rapport du CNPE, qui indique que sous l’effet du manque de personnels dans les services, faute notamment de solutions de garde d’enfants pour les enfants des professionnels de l’ASE (cette question étant développée infra) et du fait des demandes de placement en urgence, 30 % des enfants et des jeunes protégés ont été conduits à quitter leur lieu de vie habituel, leur établissement ou leur lieu d’accueil ([130]). Selon la DREES, la solution privilégiée de mobilité a été le retour temporaire des enfants dans leur famille pour un nombre estimé de 10 000 à 15 000 d’entre eux. Ces retours à domicile ont été limités aux strictes situations d’accueil provisoire ou d’assistance éducative, dans le cas où les retours sur les droits de visite et d’hébergement étaient positifs. Ainsi que le souligne le rapport du CNPE, considérant le cadre règlementaire exceptionnel qui a accompagné ces initiatives, souvent sans accord ou sans information préalable des magistrats, une évaluation des enfants concernés et des familles, des conséquences sur leur santé globale et sur leur projet de vie serait extrêmement utile.

Parmi les éléments recueillis par la commission, Mme Pauline Spinas-Beydon, directrice de la Maison d’enfants à caractère social (MECS) Saint-Jean de Sannois, a ainsi indiqué que « pour certains jeunes sous ordonnance de placement, les droits ont été élargis pour qu’ils puissent être confinés au domicile. C’était complexe. Nous avons eu d’heureuses surprises qui ont accéléré le retour à domicile, mais aussi, parfois, nous avons été contraints d’organiser au bout de dix ou quinze jours le rapatriement en établissement de certains jeunes ».

M. Hervé Laud, directeur de la prospective et du plaidoyer de SOS Villages d’Enfants, a quant à lui souligné le faible nombre de retours en établissements pour ces enfants retournés dans leur famille : « sur le millier d’enfants remis à leur famille au début du confinement, seulement trois sont revenus, et ces situations avaient prévu un retour progressif en famille. Nous n’avons eu que ces exemples, en ce qui nous concerne. »

● Le rapport du CNPE ajoute que la nécessité de libérer des places d’accueil dans les établissements, au sein d’un dispositif déjà saturé et peu flexible, explique aussi cette mobilité contrainte des enfants. Dans certains départements, une augmentation significative des placements a été observée durant le confinement.

Sollicités, les services du secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles ont indiqué ne pas disposer de données sur le nombre de placements en urgence d’enfants pendant le confinement. M. Yves Dusart, vice-président chargé de l’Enfance, de la famille et de la jeunesse du département du Nord, a indiqué que dans son département, a été constaté un glissement des placements vers des enfants de plus en plus jeunes, qui ne laisse pas d’inquiéter : « 40 % des ordonnances de placement provisoire (OPP) concernaient des enfants de 0 à 3 ans. Cela constitue une explosion des chiffres du département du Nord en la matière. Nous avons constaté des difficultés de plus en plus grandes et de plus en plus prégnantes pour ces enfants. Nous avons mis en place des dispositifs ad hoc pour accompagner au mieux ces enfants. Nous avons expérimenté, par exemple, l’intervention d’assistantes maternelles directement dans les pouponnières pour venir en aide aux personnels qui y interviennent quotidiennement. (…) Nous sommes alarmés par cette situation des très jeunes enfants. Nous souhaitons largement conforter le volet prévention auprès des familles »

● Ce même rapport du CNPE souligne que s’agissant des mesures éducatives, les visites à domicile ont été réservées aux situations considérées comme critiques suites à des informations préoccupantes ou à des familles en grande difficulté en raison de conflits intrafamiliaux récurrents. Les signalements portés à la connaissance de la Commission d’enquête semblent toutefois attester de la capacité des services départementaux de l’ASE, ainsi que des associations, à maintenir l’exécution des mesures relevant de l’aide éducative à domicile (AED) et de l’assistance éducative en milieu ouvert (AEMO), selon des modalités adaptées.

Selon la présentation de Mme Jeanne Clavel, directrice de la protection de l’enfance et de la famille du département de la Gironde, l’action éducative en milieu ouvert a été poursuivie dans le département « suivant un mode adapté : les contacts téléphoniques sont restés très réguliers, des rencontres ont pu être maintenues pour les situations les plus complexes, notamment au pas de la porte du domicile des familles, ou pendant le temps autorisé des sorties – des éducateurs ont utilisé l’autorisation de sortie sur un périmètre d’un kilomètre, pour un entretien avec un enfant à l’occasion d’une balade. Certaines associations ont développé des ateliers pédagogiques, y compris en visio, pour l’aide aux devoirs ».

En ce qui concerne la Moselle, Mme Marie-Louise Kuntz, vice-présidente du conseil départemental, a évoqué un maintien des visites à domicile réalisées par les professionnels des services éducatifs renforcés à domicile (SERAD) suivant les besoins, ainsi que des appels téléphoniques quasi quotidiens.

ii. Les effets contrastés du confinement pour les enfants relevant de l’ASE

● S’il ne s’agit pas d’affirmer que tout s’est parfaitement déroulé sur l’ensemble du territoire, il ressort des témoignages recueillis que le premier confinement s’est déroulé de façon relativement paisible dans les établissements de l’ASE.

À l’instar de Mme Sophie Pantel, présidente du conseil départemental de Lozère, les représentants des départements et des associations s’accordent à penser que dans l’ensemble, « les jeunes ont été plutôt posés, et ont passé la période sans difficulté majeure ». Il semble que l’allègement des obligations pesant sur le quotidien des enfants confiés à l’ASE, avec la baisse des rendez-vous à honorer, notamment médicaux, ait parfois pu procurer une forme d’apaisement et le confinement un sentiment de sécurité. L’interruption des droits de visite et d’hébergement ont pu aussi participer de cet apaisement, lorsque les visites des familles n’étaient pas forcément bien vécues par les enfants (voir infra).

Suivant un point de vue réitéré au fil des travaux de la Commission d’enquête, il apparaît que le premier confinement a pu contribuer à un meilleur accompagnement des jeunes relevant de l’ASE, rendu par ailleurs nécessaire par l’interruption de la scolarité et de l’accueil des enfants dans les établissements spécialisés (IME, ITEP notamment, voir infra), mais aussi rendu possible par le fort engagement des professionnels. Des éducateurs ont pu tirer parti de l’allègement ou de la disparition de certaines tâches administratives afin de se recentrer sur leur cœur de métier. Le CNPE observe ainsi que les professionnels de l’ASE en établissements « ont pu renouer avec le cœur de leur mission, partager du temps de vie avec les enfants accueillis et être au plus près de leurs besoins fondamentaux ».

M. Adrien Taquet, secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, s’est exprimé dans le même sens, soulignant que la crise avait permis « un recentrage des travailleurs sociaux sur l’enfant. Étant donné le contexte, les travailleurs sociaux ne consacraient pas leurs journées à la rédaction de rapports ou à la conduite des enfants chez le juge, à l’école, aux soins. Le temps effectif disponible pour l’enfant était donc plus important. Les uns et les autres se sont redécouverts. La relation entre l’éducateur, le travailleur social et l’enfant s’en est trouvée renouvelée, plus riche et plus féconde ».

Le secrétaire d’État a également relevé que le confinement ne s’était pas traduit par une recrudescence des violences, en se fondant sur des remontées de terrain : « Je craignais que les violences n’explosent dans les familles, mais aussi dans les foyers de l’aide sociale à l’enfance. La situation n’a pas été idéale partout, nous avons été confrontés à des difficultés. Cependant, nous avons constaté certaines situations contre-intuitives. Les professionnels de terrain ont signalé une baisse du nombre de fugues, ainsi que des violences entre enfants et entre enfants et éducateurs. »

Ce constat a été corroboré par les associations et les départements entendus. Toutefois, il apparaît que le prolongement du confinement puis sa levée ont pu peser sur le comportement de certains enfants et adolescents. À cet égard, paradoxalement, c’est le déconfinement qui s’est avéré plus complexe, comme l’indiquaient des responsables d’associations.

M. André Altmeyer, directeur général adjoint des Apprentis d’Auteuil, a évoqué une stabilité d’ensemble des violences, mais un changement dans leur nature : « notre observatoire national des incidents et accidents mis en place au début des années 2000 n’a pas enregistré de hausse statistique. Par contre, la nature des violences a évolué et nous avons observé des dégradations de biens durant le confinement. Les gamins ont passé leurs nerfs sur la porte, la paroi… »

Pour sa part, Mme Isabelle Santiago, qui était jusqu’en septembre 2020 vice-présidente du conseil départemental du Val-de-Marne en charge de la protection de l’enfance et de la jeunesse, a attiré l’attention sur la propension de jeunes dans des processus d’addictions, voire de prostitution, à commettre des fugues. Elle rapporte que dans les établissements du Val-de-Marne, « cela a été une vraie difficulté pour les professionnels, car ces jeunes ont tendance à sortir, à faire des fugues de courte durée, ce qui a généré du stress pour les autres adolescents, qui ne sortaient pas. Potentiellement, l’adolescent qui fuguait pouvait revenir avec le Covid-19, ce qui a provoqué des situations extrêmement difficiles à gérer pour les éducateurs, parfois assez violentes. » De son point de vue, « l’addiction a constitué un sujet de préoccupation majeure durant le confinement ».

● Par ailleurs, le bilan établi par les services du département du Nord sur la protection de l’enfance en période de confinement ([131]) rend compte de situations des effets majoritairement négatifs sur les enfants suivis par l’ASE et vivant avec leur famille.

Ce bilan souligne d’ailleurs une polarisation entre les professionnels qui intervenaient au domicile et estimaient que les effets du confinement étaient majoritairement négatifs, et ceux qui accompagnaient des enfants qui vivaient en établissement ou chez des assistants familiaux, et qui faisaient plutôt état d’un apaisement de ceux-ci.

La dégradation observée chez les enfants suivis par l’ASE à leur domicile résulterait de plusieurs facteurs : premièrement, des conditions de vie difficile des familles (exiguïté des logements, problèmes financiers causés par le confinement) ; deuxièmement, l’arrêt de la scolarisation (avec un stress causé parfois par la classe à distance) ; troisièmement, la diminution des accompagnements éducatifs et des visites à domicile (dans le cadre de la mise en œuvre des AEMO et de l’affectation d’un technicien de l’intervention sociale et familiale) ; quatrièmement, l’arrêt ou la forte diminution de l’accueil dans les structures de soins ou spécialisées (centres médico-psychologiques, instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques…).

Dans cette même étude, les réponses des assistants familiaux tendent à mettre en exergue des effets positifs du confinement sur environ la moitié des enfants accueillis, notamment du fait de la diminution des changements de lieux de vie lors de la crise, en particulier pour les plus petits. Des effets négatifs sont identifiés en revanche pour 20 % à 30 % des enfants.

Un nombre très élevé des familles d’accueil font part d’un apaisement de l’enfant, d’une diminution de symptômes somatiques chroniques et d’une amélioration des relations qu’elles entretiennent avec l’enfant. Pour les enfants les plus jeunes, on peut formuler l’hypothèse que la stabilité du lieu de vie a favorisé l’établissement de liens d’attachements sereins, sans que l’enfant ne vive de discontinuité relationnelle ou affective.

Les résultats de ce bilan, sur un certain apaisement d’une partie des enfants placés, sont confirmés par les témoignages recueillis par la commission.

Effet du confinement selon l’âge de l’enfant accueilli

par l’assistant familial

Source : Département du Nord, Retour d’expérience : la protection de l’enfance en période de confinement

iii. Les difficultés entraînées par la fermeture des écoles et des établissements spécialisés, particulièrement lourdes pour les familles d’accueil

L’ensemble des représentants des associations et des départements ont souligné la lourdeur des répercussions de la fermeture des instituts médico-éducatifs (IME) et des instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP) sur l’accompagnement des jeunes relevant de l’ASE, alors même que la prévalence des enfants en situation de handicap s’avère élevée parmi eux ([132]).

Mme Isabelle Santiago a ainsi indiqué : « les ITEP et les IME, qui sont les structures accueillant les enfants porteurs de troubles et de handicaps, ont fermé. Or sur notre territoire du Val-de-Marne, 46 % des enfants placés sont des enfants avec des troubles, porteurs de handicap – souvent autistiques, parfois des situations extrêmement difficiles (…). Avec la fermeture des ITEP et IME, nous avons connu un blocage de fonctionnement, puisque nous étions au complet : la protection de l’enfance n’est pas organisée pour accueillir des enfants en nombre en permanence, et il a fallu agir avec intelligence. »

Mme Jeanne Clavel, directrice de la protection de l’enfance et de la famille du département de la Gironde, s’est exprimée dans le même sens : « comme les autres départements, nous avons été très impactés par la fermeture des ITEP et des IME. En Gironde, toutefois, ils n’étaient pas officiellement fermés, ce qui a finalement ajouté de la complexité. Concrètement, des contacts téléphoniques ont perduré avec certains enfants, mais de façon marginale. Au final, la situation aura été très difficile pour les accueillants, familles d’accueil ou établissements, parce que des enfants qui présentent des troubles sévères, qui sont à la fois accueillis en protection de l’enfance et dans un cadre médico-social, ont besoin d’un parcours d’accueil. Je précise que certains enfants sont en lien avec une famille-relais, ce qui sert de soupape, dans des moments de crise : avec le confinement, ce rôle de la famille-relais a disparu, et des enfants qui en auraient eu besoin sont restés 24 heures sur 24 sur un même lieu, sans soin. »

En second lieu, ont été relevées les difficultés en lien avec la fermeture des établissements scolaires. Le rapport précité du CNPE souligne « la difficulté « d’échanges » avec l’Éducation nationale, certains enfants de l’ASE ayant été souvent laissés pour compte, privés d’école à distance et de liens sociaux avec les autres enfants ».

Les expériences rapportées à la Commission d’enquête tendent à mettre en lumière des relations de qualité inégale avec l’Éducation nationale, susceptibles de nuire à l’organisation de la continuité pédagogique.

Pour ce qui concerne le Val-de-Marne, Mme Isabelle Santiago pense ainsi qu’« [a]u sein du pôle Enfants, la problématique majeure a concerné la continuité de la vie scolaire ». Elle déplore une défaillance de l’État, caractérisée selon elle « […] par le fait qu’aucun des enseignants n’a pris le soin de contacter les enfants pour essayer de mettre en place le suivi scolaire. » – étant observé que « [l]a direction d’un des foyers, qui accueille des enfants de la maternelle au primaire, a dû appeler 110 enseignants avant de pouvoir obtenir des informations, et cela quinze jours après le début du confinement. »

À l’inverse, M. André Altmeyer, directeur général adjoint des Apprentis d’Auteuil, fait mention d’un resserrement des liens entre enseignants et éducateurs : « Nos éducateurs se sont retrouvés à faire les professeurs, et en tout cas à travailler de façon très concertée avec eux. Cela a provoqué de belles rencontres qui perdurent dans le temps, puisqu’il fallait bien se parler. De plus, les uns et les autres ont pris conscience des difficultés de leur métier respectif (…). Tout ceci a été vécu de façon très intense pendant le confinement et, depuis la rentrée, a facilité les liens. » M. François Vacherat, directeur général de la fondation Action Enfance, signale quant à lui la nécessité éprouvée par des éducateurs pendant le confinement de refréner l’activisme de « certains enseignants qui sollicitaient beaucoup trop les enfants et leur donnaient trop de devoirs. »

Suivant le constat établi à propos de la « fracture numérique », des associations, des familles d’accueil ainsi que des établissements de l’ASE, ont pâti d’un défaut d’équipements informatiques ou de connexion internet insuffisante.

Aussi la Commission d’enquête salue-t-elle les efforts qu’a réalisés le Gouvernement pour organiser une fourniture en équipements informatiques dans les foyers d’aide sociale à l’enfance et chez les assistants familiaux, dans le cadre des opérations et des partenariats présentés par le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.

Les difficultés précitées relatives aux fermetures des écoles et des IME et ITEP ont été particulièrement pesantes pour les assistants familiaux, dont certains ont pu être confrontés à un fort sentiment d’isolement, notamment pour ceux qui accueillent des enfants en situation de handicap.

Des départements se sont employés à maintenir un contact et un appui aux familles d’accueil. Ainsi, les services du département de la Gironde se sont efforcés d’établir des contacts téléphoniques réguliers et de communiquer avec les assistants familiaux par des SMS collectifs ; une communauté virtuelle a été créée sur internet. D’après le témoignage de Mme Jeanne Clavel, le déploiement de ces outils visait à permettre « [d’] échanger sur leurs préoccupations, et aider certains à tenter de surmonter les difficultés auxquelles ils faisaient face – des enfants manifestant des troubles du comportement, des complications en termes d’accompagnement scolaire, etc. ». Le département a également été en mesure de faire intervenir quelques bénévoles auprès des familles d’accueil.

Le département du Nord s’est également efforcé d’accompagner les assistants familiaux pendant le confinement. M. Yves Dusart, vice-président chargé de l’Enfance, de la Famille et de la Jeunesse du département du Nord, a ainsi indiqué : « chaque assistant familial avait au minimum un ou deux contacts hebdomadaires. Des permanences téléphoniques, des foires aux questions ont été mises en place pour pouvoir les accompagner du mieux possible. Si cela était nécessaire, des accompagnements téléphoniques ou à domicile étaient conduits par des équipes spécialisées, notamment pour les cas complexes ou pour les tout-petits qui nécessitaient des accompagnements psychologiques ou pédopsychiatriques. Cela était d’autant plus nécessaire que la fermeture des instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (ITEP) mais aussi des instituts médico-éducatifs (IME) a été une réelle difficulté. »

iv. Les questions soulevées par la suspension des droits de visite et d’hébergement

Comme le rappelle le rapport du CNPE, les décisions de suspension des droits de visite et d’hébergement ont été prises en urgence, dès les premiers jours du confinement, mettant au premier plan les enjeux de santé publique, plutôt que l’intérêt de l’enfant. L’ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 a prévu le principe d’appréciation au cas par cas par le juge des enfants. La période du premier confinement a ainsi donné lieu en général à la suspension de l’exercice des droits de visite et d’hébergement, en accord avec le juge des enfants. D’après l’état des lieux dressé par les services départementaux, le maintien des liens familiaux a reposé sur l’usage des visioconférences, ainsi que sur des échanges téléphoniques.

Cette suspension des droits de visite a suscité des observations variables, qui reflètent la diversité de la situation des enfants accueillis. Plusieurs interlocuteurs ont souligné l’impact de la privation de contacts des enfants avec leurs parents. Mme Pauline Spinas-Beydon, directrice de la Maison d’enfants à caractère social (MECS) Saint-Jean de Sannois a souligné que ce point avait été difficile : « pour les enfants de la protection de l’enfance, il s’agit d’une forme de garde alternée entre l’établissement et la famille, mais, pourtant, tous les droits de visite ont été suspendus. J’ai en tête un petit bonhomme de 12 ans arrivé en premier placement un mois avant le confinement. J’ai pris sur moi, au nom de l’intérêt supérieur de l’enfant, d’organiser un système lui permettant, dans un endroit adéquat, de voir sa mère. Cela a été du cas par cas, ce n’était pas évident, en tout cas peu organisé puisque la ligne directrice était la suspension des droits d’hébergement. »

Le bilan précité établi par le département du Nord souligne les difficultés posées par ces suspensions de visite, notamment pour les enfants de six à onze ans, notamment l’incertitude quant à la possibilité de voir leurs parents et le fait de ne pas savoir quand cela serait possible. Des parents ont souligné que le plus difficile pour eux avait été de ne pas forcément recevoir de décision formelle notifiant cette suspension. Pour certains parents, l’absence de communication sur la reprise des droits de visite et d’hébergement a été très mal vécue et a altéré le lien de confiance avec l’aide sociale à l’enfance.

D’autres interlocuteurs ont souligné que dans certains cas, cette suspension avait été source d’apaisement pour les enfants. Ainsi, les services du département du Nord soulignent que « certains enfants, très jeunes parfois, ont été incontestablement soulagés de ne plus avoir à se rendre aux visites médiatisées. Les assistants familiaux font état de disparitions de symptômes et témoignent d’enfants qui ont fini par dire qu’ils ne souhaitaient plus ces visites ». L’étude met également en exergue le fait que les enfants répugnent à endosser la responsabilité de ne plus voir leurs parents et que « [t]ous ne veulent pas pour autant rompre la relation mais alterner les moments de rencontres, voire les substituer totalement, par des liens téléphoniques ou télévisuels notamment ». D’après les services du département, ces constatations pourraient ouvrir un champ d’interrogations plus vaste quant à la place du lien familial dans le placement de l’ASE.

Mme Isabelle Santiago a souligné que l’alternance des semaines dans les foyers de l’ASE et des week-ends chez les parents peut provoquer « des difficultés importantes, lorsque les parents sont toxiques. Même si le lien a été maintenu (en visio, par téléphone, etc.), le confinement a été pour certains enfants un moment de stabilité, avec des équipes les accompagnant dans la durée, avec des activités régulières, avec de la quiétude et du calme dans la relation affective ».

v. Les difficultés rencontrées dans la gestion des effectifs des services de l’ASE du fait de l’absence de solution de garde, le fort engagement des personnels et le recours à des bénévoles

● Selon l’enquête précitée de la DREES ([133]) de mai dernier, deux établissements de l’ASE sur trois et la moitié des services d’action éducative ont connu une baisse de leurs effectifs par rapport à la situation avant confinement. Les problèmes de garde d’enfants du personnel sont largement évoqués par les structures connaissant une baisse de leurs effectifs :

L’ensemble des personnes interrogées ont en effet souligné les difficultés liées à l’absence de structures de garde pour les enfants des professionnels dans les premières semaines du confinement. À l’instar de M. François Vacherat, directeur général de la fondation Action Enfance, les représentants des associations ont déploré que les salariés n’aient pas été considérés comme faisant partie des personnels prioritaires dont les métiers justifiaient l’accueil de leurs enfants dans les établissements scolaires. D’après les chiffres cités par le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, « à partir du confinement et de la fermeture des écoles, les différents acteurs de la protection de l’enfance dans les départements, dans les centres de protection maternelle et infantile (PMI) et dans les associations ont connu du jour au lendemain une chute de 20 à 25 % de leurs effectifs. »

Le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles a travaillé dès le 22 mars avec le ministère de l’Éducation nationale afin de remédier à cette situation dans les meilleurs délais. Par décret et après concertation avec les collectivités territoriales concernées, le Gouvernement a posé le principe suivant lequel les établissements scolaires assurent un accueil « au profit des enfants âgés de trois à seize ans des personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire et à la continuité de la vie de la Nation » ([134]). Or, en l’état du droit, la notion de « personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire et à la continuité de la vie de la Nation » demeure relativement indéfinie. Elle fait l’objet de lignes directrices établies par les services ministériels et comprend depuis avril 2020 les personnels de l’aide sociale à l’enfance.

Par souci de prévisibilité, il pourrait être expédient de formaliser la liste des « personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire et à la continuité de la vie de la Nation » dont les métiers et fonctions peuvent justifier l’accueil de leurs enfants au sein des établissements scolaires et des structures de garde, en veillant à y inclure les personnels de l’aide sociale à l’enfance. Une telle démarche nécessiterait sans doute une concertation préalable avec les collectivités territoriales.

● En tout état de cause, les témoignages recueillis font d’état d’un fort engagement des membres du personnel de l’aide sociale à l’enfance, notamment de la présence renforcée des éducateurs auprès des enfants pris en charge. Comme l’a évoqué M. François Vacherat, directeur général de la fondation Action Enfance, certains d’entre eux ont poursuivi leurs activités professionnelles en dehors des cycles de travail établis au sein de leur organisation. Mme Pauline Spinas-Beydon a également souligné la forte mobilisation des personnels, indiquant que, pour ne pas risquer de contaminer leur entourage en rentrant à leur domicile le soir, « plus d’un quart des salariés ont fait le choix de l’engagement auprès des jeunes et sont venus habiter sur site, pour continuer à être au service des jeunes. Le mot « service public » a vraiment pris son sens et j’ai particulièrement salué le fait que, pendant la crise, l’enfance en danger continuait. »

Le rapport précité du CNPE indique quant à lui que le manque d’effectifs sur site a conduit à une suractivité du personnel professionnel présent, notamment pour le travail de nuit (pour 31 % des établissements, 61 % dans les lieux de vie).

À l’exemple de M. Bruno Passard, directeur du service de protection de l’enfance en milieu ouvert de l’association « Sauvegarde 69 », les représentants des associations soulignent que les personnels ressentent encore la fatigue des efforts fournis dans le contexte du premier confinement alors qu’ils font face aux conséquences de la seconde vague épidémique ; une grande lassitude a pu être accumulée, du fait de l’isolement relatif dans lequel les professionnels ont continué d’accomplir leurs missions et des lourdeurs occasionnées par le contexte sanitaire.

En dehors de considérations pratiques touchant à la conciliation des vies familiale et professionnelle, favoriser l’attractivité des métiers et des fonctions des professionnels de l’aide sociale à l’enfance implique de mesurer la nécessité d’une revalorisation des moyens financiers et des rémunérations, et notamment de verser des mesures de gratification au titre de la crise sanitaire.

La question des « primes Covid-19 » pour les personnels du secteur social et médico-social, y compris les personnels de l’aide sociale à l’enfance, constitue un sujet de discorde entre État et départements, sur les modalités de financement ([135]), et se traduit par des différences de situation selon les départements, sur les personnels bénéficiaires, au sein du secteur médico-social, et sur les montants versés. Il est regrettable que l’État ne soit pas davantage engagé financièrement pour permettre une reconnaissance uniforme des efforts réalisés par les personnels de la protection de l’enfance, sur l’ensemble du territoire.

● À l’exemple de Mme Jeanne Clavel, directrice de la protection de l’enfance et de la famille du département de la Gironde, les représentants des services départementaux ont souligné l’utilité pour l’ASE de pouvoir s’appuyer sur des effectifs susceptibles d’offrir un renfort ponctuel.

D’après son témoignage, la possibilité pour le département de la Gironde de solliciter des bénévoles afin d’intervenir auprès des familles d’accueil « a vraiment donné un souffle à la protection de l’enfance dans un contexte très tendu pour les professionnels du secteur ». Mme Marie-Louise Kuntz, vice-présidente du conseil départemental de Moselle, fait état d’un appel de ses services aux jeunes de l’Institut régional du travail social (IRTS), afin de venir prêter main-forte aux agents du département.

Le département du Nord a également mis en place un dispositif de bénévoles : comme l’a indiqué M. Yves Dusart, 260 bénévoles ont été impliqués pendant la première vague, et cela a constitué une expérience très positive : « ces 260 bénévoles venaient d’un peu partout ; par exemple le club de prévention spécialisée, des agents départementaux, des étudiants, des enseignants. Ils sont venus conforter l’accompagnement des maisons pour enfants. Cela a constitué une véritable bouffée d’oxygène pour les enfants, car du lien a été créé, qui ne se tisse peut-être pas forcément de la même manière en marche normale. »

La prise en charge des enfants et adolescents confiés à l’ASE ne va pas de soi et exige certaines garanties, notamment du point de vue de la qualité de l’encadrement. Aussi, sous réserve de l’examen des implications d’une telle mesure en termes de qualifications et de responsabilité, la rapporteure préconise d’établir, dans un cadre juridique pérenne, la possibilité de constituer une réserve de bénévoles employables auprès des différents modes d’accueil de l’aide sociale à l’enfance.

vi. D’autres enseignements à retirer de la crise, notamment sur le rôle des outils numériques pour maintenir les liens familiaux

Enfin, il apparaît nécessaire d’évaluer la pertinence des mesures d’adaptation du fonctionnement et de l’exercice des missions de l’ASE.

Cette démarche pourrait d’abord porter sur les simplifications administratives appliquées lors du premier confinement, notamment sur le fondement de l’ordonnance n° 2020-313 du 25 mars 2020.

Parmi les préconisations retenues par le département du Nord au terme de son analyse du premier confinement ([136]), figure ainsi l’objectif de « simplifier les procédures administratives et penser les organisations centrales davantage en soutien des pratiques professionnelles ». Ses services notent que l’assouplissement de certaines procédures a été appréciée et aurait favorisé « un recentrage autour des missions essentielles en protection de l’enfance ». Ils y voient également le facteur d’un développement d’initiatives locales (telles que des appels réguliers aux assistants familiaux et aux jeunes placés dans les établissements, ainsi qu’un raccourcissement des chaînes de décision).

Au-delà, il convient de déterminer l’apport exact de nouvelles méthodes, telles que l’usage accru des nouveaux outils numériques pour l’accomplissement des missions de l’ASE. Ainsi que l’ont souligné certains observateurs, ce nouveau procédé opératoire a pu démontrer son utilité pratique et sa pertinence pour les liens entre les enfants et leur famille. Dans cette optique, les services du département du Nord ([137]) envisagent que les nouveaux outils de communication servent au maintien du lien entre les fratries, à l’établissement de premiers contacts avec des adolescents réfractaires à une rencontre formelle, ou encore pour proposer un lien avec des parents dont le comportement dans la durée est déstructurant pour l’enfant.

Pour autant, l’usage des outils numériques ne va pas de soi pour tous les besoins et tous les âges, et soulève des questions assez similaires à celles des téléconsultations en médecine ou en psychologie infantile.

Il apparaît donc utile d’évaluer le bien-fondé de son usage, dans le cadre d’une analyse d’ensemble des nouvelles pratiques professionnelles développées au cours de la crise sanitaire.

b. Une justice exerçant ses missions dans un cadre aménagé, un impact difficile à mesurer

● Afin d’éviter une paralysie des juridictions susceptible de mettre en échec la protection de l’enfance, les pouvoirs publics ont apporté des aménagements aux procédures applicables devant les juridictions compétentes. Ces modifications découlent des mesures prises dans deux ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ([138]) : l’ordonnance n° 2020-303 du 25 mars 2020 déjà évoquée ([139]) ; l’ordonnance n° 2020-304 du 25 mars 2020 ([140]).

Pour la période du confinement correspondant à l’état d’urgence sanitaire, les deux textes prévoient notamment :

– la possibilité de statuer à juge unique, si la réunion de la formation collégiale n’est pas possible et si l’affaire le permet, pour le président du tribunal pour enfants ;

– la possibilité pour le juge de proroger d’office et sans audition des parties toute mesure de placement (pour une durée de quatre mois) et toute mesure éducative en milieu ouvert (pour une durée de sept mois), lorsque ces mesures sont ordonnées en application de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

– comme vu supra, la suspension ou la modification par le juge des droits de visite et d’hébergement, sans audience et par décision motivée, le maintien des liens entre l’enfant et la famille devant être conservé par tout moyen.

– la possibilité pour le juge, sans audition des parties et par décision motivée, de prendre des mesures et décisions telles que le renouvellement pour une durée limitée d’une mesure d’assistance éducative ; la prise d’une mesure judiciaire d’investigation éducative ou d’expertise ou encore la prise d’une mesure d’accompagnement éducatif en milieu ouvert pour une durée qui ne peut excéder six mois.

L’ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 ([141]) est revenue sur un certain nombre de dispositions précitées en :

– limitant aux seules mesures en milieu ouvert et d’aide à la gestion du budget familial la prorogation de plein droit jusqu’au 23 juillet ou dans certains cas jusqu’au 1er août 2020 des mesures d’assistance éducative ;

– autorisant le juge à ne renouveler qu’une seule fois une mesure éducative en milieu ouvert sans audience (sans pouvoir excéder une année, avec l’accord écrit d’au moins l’un des parents) : le service éducatif doit transmettre au juge l’avis du mineur capable de discernement qui le demande et un tel renouvellement ne peut être prononcé qu’une seule fois ;

– permettant au juge des enfants de tenir les audiences civiles en ayant recours à un moyen de communication audiovisuelle : en conséquence, l’ordonnance n° 2020-595 du 20 mai 2020 adapte les modalités de convocation et de notification des décisions.

Au regard des signalements recueillis par la Commission d’enquête, deux interrogations peuvent être formulées à ce stade.

● La première interrogation sur ce dispositif touche à la capacité de la justice à appréhender dans ce cadre les enjeux du prononcé de mesures relevant de l’aide sociale à l’enfance de manière satisfaisante.

Comme le soulignait Mme Charlotte Caubel, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, « l’objectif des ordonnances consistait à éviter que, par l’effet des délais, des mesures de protection tombent en l’absence de magistrats. Il s’agissait donc de sécuriser les délais et d’éviter qu’ils ne tombent au moment du confinement. Cela n’a pas empêché des contacts entre magistrats, référents du département et familles, pour accompagner la prolongation d’un certain nombre de mesures. »

Néanmoins, ainsi que l’a souligné M. Bruno Passard, directeur du service de protection de l’enfance en milieu ouvert de l’association « Sauvegarde 69 », l’audience conserve une importance primordiale en ce qu’elle constitue le lieu du débat contradictoire. On peut également concevoir que dans des procédures aussi particulières que celles relatives à la protection de l’enfance, elle présente aussi un intérêt décisif pour le règlement de certaines situations : celui de permettre « à une famille de saisir les difficultés qu’elle a » parce qu’« un tiers nomme la difficulté, ce qui peut déclencher une vraie dynamique ».

Le Défenseur des droits a été saisi de cette possibilité pour les juges de prendre des décisions sans contradictoire. Dans une décision rendue le 10 avril, le Conseil d’État a validé les dispositions de cette ordonnance, tout en soulignant qu’elles ne faisaient « pas obstacle à ce que le mineur capable de discernement puisse préalablement exprimer son avis ». Mme Geneviève Avenard, défenseure des enfants jusqu’en juillet 2020, s’était exprimée en avril pour souligner que cette ordonnance apportait des restrictions importantes aux droits des enfants et a souligné qu’il était « indispensable, dans les cas où le juge des enfants envisage de prendre une décision sans audition des parties, que l’opinion de l’enfant puisse être précisément recueillie ». Lors de son audition par la Commission d’enquête, elle a indiqué ne pas disposer de données permettant de savoir si ce point a été respecté dans la mise en application de l’ordonnance.

Le rapport du CNPE estime quant à lui que si des professionnels de l’action sociale en institutions ont pu renouer avec le cœur de leur mission, les juges des enfants ont eu le sentiment de perdre l’essence de leur mission : « mobiliser les compétences parentales plutôt que les sanctionner ».

● La seconde interrogation porte sur l’impact de la crise sanitaire, compte tenu des aménagements apportés par les ordonnances précitées du 25 mars 2020, sur le fonctionnement et l’efficacité de la justice.

Selon l’analyse du CNPE dans le rapport précité de novembre 2020, le premier confinement a eu un impact très fort sur les décisions judiciaires vis-à-vis des enfants. Les retards pris résulteraient des facteurs suivants :

– en premier lieu, l’organisation de l’activité des juridictions depuis l’éclatement de la crise sanitaire : les tribunaux ont pour l’essentiel fermé pendant le premier confinement et ont pu être affectés par la grève simultanée des avocats jusqu’au 11 mai 2020 ;

– en second lieu, la disparité des ressources et équipements informatiques de la justice : le CNPE signale l’existence d’applications et de logiciels parfois obsolètes et ne favorisant pas l’échange d’informations et de pièces par une procédure dématérialisée – ce qui peut susciter au demeurant chez les magistrats des inquiétudes quant à la protection des données.

Le CNPE parle même de « tribunaux paralysés, condamnés à juger sans audience et sans débat, avec des échanges d’informations confidentielles parfois sur les téléphones personnels des magistrats, par fax ou par mail non sécurisés. »

Au cours de son audition, Mme Charlotte Caubel, directrice de la Protection judiciaire de la Jeunesse, a indiqué pour sa part que « [s]elon la taille des juridictions et l’ampleur de la crise sanitaire, les pratiques ont été différentes en fonction des juridictions, pour maintenir les liens avec les partenaires et les différents acteurs de la protection de l’enfance ».

Si des représentants des associations et des services départementaux de l’ASE font état d’une bonne coopération avec les magistrats, d’autres interlocuteurs de la Commission d’enquête mettent en cause la longueur des délais pour la prise des mesures intéressant la protection de l’enfance.

D’après le témoignage de Mme Marie-Pierre Colombel, présidente d’Enfance et partage, ces longueurs et contretemps ont pu être constatés s’agissant des jugements relatifs aux missions d’administrateur ad hoc ([142]). Ainsi, pendant les premières semaines du premier confinement, son association n’aurait reçu aucune désignation puis aurait été investie à plusieurs reprises en mai et juin 2020. Mme Colombel a ainsi indiqué : « Certes les tribunaux étaient fermés, mais des permanences étaient tout de même assurées. Il s’agit donc d’un point d’achoppement important. Des enfants sont donc restés coincés chez eux sans que personne ne leur porte secours.

Ce dernier signalement tend à corroborer la diminution du nombre d’ordonnances de placement provisoire rendues par la justice évoquée dans la presse – sachant le ministère de la Justice n’est pas encore en mesure de fournir des données consolidées en la matière sur l’année 2020, selon les informations transmises à la rapporteure.

Il est possible en tout cas que l’on observe des disparités à l’échelle du territoire dans la continuité de l’activité des tribunaux et des services de la Protection judiciaire de la jeunesse. Sur la base d’une étude portant sur les départements de la Loire-Atlantique, de la Moselle et de la Mayenne, le rapport du CNPE souligne les difficultés rencontrées par les tribunaux pour enfants quant aux moyens disponibles, indiquant que toutefois, une réorganisation interne exceptionnelle a permis de traiter les cas de violences les plus graves en coordination avec les services de police.

Pour sa part, M. Bruno Passard affirme avoir observé des délais croissants entre le moment où les juges confient une mission aux associations et celui où les professionnels interviennent, aussi bien en milieu ouvert qu’en milieu fermé, pendant la crise sanitaire. D’après son analyse, 70 jours séparent désormais ces deux étapes dans la mise en œuvre des décisions judiciaires, contre 40 jours estimés précédemment, avant la crise sanitaire, ce qui est préjudiciable pour les enfants et leurs familles. Il a ainsi souligné : « Le fait de ne pas avoir les moyens humains pour pouvoir répondre implique un allongement des délais. Nous avons besoin de moyens humains supplémentaires pour pouvoir être vraiment réactifs, car la question essentielle dans la protection de l’enfance réside dans la rapidité de la réponse. Quand je parle du temps de l’enfant et du temps des adultes, la rapidité de la réponse et un délai très court sont indispensables entre le moment où le magistrat rencontre une famille et ordonne une mesure en milieu ouvert, qui est une mesure contrainte, et le moment où le service a les moyens de la mettre en œuvre. Il faut que ce temps soit le plus court possible. »

Ce constat fait écho à celui du rapport du CNPE, qui indique que les mesures en attente ont probablement augmenté pendant le confinement, même si le nombre de nouvelles mesures prises par les juges des enfants pendant cette période a été largement réduit.

En cela, les services intervenant dans la protection de l’enfance paraissent se heurter à des difficultés d’effectifs, ce qui se pose sans doute aussi la question des recrutements et de l’attractivité des métiers.

Dans la mesure où ces métiers supposent une implication personnelle forte et que l’accomplissement des missions comporte son lot de difficultés, la rapporteure estime également que leur attractivité suppose de leur accorder une certaine reconnaissance. C’est la raison pour laquelle elle attire l’attention des pouvoirs publics sur la nécessité de conforter les moyens de la justice des enfants et de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que de veiller à la revalorisation régulière des carrières de ses personnels.

2. 2. Une politique appelant un renforcement du pilotage et une réflexion sur les orientations de la prise en charge

Les besoins identifiés dans l’organisation de la politique de protection de l’enfance ne résultent pas spécifiquement des effets de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19 : ainsi qu’en attestent les plus récents travaux de l’Assemblée nationale ([143]), du Conseil économique, social et environnemental (CESE) ([144]) et de la Cour des comptes ([145]), ils font l’objet depuis plusieurs années de diagnostics et de préconisations convergents mettant en cause des difficultés d’orientation et de coordination ; le dernier rapport de la Cour des comptes met notamment en exergue la persistance d’inégalités territoriales dans la prise en charge des jeunes.

Si le bilan de la crise sanitaire ne remet pas en cause ces constats, il permet de tirer d’autres enseignements quant à la capacité du dispositif de l’Aide sociale à l’enfance à s’adapter dans le contexte d’un évènement soudain et imprévisible susceptible de contraindre son organisation. Il en ressort deux impératifs identifiés par les interlocuteurs de la Commission d’enquête : d’une part, renforcer la coordination entre les différents acteurs de l’ASE et réaffirmer le rôle de l’État ; d’autre part, reconsidérer les normes et les objectifs de cette politique au regard des besoins de prise en charge des enfants, adolescents et jeunes adultes.

a. La coordination à renforcer entre les différents acteurs de l’aide sociale à l’enfance, le rôle de l’État à réaffirmer

● Les propos recueillis en audition tendent à montrer que la protection de l’enfance peut subir les aléas d’une politique nationale définie par l’État, mais dont la mise en œuvre incombe aux collectivités territoriales.

Suivant les derniers chiffres rendus publics par la Cour des comptes, la politique de l’aide sociale à l’enfance représentait, en 2018, des dépenses d’un montant global de l’ordre de 8,3 milliards d’euros (dont 7,99 milliards pour les départements). Elle figure donc parmi les principales politiques sociales du pays. Depuis les lois de décentralisation de 1982, elle relève de la compétence des conseils départementaux – sa mise en œuvre associant plusieurs services de l’État (notamment la justice, avec la protection judiciaire de la jeunesse, et le ministère des Solidarités et de la Santé), outre les départements. Suivant les mots du secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, elle ne constitue pas « une compétence décentralisée mais une compétence partagée ».

L’État fixe les objectifs et les normes, notamment dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance présentée en octobre 2019 ([146]). En tout état de cause, dès lors que 80 % des mesures de protection de l’enfance (placements ou mesures éducatives) procèdent d’une décision judiciaire, l’État joue nécessairement un rôle de prescripteur et d’acteur de cette politique publique. La rapporteure estime que ce positionnement confère à l’État une responsabilité majeure qu’il lui faut assumer, pour assurer que les enfants soient protégés de la même façon sur l’ensemble du territoire national.

Au cours de son audition, M. Adrien Taquet a d’ailleurs réaffirmé la volonté que l’État se réinvestisse dans cette politique, soulignant : « Il est utile d’être exigeant avec les départements. Toutefois, être exigeant avec les autres nécessite d’être exigeant avec soi-même. Les défaillances constatées dans la protection de l’enfance depuis quelques années sont probablement dues aux insuffisances d’un certain nombre de départements, mais aussi de l’État. Il est indispensable que l’État se réinvestisse dans ce sujet, non pas pour reprendre la main sur la protection de l’enfance, qui reste la responsabilité des départements, mais parce que la vie d’un enfant n’a pas à subir l’organisation administrative et politique. »

À l’instar de Mme Sophie Pantel, présidente du conseil départemental de la Lozère, les élus et services des conseils départementaux interrogés par la Commission ont souligné la propension de certains services déconcentrés à formuler des exigences auprès des départements et à vouloir exercer une forme de contrôle, alors que l’action de l’État en matière d’aide sociale à l’enfance manque d’efficacité.

À cet égard, comme le souligne d’ailleurs M. Adrien Taquet, il convient de renforcer le pilotage national et territorial de cette politique : l’État doit jouer son rôle d’État stratège, en définissant les grandes orientations, en contrôlant qu’elles soient bien respectées, tandis que leur mise en œuvre reste de la responsabilité et de la compétence des départements.

Une réforme de la gouvernance de la protection de l’enfance est d’ailleurs en cours de préparation. Elle concernera le GIPED, le 119, l’ONPE, l’Agence française de l’adoption, que le secrétaire d’État souhaite ancrer dans la protection de l’enfance, et le Conseil national de la protection de l’enfance. Un travail est également conduit avec la Commission nationale d’accès aux origines personnelles (CNAOP). Une mission de préfiguration a été confiée à l’IGAS, et ce projet de réforme devrait être présenté au Parlement au premier trimestre 2021. L’objectif est de renforcer le pilotage de la protection de l’enfance, sur le même modèle que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) pour le handicap, avec l’idée de réunir autour de la table l’État, les départements, les associations, et les anciens enfants protégés pour élaborer ensemble la politique, mettre en place des référentiels nationaux pour essayer de faire converger l’accompagnement des enfants et leur protection sur le territoire.

Le secrétaire d’État a aussi mentionné l’intérêt du levier de la contractualisation de l’État avec les départements, mis en œuvre dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance, sur le modèle du plan de lutte contre la pauvreté ([147]). Il a estimé que la contractualisation est un « moyen d’exercer un effet levier pour faire en sorte que la protection de l’enfance redevienne une politique prioritaire dans les départements. »

Il importera donc de suivre avec vigilance la définition de la réforme de la gouvernance évoquée supra, sachant que l’objectif essentiel demeure de définir des cadres de prise en charge respectueux des besoins des jeunes, en particulier des enfants, de la même façon sur l’ensemble du territoire.

● Au plan pratique, pendant la crise sanitaire, les personnes auditionnées soulignent que les services départementaux n’ont pas été nécessairement associés aux instances locales sur lesquelles reposaient la coordination et la mise en œuvre des mesures qui découlaient du confinement, à l’exemple des centres opérationnels départementaux (COD) de confinement. Certains déplorent en outre un manque de concertation et de partage des informations pertinentes pour l’exercice des compétences dans le champ de l’aide sociale à l’enfance ([148]).

Il apparaît donc nécessaire d’évaluer l’apport des différents outils d’information et de coopération développés à la faveur du premier confinement. D’après les éléments communiqués, ces instruments et procédures présentent un caractère plus ou moins structuré.

Au cours de son audition, M. Adrien Taquet a ainsi évoqué l’organisation par les services du secrétariat d’État de visioconférences hebdomadaires visant au partage des informations, ainsi qu’à l’identification et au traitement de questions générales ou spécifiques – telles que les conditions d’accueil des jeunes par les assistants familiaux à la suite de la fermeture des IME et des ITEP.

Au-delà, le développement du partage de l’information a reposé sur les instances créées ou réactivées à l’échelle locale dans les circonstances de la crise sanitaire, et il convient de saluer ces initiatives. Parmi elles, il convient de citer :

– la formation de cellules interinstitutionnelles de coordination, permettant de réunir les assistantes familiales, les représentants des centres de protection maternelle et infantile (PMI), ceux du département, de la Justice, de l’agence régionale de santé (ARS) et le rectorat, ainsi que les associations ;

– la construction d’un réseau de correspondants territoriaux destiné à favoriser des temps d’échanges entre les associations d’un même territoire (avec pour finalité potentielle un partage des ressources, une mutualisation du personnel, le groupement des commandes d’équipements de protection, le partage des locaux, etc.) ;

– la mise en place d’une plateforme informatique associative par l’agence régionale de Santé (ARS), afin de recenser les besoins ressentis des enfants et personnels qualifiés du secteur médico-social et, le cas échéant, de procéder à une réorganisation de « l’offre territoriale », avec une possible mutualisation des remontées d’informations et des expériences des professionnels volontaires.

Pour ce qui concerne les relations avec les services de la justice, on relèvera la volonté exprimée par la Protection judiciaire de la Jeunesse de prendre sa part à la mise en place des instances quadripartites de concertation dont la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance prévoit la généralisation dans tous les départements ([149]). Siègent au sein de cette instance : un représentant du conseil départemental concerné ; le magistrat coordonnateur du tribunal pour enfants ou un juge des enfants ; un magistrat du ministère public chargé des mineurs et le directeur territorial de la Protection judiciaire de la Jeunesse.

Par ailleurs, il ressort de l’état des lieux dressé par Mme Frédérique Botella, sous-directrice adjointe des missions de protection judiciaire et d’éducation, que la Protection judiciaire de la jeunesse se trouve actuellement engagée dans un processus de formalisation de ses rapports avec les départements en ce qui concerne la protection de l’enfance. Cette démarche repose sur la signature de conventions destinées « à stabiliser le fonctionnement » des services de la PJJ avec ceux des collectivités ([150]).

Ces éléments devraient permettre de remédier au constat fait par le rapport précité du CNPE, qui souligne quant à lui pendant la crise « l’absence de la PJJ dans les échanges intradépartementaux, ce qui interpelle profondément les conseils départementaux et les magistrats de plusieurs départements. »

Au terme de ses travaux, la Commission d’enquête ne dispose pas de « retour d’expérience » lui permettant d’apprécier l’efficacité de ces dispositifs pendant les deux confinements. Néanmoins, dans son principe, la création d’instances susceptibles de rassembler ou de mettre en rapport l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance paraît de nature à répondre à deux besoins identifiés en période de crise sanitaire : d’une part, le partage d’information et de bonnes pratiques ; d’autre part, la coordination des actions.

Il importe aujourd’hui de définir les contours d’une nouvelle organisation, ce qui ne dispense pas d’évaluer et de pérenniser les instances et procédures, développées à la faveur de la crise sanitaire, favorisant le partage d’informations et la coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance.

b. Des normes et objectifs d’une politique à reconsidérer ?

Au-delà du débat sur les organisations, les effets de la crise sanitaire et les sujétions du confinement soulèvent, de manière pratique, la question des modalités d’accueil et de prise en charge des enfants, des adolescents et des jeunes adultes.

● Un des sujets de réflexion mis en lumière touche à l’application des règles relatives à l’exercice des droits de visite et d’hébergement. De fait, comme vu supra, plusieurs personnes auditionnées ont souligné que la crise avait révélé les enjeux du maintien des liens familiaux pour les enfants et les questionnements de fond qu’il peut soulever, au regard de l’apaisement de certains enfants du fait de la suspension des visites et des hébergements.

Du point de vue de la rapporteure, un tel questionnement paraît fondé. Le maintien des liens familiaux constitue un fondement du droit de la famille et des règles qui régissent la mise en œuvre de l’aide sociale à l’enfance. Pour autant, l’affirmation de principes essentiels ne dispense pas de réfléchir aux conditions pratiques de leur mise en œuvre, notamment au regard des besoins exprimés par l’enfant et de son intérêt supérieur.

Dans une certaine mesure, l’importance accordée d’ordinaire au maintien des visites et de l’hébergement par les familles procède d’un choix de société. Mais il reflète aussi des cultures professionnelles. Ce point de vue transparaît assez nettement dans l’interrogation exprimée par Mme Jeanne Clavel, directrice de la protection de l’enfance et de la famille du département de la Gironde : « la justice et l’aide sociale à l’enfance n’ont-elles pas quelquefois un regard trop « familialiste » ? Mme Clavel relève que « cela renvoie aussi, au-delà même du confinement, à toute la question de l’acceptation du délaissement parental et au processus d’adoption. D’un certain point de vue, ce contexte a pu remettre en cause une représentation des liens familiaux. »

● La crise sanitaire appelle également un renforcement des conditions de sortie de l’aide sociale à l’enfance pour les jeunes majeurs.

Certes, il peut être mis à l’actif du Gouvernement l’absence de « sorties sèches » ([151]) pendant la période du premier confinement.

Dans le cadre de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ([152]), le législateur a posé le principe suivant lequel les conseils départementaux ne pouvaient mettre un terme à la prise en charge, au titre de l’aide sociale à l’enfance, des enfants devenus majeurs ou des mineurs émancipés relevant de l’ASE pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire. Le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles avait également affirmé ce principe dans le courrier adressé aux présidents des conseils départementaux, en leur demandant de « prolonger la prise en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance des mineurs au-delà de l’âge de 18 ans lorsque le jeune n’est pas autonome et en particulier s’il n’a pas d’hébergement, et d’éviter bien évidemment toute remise à la rue de ces mineurs lorsqu’ils atteignent l’âge de 18 ans. ».

Cette mesure exceptionnelle visait à prévenir toute rupture dans la prise en charge des 18-21 ans relevant encore de ce dispositif au moment de la crise sanitaire. De fait, aucune statistique disponible ne démontrait, en juillet 2020, l’existence de sorties de l’ASE en violation de cet encadrement législatif, en dehors de la volonté expresse des intéressés. Le rapport précité du CNPE parvient aujourd’hui à une conclusion similaire.

Ainsi que l’a rappelé M. Adrien Taquet, le rétablissement de l’état d’urgence sanitaire entraîne aujourd’hui l’application du principe consacré par le législateur au cours du premier confinement : à compter du 17 octobre 2020, aucun jeune ne peut être contraint de sortir de l’aide sociale à l’enfance jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire.

Par ailleurs, la situation de nombreux jeunes majeurs et mineurs émancipés relevant de l’ASE les expose à des difficultés d’insertion.

Selon une étude Elap citée dans le dernier rapport de la Cour des comptes consacrée à ce dispositif ([153]), 25 % des jeunes ne possèdent aucun diplôme à leur sortie de l’ASE et plus de la moitié a obtenu un diplôme professionnel (CAP ou baccalauréat professionnel). Il convient de rappeler qu’en 2013, une enquête de la DREES ([154]) montrait que 15,8 % des jeunes relevant de l’ASE n’étaient plus scolarisés à l’âge de 16 ans. Par ailleurs, il ressort des statistiques de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) dont fait état la Cour des comptes que 23 % des personnes sans logement sont d’anciens enfants placés auprès de l’aide sociale à l’enfance.

Or, l’interdiction des « sorties sèches » pendant l’état d’urgence sanitaire n’apporte qu’un remède provisoire aux difficultés des jeunes majeurs et aux effets durables de la crise.

En effet, suivant l’état des lieux dressé par la Cour des comptes ([155]), l’application de la loi n° 2016-297 du 14 mars 2016 ([156]) ne semble pas contribuer de manière significative à l’amélioration de l’accompagnement vers l’autonomie des jeunes majeurs de l’ASE ([157]).

En premier lieu, la Cour souligne que les présidents des conseils départementaux remplissent très diversement l’obligation d’organiser un entretien, un an avant la majorité des jeunes, afin de réaliser un bilan de leur parcours et d’envisager les conditions de leur accompagnement vers l’autonomie : « certains [départements] ne le mettent pas en place ou de manière très limitée ».

En second lieu, la Cour des comptes met en évidence une très grande hétérogénéité des conditions dans lesquelles sont conclus les « contrats jeunes majeurs » ([158]), au regard des conditions d’attribution, des publics visés, de la durée et des financements. Elle relève ainsi que « certains départements assurent la continuité des mesures déjà mises en œuvre avant la majorité du jeune sous la forme d’un hébergement […], tandis que d’autres mettent en place un accompagnement éducatif dès 17 ans » […] et que « [s]elon les départements, les contrats jeunes majeurs sont renforcés ou limités au profit d’autres dispositifs. »

Ces constats font écho à la situation décrite dans les documents transmis à la Commission d’enquête par l’Uniopss ([159]). En l’occurrence, l’association met également en exergue la baisse du volume des contrats jeunes majeurs, avec des disparités entre départements du point de vue des critères d’accès, de la durée des contrats et de leur nombre. Comme la Cour des comptes, l’Uniopss conclut à la diversité des accompagnements auxquels peuvent prétendre les jeunes majeurs relevant de l’ASE et déplore le cloisonnement des politiques publiques et des institutions.

Or, les éléments recueillis par la Commission d’enquête rendent compte de situations difficiles où des jeunes et des jeunes couples demeurent dans les structures associatives – et refusent parfois de les quitter – faute de solution d’accompagnement vers l’autonomie ([160]).

Il apparaît donc nécessaire de renforcer le dispositif des contrats jeunes majeurs déployés par les départements, tout en harmonisant leurs conditions d’obtention et leur durée, afin que, là encore, tous les jeunes puissent bénéficier d’un accompagnement similaire sur l’ensemble du territoire.

Il convient ici de rappeler que la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance pour la période 2020-2022 assigne aujourd’hui trois objectifs à l’État, aux départements, aux services et établissements publics parties prenantes de la politique d’accompagnement vers l’autonomie des jeunes majeurs de l’ASE :

– en premier lieu, « [m]obiliser l’ensemble des outils et dispositifs pour faire de l’accès au logement et de l’accès aux droits des jeunes sortants une priorité » ;

– en second lieu, « [g]arantir un accès prioritaire des jeunes sortant de l’ASE aux bourses et au logement étudiant et leur favoriser l’accès aux études supérieures » ;

– en dernier lieu, « [f]aciliter l’intégration sociale et professionnelle des anciens mineurs non accompagnés lorsqu’ils atteignent l’âge de 18 ans ».

En vue de leur réalisation, la Stratégie nationale propose un certain nombre d’outils, tels que la définition d’un contrat systématique entre les jeunes, les départements et l’État. Par ses finalités et certains de ses moyens d’action, elle présente beaucoup de similitudes avec la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté présentée en 2018.

Dans son dernier rapport consacré à la protection de l’enfance, la Cour des comptes souligne que la mise en œuvre de ces instruments suppose la signature de contrats entre l’État et les départements, voire des évolutions législatives et réglementaires.

Dès lors, la rapporteure estime que dans le contexte économique et social créé par l’épidémie de Covid-19, l’amélioration de l’accompagnement des jeunes majeurs relevant de l’ASE nécessite d’agir résolument sur deux axes : d’une part, accélérer la mise en œuvre de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance pour la période 2020-2022 ; d’autre part, progresser dans la contractualisation engagée avec les départements sur les objectifs de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

Enfin, il convient de rappeler que la crise sanitaire a occasionné des dépenses supplémentaires pour les départements et leurs services de protection de l’enfance. Dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2020, une dotation de 50 millions d’euros a été accordée aux départements pour y faire face. Or, le rapport précité du CNPE établit une projection des dépenses supplémentaires au titre de l’ASE pour les départements d’un montant de 200 millions d’euros – sachant que les situations varient selon les départements, avec par exemple 700 000 euros dans le Loiret et 4,4 millions d’euros dans le Pas-de-Calais. Il sera donc probablement nécessaire d’abonder encore davantage les moyens des départements.

B. B. les mineurs non accompagnés : un jeune public vulnérable appelant une attention particulière

Au sens des articles L.112-3 et L. 221-2-2 du code de l’action sociale et des familles, la qualification de « mineur non accompagné » s’applique à tout mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille. Elle désigne ainsi les mineurs entrés en France sans être accompagnés d’un adulte et privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille, ainsi que les mineurs laissés seuls sur le territoire national ([161]).

En conséquence, le statut des mineurs non accompagnés (MNA) peut être appréhendé aussi bien sous l’angle du droit de l’entrée et du séjour sur le territoire national que sous celui du droit à la protection de l’enfance. Or, cette situation intermédiaire affecte nécessairement les modalités de leur prise en charge et suscite une controverse récurrente entre l’État et les départements.

1. Des effectifs en croissance, dont la prise en charge présente des écueils compte tenu des circonstances de leur arrivée sur le territoire

D’après les statistiques les plus récentes, le nombre de personnes déclarées mineurs non accompagnés (MNA) au cours de l’année 2019 et portées à la connaissance de la mission MNA du ministère de la Justice, était de 16 760 en 2019 ([164]). Au-delà de ce chiffre correspondant aux entrées, l’effectif des MNA pris en charge par les conseils départementaux était estimé à 40 000 en 2019, selon les chiffres de l’Assemblée des départements de France (ADF).

Une légère diminution peut être observée en 2019 dans la population suivie par le ministère de la Justice, après une hausse sensible en 2018 (17 022 MNA contre 14 908 en 2017). L’effectif a néanmoins plus que doublé depuis 2016, exercice au terme duquel on recensait 8 054 mineurs isolés entrés sur le territoire national.

Le nombre de mineurs isolés arrivés sur le territoire français semble avoir diminué au cours de l’année 2020, dans le contexte de la crise sanitaire. Ainsi que l’a indiqué la Croix-Rouge française, 6 999 personnes ont été déclarées « mineurs non accompagnés » sur la période allant du 1er janvier au 2 octobre 2020 suivant les chiffres du ministère de la Justice. Ils étaient 16 760 en 2019.

Le tableau ci-après montre quant à lui que l’effectif des MNA recensés dans le dispositif national se compose pour l’essentiel de mineurs âgés de quinze ans ou seize ans (75 %). Il ressort en outre des statistiques du ministère de la Justice que 95 % d’entre eux sont des garçons.

rÉpartition des mineurs non accompagnÉs

par tranches d’âge depuis 2016

Source : Rapport d’activité de la Mission mineurs non accompagnés (ministère de la Justice), 2019

L’analyse de la Mission mineurs non accompagnés établit un lien assez étroit entre, d’une part, l’évolution des effectifs de cette population et, d’autre part, les récents changements constatés dans les flux migratoires que connaît l’Europe depuis 2016. En 2019, la majorité des MNA ayant intégré le dispositif venaient de Guinée (près de 25 %), du Mali (23 %), de Côte d’Ivoire (13 %) et du Bangladesh (près de 5 %).

Si la frontière alpine s’impose encore comme la principale voie d’entrée des migrants, une augmentation du flux des entrées par la frontière espagnole peut être constatée depuis 2018. Par ailleurs, la mission du ministère de la Justice observe que « [d]e nouveaux départements ont été fortement affectés par le flux des personnes se déclarant MNA » : les jeunes ne demeurent pas dans les zones frontalières mais se déplacent vers des zones géographiques éloignées des départements d’arrivée, en conséquence d’une très grande mobilité.

La localisation des MNA entrant dans le dispositif national supervisé par le ministère de la Justice résulte également de l’application d’une clé de répartition sur le territoire national. Révisé par le décret n° 2019-1410 du 19 décembre 2019 ([165]), ce dispositif vise à déterminer, pour chaque département, le nombre des mineurs reconnus non accompagnés dont la prise en charge doit être assurée. La clé de répartition prend en considération l’importance démographique des collectivités d’accueil, ainsi que la situation et l’intérêt des mineurs ([166]). Ce dernier critère peut justifier l’orientation vers un autre département. Les modifications apportées aux critères de répartition s’appliquent depuis le 15 avril 2020.

Selon les données fournies par l’Assemblée des départements de France, les mineurs non accompagnés représenteraient environ 15 % à 20 % des jeunes pris en charge par les services de protection de l’enfance ([167]).

2. Une crise sanitaire qui a mis à l’épreuve la protection de ces mineurs vulnérables

a. Le principe d’une mise à l’abri inconditionnelle

Ainsi que l’a souligné le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, l’État a affirmé dès le début du premier confinement le principe de l’accueil et de la mise à l’abri inconditionnels des personnes qui se présentaient aux départements et revendiquaient la qualité de mineurs non accompagnés.

La consécration expresse de ce principe découle de la lettre adressée par M. Adrien Taquet aux présidents des conseils départementaux, le 21 mars 2020, ainsi que des directives transmises par le Gouvernement sur l’accompagnement des MNA, en date du 6 avril 2020 ([168]).

Il ressort ainsi du bilan dressé par Mme Yasmine Degras, cheffe de la mission mineurs non accompagnés au sein du ministère de la justice, que c’est sur cette base qu’il a été rappelé aux départements « l’injonction qui leur était faite d’accueillir toutes les personnes qui se présentaient, aussi bien les mineurs non accompagnés que celles évaluées majeures, de les garder au sein de leurs structures jusqu’à l’issue de la période de confinement et même au-delà […] ». Les orientations des MNA vers d’autres départements que ceux auxquels ils s’étaient présentés ont repris à partir du 28 juin 2020, suite à la consigne donnée par le secrétariat d’État chargé de l’enfance et des familles.

Source : Secrétariat d’État chargé de l’Enfance et des familles.

b. De réelles défaillances constatées dans la mise en œuvre de ce principe

Sans que l’on puisse établir de généralités pour l’ensemble du territoire, du fait de la diversité des situations selon les départements, les éléments recueillis par la Commission d’enquête portent à conclure que le principe de mise à l’abri inconditionnelle a pu demeurer inopérant ou a pu être restreint dans sa portée du fait de difficultés d’application, dans certains départements.

D’une part, la crise sanitaire semble avoir contribué dans de nombreux cas à une certaine paralysie de la procédure de reconnaissance du statut de mineur non accompagné pendant le premier confinement.

Dans les premières semaines du confinement, le Défenseur des droits, M. Jacques Toubon, avait alerté les autorités locales et le Gouvernement sur la situation et la mise à l’abri des mineurs non accompagnés (MNA) qui, dans un certain nombre de départements, faisaient face à un service d’accueil qui avait tout simplement fermé, conduisant à ce que ces mineurs soient traités comme des étrangers adultes. Il avait souligné que la mise à l’abri des jeunes gens évalués majeurs par le département jusqu’à la fin de la période de confinement devait se poursuivre. En outre, M. Toubon avait requis la mise à disposition par les préfectures de structures ou bâtiments pouvant accueillir dans des conditions dignes et adéquates des jeunes gens en accueil provisoire d’urgence.

D’après l’analyse développée par Mme Aurélie Guitton, coordinatrice de l’association InfoMIE, des difficultés dans la mise à l’abri inconditionnelle ont été constatées tant pour l’accueil provisoire d’urgence (APU) que pour la détermination de minorité. Si ce constat ne peut être généralisé, compte tenu de la difficulté à avoir un panorama exhaustif des pratiques dans les départements, plusieurs exemples ont été évoqués, illustrant de graves insuffisances de prise en charge des mineurs non accompagnés dans certains départements.

En ce qui concerne le premier stade de la procédure, Mme Guitton décrit des situations dans lesquelles l’APU a pu être soit fermée (par exemple dans les Bouches-du-Rhône), soit momentanément suspendue (à Paris) ou encore modifié dans ses modalités – avec par exemple dans le Nord, la mise en place d’une orientation vers les services du département par téléphone en remplacement de l’accueil en préfecture à compter du 17 mars 2020. M. Hervé Lecomte, membre de Réseau éducation sans frontières, a également indiqué que la cellule MNA du département des Hauts-de-Seine avait fermé au début du confinement, relevant que « durant cette période, il était donc impossible d’être reçu et mis à l’abri. Suite à l’intervention des associations et à une réorganisation probablement nécessaire, elle a fini par rouvrir. »

D’après ces témoignages, la diversité des procédures mises en place suivant les départements et la fermeture des services préfectoraux ont occasionné des difficultés et des ruptures dans l’orientation des mineurs n’ayant pas fait l’objet d’une mise à l’abri.

S’agissant de l’évaluation de la minorité, il apparaît que certains départements n’ont entamé aucune procédure, à défaut de pouvoir accéder au fichier d’appui à l’évaluation de la minorité (AEM) à la suite de la fermeture des services préfectoraux. D’autres collectivités ont résolu de réaliser des évaluations par visioconférence, à l’exemple des Alpes-Maritimes. Du point de vue de l’association InfoMIE, ce procédé ne permet pas de prendre en compte correctement la question de la santé des mineurs.

En dernier lieu, certains signalements donnent à penser que la procédure de reconnaissance de minorité a pu aussi pâtir des conditions de maintien de l’activité des tribunaux judiciaires.

M. Hervé Lecomte a souligné les conséquences de l’interruption d’activité du tribunal pour enfants de Nanterre, en indiquant : « nous avions compris qu’en cas d’urgence, il serait possible d’accéder au tribunal et que des audiences pourraient avoir lieu, ou que des jugements pourraient se tenir sans audience pour répondre à l’urgence des situations. En réalité, la prise en charge par l’ASE et le placement à l’ASE des MNA n’ont pas été considérés comme une urgence alors que des mineurs étaient à la rue. » Ce constat fait écho à celui de M. Kouamé Adjoumani qui devant les commissaires, a remarqué qu’« il [fallait] beaucoup de temps avant que la décision du juge des enfants leur permette d’être hébergés dans un hôtel » et qu’en attendant, ils [devaient] se prendre seuls en charge et que certains [dormaient] dans la rue ».

Les associations ont également souligné les effets du gel des orientations nationales par la MMNA jusqu’au 29 juin 2020 sur la prise en charge des mineurs : Mme Aurélie Guitton a souligné que « des mineurs confiés sur décision de justice mais en attente d’orientation vers un autre département ont été maintenus dans des dispositifs d’APU. Durant cette période, ils n’ont pas été véritablement pris en charge et ont bénéficié d’un moindre accompagnement socio-éducatif (scolarité, bilan de santé, etc.). La prise en charge des mineurs s’est donc faite « en pointillé » le temps que ceux-ci soient orientés. »

c. Les difficultés administratives rencontrées

L’impact de la crise sanitaire sur le fonctionnement des administrations territoriales et des services publics a suscité des difficultés administratives pour les MNA, en dépit des dispositions prises par ordonnances pour garantir une certaine sécurité juridique pendant le confinement.

Il en va ainsi des dispositions prises dans le cadre de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ([169]). Ce texte autorisait le prolongement de la durée de validité de différents titres devant être éventuellement renouvelés pendant le premier confinement et nécessaires à l’accomplissement de certaines démarches et de certaines activités de la vie civile (carte d’identité, passeport, permis de conduire, titre de séjour, titre de travail, etc.)

Or, suivant le constat partagé par de nombreux représentants d’associations, le confinement a rendu impossibles nombre de démarches. Pour les mineurs non accompagnés, la fermeture des services préfectoraux et des centres de formations d’apprentis (CFA) a pu entraîner des problèmes et contraintes majeurs dès lors qu’ils ne pouvaient obtenir des documents qui conditionnaient la régularité de leur séjour ou les autorisaient à exercer une activité professionnelle. La réouverture des services préfectoraux ayant été souvent tardives, la vie de nombreux « mineurs non accompagnés » a été comme suspendue. Or, M. Seydina Boiro, lui-même jeune mineur isolé, a souligné devant la commission l’importance du « facteur temps » pour ces jeunes mineurs, pour ne pas perdre leurs droits et accéder à la scolarité.

En outre, des interprétations divergentes ont pu pousser des services préfectoraux à écarter l’application de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 pour certains titres. Mme Aurélie Guitton, coordinatrice de l’association InfoMIE, signale ainsi la nécessité de procédures contentieuses afin d’obtenir son bénéfice s’agissant des autorisations provisoires de travail (APT) pour les jeunes en apprentissage ([170]).

d. Un accompagnement parfois insuffisant, ayant abouti à des situations extrêmement difficiles

Au-delà, le bilan de la crise sanitaire rend compte d’une réelle dégradation des conditions de vie déjà difficiles des mineurs non accompagnés, et d’un fort isolement, conséquence d’une insuffisance de leur prise en charge.

Dans certains départements, la saturation des modes d’accueil et la non reconnaissance de la qualité de « mineur non accompagné » a pu exclure un nombre indéterminé de jeunes de la prise en charge de l’aide sociale à l’enfance.

À l’instar de l’Uniopss, certaines associations affirment même avoir constaté des ruptures de prise en charge pour des mineurs admis dans les structures de l’ASE pendant le premier confinement et depuis le 17 octobre 2020, avec pour conséquence un accroissement du nombre des jeunes mis à la rue et vivant dans des campements ([171]).

De manière plus générale, beaucoup de jeunes mineurs isolés ont été cantonnés dans des hôtels sociaux ou des dispositifs dits de « semi autonomie ». Or, les témoignages recueillis par la Commission d’enquête s’accordent à décrire des conditions de vie très précaires, dans des lieux parfois insalubres, ne favorisant pas un accompagnement conforme aux exigences de la protection de l’enfance.

En premier lieu, les représentants des associations et les jeunes mineurs isolés font état de réelles difficultés d’accès à des lieux de restauration, à des produits alimentaires, voire d’hygiène, souvent faute d’argent. Cela étant, des départements, comme la Seine-Saint-Denis, se sont mobilisés pour que des mineurs isolés puissent recevoir une aide alimentaire, par exemple sous la forme d’une demi-pension organisée pendant le premier confinement ([172]). Par ailleurs, les parlementaires peuvent témoigner du soutien décisif apporté par les associations.

En second lieu, ces mineurs isolés ont pu souffrir d’un grand isolement et d’un cadre de vie ne permettant pas de poursuivre une scolarité ou une formation. Certains témoignages illustrent également un certain relâchement des liens avec l’aide sociale à l’enfance.

On peut ici évoquer l’exemple de M. Seydina Boiro, qui résumait en ces termes devant la Commission la vie pendant le premier confinement : « Je l’ai traversé dans la chambre de 9 mètres carrés d’un hôtel social. Ces quatre murs sont devenus, pour moi, ma chambre à coucher, ma cuisine, mon bureau pour travailler. À ma solitude physique s’est ajoutée la solitude morale : je me suis senti abandonné par mes éducatrices, qui n’ont presque pas pris de mes nouvelles et ne m’ont apporté aucun soutien durant cette période. Le contexte anxiogène, l’isolement physique, l’absence de soutien moral ont été très durs à vivre pour moi comme pour beaucoup de jeunes de mon entourage. À ce stress se sont ajoutées les difficultés à pouvoir continuer de suivre mes cours. Je ne disposais ni d’un ordinateur, ni d’une imprimante, ni d’un accès à internet, celui-ci étant payant dans l’hôtel où je me trouvais. Dans ces conditions, la continuité pédagogique était quasiment impossible. »

M. Hervé Lecomte a lui aussi souligné l’ampleur des difficultés de ces jeunes mineurs, et les conditions de vie inacceptables qui ont pu être constatées dans certains cas : « pour les « mineurs des hôtels » – ceux qui ont été purement et simplement laissés à l’abandon dans des chambres d’hôtel –, la situation est rapidement devenue catastrophique. Toutes les difficultés surmontées d’ordinaire lorsque le jeune est scolarisé, qu’il a la possibilité de sortir, de rencontrer des associations, d’accéder à des activités de loisir, ne pouvaient plus l’être en raison de l’enfermement qu’ils ont vécu, et ce dans un cadre très souvent insalubre. En effet, les hôtels dans lesquels les mineurs isolés ont été placés dans les Hauts-de-Seine étaient souvent insalubres, avec des chambres infestées d’insectes, pas de savon, pas de lessive pour laver les vêtements, des carences en termes de nourriture, pas d’ordinateur ou de tablette numérique ni de connexion permettant de bénéficier de la continuité pédagogique pour ceux qui étaient scolarisés. »

Il a également souligné les conséquences d’un accompagnement défaillant de ces jeunes, notamment en termes d’accès aux soins : « Pour ceux qui ont eu des soucis de santé durant la période, beaucoup n’ont pas pu accéder aux services de santé en l’absence d’un adulte référent pour les accompagner aux rendez-vous médicaux. (…) Cette situation n’a pas été sans conséquence sur la santé mentale de certains mineurs, dont ceux qui ont été contraints par les gérants d’hôtel à rester dans leur chambre et qui n’avaient pas le droit d’en sortir sauf pour prendre leurs repas. »

Ainsi qu’en a convenu le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, de telles situations appellent « une attention particulière au suivi éducatif des jeunes qui sont souvent dans des dispositifs d’autonomie, ou de semi-autonomie, voire à l’hôtel ». De fait, sur la foi des signalements reçus par de nombreux parlementaires, ce suivi présente aujourd’hui un caractère très variable suivant les départements.

Au fond, l’expérience du premier confinement donne un relief exceptionnel aux dysfonctionnements et lacunes déjà identifiés dans la prise en charge des mineurs non accompagnés. La crise sanitaire pousse donc à reconsidérer les modalités de prise en charge de ces mineurs.

e. La nécessité d’améliorer leur prise en charge, avec une réaffirmation du rôle de l’État

La première réflexion nécessaire touche aux responsabilités respectives de l’État et des départements. En effet, dans le contexte d’une crise épidémique de l’ampleur de celle provoquée par le Covid-19, la segmentation des politiques publiques (entre l’aide sociale à l’enfance et l’application des règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers) peut porter préjudice à l’efficacité de la prise en charge des mineurs non accompagnés. Du reste, elle soulève la question des charges financières supportées par les départements et de leur capacité à intégrer les mineurs non accompagnés dans le dispositif de l’aide sociale à l’enfance.

Un protocole d’accord avait été conclu en mai 2013 entre l’État et les départements, afin de définir les modalités de prise en charge des dépenses supportées par les collectivités au titre de la période d’évaluation de la minorité. Le nouvel accord conclu en mai 2018 tend à renforcer l’appui de l’État aux départements, par une augmentation de sa participation aux dépenses de mise à l’abri et d’évaluation.

À la lumière des témoignages recueillis dans le cadre des auditions, il apparaît indispensable d’améliorer les conditions de prise en charge et d’accompagnement de ces mineurs : cela passe par l’affirmation du rôle de l’État, là encore pour permettre une prise en charge identique sur l’ensemble du territoire, et par une nouvelle augmentation des dépenses prises en charge par l’État, par une révision du protocole signé en 2018.

Il serait dans un premier temps utile de déterminer une répartition adaptée des dépenses entre l’État et les départements pour la mise à l’abri inconditionnelle en temps de crise épidémique. Il s’agirait de prendre en considération les besoins engendrés par la prise en charge des MNA pendant la crise sanitaire ainsi que les capacités d’accueil de l’ASE.

La seconde évolution nécessaire concerne sans doute les conditions même de la reconnaissance du statut de mineurs non accompagnés.

Les propos recueillis tendent à souligner le caractère assez disparate voire arbitraire de l’évaluation de la minorité par les départements, préjudiciable à l’exercice des droits.

Suivant le témoignage de Mme Corinne Torre, cheffe de la mission France de Médecins sans frontières, l’évaluation « peut être conduite en l’espace d’une heure, voire d’un quart d’heure » ; l’on peut observer par ailleurs « la résurgence de pratiques qui n’avaient plus cours, et ce en raison de l’arrivée importante de mineurs à Paris depuis le premier déconfinement », avec des évaluations « parfois conduites très rapidement, sans interprète, sans consultation médicale ».

Or, ces conditions ajoutent un filtre supplémentaire alors que la reconnaissance de la qualité de « mineur non accompagné » ne va pas de soi devant un tribunal. En dehors du fichier d’appui à l’évaluation de la minorité, mis en place en 2018, l’évaluation de la minorité procède du recueil d’informations et de documents auprès des préfectures par le président du conseil départemental et des entretiens menés par des agents assermentés. Compte tenu de la part de contingence qui peut entrer dans cette évaluation, il serait utile de mieux définir les conditions de l’évaluation – étant observé qu’il n’existe pas à ce jour de méthode fiable au plan scientifique permettant de déterminer l’âge réel d’un individu.

troisiÈme partie – la jeunesse en première ligne d’une conjoncture économique et sociale dégradée

La crise sanitaire que nous traversons se double d’une crise économique sans précédent depuis la Libération, alors que la France devrait enregistrer en 2020 une baisse de son produit intérieur brut (PIB) comprise entre 9 % et 10 %. Si les projections sont difficiles, compte tenu des incertitudes pesant sur l’évolution de la situation sanitaire, les prévisions de croissance pour l’année 2021 ont été revues à la baisse en cette fin d’année, et tout porte à croire que les conséquences économiques et sociales de cette crise seront durables et importantes. Des mesures significatives de soutien aux revenus des ménages, notamment par le biais du dispositif d’activité partielle et des aides exceptionnelles de solidarité, ont été déployées et jouent un réel rôle d’amortisseur social, parallèlement aux dispositifs massifs instaurés pour soutenir les entreprises, via le fonds de solidarité des entreprises ou encore les prêts garantis par l’État.

Pour autant, la dégradation de la conjoncture économique a et aura d’importantes conséquences sociales, et les enfants et les jeunes en sont les premiers affectés, notamment en raison de l’impact de la crise sur les familles et de ses incidences sur l’insertion professionnelle des jeunes, diplômés ou non, alors même que ces derniers enregistraient déjà avant la crise un niveau de chômage supérieur à celui de l’ensemble de la population, et qu’ils sont plus souvent titulaires de contrats de travail courts ou précaires.

I. DES CLASSES D’âge exposÉes à une aggravation de la pauvretÉ, du fait des conséquences sociales de la crise sur les familles et les jeunes

A. Une crise sanitaire qui accentue les inégalités et les vulnérabilités sociales préexistantes, et qui fait basculer des foyers dans la pauvreté

1. Une crise qui creuse les inégalités sociales

● L’ampleur et la soudaineté de la crise économique emportent de fortes conséquences sociales, en termes d’emploi et de niveau de revenus des ménages. Les premiers chiffres, accompagnant les annonces de plans sociaux, laissent transparaître une hausse du taux de chômage au sens du Bureau international du travail (BIT), qui a bondi au troisième trimestre pour s’établir à 9 % de la population active, soit 0,9 point de plus qu’avant la crise ([173]). L’INSEE prévoyait début octobre – donc avant le deuxième confinement – un taux de 9,7 % à la fin de 2020 ([174]). Les effets de la crise sur l’emploi ne pourront être appréhendés avec plus de précision que l’année prochaine.

D’ores et déjà, les premières données disponibles montrent que la crise accentue fortement les inégalités, en fragilisant davantage les plus vulnérables. Ainsi, selon une étude de l’INSEE publiée en octobre dernier ([175]) sur la base de données de l’étude Epicov ([176]), environ un quart des personnes déclaraient en mai 2020 que leur situation financière s’était dégradée depuis le début du confinement ; or cette dégradation était d’autant plus forte que les revenus des ménages étaient initialement faibles. Parmi les 10 % de ménages les plus pauvres, plus d’un tiers d’entre eux perçoivent une dégradation de leur situation financière, tandis que cette proportion est deux fois moins grande parmi les 10 % de ménages les plus aisés, comme le montre le graphique ci-après :

Dégradation de la situation financière

selon le décile de niveau de vie des ménages

Le baromètre établi par le Secours populaire, rendu public le 30 septembre dernier ([177]), relevait quant à lui qu’environ un tiers des Français indiquaient avoir subi une perte de revenus depuis le confinement, importante dans 16 % des cas. Pas moins d’un tiers des ouvriers et près d’un quart des personnes percevant moins de 1 200 euros nets par mois soulignaient avoir connu une telle perte de revenus importante.

● Une étude réalisée par le Conseil d’analyse économique en octobre dernier ([178]) met également en exergue l’accentuation des inégalités induite par la crise, au travers de l’analyse de l’évolution de l’épargne.

L’étude évalue le surcroît d’épargne des ménages, par comparaison avec la période pré-Covid-19, de février 2019 à février 2020, à un peu moins de 50 milliards d’euros, entre le début du confinement et fin août 2020. Cette accumulation d’épargne a été très inégale, en étant très fortement concentrée sur des 20 % des ménages les plus aisés : 70 % du surcroît d’épargne ont été réalisés par ces 20 % des ménages, alors que les 20 % des ménages les moins aisés n’ont pas épargné, mais au contraire ont vu, de façon globale, leur endettement augmenter.

Contribution à la croissance du patrimoine financier net

par décile de dépenses pré‐Covid-19

L’étude conclut d’ailleurs que ces résultats « suggèrent qu’un soutien beaucoup plus franc aux ménages les plus modestes, plus exposés aux conséquences économiques des mesures sanitaires, va très rapidement s’avérer nécessaire ».

2. Le basculement dans la pauvreté et la précarité d’un certain nombre de foyers, de nouvelles catégories socio-professionnelles concernées

Selon les dernières statistiques disponibles, portant sur l’année 2018 ([179]), 9,3 millions de personnes vivaient alors en dessous du seuil de pauvreté, égal à 60 % du revenu médian ([180]), contre 8,9 millions en 2017 ; le taux de pauvreté s’établissait à 14,8 % en 2018, en hausse de 0,7 point par rapport à l’année précédente.

En prenant en compte un seuil de pauvreté égal à 50 % du revenu médian, le nombre de personnes en situation de pauvreté en 2018 était ramené à 5,3 millions de personnes.

● S’il est encore trop tôt pour mesurer statistiquement l’évolution de la pauvreté des ménages en 2020 ([181]), beaucoup d’indicateurs sont passés au rouge au cours des derniers mois. Nombre d’associations caritatives ont tiré la sonnette d’alarme, en soulignant la forte augmentation du nombre de personnes venant solliciter leur aide.

Lors de son audition par la commission d’enquête, le secrétaire général des Restos du Cœur, M. Philip Modolo, a ainsi indiqué qu’une augmentation des publics de 20 à 30 % était attendue par l’association au cours des deux prochaines années ; l’on constate des hausses parfois très fortes, dans les différentes antennes locales des associations caritatives au cours de cette année 2020. L’antenne du Secours populaire au Blanc-Mesnil faisait ainsi état d’un doublement du nombre de soutiens apportés aux ménages en 2020, par rapport à 2019.

Comme l’a souligné M. Thierry Couvert-Leroy, délégué national Enfants et Familles pour la Croix-Rouge française, « l’élément le plus choquant de l’impact de cette crise sur les familles est que certaines d’entre elles ont eu faim pendant le confinement, ce qu’il est encore plus bouleversant d’observer dans un pays comme le nôtre ».

Le réseau des Banques alimentaires estime que le nombre de personnes ayant recours à l’aide alimentaire devrait passer à 8 millions, contre 5,5 millions avant la crise.

Les associations caritatives soulignent qu’elles accueillent désormais des personnes qu’elles ne voyaient pas jusqu’alors, qu’il s’agisse d’intérimaires et de travailleurs saisonniers, d’artisans, de commerçants, ou encore – et le constat est systématiquement revenu –, de nombreux étudiants. Le Secours populaire indiquait au début du mois de mai que sur les 1,27 million de personnes aidées par ses bénévoles depuis la mi-mars, 45 % d’entre elles n’avaient jamais franchi jusqu’alors les portes de l’association.

Mme Aurélie Mercier, du Secours catholique Caritas France a ainsi souligné que « cette nouvelle précarité a été vécue par des familles que nous n’avions pas l’habitude de voir, notamment des mères seules, mais également des travailleuses intérimaires et des aides à domicile dont l’activité et les ressources ont chuté lors du confinement, ainsi que des jeunes, étudiants ou non, qui se sont vus privés de leur job étudiant et ne peuvent prétendre à aucune aide puisque le RSA ne leur est pas ouvert ».

Parmi les catégories particulièrement affectées par la crise autres que les étudiants, figurent les familles monoparentales. Lors de son audition, le secrétaire général des Restos du Cœur a ainsi souligné que ces familles avaient rencontré des « difficultés extrêmes durant cette crise sanitaire » ; pas moins de la moitié des familles accueillies par l’association étaient des familles monoparentales, alors que ces dernières ne représentent que 23 % des huit millions de familles avec enfants mineurs. Ce constat fait écho au fort taux de pauvreté constaté pour ces familles, puisqu’il atteint 35,3 %, contre 14,8 % pour l’ensemble de la population. Aux difficultés économiques et sociales, se sont souvent ajoutés, pour ces familles monoparentales, un grand isolement pendant le confinement, lié à une absence de soutien par l’autre parent, ainsi qu’une très forte charge mentale. Le parent seul – le plus souvent une femme, puisque dans 84 % des cas, les enfants résident avec leur mère – devait assurer à la fois le suivi scolaire et la garde des enfants, les tâches domestiques et le cas échéant le télétravail ou le travail sur place, pour les salariés exerçant dans les secteurs dits essentiels.

● Un autre signal d’alerte de la dégradation de la situation des ménages réside dans l’augmentation du nombre d’allocataires du revenu de solidarité active (RSA) – lequel atteignait 1,92 million de personnes en mars 2020 ([182]). Le 19 octobre dernier, lors de l’examen en séance par l’Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2021, M. Olivier Dussopt, ministre délégué chargé des comptes publics, a indiqué que le Gouvernement prévoyait pour l’année 2021 une augmentation moyenne de 8,7 % du nombre d’inscrits au RSA – en précisant qu’il s’agissait d’une moyenne, puisque l’on constatait parfois une augmentation de 1 % et d’autres fois de 20 %.

D’ores et déjà, les données transmises par l’Assemblée des départements de France (ADF) font état d’une forte hausse des dépenses de RSA par les départements en août 2020, par rapport à août 2019. Cette hausse est évaluée à 9,2 % en moyenne, et elle recouvre des situations contrastées, avec par exemple une hausse de près de 5 % dans les Bouches-du-Rhône, de 7,6 % dans la Loire ou de 5,6 % dans le Puy-de-Dôme, mais de 14,6 % dans la Sarthe, près de 18 % en Haute-Saône et de 13 % dans les Yvelines.

3. Les enfants et les jeunes particulièrement touchés, alors que le nombre d’enfants en situation de pauvreté était déjà de 3 millions en 2018

● Selon les données statistiques les plus récentes ([183]), le nombre d’enfants en situation de pauvreté, selon le critère précité de revenus inférieurs à 60 % du revenu médian, atteint 2,93 millions. De ce fait, le taux de pauvreté des enfants (soit les jeunes de moins de 18 ans) s’élève à 21 %, soit un taux presque moitié plus élevé que celui constaté dans l’ensemble de la population, lequel atteint 14,8 %.

L’on retrouve un niveau de pauvreté similaire chez les jeunes de 18 à 29 ans : avec 1,6 million de jeunes entre 18 et 29 ans dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian, le taux de pauvreté atteint 19,7 % dans cette tranche d’âge.

Ainsi, lorsque l’on cumule ces chiffres, il apparaît que les mineurs et les jeunes entre 18 et 29 ans en situation de pauvreté sont au nombre de 4,55 millions, sur un total de 9,3 millions de personnes pauvres en France ; les moins de 30 ans représentent donc près de la moitié des personnes en situation de pauvreté dans notre pays, alors qu’ils réunissent 35 % de la population dans son ensemble.

Ainsi que le relève le rapport de l’Observatoire des inégalités sur « La pauvreté en France, 2020-2021 », publié en novembre dernier, cette population jeune touchée par la pauvreté est constituée en fait de deux grands ensembles : d’une part, les enfants de familles pauvres, d’autre part de jeunes adultes, souvent en difficulté d’insertion sur le marché de travail, du fait de l’ampleur du chômage, des bas salaires et de la précarité de l’emploi.

Le nombre de jeunes en situation de pauvreté et leur proportion s’avèrent d’ailleurs en augmentation au cours des dix dernières années, ainsi que l’illustrent les graphiques ci-après. C’est notamment le cas pour les moins de 18 ans ; cette évolution peut notamment s’expliquer, selon le rapport précité de l’Observatoire des inégalités, par la progression du nombre de familles monoparentales, davantage touchées par la précarité.

Évolution du nombre de jeunes en situation de pauvreté

dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian

(en milliers)

Source : commission d’enquête, sur la base des séries de l’INSEE « Pauvreté selon l’âge et le seuil ».

Évolution du taux de pauvreté, selon le critère d’un revenu inférieur à 60 % du revenu médian, pour les jeunes et la population dans son ensemble

Source : commission d’enquête, sur la base des séries de l’INSEE « Pauvreté selon l’âge et le seuil ».

Enfin, parmi les 5,3 millions de personnes dont le revenu est inférieur à 50 % du revenu médian, les jeunes de moins de 30 ans représentent là encore la moitié du total, soit 2,65 millions – dont 1,62 million d’enfants dans cette situation de grande pauvreté, et 1,035 million des 18-29 ans.

Ainsi que l’a indiqué le secrétaire général des Restos du Cœur, la moitié des personnes que l’association aide ont moins de 25 ans, et 40 % d’entre eux sont mineurs.

● Or, les enfants et les jeunes figurent parmi les premières victimes de la dégradation de la situation économique, tout d’abord parce que les chiffres réunis par l’INSEE dans l’étude précitée ([184]) montrent que l’impact de la crise est plus important pour les familles avec des enfants. Ainsi, les ménages avec enfants sont plus nombreux à déclarer une dégradation de leur situation financière : 33 % d’entre eux se trouvent dans ce cas, contre seulement 18 % des ménages sans enfants. L’étude propose deux éléments d’explication : d’une part, la fermeture des établissements scolaires, contraignant les parents à assurer la garde et le suivi scolaire de leurs enfants, a pu les obliger à restreindre leur temps de travail – sachant que le dispositif d’activité partielle, qui a joué un fort rôle d’amortisseur, peut toutefois conduire à une baisse de revenus ; d’autre part, la fermeture des cantines scolaires a entraîné des frais, les familles ayant dû prendre en charge ces repas sans bénéficier des subventions que constituent les tarifs sociaux.

Par ailleurs, ainsi que Mme Marie-Andrée Blanc le soulignait lors de son audition, « les parents sont les principaux aidants financiers des jeunes et ont d’ailleurs l’obligation légale de le faire. L’appauvrissement des parents interagit de fait sur celui des jeunes. »

L’accroissement de la pauvreté des familles a bien évidemment un impact direct sur les conditions de vie matérielles des enfants, mais il risque aussi de déstabiliser l’environnement familial, en créant un climat d’inquiétude et d’anxiété, et en suscitant des tensions.

Plus largement, les jeunes font partie des publics les plus affectés par la crise actuelle, tout d’abord parce qu’ils entrent dans le monde du travail bien souvent en cumulant les stages et les contrats temporaires, les plus directement touchés par la chute brutale de l’activité économique depuis mars (voir infra). Les étudiants sont aussi particulièrement concernés par la forte baisse, si ce n’est la disparition des « jobs étudiants » (voir infra).

B. des difficultés exacerbées pour les familles en grande précarité

Si la crise sanitaire et économique aggrave les inégalités, elle a aussi frappé beaucoup plus durement les personnes vivant dans la grande précarité, qu’il s’agisse des personnes vivant dans des bidonvilles, des campements, des squats, des hôtels sociaux, des centres d’hébergement d’urgence, dans la rue, et plus largement, les personnes qui subissent une situation de mal logement. À cet égard, lors du confinement, où le mot d’ordre général était de « rester chez soi », les personnes mal logées ont nécessairement vécu beaucoup plus difficilement cette période, du fait de l’exiguïté de leur logement, de son insalubrité, d’une cohabitation imposée..., ou plus radicalement, du fait de l’absence de solution de logement.

La crise sanitaire a là encore agi comme un révélateur, en mettant en pleine lumière les difficultés vécues quotidiennement par les personnes en grande précarité, difficultés que nous ne voyons plus ou que nous ne voulons pas voir, tout en les exacerbant, voire en les portant parfois à un niveau extrême.

Selon les chiffres publiés par la Fondation Abbé Pierre sur la base de chiffres agrégés ([185]), près de 4 millions de personnes souffrent de mal-logement en France : environ 900 000 personnes sont privées de logement personnel, dont 143 000 qui sont sans domicile et 643 000 en hébergement non choisi chez des tiers, tandis que 2,1 millions vivent dans des logements privés de confort et près d’un million dans des logements qualifiés de surpeuplés.

Comme le soulignait lors de son audition Mme Manon Fillonneau, déléguée générale du Collectif national Droits de l’Homme Romeurope, la population en bidonvilles est composée d’un tiers de mineurs, et la moyenne d’âge des adultes est également assez basse. Plus de 90 % des personnes accueillies dans les hôtels sociaux sont des familles. Les enfants et les jeunes sont particulièrement exposés à ces difficultés de mal logement.

1. Des conditions de vie ne répondant pas aux besoins élémentaires des enfants

● Au cours de ses travaux, la commission d’enquête a tenu à entendre des personnes vivant dans des campements, dans des bidonvilles et des hôtels sociaux, qu’il s’agisse de familles ou de jeunes mineurs non accompagnés, et a pu constater à quel point, même en dehors de toute crise sanitaire, leurs conditions de vie sont difficiles et choquantes : elles ne respectent pas les droits fondamentaux des enfants et de leurs familles, qu’il s’agisse du droit à un logement digne, du droit à une vie familiale normale, du droit à l’éducation, du droit à la santé, ou encore du droit à l’eau.

La crise sanitaire a ainsi mis en exergue tous les manquements résultant de politiques menées depuis plusieurs décennies, et conduisant à ce que des enfants soient in fine victimes de véritables violences institutionnelles sur le sol français.

En hôtel social, les familles et les mineurs isolés vivent dans les logements exigus, le plus souvent mal entretenus, parfois mal chauffés et envahis de cafards, de punaises de lit et de souris, comme l’ont rapporté plusieurs personnes entendues par la commission. Ils ne sont le plus souvent pas en mesure de cuisiner, du fait de l’absence d’équipements. Une mère de famille habitant dans un hôtel social au Blanc-Mesnil a indiqué avoir accès à un micro-ondes – partagé avec vingt-deux familles et situé dans le couloir –, mais non à un réfrigérateur ; dans ces conditions, nourrir sa famille à un coût modéré est une gageure, d’autant que les aliments qui ne peuvent être conservés doivent nécessairement être jetés à brève échéance. Les personnes entendues ont souligné la promiscuité importante et l’absence d’intimité, la possibilité pour les hôteliers d’accéder à leur logement sans leur accord, les nuisances sonores et la grande instabilité de leur situation.

Pour autant, ce constat n’est pas nouveau : déjà, en 2014, un rapport du Samu Social de Paris de 2014 ([186]) pointait l’insalubrité d’hôtels sociaux et autres hébergements accueillant les ménages sans logement en Île-de-France ; le rapport relevait la présence de cafards ou d’insectes, qui concernait plus de quatre familles logées sur dix, le mauvais état des draps et des lits, l’insuffisance des installations sanitaires, et soulignait également que chaque enfant dormait dans son propre lit dans seulement quatre familles sur dix ; dans plus de 40 % des cas, au moins un enfant dans la famille occupait le même lit qu’un de ses parents. Six ans après la publication de ce rapport, les choses ne semblent pas avoir beaucoup évolué.

Les familles logées en bidonvilles, campements et squats se trouvent dans des conditions matérielles tout aussi dégradées, en termes d’exiguïté et d’insalubrité des locaux, d’absence d’intimité, avec de surcroît la problématique de l’accès à l’eau, qui n’est pas assuré dans de nombreux campements, ce qui soulève d’évidentes difficultés quotidiennes en termes sanitaires.

● De telles conditions ne sont pas acceptables, et sont d’autant plus choquantes, s’agissant des hôtels sociaux, que les établissements hôteliers sont rémunérés par l’État.

Les places dans ces hôtels dits sociaux s’élevaient à plus de 48 700 en 2018 ; elles sont concentrées en Île-de-France, où 40 000 nuitées sont réservées chaque jour, et accueillent plus de 90 % de familles avec enfants. Ainsi que le soulignait le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur l’hébergement d’urgence au printemps 2019 ([187]), faute d’un parc suffisant et adapté aux familles, le recours à l’hôtel n’a cessé de croître ces dernières années. Depuis 2010, le nombre de places d’hébergement financées dans des hôtels a augmenté de 251 %. Le coût unitaire de ces nuitées d’hôtels est élevé, malgré des conditions de confort parfois indignes, comme exposé supra, et une quasi-absence d’accompagnement social. Si l’accueil à l’hôtel avait initialement vocation à héberger les personnes sans abri pour une courte durée, la saturation des dispositifs et le manque de fluidité dans les parcs d’hébergement conduit des publics à rester hébergés à l’hôtel pour plusieurs mois, voire plusieurs années.

La rapporteure estime indispensable de développer des offres d’hébergement pérennes et adaptées aux besoins des familles, et de mettre fin au recours massif aux nuitées d’hôtel pour les loger. À court terme et dans un premier temps, ces hôtels doivent respecter un certain nombre de normes élémentaires d’hygiène et de décence, dans le cadre d’un cahier des charges ; le respect de ces normes doit être contrôlé par l’État de façon régulière et effective. Comme le soulignait Mme Annabelle Quillet, membre du groupement pour la défense du travail social, à la lumière de son expérience pendant le confinement, il serait utile de prévoir la présence régulière de travailleurs sociaux dans ces hôtels, qui constitueraient des interlocuteurs privilégiés pour les familles logées, pourraient relayer leurs difficultés et apporter un regard extérieur et une forme de contrôle sur les pratiques des hôtels qui les accueillent.

Des travaux sur le sujet de l’accueil des mineurs isolés dans les hôtels sociaux ont été engagés à la demande de M. Adrien Taquet, secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, et ils doivent être l’occasion de faire enfin évoluer cette situation.

● Pour un enfant ou un jeune mineur isolé, vivre dans des hôtels sociaux, des bidonvilles et des campements est par construction insécurisant et ne permet pas de suivre sa scolarité dans de bonnes conditions : les enfants ne disposent pas d’un espace calme et adapté pour faire leurs devoirs, ils doivent parfois parcourir de longues distances pour aller à l’école, du fait des localisations aléatoires de leur hébergement, sans prise en compte de leur lieu de scolarisation, ils ont de grandes difficultés à accéder à une connexion internet fiable et à des équipements informatiques. L’instabilité de leur situation, avec le risque d’être expulsé sans préavis, n’est évidemment pas propice à un parcours scolaire serein et apaisé. Comme le soulignait par ailleurs Ana Maria Stuparu, co-fondatrice du collectif #EcolePourTous, une expulsion induit six mois de déscolarisation, notamment du fait des formalités administratives de réinscription, et peut conduire au décrochage des enfants.

C’est la raison pour laquelle la rapporteure préconise d’interdire les expulsions des familles comprenant des enfants scolarisés, afin de respecter véritablement le droit à l’éducation de ces enfants, dans la lignée de la proposition de loi qu’elle a déposée en février dernier ([188]).

2. Des difficultés aggravées pendant la crise sanitaire

● En premier lieu, pour les familles et les enfants vivant dans la grande précarité, la crise sanitaire et le confinement ont souvent conduit à un tarissement de leurs ressources, lorsqu’elles étaient issues de l’économie informelle. Comme le soulignait Mme Manon Fillonneau, « les mesures de confinement ont frappé durement les habitants des bidonvilles, déjà précarisés par des années d’expulsion et de grande précarité. L’arrêt instantané des activités génératrices de revenus, que ce soit la ferraille, la récupération de métaux, le recyclage et parfois la mendicité, a été une catastrophe, ayant généré encore plus de pauvreté et une situation humanitaire très préoccupante. »

Face à l’interruption brutale de leurs revenus, des familles sont devenues tributaires de l’aide extérieure, que ce soit pour l’accès aux aliments, à des produits d’hygiène, à des couches ou du lait pour les bébés, ou dépendantes de la solidarité familiale. Des mesures ont été prises par le Gouvernement pour répondre à l’urgence, notamment par la distribution de « chèques services » destinés aux personnes sans domicile fixe et aux familles précaires hébergées pour acheter des produits d’alimentation et d’hygiène, mis en place le 1er avril. De l’avis des personnes auditionnées, ces dispositifs ont plutôt bien fonctionné ; Mme Manon Fillonneau a ainsi souligné que « dans la plupart des territoires, la distribution alimentaire et celle de chèques services ont été plutôt bien coordonnées, grâce à un financement de l’État en particulier » – avec la Délégation interministérielle à l’hébergement et au logement (DIHAL). Toutefois, il a été observé que cette distribution n’a pas repris avec le deuxième confinement mis en place le 30 octobre dernier. La rapporteure estime qu’il serait souhaitable que cette mesure soit activée à chaque restriction imposée dans les déplacements, laquelle est synonyme d’une chute de revenus pour les personnes précaires.

● Compte tenu des conditions d’hébergement très dégradées des personnes précaires, le confinement et l’« assignation à résidence » qui en découlaient ont été particulièrement éprouvants. Ils se sont traduits à la fois par un isolement extrême de certaines populations, particulièrement les mineurs non accompagnés (voir supra), et par une promiscuité très grande, très difficile à vivre également, pour les familles ou les jeunes contraints de cohabiter dans de petits espaces.

● Ces conditions de vie rejaillissent inévitablement sur les conditions de la scolarité à distance, lors du confinement. Si, comme vu supra, la continuité pédagogique a soulevé des difficultés pour des nombreux élèves, elle est bien souvent apparue comme illusoire ou inaccessible pour les mineurs vivant dans des conditions précaires, qui avaient très difficilement accès à des équipements informatiques, à une connexion internet utilisable, et qui ne disposaient pas d’espace calme pour travailler dans la journée.

Mme Annabelle Quillet, membre du groupement pour la défense du travail social, a ainsi souligné que dans l’hôtel social où elle est intervenue, « trois frères et sœurs peuvent se partager une même pièce, sans bureau, avec l’un ou l’autre qui joue ou regarde la télévision. La connexion est très faible puisque les 95 ménages sont reliés au même réseau. Les enfants attendent minuit pour pouvoir accéder à l’espace numérique de travail (ENT) et faire leurs devoirs. »

Ana Maria Stuparu a également indiqué : « comme tous les enfants du bidonville, je ne disposais ni d’ordinateur ni de connexion internet ni d’imprimante. Mon lycée m’avait fourni une tablette en début d’année pour remplacer les manuels mais elle "buggait" souvent et n’était pas adaptée pour suivre les cours. Je me débrouillais avec mon téléphone quand la 4G était disponible. Beaucoup d’enfants du terrain, plus petits que moi, n’avaient pas de téléphone et leurs parents n’avaient pas de smartphone pour leur permettre d’accéder aux cours en ligne. Les professeurs qui connaissaient ma situation envoyaient mes cours imprimés à une bénévole, qui me les apportait sur le terrain. Pour tous les autres enfants du terrain, aucun soutien scolaire n’a été mis en place. Presque 100 % d’entre eux ont décroché pendant le confinement. »

Des initiatives ont été mises en œuvre pour tenter d’assurer cette continuité pédagogique pendant le confinement, qu’il s’agisse de l’envoi de cours et de devoirs sous format papier par les enseignants, relayés par les associations, ou encore de soutien scolaire dans les bidonvilles, comme par exemple par l’association Rencont’roms nous sur le terrain de La Flambère, à Toulouse. Andrei Nicolae, membre de cette association, a ainsi exposé l’organisation du soutien scolaire : « pendant le premier confinement, tous venaient au soutien scolaire, même ceux qui n’étaient pas scolarisés. Nous faisions de la lecture, du français, des mathématiques, du sport, etc. Certains enfants ont appris les couleurs, d’autres ont même appris à lire et nous avons continué à aller chercher des enveloppes dans les collèges toutes les semaines. Nous faisions même les cours avec un professeur grâce à une tablette. Les enseignants nous ont beaucoup aidés. Le soutien scolaire était important à mettre en place car les enfants n’avaient rien. La situation était compliquée car beaucoup d’élèves étaient en décrochage scolaire et rencontraient des problèmes avant même le confinement. Nous ne voulions pas que la situation s’empire pendant le confinement. »

Une mère de famille logée en hôtel social a également mis en place des cours de soutien pendant le confinement pour les enfants. Mme Aminata Coulibaly a ainsi raconté que « la continuité pédagogique a été le révélateur des difficultés scolaires que les enfants vivaient à l’hôtel. Les devoirs restaient dans le hall, sur la table de la réception, même lorsque le personnel d’accueil les remettait aux parents. [...] Je me suis rendu compte que ces personnes étaient allophones, analphabètes ou très peu instruites. J’ai organisé au sein de l’hôtel des cours de soutien avec des personnes hébergées, que j’avais repérées et qui avaient la capacité d’aider ces enfants. Nous avons été épaulés par Annabelle. Les cours se sont mis en place et ont suscité un engouement véritable. Cela a permis, alors que les décrocheurs étaient déjà nombreux avant le confinement, d’arrêter la saignée, que d’autres ne décrochent pas, que ceux qui avaient perdu le goût de l’école se remotivent et que les enfants en ayant besoin soient soutenus. Nous avons pu encadrer 32 enfants pendant le confinement. »

Ces initiatives ont d’ailleurs perduré, une fois le confinement terminé, afin d’accompagner la scolarité des enfants en grande précarité. Elles constituent une forme d’héritage positif de la crise sanitaire, qui a permis de faire émerger des solidarités, de favoriser des actions venues du terrain, qu’il importe de soutenir et d’accompagner.

Il faut par ailleurs noter qu’en septembre 2020, la DIHAL, en lien avec la délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, a déployé un programme de médiation scolaire pour renforcer les actions d’accompagnement des familles et des enfants en bidonvilles vers et dans l’école. Plus de trente nouveaux médiateurs, actuellement en cours de recrutement, vont intervenir auprès des enfants vivant en bidonvilles, sur quinze territoires, avec pour missions d’identifier les mineurs en âge d’être scolarisés, de sensibiliser les familles à l’enjeu scolaire, de faciliter les démarches d’inscription et l’accueil dans les établissements, de soutenir la persévérance scolaire... Près de 2 000 enfants supplémentaires devraient ainsi être accompagnés dans leur scolarité au cours de l’année scolaire 2020-2021. La rapporteure souligne l’intérêt et la pertinence de ce dispositif de médiation scolaire et appelle de ses vœux son renforcement au cours des années à venir.

● Un autre enjeu du confinement a été l’accès à l’eau pour les populations vivant en campement, en bidonville ou en squat ; cet aspect a pris une résonance particulière dans la cadre de la crise sanitaire, puisqu’il est absolument impossible de respecter les gestes barrières en l’absence d’eau. Il s’agit donc, dans la situation actuelle, autant d’une question de dignité que de santé publique.

La crise sanitaire a eu un effet déclencheur et accélérateur en la matière, en conduisant nombre de communes à réaliser des opérations de raccordement à l’eau de campements et bidonvilles, notamment suite aux interventions de l’État et d’associations. Mme Manon Fillonneau a ainsi souligné : « après plusieurs années à réclamer un accès à l’eau dans les squats et les bidonvilles, nous nous sommes rendu compte que cet accès était possible, dans des délais relativement rapides, pour un coût peu élevé. Des organisations non gouvernementales (ONG) humanitaires comme Solidarité internationale et Action contre la faim ont apporté des solutions techniques (telles que des citernes d’eau ou des raccordements au système de la ville), permettant à beaucoup de bidonvilles d’être raccordés à l’eau, même si cela ne s’est pas toujours fait dans les standards. »

Ces raccordements à l’eau constituent là encore un legs positif de la crise sanitaire, sous réserve que ces opérations soient poursuivies et qu’il n’y ait pas d’expulsion des bidonvilles ainsi raccordés.

La rapporteure souligne l’importance de la question de l’accès à l’eau pour les campements et bidonvilles, et estime indispensable d’instaurer un véritable « droit à l’eau », dans le prolongement d’une proposition de loi qu’elle avait déposée aux côtés de plusieurs de ses collègues sous la précédente législature ([189]) ; ce texte imposait notamment aux collectivités territoriales de prendre les mesures nécessaires pour satisfaire les besoins élémentaires en eau potable et assainissement des populations résidant sur leur territoire dépourvues de branchement à l’eau potable.

● En dernier lieu, doit être évoqué l’enjeu des expulsions. Pendant la crise sanitaire, fort logiquement, la trêve hivernale des expulsions locatives, fixée chaque année du 1er novembre au 31 mars, a été prolongée : d’abord jusqu’au 31 mai 2020 ([190]), puis jusqu’au 10 juillet 2020, fin de l’état d’urgence sanitaire ([191]). Cette trêve hivernale s’applique à nouveau depuis le 1er novembre dernier.

L’interdiction des expulsions locatives s’est traduite par une forte diminution de leur nombre en 2020, selon les chiffres prévisionnels publiés par le Gouvernement, avec 3 500 expulsions, contre 16 700 recensées en 2019, soit une diminution de près de 80 %.

Pour autant, selon les informations figurant dans un rapport de la Ligue des droits de l’homme (LDH) ([192]), les expulsions sur des lieux de vie informels ont été mises en œuvre pendant le confinement, essentiellement sur le territoire du Calaisis et de Grande-Synthe, le procureur de la République de Calais se bornant à indiquer pour justifier une décision d’expulsion : « rien ne me prouve que ces gens sont malades. On invite les gens qui occupent illicitement un terrain à le quitter. »

Par ailleurs, le déconfinement le 11 mai, puis la fin de l’état d’urgence sanitaire se sont accompagnés d’une forte reprise des expulsions des lieux de vie informels : 295 ont eu lieu depuis le 10 juillet 2020, selon ce rapport publié en novembre. Mme Manon Fillonneau a ainsi souligné : « Ces expulsions ont généré un brassage des populations, malvenu sur le plan sanitaire. 90 % ont concerné des lieux de vie où vivaient des enfants. Les relogements ou les mises à l’abri n’ont pas été suffisants. Des lieux de vie raccordés à l’eau ont été expulsés. Or nous le savons tous, toute expulsion génère un nouveau bidonville, où il faut recommencer à zéro, notamment pour l’accès à l’eau. »

La rapporteure juge nécessaire que les expulsions locatives et sur des lieux informels soient suspendues pendant les périodes de crise sanitaire, plus larges que les seules périodes couvertes par l’état d’urgence sanitaire.

C. une amplification indispensable des politiques publiques en faveur des enfants et de leurs familles

● Les pouvoirs publics ont indéniablement déployé des mesures de soutien fortes et massives à destination des entreprises et des ménages pour faire face à une crise sanitaire et économique sans précédent.

Le principal soutien apporté aux revenus des ménages a pris la forme du dispositif d’activité partielle ([193]), adapté dans le cadre de la crise sanitaire, permettant de maintenir l’emploi et les revenus des salariés, ainsi que du versement des indemnités journalières de sécurité sociale pour les salariés gardant leurs enfants. S’y ajoute également le fonds de soutien pour les travailleurs indépendants. Par ailleurs, d’autres dispositifs ont été mis en œuvre, notamment le plan dit « Un jeune, une solution », destiné à faciliter l’insertion et l’accompagnement des jeunes, détaillé infra, ainsi que des mesures en faveur de la formation, au sein du plan de relance.

Néanmoins, dans l’ensemble, les mesures déployées pour faire face à la crise actuelle s’avèrent largement fléchées vers les entreprises – que ce soit par le fonds de solidarité des entreprises, les garanties d’emprunt, les allègements massifs de fiscalité, les plans sectoriels, les dispositifs prévus dans le plan de relance présenté en septembre dernier... Ainsi, le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2021, qui décompose le plan de relance par canal macroéconomique, évalue à seulement 10 %, sur les 100 milliards d’euros du plan, la part des dépenses de soutien aux ménages.

Les dépenses destinées à soutenir les revenus des ménages apparaissent moins prioritaires et beaucoup plus en retrait, alors même que la crise sociale qui débute sera sans nul doute violente et qu’il est indispensable d’aider et d’accompagner les plus fragiles et les plus vulnérables.

● Outre la prorogation et le versement automatique des prestations assurés par les caisses d’allocations familiales lors du confinement ([194]), plusieurs mesures ont été prises depuis le début de la crise sanitaire en direction des familles et des foyers modestes :

– une aide exceptionnelle de solidarité de 150 euros versée en mai dernier ([195]), pour les foyers percevant le revenu de solidarité active (RSA) ou l’allocation spécifique de solidarité (ASS), majorée de 100 euros par enfant à charge, et de 100 euros pour les familles bénéficiaires des allocations personnalisées au logement (APL) ne percevant pas le RSA ou l’ASS ; plus de 4,1 millions de foyers et de familles modestes, dont près de 5 millions d’enfants, y étaient éligibles, pour un coût estimé à 880 millions d’euros ;

– une aide de 200 euros versée en juin 2020 et fléchée vers les jeunes ([196]) : elle était destinée aux étudiants, boursiers ou non boursiers, qui avaient perdu leur emploi ou leur stage du fait de la crise sanitaire, aux étudiants originaires des outremers isolés dans l’Hexagone, qui n’ont pu rentrer chez eux, ainsi qu’aux jeunes non-étudiants de moins de 25 ans bénéficiaires d’APL et sans enfant à charge. Ces jeunes bénéficiaires des APL ont été plus de 533 000 à percevoir cette aide, selon les données transmises par le ministère des solidarités et de la santé. En prenant en compte les étudiants bénéficiaires de l’aide, celle-ci a été versée à environ 800 000 jeunes, pour un coût total de 160 millions d’euros ;

– la majoration de 100 euros de l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ([197]), pour aider les familles à faire face aux dépenses de la rentrée ([198]) : le montant de l’ARS a ainsi été porté à 504 euros pour un enfant de 15 à 18 ans, et à 470 euros pour un enfant de 6 à 10 ans ; 3 millions de familles, comptant 5 millions d’enfants, bénéficient de l’ARS. Le coût de la majoration a représenté environ 600 millions d’euros ;

– le renouvellement de l’aide exceptionnelle de solidarité pour les foyers modestes et les jeunes, versée à la fin du mois de novembre ([199]) : peuvent notamment en bénéficier les personnes percevant le RSA et l’ASS, ainsi que celles bénéficiant de l’aide personnalisée au logement (APL), si elles ont au moins un enfant à charge ou bien si elles ont moins de 25 ans (apprentis, étudiants salariés ou non étudiants) ; les étudiants boursiers, au nombre de 740 000, bénéficient également de cette aide. Celle-ci est de 150 euros, majorés de 100 euros supplémentaires par enfant à charge, pour les bénéficiaires de minima sociaux et les jeunes de moins de 25 ans mentionnés supra, et elle est de 100 euros par enfant en charge pour les titulaires d’APL qui ne touchent pas les minima sociaux. Cette aide exceptionnelle inclut donc les jeunes et son montant total atteint 970 millions d’euros, au bénéfice de 4,7 millions de foyers.

Compte tenu de la mise en place du deuxième confinement le 30 octobre dernier, avec la mise à l’arrêt de certains secteurs et établissements, le Gouvernement a également pris une nouvelle mesure le 26 novembre dernier, à destination des travailleurs précaires, saisonniers, intermittents ou extras, avec une garantie de ressources de 900 euros par mois jusqu’en février 2021 ([200]). Cette garantie de revenu minimum s’appliquera sur les mois de novembre, décembre, janvier et février et devrait bénéficier à près de 400 000 travailleurs précaires, dont 70 000 jeunes.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été prises à destination des personnes sans abri pendant le confinement, avec notamment l’ouverture de 30 000 places d’hébergement supplémentaires et 50 millions d’euros de chèques services distribués à 120 000 personnes sans domicile fixe et sans ressources pour des dépenses d’alimentation et d’hygiène.

● Plusieurs mesures ciblées sur les ménages et les familles les plus modestes ont donc été mises en place au cours des derniers mois ; pour autant, face à l’ensemble des mesures de soutien à l’économie, les montants budgétaires en jeu apparaissent relativement modiques, et ne semblent pas à la hauteur des besoins.

La faiblesse des moyens dévolus aux ménages dans le cadre du plan de relance a d’ailleurs été soulignée par les associations caritatives. Mme Marie-Aleth Grard, présidente d’ATD Quart Monde France, s’exprimait en ces termes devant la commission d’enquête : « le plan de relance, qui prévoit 0,8 % pour les pauvres, est une occasion ratée de montrer que nous voulons une société qui n’oublie personne. Nous entendons la nécessité de soutenir les entreprises, mais il est très ennuyeux de laisser 10 millions de citoyens sur le bord de la route. »

Compte tenu de l’ampleur des conséquences sociales de la crise actuelle, que les témoignages des associations caritatives rendent très tangibles, et du creusement des inégalités qu’elle occasionne, la rapporteure estime nécessaire de renforcer les aides apportées aux plus vulnérables, en augmentant leur montant et en élargissant le champ de leurs bénéficiaires – le bénéfice des aides exceptionnelles de solidarité pourrait ainsi être étendu aux familles percevant l’allocation de rentrée scolaire. La brutalité de la crise que nous traversons pose inévitablement la question de l’accès des jeunes de moins de 25 ans aux minima sociaux, et donc au RSA (voir infra).

● La rapporteure souhaiterait également formuler deux propositions plus spécifiques. En premier lieu, comme l’a souligné Mme Marie-Aleth Grard, présidente d’ATD Quart Monde France, lors de son audition, il n’apparaît pas satisfaisant que les appels téléphoniques aux caisses d’allocations familiales (CAF) et à la Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM), tout comme aux services des impôts d’ailleurs, soient payants, particulièrement pendant la crise sanitaire, alors qu’il s’agit de services publics. Mme Grard observait ainsi que « certaines personnes en situation de pauvreté qui font l’objet de ruptures de droits ou de changements de situation ne disposent que d’une carte de téléphone prépayée et ces appels leur ont coûté une fortune. Nous avons bataillé avec des opérateurs téléphoniques pour obtenir des cartes de téléphone et des téléphones. Les factures de téléphonie des personnes les plus défavorisées dans notre pays durant cette période sont un vrai scandale. »

Par ailleurs, la rapporteure s’interroge sur la récente fusion, en novembre 2019, de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES), avec le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) – cette fusion devant prendre la forme de la création, à partir de l’ONPES, d’un comité scientifique permanent directement rattaché au CNLE.

Elle semble se traduire par un repli des activités statistiques de l’ONPES, alors que cet observatoire, créé en 1998, avait pour objet de rassembler les données relatives à la pauvreté, la précarité et l’exclusion, les faire connaître et faire réaliser des études, recherches et évaluations sur ces sujets. Mme Marie-Aleth Grard a d’ailleurs souligné lors de son audition que l’ONPES était « certes, rattaché au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), mais ne dispos[ait] pas du tout des mêmes moyens. Il est très dommageable de ne plus disposer de chiffres exacts. » Elle indiquait d’ailleurs qu’ATD Quart Monde avait été sollicité par le secrétariat d’État auprès du ministre des solidarités et de la santé (avant le remaniement de juillet dernier), qui lui demandait les chiffres des personnes que l’association accompagnait, et soulignait que la vocation de l’association n’était pas de chiffrer le nombre de personnes en situation de précarité, suite à la disparition de l’observatoire. L’affaiblissement des moyens statistiques de mesure de la pauvreté est en tout état de cause très regrettable, alors même que nous traversons une crise sociale de grande ampleur et qu’il importe de pouvoir en mesurer les effets.

D. Les associations caritatives : un rôle essentiel à consolider

1. Un rôle très important lors la crise sanitaire, qui doit être soutenu

● Lors du confinement, et plus largement lors de la crise sanitaire, les associations caritatives ont assuré et assurent encore un rôle essentiel dans le soutien et l’accompagnement des citoyens les plus vulnérables, par la distribution d’aide alimentaire et de produits d’hygiène notamment. Il semble que dans l’ensemble, les ruptures d’approvisionnement aient pu être évitées, grâce au maintien de la chaîne logistique – même si certaines sources se sont taries : par exemple, pour des raisons sanitaires, pendant le confinement, il n’était plus possible d’effectuer la « ramasse », qui consiste à récupérer les invendus auprès de la grande distribution. Les collectivités territoriales se sont mobilisées à leurs côtés, en leur distribuant des équipements de protection ou des dotations financières.

Les associations caritatives ont été contraintes d’exercer leurs missions avec un nombre moins élevé de bénévoles qu’à l’accoutumée ; en effet, les bénévoles les plus âgés, ceux de plus de 70 ans, ont généralement été mis en retrait, pour ne pas les exposer au virus. Or, du fait de la moyenne d’âge élevée au sein de ces associations ([201]), cela a conduit à mobiliser très fortement un noyau dur de bénévoles. Les Restos du Cœur ont ainsi fonctionné avec 20 à 25 % de leurs effectifs bénévoles pendant le confinement, qui se sont fortement engagés durant cette période, avec un risque d’épuisement à la clé. Ce constat illustre la nécessité d’encourager davantage l’engagement des jeunes dans ces associations.

● La crise sanitaire a mis crûment en lumière une difficulté déjà connue des associations, à savoir l’exiguïté, voire l’insalubrité de nombre des locaux qui sont mis à leur disposition par les collectivités territoriales. Cela s’avère particulièrement problématique lors d’une crise sanitaire imposant la distanciation sociale et des mesures d’hygiène, et les difficultés sont plus prégnantes encore en période hivernale, lorsque les personnes doivent attendre dehors dans le froid pour pouvoir récupérer des denrées. M. Philip Modolo, secrétaire général des Restos du Cœur, indiquait ainsi que 20 % de leurs locaux devraient être abandonnés pour rejoindre des lieux plus décents.

Les collectivités territoriales doivent s’emparer de cette problématique et proposer aux associations des locaux plus vastes et salubres, afin de répondre à leurs besoins et à l’afflux de bénéficiaires.

● La crise a également soulevé la question des rapports des associations avec les services administratifs, et notamment les préfectures, et celle de la coordination de leurs actions dans la gestion des aides apportées sur le terrain.

Des éléments recueillis lors des auditions, les situations semblent très hétérogènes selon les départements, avec des degrés de coordination assez variables. Mme Aurélie Mercier, chargée de projets au Secours catholique-Caritas France, a notamment indiqué sur la base d’une enquête réalisée auprès de leurs 73 délégations, avec des réponses portant sur 40 départements, que « l’analyse montre l’existence d’une coordination départementale [de l’action sociale] pilotée par le préfet ou la DDCS dans la moitié des cas. La moitié de nos délégués en étaient plutôt satisfaits. L’autre moitié d’entre eux la jugeaient insuffisante ou pas du tout utile. »

M. Thierry Couvert-Leroy, délégué national Enfants et Familles à la Croix-Rouge française, a quant à lui souligné qu’il était difficile d’apporter une réponse globale, « dans la mesure où chaque préfet a son usage, entre des bonnes pratiques qui s’appuient sur une coordination avec les différentes associations pour activer les uns et les autres en fonction de leurs projets [...], et des pratiques qui sont plus militaires ».

Il apparaît donc nécessaire de renforcer la coordination existante entre les services de l’État, et notamment les préfectures, et les associations caritatives, de la rendre effective dans les territoires où elle a été absente ou insuffisante, et de permettre aux associations de faire remonter les informations et les besoins de façon fluide et organisée. Il semble en tout cas que la crise ait souvent été l’occasion, sur le terrain, d’une découverte mutuelle des associations et des services, et il serait souhaitable que ces nouveaux modes de fonctionnement perdurent pour constituer une sorte de legs positif de la crise, là encore.

Plus largement, le sujet de la coordination avec les services administratifs est l’occasion d’aborder celui de l’articulation entre temps de l’urgence et temps administratif. Plusieurs exemples ont été évoqués, par exemple la transmission, souvent tardive, de consignes sanitaires contradictoires par les administrations centrales, ou encore les formalités administratives requises pour le versement des financements. Les associations, davantage accoutumées à gérer des situations d’urgence, avec des modes de fonctionnement très opérationnels, ont souligné la difficulté des services de l’État à s’adapter à l’urgence et à ses contraintes, ce qui montre aussi l’intérêt d’une plus grande coopération avec les associations. M. Philip Modolo a ainsi souligné l’importance de cet enjeu : « Pour les années à venir, le point clé résidera dans l’alignement des temps administratifs et du temps de l’urgence. L’État était présent durant cette période et a fait preuve d’une volonté évidente de nous accompagner, mais nous avons constaté un décalage parfois très marqué entre le moment où l’on doit être présent et celui où les moyens doivent être mis à disposition. Il s’agit d’un élément essentiel face à la crise économique et sociale qui nous attend. »

2. Des financements nationaux et européens en hausse pour l’aide alimentaire face à l’urgence de la crise, la nécessité d’assurer une prévisibilité des moyens versés et une simplification des procédures

● Face à l’ampleur et l’urgence de la crise sociale, des financements importants ont été ouverts, tout d’abord par l’inscription de 94 millions d’euros au titre de l’aide alimentaire dans la troisième loi de finances rectificative pour 2020 adoptée en juillet dernier ; cette somme comprend 25 millions d’euros pour répondre aux surcoûts supportés par les associations d’aide alimentaire du fait de la crise, 4 millions d’euros pour des mesures spécifiques pour les outre-mer et 10 millions d’euros pour le financement des chèques d’urgence alimentaire dans les territoires en tension, auxquels s’ajoutent 55 millions d’euros au titre d’un plan d’urgence, dont 80 % des crédits ont été délégués aux services déconcentrés, afin de financer les dispositifs d’aide alimentaire généralistes et assurer le relais de la distribution des chèques services.

Par ailleurs, 100 millions d’euros ont été prévus dans le cadre du Plan de relance, pour la constitution d’un fonds d’aide aux associations de lutte contre la pauvreté ; ce plan de soutien sera mis en œuvre sur deux ans (50 millions d’euros en 2021 et 50 millions en 2022), et reposera sur des appels à projets organisés par le ministère des solidarités et de la santé. Ce fonds doit permettre de soutenir des projets de modernisation des dispositifs d’accès aux biens essentiels et des projets promouvant l’autonomie alimentaire, ainsi que d’encourager les coopérations entre les acteurs, notamment pour une meilleure utilisation des ressources.

Enfin, un accord européen est intervenu en novembre dernier pour arrêter un plan pluriannuel ambitieux de financement de l’aide alimentaire, se traduisant par une augmentation de l’ordre de 50 % des moyens alloués à l’aide alimentaire en France sur la période 2021-2027 : 869 millions d’euros sont ainsi prévus, contre 583 millions d’euros entre 2014 et 2020, dont 647 millions d’euros au titre du Fonds social européen plus (FSE+), au sein duquel le Fonds européen pour l’aide aux plus démunis (FEAD) est désormais intégré, et 132 millions d’euros au titre du plan de relance européenne pour 2020-2022, dans le cadre de REACT-EU ([202]).

Par ailleurs, et même si l’on ne dispose pas à ce stade de chiffres précis et consolidés, les associations caritatives ont souligné lors de leur audition que s’est manifestée pendant la crise une grande solidarité de la part des Français, à travers des dons supplémentaires, mais également de la part des entreprises, qui ont effectué des dons en nature et financiers.

● Si l’on ne peut que saluer la hausse des moyens alloués à l’aide alimentaire, et par là même aux associations caritatives, compte tenu de l’explosion des besoins sur le territoire français, plusieurs difficultés ont été identifiées par la rapporteure lors des auditions.

En premier lieu, l’intégration du FEAD au sein du FSE+, décidée dans le cadre des négociations du budget de l’Union européenne pour 2021-2027, suscite des inquiétudes parmi les associations caritatives. Créé en 2014, le FEAD était destiné à financer essentiellement l’aide alimentaire, alors que l’objet du FSE+ est beaucoup plus large, incluant des actions en faveur de la formation et de l’éducation, de l’emploi et de l’insertion sociale. Le secrétaire général des Restos du Cœur s’est inquiété ainsi de la moindre prévisibilité des fonds qui pourraient leur être alloués dans ce cadre au cours des années, et de la moindre visibilité financière que cela occasionnerait pour l’association, soulignant que : « finalement, un fonds européen intégralement dédié à la pauvreté sera transféré vers un fonds multi-actions dont l’arbitrage sera opéré par les pouvoirs publics français. Chaque année, l’État français choisira les dotations consacrées à telle ou telle action. Un fonds sanctuarisé sur une période de six ans nos offrant une lisibilité financière et la possibilité de nous projeter sera remplacé par un fonds à tiroirs qui générera chaque année des allers et retours avec les pouvoirs publics, afin de pouvoir continuer à bénéficier du même niveau de financement. Nous sommes extrêmement inquiets sur le niveau d’aide par rapport à celui dont nous bénéficions dans le cadre du FEAD, ainsi que sur sa pérennité. »

Le Gouvernement s’est toutefois engagé à ce que le nouveau budget européen maintienne le soutien alloué aux associations caritatives.

● En second lieu, les modalités de fonctionnement du FEAD, qui sont reconduites dans le cadre du FSE+, se traduisent par un resserrement du nombre de denrées mises à la disposition des associations caritatives et à une réponse insuffisamment adaptée à leurs besoins.

Les crédits du FEAD sont en effet destinés dans leur grande majorité à l’achat de denrées réalisé par l’établissement public FranceAgriMer au profit des quatre associations têtes de réseau nationales habilitées : la Fédération française des banques alimentaires, Les Restos du Cœur, le Secours populaire français et la Croix-Rouge française – l’autorité de gestion du FEAD étant exercée par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ([203]). La gestion assurée par la DGCS et FranceAgriMer a suscité des critiques, notamment lors d’un audit de la Commission européenne de 2016 ([204]), ce qui a conduit à l’application par la Commission européenne de corrections financières sur les appels de fonds.

Le nombre des produits faisant l’objet de passations de marchés par FranceAgriMer a été réduit au cours des dernières années, en passant de 41 à l’origine à 38 en 2018, puis à 27 depuis 2019, alors qu’une palette de produits étendue permet de proposer aux bénéficiaires de l’aide alimentaire une offre diversifiée et d’assurer un meilleur équilibre nutritionnel. Le secrétaire général des Restos du Cœur, M. Philip Modolo, indiquait ainsi : « À l’origine, nous bénéficiions de plus d’une quarantaine de produits, lesquels se réduisent systématiquement d’année en année faute de moyens affectés aux appels d’offres pour fournir aux associations les produits qui répondent à un équilibre nutritionnel. » Il s’agit d’un exemple concret de frein « que nous vivons à longueur d’année et qui nous mettent en grande difficulté puisque nous disposons de stocks de produits issus du FEAD que nous ne pouvons distribuer, car les associations départementales se lassent de cette monotonie, ce qui nous contraint à effectuer des achats de négoce grâce aux dons ».

Le secrétaire général des Restos du Cœur a souligné une difficulté particulière s’agissant du fonds REACT-EU, pour un appel d’offres de 60 millions d’euros passé en cette fin d’année 2020 ([205]), dans le cadre duquel des marchés seront passés pour seulement douze produits ; compte tenu de la hausse des financements, « si nous percevons l’ensemble de la dotation à laquelle nous avons droit, nous risquons de nous retrouver avec des milliers de palettes en stock, car les produits ne correspondent nullement à la demande liée à un équilibre nutritionnel correct et à l’augmentation des publics, pour de simples questions administratives et de moyens ».

La diminution du nombre de produits achetés s’avèrerait en effet imputable à l’insuffisance des ressources humaines et administratives au sein de FranceAgriMer et de la DGCS ; la DGCS l’a d’ailleurs indiqué d’une certaine façon, soulignant dans le cadre de travaux parlementaires que les critiques de l’audit précité de 2016 étaient justifiées, alors qu’elle ne souhaitait pas particulièrement prendre en charge cette gestion du FEAD, compte tenu du manque de personnel qualifié en la matière, et qu’elle avait dû le faire à effectifs constants ([206]).

Il apparaît donc nécessaire de renforcer les moyens humains et administratifs de la DGCS et de FranceAgriMer pour accroître le nombre de produits pouvant être acquis dans le cadre des fonds européens.

● Les associations caritatives ont également souligné les contraintes administratives associées à la gestion des fonds alloués par les pouvoirs publics, avec des procédures lourdes, qui mobilisent des bénévoles et peuvent aussi les décourager. Ces contraintes sont d’autant plus difficiles à comprendre et à accepter dans une situation d’urgence et de crise aiguë.

À titre d’exemple, le secrétaire général des Restos du Cœur soulignait que la décentralisation de la gestion de 80 % des fonds ouverts par le Gouvernement en juillet dernier, au niveau départemental, était complexe pour une association nationale telle que la sienne : elle les a contraints à « présenter cent dossiers au lieu d’un, avec un système de subrogation pour faire en sorte que des subventions perçues par les associations départementales puissent remonter au niveau national, ce qui aboutit à une "usine à gaz". [...] Actuellement, deux personnes sont dédiées à plein temps à la simple gestion de cette opération de subventions départementales et de remontées nationales. » Par ailleurs, les montants alloués par les départements à l’association se sont avérés très hétérogènes, ce qui a conduit à un fort aléa sur les fonds versés dans l’ensemble : « alors que nous devons prévoir une situation à la fin de l’année et engager des achats de négoce et de nourriture pour faire face à la situation, nous rencontrons un aléa complet sur la somme que nous percevrons au final ».

II. une condition Étudiante plus que jamais prÉcaire MAIS AUSSI FORTE DE PROPOSITIONS PROPRES À LA JEUNESSE

A. des répercussions négatives sur le niveau de vie des étudiants

Outre ses conséquences sur les conditions d’études et sur la vie étudiante, la crise provoquée par l’épidémie de Covid-19 présente aujourd’hui pour les étudiants une dimension économique et sociale. Par son retentissement sur l’activité économique, elle affecte très directement la capacité des 18-25 ans à acquérir leur autonomie et à s’insérer dans la société.

En soi, la crise sanitaire n’a pas créé la précarité des étudiants. Ainsi que le montrent les études statistiques, la fragilité économique et sociale des étudiants en France constitue un sujet de préoccupation récurrente.

D’après l’INSEE, 20,8 % des « élèves et étudiants » vivaient en 2016 sous le seuil de pauvreté (contre 19,1 % en 2012). Aux termes de l’enquête sur les conditions de vie des étudiants, réalisée en 2016 par l’Observatoire national de la vie étudiante (OVE), 22,7 % des étudiants déclaraient avoir été « confrontés à d’importantes difficultés financières durant l’année ». Les statistiques de l’Observatoire établissaient par ailleurs que 30 % des étudiants avaient renoncé à des soins ou à des examens médicaux pour des raisons financières au cours des douze derniers mois. Ces données font écho au taux élevé de pauvreté de la tranche d’âge des 18-29 ans, qui atteignait 19,7 % en 2018.

Néanmoins, plus qu’une autre dégradation conjoncturelle, la crise sanitaire comporte le risque de créer durablement un contexte propice à l’aggravation de la pauvreté étudiante. Compte tenu de la gravité de cette menace pour l’avenir du pays, il importe que les pouvoirs publics engagent une action qui ne saurait avoir pour seul horizon la levée de l’état d’urgence sanitaire.

1. Un contexte propice à la baisse du niveau de vie des étudiants

En l’absence d’un taux de pauvreté actualisé, plusieurs facteurs ou indices donnent à penser que dans le contexte de la crise sanitaire, les étudiants subissent dans leur globalité une baisse de leur niveau de vie.

En premier lieu, on observe que depuis le début de l’épidémie de Covid-19, les étudiants sollicitent de manière croissante les œuvres sociales des universités et des CROUS. La Conférence des présidents des universités (CPU) fait ainsi état d’une hausse des demandes d’aides d’urgence. D’après son analyse, les aides sociales trouveraient aujourd’hui leurs limites.

En second lieu, la nouvelle enquête réalisée par l’Observatoire national de la vie étudiante (OVE) ([207]) rend compte de difficultés et restrictions financières pour une partie de cette population.

Ainsi, 33 % des étudiants interrogés déclarent avoir rencontré des difficultés financières pendant le confinement, dont 16,8 % davantage qu’en temps normal.

Difficultés financières rencontrées durant le confinement (en %)

28 % des étudiants interrogés affirment avoir été aidés financièrement et/ou matériellement par leurs parents, et près de 19 % déclarent avoir dû se restreindre dans l’achat de produits de première nécessité ; cette part augmente avec l’âge, atteignant 12,4 % chez les moins de 20 ans mais 20,8 % chez les 23-25 ans et 35 % chez les 26 ans et plus. 6,4 % des étudiants ont indiqué avoir connu des restrictions alimentaires pour des raisons financières. Les étudiants étrangers ont davantage connu des restrictions budgétaires (44 % d’entre eux, contre 15 % pour les étudiants français).

Le graphique ci-après établit que les difficultés financières éprouvées portaient sur le paiement des dépenses alimentaires (56 %) et l’acquittement du loyer (38 %).

Types de difficultés financières rencontrées durant le confinement (en %)

Les témoignages recueillis par la commission d’enquête mettent en lumière une dépendance nouvelle ou accrue aux dispositifs d’aide alimentaire. M. Philip Modolo, secrétaire général des Restos du Cœur, indique avoir constaté que de nombreux étudiants venaient à leur rencontre dans le cadre des activités menées dans la rue par l’association, parce qu’ils ne parvenaient pas à se procurer des denrées alimentaires par leurs propres moyens. Les associations caritatives ont toutes souligné que les étudiants faisaient partie des « nouveaux publics » accueillis lors de la crise sanitaire.

De même, les éléments communiqués par la CPU font état d’un élargissement du public aidé par les universités, avec l’arrivée d’étudiants ne pouvant plus compter sur l’aide de leurs familles ou ayant perdu les petits boulots qu’ils exerçaient.

La CPU observe également que « les épiceries sociales ont dû se réorganiser pour maintenir leur activité dans un contexte de demandes accrues et des partenariats ont été réalisés avec les associations d’aide pour que les étudiants puissent les connaître et les solliciter ». Elle souligne ainsi que les épiceries sociales de la Fédération des associations générales étudiantes (FAGE) ont accueilli autant de bénéficiaires entre mars et juin 2020 qu’entre leur création, en 2011, et le début de l’année 2020.

Dans une certaine mesure, de telles constatations peuvent être mis en rapport avec la hausse du coût de la vie étudiante. D’après l’estimation annuelle de l’Union nationale des étudiants de France (UNEF) ([208]), ce dernier progresse de 3,69 % à la rentrée 2020, à raison de la hausse souvent substantielle du coût des transports et des loyers (+ 2,56 % à l’échelle nationale).

On notera que d’après l’UNEF, l’achat des masques de protection occasionne une dépense annuelle de 230,40 euros par étudiant.

2. Un impact direct sur les ressources propres des étudiants par la perte des emplois étudiants et des stages

Il s’agit là d’une conséquence logique de la destruction d’emplois constatée depuis le déclenchement de la crise sanitaire, en mars 2020. Les « jobs étudiants », par exemple dans la restauration, sont les premiers concernés. Suivant le consensus des économistes, les emplois de la catégorie des moins de 25 ans, notamment les emplois étudiants, représentent souvent une véritable variable d’ajustement en cas de crise ou de récession. En conséquence, le taux de chômage des étudiants « réagit » plus facilement aux aléas de l’activité. En toute logique, le nombre des stages accordés aux étudiants apparaît lui aussi tributaire de la conjoncture.

Mme Yasmine Mebrouk, élue étudiante au conseil d’administration du CROUS de Montpellier-Occitanie, rapporte ainsi, au sujet de sa formation : « Au cours de l’année 2019-2020, deux promotions n’ont pas pu bénéficier de stages. En quatrième et cinquième années, ces stages ont été organisés sur la base du volontariat, et seul un tiers de la promotion a pu en suivre un. L’organisation des stages a depuis été rétablie, et tous les étudiants en bénéficieront cette année, sachant qu’un stage de longue durée est prévu de janvier à juin pour les étudiants en dernière année. » Ce signalement fait écho au constat de M. Adrien Di Rollo, étudiant en master 2 Droits de l’Homme et Union européenne à l’université de Paris-Sorbonne, qui observe pour sa part que « la recherche de stage est difficile en cette période de crise sanitaire, car les offres de stages ne sont pas aussi nombreuses qu’en situation normale ».

Or, selon une étude de l’OVE publiée en 2017 ([209]), 46 % des étudiants déclaraient en 2016 exercer une activité rémunérée en parallèle de leurs études. La moitié d’entre eux (52,3 %) travaillent ainsi « plus de six mois par an ». Parmi les étudiants qui avaient un job en parallèle de leurs études, 19,2 % d’entre eux exercent une activité « concurrente » ou « très concurrente des études » (activité non liée aux études et exercée au moins à mi-temps). Ces chiffres illustrent l’importance de ces emplois étudiants pour équilibrer leur budget, pour financer leurs études et leur permettre d’acquérir une certaine autonomie.

Le tableau ci-dessous tend à illustrer l’impact de la crise sanitaire sur l’emploi des étudiants. En effet, il établit que la période du premier confinement a coïncidé avec un recul du volume de travail parmi les étudiants déclarant une activité rémunérée, en raison des restrictions de circulation : sur les 33 % des étudiants interrogés déclarant une activité rémunérée, 38 % d’entre eux ont arrêté de travailler pendant le confinement, soit parce qu’ils ne pouvaient plus le faire (30 %), soit parce que leur employeur avait mis fin à leur contrat (8 %), et 21 % ont travaillé moins – tandis que 15 % ont travaillé davantage.

Modification de l’activité rémunérée pendant le confinement (en %)

B. Des mesures prises en soutien des revenus et du logement Étudiants, À conforter et À inscrire dans la durÉe

La dégradation de la situation économique et sociale causée par la crise sanitaire a poussé les pouvoirs publics à prendre, dans l’urgence, des mesures de soutien général à l’activité dès le mois de mars 2020. Bien que le Parlement ait achevé l’examen du projet de loi de finances pour 2021, la rapporteure estime qu’il serait souhaitable d’envisager de nouveaux dispositifs, afin de soutenir l’accès au logement et les revenus des étudiants sur le long terme.

1. Les mesures prises pour soutenir les étudiants pendant la crise

● Il peut être mis à l’actif du Centre national des œuvres universitaires et scolaires (CNOUS) d’avoir mené une politique active de soutien aux étudiants dès le déclenchement de la crise sanitaire.

Cette action a d’abord consisté en l’application de mesures dérogatoires aux règles de gestion locative applicables aux résidences universitaires. Dans ce cadre, le CNOUS a ainsi décidé la levée du préavis de départ contractuel d’un mois pour les étudiants souhaitant regagner le domicile familial ([210]), ainsi que la suspension du loyer pour 120 000 étudiants dès le mois d’avril 2020 (mesure applicable pour les mois suivants en cas de non-retour dans les logements).

Les éléments rendus publics et communiqués à la commission d’enquête font également état d’une action de suivi sanitaire des étudiants isolés et de ceux confinés dans leur résidence – soit 50 000 personnes –, comportant la mobilisation des services de santé universitaires (SSU) ([211]). Afin de s’assurer de leur présence, les services des CROUS ont mené une campagne générale de recensement, fondée sur l’envoi de messages téléphoniques et électroniques, d’opérations d’appels, d’actions de porte-à-porte.

Dans ce cadre, les CROUS ont diffusé des informations sur l’évolution de l’épidémie, le respect des gestes barrières et distribué des matériels de protection.

● On notera qu’en conséquence des restrictions sanitaires, la fermeture des restaurants universitaires est intervenue dès mars 2020. La réouverture des structures n’a été réalisée qu’au cours du mois de juin 2020, mais de manière limitée.

Sur décision du Gouvernement, il a été décidé de mettre en place à la rentrée 2020 une offre de restauration à 1 euro dans les restaurants universitaires pour les étudiants boursiers (contre un prix unitaire de 3,30 euros pour tous les étudiants, quel que soit le niveau de leurs ressources). Des témoignages recueillis par la commission d’enquête, ces repas sont fortement appréciés des étudiants boursiers ; toutefois, la mise en œuvre de cette mesure a été interrompue par le deuxième confinement, le 30 octobre dernier.

● En réponse aux premières conséquences sociales de la crise sanitaire, l’État et les CROUS ont pris des mesures destinées à garantir le niveau de vie des étudiants à compter du mois de mars 2020. Cet objectif a ainsi donné lieu :

– au maintien du versement des bourses sur critères sociaux pendant le confinement, nonobstant la capacité des étudiants à justifier du respect de l’obligation d’assiduité, ainsi que l’éventuel épuisement des droits ;

– au prolongement en juillet du versement de bourses sur critères sociaux pour certains étudiants amenés à passer des concours ou examens au-delà du 30 juin ;

– à la conservation du bénéfice des bourses Erasmus + par les étudiants étrangers jusqu’au retour en France et la prise en charge des frais de rapatriement éventuellement exposés ;

– à la poursuite des contrats de vacation dans les universités ;

– à l’abondement des aides spécifiques d’urgence des CROUS de 10 millions d’euros : d’après les travaux du Sénat ([212]), les dossiers de demande ont été simplifiés et le montant maximal des aides est passé de 200 à 300 euros ; dans les premières semaines d’entrée en vigueur de la mesure, 30 % des aides servaient au paiement des loyers (pour les logements des CROUS ou du parc privé) ; le partage d’expériences au sein du réseau a permis à certaines initiatives locales d’être généralisées, comme, par exemple, le système d’e-cartes « alimentation et hygiène » mis en place à Montpellier ;

– à la création d’une aide exceptionnelle de 200 euros aux étudiants boursiers et non boursiers inscrits en formation initiale ayant subi une baisse de leurs ressources au cours de la crise, en juin dernier (cf. supra) ;

Pour leur part, les établissements universitaires ont utilisé le produit de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) ([213]) afin de financer des dépenses induites par la crise sanitaire. Selon l’avis budgétaire relatif à la mission Enseignement supérieur et recherche du projet de loi de finances pour 2021, l’usage des fonds a ainsi eu pour objet le financement des aides alimentaires et de première nécessité (10,1 millions d’euros), la lutte contre l’isolement numérique des étudiants (6,3 millions d’euros) et d’autres actions sociales (0,6 million d’euros). Au cours de la même période, 3,3 millions d’euros ont été employés pour favoriser l’accès aux soins, à la culture, au sport ou améliorer l’accueil des étudiants.

Depuis le déconfinement et la rentrée 2020, le Gouvernement a pris des dispositions afin de compléter le soutien apporté aux étudiants pendant le confinement. On citera notamment :

– la possibilité pour les établissements universitaires de prolonger des contrats doctoraux, en vertu des dispositions de la loi n° 2020-734 du 17 juin 2020 ;

– la revalorisation des bourses sur critères sociaux pour l’année universitaire 2020-2021 de 1,7 % (après révision des barèmes et des montants) ;

– une aide exceptionnelle de 150 euros dont doivent bénéficier les étudiants boursiers en novembre (cf. supra) ;

Ont de plus été annoncés le 26 novembre dernier :

– la création de 20 000 emplois étudiants dans les universités destinés à des étudiants exerçant des missions de tutorat, sur la base de contrats à durée déterminée de quatre mois et de 10 heures par semaine ;

– le doublement du budget alloué aux CROUS pour verser des aides financières d’urgence à des étudiants en situation de précarité, ce qui doit permettre à 45 000 jeunes supplémentaires (boursiers et non boursiers) de bénéficier d’une aide pour se loger et se nourrir, pour un montant de 56 millions d’euros sur les prochains mois.

2. La nécessité de déployer des mesures pérennes de soutien à la condition étudiante

La rapporteure salue les mesures prises par le Gouvernement pour aider davantage les étudiants, qui traduisent une prise de conscience de leurs grandes difficultés. Elle estime toutefois qu’il ne peut être apporté de réponses durables aux besoins des jeunes que par l’application de mesures structurantes.

Ainsi que le demandent les syndicats étudiants, il semble dans un premier temps nécessaire de réformer le dispositif des bourses, en accroissant leur montant et en permettant leur versement sur douze mois, et non dix mois comme actuellement, car la précarité n’opère pas de trêve estivale.

Mais plus fondamentalement, la rapporteure estime qu’il convient de donner aux jeunes les moyens de leur autonomie quelles que soient les circonstances. C’est la raison pour laquelle elle plaide pour qu’une réflexion soit lancée sur les moyens d’assurer aux étudiants leur autonomie financière.

L’amélioration de la condition étudiante passe également par le développement d’une offre de logement adaptée. Le réseau des CROUS dispose d’un parc d’environ 175 000 logements, dont les capacités d’accueil augmentent depuis plusieurs années. Le nombre de logements accessibles aux étudiants reste cependant en dessous des besoins avérés, notamment en région parisienne, d’autant que la population étudiante croît plus vite que le parc de logements du CROUS. Le pourcentage d’étudiants boursiers bénéficiant d’un logement social ne progresse pas.

Sur la période 2013-2017, 40 000 logements destinés aux étudiants ont été construits. Le Gouvernement a décidé de lancer un nouveau plan quinquennal de 60 000 logements étudiants qui s’inscrit dans la continuité du précédent, sur la période 2018-2022 ; auditionnée par la commission des affaires culturelles et de l’éducation le 20 octobre dernier, la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation a indiqué que la moitié de ces 60 000 logements prévus avaient été construits.

Compte tenu des besoins révélés à l’occasion de la crise sanitaire – et de leur caractère parfois très localisé –, la rapporteure juge indispensable d’achever le nouveau plan quinquennal dans les meilleurs délais et de poursuivre cet effort dans la durée, compte tenu de la croissance tendancielle du nombre d’étudiants.

III. DES CAPACITÉs d’insertion Économique et sociale À préserver

A. Une crise de nature à rendre difficile l’obtention d’un premier poste et à nourrir un chômage des jeunes déjà élevé

● D’ores et déjà, et le constat est malheureusement bien connu, les jeunes se trouvent dans une situation plus difficile que l’ensemble de la population sur le marché du travail. Leur taux de chômage est supérieur : il atteignait 19,8 % pour les 15-24 ans en 2019, contre 8,4 % pour l’ensemble de la population, et le graphique ci-après montre une évolution sur longue période plus défavorable que pour les autres catégories d’âge.

Évolution du taux de chômage par âge de 1982 à 2019

Champ : France hors Mayotte, population des ménages, personnes actives.

Source : INSEE, enquête Emploi 2019, séries longues sur le marché du travail.

Comme le souligne un récent avis du Conseil économique, social et environnemental (CESE) de mars 2019 ([214]), l’accès des jeunes à un emploi stable passe par des situations d’emploi sous contrats à durée déterminée (CDD) qui se renouvellent – ou pas – sur des durées de plus en plus longues, y compris pour les contractuels de la fonction publique. Cette évolution affecte très fortement les moins diplômés, mais sans épargner les jeunes plus qualifiés.

Selon les données de l’INSEE ([215]), les jeunes sont surreprésentés parmi les titulaires de contrats courts : sur l’ensemble de la population active, en 2019, 88 % étaient des salariés, et 74,6 % étaient titulaires d’un contrat à durée indéterminée (CDI), contre 9,1 % d’un CDD. Or, pour la tranche d’âge des 15-24 ans, seuls 44,6 % étaient titulaires d’un emploi à durée indéterminée – contre 78 % pour les 25-49 ans –, et 28,4 % des 15-24 ans étaient titulaires d’un CDD, contre 8,5 % des 25-49 ans.

Le graphique ci-après illustre les difficultés d’insertion sur le marché du travail, avec un taux de chômage de près de 47 % pour les jeunes non diplômés entre un et quatre ans après leur entrée sur le marché du travail, ainsi que la corrélation entre niveau de diplôme et insertion professionnelle, puisque ce taux de chômage est presque divisé par 5 pour les personnes de niveau bac + 2 ou plus.

Taux de chômage selon le niveau de diplôme et la durée

depuis la sortie de formation initiale en 2019

Lecture : en 2019, 9,6 % des personnes actives ayant un diplôme de niveau bac + 2 ou plus et ayant achevé leur formation initiale depuis 1 à 4 ans sont au chômage.

Champ : France hors Mayotte, population des ménages, personnes actives.

Source : INSEE, enquête Emploi.

L’avis précité du CESE souligne que l’âge moyen d’accès à un premier emploi stable est passé de 20 ans en 1975 à 27 ans aujourd’hui. Le recul de cet âge dans le temps tient bien sûr à l’allongement de la durée des études, se traduisant par une élévation des connaissances et des diplômes obtenus, mais il tient aussi à la dégradation des conditions d’insertion sur le marché du travail depuis les années 1980, et plus fortement encore depuis 2008.

Lors de son audition, Mme Maximilienne Berthelot-Jerez, secrétaire nationale du Mouvement rural de jeunesse chrétienne (MRJC), a par ailleurs souligné que les jeunes ruraux pouvaient rencontrer des difficultés plus grandes d’insertion professionnelle, indiquant : « le rapport du Conseil économique, social et environnemental (CESE) qu’a porté Bertrand Coly sur la place des jeunes dans les territoires ruraux a pointé le fait qu’un quart des jeunes de 18 à 25 ans ne sont ni en emploi ni en formation ».

Mme Nelly Vallance, présidente du MRJC, a mis en avant l’enjeu de la mobilité dans ces territoires ruraux, pour trouver un emploi et s’insérer : « les transports publics sont aujourd’hui peu présents, voire inexistants, dans les territoires ruraux. Cet éloignement géographique est un frein à l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en milieu rural. »

● Alors que la situation des jeunes sur le marché de l’emploi n’était déjà pas favorable avant la crise, celle-ci affecte plus fortement ces catégories d’âge. Selon les prévisions présentées en annexe du projet de loi de finances pour 2021, l’emploi total baisserait de 920 000 sur l’année 2020, dont 800 000 pour l’emploi salarié et de 120 000 sur l’emploi non salarié. Ce sont les emplois en CDD et les contrats en intérim qui sont concernés en premier lieu, et donc les jeunes, qui en sont plus souvent les titulaires.

Comme le relève Mme Angeline Barth, secrétaire confédérale de la CGT : « la population des jeunes actifs est plus sensible aux fluctuations économiques et davantage touchée par le chômage. Les jeunes occupent souvent des emplois saisonniers, majoritairement dans les secteurs les plus frappés par les arrêts d’embauche et par les mesures sanitaires. » M. François Salomé, président de la Jeunesse ouvrière chrétienne, souligne quant à lui que le confinement « a beaucoup touché les jeunes du milieu ouvrier qui ont très souvent des emplois à court terme, précaires ou qui sont privés d’emploi ».

Mme Inès Minin, secrétaire nationale de la CFDT, a également souligné que « Les rapports du CEREQ montrent que les crises dégradent la capacité d’insertion professionnelle, jusqu’à trois à cinq ans après l’obtention du diplôme. [...] Alors que le taux de chômage commençait à baisser, en s’établissant à 19,6 % fin 2019, on s’attendait à ce qu’il atteigne 26 ou 27 % fin 2020 ; il devrait encore augmenter sous le coup du second confinement. Le taux de chômage des jeunes entre un et quatre ans après la fin de leur formation initiale, qui s’élevait à 14,4 % en 2018, devrait avoisiner les 25 %. »

Ces derniers chiffres ne constituent pour l’instant que des estimations ; mais si les statistiques ne sont pas encore disponibles pour l’année 2020, il apparaît que les embauches se sont effondrées au cours du deuxième trimestre 2020 (– 45,7 %) par rapport au premier trimestre 2020, avec une baisse encore plus forte pour les CDD (– 46,6 %) que pour les CDI (– 41,3 %) ([216]).

Face à la baisse de l’activité et à l’incertitude sur les débouchés, les entreprises ont pu préférer ne pas pérenniser leur main d’œuvre temporaire, en CDD ou en intérim, ou réduire leurs embauches. Selon les données de l’INSEE, la part des personnes ayant perdu leur emploi lors du confinement est nettement plus élevée pour les 15-24 ans (9 %) que pour les 40 à 65 ans (2 %).

Part des fins de contrat pendant le confinement selon l’âge

Par ailleurs, selon une enquête réalisée par l’Union nationale des missions locales (UNML) auprès des jeunes que les missions accompagnent, sur les 30,1 % des jeunes interrogés qui étaient en emploi avant le confinement, pas moins de 42,5 % ont perdu cet emploi pendant cette période, majoritairement parce que leur employeur a mis fin à leur contrat de travail (56,6 %) ou bien du fait de fins de CDD, de missions intérimaires ou de périodes d’essai (24,7 %).

Les quelques 750 000 jeunes entrant sur le marché du travail chaque année trouvent une situation de l’emploi très dégradée en 2020, compte tenu des perspectives économiques, particulièrement dans certains secteurs très touchés tels que la restauration, l’hôtellerie, l’aéronautique, le tourisme... Il semble d’ailleurs, à partir des propos exprimés en auditions et lors de déplacements, qu’un certain nombre de jeunes préfèrent poursuivre leurs études cette année, pour différer leur entrée sur le marché du travail.

● Les jeunes en formation rencontrent également des difficultés pour réaliser leurs stages dans le cadre de leurs cursus, et alors même que les stages constituent généralement la porte d’entrée vers un premier emploi. Ce constat est valable autant pour les jeunes suivant des formations en lycée professionnel (CAP, bac professionnel) que pour ceux suivant des cursus universitaires ou en grande école – mais sans doute moins pour les jeunes en alternance, du fait de leur lien avec un employeur. Dans l’ensemble, les interlocuteurs rencontrés lors des auditions et déplacements ont indiqué que dans l’ensemble, les entreprises « jouaient le jeu » et s’efforçaient d’accueillir les jeunes, lorsque cela était possible ; néanmoins, les contraintes telles que les fermetures d’établissements imposées par les consignes sanitaires, le ralentissement de l’activité et le basculement dans le télétravail pèsent nécessairement sur les capacités d’accueil des entreprises.

Lors d’un déplacement dans le lycée hôtelier François Rabelais, situé à Dugny, il a été indiqué que priorité avait été donnée aux stages que doivent effectuer les élèves dans les classes « à examen », notamment les terminales, afin que les élèves des autres classes n’exercent pas une forme de concurrence, dans un contexte de raréfaction des offres de stages. La situation est particulièrement complexe pour les établissements formant les jeunes en hôtellerie-restauration, alors que ce secteur est très affecté par les restrictions sanitaires et que les établissements (hors restauration collective et restauration à emporter) sont fermés depuis le 30 octobre dernier.

Ces difficultés à effectuer les formations pratiques suscitent d’ailleurs l’inquiétude des jeunes lycéens rencontrés, et notamment la crainte de ne pas être suffisamment préparés à exercer leur métier et d’être moins bien formés que leurs prédécesseurs. Ces jeunes ont d’ailleurs exprimé une préoccupation plus large, propre à leur formation, celle d’arriver sur un marché de l’emploi très dégradé dans le secteur de la restauration et de l’hôtellerie.

Au cours d’un déplacement de la présidente de la commission à Toulouse, et à l’occasion d’une rencontre avec des jeunes suivis par les missions locales, nombre d’entre eux ont fait état d’une interruption de leurs parcours de formation, lors du confinement, et du redémarrage difficile à l’automne – ce qui est nécessairement accentué par le deuxième confinement mis en œuvre depuis le 30 octobre. Selon les informations fournies par M. Jean-Patrick Gille, président de l’UNML, les formations ont été interrompues pendant le confinement pour plus de la moitié des jeunes accompagnés par les missions locales, en dépit de l’effort réalisé par les organismes de formation en termes de distanciel ; M. Gille soulignait d’ailleurs que la situation était différente pour l’alternance car le lien subsistait avec l’employeur.

De façon générale, les jeunes se montrent inquiets pour leur avenir et nombre d’entre eux se demandent à quoi bon faire des efforts, alors que la société ne leur permettra peut-être pas d’exercer leur métier et ne leur offrira pas d’emploi durable. Ils rencontrent des difficultés à se projeter dans l’avenir, et leur découragement est bien souvent palpable, avec à la clé un risque de renoncement à leur parcours d’apprentissage ou à leurs études universitaires.

B. Des mesures d’ampleur prises pour favoriser leur insertion professionnelle, dans le cadre du plan « un jeune, une solution »

● Face au constat d’une jeunesse particulièrement affectée par les conséquences économiques et sociales de la crise sanitaire, le Gouvernement a mis en œuvre un plan spécifiquement destiné aux jeunes, intitulé « Un jeune, une solution », présenté le 23 juillet dernier par le Premier ministre.

Doté de 6,7 milliards d’euros, il doit permettre d’accompagner les jeunes de 16 à 25 ans afin de faciliter leur entrée dans la vie professionnelle, de les orienter et les former vers les secteurs et les métiers d’avenir et d’accompagner les jeunes éloignés de l’emploi en construisant des parcours d’insertion. Plusieurs dispositifs existants – notamment la garantie jeunes, les contrats initiative emploi – sont fortement étoffés, tandis que de nouveaux dispositifs incitatifs, avec des aides pour les embauches de jeunes recrutés d’ici début 2021 et pour les contrats en alternance, sont mis en place.

● Les mesures présentées en juillet dernier, qui se sont concrétisées dans le projet de loi de finances pour 2021 ([217]), ont par ailleurs été complétées par les annonces effectuées le 26 novembre dernier par le Gouvernement. Outre les aides exceptionnelles prévues pour les saisonniers et extras et la création de 20 000 jobs étudiants, évoquées supra, le plan « Un jeune, une solution » va être renforcé, avec le doublement en 2021 du nombre de bénéficiaires de la garantie jeunes, au lieu d’une augmentation de 50 % : ce nombre devrait ainsi atteindre 200 000. La ministre du travail, de l’emploi et de l’insertion, Mme Elisabeth Borne, a par ailleurs évoqué un dispositif spécifique pour les jeunes en fin d’études ne trouvant pas d’emploi : ils bénéficieront d’un accompagnement par l’APEC ou Pôle emploi, ainsi que d’un soutien financier le temps de la recherche, jusqu’à 500 euros par mois.

● Plusieurs personnes auditionnées par la rapporteure ont salué les mesures contenues dans ce plan, et notamment la « boîte à outils » qu’il constituait pour les entreprises et les acteurs œuvrant en faveur de l’insertion professionnelle des jeunes. M. Jean-Patrick Gille, président de l’UNML, a ainsi indiqué : « [ce plan] nous dote d’une boîte à outils très large avec, notamment, la réactivation des emplois aidés, bien que les emplois d’avenir n’aient pas été remis en place, dans une volumétrie augmentée, ce qui nous permet de mettre les parcours des jeunes en œuvre en cherchant la solution adéquate ». Les mesures prises en faveur de l’apprentissage ont été particulièrement saluées (cf. infra). Les organisations syndicales représentant les salariés ont toutefois regretté que les mesures décidées par le Gouvernement ne prévoient pas de contreparties sociales de la part des entreprises. Mme Angeline Barth, secrétaire confédérale de la CGT, a ainsi indiqué : « nous regrettons que les mesures décidées par le Gouvernement ne comportent pas de contreparties sociales ni de contreparties sur la masse salariale globale de l’entreprise. Certes, il s’agit de mesures d’urgence, mais elles auraient gagné à être plus structurantes. »

Le Medef a quant à lui souligné que les mesures du plan semblaient bien calibrées et répondaient au besoin de simplification des dispositifs et des circuits de décision ; il a toutefois pointé le manque de lisibilité des prérogatives des différents acteurs, notamment du fait de la création d’un comité de pilotage ad hoc du plan, alors que cette mission pourrait être assurée par les comités régionaux de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelle (CREFOP).

La rapporteure salue le déploiement de ce plan, mobilisant une large palette de mesures, et complété en cette fin de mois de novembre ; il conviendra d’en évaluer les effets et l’efficacité, d’ici quelques mois, notamment sur l’insertion et le taux d’emploi des jeunes de 15-29 ans.

L’on peut toutefois s’interroger sur les difficultés à déployer certains dispositifs, particulièrement dans le contexte du nouveau confinement. La création de 100 000 nouvelles missions de service civique, dont 80 000 pour 2021, correspond à une hausse de plus de 55 % par rapport au nombre de missions réalisées au cours des deux dernières années (de l’ordre de 140 000 missions par an). Il importera de veiller au maintien de la qualité des missions proposées aux jeunes volontaires, dans le cadre de cette forte augmentation : en tout état de cause, les missions de service civique ne sauraient remplacer un emploi, ni un stage, ni s’apparenter à un emploi déguisé.

La rapporteure souligne également la nécessité d’assurer que les crédits votés dans le cadre du plan « Un jeune, une solution », notamment ceux ayant trait à la garantie jeunes et au dispositif PACEA, parviennent suffisamment tôt aux missions locales. Lors de son audition, le président de l’UNML a souligné que « en temps normal, les dialogues de gestion ont lieu en juin et les crédits votés en décembre arrivent en septembre dans les missions locales. Si nous voulons augmenter nos capacités, notamment en garanties jeunes, ce qui nécessite des locaux, il convient d’investir aujourd’hui. Nous sommes un réseau basé sur des associations avec des fonds de roulement de trois mois, qui servent à couvrir les délais de versement de l’État. Il est heureux que les régions nous financent avant. Faute de perspective et d’avance de fonds, les structures ne s’engageront pas au regard de la prise de risque. »

De façon plus générale, lors de leur audition, les associations représentant les jeunes ont regretté que le plan « Un jeune, une solution » ne porte que sur les aspects d’insertion professionnelle des jeunes, et ne comprenne pas de dispositifs d’urgence pour accompagner les jeunes se trouvant en situation de précarité, ni de dispositifs plus larges portant sur la vie des jeunes, en termes d’engagement, de loisirs ou encore de mobilité. L’on aurait en effet pu espérer que ce plan en direction des jeunes ait une ambition plus large, au-delà des seuls enjeux d’insertion professionnelle, et la rapporteure appelle de ses vœux une telle extension du champ des dispositifs en faveur des jeunes, par l’adoption de mesures plus structurantes.

C. l’accent porté sur le soutien à l’apprentissage

Un des volets importants du plan « Un jeune, une solution » réside dans le soutien apporté à l’alternance, avec une prime exceptionnelle versée à l’employeur de 5 000 euros par an pour un apprenti mineur et de 8 000 euros pour un apprenti majeur, pour tous les nouveaux contrats d’apprentissage signés entre le 1er juillet 2020 et le 28 février 2021. Cette aide vise à soutenir la dynamique de l’apprentissage engagée au cours des dernières années, alors que les entrées ont augmenté de 16 % entre 2018 et 2019, et que le nombre d’apprentis atteignait 491 000 jeunes en 2019.

● Des propos recueillis en audition, il ressort que dans l’ensemble, les centres de formation d’apprentis (CFA) et les entreprises ont pu s’adapter aux contraintes issues de la crise sanitaire pour permettre aux jeunes de suivre leurs formations, et que le taux de décrochage serait resté limité. M. Pascal Picault, vice-président de la Fédération nationale des associations régionales de directeurs de centres de formation d’apprentis (FNADIR), a ainsi évalué le taux de décrochage à l’été dernier à environ 4 à 5 %, avec des pics à 10 % selon les secteurs, notamment les plus touchés comme la restauration ; il s’agit toutefois d’une estimation établie au travers de remontées ponctuelles, qui n’est pas étayée par des statistiques globales à ce stade.

M. Jean-Philippe Audrain, trésorier de la FNADIR, a souligné que les CFA ont mis en place un accompagnement très varié, autour de situations complexes : des apprentis ont été maintenus en présentiel par les entreprises, y compris sur les temps de CFA, en particulier dans celles dont l’activité relevait de l’effort national. À l’inverse, dans d’autres cas, les jeunes se trouvaient en chômage partiel et les CFA devaient travailler sur la suite de leur formation, afin de favoriser au mieux le développement des compétences, alors même que l’activité en entreprise n’était pas acquise. Certains jeunes ont pu toutefois se trouver bloqués dans leur parcours, car l’entreprise où ils accomplissaient leur alternance était fermée ou qu’ils ne trouvaient pas de place d’apprenti.

Les interlocuteurs entendus ont souligné les difficultés rencontrées actuellement dans les CFA, notamment dans les internats, avec l’apparition d’un sentiment de découragement chez certains apprentis, lors du deuxième confinement. Mme Marie Dupuis-Courtes, vice-présidente en charge de l’éducation et de la formation de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME), a ainsi souligné que « les difficultés quotidiennes sont telles que nous sommes en train de perdre des élèves. Pour présider sept CFA, je peux vous dire que l’augmentation progressive du taux de rupture, ces dernières semaines, nous inquiète particulièrement. Avec le deuxième confinement, beaucoup ont perdu confiance. Nous sommes très inquiets pour leur intégration, dans la mesure où la plupart sont encore en période d’essai. »

● En tout état de cause, la pertinence des aides à l’alternance de 5 000 et 8 000 euros – qui ont permis de « sauver la rentrée » pour reprendre les termes de la FNADIR – a été saluée par l’ensemble des personnes auditionnées, même si certaines d’entre elles ont souligné les risques d’effets d’aubaine pour les employeurs.

Mme Marie-Christine Oghly, présidente de la commission éducation et formation du Medef, a ainsi rappelé que 314 000 nouveaux contrats d’apprentissage avaient été signés depuis le début de l’année 2020, soit un chiffre proche de celui de l’an passé, alors que 320 000 nouveaux contrats d’apprentissage avaient été signés entre janvier et fin septembre 2019. Elle a également souligné l’engagement des branches, mais aussi les disparités selon les secteurs : « certaines [des branches] ont d’ores et déjà annoncé qu’elles dépasseraient leurs résultats de l’an passé, notamment l’agriculture, l’agroalimentaire et le bâtiment. Toutes notent l’impact positif de la prime alternance sur les recrutements depuis la rentrée et considèrent que, sans cette mesure exceptionnelle, la situation aurait été catastrophique. Les situations varient selon les secteurs d’activité. Si la tendance générale est à la stabilisation des effectifs d’alternants, les secteurs les plus touchés par la crise, comme le tourisme et l’hôtellerie-restauration, ne seront pas capables de maintenir le même nombre de contrats qu’en 2019, dans la mesure où ils cherchent, avant tout, à sauvegarder les emplois existants. »

Par ailleurs, pour tenir compte des difficultés liées à la conjoncture dégradée, le délai de signature d’un contrat d’apprentissage avec une entreprise a été prolongé, passant de trois à six mois : les jeunes entrés en formation entre le 1er août et le 31 décembre 2020 disposent ainsi d’un délai de six mois pour trouver une entreprise avec laquelle signer un contrat d’apprentissage. Ils peuvent ainsi rester en CFA sans contrat pendant six mois, et durant cette période, le CFA est financé pour assurer son accueil.

● Plusieurs enjeux et difficultés ont toutefois été soulevés s’agissant de l’apprentissage.

En premier lieu, il a été souligné que la couverture sociale des jeunes en CFA n’ayant pas encore trouvé de contrat avec une entreprise était incertaine et fragile, et qu’il était nécessaire de la clarifier, pour déterminer de quelle manière elle était prise en charge. Il en va de même d’ailleurs pour les jeunes se trouvant en prépa-apprentissage ([218]), qui constitue un dispositif manifestement bien adapté et apprécié des acteurs et des jeunes, mais dont la couverture sociale est incertaine. Les missions locales intervenantes peuvent mobiliser des garanties jeunes et assurer une couverture sociale et une indemnisation pour vivre la prépa-apprentissage, mais ce n’est pas systématique.

Il a également été souligné que le prolongement du délai de trois à six mois était en effet bienvenu, mais qu’il ne résolvait pas le problème financier des jeunes apprentis, qui se trouvaient sans indemnité tant qu’ils n’avaient pas signé de contrat. M. Pascal Picault, vice-président de la FNADIR, a ainsi relevé qu’il s’agissait « d’une question majeure pour les jeunes en CFA dans la mesure où suivre une formation implique des revenus pour financer les déplacements, l’hébergement et la restauration. Les jeunes qui ne vivent pas chez leurs parents et sont les plus démunis subissent une rupture nette. La mesure a réglé la question du statut et sécurisé la présence en CFA, mais n’a aucunement traité la problématique sociale du jeune décrocheur. »

D. Des pistes à explorer afin de soutenir les jeunes : pour l’ouverture du RSA aux jeunes en cette période de crise et pour le renforcement de l’accès aux droits

1. La nécessité d’ouvrir le bénéfice du RSA aux moins de 25 ans

● Le sujet a été abordé à de multiples reprises au cours des auditions, notamment par les associations de jeunesse, les syndicats étudiants et les associations caritatives : l’ampleur de la crise actuelle, qui prive de ressources un grand nombre de jeunes, plaide pour l’ouverture du RSA aux moins de 25 ans ([219]).

Il s’agirait d’une mesure permettant de répondre à l’urgence sociale, pour éviter que ne basculent dans la grande précarité un grand nombre de jeunes, notamment ceux qui ne peuvent bénéficier du soutien de leur famille. Elle s’inscrirait aussi dans une logique de droits, afin de ne plus considérer les jeunes comme des « mineurs sociaux ». Ainsi que le relevait M. Bertrand Coly, conseiller du groupe des organisations étudiantes et mouvements de jeunesse du CESE, ce débat n’est pas nouveau : « Le Commissariat général au plan disait dès 2001 dans le rapport Charvet qu’il fallait changer de logique en arrêtant de considérer le jeune entre 18 et 25 ans comme un enfant devant être pris en charge par sa famille, et en le traitant comme un citoyen à part entière. Un certain nombre de familles n’ont plus la capacité d’accompagner ces jeunes du fait de la crise, il faut donc absolument reconsidérer la situation, proposer un droit à la formation et à l’éducation et, plus globalement, aller vers une logique de droits pour faire entrer les jeunes dans la solidarité nationale. »

La crise actuelle offre en quelque sorte l’occasion de remettre ce sujet au cœur des débats, en insistant également sur les enjeux de l’accompagnement des jeunes – sachant que le RSA comporte un parcours d’accompagnement, mais qui pourrait être renforcé et adapté pour les jeunes, en s’appuyant par exemple sur les missions locales, les établissements pour l’insertion dans l’emploi (EPIDE) ou encore le réseau des écoles de la deuxième chance. Cet enjeu de l’accompagnement des jeunes a été souligné à plusieurs reprises lors des travaux, par exemple par M. Paul Mayaux, vice-président de la Fédération des associations générales étudiantes (FAGE), qui précisait que l’ouverture du RSA aux moins de 25 ans devait être « couplée à un accompagnement humain renforcé qui s’avère plus que primordial. En effet, les jeunes demandent à pouvoir disposer d’un accompagnement qui soit à la fois humain et financier. »

● La rapporteure juge également nécessaire de renforcer et élargir les dispositifs proposés dans le cadre du plan « Un jeune, une solution ».

En premier lieu, la rapporteure s’interroge sur le ciblage des dispositifs prévus par le plan « Un jeune, une solution », qui concernent les jeunes de 16 à 25 ans. Compte tenu des conditions d’entrée sur le marché du travail, avec le recul de l’âge d’obtention d’un emploi stable, une réflexion sur l’extension de leur application, jusqu’à 30 ans, semble pertinente.

● S’agissant de certains des dispositifs mobilisés dans le cadre du plan, la rapporteure juge qu’il serait souhaitable d’assouplir leurs critères d’éligibilité, afin de toucher des jeunes dont les besoins s’inscrivent pleinement dans le champ de ces mesures mais qui, pour des raisons administratives, ne peuvent pas en bénéficier.

Ainsi, selon les informations transmises par les missions locales, les jeunes sortant de l’ASE ou les MNA sont en théorie éligibles à la garantie jeunes, mais il est quasiment impossible de monter leur dossier administratif en raison des difficultés liées aux documents et à la résidence.

Il apparaîtrait également souhaitable de ne plus apprécier la situation des jeunes au regard de la situation de leur foyer fiscal lorsqu’ils sont toujours rattachés fiscalement à leurs parents. Selon les informations transmises à la rapporteure, les missions locales sont amenées à refuser l’accès à certains dispositifs pour des jeunes qui sont pourtant en réelle situation de précarité et alors que ces dispositifs pourraient répondre à leurs besoins d’accompagnement.

2. La nécessité d’améliorer l’accès des jeunes à leurs droits et de lutter contre le non-recours

● Enfin, de façon plus structurelle, la crise actuelle soulève la question de l’accès des jeunes à leurs droits, et du problème du non-recours aux dispositifs et prestations auxquelles ils pourraient prétendre.

Il s’agit d’un enjeu essentiel, dont la prise en compte s’avère assez tardive en France. Une récente revue de littérature réalisée sous l’égide de l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP) ([220]) souligne que « par rapport à d’autres pays, comme le Royaume-Uni, l’Allemagne ou les Pays-Bas, cette prise en compte publique du non-recours est relativement récente en France et s’inscrit dans un processus encore incertain. Dans le champ des politiques de jeunesse, l’intérêt pour le non-recours semble plus récent et plus fragile encore. » Un avis du CESE avait notamment abordé ce sujet en 2012 ([221]), alors que plusieurs travaux avaient mis en évidence ce phénomène de non-recours et s’étaient efforcés de le quantifier – ce qui par construction est une tâche difficile – tant dans l’ensemble de la population que chez les jeunes. Par exemple, le taux de non-recours au RSA-activité a été estimé au début des années 2010 à 68 % ([222]), celui à la CMU-C a été évalué à 24 % chez les 18-25 ans éligibles à ce droit ([223]).

Le premier baromètre de la direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), réalisé par l’INJEP en 2016, a abordé ce sujet et montrait que le non-recours aux droits pouvait potentiellement concerner plus de la moitié des jeunes. Il établissait une corrélation entre vulnérabilité et non-recours : les jeunes déclarant s’être retrouvés en situation de non-recours se retrouvent davantage parmi les jeunes peu ou pas qualifiés, ni en emploi, ni en formation (28 %), parmi les chômeurs (27 %) et les jeunes percevant des bas revenus (26 %), ce qui conduit les auteurs à souligner que la part des jeunes se disant concernés par le non-recours diminue au fur et à mesure que leur niveau de vie s’améliore.

Le baromètre 2019 de la DJEPVA montre d’ailleurs que le niveau de connaissance des jeunes sur les prestations sociales est très inégal : si 83 % des jeunes ont connaissance de l’existence du RSA, et 85 % des APL, cette part se limite à 45 % pour les bourses sur critères sociaux, 33 % pour les dispositifs de caution pour les logements, de 28 % pour l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé (ACS) et seulement 25 % pour la garantie jeunes.

Selon ce même baromètre 2019, le manque d’informations sur les aides et les personnes à qui s’adresser est le premier facteur du non-recours avancé par les jeunes (32 %), devant le découragement devant l’ampleur et la complexité des démarches à suivre (14 %). La revue de littérature précitée estimait par ailleurs que le non-recours par non-connaissance s’expliquait moins par une absence de démarche que par les difficultés rencontrées par les jeunes dans l’accès, la compréhension et la mobilisation de l’information.

● Il apparaît donc essentiel de développer l’information sur les droits et dispositifs auxquels les jeunes peuvent prétendre et la rendre plus accessible, en utilisant les outils plébiscités par les jeunes, par exemple les applications sur smartphone. Ce renforcement de l’information doit en premier lieu concerner les dispositifs portés par le plan « Un jeune, une solution » ; le Gouvernement a d’ailleurs réalisé des efforts en ce sens, en créant un site internet spécifique présentant le plan. Il importe en effet que les jeunes aient connaissance des dispositifs d’insertion qui correspondent à leurs besoins et qu’ils se les approprient. Cela passe également par une démarche d’« aller vers » les jeunes, pour que chacun, même les plus vulnérables, les moins connectés, puisse être informé de ses droits. Cet enjeu du non-recours soulève par ailleurs la question des jeunes dits « invisibles », ou « sous les radars », pour reprendre des expressions entendues en audition, que les acteurs de l’insertion et de l’accompagnement social ne parviennent pas à identifier et à toucher.

Une expérimentation, intitulée « la Boussole des jeunes », a par ailleurs été engagée dès 2016, précisément afin d’améliorer l’accès des jeunes de 16 à 30 ans à l’information et à leurs droits, notamment dans les domaines de l’emploi, de la formation, du logement ou encore de la santé. Sur ces différentes thématiques, il s’agit de présenter aux jeunes, à partir d’un mini-questionnaire, une offre de services simple à comprendre et à mobiliser, mise en avant par des acteurs du territoire. L’intéressé peut alors choisir parmi les propositions celle qui présente le plus d’intérêt pour lui au moment de sa consultation, et demander à être contacté directement par le professionnel auteur de l’offre, dans un délai garanti. Cette boussole a donné lieu à des expérimentations dans plusieurs territoires, mais n’est pas déployée à l’échelle nationale.

Mme Inès Minin, secrétaire nationale de la CFDT, a regretté le manque de communication sur cet outil, qui aurait pu être très utile pendant la crise sanitaire : « Cette Boussole a pris la forme d’un site internet qui devait être généralisé dans toute la France. Mais nous n’en avons pas de nouvelles. Aucune communication n’a été faite à destination des jeunes, qui ne connaissent pas cet outil, ce qui est d’autant plus regrettable qu’il aurait pu être très pratique pendant la crise, pour entrer plus facilement en relation avec ceux qui peuvent les accompagner. On constate que les opérateurs sont prêts à accueillir les jeunes, mais que ceux-ci, par ignorance, ne vont pas vers eux. »

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État chargée de la jeunesse et de l’engagement, a précisé à la commission d’enquête que son administration travaillait sur cette « Boussole des jeunes » pour lutter contre le non-accès aux droits, et que cet instrument devrait être mis en place au début de l’an prochain.

Quatrième partie – replacer les enfants et les jeunes au cœur des politiques publiques, privilégier une méthode horizontale, s’appuyant sur les acteurs dans les territoires, afin de favoriser des dynamiques vertueuses

Le rapport l’a souligné et la quasi-totalité des personnes auditionnées l’ont mis en avant. La crise sanitaire révèle le sentiment d’un manque général de concertation : trop de verticalité dans l’organisation des politiques publiques et les prises de décisions.

Pourtant au cours de la crise, des solutions sont venues du terrain. Un exemple plutôt éclairant en est l’« opération jardins », lancée par Autisme France, qui a extrêmement bien fonctionné. Il a été demandé aux familles disposant de grands jardins, équipés si possible, de prés ou d’autres espaces, de les mettre à la disposition des enfants en situation de handicap et des adultes accompagnants. Cette opération a constitué une bonne expérience solidaire, beaucoup d’aide a été apportée par ce biais aux familles d’enfants en situation de handicap. Toutefois, les mairies n’ont pas voulu en porter la responsabilité, à l’exception de la mairie de Saint-Denis.

Au-delà, la crise sanitaire a également été un vecteur de nouveaux liens et de rapprochements entre des acteurs de l’Éducation nationale et des éducateurs, entre des parents d’élèves et des professeurs... La crise sanitaire, au-delà des immenses difficultés générées, a également vu l’émergence de nouvelles solidarités, de nouveaux partenariats protéiformes et nés des territoires.

Ces expériences horizontales réussies n’ont malheureusement pas souvent servi de base à de nouvelles approches systémiques. S’il y a un seul exemple à donner, c’est celui de la rentrée d’octobre, où ont été finalement annulées les seulement deux heures données aux professeurs pour préparer les nouveaux protocoles et organiser l’hommage national au professeur Samuel Paty assassiné le 16 octobre, soit le dernier jour avant les vacances scolaires. Au contraire, l’institution s’est empressée de retrouver une forme de normalité qui ne laisse pas place à l’initiative et à l’échange.

Cette quatrième partie vise à tracer quelques perspectives en ce sens, et à répondre au constat lui aussi formulé tout au long des auditions, à savoir l’insuffisance de la prise en compte des enfants et des jeunes dans les politiques publiques. Pour reprendre l’expression de M. Richard Delorme, chef du service de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent de l’hôpital Robert Debré, il faut « mettre de l’enfance partout » : « Nous mettons l’écologie au cœur des politiques, il faut faire de même avec l’enfance. Chaque décision doit être pensée sous le prisme des populations vulnérables, à qui l’on donne peu la parole, pour répondre à leurs besoins et les accompagner au mieux. Cette question est déterminante dans tous nos choix, qu’il s’agisse de la santé, de l’école ou du sport. Nous devons changer la manière d’envisager cette population vulnérable et il est important que des politiques portent cette question. »

I. modifier la composition du conseil scientifique pour garantir la prise en compte des enjeux propres aux enfants et aux jeunes

A. Un conseil scientifique aux larges prérogatives consultatives et à l’influence importante

Le conseil scientifique Covid-19 a été mis en place dès le 10 mars 2020 afin d’éclairer la décision publique dans la gestion de la crise. Il permet au Gouvernement de disposer des dernières informations scientifiques afin de l’aider dans ses choix.

Cette instance pluridisciplinaire a pour mission de donner des avis étayés sur l’état de la crise sanitaire et les mesures envisagées pour y faire face. Il est consultatif et dépourvu de fonction opérationnelle. Ainsi, il rend des avis simples, qui ne lient pas le Gouvernement, en toute indépendance. Il a été officialisé par le décret du 3 avril 2020, sous le nom de comité de scientifiques constitué à titre de l’urgence sanitaire en application de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

L’article L. 3131-19 du code de la santé publique issu de cette loi dispose en effet qu’« en cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Son président est nommé par décret du Président de la République. Ce comité comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. Le comité rend périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, y compris celles relevant des articles L. 3131-15 à L. 3131-17, ainsi que sur la durée de leur application. Ces avis sont rendus publics sans délai. Le comité est dissous lorsque prend fin l’état d’urgence sanitaire. »

Le président du conseil scientifique, l’infectiologue M. Jean-François Delfraissy, a eu et continue d’avoir une influence importante, y compris directement auprès de l’opinion publique. Il a orienté les comportements par ses interventions fréquentes dans le débat public.

B. remédier à l’absence de spécialistes de l’enfance et de la jeunesse au sein du conseil scientifique, en intégrant un pédopsychiatre et une personne désignée par le défenseur des enfants

● Entre le 12 mars et le 14 novembre 2020, le conseil scientifique a produit 28 avis sur des sujets d’ordre général touchant à l’épidémie ou sur des sujets plus spécifiques – EHPAD, critères de sortie de confinement, territoires d’outre-mer ou encore enfants, écoles et environnement familial.

Le conseil réunit une douzaine de membres en fonction des entrées, des sorties et des absences excusées. La majorité des membres sont des infectiologues, des virologues ou des épidémiologistes. Il compte également une anthropologue, un sociologue mais aussi un modélisateur.

Or, seul un médecin immunologue, M. Jean-Laurent Casanova, est spécialisé en pédiatrie parmi les membres de ce conseil ; il a participé aux travaux, à compter du 2 avril 2020, à quelques reprises et sur des problématiques liées à la santé. En revanche, le conseil scientifique n’a pas véritablement pris en compte la dimension psychique de la crise sanitaire, et encore moins cette dimension chez l’enfant.

Par ailleurs, aucun professionnel de l’enfance ou même représentant des jeunes eux-mêmes n’a jamais pris part aux travaux du conseil, étant entendu que si ce conseil s’appuie sur une expertise scientifique, il a formulé des recommandations qui touchent à tous les aspects de la vie de nos concitoyens, et notamment des plus jeunes.

● Lors de son audition devant la commission d’enquête, M. Adrien Taquet, secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles, s’est engagé à faire remonter l’interrogation de la rapporteure quant à l’absence de pédopsychiatres et de spécialistes de l’enfant au sein du conseil scientifique. Il a cependant ajouté que « même s’il n’y a pas de pédopsychiatres et de pédiatres au sein du conseil scientifique, nous nous appuyons très régulièrement sur les avis de la Société française de pédiatrie ».

La rapporteure propose tout de même d’y intégrer un pédopsychiatre, afin d’évaluer l’incidence de chaque décision sur la santé psychique des enfants et des jeunes, outre leur santé physique. Cette personnalité pourrait être un véritable référent « enfants » du conseil.

Par ailleurs, en dehors du psychisme, l’intérêt de l’enfant doit être appréhendé dans toutes ses dimensions – l’enfant au sein de la famille, l’enfant à l’école mais également l’enfant en relation avec ses pairs. Or, il semble que l’intérêt supérieur des enfants, prévu à l’article 3-1 ([224]) de la convention internationale des droits de l’enfant, n’a pas été une priorité dans les décisions prises face à la crise sanitaire. Cela ne signifie pas qu’on ne s’en est pas préoccupé, mais le respect des droits des enfants n’a pas été intégré en tant que tel à l’ensemble des réflexions menées. La présence d’une personnalité proposée par le Défenseur des enfants, en son sein pourrait permettre de défendre une vision globale du droit des enfants.

II. renforcer les acteurs accompagnant l’enfance et la jeunesse : Remettre des moyens humains à tous les niveaux et les valoriser à hauteur de l’importance de leurs missions

A. Des acteurs de l’enfance À bout de souffle : un système qui repose plus sur l’abnégation des personnes que sur la solidité des structures

Pour de nombreux acteurs de l’enfance, professions très liées aux contacts humains, la crise sanitaire est arrivée dans un contexte professionnel fortement dégradé. Les conditions de travail déjà très difficiles en temps ordinaire sont devenues intenables. Plusieurs acteurs ont souligné ce fait lors de leur audition. Le rapport reviendra infra sur le cas de quelques professions particulièrement emblématiques de la crise qui touche les professions à forte dimension humaine.

Outre les conditions de travail, toutes ces professions ont en commun un sentiment de non-reconnaissance de la part des citoyens et plus encore des pouvoirs publics. La crise a toutefois eu l’avantage de mettre leur travail dans la lumière avec pour symbole les applaudissements quotidiens à destination des personnels soignants.

Ces personnels ont pu être perçus comme des héros combattants. Si ces femmes et ces hommes ont pu ressentir pour certains d’entre eux une certaine satisfaction dès lors qu’ils ont été perçus comme bataillant à leurs risques et périls pour les autres, endosser le costume du héros peut s’avérer dangereux à moyen et long termes. En effet, ces personnels ont dû puiser dans leurs ressources physiques et psychiques. Ils sont arrivés exsangues à la fin du premier confinement et ont retrouvé un quotidien stressant en étant encore fragilisés par les combats passés.

Leur demande face au manque de moyens n’a toujours pas été entendue par les pouvoirs publics ; si le Ségur de la santé a prévu des mesures en faveur des personnels de la santé, le secteur médico-social n’a pas été pleinement inclus dans cette démarche. Beaucoup peuvent alors voir dans leur héroïsation un marché de dupes. En effet, le héros combattant est une sorte de demi-dieu qui se distingue par son courage hors du commun, sa grande abnégation et son sens du sacrifice. Il part au combat avec d’autant moins de moyens qu’il est courageux et fort et souffre en silence sans demander d’aide.

Il apparaît qu’un tel système n’est pas tenable. Les travailleurs n’ont pas vocation à voir leur nom inscrit dans la mythologie mais souhaitent simplement exercer leur profession dans des conditions dignes. De plus, un grand pays se distingue par la solidité de ses structures et non par l’abnégation et le sens du sacrifice de ceux qui y travaillent, quelles que soient leurs qualités personnelles.

B. Remettre de l’humain à toutes les échelles, revaloriser et renforcer les acteurs intervenant auprès de l’enfance et des jeunes

● Il est nécessaire de remettre de l’humain partout, et prioritairement dans le domaine de l’enfance et de la jeunesse. En effet, ce sont la plupart du temps des métiers de contacts, de relations interpersonnelles et d’échanges de la parole. Le bienfait qu’apporte un taux d’encadrement élevé n’est pas quantifiable mais les fléaux sociaux et le coût pour la société dans son ensemble d’un désengagement des pouvoirs publics sont quant à eux visibles tous les jours, et notamment dans les quartiers populaires.

Ces professions intervenant auprès des enfants et des jeunes sont particulièrement à revaloriser, du point de vue de leur rémunération, mais aussi en termes de reconnaissance, au regard de leur rôle essentiel au sein de notre société. À titre d’exemple, selon un rapport de l’Organisation de développement et de coopération économiques (OCDE) datant de septembre 2019, la rémunération des enseignants français est de 7 % inférieure à celle de la moyenne des pays de l’OCDE et l’écart se creuse encore – leur rémunération ayant diminué de 6 % depuis 2010, date du gel du point d’indice de la fonction publique et de la mastérisation. On a demandé aux enseignants d’avoir un niveau de qualification plus élevé tout en les rémunérant moins. La crise des vocations y a trouvé un puissant accélérateur. Au-delà des annonces du ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, il convient d’ouvrir d’ores et déjà des négociations sérieuses avec les syndicats enseignants, notamment en vue d’augmentations de rémunération pérennes afin de freiner la désaffection envers les métiers liés à l’enfance et à la jeunesse.

La revalorisation de ces professions doit aussi s’accompagner d’une réponse à leurs besoins matériels pour accomplir leurs missions : en cela, la crise sanitaire a révélé chez de nombreux professionnels, notamment dans le secteur médico-social ou encore dans les PMI, le manque d’équipements informatiques et téléphoniques, ce qui a constitué un réel frein à l’exercice de leur métier dans le contexte du confinement. Il est indispensable d’équiper les personnels à hauteur de leurs besoins.

Au cours des développements précédents, la rapporteure a souligné la nécessité de renforcer les acteurs de l’aide sociale à l’enfance et les acteurs de la santé des enfants et des jeunes – alors que nombre d’entre eux rencontrent de graves difficultés, qu’il s’agisse des centres de PMI, des pédopsychiatres ou encore de la médecine scolaire et universitaire.

La rapporteure préconise, de la même façon, de renforcer les autres acteurs intervenant auprès de la jeunesse, et notamment les enseignants et les enseignants spécialisés qui interviennent dans les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED).

● S’agissant des enseignants, la fermeture de la totalité des écoles le 16 mars a été très inattendue et a entraîné les enseignants et la hiérarchie administrative dans une sorte de chaos. L’école n’était pas prête à affronter cette situation. Le confinement aura mis en lumière l’adaptabilité, l’inventivité de la profession, mais aussi l’impérieuse nécessité de tirer des enseignements de cette période.

La rapporteure a déjà développé supra les problématiques liées à l’Éducation nationale. À ce stade, il convient simplement de rappeler une évidence que le confinement a mise en lumière, s’il en était besoin : l’école à distance a démontré qu’il ne suffit pas de transmettre des consignes pour que les apprentissages soient effectifs. La classe favorise les interactions entre élèves, entre élèves et enseignants, et permet toute la variété des dispositifs pédagogiques, particulièrement pour les élèves les plus éloignés de la culture scolaire.

C’est pourquoi il est impérieux de baisser le nombre d’élèves par classe, notamment dans les quartiers défavorisés, les inégalités ayant augmenté dès lors que certains élèves ont bénéficié de l’aide de leurs parents plus disponibles quand d’autres sont restés de longs mois sans apprentissage et parfois même sans entendre ou parler la langue française.

Sans revenir plus avant sur les questions d’éducation, la rapporteure recommande d’ouvrir le recrutement des listes complémentaires d’enseignants immédiatement, afin de pallier toutes les difficultés révélées ou aggravées par la crise sanitaire.

● Les enseignants et les psychologues des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) dispensent des aides spécialisées aux élèves d’écoles maternelles et élémentaires en grande difficulté. Leur travail spécifique, complémentaire de celui des enseignants dans les classes, permet d’apporter en équipe une meilleure réponse aux difficultés d’apprentissage et d’adaptation aux exigences scolaires qu’éprouvent certains élèves.

L’objectif de l’école est de développer les potentialités de tous les élèves, de les conduire à la maîtrise du socle commun de connaissances, de compétences et de culture en assurant pour chacun d’entre eux les conditions de sa réussite. La difficulté, inhérente au processus même d’apprentissage, est prise en compte quelle que soit sa nature. Les membres des RASED – enseignants spécialisés et psychologues – apportent une aide spécialisée à dominante pédagogique, rééducative et un suivi psychologique.

Une partie des enfants ont laissé derrière eux leur statut d’élève et le comportement qui en découle. Les enseignants se trouvent confrontés à des enfants qui ont perdu des habitudes de travail. À la suite du confinement, ils ont de grandes difficultés à retrouver le cadre scolaire et à reprendre leur statut d’élève, avec beaucoup de difficultés d’attention. Les relations au sein de la classe parmi les autres sont beaucoup plus compliquées. Une perte d’autonomie et une difficulté à rester assis ont également été constatées. Les psychologues scolaires vont être confrontés à une augmentation des demandes de diagnostic de troubles de l’attention, voire de TDAH (troubles du déficit de l’attention avec ou sans hyperactivité) et, partant, à la mise en place de suivis plus nombreux.

III. multiplier les enceintes de recueil de la parole des jeunes et les associer à la définition des politiques publiques

A. Soutenir les associations

1. Le tissu associatif, un outil essentiel de l’expression des jeunes à renforcer financièrement

Alors qu’auparavant les conditions de rémunération des dirigeants d’associations excluaient de facto le tissu de la jeunesse, financé principalement sur fonds publics, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a permis aux dirigeants d’associations de jeunesse, généralement financées sur fonds publics, de percevoir une rémunération, sous réserve que celle-ci n’excède pas le montant fixé par l’article L. 241-3 du code de la sécurité sociale, dit « plafond de la sécurité sociale ». Cette mesure d’équité peut potentiellement favoriser l’engagement des jeunes dans le milieu associatif, mais elle n’est évidemment pas suffisante.

Les associations de jeunesse, déjà en difficulté, ont subi de plein fouet les effets de la crise sanitaire. À des degrés divers, le tissu associatif subit les effets délétères de la crise sanitaire. Ainsi, cette dernière a provoqué pour de nombreuses associations, soit un arrêt d’activité plus ou moins durable, soit au contraire un afflux de sollicitations auxquels elles pouvaient difficilement répondre du fait de leur calibre.

Les associations de jeunesse interrogées ont exprimé leur inquiétude quant à la présence des bénévoles, eu égard au risque sanitaire et à une moindre disponibilité en rapport avec leur situation économique et professionnelle, mais surtout quant à la capacité à garantir l’équilibre financier des structures du fait de la menace d’une réduction des ressources et d’un épuisement des trésoreries.

La loi de finances pour 2021, si elle prévoit une hausse des ressources consacrées au développement de la vie associative en général, n’ouvre pas la voie à un sauvetage du tissu associatif de la jeunesse du fait de la modestie des montants alloués. Les collectivités territoriales, soumises également à de fortes contraintes budgétaires, ne pourront pas pallier ce manque de financements.

L’effort budgétaire, s’il est louable, sera insuffisant pour éviter la disparition d’associations de jeunesse, déjà en nombre insuffisant au regard des besoins d’encadrement et de sens qu’exprime notre jeunesse.

2. Muscler le Haut Conseil à la vie associative

Créé par un décret du 28 juin 2011, le Haut Conseil à la vie associative (HCVA), instance de consultation placée auprès du Premier ministre, est saisi de tous les projets de lois et de décrets concernant les associations. Celles-ci peuvent elles-mêmes, sous certaines conditions, se saisir sur toute question les intéressant. L’objectif poursuivi est d’enrichir le dialogue entre les pouvoirs publics et les associations et d’améliorer la pertinence des mesures prises.

Le HCVA a une vocation générale. Ses bilans d’activité font apparaître des préoccupations très diverses. Or, les associations de jeunesse sont très spécifiques de par leur financement mais également du fait de leurs préoccupations.

La rapporteure propose de créer un collège « jeunesse » au sein du HCVA ou à tout le moins un référent « jeunesse » à l’image du Défenseur des enfants auprès du Défenseur des droits.

B. mieux associer les jeunes aux décisions les concernant

1. Favoriser le dialogue au sein de l’Éducation nationale, créer des temps de débats pour les enfants et développer une culture des droits des enfants

● À l’issue de ses auditions, la commission d’enquête a fait un constat sans appel : l’Éducation nationale est l’institution vers laquelle se tournent l’ensemble des acteurs travaillant avec ou pour les enfants et les jeunes. Celle-ci se trouve au centre de toutes les problématiques : enjeux médico-sociaux, lutte contre la pauvreté juvénile, handicap, prévention des violences de tout ordre...

À tel point qu’elle est souvent perçue comme une forteresse assiégée qui refuse de s’ouvrir aux autres acteurs. Sans revenir sur les questions éducatives développées en partie II, la rapporteure souhaite insister sur le déficit de dialogue et d’écoute des publics scolaires et universitaires. Ceux-ci ont unanimement fait le constat que s’ils étaient entendus régulièrement, ils n’étaient pas écoutés.

À titre d’exemple, au regard de la crise sanitaire et notamment de la décision de favoriser le recours à l’enseignement à distance dans les lycées à compter du mois de novembre 2020, le Conseil national de la vie lycéenne n’a pas eu de paroles fortes et ne semble pas avoir été réuni dans une optique de concertation.

La rapporteure invite l’Éducation nationale à formaliser un dialogue plus régulier avec les associations de jeunesse, à l’échelle nationale, régionale et locale. Celles-ci, si elles traitent de sujets qui vont au-delà de la seule instruction et formation, peuvent aiguillonner l’institution sur le devenir de ses publics et de ses attentes et regrets a posteriori.

Le Conseil national de la vie lycéenne – mais aussi les conseils académiques et les conseils dans chaque lycée – devront être renforcés, plus souvent sollicités et élargis à d’anciens lycéens. À l’image de ce conseil, les collégiens pourraient également être associés aux prises de décisions les concernant au moins au niveau académique.

●Par ailleurs, l’Éducation nationale constitue une enceinte privilégiée pour entendre la parole des enfants et leur donner l’occasion de s’exprimer, de débattre, de poser des questions et de formuler des propositions. Dans cette période de crise, il serait utile d’instaurer un temps d’écoute et de débat régulier, dans l’ensemble des établissements scolaires, de l’école élémentaire au lycée, sur les grands sujets d’actualité, pour permettre aux enfants de s’exprimer et de donner leur vision des choses, et de participer à la construction des décisions qui les concernent.

Cela suppose de diffuser une culture des droits de l’enfant à chaque stade de la formation initiale et continue des enseignants, et plus largement des intervenants auprès de la jeunesse, ainsi qu’auprès des enfants eux-mêmes. Il est nécessaire de sensibiliser davantage ces derniers à leurs droits, en s’appuyant sur les jeunes ambassadeurs des droits auprès des enfants ([225]) et sur le programme Educadroit déployé par le Défenseur des droits ([226]).

2. Prendre appui sur les structures régionales pour associer les jeunes à la co-construction des politiques les concernant

Les politiques publiques à destination de la jeunesse sont par nature transversales, et les compétences afférentes – qu’il s’agisse d’éducation, de santé, d’accès aux droits, de logement ou encore de culture – sont nécessairement partagées entre l’État, les régions, les départements et les communes.

Afin de clarifier l’exercice de ces compétences, la loi de 2017 « égalité et citoyenneté » précitée a confié à la région la coordination des politiques d’information à destination de la jeunesse.

Par ailleurs, cette même loi a introduit l’article L. 1112-23 dans le code général des collectivités territoriales, qui dispose que : « Une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale peut créer un conseil de jeunes pour émettre un avis sur les décisions relevant notamment de la politique de jeunesse. Cette instance peut formuler des propositions d’actions. Elle est composée de jeunes de moins de trente ans domiciliés sur le territoire de la collectivité ou de l’établissement ou qui suivent un enseignement annuel de niveau secondaire ou post-baccalauréat dans un établissement d’enseignement situé sur ce même territoire. »

La rapporteure appelle à donner sa pleine dimension à cette possibilité offerte par la loi. La crise sanitaire peut être l’occasion d’investir pleinement les dialogues structurels régionaux et de vraiment co-construire les politiques de jeunesse au niveau régional, avec les jeunes, dans ces processus regroupant les conseils régionaux, les directions régionales, les organisations de jeunesse. Les usagers ont en général des réponses assez efficaces à leurs propres problématiques. Essayons donc de faire vraiment vivre ces dialogues structurés régionaux dans les territoires.

C. Renforcer la place des jeunes dans les organismes décisionnels ou de contrôle

1. Lors du processus législatif, faire de l’enfance et de la jeunesse une priorité, et créer une délégation aux droits de l’enfant à l’Assemblée nationale

a. Renforcer la clause d’impact jeunesse

L’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 dispose que sauf exception, tous les projets de loi doivent être accompagnés d’une étude d’impact.

La production d’une fiche d’impact est également requise pour tout projet de texte réglementaire – ordonnance, décret et arrêté – qui comporte des mesures nouvelles applicables aux collectivités territoriales, aux acteurs de la société civile (entreprises, public et associations) et/ou aux services déconcentrés de l’État. La méconnaissance de cette obligation expose, en théorie, le Gouvernement à un refus de la première assemblée saisie d’inscrire le projet de loi à son ordre du jour. En cas de désaccord entre cette assemblée et le Premier ministre sur le caractère satisfaisant de l’étude d’impact, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour trancher la question sous huit jours.

La circulaire n° 5857-SG du 2 mai 2016 relative à l’évaluation de l’impact sur la jeunesse des projets de lois et de textes réglementaires a rendu obligatoire la prise en compte de la situation des jeunes dans les travaux d’évaluation préalable des textes législatifs et réglementaires préparés par le Gouvernement.

Il est inutile de souligner la fragilité juridique d’une circulaire et ce, d’autant plus qu’avec l’inflation législative et le calendrier souvent contraint dans lequel le Gouvernement prépare et le Parlement examine les projets de loi, les études d’impact sont souvent incomplètes et/ou parcellaires.

Pour y remédier, la rapporteure recommande de compléter l’article 8 de la loi organique précité afin d’y faire figurer explicitement l’évaluation des conséquences des dispositions d’un projet de loi sur les enfants et les jeunes.

b. Créer une délégation aux droits de l’enfant et à la jeunesse à l’Assemblée nationale

Une délégation parlementaire peut être créée soit par la loi, à l’image de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes créée par la loi du 12 juillet 1999 ([227]), soit par une décision de la Conférence des présidents, comme la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, mise en place en 2017.

La délégation aux droits des femmes a fait la preuve de son utilité et de son efficacité depuis une vingtaine d’années. Elle s’est saisie de nombreux projets et propositions de loi dont elle estimait qu’ils auraient un impact sur les droits des femmes et/ou sur l’égalité femmes/hommes. Elle a proposé et fait adopter des amendements, elle a alerté sur telle ou telle conséquence négative de certaines dispositions. Elle mène des missions d’information et assure une veille sur les droits des femmes.

Sur le même schéma, la rapporteure propose la création d’une délégation aux droits de l’enfant et à la jeunesse, qui porterait des propositions pour assurer le respect par nos politiques publiques de l’intérêt supérieur de l’enfant au sens de l’article 3-1 de la convention internationale des droits de l’enfant.

Elle veillerait également au respect de la clause d’impact jeunesse lors du dépôt des projets de loi, et se saisirait des textes dont elle estimerait qu’ils ont des incidences pour les enfants et les jeunes.

2. Pérenniser la présence des jeunes au sein du Conseil économique, social et environnemental

Comme l’a rappelé la rapporteure dans la première partie du présent rapport, l’un des lieux dédiés à la prise en compte de la parole des jeunes devrait être le Conseil économique, social et environnemental (CESE). Les organisations étudiantes et mouvements de jeunesse y sont présents depuis deux mandats au sein d’un groupe distinct.

Le CESE est organisé en neuf sections thématiques. Il dispose également de trois délégations, dont une délégation aux droits des femmes, une autre à l’outre-mer et une à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques. La jeunesse et l’enfance ne font pas l’objet d’une attention particulière.

Profitant du fait que la loi organique adoptée le 15 décembre dernier ne limite plus le nombre de sections, la rapporteure propose, dans une optique prospective, de faire du Conseil un véritable outil de réflexion sur la jeunesse avec la participation la plus grande des jeunes eux-mêmes.

3. Mobiliser plus régulièrement le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse

Comme souligné supra, le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) ne s’est réuni qu’une seule fois en formation plénière depuis le 17 mars, soit le 14 octobre 2020 ([228]). Il n’a pas permis de porter la parole des jeunes dans le débat public, soit qu’il n’ait pas été saisi par les autorités, soit qu’il n’en ait pas pris l’initiative lui-même.

La rapporteure appelle à une plus grande mobilisation de cet outil de dialogue. Il convient pour cela de prévoir dans les textes le régissant une périodicité de ses réunions plénières, sans préjudice des situations exceptionnelles comme celle que traverse le pays et sa jeunesse avec la pandémie de Covid-19.

4. Doter le délégué interministériel à la jeunesse de ressources propres

La direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA) dispose d’une centaine d’agents et s’appuie sur des services déconcentrés en recomposition, regroupant environ un millier de personnes.

Le directeur de la DJEPVA, responsable du programme 163 Jeunesse et vie associative, est également délégué interministériel à la jeunesse, en application du décret du 9 janvier 2014 ([229]), qui lui a donné la mission ambitieuse de « coordonner la mise en œuvre des actions menées par les différents ministères en faveur des jeunes en veillant à y associer l’ensemble des acteurs et des partenaires y contribuant ».

Cependant, comme le souligne le référé de la Cour des comptes d’avril 2020 sur l’action en faveur de la jeunesse de la DJEPVA ([230]), le délégué interministériel est dépourvu de moyens propres pour coordonner des politiques sectorielles en faveur des jeunes, la Cour soulignant que « ni le positionnement, ni les moyens du délégué ne donnent de la consistance à cette fonction ». Ainsi les politiques de jeunesse restent grandement des politiques obéissant à des logiques sectorielles sans coordination. Le document de politique transversale (DPT), transmis au Parlement et intitulé « Politique en faveur de la jeunesse », traduit cette profusion des acteurs et des politiques.

La rapporteure recommande de renforcer la délégation interministérielle à la jeunesse – en la dissociant ou non de la DJEPVA –, en la dotant de moyens lui permettant d’assurer la coordination interministérielle et la recherche active de coopérations entre les administrations.

5. Créer un Observatoire national de la jeunesse

La région Bretagne dispose d’un Observatoire de la jeunesse. Il semble en effet très important de pouvoir mesurer, afin de les prévenir, les différentes difficultés auxquelles peuvent être confrontés les enfants et les jeunes. Une bonne politique ne peut pas être aveugle et doit s’appuyer sur des éléments étayés et des faits vérifiés.

L’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire (INJEP), rattaché à la DJEPVA, réalise des travaux statistiques dans les domaines de la jeunesse, de l’éducation populaire, de la vie associative et du sport. Toutefois, ses moyens et effectifs sont limités, avec un peu moins d’un million d’euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2021. Il serait utile d’aller plus loin, et de créer un Observatoire de la jeunesse regroupant l’ensemble des acteurs de l’enfance et de la jeunesse, dotés de moyens d’évaluation pour analyser la situation des jeunes et les politiques qui leur sont destinées.

Le Gouvernement et le Parlement pourraient s’appuyer sur son expertise et cet Observatoire, de par sa composition et ses missions, aurait vocation à appréhender le jeune dans toutes ses dimensions, et pas seulement du point de vue de l’éducation ou de ses relations familiales.

IV. Faire travailler les acteurs en réseau en s’appuyant sur les nouvelles solidarités apparues pendant la crise, sortir d’une organisation en silos et favoriser les dynamiques territoriales, au niveau des bassins de vie

● En définitive, si la crise sanitaire a révélé les limites et les difficultés soulevées par notre organisation administrative en silos, suivant une approche verticale et manquant de coordination, elle a aussi montré les possibilités d’évolution, au regard des nouvelles coopérations et solidarités qui ont émergé sur le terrain.

Dans des temps très courts et confrontés à des problématiques aiguës lors du confinement, les services de l’État sur le terrain ont en effet réussi à répondre aux situations d’urgence, en trouvant des solutions nouvelles, en travaillant en coopération avec d’autres acteurs et en faisant éclater ces silos. De nouveaux modes d’organisation ont émergé, de nouveaux liens se sont noués sur le terrain entre services de l’État, collectivités territoriales et associations, de nouvelles solidarités sont apparues, et c’est un indéniable apport de la crise sanitaire, au-delà de toutes ses conséquences néfastes.

● La crise sanitaire a en effet été l’occasion de nouveaux rapprochements et de l’établissement de coopérations entre les acteurs, notamment ceux intervenant auprès des enfants, dans nombre de domaines.

La coopération établie dans la prévention des violences faites aux enfants entre le GIPED, associant l’État et les départements, et les associations de protection de l’enfance comme L’Enfant Bleu et La Voix de l’enfant, a été citée en exemple par les personnes entendues, qui ont souligné que la période de crise avait permis de constater la capacité des différents acteurs de travailler ensemble et leur complémentarité.

La mise en œuvre de nouvelles coordinations a également été mise en avant en matière d’aide sociale à l’enfance, avec la création de cellules interinstitutionnelles au niveau territorial, mettant autour de la table et faisant dialoguer les différents acteurs impliqués – assistants familiaux, PMI, départements, ARS et rectorat. De telles coopérations existaient déjà dans certains territoires, mais ce n’était pas le cas partout, et la crise a eu le mérite de les généraliser. De nouveaux liens ont également été établis entre les préfectures et les associations caritatives, pour déployer des actions de soutien au plus près des populations.

La crise sanitaire s’est aussi traduite par un resserrement des liens et l’établissement d’un dialogue qui n’existait pas ou peu jusqu’alors. Dans ce contexte inédit, qui rebattait toutes les cartes, les freins ont été levés, des barrières sont tombées. Pendant le confinement, les éducateurs de l’aide sociale à l’enfance et les enseignants ont par exemple travaillé ensemble, « les uns et les autres ont pris conscience des difficultés de leur métier respectif et, finalement, ils arrêtent de se demander qui est responsable en cas de problème, pour au contraire unir leurs forces. Tout ceci a été vécu de façon très intense pendant le confinement et, depuis la rentrée, a facilité les liens », a indiqué Mme Pauline Spinas-Beydon, des Apprentis d’Auteuil. La mise en œuvre de la continuité pédagogique a pu aussi favoriser un rapprochement entre enseignants et parents d’élèves, comme l’ont rapporté les fédérations de parents d’élèves, même si le constat n’est pas uniforme.

S’agissant des enfants en situation de handicap, selon Mme Danièle Langloys, présidente d’Autisme France, la pandémie a modifié positivement les relations entre les familles et les professionnels ; elle a indiqué : « il s’agit d’un acquis de la crise, d’après moi. Chacun a pu mieux comprendre sa part de travail et l’intérêt de mutualiser les compétences. [...] En effet, très souvent, les professionnels travaillent "dans leur coin", sans et parfois contre les familles ; mais pour une fois, tout le monde a travaillé ensemble. »

La crise sanitaire a permis l’apparition de nouvelles solidarités, d’initiatives venues du terrain, afin de trouver des solutions inédites face aux lourdes contraintes du confinement. La rapporteure a évoqué supra l’exemple de l’« opération jardins », pour accueillir les enfants en situation de handicap, ou encore les initiatives de soutien scolaire déployées dans des bidonvilles ou des hôtels sociaux. Les services de protection de l’enfance ont pu s’appuyer sur des bénévoles de tous horizons, dont le concours a été jugé très précieux, de nombreux enseignants se sont mobilisés pour apporter eux-mêmes des devoirs sous format papier à leurs élèves dépourvus d’accès à internet, des éducateurs d’établissement médicaux éducatifs se sont substitués aux tutelles pour verser des avances à des travailleurs en établissements et services d’aide par le travail (ESAT) en difficulté en allant à leur domicile, alors que certains services avaient fermé... Autant d’exemples positifs, qui illustrent les capacités d’engagement et la solidarité de nos concitoyens dans ce contexte hors normes.

● En revanche, les propos recueillis en audition et lors des déplacements laissent à penser que les administrations centrales ont plutôt travaillé comme à l’accoutumée, « dans leur couloir », ont eu des difficultés à adapter leurs modes de fonctionnement à l’urgence, et finalement ont eu de la peine à suivre les initiatives déployées sur le terrain.

En témoignent par exemple la multiplicité des protocoles et règles sanitaires définies par chaque ministère, qui n’étaient pas coordonnés et dont les divergences suscitaient des difficultés et des incompréhensions sur le terrain ([231]). À cet égard, il apparaît indispensable d’harmoniser les consignes, les règles et les protocoles sanitaires dès lors que sont concernés des pratiques et des environnements identiques – par exemple dans le domaine des activités sportives.

A également été pointée à plusieurs reprises la difficulté pour les services de l’État à fonctionner dans l’urgence, particulièrement par les associations caritatives (voir supra). Autre exemple, la diffusion des protocoles sanitaires par les ministères a été le plus souvent très tardive. M. Thierry Couvert-Leroy, délégué national Enfants et Familles à la Croix-Rouge française, a ainsi souligné que, s’agissant des établissements de la petite enfance, les acteurs avaient reçu le guide de la direction générale de la cohésion sociale mi-septembre, alors que les établissements étaient déjà ouverts.

● Il importe donc de parvenir à faire remonter les bonnes pratiques et les coordinations qui ont émergé sur le terrain pour les diffuser dans les administrations au niveau central.

En définitive, il s’agit de proposer un véritable changement de méthode, et de substituer à la verticalité qui caractérise notre organisation administrative et politique, une approche plus horizontale, permettant de faire travailler les différents services de l’État avec les autres acteurs, territoriaux et associatifs, au plus près des territoires, au niveau des bassins de vie.

Cette démarche apparaît particulièrement nécessaire pour les politiques de l’enfance et de la jeunesse, qui sont éminemment transversales et mobilisent un grand nombre d’acteurs.

Le propos est évidemment ambitieux. Il conduit à revoir le fonctionnement de l’État, au moins en ce qui concerne les politiques de jeunesse. Il interroge la capacité des différents services de l’État à travailler en coopération au service des enfants et des jeunes, selon une démarche horizontale.

Enfin, l’enfance et la jeunesse, c’est le long terme. Il faut donner aux acteurs les moyens de travailler sur les évolutions de la société, les anticiper, en appréhender les opportunités comme les effets pervers afin que notre jeunesse puisse habiter demain un pays et un monde vivables. L’urgence n’est pas toujours sous notre nez.

propositions

Première partie

Une épidémie inédite aux conséquences sur la santé des enfants

et des jeunes, aggravant et mettant en lumière leurs difficultés

Proposition n° 1 : Développer les moyens de recherche consacrés à l’étude des modalités de circulation de l’épidémie de Covid-19 et au rôle des jeunes dans les chaînes de contamination.

Proposition n° 2 : Mesurer avec précision les retards enregistrés pendant la crise sanitaire dans les calendriers vaccinaux pour les jeunes enfants.

Remédier aux éventuels retards constatés par la diffusion de supports informatifs et l’organisation d’une campagne de vaccination ciblée.

Proposition n° 3 : Assurer la prise en charge du coût du vaccin contre les infections à rotavirus par la sécurité sociale.

Proposition n° 4 : Évaluer l’impact de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19 sur le diagnostic et le traitement des maladies chroniques et des pathologies graves.

Définir les conditions d’une prise en charge adaptée des patients dans le contexte d’un épisode épidémique de cette nature.

Proposition n° 5 : Engager une réflexion sur l’adaptation des rythmes scolaires pour les jeunes adolescents.

Proposition n° 6 : Évaluer précisément les besoins en masques inclusifs et développer leur utilisation auprès des bébés, des enfants en phase d’apprentissage du langage et de la lecture et des jeunes en situation de handicap.

Envisager l’organisation d’une fourniture durable de masques inclusifs par l’État et les collectivités territoriales.

Proposition n° 7 : Favoriser une sensibilisation des jeunes et des familles à un usage raisonné des outils numériques et d’internet.

Renforcer les programmes et outils de l’Éducation nationale ayant pour objectifs « le développement des compétences numériques, l’éducation aux médias et à l’information pour un usage raisonnable du numérique ».

Promouvoir l’exercice d’une parentalité numérique par la diffusion de supports informatifs.

Proposition n° 8 : Sensibiliser les jeunes et les familles aux manifestations et aux risques des cyber-harcèlements et des cyber-violences sur internet.

Proposition n° 9 : Modifier les campagnes de communication, aujourd’hui trop axées sur la peur et la stigmatisation ; ne pas axer les messages uniquement sur les interdictions.

Recourir à des messages ciblés, clairs et utilisant un langage adapté, en direction des enfants et des jeunes.

Utiliser davantage les vecteurs de communication utilisés par les adolescents et les jeunes adultes.

Deuxième partie

Une crise sanitaire mettant en cause la protection des droits

fondamentaux des enfants et de la jeunesse et creusant les inégalités

Proposition n° 10 : Définir des plans de continuité des activités sur l’ensemble du territoire pour les services de PMI en tirant les enseignements de la crise sanitaire provoquée par l’épidémie de Covid-19.

Établir des schémas locaux propres à garantir la permanence des soins pour les services de médecine infantile.

Proposition n° 11 : Favoriser la formation de réseaux pluridisciplinaires opérationnels dans le champ de la médecine infantile au niveau des bassins de vie, avec pour objectif la continuité de l’accès aux soins et une prise en charge globale de l’enfant.

Proposition n° 12 : Travailler à la réduction du reste à charge sur le prix des consultations des spécialistes de la petite enfance (pédiatres, pédopsychiatres, psychomotriciens, ergothérapeutes), par un meilleur remboursement de la sécurité sociale et/ou des mutuelles.

Créer une consultation remboursable « pédopsy famille » en libéral.

Proposition n° 13 : Soutenir les services de la Protection maternelle et infantile (PMI) à hauteur de 100 millions d’euros par an, pour compenser les pertes subies au cours des dix dernières années.

Proposition n° 14 : Évaluer l’apport de la téléconsultation et déterminer aussi précisément que possible les usages qui présentent un réel intérêt thérapeutique.

Proposition n° 15 : Augmenter le nombre de pédopsychiatres en créant de nouveaux postes et en valorisant le choix de la spécialité de pédopsychiatrie dans les cursus de formation, pour renforcer son attractivité pour les étudiants.

Développer les capacités d’accueil des services psychiatriques des enfants dans les établissements hospitaliers.

Proposition n° 16 : Évaluer les conséquences du premier confinement sur l’état des jeunes en situation de handicap, ainsi que l’efficacité de leur prise en charge au sein des institutions spécialisées et de l’Éducation nationale.

Proposition n° 17 : Renforcer l’attractivité des professions de santé scolaire, en revalorisant les rémunérations et les carrières pour les médecins, infirmiers, assistants sociaux et psychologues scolaires, et augmenter le nombre de postes ouverts.

Engager une concertation parmi les personnels de la santé scolaire, pour parvenir à une meilleure définition de leurs missions respectives, une coordination de leurs interventions et la mise en place d’équipes pluridisciplinaires.

Nommer des psychologues de l’Éducation nationale comme conseillers techniques des directeurs académiques des services de l’Éducation nationale (DASEN), afin de prendre plus systématiquement en compte la dimension psychologique des difficultés au sein de l’école.

Proposition n° 18 : Renforcer les moyens humains et matériels de l’ensemble des structures participant aux dispositifs de la santé universitaire.

Proposition n° 19 : Prévenir et lutter contre les pratiques ou difficultés d’organisation susceptibles de faire obstacle à la réalisation des interruptions volontaires de grossesse.

Organiser une campagne d’information nationale rappelant expressément les conditions dans lesquelles s’exerce par principe le droit à l’avortement pendant la crise sanitaire.

Proposition n° 20 : Pérenniser les crédits destinés aux colonies de vacances au sein du programme 163 de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

Proposition n° 21 : Créer un Observatoire national du décrochage scolaire auprès du ministre chargé de l’Éducation nationale.

Proposition n° 22 : Adapter et alléger les programmes pour tenir compte des retards d’apprentissage liés à la crise sanitaire, notamment pour les classes à examens.

Proposition n° 23 : Augmenter les temps de concertation à tous les niveaux de l’institution scolaire – établissements, DASEN, rectorats – afin de dégager des modus operandi adaptés et acceptés par tous.

Renforcer le rôle des ressources humaines au sein de l’Éducation nationale afin d’améliorer la prise en compte de la parole de la communauté éducative.

Proposition n° 24 : Mettre en œuvre les propositions des États généraux du numérique et intégrer un volet concernant les parents d’élèves.

Mettre en place un plan permettant d’identifier les élèves ayant besoin d’équipements informatiques et faciliter la mise à disposition de ces équipements par les établissements scolaires.

Déployer la mise en place de lieux de proximité pour favoriser l’accès et la maîtrise des outils numériques pour tous.

Proposition n° 25 : Laisser les médiathèques ouvertes dans le strict respect du protocole sanitaire en cas de confinement.

Proposition n° 26 : Développer l’accompagnement des familles en favorisant les synergies entre les parents et les acteurs de l’école, notamment les psychologues scolaires, et pérenniser le soutien scolaire mis en place à la rentrée 2020.

Proposition n° 27 : À long terme, ouvrir plus largement l’Éducation nationale aux autres acteurs travaillant avec les enfants et les jeunes, notamment aux acteurs médico-sociaux, aux associations de prévention des violences et aux associations caritatives.

Proposition n° 28 : Revoir l’ensemble des conventions d’objectifs des fédérations sportives pour les ajuster à la situation exceptionnelle due à la pandémie en augmentant les concours financiers.

Proposition n° 29 : Engager un vaste plan de soutien au sport semi-professionnel.

Proposition n° 30 : Pérenniser et développer les dispositifs de tutorat et de mentorat entre étudiants, notamment au bénéfice des élèves entrant en première année de l’enseignement supérieur.

Proposition n° 31 : Évaluer l’efficacité de l’enseignement à distance, du point de vue des processus d’apprentissage, afin d’en mesurer l’intérêt pour l’organisation de la continuité pédagogique au sein de l’enseignement supérieur.

Proposition n° 32 : Systématiser la présence d’un référent LGBT+ au sein de la police nationale dans chaque département et mieux le former à ces problématiques spécifiques.

Proposition n° 33 : Décentraliser la prise en charge les jeunes LGBT+ en rupture, en coordination avec les associations spécialisées.

Proposition n° 34 : Élargir le champ de la plateforme Arrêtons les violences afin de prendre en compte les jeunes LGBT+, ainsi que les personnes LGBT+ victimes de violences conjugales.

Proposition n° 35 : Insérer dans les carnets de correspondance des élèves une mention des dispositifs susceptibles de recueillir les signalements de violences intrafamiliales, tels le 119.

Proposition n° 36 : Développer des lignes spécifiques pour les jeunes LGBT+ ou étendre le champ de compétence de plateformes existantes (119 ou 115 pour les sans-abri).

Proposition n° 37 : Compléter les dispositifs des numéros verts par la mise en place d’applications téléchargeables.

Proposition n° 38 : Diffuser largement sur tous les supports audiovisuels et numériques des recommandations simples sur la manière de parler de la crise sanitaire aux enfants.

Proposition n° 39 : Formaliser la liste des « personnels indispensables à la gestion de la crise sanitaire et à la continuité de la vie de la Nation » dont les métiers et fonctions peuvent justifier l’accueil de leurs enfants au sein des établissements scolaires et des structures de garde, en veillant à y inclure les personnels de l’aide sociale à l’enfance.

Proposition n° 40 : Établir, dans un cadre juridique pérenne, la possibilité de constituer une réserve de bénévoles mobilisables auprès des différents modes d’accueil de l’aide sociale à l’enfance (ASE).

Proposition n° 41 : Évaluer la pertinence des mesures d’adaptation du fonctionnement et de l’exercice des missions de l’ASE pendant la crise sanitaire.

Envisager la pérennisation de certaines simplifications administratives.

Examiner l’apport des nouvelles pratiques professionnelles telles que le recours accru aux outils numériques, notamment pour le maintien des liens familiaux des enfants.

Proposition n° 42 : Évaluer les aménagements procéduraux introduits par les ordonnances du 25 mars 2020, du point du fonctionnement de la justice et des implications pour les droits des enfants et des familles.

Conforter les moyens de la justice des enfants et de la protection judiciaire de la jeunesse, et veiller à la revalorisation régulière des carrières de ses personnels.

Proposition n° 43 : Renforcer le pilotage national et territorial de la politique de la protection de l’enfance, en réaffirmant l’impératif d’une prise en charge équivalente des enfants sur l’ensemble des territoires, ce qui suppose de réaffirmer le rôle de l’État dans la définition des orientations de cette politique et dans le contrôle de leur mise en œuvre.

Examiner la nécessité de pérenniser les instances et procédures développées à la faveur de la crise sanitaire qui favorisent le partage d’information et la coordination entre les acteurs de la protection de l’enfance.

Proposition n° 44 : Mener une réflexion sur des évolutions de l’exercice du droit de visite et d’hébergement au regard des besoins exprimés et de l’intérêt supérieur des enfants placés auprès de l’aide sociale à l’enfance.

Proposition n° 45 : Renforcer le dispositif des contrats jeunes majeurs et favoriser l’harmonisation de leurs conditions sur l’ensemble du territoire.

Accélérer la mise en œuvre de la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance pour la période 2020-2022.

Progresser dans la contractualisation engagée avec les départements sur les objectifs de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.

Proposition n° 46 : Mener une réflexion sur une évolution des compétences entre l’État et les départements dans la prise en charge des « mineurs non accompagnés », pour garantir un accueil identique sur l’ensemble du territoire, et sur la répartition des financements, par une révision du protocole d’accord signé en 2018.

Proposition n° 47 : Établir un cadre juridique strict des investigations destinées à déterminer l’âge des personnes demandant à être reconnues « mineurs non accompagnés ».

Troisième partie

La jeunesse en première ligne d’une conjoncture économique

et sociale dégradée

Proposition n° 48 : Définir un cahier des charges que doivent respecter les hôtels sociaux et imposer un contrôle régulier et effectif de ce cahier des charges par l’État.

Prévoir la présence régulière de travailleurs sociaux dans les hôtels sociaux.

Proposition n° 49 : Interdire les expulsions des familles vivant avec des enfants mineurs.

Proposition n° 50 : Augmenter le nombre de médiateurs scolaires déployés auprès des familles en bidonvilles.

Soutenir les initiatives d’accompagnement scolaire déployées sur le terrain.

Proposition n° 51 : Instaurer un véritable droit à l’eau potable et à l’assainissement, pour garantir le raccordement aux réseaux des campements et bidonvilles.

Proposition n° 52 : Interdire les expulsions locatives pendant les périodes de crise sanitaire, au-delà des seules périodes d’état d’urgence sanitaire.

Proposition n° 53 : Renforcer les aides versées aux ménages les plus précaires et aux jeunes, dans le prolongement des aides exceptionnelles de solidarité, en élargissant leurs critères et leur montant, et déployer un véritable plan de soutien des revenus des plus modestes.

Proposition n° 54 : Instaurer la gratuité des appels des particuliers vers les services des caisses d’allocations familiales et les caisses primaires et nationale d’assurance maladie.

Proposition n° 55 : Renforcer les moyens statistiques de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES), désormais intégré dans le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE).

Proposition n° 56 : Mobiliser les collectivités territoriales pour les inciter à fournir aux associations caritatives des locaux adaptés et décents.

Proposition n° 57 : Développer davantage la coordination entre associations et services administratifs dans les territoires, pérenniser les bonnes pratiques qui ont émergé pendant la crise sanitaire et développer une culture de la gestion de l’urgence dans les services de l’État.

Proposition n° 58 : Assurer une visibilité pluriannuelle par l’État des moyens alloués aux associations caritatives en matière d’aide alimentaire dans le cadre du Fonds social européen (FSE+).

Proposition n° 59 : Renforcer les moyens humains et administratifs de la direction générale de la cohésion sociale et de FranceAgriMer pour accroître la palette de produits acquis au titre de l’aide alimentaire dans le cadre des fonds européens.

Proposition n° 60 : Alléger et simplifier les contraintes administratives pour les associations caritatives, prévoir des versements au niveau national, et non départemental, pour les associations intervenant sur l’ensemble du territoire.

Proposition n° 61 : Engager une réflexion sur les moyens de l’autonomie financière et matérielle des étudiants.

Proposition n° 62 : Mener à bien et dans les meilleurs délais le plan quinquennal de construction de logements sociaux pour étudiants.

Proposition n° 63 : Assurer un versement accéléré des crédits aux acteurs de l’insertion au titre des dispositifs du plan « Jeunes », notamment la garantie jeunes et le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (PACEA), pour une mise en œuvre réactive.

Proposition n° 64 : Clarifier la prise en charge de la couverture sociale des jeunes apprentis qui n’ont pas encore signé leur contrat avec une entreprise et ceux en prépa-apprentissage.

Proposition n° 65 : Ouvrir le bénéfice du revenu de solidarité active aux jeunes de moins de 25 ans.

Proposition n° 66 : Étudier l’extension de l’application à la tranche d’âge des 25-30 ans de tout ou partie des dispositifs prévus dans le cadre du plan « Un jeune, une solution ».

Proposition n° 67 : Étudier l’assouplissement des critères d’éligibilité aux dispositifs d’insertion, notamment la garantie jeunes, afin de pouvoir intégrer les jeunes les plus en difficulté.

Proposition n° 68 : Développer largement la communication sur les dispositifs et droits auxquels les jeunes peuvent prétendre, en utilisant les outils numériques, déployer une démarche d’« aller vers » les jeunes pour leur faire connaître leurs droits.

Déployer la Boussole des jeunes au niveau national dans de brefs délais.

Quatrième partie

Replacer les enfants et les jeunes au cœur des politiques publiques,

privilégier une méthode horizontale, s’appuyant sur les acteurs dans

les territoires, afin de favoriser des dynamiques vertueuses

Proposition n° 69 : Intégrer un pédopsychiatre au sein du conseil scientifique

Proposition n° 70 : Intégrer une personne désignée par le Défenseur des enfants au sein du conseil scientifique.

Proposition n° 71 : Équiper l’ensemble des personnels du secteur médico-social et des travailleurs sociaux du matériel informatique et téléphonique nécessaire.

Proposition n° 72 : Ouvrir le recrutement des listes complémentaires des concours d’enseignants.

Proposition n° 73 : Mieux identifier la composante « jeunesse » du Haut Conseil à la vie associative (HCVA) en créant un collège dédié.

Proposition n° 74 : Renforcer les conseils de vie lycéenne et les élargir en en faisant de véritables acteurs des décisions les concernant.

Instaurer des temps de débats réguliers pour les enfants et les adolescents dans les établissements scolaires.

Sensibiliser les enfants et les jeunes à leurs droits, en s’appuyant sur les jeunes ambassadeurs des droits auprès des enfants (JADE) et le programme Éducadroit.

Prévoir des modules de formation de recueil et de prise en compte de la parole de l’enfant dans le cadre de la formation initiale et continue des professionnels travaillant au contact d’enfants et d’adolescents.

Proposition n° 75 : Renforcer la clause d’impact jeunesse en l’inscrivant à l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009.

Proposition n° 76 : Créer une délégation aux droits de l’enfant et à la jeunesse au sein de l’Assemblée nationale.

Proposition n° 77 : Renforcer la dimension « jeunesse » du Conseil économique, social et environnemental en créant une section ou une délégation dédiée.

Proposition n° 78 : Mobiliser plus régulièrement le Conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ) en prévoyant une périodicité minimale à ses réunions plénières.

Proposition n° 79 : Doter la délégation interministérielle à la jeunesse de moyens propres lui permettant de coordonner plus efficacement les différentes politiques sectorielles.

Proposition n° 80 : Créer un Observatoire national de la jeunesse et le décliner au niveau régional.

Examen en commission

Au cours de sa séance du mercredi 16 décembre 2020 à 15 heures, la commission d’enquête a procédé à l’examen du présent rapport.

Mme la présidente Sandrine Mörch. Mes chers collègues, nous achevons ensemble les travaux de la commission d’enquête avec l’examen du projet de rapport de notre rapporteure Marie-George Buffet.

Le texte de ce projet a été mis en consultation au secrétariat de la commission en début de semaine : il vous a donc été loisible d’en prendre connaissance.

Nos travaux ont débuté formellement avant l’été mais n’ont pu effectivement démarrer qu’à la rentrée de septembre. Leur déroulement a été perturbé, puisque nous avons été contraints par les nouveaux protocoles sanitaires à tenir de nombreuses réunions à distance : si c’est nettement mieux qu’une suspension, ce n’est pas l’idéal pour des échanges dynamiques.

Nous avons tout de même pu procéder dans ce laps de temps raccourci à l’ensemble des auditions que nous estimions nécessaires, soit quarante-sept au total. Nous avons également effectué deux déplacements.

Le premier, à Toulouse, juste avant le reconfinement, nous a permis de constater l’engagement de tous : celui des personnels de l’éducation nationale rencontrés lors d’une table ronde avec des élèves d’un collège dans un quartier difficile comme celui des associations œuvrant au cœur des populations les plus fragiles, notamment dans les bidonvilles et les hôtels dits sociaux.

Nous avons surtout été témoins de la grande résilience et de la formidable énergie que les jeunes déploient face aux difficultés inhérentes à la crise, qui les touchent eux plus que d’autres.

La pandémie aura au moins servi de révélateur de toutes ces énergies et de tous ces talents : ces jeunes sont désormais, comme les associations qui les soutiennent, visibles aux yeux des décideurs et des administrations. Nous ferons en sorte qu’ils le restent.

L’insertion professionnelle, sans laquelle il n’y a pas d’avenir autonome possible pour notre jeunesse, a également été au menu de notre déplacement toulousain.

La commission s’est également déplacée en Seine-Saint-Denis, où nous avons pu entendre de nombreux jeunes nous parler de leur vécu, qu’il s’agisse d’un jeune en situation de handicap, d’un élève de lycée professionnel, ou d’un sportif. La rapporteure et moi-même tenons particulièrement à la continuité de la pratique physique et sportive : il en va en effet autant du bien-être physique et psychique de nos jeunes que de la construction de leur être. Je regrette que nous ayons dû annuler, en raison de l’accélération des contaminations au mois d’octobre, la visite prévue auprès des Apprentis d’Auteuil dans le Val-d’Oise alors qu’il s’agit d’interlocuteurs quasi-permanents concernant la jeunesse.

Si ces travaux nous ont fait toucher du doigt de grandes difficultés révélées ou aggravées par la crise, et ce dans tous les domaines de la vie de nos jeunes, ils ont aussi mis en évidence certaines opportunités. Je retiendrai plutôt les secondes, pour des raisons qui tiennent peut-être à mon tempérament, mais également à ma conception de l’action politique.

Il est absolument nécessaire de généraliser les initiatives vertueuses et de soutenir ceux qui ont œuvré au bien-être des autres et ceux qui ont inventé mille procédés pour que la vie continue malgré tout : c’est là le rôle de la collectivité tel que je le conçois. De nombreux jeunes s’y sont investis, notamment ceux des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), tordant ainsi le cou à tous les préjugés ordinaires : j’y vois un effet positif et constructif de cette crise.

Quoi qu’il en soit, nous serons particulièrement attentifs aux suites politiques qui seront données aux propositions formulées dans le rapport, qui encouragent le Gouvernement à aller plus loin dans certains domaines. Elles mettent parfois en lumière des angles morts dans lesquels se retrouve toute une partie de notre jeunesse ; quelques-unes enfin soulèvent certaines questions à même de nourrir un dialogue fructueux entre pouvoirs législatif et exécutif, toujours dans l’intérêt supérieur de l’enfant.

Notre discussion de cet après-midi se conclura par un vote sur l’adoption du rapport par la commission d’enquête.

Si le rapport est adopté, je rappelle que sa publication ne pourra avoir lieu que passé un délai de cinq jours francs après notre réunion d’aujourd’hui, afin de se conformer au dispositif prévu à l’avant-dernier alinéa de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et au 3 de l’article 144-2 du règlement de l’Assemblée nationale.

Les rapports sur table ne sont d’ailleurs consultables que dans cette salle et ne peuvent être emportés.

Avec Mme la rapporteure, nous avons su travailler en bonne intelligence sur un sujet par essence transpartisan ; et si nous ne partageons pas toutes ses préconisations – mais tout de même bon nombre d’entre elles –, nous nous rejoignons sur le fond. Nous pouvons être fiers d’avoir, au travers de cette commission d’enquête, donné la parole à tout un panel de jeunes extrêmement divers. Nous n’avons pas l’intention de laisser cette jeunesse se taire à nouveau.

Mme Marie-George Buffet, rapporteure. En juin dernier, lorsque j’ai proposé la création de cette commission d’enquête, ma principale volonté était de donner à voir les conséquences multiples de la crise sanitaire et économique et du confinement lui-même sur les enfants, les adolescents et les jeunes adultes : un tel travail spécifique et au long cours me semblait en effet indispensable pour faire émerger les problématiques propres à ces catégories.

L’ensemble des groupes a soutenu la démarche et le travail que nous avons mené en commun montre à quel point il était nécessaire de mesurer, et surtout de prévenir, les effets de cette crise sur notre jeunesse dans sa diversité.

Je me félicite de la qualité de nos travaux lors des auditions et vous remercie, Madame la présidente, pour avoir largement contribué à élargir le champ du rapport en lien avec vos engagements, comme je remercie l’ensemble des commissaires pour la pertinence de leurs interventions et leurs apports.

Ce rapport vous propose de retenir quatre-vingts propositions d’ampleur, de nature et de portée diverses, mais toutes issues, sans a priori, des analyses et des données recueillies au cours de nos auditions.

D’abord, un constat : la parole des jeunes n’est pas suffisamment écoutée ni leurs propositions entendues, alors que leurs inquiétudes, comme leurs exigences, sont importantes pour le devenir de notre société. Nous avons été alertés tout au long de nos auditions, tant par les mouvements de jeunesse, par les syndicats étudiants que par les professionnels de l’enfance, sur ce déficit de représentation de la jeunesse dans les débats comme dans les politiques publiques. Pour reprendre le terme d’un des auditionnés, nous devons mettre de l’enfance partout.

Plusieurs propositions du rapport vont dans ce sens : renforcement du collège des jeunes dans plusieurs instances comme le Haut Conseil à la vie associative (HCVA), création d’une délégation permanente à l’enfance au sein de l’Assemblée nationale, renforcement de la clause d’impact jeune et participation d’un ou une pédiatre et d’un ou une pédopsychiatre au Conseil scientifique.

Premier axe de nos travaux : la santé des jeunes. Bien que sensiblement préservés, par rapport aux autres catégories d’âge, des effets dramatiques de la Covid-19, ses conséquences sanitaires sont cependant réelles tant pour les enfants que pour les adolescents.

En effet, les témoignages recueillis ne permettent pas d’écarter la perspective d’une dégradation de l’état physique de la jeunesse, à raison de deux grands facteurs de risques : la sédentarité et les déséquilibres alimentaires d’une part, et les retards possibles dans la prévention et le suivi des traitements curatifs d’autre part.

L’arrêt des activités physiques et sportives a eu des conséquences sur les capacités physiques des enfants ainsi que sur la prise de masse graisseuse : des études complémentaires devront être menées. L’absence de cantine scolaire a également eu, au cours du premier confinement, des conséquences sociales pour les familles précaires, mais également sur la santé de certains enfants privés du seul repas équilibré et complet de leur journée.

En outre, le suivi des traitements a alors également été rendu plus compliqué, comme la prévention, la vaccination ayant notamment connu une chute sensible. Nous devrons être particulièrement vigilants quant au rattrapage des soins et des vaccinations : d’où, la proposition d’une aide exceptionnelle aux centres de Protection maternelle et infantile (PMI).

Notre vigilance s’est particulièrement exercée à l’égard de la continuité de l’accompagnement des enfants en situation de handicap, qui a pu s’avérer compliqué au cours de la même période.

Les conséquences sur la santé psychique à court et long termes ne sont pas négligeables. Si le confinement a pu apporter du bien-être en permettant aux familles de se retrouver, la cohabitation, les inquiétudes liées au contexte angoissant, la gestion du sommeil et des écrans sont autant d’éléments qui justifient un renforcement des moyens de suivi de la santé psychique des enfants et des jeunes, et un investissement substantiel dans le soutien à la parentalité.

Des initiatives locales de coopérations inédites entre soignants et enseignants et entre parents et enseignants ont vu le jour : je préconise donc que les services de l’État concernés les analysent pour étudier comment les utiliser tant en période de crise qu’en temps normal.

Nous avons également constaté l’inadéquation des messages diffusés concernant le coronavirus, notamment sur les chaînes de télévision : les spots diffusés se sont, en l’absence de messages spécifiques dédiés aux enfants, avérés très anxiogènes. Le rapport propose donc, en cas de crise, la diffusion de messages ciblés sur les plus jeunes.

Notre pays souffre en outre d’un déficit très important en pédopsychiatrie. Le nombre de pédopsychiatres a ainsi fortement diminué au cours des dernières années : M. Michel Dugnat, pédopsychiatre, a indiqué à la commission qu’en 2006, près de 1 200 pédopsychiatres formés exerçaient leur activité en France, contre 600 actuellement, leur moyenne d’âge se situant entre 61 et 62 ans. Le rapport propose donc plusieurs pistes pour y remédier, notamment la revalorisation de cette spécialité.

Le soutien psychologique aux étudiants et à leur santé mentale est en outre extrêmement lacunaire, et notre pays très en retard dans ce domaine.

Le ratio du nombre d’étudiants par professionnel de santé apparaît particulièrement préoccupant : le nombre d’étudiants par équivalent temps plein (ETP) de médecin du service de santé universitaire atteint 15 813 ! Le même problème se pose pour les psychologues : on n’en compte qu’un pour près de 30 000 étudiants alors que les standards internationaux recommandent un ratio d’un pour 1 500. Ce rapport alerte donc une nouvelle fois sur le manque criant de médecins, d’infirmiers et de psychologues universitaires et scolaires : y remédier est donc une priorité absolue. Parfois, des postes ne sont pas pourvus, et beaucoup d’acteurs du secteur médico-social scolaire réclament une clarification de leurs missions ainsi qu’une reconnaissance à la hauteur de l’importance de leurs missions.

Le deuxième axe de nos travaux a été celui de la fermeture des établissements scolaires. À l’instar du Gouvernement, la commission d’enquête fait sien le principe selon lequel l’école doit, en temps de crise, rester a priori ouverte car les conséquences de sa fermeture sont lourdes pour de nombreux élèves et aboutissent, au final, à un creusement des inégalités.

Les disparités en termes de dotations matérielles, de connaissance du numérique et de conditions de vie ont eu un impact très significatif sur la possibilité ou non, pour les enfants, de continuer à avoir un lien régulier avec l’école et de connaître une véritable continuité pédagogique, bien que les équipes pédagogiques aient déployé l’ensemble des moyens mis à leur disposition pour le maintenir au travers d’outils qui se sont améliorés au fur et à mesure des semaines.

Les parents d’élèves se sont également mobilisés pour s’organiser : ce confinement a donc permis des progrès dans l’utilisation du numérique au sein des familles. Le rapport propose un renforcement des efforts dans l’identification des difficultés des élèves et des familles en termes de matériels, mais aussi d’illectronisme. Certaines familles hébergées dans des hôtels sociaux par le 115 et privées de connexion ont ainsi dû mener un combat quotidien pour que leurs enfants aient accès aux cours.

Enjeu majeur pour l’avenir, cette problématique de l’équipement doit également être résolue pour les personnels sociaux de l’éducation nationale ou de l’Aide sociale à l’enfance (ASE), qui doivent bénéficier de moyens suffisants pour assurer l’accompagnement des enfants et des familles, même à distance, leurs tâches étant primordiales.

Le retour à l’école sur la base du volontariat n’a pas été, avec le recul, une option évidente, car elle faisait peser sur de nombreux parents une trop lourde responsabilité. En outre, on a constaté d’importantes disparités entre établissements, révélatrices d’inégalités sociales et territoriales.

Notre vigilance, dans la période à venir, devra s’exercer particulièrement à l’égard des générations des classes charnières, c’est-à-dire le cours préparatoire (CP), la sixième, la seconde et la terminale.

Pour les élèves de terminale, les inquiétudes sont grandes, entre le baccalauréat qu’ils n’ont pu vivre comme un rite de passage et une entrée dans l’enseignement supérieur escamotée : de l’avis des spécialistes, cette génération doit faire l’objet d’un accompagnement renforcé.

Chers collègues, nous avons tenu collectivement à ce que nos travaux abordent en profondeur la situation des jeunes les plus vulnérables, avec leurs problématiques spécifiques, et notamment les questions relatives à la protection de l’enfance.

Les effets du confinement sur les jeunes relevant de l’ASE sont assez contrastés. Nous avons pu noter une polarisation entre les professionnels qui intervenaient au domicile et qui estimaient que les effets du confinement étaient majoritairement négatifs, et ceux qui accompagnaient des enfants vivant en établissement, ou chez des assistants familiaux, et qui faisaient plutôt état d’un apaisement.

La dégradation observée chez les enfants suivis par l’ASE à leur domicile semble résulter de plusieurs facteurs : les conditions de vie difficile des familles, et notamment l’exiguïté des logements et les problèmes financiers ; l’arrêt de la scolarisation et la diminution des accompagnements éducatifs et des visites et, enfin, l’arrêt ou la forte diminution de l’accueil dans les structures de soins ou spécialisées.

Nous avons été également alertés sur les conséquences parfois négatives de la suspension des droits de visite.

Les témoignages recueillis font d’état d’un fort engagement des personnes de l’ASE, notamment de la présence renforcée des éducateurs auprès des enfants pris en charge.

Pour les aider dans leurs missions, le rapport propose de renforcer le pilotage national et territorial de la politique de la protection de l’enfance en réaffirmant l’impératif d’une prise en charge équivalente des enfants sur l’ensemble des territoires.

Un tel objectif suppose de réaffirmer le rôle de l’État dans la définition des orientations de cette politique et dans le contrôle de leur mise en œuvre, comme nous l’a indiqué avec beaucoup de force le secrétaire d’État chargé de l’enfance et des familles.

Une attention particulière a été portée aux mineurs non accompagnés (MNA), dont la prise en charge pendant le confinement n’a pas toujours été assurée alors même que le principe d’une mise à l’abri inconditionnelle a bien été rappelé par l’État.

Cependant, les éléments recueillis par la commission d’enquête portent à conclure qu’un tel principe a pu demeurer inopérant ou être restreint du fait de difficultés d’application dans certains départements. De plus, beaucoup de jeunes mineurs accompagnés ont été logés dans des hôtels sociaux ou au sein de dispositifs dits de semi-autonomie. Or, dans ces lieux parfois insalubres, les conditions de vie sont très précaires et ne favorisent pas un accompagnement conforme aux exigences de la protection de l’enfance.

Le rapport propose donc une évolution des compétences entre l’État et les départements en matière de prise en charge des MNA afin de garantir un accueil identique sur l’ensemble du territoire ; et pour ce qui est de la répartition des financements, une révision profonde du protocole d’accord signé en 2018 s’impose.

Quelques mots enfin de la précarité chez les jeunes et des problématiques d’insertion dans l’emploi.

La pauvreté infantile atteint 21 % des enfants. La crise aggrave les inégalités mais surtout la pauvreté. Les associations caritatives nous ont ainsi alertés sur l’urgence de moyens supplémentaires pour aider les ménages pauvres et à amplifier la lutte contre la précarité, sachant que les enfants en sont les premières victimes.

De même, la précarité étudiante, exacerbée par la perte des jobs étudiants, ne pourra que perdurer si nous n’agissons pas structurellement sur l’accompagnement que proposent l’État et les établissements d’enseignement supérieur, l’actuel système de bourses peinant à y remédier efficacement.

De plus, l’absence de filet de sécurité pour notre jeunesse a été évoquée lors de toutes les auditions, si bien que la question des moyens visant à renforcer l’autonomie des jeunes doit être au cœur de notre action.

Le rapport propose à cet égard certaines pistes, notamment l’engagement d’une réflexion portant sur l’autonomie financière et matérielle des étudiants et sur l’ouverture du revenu de solidarité active (RSA) aux moins de 25 ans.

Les étudiantes et les étudiants éprouvent de fortes inquiétudes quant à leur insertion professionnelle. Les projections anticipent un chômage des jeunes aux alentours de 25 %, en prenant en compte le fait que le nombre de contrats à durée déterminée (CDD) et de contrats d’intérim – les plus proposés aux jeunes – a dramatiquement chuté.

De même, trouver un stage s’avère très compliqué, ce qui a des conséquences importantes en particulier pour les filières professionnelles. Dans certains secteurs, la prime d’alternance mise en place par le Gouvernement va permettre de sauver ces contrats, mais dans d’autres, comme la restauration, cela ne suffira peut-être pas. Nous avons pu rendre visite aux élèves d’un lycée hôtelier qui nous disaient ne pas trouver de stages pratiques, ce qui met en péril tant la valeur de leur diplôme que leur avenir professionnel.

Les mesures prises dans le cadre du plan « 1 jeune, 1 solution » devront permettre d’apporter des réponses concrètes à ces jeunes adultes : le rapport propose à cette fin d’assurer un versement accéléré des crédits aux acteurs de l’insertion au titre des dispositifs de ce plan, notamment la garantie jeunes et le parcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et l’autonomie (PACEA), pour une mise en œuvre réactive.

Je conclus cette brève présentation du rapport, en remerciant, encore une fois, l’ensemble des personnes auditionnées pour la qualité de leurs contributions et des commissaires.

M. Régis Juanico. Durant près de six mois, nous avons tous participé de façon assidue à l’ensemble des auditions, dont je souligne la très grande qualité. C’était un véritable travail de salubrité publique : les conséquences de la crise sanitaire due à la pandémie de la covid-19 sur les jeunes générations – enfants, adolescents, étudiants – exigeaient une analyse particulièrement fine. Notre collègue Marie-George Buffet, qui a été ministre en charge de la jeunesse, est bien placée pour savoir la place que devraient tenir les jeunes dans les décisions et donc dans les politiques publiques : une de ses premières décisions avait été, en juin 1997, de créer le Conseil national de la jeunesse (CNJ). Je ne peux donc que rejoindre les propositions mentionnées à la fin du rapport et qui consistent à associer le plus souvent possible les organisations de jeunesse, et donc les représentants des jeunes dans leur diversité, aux décisions concernant très directement leur vie quotidienne.

Nous serons extrêmement vigilants s’agissant des moyens de l’autonomie financière et matérielle des jeunes, et en particulier des étudiants : les propositions du projet de rapport – je pense en particulier à l’extension urgente, compte tenu de leurs difficultés matérielles, financières et psychologiques, du RSA aux moins de 25 ans – devront être adoptées.

Notre groupe souhaiterait bien évidemment aller plus loin, notamment concernant le revenu universel et les expérimentations visant à réduire tant le taux de pauvreté des jeunes, qui est deux fois plus important que dans le reste de la population, que leur taux de précarité, tout à fait anormal : nous y reviendrons au cours de débats qui auront lieu au début de l’année 2021 à l’occasion des niches parlementaires et des semaines réservées au contrôle dédiées à la question de la jeunesse. La transition vers l’âge adulte s’apparente de plus à un parcours du combattant pour notre jeunesse : comme l’indique le projet de rapport, il faut en moyenne atteindre l’âge de 27 ans pour accéder au marché du travail « classique », en finir avec les CDD et la précarité, obtenir un contrat à durée indéterminée (CDI) et enfin pouvoir se lancer dans certains projets. C’est proprement aberrant.

Je terminerai par deux observations. La première porte sur les vacances apprenantes : le rapport y voit, à la page 120, une relance bienvenue des colonies de vacances ; or si l’aide exceptionnelle apportée cet été a certes revêtu une certaine importance, un léger décalage a été constaté entre l’objectif initial et les publics visés, notamment ceux des quartiers de la politique de la ville. Il faudra être extrêmement vigilant au moment de les reconduire, et s’assurer qu’ils iront bien aux colonies de vacances, apprenantes ou non.

La seconde a trait aux activités sportives mentionnées à la page 136. Il s’agit d’un sujet majeur compte tenu des méfaits de la sédentarité sur toute une génération. Le rapport fait état de chiffres extrêmement alarmants : plusieurs kilos en plus en moyenne par individu, augmentation de la masse graisseuse, perte de coordination et de capacités physiques.

De leur côté, les clubs sportifs ont perdu près de 30 % de leurs adhérents et les fédérations sportives scolaires pratiquement 50 % de leurs licenciés. Des dispositifs sont donc nécessaires pour relancer au premier trimestre 2021 la pratique sportive, dans le cadre de l’éducation physique et sportive (EPS) au sein de l’éducation nationale comme dans celui des clubs ; les familles devront alors être aidées pour que les enfants et les adolescents en retrouvent le chemin. J’espère que l’expérimentation conduite dans l’académie de Créteil et visant à faire pratiquer aux élèves une activité physique pendant trente minutes chaque jour pourra être généralisée très rapidement lors de la rentrée 2021.

Les étudiants, enfin, sont les grands laissés pour compte de la pratique physique et sportive, d’autant plus que leurs problèmes de santé tant physique que psychique doivent nous interpeller.

Je préconise que le Pass’Sport ne soit pas mis en place à l’été 2021 mais le plus rapidement possible si l’on peut mobiliser les moyens financiers correspondants, et qu’il soit élargi, comme le suggère Mme la rapporteure, aux plus de seize ans.

Enfin, comme je l’ai indiqué, nous sommes favorables à l’extension du RSA aux moins de 25 ans.

Mme la présidente Sandrine Mörch. Je rappelle que les propositions – si je fais miennes beaucoup d’entre elles, d’autres, comme celle qui vient d’être évoquée, sont sujettes à discussion – sont à la main de la rapporteure.

Si le rapport a le mérite de lancer le débat sur la pauvreté des jeunes, sujet que nous empoignerons, et d’animer les échanges entre les pouvoirs législatif et exécutif, notre groupe privilégie la garantie jeunes qui, tout en s’inscrivant dans le même esprit, requiert un engagement dans une formation ou dans un emploi.

Mme Sylvie Tolmont. Voici donc, à travers ce document, le résultat de plusieurs mois de travail et des nombreuses réunions qui nous ont permis d’appréhender avec plus de clarté les multiples conséquences de la pandémie sur l’enfance et la jeunesse. Je tiens évidemment à saluer et remercier Marie-George Buffet, sans qui cette commission d’enquête essentielle n’aurait pas vu le jour.

On sait désormais que, du fait de son ampleur inégalée, la crise que nous traversons représente le trouble le plus grave subi par la France depuis la seconde guerre mondiale. La commission d’enquête sur l’impact, la gestion et les conséquences de l’épidémie de covid-19 ne s’étant pas penchée spécifiquement sur les effets de cette crise sur la jeunesse, il était essentiel que notre assemblée se saisisse du sujet pour identifier les leviers qui ont été efficaces, ceux qui ne l’ont pas été et ceux qu’il convient d’améliorer.

Le constat que vous dressez, madame la rapporteure, est celui d’un paradoxe assez glaçant : si les jeunes sont physiquement moins affectés par le virus, ce sont eux qui subissent les conséquences les plus graves de la crise sanitaire. Augmentation des inégalités, sédentarité, altération psychologique provoquant un profond mal-être, rupture dans la continuité pédagogique, précarité étudiante exacerbée : notre jeunesse a vécu et vit toujours une période extrêmement tourmentée, souffrant de maux nombreux et alarmants, qui risquent de déstabiliser dangereusement toute une génération. Ce rapport atteste d’une réalité extrêmement grave : sans chercher à noircir le tableau, force est de constater que notre jeunesse est victime d’un véritable « trauma » psychologique.

Serge Hefez trouvait anormal que, alors même que la nation française était impactée psychologiquement par la crise, il n’y ait aucun psychiatre au sein du comité scientifique ; vous proposez, à juste titre, qu’un pédopsychiatre y participe également. Je me souviens d’ailleurs que, lors d’une de nos premières auditions, des pédiatres et des pédopsychiatres avaient dressé un constat sans appel : si rien n’était fait pour panser les plaies psychiques, les conséquences sur le long terme seraient catastrophiques à l’échelle d’une génération.

Je souscris donc pleinement aux propositions visant à renforcer la présence des personnels de santé – infirmières, médecins et psychologues – et des assistants sociaux dans les établissements scolaires. Sans vouloir être perfide, je signale que nous avions appelé dès le début de la pandémie à un renforcement des moyens humains au sein des écoles ; or toutes les propositions que nous avons émises en ce sens dans le cadre des projets de loi de finances ont été écartées par le Gouvernement.

Je souhaite, à l’instar de mon collègue Régis Juanico, insister sur la nécessité absolue de replacer notre jeunesse au cœur des politiques publiques : c’est la condition sine qua non pour éviter que la génération dite covid soit sacrifiée. Pour le reste, je partage l’ensemble des remarques de Régis Juanico.

Alors que nous souhaiterions une réaction la plus rapide possible, les propositions émises dans le rapport s’inscrivent dans le temps long. Il est probable qu’elles ne seront pas adoptées dans l’immédiat, alors que la crise est toujours là et que nos enfants et notre jeunesse en subissent de plein fouet les conséquences. D’où ma question : si une mesure devait être mise en œuvre immédiatement, quelle serait-elle ?

Mme Albane Gaillot. Madame la rapporteure, je tiens tout d’abord à vous féliciter pour la richesse de votre travail. Deux jours après la fin du deuxième confinement et la mise en place d’un couvre-feu, votre rapport est plus que jamais d’actualité. Nous devons tirer les enseignements de cette crise sanitaire qui a mis en exergue un certain nombre de difficultés rencontrées par les jeunes, notamment les jeunes femmes – je pense en particulier aux cyberviolences sur lesquelles j’ai alerté à plusieurs reprises lors des auditions. J’y insiste : il ne s’agit pas d’un phénomène marginal ; d’après une étude du centre Hubertine-Auclert, cela concernerait une jeune femme sur cinq. J’ai récemment échangé avec les collectifs Stop Fisha et Féministes contre le cyberharcèlement : à titre d’exemple, le channel « Dossier » sur Telegram, qui se veut une boucle de partage d’images pédopornographiques, réunit plus de 240 000 personnes.

J’ai pris connaissance de vos propositions avec beaucoup d’intérêt. Vous proposez – seulement, dirais-je – de sensibiliser les jeunes et les familles aux manifestations et risques de cyberviolence. C’est essentiel, mais il ne faudrait pas oublier que ce sont avant tout les cyberharceleurs – souvent des hommes – qui sont les responsables de ces actes. Que suggérez-vous pour responsabiliser davantage les auteurs de ces violences et faire de l’internet un espace sécurisé ? Quelles mesures préconisez-vous pour soutenir et accompagner les victimes de cyberviolences ?

D’autre part, les enfants en situation de grande précarité vivent dans une insécurité peu favorable à leur épanouissement et à l’acquisition des savoirs fondamentaux. À cette insécurité s’ajoute l’instabilité, accentuée par le risque d’être expulsé. C’est pourquoi je salue tout particulièrement deux de vos propositions : interdire l’expulsion des familles vivant avec des enfants mineurs et instaurer un véritable droit à l’eau et à l’assainissement – c’est une question de dignité autant que de santé publique.

Mme Florence Provendier. Merci, madame la présidente, madame la rapporteure, de nous avoir accordé ce temps si précieux pour nous pencher sur un sujet auquel on ne prête pas suffisamment attention. Je le dis avec le cœur : on devrait toujours commencer par là d’où l’on vient, c’est-à-dire par l’enfant, et ne jamais l’oublier. Merci donc pour ce travail remarquable, et pour ce foisonnement de propositions en tous genres.

La question, maintenant, est de savoir par quoi l’on commence. J’aimerais avoir votre avis car il y a à la fois du macro, du micro, de l’opérationnel, des propositions qui relèvent de la vision politique globale, d’autres qui sont des suggestions pratiques à mettre en œuvre immédiatement… Plus de quatre-vingts recommandations au total ! Comment les hiérarchisez-vous ? Si vous deviez n’en garder que six, lesquelles sélectionneriez-vous ?

J’ai deux regrets concernant la méthode. Le premier, c’est que nous n’ayons pas eu davantage de temps et de recul pour nos travaux ; avec six mois de plus, je pense que nous aurions pu avoir des retours d’expérience plus intéressants. Peut-être faudrait-il lancer une commission d’enquête pour faire suite à cette commission d’enquête ? (Sourires.) Plus sérieusement, il faut poursuivre ces travaux : il ne faudrait pas qu’ils s’arrêtent avec la commission d’enquête.

Le deuxième regret, c’est que nous aurions dû faire participer plus d’enfants et de jeunes, conformément d’ailleurs aux recommandations faites dans le rapport. Outre qu’il existe plusieurs organisations rassemblant des enfants, à commencer par le Parlement des enfants, nous aurions pu élaborer un questionnaire ou passer par l’intermédiaire des réseaux de jeunes. Trop souvent, nous restons dans l’incantation, à dire ce qu’il faudrait faire, alors même que nous pourrions faire participer un plus grand nombre de personnes à nos travaux – et je m’inclus dans la critique.

La commission d’enquête nous a cependant permis de faire le point sur l’impact de la crise, qui précarise davantage encore les plus vulnérables, ainsi que sur l’articulation des politiques en faveur des enfants et de la jeunesse. Or les principaux intéressés sont trop rarement consultés, a fortiori dans cette période. Autre point qui ressort de nos travaux, c’est qu’il est extrêmement difficile d’évaluer les conséquences du confinement sur les enfants et la jeunesse dans la mesure où nous ne disposons pas véritablement d’indicateurs sur lesquels nous appuyer. Pour donner un exemple qui me permettra de revenir sur les propos d’Albane Gaillot, on pourrait avoir le sentiment que les violences dans l’espace numérique ont augmenté, en raison d’une exposition plus forte aux écrans ; or, à part des témoignages individuels, nous ne disposons pas à ce jour de données fiables qui en attesteraient. Sans repères ni indicateurs, il est extrêmement difficile de mener des politiques publiques adaptées.

L’ambition de la commission d’enquête était immense ; on ne devrait pas s’en tenir à son rapport et continuer à questionner et contrôler les politiques publiques relatives à l’enfance et à la jeunesse. Comment faire pour aller plus loin ?

Afin d’appuyer certaines des propositions que vous avez faites, je souhaite donner un coup de projecteur sur cinq points et formuler dix suggestions.

Premièrement, il faut favoriser la participation des jeunes. Comment faire les bons choix si les jeunes ne sont pas consultés et impliqués dans les mesures qui les concernent ? Dans le cas présent, nous pourrions organiser des sondages, à travers une plateforme dédiée ou une application mobile, se fondant sur des questionnaires adaptés afin de valider les orientations envisagées. Cela permettrait d’avoir un état de leur opinion à l’instant T ou dans un territoire en particulier. À plus long terme, c’est leur capacité à se faire entendre qui doit être repensée par la mise en place de consultations généralisées ou la création d’un Parlement des jeunes au niveau national, sur le modèle de notre assemblée nationale.

Il faudrait aussi faire des droits de l’enfant et de la jeunesse une boussole des politiques publiques. Vous proposez de créer une délégation aux droits de l’enfant. Nous essayons, tous autant que nous sommes, de faire valoir la pertinence de cette proposition, étant donné qu’à l’Assemblée nationale, aucune commission permanente ne traite spécifiquement de l’enfance. À la commission des affaires culturelles et de l’éducation, on traite de l’éducation ; à la commission des affaires sociales, de la famille ; mais nulle part on ne traite de l’enfant. Même chose au niveau de l’État, où pas moins de douze ministères se partagent l’enfant ; une main à la justice, un doigt pour la santé, un bras à l’éducation nationale, un pied pour le secrétariat d’État… Ne vaudrait-il pas mieux réfléchir à un fonctionnement plus adapté, soit de manière transverse, interministérielle, soit en créant un ministère de plein droit ?

Troisièmement, attachons-nous à rendre lisibles et accessibles les contenus destinés aux jeunes. L’information est toujours descendante ; il y aurait pourtant d’autres solutions, par exemple le pair à pair, que je trouve extrêmement intéressant. Quoi qu’il en soit, il faut absolument revoir contenus et contenants. Vous évoquez certaines campagnes totalement à côté de la plaque ou moralisatrices : si l’on veut s’adresser aux enfants et à la jeunesse, il faut avoir les bons outils, passer par les médias qu’ils utilisent, utiliser les mots qu’ils comprennent. D’où la nécessité de les placer au centre des dispositifs – vous le voyez, mes propositions sont extrêmement concrètes.

Quatrièmement, essayons de recréer du collectif dans une société de l’engagement. La Fondation de France a rendu début décembre un rapport qui souligne qu’un des principaux maux liés à la situation actuelle, c’est l’isolement. Jusqu’à présent, les jeunes y étaient moins sujets que les moins jeunes ; or désormais, les chiffres sont équivalents : 14 % des jeunes ont le sentiment d’être complètement livrés à eux-mêmes, du fait de problèmes liés à la pauvreté, au décrochage scolaire etc. Pour aborder la question du RSA et faire un peu de politique, il me semble que, dans ces conditions, il est extrêmement important de ne pas simplement perfuser, mais d’inviter chacun à redevenir acteur de sa vie et faire en sorte qu’il ait la capacité de pêcher son propre poisson.

Dernier point : l’ASE. Si les enfants en foyer ou en famille d’accueil ont été relativement épargnés, alors même qu’ils sont d’habitude transbahutés de droite à gauche, les enfants hébergés dans des hôtels sociaux ont été touchés de plein fouet par la crise. Vous appelez à renforcer les protocoles et l’encadrement pour l’accueil des familles en hôtels sociaux ; je suis quant à moi partisane d’une interdiction pure et simple. Le Défenseur des droits l’a bien dit : la place d’un enfant n’est pas dans un hôtel. À supposer que la situation actuelle dure encore quelques mois, il faut impérativement trouver des solutions pour éviter que des enfants ne crèvent pas de faim – car c’est bien ce qui s’est passé. Quand bien même ils disposeraient d’outils informatiques et du wifi, bref du minimum, il faut mettre en œuvre une politique qui nous permette de les sortir de l’hôtel.

J’avais dix suggestions à formuler, mais je crois que mon temps de parole est écoulé…

Mme la présidente Sandrine Mörch. En effet, chère collègue ! Il serait bon que les interventions soient plus concises…

Mme Sylvie Charrière. Vous connaissez tous mon engagement sur les questions liées à la jeunesse. Mon intervention sera malheureusement proportionnée à ma participation à cette commission d’enquête, dont l’étendue du rapport et des propositions montrent l’extrême richesse.

Nous n’avons pas réussi, dans la nouvelle configuration gouvernementale, à obtenir un secrétariat d’État auprès du Premier ministre ; le caractère polymorphe et en silo du travail sur la jeunesse rend les choses extrêmement compliquées. On aurait vraiment besoin d’une instance qui dispose de ramifications locales et fasse remonter non seulement des données quantitatives, ce qui permettrait d’affiner les indicateurs, mais aussi des informations qualitatives, afin de s’assurer de la bonne déclinaison sur le terrain des plans très ambitieux décidés à l’échelon national, comme le « plan jeunes » inclus dans le plan de relance. À cet égard, votre proposition de création d’un observatoire me paraît essentielle.

Pour ce qui concerne le RSA, il est vrai que l’État doit être à la hauteur pour accompagner ces jeunes qui ne sont pas encore autonomes, à tous points de vue, et qui ne sont pas complètement formés – le diplôme étant la meilleure arme contre le chômage. On a vu les biais que peut avoir le RSA dans certains territoires – je pense que Mme Buffet en conviendra. Nous devrions avoir pour ambition de donner aux jeunes les meilleures armes pour démarrer dans la vie, en garantissant aussi bien leur autonomie que leur insertion. De ce point de vue, le RSA n’est pas une solution ; il faut être beaucoup plus ambitieux en matière de garantie jeunes, aller plus loin pour ce qui est des degrés de prise en charge et d’accompagnement – car nous nous devons d’accompagner ces jeunes, qui en ont vraiment besoin.

Enfin, ce qui me paraît essentiel, c’est la médecine scolaire et, plus généralement, la problématique de la santé. Là aussi, il faudrait être beaucoup plus ambitieux. Si beaucoup de choses ont déjà été faites, il y a encore nombre de problèmes à régler : les listes d’attente pour accéder aux centres médico-psychologiques ou médico-psycho-pédagogiques, la difficulté à trouver des médecins scolaires… Posons-nous donc les bonnes questions : dans les territoires où la précarité est forte, les problèmes de santé sont vraiment trop importants pour qu’on puisse aller beaucoup plus loin.

Mme Perrine Goulet. Madame la rapporteure, je vous remercie pour votre rapport. Si le constat que vous dressez est largement partagé, certaines des recommandations que vous formulez le sont un peu moins – mais cela montre toute la vitalité de notre démocratie. Merci aussi d’avoir repris certaines propositions que nous défendons sans succès depuis plusieurs mois, comme la création d’une délégation spécifique au sein de l’Assemblée nationale, la réforme de la gouvernance de l’aide sociale à l’enfance ou la mention du 119 dans le carnet de liaison : autant de petites mesures qui ne coûteraient pas grand-chose mais qui pourraient être d’une grande aide.