rapport d'enquête relative à la lutte contre les fraudes aux prestations sociales — rapport

2. Des procédures encore trop favorables à la fraude

L’assurance maladie laisse perdurer des procédures de remboursement particulièrement sensibles à la fraude, que ce soit la transmission papier des feuilles de soin, le remboursement de prestations à des professionnels qui ne sont pas inscrits à l’ordre dont ils dépendent, ou encore l’encadrement insuffisant des remplacements.

a. La dématérialisation des feuilles de soins, priorité à concrétiser

Les feuilles de soins sont au cœur de nombreux mécanismes de fraude, qui pourraient être contrecarrés par une plus grande dématérialisation des actes.

● Le dispositif de prescription électronique de médicament doit enfin être achevé. La loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé (OTSS) a prévu la généralisation progressive de la prescription électronique en autorisant le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi relative à la prescription et à la dispensation de soins, produits ou prestations, notamment ceux ayant vocation à être pris en charge par l'assurance maladie, ainsi qu’aux règles régissant les conditions de certification des logiciels d’aide à la prescription et à la dispensation, tout en assurant la sécurité et l'intégrité des données, en vue de généraliser par étapes la prescription électronique ([225]) ».

Alors que la dématérialisation permettrait de bloquer de nombreux mécanismes de fraudes, notamment le trafic d’ordonnances et de médicaments, ce chantier engagé il y a une dizaine d’années, n’a pas encore abouti. Aussi, il importera de veiller à la bonne application des dispositions de la loi dite OTSS.

● La piste de la dématérialisation des prescriptions de transport sanitaire doit également être poursuivie. Les médecins de ville ou d’hôpital doivent pouvoir prescrire en ligne ce transport par le biais d’un outil sécurisé, auprès duquel les transporteurs récupéreraient directement les prescriptions. La facturation réalisée par ces transporteurs pourrait également être sécurisée par une plus grande dématérialisation.

● Face aux risques de fraude aux arrêts de travail, il est essentiel d’avancer sur la mise en place de la prescription électronique des avis de travail. La loi de juillet 2019 souligne l’importance de l’enjeu, en prévoyant que cette dématérialisation doit être effective, au plus tard, au 31 décembre 2021.

L’importance de parvenir à cette dématérialisation a été soulignée par les services d’enquête spécialisés en fraude sociale. En effet, le système actuel est très peu sécurisé et constitue un vecteur de fraudes multiples. Mme Cécile Moral, cheffe de la BRDA a ainsi indiqué : « on pourrait essayer de limiter la fraude en sécurisant un certain nombre de documents. Je pense notamment aux ordonnances : il ne serait pas difficile que le médecin qui prescrit des médicaments très coûteux adresse directement au pharmacien habituel de l’assuré l’ordonnance numérisée, ce qui éviterait vols, falsification et présentation de fausses ordonnances. La responsabilité des pharmaciens pourrait aussi être davantage engagée, leur ordre professionnel leur rappelant que, pour certains médicaments très spécifiques, ils ne doivent pas se contenter pas d’une copie d’attestation de droits mais exiger la carte Vitale. Il faut qu’ils se montrent plus vigilants car certaines ordonnances sont très grossièrement falsifiées. Or cela alimente le trafic et cause aux organismes sociaux un préjudice non négligeable ([226]) ».

Le rapporteur considère que les orientations données par la loi de 2019 sont les bonnes : l’adoption de cette loi est l’occasion, enfin, de parvenir à généraliser la dématérialisation des prescriptions médicales et des facturations des offreurs de service. Cette dématérialisation constituera un facteur majeur de sécurisation des procédures et de lutte contre la fraude.

b. L’absence d’obligation d’inscription à l’Ordre

Le rapporteur a été surpris de constater, au cours des travaux de la commission d’enquête, que certains professionnels de santé pouvaient bénéficier de remboursement de l’assurance maladie sans être inscrits à l’Ordre dont ils dépendent.

Le cas des infirmiers exerçant en libéral ou à l’hôpital apparaît à cet égard exemplaire et a été illustré devant la commission d’enquête par M. Patrick Chamboredon, président du conseil national de l’Ordre des infirmiers. En effet, ceux-ci ne sont pas tenus de s’inscrire au tableau de l’Ordre dont ils dépendent, qui ne rassemblerait qu’environ 10 % de 120 000 infirmiers délivrant des soins en libéral « alors même que, conventionnellement, on est tenu d’être inscrit à l’Ordre pour pouvoir exercer. On ignore donc quel diplôme ces gens sont titulaires, et ils perçoivent de l’argent public sans répondre aux exigences de l’exercice de la profession d’infirmiers en France. La loi relative à l’organisation et à la transformation du système de santé, dite OTSS, en permettant l’exercice mixte, salarié et libéral, amplifiera le problème, la moitié seulement des quelque 700 000 infirmiers hospitaliers étant inscrits au tableau de l’Ordre ([227]) ».

Le rapporteur considère que cette situation est problématique. L’inscription à l’Ordre doit constituer, pour l’Assurance maladie, une exigence préalable au versement de tout remboursement. Ce souci est partagé par la Cour des comptes, qui suggère que l’ordre de chaque profession de santé transmette chaque année aux caisses primaires d’assurance maladie une liste des professionnels inscrits, afin que les paiements aux professionnels non-inscrits puissent être suspendus.

Le rapporteur souscrit à cette recommandation, de nature à dissuader les actions déontologiquement répréhensibles et la fraude. Rendre cette inscription obligatoire ouvrirait d’ailleurs la possibilité pour un patient de porter plainte auprès de l’ordre d’un professionnel dont il s’estime victime. Cette obligation permettrait également d’appliquer des sanctions ordinales à ces professionnelles.

c. Le manque d’encadrement du remplacement des professionnels de santé

Les travaux de la commission d’enquête ont permis de souligner que la procédure de remplacement des professionnels de santé était insuffisamment encadrée. Certains professionnels peuvent ainsi gonfler leur volume d’activité en se faisant remplacer par une ou plusieurs personnes, qui ne remplissent pas toujours les conditions pour un exercice légal de la médecine. Cette situation est à la fois préjudiciable pour les comptes de l’assurance maladie et pour les assurés qui bénéficient de ces soins.

Le secrétaire général du conseil national de l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes a ainsi dénoncé, au cours de son audition par la commission d’enquête, la pratique de plus en plus fréquent des professionnels « fantôme ». Cette fraude repose sur le recours à des remplaçants qui exercent dans un cabinet sans qu’un contrat ne soit envoyé à l’assurance maladie ou à l’Ordre : « Comme le statut de remplaçant n’existe pas pour l’assurance maladie, ils peuvent passer à travers les mailles du filet » Le volume d’activité d’un cabinet peut donc augmenter, de même que les remboursements de l’Assurance maladie. Ce type de fraude est plus inquiétant encore quand le remplaçant ne possède pas les qualifications requises : « Un autre type de fraude gagne en fréquence depuis deux ou trois ans : la présence dans des cabinets de non-professionnels, des étudiants qui suivent en général des études dans des universités étrangères, notamment espagnoles, roumaines et polonaises. Venus officiellement dans le cadre d’un stage de formation initiale, ils sont en réalité recrutés comme assistants, ce qui est une autre manière de faire grossir le chiffre d’affaires. Sauf si des signalements nous sont faits, nous n’avons aucun moyen d’appréhender ces agissements, et parce qu’ils sont souvent anonymes il nous est très difficile de lutter contre ces pratiques. Enfin, depuis un peu plus d’un an, des professionnels de santé souvent ressortissants de pays non européens, bien que n’ayant pas reçu du préfet de région l’autorisation d’exercer, sont embauchés dans des cabinets de kinésithérapie comme autant d’autres fantômes. Ils n’apparaissent nulle part mais permettent eux aussi de faire grossir le chiffre d’affaires du cabinet considéré ([228]) ».

La Cour des comptes a exprimé une préoccupation particulière sur le sujet du remplacement des professionnels de santé. En particulier, en l’absence d’un dispositif de rémunération individualisée pour les remplacements de professionnels de santé, il n’est pas possible de rattacher une facturation à un professionnel précisément identifiable ([229]).

La mise en place de cette rémunération individualisée devra être complétée par des plans de contrôles renforcés concernant les situations de remplacement, afin de lutter contre les pratiques illégales ayant recours à des personnes qui ne disposent pas des qualifications nécessaires.

C. La fraude des assurÉs est facilitÉe par le systÈme dÉclaratif propre à certaines prestations

Le versement de certaines prestations doit être sécurisé et le système des cartes Vitale doit faire l’objet de mesures de fiabilisation et de sécurisation.

1. Des prestations en espèce et en nature encore trop dépendantes de données déclaratives

M. Nicolas Revel a reconnu le problème posé par la sécurisation du versement de certaines prestations de l’assurance maladie : « Nos vrais enjeux, nous les connaissons ; ils sont très importants. Pour une part, ce sont des comportements frauduleux sur les prestations en espèces, telles les fausses déclarations d’arrêts de travail, ou des problèmes de respect des plafonds de ressources pour la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C). Depuis quatre ans, en vertu du droit de communication bancaire, nous vérifions sur les comptes bancaires des personnes qui sont à la CMU-C qu’elles respectent les conditions de ressources. Cette investigation très lourde et très longue a été menée pour près de 120 000 personnes ([230]) ».

Les principales prestations concernées par le risque de fraude sont, pour les prestations en nature, la PUMa et l’aide médicale d’État et, pour les prestations en espèce, les indemnités journalières et les pensions d’invalidité.

● La mise en place de la PUMa a contribué à simplifier l’ouverture des droits à l’assurance maladie : l’affiliation est obligatoire dès lors qu’une personne exerce une activité professionnelle ou en France ou que, à défaut, celle-ci a une résidence stable et régulière sur le territoire. Aussi, un nombre important d’assurés qui devaient auparavant justifier une activité professionnelle ont pu bénéficier du critère plus souple de la résidence stable et régulière. Étant donné que le critère d’activité doit être fiabilisé par l’exploitation de la déclaration sociale nominative, le risque de fraude porte désormais, pour l’essentiel, sur le critère de résidence ou sur un détournement des droits en lien avec une utilisation frauduleuse de la carte Vitale ([231]).

● L’aide médicale d’État est ouverte aux ressortissants étrangers en situation irrégulière sur le territoire français hors Mayotte, dont la résidence est stable – plus de trois mois – et dont les ressources, appréciées au niveau du foyer, ne dépassent pas un maximum annuel. Dès lors, les risques des fraudes se concentrent sur ces deux conditions de résidence et de ressources.

Concernant la condition de résidence stable, l’assurance maladie dispose d’un accès récent à la base Visabio, en plus de celui à AGDREF. Néanmoins, cet accès ne semble pas suffisant pour sécuriser l’attribution de l’AME, dans la mesure où le demandeur peut, en l’absence de visa ou de tampon sur son passeport justifiant de sa date d’entrée en France, justifier de sa résidence stable par la production d’autres pièces justificatives (contrat de location, facture d’électricité…) qu’il est possible de falsifier. Par ailleurs, l’accès aux bases de données du ministère de l’intérieur ne permet pas de justifier de la stabilité de résidence d’un ressortissant étranger entré illégalement sur le territoire français et n’ayant jamais bénéficié d’un titre de séjour valide.

Aussi, dans son rapport sur la certification des comptes 2018 du régime général de la sécurité sociale, la Cour des comptes a considéré que « les contrôles réalisés lors de l’affiliation de personnes demandant à bénéficier de l’aide médicale d’État (AME) sont insuffisants pour garantir la fiabilité des données déclaratives conditionnant l’ouverture des droits, durée minimale de trois mois de présence sur le territoire et respect de la condition de ressources ([232]) ».

● La complémentaire santé solidaire (CSS, ancienne CMU-C) permet aux ménages modestes de bénéficier d’une couverture santé complémentaire, sous une double condition de résidence régulière et stable et d’un plafond de ressources du foyer. La difficulté liée à cette deuxième condition est que l’assiette des ressources prises en compte est plus large que celle déclarée à l’administration fiscale ou celle retenue par les CAF puisqu’elle inclut les pensions alimentaires et les libéralités reçues de tiers, dont celles venant de la famille du demandeur.

Les travaux de la Cour des comptes précités soulignent des taux élevés d’anomalies en lien avec cette condition de ressources ainsi qu’un taux de fraude de l’ordre de 10 %. Depuis la mise en place d’un programme de contrôle par la CNAM en 2015, le préjudice lié aux fraudes et fautes a d’ailleurs fortement augmenté, passant de 1,3 million en 2015 à 8,2 millions en 2017 ([233]).

Le rapporteur considère que de nombreuses données déjà ouvertes aux organismes de protection sociale permettraient de sécuriser la délivrance des prestations en nature de l’assurance maladie. En particulier, les procédures déclaratives devraient être réduites au minimum. Pour la vérification des conditions de ressources, l’exploitation des données de la base des ressources mensuelles permettra de sécuriser le calcul, modulo les ajustements liés aux particularités de l’assiette de la CSS évoquées plus haut. Concernant la condition de résidence, seules les données accessibles dans les fichiers AGDREF et VISABIO devraient être prises en compte pour établir la preuve de cette résidence, en aménageant des modalités sécurisées de preuve de la stabilité de la résidence pour les ressortissants étrangers n’ayant jamais bénéficié de titre de séjour valable.

● Les indemnités journalières (IJ) concentrent un risque de fraude renforcé par les outils numériques, comme le soulignait Mme Cécile Moral : « Les assurés commettent aussi des fraudes aux indemnités journalières : arrêts de travail de complaisance, ou encore trafics d’arrêts de travail, notamment via les réseaux sociaux. Les obtenir est facile pour le fraudeur et les enquêteurs ont du mal à lutter contre ces pratiques sur internet. Notre brigade qui traque les escroqueries sur internet est cependant remontée à un ou deux individus qui vendaient de faux arrêts de travail sur le Net ([234]) ».

Concernant les IJ, il convient de distinguer la fraude administrative qui porte sur les conditions d’ouverture des droits de la fraude d’origine médicale, qui porte sur la réalité du motif médical de l’arrêt de travail.

Plusieurs risques affectent la sécurisation du paiement à bon droit des indemnités journalières concernant les conditions réglementaires encadrant le versement des IJ ([235]) :

– le cumul d’une indemnité journalière et d’une activité non autorisée ;

– les arrêts au titre d’un accident du travail sans lien avec le travail ;

– les arrêts au profit de salariés employés au sein d’entreprises faisant office de « coquilles vides » ;

– la falsification de l’arrêt de travail ou du bulletin de salaire.

Le rapporteur considère qu’il est essentiel de chercher à atténuer ces risques. L’exploitation de la base des ressources mensuelles doit permettre de détecter les cas de cumul entre IJ et activité non autorisée – pour peu que celle-ci soit déclarée – et de sécuriser la transmission des bulletins de salaire permettant le calcul des indemnités. La dématérialisation de l’avis d’arrêt de travail permettra de détecter plus facilement les atypies.

Reste le sujet des arrêts au titre d’accident du travail sans lien avec le travail, sujet qui doit être pris en charge par les médecins-conseils des caisses d’assurance maladie. Par ailleurs, une attention particulière doit être portée au phénomène des entreprises éphémères et autres « coquilles vides » afin d’élaborer une politique de contrôle appropriée.

Les risques liés au motif médical concernent les arrêts de travail non justifiés sur le plan médical et la prescription abusive d’arrêts de travail par les professionnels de santé. Leur contrôle relève des praticiens conseils, dont les effectifs doivent être renforcés, ainsi que le rapporteur l’a recommandé plus haut.

● Les pensions d’invalidité sont versées à une personne dont la capacité de travail ou de gain est réduite d’au moins deux tiers à la suite d’un accident ou d’une maladie d’origine non professionnelle. L’assuré doit être affilié à la sécurité sociale depuis au moins douze mois et remplir une des conditions suivantes : avoir cotisé sur la base d’une rémunération au moins égale à 2 030 fois le salaire minimum d’insertion (SMIC) horaire au cours de ces douze mois ou avoir travaillé au moins 600 heures.

La fraude peut alors porter sur les revenus salariaux déclarés sur cette période, sur des changements de situations non déclarés pendant la perception de la pension ou encore sur l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI), versée aux titulaires de pensions d’invalidité résidant en France dont les revenus sont faibles.

Les données de la base des ressources mensuelles devront être mobilisées afin de sécuriser l’ensemble du processus d’attribution et de versement des pensions d’invalidité, afin de réduire les trois risques identifiés.

● Les rentes d’incapacité permanente sont attribuées aux personnes victimes d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle lorsque cette capacité, évaluée par un médecin-conseil d’une caisse d’assurance maladie, dépasse les 10 %. Leur montant est fonction de ce taux d’incapacité et du salaire perçu au cours des douze derniers mois précédant l’arrêt de travail.

La Cour des comptes souligne trois risques associés à ces prestations : la situation familiale des ayants droit, les rentiers étrangers vivant en France et les rentiers français vivant à l’étranger et, enfin, le cumul éventuel d’une rente d’accident du travail et d’une pension d’invalidité ([236]).

Afin de mieux connaître la situation familiale des rentiers, des échanges de données pourraient être organisés avec le réseau des CAF et avec l’administration fiscale, qui disposent tous deux de données relatives à la composition du foyer. Cette information intéresse la caisse d’assurance maladie dans la mesure où le conjoint et les enfants d’un pensionné peuvent bénéficier de la réversion de cette rente en cas de décès.

Le contrôle du cumul entre rente d’accident du travail et pension d’invalidité, s’il doit retenir l’attention des CPAM, ne nécessite pas l’accès à de nouvelles données. Les caisses d’assurance maladie doivent pouvoir croiser leurs propres informations afin de faire respecter le critère de l’article L. 371-4 du code de la sécurité sociale, aux termes duquel le cumul des deux avantages « ne peut, en aucun cas, excéder le salaire perçu par un travailleur valide de la même catégorie professionnelle ».

Les rentes d’incapacité permanentes ne peuvent être versées à des personnes de nationalité étrangère cessant de résider en France. De même que pour l’attribution de la CSS (ex-CMU-C) et de l’AME, les caisses d’assurance maladie doivent opérer un contrôle régulier de la résidence de ces assurés.

Le problème se pose également des rentiers de nationalité française résidant à l’étranger. Ce contrôle repose actuellement sur les certificats de vie, à l’image de ce qui est fait par la CNAV pour les pensions de retraite. La mutualisation inter-régimes de ces contrôles de certificats de vie apportera une simplification bienvenue et devrait contribuer à réduire les possibilités de fraude. Par ailleurs, le rapporteur considère, à la suite de ce qui a été proposé par Nathalie Goulet et Carole Grandjean, que des échanges automatiques doivent être organisés entre les listes de retraités résidant hors de France et celles des pensionnés AT-MP tenues par les CPAM.

Le système actuel de calcul des indemnités journalières, des pensions d’invalidité et des rentes AT-MP n’est pas sécurisé, les données salariales étant encore appréhendées sur une base déclarative. L’exploitation des données de la base des ressources mensuelles doit permettre de fiabiliser ce calcul. Par ailleurs, la vérification de la situation du foyer de l’allocataire justifie de développer les échanges de données entre, d’une part, les CPAM et, d’autre part, les CAF et l’administration fiscale. Enfin, le contrôle des bénéficiaires de rentes d’invalidité pourrait être renforcé par le croisement des données des caisses d’assurance vieillesse sur les retraités résidant à l’étranger avec celles des caisses primaires d’assurance maladie.

2. La fiabilisation du parc de cartes Vitale, enjeu clé de la lutte contre la fraude à l’assurance maladie

Malgré des efforts de fiabilisation qu’il convient de poursuivre, le dispositif des cartes Vitale reste trop peu sécurisé.

a. Le parc des cartes Vitale : une fiabilisation nécessaire

Les travaux de la commission d’enquête ont montré un besoin important de fiabilisation du parc de cartes Vitale.

La mission confiée par le Premier ministre à Mme Nathalie Goulet et à Mme Carole Grandjean avait déjà soulevé ce point sensible, en calculant qu’il y avait environ 5,25 millions de cartes Vitale « actives » en surnombre par rapport au nombre de porteurs potentiels. Ce concept de carte « active » désigne une carte sur laquelle des droits à remboursement par l’assurance maladie sont ouverts et qui n’a pas été désactivée ou mise en opposition. Ce chiffre était calculé comme l’écart entre le nombre de cartes actives en circulation (59,4 millions) et le nombre de bénéficiaires potentiels (54,15 millions de personnes de plus de 16 ans). Ce nombre de cartes en surnombre descendait à 1,92 million si le nombre de cartes en circulation était comparé à l’ensemble de la population de plus de douze ans (57,48 millions), âge à partir duquel les parents peuvent faire une demande de carte Vitale pour leur enfant.

Lors de son audition du 11 février 2020, Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale, avait contesté ce chiffre : « Dans notre estimation, entre le nombre de cartes Vitale fin 2019 – sachant qu’il y a encore un travail en cours pour réduire l’écart entre le nombre de cartes Vitale et le nombre de porteurs potentiels – l’écart est de 2,6 millions ([237]) ». Cet écart correspond à celui existant entre le nombre de cartes Vitale (58,3 millions) et le nombre de porteurs potentiels (55,7 millions).

Or, peu de temps après son audition, la direction de la sécurité sociale a publié un communiqué de presse en date du 13 février 2020 revenant sur les déclarations de la directrice de la sécurité sociale. Celui-ci précise que « Tous régimes confondus, 58,3 millions de cartes Vitale actives étaient comptabilisées à la fin de l’année 2019, contre 59,4 millions à la fin de l’année 2018 ». Aussi, fin 2019, le nombre de cartes Vitale surnuméraires s’établirait à 609 000, le régime général n’étant pas concerné par ces cartes excédentaires.

Le communiqué précise également que le nombre de cartes surnuméraires se concentre sur l’ex-RSI (244 000 cartes), sur le régime des militaires de carrière (70 000 cartes) et le régime des mines (56 000). La direction de la sécurité sociale a fourni au rapporteur, dans le tableau ci-après, la répartition précise de ces cartes surnuméraires.

RÉpartition par rÉgime des cartes Vitale surnumÉraires

Source : direction de la sécurité sociale.

Par la suite, la direction de la sécurité sociale a précisé que le chiffre n’était plus de 609 235 cartes Vitale excédentaires, mais de 150 000 à fin juillet 2020.

Face aux différents chiffres en présence, la commission d’enquête a souhaité disposer des éléments les plus précis possible afin de comprendre ce phénomène des cartes Vitale surnuméraires. Dans un courrier adressé au président et au rapporteur de la commission d’enquête en date du 15 juin 2020, M. Jacques de Varax, directeur général du groupement d’intérêt économique (GIE) SESAM Vitale, en charge de la gestion du parc de cartes, a indiqué que, au 31 décembre 2019, 58,4 millions de cartes Vitale « actives » étaient recensées au sein de leurs fichiers. M. Nicolas Revel, directeur de la CNAM, a comparé ce chiffre aux 59 millions d’assurés de plus de seize ans : « Il y a un peu moins de cartes Vitale que d’assurés, ce qui est parfaitement normal compte tenu des encours de fabrication des cartes pendant lesquels les personnes n’ont pas encore leur carte, et du fait que certaines ne la demandent pas ([238]) ».

En revanche, le directeur général du GIE n’a pas été en mesure de répondre aux deux autres questions posées, à savoir :

– le nombre de cartes Vitale « actives » actuellement en circulation réparties par année de naissance du titulaire ;

– le nombre de cartes Vitale « actives » actuellement en circulation avec un NIR 99, attribué aux personnes nées à l’étranger.

Face à l’impossibilité d’obtenir ces réponses, la commission d’enquête a sollicité l’ensemble des régimes d’assurance maladie français afin d’obtenir ces données. La synthèse des réponses est présentée en annexe du présent rapport. Il ressort de ces données qu’il existerait un écart d’environ 1,8 million de personnes entre le nombre de cartes Vitale en circulation et le nombre de personnes résidant en France.

Le directeur général de la CNAM a fourni plusieurs explications à ce phénomène des cartes surnuméraires : « Au 31 décembre dernier, le régime général géré par la CNAM comptait 45,1 millions d’assurés et 43,3 millions de cartes Vitale, soit 1,8 million de cartes en moins. Cette situation maîtrisée s’est construite au long cours, par des opérations régulières de suppression de cartes Vitale. En quinze ans, 44 millions de cartes ont été supprimées. Ce chiffre est d’autant plus élevé que le lancement de la carte Vitale, à la fin des années 1990, avait donné lieu à des multi-attributions de carte. Le répertoire national inter-régimes des bénéficiaires de l’assurance maladie (RNIAM) n’existait pas encore, et les différents régimes avaient procuré des cartes Vitale à des assurés qui étaient successivement salariés puis travailleurs indépendants, ou étudiants puis salariés. C’est ainsi que s’est constitué le stock de cartes Vitale à l’époque ([239]) ».

Le rapporteur considère néanmoins que le chantier de fiabilisation du parc de cartes Vitale est une priorité absolue. Des progrès importants ont été enregistrés en ce sens : en 2013, un rapport conjoint de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Inspection générale des finances (IGF) calculait un surnombre de cartes de l’ordre de 7,76 millions ([240]). Si les derniers chiffres communiqués apparaissent plus rassurants, l’effort de fiabilisation doit être poursuivi.

Par ailleurs, il s’inquiète des discordances qui existent entre le nombre de personnes résidant en France, les personnes recensées au sein des fichiers de l’assurance maladie et celles que les caisses déclarent prendre en charge.

Le rapport IGAS-IGF cité ci-dessus indiquait que : « Au 1er janvier 2013, 65,58 millions de personnes résident en France (hors Mayotte) d’après les statistiques de l’INSEE. À la même date, le RNIAM [répertoire national inter-régimes de l’assurance maladie] recense 68,74 millions de bénéficiaires vivants de l’assurance maladie obligatoire (soit au moins trois millions d’effectifs surnuméraires) et les caisses déclarent prendre en charge 72,31 millions de bénéficiaires (près de sept millions de personnes au-delà de la population résidente selon l’INSEE). »

Des tels écarts persistent, comme l’indiquent les déclarations de M. Nicolas Revel à la commission d’enquête : « Le GIE SESAM-Vitale vous en a communiqué le chiffre : 58,4 millions de cartes Vitale sont en circulation, pour un peu plus de 59 millions d’assurés de plus de seize ans ([241]) ». Or, selon les chiffres de l’INSEE, seuls 54,3 millions de personnes de plus de seize ans résident en France au 1er janvier 2020 ([242]). Le rapporteur est très étonné de constater que l’écart entre le nombre d’assurés de l’assurance maladie et le nombre de personnes résidant en France de plus de seize ans atteint 4,7 millions.

Comme le soulignait le rapport inter-inspections de 2013 précité, de nombreuses raisons peuvent expliquer cet écart : absence de mise à jour des bases de données des régimes, étrangers ayant encore des droits mais repartis dans leur pays d’origine, difficulté des régimes à estimer le nombre d’ayants droit – avec, sur ce point, un sujet de double affiliation des enfants. En particulier, M. Laurent Gallet, adjoint au directeur de la sécurité sociale, a indiqué à la commission d’enquête que les retraités français qui résident à l’étranger ont le droit de conserver leur carte Vitale s’ils ont cotisé au moins cinq ans dans le système français – cette durée sera portée à dix ans à partir de 2022. Étant donné que ces retraités continuent de cotiser sur leur pension, ils conservent des droits à la couverture de soins réalisés en France mais doivent s’assurer pour la couverture des soins réalisés à l’étranger ([243]).

Le rapporteur s’inquiète néanmoins des écarts très importants qu’il constate entre les bases de données de l’assurance maladie et les données de population publiées par l’INSEE. Un travail de fiabilisation de ces bases de données doit être mené afin d’expliquer les écarts décrits ci-dessus.

b. Le besoin de sécurisation de l’utilisation des cartes Vitale

La question des cartes Vitale surnuméraires appelle l’attention sur le risque de fraude lié à l’utilisation de ce dispositif. Ce risque porte à la fois sur l’utilisation frauduleuse de la carte par un assuré et une utilisation frauduleuse par un professionnel de santé.

i. L’utilisation frauduleuse de la carte Vitale par l’assuré

Un risque de fraude lié à l’usurpation des droits

Le risque de fraude à la carte Vitale est celui lié à l’usurpation des droits d’un assuré plus qu’à l’utilisation de fausses cartes. En effet, la carte Vitale est utilisée comme un moyen d’identification d’un assuré auprès d’un organisme et permet de déterminer les droits au remboursement de celui-ci. Autrement dit, une carte ne permet pas à elle seule d’obtenir un remboursement.

Ce point a été souligné par Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice de la sécurité sociale : « Le point important est que, même si une personne a deux cartes Vitale, une seule d’entre elles marche, au sens où ses droits au titre de l’assurance maladie ne sont inscrits qu’une fois dans les fichiers de l’assurance maladie. Ce sont les droits de cette personne qui permettent de prendre en charge ses soins. Notre travail de fiabilisation est utile et nécessaire pour éviter des écarts entre le nombre de cartes qui seraient en circulation et celles qui ne seraient pas utilisées, qui ne seraient pas pertinentes ; un nombre de cartes plus important n’est pas en soi un risque de fraude puisque nous pouvons utiliser et interroger les droits dans les fichiers d’assurance maladie. Nous tenons les fichiers à jour, en contrôlant les droits des personnes, en fonction des critères d’ouverture des droits à l’assurance maladie ([244]) ».

La sécurisation progressive de l’utilisation des cartes Vitale

Plusieurs mesures de sécurisation des droits des assurés ont été mises en place afin de prévenir ce risque d’usurpation des droits :

– la constitution en 2004 d’une liste d’opposition électronique, qui permet de bloquer l’utilisation des cartes déclarées comme perdues ou volées ;

– une photographie du titulaire de la carte a été ajoutée à partir de 2007 ;

– un portail inter-régimes a été mis en place à partir de 2010 afin de bloquer la délivrance d’une nouvelle carte si l’ancienne n’a pas été restituée ou invalidée ;

– la durée de validité a été limitée : la carte Vitale doit faire l’objet d’une actualisation annuelle par son titulaire.

Enfin, la CNAM a indiqué au rapporteur qu’elle procédait, depuis 2016, à des opérations de mise en fin de vie des cartes Vitale dont les titulaires n’ont plus de droits ou dont les titulaires sont décédés ou radiés. À titre d’exemple, 2,7 millions de cartes ont été mises en fin de vie et placées en liste d’opposition au premier trimestre 2019 pour des personnes décédées ou ayant perdu leurs droits depuis plus de 27 mois.

Le rapporteur considère que le renforcement de ces garanties est de nature à sécuriser l’utilisation des cartes Vitale. Néanmoins, ces garanties ne permettent toujours pas de prévenir la fraude si une carte n’est pas déclarée comme volée ou perdue. Afin de sécuriser cet aspect, un élément de biométrie ou l’association d’un code connu du seul titulaire demandé au moment de la présentation de la carte Vitale pourrait être un élément de progrès.

Une première évaluation à poursuivre

M. Nicolas Revel a indiqué que la CNAM avait mené une étude afin d’évaluer l’impact financier de l’usurpation des droits d’un assuré : « Pour évaluer le risque financier éventuel lié au surnombre de cartes, nous avons étudié, sur les dernières années, les tentatives de facturation de soins utilisant des cartes Vitale qui ont ensuite été mises en opposition, parce que considérées en fin de vie ou présumées abusives, frauduleuses, inutilisables ou inexistantes. En 2019, 330 000 feuilles de soins ont été concernées, soit 0,023 % des feuilles de soins électroniques (FSE). Pour plus des deux tiers, le règlement a été stoppé, et nous avons réglé, à hauteur de 4 millions d’euros, 100 000 de ces feuilles de soins adressées dans le cadre d’un tiers payant réalisé par un professionnel de santé, au titre de la garantie de paiement dès lors qu’une carte Vitale est utilisée.

« Nous avons également étudié plus précisément, sur un échantillon de 11 000 rejets liés à une carte non valide, si l’assuré avait encore des droits ouverts légitimement auprès de notre organisme. C’était le cas de tous. En fait, ces cartes Vitale en surnombre sont principalement utilisées par des assurés qui déclarent avoir perdu leur carte Vitale, enclenchent leur renouvellement puis retrouvent la carte prétendument perdue. C’est au moment où cette carte Vitale sert à nouveau que nous procédons à sa mise en opposition immédiate. Je ne ferai donc pas de lien entre la résorption du stock des cartes Vitale surnuméraires et la réduction du déficit de l’assurance maladie – j’ai été surpris d’entendre une telle hypothèse dans la bouche de M. Prats ; je ne la pense pas robuste. Sachant, par ailleurs, quels sont les déterminants, assez lourds, de l’évolution des déficits de la sécurité sociale en termes de recettes et de dépenses, le sujet des cartes Vitale ne me paraît pas entrer en ligne de compte ([245]) ».

ii. L’utilisation frauduleuse de la carte Vitale par un professionnel de santé

L’utilisation frauduleuse de la carte Vitale peut également être le fait du professionnel de santé, qui peut profiter des procédures de tiers payant pour facturer des actes fictifs, le patient étant moins attentif étant donné qu’il ne doit pas avancer de sommes.

Ces procédures de tiers payant peuvent en effet être facteurs de fraudes. M. Jean-François Dumas, secrétaire général du conseil national de l’Ordre des masseurs-kinésithérapeutes, a abordé ce sujet devant la commission d’enquête, pour le cas des masseurs-kinésithérapeutes : « Les actes fictifs sont essentiellement pratiqués dans des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EPHAD), où les personnes prises en charge sont moins aptes à contrôler la réalité des actes réalisés et remboursés par l’Assurance maladie. Les actes fictifs s’observent aussi dans de prétendues prises en charge d’accidentés du travail et de bénéficiaires de la couverture maladie universelle (CMU) : que ces catégories de patients ne payent aucun acte favorise la fraude, le professionnel étant seul responsable de l’envoi d’une feuille de soins pour remboursement ([246]) ».

La Cour des comptes souligne quant à elle que la réunion d’un parent et de ses enfants sur une même carte Vitale fournit la possibilité matérielle au médecin, à l’infirmier ou au masseur-kinésithérapeute fraudeur de facturer des actes au titre de l’ensemble des membres de la famille, alors qu’il n’en a fait en réalité que pour un seul d’entre eux. Ainsi, « un risque de cette nature se manifeste quand les dépenses de santé du parent et de ses enfants sont prises en charge à 100 % en tiers payant dans le cadre de la CMU-C ou de l’AME ([247]) ».

Face à cette situation, la Cour considère que la généralisation de l’attribution d’une carte Vitale individuelle à chaque personne dès sa naissance ou son arrivée en France conduirait à faire disparaître pour l’essentiel la fraude liée à l’utilisation des données familiales de la carte Vitale pour facturer des actes fictifs. Le coût estimé par la CNAM d’une telle mesure est de 10,8 millions d’euros, afin de délivrer 11,5 millions de cartes supplémentaires ([248]).

Le rapporteur considère qu’une telle mesure permettrait effectivement une sécurisation plus poussée encore de l’utilisation de la carte Vitale. Une réflexion mériterait d’être menée sur le sujet, au regard du coût du déploiement.

II. La fraude dans la branche famille : une politique dynamique face À des enjeux financiers majeurs

La branche famille a versé 77,7 milliards d’euros en 2019, dont 31,1 milliards d’euros de minimas sociaux, principalement le revenu de solidarité active (RSA) et la prime d’activité. Elle mène depuis une dizaine d’années une politique active de lutte contre la fraude qui combine croisements de données, contrôles sur pièces et sur place afin de détecter des fraudes pouvant être facilement générées par un système déclaratif très ouvert. En 2019, plus de la moitié de la fraude aux prestations dans le champ de la sécurité sociale a été détectée par la branche famille.

A. Une politique anti-fraude volontariste

La politique de lutte contre la fraude de la branche famille s’inscrit dans le cadre d’une politique de versement à bon droit des prestations. Il s’agit à la fois de détecter et de corriger les irrégularités relevant de la fraude ou d’erreurs, en faveur ou au détriment des allocataires, qu’elles soient dues à ces derniers ou aux organismes en charge de la liquidation des prestations.

1. Des résultats croissants

● En 2019, le régime général de la branche famille a détecté 323,7 millions d’euros de fraude, contre 304,6 millions d’euros en 2018. Ce résultat est supérieur à l’objectif fixé par la convention d’objectif et de gestion de la branche famille pour 2019 (310 millions d’euros). En près de 10 ans, les volumes de fraudes détectées ont plus que triplé (90,5 millions d’euros en 2010). Toutefois, les montants détectés demeurent très en deçà des montants évalués puisqu’ils n’en représenteraient que 15 % environ.

Les indus frauduleux représentent un peu plus d’un tiers des indus de la branche famille, qui se sont élevés en 2019 à 900 millions d’euros. Ceux-ci sont principalement liés à des erreurs ([249]).

Le préjudice moyen par dossier a atteint 6 640 euros en 2019. Quelque 48 754 fraudes ont été caractérisées en 2019 à l’issue d’opérations de contrôle, soit une hausse de près de 9 % par rapport à 2018. La branche famille réalise chaque année 33 millions d’opérations de contrôles (recoupement, contrôles approfondis, contrôle sur place ou sur pièces). L’évolution du nombre de fraudes détectées depuis 2014 est retracée dans le tableau ci-après.

FRAUDES DÉTECTÉES PAR LA CNAF

Source : commission d’enquête, CNAF.

L’augmentation significative du nombre de fraudes détectées au cours de ces dernières années – près de 50 % entre 2014 et 2019 – démontre que la CNAF est pleinement engagée dans la lutte contre la fraude. En 2019, les cas de fraude représentent 0,35 % de la population des allocataires (13,8 millions de personnes).

Le montant de la fraude détectée par la branche famille a progressé de 18 % par an en moyenne entre 2010 et 2019. La professionnalisation des agents en charge du traitement des dossiers, notamment en matière de détection des situations suspectes, le recours à des requêtes de ciblage, et l’utilisation systématique du RNCPS, expliquent ces bons résultats.

● S’agissant du régime agricole, 4,8 millions d’euros d’indus frauduleux correspond à 936 cas de fraude ont été détectés en 2019 – contre 4,2 millions d’euros en 2018 –, dont 3,8 millions d’euros de préjudices subis et 1 million d’euros de préjudices évités. La branche famille participe ainsi à la progression des résultats de la MSA en 2019.

2. Des fraudes concentrées sur le RSA, les aides au logement et la prime d’activité

Dans la mesure où les droits des allocataires de la branche famille sont calculés sur la base des informations déclarées par ces derniers, les risques de fraude tiennent avant tout à l’omission de certaines informations ou à de fausses déclarations, qui représentaient 69 % des cas de fraudes détectés en 2019 au sein de la branche famille.

La fraude à l’isolement, qui consiste en particulier à ne pas déclarer une situation conjugale afin de bénéficier de montants plus importants de prestations, représentait 18 % des cas de fraude, contre 13 % pour les faux et usages de faux ou les escroqueries en représentaient. Ces proportions sont relativement constantes d’année en année.

Parmi les prestations délivrées par les caisses d’allocation familiale (CAF), le revenu de solidarité active (RSA) est de loin la prestation la plus fraudée : 15 777 cas de fraudes au RSA ont été recensés en 2019 par le régime général, ce qui représentait 142,1 millions d’euros de préjudice, soit 43,9 % de la fraude détectée par la branche famille. Viennent ensuite les aides au logement (56,3 millions d’euros) et la prime d’activité (22,4 millions d’euros).

La fraude aux prestations relevant de la branche famille

(rÉgime gÉnÉral) en 2019

Source : CNAF.

Les prestations délivrées par la branche famille sont exposées à des risques multiples compte tenu du fait que les allocataires doivent remplir un certain nombre de conditions. Elles sont généralement modulées en fonction des ressources ou soumises à des conditions de ressources. Dans tous les cas, elles sont soumises à une condition de résidence stable et régulière en France.

La fraude aux prestations de la branche famille est concentrée dans quelques départements qui sont les plus peuplés. En 2019, un cinquième des CAF ont détecté près de 54 % des fraudes du réseau, comme le montre le tableau ci-après. Six d’entre elles – Nord, Pas de Calais, Paris, Bouches-du-Rhône, Seine-Saint-Denis, Hérault – ont enregistré plus de 10 millions d’euros de fraude.

Le tableau ci-après dresse la liste des vingt départements où le préjudice de la fraude aux prestations délivrées par les CAF est le plus élevé.

rÉpartition gÉographique des fraudes aux prestations

dÉlivrÉes par les caf

Source : CNAF.

B. une nÉcessaire ÉVOLUTION du mode de production des prestations

La réduction des risques associés aux données dites « entrantes », c’est-à-dire les données à partir desquels sont calculés les droits des allocataires, constitue un enjeu majeur pour la branche famille afin de garantir le paiement à bon droit des prestations.

1. Un mode de production déclaratif source d’erreurs et de fraudes

Le mode actuel de production des prestations favorise les erreurs, en faveur ou au détriment des allocataires, ainsi que les fraudes ([250]). En effet, les données prises en compte pour attribuer et calculer les prestations sont principalement issues de déclarations des allocataires. Ce n’est qu’a posteriori, une fois que les prestations ont commencé à être versées, que les informations déclarées sont vérifiées.

Ces contrôles sont réalisés en confrontant ces éléments à des sources externes d’information – situations d’inactivité et montant des allocations chômage connus par Pôle emploi, revenus fiscaux connus par la DGFiP – ou par la mise en œuvre de contrôles sur pièces et sur place :

– contrôles sur pièces annuels et trimestriels sur la cohérence des ressources et de l’activité (RAC) ;

– contrôles sur pièces et sur place programmés en fonction d’une estimation statistique du risque d’anomalie propre à chaque dossier d’allocataire, grâce au datamining ;

– contrôles sur place suscités par des demandes des gestionnaires conseils allocataires et des signalements de partenaires administratifs.

2. Vers un système basé sur des données plus sécurisées

La réduction des omissions et des erreurs, qu’elles soient de nature frauduleuses ou pas, constitue un enjeu majeur pour la branche famille. Cela passe par la transformation du mode de production des prestations, en passant d’un système déclaratif à un système où les données utilisées pour allouer des prestations seraient davantage fournies par des tiers de confiance.

Cette évolution est d’ores et déjà engagée avec la mise en place du dispositif de ressources mutualisées (DRM) dans le cadre de la réforme des aides au logement ([251]). Cette évolution a pour objectif de prendre en compte un maximum de ressources au plus près de la période de leur versement, à un trimestre près au lieu de deux. Le DRM est alimenté de manière automatisée et dématérialisée par :

– une base alimentée par les données de salaires déclarés par les employeurs du secteur privé via les déclarations sociales nominatives (DSN). Mise en place dans le cadre de la généralisation de la DSN, elle est utilisée pour l’application de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu ;

– la base PASRAU, mise en place pour l’application de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu, où sont enregistrées les autres données de revenus liés à une activité non salariée ou salariée, les données de revenus de remplacement et celles de revenus du capital, alimentées selon le cas par la DGFiP ou par les organismes de protection sociale.

Néanmoins, toutes les ressources prises en compte ne seront pas celles du trimestre précédent. Certaines ressources devront continuer à être déclarées. Par exemple, les allocataires devront déclarer les pensions alimentaires reçues et versées, les frais réels et les frais de tutelle une fois par an au titre de l’année N-1. Les revenus fonciers seront récupérés une fois par an, auprès de la DGFiP, mais au titre de l’année N-2.

À terme, le DRM pourra être utilisé pour d’autres prestations. La Cour des comptes préconise ainsi de l’utiliser pour attribuer et calculer la prime d’activité, le RSA, l’AAH et les autres prestations versées par les CAF ([252]). Ce chantier apparaît d’autant plus urgent à mener que, selon une étude de la CNAF, plus de 60 % des déclarations trimestrielles de ressources effectuées par les titulaires de la prime d’activité sont erronées ([253]).

Le rapporteur partage pleinement cette recommandation : la sécurisation des données entrantes est fondamentale pour garantir les droits des allocataires et limiter les risques de fraude. Il suggère d’étendre l’utilisation du DRM pour attribuer et calculer en priorité la prime d’activité et le RSA qui font l’objet de nombreuses fraudes.

C. GARANTIR L’EFFECTIVITÉ DES SANCTIONS : le cas problÉmatique des fraudes aux rsa

L’efficacité de la lutte contre la fraude repose notamment sur l’effectivité des sanctions. L’examen de la politique mise en œuvre par la branche famille met en exergue plusieurs problèmes. L’un d’entre eux, évoqué plus haut, réside dans la difficulté d’appliquer les délais de prescriptions légaux, soit cinq années, pour le calcul des indus ([254]). Un autre problème, abordé lors de l’audition des représentants de la CNAF, tient au partage de compétence entre les caisses d’allocation familiale (CAF) et les conseils départementaux en matière de sanction des fraudes au revenu de solidarité active (RSA), qui représentent près de 50 % des fraudes détectées par la branche famille et près de 60 % des fraudes en volume.

La branche famille sanctionne toutes les fraudes qualifiées, à l’exception des fraudes au RSA qu’elle notifie aux conseils départementaux qui ne lui ont pas délégué le pouvoir de sanctionner les fraudeurs. Or, la majorité des conseils départementaux, en l’occurrence 59 sur 101, applique leur propre politique de sanction aux fraudes au RSA. L’absence de délégation de pouvoir à la branche famille est problématique à plusieurs égards :

– les fraudes au RSA peuvent faire l’objet d’un traitement différencié d’un département à l’autre, en fonction de la politique de sanction définie par les conseils départementaux et des moyens mis en œuvre par chacun d’entre eux. La fraude au RSA peut alors ne pas être sanctionnée par le conseil départemental ou être sanctionnée plus durement que le barème national de la CNAF ([255]) ;

– en cas de fraude « mixte », c’est-à-dire lorsqu’un agissement génère une fraude au RSA et à une ou plusieurs autres prestations servies par la CAF comme les aides au logement, la CAF et le conseil départemental doivent se concerter, ce qui conduit à un allongement des délais de traitement des fraudes ;

– les CAF, qui sont à l’origine de la plupart des détections de fraude au RSA, ne sont pas informées par les conseils départementaux des suites qu’ils donnent aux suspicions de fraude qui lui ont été signalées. Aujourd’hui, il est difficilement possible de connaître précisément le nombre et le montant des sanctions prononcées à l’encontre des fraudeurs au RSA.

Ainsi que l’a reconnu le directeur général de la CNAF, M. Vincent Mazauric, cette question est délicate : « Je pense qu’une plus grande unité d’action serait opportune pour des raisons d’égalité devant la loi. Elle doit néanmoins se concilier avec le rôle de la collectivité départementale en matière de financement du RSA et avec le principe de libre administration des collectivités territoriales ([256]) ».

Cette situation engendre toutefois une complexité inutile et même préjudiciable pour les finances publiques. Le rapporteur propose en conséquence de confier le pouvoir de sanctionner les fraudes au RSA aux caisses de la branche famille (CAF, MSA) lorsqu’elles les détectent ([257]). Cette solution permettrait de raccourcir le traitement des dossiers, d’homogénéiser les sanctions grâce notamment au barème des sanctions établies par la CNAF et une simplification des procédures en cas de fraudes mixtes. Comme c’est le cas aujourd’hui lorsque le conseil départemental a donné sa délégation à la CAF pour réprimer les fraudes au RSA, la CAF statuerait seule et informerait le conseil départemental de la décision qu’elle a prise. En l’absence de délégation, la CAF transmettrait le dossier au conseil départemental pour qu’il y soit donné suite.

D. GARANTIR le RESPECT DES droits des allocataires

De toute évidence, le renforcement de la lutte contre la fraude porte parfois préjudice aux droits des allocataires. Dans son rapport de septembre 2017 consacré à la lutte contre la fraude aux prestations sociales ([258]) le Défenseur des droits rappelle notamment qu’une circulaire interne à la CNAF du 31 août 2012 recommandait notamment de « cibler les personnes nées hors de l’Union européenne » lors des contrôles. Si cette circulaire n’est plus en vigueur, plusieurs points méritent une vigilance particulière.

1. Des progrès récents…

a. L’interprétation de la notion de concubinage

Certaines notions de droit sont interprétées de manière variable, faute parfois d’un cadre juridique clair. C’est en particulier le cas de la notion de concubinage.

Le Défenseur des droits a ainsi constaté en 2017 que la notion de concubinage était interprétée de façon erronée par certaines CAF. Alors que certaines prestations comme le revenu de solidarité active (RSA), mais aussi l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) pour la branche vieillesse, sont octroyées en tenant compte des ressources du demandeur mais également de celles du conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) ou concubin, certaines caisses ont remis en cause les déclarations d’isolement des allocataires sans rapporter préalablement les preuves suffisantes. Elles apprécient de façon extensive la notion de concubinage en se contentant souvent, par exemple, d’une adresse commune pour conclure à une vie de couple. Or, la révision des droits à la suite d’une enquête non probante peut avoir des conséquences considérables sur la situation d’un usager (fin de droits à prestation, endettement, etc.).

Afin de clarifier l’appréciation du concubinage au sein de son réseau, la CNAF a diffusé le 17 octobre 2018 une nouvelle instruction rappelant qu’il revient à la caisse de prouver que la déclaration d’isolement est mensongère en rapportant des éléments probants relatifs à chacun des critères du concubinage.

Toutefois, il serait souhaitable qu’une circulaire comparable soit publiée par le ministère des solidarités et de la santé afin de permettre l’harmonisation du mécanisme et son application uniforme par l’ensemble des organismes de sécurité sociale. Cette mesure, recommandée par le Défenseur des droits, permettrait de renforcer considérablement le droit à l’information des bénéficiaires.

b. Le renforcement du contradictoire

Lors de son audition, le directeur général de la CNAF, M. Vincent Mazauric, a reconnu que les procédures de la CNAF ne sont pas suffisamment contradictoires. À la différence des contrôles sur place, les contrôles sur pièce ne s’inscrivent pas systématiquement dans le cadre d’une procédure contradictoire. Il a précisé devant la commission d’enquête que le contradictoire doit être étendu « à toutes les situations de contrôle sur pièces conduisant à une qualification de fraude » ([259]) . Cette évolution est motivée par la nécessité de garantir les droits des usagers, mais aussi par le souci d’éviter des contestations voire des recours, lesquels représentent, indépendamment de la décision finale, une charge de gestion supplémentaire pour les caisses.

Le renforcement du contradictoire passe également par l’envoi de lettres d’avertissement en cas de suspicion de fraude. Ces lettres permettent de mieux prévenir les récidives. Les premiers résultats, évoqués par M. Mazauric, semblent concluants : « Depuis plusieurs années et très fortement en 2019, nous demandons aux CAF, en cas de doute non qualifié de fraude, d’envoyer une lettre d’avertissement à l’allocataire pour le mettre en garde. 71 000 lettres ont été envoyées à ce titre l’année dernière. A posteriori, il est intéressant de constater que le taux de renouvellement de l’incident ou du comportement au bord de la fraude est quatre fois moindre chez les personnes auxquelles nous avons adressé cette lettre ([260]). » En effet, le taux de récidive ([261]) chute de 5,4 % pour les dossiers qualifiés de fraude à 1,4 % lorsqu’une lettre de récidive est envoyée. Loin d’être antithétiques, le respect des droits des allocataires et l’efficacité de la lutte contre la fraude sont complémentaires et se renforcent mutuellement.

2. … mais des carences encore importantes s’agissant de l’encadrement des prérogatives des contrôleurs

Le développement de la lutte contre la fraude aux prestations sociales a conduit à conférer des pouvoirs de contrôle importants aux organismes de sécurité sociale. Cette évolution n’a pas été sans conséquences sur les droits des usagers, lesquels sont de plus en plus souvent amenés à saisir le Défenseur des droits.

● Le cadre général des contrôles en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales est défini par l’article L. 114-10 du code de la sécurité sociale. Il prévoit que les directeurs des organismes de sécurité sociale confient à « des agents chargés du contrôle, assermentés et agréés dans des conditions définies par arrêté (…) le soin de procéder à toutes vérifications ou enquêtes administratives concernant l’attribution des prestations ».

Néanmoins, ces prérogatives générales de contrôle ne seraient pas suffisamment encadrées pour contrebalancer le risque d’arbitraire. Lors de son audition par la commission d’enquête, le Défenseur des droits a pointé le trop faible encadrement des pouvoirs discrétionnaires des organismes de protection sociale – CAF, CARSAT, CPAM, MSA, Pôle emploi. Cette situation conduit à des mesures qualifiées par M. Jacques Toubon de « vexatoires », avec des effets parfois « dévastateurs, en particulier lorsque les remboursements d’indus entraînent une véritable rupture de ressources du foyer et qu’ils s’appliquent à des populations fragilisées ou qui ignorent leurs droits ([262]) ».

Au terme d’une analyse comparative du droit s’appliquant à chaque sphère de la protection sociale, Mme Kristel Meiffret-Delsanto démontre que la branche famille se différencie par le niveau particulièrement faible des garanties apportées aux usagers ([263]).

En effet, aucun décret ne définit l’étendue des pouvoirs des agents de contrôle de la branche famille. Cette situation est particulièrement problématique pour les contrôles sur place. Par exemple, les visites du logement ne sont autorisées que pour vérifier si le logement satisfait aux conditions d’attribution des allocations logements. En dehors de cette hypothèse, les agents de contrôle ne disposent pas d’un droit d’entrée au domicile, et encore moins d’un droit de visite. Ainsi un agent ne saurait entrer au domicile privé d’une personne en vue d’établir sa situation de concubinage par exemple.

● Les modalités des contrôles seraient largement dépendantes des pratiques développées par les contrôleurs, mais aussi par chaque conseil départemental en matière de RSA.

Le Défenseur des droits a vivement critiqué lors de son audition les contrôles opérés par certains conseils départementaux qui demandent des documents (relevés de comptes bancaires, attestations d’assurances, etc.) dans le but non pas de contrôler les conditions d’ouverture du RSA ou les modalités de son calcul, mais d’enquêter sur le train de vie des bénéficiaires du RSA : « Nous avons reçu une lettre d’un affilié qui indiquait que, dans le cadre d’un contrôle, il lui a été demandé d’envoyer, sous menace de suspension du versement du RSA, l’intégralité de ses relevés de compte des dix-huit derniers mois, ainsi que d’autres justificatifs, dans un délai inférieur à un mois. Nous nous interrogeons donc sur les contrôles menés par certaines collectivités, qui exigent parfois la production des attestations d’assurance auto, moto ou des assurances habitation des bénéficiaires alors que ces pièces n’ont aucune utilité pour contrôler les conditions d’ouverture du RSA ou le calcul de son montant, si ce n’est d’apprécier le train de vie de l’allocataire ([264]) ».

Or ces enquêtes doivent s’inscrire dans un cadre juridique bien précis : elles ne peuvent avoir lieu que s’il est constaté une disproportion marquée entre le train de vie et les ressources déclarées ([265]). Pis, certains agents départementaux qui seraient simplement habilités, et non pas assermentés ou agréés comme le prévoit la loi, auraient été chargés d’effectuer des contrôles à grande échelle. Les droits des usagers semblent ainsi avoir pâti de l’intensification de la lutte contre la fraude aux prestations sociales, tout particulièrement dans la branche famille.

III. La fraude à l’assurance vieillesse : des enjeux financiers limités, des progrÈs À poursuivre

Les prestations de retraite sont généralement considérées comme moins sujettes à la fraude que les prestations maladie ou celles versées par la branche famille, dans la mesure où la constitution des droits résulte de déclarations émanant de tiers, comme les employeurs et les organismes sociaux. C’est principalement pour cette raison que les montants des fraudes détectées par cette branche sont nettement plus faibles que dans les autres branches.

Pour autant, certaines typologies de fraude à l’assurance vieillesse soulèvent des questions récurrentes. Aussi commission d’enquête a-t-elle consacré une partie de ses travaux au sujet des pensions de retraite versées à l’étranger ([266]).

A. des enjeux financiers relativement limitÉs

Le montant des fraudes détectées par la branche vieillesse représente une part marginale des fraudes détectées par la sécurité sociale.

1. Des montants de fraude détectés en hausse

● La CNAV a constaté 23 millions d’euros de préjudice en 2019, dont 14,9 millions d’euros au titre des fraudes. Ce montant représente 2,4 % des fraudes détectées par le régime général de la sécurité sociale toutes branches confondues en 2019 (625,3 millions d’euros). Le volume de préjudice évité lié à des fraudes est nettement supérieur : il est estimé à 52 millions d’euros par la CNAV.

Ces montants sont à mettre en regard avec les volumes des prestations délivrées par l’assurance vieillesse. En 2019, la CNAV a versé 121,3 milliards d’euros de prestations de retraite à 14,5 millions de bénéficiaires de droit direct et de droit dérivé. Les préjudices subis et évités au titre de la fraude représentent donc 0,06 % des prestations servies par la CNAV.

En cinq années, la branche vieillesse du régime général a multiplié par deux les montants financiers des indus détectés liés à des fraudes ou à des erreurs de bonne foi. La CNAV indique qu’il s’agit d’une « performance exceptionnelle, et non reproductible, même avec des moyens humains conséquents ([267]) ».

● S’agissant du régime agricole, 3,2 millions d’euros d’indus frauduleux correspondant à 250 cas de fraude ont été détectés en 2019 – contre 1,5 million d’euros en 2018 – dont 0,87 million d’euros de préjudices subis et 2,3 millions d’euros de préjudices évités. Les résultats de la branche retraite, qui ont plus que doublé, explique largement les bons résultats de la MSA (+17,6 %) en 2019.

2. Des fraudes concentrées sur les minimas sociaux

● Si les prestations de retraite sont a priori moins sujettes à la fraude, les risques de fraude ne sont pas pour autant inexistants. L’essentiel des risques de fraude identifiés par la branche vieillesse se concentre sur les minima sociaux, principalement l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ([268]) et l’allocation supplémentaire. La fraude est caractérisée lorsque le bénéficiaire de la prestation ne respecte pas la condition de ressources ou la condition résidence sur le territoire national.

Fraude dÉtectÉe au sein de la branche vieillesse (2015-2018)

(en millions d’euros)

Sources : commission d’enquête, CNAV citée par la DNLF dans le Bilan de la lutte contre la fraude 2018.

● S’agissant du régime de retraite complémentaire Agirc-Arrco, 169 fraudes ont été détectées en 2019 pour un montant d’indu de 1,2 million d’euros, ce qui représente 0,001 % des allocations annuelles.

B. Des risques mieux identifiés

La lutte contre la fraude au sein de la branche vieillesse semble s’être développée plus tard que dans les autres branches. La révélation au cours des années 2000 de cas de fraudes, qu’il s’agisse de fraudes externes ou de fraudes internes – régularisations injustifiées de cotisations prescrites permettant des départs anticipés en retraite –, mettant parfois en cause des agents de la branche dont quelques cadres, a toutefois permis d’accélérer la mise en place de mécanismes permettant de prévenir et de détecter les anomalies ([269]).

Les risques de fraude sont multiples : ils concernent avant tout des bénéficiaires extérieurs aux caisses locales. Toutefois les caisses de retraite ne sont pas à l’abri de fraudes internes.

1. La fraude externe

Dans le cadre de la lutte contre la fraude, la CNAV a défini huit domaines de risque de fraude, liés à la carrière, à l’identité, à la régularité de séjour, à la résidence ([270]), à la situation familiale, aux ressources, au service de la prestation et au paiement ([271]).

Les risques associés aux prestations servies sur la base de conditions de ressources ou de résidence sur le territoire national concentrent les deux tiers des fraudes de la branche retraite ([272]).

Répartition du préjudice constaté des fraudes par domaine de risque

Source : CNAV.

La CNAV précise que les erreurs et les fraudes sont principalement individuelles. La fraude est commise par l’assuré lui-même dans neuf cas sur dix.

Il existe néanmoins d’autres risques non négligeables associés aux paiements de prestation vieillesse à l’étranger ou à la reconstitution des carrières par exemple.

Sur ce dernier point, des risques de fraude documentaire existent, comme le rappelle la Cour des comptes qui considère que la CNAV sous-estime les risques liés aux données de carrière : « Les données de carrière ne sont pas non plus exemptes de risques de fraude, du fait soit de l’assuré, qui, à partir de faux documents ou déclarations, excipe de périodes travaillées mais non cotisées, cotisées ou assimilées, soit d’une collusion de l’assuré avec l’employeur qui déclare des périodes de travail inexistantes ou des montants de salaires plus élevés que ceux sur la base desquels il a auto-liquidé les prélèvements sociaux dont il était redevable ([273]). »

2. La fraude interne

La branche vieillesse est également exposée à des fraudes internes. Celles-ci peuvent résulter de reports injustifiés de données de carrière ou de détournements de fonds. La Cour des comptes rappelle ainsi qu’en 2014-2015 a été découverte une fraude commise par un agent à la CNAV Île-de-France portant sur 77 dossiers. Il avait alors introduit des coordonnées bancaires permettant de détourner des sommes vers des comptes ouverts dans des établissements financiers situés à l’étranger ([274]).

Aussi la CNAV a-t-elle mis en place en 2015 un plan national de prévention et de lutte contre la fraude interne. Ce plan prévoit trois types d’actions :

– des actions préventives avec la mise en place de dispositifs de contrôle interne et de formation, des procédures spécifiques concernant le personnel et le contrôle des habilitations informatiques ;

– des actions dissuasives, articulées autour de la communication sur les dispositifs de contrôle et de prévention et sur les sanctions encourues ;

– des actions de détection ciblées sur les risques dont le niveau de couverture par les dispositifs de contrôle interne en vigueur est considéré comme insuffisant ([275]).

En 2019, plus de 7 400 contrôles ont été réalisés par la CNAV dans le cadre de la maîtrise des risques de fraude interne. La CNAV indique qu’aucune fraude n’a été constatée depuis la mise en place du plan national de prévention et de lutte contre la fraude interne en 2015. Par ailleurs, elle a engagé en 2020 des travaux au niveau national visant à dresser un bilan des modalités de contrôle actuelles pour améliorer la maîtrise de risques dès 2021.

Si les risques externes et internes semblent mieux appréhendés aujourd’hui par la branche, l’actualité est régulièrement alimentée par des affaires de fraude aux prestations de vieillesse, rappelant ainsi la nécessité de renforcer sans cesse la sécurité de certaines procédures ([276]).

C. Des failles persistantes : le cas des pensions versÉes À l’Étranger

En 2019, la CNAV a versé autour de 3,9 milliards d’euros ([277]) de prestations à 1,2 million de retraités résidant à l’étranger, ce qui représente environ 3,3 % des 121,3 milliards d’euros de prestations servies par la CNAV. Si le nombre de retraités résidant à l’étranger a tendance à baisser très légèrement depuis quelques années, passant de 1,26 million de personnes en 2013 à 1,21 million en 2019, les montants servis augmentent régulièrement en raison de la revalorisation annuelle des pensions et d’un effet de noria : les nouvelles pensions de retraite sont généralement plus élevées que les anciennes. Ainsi les pensions servies à l’étranger par la CNAV s’élevaient en moyenne à 272 euros pour le mois de décembre 2019 contre 249 euros en décembre 2010 ([278]).

Les bénéficiaires de ces prestations vivent dans des pays proches de la France ; logiquement, la cartographie des pensions de retraite versées à l’étranger recoupe largement celle des flux migratoires, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Répartition des retraitÉs rÉsidant À l’Étranger et des pensions de base versÉes À l’Étranger par le rÉgime gÉnÉral en dÉcembre 2019 ([279])

Source : CNAV.

Les prestations versées à l’étranger sont concentrées dans quelques pays. En décembre 2019, près des deux tiers (64 %) des pensions versées à l’étranger l’étaient dans seulement trois pays – Algérie, Espagne et Portugal – et 88 % de ces prestations étaient versées dans dix pays. L’Algérie compte à elle seule un tiers des retraités vivant à l’étranger, ce qui représente 30,5 % du montant total des pensions versées hors de France. Les trois pays du Maghreb représentent un peu plus de 40 % des retraités vivant à l’étranger et des versements effectués à l’étranger.

L’un des points faibles de la lutte contre la fraude au sein de la branche vieillesse réside dans le contrôle du paiement à bon droit des prestations à l’étranger. En France, la CNAV reçoit automatiquement les informations transmises par les mairies en cas de décès via les fichiers de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). À l’étranger, le dispositif repose traditionnellement sur les certificats d’existence, qui permettent de contrôler le lieu de résidence de l’assuré ainsi que son existence. Le certificat doit être visé par les autorités administratives compétentes selon une liste établie par les autorités françaises.

S’agissant des pensionnés résidant à l’étranger, un dispositif à plusieurs étages a été mis en place pour s’assurer que ceux-ci sont toujours vivants. Celui-ci repose traditionnellement sur l’envoi chaque année d’un certificat de vie aux organismes de retraite. Compte tenu des faiblesses de ce dispositif, de nouveaux modes de contrôle ont été mis en place ces dernières années alors que d’autres sont en cours d’expérimentation. Il conviendrait enfin de renforcer les contrôles, aujourd’hui très rares, sur le versement des pensions à l’étranger.

1. Les certificats d’existence : un dispositif faillible qui appelle des contrôles sur place ciblés

a. Un dispositif offrant des garanties fragiles

Afin de continuer à percevoir chaque année leur pension, les pensionnés vivant à l’étranger ont l’obligation de fournir un justificatif d’existence au maximum une fois par an ([280]). À défaut, le versement de la pension de retraite peut être suspendu à l’expiration d’un délai minimal d’un mois à compter de la date fixée par la caisse de retraite pour la réception du justificatif.

Toutefois, la fiabilité de ces documents est intrinsèquement liée à celle du visa délivré par les autorités compétentes. La Cour des comptes soulignait la faiblesse des garanties apportées pour attester de l’existence de retraités vivant à l’étranger, en particulier dans les pays où l’état civil n’est pas tenu de manière aussi rigoureuse qu’en France, souvent en dehors de l’Union européenne ([281]). Si les organismes de protection sociale comme la CNAV prennent en compte ce facteur dans leur politique de maîtrise des risques, ils ne peuvent en revanche contester la validité des visas délivrés par des autorités étrangères pour des certificats de vie.

Dans ces conditions, il apparaît opportun de procéder à des contrôles sur place pour s’assurer de l’existence de retraités vivant à l’étranger présentant des profils à risque.

b. La nécessité de contrôles sur place ciblés

La CNAV a réalisé des contrôles d’existence sur place à partir d’échantillons de ressortissants du régime général dans le cadre de deux missions en Algérie conduites en 2012, puis en 2016, en coopération avec le ministère des affaires étrangères ([282]). Un agent assermenté de la sécurité sociale recevait au consulat des retraités identifiés à risque par la CNAV, sur la base de critères d’âge notamment.

Cependant, ces contrôles sur place n’ont pas été renouvelés, ni en Algérie, ni dans d’autres pays, compte tenu du faible retour sur investissement. En effet, très peu de fraudes ont été détectées, l’opération s’est donc avérée relativement coûteuse au regard des résultats obtenus. Lors de son audition, M. Renaud Villard, directeur général, a indiqué que l’expérience s’était révélée « très intéressante » ([283]) et que la CNAV avait proposé de recruter et de rémunérer, sous son plafond d’emplois, du personnel sous contrat local pour réaliser une telle mission. Ce projet n’a finalement pas abouti.

Pour sa part, le régime de retraite complémentaire Agirc-Arcco a mandaté une société privée (voir encadré) pour réaliser des contrôles sur place de retraités vivant en Algérie et au Portugal.

À défaut d’avoir continué à procéder à des contrôles sur place à l’étranger tel que ce fut le cas en 2016, la CNAV et l’Agirc-Arcco ont mis en place en 2020 un nouveau dispositif de contrôle expérimental avec la BRED – Banque régionale d’escompte et de dépôts – qui est en charge des paiements à l’étranger en lien avec la Banque algérienne pour l’agriculture et le développement rural (BADR), partenaire local de la BRED. Les allocataires doivent se présenter physiquement à un guichet de la BADR pour attester de leur existence par la production de plusieurs documents : carte d’identité ou passeport en cours de validité, fiche d’état civil originale de moins de trois mois, certificat de vie délivré par une autorité compétente et justificatif de domicile de moins de trois mois. Selon la CNAV, les premiers résultats seront probablement connus à la fin de l’année 2020.

Le rapporteur considère que la France ne peut faire l’économie de contrôles sur place à l’étranger de manière régulière. Il y va de la confiance de nos concitoyens dans notre système de retraite dont la situation financière est particulièrement dégradée. Ces contrôles doivent être concentrés dans les pays à fort enjeu financier (Algérie, Maroc, Tunisie) dès lors qu’il n’existe pas d’échanges d’informations d’état civil automatisées avec les autorités locales.

c. La mutualisation des certificats d’existence

Jusqu’à une période très récente, des certificats d’existence devaient être adressés par les pensionnés aux différents régimes auxquels ils étaient affiliés. Cette situation pouvait conduire en théorie à des situations où la prestation de base continuait à être versée, du fait de la réception d’un certificat d’existence, mais pas la prestation complémentaire, faute de certificat d’existence reçu. Ce n’est que depuis le mois de novembre 2019 que les certificats d’existence sont communs à l’ensemble des régimes de retraite. Désormais, « les décédés de la CNAV sont les mêmes que ceux de l’AGIRC-ARRCO, tout comme les personnes en vie, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent » a précisé le directeur général de la CNAV devant la commission d’enquête ([286]). Ainsi les titulaires d’une pension de base de la CNAV ou de la MSA et d’une pension complémentaire de l’AGIRC-ARRCO ou de l’IRCANTEC sont destinataires d’un seul formulaire à renvoyer.

La CNAV réalise désormais des contrôles ciblés sur les certificats d’existence dans ce cadre de mutualisations inter-régimes. Ces contrôles par croisement des données détenues par les régimes visent à vérifier si certaines personnes ont pu bénéficier indûment de prestations versées par plusieurs régimes. Les certificats d’existence reçus font l’objet de vérification par ordinateur mais également par des agents.

Le rapporteur s’étonne que ce processus n’ait pas été mis en œuvre plus tôt. Ces déclarations mettent en lumière certains retards de la branche vieillesse dans la fiabilisation des informations déclarées par les assurés vivant à l’étranger. Dans la mesure où les certificats d’existence sont dorénavant communs à l’ensemble des régimes de retraite, il est impératif de garantir leur fiabilité et de renforcer les contrôles afin d’éviter qu’un faux document permette le versement indu de plusieurs prestations de vieillesse.

2. Les échanges d’informations internationaux et la biométrie : des solutions prometteuses

a. Les échanges automatiques d’informations

La CNAV a mis en place des conventions avec les caisses de plusieurs pays européens – Allemagne, Belgique, Espagne, etc. – pour faciliter les échanges d’informations entre États membres sur les pensionnés. Les échanges sur les décès ont été rendus possibles par le degré élevé de fiabilité des états civils des États membres et la mise en place au niveau communautaire d’un cadre juridique et technique adapté. La CNAV peut ainsi s’appuyer sur les correspondants nationaux de la plateforme dite « H5NCP », qui a été mise en place au cours de l’année 2019 ou, dans un second temps, sur les agents consulaires ([287]). L’Agirc-Arrco développe également ce type d’échanges d’informations.

Les échanges d’informations d’état civil se développent rapidement dans de nombreux pays européens selon la CNAV : l’Italie, l’Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, l’Espagne, le Royaume Uni, les Pays-Bas, la Suisse, la Pologne, le Danemark, la Croatie, l’Autriche y ont recours. Ce système est souvent associé à d’autres dispositifs plus traditionnels fondés sur la transmission d’une pièce justificative d’existence par le retraité, mais aussi sur des contrôles sur place.

Un tel cadre de coopération n’existe pas à ce jour en dehors de l’Union européenne. La CNAV indique avoir sollicité un appui de la Commission européenne sur ce sujet pour développer les échanges avec les pays non-membres de l’UE. Un projet a ainsi débuté en 2020 : quatre États, en l’occurrence l’Algérie, le Canada, le Maroc et Israël, présentant des contraintes techniques particulières liées à l’alphabet ou à l’état civil par exemple, ont été sollicités dans le cadre de cette étude.

La réussite de ces échanges est toutefois conditionnée par des considérations diplomatiques et budgétaires ainsi que par la mobilisation des acteurs institutionnels. La comparaison des échanges avec le Maroc et l’Algérie est de ce point de vue éclairante. Alors que la CNAV dispose d’un partenariat de coopération administrative avec le Maroc depuis 2003 et qu’elle a pris des contacts avec la CNAV et la Caisse nationale de sécurité sociale marocaine pour dématérialiser certains échanges portant notamment sur les formulaires conventionnels, elle éprouve manifestement plus de difficultés à porter ces sujets auprès de ses interlocuteurs algériens.

b. Le recours à la biométrie

Face aux faiblesses des systèmes de contrôle existants, le recours aux technologies de biométrie constitue une voie intéressante pour s’assurer que les retraités vivant à l’étranger sont toujours vivants. Cette piste est actuellement explorée par la CNAV.

Ce système reposerait sur l’identification du pensionné à partir d’une application pour smartphone. Selon la CNAV, les Pays-Bas développent actuellement une telle application utilisant la reconnaissance faciale, la reconnaissance vocale, la signature électronique ou encore la reconnaissance de pièces d’identité.

Le recours aux technologies biométriques suppose que les retraités résidant à l’étranger disposent d’un smartphone, ce qui est probablement loin d’être le cas pour une part significative d’entre eux. Elles pourraient toutefois être proposées aux retraités volontaires qui seraient ainsi dispensés de présenter chaque année un certificat de vie.

Le rapporteur tient à saluer les efforts déployés par la CNAV pour développer de nouveaux moyens de contrôle des retraités vivant à l’étranger. Il considère qu’il est impératif de fiabiliser au maximum les pensions versées à l’étranger. Compte tenu du développement des fraudes documentaires et à l’identité, la biométrie doit pouvoir être utilisée aussi souvent qu’elle représente une solution adéquate.

3. Des contrôles trop rares sur le versement des pensions à l’étranger

Les pensions de retraite peuvent être versées sur un compte bancaire français ou étranger. Toutefois le versement de la prestation sur un compte étranger peut soulever plusieurs difficultés.

● Tout d’abord, l’utilisation d’un compte étranger ne permet pas de vérifier de manière systématique que la prestation est versée sur un compte appartenant au bénéficiaire de la prestation et ainsi d’éviter les phénomènes de « comptes collecteurs ([288]) ». A contrario, le versement sur un compte français permet de procéder plus facilement à ce type de contrôle grâce à FICOBA ([289]). Un projet devant permettre aux organismes sociaux d’atteindre cet objectif a d’ailleurs été engagé par la CNAV avec la DGFiP depuis 2015. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « pour être pleinement efficace, cette vérification devrait être systématiquement effectuée non seulement sur les changements de coordonnées bancaires issus de télédéclarations, mais aussi sur ceux issus de l’envoi de RIB papier, sur les RIB papier communiqués en vue de la liquidation des nouvelles prestations et sur le stock des prestations en paiement. Cette démarche d’assainissement global des coordonnées bancaires des titulaires de prestations de retraite réduirait considérablement les risques de fraude au paiement ([290]) ».

La Cour des comptes précise que les vérifications de coordonnées bancaires domiciliées à l’étranger sont aujourd’hui très rares alors que sont versés près de quatre milliards d’euros de retraites à l’étranger chaque année. Elle préconise de procéder à des « vérifications portant sur un périmètre significatif de prestations en paiement (…) en interrogeant les organismes étrangers, soit en recourant aux prestataires de services bancaires ».

Le rapporteur, qui ne peut que s’étonner des lacunes actuelles, rejoint la Cour des comptes : il est impératif de développer ce type de contrôle afin de s’assurer que les prestations, qu’il s’agisse de prestations de retraite ou d’autres prestations sociales, ne soient pas versées « à l’aveugle ».

● En outre, le versement de prestations, notamment des pensions de retraite, sur des comptes étrangers est de nature à ralentir les enquêtes menées par Tracfin. Lors de son audition, la directrice de Tracfin, Mme Maryvonne Le Brignonen, a rappelé que les banques ont bien intégré leurs obligations de vigilance en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme ([291]) puisque Tracfin reçoit de plus en plus de déclarations de soupçon de leur part. Or le versement de prestations sur des comptes à l’étranger ne permet pas de s’appuyer sur la coopération des banques. Tracfin doit alors recourir à des cellules de renseignement financier à l’étranger : « Le fait que les prestations sociales soient obligatoirement versées sur un compte bancaire en France serait pour nous très efficace. J’ai tout à fait conscience que cela pose certainement un problème au niveau de la législation européenne. Mais en tout cas, l’obligation de versement sur un compte bancaire au sein de l’Union européenne nous permettrait de travailler plus facilement ([292]) ».

Par ailleurs, la CNAV précise que, si l’assurance vieillesse est a priori très rarement touchée par des fraudes en bande organisée, l’hypothèse n’est pas pour autant exclue ([293]). Au cours des dix dernières années, son réseau a identifié deux cas avérés : le premier cas de fraude prend la forme d’un « collectage », une personne touchant la retraite d’une autre personne en procédant par exemple à des virements automatiques vers son propre compte bancaire. En outre, le décès de la personne pensionnée vivant à l’étranger peut ne pas être déclaré grâce à la production de faux certificats de vie. Le second cas de fraude se traduit par le remplacement du RIB du pensionné dont l’identité a été usurpée.

Dans ces conditions, le rapporteur considère que le versement des prestations sociales, notamment les retraites, sur des comptes bancaires français ou européens présenterait un intérêt certain pour faciliter le travail des services d’enquête.

Les recommandations de la commission d’enquête

Lutter contre la fraude documentaire et à l’identité et contre les fraudes commises en bande organisée ; sécuriser le dispositif d’indemnisation au titre du chômage partiel

Élargir les informations accessibles aux services de police et de gendarmerie via DocVérif à la totalité des informations contenues dans le fichier des titres électronique sécurisés (TES), dont les données d’identité (nom de famille, nom d'usage, prénoms) et la photographie.

Imposer la transmission en couleur et dans une qualité de résolution prédéterminée des copies de titres d’identité au moment de la demande d’immatriculation au SANDIA.

Compléter l’article R. 113-5 du code des relations entre le public et l’administration afin d’imposer un standard de qualité aux photocopies et scans utilisées pour justifier l’identité d’une personne au cours d’une procédure administrative.

Considérer comme indues les prestations versées à un bénéficiaire enregistré par le biais d’un numéro d’attente qui n’est pas transformé en NIR faute de production des pièces justificatives.

Compléter l’article 47 du code civil par l’alinéa suivant : « Un décret en Conseil d’État établit une liste de pays pour lesquels la présomption de l’alinéa précédent ne s’applique pas. Ce décret détermine, pour les pays concernés, les modalités d’admission des documents destinés à prouver l’identité de leurs ressortissants. »

Établir un plan de sécurisation de l’identité auprès des organismes sociaux, par le développement des outils de biométrie à partir des données existantes, l’établissement d’une liste de pays pour lesquels l’état civil n’est pas considéré comme fiable et la mise en place de vérifications régulières de l’identité des bénéficiaires de prestations.

Développer la coopération entre les organismes de protection sociale et les services de police judiciaire spécialisés, par des échanges renforcés d’information sur les modes opératoires et en développant les mises à disposition de personnel, afin de lutter contre le phénomène des fraudes en bande organisée.

Au sein de chaque organisme de protection sociale, organiser la remontée d’information concernant les cas de fraude complexe pour assurer une diffusion des modes opératoires au sein du réseau.

Établir une cartographie des besoins d’informations des différents acteurs confrontés à la fraude commise en bande organisée (organismes de protection sociale, administrations, acteurs privés et acteurs judiciaires).

Aménager des accès aux différents fichiers identifiés par cette cartographie, limités aux besoins identifiés et respectueux du principe de protection des données personnelles.

Encourager les entreprises à déposer leur demande d’indemnisation au titre du chômage partiel le plus rapidement possible et cibler les contrôles sur celles réalisant un dépôt tardif de demande d’indemnisation.

Généraliser les contrôles a posteriori réalisés au titre du contrôle de l’activité partielle à 10 % des demandes d’autorisation préalable (DAP).

Relancer la politique de lutte contre la fraude sociale

Revaloriser sensiblement les objectifs fixés aux caisses de sécurité sociale dans les prochaines conventions d’objectifs et de gestion en matière de lutte contre la fraude aux prestations sociales, sur la base d’une évaluation préalable de la fraude.

Rendre publics les travaux d’évaluation de la fraude aux prestations sociales.

Rendre obligatoire l’évaluation des indus, frauduleux et non frauduleux, par chaque organisme de protection sociale au moins tous les trois ans, en amont de la préparation des conventions d’objectifs et de gestion.

Accélérer la modernisation des systèmes d’information des organismes de sécurité sociale afin d’améliorer le recouvrement des indus frauduleux et de permettre leur détection sur une durée de cinq ans, conformément à la loi.

Créer une agence de lutte anti-fraude dotée notamment de pouvoirs d’audit, de conseil et d’injonction à l’égard des organismes de protection sociale.

Se donner les moyens de lutter efficacement contre la fraude et généraliser la culture anti-fraude au sein des organismes de protection sociale

Développer un outil de suivi statistique permettant de connaître précisément le traitement pénal des dossiers impliquant des fraudes aux prestations sociales.

Conférer aux agents des organismes de protection sociale des prérogatives d’officiers de police judiciaire leur permettant notamment de procéder à l’audition libre de suspects.

Créer un code de la répression de la fraude sociale ou un livre des procédures et des sanctions sociales afin de rationaliser et d’harmoniser les procédures et les sanctions des fraudes sociales.

Créer un code de la sécurité sociale numérique sur le modèle de ce qui a été fait pour le code du travail afin de faciliter l’accès au droit.

Définir la notion de fraude en droit de la protection sociale afin de renforcer la cohérence du cadre juridique et mieux distinguer les fraudes des erreurs de bonne foi.

Élargir les données disponibles dans l’AGDREF afin que les organismes de protection sociale puissent disposer d’un accès à la photographie présente sur le titre de séjour.

Généraliser les remontées automatiques d’informations, par exemple à un rythme mensuel, vers les organismes de protection sociale à propos du renouvellement des titres de séjour.

Élargir le périmètre de COMEDEC aux actes d’état civil autres que l’acte de naissance (actes de mariage, actes de décès) et étudier son alimentation par d’autres partenaires (SCEC, CIEC, OFPRA, préfectures et ISEE) afin d’en renforcer l’intérêt.

Lancer le processus de contractualisation entre l’Agence nationale des titres sécurisés et les organismes de protection sociale afin de leur aménager un accès à la plateforme COMEDEC à moyen terme.

Poursuivre le déploiement du dispositif des ressources mutualisées pour étendre les échanges d’informations automatiques au calcul de l’ensemble des prestations soumises à condition de ressources.

Faire évoluer le fonctionnement du RNCPS afin qu’il permette aux organismes qui y ont accès de retracer le montant des prestations perçues par chaque NIR sur les cinq dernières années.

Étudier la meilleure piste pour aménager un accès des services de police aux données des organismes sociaux :

– soit un accès au RNCPS et, de façon complémentaire, au SNGI, en respectant la jurisprudence de la CNIL ;

– soit la mise en place d’un traitement automatisé des réquisitions judiciaires.

Fiabiliser les données contenues dans le RNCPS par la suppression des écarts entre nombres théorique et réel de bénéficiaires avec droits ouverts à la sécurité sociale.

Évaluer, pour chaque branche, les besoins d’investissements informatiques rendus nécessaires par le déploiement du dispositif de ressources mutualisées, afin d’y allouer les moyens correspondants.

Augmenter, par redéploiements internes, les effectifs alloués à la lutte contre la fraude au sein des caisses de l’assurance retraite.

Généraliser la constitution d’équipes dédiées au traitement des fraudes complexes au sein des organismes de protection sociale.

Établir, en amont de la négociation des COG, une cartographie des risques au sein de chaque caisse nationale.

Intégrer explicitement une évolution des effectifs dédiés à la lutte contre la fraude au sein de ces conventions, en déterminant une taille critique minimale, au regard des enjeux de fraude, des structures locales de chaque organisme.

Au sein de la CNAM, stabiliser les effectifs des praticiens conseils et étudier les possibilités d’associer des praticiens de professions paramédicales.

Les enjeux spécifiques aux principaux organismes de protection sociale

Au sein de la branche maladie

Élargir le contrôle d’activité atypique des professionnels libéraux en abaissant les critères de détection de la méga-activité et en élargissant les échantillons des contrôles ciblés de facturation.

Accélérer et finaliser la dématérialisation des feuilles de soins, des prescriptions de médicaments et de transports sanitaires ainsi que celle des avis d’arrêt de travail.

Conditionner les remboursements de l’assurance maladie aux professionnels de santé à l’inscription à l’Ordre dont ils dépendent.

Sécuriser les conditions de remplacement de l’ensemble des professionnels de santé par la mise en place d’une rémunération individualisée des remplaçants et par des plans de contrôle renforcés des situations de remplacement.

Exploiter les données issues de la base des ressources mensuelles afin de sécuriser la délivrance des prestations en nature (PUMa, AME et CSS) et en espèce (IJ, pension d’invalidité et rentes AT-MP) de l’assurance maladie. Restreindre la preuve de la résidence aux seules données contenues dans les bases AGDREF et Visabio et établir des modalités sécurisées de preuve de la stabilité de la résidence pour les ressortissants étrangers n’ayant jamais bénéficié de titre de séjour valable.

Organiser au bénéfice des CPAM un échange automatique d’information détenues par les CAF et l’administration fiscale sur la composition du foyer des bénéficiaires de rentes d’incapacité permanente.

Croiser le fichier des rentiers AT-MP résidant à l’étranger avec celui des retraités résidant à l’étranger de la CNAV.

Fiabiliser les bases de données des différents régimes d’assurance maladie au regard du nombre d’assurés et de cartes Vitale en circulation.

Évaluer le risque lié à l’utilisation d’une carte Vitale volée et non mise en opposition. En fonction des résultats de cette étude, étudier la mise en place d’un élément de biométrie ou la généralisation de l’utilisation d’un code secret demandé au moment de l’utilisation de la carte Vitale.

Étudier la possibilité de généraliser l’attribution d’une carte Vitale dès la naissance ou l’arrivée en France d’un bénéficiaire.

Au sein de la branche famille

Utiliser le dispositif de ressources mutualisées (DRM) pour attribuer et calculer les prestations versées par la branche famille, en particulier la prime d’activité et le RSA.

Confier aux caisses de la branche famille le pouvoir de sanctionner sur tout le territoire les fraudes au RSA qu’elles détectent, dans l’objectif d’harmoniser la répression de la fraude.

Publier une circulaire rappelant qu’il revient aux caisses de sécurité sociale de prouver l’absence de situation de concubinage.

Informer systématiquement les usagers de leurs droits lorsqu’ils font l’objet d’un contrôle conduisant à une qualification de fraude, en garantissant le principe du contradictoire.

Publier un décret encadrant l’étendue des pouvoirs des agents de contrôle de la branche famille.

Au sein de la branche vieillesse

Mettre en place de manière périodique des contrôles sur place, diligentés par des personnels recrutés par les autorités françaises, dans les pays étrangers à fort enjeu financier afin de s’assurer de l’existence des retraités à risque.

Développer une application numérique sécurisée basée sur l’utilisation de la biométrie pour permettre aux retraités vivant à l’étranger de prouver leur existence.

Développer les contrôles visant à vérifier la correspondance entre l’identité des bénéficiaires de prestations sociales et les coordonnées bancaires de ces derniers, en particulier pour les prestations versées à l’étranger.

Verser les prestations sociales, notamment les pensions de retraite, sur des comptes bancaires français ou européens.

EXAMEN DU RAPPORT

Au cours de sa réunion du mardi 8 septembre 2020, la commission d’enquête a procédé à l’examen du rapport de M. Pascal Brindeau.

M. le président Patrick Hetzel. Nous achevons ce matin les travaux de la commission d’enquête avec l’examen du projet de rapport de M. Pascal Brindeau, notre rapporteur. Ce texte a été mis en consultation au secrétariat de la commission la semaine dernière et hier, lundi ; il vous a donc été loisible de prendre connaissance du diagnostic établi et des recommandations formulées.

Nos travaux ont débuté avant que ne se déclare la crise sanitaire, en raison de laquelle le cours de nos auditions a connu une longue interruption entre début mars et fin mai, plusieurs de nos réunions devant en outre se tenir à distance.

Cependant, la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a permis de prolonger de deux mois le délai dont nous disposions pour déposer notre rapport. L’amendement que j’avais déposé et qui visait à étendre encore ce délai n’a pas abouti ; je le déplore. En effet, si nous avons pu procéder à toutes les auditions que nous estimions nécessaires, trente au total, et si le rapporteur et moi-même nous sommes rendus dans les deux lieux stratégiques de la lutte contre la fraude sociale que sont la direction centrale de la police aux frontières, la DCPAF, et le service administratif national d’identification des assurés, le SANDIA, il nous aurait été utile de nous rendre aussi dans au moins l’un des organismes sociaux, et cela n’a pu se faire.

Nous avons néanmoins constaté les efforts accomplis par les administrations visitées pour améliorer le contrôle de l’identité des affiliés et de l’authenticité des documents, pris connaissance des failles importantes qui demeurent et été informés de celles qui apparaissent à chaque évolution technologique. Le plus frappant est que le SANDIA continue de travailler à partir de photocopies : or, le directeur général de la DCPAF a insisté devant nous sur la difficulté éprouvée par ses services à détecter les fraudes à partir des documents originaux, tant les faux sont sophistiqués, et il a souligné le risque d’accroissement de la fraude induit par l’utilisation de documents photocopiés. Même si le directeur général de la Caisse nationale d’assurance maladie, la CNAM, indique que les prestations sociales ne découlent pas directement du numéro d’inscription au registre (NIR), ce numéro est un point d’entrée d’une extrême importance pour l’allocation de prestations sociales.

Je regrette aussi qu’en raison d’une modification d’agenda, l’audition du ministre des solidarités et de la santé prévue mardi dernier ait dû être annulée. Je le regrette d’autant plus vivement que j’ai pris connaissance depuis lors de la lettre de mission reçue par le nouveau directeur général de la CNAM : pas un mot n’est dit de la lutte contre la fraude dans les quatre pages qu’elle contient. L’absence complète de référence à cette question essentielle est significative et quelque peu inquiétante ; il aurait été intéressant pour nous de sensibiliser le ministre à l’importance que nous y attachons. Quoi qu’il en soit, nous serons particulièrement attentifs aux suites politiques qui seront données aux recommandations et propositions formulées dans le rapport.

Mes remerciements vont à notre rapporteur bien sûr, aux membres de la commission d’enquête pour leur participation aux travaux et à l’équipe des administrateurs de l’Assemblée nationale pour leur assistance plus remarquable encore que d’habitude dans un contexte de crise qui a rendu les choses particulièrement compliquées.

Notre discussion se conclura par un vote sur l’adoption du rapport par la commission d’enquête. Si le rapport est adopté, sa publication ne pourra avoir lieu que passé un délai de cinq jours francs après notre réunion d’aujourd’hui, afin de se conformer au dispositif prévu à l’avant-dernier alinéa de l'article 6 de l’ordonnance de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et au 3. de l’article 144-2 du règlement de l’Assemblée nationale.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Je joins mes remerciements à ceux de notre président, dont je souligne le mérite propre : il a eu à cœur, en dépit des circonstances difficiles qu’il a rappelées, de conduire les travaux qui s’achèvent avec rigueur et ténacité. Je sais combien il juge importantes les questions sur lesquelles nous avons essayé d’éclairer et combien il souhaite, comme nous tous, leur apporter des solutions efficaces et justes. Je remercie aussi les commissaires qui ont participé, sur place ou à distance, à nos travaux, singulièrement Mme Carole Grandjean dont le rapport co-écrit avec Mme la sénatrice Nathalie Goulet et remis en octobre 2019 au Premier ministre a constitué une base précieuse pour nos investigations.

La crise sanitaire et économique que nous traversons nous le rappelle à chaque instant, notre système de protection sociale est un élément fondamental du contrat social et du pacte républicain. La fraude aux prestations, qui s’adapte avec une réactivité impressionnante aux évolutions de ce système, n’en est que plus insupportable à nos concitoyens. Au cours des huit mois écoulés, je me suis employé à démontrer la réalité de cette menace évolutive, qui appelle des réponses bien plus fortes que celles qui existent, en matière de prévention comme de répression.

En premier lieu, nous devons prendre la mesure de la part considérable que prennent la fraude documentaire et la fraude à l’identité dans le détournement des ressources de la solidarité nationale. La fraude documentaire, principale porte d’entrée à la fraude sociale, est présente tout au long de la chaîne allant de l’attribution d’un identifiant de sécurité sociale à la liquidation des prestations. Nous avons constaté qu’elle tend à se déplacer vers l’amont de cette chaîne, les fraudes à l’identité, par constitution d’identités fictives ou par usurpation d’identités réelles, étant de plus en plus fréquentes. C’est particulièrement inquiétant, car une fois le fraudeur entré dans le système, il est très difficile pour les organismes de sécurité sociale de le détecter. C’est d’autant plus alarmant que, des preuves objectives le montrent, des réseaux criminels usent des failles de notre dispositif : les services de police nous ont décrit des liens avec toutes sortes de trafics, avec le blanchiment, la traite des êtres humains et le financement du terrorisme.

Le problème est aggravé par la fragilité de la procédure d’immatriculation à la sécurité sociale des personnes qui, nées à l’étranger, viennent résider en France. Quand une personne naît sur notre territoire, qu’elle ait ou non la nationalité française, un certificat est envoyé à l’INSEE qui crée un NIR, utilisé pour identifier cette personne dans la sphère sociale. Pour les personnes nées à l’étranger et qui, parce qu’elles viennent résider en France, peuvent bénéficier de certaines prestations sociales, c’est un service de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), le SANDIA, qui est chargé de cette identification. En 2011, un audit conduit par l’exécutif avait mis au jour une proportion de fraude massive : dix pour cent des dossiers sélectionnés avaient un caractère frauduleux. Depuis lors, la sécurité de la procédure d’immatriculation a été renforcée. Un récent rapport sénatorial a tenté de mesurer l’ampleur de cette fraude, qui atteindrait 140 millions d’euros chaque année. C’est beaucoup en valeur absolue mais peu en valeur relative étant donné le volume global des prestations sociales servies, et des divergences méthodologiques avec ce rapport nous ont empêché de conclure sur le niveau de la fraude liée à l’immatriculation à la sécurité sociale des personnes nées à l’étranger.

Étant donné cette fraude très dynamique et aux forts enjeux financiers, nous préconisons un plan ambitieux de sécurisation de l’identité par le développement d’outils biométriques, l’établissement d’une liste de pays dont l’état civil ne serait plus considéré comme fiable et l’instauration de vérifications régulières de l’identité des bénéficiaires de prestations. Par ces trois voies d’action, nous pourrons traiter beaucoup des fragilités cernées.

La fraude commise en bande organisée, sujet connexe, nous inspire de grandes inquiétudes, tant par ses modes opératoires que par l’ampleur des montants fraudés. Elle devrait être une priorité des politiques de lutte anti-fraude de l’administration et des organismes de protection sociale. Nous recommandons à ce sujet un rapprochement nettement renforcé avec les services de police, un meilleur partage de l’information et une plus grande ouverture des fichiers existants.

La fragilité de notre système de protection sociale face à la fraude trouve une illustration frappante dans le dispositif d’activité partielle : alors que nous avons alloué la somme considérable de 30 milliards d’euros au soutien de l’activité économique, la procédure de recours au chômage partiel est très peu sécurisée et les moyens de contrôler la réalité de la situation de l’employé restent limités. Le plan de relance prévoyant la prolongation des mesures de chômage partiel, nous souhaitons l’établissement d’un plan de contrôle beaucoup plus ambitieux.

En dépit de ces constats assez sombres, nous avons observé que la fraude aux prestations sociales est mieux appréhendée qu’auparavant par les organismes de protection sociale. Le montant de la fraude détectée en 2019 s’est élevé à 764 millions d’euros. C’est un peu plus de la moitié de la fraude sociale mise au jour l’an passé ; établie à 1,5 milliard d’euros, elle comprend également la fraude aux prélèvements sociaux, soit 724,3 millions d’euros pour le régime général et le régime agricole. Les fraudes détectées par le régime général se concentrent dans la branche famille, pour 323,7 millions d’euros, et dans la branche maladie, pour 287 millions d’euros, loin devant la branche vieillesse, pour laquelle elle est de 14,9 millions d’euros. Pour Pôle emploi, le montant est de 129 millions d’euros. Il s’agit là essentiellement de préjudices subis.

Les résultats progressent chaque année, dépassant systématiquement, et parfois très largement, les objectifs fixés aux caisses de sécurité sociale dans les conventions d’objectifs et de gestion. La Cour des comptes souligne d’ailleurs que ces objectifs sont peu mobilisateurs, pour ne pas dire trop peu ambitieux s’agissant en particulier des branches maladie et vieillesse.

Mais pour apprécier ces résultats à leur juste valeur, il faudrait disposer d’évaluations fiables et régulièrement actualisées permettant d’appréhender correctement l’ampleur des fraudes. Or, exception faite de la branche famille, tel n’est pas le cas. On navigue donc à l’aveugle, et on est probablement loin du compte. La Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, qui a évalué la fraude à un montant compris entre 1,9 et 2,6 milliards d’euros en 2019, n’aurait ainsi détecté que 15 % de la fraude estimée pour les prestations qu’elle délivre.

Je plaide donc pour que chaque organisme évalue non seulement les indus frauduleux, mais aussi les indus non frauduleux – qui peuvent représenter des sommes encore plus importantes – tous les trois ans au moins, afin d’ajuster en conséquence les objectifs, qui devront être sensiblement revalorisés.

Nous avons aussi constaté avec surprise que les caisses de sécurité sociale sont loin de recouvrer tous les indus frauduleux qu’elles détectent. L’enjeu est pourtant majeur : comment être crédible si une part significative de fraudes n’est pas sanctionnée ? La Cour des comptes relève que ces difficultés sont souvent dues au manque de modernisation des systèmes d’information, qui ne permettent pas de recouvrer efficacement les indus sur cinq ans, durée de la prescription d’ordre public. C’est le cas, en particulier, pour la CNAF qui, au 31 décembre 2019, n’avait recouvré qu’un peu moins des deux tiers des créances frauduleuses au bout de quatre ans.

Ces résultats pourraient être nettement meilleurs si une très forte impulsion interministérielle anti-fraude visait à resserrer les liens entre les caisses de sécurité sociale, l’administration fiscale et les services de police.

Jusqu’en juillet dernier, cette impulsion était assurée tant bien que mal par la délégation nationale à la lutte contre la fraude, la DNLF, qu’un décret du 15 juillet dernier a remplacée par la mission interministérielle de coordination anti-fraude, la MICAF. Il est bien entendu difficile de porter un jugement sur une structure à peine née mais, sur le papier, il ne s’agit pas du Grand Soir de la lutte contre la fraude : la MICAF reprend en gros les attributions de la DNLF et elle ne disposera sans doute pas de moyens accrus – la DNF comptait une petite dizaine d’agents. La mission interministérielle pilotera, comme le faisait la DNLF, le réseau des comités opérationnels départementaux anti-fraude, les CODAF, dont l’utilité a été rappelée par la plupart des interlocuteurs auditionnés. La seule nouveauté réside dans la création de dix « groupes opérationnels nationaux anti-fraude » appelés à faire collaborer plus étroitement et de manière plus opérationnelle les administrations, les organismes de protection sociale et les services de police sur des sujets transversaux. Certains thèmes étudiés par notre commission – la fraude par la constitution de sociétés éphémères, la fraude à l’identité numérique, la fraude documentaire, la fraude à la résidence… – seront au cœur de leurs travaux. Cette approche vise à mieux repérer les fraudes complexes ou en réseau.

Une telle évolution est judicieuse mais elle manque d’ambition. Je propose donc de créer une agence de lutte anti-fraude. Lui seraient allouées les attributions de la MICAF, mais elle serait dotée de moyens renforcés. Ainsi pourrait-elle procéder à des audits réguliers des politiques et des moyens mis en œuvre par chaque organisme de protection sociale en matière de lutte contre la fraude, disposant à cette fin des services et des moyens des corps d’inspection ou de la mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale. Ainsi pourrait-elle adresser des injonctions aux organismes de protection sociale pour remédier aux dysfonctionnements les plus importants. Ainsi pourrait-elle traiter et diffuser des signalements de fraude auprès des organismes de protection sociale, et une plateforme en ligne serait créée pour collecter des soupçons de fraude auprès du grand public. La création de cette agence donnerait en outre plus de visibilité à la lutte contre la fraude qui, étant donné la diminution des ressources et la croissance soutenue des dépenses de protection sociale, doit devenir une priorité.

Nous nous sommes aussi intéressés aux moyens de la lutte contre la fraude. L’arsenal juridique a été simplifié et renforcé ces dernières années, et la répression de la fraude sociale a gagné en efficacité, plus de place étant accordée aux sanctions administratives, les pénalités financières en particulier. Mais la réponse pénale demeure essentielle pour sanctionner les fraudes les plus graves. Elle pourrait être améliorée si l’on conférait aux agents des organismes de protection sociale des prérogatives d’officier de police judiciaire leur permettant notamment de procéder à l’audition libre de suspects, ce qui accélérerait le traitement des affaires.

Les moyens numériques de la lutte contre la fraude nous semblent avoir progressé, avec le développement des techniques de fouille de données massives – le data mining.

Notre avis est plus négatif sur le déploiement du répertoire national commun de la protection sociale, le RNCPS. Le Parlement demande depuis 2006 que ce répertoire soit installé et que le montant des prestations versées y soit inscrit. Nous devrions y parvenir en 2020, avec près de quatre ans de retard – et encore la mise en œuvre de cette obligation législative se fait-elle au détour d’une autre réforme, celle de la « base ressources » qui doit servir au calcul des aides personnalisées au logement ; autant dire que la concrétisation de la volonté du législateur a été longue. Pour autant, le fonctionnement de ce répertoire n’est toujours pas satisfaisant, puisqu’il ne permet pas de retracer dans le temps le montant des prestations sociales perçues par un individu. Nous plaidons pour que les organismes de protection sociale puissent accéder à l’historique des prestations perçues par chaque NIR pendant une période de cinq ans.

Nous nous sommes également étonnés que 73,7 millions de NIR soient enregistrés dans le RNCPS alors que le nombre théorique maximal de bénéficiaires ne serait que de 71,3 millions. Autrement dit, 2,4 millions de NIR bénéficient de droits ouverts à la sécurité sociale sans que l’on soit en mesure d’en expliquer la raison. L’administration l’a reconnu : je vous renvoie à ce sujet au compte rendu de l’audition de M. Von Lennep, nouveau directeur de la sécurité sociale. De tels écarts sont inacceptables et nous invitons l’administration et les organismes de sécurité sociale à fiabiliser au plus vite les données contenues dans le RNCPS.

Le rapport aborde enfin des problèmes spécifiques aux différentes branches de la sécurité sociale. Pour l’assurance maladie, le principal préjudice frauduleux est causé par les professionnels de santé, à l’origine de trois quarts des montants fraudés – mais les montants détectés seraient loin de refléter la réalité. Nous appelons donc à la sécurisation des procédures de remboursement des professionnels de santé et au renforcement des contrôles menés par l’assurance maladie à partir d’indicateurs d’activité atypique. Les remboursements aux établissements de santé et aux assurés peuvent également être affectés par la fraude, ce qui doit inciter l’assurance maladie à développer ses contrôles et à sécuriser le calcul et le versement des prestations dont elle est chargée.

Le nombre des cartes Vitale en circulation a retenu notre attention. Des travaux conduits à ce sujet en 2013 ont pointé le surnombre de cartes en circulation au regard du nombre de porteurs potentiels : il était alors de 7 millions, et de 5 millions selon le rapport plus récent de Mmes Goulet et Grandjean. L’administration nous a assuré que les derniers chiffres connus ne faisaient apparaître que 152 000 cartes surnuméraires. Néanmoins, quand on compare le nombre de bénéficiaires potentiels – les résidents français âgés de plus de seize ans – et le nombre de cartes en circulation, l’écart est beaucoup plus important. Nous avons demandé à chaque régime d’assurance maladie de nous communiquer le nombre de cartes Vitale enregistrées par année de naissance ; les résultats figurent en annexe du rapport. Même si tous n’ont pas répondu, nous avons obtenu suffisamment de données pour nous approcher de la réalité et, en appliquant cette méthode, nous calculons un excédent réel de 1,8 million de cartes Vitale. Il s’agit certes d’une approximation, mais elle permet de souligner que le parc de cartes Vitale doit être fiabilisé. Nous appelons à ce que ce travail soit fait d’urgence.

Pour la branche famille, le principal enjeu tient à la fiabilisation des données. Les prestations des caisses d’allocations familiales sont versées sur la base des chiffres déclarés par les allocataires, ce qui est source d’erreurs et de fraudes. Il faut passer d’un système déclaratif à un système où les données permettant l’allocation des prestations seraient principalement fournies par des tiers de confiance. Cette évolution a été engagée avec la création du dispositif de ressources mutualisées dans le cadre de la réforme des aides au logement. Ce changement devra concerner en priorité le calcul des droits pour la prime d’activité et le revenu de solidarité active, objets de trop nombreuses fraudes.

Nous avons également été sensibilisés à la question du respect des droits des allocataires. Le renforcement de l’arsenal anti-fraude porte parfois atteinte aux droits d’allocataires qui se trouvent accusés à tort alors qu’ils ont commis des erreurs non intentionnelles qui peuvent être dues à une mauvaise compréhension des règles ou du jargon administratif. Les droits des allocataires de la branche famille, en particulier, doivent être renforcés en tenant compte pleinement du droit à l’erreur consacré par le législateur en 2018.

Même si, la constitution des droits résulte de déclarations émanant de tiers, les pensions de retraite sont généralement considérées comme moins sujettes aux actes frauduleux, l’assurance vieillesse n’échappe pas à la fraude. Nous nous sommes intéressés aux pensions servies à l’étranger, qui suscitent de nombreuses interrogations. La CNAV verse chaque année près de 4 milliards d’euros de pensions à 1,2 million de personnes vivant à l’étranger. Un tiers de cette somme est servi à 400 000 retraités vivant en Algérie, et nous avons été alertés sur de possibles fraudes à grande échelle dans ce pays, reposant sur la falsification des certificats d’existence que doivent transmettre tous les ans les pensionnés vivant hors de France après les avoir fait viser par des autorités locales compétentes.

Ce mode de contrôle traditionnel paraît désuet. Nous ne pouvons faire l’économie de contrôles sur place ciblés, en particulier dans les pays dont l’état civil n’apporte pas de garanties suffisantes. La CNAV doit par ailleurs continuer de développer les échanges automatiques de données d’état civil à l’international, comme elle le fait déjà avec de nombreux pays européens.

Je propose enfin de développer le recours à la biométrie pour identifier les retraités vivant à l’étranger et s’assurer qu’ils sont toujours en vie. Les Pays-Bas mettent actuellement au point une application pour smartphone utilisant la reconnaissance faciale, la reconnaissance vocale, la signature électronique ou encore la reconnaissance de pièces d’identité. Compte tenu du développement des fraudes documentaires et à l’identité, cette piste me paraît particulièrement intéressante.

Telles sont les analyses et les recommandations qui découlent des travaux de notre commission et que je soumets à votre réflexion et à votre approbation.

M. le président Patrick Hetzel. Je vous remercie, et j’ouvre le débat.

Mme Carole Grandjean. Le rapport est de grande qualité. Les travaux menés par la commission d’enquête et par son rapporteur, avec l’aide constante des administrateurs et des agents de l’Assemblée nationale dans un contexte compliqué, permettent de documenter la fraude aux prestations sociales, objet d’une attention croissante de nos concitoyens et des pouvoirs publics et sur laquelle il fallait faire toute la lumière. Le phénomène, complexe, est encore mal connu. Nos concitoyens doivent disposer de données fiables et étayées sur une fraude qui, parce qu’elle nuit à la solidarité nationale, doit être combattue mais qui est souvent source d’approximations ou de fantasmes. Je me réjouis que nous ayons ainsi contribué à une nécessaire transparence.

Le rapport qui vient de nous être présenté s’inscrit dans une série de progrès récents sur la connaissance de la fraude sociale, après le rapport de la Cour des comptes et le rapport parlementaire que Mme la sénatrice Nathalie Goulet et moi-même avons rendu l’année dernière et qui a permis d’appuyer plusieurs avancées législatives récentes, les pouvoirs publics ayant souhaité mieux appréhender ce phénomène protéiforme pour mieux le prévenir et le combattre.

Plusieurs axes des travaux menés par la commission d’enquête sont d’une importance particulière pour le groupe La République en marche. En premier lieu, je partage les préoccupations exprimées par le rapporteur au sujet de l’insuffisant partage de données entre administrations. Mme Nathalie Goulet et moi-même l’avions également observé, cette situation constitue un frein réel à la prévention, la détection et la sanction de la fraude sociale. Des efforts importants ont eu lieu récemment à ce sujet ; ils doivent être poursuivis. L’ouverture des données patrimoniales par la loi du 23 octobre 2018 relative à la fraude, l’instauration du prélèvement à la source et le décret du 11 juin 2020 relatif à la consultation du traitement de données VISABIO aux fins de vérifier la situation des personnes sollicitant le bénéfice des certaines prestations sont autant de progrès. Le renforcement du partage de données est ainsi un axe important des politiques menées depuis 2017 par notre groupe, et nous souhaitons que ce travail soit et amplifié.

Je me réjouis également que le rapport mette en valeur les efforts menés par les organismes de protection sociale, la CNAF notamment, pour évaluer l’ampleur et la diversité de la fraude sociale. Les conventions d’objectifs et de gestion doivent néanmoins gagner en lisibilité et ambition à ce sujet et tous les organismes doivent participer à ce mouvement. Le rapport met en lumière le retard de la CNAM sur ce plan et dit l’importance de mieux détecter et sanctionner les fraudes commises par les professionnels de santé.

Je suis plus positive que le rapporteur au sujet de la transformation de la DNLF en mission interministérielle de coordination anti-fraude. C’est la réponse apportée aux limites actuelles, soulignée par le rapporteur, de l’impulsion politique et de la coordination interministérielle de lutte contre la fraude. Nous pourrions peut-être avoir là un axe de travail dans le cadre de nos prochains travaux budgétaires. La création des CODAF doit aussi permettre de mieux détecter des fraudes protéiformes, notamment les fraudes en réseau, largement évoquées. Le groupe La République en marche a présenté plusieurs amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 visant à mieux prévenir et sanctionner les différentes fraudes. Ces propositions, qui faisaient suite au rapport que Nathalie Goulet et moi-même avions rendu, créent un programme de contrôle et de lutte contre la fraude dans le plan de contrôle interne ; incluent la représentation des agences régionales de santé dans la composition des CODAF ; prévoient la remise d’un rapport au Parlement sur les modalités de gestion et d’utilisation du RNCPS, dont le rapporteur a souligné le retard de la création. Il me semble important que ces avancées d’initiative parlementaire adoptées dans le dernier budget de la sécurité sociale apparaissent dans le rapport de la commission d’enquête.

Le prochain PLFSS sera, à mon sens, l’occasion de renforcer encore la lutte contre la fraude aux prestations sociales par la création de nouveaux outils à cette fin ; je sais pouvoir compter sur les membres de la commission d’enquête.

Nous soutenons pleinement les observations du rapporteur relatives aux enjeux de la dématérialisation et à la nécessaire maîtrise des failles des processus de contrôle, au fait que la fraude structurée est en expansion, et que le mode déclaratif est source à la fois d’erreurs de bonne foi et de fraudes qui pourraient être mieux maîtrisées par le partage de données. Parce que chaque fraude, fiscale ou sociale, doit être combattue, notre groupe soutiendra toutes les propositions de lutte contre les fraudes sociales avec autant de détermination que les propositions de lutte contre les fraudes fiscales.

Je déplore que la lutte contre la fraude aux prestations soit l’objet d’efforts inégaux selon les organismes de protection sociale, et regrette, comme vous, la difficulté que nous avons éprouvée à évaluer le montant exact de la fraude. Ce fut déjà le cas au cours des travaux que j’avais menés avec la sénatrice Nathalie Goulet, et ces difficultés persistantes ont une nouvelle fois été mises en lumière par des déclarations et des chiffrages parfois contradictoires.

Enfin, le lien que vous faites entre fraude aux prestations sociales et organisations criminelles et terroristes nous semble insuffisamment étayé ; l’importance donnée à ce phénomène me semble disproportionnée à la réalité. Pour en avoir longuement discuté avec le procureur chargé du dossier à l’époque, je connais le cas de fraude commise à Valenciennes que vous avez donné en exemple et je sais que ce dossier n’était pas lié au terrorisme. Conférer aux organismes de protection sociale des prérogatives d’officiers de police judiciaire nous paraît aussi être un sujet à débattre.

M. le président Patrick Hetzel. Lorsque nous avons rendu visite à la DCPAF, ce sont nos interlocuteurs qui ont vigoureusement insisté sur cette question. La police aux frontières n’est évidemment pas en mesure de chiffrer le montant en cause, mais ils nous ont indiqué d’une part que le phénomène prend de l’ampleur, d’autre part que les procédures adoptées sont de plus en plus sophistiquées. Ils ont aussi souligné que des criminels choisissent ce champ de fraude parce que la sanction qu’ils encourent est relativement faible, singulièrement lorsqu’ils agissent depuis l’étranger, l’arsenal juridique n’étant pas le même que pour d’autres formes de criminalité. Pour cette raison, nous ont-ils dit, la fraude aux prestations sociales a un rendement croissant : en fabriquant de faux documents, vous obtenez des ressources sans risquer grand-chose. Nos interlocuteurs de la police des frontières nous ont alertés sur la nécessité de renforcer la coopération inter-gouvernementale opérationnelle dans la lutte contre les bandes organisées agissant notamment depuis l’étranger pour capter ces ressources.

Avec de faux papiers, les mêmes criminels fraudent pour obtenir des crédits bancaires à la consommation. Cela conduit le système bancaire à constituer une base de données répertoriant les fausses identités utilisées pour tenter de capter ces financements. Il est exact que l’on n’est pas en mesure de quantifier les fraudes en cause, mais pour la DCPAF ce phénomène prend de toute évidence de l’ampleur, facilité par la diffusion d’imprimantes et de scanners qui permettent de fabriquer assez aisément des faux de très bonne qualité.

M. Michel Zumkeller. Je m’associe aux félicitations adressées au président, qui a mené les travaux de main de maître, aux administrateurs et au rapporteur grâce auquel cette commission d’enquête consacrée à un sujet de première importance a pris vie.

Je serai moins optimiste que notre collègue Carole Grandjean sur la prise en compte de la fraude par le Gouvernement actuel et ceux qui l’ont précédé. On a beaucoup de mal à comprendre cette sorte de retrait et l’absence de volonté d’aller chercher les montants fraudés interroge. Certaines auditions m’ont paru épiques : des chiffres nous étaient annoncés, puis l’on perdait deux millions de personnes dans la nuit, que l’on retrouvait le mois suivant… Tout cela n’est pas sérieux, et je suis très surpris que les organismes les plus concernés soient ceux qui en savent le moins sur la fraude. Ce n’est pas acceptable et l’on perçoit un manque de volonté incompréhensible. Alors que le budget de la sécurité sociale sera déficitaire de 50 milliards d’euros, il est intéressant de se pencher sur les moyens d’en récupérer quatorze, ou même deux !

Cette commission d’enquête a donc été très utile, et je partage évidemment les recommandations formulées. Le réalisme commandant de reconnaître qu’elles risquent de ne guère être suivies d’effet, il faut, sur certains points précis, demander le maximum pour avoir un peu. J’en citerai trois, et en premier lieu la demande que les organismes sociaux rendent publics chaque année, devant le Parlement, les efforts qu’ils ont conduits contre la fraude aux prestations. Cela peut sembler anecdotique, mais ce ne l’est pas, de contraindre les organismes à expliquer tous les ans à la commission des affaires sociales quelles actions de lutte contre la fraude sociale ils ont menées.

Le deuxième point concerne la biométrie. Il faut remettre à plat le dispositif des cartes Vitale pour passer à des cartes biométriques, même s’il y faut deux ou trois ans. Je ne vois pas en quoi cela gênerait les citoyens.

Enfin, les titulaires de pensions de retraites françaises versées à l’étranger devant présenter une preuve annuelle de vie, ils devraient être tenus de se rendre pour cela dans un poste diplomatique français ; s’ils ne sont pas en mesure de le faire, un agent du consulat ou de l’ambassade devrait aller constater, chaque année, que la personne est vivante. Je ne vois pas par quel argument on pourrait refuser, quand on habite à l’étranger, de justifier par une preuve physique de vie le versement d’une pension de retraite servie par la France. Telles sont les trois sujets à propos desquels nous devons aller au bout des choses.

M. Alain Ramadier. Je joins mes félicitations à celles qui ont été adressées au président, au rapporteur, à l’équipe d’administrateurs de la commission d’enquête et aux commissaires qui ont pu assister à des auditions riches d’enseignements. Nous avons en effet été assez surpris que des chiffres soient contredits au cours d’autres auditions le même jour… Certains annonçant des chiffres de fraude phénoménaux que personne ne peut confirmer, il faut continuer l’enquête, être exigeant et, en effet, inviter les organismes sociaux à venir faire le point chaque année devant la commission des affaires sociales sur l’état de la lutte contre la fraude aux prestations sociales. Alors que l’on demande parfois aux Français de se serrer la ceinture, il est anormal que certains bénéficient de prestations indues. Au nombre des auditions intéressantes, je citerai celle de la Banque Carrefour de sécurité sociale belge – nous pourrions nous inspirer davantage des méthodes utilisées ailleurs – et celle de la directrice adjointe de la maîtrise des risques à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, venue expliquer le processus défini pour essayer de réduire les fraudes au maximum – il y a là quelque chose à creuser.

Cet excellent rapport ne devrait pas avoir pour sort de s’empoussiérer dans un tiroir. Il faut être pragmatique et le groupe Les Républicains votera, bien sûr, les propositions qu’il contient.

M. Michel Lauzzana. Je salue le bon esprit dans lequel se sont déroulés les travaux de notre commission d’enquête, sans volonté d’exagération. Ce que nous avons entendu a démontré qu’elle était nécessaire. Médecin, je ne suis pas à proprement parler tombé de ma chaise, mais je souhaitais prendre la mesure du problème et cerner en particulier les formes de fraudes permises par les nouvelles technologies. Cet élément doit être pris en compte plus qu’il ne l’a été jusqu’à présent. Les organismes payeurs de prestations sociales ont des insuffisances ; un certain laisser-aller a pu prévaloir dans la détection de fraudes auxquelles on accordait par le passé moins d’attention que maintenant mais, étant donné l’ampleur de ce qui a été dévoilé, des décisions importantes doivent être prises. Je n’aurai aucun scrupule à les voter car la fraude lèse ceux qui ont le plus besoin de notre très important système redistributif, constitutif du socle de notre République. Le sentiment diffus de fraudes remonte régulièrement du terrain et avec lui l’impression que la question n’est pas traitée, ce qui grignote notre pacte social. Le fait d’avoir créé une commission d’enquête pour exposer les choses et dire les décisions qui devront être prises est très positif : cela montre à nos concitoyens que nous prenons le problème en considération, comme nous le devons.

Mme Stella Dupont. Je regrette de n’avoir pu, en raison des circonstances, participer qu’à quelques auditions. Je salue le travail réalisé, en remercie les auteurs et en retiens que ce qui fait la une n’est pas nécessairement ce qui est primordial. Ainsi, il faut bien entendu se préoccuper de la question des pensions de retraite versées aux personnes qui décident de vivre à l’étranger, mais ce sujet est très loin d’être un point central des fraudes sociales. L’objectivation permet de prendre du recul. Je partage l’analyse de Carole Grandjean : pour que notre système de sécurité sociale soit pleinement soutenu par nos concitoyens, la fraude doit être traitée et les moyens consacrés à la lutte contre ces activités doivent être à la hauteur. J’ai été surprise par l’ampleur de la fraude à l’assurance maladie. Je ne l’imaginais pas telle, mais je vous ferai part d’une expérience personnelle qui, pour anecdotique qu’elle soit, n’en est pas moins éloquente. Lorsque l’une de mes filles, née le 1er janvier 2001 a reçu, à 16 ans, sa carte Vitale, la date de naissance qui lui était attribuée était le 1er janvier 1901. Il a fallu quelque temps avant que l’erreur ne soit rectifiée et pendant un moment les deux cartes ont fonctionné en parallèle ; la numérisation a ses failles, qu’il faut évaluer et corriger rapidement. Certaines des propositions avancées, pragmatiques, méritent d’être suivies d’effet et nous y serons attentifs si le discours tenu collectivement est équilibré et s’appuie sur des éléments objectivés.

M. le président Patrick Hetzel. Je salue une nouvelle fois le travail de notre rapporteur, qui était précisément d’objectiver la situation. Les auditions ont révélé la disparité des pratiques selon les organismes sociaux, la CNAF et la CNAM en particulier. J’ai été très favorablement impressionné par le travail de la CNAF, dont les représentants sont d’ailleurs arrivés avec une estimation de la fraude – une estimation seulement puisque, tous nos interlocuteurs l’ont dit, il est difficile de la chiffrer. La CNAF a cependant établi une fourchette et créé des outils qui lui permettent de récupérer un certain montant de versements indus ; elle a pour objectif de faire reculer la fraude qui la concerne et y parvient. Non seulement la méthodologie exposée était très convaincante mais nous avons senti qu’existe dans cette Caisse une réelle culture de lutte contre la fraude. Plusieurs d’entre vous l’ont rappelé, notre pacte social repose aussi sur la certitude que les allocations versées vont à celles et ceux qui, légitimement, doivent les obtenir. Aussi l’apparition de fraude en bande organisée, et avec elle la captation de ressources qui devraient aller à l’ensemble de nos concitoyens, est-elle très perturbante.

A contrario, on a le sentiment qu’un travail culturel s’impose à la CNAM, en retard sur la CNAF à ce sujet. Ce n’est faire injure à quiconque de dire ouvertement que l’ensemble des organismes sociaux français doivent se donner pour mission de lutter contre la fraude sociale comme la CNAF montre qu’on peut le faire. Les cultures internes doivent évoluer pour tenir compte de l’ampleur croissante des fraudes, dont le niveau de sophistication appelle des moyens de lutte nouveaux. Enfin, nous avons tous été surpris par les écarts dans les chiffres qui nous ont été communiqués ; cela montre que le pilotage global est perfectible.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Si l’on synthétise les interventions des collègues qui se sont succédé, et pour reprendre un mot que M. le président vient de prononcer, le principal enjeu qui est devant nous est de créer ou de renforcer une culture de la lutte contre la fraude. Cette culture existe et a été renforcée à la CNAF mais n’existe pas dans les autres organismes de versement de prestations. Les différentes auditions que nous avons menées nous l’ont démontré : lorsqu’un directeur général de la CNAM déclare qu’il n’est pas nécessaire ni possible ni souhaitable d’évaluer la fraude au sein de son administration, nous touchons là à un problème de culture. Certains en viennent à minimiser la réalité de cette fraude – c’était d’ailleurs l’objet de certains débats et polémiques qui ont pu avoir lieu –, alors qu’il faut au contraire la montrer telle qu’elle est, pour pouvoir ensuite prendre des mesures visant à la réduire.

Il est clair néanmoins que nous n’atteindrons jamais un objectif de « zéro fraude », car la fraude s’actualise, se modifie, et tire parti des points faibles de nos systèmes d’immatriculation, de versement et de déclaration. Il y aura toujours une fraude. L’exemple récent du chômage partiel le montre. Certaines mesures très utiles, de bon sens, visant à sauvegarder des entreprises, créent des effets d’aubaine et des mécanismes organisés de fraude massive. Si l’on crée un dispositif de chômage partiel long, des organisations criminelles s’y intéresseront et en tireront profit.

L’objectif de notre commission d’enquête et de son rapport n’était pas, bien sûr, de s’intéresser uniquement aux sujets qui « font le buzz » ou qui font polémique – nombre de cartes Vitale en circulation, nombre d’assurés surnuméraires par rapport à telle caisse de prévoyance sociale, etc. Nous en venons néanmoins à ces sujets, car ils montrent la faillibilité du système. Ils montrent qu’il existe des « trous dans la raquette » à toutes les étapes, de l’immatriculation jusqu’au versement de prestations. Cela choque nos concitoyens de savoir qu’il existe 400 000 retraités en Algérie qui touchent 1,2 milliard d’euros de prestations chaque année, alors que nous savons pertinemment que nombre d’entre eux sont morts. Cela est choquant au plan des principes, même si ce volume peut paraître anecdotique au regard des sommes colossales versées chaque année. Ce n’est plus acceptable dans les circonstances que nous vivons.

La difficulté du rapport est de trouver un équilibre – en pointant ces sujets-là, car l’on ne peut les ignorer, tout en essayant d’être complet sur la façon dont la fraude s’organise en France, d’où qu’elle provienne. La fraude des professionnels de santé, par exemple, est une réalité. Une minorité de professionnels peu scrupuleux y tombe. Cela n’entache pas la profession. Pour autant, il faut agir là-dessus au même titre que sur les autres types de fraude.

Je réponds à présent à Carole Grandjean concernant le lien que je fais avec le financement du terrorisme. Là encore, la volonté n’est pas d’être dans le sulfureux, le dramatique, ni de se focaliser sur ce qui peut être exploité médiatiquement. Comme l’a rappelé le président, ce sont les services de la police aux frontières qui nous ont alertés sur ce point. Ce phénomène n’est pas nouveau. Il existe depuis longtemps, mais concerne des organisations criminelles dont les activités sont multiples. Or la DCPAF se concentrait jusqu’à présent sur le trafic d’armes ou sur le trafic migratoire. La sanction pénale relative à la fraude sociale étant assez anecdotique, ce sujet était peu ou moins traité. Les parquets et les tribunaux ne le traitaient pas davantage. Cependant, un phénomène grandissant s’observe. Parallèlement aux activités criminelles classiques, il y a toujours un réseau qui intègre le système des prestations sociales. Un rapport de l’ONU chiffre ainsi la fraude aux prestations sociales à hauteur de 6 % du financement du terrorisme au plan international. Ce pourcentage peut paraître assez faible, mais il n’est pas nul.

Nous ne pouvons donc pas éluder cette question, d’autant que la complexification de la fraude – notamment celle relative à l’usurpation d’identité – est une clé d’organisation fondamentale pour les réseaux criminels, particulièrement pour les réseaux terroristes. L’usurpation d’identité constitue pour eux une barrière de protection. Nous l’avons expérimenté. Nous nous sommes rendus au SANDIA munis d’une liste d’identités dont nous savons qu’elles sont frauduleuses – puisqu’elles nous ont été confiées par les services de la police aux frontières – et avons fait entrer quelques-unes d’entre elles dans le système, dont une correspondant à un membre d’une organisation terroriste connue. Or le NIR est sorti, assorti de prestations de caisses d’allocations familiales, alors que l’individu concerné se trouve en Syrie. Il s’agit certes là d’un exemple, anecdotique, mais la police aux frontières n’en est pas moins mobilisée sur le sujet et a tenu à nous alerter sur le mécanisme consistant, pour une même organisation criminelle, à cumuler différents types d’actes criminels dont la fraude.

J’en viens aux propositions de M. Michel Zumkeller. Le système relatif à la preuve de vie est effectivement totalement désuet, car il consiste à fournir un certificat de vie authentifié par une autorité locale. Nous avons auditionné une société mandatée par l’AGIRC-ARRCO pour estimer la réalité des certificats de vie sur un millier de dossiers. Or il est apparu que 40 % des dossiers relatifs à des retraités âgés de plus de 85 ans concernaient des personnes décédées, pour lesquelles l’administration locale a fourni ensuite des certificats de décès comportant des dates falsifiées ! Les organismes prennent cela pour argent comptant, ce qui est regrettable.

La question de la preuve de vie se pose également pour les organismes de protection sociale qui demandent parfois des immatriculations au SANDIA sans voir la personne concernée. Cela pose des difficultés. Certes, il n’est pas toujours facile pour certaines personnes de se rendre physiquement à un guichet, et l’on a en outre de plus en plus recours à des procédures dématérialisées qui exonèrent de la présence physique. Néanmoins, la dématérialisation, qui constitue pourtant un progrès dans la gestion de nombreux dossiers, peut aussi être une porte d’entrée pour la fraude.

La biométrie ne constitue pas quant à elle un enjeu majeur. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas tenu à accorder une place importante à cette histoire de cartes Vitale dans le rapport. Il est certes anormal que la CNAM nous dise qu’il n’y a plus que 152 000 cartes surnuméraires alors que l’on en trouve plus de 1,8 million. Pour autant, une carte Vitale n’est pas une clé de fraude. Une carte Vitale seule ne permet pas de frauder. Il faut trouver un praticien de santé complaisant, ou un pharmacien peu regardant, et voler une ordonnance papier – ce qui est extrêmement facile. Je l’ai expérimenté tout récemment, en me rendant aux urgences. Je n’ai pas volé d’ordonnances, mais j’aurais pu en prendre une grande quantité ! Lorsque vous vous trouvez dans un box des urgences, et que le médecin est parti, vous avez accès sur le bureau à un casier contenant des arrêts de travail, des ordonnances, etc. Il suffit de se servir ! La question de la dématérialisation des ordonnances médicales est donc cruciale, et nous aurions dû la trancher depuis longtemps. Je rappelle que l’Espagne dispose d’ordonnances médicales dématérialisées depuis 2007.

La biométrie peut contribuer néanmoins à sécuriser encore davantage le système de cartes Vitale, mais elle ne constitue pas un élément prégnant dans l’ensemble du dispositif.

M. Michel Zumkeller. C’est l’occasion cependant de tout remettre à plat, et d’envoyer un message clair, comme pour le permis de conduire.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Effectivement. Il me semble toutefois que les travaux engagés portent plutôt sur une dématérialisation totale de la carte Vitale via les smartphones.

Par ailleurs, les organismes sociaux sont déjà auditionnés par les commissions sociales du Parlement lors de l’examen du PLFSS.

M. Michel Zumkeller. L’idée serait de prévoir un rapport annuel portant spécifiquement sur la fraude, à présenter devant le Parlement.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. D’accord.

M. Michel Lauzzana. De nombreux organismes ne sont pas suffisamment outillés pour détecter la fraude, mais devraient l’être désormais. La lettre de mission du président de la CNAM est à cet égard symptomatique. Les organismes doivent se mettre en ordre de marche, mais cela vaut également concernant l’utilisation des données. En France, ce sujet est très contrôlé par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), il ne faut pas constituer de fichiers, etc. Un partage d’informations s’avère pourtant absolument indispensable. Or ces administrations n’ont pas du tout l’habitude de ce genre de procédé. Les fraudeurs ayant toujours un coup d’avance, il est urgent d’investir le champ de l’utilisation des données pour éviter d’avoir de nouveau un temps de retard. Je ne sais pas si ce sera permis. Il faut des normes particulières. Il n’en reste pas moins qu’il y a là un chantier important pour l’avenir.

M. le président Patrick Hetzel. J’en conviens. Nous avons auditionné également des personnes chargées de la lutte contre la fraude aux assurances. Or dans ce domaine, les choses évoluent. Il en va de même dans le secteur bancaire. Les méthodes de lutte s’étoffent. Il faut arriver à les faire prospérer également dans nos organismes sociaux. Le secteur bancaire comme celui des assurances constituent ainsi des bases de données partagées permettant de recouper des informations concernant un nom ou un document particulier. Les fraudes peuvent atteindre, là aussi, des sommes considérables.

Le secteur public chargé des prestations sociales doit donc tirer les conséquences de tout ce qui se fait ailleurs pour prendre le problème de la fraude à bras-le-corps, d’autant que cet investissement permettra dans un second temps de réaliser des économies susceptibles d’améliorer l’allocation des ressources.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. L’exemple belge montre en outre qu’il est possible de croiser des données tout en respectant les prescriptions du règlement général sur la protection des données (RGPD). C’est une question de culture, et d’organisation mutualisée des organismes de prestations sociales. Tant que chacun fonctionnera avec son propre mode d’établissement et de gestion de ses fichiers d’assurés, nous n’y arriverons pas.

M. Michel Lauzzana. Cela tient aussi à la culture des Français.

M. Pascal Brindeau, rapporteur. Oui. Or modifier cela aboutirait à des simplifications, y compris pour nos concitoyens qui doivent souvent produire les mêmes déclarations – tantôt pour la CNAM, tantôt pour Pôle emploi, etc. – alors que certains pays appliquent ce que l’on appelle le « dites-le nous une fois », et transmettent automatiquement, par croisement de données, les informations déclarées aux différents organismes de versement de prestations sans que cela pose de problème. Cela permet en outre de mettre fin au système déclaratif assorti de contrôles a posteriori, générateur d’erreurs sinon de fraudes.

La fraude massive au chômage partiel est liée d’ailleurs à ce système. Ce dispositif repose sur un mode déclaratif, à un instant t. Le contrôle intervenant près d’une année plus tard, il est possible d’encaisser des prestations pendant un an ! Le phénomène des entreprises éphémères montre en outre que ce système peut générer une fraude très organisée, et très facile à mettre en œuvre.

M. le président Patrick Hetzel. Le SANDIA a accès aux fichiers du ministère de l’intérieur concernant la délivrance des titres de séjour. Nous avons souhaité voir comment cela fonctionnait. Il se trouve que ce service n’a pas accès aux photos d’identité associées ! Faire évoluer les choses dans ce domaine permettrait de s’assurer que la même personne est bien concernée par un titre de séjour et par une demande d’immatriculation pour les organismes sociaux, même si cette vérification continue à s’appuyer sur des photocopies. Nous voyons bien que le système demeure perfectible.

Je vous remercie une nouvelle fois pour les échanges que nous avons eus, et je remercie également de nouveau notre rapporteur.

La commission d’enquête adopte le rapport à l’unanimité.

Annexe – Écart entre le nombre de cartes VITALE actives en circulation et la population rÉsidant en France, par annÉe de naissance

La présente annexe détaille les chiffres communiqués par les administrations à la commission d’enquête concernant le nombre de cartes Vitale en circulation par année de naissance, en comparaison des données relatives à la population résidente.

Écart positif de cartes Vitale avec la population résidente par année de naissance

Source : commission d’enquête

Le détail de cette répartition, présenté dans le tableau ci-dessous, fait apparaître qu’il existe 1,8 million de cartes Vitale actives supplémentaires par rapport à la population résidente.

Liste des personnes auditionnÉes

(par ordre chronologique)

➢ Direction de la sécurité sociale (DSS) – Mme Mathilde Lignot-Leloup, directrice

➢ Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF) – M. Éric Belfayol, délégué national à la lutte contre la fraude, et M. Danyel Cobano, chargé de mission

➢ Audition commune des auteurs de rapports de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) :

- M. Laurent Caussat, co-auteur d’un rapport sur la modernisation de la délivrance des prestations sociales

- M. Laurent Gratieux, co-auteur d’un rapport sur l’optimisation des échanges de données entre organismes de protection sociale et d’un rapport sur l’évaluation de la convention d’objectifs et de gestion 2013-2017 de la CNAF

➢ Mme Nathalie Goulet, sénatrice, co-auteure du rapport Lutter contre les fraudes aux prestations sociales, un levier de justice sociale pour une juste prestation

➢ M. Jean-Marie Vanlerenberghe, sénateur, rapporteur général de la commission des affaires sociales

➢ Tracfin - Mme Maryvonne Le Brignonen, directrice

➢ M. Charles Prats, magistrat au tribunal de grande instance de Paris, ancien magistrat au sein de la délégation nationale à la lutte contre la fraude

➢ M. Jean-Pierre Viola, conseiller maître à la Cour des comptes, président de section au sein de la sixième chambre de la Cour des comptes

➢ Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) – M. Renaud Villard, directeur général de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), M. Patrice Costes, directeur juridique et réglementation nationale, M. Frédéric Fraudeau, directeur des assurés de l’étranger, et Mme Véronique Puche, directrice des systèmes d’information

➢ M. Jacques Toubon, Défenseur des droits

➢ Direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) - M. Fernand Gontier, directeur central, et M. Didier Martin, responsable de la division de l’expertise en fraude documentaire et à l’identité

➢ Ministère de la justice – Direction des affaires criminelles et des grâces - Mme Catherine Pignon, directrice, Mme Sophie Lacote, cheffe du bureau du droit économique, financier et social, de l’environnement et de la santé publique, et M. Damien Fourn, magistrat au bureau du droit économique, financier et social, de l’environnement et de la santé publique

➢ Caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) – M. Nicolas Revel, directeur général, M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations, M. Marc Scholler, directeur comptable et financier, et Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la lutte contre la fraude

➢ Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) - M. Ludovic Martin, directeur par intérim de l’audit et de la maîtrise des risques, et Mme Roxane Evraert, directrice adjointe de la maîtrise des risques

➢ Brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) – Mme Cécile Moral, cheffe de la brigade, et M. Laurent Cossenet, chef de section

➢ Pôle emploi - M. Stéphane Ducatez, adjoint au directeur général-adjoint en charge du réseau, chargé des études et de la performance, et Mme Sophie Diatloff, adjointe au directeur général adjoint en charge du réseau, chargée de la prévention des fraudes

➢ Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) – M. Vincent Mazauric, directeur général, M. Matthieu Arzel, responsable du département de lutte contre la fraude, Mme Agnès Basso-Fattori, directrice du réseau, et Mme Patricia Chantin, directrice de cabinet adjointe, responsable des relations parlementaires

➢ Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) - M. Yann-Gaël Amghar, directeur, et M. Emmanuel Dellacherie, directeur de la réglementation, du recouvrement et du contrôle

➢ Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires (CNAJMJ) – M. Christophe Basse, président, M. Frédéric Abitbol, vice-président, M. Alain Damais, directeur général, et M. Alexandre de Montesquiou, consultant

➢ Société Excellcium - M. Pierre-Alexandre Rocoffort de Vinnière, président, et M. Philippe Caradec, directeur en charge du développement et des relations institutionnelles

➢ Mme Kristel Meiffret-Delsanto, maître de conférences en droit privé et sciences criminelles à l’université de Lorraine

➢ Agirc-Arrco - M. Jean-Claude Barboul, président, et M. François-Xavier Selleret, directeur général

➢ Table ronde mutuelles et assurances :

- Groupama – M. Norbert Bontemps, directeur des assurances de personnes, et M. Pierre Griffon

- Agence de lutte contre la fraude aux assurances (ALFA) - M. Maxence Bizien, directeur, et M. Pierre Vanhoute, responsable des opérations

➢ Banque Carrefour de la sécurité sociale belge – M. Frank Robben, administrateur général

➢ Table ronde des organismes d’enquête :

- Direction générale de la police nationale (DGPN) – Mme le commissaire divisionnaire Anne-Sophie Coulbois, chef de l’office central pour la répression de la grande délinquance financière, sous-direction de la lutte contre la criminalité financière – Direction centrale de la police judiciaire

- Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) - Colonel Philippe Thuries, chef de l'office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI)

- Office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST) - M. Jean Arvieu, adjoint au chef de l’office central

➢ Table ronde des organismes luttant contre la fraude documentaire :

- Direction générale des étrangers en France - M. Olivier Marmion, sous-directeur de la lutte contre l'immigration irrégulière

- Ministère de l’intérieur - M. Jean-Marc Galland, chef de mission délivrance sécurisée des titres

➢ Table ronde des ordres des professionnels de santé :

- Conseil national de l’ordre des médecins - Dr François Simon, président de la section exercice professionnel, et M. Francisco Jornet, directeur des services juridiques

- Conseil national de l’ordre des infirmiers - M. Patrick Chamboredon, président

- Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes - M. Jean-François Dumas, secrétaire général

- Conseil national de l’ordre des pharmaciens – M. Alain Delgutte, membre du Conseil national représentant la section A, pharmaciens titulaires d'officine et chargé de mission exercice professionnel, et M. Louis Potez, directeur adjoint des affaires juridiques

➢ Direction de la sécurité sociale (DSS) - M. Franck Von Lennep, directeur, M. Laurent Gallet, chef de service, adjoint au directeur, et Mme Dorastella Filidori, cheffe de la mission comptable permanente

➢ Société RESOCOM - Mme Marie Azevedo, présidente, Mme Mélanie Pauli-Geysse, directrice de la communication et des relations institutionnelles

➢ M. Nicolas Revel, directeur de cabinet du Premier ministre, Mme Catherine Bismuth, directrice de l’audit, du contrôle contentieux et de la répression des fraudes à la Caisse nationale d’assurance maladie, M. Pierre Peix, directeur délégué aux opérations à la Caisse nationale d’assurance maladie, et M. Julien Autret, conseiller parlementaire au cabinet du Premier ministre

LISTE DES PERSONNES PRÉSENTES LORS

DES DÉPLACEMENTS DU PRÉSIDENT ET DU RAPPORTEUR

Direction centrale de la police aux frontières, Lognes, 15 juillet 2020

➢ M. Didier Martin, commissaire de police, chef de la division de l'expertise en fraude documentaire et à l'identité (DEFDI)

➢ Mme Noémie Chevassu, capitaine de police, chargée de coopération européenne,

➢ M. Laurent Charrière, capitaine de police, officier de liaison détaché de la direction centrale de la sécurité publique,

➢ M. Olivier Saunier, brigadier-chef de police, en fonction à l'unité centrale d'analyse opérationnelle,

➢ M. Jérôme Bouldoires, capitaine de police, adjoint au chef de l'unité centrale d'expertise (UCE).

Service administratif national d'identification des assurés, Tours, 17 juillet 2020

➢ M. Renaud Villard, directeur général, Cnav

➢ Mme Véronique Puche, directrice des systèmes d’information (DSI), Cnav

➢ M. Baptiste Auric, directeur de création numérique (DSI), Cnav

➢ M. Cédric Fraudeau, directeur des assurés de l’étranger (DAE), Cnav

➢ Mme Stéphanie Toussaint, responsable du SANDIA (DAE), Cnav

➢ Mme Nathalie Touchard-Caetano, chargée de qualité au SANDIA (DAE), Cnav

➢ Mme Mathilde Maitrepierre, technicienne au SANDIA (DAE), Cnav

➢ M. Philippe Bainville, attaché de presse (DCOM), Cnav

➢ M. Didier Martin, commissaire à la direction centrale de la police de l’air et des frontières (DCPAF)

➢ M. Violla, brigadier-chef à la direction centrale de la police de l’air et des frontières (DCPAF)

➢ M. Salvador Amico, retraité de la CNAV, spécialiste dans la lutte contre les fraudes

([1]) Ces documents ne sont pas publiés. La Cour des comptes les a néanmoins communiqués à la commission d’enquête.

([2]) Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2018.

([3]) Le SANDIA est en charge de l’attribution des numéros de sécurité sociale des personnes nées à l’étranger.

([4]) La directrice de la sécurité sociale, auditionnée sous serment, a communiqué un chiffre à la commission d’enquête, mais 48 heures après la direction de la sécurité sociale publiait un communiqué de presse pour donner un autre chiffre.

([5]) Source : Inspection générale de l’administration, Audit du pilotage national de la lutte contre la fraude documentaire et à l’identité, février 2019.

([6]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([7]) Compte rendu n° 5 du 18 février 2020.

([8]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([9]) Chiffres cités par l’Inspection générale de l’administration dans son rapport précité.

([10]) Délégation nationale à la lutte contre la fraude, bilan 2016.

([11]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([12]) Source : réponses des services du ministère au questionnaire du rapporteur.

([13]) Compte rendu n° 18 du 23 juin 2020.

([14]) IGA, op. cit.

([15]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([16]) Ibid.

([17]) Ibid.

([18]) France métropolitaine, Corse, Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion, Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte. Depuis le 1er mars 2018, les personnes nées en Polynésie française sont également immatriculées par l’INSEE.

([19]) Wallis-et-Futuna, Nouvelle Calédonie, Terres australes et antarctiques françaises et îles Éparses.

([20]) IGA, op. cit.

([21]) DNLF, bilan 2010.

([22]) Jean-Marie Vanlerenberghe, rapport d’information sur les conséquences de la fraude documentaire sur la fraude sociale, commission des affaires sociales du Sénat, juin 2019.

([23]) DNLF, Bilan 2013 de la lutte contre la fraude.

([24]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([25]) Compte rendu de la réunion du 5 juin 2019 de la commission des affaires sociales du Sénat relative à l’examen du rapport d’information de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, sur les liens entre fraude documentaire et fraude sociale.

([26]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([27]) IGA, op. cit.

([28]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2011.

([29]) Source : réponses de la CNAV au questionnaire envoyé par le rapporteur.

([30]) Compte rendu n° 10 du 2 juin 2020.

([31]) Ce point sera traité au sein de la troisième partie du présent rapport.

([32]) Source : Jean-Marie Vanlerenberghe, op. cit.

([33]) Cette notion étant définie comme un document pour lequel il n’existe pas de document de référence recensé, mais dont le formalisme est cohérent par rapport aux documents régulièrement soumis aux contrôles de la DCPAF.

([34]) Source : IGA, op. cit.

([35]) Compte rendu n° 5 du 18 février 2020.

([36]) Compte rendu n° 6 du 25 février 2020.

([37]) Compte rendu n° 8 du 3 mars 2020.

([38]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([39]) Jean-Marie Vanlerenberghe, op. cit.

([40]) Dominique Tian, rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la lutte contre la fraude sociale, Assemblée nationale, juin 2011.

([41]) Cour des comptes, Certification des comptes du régime général de sécurité sociale, exercice 2018, mai 2019.

([42]) Source : CNIL.

([43]) Compte rendu n° 5 du 18 février 2020.

([44]) Inspection générale de l’administration, op. cit.

([45]) Source : ministère de l’intérieur, réponses au questionnaire du rapporteur.

([46]) Source : ministère de l’intérieur.

([47]) Cette traduction, réalisée par les services de l’Assemblée nationale à titre indicatif, n’a aucune valeur officielle.

([48]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([49]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([50]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([51]) Ibid.

([52]) Source : IGA, op. cit.

([53]) ibid.

([54]) Le rapporteur souligne.

([55]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([56]) Règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE.

([57]) Compte rendu n° 9 du 3 mars 2020.

([58]) Compte rendu n° 12 du 9 juin 2020.

([59]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([60]) Source : réponses de la direction des affaires criminelles et des grâces au questionnaire du rapporteur de la commission d’enquête.

([61]) Le Figaro, « Fraude : 1,7 million d'euros d'allocations sociales détournées vers la Roumanie », publié le 22 octobre 2018.

([62]) Compte rendu n° 7 du 25 février 2020.

([63]) Compte rendu n° 18 du 23 juin 2020.

([64]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([65]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([66]) Compte rendu de réunion n° 19 du 23 juin 2020.

([67]) Compte rendu n° 20 du 25 juin 2020.

([68]) Compte rendu n° 7 du 25 février 2020.

([69]) Compte rendu n° 20 du 25 juin 2020.

([70]) Compte rendu n° 8 du 3 mars 2020.

([71]) Par opposition au « macro-financement » qui permet le financement des organisations terroristes (moyens militaires et de propagande, financement des attaques, rémunération des combattants et de leurs familles), le « micro-financement » permet le financement d’attaques ponctuelles ou de départ sur zones de combat.

([72]) Mmes Valérie Boyer et Sonia Krimi, rapport d’information sur la lutte contre le financement du terrorisme international, commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, avril 2019.

([73]) Rapport conjoint de la direction exécutive du comité contre le terrorisme et de l’équipe d’appui analytique et de surveillance des sanctions créée par les résolutions 1526 (2004) et 2253 (2015) du Conseil de sécurité concernant l’État islamique d’Iraq et du Levant (Daech), Al-Qaida, les Taliban et les personnes et entités qui leur sont associées sur les mesures prises par les États membres pour désorganiser le financement du terrorisme, établi conformément aux dispositions du paragraphe 37 de la résolution 2462 (2019). Lien : https://undocs.org/fr/S/2020/493.

([74]) Compte rendu n° 19 du 23 juin 2020.

([75]) Réponses de la CNAM au questionnaire du rapporteur.

([76]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([77]) Compte rendu n° 2 du 11 février 2020.

([78]) Compte rendu n° 18 du 23 juin 2020.

([79]) Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations versées par la branche famille, novembre 2019.

([80]) Compte rendu n° 19 du 23 juin 2020.

([81]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([82]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([83]) Compte rendu n° 19 du 23 juin 2020.

([84]) Compte rendu n° 20 du 25 juin 2020.

([85]) Décret n° 2020-325 du 25 mars 2020 relatif à l'activité partielle.

([86]) Challenges, Chômage partiel : « Nous n’aurons pas de complaisance avec les fraudeurs », avertit Muriel Pénicaud, 29 juin 2020.

([87]) Il convient de relever que les indus frauduleux incluent également des préjudices liés à des fautes s’agissant des montants relatifs à la CNAM et à la CNAF.

([88]) Ces chiffres n’intègrent pas les montants qui auraient pu être détectés par d’autres régimes de sécurité sociale.

([89]) Y compris les accidents du travail et maladies professionnelles.

([90]) Les préjudices évités prennent en compte notamment l’espérance de vie, l’âge moyen de départ à la retraite et le montant moyen d’une pension en fonction du type de fraude concerné.

([91]) A. Canayer et A. Emery-Dumas, La lutte contre la fraude sociale, rapport d’information de la MECSS du Sénat, juin 2017, p. 42.

([92]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019 et La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, juin 2019.

([93]) L’objectif pour 2020 doit être réévalué afin de prendre en compte le maintien des droits demandé par le Gouvernement pendant la crise sanitaire.

([94]) La CNAV a constaté 23 millions d’indus, dont 14,9 millions d’euros de fraude et 8,2 millions d’euros de fautes. Compte tenu des règles de prescription des indus, 200 000 euros d’indus n’ont pas fait l’objet d’une notification. À titre indicatif, les indus frauduleux représentent une part minoritaire des indus détectés par la CNAV : l’ensemble des indus s’élèvent à plus de 100 millions d’euros chaque année, la plupart étant liée à des erreurs des caisses de la branche vieillesse.

([95]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, juin 2019.

([96]) L’objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) a crû de 2,6 % en 2019 alors que l’objectif en matière de préjudices subis et évités n’a augmenté que de 2 %.

([97]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019, p. 29.

([98]) La CNAV précise qu’entre 2010 et 2019 le montant total du préjudice évité lié à des fraudes a cru de 39,2 %, soit un rythme supérieur à celui de l’évolution des prestations servies par la CNAV, qui ont augmenté de 29,9 % sur la même période.

([99]) D. Tian, La lutte contre la fraude sociale, rapport d’information de la MECSS de l’Assemblée nationale, juin 2011. L’estimation du rapporteur, qui ne procédait pas d’un travail d’évaluation spécifique, était inspirée des résultats d’études menées en Grande-Bretagne sur ce sujet et des contrôles réalisés par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Ce chiffrage est donc à prendre avec précaution.

([100]) Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du régime général, Communication à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, avril 2010.

([101]) La part de la fraude évaluée par rapport aux montants des prestations évaluées progresse de manière dynamique puisqu’elle s’élevait à 2,6 % en 2017 et à 2,9 % en 2018. Cette tendance traduirait, au-delà de l’effet de masse lié à la croissance du volume de prestations délivrées, une meilleure appréhension du phénomène grâce au perfectionnement des outils de détection et une montée en compétences des personnels de la CNAF.

([102]) La CNAF communique néanmoins sur la lutte contre la fraude dans le cadre d’une conférence de presse annuelle, cette communication étant relayée par les CAF au niveau local. Des campagnes de sensibilisation sont organisées régulièrement sur le thème du juste droit et de la nécessité de déclarer tout changement de situation.

([103]) Voir : https://www.gov.uk/government/statistics/fraud-and-error-in-the-benefit-system-financial-year-2019-to-2020-estimates

([104]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2014, pp. 123-150. L’évaluation de la Cour des comptes a été réalisée à partir de contrôles effectués par les URSSAF en 2012 et d’une méthode d’évaluation visant à rendre représentatif, a posteriori, l’échantillon des entreprises contrôlées (évaluation par « post-stratification »).

([105]) Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires, novembre 2019, p. 83.

([106]) Il existe une controverse sur les méthodologies employées par la Cour des comptes et l’ACOSS. Cette dernière a contesté la méthode mise en œuvre par la Cour des comptes pour chiffrer la fraude entre 20 et 25 milliards d’euros, en soulignant que la méthode utilisée conduirait à surévaluer la fraude en raison d’une correction insuffisante d’un biais de sélection. À l’inverse, la Cour a critiqué le chiffre produit par l’ACOSS en 2016 à partir d’un échantillon aléatoire, en raison d’un biais de détection qui conduisait à minorer l’ampleur de la fraude. Par ailleurs, la méthode utilisée appréhenderait mal les phénomènes de concentration géographique ou sectorielle de la fraude. La méthode de l’ACOSS ne prendrait pas en compte l’ensemble des cotisations, notamment celles du secteur agricole et celles destinées à la formation professionnelle ou au logement, ou celles dues par certaines catégories professionnelles (administrations et secteur public, travailleurs indépendants sans compte d’employeurs, particuliers employeurs). Source : Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires, décembre 2019, p. 14.

([107]) La CNAM a toutefois réalisé en 2010-2011 une première tentative d’évaluation de la fraude « administrative » aux indemnités journalières (IJ) à partir d’un échantillon aléatoire de 9 300 dossiers. Cette fraude inclut la fraude à l’ouverture des droits, aux ressources, à la prescription, le cumul des indemnités journalières avec une activité rémunérée ou non et la prescription d’arrêts maladie sans visite médicale. Selon la Cour des comptes, « les résultats laissent cependant planer un doute sérieux sur la méthodologie : la proportion de dossiers frauduleux détectés n’était que de 0,17 % et le montant de la fraude de 7,30 millions d’euros, soit 0,07 % seulement des 11,1 Md€ d’indemnités journalières liquidées en 2010 ».

([108]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019, p. 12.

([109]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([110]) Source : National Health Service Counter Fraud Authority (NHSCFA).

([111]) Voir notamment Mark Button & Jim Gee, The Financial Cost of Healthcare Fraud, 2015, University of Portsmouth, Center for Counter Fraud Studies.

([112]) Cette étude a été menée conjointement avec l’association European Healthcare Fraud and Corruption Network (EHFCN). Créée en 2005, l’EHFCN est l’organisation européenne dédiée à la lutte contre la fraude et la corruption dans le secteur de la santé. Elle regroupe des représentants de 14 pays de l’UE. L’IGAS et l’Assurance maladie en font partie.

([113]) Cette étude est donc à prendre avec beaucoup de précautions : d’une part, les chiffres donnés comprennent aussi les erreurs non frauduleuses, qui sont susceptibles de représenter une part non négligeable de l’ensemble des erreurs et, d’autre part, elle ne comporte pas d’évaluation spécifique pour la France.

([114]) Compte rendu n°10 du 2 juin 2020.

([115]) À titre de comparaison, 39,2 millions d’euros de fraude avaient été détectés par Pôle emploi selon le bilan 2012 de la DNLF. Ce montant a atteint plus de 212 millions d’euros en 2019.

([116]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([117]) J.-M. Vanlerenberghe, Les conséquences de la fraude documentaire sur la fraude sociale, juin 2019. Voir aussi : https://www.senat.fr/presse/cp20190916.html. Cette estimation est basée sur l’extrapolation des résultats d’un contrôle réalisé sur un échantillon de « 2 000 dossiers représentatif des quelque 17,2 millions de personnes vivantes nées à l’étranger disposant d’un numéro de sécurité sociale ».

([118]) Cette estimation était basée sur l’extrapolation des résultats d’un contrôle réalisé par le SANDIA et la DCPAF en 2011. Elle souffrait néanmoins de nombreuses faiblesses méthodologiques qui ne permettaient pas de rendre compte du niveau de la fraude liée aux faux numéros de sécurité sociale.

([119]) Compte rendu n° 10 du 2 juin 2020.

([120]) Question écrite n° 10735 sur les attributions de numéros de sécurité sociale aux Français nés hors de France et aux étrangers qui séjournent en France.

([121]) Compte rendu n° 9 du 26 mai 2020.

([122]) Les indus frauduleux représentent 9 % du montant total des indus en 2019.

([123]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([124]) Loi n° 2018-898 du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. Il s’agit du fichier des comptes bancaires et assimilés (FICOBA), du fichier des contrats d’assurance-vie et des contrats de capitalisation (FICOVIE), de la base nationale des données patrimoniales (BNDP) et de Patrim, la base de données des transactions immobilières de l’administration fiscale.

([125]) Compte rendu n°18 du 23 juin 2020.

([126]) Décret n° 2008-371 du 18 avril 2008 relatif à la coordination de la lutte contre les fraudes et créant une délégation nationale à la lutte contre la fraude.

([127]) Bien que n’étant pas présents aux réunions restreintes des CODAF, les préfets doivent être représentés, selon l’article 9 du décret n° 2008-371 du 18 avril 2008.

([128]) D’après M. Belfayol, la DNLF va à la rencontre des CODAF régulièrement, entre vingt et trente fois par an, pour sensibiliser les acteurs locaux sur des enjeux qu’elle a identifiés et faire remontrer des problématiques rencontrées localement.

([129]) Par le même décret n° 2008-371 du 18 avril 2008.

([130]) Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires, décembre 2019, pp. 101-102.

([131]) Décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020 relatif à la coordination interministérielle en matière de lutte contre la fraude et à la création d'une mission interministérielle de coordination anti-fraude.

([132]) Décret n° 2020-872 du 15 juillet 2020 précité.

([133]) Le CIAT est présidé par le Premier ministre et comprend le ministre chargé du budget ainsi que les ministres chargés du travail, de la sécurité sociale, de la santé, de la justice, de l’intérieur, de l'immigration, de l'agriculture et des transports. Le Premier ministre et les ministres peuvent être représentés.

([134]) Les thématiques retenues pour les dix GONAF sont les suivantes : lutte contre la fraude à la TVA, lutte contre la fraude aux finances publiques via le e-commerce, lutte contre le travail illégal et la fraude fiscale connexe, lutte contre la fraude fiscale et sociale via la constitution de sociétés éphémères frauduleuses, lutte contre la fraude à la résidence, lutte contre les trafics de tabac, lutte contre les contrefaçons, lutte contre la fraude à l’identité numérique et la fraude documentaire, amélioration du recouvrement des créances en matière de fraude aux finances publiques, adaptation des moyens d'enquêtes aux enjeux du numérique.

([135]) Réponses de la direction de la sécurité sociale (DSS) au questionnaire du rapporteur.

([136]) Créée en 2014 par la direction générale des finances publiques (DGFiP), la Task Force TVA a été mise en place pour pallier notamment les insuffisances mises en évidence par la fraude à la TVA sur les quotas de carbone. Elle réunit sous l’égide de la DGFiP l’ensemble des services opérationnels en charge de la lutte contre la fraude à la TVA. Selon la Cour des comptes, la Task Force TVA fait figure de modèle en matière de coopération interministérielle dans la lutte contre la fraude puisqu’elle a permis de détecter un nombre croissant de fraudes à la TVA. Voir Cour des comptes, La fraude aux prélèvements obligatoires, novembre 2019, p. 103.

([137]) Réponses de la direction de la sécurité sociale (DSS) au questionnaire du rapporteur.

([138]) Compte rendu n°2 du 11 février 2020.

([139]) Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance.

([140]) K. Meiffret-Delsanto, La fraude en droit de la protection sociale, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2018.

([141]) En particulier la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (loi dite « DCRA »).

([142]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 383.

([143]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude dans les branches prestataires du régime général, avril 2010, p. 82.

([144]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 388.

([145]) C. de Courson et G. Léonard, Les fraudes et pratiques abusives, Assemblée nationale, 1996.

([146]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 61.

([147]) Cette modification législative faisait suite à une censure du Conseil constitutionnel qui avait abrogé, six mois plus tôt, l’article L. 135-1 du code de l’action sociale et des familles en raison d’une rupture d’égalité devant la loi pénale. En effet, des dispositions législatives sanctionnaient très différemment des faits définis de manière identique. Voir la décision n° 2013-328 QPC du 28 juin 2013, Association Emmaüs Forbach.

([148]) Article 86 de la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 sur le financement de la sécurité sociale pour 2014.

([149])Les personnes physiques reconnues coupables encourent également les peines complémentaires d’interdiction de droits civiques, civils et de famille (pour une durée maximale de cinq ans), d’interdiction d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise (à titre définitif ou pour une durée maximale de cinq ans), d’interdiction de gérer (à titre définitif ou pour une durée maximale de quinze ans), de confiscation du produit de l’infraction ou bien encore d’affichage ou de diffusion de la décision (article 313-7 du code pénal).

([150]) Compte rendu n° 13 du 11 juin 2020.

([151]) Plus précisément 86,3 % en 2017 et 85,4 % en 2018.

([152]) Le fichier CASSIOPEE – « Chaîne Applicative Supportant le Système d’Information Oriente Procédure pénale Et Enfants » – contient des informations relatives aux plaintes et dénonciations reçues par les magistrats, dans le cadre de procédures judiciaires.

([153]) Compte rendu n° 22 du 15 juillet 2020.

([154]) À titre d’exemple, s’agissant de deux procédures en cours mentionnées par la DACG, 245 000 euros et des appartements ont été saisis dans le cadre d’une affaire de fraude à Pôle emploi dans la région de Nice tandis qu’une saisie de 680 000 euros a été réalisée sur les comptes bancaires et l’assurance-vie d’un médecin de la région marseillaise qui avaient déclaré près de 20 000 jours d’arrêts de travail fictifs entre 2011 et 2017.

([155]) Loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

([156]) Défenseur des droits, Lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ?, septembre 2017.

([157]) Compte rendu n° 11 du 4 juin 2020.

([158]) Compte rendu n° 4 du 11 juin 2020.

([159]) Voir le passage dédié à la branche famille dans la quatrième partie.

([160]) Le développement des pouvoirs judiciaires des administrations spécialisées constitue un axe fort de la politique pénale conduite par le ministère de la justice depuis plusieurs années. Ce recours aux administrations spécialisées s’est développé dans plusieurs contentieux techniques : droit de la consommation, droit de l’environnement et droit du travail.

([161]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 82.

([162]) Plafond mensuel de sécurité sociale.

([163]) Le plafond mensuel de la sécurité sociale a été fixé à 3 428 euros au 1er janvier 2020.

([164]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit,. p. 283.

([165]) Sur ce point, K. Meiffret-Delsanto reprend à son compte l’idée de M. Patrick Morvan, selon qui un seul texte devrait servir de source aux pénalités financières en droit de la protection sociale . Voir P. Morvan, « Ordre et confusion des sources réprimant la fraude sociale », Dr. Soc. 2014 p. 878.

([166]) Compte rendu n° 22 du 15 juillet 2020.

([167]) Voir https://code.travail.gouv.fr/

([168]) Compte rendu n° 22 du 15 juillet 2020.

([169]) Compte rendu n°22 du 15 juillet 2020.

([170]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 161.

([171]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., p. 179.

([172]) Décret n° 2002-771 du 3 mai 2002 portant création d'une procédure de transfert des données fiscales.

([173]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([174]) CNIL, délibération n° 2015-414 du 19 novembre 2015 portant avis sur un projet de loi pour une République numérique.

([175]) M. Dominique Tian, rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la lutte contre la fraude sociale, juin 2011, compte rendu de l’audition du 1er juillet 2010.

([176]) Laurent Gratieux et Olivier Le Gall, L’optimisation des échanges de données entre organismes de protection sociale, février 2016.

([177]) Les droits des assurés sont illimités à partir du moment où ils résident en France plus de six mois par an.

([178]) Compte rendu n° 15 du 16 juin 2020.

([179]) Décret n° 2011-167 du 10 février 2011 instituant une procédure de vérification sécurisée des données à caractère personnel contenues dans les actes de l’état civil et arrêté du 23 décembre 2011 relatif aux échanges par voie électronique des données à caractère personnel contenues dans les actes d’état civil (NOR : JUSTI1135028A). Le décret de 2011 a été abrogé par le décret n° 2017-890 du 6 mai 2017 relatif à l’état civil. L’arrêté a été abrogé et le régime juridique de COMEDEC actualisé par l’arrêté du 19 janvier 2016 relatif aux échanges par voie électronique des données à caractère personnel contenues dans les actes d’état civil (NOR : JUST1532312A).

([180]) L. Gratieux et O. Le Gall, op. cit.

([181]) Décret n° 2020-715 du 11 juin 2020 relatif à la consultation du traitement de données VISABIO aux fins de vérifier la situation des personnes sollicitant le bénéfice des prestations prévues aux articles L. 251-1 et L. 254-1 du code de l'action sociale et des familles.

([182]) Compte rendu n° 4 du 18 février 2020.

([183]) Ibid.

([184]) Ibid.

([185]) Ibid.

([186]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([187]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([188]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([189]) Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations versées par la branche famille, novembre 2019.

([190]) Source : Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, juin 2019.

([191]) http://www.assemblee-nationale.fr/12/amendements/3362/336200195.asp. Cet amendement a été modifié par le Sénat afin de prévoir un avis conforme de la CNIL sur le décret en Conseil d’État prévoyant l’application de ces dispositions législatives.

([192]) Compte rendu n° 2 du 11 février 2020.

([193]) Dominique Tian, rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur la lutte contre la fraude sociale, Assemblée nationale, juin 2011.

([194]) Compte rendu n° 9 du 26 février 2020.

([195]) Décret n° 2019-969 du 18 septembre 2019 relatif à des traitements de données à caractère personnel portant sur les ressources des assurés sociaux.

([196]) Article 80 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020.

([197]) Compte rendu n° 4 du 18 février 2020.

([198]) Ibid.

([199]) Source : L. Gratieux et O. Le Gall, op. cit.

([200]) Source : Office national de sécurité sociale, communiqué de presse du 30 novembre 2012. Lien : https://www.onss.be/fr/news/522/le-secretaire-d-etat-john-crombez-presente-dolsis-une-application-electronique-de-l-onss.

([201]) Comité de sécurité de l’information, délibération n° 16/067 du 5 juillet 2016, modifiée le 7 avril 2020, relative à la communication électronique de données à caractère personnel aux services de police au moyen de l’application web DOLSIS.

([202]) Compte rendu n° 29 du 27 juillet 2020.

([203]) Ibid.

([204]) Compte rendu n° 9 du 26 mai 2020.

([205]) Nathalie Goulet et Carole Grandjean, Lutter contre les fraudes aux prestations sociales, un levier de justice sociale pour une juste prestation, rapport de mission confiée par le Premier ministre Édouard Philippe, la ministre des solidarités et de la santé Agnès Buzyn et le ministre de l’action et des comptes publics Gérald Darmanin, octobre 2019.

([206]) Compte rendu n° 25 du 21 juillet 2020.

([207]) Nathalie Goulet et Carole Grandjean, op. cit.

([208]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, juin 2019.

([209]) Ibid.

([210]) Compte rendu n° 18 du 23 juin 2020.

([211]) Source : réponses de la CNAM au questionnaire du rapporteur.

([212]) Passant de 2 379 ETP en 2005 à 1 856 ETP en 2015.

([213]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([214]) Compte rendu n° 28 du 22 juillet 2020.

([215]) Compte rendu n° 9 du 26 mai 2020.

([216]) Compte rendu n° 3 du 11 février 2020.

([217]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([218]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([219]) Dominique Tian, rapport d’information déposé en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale, juin 2011, compte rendu de l’audition du 1er juillet 2010.

([220]) Compte rendu n° 28 du 22 juillet 2020.

([221]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([222]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([223]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([224]) Ibid.

([225]) Article 55 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé.

([226]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([227]) Compte rendu n° 28 du 22 juillet 2020.

([228]) Ibid.

([229]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([230]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([231]) Source : Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([232]) Source : Cour des comptes, Certification des comptes du régime général de sécurité sociale, exercice 2018, mai 2019.

([233]) Source : Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([234]) Compte rendu n° 16 du 18 juin 2020.

([235]) Source : ibid.

([236]) Source : ibid.

([237]) Compte rendu n° 2 du 11 février 2020.

([238]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([239]) Ibid.

([240]) IGAS et IGF, Les coûts de gestion de l’assurance maladie, septembre 2013.

([241]) Compte rendu n° 14 du 16 juin 2020.

([242]) Le détail du calcul est présenté en annexe du présent rapport.

([243]) Compte-rendu n° 29 du 27 juillet 2020.

([244]) Compte rendu n° 2 du 11 février 2020.

([245]) Compte rendu n° 14 du 18 juin 2020.

([246]) Compte rendu n° 28 du 22 juillet 2020.

([247]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations d’assurance maladie, septembre 2019.

([248]) Source : ibid.

([249]) La branche famille détecte chaque année environ 1,2 milliard d’euros d’anomalies. Outre 900 millions d’euros d’indus, frauduleux ou non frauduleux, 300 millions d’euros font l’objet d’une restitution aux allocataires qui n’ont pas perçu l’ensemble de leurs droits.

([250]) Ce mode de production favorise également le non-recours aux droits : selon le Défenseur des droits, environ 20 % des bénéficiaires potentiels des prestations de la branche famille n’y ont pas recours soit parce qu’elles ignorent leurs droits, soit parce qu’elles ne parviennent pas au bout des démarches administratives à réaliser.

([251]) Prévue initialement pour le mois de janvier 2020, la réforme des aides au logement a été reportée à avril 2020 puis à janvier 2021.

([252])Cour des comptes, La lutte contre les fraudes aux prestations versées par la branche famille, novembre 2019.

([253]) Étude menée par la CNAF sur 1 311 dossiers d’allocataires relevant de 26 CAF distinctes. Ce taux d’erreur (61,5 %) tient à la complexité de l’assiette salariale des ressources à déclarer. Source : Cour des comptes, op. cit., p. 74.

([254]) Voir deuxième partie.

([255]) Plusieurs sanctions peuvent être prises à l’encontre des fraudeurs : une amende administrative, une suspension de droits ou le dépôt d’une plainte. Selon la CNAF, les conseils départementaux prononceraient peu d’amendes tandis que les suspensions de droits sont peu effectives car le RSA socle ne peut être suspendu.

([256]) Compte rendu n°18 du 23 juin 2020.

([257]) L’avènement d’une compétence de plein droit des caisses de la branche famille nécessiterait de modifier les articles L. 114-9 et L. 114-17 du code de sécurité sociale ainsi que les articles L. 262-43 et L. 262-52 du code de l’action sociale et des familles.

([258]) Défenseur des droits, La lutte contre la fraude aux prestations sociales : à quel prix pour les droits des usagers ?, septembre 2017.

([259]) Compte rendu n°18 du 23 juin 2020.

([260]) Ibid.

([261]) Ce taux correspond aux indus reconnus comme étant frauduleux qui font suite à au moins un autre indu frauduleux ayant donné lieu à une sanction dans les trois années précédentes, rapportés au nombre total d’indus qualifiés de frauduleux sur une année.

([262]) Compte rendu n° 11 du 4 juin 2020.

([263]) K. Meiffret-Delsanto, op. cit., et réponses au questionnaire de la commission d’enquête.

([264]) Compte rendu n° 11 du 4 juin 2020.

([265]) Article R. 262-78 du code de l’action sociale et des familles.

([266]) Les développements de cette partie sont consacrés quasi exclusivement aux fraudes au sein du régime général de la sécurité sociale, géré par la CNAV s’agissant des retraites de base et par l’Agirc-Arcco pour les retraites complémentaires.

([267]) Réponse au questionnaire de la commission d’enquête.

([268]) L’ASPA a remplacé en 2006 les prestations constituant le minimum vieillesse. Seules les personnes qui bénéficiaient du minimum vieillesse avant la mise en place de l’ASPA continuent de le recevoir sauf si elles ont demandé à bénéficier de l’ASPA.

([269]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, 2019. La Cour rappelle notamment qu’un agent avait la possibilité de régulariser sa propre carrière ou de liquider ses propres prestations de retraite.

([270]) Omission de déclaration d’un départ de plus de 6 mois du territoire français.

([271]) Destination ou omission de déclaration du décès.

([272]) Dans ces conditions, la CNAV estime qu’« il est peu pertinent de rapporter les réalisations chiffrées de la branche retraite en termes de fraude aux 140 milliards d’euros de prestations versées. Une rente viagère (retraite de droit propre) versée pendant 25 ans, sur un même compte bancaire, à un retraité résident en France et domicilié fiscalement en France, porte en elle-même un risque fraude infinitésimal, car les leviers de fraude sont difficilement concevables. » La charge d’ASPA représente environ 3 milliards d’euros de dépenses par an. Les 23 millions par an de préjudice constaté et 137 millions par an de préjudice évité sont plutôt à rapporter à ce chiffre.

([273]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, 2019, p. 5.

([274]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, 2019, p. 27. Pour les 70 dossiers relevant de la compétence de la CNAV Ile-de-France, le préjudice constaté s’élevait à 47 544,74 euros. Le préjudice évité atteignait quant à lui 11,40 millions d’euros.

([275]) Cour des comptes, ibid.

([276]) À titre d’exemple, le 11 juin 2020, un habitant de Ris-Orangis a été déclaré coupable par le tribunal correctionnel d’Évry d’escroquerie faite au préjudice d’un organisme de protection sociale. Il a été condamné à une peine d’un an de prison avec sursis pour ne pas avoir déclaré à la CNAV et à l’organisme de retraite complémentaire le décès de sa mère en 1995. Cette omission lui a permis de toucher indûment plus de 160 000 euros de pension de retraite.

([277]) Montant estimé par la commission d’enquête en extrapolant sur douze mois les sommes versées en décembre 2019 par la CNAV, soit 328,9 millions d’euros. Ce montant est légèrement supérieur aux 3,7 milliards d’euros de prestations de retraite versées à l’étranger par la CNAV en 2016 d’après la Cour des comptes.

([278]) Les pensions de retraite versées à l’étranger sont nettement plus faibles que celles versées en France par la CNAV : ces dernières s’élevaient en moyenne à 694 euros fin 2019.

([279]) Les montants indiqués correspondent aux montants bruts avant prélèvements sociaux et hors régimes complémentaires des avantages de droit direct et de droit dérivé servis : il s’agit des montants de base après application des règles de minimum (minimum contributif ou minimum des pensions de réversion) et maximum (écrêtement du plafond de la Sécurité sociale) et des compléments de pensions éventuels. Le tableau présente les données pour les vingt pays recevant le plus de pensions versées par la CNAV à des retraités vivant à l’étranger.

([280]) Article 83 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

([281]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, 2019.

([282]) Cour des comptes, Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2017, chapitre XIII, « Les retraites versées à des résidents à l’étranger : des risques spécifiques insuffisamment pris en compte, des outils à adapter ».

([283]) Compte rendu n°10 du 2 juin 2020.

([284]) Compte rendu n°21 du 25 juin 2020.

([285]) Réponse écrite au questionnaire de la commission d’enquête.

([286]) Compte rendu n°10 du 2 juin 2020.

([287]) Le cadre juridique pour ces deux points d’entrée est la décision H5 de la commission administrative européenne pour la coordination des systèmes de la sécurité sociale ainsi que l’article L. 114-11 du code de la sécurité sociale. Le nom H5NCP fait référence à la décision H5 précitée et aux National Contact Points (Points de Contact Nationaux).

([288]) Les comptes collecteurs sont des comptes bancaires sur lesquels sont versées plusieurs prestations. Ces comptes peuvent être utilisés dans le cadre de fraude en réseau (voir première partie).

([289]) Le fichier national des comptes bancaires et assimilés (Ficoba) liste tous les comptes bancaires ouverts en France (comptes courants, comptes d’épargne, comptes-titres, etc.).

([290]) Cour des comptes, La lutte contre la fraude aux prestations de retraite versées par le régime général et les régimes alignés, juin 2019, p. 10.

([291]) Ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

([292]) Compte rendu n°7 du 25 février 2020.

([293]) Réponses de la CNAV au questionnaire du rapporteur.