rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (n°2357).

II. Les dispositions du projet de loi initial

Le présent article modifie l’article L. 3231-3 afin d’autoriser, par dérogation, le versement d’aides aux entreprises dont au moins un établissement est situé dans une commune du département définie par un arrêté portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, et dont l’activité est affectée en raison des dommages importants subis par son outil de production. L’objectif est de permettre au département de répondre efficacement à des situations d’urgence, à l’image des inondations survenues dans l’Aude à l’automne 2018, en renforçant les moyens d’action dont il peut se saisir.

Le dispositif envisagé fait l’objet d’un encadrement strict. Le versement des aides est conditionné par la conclusion d’une convention avec la collectivité territoriale ou le groupement de collectivités territoriales compétent en application des articles L. 1511-2 et L. 1511-3. Les aides ont pour objet de faciliter la remise en état des locaux et moyens des entreprises affectées par la catastrophe naturelle, de reconstituer un stock et d’indemniser leur perte de revenu avant le redémarrage de leur activité.

Encadrée par le droit de l’Union européenne ([141]), cette nouvelle faculté d’intervention s’exerce seulement en complément des autres dispositifs d’aide ou d’indemnisation dont les entreprises concernées peuvent bénéficier. L’étude d’impact du projet de loi précise que le cumul des aides ([142]) est plafonné à hauteur de 100 % des coûts admissibles.

III. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté deux amendements visant à étendre le champ de compétences des départements en matière économique, sans modifier la rédaction initiale du dispositif d’aide en cas de catastrophe naturelle.

Premièrement, le régime d’aide applicable aux secteurs de l’agriculture et de la pêche prévu par l’article L. 3232-1-2 est assoupli. Les aides susceptibles d’être accordées par le département ne seraient plus nécessairement versées en complément de celles décidées par la région. En outre, la commission des Lois a décidé d’étendre le champ des bénéficiaires aux comités des pêches et de la conchyliculture.

Deuxièmement, plusieurs modifications ont été apportées aux diverses dispositions encadrant la compétence économique du département circonscrite à certains domaines. Outre une clarification rédactionnelle relative à la faculté de participer au financement d’opérations d’investissement dont le maître d’ouvrage est une commune ou un groupement de communes ([143]), la commission des Lois a rendu possible la participation du département au financement d’opérations en faveur de l’entretien et de l’aménagement de l’espace rural réalisées par les associations syndicales constituées d’office. L’article L. 3232-2 est également modifié afin de prévoir explicitement la faculté du département de participer au financement des aides octroyées par les communes ou leurs groupements en application de l’article L. 2251-3.

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement ayant recueilli un avis favorable de la Commission tendant à simplifier la procédure applicable au versement d’aides en cas de catastrophe naturelle. Le conventionnement préalable entre la région et le département est supprimé au profit d’un accord du préfet pris par arrêté, dans un souci de réactivité eu égard au caractère d’urgence qui caractérise ce type d’évènement. Le président du conseil départemental ([144]) portera à la connaissance du président du conseil régional les aides dont le versement a été décidé par le département, afin de garantir la bonne articulation des financements susceptibles d’être apportés en cas de catastrophe naturelle.

IV. La position de la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un amendement de précision tendant à sécuriser l’intervention des départements tant du point de vue du droit interne que du droit européen des aides d’État en cas de catastrophes naturelles.

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Article 19

(art. L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales

et art. 10 et 12 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019)

Simplification des règles d’état civil applicables

au sein d’une commune nouvelle

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à simplifier les règles de gestion de l’état civil au sein d’une commune nouvelle, en autorisant notamment la célébration de mariages et l’enregistrement de PACS dans n’importe quelle annexe située sur le territoire de celle-ci.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 12 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires a modifié l’article L. 2113-11 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir que la commune nouvelle établit les actes de l'état civil relatant des évènements survenus dans les limites territoriales des communes déléguées dès lors que ces dernières ont été supprimées.

➢ Modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement apportant plusieurs clarifications rédactionnelles, notamment en ce qui concerne les règles applicables en cas de suppression de l’annexe d’une commune déléguée.

➢ Modifications apportées par la Commission

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification.

I. L’état du droit

L’article L. 2113-10 énonce que seule la commune nouvelle ([145]) bénéficie du statut de collectivité territoriale. En revanche, l’établissement des actes de l’état civil, la célébration des mariages et les autres activités confiées aux officiers de l’état civil ([146]) sont effectués au sein des communes déléguées. En l’état du droit applicable, les habitants des communes déléguées sont donc contraints de célébrer leur mariage ou d’enregistrer leur PACS dans les annexes de la mairie situées sur le territoire de la commune déléguée dans laquelle ils résident. Le maire des communes déléguées et ses adjoints exercent leurs prérogatives d’officiers d’état civil dans les limites territoriales de leurs communes déléguées.

Entre le 2 janvier 2018 et le 1er janvier 2019, 207 communes nouvelles sur 239 ont conservé des communes déléguées.

La commune nouvelle ne disposant pas de service d’état civil, le maire de la commune nouvelle et ses adjoints ne peuvent célébrer un mariage que dans l’annexe de la mairie d’une commune déléguée, et non dans celle de la commune nouvelle ([147]). Les règles applicables souffrent d’une certaine complexité eu égard à la possibilité de mutualiser la gestion des états civils des communes déléguées, ce qui permet à un usager de solliciter la copie d’un acte d’état civil établi dans une commune déléguée auprès d’une autre commune déléguée ([148]).

II. Les dispositions du projet de loi initial

Le présent article modifie l’article L. 2311-11 afin d’autoriser les habitants d’une commune nouvelle à célébrer leur mariage ou à enregistrer leur PACS dans n’importe quelle annexe de la mairie de la commune nouvelle, et non plus dans les seules annexes situées sur le territoire de la commune déléguée dans laquelle ils résident. Vectrice de lisibilité, cette évolution apporte une certaine souplesse d’organisation et constitue une véritable simplification pour les administrés. Ils pourront ainsi choisir le lieu de célébration de leur mariage ou d’enregistrement de leur PACS sur l’ensemble du territoire de la commune nouvelle.

En outre, le présent article clarifie les dispositions de l’article L. 2311-11 relatives à la compétence des officiers d’état civil des communes déléguées. Celle-ci s’appliquerait dorénavant sur les événements survenus dans les limites territoriales de la commune déléguée et non plus pour les seuls habitants résidant en son sein.

III. Les modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des rapporteurs, la commission des Lois du Sénat a adopté un amendement tendant à apporter plusieurs clarifications rédactionnelles et à préciser explicitement que la gestion du service public de l’état civil est transférée à la commune nouvelle en cas de suppression de l’annexe d’une commune déléguée ([149]).

IV. La position de la Commission

Cet article n’a fait l’objet d’aucune modification.

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Article 19 bis

(art. L. 1427-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Transparence des contenus promotionnels des collectivités territoriales

sur Internet

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par un amendement de M. Jean-Pierre Grand (Les Républicains) adopté par le Sénat en séance publique après avoir recueilli un avis de sagesse de la Commission et du Gouvernement, le présent article a pour objet de rendre identifiable la collectivité territoriale, l’établissement public local ou le groupement pour le compte duquel une promotion accessible par un service de communication au public en ligne a été réalisée.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l’information impose à certains opérateurs de plateforme en ligne plusieurs obligations inhérentes à la transparence des contenus promotionnels qu’ils hébergent.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a supprimé cet article.

En l’état du droit applicable, plusieurs dispositions régissent la promotion publicitaire réalisée en période électorale. L’article L. 52-1 du code électoral prévoit l’interdiction de l’utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de tout moyen de communication audiovisuelle pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection. La Direction générale des collectivités territoriales ([150]) considère que les sites Internet des collectivités territoriales sont tenus de respecter le principe de neutralité des moyens publics et n’ont donc pas vocation à participer directement ou indirectement à la campagne électorale des listes. Ainsi, l’utilisation du site Internet d’une collectivité pour les besoins de la campagne électorale d’une liste s’assimile à un financement illégal pénalement répréhensible ([151]).

Ciblant spécifiquement l’activité des opérateurs de plateforme en ligne, l’article 1er de la loi n° 2018-1202 du 22 décembre 2018 impose à certains d’entre eux ([152]) de fournir à l’utilisateur une information sur l’identité de la personne pour le compte de laquelle ils ont déclaré agir dès lors qu’ils perçoivent des rémunérations en contrepartie de la promotion de contenus d’information se rattachant à un débat d’intérêt général.

Introduit par le Sénat à l’initiative d’un amendement de M. Jean-Pierre Grand, le présent article énonce que toute promotion réalisée pour le compte de collectivités territoriales, de leurs établissements publics locaux ou de leurs groupements, sous quelque forme que ce soit et par le biais d’un service de communication au public en ligne, doit pouvoir être clairement identifiée comme telle. La Commission et le Gouvernement ont émis un avis de sagesse, estimant notamment que cette disposition s’inscrit dans une perspective plus large, dépassant ainsi les seules collectivités territoriales.

Votre Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à supprimer cet article.

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Article 19 ter

(art. L. 2113-2 et L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales)

Consultation obligatoire des comités techniques des communes préalablement à la délibération des conseils municipaux relative à la création d’une commune nouvelle

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par un amendement de Mme Agnès Canayer (Les Républicains) adoptés par le Sénat en séance publique après avoir recueilli un avis favorable de la Commission et du Gouvernement, le présent article a pour objet de rendre obligatoire la consultation préalable des comités techniques des communes avant la délibération de leurs conseils municipaux quant à la création d’une commune nouvelle.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 5 de la loi n° 2019-809 du 1er août 2019 visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires a complété l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales en précisant que la délibération des conseils municipaux portant création d'une commune nouvelle est assortie en annexe d'un rapport financier.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a étendu de quinze jours à un mois le délai de convocation du comité technique compétent.

L’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales ne mentionne pas l’obligation de consultation des comités techniques des communes préalablement à la délibération de leurs conseils municipaux quant à la création d’une commune nouvelle. La jurisprudence administrative considère que la consultation préalable obligatoire des comités techniques des communes constitue une exigence découlant du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail sur le fondement de l’article 8 du préambule de la Constitution de 1946. Plusieurs arrêtés préfectoraux portant création de communes nouvelles ont donc été annulés en raison de l’absence de consultation préalable des comités techniques ([153]).

Issu d’un amendement de Mme Agnès Canayer adopté par le Sénat en séance publique après avoir recueilli un avis favorable de la Commission et du Gouvernement, le présent article prévoit la consultation préalable obligatoire des comités techniques ([154]), ces derniers étant convoqués dans un délai de quinze jours ([155]) à compter de la demande du maire ([156]). Cette disposition a pour but de sécuriser la procédure de création des communes nouvelles, en garantissant de façon effective l’application du principe constitutionnel de participation des agents publics.

Votre Commission a adopté un amendement du rapporteur afin de porter à un mois le délai de convocation du comité technique compétent.

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Article 19 quater

(art. L. 2121-30-1 du code général des collectivités territoriales)

Faculté pour le maire de célébrer un mariage dans tout bâtiment communal sur le territoire de la commune

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit par un amendement de M. Michel Canévet (Union des Démocrates et Indépendants) adopté par le Sénat en séance publique après avoir recueilli un avis défavorable de la Commission et du Gouvernement, le présent article a pour objet de supprimer le droit d’opposition du procureur de la République à la décision du maire par laquelle tout bâtiment communal peut être affecté à la célébration de mariages.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 49 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIè siècle a créé l’article L. 2121-30-1 du code général des collectivités territoriales autorisant le maire à célébrer un mariage dans tout bâtiment communal situé sur le territoire de sa commune, sauf opposition du procureur de la République.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur et de MM. Sacha Houlié (LaREM) et Stéphane Baudu (Mouvement démocrate), la Commission a supprimé cet article.

L’article L. 2121-30-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que le maire peut, sauf opposition du procureur de la République, affecter à la célébration de mariages tout bâtiment communal, autre que celui de la maison commune, situé sur le territoire de la commune. Dans les conditions prévues par l’article R. 2122-11, le procureur de la République veille à ce que la décision du maire respecte les exigences d’une célébration solennelle, publique et républicaine.

Issu d’un amendement de M. Michel Canévet adopté par le Sénat après avoir recueilli l’avis défavorable de la Commission et du Gouvernement, le présent article supprime le droit d’opposition dévolu au procureur de la République susceptible de faire obstacle à la décision du maire de célébrer un mariage dans tout bâtiment communal.

Votre Commission a adopté trois amendements identiques du rapporteur et de MM. Sacha Houlié et Stéphane Baudu tendant à supprimer cet article. Afin de vérifier le respect des exigences susmentionnées, il apparaît indispensable de maintenir le contrôle du procureur de la République sur le lieu dans lequel le maire envisage de célébrer un mariage dès lors que celui-ci est susceptible de se tenir en dehors de la maison commune.

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Chapitre II Fluidifier les relations entre l’État et les collectivités territoriales

Article 20

(chapitre VI [nouveau] du titre unique du livre Ier de la première partie

du code général des collectivités territoriales)

« Rescrit » du préfet

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article introduit une procédure de « rescrit » auprès du préfet de département pour les collectivités territoriales qui souhaiteraient disposer de sa position formelle sur un acte susceptible d’être déféré. Si ce dernier est conforme à cette prise de position, il ne peut alors plus être déféré au tribunal administratif. Au contraire, si le préfet n’a pas répondu dans un délai de quatre mois, son silence vaut absence de prise de position.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 21 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a étendu la procédure de rescrit auprès des services de l’État à plusieurs domaines, relevant notamment du code de l’urbanisme, du code du travail ou du code de la consommation.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, le présent article a été modifié de manière à :

– réduire le délai de réponse du préfet de quatre à deux mois ;

– étendre son bénéfice aux établissements publics locaux.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a porté à trois mois le délai de réponse du préfet à une demande de rescrit adressée par une collectivité.

I. l’introduction d’une procÉdure de rescrit au profit des collectivitÉs locales

1. Un besoin de sécurité juridique exprimé par les élus locaux

La procédure de rescrit, issue du droit romain, a initialement été mise en œuvre en matière fiscale ([157]) et sociale ([158]) pour sécuriser la relation entre les contribuables et l’État. Son usage s’est toutefois affermi au travers de son application à d’autres domaines, notamment dans le cadre de la loi du 10 août 2018, dite loi « Essoc » ([159]).

Le Conseil d’État définit de la façon suivante le rescrit : il consisterait en « une prise de position formelle de l’administration, qui lui est opposable, sur l’application d’une norme à une situation de fait décrite loyalement dans la demande présentée par une personne et qui ne requiert aucune décision administrative ultérieure. » ([160]) La position de l’administration constitue la garantie, pour le bénéficiaire qui s’y serait conformé, de ne pas pouvoir être mis en cause pour un manquement à la règle de droit concernée.

Or, l’une des attentes des élus locaux, exprimée notamment à l’occasion du « Grand débat national » organisé au printemps 2019, est d’avoir accès à une meilleure expertise et à une forme de sécurité juridique, notamment dans un contexte d’augmentation des mises en cause dont ils peuvent être l’objet devant le juge administratif, civil ou pénal. En effet, s’ils sollicitent fréquemment l’avis des services de la préfecture, dans le cadre d’un conseil préalable non formalisé et non encadré, ce conseil ne lie pas la préfecture.

La création d’une procédure de rescrit réservée aux collectivités territoriales, en renforçant cette fonction de conseil des services de l’État aux élus, permettrait ainsi de compléter le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire exercés par le préfet sur leurs actes de manière à garantir l’application uniforme de la règle de droit sur le territoire, conformément à l’article 72 de la Constitution ([161]). Conçus en 1982 comme des contreparties à la suppression de la tutelle de l’État et à l’affirmation de la libre administration des territoires, ces contrôles ont en effet été progressivement recentrés sur les actes les plus prioritaires.

2. Un nouvel outil pour renforcer le dialogue entre le préfet et les élus

Le présent article introduit un nouvel article L. 1116-1 au code général des collectivités territoriales (CGCT) visant à permettre à ces dernières et leurs groupements de saisir le préfet de département d’une demande de prise de position formelle sur un acte qu’ils envisagent de prendre.

Sur le fond, cette demande doit porter sur la mise en œuvre d’une disposition législative ou réglementaire qui régit l’exercice de leurs compétences ou les prérogatives dévolues à leurs exécutifs. Sur la forme, elle doit être « écrite, précise et complète » et comporter la question de droit sur laquelle la prise de position formelle est demandée ainsi que le projet d’acte.

Le préfet dispose alors de quatre mois pour y répondre, son silence valant absence de prise de position ([162]). Dans ce cas, l’acte concerné peut être déféré en cas de manquement aux règles de droit.

Si le préfet a toutefois considéré formellement que l’acte était conforme au droit applicable, alors il ne peut plus, au titre de la question de droit soulevée et sauf changement de circonstances, le déférer au tribunal administratif ([163]). Pour précision, sa position n’a pas pour effet de priver les tiers de la faculté de former un recours contre l’acte concerné.

Un décret en Conseil d’État doit préciser ces dispositions.

Par ailleurs, à la demande du Conseil d’État ([164]), le Gouvernement a indiqué, dans l’étude d’impact du présent article, que les préfectures disposent, pour se saisir de cette nouvelle fonction, de moyens supplémentaires depuis la mise en œuvre en 2015 du plan « Préfecture nouvelle génération » (PPNG) : « d’une part, leurs capacités d’expertise ont été renforcées par le déploiement d’un plan national de formation spécifique au contrôle de légalité. Ces formations sont aujourd’hui opérationnelles (plus de 1 500 formations suivies) et intégrées de manière permanente par le ministère de l’Intérieur dans son offre nationale de formation. D’autre part, des effectifs supplémentaires de 146 ETPT ont été redéployés [pour assurer ce contrôle]. »

Depuis 2016, le rôle de l’administration centrale pour soutenir les préfectures dans leur expertise a également été renforcé par la création au sein du pôle d’appui au contrôle de légalité de Lyon (PIACL) d’une nouvelle chambre dédiée à l’appui juridique aux dossiers complexes.

II. les modifications apportÉes par le sénat

Deux modifications ont été apportées à cet article lors de son examen par la commission des Lois du Sénat. En premier lieu, le délai de réponse dont dispose le préfet a été ramené de quatre mois à deux mois par les rapporteurs, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud, au motif qu’une telle durée « serait préférable en ce qu’elle permettrait d’aligner le délai de réponse du préfet sur celui dont il dispose pour adresser à la collectivité un recours gracieux après l’adoption de l’acte. » Les rapporteurs ont ainsi considéré qu’un tel délai serait plus lisible pour les élus sur le terrain.

Toutefois, ce délai paraît court pour les services préfectoraux, d’autant que les actes pris par les collectivités justifiant le recours à cette procédure de rescrit seront sans doute les plus complexes et que la prise de décision du préfet aura pour effet de le priver de la faculté de les déférer en cas de manquement.

En second lieu, à l’initiative de Mme Dominique Estrosi-Essone, cette procédure a été étendue aux établissements publics locaux, ces derniers étant également soumis au contrôle de légalité.

III. les modifications apportées par la commission

La réduction du délai de réponse des services préfectoraux à une demande de rescrit de quatre à deux mois ne semble pas laisser à ces derniers un délai suffisant pour traiter des actes les plus techniques qui pourraient leur être adressés par les collectivités.

Par conséquent, de manière à donner les moyens au préfet de répondre effectivement aux questions qui lui sont adressées et assurer ainsi la sécurisation juridique des actes des collectivités, la Commission a proposé, à l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM) et avec l’avis favorable du Gouvernement, de porter ce délai à trois mois.

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Article 20 bis A

Transmission d’information du préfet aux maires concernés en cas d’activation du système d’alerte et d’information aux populations

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de Mme Catherine Morin-Desailly avec un avis de sagesse de la Commission et du Gouvernement, cet article a pour objet de prévoir qu’en cas d’activation du système d’alerte et d’information aux populations, le préfet de département transmet sans délai aux maires concernés les informations leur permettant d’avertir et de protéger la population.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Ses auteurs considérant que « la gestion de l’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen a montré les carences du système d’alerte et d’information aux populations, le SAIP », résultant d’une communication des services de l’État « aléatoire et imparfaite », l’amendement à l’origine du présent article prévoit la transmission aux maires par le préfet de département des informations nécessaires pour leur permettre d’avertir et de protéger leur population. Les maires devraient ainsi être informés en continu de l’évolution de la situation sur le terrain.

Pour mémoire, le SAIP est issu des propositions du livre blanc de 2008 sur la défense et la sécurité et a remplacé l’ancien réseau national d’alerte (RNA) en juillet 2015. Il doit permettre, sur les bassins de risques identifiés, « d’assurer l’alerte des populations, mais aussi de diffuser des informations sur les événements et les mesures prises par les autorités publiques et notamment de préciser les comportements de sauvegarde à adopter par les populations. » ([165])

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 20 bis

(titre II [nouveau] du livre Ier de la première partie du code général des collectivités territoriales)

Conférence de dialogue entre les collectivités territoriales et l’État

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission des Lois du Sénat à l’initiative de M. Jean-Marie Bockel, cet article instaure une conférence de dialogue entre les collectivités territoriales et l’État. Celle-ci se substituerait notamment à la commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme prévue par l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme.

En séance publique, un amendement de M. Jacques Grosperrin a complété la composition de cette conférence pour y intégrer les parlementaires du département.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les commissions départementales de conciliation ont été introduites par l’ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l’urbanisme.

➢ Modifications apportées par la Commission

A l’initiative du rapporteur et de MM. Vincent Bru et Stéphane Baudu, la Commission a supprimé cet article.

Le présent article introduit deux nouveaux articles L. 1121-1 et L. 1121-2 dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) qui prévoient la mise en place, auprès de chaque préfet de département, d’une conférence de dialogue. Cette conférence poursuivrait trois missions :

– en matière d’application des normes de droit, elle donnerait un avis sur des difficultés d’interprétation ou de mise en œuvre locale des règles en vigueur et pourrait adresser des propositions de simplification à l’administration centrale. Le préfet serait, quant à lui, chargé de remettre au Gouvernement un rapport annuel sur ces difficultés, assorti de ses propositions en matière de simplification ;

– en matière de document d’urbanisme, elle serait chargée de rechercher un accord entre les autorités compétentes et les autres personnes associées à l’élaboration de ces documents, et pourrait, le cas échéant, formuler des propositions alternatives ;

– en matière d’aménagement ou de construction, elle pourrait être saisie de tout projet pour lequel une décision ou un avis de l’État est nécessaire.

Elle serait composée, avec voix délibérative, de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, pour au moins la moitié de ses membres, de l’ensemble des députés et sénateurs élus dans le département lorsque celui-ci compte moins de cinq parlementaires ou, lorsque le département compte davantage de parlementaires, de deux députés et deux sénateurs désignés respectivement par l’Assemblée nationale et le Sénat, ainsi que de représentants de l’État.

Devenue redondante, la commission départementale de conciliation des documents d’urbanisme prévue par l’article L. 132-14 du code de l’urbanisme serait supprimée.

Cette réforme aurait pour intérêt « non seulement de faciliter le dialogue à l’échelon local, mais aussi d’assurer une continuité dans la démarche locale de simplification et de contrebalancer les effets négatifs d’une rotation trop rapide des préfets. » ([166]) Elle fait suite à une recommandation de plusieurs travaux du Sénat en ce sens ([167]). Le Gouvernement a toutefois exprimé ses réserves sur cet article lors de son examen en séance publique.

A l’initiative du rapporteur et de MM. Vincent Bru et Stéphane Baudu, et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article dont les dispositions relèvent davantage du projet de loi dit « 3D » - décentralisation, différenciation, déconcentration - qui devrait être présenté en conseil des ministres à la fin du printemps 2020 et qui traitera en particulier des relations entre les collectivités territoriales et l’État.

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Article 21

(art. L. 102-13 du code de l’urbanisme)

Correction d’une erreur de coordination de la loi ELAN

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de corriger une erreur matérielle de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN : il rétablit les pouvoirs des maires en matière de droit de préemption et de priorité, sauf dans le cas d’une opération d’intérêt national (OIN), conformément aux dispositions de l’article L. 240-2 du code de l’urbanisme, ou de biens aliénés par l’État, par ses établissements publics et par les sociétés dont il détient la majorité du capital, en vue de la réalisation d’une OIN, en application du g de l’article L. 213-1 du même code.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Cet article, qui n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen par le Sénat et par la commission des Lois de l’Assemblée nationale, n’appelle pas de commentaires particuliers.

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Article 21 bis

(art. L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime)

Composition des commissions départementales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique au Sénat à l’initiative de Mme Sylvie Vermeillet avec un avis favorable de la Commission et de sagesse du Gouvernement, cet article a pour objet d’instaurer, au sein des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), une parité entre les élus locaux, d’une part, et les autres catégories de membres, d’autre part.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les CDPENAF ont été créées par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a supprimé cet article.

Le code rural et de la pêche prévoit la création, dans chaque département, d’une CDPENAF, présidée par le préfet, qui associe des représentants de l’État, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l’environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.

Parmi les missions qui leur sont confiées, elles émettent notamment un avis sur l’opportunité, au regard de l’objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d’urbanisme. Elles sont ainsi la « cheville ouvrière de la stratégie de lutte contre l’artificialisation excessive [de ces] terres. » ([168])

Or, selon l’auteur de l’amendement, « si les communes et les intercommunalités exercent la compétence en matière d’urbanisme, dans les faits, elles ont peu de poids dans les avis rendus par les CDPENAF. Créer une parité entre élus et organismes permettrait de combattre le sentiment d’impuissance des maires face à des décisions qui leur échappent, sans pour autant remettre en cause l’équilibre décisionnel des CDPENAF. »

Toutefois, à l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article de manière à maintenir la composition actuelle des CDPENAF qui rassemblent, en l’état du droit, toutes les parties concernées par le développement du territoire et dont les avis, le plus souvent consultatifs, permettent de rendre compte de cette large représentation.

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Article 22

Habilitation à légiférer par ordonnance sur la publicité des actes des collectivités territoriales

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi afin de modifier les règles relatives à la publicité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements. Cette ordonnance doit être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, tandis qu’un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de sa publication.

➢ Modifications apportées par le Sénat

À l’initiative des rapporteurs du Sénat, le délai de dépôt du projet de loi de ratification a été ramené à trois mois.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a rétabli le délai de six mois laissé au Gouvernement pour présenter un projet de loi de ratification à compter de la publication de l’ordonnance.

La publicité des actes des collectivités territoriales est un préalable à leur exécution. Ces derniers doivent ainsi être publiés en texte intégral sur différents supports qui permettront soit l’information du public, soit leur conservation. La publication papier peut, par ailleurs, être complétée d’une publication numérique, qui ne peut toutefois s’y substituer.

Quatre principaux outils, aux finalités différentes, permettent d’assurer la publicité des actes et de leur conférer des effets juridiques :

– le procès-verbal de l’assemblée délibérante, qui est établi à l’issue de chaque séance et qui peut être communiqué à toute personne qui en fait la demande ;

– le compte rendu de la séance, qui doit être affiché à titre d’information à la mairie pour les communes et les EPCI ;

– le registre des délibérations du conseil municipal et le registre des actes du maire, qui doivent être tenus dans chaque commune et dans chaque EPCI pour conserver les actes ;

– le recueil des actes administratifs, dans lequel sont publiés les délibérations et les arrêtés pris par l’exécutif local, et dont la tenue est obligatoire pour les communes de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions.

Le tableau ci-après rappelle les obligations de chaque catégorie de collectivité en la matière.

Condition de publication des actes des collectivitÉs territoriales

* L’article L. 5211-47 du CGCT permet à ces EPCI de préférer à la tenue d’un recueil des actes administratifs l’envoi de ces mêmes actes aux communes membres pour affichage.

Source : Commission des Lois du Sénat, rapport n° 12 – Tome I relatif au présent projet de loi.

La diversité des supports, malgré la possibilité dans certains cas de les fusionner, ne participe pas à la bonne information des citoyens, d’autant que les obligations en la matière sont plus contraignantes pour le bloc communal, qui constitue pourtant le niveau de proximité, que pour les départements et les régions.

Par conséquent, cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures modifiant les règles relatives à la publicité des actes des collectivités territoriales et de leurs groupements, à leur entrée en vigueur, à leur conservation et au point de départ du délai de recours contentieux, dans le but de simplifier, de clarifier et d’harmoniser ces règles. Par ailleurs, cette ordonnance devrait revoir les effets de la dématérialisation de ces actes. L’étude d’impact du présent article précise, à ce titre, qu’ « il semble nécessaire de préciser l’effet de la publication des actes par voie dématérialisée, afin de prendre en compte la généralisation de ce type de support et les avantages qu’il confère en termes de diffusion de l’information, tout en restant vigilant quant aux problématiques d’exclusion numérique. » Le Parlement devra ainsi s’assurer de la prise en compte de cette réserve dans les mesures qui seront proposées par l’ordonnance en la matière.

Cette dernière devra être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation du présent texte et un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de sa publication, ramené à trois mois par la commission des Lois du Sénat à l’initiative de ses rapporteurs, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud.

À l’initiative du Gouvernement et avec l’avis favorable du rapporteur, le délai dont le gouvernement disposera pour déposer un projet de loi de ratification à compter de la publication de l’ordonnance a été rétabli à six mois au lieu de trois de manière à « donner une plus grande souplesse au travail gouvernemental et parlementaire. » ([169])

*

Article 22 bis

(art. 1212-1 du code général des collectivités territoriales)

Modalité d’élection du président et des vice-présidents

du Conseil national d’évaluation des normes

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique au Sénat à l’initiative de M. Alain Richard avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, cet article a pour objet de supprimer l’obligation d’exercer une fonction exécutive locale pour être nommé président ou vice-président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La composition du CNEN et les modalités de nomination de son président et de ses vice-présidents ont été introduites à l’article L. 1212-1 du code des collectivités territoriales par l’article 1er de la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Pour mémoire, le CNEN s’est substitué à la commission consultative d’évaluation des normes instituée en 2008.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Conçu par le législateur comme une instance de dialogue entre les élus et le Gouvernement, le CNEN est chargé d’évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et leurs groupements, en veillant à garantir le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales consacré par l’article 72 de la Constitution. Il se compose, à cette fin, de 36 membres, dont 27 représentants d’élus locaux et nationaux, et de 9 représentants de l’État, renouvelés tous les trois ans ([170]). Les modalités de leur élection ou de leur nomination doivent assurer une représentation paritaire.

Son président et ses deux vice-présidents sont élus par les membres siégeant au titre d’un mandat électif parmi ceux qui exercent des fonctions exécutives dans une collectivité territoriale ou un EPCI.

Or, selon l’objet de l’amendement à l’origine de cet article, les conditions d’éligibilité à ces trois postes sont trop restrictives et il conviendrait « d’ouvrir la faculté de se porter candidat à ces fonctions à d’autres acteurs » ([171]), soit les conseillers régionaux, les conseillers départementaux, les élus communautaires et les conseillers municipaux.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 22 ter

(article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales)

Élargir les compétences du Conseil national d’évaluation des normes

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique au Sénat à l’initiative de M. Alain Richard avec un avis favorable de la Commission et de sagesse du Gouvernement, cet article élargit le champ d’expertise du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) : portant actuellement sur l’impact technique et financier des normes, il prendrait désormais en compte leur impact juridique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions de consultation du CNEN et le champ de son activité sont définis par l’article L. 1212-2 du CGCT, introduit par l’article 1er de la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a supprimé cet article.

Le CNEN est chargé de formuler des avis circonstanciés sur les projets de texte qui lui sont soumis, dans un objectif de proportionnalité, afin de limiter la création de charges nouvelles pour les collectivités territoriales et permettre, le cas échéant, l’adaptation des normes règlementaires à la diversité des territoires.

Il est ainsi obligatoirement consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes règlementaire, de loi ou d’acte de l’Union européenne créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables ([172]). Les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent également le consulter sur une proposition de loi.

Par ailleurs, il peut se saisir de lui-même ou être saisi d’une demande d’évaluation de normes en vigueur par le Gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, et les collectivités territoriales et leurs groupements eux-mêmes.

Dans son avis d’évaluation, il peut alors proposer des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur si ces dernières entraînent, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard des objectifs poursuivis.

Dans ce contexte, le présent article tend à élargir le champ d’évaluation du CNEN aux impacts juridiques que peuvent avoir les normes, « au sens de leur applicabilité dans la diversité des territoires » ([173]) de manière à renforcer la portée de ses avis.

À l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a toutefois supprimé cette disposition au motif que le droit en vigueur prévoit d’ores et déjà la possibilité pour le CNEN de proposer, dans le cadre de ses avis, des adaptations aux normes proposées pour qu’elles prennent en compte la diversité des territoires.

*

Article 22 quater

(art. L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales)

Effet des avis du Conseil national d’évaluation des normes

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique au Sénat à l’initiative de M. Alain Richard avec un avis favorable de la Commission et une demande de retrait du Gouvernement, l’article 22 quater renforce les effets des avis du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les conditions dans lesquelles le CNEN rend ses avis sont prévues par l’article L. 1212-2 du CGCT, introduit par l’article 1er de la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013 portant création d’un Conseil national d’évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a supprimé cet article.

Les avis que le CNEN rend sur les normes applicables aux collectivités territoriales et leurs groupements, dans un délai de six semaines renouvelable une fois ([174]), peuvent comporter des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur, proposer des modalités de simplification de ces dispositions ou l’abrogation de normes devenues obsolètes. Ils sont par ailleurs rendus publics ([175]). À défaut de délibération dans les délais rappelés, l’avis du conseil national est réputé favorable.

Lorsqu’au contraire, le conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte règlementaire, le Gouvernement doit transmettre un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération.

Cette obligation ne s’applique toutefois pas si le projet de texte a été examiné en urgence. De même, contrairement aux projets de texte réglementaire, il n’est pas exigé du Gouvernement qu’il présente un projet de loi modifié à la suite d’un premier avis défavorable du CNEN, le texte devant être soumis par la suite à la représentation nationale.

Dans ce contexte, cet article a pour objet d’« introduire formellement dans le droit le principe de la consultation des élus locaux dans le processus d’élaboration des normes. À cette fin, les ministères rapporteurs devront, sur demande du Conseil national d’évaluation des normes, motiver leurs décisions de refus d’intégrer les recommandations émises par le conseil en vue ou lors d’une seconde délibération. » ([176])

À l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a toutefois supprimé cette disposition de manière à conserver le caractère consultatif des avis du CNEN, qui sont d’ailleurs généralement suivis.

*

Chapitre III Simplifier le droit applicable aux élus locaux

Article 23

(art. L. 141-1, L. 141-2 du code de l’action sociale et des familles [abrogés], art. 375-9-2 du code civil, art. L. 1111-2, L. 2144-2, L. 2511-1-1, L. 5211-10-1, L. 5211-39-1, L. 5217-9, L. 5218-10, , L. 5219-1, L. 5219-7, L. 5741-1, L. 5741-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 2112-4 du code des transports et art. L. 223-3 du code forestier)

Suppression de l’obligation de créer diverses instances

et d’établir divers documents

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de rendre facultatives la constitution de conseils locaux et la production de certains rapports afin de donner plus de souplesse aux conseils municipaux et communautaires pour définir les outils dont ils ont besoin pour mener leurs politiques publiques.

La mise en place d’un conseil de développement, d’un conseil pour les droits et devoirs des familles (CDDF) et d’annexes de la mairie, ainsi que l’établissement d’un rapport sur les mutualisations de services au sein des EPCI et d’un rapport sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets, seraient laissés à l’appréciation des collectivités concernées.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

– l’article 46 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a rendu obligatoire la création d’un CDDF pour les communes de plus de 50 000 habitants ;

– l’article 4 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a introduit l’obligation de créer des annexes de la mairie dans les quartiers des communes de plus de 100 000 habitants de manière à mettre à la disposition des habitants des services municipaux de proximité ;

– l’article 57 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a modifié les règles relatives à la composition des conseils de développement pour leur appliquer le principe de parité et refléter la population du territoire concerné, telle qu’issue du recensement, dans ses différentes classes d’âge ;

– l’article 98 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », a introduit l’obligation, pour le maire ou le président de l’EPCI, d’élaborer un rapport sur la prévention et la gestion des déchets ;

– l’article 67 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a imposé au président de l’EPCI de réaliser un rapport relatif aux mutualisations de services entre l’établissement et ses communes membres.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, cet article a été complété de manière à supprimer les articles relatifs aux conseils de développement dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) et aux CDDF dans le code de l’action sociale et des familles. Par ailleurs, l’élaboration de deux rapports supplémentaires a été rendue facultative, à savoir :

– le rapport relatif au développement social urbain pour les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ;

– le rapport sur la politique de la ville pour celles ayant conclu un contrat de ville.

Par contre, l’obligation de réaliser le rapport sur le coût de la gestion et de la prévention des déchets a été rétablie.

➢ Modifications apportées par le Commission

À l’initiative du rapporteur, de M. Stéphane Baudu, de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a modifié cet article de manière à :

– réintroduire le cadre législatif encadrant le fonctionnement des CDDF, tout en maintenant le caractère facultatif de leur mise en place ;

– rétablir le caractère obligatoire des conseils de développement pour les EPCI de plus de 50 000 habitants.

I. la suppression d’obligations À la charge des collectivitÉs

1. La suppression du caractère obligatoire de l’instauration de certaines instances

a. Le conseil des droits et des devoirs des familles

Prévu par l’article L. 141-1 du code de l’action sociale et des familles, le CDDF est un outil d’accompagnement personnalisé des familles en difficulté, dont les enfants présentent des problèmes de comportement. Conçu comme une instance de médiation et de responsabilisation des parents face aux actes de leurs enfants, il permet de prévenir et de résoudre des situations problématiques. L’objectif est de mettre un terme à une éventuelle dynamique qui pourrait conduire à la délinquance certains enfants dont le comportement s’aggrave.

Ce conseil est présidé par le maire ou son représentant et est composé de représentants de l’État, de représentants des collectivités territoriales et des personnes œuvrant dans les domaines de l’action sociale, sanitaire et éducative, de l’insertion et de la prévention de la délinquance. Il se réunit afin :

– d’entendre une famille, de l’informer de ses droits et devoirs envers l’enfant et de lui adresser des recommandations destinées à prévenir des comportements susceptibles de mettre l’enfant en danger ou de causer des troubles pour autrui ;

– d’examiner avec la famille les mesures d’aide à l’exercice de la fonction parentale susceptibles de lui être proposées et l’opportunité d’informer les professionnels de l’action sociale et les tiers intéressés des recommandations qui lui sont faites et, le cas échéant, des engagements qu’elle a pris dans le cadre d’un contrat de responsabilité parentale.

Le conseil est également consulté lorsque le maire envisage de proposer un accompagnement parental. Il peut proposer à ce dernier de saisir le président du conseil départemental en vue de la mise en œuvre d’une mesure d’accompagnement lorsque la situation d’une famille devient problématique pour l’enfant et pour son environnement.

Pour mémoire, la création de ces conseils n’est obligatoire que pour les communes de plus de 50 000 habitants. Toutefois, selon l’étude d’impact ([177]), les élus peuvent avoir « des difficultés à identifier son articulation avec les outils de l’État en matière de prévention de la délinquance et les compétences du président du conseil départemental dans le champ de la protection de l’enfance. » Alors que seule une quarantaine de CDDF avaient été créés avant que le législateur n’impose leur mise en place dans les villes de plus de 50 000 habitants en 2011 (soit 115 villes), un bilan de la stratégie nationale de prévention de la délinquance réalisé en 2015 en dénombrait 148.

Afin de donner davantage de souplesse aux communes pour définir un dispositif plus cohérent au regard des besoins constatés, il est donc proposé de rendre facultative la constitution du CDDF.

b. Les conseils de développement

Les conseils de développement, créés par la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (dite loi « Voynet ») ([178]) et codifiés à l’article L. 5211-10-1 du CGCT, sont obligatoires dans les établissements publics à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants ([179]). Ils sont composés de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs, représentés de manière paritaire et issus des différentes classes d’âge.

Il s’agit donc d’une enceinte destinée à favoriser la participation citoyenne, puisque ces conseils s’organisent librement et ne sont pas composés d’élus mais de représentants de la société civile, non rémunérés.

Ils sont, à ce titre, consultés sur l’élaboration du projet de territoire, sur les documents de prospective et de planification résultant de ce projet, ainsi que sur la conception et l’évaluation des politiques locales de promotion du développement durable. Ils peuvent donner leur avis ou être consultés sur toute autre question relative à ce périmètre. Leur rapport d’activité est examiné et débattu par l’assemblée délibérante de l’EPCI.

Si les conseils de développement ont été mis en œuvre dans de nombreuses communes et constituent « un bon outil », une part des objectifs poursuivis par le présent projet de loi est de réduire les contraintes portant sur le bloc communal en particulier. Par conséquent, le Gouvernement propose de sortir cette instance « du champ de l’obligation, laissant le soin à tout un chacun de l’activer totalement ou partiellement, comme bon lui semble. » ([180])

Par conséquent, le présent article rend facultatif l’établissement du conseil de développement : si un EPCI souhaite créer un tel conseil, ce dernier n’aura plus à être consulté sur l’élaboration du projet de territoire, ni sur les documents qui lui sont associés, ainsi que sur les politiques locales de promotion du développement durable. De même, le conseil de développement n’aura plus à établir un rapport d’activité.

c. Les annexes de mairie

Conformément à l’article L 2144-2 du CGCT, dans les communes de 100 000 habitants et plus (soit 42 communes), la création dans les quartiers d’annexes de la mairie, éventuellement communes à plusieurs quartiers, est obligatoire. Dans ces annexes, des services municipaux de proximité sont mis à la disposition des habitants.

Revenant sur le caractère obligatoire de ces annexes, cet article permet ainsi « aux communes considérées de choisir librement les modalités de leur organisation : accueil centralisé des habitants en un seul lieu ou multiplicité des accueils via les annexes de la mairie. » ([181])

2. La suppression de certains rapports

a. Le rapport sur les mutualisations au sein des intercommunalités

L’article L. 5211-39-1 du CGCT prévoit qu’afin d’assurer une meilleure organisation des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l’EPCI établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre l’établissement et les communes membres. Ce rapport, qui comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat ([182]), est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres, ces derniers disposant d’un délai de trois mois pour se prononcer. Le projet de schéma est, par la suite, approuvé par l’organe délibérant de l’EPCI.

Le caractère obligatoire de cette procédure serait supprimé de manière à permettre aux élus « de déterminer, de la façon dont ils le souhaitent, soit par ce rapport, soit d’une autre manière, le cadre d’exercice des compétences. » ([183])

b. Le rapport sur la prévention et la gestion des déchets

L’article L. 2224-17-1 du CGCT rend obligatoire, quant à lui, la présentation, par le maire ou le président de l’EPCI respectivement, au conseil municipal ou à l’assemblée délibérante, d’un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets, destiné notamment à l’information des usagers.

Ce rapport rend compte de la situation de la collectivité territoriale au regard des objectifs fixés en la matière au niveau national, ainsi que des recettes et des dépenses par flux de déchets et par étape technique. Il est rendu public, accompagné de l’avis du conseil municipal ou de l’assemblée délibérante, sur le site internet de la collectivité ou, à défaut, du syndicat de collecte.

Selon l’étude d’impact, la suppression du caractère obligatoire de ce rapport « n’obèrera pas cependant la possibilité pour les collectivités de mettre en place un compte rendu selon les formes et les modalités qu’elles jugeraient appropriées, en concordance avec la future loi relative à la lutte contre le gaspillage à l’économie circulaire. Cela sera laissé à leur libre appréciation. » Par ailleurs, le maintien de l’obligation pour le service public en charge des déchets de tenir une comptabilité analytique permettra aux collectivités de continuer de disposer d’une connaissance précise des données de ce service.

II. les modifications apportÉes par le sénat

Lors de son examen par la commission des Lois, plusieurs modifications ont été apportées au présent article, à l’initiative des rapporteurs, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud.

En premier lieu, deux rapports supplémentaires ont été rendus facultatifs, soit :

– le rapport relatif au développement social urbain pour les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ;

– le rapport sur la politique de la ville pour celles ayant conclu un contrat de ville.

En deuxième lieu, les dispositions relatives aux conseils de développement et aux CDDF, devenus facultatifs, ont été supprimées du CGCT et du code de l’action sociale et des familles de manière à laisser la faculté pour les collectivités de décider librement de leur composition et de leurs missions.

En troisième lieu, les rapporteurs du Sénat ont considéré que la suppression du caractère obligatoire du rapport sur le service public en charge des déchets n’était pas opportune alors qu’il est « principalement destiné aux membres du conseil municipal et des usagers, pour lesquels l’accès aux informations contenues dans une comptabilité analytique n’est pas immédiat, tandis que la prévention et la gestion des déchets comptent parmi les compétences communales les plus importantes pour les citoyens. Cette importance risque en outre de se renforcer avec la prise de conscience actuelle des problématiques environnementales. » Ils ont, par conséquent, proposé de rétablir le droit en vigueur en la matière.

III. les modifications apportÉes par la commission

Plusieurs modifications ont été adoptées par la commission des Lois avec l’avis favorable du Gouvernement :

– à l’initiative du rapporteur et de M. Stéphane Baudu, les dispositions en vigueur relatives aux conseils pour les droits et devoirs des familles ont été rétablies dans le code de l’action sociale et des familles, tout en maintenant le caractère facultatif de leur mise en place ;

– à l’initiative du rapporteur, le cadre juridique relatif aux conseils de développement a également été réintroduit au sein du CGCT afin que les EPCI souhaitant y recourir puissent s’y référer.

Cette dernière disposition a été sous-amendée à l’initiative de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), avec un avis de sagesse du Gouvernement, de manière à maintenir le caractère obligatoire des conseils de développement pour les seuls EPCI de plus de 50 000 habitants, soit un seuil jugé pertinent par la Coordination nationale des conseils de développement lors de son audition par le rapporteur.

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Article 23 bis

(chapitre II bis du titre unique du livre Ier et chapitre III du titre II du livre VIII [nouveaux] de la première partiedu code général des collectivités territoriales)

Création d’un cadre juridique propre à la médiation territoriale

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission des Lois au Sénat à l’initiative de Mme Nathalie Delattre, cet article a pour objet de prévoir un cadre juridique pour la médiation territoriale.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé la rédaction de cet article de manière à mieux délimiter le champ de la médiation territoriale.

Issu d’une disposition de la proposition de loi visant au développement des médiateurs territoriaux de Mme Nathalie Delattre ([184]), cet article vise à encourager l’institutionnalisation de la médiation territoriale.

Pour mémoire, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution, certaines collectivités, notamment les plus importantes, ont pu mettre en place des médiateurs institutionnels pour prévenir la judiciarisation des différends avec leurs administrés ([185]). Ces créations ont été décidées sans nécessiter de disposition législative ou réglementaire particulière.

En l’absence de définition juridique propre à la médiation territoriale, ce type de médiation reste défini par l’article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 comme une activité de prestation de service exercée librement et soumise à la libre concurrence, en application de la liberté d’entreprendre. Si les médiateurs ne disposent pas d’un statut particulier, ils doivent toutefois se soumettre à un socle de principes essentiels – moralité, compétence, impartialité. ([186])

Toutefois, des demandes en faveur d’un encadrement plus strict de l’activité de médiation ont été exprimées, notamment face à l’essor d’un marché de formation des médiateurs et de référentiels de déontologie leur étant destinés.

À cette fin, le présent article prévoit un cadre juridique proche de celui existant en matière de médiation administrative ([187]). Un nouvel article L. 1112-24 du code général des collectivités territoriales dispose ainsi que :

– sans préjudice des dispositifs de médiation existants, les collectivités territoriales ou leurs groupements pourront instituer, pour cinq ans, un médiateur territorial, par une délibération de leur organe délibérant qui fixera également le champ de ses interventions. Le médiateur pourra être saisi par toute personne physique ou morale dans le cadre d’un différend avec la collectivité concernée qui n’a pas été porté devant une juridiction ;

– il devra exercer ses fonctions en toute indépendance, ce qui implique que les élus ou les agents de la collectivité concernée ne pourront pas y prétendre. Par ailleurs, l’organe délibérant qui l’instituera devra mettre à sa disposition les moyens humains et matériels nécessaires à l’exercice de ses fonctions ;

– sa saisine interrompra les délais de recours contentieux et suspendra les éventuelles prescriptions ([188]).

Ce dispositif entrerait en vigueur le 1er janvier 2021 pour accorder un délai aux collectivités qui souhaiteraient s’en saisir.

Votre rapporteur fait sienne la réserve des rapporteurs du Sénat sur ce dispositif selon laquelle « la détermination des compétences du médiateur territorial devra se faire dans le respect des compétences attribuées par la loi à chaque collectivité, ainsi que des dispositifs de médiation d’ores et déjà réglementés comme celui de la médiation de la consommation, dont le régime est issu du droit de l’Union européenne et applicable aux collectivités territoriales pour la mise en œuvre d’un service public industriel et commercial, considéré comme un service marchand. »

Par conséquent, à son initiative et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a modifié la rédaction de cet article de manière à préciser que la médiation territoriale s’exerce « sans préjudice des dispositifs de médiation existants et notamment de ceux relatifs à la consommation ». Par ailleurs, la rédaction des dispositions relatives son application à la Nouvelle-Calédonie est simplifiée.

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Article 24

(art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales)

Extension à toutes les opérations d’investissement du bloc communal de la faculté pour le préfet d’accorder une dérogation à la participation financière minimale du maître d’ouvrage

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de permettre au préfet de département de réduire la participation financière minimale – actuellement fixée à 20 % – des collectivités territoriales qui sont maîtres d’ouvrage d’un investissement portant sur le patrimoine non protégé.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 1er de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a réduit de 20 % à 15 % le pourcentage de la participation minimale des collectivités territoriales maîtres d’ouvrage d’un investissement financé par le fonds européen de développement régional dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen en commission, les rapporteurs du Sénat ont étendu à toutes les opérations dont sont maîtres d’ouvrage une commune, un EPCI ou un syndicat mixte « fermé » la faculté de déroger à cette participation financière minimale.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la rédaction initiale de cet article proposée par le Gouvernement a été rétablie.

I. Le principe de participation minimale des maÎtres d’ouvrage au financement de leurs investissements

L’article L. 1111-10 du CGCT dispose que « toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale au financement de ce projet. » ([189]) Cette obligation doit notamment garantir que la collectivité concernée sera en capacité d’en supporter les charges d’entretien une fois l’investissement réalisé.

Le montant de cette participation est fixé par défaut à 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques à ce projet. ([190])

Toutefois, pour certains types d’investissements, des dérogations ont été prévues par le législateur de manière à permettre l’apport de davantage de financements. Le préfet de département peut ainsi accorder des participations inférieures au titre :

– des projets d’investissement en matière de rénovation des monuments protégés ;

– des projets d’investissement destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques, au vu de l’importance des dégâts et de la capacité financière des collectivités territoriales concernées.

Par ailleurs, des seuils de participation inférieurs à 20 % sont également prévus en faveur d’investissements spécifiques, à l’instar :

– des projets d’investissement en matière d’eau potable et d’assainissement, d’élimination des déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale réalisés par les EPCI de Corse ou par leurs communes membres (la participation minimale du maître de l’ouvrage est alors de 10 %) ;

– des opérations d’investissement financées par le fonds européen de développement régional dans le cadre d’un programme de coopération territoriale européenne (la participation minimale est de 15 %).

II. la facultÉ de dÉroger à la participation minimale en matiÈre de patrimoine non protÈgé

Cet article étend la faculté pour le préfet de déroger à la participation financière minimale des maîtres d’ouvrage au patrimoine non protégé, c’est-à-dire, conformément à l’article 1er du code du patrimoine, à l’ « ensemble des biens, immobiliers ou mobiliers, relevant de la propriété publique ou privée, qui présentent un intérêt historique, artistique, archéologique, esthétique, scientifique ou technique ».

Il s’inscrit ainsi dans la réflexion engagée sur la préservation du patrimoine culturel des collectivités territoriales, alimentée par la mission « Patrimoine en péril », confiée par le Président de la République à M. Stéphane Bern, qui a recensé en 2018 environ 800 monuments non protégés en péril, dont près de 500 relèvent de la propriété des collectivités territoriales. S’ajoute à ces monuments l’entretien des autres biens immobiliers et mobiliers de valeur patrimoniale à la charge de celles-ci.

Dans ce contexte, si les régions et départements participent régulièrement au financement d’opérations de rénovation ou de conservation, il convient d’accorder davantage de souplesse pour permettre ces financements. Par conséquent, la rédaction initiale de cet article propose de compléter les dérogations déjà prévues par l’article L. 1111-10 afin de laisser la faculté au préfet de département de baisser le seuil de participation minimale lorsque cette dernière « est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage. »

III. Les modifications introduites au sénat

Lors de son examen en commission, les rapporteurs du Sénat ont considéré que :

– la notion de patrimoine non protégé est trop imprécise et laisse place à une appréciation peu sécurisante pour les collectivités territoriales ;

– la dérogation proposée ne répond qu’imparfaitement aux besoins de celles-ci, alors même que les petites communes et leurs EPCI peuvent être en difficulté pour financer des investissements portant également sur des biens non patrimoniaux ;

– le caractère restreint de cette dérogation n’est pas cohérent avec le relèvement, par le Gouvernement, de 80 % à 100 % du montant de la dépense subventionnable, le montant maximal des subventions d’investissement pouvant être attribuées par l’État à des personnes publiques ou privées. ([191])

Ils ont, par conséquent, proposé d’étendre à toute opération d’investissement dont le maître d’ouvrage appartient au bloc communal (une commune, un EPCI ou un syndicat mixte) la faculté pour le préfet de département d’accorder une dérogation à leur participation financière minimale, en considérant que le contrôle exercé par celui-ci « permettra de s’assurer que cette facilité est employée à bon escient et ne met pas en péril, pour l’avenir, l’équilibre financier de la commune ou de l’établissement concerné. » ([192])

IV. les modifications apportées par la commission

À l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la rédaction du présent article a été rétablie dans sa version initialement proposée par ce dernier de manière à limiter la possibilité pour le préfet de département de réduire la participation financière minimale – actuellement fixée à 20% – des collectivités territoriales aux seuls investissements portant sur le patrimoine non protégé pour lesquels elles sont maîtres d’ouvrage.

En effet, l’extension souhaitée par le Sénat de cette disposition affaiblit le sens de cet encadrement prévu par la loi : les dérogations en vigueur doivent en effet être limitées à des investissements exceptionnels, d’un coût important et qui dépassent le seul intérêt local.

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Article 25

(art. L. 1111-11 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Publication du plan de financement des opérations d’investissement

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de rendre obligatoire la publication du plan de financement des opérations d’investissement réalisées par les collectivités territoriales ou leurs groupements.

➢ Modifications apportées par le Sénat

En séance publique, cet article a fait l’objet d’un amendement de précision.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a adopté deux modifications à ce dispositif :

– l’obligation de publication du plan de financement est limitée aux subventions publiques ;

– ce plan doit faire l’objet d’un affichage permanent.

En l’état du droit, les collectivités territoriales n’ont aucune obligation en matière de publicité et d’affichage des subventions qu’elles reçoivent pour financer des projets locaux, alors même que régulièrement d’autres niveaux de collectivités ou d’autres acteurs publics ou privés participent à ce financement. Or, le Gouvernement considère que « dans le contexte de renforcement des exigences de transparence des comptes publics et d’amélioration de l’information financière, il semble opportun d’enrichir l’information financière que les collectivités et leurs groupements doivent fournir à leurs habitants. »

Cet article propose donc d’introduire un nouvel article L. 1111-11 au code général des collectivités territoriales disposant que, lorsqu’une opération bénéficie de subventions, la collectivité territoriale ou le groupement maître d’ouvrage publie son plan de financement et l’affiche pendant la réalisation de l’opération et à son issue. Les modalités d’application de cette obligation seront précisées par décret.

Pour mémoire, ce dispositif s’inspire de l’obligation d’information et de communication sur les soutiens financiers européens qui s’impose d’ores et déjà aux collectivités territoriales en bénéficiant, en application de l’annexe au règlement UE n°1303/2013 relatif aux fonds structurels européens. ([193])

Toutefois, suite à la présentation d’un amendement de M. Sacha Houlié visant à mieux informer le public des financements ayant concouru à la réalisation de l’investissement par le recours à une plaque inaugurale dédiée ([194]), le Gouvernement a proposé, sous réserve du retrait de cette proposition, d’apporter deux modifications au dispositif proposé :

– l’obligation de publication de la liste des subventions reçues serait limitée aux subventions publiques ;

– ces dernières feraient l’objet d’un affichage permanent.

Cette restriction du champ du dispositif s’explique notamment par le souhait de ne pas contraindre les collectivités à afficher sur des bâtiments publics le nom acteurs privés ayant participé au financement d’un investissement.

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Article 25 bis

(art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales)

Délégation à l’exécutif des mises à disposition à titre gratuit

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission des Lois du Sénat à l’intiative de Mme Catherine Troendlé et des rapporteurs ([195]), cet amendement a pour objet d’autoriser les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et de leurs groupements à déléguer à l’organe exécutif – maire ou président – la faculté de mettre à disposition, à titre gratuit, des biens appartenant à la collectivité ou au groupement pendant une durée ne pouvant excéder douze ans.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La liste des délégations qui peuvent être attribuées à l’organe exécutif des collectivités par leur assemblée délibérante évolue régulièrement.

L’article 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a complété les attributions du maire exercées au nom de la commune par la possibilité de prendre des mesures en matière de chasse.

L’article 85 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a introduit la faculté pour le conseil départemental de déléguer à son président la possibilité de procéder au dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l’édification des biens du département.

Le même article a prévu une délégation semblable du conseil régional à son président.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a supprimé cet article.

L’article 25 bis a pour objet de compléter la liste des délégations que le conseil municipal, le conseil départemental ou le conseil régional peuvent accorder réciproquement au maire, au président du département et au président de la région. Ceux-ci pourraient ainsi être compétents en matière de conclusion et de révision des conventions de mise à disposition à titre gratuit de biens appartenant à la commune pour une durée ne pouvant excéder douze ans.

Cette disposition complèterait la délégation dont ils bénéficient d’ores et déjà pour consentir des occupations ou conclure des baux à titre payant alors que les occupations à titre gratuit requièrent une autorisation de leur assemblée délibérante.

Les conditions dans lesquelles une décision d’occupation du domaine public à titre gratuit pourrait intervenir demeureraient soumises aux cas limitativement prévus par l’article L 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

À l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article au motif que les implications financières que pourraient avoir des mises à disposition de biens de la collectivité à titre gratuit justifient qu’une délibération de l’assemblée délibérante les autorisent expressément.

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Article 25 ter

(art. L. 3211-2 et L. 4133-6-1 du code général des collectivités territoriales)

Modification en cours de mandat des délégations à la commission permanente

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission des Lois du Sénat à l’initiative de Mme Catherine Troendlé, cet article a pour objet de permettre au conseil départemental et au conseil régional de modifier en cours de mandat la liste des compétences qu’ils ont déléguées à leur commission permanente.

Pour rappel, la commission permanente est l’organe chargé d’assurer la continuité de l’assemblée délibérante pour gérer au quotidien, entre ses réunions, les affaires de la collectivité.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 30 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a introduit la possibilité pour l’Assemblée de Corse de modifier la liste des compétences qu’elle a déléguées à sa commission permanente.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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titre IV Renforcer et reconnaÎtre les droits des Élus

Article 26

(art. L. 3142-79 du code du travail, art. L. 5214-8 et L. 5842-21

du code général des collectivités territoriales)

Extension du congé électif aux communes de moins de 1 000 habitants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’étendre :

– aux candidats aux élections municipales de toutes les communes et non des seules communes de plus de 1 000 habitants le congé de campagne qui peut être sollicité auprès de leur employeur ;

– aux conseillers des communautés de communes les autorisations d’absence dont bénéficient les conseillers municipaux pour exercer leur mandat.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 3 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a procédé à une réforme complète de la structure du chapitre dédié aux congés spécifiques du code du travail, dont fait partie le congé électif bénéficiant aux candidats souhaitant mener une campagne électorale. Par ailleurs, le seuil conditionnant le bénéfice de ce congé pour élections municipales a été abaissé de 3 500 habitants à 1 000 habitants par l’article 6 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par le Sénat, le présent article a été complété par des dispositions visant à :

– ouvrir la possibilité à l’ensemble des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de verser une indemnité de fonction aux conseillers ayant reçu une délégation ;

– permettre aux communautés de communes de plus de 100 000 habitants de verser une indemnité de fonction à leurs conseillers communautaires, dans les limites d’un plafond ;

– étendre le bénéfice du congé électif à la métropole de Lyon ;

– permettre aux communautés de communes de voter une majoration de la durée du crédit d’heures dont peuvent bénéficier les conseillers communautaires.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, l’article 26 a été rétabli dans sa rédaction initiale, tout en maintenant la disposition introduite par le Sénat permettant aux élus des communautés de communes, titulaires d’une délégation, de percevoir des indemnités de fonctions.

I. l’amÉlioration des droits des salariés dans le cadre des campagnes Électorales ou de l’exercice de leur mandat

1. L’extension du congé de campagne aux candidats aux élections municipales des communes de moins 1 000 habitants

L’article L. 3142-79 du code du travail prévoit deux dispositifs permettant aux candidats à une élection de bénéficier d’un congé de campagne :

– l’employeur doit ainsi laisser à son salarié, candidat à l’Assemblée nationale ou au Sénat, le temps nécessaire pour participer à la campagne électorale dans la limite de vingt jours ouvrables ;

– cette limite est abaissée à dix jours ouvrables pour les salariés candidats au Parlement européen, au conseil municipal dans une commune d’au moins 1 000 habitants, au conseil départemental ou au conseil régional et à l’Assemblée de Corse.

Par ailleurs, l’article L. 3142-81 précise que ce congé électif peut être, à la demande du salarié, imputé sur ses congés payés annuels dans la limite des droits qu’il a acquis, à ce titre, à la date du premier tour de scrutin. Dans le cas contraire, les absences ne sont pas rémunérées, mais peuvent donner lieu à récupération en accord avec l’employeur de manière à éviter une baisse de salaire.

Or, ce congé est très peu utilisé selon un récent rapport du Sénat (seuls 9 % des élus interrogés dans le cadre des travaux préparatoires en auraient fait usage). ([196])

Par conséquent, cet article propose d’étendre le congé électif à tous les candidats aux élections municipales en supprimant le seuil de 1 000 habitants en vigueur. L’objectif poursuivi est d’accroître la diversité des candidats pouvant se présenter à une élection, notamment dans les petites communes. Selon l’étude d’impact du présent article, la moitié des candidats aux élections municipales sont des salariés susceptibles de mobiliser ce congé.

2. La possibilité pour les conseillers des communautés de communes de bénéficier d’autorisations d’absence

Dans le cadre de leur mandat, les salariés conseillers municipaux peuvent bénéficier d’autorisations d’absence auprès de leur employeur de manière à participer :

– aux séances plénières de ce conseil ;

– aux réunions de commissions dont ils sont membres et instituées par une délibération du conseil municipal ;

– aux réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes au sein desquels ils représentent leur commune.

L’élu municipal doit, à cette fin, informer l’employeur de la date de la séance ou de la réunion à laquelle il souhaite se rendre dès qu’il en a connaissance. Ces absences ne sont pas rémunérées.

Or, du fait d’un défaut de coordination à l’article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales (CGCT) énumérant les dispositions relatives aux conseillers municipaux communes aux conseillers des communautés de communes, ces derniers ne bénéficient pas de ce dispositif alors même qu’ils peuvent recourir au crédit d’heures pour préparer des réunions en lien avec leur mandat.

Cet article prévoit ainsi le renvoi d’article permettant de leur donner droit aux mêmes autorisations d’absence que pour les conseillers municipaux.

II. Les modifications apportÉes par le sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, cet article a été modifié à l’initiative des rapporteurs de manière à revoir le régime indemnitaire des communautés de communes sur deux points :

– en premier lieu, ces EPCI pourront verser une indemnité aux conseillers ayant reçu une délégation de fonction par cohérence avec le droit applicable aux communautés urbaines et d’agglomération ;

– en second lieu, les communautés de communes de plus de 100 000 habitants, soit celles de la Grésivaudan et de la Flandre intérieure qui sont les seules à dépasser ce seuil démographique, pourront indemniser leurs conseillers communautaires dans la limite de 6 % de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique.

Ces dispositions seraient prises à enveloppe indemnitaire constante et n’auront pas d’effets financiers.

En séance publique, deux dispositions ont également été adoptées, à savoir :

– à l’initiative de M. Jean-Marie Mizzon et avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, l’extension du congé électif à la préparation des élections à la métropole de Lyon ;

– à l’initiative de M. Éric Kerrouche avec un avis favorable de la Commission et un avis de sagesse du Gouvernement, la faculté pour les communautés de communes de voter une majoration de la durée des crédits d’heures.

III. Les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, l’article 26 a été rétabli dans sa rédaction initiale, tout en conservant la disposition introduite par le Sénat permettant aux élus des communautés de communes, titulaires d’une délégation, de percevoir des indemnités de fonctions.

En effet, cette rédaction repose sur un équilibre : elle permet à la fois de ne pas désinciter les employeurs à recruter des personnes élues ou susceptibles de se porter candidates à une élection, tout en reconnaissant à tous les élus un socle commun de droits permettant une meilleure conciliation de l’activité professionnelle et de l’exercice du mandat.

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Article 26 bis

(art. L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales)

Statut de salarié protégé des élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission des Lois à l’initiative de M. Jean-Marie Bockel, le présent article a pour objet de préciser la durée durant laquelle les élus peuvent bénéficier du statut de salarié protégé.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 8 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a accordé la qualité de salariés protégés aux élus poursuivant leur activité professionnelle pendant l’exercice de leur mandat.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article visant à reconnaître expressément aux élus un droit à la non-discrimination.

Au sens du livre IV de la deuxième partie du code du travail, le statut de salarié protégé procure une protection contre une rupture du contrat de travail ou des décisions relatives à son exécution en rapport avec des actes commis dans le cadre de la fonction représentative. Cette protection vaut notamment en cas de :

– licenciement du salarié protégé, quelle qu’en soit la nature (licenciement économique ou pour motif personnel) et donc la motivation (faute grave, insuffisance professionnelle, inaptitude, entreprise en difficultés, etc.) ;

– rupture conventionnelle ;

– rupture amiable pour motif économique ;

– transfert d’un salarié compris dans un transfert partiel d’entreprise ou d’établissement.

En cas de manquement aux droits qui sont associés à ce statut, l’employeur s’expose à une peine d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende.

Cette protection a été accordée aux exécutifs locaux lorsqu’ils n’ont pas cessé d’exercer leur activité professionnelle, qu’il s’agisse du maire ou des adjoints au maire dans les communes de 10 000 habitants au moins (article L. 2123-9 du code général des collectivités territoriales – CGCT), des présidents de départements et de régions ainsi que leurs vice-présidents ayant reçu une délégation (respectivement articles L. 3123-7 et L. 4135-7) ou par renvoi des articles les concernant à ces dispositions, des présidents et vice-présidents d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Toutefois, l’effectivité de ce statut n’est pas assurée en l’état du droit, les sanctions pénales prévues par le code du travail ne s’appliquant pas aux employeurs d’élus locaux du fait d’un défaut de coordination dans le CGCT, tandis que la durée de son application n’est pas précisée. Par ailleurs, d’autres dispositions prévoient déjà des protections spécifiques pour les élus, à l’instar de l’article L. 2123-8 selon lequel « aucun licenciement ni déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés en raison des absences [liées à l’exercice du mandat] sous peine de nullité et de dommages et intérêts au profit de l’élu. »

L’article 26 bis dispose que la durée de la protection associée au statut de salarié protégé est de douze mois, sans que le point de départ de cette durée ne soit précisé.

Toutefois, constatant que la protection liée au statut de salarié protégé n’est pas effective, en l’absence de dispositions d’application au sein du code du travail, et que, par ailleurs, elle pouvait contribuer à dissuader les employeurs d’embaucher des candidats titulaires de mandats locaux, la Commission a proposé une nouvelle rédaction de cet article.

À l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), et avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la protection contre les formes de discrimination prévue par le code du travail a été étendue aux élus locaux en matière d’embauche, de formation, de licenciement, de rémunération, d’intéressement, de reclassement, de promotion ou de mutation professionnelle. Cette disposition doit ainsi permettre d’améliorer la sécurité des élus, sans toutefois présenter de contrainte pour l’employeur.

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Article 26 ter

(art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales)

Augmentation du crédit d’heures à la disposition des élus locaux

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de M. François Bonhomme, cet article vise à permettre l’augmentation du crédit d’heures octroyé aux maires, aux adjoints et aux conseillers municipaux pour disposer du temps nécessaire à l’exercice de leur mandat.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 7 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a étendu le crédit d’heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants (pour 7 heures).

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Prévu à l’article L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les élus municipaux, le crédit d’heures constitue l’une des garanties accordées par la loi aux élus locaux dans l’exercice de leur mandat.

Déterminé par référence à la durée hebdomadaire du travail, ce crédit est forfaitaire et trimestriel. Il vise à permettre aux élus de « disposer du temps nécessaire à l’administration de la commune » ou des organismes auprès desquels ils la représentent et « à la préparation des réunions des instances où ils siègent ». Suivant cette logique, la quotité d’heure est réduite, en cas de temps partiel, au prorata du rapport entre, d’une part, les horaires prévus au contrat de travail du salarié ou la durée de service (pour les agents publics) et, d’autre part, la durée légale du travail. Les heures non utilisées pendant un trimestre ne peuvent faire l’objet d’un report et ne sont pas rémunérées par l’employeur. L’élu qui souhaite en bénéficier doit informer son employeur par écrit, trois jours au moins avant son absence, de la date et de la durée de l’absence envisagée, ainsi que de la durée du crédit d’heures qui lui reste à prendre au titre du trimestre en cours.

Ce crédit d’heures varie, par ailleurs, en fonction de l’importance démographique de la commune.

LE CRÉDIT D’HEURES DES ÉLUS LOCAUX

Source : Association des maires de France, Statut de l’élu(e) local(e), juillet 2019.

Certains conseils municipaux (par exemple, de communes chefs-lieux, de communes touristiques, de communes attributaires de la dotation de solidarité urbaine, etc.) peuvent voter une majoration de ce crédit d’heures sans dépasser 30 % par élu.

Le montant maximum du temps d’absence, résultant du cumul des autorisations d’absence et du crédit d’heures, ne peut dépasser la moitié de la durée légale du travail pour une année, soit 803 heures, ce qui pourrait être le cas lorsqu’il y a cumul de mandats. ([197])

Reprenant une recommandation de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, le présent article propose de revaloriser le volume trimestriel du crédit d’heures de manière à améliorer les conditions d’exercice des mandats locaux, notamment pour les élus des petites communes.

Proposition de revalorisation du crÉdit d’heures des Élus locaux

Source : Commission des Lois du Sénat, rapport n° 12 – Tome I relatif au présent projet de loi.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 26 quater

(art. L. 2123-9 et L. 2123-11-1 du code général des collectivités territoriales)

Renforcement des droits des adjoints au maire

dans les communes de moins de 10 000 habitants

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’étendre aux adjoints au maire des communes de moins de 10 000 habitants le droit de bénéficier :

– d’une suspension de leur contrat de travail pour exercer leur mandat ;

– d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences à l’issue de leur mandat, s’ils avaient cessé leur activité professionnelle salariée pour l’exercer.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 8 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat étend le champ d’application du droit à suspension du contrat de travail aux adjoints au maire des communes ayant jusqu’à 10 000 habitants au lieu de 20 000 précédemment.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Plusieurs dispositions sont prévues par le code général des collectivités territoriales pour apporter des garanties aux élus dans l’exercice de leur activité professionnelle de manière à encourager la diversité des candidatures et mieux assurer la représentativité des mandats.

L’article L. 2123-9 prévoit ainsi que les maires, d’une part, ainsi que les adjoints au maire des communes de 10 000 habitants au moins, d’autre part, qui, pour l’exercice de leur mandat, ont cessé d’exercer leur activité professionnelle, bénéficient, s’ils sont salariés, des mêmes droits que les parlementaires salariés, à savoir, sur leur demande, de la suspension de leur contrat de travail jusqu’à l’expiration de leur mandat. Ils doivent, pour cela, justifier d’une ancienneté minimale d’une année à la date de leur entrée en fonction (articles L. 3142-83 à L. 3142-87 du code du travail).

Par ailleurs, ils disposent :

– d’un droit à réintégration dans leur emploi (article L. 3142-84 du même code) jusqu’à l’expiration de deux mandats consécutifs ;

– du statut de salarié protégé ([198]) ;

– à la fin de leur mandat, d’un stage de remise à niveau organisé dans l’entreprise compte tenu notamment de l’évolution de leur poste de travail ou de celle des techniques utilisées (article L. 2123-11-1).

S’ils ont cessé leur activité professionnelle salariée pour exercer leur mandat, ils peuvent également bénéficier, à leur demande, d’une formation professionnelle et d’un bilan de compétences dans les conditions fixées par la sixième partie du code du travail.

Or, selon l’objet de l’amendement à l’origine de cet article, « dans les communes de moins de 10 000 habitants, l’insuffisance des moyens et des effectifs peuvent amener un adjoint à suspendre son activité professionnelle pour exercer son mandat. La restriction prévue par le code général des collectivités territoriales ne [...] paraît dès lors pas justifiée » ([199])

Par conséquent, il est proposé de supprimer le seuil de 10 000 habitants et d’étendre ces droits à l’ensemble des adjoints aux maires.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 26 quinquies

(art. L. 2123-1-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Télétravail des conseillers municipaux

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de Mme Agnès Canayer avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, le présent article a pour objet de favoriser le télétravail des conseillers municipaux

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article introduit un nouvel article L. 2123-1-1 parmi les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) relatives aux garanties accordées aux élus dans l’exercice de leur mandat, prévoyant que « le conseiller municipal est réputé relever de la catégorie de personnes qui dispose, le cas échéant, de l’accès le plus favorable au télétravail dans l’exercice de son emploi, sous réserve de la compatibilité de son poste de travail. »

Cette souplesse permettrait en effet aux élus concernés de mieux concilier les charges liées à l’exercice de leur mandat et le maintien d’une activité salariée.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 26 sexies (nouveau) (art. L. 2123-1 du code général des collectivités territoriales) Entretien individuel du salarié élu avec son employeur

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de M. Vincent Bru avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, le présent article permet à l’élu de bénéficier, au début de son mandat et à sa demande, d’un entretien individuel avec son employeur portant sur les modalités pratiques d’exercice de son mandat au regard de son emploi. Ces derniers peuvent, dans ce cadre, conclure un accord visant à faciliter la conciliation entre vie professionnelle et fonctions électives, et fixer, le cas échéant, les conditions de rémunération des heures consacrées à ces dernières.

Pour précision, cet entretien ne se substitue pas à l’entretien professionnel de droit commun dont bénéficie l’ensemble des salariés.

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Article 27

(art. L. 2123-18-2, L. 2123-18-4, L. 2573-7, L. 3123-19-1, L. 4135-19-1, L. 6434-4, L. 7125-23, L. 7227-24 du code général des collectivités territoriales)

Prise en charge des frais de garde et d’assistance des élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à améliorer les conditions de prise en charge des frais de garde d’enfants et d’assistance des élus locaux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 9 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a étendu le bénéfice de ce dispositif à l’ensemble des membres du conseil municipal, qu’ils perçoivent ou non une indemnité de fonction.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté les modifications suivantes :

– l’extension des dispositifs de remboursement des frais de garde engagés ou d’aide financière serait compensée par l’État aux communes de moins de 3 500 habitants, alors que le projet de loi initial prévoyait une compensation pour les seules communes de moins de 1 000 habitants ;

– la suppression de la condition de cessation de son activité professionnelle par l’élu pour recevoir une aide financière au titre de ses frais de garde est étendue aux conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon et aux membres des assemblées de Guyane et de Martinique ;

– l’élargissement du bénéfice de cette aide à tous les adjoints aux maires, quelle que soit la taille de la commune, fait l’objet d’une coordination pour s’appliquer également aux conseils municipaux de Polynésie française.

➢ Modifications apportées par la Commission

Deux modifications ont été apportées au présent article :

– à l’initiative du rapporteur, une précision rédactionnelle a été adoptée ;

– à l’initiative de M. Sacha Houlié et du groupe La République en Marche (LaREM), la compensation de l’aide financière que les communes décident de verser volontairement à un membre de leur exécutif au titre de ses frais de garde a été supprimée.

I. La prise en charge des frais de garde des Élus

1. L’état du droit

Les élus locaux bénéficient de deux dispositifs d’aide financière au titre des frais de garde qu’ils engagent.

Le premier dispositif prévu par l’article L. 2123-18-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la faculté, pour le conseil municipal, d’accorder aux conseillers municipaux, sur présentation d’un état de frais et après en avoir délibéré, le remboursement de différentes catégories de frais engagés par les élus en raison de leur participation aux séances plénières ou aux réunions des commissions municipales et des organismes dans lesquels ils représentent leur commune. Il s’agit :

– des frais de garde d’enfants,

– des frais d’assistance aux personnes âgées,

– des frais d’assistance aux personnes handicapées,

– des frais d’aide à domicile des personnes qui en ont besoin après une hospitalisation.

Le remboursement ne peut excéder, par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance.

Ce dispositif est également applicable dans les communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, les départements et les régions.

Le second dispositif, prévu par l’article L. 2123-18-4 du CGCT, permet au conseil municipal, par délibération, d’accorder une aide financière aux maires et, dans les communes de 20 000 habitants au moins, aux adjoints au maire qui ont interrompu leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui utilisent le chèque emploi-service universel pour régler leurs frais de garde et d’assistance. Cette aide, dont le montant maximum est fixé par décret à 1 830 euros par an, ne peut se cumuler avec le dispositif précédent de remboursement de ces frais.

2. La réforme proposée

Le présent article propose de renforcer ces dispositions en prévoyant que :

– le remboursement des frais de garde engagés par les élus dans le cadre de leur mandat est rendu obligatoire, l’État s’engageant à compenser cette nouvelle charge pour les communes de plus de 1 000 habitants ;

– le seuil de 20 000 habitants de la commune conditionnant le droit des adjoints aux maires à bénéficier de l’aide financière au titre des frais de garde engagés est supprimé. Par ailleurs, la condition de cessation de son activité professionnelle par l’élu pour bénéficier de cette aide est supprimée pour toutes les catégories de collectivités (cette activité pouvant générer de faibles revenus). Cette extension est également compensée par l’État pour les communes de moins de 1 000 habitants.

II. Les modifications apportÉes par le sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, le présent article a été modifié à l’initiative des rapporteurs de manière à :

– étendre la compensation par l’État du coût des dispositions proposées aux communes de moins de 3 500 habitants. Selon l’étude d’impact, le coût du remboursement des frais de garde engagés par les élus par les collectivités pourrait représenter entre 1 et 11 millions d’euros, tandis que le coût de l’extension du bénéfice de l’aide financière pouvant être accordée pour couvrir ces frais devrait être « très limité » ([200]) ;

– prévoir des coordinations pour étendre le dispositif à certains territoires d’outre-mer, sans attendre l’ordonnance prévue par l’article 34 du projet de loi dont l’objet est d’adapter et d’étendre les dispositions du présent projet de loi à certains départements et collectivités d’outre-mer.

III. Les modifications apportÉes par la Commission

À l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, la compensation par l’État de l’aide financière que les communes peuvent verser volontairement au titre des frais de garde et d’assistance d’un élu a été supprimée.

L’État ne serait ainsi tenu de compenser que le montant des frais effectivement engagés et donnant lieu à un remboursement par la collectivité sur présentation de factures. Cette disposition tient notamment compte de l’extension de la compensation par l’État de ces frais pour les communes de 1 000 à 3 500 habitants adoptée par le Sénat.

*

Article 28

(art. L. 2123-22, L. 2123-23, L. 2123-24, L. 2123-24-1 et L. 5211-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Régime indemnitaire des maires, des adjoints au maire

et des conseillers communautaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de revaloriser les indemnités des maires et des adjoints au maire. Il rend également obligatoire l’établissement d’un état global des indemnités perçues par les conseillers communautaires, communiqué chaque année au conseil communautaire avant l’examen du budget.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle a fixé la règle selon laquelle le conseil municipal peut décider de verser une indemnité au maire inférieure au plafond fixé par la loi, à sa demande.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par le Sénat, plusieurs modifications substantielles ont été apportées à cet article :

– à l’initiative des rapporteurs, la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints a été révisée de manière à en limiter le coût pour les communes concernées et à l’étendre à celles dont la population est comprise entre 1 000 et 3 499 habitants ;

– à l’initiative de M. Roger Karoutchi, les conseils municipaux seraient amenés à se prononcer une première fois sur les indemnités prévues par les plafonds de droit commun, puis une seconde fois sur les éventuelles majorations pouvant être décidées dans certains cas (selon les spécificités de la commune par exemple) ;

– à l’initiative de M. Éric Kerrouche, le conseil municipal pourrait majorer l’indemnité des maires en fonction de leur cessation d’activité partielle ou totale pour exercer leur mandat ;

– à l’initiative de M. François Bonhomme et de Mme Nathalie Delattre, le conseil municipal pourrait indemniser les conseillers qui siègent à la commission d’appel d’offres ou à la commission de délégation de service public.

➢ Modifications apportées par la Commission

Deux modifications ont été apportées à cet article :

– à l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle ;

– à l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), la majoration de l’indemnité des maires en cas de cessation partielle ou totale d’activité professionnelle a été supprimée.

I. Le droit en vigueur

Le principe de gratuité de l’exercice des fonctions électives, affirmé par l’article 74 de la loi municipale du 5 avril 1884 et codifié à l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT) pour ce qui concerne les mandats municipaux, confère une nature particulière aux indemnités de fonction pouvant être versées aux élus.

Si elles ne constituent pas une rémunération, les fonctions électives locales n’étant pas considérées comme une activité professionnelle, elles doivent permettre de couvrir les frais courants inhérents à l’exercice des fonctions des élus et compenser la diminution du temps qu’ils peuvent accorder à leurs activités personnelles et professionnelles. En 2018, les communes ont ainsi consacré 1,2 milliard d’euros aux indemnités de fonction des 190 000 élus locaux en bénéficiant sur 550 000 (soit 35 %).

En l’état du droit, les indemnités de fonction versées aux élus locaux sont fixées en pourcentage de l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique – soit l’indice 1027 dont le montant s’élève à 3 889,40 euros. Le montant de ces indemnités peut être modulé par l’organe délibérant dans le respect des taux maximaux déterminés par la loi, eu égard au nombre d’habitants de la collectivité, de sa catégorie et des fonctions exercées. Le cumul des indemnités perçues au titre de plusieurs fonctions ne peut excéder une fois et demi l’indemnité parlementaire, soit 8 434,84 euros par mois ([201]). En application de ces règles, le montant des indemnités de fonction peut ainsi varier de manière assez importante comme l’illustrent les tableaux ci-après, relatifs aux montants maximaux bruts mensuels des indemnités de fonction des titulaires de mandats locaux.

Au niveau de la commune, les maires et les adjoints bénéficient de droit d’une indemnité.

Le conseil municipal fixe ainsi, par délibération, l’indemnité de fonction du maire, le cas échéant, à un niveau inférieur au plafond fixé par la loi à la condition qu’il en fasse la demande.

Les conditions de fixation de l’indemnité du maire

Plusieurs évolutions législatives récentes ont conduit à la création de règles distinctes pour la fixation de l’indemnité du maire de manière à garantir qu’il bénéficie d’une indemnité représentative des charges et des responsabilités qui lui incombent. En effet, la libre détermination par le conseil municipal du montant de l’indemnité du maire, dans le respect des plafonds légaux, avait conduit de nombreux élus à renoncer à percevoir la totalité de leur indemnité afin de ne pas être une charge pour les finances de leur commune.

La loi du 27 février 2002 ([202]) a ainsi souhaité garantir que les maires des communes de moins de 1 000 habitants perçoivent une indemnité de fonction égale au plafond fixé par la loi, sauf si le conseil municipal en décide autrement.

La loi du 31 mars 2015 ([203]) a amplifié cette mesure en supprimant, pour les communes de moins de 1 000 habitants, la possibilité de délibérer en faveur d’une indemnité inférieure à ce plafond. Les communes plus peuplées gardaient, quant à elle, la possibilité de réduire l’indemnité du maire, mais à sa demande uniquement.

Toutefois, face aux difficultés financières générées par cette mesure pour les petites communes et aux mécanismes financiers mis en œuvre par les maires pour reverser une partie de leur indemnité, la loi du 8 novembre 2016 ([204]) a finalement arrêté une règle commune selon laquelle le conseil municipal peut décider d’une indemnité inférieure au plafond légal, à l’initiative du maire lui-même.

Par ailleurs, le conseil municipal peut également moduler à la hausse l’indemnité des adjoints au maire, à la condition que celle-ci ne soit pas supérieure à celle du maire et que cet ajustement n’entraîne pas de dépassement de l’enveloppe indemnitaire

Enfin, pour les conseillers municipaux, l’indemnité est de droit dans les communes de plus de 100 000 habitants et facultative en deça de ce seuil. Dans ce cas, le maire et les adjoints doivent accepter une baisse de leurs indemnités pour permettre aux conseillers d’en bénéficier, dans le respect des limites de l’enveloppe indemnitaire du conseil municipal.

Plafonds indemnitaires des Élus locaux applicableS au 1er janvier 2019

* Indemnité facultative pour les communes de moins de 100 000 habitants.

Source : Étude d’impact du présent article et guide Statut de l’élu(e) de l’Association des maires de France, juillet 2019.

À titre dérogatoire, les conseils municipaux peuvent voter des majorations de ces plafonds pour :

– les élus de communes présentant certaines spécificités, mentionnées à l’article L. 2123-22 (communes chefs-lieux de département, communes sinistrées, communes classées stations de tourisme, etc.) ;

– les maires des 42 communes de plus de 100 000 habitants, dans la limite de 40 %, et sans pouvoir dépasser le plafond de l’enveloppe indemnitaire globale qui correspond à la somme des indemnités que toucheraient les membres du conseil municipal en cas de stricte application de leur barème.

II. La réforme proposÉe

De l’avis de nombreux élus, le régime indemnitaire en vigueur ne permet pas de compenser :

– les charges liées au mandat ;

– la perte de revenus qu’occasionnent, dans bien des cas, les difficultés à concilier vie professionnelle et fonction élective.

Par conséquent, des attentes se sont exprimées, notamment lors des auditions réalisées par votre rapporteur, en faveur d’une meilleure prise en compte des conditions effectives dans lesquelles sont exercés les mandats, de manière notamment à diversifier le profil des candidats aux élections. Le droit en vigueur encourage, en effet, la candidature de personnes qui n’exercent plus d’activité professionnelle et éloigne, au contraire, les publics plus sensibles à la dégradation de leurs conditions matérielles, à savoir les jeunes, les femmes, certaines professions libérales, etc.

Par ailleurs, l’étude d’impact du présent article souligne « les limites induites par un raisonnement selon les strates de population, en particulier pour les maires de petites communes. Ces élus ne disposent pas de services administratifs étoffés ou d’une large équipe pour les appuyer, et consacrent à titre personnel un temps très important à leur mandat. Pourtant ce sont eux qui touchent les indemnités les plus modestes. Ainsi dans ces territoires, l’indemnisation des élus communaux est souvent jugée insuffisante pour leur permettre de couvrir les frais engagés dans l’exercice de leur mandat. Une revalorisation des indemnités de fonction des élus des petites communes permettrait donc de les rétablir à un niveau conforme à leurs responsabilités réelles. » Pour mémoire, les indemnités des élus n’ont plus été revalorisées depuis la loi du 5 avril 2000 ([205]).

Dans ce contexte, le présent article propose, dans la rédaction initialement proposée par le Gouvernement, de :

– supprimer les règles spécifiques relatives à la fixation de l’indemnité du maire qui pourrait donc être à nouveau inférieure aux plafonds légaux sans son accord préalable pour redonner plus de liberté au conseil municipal dans l’allocation de l’enveloppe indemnitaire ;

– fusionner les deux premières strates du barème indemnitaire pour fixer un même montant d’indemnisation pour toutes les communes de moins de 3 500 habitants. L’enveloppe indemnitaire des communes de moins de 1 000 habitants augmenterait ainsi sensiblement ;

– améliorer la transparence des indemnités en obligeant les EPCI à établir un état complet de l’ensemble des indemnités perçues par leurs membres au titre de leurs divers mandats et à le communiquer chaque année aux conseillers communautaires avant l’examen du budget.

Cette réforme aurait pour effet de porter l’indemnité mensuelle du maire à 1 672,44 euros soit une augmentation de 153 % dans les communes de moins de 500 habitants et de 39 % dans les communes de 500 à 999 habitants. L’indemnité mensuelle des adjoints s’établirait quant à elle à 641,75 euros par mois. La situation des conseillers municipaux demeurerait inchangée. L’augmentation de l’enveloppe indemnitaire permettrait toutefois aux petites communes d’envisager le versement d’une indemnité.

Plafonds indemnitaires proposÉs par la réforme

* Indemnité facultative pour les communes de moins de 1 000 habitants.

L’étude d’impact du présent article estime le coût de cette réforme pour les 31 840 collectivités concernées entre 600 (mobilisation totale de l’enveloppe) et 450 millions d’euros (mobilisation à 80 % de l’enveloppe, de nombreux élus renonçant en pratique à une indemnisation complète), sans compensation de la part de l’État.

Évolution de l’enveloppe indemnitaire globale et coÛt de la rÉforme

Source : Étude d’impact du présent article.

III. Les modifications apportÉes par le Sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, cet article a fait l’objet de modifications importantes visant notamment à atténuer le coût de la réforme pour les communes concernées, sans revenir sur l’objectif d’incitation à l’augmentation des indemnités.

En effet, alors qu’un tiers des communes de moins de 500 habitants ne versent pas d’indemnités à leur maire du fait de ressources budgétaires trop limitées, une rédaction alternative a été proposée pour revaloriser les plafonds légaux de manière plus progressive.

À l’initiative des rapporteurs du Sénat, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud, les indemnités des maires et des adjoints augmenteraient ainsi de 50 % dans les communes de moins de 500 habitants et de 30 % dans les communes de 500 à 999 habitants. Une revalorisation de 20 % serait également prévue dans les communes de 1 000 à 3 499 habitants au sein desquelles les élus sont également très sollicités. Le coût de cette réforme est estimé par les rapporteurs entre 240 et 300 millions d’euros.

Par ailleurs, les dispositions spécifiques à la fixation de l’indemnité du maire seraient maintenues de manière à ce que son niveau ne puisse être abaissé sans son consentement.

Plafonds indemnitaires des maires

Plafonds indemnitaires des adjoints au maire

Source : Commission des Lois du Sénat.

D’autres modifications ont également été apportées en séance publique :

– à l’initiative de M. Roger Karoutchi avec un avis de sagesse de la Commission et du Gouvernement, afin d’obliger les conseils municipaux à se prononcer une première fois sur les indemnités prévues par les plafonds de droit commun, puis une seconde fois sur les éventuelles majorations pouvant être décidées dans certains cas (selon les spécificités de la commune par exemple) ;

– à l’initiative de M. Éric Kerrouche avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, de manière à permettre au conseil municipal de majorer l’indemnité des maires en fonction de leur cessation d’activité partielle (+ 20 %) ou totale (+ 40 %) pour exercer leur mandat ;

– à l’initiative de M. François Bonhomme et de Mme Nathalie Delattre, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, pour permettre au conseil municipal d’indemniser les conseillers qui siègent à la commission d’appel d’offres ou à la commission de délégation de service public.

IV. Les modifications apportÉes par la commission

Outre une modification rédactionnelle, à l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé la majoration de l’indemnité des maires en cas de cessation partielle ou totale d’activité professionnelle de manière à préserver le dispositif de revalorisation des indemnités prévu par le présent article qui garantit une juste répartition de l’enveloppe indemnitaire entre élus locaux.

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Article 28 bis A (nouveau) (art. 2123-24-1-1, L. 3123-19-2-1 et L. 4135-19-2-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Transparence sur les indemnités des élus

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, cet article a pour objet d’étendre la disposition prévue par l’article 28 relative à la transparence des indemnités perçues par les conseillers communautaires aux communes, départements et régions.

Chaque année, un état présentant les indemnités des élus siégeant au conseil municipal, au conseil départemental ou au conseil régional au titre de leurs différents mandats ou fonctions serait communiqué aux membres de l’organe délibérant avant l’examen du budget de la collectivité.

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Article 28 bis

(art. L. 2123-24-2 et L 3123-17-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Modulation des indemnités de fonction des conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de M. Jean-Pierre Grand et des rapporteurs, le présent article a pour objet de permettre aux communes de 100 000 habitants et plus de moduler les indemnités de fonction de leurs membres au regard de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 4 de la loi introduit l’obligation pour les conseils départementaux et les conseils régionaux de réduire les indemnités de leurs conseillers à raison de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions.

L’article 5 de la loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a imposé la même règle aux conseils municipaux de Paris, Lyon et Marseille.

➢ Modifications apportées par la Commission

Deux modifications ont été apportées à cet article :

– à l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle ;

– à l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), la faculté de moduler les indemnités des élus en fonction de leur présence a été étendue aux conseils municipaux des communes de plus de 50 000 habitants, ainsi qu’aux conseils départementaux et régionaux.

En l’état du droit, les conseils départementaux, les conseils régionaux et les communes de Paris, Lyon et Marseille ([206]) ont l’obligation de moduler l’indemnité versée à leurs membres en fonction de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions des commissions dont ils sont membres. Ces pénalités ne s’appliquent qu’en cas d’absences trop fréquentes et injustifiées, et la réduction éventuelle de leur indemnité ne peut dépasser, pour chacun des membres, la moitié de son montant initial. Par ailleurs, les collectivités concernées déterminent elles-mêmes les modalités d’application de cette modulation dans leur règlement intérieur.

Le présent article vise à prévoir une disposition semblable pour les communes de plus de 100 000 habitants, à la différence notable qu’il ne s’agit que d’une faculté dont la mise en œuvre est laissée à l’appréciation du conseil municipal. 42 communes pourraient ainsi mettre en œuvre cette modulation.

Outre une modification rédactionnelle, cet article a été modifié à l’initiative de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (aLAREM) avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, de manière à étendre la faculté de moduler les indemnités des élus aux conseils municipaux des communes de plus de 50 000 habitants ([207]), ainsi qu’aux conseils départementaux et régionaux.

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Article 28 ter

(art. L. 5211-12-2 du code général des collectivités territoriales)

Modulation des indemnités de fonction des conseillers communautaires des EPCI de plus de 100 000 habitants

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de M. Arnaud Belenet, le présent article a pour objet de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale de 100 000 habitants et plus de moduler les indemnités de fonction de leurs membres au regard de leur participation effective aux séances plénières et aux réunions de commission. Il complète, à ce titre, l’article 28 bis qui comporte des dispositions identiques pour les communes de 100 000 habitants et plus.

Cette modulation facultative, dont les conditions d’application seraient déterminées par le règlement intérieur des groupements concernés, pourrait s’appliquer à :

– 21 métropoles, 9 communautés urbaines, 91 communautés d’agglomération et deux communautés de communes ;

– aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes atteignant le seuil de 100 000 habitants.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle.

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Article 28 quater

(art. L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales et article 2 de la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l’application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d’exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes)

Régime indemnitaire des présidents et des vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative des rapporteurs et de MM. Arnaud Belenet, André Reichardt, Jean-Pierre Grand, François Bonhomme, Éric Kerrouche et Jacques Genest, le présent article a pour objet de revenir sur la modification du régime d’indemnité des présidents et vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes adoptée dans le cadre de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe ».

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 42 de la loi précitée a conditionné la possibilité pour les syndicats locaux de verser une indemnité à leur président et vice-présidents à la condition que leur périmètre soit supérieur à celui d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle.

Pour rappel, les articles L. 5211-12 à L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales prévoyaient le versement d’une indemnité aux présidents et vice-présidents des syndicats de communes, des syndicats mixtes fermés ([208]) et des syndicats mixtes ouverts ([209]) associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions. Le montant de cette indemnité était plafonné et soumis à écrêtement en cas de cumul d’indemnités et de rémunérations pour l’exercice de mandats ou fonctions, dès lors qu’il était supérieur à une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire.

Or, dans le cadre de la loi NOTRe, le versement de ces indemnités a été conditionné au fait que le périmètre du syndicat soit supérieur à celui d’un EPCI à fiscalité propre. L’article L. 5721-8 précise, à ce titre, que le périmètre à utiliser est celui formé par les communes et les EPCI du syndicat mixte (ou, le cas échéant, par les seuls EPCI), sans prendre en compte les départements ou les régions qui en sont membres. Ces indemnités auraient été remplacées par un simple remboursement des frais engagés par les participants aux réunions des comités syndicaux.

Alors que la date d’entrée en vigueur de cette disposition avait été initialement fixée au 9 août 2017, soit deux ans après l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, le législateur a souhaité la décaler au 1er janvier 2020 ([210]).

Or, selon les rapporteurs du Sénat, cette mesure a suscité une véritable incompréhension auprès des élus locaux. Dans ce contexte, le présent article vise à supprimer la condition introduite par la loi NOTRe et maintenir les indemnités de fonction des présidents et vice-présidents des syndicats en activité.

À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé la rédaction de ce dispositif sans en modifier la portée.

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Article 28 quinquies (art. L. 821-3 du code de la sécurité sociale) Faciliter l’accès des personnes en situation de handicap aux fonctions électives

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative du Gouvernement avec l’avis favorable de la Commission, le présent article a pour objet d’exclure les indemnités de fonction perçues, le cas échéant, par un élu du montant des ressources retenues pour le calcul de l’allocation adulte handicapé (AAH).

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 16 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a autorisé le maintien d’un complément d’AAH pour les personnes exerçant une activité professionnelle.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

En l’état du droit, les indemnités de fonctions des élus locaux prévues par le code général des collectivités territoriales (CGCT) entrent dans le montant des ressources retenues pour calculer le montant de l’AAH.

S’inspirant des mesures prévues par l’article L. 821-3 du code de la sécurité sociale permettant, depuis 2005, de cumuler une rémunération professionnelle avec le versement de l’AAH, le présent article propose d’exclure, dans les mêmes conditions, en partie les indemnités de fonction allouées au titre d’un mandat électoral local des ressources prises en compte pour calculer cette allocation.

L’objet de l’amendement du Gouvernement rappelle en effet que « les revenus d’activité professionnelle ne sont pas déduits intégralement du calcul de l’allocation afin de favoriser l’activité des personnes en situation de handicap. Un abattement, fixé par voie réglementaire à 80 % des revenus dans la limite de 30 % du SMIC, puis de 40 % au-delà, est appliqué. » Il en sera donc de même pour les indemnités des élus locaux.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29

(art. L. 5211-13 et L. 5842-5 du code général des collectivités territoriales)

Remboursement des frais de déplacement des conseillers communautaires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article étend aux conseillers communautaires percevant une indemnité de fonction le remboursement des frais de déplacement qu’ils engagent à l’occasion de réunions se tenant dans une autre commune que celle qu’ils représentent.

Cette disposition doit permettre de mieux prendre en compte l’accroissement des distances parcourues par les élus au sein d’intercommunalités plus grandes.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 42 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », a apporté une coordination à l’article L. 5211-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) de manière à tirer les conséquences de dispositions relatives à la gratuité des fonctions de délégués dans les syndicats locaux.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a complété cet article de manière à :

– étendre son application à la Polynésie française ;

– introduire une disposition relative au remboursement des frais de déplacement engagés par les élus en situation de handicap.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle.

I. une meilleure prise en charge des frais de dÉplacement des conseillers communautaires

Conformément à l’article L. 5211-13 du CGCT, les membres des organes délibérants des EPCI ([211]) peuvent demander le remboursement de leurs frais de déplacement liés à des réunions ([212]) ne se déroulant pas dans la commune qu’ils représentent, à la condition de ne pas déjà bénéficier d’une indemnité de fonction.

Or, cette condition ne permet pas de prendre en compte la charge que représentent les frais de déplacement au sein d’intercommunalités dont le périmètre a été étendu lors de la récente réforme de la carte intercommunale. Pour mémoire, entre 2015 et 2019, le nombre d’EPCI est en effet passé de 2 133 à 1 258 et le nombre de syndicats locaux de 12 666 à 9 967. Par ailleurs, une telle restriction ne s’applique pas aux conseillers municipaux et aux élus départementaux et régionaux qui bénéficient de remboursements de frais, qu’ils perçoivent une indemnité ou non.

Cet article propose donc de lever cette restriction de manière à étendre à tous les conseillers communautaires le remboursement de ces frais. Selon l’étude d’impact et les données statistiques disponibles, « la possibilité de cumuler des indemnités de fonction et des remboursements de frais bénéficiera en premier lieu aux élus des exécutifs d’établissements de taille moyenne, touchant une modeste indemnité mais souhaitant se faire rembourser un déplacement exceptionnel, par exemple. »

CoÛt de l’extension du remboursement des frais de dÉplacement pour les groupements concernÉs

Source : Étude d’impact annexée au présent projet de loi.

II. Les modifications adoptÉes par le sénat

Deux modifications ont été apportées à cet article par le Sénat :

– à l’initiative de Mme Lana Tetuanui, la commission a étendu les dispositions du présent article à la Polynésie française ;

– à l’initiative de M. Éric Kerrouche, avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, une disposition a été introduite en séance publique de manière à prévoir que lorsque les conseillers communautaires sont en situation de handicap, ils peuvent également bénéficier du remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique qu’ils ont engagés. Ce remboursement doit ainsi permettre d’améliorer les conditions d’exercice du mandat électif des personnes en situation de handicap.

III. Les modifications adoptÉes par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a apporté une précision à la rédaction de ce dispositif, sans en modifier la portée.

*

Article 29 bis A

(art. 13 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale)

Indemnité des membres d’un centre de gestion de la fonction publique ayant reçu une délégation

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance public à l’initiative de M. Michel Canevet avec l’avis favorable du Gouvernement et de la Commission, le présent article a pour objet de permettre au conseil d’administration d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale de verser une indemnité à l’un de ses membres ayant reçu une délégation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 51 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a complété l’article 13 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale de manière à prévoir que le président d’un centre de gestion peut déléguer, sous sa surveillance et sa responsabilité, une partie de ses attributions à un membre du conseil d’administration.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Le président du conseil d’administration d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale a la possibilité de donner une délégation à un membre du conseil d’administration pour exercer l’une de ses attributions. Dans ce cadre, le présent article propose que cette délégation puisse ouvrir droit à une indemnité, prélevée sur l’enveloppe indemnitaire globale accordée, le cas échéant, au bureau, sur le modèle des indemnités pouvant être versées par le conseil municipal au titre de délégations accordées aux conseillers municipaux, en application de l’article L. 2123-24-21 du code général des collectivités territoriales.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 bis

(art. L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales)

Modalités de remboursement des frais de déplacement pour l’exécution de mandats spéciaux dans les conseils municipaux

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de M. Éric Kerrouche, le présent article a pour objet de permettre aux conseils municipaux de fixer les modalités selon lesquelles les dépenses de transport effectuées dans l’accomplissement de mandats spéciaux sont remboursées.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 84 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a prévu que les dépenses, hors transport, liées à l’exercice d’un mandat spécial peuvent être remboursées par la commune sur présentation d’un état de frais et après délibération du conseil municipal.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’article L. 2123-18 du code général des collectivités territoriales prévoit que les fonctions de maire, d’adjoint, de conseiller municipal, de président et de membre de délégation spéciale donnent droit au remboursement des frais que nécessite l’exécution des mandats spéciaux.

Les frais ainsi exposés peuvent être remboursés forfaitairement dans la limite du montant des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’État. Par ailleurs, les dépenses de transport effectuées dans l’accomplissement de ces missions sont remboursées sur présentation d’un état de frais.

Comme le précise l’Association des maires de France ([213]) , un mandat spécial constitue une mission accomplie « dans l’intérêt de la commune » par un membre du conseil municipal et avec l’autorisation de celui-ci. La notion de mandat spécial exclut ainsi toutes les activités courantes de l’élu et doit correspondre à une opération déterminée quant à son objet et limitée dans sa durée. Le mandat spécial doit donc entraîner des déplacements inhabituels et indispensables pour donner droit au remboursement de ses frais de déplacement.

Le présent article vise à donner plus de souplesse pour assurer le remboursement de ces frais en laissant notamment la possibilité pour les conseils municipaux de fixer par délibération les modalités de prise en charge de ces dépenses de transports.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 ter A

(art. L. 2123-18-1 du code général des collectivités territoriales)

Modalités de remboursement des frais de déplacement des membres du conseil municipal

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de M. Éric Kerrouche avec un avis favorable de la Commission et un avis de sagesse du Gouvernement, le présent article a pour objet de permettre aux conseils municipaux de fixer les modalités de remboursement des dépenses de transport des membres du conseil municipal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 84 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a notamment prévu que les membres du conseil municipal peuvent bénéficier du remboursement des frais de transport et de séjour qu’ils ont engagés pour se rendre à des réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur commune ès qualités, lorsque la réunion a lieu hors du territoire de celle-ci.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

Par cohérence avec les dispositions prévues à l’article 29 bis relatives au remboursement des frais de déplacement engagés dans le cadre d’un mandat spécial, le présent article prévoit que les conseils municipaux pourront fixer, par une délibération, les modalités de remboursement des frais de déplacement des conseillers municipaux.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 ter

(art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales)

Possibilité de déléguer au président de l’assemblée délibérante les autorisations de mandat spécial

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de MM. Alain Marc et Philippe Bonnecarrère et de Mme Nathalie Delattre, le présent article a pour objet de permettre aux assemblées délibérantes des communes, des régions et des départements de déléguer au maire ou à leur président les autorisations de mandat spécial.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La liste des délégations qui peuvent être attribuées à l’organe exécutif évolue régulièrement.

L’article 57 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d’une société de confiance a complété les attributions du maire exercées au nom de la commune par la possibilité de prendre des mesures en matière de chasse.

L’article 85 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté a introduit la faculté pour le conseil départemental de déléguer à son président la possibilité de procéder au dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme relatives à la démolition, à la transformation ou à l’édification des biens du département.

Le même article a prévu une délégation semblable du conseil régional à son président.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur et de M. Jean-Claude Leclabart, la Commission a supprimé cet article.

En l’état du droit, les autorisations de mandat spécial nécessitent une délibération préalable de l’organe délibérant de la collectivité concernée, permettant notamment d’engager les frais de déplacement afférents.

En effet, un mandat spécial constitue une mission accomplie dans l’intérêt de la commune par un membre du conseil municipal et avec l’autorisation de celui-ci. Ce mandat doit correspondre à une opération déterminée quant à son objet et limitée dans sa durée. Il entraîne par conséquent des déplacements inhabituels et indispensables et donne droit à un remboursement spécifique. ([214])

Or, pour les auteurs de l’amendement à l’origine de cet article, « ce mode opératoire, issu de dispositions anciennes, présente, de nos jours, de réelles difficultés. Il est incompatible avec les nécessités d’organisation des déplacements et est source d’insécurité juridique dès lors que les délibérations sont prises postérieurement à l’exécution du déplacement, la jurisprudence étant très sévère sur ce point. » ([215])

En conséquence, cet article permet à l’assemblée délibérante de la commune, du département ou de la région de déléguer au maire, au président du département ou au préfet de région l’autorisation des mandats spéciaux ainsi que le remboursement des frais auxquels ils ont donné lieu.

Cette disposition a toutefois été supprimée à l’initiative du rapporteur et de M. Jean-Claude Leclabart, avec l’avis favorable du Gouvernement. En effet, les mandats spéciaux entraînant, le cas échéant, des dépenses exceptionnelles pour les collectivités concernées, il semble préférable que ces derniers demeurent soumis à une délibération.

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Article 29 quater A

(art. 14 de la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriales)

Coordination en lien avec la création de délégations régionales

du centre national de la fonction publique territoriale

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de Mme Catherine Di Folco avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, cet article prévoit la coordination nécessaire à l’application des dispositions relatives à la création des délégations régionales du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), définies par l’article 50 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 50 de la loi du 6 août 2019 a institué de nouvelles délégations régionales du CNFPT, devant résulter de la fusion des délégations interdépartementales existantes.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

L’organisation territoriale actuelle du CNFPT repose sur 29 délégations interdépartementales qui seront amenées à fusionner au niveau régional dans le cadre de la réforme précitée. Celle-ci devrait conduire à leur confier davantage de missions, faisant appel à un niveau d’expertise garanti par la mutualisation des compétences disponibles.

Pour rappel, chaque délégation est dotée d’un conseil d’orientation, composé paritairement de représentants des collectivités territoriales et des organisations syndicales des agents territoriaux. Dans le contexte de la fusion à venir, cet article vise à « mettre fin par anticipation aux mandats des membres de ceux de ces conseils qui doivent être supprimés par l’effet de la suppression des délégations concernées, et de permettre la mise en place des nouveaux conseils dans les délégations nouvellement créees à l’occasion des prochaines élections municipales, qui constituent l’échéance du mandat des représentants des communes au sein de ces conseils. » ([216])

Il prévoit, à cette fin, que la désignation et l’élection des membres des nouveaux conseils d’orientation auront lieu à la suite du renouvellement des représentants des communes, et au plus tard le 31 décembre 2020, selon des modalités précisées par le conseil d’administration du CNFPT.

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 29 quater

(art. L. 323-6 du code de la sécurité sociale)

Arrêt maladie des élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative des rapporteurs, de Mme Claudine Thomas et de M. Jean-Pierre Grand, cet article autorise les élus à poursuivre l’exercice de leur mandat pendant leur arrêt maladie, sauf avis contraire de leur médecin.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 4 de l’ordonnance n° 2018-474 du 12 juin 2018 relative à la simplification et à l’harmonisation des définitions des assiettes des cotisations et contributions de sécurité sociale a précisé la rédaction de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a modifié la rédaction de cet article de manière à prévoir explicitement que les élus locaux peuvent poursuivre l’exercice de leur mandat, sous réserve de l’accord formel de leur praticien.

En application de l’article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, une indemnité journalière peut être accordée en cas d’arrêt maladie à la condition que le bénéficiaire :

– observe les prescriptions du praticien ;

– se soumettre aux contrôles organisés par le service du contrôle médical ;

– respecte les heures de sorties autorisées, le cas échéant, par le praticien ;

– s’abstienne de toute activité non autorisée ;

– informe sans délai la caisse de toute reprise d’activité intervenant avant l’écoulement du délai de l’arrêt de travail.

En cas d’inobservation volontaire de ces obligations, le bénéficiaire est contraint de restituer à la caisse les indemnités versées correspondantes. Par ailleurs, en cas de reprise d’une activité rémunérée, une sanction financière peut également être prononcée.

Par conséquent, en cas d’arrêt maladie, les indemnités des élus sont réduites en fonction de leur absence à due concurrence des indemnités journalières versées.

Toutefois, l’application de ces règles semble poser des difficultés, notamment lorsque l’élu poursuit son activité alors qu’il n’a pas obtenu d’accord préalable, en ce sens, de son médecin ([217]). Dans ce cas, les sommes à rembourser peuvent être conséquentes.

« Dans un souci de sécurité juridique », les rapporteurs du Sénat ont ainsi souhaité inverser la logique du droit en vigueur en disposant que les élus locaux seraient désormais autorisés à poursuivre leurs fonctions pendant leur arrêt maladie s’ils le souhaitent et avec l’accord de leur médecin.

Le Gouvernement a considéré pour sa part que les difficultés rencontrées relevaient davantage d’un « défaut d’information des élus sur la nécessité de préciser à leur médecin qu’il doit expressément les autoriser à exercer leur mandat électif pendant leur arrêt de travail. » ([218])

Par conséquent, à l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a adopté une nouvelle rédaction de cet article de manière à préciser le droit en vigueur. En cas d’arrêt maladie, les élus locaux pourront poursuivre l’exercice de leur mandat, sous réserve de l’accord formel de leur praticien.

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Article 30 (art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales) Modification du régime de prise en charge de la protection fonctionnelle des maires

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article tend à rendre obligatoire, pour toutes les communes, la souscription d’un contrat d’assurance visant à couvrir les coûts liés à leur protection fonctionnelle dans l’exercice de leur mandat.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales (CGCT) est issu de la loi n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels. Celle-ci a notamment introduit l’obligation pour la commune d’apporter une protection fonctionnelle aux élus faisant l’objet de poursuites pénales ou civiles.

L’article L. 2123-35 a, quant à lui, été introduit par l’article 101 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité et étend le régime de protection fonctionnelle aux élus victimes de violences, menaces ou outrage dans l’exercice de leur mandat. Cette disposition a été élargie à la famille des élus concernés par l’article 112 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par le Sénat, le présent article a été complété de manière à :

– étendre le contrat d’assurance souscrit par les communes aux élus suppléant le maire ou ayant reçu une délégation ;

– garantir la compensation de l’État à toutes les communes de moins de 3 500 habitants ;

– rendre automatique la protection fonctionnelle accordée à l’élu, sauf délibération contraire motivée par un motif d’intérêt général du conseil municipal dans un délai de trois mois ;

– appliquer ces dispositions à la Polynésie française ;

– préciser que l’assurance que devront souscrire les collectivités peut s’insérer dans un contrat d’assurance prévoyant d’autres garanties et que la protection apportée portera également sur le conseil juridique et l’assistance psychologique que pourrait, le cas échéant, solliciter l’élu concerné.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a supprimé le caractère automatique de l’octroi au maire de la protection fonctionnelle.

I. le droit en vigueur

1. La protection fonctionnelle des élus

Les élus bénéficient d’une protection fonctionnelle indispensable à l’exercice de leur mandat au regard des responsabilités qui leur sont confiées. Celle-ci, dégagée d’abord par la jurisprudence ([219]) puis confirmée par le législateur au début des années 2000, concerne deux types de situation.

En premier lieu, en cas de poursuites judiciaires à l’encontre du maire, de l’élu qui l’a suppléé ou d’un élu ayant reçu une délégation, l’article L. 2123-34 du CGCT prévoit qu’une condamnation ne peut être prononcée pour des faits non intentionnels commis dans l’exercice de leurs fonctions que si l’élu concerné n’a pas accompli les diligences normales compte tenu des compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.

Dans ce cas, la commune est tenue de lui accorder une protection, qui consiste principalement en la prise en charge des frais de justice. Toutefois, si l’élu agissait en qualité d’agent de l’État, ce dernier assure cette protection en lieu et place de la commune.

En second lieu, en cas de violences, menaces ou outrages ([220]), l’article L. 2123-35 prévoit que le maire, l’élu le suppléant ou l’élu ayant reçu une délégation bénéficient d’une protection fonctionnelle au cours du mandat, mais également à l’issue de celui-ci dès lors que ces violences ont été commises au cours du mandat. Cette protection s’étend à sa famille et ses ascendants directs, même après son décès.

La commune doit, par ailleurs, réparer le préjudice résultant de ces violences et est subrogée aux droits de la victime pour obtenir de leurs auteurs la restitution des sommes qu’elle a versées à l’élu concerné. Elle peut, à ce titre, exercer une action directe, au besoin par voie de constitution de partie civile, devant la juridiction pénale.

2. Une attente forte exprimée en faveur d’une protection plus effective dans l’exercice du mandat

Si ce cadre juridique permet, en théorie, d’assurer à tous les élus une protection fonctionnelle dans le cadre de l’exercice de leur mandat, il ne permet pas dans les faits de garantir les mêmes droits à tous les élus concernés, selon que leur commune dispose ou non d’un service juridique. Par ailleurs, certains renoncent à solliciter cette protection au regard du coût qu’elle pourrait représenter pour le budget communal.

Cette situation est d’autant plus dommageable que l’étude réalisée par l’observatoire de la société mutuelle d’assurance des collectivités locales (SMACL) permet d’observer un net accroissement des mises en cause des élus au cours de la présente mandature.

Nombre d’Élus locaux poursuivis et condamnÉs par mandature (touteS infractions confondues)

Source : rapport annuel 2018 de la Société mutuelle d’assurance des collectivités locales.

Par ailleurs, les violences exercées à l’encontre des maires et des élus communaux sont également en augmentation : selon les données transmises par le ministère de l’Intérieur au Sénat, « 361 maires ou maires-adjoints ont été victimes d’atteintes volontaires à l’intégrité physique en 2018, dont 211 de menaces ou de chantage et 145 de violences physiques. Ces chiffres sont en augmentation de 9 % par rapport à l’année 2018, et de 13,5 % par rapport à 2017. » ([221])

Dans ce contexte et pour répondre à la nécessité de garantir une protection effective des élus, quelles que soient la taille ou les ressources de leur commune, le présent article propose :

– d’introduire l’obligation pour les communes de souscrire un contrat d’assurance visant à couvrir les coûts résultant de leur obligation de protection à l’égard du maire. Les autres élus ne sont pas concernés par cette obligation, mais pourront être couverts par cette assurance ;

– d’assurer la compensation par l’État, dans les communes de moins de 1 000 habitants, de la souscription versée à ce titre, en fonction d’un barème fixé par décret. Le coût de cette mesure est estimé à 2,5 millions d’euros (soit une souscription de 100 euros pour les 25 065 communes concernées).

II. les modifications apportÉes par le sénat

Lors de son examen en commission, les rapporteurs du Sénat ont complété cet article de manière à :

– étendre le contrat d’assurance souscrit par les communes aux élus suppléant le maire ou ayant reçu une délégation. La commission a ainsi pris acte de la recommandation du Conseil d’État, « au vu des finalités poursuivies par la mesure, de compléter le projet pour étendre à la situation de ces élus l’obligation de souscription instaurée par le texte » et de l’accord du Gouvernement exprimé en ce sens lors de son audition devant la commission ([222]) ;

– garantir la compensation de l’État à toutes les communes de moins de 3 500 habitants à la suite de l’accord également exprimé en ce sens par le Gouvernement ;

– simplifier la mise en œuvre effective de la protection fonctionnelle : l’élu concerné qui en ferait la demande au conseil municipal se verrait automatiquement attribuer cette protection, sauf délibération contraire motivée par un motif d’intérêt général prise par le conseil municipal dans un délai de trois mois.

Par ailleurs, à l’initiative de Mme Lana Tetuanui, cet article a été étendu à la Polynésie française.

En séance publique, à la suite d’un avis de sagesse de la Commission, le Gouvernement a précisé que l’assurance souscrite par les collectivités peut s’insérer dans un contrat d’assurance prévoyant d’autres garanties. La protection apportée aux élus a également été étendue au conseil juridique et à l’assistance psychologique.

III. les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé les dispositions introduites par le Sénat qui entendent rendre automatique l’octroi de la protection fonctionnelle à un élu, lorsque le conseil municipal ne s’est pas prononcé contre cette dernière dans un délai de 3 mois. Il propose ainsi de rétablir le régime actuel qui permet d’accorder cette protection dès que le conseil a délibéré en ce sens. Il s’agit, en effet, de prévenir le risque que l’assureur attende que ce délai soit écoulé pour couvrir effectivement l’élu.

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Article 30 bis

(art. L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales)

Favoriser la réinsertion professionnelle des élus par le droit à la formation

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de M. Laurent Lafon avec un avis favorable de la Commission et défavorable du Gouvernement, cet amendement a pour objet de prévoir que le droit à la formation reconnu aux membres d’un conseil municipal, du conseil départemental et du conseil régional doit leur permettre, le cas échéant, de préparer leur réinsertion professionnelle à l’issue du mandat.

Le Gouvernement a toutefois rappelé que la réforme de la formation des élus serait réalisée par voie d’ordonnances de manière notamment à appréhender dans leur ensemble les questions complexes de portabilité et de fongibilité des droits de l’élu, mais aussi de refonte de l’offre de formation.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 17 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a introduit l’obligation, pour les communes de plus de 3 500 habitants, d’organiser une formation au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement et de M. Stéphane Baudu, la Commission a supprimé cet article de manière à renvoyer l’ensemble des dispositions relatives à la formation des élus à l’ordonnance prévue par l’article 31 du présent projet de loi.

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Article 31

(art. 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. L. 613-5 du code de l’éducation)

Habilitation à légiférer par ordonnances pour réformer

la formation des élus locaux

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à procéder, par ordonnances, à une réforme de la formation des élus locaux reposant sur la création d’un compte personnel de formation (CPF), une refonte et une adaptation des formations et la mutualisation du financement de ces formations entre les collectivités territoriales.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 15 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat a introduit un droit à la formation individuelle pour les élus. Les modalités de financement de ce droit ont été complétées par l’article 1er de la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l’application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d’exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes, afin de prévoir la création d’un fonds de financement, dont la gestion est confiée à la Caisse des dépôts et consignations, et de recueillir les cotisations prélevées sur les indemnités de fonction des élus locaux.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen par le Sénat, le présent article a fait l’objet des modifications suivantes :

– le contenu de l’ordonnance a été modifié de manière à : assurer la portabilité des droits à la formation entre les différents comptes personnels d’activité ; supprimer la mutualisation du financement de la formation des élus entre les collectivités ; garantir que la transformation du droit individuel à la formation (DIF) en CPF n’abaisse pas le volume de formation des élus locaux ; maintenir les droits à la formation acquis par les élus avant la mise en œuvre de cette réforme ; adapter l’offre de formation pour la rendre davantage accessible dans les territoires ; assurer la prise en compte des besoins spécifiques des élus locaux lors de leur premier mandat ; permettre la fongibilité des actions de formation au mandat et de préparation à la réinsertion professionnelle à son issue ;

– les formations dispensées par le Centre national de la formation publique territoriale (FPT) ont été ouvertes à l’ensemble des élus locaux ;

– la possibilité de recourir à la validation des acquis de l’expérience pour accéder à l’enseignement supérieur leur a également été étendue.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a rétabli le champ initial de l’ordonnance, tout en conservant les dispositions introduites par le Sénat reconnaissant l’importance de la formation pour les « primo-élus » et permettant aux élus de recourir à la validation des acquis de l’expérience pour accéder à l’enseignement supérieur. Par ailleurs, une précision a été adoptée à l’initiative du rapporteur au sujet des organismes de formation liés aux partis politiques.

I. Le droit à la formation des Élus locaux

Le droit en vigueur reconnait expressément aux élus locaux un « droit à une formation adaptée à leurs fonctions », c’est-à-dire de nature à répondre aux exigences requises pour leur être utiles dans l’exercice de leur mandat ([223]). Les organes délibérants des collectivités doivent, dans les trois mois qui suivent leur renouvellement, prendre une délibération déterminant les orientations et les crédits ouverts à ce titre. Un tableau récapitulant les actions de formation financées par la collectivité doit, par ailleurs, être annexé au compte administratif et faire l’objet d’un débat annuel consacré à la formation des élus.

Les dépenses de formation constituent des dépenses obligatoires : elles ne peuvent ainsi être inférieures à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal, sans pouvoir excéder 20 % du même montant. Elles doivent permettre de financer des formations en lien avec le mandat exercé et disposant d’un agrément ministériel, délivré après avis du Conseil national de la formation des élus locaux.

En premier lieu, deux principaux dispositifs permettent de mettre en œuvre ce droit :

– les élus ayant la qualité de salariés peuvent prétendre à un congé de formation, limité à 18 jours par élu pour la durée du mandat (indépendamment du nombre de mandats détenus) et renouvelable en cas de réélection. Ce droit s’exerce indépendamment des autorisations d’absence et du crédit d’heures ;

– l’ensemble des élus bénéficient également, depuis la loi du 31 mars 2015, d’un droit individuel à la formation (DIF) d’une durée annuelle de vingt heures, cumulable sur toute la durée du mandat et financé par une cotisation obligatoire, « dont le taux ne peut être inférieur à 1 %, prélevé sur les indemnités de fonction perçues par les membres du conseil. » ([224])

Les formations ouvertes aux élus locaux peuvent soit servir à l’exercice du mandat, soit préparer à la réinsertion professionnelle à l’issue de ce dernier.

Afin de rendre effectif le droit individuel à la formation des élus locaux, la loi du 23 mars 2016 a confié la gestion d’un fonds ad hoc chargé de son financement à la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Conformément à l’article L. 1621-3 du CGCT, il revient également à celle-ci d’instruire les demandes de formation présentées par les élus de manière notamment à s’assurer du nombre d’heures disponibles et de la compatibilité de la formation souhaitée avec les champs ouverts au DIF.

Pour mémoire, la Caisse des dépôts est également compétente :

– dans le domaine de la formation, pour assurer la gestion du système d’information du CPF des salariés ;

– en matière de prestations aux élus locaux, pour la gestion du fonds de financement de l’allocation différentielle de fin de mandat ([225]), ainsi que de certains régimes de retraite et de protection sociale des élus, tels que l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (IRCANTEC) ([226]) et le Fonds de pension des élus locaux (FONPEL).

Principaux chiffres du « DIF élus locaux »

– 18,6 millions d’euros de cotisations en 2018 ;

– 1 642 euros de coût moyen par formation ;

– 15 500 demandes de formations traitées depuis la mise en place du DIF en 2016 ;

– 98 % de formations en lien avec l’exercice du mandat et 2 % pour préparer la reconversion professionnelle à l’issue de celui-ci.

Source : Caisse des dépôts et consignations.

En second lieu, les élus locaux bénéficient d’un ensemble de dispositions destinées à couvrir leurs dépenses éventuelles, soit :

– le droit au remboursement des frais de déplacement, de séjour et d’enseignement ;

– la compensation par la collectivité des pertes de revenu subies par l’élu du fait de l’exercice de son droit à la formation, dans la limite de 18 jours par élu pour la durée du mandat et d’une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance.

II. La réforme proposÉe

Si les élus bénéficient en droit d’un accès à la formation donnant lieu à une prise en charge et à un mécanisme d’agrément, dans les faits les difficultés sont nombreuses :

– les élus ne disposent pas du temps nécessaire pour réaliser des formations. L’exercice de leur mandat, la poursuite d’une activité professionnelle et la nécessité de concilier ces activités avec leur vie personnelle, posent la question de leur disponibilité pour suivre une formation ;

– les élus peuvent être réservés sur le suivi d’une formation dont les résultats qu’ils en retirent, dans le cadre de l’exercice de leur mandat ou de leur reconversion professionnelle, peuvent leur sembler insuffisants au regard du temps qu’ils pourraient y consacrer.

Il découle de ces constats une sous-consommation récurrente des crédits de formation, notamment au niveau du bloc communal.

Consommation des crÉdits consacrÉs À la formation

par catÉgorie de collectivitÉ

Source : Étude d’impact du présent article annexée au projet de loi.

Dans les communes de moins de 500 habitants, les crédits consommés représentent ainsi 0,4 % du montant des indemnités de fonction alors qu’ils représentent 2 % de ce montant pour les communes de plus de 100 000 habitants.

Par ailleurs, selon l’étude d’impact, le DIF sera confronté à brève échéance à une impasse de trésorerie : « depuis le début de la prise en charge des formations par la CDC à l’été 2017, [le DIF connaît] une très forte augmentation des demandes, particulièrement en 2019. Là où les premières estimations anticipaient 4 000 formations par an, les volumes enregistrés sont de 4 570 pour 2018 et déjà près de 3 800 à la fin février 2019. » Le fonds de financement de la formation des élus pourrait ainsi être en déficit dès avril 2020.

Dans ce contexte, le Gouvernement propose de mettre en œuvre par ordonnance une réforme de la formation des élus visant à :

– mettre en place un compte personnel de formation ([227]) pour permettre aux élus locaux de bénéficier de droits individuels acquis tout au long de la vie et d’accéder à une offre de formation plus développée. L’élu pourrait ainsi cumuler les droits acquis au titre de son mandat et de son activité professionnelle au sein d’un même compte ;

– faciliter l’accès à la formation et clarifier les différents dispositifs de formation des élus locaux selon qu’ils sont ou non liés à l’exercice du mandat ;

– définir un référentiel unique de formations et mutualiser le financement entre les collectivités ;

– assurer la transparence et la qualité des dispositifs de formation. Le contrôle exercé sur les organismes de formation des élus locaux serait également renforcé.

L’ordonnance devra être prise dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi et donner lieu au dépôt d’un projet de loi de ratification dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

III. les modifications apportÉes par le Sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, le présent article a fait l’objet des modifications suivantes :

– à l’initiative des rapporteurs, le contenu de l’ordonnance a été modifié de manière à assurer la portabilité des droits à la formation entre les différents comptes personnels d’activité et supprimer la mutualisation du financement de la formation des élus entre les collectivités ;

– à l’initiative de M. Jean-Marie Bockel, les formations dispensées par le Centre national de la formation publique territoriale (FPT) ont été ouvertes à l’ensemble des élus locaux ;

– à l’initiative de M. Éric Gold, les élus pourraient bénéficier de la validation des acquis de l’expérience en vue de l’accès aux différents niveaux de l’enseignement supérieur, en application des dispositions prévues par l’article L. 613-5 du code de l’éducation.

En séance publique, de nouveaux ajouts ont été adoptés avec l’avis favorable de la Commission et défavorable du Gouvernement :

– à l’initiative de Mme Sylvie Vermeillet, pour garantir que la transformation du DIF en CPF n’abaisse pas le volume de formation des élus locaux ; maintenir les droits à la formation acquis par les élus avant la mise en œuvre de cette réforme ; adapter l’offre de formation pour la rendre davantage accessible dans les territoires ;

– à l’initiative de M. Hervé Maurey et de M. Olivier Jacquin, pour assurer la prise en compte des besoins spécifiques des élus locaux lors de leur premier mandat ;

– à l’initiative de M. Laurent Lafon, pour permettre la fongibilité des actions de formation au mandat et de préparation à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat.

IV. les modifications apportÉes par la commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a rétabli le champ initial de l’ordonnance, tout en maintenant certaines dispositions adoptées par le Sénat. Ainsi, celles d’entre elles qui revenaient à « imposer des obligations dont la mise en œuvre est complexe, voire impossible (comme imposer que le futur volume de formations doit être égal ou supérieur à l’actuel, sans préciser sa répartition entre les différents élus), ou qui reposent pour certaines sur des textes qui ne sont pas encore entrés en vigueur par ailleurs (fongibilité entre public et privé des droits à la formation) » ([228]) ont été supprimées.

De même, la possibilité pour le CNFPT de dispenser des formations aux élus locaux, qui avait fait l’objet d’un rejet unanime de la part des associations d’élus lors des auditions menées par votre rapporteur, n’est pas maintenue au motif que ce dernier ne dispose pas des moyens adaptés pour accomplir cette mission et que les besoins de formation des fonctionnaires territoriaux et des élus sont tout à fait différents.

Deux apports du Sénat sont toutefois maintenus, soit :

– le rappel de la nécessité d’améliorer la formation des élus locaux exerçant leur premier mandat ;

– la possibilité pour les élus de recourir à la validation des acquis de l’expérience pour accéder à l’enseignement supérieur.

Par ailleurs, à l’initiative du rapporteur et avec l’avis favorable du Gouvernement, les mesures devant permettre d’assurer la transparence et la qualité des dispositifs de formation ainsi que de renforcer le contrôle exercé sur les organismes de formation devront notamment porter sur les organismes de formation liés aux partis politiques.

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Article 31 bis A

(art. L. 2123-12 du code général des collectivités territoriales)

Suppression du seuil d’habitants conditionnant la formation des élus d’une commune au cours de la première année de leur mandat

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de M. Jean-François Longeot, M. Éric Kerrouche et M. Alain Houpert, avec l’avis favorable de la commission et défavorable du Gouvernement, cet amendement vise à supprimer le seuil de 3 500 habitants conditionnant l’organisation d’une formation obligatoire au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation.

À l’instar de sa position sur l’article 30 bis, le Gouvernement a rappelé son souhait de réformer la formation par voie d’ordonnances.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Cette obligation de formation des élus incombant aux communes de plus de 3 500 habitants a été introduite par l’article 17 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article de manière renvoyer l’ensemble des dispositions relatives à la formation des élus à l’ordonnance prévue par l’article 31 du présent projet de loi.

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Article 31 bis B

(art. L. 952-1 du code de l’éducation)

Accès des chargés d’enseignement aux fonctions électives

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique à l’initiative de M. Arnaud de Belenet avec un avis de sagesse de la Commission et du Gouvernement, cet article vise à préciser que les chargés d’enseignement peuvent être titulaires d’une fonction élective.

Pour mémoire, les chargés d’enseignement apportent aux étudiants la contribution de leur expérience. Ils exercent, par conséquent, une activité professionnelle principale en dehors de leur activité d’enseignement et sont nommés pour une durée limitée par l’établissement. La disposition introduite au Sénat permet donc de compléter ces dispositions pour ouvrir ces postes aux élus qui souhaiteraient ainsi valoriser leur expérience.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article L. 952-1 du code de l’éducation a été codifié par l’ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l’éducation.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a clarifié la rédaction du présent article, sans en modifier la portée.

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Article 31 bis

(art. L. 2121-19, L. 3121-20 et L. 4132-20 du code général des collectivités territoriales)

Séances réservées aux questions orales posées par l’opposition

Supprimé par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission à l’initiative de M. Éric Kerrouche, cet article prévoit, dans les conseils municipaux, départementaux et régionaux, que, tous les six mois, les trente premières minutes de la séance soient réservées à l’examen des questions orales posées par l’opposition, à la demande d’un dixième des membres de l’assemblée délibérante.

Pour mémoire, la loi reconnait plusieurs droits aux groupes politiques représentés au niveau local :

– ils peuvent bénéficier de locaux ;

– ils disposent d’un espace réservé dans le bulletin d’information de la collectivité.

– ils peuvent poser des questions lors des séances de l’assemblée délibérante, sous réserve qu’elles concernent les affaires de la collectivité.

Le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces questions. À défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées, dans les communes de moins de 3 500 habitants, par une délibération du conseil municipal.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Les articles L. 2121-19, L. 3121-20 et L. 4132-20 ont été codifiés par la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales.

➢ Modifications apportées par la Commission

A l’initiative de Mme Catherine Kamowski et Mme Anne Blanc, avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a supprimé cet article au motif que les modalités d’intervention de l’opposition sont fixées par le règlement intérieur des collectivités et qu’« il n’y a pas lieu de contraindre les exécutifs locaux par l’instauration d’une règle contraignante et systématique. » ([229])

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Article 31 ter

(art. L. 6111-1 du code du travail)

Validation des acquis de l’expérience

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en séance publique par Mme Anne-Catherine Loisier avec l’avis favorable de la Commission et du Gouvernement, cet article a visé à reconnaître explicitement aux élus le droit de faire valider les acquis de leur expérience, à l’instar de toute personne engagée dans la vie active, notamment professionnelle ou liée à l’exercice de responsabilités syndicales.

Cette disposition doit permettre d’assurer une meilleure reconnaissance des compétences techniques et juridiques acquises par les élus dans le cadre de leurs fonctions et de rendre plus attractifs les mandats locaux.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

Depuis l’article 14 de la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, l’article L. 613-3 du code de l’éducation prévoit la possibilité pour toute personne justifiant notamment avoir exercé un mandat électoral local ou une fonction élective locale en rapport direct avec le contenu du diplôme ou du titre visé de demander la validation des acquis de son expérience.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 31 quater (nouveau) (art. 3, 5 bis [nouveau] et 14 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France) Élus locaux des français de l’étranger

Introduit par la Commission

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de Mme Paula Forteza avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, le présent article vise à :

– dénommer les conseillers consulaires « élus locaux des français de l’étranger » ;

– leur appliquer la Charte de l’élu local prévue par l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales ;

– confier la présidence des conseils consulaires à l’un de ces élus, en lieu et place de l’ambassadeur ou du consul général.

Pour rappel, depuis la loi du 22 juillet 2013 ([230]), les Français établis hors de France peuvent élire au suffrage universel direct des représentants, pour un mandat de six ans, auprès des ambassades et des consulats, appelés à siéger au sein de conseils consulaires.

Ces derniers, réunis au moins deux fois par an, sont des organes consultatifs chargés de « formuler des avis sur les questions consulaires d’intérêt général, notamment culturel, éducatif, économique et social concernant les Français établis dans sa circonscription » ([231]). Ils peuvent être consultés sur toute question les concernant.

Par ailleurs, les 443 conseillers consulaires ainsi élus sont appelés à participer à l’élection des sénateurs des Français de l’étranger. ([232])

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France a renforcé le régime de représentation des Français de l’étranger en créant une instance de proximité – les conseils consulaires – et en réformant l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE).

Titre V Vote

Article 33

(art. L. 12-1 et L. 18-1 [nouveaux], L. 71, L. 72, L. 79 à L. 82 [nouveaux], L. 387, L. 388 et L. 388-1 [nouveau] du code électoral et art. 30 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)

Droit de vote des personnes détenues

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article vise à améliorer les conditions d’exercice du droit de vote des personnes détenues et à faciliter le recours à la procuration pour l’ensemble des électeurs.

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 87 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a permis l’expérimentation du droit de vote par correspondance des personnes détenues dans le cadre de la tenue des élections européennes.

➢ Modifications apportées par le Sénat

Lors de son examen au Sénat, le présent article a fait l’objet des modifications suivantes :

– au caractère automatique de l’inscription sur les listes électorales des personnes détenues a été substituée une obligation d’information de l’administration pénitentiaire sur les conditions dans lesquelles elles peuvent exercer leur droit de vote ;

– en cas de vote par correspondance, les personnes détenues seront inscrites dans la circonscription ou le secteur qui comportent le plus d’électeurs inscrits sur les listes électorales ;

– en cas de sortie de prison intervenant après le délai limite d’inscription à un scrutin les personnes demeureraient inscrites, au titre de ce seul scrutin, sur la liste électorale dont elles dépendaient en détention afin de ne pas les priver de la possibilité de voter ;

– un isoloir devra être installé dans les établissements pénitentiaires lorsque les personnes détenues sont appelées à voter par correspondance ;

– le chef d’établissement pénitentiaire est encouragé à informer les détenus sur les conditions à remplir pour participer au vote par correspondance ;

– pour des raisons techniques, la date d’entrée en vigueur des mesures relatives aux procurations est reportée du 1er janvier 2021 au 1er janvier 2022.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), la Commission a modifié cet article de manière à :

– rétablir l’inscription systématique des personnes détenues sur les listes électorales afin de favoriser leur participation aux différents scrutins ;

– supprimer l’obligation d’installer dans les établissements pénitentiaires des isoloirs pour le vote par correspondance des personnes détenues ;

– introduire deux précisions rédactionnelles.

I. L’État du droit

Les personnes détenues qui, depuis le 1er mars 1994, ne sont plus automatiquement privées de leur droit de vote au moment de leur condamnation, peuvent s’inscrire dans les conditions de droit commun, soit sur la liste électorale de leur commune d’origine, à condition d’y conserver un domicile, soit sur celle de la commune où est situé l’établissement pénitentiaire, à condition d’y être incarcérées depuis six mois consécutifs, ce qui, dans les faits, constitue une hypothèse minoritaire.

Si elle est régulièrement inscrite sur une liste électorale, la personne détenue peut exercer le droit de vote de deux manières :

– en se déplaçant dans son bureau de vote après avoir sollicité et obtenu une permission de sortir, dont l’un des objets est de permettre « l’exercice par le condamné de son droit de vote » ([233]) ;

– en votant par procuration, dont le bénéfice est ouvert par l’article L. 71 du code électoral aux « personnes placées en détention provisoire et [aux] détenus purgeant une peine n’entraînant pas une incapacité électorale ».

En l’état du droit, plusieurs obstacles s’opposent en pratique à l’exercice du droit de vote par les personnes détenues, prévenues ou condamnées :

– la complexité des démarches administratives à réaliser pour s’inscrire sur une liste électorale, pour une population ne disposant pas toujours des connaissances suffisantes et d’une maîtrise de la lecture et de l’écriture ;

– la difficulté, tout particulièrement dans les maisons d’arrêt suroccupées, de trouver un mandataire de confiance et de faire valider sa procuration par un officier de police judiciaire ou un membre du tribunal d’instance qui accepte de se déplacer en détention ;

– le caractère limitatif des permissions de sortir qui ne peuvent être octroyées qu’aux personnes condamnées à une ou plusieurs peines d’une durée totale n’excédant pas cinq ans ainsi qu’aux personnes condamnées à une ou plusieurs peines d’une durée totale supérieure à cinq ans lorsqu’elles ont exécuté la moitié de leur peine, ce qui exclut les personnes placées en détention provisoire, les longues peines et les personnes soumises à une période de sûreté.

Ainsi, seules 3,9 % des 53 000 personnes détenues titulaires du droit de vote (sur environ 70 000 personnes détenues) l’avaient exercé à l’occasion de l’élection présidentielle de 2012, 1,1 % lors des élections municipales de 2014, 2 % lors de la dernière élection présidentielle et 1 % aux élections législatives de juin 2017. Pour ces deux dernières élections, le nombre des procurations effectuées s’élevait respectivement à 853 et 412 et celui des permissions de sortir accordées à 200 et 113.

Lors de son discours devant l’École nationale d’administration pénitentiaire le 6 mars 2018, le Président de la République a ainsi formulé le vœu « que tous les détenus en France puissent exercer le droit de vote » pour les prochaines élections européennes.

Dans ce contexte, en application de l’article 87 de la loi du 23 mars 2019, un vote par correspondance sous pli fermé dans les établissements pénitentiaires a été expérimenté à l’occasion des élections européennes de mai 2019. Selon l’étude d’impact du présent article, « grâce à ce nouveau dispositif […], 4 395 personnes détenues ont pu voter par correspondance […](sur les 5 184 admis à voter). Cependant, 3 980 détenus n’ont pas pu voter par correspondance faute d’être inscrits sur les listes électorales. »

La réussite de cette expérimentation a conduit le Gouvernement à proposer un nouveau dispositif pérenne prévoyant des modalités spécifiques de vote pour les personnes détenues.

La participation des dÉtenus aux Élections

Source : Étude d’impact annexée au présent projet de loi.

II. Le dispositif proposé

1. Améliorer les conditions d’inscription des personnes détenues sur les listes électorales

En l’état du droit, les personnes détenues peuvent, comme tout électeur, soit être inscrites d’office sur les listes électorales de leur domicile à leur majorité, soit solliciter leur inscription dans leur commune d’origine ou de résidence. Elles ont également la possibilité de s’inscrire dans la commune d’un centre communal ou intercommunal d’action sociale (à l’instar des personnes sans domicile stable) ou dans la commune de leur établissement pénitentiaire.

Un nouvel article L. 12-1 au code électoral rend, d’une part, obligatoire l’inscription sur les listes électorales des personnes détenues au moment de leur incarcération et, d’autre part, leur permet de choisir une commune de rattachement avec laquelle ils entretiennent un lien plus indirect, à savoir :

– leur commune de naissance ;

– la commune où est né, est inscrit ou a été inscrit sur la liste électorale un de leurs ascendants ;

– la commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit leur conjoint, leur partenaire de pacte civil de solidarité ou leur concubin ;

– la commune sur la liste électorale de laquelle est inscrit ou a été inscrit un de leurs parents jusqu’au quatrième degré.

Cette extension s’inspire des souplesses prévues pour le vote des français de l’étranger. Dans son avis, le Conseil d’État « estime qu’elle est adaptée à la situation particulière des personnes détenues et répond à l’objectif de faciliter leur participation électorale. » ([234])

Par ailleurs, si le maire demeure l’autorité en charge de procéder à leur inscription, il appartiendra au chef d’établissement pénitentiaire de lui transmettre systématiquement leur demande, une simple attestation sur l’honneur suffisant à établir le lien de l’intéressé avec la commune d’inscription. À nouveau, le Conseil d’État a considéré que cette intervention systématique de l’administration pénitentiaire était conforme au caractère obligatoire de l’inscription sur les listes et qu’elle participait à faciliter l’inscription effective des détenus.

2. Encourager le vote par correspondance

Reprenant le dispositif mis en place à l’occasion des élections européennes, cet article rend possible le vote par correspondance des personnes détenues à la condition que celles-ci soient inscrites dans la commune chef-lieu du département ou de la collectivité d’implantation de l’établissement pénitentiaire, dans un bureau de vote correspondant à l’adresse de la mairie ou, à Paris, Lyon et Marseille, de la mairie centrale.

Tout en reconnaissant que « le choix de recourir à ce mode de vote est adapté à la situation des personnes détenues », le Conseil d’État a soulevé deux réserves sur cette disposition :

– la rupture de tout lien personnel entre l’électeur et la commune d’inscription méconnait la tradition du droit électoral ;

– dans quelques départements, l’inscription automatique des personnes détenues pourrait avoir un « impact quantitatif significatif sur le corps électoral des communes concernées. Cela est particulièrement vrai pour les scrutins municipaux où le nombre d’électeurs est par définition le plus restreint. Il convient ainsi de noter que, dans au moins six communes chef-lieu (Tulle, Bar-le-Duc, Arras, Melun, Evry-Courcouronnes et Basse-Terre), le nombre d’électeurs susceptibles d’être inscrits au titre du nouveau dispositif dépassera 5 % de l’actuel nombre des électeurs inscrits. ».

3. Faciliter le recours à la procuration pour tous les électeurs

L’article L. 71 du code électoral prévoit que les électeurs peuvent exercer, sur leur demande, leur droit de vote par procuration si :

– ils attestent sur l’honneur qu’en raison d’obligations professionnelles, en raison d’un handicap, pour raison de santé ou en raison de l’assistance apportée à une personne malade ou infirme, il leur est impossible d’être présents dans leur commune d’inscription le jour du scrutin ou de participer à celui-ci en dépit de leur présence dans la commune ;

– ils attestent sur l’honneur qu’en raison d’obligations de formation, parce qu’ils sont en vacances ou parce qu’ils résident dans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur une liste électorale, ils ne sont pas présents dans leur commune d’inscription le jour du scrutin ;

– ils sont placés en détention provisoire ou purgent une peine n’entraînant pas une incapacité électorale.

Le présent article propose de simplifier le recours à la procuration en supprimant :

– l’obligation pour le mandataire auquel l’électeur a confié sa procuration d’être inscrit dans le même bureau d’élection. Cette mesure devrait ainsi permettre d’améliorer la participation électorale dans son ensemble ;

– l’attestation sur l’honneur justifiant du recours à cette procédure de vote.

L’entrée en vigueur de l’ensemble des dispositions du présent article était initialement fixée au plus tard au 1er janvier 2021.

III. Les modifications apportÉes par le sénat

Lors de son examen par la commission des Lois du Sénat, ces dispositions ont fait l’objet de modifications substantielles.

En premier lieu, pour conserver le caractère volontaire de l’inscription des personnes détenues sur les listes électorales, les rapporteurs ont adopté un dispositif alternatif à celui proposé par le Gouvernement prévoyant que :

– l’administration pénitentiaire aurait l’obligation d’informer les personnes détenues sur les conditions dans lesquelles elles peuvent exercer leur droit de vote ;

– par la suite, les détenus pourraient solliciter, ou non, leur inscription sur les listes électorales.

À titre dérogatoire, l’inscription systématique sur les listes électorales pour les personnes qui atteignent l’âge de 18 ans en détention serait conservée. Ces dispositions tendraient à rapprocher les conditions d’inscription des personnes détenues du droit commun applicable à l’ensemble des électeurs.

Par ailleurs, afin de réduire les risques de déstabilisation du corps électoral, les rapporteurs ont proposé que les personnes détenues soient inscrites dans la circonscription ou le secteur qui comporte le plus d’électeurs inscrits sur les listes électorales.

En second lieu, deux autres modifications ont été introduites à l’initiative de M. Alain Marc :

– alors que cet article a pour conséquence qu’à leur sortie de prison, les personnes détenues devront se réinscrire sur les listes électorales d’une autre commune, dans les mêmes conditions que tout autre citoyen, il est prévu que si cette sortie intervient après le délai limite d’inscription à un scrutin qu’ils puissent rester inscrits, au titre de ce seul scrutin, sur la liste électorale dont ils dépendaient en détention ;

– pour respecter le cérémonial et le caractère secret du vote, un isoloir devra être installé dans les établissements pénitentiaires lorsque les personnes détenues sont appelées à voter par correspondance.

– le chef d’établissement pénitentiaire est encouragé à informer les détenus sur les conditions à remplir pour participer au vote par correspondance.

En séance publique, le Gouvernement a fait adopter, malgré l’avis défavorable de la Commission, le report d’un an de l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux procurations pour laisser à l’INSEE le temps nécessaire de mener à bien les développements nécessaires pour que le contrôle du nombre de procurations données à un même mandataire s’effectue dans des conditions garantissant la bonne tenue des élections de 2021.

IV. Les modifications apportÉes par le sénat

À l’initiative du rapporteur, de M. Sacha Houlié et des membres du groupe La République en Marche (LaREM), et avec l’avis favorable du Gouvernement, la Commission a modifié cet article de manière à :

– rétablir l’inscription systématique des personnes détenues sur les listes électorales afin de favoriser leur participation aux différents scrutins. En effet, la situation de fragilité particulière de ces personnes peut les conduire à renoncer à toute démarche volontaire en ce sens ;

– supprimer l’obligation d’installer dans les établissements pénitentiaires des isoloirs pour le vote par correspondance des personnes détenues. Celles-ci bénéficieraient toutefois de conditions permettant de respecter le caractère secret et personnel de leur vote ;

– introduire deux précisions rédactionnelles.

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titre VI Dispositions relatives aux outre-mer

Article 34

Habilitation à légiférer par ordonnance pour l’adaptation et l’extension du projet de loi dans les outre-mer

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative des rapporteurs, cet article reprend les dispositions initialement prévues par l’article 32 du projet de loi visant à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires à l’adaptation et à l’extension en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française des dispositions prévues par le présent projet de loi.

Cette ordonnance devra être prise dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi et un projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 35

(art. L. 2573-19 et L. 2573-50 du code général des collectivités territoriales)

Règles applicables au stationnement payant en Polynésie française

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission au Sénat à l’initiative de Mme Lana Tetuanui, cet article a pour objet de corriger une erreur matérielle de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014 concernant la compétence de la Polynésie française en matière de stationnement payant.

Ces dispositions avaient fait l’objet d’un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat dans le cadre de l’examen de la loi n° 2019-707 du 5 juillet 2019 portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française. Elles avaient toutefois été censurées par le Conseil constitutionnel, qui les a déclarées sans lien avec le texte en discussion. ([235])

➢ Dernières modifications législatives intervenues

La loi « MAPTAM » a modifié les sanctions en cas de manquement aux règles relatives au stationnement payant à compter du 1er janvier 2016. Ce dispositif a été étendu à la Polynésie française, empiétant sur la compétence locale en matière de réglementation pénale et routière.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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Article 36

(art. L. 2573-25 du code général des collectivités territoriales)

Extension des dispositions relatives aux crématoriums aux communes de la Polynésie française

Adopté par la Commission avec modifications

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit en commission au Sénat à l’initiative de Mme Lana Tetuanui, cet article autorise les communes de la Polynésie française à créer et gérer des crématoriums et sites cinéraires, afin de combler une lacune du droit en vigueur qui ne permet pas une telle intervention.

Ces dispositions avaient fait l’objet d’un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat dans le cadre de l’examen de la loi n° 2019-707 du 5 juillet 2019 portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française. Elles avaient toutefois été censurées par le Conseil constitutionnel, qui les a déclarées sans lien avec le texte en discussion. ([236])

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’obligation faite à chaque commune de disposer d’au moins un site cinéraire destiné à l’accueil des cendres de personnes incinérées a été rendue applicable à la Polynésie française à partir de 2007, dans des conditions assouplies par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. La loi du 5 décembre 2016 relative à l’élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics a précisé les conditions d’application de cette obligation.

➢ Modifications apportées par la Commission

À l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté une précision rédactionnelle.

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Article 37

(art. L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales)

Compétence des services de l’eau en matière de préservation de la ressource

Adopté par la Commission sans modification

➢ Résumé du dispositif et effets principaux

Introduit à l’initiative de M. Guillaume Chevrollier avec un avis de sagesse de la Commission et un avis favorable du Gouvernement, le présent article introduit, dans ce projet de loi, une proposition issue des assises de l’eau du printemps 2019 relative aux compétences des services de l’eau. Ceux-ci seraient amenés à contribuer à la gestion et à la préservation de la ressource en eau.

Le contenu de cette disposition, renvoyé à un décret en Conseil d’État, devrait faire l’objet de précision de la part du Gouvernement qui a considéré, à l’occasion de son examen, qu’ « il sera sans doute nécessaire d’apporter quelques corrections au cours de la navette. » ([237])

➢ Dernières modifications législatives intervenues

L’article 54 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques a précisé la définition des services de l’eau.

➢ Modifications apportées par la Commission

La Commission a adopté cet article sans modification.

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AVIS FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DU Développement durable et de l’aménagement dU territoire

Le projet de loi dit « Engagement et proximité » poursuit plusieurs objectifs, tous centrés autour de l’ambition principale de mieux reconnaître l’engagement des élus. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a décidé de s’en saisir pour avis en raison des implications importantes que ce texte revêt pour l’aménagement du territoire dont les élus locaux ont la charge.

Les problématiques d’aménagement du territoire n’ont peut-être jamais été aussi pressantes qu’aujourd’hui. Les enjeux qui y sont attachés sont en effet indissociables des défis posés par l’adaptation au changement climatique : les territoires font face à des phénomènes naturels désormais récurrents et de grande ampleur. Pour y faire face, il nous faut mener une réflexion approfondie sur un aménagement de l’espace qui s’inscrive dans une dimension de développement durable, en tenant compte des spécificités de chaque territoire. La prise de conscience de l’importance des enjeux écologiques et de l’urgence climatique progresse avant tout parce qu’elle devient un élément du quotidien. C’est dans leurs foyers, sur leurs routes ou sur leurs champs que les populations et les professionnels saisissent l’impact concret d’enjeux qui leur paraissaient jusqu’alors lointains et abstraits.

Dans ce cadre, votre rapporteur pour avis ne peut que souligner l’importance des élus locaux, des politiques qu’ils mènent sur le long terme et de leur action quotidienne. C’est ainsi que la question de la répartition des compétences entre les différents échelons locaux, celle de l’intercommunalité et de la place du maire en son sein et enfin, celle, plus complexe, de l’articulation et de la nécessaire coordination entre l’action des collectivités et celle des services déconcentrés de l’État, prennent une dimension fondamentale pour le développement et l’aménagement durables.

Il importait donc pour la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire d’analyser le projet de loi sous l’angle des enjeux écologiques (I) afin d’orienter ses dispositions pour les mettre au service du développement durable (II).

Analyse dES ARTICLES 5, 7, 8, 11 et 20 bis DU projet de loi

I. LA CLARIFICATION DE L’ARTICULATION DES ACTIONS ENTRE LA COMMUNE ET LES INTERCOMMUNALITÉS EST UNE NÉCESSITÉ ABSOLUE POUR CONCILIER DÉMOCRATIE ET ACTION ENVIRONNEMENTALE

L’intercommunalité n’est plus un simple prolongement de la commune, moyen de satisfaire ses intérêts. Les défis contemporains rendent en effet le dépassement du cadre communal nécessaire pour gérer les ressources et l’espace, tant il est évident qu’une coordination territoriale et une vision plus large sont aujourd’hui indispensables sur les questions d’aménagement du territoire.

A. UN INDISPENSABLE TRANSFERT DES COMPÉTENCES « EAU » ET « ASSAINISSEMENT » QUI doit être assoupli

1. Une gestion des compétences « eau » et « assainissement » au niveau intercommunal justifiée, mais difficilement acceptée par les maires

L’eau et l’assainissement font partie des compétences dont le transfert aux intercommunalités se justifie le plus. L’émiettement des services d’eau potable et d’assainissement constitue un obstacle majeur à notre capacité à répondre aux enjeux de plus en plus pressants qui se présentent dans la gestion de l’eau. Face à la complexité de la réglementation, aux besoins d’investissements et de financements croissants, mais aussi et surtout pour faire face aux tensions sur cette ressource que le réchauffement climatique rend de plus en plus criantes, il devient difficile d’agir à l’échelle de la commune.

La loi NOTRe ([238]) du 7 août 2015 a prévu le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération à partir du 1er janvier 2020. Si une dynamique heureuse de transfert s’est alors enclenchée, des réticences sont apparues parmi certains élus locaux qui souhaitaient conserver cette gestion à l’échelle communale.

Afin de tenir légitimement compte des difficultés soulevées, la loi dite Ferrand-Fesneau d’août 2018 ([239]) introduit un mécanisme de « minorité de blocage » permettant aux communes membres d’une communauté de communes n’exerçant pas les compétences « eau » ou « assainissement » de reporter le transfert de ces deux compétences ou de l’une des deux compétences au 1er janvier 2026 si 25 % des communes membres représentant au moins 20 % de la population délibèrent en ce sens avant le 1er juillet 2019.

2. Le projet de loi initial trouvait un équilibre entre le nécessaire transfert des compétences et la recherche d’une plus grande souplesse

Les assouplissements apportés par la loi du 3 août 2018 n’ont toutefois pas suffi à rassurer les élus locaux et des « irritants » persistent dans le cadre juridique actuel. Votre rapporteur pour avis ne peut que souligner la nécessité absolue d’écouter les élus de terrain sur les questions qui les concernent directement car cela conditionne l’acceptabilité du transfert et partant, son efficacité.

C’est ainsi que l’article 5 de la version initiale du projet de loi cherchait à trouver un équilibre entre le maintien de l’indispensable transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux intercommunalités et la recherche d’assouplissements pour les acteurs locaux. Votre rapporteur pour avis considère que cet équilibre a été trouvé par le Gouvernement.

L’article 5 élargit tout d’abord le dispositif de « minorité de blocage », décrit plus haut, en l’ouvrant aux cas d’exercice partiel des compétences « eau » ou « assainissement ».

Il crée également un mécanisme de délégation de tout ou partie de ces compétences par les intercommunalités au profit d’une de leurs communes membres. Cette délégation, fondée sur un plan d’investissements et un cahier des charges adoptés par la commune en question, se ferait par convention. Si la gestion de tout ou partie d’une des compétences était donc transférée à une commune, la responsabilité de la compétence demeurerait néanmoins à la communauté de communes ou la communauté d’agglomération concernée.

Votre rapporteur pour avis souligne l’intérêt de cette évolution, car elle permet une articulation efficace entre l’intercommunalité, qui développe la stratégie des compétences « eau » et « assainissement » et conserve le pouvoir de régulation, et la commune, qui peut dans bien des cas être l’acteur opérationnel le mieux adapté pour gérer tout ou partie de ces compétences sur son territoire.

Le Sénat a rejeté cet équilibre pourtant considéré comme vertueux par votre rapporteur pour avis en supprimant le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes et d’agglomération. Votre rapporteur pour avis exprime son désaccord avec cette idée, témoignant d’une vision passéiste et qui ignore totalement l’étendue des enjeux de développement durable portés par cette question.

B. LA CONCILIATION ENTRE DÉMOCRATIE Locale ET MEILLEUR CIBLAGE DE L’ACTION ENVIRONNEMENTALE IMPLIQUE DE RENFORCER LE POUVOIR DU MAIRE AU SEIN DES INTERCOMMUNALITÉS

1. Des intercommunalités renforcées, longtemps ressenties comme une fragilisation du pouvoir du maire

Avec la loi du 27 janvier 2014, dite « loi MAPTAM » ([240]), puis la loi NOTRe, les intercommunalités ont vu leurs compétences progressivement renforcées tandis que la recomposition de la carte des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) a conduit à la création d’entités de grande, voire de très grande taille. Ces deux tendances ont pu susciter chez les maires le sentiment d’être dépossédés d’un certain nombre d’attributions face à des établissements publics qui ne semblaient plus conçus comme des appuis au développement de leurs collectivités, mais comme une instance spécifique d’aménagement du territoire à une échelle supra-communale.

Ce sentiment a pu particulièrement se manifester dans le cadre des attributions relatives à l’urbanisme, avec le transfert obligatoire de la compétence en matière de plan local d’urbanisme vers l’EPCI, prévu par la loi « ALUR » ([241]). La détermination d’une politique d’aménagement du territoire dans ses dimensions économiques, environnementales ou de logement a ainsi été globalement reportée au niveau de l’intercommunalité, avec une participation des communes à son élaboration jugée insuffisante par beaucoup de maires.

Face à ce sentiment de dépossession, et qui est évidemment préjudiciable à une bonne organisation des politiques d’aménagement du territoire, votre rapporteur pour avis prône la revalorisation du rôle du maire au sein des intercommunalités.

2. Le projet de loi renforce le rôle du maire, premier relais d’action locale au sein de l’intercommunalité

Le projet de loi entend donc revaloriser le rôle du maire pour que l’échelon communal intègre pleinement des stratégies de développement mises en place au niveau intercommunal. Il s’agit donc bien de concevoir le rôle du maire dans une optique de participation pour l’exercice des compétences transférées aux EPCI.

L’article 7 prévoit ainsi de renforcer les pouvoirs du maire dans l’élaboration et la révision du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Ce dernier pourra proposer une modification simplifiée de ce document dès lors qu’elle ne concerne que le territoire de sa commune. Il pourra également participer à l’élaboration du plan de secteur qui concerne cette dernière. Enfin, l’avis négatif de la commune à un projet de PLUi obligera l’EPCI à tenir compte de cette position pour modifier le document d’urbanisme et à le faire adopter à la majorité qualifiée. Toutes ces dispositions redonnent aux maires, qui sont les acteurs les plus au fait des besoins de leur commune, un rôle prescriptif dans la politique urbanistique de l’intercommunalité, tout en restant dans le cadre d’un aménagement territorial plus large. Votre rapporteur pour avis se félicite de ces évolutions concernant le PLUi qui, il faut le rappeler, est un document dont la procédure d’élaboration est issue de celle du plan local d’urbanisme communal et mériterait donc d’être revue pour mieux correspondre à ce niveau d’organisation.

L’article 11 participe également à la revalorisation de la place du maire et du conseil municipal au sein des EPCI en ce qu’il améliore l’information des instances communales en cas de recomposition, à des titres divers, du périmètre de l’EPCI auquel appartient la commune.

Les modifications du périmètre d’un EPCI, qui a parfois été établi de manière quelque peu centralisatrice, peuvent en effet avoir des conséquences importantes pour chaque commune membre, qu’il s’agisse des incidences financières, de la répartition des services sur le territoire intercommunal ou encore des politiques d’aménagement de ce dernier. En améliorant cette information, il s’agit bien de renforcer par voie de conséquence l’avis de la commune sur tout projet de modification du périmètre de l’EPCI.

II. LA RECHERCHE D’UNE MEILLEURE COORDINATION ENTRE L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EST ÉGALEMENT UNE CONDITION DE L’EFFICACITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE

La réussite de l’aménagement d’un territoire dépend de l’implication des collectivités territoriales et de l’État par l’intermédiaire de ses services déconcentrés et de ses établissements publics. Chaque acteur est en effet essentiel en ce qu’il dispose d’une partie des connaissances et des moyens utiles pour la mise en place des projets d’aménagement. Mais cette double implication suppose une bonne coordination desdits acteurs dans la création, le développement et le suivi d’un projet. Or, force est de constater que ces deux leviers de l’organisation des territoires ne travaillent pas toujours dans les meilleures conditions d’écoute et de concertation.

A. LE MANQUE DE COORDINATION NUIT À L’ACTION SUR LE TERRAIN

Nombre de représentants de collectivités territoriales ou d’EPCI ont été confrontés à des difficultés pour développer un projet sur leur territoire en raison d’appréciations contradictoires dudit projet par les services déconcentrés de l’État. De la même manière, certains projets de collectivités ont pu être mis à mal en raison d’un manque d’information sur les évolutions des infrastructures ou des services de l’État dans leur territoire.

Ces problèmes de coordination et de dialogue entre services de l’État et collectivités peuvent donc être des freins au développement des territoires et les moyens de lever ces difficultés n’existent pas toujours ou sont trop peu connus des responsables politiques locaux. Améliorer la coordination suppose donc de disposer d’instances de dialogue et d’information ou encore de développer des modalités d’échange utiles au sein de structures existantes.

La commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) peut être l’un de ces moyens d’amélioration de la collaboration entre l’État et les collectivités. Outre la possibilité de saisine de la CDCI que prévoit l’article 8 pour demander une révision du schéma départemental de coopération intercommunale, votre rapporteur pour avis a proposé par amendement d’étendre les possibilités de dialogue de la commission avec le représentant de l’État.

B. LE SÉNAT A INTÉGRÉ dans le projet de loi UN OUTIL de concertation UTILE BIEN QU’IMPARFAIT

Le dialogue entre collectivités et État peut également s’appuyer sur l’innovation introduite par le Sénat dans l’article 20 bis, qui prévoit la création au niveau départemental d’une conférence de dialogue entre l’État et les collectivités territoriales afin de pouvoir échanger sur les difficultés d’interprétation et d’application des normes au niveau local. Cette conférence pourrait également être saisie pour assurer une conciliation entre les autorités chargées d’élaborer des schémas de cohérence territoriale ou des PLU et les collectivités concernées par ces documents.

Cet outil est bienvenu car il permet d’instaurer un dialogue constructif entre représentant de l’État, services déconcentrés et collectivités territoriales. Toutefois, le Sénat a prévu une possibilité de saisine de la conférence trop vaste en ouvrant cette faculté à tous ses membres ainsi qu’à l’ensemble des maires et des présidents d’EPCI sur tout sujet d’interprétation des normes. Maires et présidents d’EPCI pourraient également la saisir sur tout projet d’aménagement ou d’implantation sur le territoire d’une collectivité demandeuse de l’avis. Ces possibilités cumulées pourraient conduire à une sollicitation excessive des services de l’État dans le département et, par voie de conséquence, créer autant d’insatisfaction que de demandes non traitées.

Votre rapporteur pour avis considère donc qu’il faut conserver cette conférence en resserrant son champ d’action sur des questions d’interprétation des normes ainsi que sur des questions strictement urbanistiques, et en ne conservant qu’une possibilité d’auto-saisine de la conférence, les demandes des collectivités pouvant être déjà relayées par cet organe où elles sont largement représentées.

LA position DE LA COMMISSION du développement durable et de l’aménagement du territoire

Dans les amendements qu’elle a adoptés, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a cherché à faire évoluer le texte pour répondre à deux exigences indispensables à l’efficacité des politiques publiques en matière d’écologie et de développement durable. Si la priorité était d’apporter de la souplesse et de la simplification pour favoriser l’acceptabilité de l’intercommunalité (I), le renforcement de la coordination entre l’action de l’État et des collectivités a également été au cœur de ses propositions (II).

I. SOUPLESSE ET SIMPLIFICATION : Favoriser l’acceptabilitÉ de l’intercommunalitÉ pour agir en toute lÉgitimitÉ

1. Sur le nécessaire transfert des compétences « eau » et « assainissement »

À l’article 5, l’amendement CD42/CL170 propose de rétablir l’équilibre trouvé par le Gouvernement dans le texte initial sur la question du transfert des compétences « eau » et « assainissement ». Il maintient donc leur transfert obligatoire aux intercommunalités tout en renforçant la minorité de blocage et en prévoyant la délégation de compétences. Par ailleurs, afin de combler une lacune de la rédaction initiale par rapport aux réalités du terrain, cet amendement étend la possibilité de délégation aux syndicats en organisant leur maintien et en suspendant leur dissolution le cas échéant.

L’amendement CD43/CL172, qui vise à créer un article additionnel après l’article 5, traite de la gestion des eaux pluviales, appelée à devenir de plus en plus prégnante et pourtant laissée de côté dans le texte initial. Cet amendement propose donc d’étendre le principe de la minorité de blocage au transfert de la compétence « gestion des eaux pluviales ». Suivant la logique des assouplissements prévus par le Gouvernement, cet amendement favorisera l’acceptabilité du transfert. Votre rapporteur pour avis est convaincu que la question de la répartition de la compétence n’est qu’un premier pas avant une réflexion plus approfondie sur la question essentielle des eaux pluviales.

2. Sur le renforcement de la légitimité des intercommunalités

À l’article 7, l’amendement CD34/CL173 vise à permettre un avis éclairé de chaque commune sur le projet de PLUi arrêté en demandant que soit produit et transmis, par l’EPCI et à toutes les communes membres, un résumé non technique des objectifs et des impacts du plan sur ces dernières. En effet, le projet de loi prévoit à ce stade que chaque commune doit se prononcer sur les orientations d'aménagement et de programmation du PLUi qui concernent son territoire. En cas d'avis défavorable d'une des communes, le projet de plan ne peut plus être arrêté qu'à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. L’importance de cet avis justifie donc de renforcer l’information des conseils municipaux qui n’ont pas toujours les moyens techniques et humains d’analyser avec précision les implications concrètes du futur plan sur leur territoire. Cela permettra de légitimer d’autant mieux la compétence d’urbanisme des intercommunalités qu’un avis réellement informé et réfléchi aura été formulé par chaque commune.

Dans la même optique de renforcement de la participation des élus locaux, à l’article 8, l’amendement CD30/CL174 prévoit une disposition spécifique à la Corse en imposant un avis préalable de la chambre des territoires sur les révisions du SDCI.

Les amendements CD38/CL176, CD39/CL177 et CD40/CL178 à l’article 11 proposent d’améliorer l’étude d’incidences de modification des périmètres intercommunaux prévue par l’article 11 du projet de loi. Ils prévoient respectivement d’y intégrer une analyse des conséquences attendues en termes d’effectifs des intercommunalités, de la compléter par une étude des impacts sur les syndicats de communes, et enfin de permettre une comparaison entre ce que l'intercommunalité actuelle a apporté à la commune membre et ce que le projet futur lui offrirait.

II. MEILLEURE COORDINATION : renforcer le dialogue entre État et collectivitÉs territoriales pour crÉer des synergies dans l’action

À l’article 8, l’amendement CD37/CL175 vise à éviter que la suppression de l’obligation de révision sexennale du SDCI aboutisse à une moindre information des élus. Cet amendement propose donc que le préfet présente un rapport annuel sur la mise en œuvre de ce schéma à la commission départementale de coopération intercommunale. À cette occasion, le préfet devrait aussi présenter à la CDCI les perspectives d'évolution de la présence et de l'organisation des services déconcentrés dans le département. Cela participerait d'une meilleure coordination entre services déconcentrés et autorités décentralisées.

Avec le même objectif, l’amendement CD41/CL179 réécrit l’essentiel de l’article 20 bis du projet de loi tel que transmis par le Sénat. Votre rapporteur pour avis réaffirme son accord avec la création d’une nouvelle instance de dialogue entre l’État et les collectivités territoriales, tant il connaît par expérience l’importance d’un dialogue serein entre ces deux entités. Toutefois, afin de corriger les imperfections de la version du Sénat, l’amendement apporte trois modifications majeures afin de rendre la conférence de dialogue plus opérationnelle. Il recentre son champ sur les questions d'aménagement durable du territoire, resserre son pouvoir de saisine et instaure un « droit de suite » pour les travaux de la conférence (possibilité de transmettre une question au Gouvernement sur les questions d'aménagement ou encore sollicitation du président du tribunal administratif sur des questions juridiques particulières).

Personnes entendues par le rapporteur

Association des communautés de France (AdCF)

 M. Loïc Cauret, président délégué, président de la communauté d’agglomération de Lamballe Terre et Mer

 M. Nicolas Portier, délégué général

 M. Montaine Blonsard, responsable des relations parlementaires

 M. Simon Mauroux, responsable des affaires juridiques et institutionnelles

Association des petites villes de France (APVF)

 M. Igor Semo, maire de Saint-Maurice

 M. André Robert, délégué général

 M. Clément Cunin, conseiller politiques territoriales

 Maître Philippe Bluteau, conseiller juridique

France Urbaine

 M. Denis Badre, conseiller métropolitain délégué de la métropole du Grand Paris

 M. Olivier Landel, délégué général

 M. Jean Deysson, conseiller

 Mme Eloïse Foucault, responsable des relations institutionnelles

Association des départements de France (ADF)

 M. Pierre Monzani, directeur général

 Mme Nathalie Alazard, conseiller affaires juridiques

 Mme Ann-Gaëlle Werner-Bernard, conseillère relations avec le Parlement

Régions de France

 M. Jules Nyssen, directeur général

 M. Frédéric Eon, conseiller juridique

 Mme Mégane Perrin, apprentie

Conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL)

 M. Thierry Tassez, président

Coordination nationale des conseils de développement

 M. Yves Londechamp, co-président

 M. Dominique Valck, co-président

 Mme Alexandre Vidal, déléguée générale

Ministère de l’Intérieur – Direction générale des collectivités locales (DGCL)

 M. Stanislas Bourron, directeur général

 Mme Cécile Raquin

 Mme Virginie François

 M. David Myard

 M. Éric Ferri

Ministère de l’Intérieur – Bureau des élections / DMAT

 M. François Pesneau, adjoint au directeur de la modernisation d’administration territoriale

 Mme Parvine Lacombe, adjointe à la cheffe du bureau des élections

Ministère de l’Intérieur – Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ)

 Mme Pascale Léglise, chef du service du conseil juridique et du contentieux

 M. Guillaume Saour, sous-directeur des polices administratives

 M. Christophe Borgus, adjoint au sous-directeur des polices administratives, chef du bureau des polices administratives

 M. Martin Alline, adjoint au chef du bureau des polices administratives

Ministère de la Transition écologique et solidaire – Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP)

 Mme François Adam, directeur

 M. Emmanuel de Lanversin, adjoint au directeur

 M. Jean Baptiste Butlen, sous-directeur

 Mme Muriel Bensaid, adjointe à la sous-directrice

 Mme Laure Yvonnet, adjointe au chef de bureau

Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

 M. François Deluga, président

 M. David Rey, conseiller

Caisse des dépôts et consignations

 M. Laurent Durain, directeur de la formation professionnelle – direction des retraites et solidarités

 M. Philippe Blanchot, directeur des relations institutionnelles

 M. Nicolas Menikoff, responsable du service gestion

Association nationale pour la prise en compte du handicap dans les politiques publiques (APHPP)

 M. Béatrice Annereau, coordonnatrice

 M. Otto Kern, secrétaire général

 M. Hervé Bedu, correspondant régional

 Mme Laetitia Gireault

Association des maires ruraux de France (AMRF)

 Mme Marie-Jeanne Beguet, maire de Civrieux, trésorière

 M. Luc Waymel, maire de Drincham, vice-président

 M. Cédric Szabo, directeur

 Mme Catherine Leone, chargée de mission

Villes de France

 M. Jean-François Debat, président délégué, maire de Bourg-en-Bresse

 M. Bastien Régnier, conseiller

Association des maires de France villes et banlieues (AMFVB)

 M. Alain Peries, premier adjoint à la ville de Pantin

Association nationale des pôles territoriaux et des pays (ANPP)

 M. Jean-François Cesarini, vice-président, député du Vaucluse.

 M. Michael Restier, directeur

Fédération des entreprises de l’eau (*)

 M. Tristan Matthieu, délégué général

 M. Hugues d’Antin, directeur délégué aux relations institutionnelles

 M. Thibault Charpentier, consultant senior

 Mme Chiara de Leonardis, chargée des affaires publiques

Le rapporteur a reçu par ailleurs les contributions écrites de :

– la direction de la sécurité sociale du ministère des Solidarités et de la Santé ;

– la direction des retraites et de la solidarité de la Caisse des dépôts et consignations ;

– Fonpel ;

– l’Association de maires de France ;

– l’Association des maires ruraux de France.

(*) Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

PERSONNES ENTENDUES par le rapporteur pour avis

Agences de l’eau

 M. Marc Hoeltzel, directeur général de l’agence de l’eau Rhin-Meuse

 Mme Lucile Grémy, directrice du département des services publics de l’eau et des entreprises de l’agence de l’eau Adour-Garonne

 M. Dominique Colin, directeur de la délégation de Montpellier de l'agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse

Ministère de la transition écologique et solidaire

– Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN)

 M. François Adam, directeur général

 Mme Pastèle Soleille, sous-directrice de la qualité du cadre de vie

 Mme Muriel Bensaid, adjointe à la sous-directrice de la qualité du cadre de vie

– Direction de l'eau et de la biodiversité

 Mme Anaïs Bailly, cheffe du bureau de la politique de l'eau (EARM 1), sous-direction de la protection et de la gestion de l'eau, des ressources minérales et des écosystèmes aquatiques (EARM)

 M. Emmanuel Morice, chef du bureau de la lutte contre les pollutions domestiques et industrielles

Cabinet de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

 Mme Marie Dousset, conseillère affaires parlementaires et législatives, relation avec les élus

 Mme Pauline Malet, conseillère collectivités et institutions locales

([1]) Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

([2]) Article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

([3]) Article L. 5211-10 du CGCT.

([4]) Enquête nationale de l’Assemblée des communautés de France, La gouvernance politique des intercommunalités, mars 2019 https://www.adcf.org/files/THEME-Insitutions-et-pouvoirs-locaux/AdCF-La-gouvernance-politique-des-intercommunalites_V7.pdf

([5]) La métropole de Lyon, créée le 1er janvier 2015, n’est pas un établissement public de coopération intercommunale mais une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, qui exerce à la fois les compétences antérieurement dévolues à la communauté urbaine de Lyon et certaines de celles du département.

([6]) Article L. 3633-2 du CGCT.

([7]) Conseil d’État, 23 avril 2009, Syndicat départemental d’énergies de la Drôme.

([8]) Article L. 273-5 du code électoral.

([9]) Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, et décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014, Commune de Salbris.

([10]) Article L. 2121-25 du CGT, applicable aux EPCI par renvoi de l’article L. 5211-1.

([11]) Article L. 5211-39 du CGCT.

([12]) Article L. 5211-36 du CGCT.

([13]) Article L. 5212-16 du CGCT.

([14]) Article L. 5211-41-3 du CGCT.

([15])Article L. 5211-25-1 du CGCT.

([16]) Voir, par exemple, Cour administrative d’appel de Marseille, 29 mars 2010, n° 07MA03229.

([17]) Rapport d’information n° 110 de M. Mathieu Darnaud, 7 novembre 2018. http://www.senat.fr/rap/r18-110/r18-110_mono.html

([18]) Rapport d’information n° 2191 de MM. Rémy Rebeyrotte et Arnaud Viala, 24 juillet 2019 : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rap-info/i2191.asp

([19]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([20]) Notamment le rapport de l’observatoire des services publics d’eau et d’assainissement (mai 2017), cité par l’étude d’impact du projet de loi, qui fait état d’un écart de rendement de 7 à 14 points entre les très grands services et ceux de taille plus modeste. Le rendement moyen de l’ensemble des réseaux est de 80 %, soit un volume de pertes par fuite sur le réseau de l’ordre de 20 %.

([21]) Article L. 133-13 du code du tourisme.

([22]) Article L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.

([23]) Article 136 de la loi ALUR.

([24]) Article L. 153-8 du code de l’urbanisme.

([25]) Article L. 5211-62 du CGCT

([26]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([27]) Décision n° 2018-772 DC du 15 novembre 2018.

([28]) Question écrite, Assemblée nationale, n° 70503, JO du 2/12/2014

([29]) Sur ce point, cf. le commentaire de l’article 9 du projet de loi.

([30]) Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes.

([31]) Proposition de loi n° 1774 visant à renforcer la parité à l’échelle locale.

([32]) Loi n° 82-974 du 19 novembre 1982 modifiant le code électoral et le code des communes, relative à l'élection des conseillers municipaux et aux conditions d'inscription des Français établis hors de France sur les listes électorales.

([33]) La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République a mis en valeur cet objectif en l’inscrivant à l’article 1er alors qu’il était auparavant prévu à l’article 3.

([34]) Décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 sur la loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

([35]) Son caractère non organique a été constaté par le Conseil constitutionnel (article 4 de la décision n° 2014-689DC du 13 février 2014).

([36]) Décret n° 2014-1479 du 9 décembre 2014 relatif à la mise en œuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel dénommés « Application élection » et « Répertoire national des élus ».

([37]) Article L. 5212-7 et L. 5711-1 du CGCT.

([38]) Article L. 5721-2 du CGCT.

([39]) Article 1609 nonies C du code général des impôts.

([40]) Idem.

([41]) Article L. 5211-45 du CGCT.

([42]) Article L. 5211-43 du CGCT.

([43]) Selon les auteurs de l’amendement n° 44 rect. ter à l’origine du présent article, compte rendu de la séance publique du 15 octobre 2019.

([44]) Article L. 2121-2 du CGCT.

([45]) Compte rendu précité.

([46]) Le procureur de la République, le préfet et des représentants des services de l’État désigné par celui-ci.

([47]) Des représentants d'associations, établissements ou organismes œuvrant notamment dans les domaines de la prévention, de la sécurité, de l'aide aux victimes, du logement, des transports collectifs, de l'action sociale ou des activités économiques, désignés par le président du CLSPD après accord des responsables des organismes dont ils relèvent.

([48]) Police ou gendarmerie.

([49]) Conseil d’État, Commune de Badinières, 10 octobre 2005.

([50]) Le montant du coût des travaux est recouvré par la commune sur le modèle des contributions directes.

([51]) La loi dite « ELAN » du 23 novembre 2018 a rendu le mécanisme d’astreinte systématique et non plus facultatif.

([52]) La peine encourue prévoit également un an d’emprisonnement.

([53]) Si le rapport de l'expert nommé par la juridiction administrative saisie à cet effet par le maire conclut à l'existence d'un péril grave et imminent, ce dernier ordonne les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité. Dans le cas où ces mesures n'auraient pas été exécutées dans le délai imparti, le maire les fait exécuter d'office. Le cas échéant, le maire agit en lieu et place des propriétaires, pour leur compte et à leurs frais.

([54]) Ou la démolition de l’édifice.

([55]) La peine encourue prévoit également un an d’emprisonnement.

([56]) Cette mesure répond aux mêmes règles en ce qui concerne la modulation du montant, les délais calendaires, les modalités de recouvrement et la possibilité d’exonération partielle ou totale.

([57]) Étude d’impact, p. 90.

([58]) Cette modification permettra en pratique de prévoir vingt jours d’astreinte à hauteur de 500 euros par jour.

([59]) Dans cette hypothèse, la fermeture administrative doit être précédée d’un avertissement.

([60]) L’article L. 333-1 prévoit une disposition identique applicable aux établissements diffusant de la musique.

([61]) Articles L. 3334-2 et L. 3335-4 du code de la santé publique.

([62]) Au-delà de ses prérogatives relevant de son pouvoir de police générale.

([63]) Il peut être mis fin à la délégation à tout moment, à la demande du maire ou du préfet.

([64]) Il s’agit du premier motif de fermeture administrative prévu par l’article L. 3332-15 du code de la santé publique.

([65]) Telles que des infractions au droit du travail ou la vente d’alcool à un mineur.

([66]) Dans les autres communes, le préfet, ou le maire, au nom de l’État, exerce cette compétence.

([67]) Étude d’impact, p. 98.

([68]) Titre VIII du livre IV (articles L. 480-1 à L. 480-12) et Titre Ier du livre VI (articles L. 610-1 à L. 610-4).

([69]) Ou une déclaration préalable.

([70]) Le produit est versé au bénéfice de la commune ou de l’EPCI compétent.

([71]) Cette modification résulte de deux amendements identiques adoptés par la commission des Lois à l’initiative des rapporteurs et du sénateur Éric Kerrouche (Socialiste et Républicain).

([72]) Soit cinquante jours d’astreinte à hauteur de 500 euros par jour.

([73]) Dans la limite de 10 % de la superficie du terrain.

([74]) L’abrogation de cette disposition règlementaire est la conséquence de l’inconstitutionnalité de la disposition législative dont elle précisait l’application.

([75]) Article 28 de la loi de finances rectificative n° 2010-1658 du 28 décembre 2010.

([76]) Cette rédaction reprend ainsi la formulation retenue à l’article R. 332-15 du code de l’urbanisme abrogé par le décret n° 2012-87 du 25 janvier 2012.

([77]) À l’issue de l’échec de la mise en demeure du propriétaire des haies.

([78]) Sénat, compte rendu intégral des débats, séance du 16 octobre 2019.

([79]) Et articulant cette police générale avec les polices spéciales de lutte contre l'habitat indigne.

([80]) Selon le compte-rendu de la seconde réunion de la Commission du 7 novembre 2019, le ministre a toutefois indiqué « qu’il voterait l’amendement s’il était député ».

([81]) Prise en application des articles L. 1331-22 à L. 1331-30 et L. 1334-1 à L. 1334-17 du code de la santé publique.

([82]) Sur le fondement de l’article L. 511-1 du code de la construction et de l’habitation.

([83]) Au sens de l’article 84 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion.

([84]) Conseil d’État, 23 octobre 1998, Prébot.

([85]) La jurisprudence administrative considère que le maire exerce seul cette compétence : Conseil d’État, 26 mai 2004, Commune de Cap-d’Ail et Conseil d’État, 18 novembre 2015, SCI Les II C et autres.

([86]) Conseil constitutionnel, décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989.

([87]) Article L. 541-3 du code l’environnement.

([88]) Prévue par l’article L. 2125-8 du code général de la propriété des personnes publiques, cette disposition a été déclarée conforme à la Constitution par la décision n° 2013-341 QPC rendue par le Conseil constitutionnel le 27 septembre 2013.

([89]) C’est-à-dire sans droit ni titre, lorsque cette occupation s’apparente à un usage privatif du domaine public excédant le droit d’usage appartenant à tous.

([90]) Ou en y déversant toute substance.

([91]) Potentiellement le maire de la commune.

([92]) Les agents de la police municipale appartiennent à cette catégorie selon l’article 21 du code de procédure pénale.

([93]) Le recours formé contre la décision prononçant l’amende est un recours de pleine juridiction devant le tribunal administratif.

([94]) Le cumul s’opère dans les limites fixées par la jurisprudence constitutionnelle. Dans sa décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, le Conseil constitutionnel estime que le montant global des sanctions prononcées ne peut excéder le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues en vertu du principe de proportionnalité des peines.

([95]) Par exemple, l’article L. 581-26 du code de l’environnement prévoit une amende administrative forfaitaire de 1 500 euros prononcée par l’autorité préfectorale à l’encontre des personnes ayant apposé ou fait apposer irrégulièrement des dispositifs publicitaires.

([96]) En matière pénale, le montant des amendes encourues est compris entre 750 et 1 500 euros.

([97]) Conseil d’État, Banque d’escompte et Wormser frères réunis, 30 juillet 2003 et avis du Conseil d’État, Agence nationale de l’habitat, 21 décembre 2018.

([98]) Loi n° 2018-957 du 7 novembre 2018.

([99]) L’arrêté est notifié à la personne qui a apposé, fait apposer ou maintenu après mise en demeure la publicité concernée. Si cette personne n’est pas connue, la notification est adressée à la personne pour le compte de laquelle la publicité a été réalisée.

([100]) Il s’agit des communes ayant instauré un dispositif d’enregistrement des hébergements meublés de tourisme.

([101]) Ainsi que le nombre de nuitées de l’année en cours et de l’année précédente.

([102]) Ou leurs représentants.

([103]) Il s’agit techniquement de véhicules privés d’éléments indispensables à leur utilisation normale et apparemment insusceptibles de réparation immédiate.

([104]) Si elle se trouve sur les voies ouvertes à la circulation publique ou sur leurs dépendances, l’article L. 325-1 du code de la route prévoit que le maire ou l’officier de police judiciaire territorialement compétent peut décider de l’immobilisation, de la mise en fourrière, du retrait de la circulation ou de la destruction de l’épave.

([105]) Le cas échéant, le maire procède à l’évacuation d’office du véhicule vers un centre de véhicules hors d’usage agréé aux frais du propriétaire.

([106]) Dans ce cas, le délai de mise en demeure ne peut être inférieur à quinze jours. En cas d’inexécution, le maire peut avoir recours aux sanctions prévues à l’article L. 541-3 pour faire enlever l’épave du véhicule aux frais du propriétaire.

([107]) La réponse ministérielle n° 1017875 du 23 avril 2013 précise qu’il appartient au maire de choisir les emplacements d’éclairage public au titre de ses pouvoirs de police.

([108]) Conseil d’État, Département du Puy-de-Dôme, 2 octobre 1990.

([109]) Sénat, compte rendu intégral des débats, séance du 16 octobre 2019.

([110]) Incluant les éventuels agents mis à disposition de la commune l’EPCI dont elle est membre.

([111]) À l'exception des gardes statiques des bâtiments communaux et de la surveillance des cérémonies, fêtes et réjouissances organisées par la commune ou par l'EPCI.

([112]) Le régime antérieur ne concernait que les seules communes de moins de 20 000 habitants formant un ensemble de moins de 50 000 habitants d'un seul tenant.

([113]) Les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre ayant mis en place une police intercommunale sont exclues de ce second régime de mutualisation.

([114]) Selon une enquête réalisée en 2018 par l’Assemblée des communautés de France (AdCF), seuls 20 % des EPCI à fiscalité propre ayant répondu à l’enquête se seraient engagés dans la création d’une police intercommunale.

([115]) Dans un délai de trois mois à compter de la notification aux maires de la délibération de l’organe délibérant de l’EPCI.

([116]) L’article précise également que ces agents peuvent être recrutés par l’EPCI dans le but d’assurer l’exécution des décisions prises par le président de l’EPCI au titre des pouvoirs de police qui lui ont été transférés en application de l’article L. 5211-9-2. Le cas échéant, ces agents sont placés sous son autorité.

([117]) L’article 34 de la Constitution circonscrit la compétence du législateur à la seule création de catégories d’établissements publics. En l’espèce, l’EPIC dont la création est envisagée appartiendrait à la même catégorie que celle à laquelle appartient l’établissement public chargé de la gestion du domaine national de Chambord.

([118]) Incluant la publicité, les enseignes et les préenseignes.

([119]) La loi dite « MAPTAM » du 27 janvier 2014 a élargi le champ de signataires aux agences départementales, institutions ou organismes interdépartementaux et aux ententes interrégionales.

([120]) Article L. 5211-39-1.

([121]) Directives n°s 2014/24/UE, 2014/25/UE et 2014/26/UE du 26 février 2014.

([122]) CJCE, Coditel Brabant, 13 novembre 2008.

([123]) Articles L. 2113-6 à L. 2113-8.

([124]) Articles L. 3112-1 à L. 3112-4.

([125]) Article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales.

([126]) Article L. 5211-4-3.

([127]) L’article 23 du projet de loi supprime le rapport relatif aux mutualisations.

([128]) Indépendamment, le cas échéant, de ses fonctions de coordonnateur du groupement de commande.

([129]) La collectivité délégante conserve la responsabilité de la compétence exercée en pratique par la collectivité délégataire.

([130]) Gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations.

([131]) Par exception au principe de non-délégation des compétences attribuées aux EPCI.

([132]) Rapport IGA « Délégation de compétences et conférence territoriale de l’action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale », mai 2017.

([133]) Rapport de M. Jean Launey réalisé dans le cadre de la deuxième phase des « Assises de l’eau », mai 2019.

([134]) La rédaction initiale des amendements mentionnait la date du 31 décembre 2021. Estimant celle-ci trop lointaine, le ministre a invité les auteurs des amendements à réduire d’un an le terme envisagé.

([135]) C’est-à-dire un syndicat constitué entre des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public.

([136]) Comme pour l’article 17 bis, la rédaction initiale des amendements mentionnait la date du 31 décembre 2021. Estimant celle-ci trop lointaine, le ministre a invité les auteurs des amendements à réduire d’un an le terme envisagé.

([137]) La métropole de Lyon bénéficie de prérogatives particulières en la matière.

([138]) Article L. 3232-1-2.

([139]) Article L. 3232-4.

([140]) Article L. 1511-8.

([141]) Régime d’aide spécifique n° SA.40424 relatif aux aides destinées à remédier aux dommages causés par certaines catastrophes naturelles.

([142]) Notamment perçues au titre des polices d’assurance.

([143]) Article L. 1111-10.

([144]) Cette précision a été apportée par un sous-amendement des rapporteurs ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement afin de corriger la rédaction initiale de l’amendement. Celui-ci faisait peser l’obligation d’information sur l’assemblée délibérante du département.

([145]) Depuis 2010, 777 communes nouvelles ont été créées, regroupant ainsi 2 514 communes.

([146]) Comme l’enregistrement des PACS ou le changement de prénom.

([147]) En cas de suppression des communes déléguées décidée par le conseil municipal de la commune nouvelle, la gestion des registres d’état civil est alors assurée par la mairie de la commune nouvelle.

([148]) Article 25 du décret n° 2017-890 du 6 mai 2017.

([149]) La suppression de l’annexe de la commune déléguée ne sera effective qu’au 1er janvier de l’année suivante afin de faire coïncider la clôture annuelle des registres avec le transfert de leur gestion à la commune nouvelle.

([150]) https://www.collectivites-locales.gouv.fr/communication-maire-periode-pre-electorale-0#__RefHeading__11_826504941

([151]) Articles L. 52-8 et L. 113-1 du code électoral.

([152]) Au-delà d’un seuil de connexions sur le territoire français.

([153]) Cour administrative de Douai, 27 juin 2019 et Cour administrative de Nantes, 4 janvier 2019.

([154]) L’article 4 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a changé la dénomination des actuels comités techniques en comités sociaux territoriaux.

([155]) La rédaction initiale de l’amendement mentionnait un délai de huit jours. Suivant la demande des rapporteurs et du Gouvernement, l’amendement a été rectifié afin de prévoir un délai de quinze jours.

([156]) Dans le cas où le maire ne préside pas le comité technique.

([157]) Loi n° 87-502 du 8 juillet 1987 modifiant les procédures fiscales et douanières.

([158]) Loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l’initiative et à l’entreprise individuelle.

([159]) Notamment en matière de fiscalité de l’aménagement, de redevance versée aux agences de l’eau, de fiscalité francilienne, de redevance d’archéologie préventive, d’archives publiques, de droit du travail et de garantie commerciale.

([160]) Étude du Conseil d’État, « Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets », 26 mars 2014.

([161]) Selon lequel, « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »

([162]) Il est donc dérogé à la règle « du silence vaut acceptation » posée par l’article L. 231-1 du code des relations entre le public et l’administration au motif que le contrôle des actes des collectivités par le préfet constitue une mission constitutionnelle appelant une décision effective.

([163]) L’étude d’impact du présent article rappelle à ce titre que « dans l’hypothèse où la décision définitivement adoptée par la collectivité territoriale présente des fragilités juridiques sans rapport avec les points droits de la position formelle du représentant de l’État, ou encore en cas de changement de circonstances, ce dernier retrouve sa faculté d’exercer l’action contentieuse prévue par le code général des collectivités territoriales. »

([164]) Dans son avis du 15 juillet 2019 relatif au présent projet de loi, le Conseil constatait ainsi que « l’étude d’impact devrait être complétée en vue d’exposer les moyens, notamment humains, que l’administration envisage d’affecter à la mise en œuvre de cette mesure qui doit conduire à renforcer les capacités d’expertise et de conseil des préfectures. »

([165]) Programme annuel de performance du programme n° 161 « Sécurité civile » de la mission « Sécurités » du projet de loi de finances pour 2020.

([166]) Objet de l’amendement n° COM-207 rect.

([167]) Dont le plus récent est le rapport d’information n° 560 de MM. Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud « Réduire le poids des normes en aval de leur production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes » du 11 juin 2019.

([168]) Fiche technique relative aux objectifs et modalité de fonctionnement de la CDPENAF, juillet 2019 https://cohesion-territoires.gouv.fr/sites/default/files/2019-07/L19088_CDPENAF_docMontage_0.pdf

([169]) Exposé sommaire de l’amendement n° CL 795 du Gouvernement.

([170]) Soit deux députés, deux sénateurs, quatre conseillers régionaux élus par le collège des présidents des conseils régionaux, quatre conseillers généraux élus par le collège des présidents des conseils généraux, cinq conseillers communautaires élus par le collège des présidents des EPCI, dix conseillers municipaux élus par le collège des maires et neuf représentants de l’État.

([171]) Compte rendu de la séance publique du 17 octobre 2019.

([172]) À l’exclusion des normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale.

([173]) Objet de l’amendement n° 552 rect.

([174]) À titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre ou du président de l’assemblée parlementaire qui le saisit, ce délai est réduit à deux semaines.

([175]) Les avis rendus sur les propositions de loi sont, quant à eux, adressés au président de l’assemblée parlementaire concernée, pour communication à ses membres.

([176]) Compte rendu de la séance publique du 17 octobre 2019.

([177]) Étude d’impact de l’article annexée au présent projet de loi.

([178]) Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

([179]) Les établissements publics contigus peuvent également décider de créer et d’organiser un conseil de développement commun compétent pour l’ensemble de leurs périmètres.

([180]) Selon le ministre chargé des collectivités territoriales, M. Sébastien Lecornu, en séance publique le 17 octobre 2019.

([181]) Étude d’impact de l’article annexée au présent projet de loi.

([182]) Comprenant notamment l’impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement.

([183]) Étude d’impact de l’article annexée au présent projet de loi.

([184]) Commentée par le rapport n° 546 (2018-2019) de M. François Bonhomme.

([185]) Une soixantaine de médiateurs auraient été créés selon l’Association des médiateurs des collectivités territoriales.

([186]) Comme l’a rappellé le Gouvernement le 23 juillet 2019 en réponse à la question parlementaire n° 18 144 de M. Jean-Luc Lagleize publiée le 26 mars 2019.

([187]) Prévue par le chapitre III du titre Ier du livre II de la partie législative du code de la justice administrative. Les médiations qui seront conduites par le médiateur territorial seront ainsi soumises à ces dispositions.

([188]) Sauf si un tel recours constitue un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux.

([189]) À l’exception des collectivités territoriales et groupements de collectivités territoriales de Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que la Polynésie française, Wallis et Futuna et la Nouvelle-Calédonie.

([190]) Les éventuels apports de sociétés privées ne sont donc pas pris en compte dans ce total.

([191]) Décret n° 2018-514 du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement.

([192]) Rapport n° 12 – Tome I relatif au présent projet de loi de Mme Françoise Gatel de M. Mathieu Darnaud.

([193]) Règlement UE n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives aux fonds structurels européens.

([194]) Amendement n° CL 1062.

([195]) Les rapporteurs ont en effet sous-amendé le dispositif proposé initialement au profit des seuls présidents de département pour l’étendre aux maires et aux présidents de région.

([196]) Rapport d’information n° 642 de MM. Jean-Marie Bockel, Mathieu Darnaud et Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, tome I (2017-2018) – 5 juillet 2018.

([197]) Article L. 2123-5 du CGCT.

([198]) Se reporter au commentaire de l’article 26 bis.

([199]) Objet de l’amendement n° COM-272 adopté en commission.

([200]) Étude d’impact sur le présent projet de loi.

([201]) En cas de dépassement, un écrêtement est reversé au budget de la collectivité concernée.

([202]) Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

([203]) Loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.

([204]) Loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle.

([205]) Loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d’exercice.

([206]) En application respectivement des articles L. 3123-16 et L. 4135-16 du code général des collectivités territoriales et de l’article 5 de la loi du 28 février 2017 précitée.

([207]) Cette disposition ne concernera toutefois que les conseillers municipaux qui perçoivent une indemnité facultative, cette indemnité n'étant de droit qu'à partir de 100 000 habitants.

([208]) Soit les syndicats comprenant des communes et leurs groupements mentionnés à l’article L. 5711-1 du CGCT.

([209]) Soit les syndicats pouvant comprendre des communes, leurs groupements, des départements et des régions mentionnés à l’article L. 5721-8 du même code.

([210]) Article 2 de la loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l’application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d’exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

([211]) Les EPCI concernés sont les syndicats de communes, les syndicats mixtes associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles.

([212]) Soit les réunions de l’assemblée délibérante, du bureau, des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des comités consultatifs, de la commission consultative des services publics locaux et les réunions des organes délibérants ou des bureaux des organismes au sein desquels ils représentent leur établissement.

([213]) Guide « Statut de l’élue(e) local(e) de juillet 2019.

([214]) Se reporter au commentaire de l’article 29 bis.

([215]) Objet des amendements n° COM 313 rect et n° COM 550 rect.

([216]) Objet de l’amendement n° 845 rect.

([217]) Réponse du ministre de l’Intérieur à la question écrite n° 123907 du député Jacques Bascou, 21 février 2012.

([218]) Réponse à la question orale n° 0806S de M. Éric Gold, compte rendu de la séance publique du Sénat du 4 juin 2019.

([219]) L’arrêt Gillet du 5 mai 1971 du Conseil d’État reconnait le principe général du droit de la protection due par les collectivités aux élus faisant l’objet de poursuites judiciaires.

([220]) Cette liste fixée dans la loi n’est pas limitative, la jurisprudence ayant par exemple reconnu un droit à la protection en cas d’injures ou de diffamation.

([221]) Rapport n° 12 – Tome I relatif au présent projet de loi de Mme Françoise Gatel de M. Mathieu Darnaud.

([222]) Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et de M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales par la commission des Lois du Sénat le 25 septembre 2019 sur les dispositions prévues par le projet de loi.

([223]) Les dispositions relatives à la formation des élus sont prévues aux articles L. 2123-12 à L. 2123-16 du CGCT pour les communes, L. 3123-10 à 3123-14 pour les départements, L. 4135-10 et L. 4135-14 pour les régions, ainsi que, par renvoi à ces dispositions, aux établissements publics de coopération intercommunale et aux collectivités à statut particulier.

([224]) Ce dispositif s’inspire du « droit individuel à la formation » (DIF) applicable aux salariés du secteur privé jusqu’au 1er janvier 2015, avant sa transformation en « compte personnel de formation » (CPF) en application de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale.

([225]) Article L. 1621-2 du CGCT.

([226]) Auxquels sont affiliés les élus locaux percevant une indemnité de fonction.

([227]) Analogue à celui mis en place dans le cadre des dispositions de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel relatives au compte personnel d’activité.

([228]) Exposé sommaire de l’amendement n° CL 797 du Gouvernement.

([229]) Exposé sommaire de l’amendement n° CL 89 de Mme Catherine Kamowski.

([230]) Loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

([231]) Article 3 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 précitée.

([232]) Pour mémoire, une proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d’exercice des mandats électoraux de leurs membres, présentée par M. Christophe-André Frassa, a été adoptée par le Sénat, en première lecture, le 22 janvier 2019. Elle a été transmise pour examen à l’Assemblée nationale.

([233]) Article D. 143-4 du code de procédure pénale.

([234]) Avis du Conseil d’État sur le projet de loi.

([235]) Se reporter au commentaire de l’article 5 du rapport n° 1821 de M. Guillaume Vuilletet sur les projets de loi et projet de loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française et portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française.

([236]) Se reporter au commentaire de l’article 5 du rapport n° 1821 de M. Guillaume Vuilletet sur les projets de loi et projet de loi organique portant modification du statut d’autonomie de la Polynésie française et portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française.

([237]) Compte rendu de la séance publique du 17 octobre 2019.

([238]) Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

([239]) Loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes.

([240]) Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

([241]) Loi no 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.