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Textes / Energie et climat

rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, relatif à l'énergie et au climat, (n°1908 et lettre rectificative n°, 2032).

Rapport · 20/06/2019 · 1 026 727 caractères · HTML sur assemblee-nationale.fr

Parties du document (5)
Sommaire (123)
  1. AVANT-propos
  2. I. Présentation synthétique du texte initial de la proposition de loi
  3. II. PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION
  4. A. préciser les objectifs de LA politique énergétique
  5. B. Faire en sorte que les actions des entreprises, de l’État et des collectivités soient pleinement cohérentes avec les objectifs de...
  6. C. renforcer l’accompagnement social des salariés des centrales à charbon
  7. D. donner une réelle impulsion à la Rénovation énergétique des bâtiments
  8. E. faire du dispositif des certificats d’économie d’énergie un outil fiable et efficace au service de la transition énergétique
  9. F. faciliter le déploiement des énergies renouvelables
  10. G. renforcer l’efficacité des missions de la commission de régulation de l’énergie (CRE)
  11. H. Adapter le mécanisme de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) au paysage concurrentiel actuel
  12. I. mieux accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchÉs de l’Énergie
  13. J. Les autres dispositions adoptées
  14. 1. L’état du droit
  15. a. La réduction des émissions de gaz à effet de serre
  16. i. Le droit national
  17. ii. Le droit international
  18. b. La baisse de la consommation primaire d’énergies fossiles
  19. c. La réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2035
  20. 2. Le projet de loi
  21. a. Le renforcement de l’ambition de baisse des émissions de gaz à effet de serre pour l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050
  22. b. Le renforcement de l’objectif de baisse des consommations d’énergies fossiles
  23. c. Le report de la date d’atteinte de 50 % de nucléaire dans la production électrique à 2035
  24. 3. La position de la commission
  25. 1. L’état du droit
  26. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  27. 1. L’état du droit
  28. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  29. 1. L’état du droit
  30. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  31. 1. L’état du droit
  32. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  33. 1. L’état du droit
  34. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  35. 1. L’état du droit
  36. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  37. 1. L’état du droit
  38. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  39. 1. L’état du droit
  40. a. Les dispositions existantes ont empêché la construction de nouvelles centrales à charbon et ont conduit à l’arrêt des centrales les...
  41. b. Le nouvel objectif de réduction de la consommation de charbon nécessite la fermeture des dernières centrales à charbon
  42. c. RTE a confirmé la possibilité de fermer les centrales au charbon tout en conservant un niveau de sécurité d’approvisionnement...
  43. 2. Le projet de loi
  44. a. La fixation d’un plafond d’émissions de gaz à effet de serre en 2022 (alinéas 1 à 5)
  45. b. L’habilitation à légiférer par ordonnance pour mettre en place un accompagnement spécifique des salariés (alinéas 6 à 10)
  46. 3. La position de la commission
  47. 1. L’état du droit
  48. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  49. 1. L’état du droit
  50. 2. La position de la commission
  51. 1. L’état du droit
  52. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  53. 1. L’état du droit
  54. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  55. 1. L’état du droit
  56. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  57. 1. L’état du droit
  58. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  59. 1. L’état du droit
  60. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  61. 1. L’état du droit
  62. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  63. 1. L’état du droit
  64. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  65. 1. L’état du droit
  66. a. Le dispositif des CEE constitue l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique
  67. i. Le dispositif
  68. ii. L’évaluation du dispositif
  69. b. Le contrôle des CEE a été renforcé mais demeure perfectible
  70. i. Les différents types de contrôle
  71. ii. Un contrôle renforcé à la suite de la détection d’un certain nombre de fraudes
  72. iii. Un contrôle encore perfectible
  73. 2. Le projet de loi
  74. a. S’adapter au contrôle a posteriori (alinéas 1 à 3)
  75. b. Renforcer l’échange d’information pour mieux détecter la fraude (alinéas 4 à 7)
  76. 3. La position de la commission
  77. 1. L’état du droit
  78. a. La directive 2018/844 ([42]) sur la performance énergétique des bâtiments
  79. b. La directive 2018/2002 sur l’efficacité énergétique ([44])
  80. c. La directive 2018/2001 sur les énergies renouvelable ([46])
  81. d. La directive 2019/944 sur les règles communes au marché de l’électricité ([50])
  82. e. Les règlements du paquet « Énergie propre »
  83. 2. Le projet de loi
  84. 3. La position de la commission
  85. 1. L’état du droit
  86. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  87. 1. L’état du droit
  88. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  89. 1. L’état du droit
  90. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  91. 1. L’état du droit
  92. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  93. 1. L’état du droit
  94. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  95. 1. L’état du droit
  96. 2. Le projet de loi
  97. 3. La position de la commission
  98. 1. L’état du droit
  99. 2. Les dispositions adoptées par la commission
  100. 1. L’état du droit
  101. a. Le dispositif de l’ARENH
  102. b. L’atteinte du plafond de l’ARENH
  103. 2. Le projet de loi
  104. 3. La position de la commission
  105. 1. L’état du droit
  106. 1. Le projet de loi
  107. 2. La position de la commission
  108. 1. L’état du droit
  109. a. Le champ d’application des tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité a été considérablement réduit ces dernières années
  110. b. Le dispositif du fournisseur de secours
  111. 2. Le projet de loi
  112. 3. La position de la commission
  113. 1. L’état du droit
  114. 2. Le projet de loi
  115. 3. La position de la commission
  116. 1. L’état du droit
  117. 2. Le projet de loi
  118. 3. La position de la commission
  119. 1. Réunion du mardi 18 juin 2019 à 17 heures 15
  120. 2. Réunion du mardi 18 juin 2019 à 21 heures 30
  121. 3. Réunion du mercredi 19 juin 2019 à 16 heures 30
  122. 4. Réunion du mercredi 19 juin 2019 à 21 heures 30
  123. 5. Réunion du jeudi 20 juin 2019 à 9 heures 30

N° 2063

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 20 juin 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, SUR LE PROJET DE LOI,

relatif à l’énergie et au climat (nos 1908 et 2032)

PAR M. Anthony Cellier

Député

Voir les numéros : 1908, 2032 et 2031.

SOMMAIRE

Pages

  1. AVANT-propos
  2. I. Présentation synthétique du texte initial de la proposition de loi
  3. II. PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION
  4. A. préciser les objectifs de LA politique énergétique
  5. B. Faire en sorte que les actions des entreprises, de l’État et des collectivités soient pleinement cohérentes avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre
  6. C. renforcer l’accompagnement social des salariés des centrales à charbon
  7. D. donner une réelle impulsion à la Rénovation énergétique des bâtiments
  8. E. faire du dispositif des certificats d’économie d’énergie un outil fiable et efficace au service de la transition énergétique
  9. F. faciliter le déploiement des énergies renouvelables
  10. G. renforcer l’efficacité des missions de la commission de régulation de l’énergie (CRE)
  11. H. Adapter le mécanisme de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) au paysage concurrentiel actuel
  12. I. mieux accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchÉs de l’Énergie
  13. J. Les autres dispositions adoptées
  14. COmmentaire des articles
  15. Chapitre Ier Objectifs de la politique énergétique
  16. Article 1er (article L. 100-4 du code de l’énergie) Modification de certains objectifs de la politique énergétique
  17. Article 1er bis (article L. 141-1 du code de l’énergie) Élaboration d’une synthèse de la programmation pluriannuelle de l’énergie
  18. Article 1er ter (article L. 141-2 du code de l’énergie) Introduction d’un volet relatif à la quantification des gisements d’énergies renouvelables dans la programmation pluriannuelle de l’énergie
  19. Article 1er quater (article L. 311-5-7 du code de l’énergie) Précisions relatives au plan de programmation stratégique d’EDF
  20. Article 1er quinquies (article L. 131-3 du code de l’environnement) Inscrire la lutte contre le changement climatique dans les missions de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
  21. Article 1er sexies (article LL. 222-1 B du code de l’environnement) Introduire des objectifs de réduction de l’empreinte carbone de la France
  22. Article 1er septies Obligation pour les constructeurs de proposer au moins un modèle fonctionnant à l’E85
  23. Article 1er octies Rapport annuel remis par le Gouvernement sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique
  24. Chapitre II Dispositions en faveur du climat
  25. Article 2 (chapitre II bis du titre III du livre Ier et article L. 222-1 D du code de l’environnement, articles L. 141-4 et L. 145-1 du code de l’énergie) Création du Haut Conseil pour le climat
  26. Article 2 bis (article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales) Prise en compte des avis du Haut Conseil pour le climat par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
  27. Article 3 (art. L.311-563 du code de l’énergie) Plafonnement en 2022 des émissions de gaz à effet de serre pouvant être émises par les centrales existantes à combustibles fossiles
  28. Article 3 bis (article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) Fixation du critère de performance énergétique d’un logement « décent » en fonction d’un maximum de consommation d’énergie finale
  29. Article 3 ter (articles 18 et 23-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) Révision du loyer, en cas de travaux, conditionnée à l’atteinte, au minimum, de la classe E du diagnostic de performance énergétique (DPE)
  30. Article 3 quater (article L. 111-10-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) Consigner jusqu’à 5 % du prix de vente d’un logement classé F ou G pour financer des travaux de rénovation énergétique visant à atteindre la classe E
  31. Article 3 quinquies (article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation) Double calcul de la consommation figurant sur le diagnostic de performance énergétique (en énergie primaire et finale)
  32. Article 3 sexies (articles L. 134-3 et L. 134-3-1du code de la construction et de l’habitation) Intégration d’un audit énergétique dans le diagnostic de performance énergétique (DPE) des logements classés F et G
  33. Article 3 septies (articles L. 134-4-3 et L. 721-1du code de la construction et de l’habitation ; article 3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) Affichage des dépenses conventionnelles pour le chauffage, le froid et l’eau chaude sanitaire en cas de vente ou location d’un bien
  34. Article 3 octies (article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation) Possibilité pour l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) d’avoir accès aux diagnostics de performance énergétique et aux informations détenues par les caisses d’allocation familiale
  35. Article 3 nonies Rapport au Parlement sur l’atteinte de nos objectifs de rénovation
  36. Article 3 decies Fin des subventions publiques sous forme de garanties à pour des opérations liées aux énergies fossiles
  37. Article 3 undecies (article L. 229–25 du code de l’environnement) Précisions relatives au bilan des émissions de gaz à effet de serre que doivent établir l’État, les collectivités et certaines entreprises
  38. Article 3 duodecies (article L. 533-22-1 du code monétaire et financier) Renforcement de la transparence dans l’évaluation du risque climatique de certains portefeuilles d’investissement
  39. Chapitre III Mesures de simplification relatives à l’évaluation environnementale
  40. Article 4 (articles L. 122-1 et L. 122-3-4 du code de l’environnement) Définition de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dans le cadre de l’évaluation environnementale
  41. Article 4 bis (article L. 512-7-2 du code de l’environnement) Élargissement des critères permettant de substituer la procédure d’autorisation à la procédure d’enregistrement pour les installations classées pour la protection de l’environnement
  42. Article 4 ter (article L. 515-16-1 du code de l’environnement) Possibilité de déroger aux interdictions et prescriptions fixées par le plans de prévention des risques technologiques pour permettre la réalisation d’un projet d’énergie renouvelable
  43. Article 4 quater (articles L. 311-13 [nouveau] du code de justice administrative) Compétence du Conseil d’État en premier et dernier ressort pour connaître des litiges relatifs à l’éolien en mer
  44. Chapitre IV Lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie
  45. Article 5 (articles L. 222-2 et L. 222-10 [nouveau] du code de l’énergie et article L. 561-31 du code monétaire et financier) Renforcement de l’efficacité des contrôles conduits par le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE)
  46. Article 5 bis (articles L.221-7-1 [nouveau], L. 221-8, L. 221-11 et L. 221-12 du code de l’énergie) Lutter contre la spéculation sur le marché des certificats d’économie d’énergie et mieux articuler économies d’énergie et réduction des émissions de gaz à effet de serre
  47. Chapitre V Mise en œuvre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens »
  48. Article 6 Habilitation à légiférer par ordonnance pour transposer le 4ème paquet européen relatif à l’énergie
  49. Article 6 bis (article L. 111-7 du code de l’urbanisme) Possibilité, pour les projets de production d’énergie solaire, de déroger aux interdictions de construction le long des routes et autoroutes
  50. Article 6 ter (article L. 111-16 du code de l’urbanisme) Faciliter l’installation de dispositifs d’énergie renouvelable sur les ombrières des aires de stationnement
  51. Article 6 quater (article L. 111-18-1 [nouveau] et L. 111-19 du code de l’urbanisme) Obligation de disposer de 30 % de toiture végétalisée ou comportant des énergies renouvelables pour les nouveaux entrepôts, industries et commerces, y compris parkings couverts, de plus de 1000m² d’emprise
  52. Article 6 quinquies (article L. 152-5 du code de l’urbanisme) Possibilité de déroger à certaines règles d’urbanisme pour les ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement
  53. Article 6 sexies (article L. 111-97 du code de l’énergie) Droit d’accès aux réseaux de gaz pour les producteurs de gaz renouvelables et de gaz de récupération
  54. Article 6 septies (articles L. 446-1, L. 446-3 [abrogé], L. 446-4 et L. 446-6 à L. 446-10 [nouveaux] du code de l’énergie) Réforme du dispositif des garanties d’origine du biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel pour l’aligner sur le dispositif des garanties d’origine de l’électricité renouvelable
  55. Article 6 octies (article L. 447-1 [nouveau] du code de l’énergie) Mise en place d’un cadre juridique pour l’hydrogène produit à partir d’énergies renouvelables, notamment par voie d’ordonnance
  56. Chapitre VI Régulation de l’énergie
  57. Article 7 (article L. 132-2 du code de l’énergie) Possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie de recourir à la transaction et précisions relatives aux procédures de règlement des différents et des sanctions
  58. Article 7 bis (articles L. 121-7 et L. 141-5 du code de l’énergie) Possibilité pour les collectivités et opérateurs publics dans les zones interconnectées de contractualiser directement avec les acteurs de la maîtrise de la demande sans passer par le fournisseur historique
  59. Article 7 ter (article L. 134-18 du code de l’énergie) Possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie de déléguer certaines attributions
  60. Article 7 quater (article L. 322-8 du code de l’énergie) Déploiement expérimental de réseaux et d’infrastructures électriques intelligents
  61. Article 8 (article L. 336-5 du code de l’énergie) Adaptation des modalités de calcul du complément de prix en cas d’atteinte du plafond global d’ARENH
  62. Article 8 bis (article L. 134-4 du code de l’énergie) Amendement de coordination juridique
  63. Chapitre VII Tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité
  64. Article 9 (art. L. 111-88, L. 121-32, L. 121-46, L. 131-4 [nouveau], art. L. 441-4 et L. 441-5 [supprimés], art. L. 443-6, art. L. 443-9-1, L. 443-9-2 et L. 443-9-3 [nouveau], art. L. 445-1 à L. 445-4 [supprimés] du code de l’énergie ; art.L.224-3, du code de la consommation, art. L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, art. 1519 HA du code général des impôts) Suppression des tarifs réglementés de vente de gaz naturel
  65. Article 10 (articles L.121-5, L.333-3, L.333-3-1 [nouveau], L.337-7 et L.337-9 du code de l’énergie) Restriction du champ d’éligibilité aux tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité
  66. Article 11 (articles L. 122-3, L. 122-5, L. 134-15-1 [nouveau] et L. 134-16 du code de l’énergie) Mesures d’accompagnement de la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie
  67. Article 12 Mesures d’extinction des dispositifs transitoires mis en place lors des précédentes réformes des tarifs réglementés de vente (TRV)
  68. Examen en commission
  69. I. Discussion générale
  70. II. examen des articles
  71. 1. Réunion du mardi 18 juin 2019 à 17 heures 15
  72. 2. Réunion du mardi 18 juin 2019 à 21 heures 30
  73. 3. Réunion du mercredi 19 juin 2019 à 16 heures 30
  74. 4. Réunion du mercredi 19 juin 2019 à 21 heures 30
  75. 5. Réunion du jeudi 20 juin 2019 à 9 heures 30
  76. liste des personnes auditionnées

AVANT-propos

L’urgence écologique et climatique exige que la France se fixe des objectifs ambitieux et apporte des réponses concrètes aux enjeux civilisationnels et générationnels qui l’accompagnent.

L’accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015 par 195 pays, a permis de mettre le climat au centre des préoccupations internationales. Les États ont convenu de contenir l’augmentation de la température mondiale nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels et de poursuivre les efforts pour limiter la hausse des températures à 1,5°C.

Chaque degré compte !

Le rapport du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) de 2018 montre la voie afin de limiter la hausse des températures à 1,5°C voire à 2°C, et non pas à 3°C comme il résulterait de la trajectoire actuelle.

Avec la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour une croissance verte (LTECV), la France a déjà commencé à se doter d’objectifs et d’outils. Cependant, presque cinq ans plus tard, il apparaît qu’il est nécessaire de faire évoluer certains d’entre eux.

Dans une optique de stratégie globale, le plan Climat du Gouvernement de juillet 2017 dresse la feuille de route des actions à entreprendre afin de lutter contre le changement climatique.

Le projet de loi relatif à l’énergie et au climat est nécessaire et fondamental pour aller plus loin.

La France, pionnière, s’engage dans la neutralité carbone, fixant l’atteinte de cet objectif extrêmement ambitieux à l’horizon 2050, couplé à une réduction des gaz à effet de serre par un facteur supérieur à 6, plus élevé que le facteur 4 prévu par la LTECV. Cet engagement national a d’ailleurs trouvé un écho favorable au sein de l’Union européenne avec l’engagement de 24 États membres partageant désormais cette ambition.

Il semblait important d’apporter une définition inscrite dans la loi à la neutralité carbone. Les travaux du rapporteur ont permis de construire cette définition issue de l’accord de Paris et des travaux de scientifiques. Cette définition est la suivante :

« La neutralité carbone est entendue comme un équilibre entre les émissions anthropiques et les absorptions anthropiques de gaz à effet de serre sur le territoire national. Le périmètre des émissions et absorptions comptabilisées correspond à celui des inventaires nationaux de gaz à effet de serre. La neutralité carbone s’entend sans utilisation de crédits internationaux de compensation carbone ».

L’horizon 2050 peut paraître lointain. Pour autant, il nous concerne tous et notamment nos enfants qui seront adultes en 2050. La jeunesse ne manque d’ailleurs pas de le rappeler, s’investissant et alertant sur ces enjeux.

Le texte prévoit également une hausse de nos ambitions de réduction de nos consommations primaires d’énergies fossiles puisque l’on passe d’une ambition de – 30 à – 40 % à l’horizon 2030.

La fermeture des quatre dernières centrales à charbon sur le territoire continental contribuera à cet objectif.

Ces fermetures ont des conséquences sociales, économiques et fiscales. L’accompagnement des hommes et des femmes, salariés ou sous-traitants, qui verraient leur emploi supprimé, représente une priorité.

Les territoires doivent aussi être accompagnés via, par exemple, des contrats de transition écologique et des projets de territoires qui doivent être construits au niveau local entre élus, représentants de l’État, entreprises, associations et citoyens, pour leur permettre d’inventer collectivement l’avenir. Au niveau fiscal, l’article 79 de la loi de finances pour 2019, sur lequel le rapporteur a particulièrement travaillé, prévoit une compensation de la contribution économique territoriale et de l’imposition forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les collectivités territoriales.

Outre la réduction des émissions de gaz à effet de serre sur le territoire national, au cœur de nos préoccupations et ambitions, l’accent doit également être porté sur la notion d’empreinte carbone. Celle-ci permet de mesurer l’impact sur le climat de la consommation des Françaises et des Français. Il est désormais prévu que la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) prévoie des objectifs de réduction de l’empreinte.

L’article 1er prévoit la baisse de la part du nucléaire dans le mix électrique à 50% à l’horizon 2035 et non plus 2025. Une décision pragmatique et réaliste, étant donné que rien n’avait été engagé depuis 2015 pour atteindre cet objectif.

L’énergie étant un sujet technique, ce projet de loi l’est tout autant. Mais il se rattache au quotidien des Françaises et des Français.

Comment rénover son logement, son entreprise, son outil industriel pour agir en faveur du climat ? Comment connaître les mécanismes d’aides et avoir confiance ? Comment impliquer les citoyens dans la transition énergétique ? Comment préserver le pouvoir d’achat des Françaises et des Français en rapport avec l’énergie ?

L’article 5 répond à cette question de confiance envers le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE) en prévoyant un contrôle plus poussé de la fraude et du marché.

Les CEE représentent un de nos outils principaux d’efficacité énergétique. Cependant, si le projet de loi évoque cet outil, nous avons aussi voulu agir sur la rénovation énergétique, car le bâtiment est au cœur du quotidien de chacun d’entre nous et représente 26 % de nos émissions de gaz à effet de serre.

L’article 6 permet au Gouvernement de transposer par ordonnance les directives européennes du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens ». Les sujets au cœur du quotidien de l’autoconsommation et des communautés d’énergies renouvelables, qui permettent aux citoyens de s’investir pleinement dans la transition énergétique, seront directement transposées dans la loi.

Enfin, le texte traite la question de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH).

Créé en 2010 par la loi NOME pour 15 ans, il permet aux fournisseurs alternatifs, qui étaient au nombre de quatre en 2010, d’accéder à 100 térawatts-heure (TWh) maximum d’énergie nucléaire. L’objectif d’ouverture à la concurrence était louable, de même que la possibilité offerte à tous les Français, quel que soit leur fournisseur d’énergie, d’avoir accès à la rente nucléaire.

Ce dispositif est aujourd’hui à bout de souffle et une réforme en profondeur, protégeant le pouvoir d’achat de nos concitoyens et prenant en compte la situation d’EDF, doit être proposée par le Gouvernement.

Enfin, le Parlement, qui rassemble les représentants élus des Françaises et des Français, doit se prononcer et être davantage saisi des enjeux climatiques et énergétiques. Depuis plus d’un an, le rapporteur travaille afin qu’une loi, tous les cinq ans, puisse donner le cap et la trajectoire pour répondre à l’urgence écologique et climatique.

La loi est un des instruments à notre disposition. Notre outil principal n’est cependant ni législatif ni règlementaire, il est dans la prise de conscience, le comportement et la responsabilité de chacune et chacun d’entre nous.

I. Présentation synthétique du texte initial de la proposition de loi

Chapitre Ier

Objectifs de la politique énergétique

Article 1er

(article L. 100-4 du code de l’énergie)

Modification de certains objectifs de la politique énergétique

L’article 1er modifie certains objectifs de la politique énergétique, qui avaient été fixés par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([1]), et qui figurent à l’article L.100-4 du code de l’énergie :

– il transcrit dans la loi l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 figurant dans le « Plan climat » de juillet 2017. Il supprime, en conséquence, l’objectif de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 et le remplace par un objectif plus ambitieux consistant à diviser ces émissions par un facteur supérieur à 6 ;

– il revoit à la hausse l’ambition de réduction de la consommation d’énergies fossiles : cette consommation devra être réduite de 40 %, et non plus seulement de 30 %, à l’horizon 2030 par rapport à 2012. Les mesures proposées dans le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) conduisent, entre 2012 et 2030, à une baisse de 82 % des consommations de charbon, de 41 % des consommations de produits pétroliers et de 27 % des consommations de gaz d’origine fossile ;

– il reporte de 2025 à 2035 la date à laquelle la part du nucléaire dans la production d’électricité doit être réduite à 50 %. Le projet de PPE prévoit la fermeture de 14 réacteurs nucléaires de 900 mégawatts (MW), d’ici 2035, dont les deux réacteurs de Fessenheim dès 2020.

Chapitre II

Dispositions en faveur du climat

Article 2

(chapitre II bis du titre III du livre Ier et article L. 222-1 D du code de l’environnement, articles L. 141-4 et L. 145-1 du code de l’énergie)

Création du Haut Conseil pour le climat

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Article 3

(art. L.311-563 du code de l’énergie)

Plafonnement en 2022 des émissions de gaz à effet de serre pouvant être émises par les centrales existantes à combustibles fossiles

L’article 3 prévoit qu’un décret plafonnera, en 2022, les émissions de gaz à effet de serre pouvant être émises par les installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles situées en métropole continentale et émettant plus de 0,550 tonne d’équivalents CO2 par heure. Seront concernées les centrales à charbon ainsi que les turbines à combustion gaz et fioul. Le niveau de plafond qui devrait être fixé (0,7 kilotonne de CO2 équivalents émis annuellement par mégawatt de puissance installée, d’après l’étude d’impact) conduira les exploitants des centrales à cesser l’exploitation des tranches fonctionnant au charbon.

Comme l’a précisé le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, cette mesure trouve sa justification dans un motif d’intérêt général : la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En 2017, la production des centrales à charbon a représenté 1,8 % de la production électrique nationale, mais 35 % des émissions de gaz à effet de serre du secteur de la production électrique.

L’article prévoit également une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour mettre en place un accompagnement spécifique des salariés dont l’emploi serait supprimé à la suite de la fermeture des tranches fonctionnant au charbon. À noter qu’un important travail de concertation a d’ores et déjà débuté, sous l’égide du délégué interministériel à l’avenir des territoires de Fessenheim et des centrales à charbon.

Chapitre III

Mesures de simplification relatives à l’évaluation environnementale

Article 4

(articles L. 122-1 et L. 122-3-4 du code de l’environnement)

Définition de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dans le cadre de l’évaluation environnementale

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Chapitre IV

Lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie

Article 5

(art. L. 222-2 et L. 222-10 [nouveau] du code de l’énergie, art. L. 561-31 du code monétaire et financier)

Renforcement de l’efficacité des contrôles conduits par le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE)

Les certificats d’économie d’énergie (CEE) fixent une obligation de réalisation d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux distributeurs de carburant, dits « acteurs obligés », et les incitent ainsi à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie. Le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) délivre les CEE aux acteurs obligés après réalisation des travaux. Le PNCEE met en place une politique de contrôle ex post, sur un échantillon d’opérations, pour vérifier que les travaux ont bien été réalisés et que les CEE délivrés correspondent bien auxdites opérations.

L’article 5 vise à accélérer ces contrôles et à renforcer leur efficacité pour mieux lutter contre la fraude :

– il adapte le code de l’énergie aux nouvelles modalités de contrôle, en supprimant la procédure de mise en demeure pour les manquements qui ne portent pas sur les obligations déclaratives ;

– il sécurise juridiquement les échanges d’informations entre administrations ;

– il autorise la cellule de renseignement Tracfin à transmettre des notes d’informations détaillées au PNCEE.

Chapitre V

Mise en œuvre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens »

Article 6

Habilitation à légiférer par ordonnance pour transposer le 4ème paquet européen relatif à l’énergie

L’article 6 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour transposer quatre directives européennes et prendre les mesures nécessaires à l’application en droit français de trois règlements européens. Ces directives et règlements forment le « Paquet énergie propre » présenté en novembre 2016 par la Commission européenne. Ce 4ème paquet relatif à l’énergie vise essentiellement à encourager de façon prioritaire l’efficacité énergétique, à accroître le développement des énergies renouvelables et à renforcer le rôle des consommateurs.

Chapitre VI

Régulation de l’énergie

Article 7

(art. L. 132-2 du code de l’énergie)

Possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie de recourir à la transaction et précisions relatives aux procédures de règlement des différends et des sanctions

L’article 7 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour :

– renforcer l’effectivité du droit au recours, des droits de la défense et du principe du contradictoire dans le cadre des procédures devant le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ;

– permettre à la CRE de déposer des observations devant la Cour de cassation ou de former un recours contre un arrêt de la cour d’appel de Paris, si ce dernier n’est pas contesté par l’une des parties ;

– permettre à la CRE de recourir à la transaction pour mettre un terme aux litiges relatifs au contentieux de la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Cette compétence est nécessaire pour trouver une solution aux 15 000 requêtes en remboursement de tout ou partie de la CSPE qui sont pendantes devant le tribunal administratif de Paris.

Article 8

(art. L. 336-5 du code de l’énergie)

Adaptation des modalités de calcul du complément de prix en cas d’atteinte du plafond global d’ARENH

Pour partager la « rente nucléaire » et assurer une juste concurrence sur le marché de l’électricité, l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) permet aux fournisseurs alternatifs, jusqu’au 31 décembre 2025, d’accéder, à un prix régulé (42 euros par MWh), à l’électricité produite par les centrales nucléaires historiques d’EDF. Les droits à l’ARENH de chaque fournisseur sont calculés en fonction de la consommation prévisionnelle de ses clients pendant les heures de faible consommation nationale. Les volumes d’ARENH souscrits par l’ensemble des fournisseurs alternatifs ne peuvent pas excéder 100 TWh sur une année.

Les fournisseurs font chaque année une demande de quantité d’ARENH auprès de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) en fonction des consommations de leurs clients qu’ils anticipent. La CRE calcule, ex post, les droits réels d’ARENH de chaque fournisseur en fonction des consommations constatées de ses clients. Pour inciter les fournisseurs à la meilleure prévision de leurs volumes de ventes, le code de l’énergie instaure un complément de prix pénalisant les fournisseurs demandant, ex ante, une quantité d’ARENH ne correspondant pas à leur volume de clients ex post. Ce complément de prix comporte deux parties : la première vise à reverser à EDF les gains qui sont réalisés par un fournisseur qui demanderait une quantité excédentaire d’ARENH, afin d’en opérer la revente sur les marchés de gros à un prix plus élevé que 42 euros par MWh ; la seconde partie du complément de prix, dite « punitive » prévoit qu’au-delà d’une marge de tolérance, un fournisseur qui a fait une demande excessive paie sur les quantités excédentaires plus que la simple régularisation de l’écart entre prix de marché et prix de l’ARENH.

Pour la première fois, en novembre dernier, la demande d’ARENH a dû être rationnée (la CRE a reçu un total de demande de 132,9 TWh pour l’année 2019). Le dépassement du plafond de 100 TWh a fait prendre conscience du fait que les formules de calcul du complément de prix et d’affectation des recettes de ce complément de prix ne sont pas adaptées à certains comportements non vertueux des fournisseurs. L’atteinte du plafond étant désormais de plus en plus probable, les fournisseurs pourraient être tentés de surestimer volontairement leur demande d’ARENH par anticipation d’une atteinte du plafond ; rien ne les en décourage suffisamment aujourd’hui. Or, en surévaluant sa demande, un fournisseur pénalise les autres fournisseurs qui, eux, fournissent une bonne prévision de consommation.

L’article 8 du projet de loi prévoit de remédier à ce constat :

– en modifiant le calcul du complément de prix en cas d’atteinte du plafond pour désinciter davantage aux comportements non vertueux ;

– en prévoyant, dans le cas où le plafond est atteint, que les fournisseurs ayant surestimé leurs demandes d’ARENH en anticipation de l’atteinte du plafond compensent les fournisseurs ayant eux, réalisé une bonne prévision de leur volume de clients ;

– en prévoyant que la partie « punitive » du complément de prix revienne à la collectivité et non plus à l’ensemble des fournisseurs.

Article 9

(art. L. 111-88, L. 121-32, L. 121-46, L. 131-4 [nouveau], art. L. 441-4 et L. 441-5 [supprimés], art. L. 443-6, art. L. 443-9-1, L. 443-9-2 et L. 443-9-3 [nouveau], art. L. 445-1 à L. 445-4 [supprimés] du code de l’énergie ; art.L.224-3, du code de la consommation, art. L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, art. 1519 HA du code général des impôts)

Suppression des tarifs réglementés de vente de gaz naturel

L’article 9 prend acte d’une décision récente du Conseil d’État concernant les tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz. Il permet de mettre en conformité le droit français avec le droit européen. Il prévoit

– l’extinction progressive des TRV de gaz. Cette extinction s’appliquera dès la publication de la loi pour les nouveaux contrats, un an après la publication de la loi pour les contrats en cours des consommateurs finals non domestiques, et au 1er juillet 2023 pour les contrats en cours des consommateurs finals domestiques ;

– une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché ;

– un dispositif de fournisseur de dernier recours, pour les clients domestiques de gaz naturel qui ne trouveraient pas de fournisseur par le marché, ainsi qu’un dispositif de fournisseur de secours, visant à garantir la continuité de l’approvisionnement aux clients domestiques, en cas de défaillance ou de retrait de l’autorisation de fourniture aux fournisseurs de ces clients.

Article 10

(art. L. 121-5, L. 333-3, L. 333-3-1 [nouveau], L. 337-7, L. 337-9 du code de l’énergie)

Restriction du champ d’éligibilité aux tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité

L’article 10 prend acte d’une décision récente du Conseil d’État concernant les tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité. Il permet de mettre en conformité le droit français avec le droit européen. Cet article :

– prévoit la restriction du champ d’éligibilité aux TRV d’électricité. À partir du 1er janvier 2020 ne pourront plus en bénéficier que les clients domestiques, les microentreprises et les petites associations et collectivités. Les autres consommateurs pourront continuer à bénéficier de leur contrat existant mais seulement jusqu’au 31 décembre 2020 ;

– introduit une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché ;

– précise le dispositif de fourniture de secours existant et visant à garantir la continuité de l’approvisionnement aux clients domestiques, en cas de défaillance ou de retrait de l’autorisation de fourniture de leurs fournisseurs. Les fournisseurs de secours seront désignés par le ministre chargé de l’énergie après un appel à candidatures organisé avec l’appui de la CRE. Le cahier des charges de l’appel à candidature précisera les exigences auxquelles doivent satisfaire ces contrats de fourniture, notamment la zone de desserte que ces derniers couvrent.

Article 11

(art. L. 122-3, L. 122-5, L. 134-15-1 [nouveau] et L. 134-16 du code de l’énergie)

Mesures d’accompagnement de la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie

L’article 11 cherche à accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie par des mesures d’information du consommateur, au-delà des mesures prévues pour les informer de l’extinction des tarifs réglementés de vente (TRV). Il prévoit :

– de donner une base légale au comparateur de gaz naturel et d’électricité, administré par le médiateur national de l’énergie depuis 2009 ;

– de faire publier chaque trimestre par la CRE un rapport sur le fonctionnement des marchés de détail de gaz et d’électricité ;

– de renforcer les garanties d’indépendance du médiateur en supprimant la disposition selon laquelle le budget du médiateur est arrêté sur sa proposition par les ministres chargés respectivement de l’économie, de l’énergie et de la consommation.

Article 12

Mesures d’extinction des dispositifs transitoires mis en place lors des précédentes réformes des tarifs réglementés de vente (TRV)

L’article 12 prévoit les conditions de mise en extinction des deux dispositifs spécifiques créés lors des phases d’extinction précédentes des TRV pour traiter le cas des clients dits « dormants » qui n’étaient plus éligibles aux TRV de gaz ou d’électricité au 1er janvier 2016 mais n’auraient pas basculé en offre de marché au 1er janvier et au 30 juin 2016.

Ces clients ne pourront plus bénéficier de ces dispositifs à compter du treizième mois après la publication de la loi : de nouvelles conditions contractuelles, définies après avis conforme de la CRE, leur seront applicables.

II. PRINCIPAUX APPORTS DE LA COMMISSION

A. préciser les objectifs de LA politique énergétique

La commission a adopté plusieurs amendements qui placent au cœur de notre politique énergétique l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique.

L’affirmation de l’urgence climatique et écologique

La commission a tout d’abord souhaité préciser, à l’article 1er, que les objectifs de la politique énergétique nationale doivent être fixés pour répondre à « l’urgence écologique et climatique ». En adoptant cet amendement, la commission a voulu insister sur la nécessité d’accélérer les mesures de lutte contre le réchauffement climatique, afin d’éviter des conséquences irréversibles pour notre planète.

La commission a aussi souhaité ajouter explicitement la lutte contre le réchauffement climatique aux missions de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), acteur majeur de la transition écologique et énergétique en France (article 1er quinquies).

La définition de la neutralité carbone et l’introduction d’un objectif de réduction de l’empreinte carbone de la France

L’atteinte de la neutralité carbone est un objectif profondément ambitieux qui suppose une décarbonation quasi complète de notre production et consommation d’énergie. La commission a donc souhaité en donner une définition précise à l’article 1er. L’amendement adopté définit la neutralité carbone comme un équilibre entre les émissions anthropiques, c’est-à-dire relatives à l’activité humaine, et les absorptions anthropiques de gaz à effet de serre sur le territoire national. Il s’agit de la définition de la neutralité carbone figurant à l’article 4 de l’accord de Paris. La disposition adoptée précise que le périmètre exact des émissions et absorptions comptabilisées correspond à celui des inventaires nationaux de gaz à effet de serre (GES). Elle indique également que la neutralité carbone s’entend sans prise en compte des crédits internationaux de compensation carbone » ([2]).

La commission a souhaité fixer, en plus, des objectifs de réduction de l’empreinte carbone de la France. L’empreinte carbone évalue les émissions de GES induites par la consommation de la population résidant en France. À la différence des émissions produites sur le territoire, elle inclut les émissions de GES associées aux biens et services importés, et exclut celles associées aux biens et services exportés. L’article 1er sexies adopté définit l’empreinte carbone et va plus loin en prévoyant des objectifs de réduction de cette empreinte pour chaque période de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Les méthodologies de calcul complexes étant encore loin d’être stabilisées, le nouvel article prévoit l’introduction d’objectifs de réduction de l’empreinte carbone à partir de la prochaine SNBC, soit en 2022.

Des précisions relatives à la programmation pluriannuelle de l’énergie

La commission a adopté plusieurs amendements portant sur la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), décret qui établit les priorités d’action des pouvoirs publics pour la gestion de l’ensemble des formes d’énergie, afin d’atteindre les grands objectifs de politique énergétique définis par la loi.

L’article 1er bis adopté prévoit que la PPE fait l’objet d’une synthèse pédagogique accessible au public. Il est nécessaire que chacun puisse avoir accès à une information claire et vulgarisée relative à la politique énergétique de notre pays.

L’article 1er ter permet d’inscrire dans la loi une pratique déjà effective, qui est la quantification des gisements d’énergies renouvelables disponibles sur le territoire. Une telle quantification est, en effet, essentielle pour élaborer une programmation de notre mix énergétique qui soit la plus cohérente et la plus opérante possible.

Un renforcement de la portée du plan stratégique d’EDF

La commission a adopté un certain nombre d’amendements portant sur le plan stratégique qu’EDF doit établir pour présenter les actions qu’il s’engage à mettre en œuvre pour respecter les objectifs de sécurité d’approvisionnement et de diversification de la production d’électricité.

L’article 1er quater renforce la portée de ce plan stratégique en prévoyant qu’il concerne, non plus seulement la première période de la PPE, mais bien les deux périodes. L’article adopté par la commission inclut de manière explicite les centrales thermiques à flamme dans le plan stratégique d’EDF et renforce la compatibilité de ce plan avec la PPE, en donnant les moyens au ministre de l’énergie de sanctionner EDF si, après mise en demeure, le plan stratégique n’est toujours pas jugé compatible avec la programmation nationale.

Au-delà du renforcement de la portée du plan stratégique, la commission a souhaité permettre aux parlementaires d’être davantage informés des évolutions envisagées par EDF. Si la loi prévoit déjà que l’exploitant rende compte, chaque année, devant les commissions chargées de l’énergie, du développement durable et des finances, de la mise en œuvre de son plan stratégique, la commission a souhaité, dans cet article 1er quater, qu’EDF rende également compte des dispositifs d’accompagnement mis en place pour les salariés des installations de production d’électricité dont l’emploi serait supprimé du fait de la fermeture de ces installations.

B. Faire en sorte que les actions des entreprises, de l’État et des collectivités soient pleinement cohérentes avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre

Le projet de loi vise à transcrire l’ambition renforcée de la France pour une transition vers une société neutre en carbone d’ici 2050. Atteindre cet objectif nécessite une transformation en profondeur de la société, de l’économie et des comportements ainsi qu’une mobilisation de l’ensemble des acteurs publics et privés, notamment des investisseurs.

Conformément aux annonces qui ont suivi la mise en place du conseil de défense écologique, la commission a adopté une disposition introduisant une démarche de « budget vert » : l’article 1er octies prévoit que le Gouvernement devra remettre, chaque année, un rapport sur la compatibilité du projet de loi de finances avec l’objectif international de limitation du réchauffement climatique.

La commission a également souhaité, à l’article 3 decies, mettre fin aux subventions publiques accordées sous forme de garanties à l’export pour des opérations liées à l’exploration, l’exploitation, le transport ou la combustion d’énergies fossiles.

La commission a adopté l’article 3 duodecies relatif aux obligations de reporting sur les risques et les stratégies climat, que doivent respecter certaines entreprises et investisseurs institutionnels. Ces acteurs devront désormais faire preuve de davantage de transparence sur les méthodologies utilisées pour évaluer le risque climatique dans leurs portefeuilles d’investissement. Ils devront également expliquer les raisons pour lesquelles leur contribution au respect de l’objectif de limitation du réchauffement climatique est en deçà de ces cibles indicatives fixées par décret. L’article 3 duodecies précise également que ces acteurs devront fournir des informations relatives à leur contribution à la préservation de la biodiversité des écosystèmes et des ressources naturelles.

La commission a adopté l’article 3 undecies qui renforce la portée des bilans d’émissions de gaz à effet de serre que doivent établir les personnes morales de droit privé employant plus de cinq cents personnes, l’État et les collectivités ([3]). Cet article prévoit que ces acteurs devront désormais établir et publier un « plan de transition », joint au bilan des émissions de gaz à effet de serre, et détaillant les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs de réduction d’émissions. L’article adopté par la commission augmente également de 1 500 à 50 000 euros (€) l’amende sanctionnant les manquements à l’établissement ou à la transmission du bilan des émissions de gaz à effet de serre. La commission a, en effet, considéré que le montant actuel de l’amende n’était pas suffisamment incitatif, étant inférieur au coût de réalisation d’un bilan, qui se situe entre 5 000 € et 20 000 €.

C. renforcer l’accompagnement social des salariés des centrales à charbon

La commission a adopté plusieurs amendements pour préciser quels sont les salariés qui pourront bénéficier de l’accompagnement spécifique prévu par l’ordonnance. Les amendements adoptés à l’article 3 prévoient que l’accompagnement spécifique des salariés des centrales à charbon ne sera pas restreint aux salariés directement affectés aux installations de production d’électricité, mais s’étendra à tous les salariés des centrales, notamment aux salariés du siège, dont l’emploi serait supprimé du fait de la fermeture des centrales. Les dispositions adoptées prévoient un accompagnement spécifique pour l’ensemble de la chaîne de sous-traitance des centrales et non pas seulement, comme pourrait le laisser penser la rédaction actuelle du projet de loi, pour les sous-traitants de rang 1.

La commission a adopté une série d’amendements à l’article 3 précisant le contenu de l’ordonnance. Elle a souhaité que les salariés soient reclassés en priorité dans le bassin d’emploi concerné et accompagnés par des dispositifs de formation adéquats. Les ordonnances devront également préciser les modalités de financement des dispositifs d’accompagnement.

La commission a également jugé essentiel que le Parlement puisse avoir un regard attentif sur l’accompagnement des territoires et des salariés, au-delà du débat qui aura lieu lors du vote de la loi de ratification de l’ordonnance, et puisse, le cas échéant, proposer une amélioration du dispositif d’accompagnement. Elle a donc adopté une disposition à l’article 3 prévoyant une présentation, par le Gouvernement, de la mise en œuvre de l’ordonnance un an après sa publication.

Au-delà de l’accompagnement social, la commission a prévu des modalités de calcul spécifiques, précisées par décret, pour les installations particulières de production d’électricité valorisant les gaz de récupération de l’industrie, par exemple les gaz de hauts fourneaux ou de cokerie.

D. donner une réelle impulsion à la Rénovation énergétique des bâtiments

Améliorer le suivi de la rénovation énergétique par le Parlement

La commission a souhaité renforcer l’information des parlementaires. Elle a adopté deux amendements, l’un, à l’article 1er, prévoyant une feuille de route de la rénovation énergétique annexée à la PPE, l’autre, devenu l’article 3 nonies, prévoyant un rapport annuel au Parlement devant préciser le nombre de passoires thermiques rénovées l’année précédente et le nombre de passoires restant à rénover. Il est essentiel que le Parlement puisse disposer de données chiffrées pour mieux évaluer l’atteinte des objectifs en termes de rénovation des bâtiments.

Renforcer l’information des ménages

Massifier l’effort de rénovation énergétique pour atteindre l’objectif de 500 000 logements rénovés par an implique de s’adresser à tous les ménages. La commission a donc souhaité renforcer l’information des ménages afin de faciliter leur décision de rénovation énergétique.

L’article 3 quinquies adopté prévoit que les diagnostics de performance énergétique (DPE) d’un bâtiment doivent indiquer, en plus de l’estimation de la consommation énergétique en énergie primaire, une estimation de la consommation en énergie finale ([4]).

L’article 3 septies adopté prévoit, lui, que le montant des dépenses théoriques pour le chauffage, le froid et l’eau chaude sanitaire figure sur les annonces de ventes ou de locations des biens.

L’article 3 sexies vise à renforcer encore davantage l’information du consommateur : il rend obligatoires les audits énergétiques pour les logements de classe F et G, c’est-à-dire ceux qui ont une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kWh par mètre carré et par an et que l’on appelle « passoires thermiques ». L’audit énergétique est un document plus complet que le diagnostic de performance énergétique, car il comprend aussi des propositions de travaux adaptées au logement.

Enclencher une réelle dynamique de rénovation énergétique

La commission a adopté une palette d’outils permettant d’enclencher une réelle dynamique de rénovation.

Le premier outil adopté, qui figure à l’article 3 bis, est l’intégration d’un critère de performance énergétique en kilowattheure d’énergie finale par an dans les critères de définition d’un logement décent. Cela permet de fixer de manière précise le niveau de performance à atteindre pour louer un logement. La commission a jugé essentiel de cibler, d’abord, les bâtiments les plus énergivores. Le critère de performance énergétique sera fixé par décret mais le Gouvernement s’est d’ores et déjà engagé à ce que ce seuil soit progressif et diminue au cours du temps, en fonction de la dynamique enclenchée sur les rénovations.

Afin d’inciter les propriétaires à réaliser davantage de travaux de rénovation énergétique, la commission a adopté l’article 3 ter qui conditionne la révision du loyer, en cas de travaux, à l’atteinte d’un certain niveau de performance énergétique (en dessous de 331 kWh consommés en énergie primaire par mètre carré et par an). Cela permettra notamment de ne plus faire peser sur les locataires le financement de travaux qui ne permettent pas l’amélioration sensible de la performance énergétique du logement.

Un outil encore plus incitatif a également été voté : c’est l’article 3 quater qui prévoit que, dans les zones tendues, à titre expérimental et pendant deux ans, une part du produit de la vente d’une passoire thermique soit mise sous séquestre, pour financer ultérieurement des travaux de rénovation énergétique au profit de l’acquéreur. Cette part ne pourra excéder 5 % du produit total de la vente. Une telle disposition est de nature à inciter fortement vendeurs ou acquéreurs à réaliser des travaux de rénovation énergétique.

Enfin, afin de permettre à l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) d’exercer au mieux sa mission, qui est surtout de faciliter la rénovation énergétique des logements des personnes en situation de précarité énergétique, la commission a adopté l’article 3 octies permettant à l’ANAH d’avoir accès aux DPE et aux informations dont dispose la caisse d’allocations familiales (CAF).

E. faire du dispositif des certificats d’économie d’énergie un outil fiable et efficace au service de la transition énergétique

La commission a sensiblement renforcé le dispositif de contrôle des certificats d’économie d’énergie (CEE) à l’article 5 en prévoyant :

– un contrôle des opérations sur place ou par voie téléphonique, aux frais des acteurs obligés, éligibles et délégataires, réalisé par eux-mêmes ou par un organisme accrédité ;

– une obligation pour les obligés, acteurs éligibles ou délégataires de CEE de signaler aux organismes de qualification délivrant la qualification RGE (reconnu garant de l’environnement) tout manquement constaté aux règles de qualification ;

– un contrôle post sanction par un organisme tiers de certaines opérations susceptibles d’être affectées par des manquements de même nature que ceux qui ont donné lieu à la sanction ;

– une possibilité, pour l’administration, de signaler aux organismes de qualification délivrant la qualification RGE, les éléments qui pourraient constituer, sous réserve de vérification par l’organisme concerné, une non-conformité manifeste aux règles de qualification ;

– une augmentation de trois à six ans du délai de saisine du ministre à fin de sanctions aux manquements aux dispositifs des CEE.

Pour lutter contre la potentielle spéculation sur le marché des CEE, la commission a adopté l’article 5 bis qui précise que le prix auquel s’échangent les CEE est rendu public chaque mois. La publication mensuelle du prix est en effet essentielle pour contribuer à la transparence sur le marché des CEE. Cet article réduit également la durée de vie des certificats en la plafonnant à six ans et non plus à dix pour éviter la thésaurisation possible de ces certificats.

La commission a ensuite souhaité davantage articuler économies d’énergies et réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle a inscrit à l’article 5 bis l’impossibilité, pour les opérations d’économie d’énergie qui conduisent à une hausse des émissions de gaz à effet de serre, de donner lieu à la délivrance de CEE. Elle a également explicitement prévu la possibilité de bonifier les CEE en fonction des réductions d’émissions de gaz à effet de serre.

F. faciliter le déploiement des énergies renouvelables

La commission a adopté plusieurs amendements qui facilitent le déploiement des énergies renouvelables sur le territoire.

L’article 4 ter prévoit la possibilité de déroger aux interdictions prescrites dans les règlements des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) pour le déploiement d’installation produisant de l’énergie renouvelable.

Un amendement adopté à l’article 11 facilite également le déploiement des énergies renouvelables, mais de manière plus indirecte. L’amendement adopté offre au consommateur une information de meilleure qualité relative aux offres vertes. Le comparateur d’offres en ligne du médiateur national de l’énergie distinguera les offres vertes dans lesquelles les fournisseurs d’électricité ne font qu’acheter des garanties d’origine et les offres vertes dites « premium » dans lesquelles les fournisseurs accolent l’achat des garanties d’origine à l’achat d’électricité renouvelable.

La commission a, ensuite, adopté des dispositions spécifiques à certaines énergies renouvelables.

La commission a souhaité inscrire, à l’article 1er, dans les grands objectifs de la politique énergétique celui d’encourager et d’augmenter la production d’énergie hydroélectrique sur tout le territoire.

Afin de faciliter le développement des projets éoliens en mer et de réduire leurs coûts, la commission a jugé nécessaire de poursuivre les mesures de simplification administrative et de confier la compétence en premier et dernier ressort pour connaître des litiges relatifs à l’éolien en mer au Conseil d’État. C’est l’objet de l’article 3 septies.

La commission a adopté une série de dispositions pour faciliter le déploiement de l’énergie solaire :

– la première inscrit la possibilité, pour les projets de production d’énergie solaire, de déroger aux interdictions de construction le long des routes et autoroutes (article 6 bis) ;

– la deuxième précise l’impossibilité pour le permis de construire ou d’aménager de s’opposer à la production d’énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l’immeuble. L’article adopté étend cette impossibilité aux dispositifs installés sur les ombrières des aires de stationnement (article 6 ter) ;

– la troisième impose pour certains types de bâtiments neufs ([5]), une installation de production d’énergie renouvelable ou une toiture végétalisée représentant 30 % de la surface d’emprise de la construction et des ombrières dédiées au stationnement si elles sont prévues par le projet (article 6 quater) ;

– la quatrième permet à l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou le permis d’aménager de déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions afin d’autoriser les ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement (article 6 quinquies).

Pour la commission, l’hydrogène a un rôle majeur à jouer dans la transition énergétique soit en usage direct (pour l’industrie, pour la mobilité), soit comme outil de flexibilité pour les réseaux. Afin de faciliter le développement de l’hydrogène, la commission a adopté deux articles :

– l’article 6 octies institue un dispositif de garanties d’origine pour l’hydrogène d’origine renouvelable et prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance. Cette ordonnance définira les différents types d’hydrogène en fonction de la source d’énergie utilisée ; permettra la production, le transport, le stockage et la traçabilité de l’hydrogène ; créera un cadre de soutien applicable à l’hydrogène produit à partir d’énergies renouvelables ;

– l’article 6 sexies permet l’accès des producteurs de gaz renouvelables, dont l’hydrogène, et de gaz de récupération aux infrastructures de gaz naturel. Cet accès est subordonné à la nécessiter de préserver le bon fonctionnement et le niveau de sécurité des infrastructures de gaz naturel

Afin de favoriser une plus grande traçabilité du biogaz et donc de contribuer au développement de la filière biogaz, la commission a adopté l’article 6 septies qui encadre davantage les garanties d’origine biogaz. Le cadre juridique retenu est similaire à celui qui existe d’ores et déjà pour les garanties d’origine en électricité : un système de vente aux enchères des garanties d’origine est prévu tout comme l’impossibilité d’octroyer des garanties d’origine à un producteur qui bénéficie déjà d’un soutien financier, qu’il s’agisse d’un complément de rémunération ou d’un tarif d’achat.

La commission a adopté l’article 1er septies pour accroître l’usage du carburant superéthanol-E85 ([6]), qui contient entre 65 et 85 % en volume d’éthanol. Cet article prévoit qu’à compter du 31 décembre 2022, les constructeurs qui commercialisent sur le territoire français des véhicules et engins roulants à motorisation hybride essence devront proposer au moins un modèle de motorisation hybride à carburant modulable fonctionnant au superéthanol-E85.

G. renforcer l’efficacité des missions de la commission de régulation de l’énergie (CRE)

La commission a adopté un amendement à l’article 7 qui fait passer le nombre de membres du collège de la CRE de six à cinq, en rapprochant les thématiques de la protection du consommateur et de la protection des données personnelles au sein du portefeuille d’un même membre du collège.

La commission a adopté l’article 7 ter accordant la possibilité à la CRE de déléguer certaines attributions. Les attributions concernées sont celles relatives au recueil des informations nécessaires à la mission de la CRE, et à la notification au fournisseur et à EDF du complément de prix à acquitter au titre des volumes excédentaires d’ARENH. Ces délégations permettront à la CRE de remplir plus efficacement ses missions.

H. Adapter le mécanisme de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) au paysage concurrentiel actuel

La commission a adopté un amendement à l’article 8 qui vise à permettre à tous les consommateurs de pouvoir continuer à bénéficier de la stabilité des prix du nucléaire dans un contexte de développement de la concurrence. L’amendement adopté :

– ouvre au Gouvernement la possibilité de relever le volume d’ARENH livré par EDF aux autres fournisseurs, dans la limite de 150 térawatts-heure (TWh), à partir du 1er janvier 2020 ;

– ouvre la possibilité pour le Gouvernement de modifier le prix de l’ARENH par arrêté en attendant la mise en place de méthodes d’identification et de comptabilisation des coûts représentatifs des conditions économiques de production d’électricité par les centrales nucléaires, qui seront précisées par décret en Conseil d’État. Pour rappel, depuis 2012, le prix, fixé lors de la mise en place du dispositif, n’a pas pu être modifié en raison de l’absence d’approbation, par la Commission européenne, du projet de décret prévoyant ces méthodes d’identification et de comptabilisation des coûts.

La commission a souhaité préciser, à l’article 8, les modalités d’affectation des recettes du complément de prix, dans le cas où le volume d’ARENH global demandé ex ante par les fournisseurs est supérieur au plafond. L’amendement adopté prévoit que le complément de prix qui revient aux fournisseurs pénalisés par les demandes excédentaires des autres fournisseurs ne dépasse pas le préjudice réel supporté par ces fournisseurs pénalisés. L’amendement précise qu’EDF peut recevoir une part du complément de prix mais que la part du complément de prix qui excède la compensation pour EDF du bénéfice, réalisé par certains fournisseurs, de la revente sur le marché de gros des volumes ARENH, doit revenir à la collectivité.

I. mieux accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchÉs de l’Énergie

La commission a adopté, aux articles 9 et 10, des dispositions qui avaient été initialement adoptées dans le projet de loi « PACTE » mais qui avaient été censurées par le Conseil constitutionnel, car considérées comme étant des cavaliers législatifs. Ces dispositions n’avaient pas été introduites par la lettre rectificative du Gouvernement car elles nécessitaient une saisine préalable de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), incompatible avec les délais d’examen du projet de loi. Ces dispositions prévoient :

– les modalités avec lesquelles le fournisseur de gaz ou d’électricité défaillant ou dont l’autorisation de fourniture a été retirée doit communiquer au fournisseur de secours les données nécessaires au transfert de ses clients ;

– les modalités avec lesquelles les fournisseurs historiques de gaz et d’électricité devront mettre à la disposition de tout fournisseur qui en ferait la demande l’accès aux données de contact, de consommation et de tarification de leurs clients qui ne sont plus éligibles aux tarifs réglementés de vente (TRV) et qui bénéficient auprès d’eux de TRV.

– comme pour le gaz, que les fournisseurs historiques d’électricité devront informer leurs clients de la date de fin de leur éligibilité aux TRV par différents moyens : sur les factures, sur les pages publiques des sites internet ou par le biais de courriers.

J. Les autres dispositions adoptées

La commission a adopté l’article 7 quater, reprenant un dispositif initialement adopté dans le projet de loi dit « PACTE » mais censuré au titre des cavaliers législatifs. Cet amendement permet à l’autorité administrative ou à la CRE d’accorder des dérogations aux conditions d’accès et à l’utilisation des réseaux et installations pour déployer à titre expérimental des technologies ou des services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents.

La commission a adopté un amendement à l’article 10 qui étend à l’électricité une disposition qui existe d’ores et déjà pour le gaz, et qui permet un meilleur contrôle des demandeurs d’autorisation des fournisseurs. L’autorisation d’exercer l’activité d’achat d’électricité pour revente ne pourra désormais être délivrée qu’aux personnes physiques ou morales installées sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou, dans le cadre d’accords internationaux, sur le territoire d’un autre État. Jusqu’à présent, c’était le consommateur qui devait s’assurer que le fournisseur avec lequel il signait un contrat répondait bien à ces exigences.

La commission a également adopté un article 7 bis pour faciliter les actions de maîtrise de la demande de l’énergie dans les zones non interconnectées. Actuellement, les acteurs de la maîtrise de la demande sont obligés de contractualiser avec le fournisseur historique, qui est le seul à pouvoir être compensé, via les charges imputables aux missions de service public, pour les actions de maîtrise de la demande qui sont menées. L’article 7 bis ouvre désormais aux collectivités et aux opérateurs publics la possibilité de contractualiser directement avec les acteurs de la maîtrise de la demande et de recevoir une compensation, sous réserve que cela soit prévu et encadré dans les différentes PPE.

La commission a adopté les amendements sur les articles 2 et 4 qui avaient été adoptés en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire ([7]), commission bénéficiant d’une délégation sur le fond pour ces deux articles :

– concernant l’article 2 relatif au Haut Conseil pour le climat, la commission a adopté des dispositions dont il était prévu, dans le projet de loi, qu’elles figurent dans un décret. Ces dispositions précisent notamment la composition du Haut Conseil, la durée du mandat de ses membres, les modalités de saisine du Haut Conseil ainsi que le contenu de son rapport annuel. Les dispositions adoptées renforcent également le lien entre le Haut Conseil et le Parlement : la personne devant exercer la présidence du Haut Conseil pour le climat sera auditionnée par les commissions permanentes chargées de l’environnement de l’Assemblée nationale et du Sénat avant sa nomination ; le Haut Conseil présentera également son rapport annuel à ces commissions ;

– la commission n’a pas adopté d’amendement à l’article 4 relatif à l’autorité environnementale mais a adopté l’article 4 bis qui élargit les critères permettant de substituer la procédure d’autorisation à la procédure d’enregistrement pour les installations classées pour la protection de l’environnement. Des critères relatifs aux caractéristiques du projet et aux types d’impacts potentiels seront désormais pris en compte, en plus des critères liés à la localisation des projets.

COmmentaire des articles

Chapitre Ier

Objectifs de la politique énergétique

Article 1er

(article L. 100-4 du code de l’énergie)

Modification de certains objectifs de la politique énergétique

L’article 1er modifie certains objectifs de la politique énergétique, qui avaient été fixés par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (1), et qui figurent à l’article L.100-4 du code de l’énergie :

– il transcrit dans la loi l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050 figurant dans le « Plan climat » de juillet 2017. Il supprime, en conséquence, l’objectif de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 et le remplace par un objectif plus ambitieux consistant à diviser ces émissions par un facteur supérieur à 6 ;

– il revoit à la hausse l’ambition de réduction de la consommation d’énergies fossiles : cette consommation devra être réduite de 40 %, et non plus seulement de 30 %, à l’horizon 2030 par rapport à 2012. Les mesures proposées dans le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) conduisent, entre 2012 et 2030, à une baisse de 82 % des consommations de charbon, de 41 % des consommations de produits pétroliers et de 27 % des consommations de gaz d’origine fossile ;

– il reporte de 2025 à 2035 la date à laquelle la part du nucléaire dans la production d’électricité doit être réduite à 50 %. Le projet de PPE prévoit la fermeture de 14 réacteurs nucléaires de 900 mégawatts (MW), d’ici 2035, dont les deux réacteurs de Fessenheim dès 2020.

(1) Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

1. L’état du droit
a. La réduction des émissions de gaz à effet de serre
i. Le droit national

L’article L. 100-4 du code de l’énergie prévoit une réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et une division par quatre des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050. L’article L. 222-1 A du code de l’environnement prévoit la fixation tous les cinq ans, par décret, d’un plafond national des émissions de gaz à effet de serre dénommé « budget carbone ». Le décret du 18 novembre 2015 ([8]) a fixé les trois premiers budgets carbone, pour les périodes 2015-2018, 2019-2023, 2024-2028.

Le comité d’experts pour la transition énergétique (CETE) a remis un rapport sur le respect des budgets-carbone nationaux déjà fixés. Ce rapport fait état d’un dépassement significatif du premier budget carbone (+ 72 millions de tonnes équivalent CO2 (Mt CO2eq) sur la période 2015-2018). Les émissions sont très au-dessus des valeurs indicatives anticipées par la stratégie nationale bas carbone (SNBC) de 2015 pour le bâtiment (+ 22 %), les transports (+ 11 %) et l’agriculture (+ 3 %). Le dépassement pourrait s’aggraver pour le deuxième budget carbone (2019-2023). C’est la raison pour laquelle la SNBC, qui devrait être prochainement publiée, vise à accentuer le rythme de décarbonation de l’économie nationale, et à réduire encore davantage les émissions importées.

Cette nouvelle stratégie prend en compte l’objectif d’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050 prévu par le « Plan climat » présenté en juillet 2017. La neutralité carbone est entendue dans les termes de l’accord de Paris, comme un équilibre entre les émissions et les absorptions liées aux activités humaines de gaz à effet de serre. Les absorptions peuvent résulter du puits de carbone naturel (forêt et terres agricoles) ou du captage et du stockage de carbone (CSC). La France dispose de trois principaux bassins sédimentaires dans lesquels le stockage terrestre serait possible (bassin parisien, bassin aquitain, bassin du sud-est et Provence). À noter que les procédés d’utilisation du CO2 capté peuvent également contribuer à la neutralité carbone, notamment s’ils stockent le CO2 dans des produits à durée de vie longue (comme des matériaux de construction).

Selon le scénario de référence ([9]) utilisé pour élaborer la SNBC, la neutralité carbone à l’horizon 2050 est possible mais nécessite une sollicitation importante des leviers de sobriété énergétique. Le puits de carbone naturel optimisé et durable, ajouté à une estimation du puits de capture et stockage du carbone, permet d’équilibrer uniquement les émissions résiduelles non énergétiques (agriculture et procédés industriels) ainsi que certaines émissions énergétiques inévitables (transport aérien et fuites de gaz principalement).

Puits et Émissions de GES en 2050 dans le scÉnario de rÉfÉrence

Source : Stratégie nationale bas carbone

DROM : département et région d’outre-mer

CCS / CCU : capture et stockage du carbone / capture et utilisation du carbone

ii. Le droit international

La France a conclu différents engagements de réduction de ses émissions de gaz à effet de serre. Certains ont été pris au niveau international, dans le cadre du protocole de Kyoto (1997) ou de l’accord de Paris (2016). Pour rappel, l’accord de Paris vise la neutralité carbone au cours de la deuxième moitié du siècle.

Afin d’atteindre ses objectifs de réductions d’émissions, l’Union européenne a mis en place, d’une part, un marché carbone communautaire ainsi qu’un règlement ([10]) qui répartit entre les États membres l’effort de réduction à effectuer dans les secteurs non couverts par le marché carbone. Au titre de ce règlement, la France doit réduire ses émissions non couvertes par le marché carbone de 14 % en 2020 et de 37 % en 2030. La trajectoire actuelle des émissions permet de garantir que l’objectif de 2020 sera tenu ; la nouvelle SNBC devrait permettre de garantir l’atteinte de l’objectif 2030.

b. La baisse de la consommation primaire d’énergies fossiles

À la suite de l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l’article L. 100-4 du code de l’énergie prévoit de réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à l’année de référence 2012, en modulant cet objectif par énergie fossile en fonction du facteur d’émissions de gaz à effet de serre de chacune.

La consommation primaire d’énergies fossiles reste importante en France : elle est de 121,4 millions de tonnes équivalent pétrole (Mtep) en 2017. Corrigé des variations climatiques, le bouquet énergétique primaire de la France se compose, en 2017, de 40 % de nucléaire, de 29 % de pétrole, de 16 % de gaz, de 4 % de charbon et de 11 % d’énergies renouvelables et déchets ([11]). Les consommations primaires d’énergie fossile ont baissé de 11 % ces dix dernières années et de 3 % par rapport à 2012 ([12]). La consommation primaire de charbon a baissé de 26 % ces dix dernières années, celle de pétrole de 13 % et celle de gaz naturel de 3 %.

c. La réduction de la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2035

À la suite de l’adoption de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, l’article L.100-4 du code de l’énergie prévoit de réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025.

Le parc nucléaire français est actuellement constitué de 58 réacteurs électronucléaires répartis sur 19 centrales différentes, pour une puissance installée de 63,2 GW et une production de 379,1 TWh en 2017, soit 71,6 % de la production électrique totale. À noter qu’en termes de capacité, la capacité nucléaire représente déjà aujourd’hui moins de 50 % de la puissance installée en France (47 % au 1er janvier 2017).

2. Le projet de loi
a. Le renforcement de l’ambition de baisse des émissions de gaz à effet de serre pour l’atteinte de la neutralité carbone à l’horizon 2050

L’alinéa 2 transcrit dans la loi l’objectif de neutralité carbone à l’horizon 2050, lequel figure dans le « Plan climat » de juillet 2017. Cet alinéa supprime, en conséquence, l’objectif de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 et le remplace par un objectif plus ambitieux consistant à diviser ces émissions par un facteur supérieur à six.

b. Le renforcement de l’objectif de baisse des consommations d’énergies fossiles

L’atteinte de la neutralité carbone nécessite de décarboner totalement l’énergie consommée, en mobilisant l’électricité décarbonée, le gaz renouvelable, la chaleur renouvelable et la biomasse. Cela passe par une réduction accrue des consommations d’énergies fossiles, notamment dans le secteur des transports et du bâtiment.

L’alinéa 3 du projet de loi prévoit ainsi de revoir à la hausse l’ambition de réduction de la consommation d’énergies fossiles en fixant un objectif de 40 % de baisse et non plus de 30 %, à l’horizon 2030 par rapport à 2012.

Le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie a été élaboré en prenant en compte un objectif de réduction des consommations d’énergies fossiles de 40 % en 2030. Les mesures proposées conduisent aux baisses de consommation primaires suivantes :

– une baisse de 82 % des consommations de charbon entre 2012 (138 TWh) et 2030 (25 TWh) grâce à l’arrêt prévu des centrales à charbon et à la fin du chauffage au charbon pour les particuliers ;

– une baisse de 41 % des consommations de produits pétroliers entre 2012 (868 TWh) et 2030 (510 TWh) grâce, notamment, au développement des carburants alternatifs ;

– une baisse des consommations de gaz d’origine fossile de 27 % entre 2012 (444 TWh) et 2030 (325 TWh) grâce, notamment, à la rénovation énergétique des bâtiments.

c. Le report de la date d’atteinte de 50 % de nucléaire dans la production électrique à 2035

L’alinéa 4 du projet de loi reporte la date d’atteinte de 50 % de nucléaire dans la production électrique à 2035. Ce report avait été annoncé dans la communication du conseil des ministres du 7 novembre 2017. Il repose sur les études de RTE qui a montré, dans son bilan prévisionnel 2018, la difficulté d’atteindre l’objectif de 50 % de nucléaire dans la production électrique à l’horizon 2025. La trajectoire de déclassement du nucléaire nécessaire à un tel objectif aurait impliqué la fermeture de 24 réacteurs, soit 22 gigawatts (GW) de capacité nucléaire, en cinq années, de 2020 à 2025. Cela aurait conduit à un rythme de déclassement extrêmement rapide, qui ne trouve pas d’équivalent parmi les pays ayant mis en œuvre un programme de sortie du nucléaire. Cela aurait également eu pour conséquence un développement important de nouveaux moyens thermiques et une forte hausse des émissions de CO2, en contradiction avec les objectifs de décarbonation de la France.

Le projet de PPE a été élaboré en prenant en compte ce report à 2035. Il prévoit la fermeture de 14 réacteurs nucléaires de 900 MW, d’ici 2035, dont les deux réacteurs de Fessenheim dès 2020. Le calendrier de fermeture des centrales respectera les échéances de la cinquième visite décennale des réacteurs concernés, à l’exception de deux réacteurs qui fermeront dans la deuxième période de la PPE en 2027 et en 2028. La fermeture de deux réacteurs additionnels pourra intervenir à l’horizon 2025-2026, sur la base d’une décision à prendre en 2023, si certaines conditions relatives au prix de l’électricité et à l’évolution du marché de l’électricité à l’échelle européenne sont remplies. Le Gouvernement identifiera les sites faisant prioritairement l’objet de fermetures, sur la base de la programmation transmise par EDF pendant la période de consultation du projet de PPE. Sauf exception, la décroissance du parc nucléaire ne conduira pas à l’arrêt complet d’un site nucléaire.

3. La position de la commission

La commission a adopté neuf amendements sur cet article 1er. Elle a tout d’abord souhaité préciser que les objectifs de la politique énergétique nationale doivent être fixés pour répondre à « l’urgence écologique et climatique ». En adoptant cet amendement, la commission a voulu insister sur la nécessité d’accélérer les mesures de lutte contre le réchauffement climatique, afin d’éviter des conséquences irréversibles pour notre planète.

L’atteinte de la neutralité carbone est un objectif profondément ambitieux qui suppose une décarbonation quasi-complète de notre production et consommation d’énergie. La commission a donc souhaité en donner une définition précise à l’article 1er. L’amendement de votre rapporteur, qui a été adopté, définit la neutralité carbone comme un équilibre entre les émissions anthropiques, c’est-à-dire relatives à l’activité humaine, et les absorptions anthropiques de gaz à effet de serre sur le territoire national. Il s’agit de la définition de la neutralité carbone figurant à l’article 4 de l’accord de Paris. La disposition adoptée précise que le périmètre exact des émissions et absorptions comptabilisées correspond à celui des inventaires nationaux de gaz à effet de serre (GES). Elle indique également que la neutralité carbone s’entend sans utilisation de crédits internationaux de compensation carbone ([13]).

La commission a souhaité inscrire, à l’article 1er, dans les grands objectifs de la politique énergétique celui d’encourager et d’augmenter la production d’énergie hydroélectrique sur tout le territoire.

Enfin, la commission a adopté une disposition, à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, prévoyant une feuille de route de la rénovation énergétique annexée à la PPE Cette feuille de route permettra notamment de définir les actions prioritaires, ainsi que les dispositifs d’aide, tout en donnant une vision claire de l’état d’avancement des rénovations devant être effectuées dans le cadre de la PPE.

Article 1er bis

(article L. 141-1 du code de l’énergie)

Élaboration d’une synthèse de la programmation pluriannuelle de l’énergie

1. L’état du droit

L’article L.141-2 du code de l’énergie liste les différents volets que doit contenir la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Il ne précise pas que la PPE doit faire l’objet d’une synthèse écrite. Néanmoins, la première PPE, élaborée en 2016, a bien fait l’objet d’une synthèse.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 1er bis, adopté avec l’avis favorable de votre rapporteur, inscrit dans la loi l’obligation, pour la PPE, de faire l’objet d’une synthèse pédagogique accessible au public. Il est, en effet, nécessaire que chacun puisse avoir accès à une information claire et vulgarisée relative à la politique énergétique de notre pays.

Article 1er ter

(article L. 141-2 du code de l’énergie)

Introduction d’un volet relatif à la quantification des gisements d’énergies renouvelables dans la programmation pluriannuelle de l’énergie

1. L’état du droit

L’article L.141-2 du code de l’énergie liste les différents volets que doit contenir la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE). Un des volets porte sur le développement de l’exploitation des énergies renouvelables et de récupération. Si l’article L.141-2 du code de l’énergie ne précise pas explicitement que la PPE évalue le gisement d’énergies renouvelables disponibles sur le territoire, force est de constater que, dans les faits, la PPE contient bien une quantification du gisement d’énergies renouvelables.

2. Les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté l’article 1er ter qui ajoute un volet supplémentaire à la PPE, celui visant à quantifier les gisements d’énergies renouvelables disponibles, dans une perspective de neutralité carbone. Une telle quantification est, en effet, essentielle pour élaborer une programmation de notre mix énergétique qui soit la plus cohérente et la plus opérante possible. La commission juge indispensable de prendre en compte la neutralité carbone. Ainsi, par exemple, la mobilisation de la biomasse agricole et forestière doit être mise en balance avec le stockage du carbone dans les sols.

L’article 1er ter prévoit également que ce nouveau volet de la PPE identifie la capacité de production d’énergies renouvelables par région et élabore des schémas régionaux en termes d’utilisation et de production de la biomasse. Votre rapporteur approuve la nécessité de mieux identifier le potentiel d’énergies renouvelables de chaque région mais estime que ce n’est néanmoins pas à la programmation nationale d’élaborer des schémas régionaux de mobilisation des énergies renouvelables.

Article 1er quater

(article L. 311-5-7 du code de l’énergie)

Précisions relatives au plan de programmation stratégique d’EDF

1. L’état du droit

L’article L. 311-5-7 du code de l’énergie prévoit que tout exploitant produisant plus du tiers de la production nationale d’électricité établit un plan stratégique qui présente les actions qu’il s’engage à mettre en œuvre pour respecter les objectifs de sécurité d’approvisionnement et de diversification de la production d’électricité fixés dans la première période de la PPE.

Cet article précise également le contenu du plan de programmation. Ce dernier propose, si besoin, les évolutions des installations de production d’électricité, en particulier d’origine nucléaire, nécessaires pour atteindre les objectifs de la première période de la PPE.

La compatibilité du plan stratégique avec la PPE est soumise à l’approbation de l’autorité administrative. Si la compatibilité n’est pas constatée, l’exploitant doit élaborer un nouveau plan stratégique selon les mêmes modalités. Aucune procédure n’est cependant prévue dans le cas où l’exploitant ne remettrait pas de nouveau plan ou remettrait un second plan toujours incompatible avec la PPE.

L’exploitant rend compte, en principe, chaque année, devant les commissions permanentes du Parlement chargées de l’énergie, du développement durable et des finances, de la mise en œuvre de son plan stratégique et de la façon dont il contribue aux objectifs fixés dans la programmation pluriannuelle de l’énergie.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 1er quater renforce la portée du plan stratégique d’EDF en prévoyant qu’il porte, non plus seulement sur la première période de la PPE, mais bien sur les deux périodes.

L’article 1er quater inclut de manière explicite les centrales thermiques à flamme dans le plan stratégique d’EDF et renforce la compatibilité de ce plan avec la PPE, en donnant les moyens au ministre de l’énergie de sanctionner EDF si, après mise en demeure, le plan stratégique n’est toujours pas jugé compatible avec la programmation nationale.

Au-delà du renforcement de la portée du plan stratégique, la commission a souhaité permettre aux parlementaires d’être davantage informés des évolutions envisagées par EDF. L’article 1er quater prévoit qu’EDF doit également rendre compte des dispositifs d’accompagnement mis en place pour les salariés des installations de production d’électricité dont l’emploi serait supprimé du fait de la fermeture de ces installations. En toute cohérence, la commission des affaires sociales est associée à la présentation du plan stratégique d’EDF.

Article 1er quinquies

(article L. 131-3 du code de l’environnement)

Inscrire la lutte contre le changement climatique dans les missions de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie

1. L’état du droit

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) est un établissement public de l’État à caractère industriel et commercial. L’ADEME exerce des actions dans plusieurs domaines, au nombre desquels figurent la prévention et la lutte contre la pollution de l’air ; la prévention de la production de déchets ; le réaménagement et la surveillance de certaines installations de stockage de déchets ultimes; la réalisation d’économies d’énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d’origine végétale ; le développement des technologies propres et économes et la lutte contre les nuisances sonores.

2. Les dispositions adoptées par la commission

La commission a souhaité ajouter explicitement la lutte contre le réchauffement climatique aux missions de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, acteur majeur de la transition écologique et énergétique en France.

Article 1er sexies

(article LL. 222-1 B du code de l’environnement)

Introduire des objectifs de réduction de l’empreinte carbone de la France

1. L’état du droit

Le code de l’environnement prévoit aujourd’hui des plafonds d’émissions de gaz à effet de serre fixés tous les cinq ans par la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Il ne prévoit pas d’objectifs en termes de réduction de notre empreinte carbone. L’empreinte carbone est la contribution nationale au réchauffement climatique du point de vue du consommateur, plutôt que de celui du producteur. À la différence des émissions produites sur le territoire, elle inclut les émissions de GES associées aux biens et services importés, et exclut celles associées aux biens et services exportés.

En 2017, l’empreinte carbone (estimée à 749 millions de tonnes équivalent CO2 [Mt CO2eq]) est 1,7 fois plus importante que les émissions territoriales (446 Mt CO2eq). Ce ratio est plus important en outre-mer du fait de l’importance des importations dans ces territoires. Rapportée à chaque habitant, en 2015, l’empreinte carbone des Français, de 11 tonnes de CO2eq par personne, est légèrement supérieure à celle de 1995. Or, comme l’indique la SNBC, pour limiter l’augmentation des températures à + 2°, il faut viser, dès les prochaines décennies, une empreinte carbone à l’échelle mondiale de 2 tonnes de CO2eq par personne.

Estimation de l’évolution de l’empreinte carbone entre 1995 et 2016

Source : projet de Stratégie nationale bas carbone 2019-2023

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 1er sexies, issu d’un amendement de votre rapporteur, définit l’empreinte carbone et prévoit de fixer des objectifs de réduction de cette empreinte dans chaque Stratégie nationale bas-carbone. Votre rapporteur insiste sur l’importance de cet indicateur ainsi que sur la nécessité de mieux maîtriser le contenu carbone des produits importés, d’encourager tous les acteurs économiques à une meilleure maîtrise de leur empreinte carbone et d’accompagner les citoyens dans leur propre transition bas-carbone.

Les méthodologies de calcul étant encore loin d’être stabilisées, le nouvel article prévoit l’introduction d’objectifs de réduction de l’empreinte carbone à partir de la prochaine SNBC, soit en 2022. Calculer l’empreinte carbone nécessite, en effet, d’avoir des informations précises sur les structures des économies nationales et de l’Union européenne, sur les lieux de production des produits consommés en France ainsi que sur l’intensité en GES des modes de production de chaque pays producteur. De nombreuses hypothèses simplificatrices sont actuellement faites pour calculer l’empreinte carbone de la France (par exemple, l’intensité en GES des modes de production n’est aujourd’hui pas disponible par pays, mais est estimée par grandes régions mondiales).

Article 1er septies

Obligation pour les constructeurs de proposer au moins un modèle fonctionnant à l’E85

1. L’état du droit

Le carburant superéthanol-E85 contient entre 65 et 85 % en volume d’éthanol. Ce carburant est disponible en station-service depuis 2007 et est destiné à des véhicules dédiés, appelés véhicules Flex Fuel (ou véhicules à carburant modulable), qui disposent des adaptations nécessaires à l’utilisation du superéthanol-E85 (système d’injection, réglages du moteur, compatibilité des matériaux plastiques et des joints, dispositions spécifiques pour assurer le démarrage à froid). D’après le syndicat national des producteurs d’alcool agricole (SNPAA), ce carburant représente aujourd’hui 1,7 % du marché des carburants essence et 1 050 stations le proposent.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 1er septies prévoit qu’à compter du 31 décembre 2022, les constructeurs qui commercialisent sur le territoire français des véhicules et engins roulants à motorisation hybride essence proposent au moins un modèle de motorisation hybride à carburant modulable fonctionnant au superéthanol-E85.

Si votre rapporteur partage l’objectif de développement d’un mix propre et décarboné, il lui semble extrêmement compliqué, voire contraire au droit européen, d’imposer certains types de motorisation aux constructeurs. Votre rapporteur est davantage favorable au principe de neutralité technologique pour parvenir à la décarbonation des carburants (bonus écologique pour les véhicules émettant moins de 20gCO2, prime à la conversion pour les véhicules relevant au moins de la catégorie Crit’Air 2).

Article 1er octies

Rapport annuel remis par le Gouvernement sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances sur le réchauffement climatique

1. L’état du droit

À la suite de la mise en place du conseil de défense écologique, le Gouvernement a annoncé vouloir mettre en œuvre une démarche de « budget vert », c’est-à-dire une démarche permettant de vérifier la compatibilité entre le budget français et les engagements de la France sur le plan environnemental. Le « budget vert » est un exercice techniquement et intellectuellement ambitieux sur lequel une mission de diverses inspections générales est en cours et doit rendre ses premières préconisations d’ici à l’été 2019.

Pour rappel, l’article 206 de la loi de finances pour 2019 ([14]) prévoit déjà que le Gouvernement remette, au moment de l’examen du projet de loi de finances, un rapport intitulé « financement de la transition écologique ».

2. Les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté une disposition, à l’initiative de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, introduisant une démarche de « budget vert » : l’article 1er octies prévoit que le Gouvernement devra remettre, chaque année à partir du 1er octobre 2020, un rapport sur la compatibilité du projet de loi de finances avec l’objectif international de limitation du réchauffement climatique. Cette évaluation est notamment établie au regard des engagements de la France en matière d’émissions de gaz à effet de serre.

Votre rapporteur se félicite de cet article qui permettra au Parlement de disposer d’une vision globale et précise des conséquences de l’action publique sur les stratégies environnementales de long terme définies au niveau national et international.

Chapitre II

Dispositions en faveur du climat

Article 2

(chapitre II bis du titre III du livre Ier et article L. 222-1 D du code de l’environnement, articles L. 141-4 et L. 145-1 du code de l’énergie)

Création du Haut Conseil pour le climat

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Voir le rapport pour avis de Mme Nathalie Sarles (n° 2031) : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r2031.asp.

Article 2 bis

(article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales)

Prise en compte des avis du Haut Conseil pour le climat par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Voir le rapport pour avis de Mme Nathalie Sarles (n° 2031) : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r2031.asp.

Article 3

(art. L.311-563 du code de l’énergie)

Plafonnement en 2022 des émissions de gaz à effet de serre pouvant être émises par les centrales existantes à combustibles fossiles

L’article 3 prévoit qu’un décret plafonnera, en 2022, les émissions de gaz à effet de serre pouvant être émises par les installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles situées en métropole continentale et émettant plus de 0,550 tonne d’équivalents CO2 par heure. Seront concernées les centrales à charbon ainsi que les turbines à combustion gaz et fioul. Le niveau de plafond qui devrait être fixé (0,7 kilotonne de CO2 équivalents émis annuellement par mégawatt de puissance installée, d’après l’étude d’impact) conduira les exploitants des centrales à cesser l’exploitation des tranches fonctionnant au charbon.

Comme l’a précisé le Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, cette mesure trouve sa justification dans un motif d’intérêt général : la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En 2017, la production des centrales à charbon a représenté 1,8 % de la production électrique nationale, mais 35 % des émissions de gaz à effet de serre du secteur de la production électrique.

L’article prévoit également une habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance pour mettre en place un accompagnement spécifique des salariés dont l’emploi serait supprimé à la suite de la fermeture des tranches fonctionnant au charbon. À noter qu’un important travail de concertation a d’ores et déjà débuté, sous l’égide du délégué interministériel à l’avenir des territoires de Fessenheim et des centrales à charbon.

1. L’état du droit

Le parc thermique (centrales au charbon, au fioul et au gaz) est composé de près de 1 200 installations de taille très variable d’une capacité totale de production de 18,9 GW. En 2017, ces installations ont produit 54,4 TWh soient 10,3 % de la production totale d’électricité. Le parc thermique au fioul est composé exclusivement de turbines à combustion ([15]) (1,1 GW de capacité installée). Le parc des centrales à charbon de forte puissance est composé de quatre centrales, pour une puissance installée totale de près de 3 GW. Les centrales à cycle combiné gaz (CCG) ([16]) constituent l’essentiel du parc de production thermique à gaz (fin 2017, la capacité installée de CCG et de cogénération gaz est de 11,9 GW).

Les centrales à charbon sont fortement émettrices de gaz à effet de serre : en 2017, la production des centrales à charbon a représenté 9,7 TWh de production soit 1,8 % de la production électrique nationale, mais 35 % des émissions de GES du secteur de la production électrique.

a. Les dispositions existantes ont empêché la construction de nouvelles centrales à charbon et ont conduit à l’arrêt des centrales les plus polluantes

Aucune nouvelle centrale à charbon n’a été mise en service en France depuis 1984. Les dispositions existantes ont d’ailleurs empêché la construction de nouvelles centrales à charbon. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a introduit la possibilité de restreindre le nombre annuel d’heures de fonctionnement d’une nouvelle installation thermique de production d’électricité (article L. 311-5-3 du code de l’énergie). Ce nombre maximal est fixé de manière à respecter la valeur limite d’émissions de GES de 2,2 kilotonnes de CO2 équivalents émis annuellement par mégawatt de puissance installée (article D. 311-7-1 du code de l’énergie). Cela correspond à une durée maximale de fonctionnement de 2 500 heures à pleine puissance, ce qui réduit significativement la rentabilité d’une centrale à charbon.

Les dispositions existantes ont conduit à l’arrêt des centrales les plus polluantes. La directive de 2010 sur les émissions industrielles ([17]), dite directive IED, a fixé de nouvelles contraintes, applicables depuis le 1er janvier 2016, pour les installations de production d’électricité. Elle a durci les limites d’émissions pour les oxydes d’azote (NOx), le dioxyde de soufre (SO2) et les poussières. Cette directive a déjà conduit à l’arrêt de 15 centrales au charbon en France parmi les plus polluantes depuis 2013, pour un total de 4 GW.

b. Le nouvel objectif de réduction de la consommation de charbon nécessite la fermeture des dernières centrales à charbon

Le projet de programmation pluriannuelle de l’énergie vise à réduire de 80 % la consommation primaire de charbon à l’horizon 2028. L’objectif est triple : réduire de 75 % la consommation de charbon dans l’industrie, notamment en substituant le charbon par la biomasse ; sortir du chauffage charbon d’ici 2028 pour les particuliers ; et, pour ce qui est du secteur de la production d’énergie, arrêter les dernières centrales électriques fonctionnant au charbon d’ici 2022.

Le parc des centrales à charbon de forte puissance est composé de quatre centrales, exploitées par EDF et UNIPER, pour une puissance installée totale de près de 3 GW.

Le parc des centrales À charbon existantes

ExploitantDépartementPuissance
Le Havre (tranche 4)EDFSeine-Maritime580 MW
Cordemais (tranches 4&5)EDFLoire-Atlantique1160 MW (2x580)
Emile Huchet 6, à Saint-AvoldUNIPERMoselle595 MW
Provence 5, à GardanneUNIPERBouches-du-Rhône595 MW

Source : Étude d’impact

Deux centrales de 30 MW se situent en Guadeloupe, et deux centrales de 100 MW se trouvent à La Réunion. Il s’agit de centrales thermiques utilisant deux types de combustibles pour produire de l’électricité : les déchets de l’industrie de la canne à sucre (bagasse) durant la saison de la récolte, et le charbon en dehors de cette saison. L’exploitant de ces centrales, la société Albioma, a annoncé la conversion de ces installations à une consommation de biomasse à 100 % d’ici 2023. Ces centrales ne sont pas concernées par l’article 3 du présent projet de loi.

L’objectif d’une fermeture des centrales à charbon est inscrit dans la programmation pluriannuelle de l’énergie de 2016 avec un horizon fixé à 2023. Engagement présent au sein du programme présidentiel d’Emmanuel Macron, l’échéance de fermeture a été fixée à 2022 dans le cadre du plan climat présenté par le Gouvernement en juillet 2017. Cet objectif a depuis été réitéré à plusieurs reprises, notamment lors de la présentation par le Gouvernement des orientations en matière de politique énergétique et climatique, le 27 novembre 2018.

Cet objectif est cohérent avec le nouveau règlement sur les règles communes du marché de l’électricité, qui devrait être prochainement publié, et qui réduit les sources de rémunération des installations de production d’électricité existantes considérées comme trop polluantes. Ce règlement interdit à toutes les nouvelles installations émettant plus de 550 grammes de CO2 par kilowattheure (kWh) de bénéficier de subventions ou de rémunération sur le marché de capacité, et interdit ce bénéfice aux installations existantes à compter de 2025.

c. RTE a confirmé la possibilité de fermer les centrales au charbon tout en conservant un niveau de sécurité d’approvisionnement équivalent à aujourd’hui

Dans son bilan prévisionnel 2018, RTE a indiqué que la fermeture de toutes les centrales à charbon pouvait être achevée en 2022, sous certaines hypothèses : le développement suffisant des énergies renouvelables, la maîtrise de la consommation, et la fiabilisation du potentiel d’effacement ; la mise en service de nouveaux moyens pilotables, comme la centrale de Landivisiau ([18]), et de nouvelles interconnexions ([19]) avec la Grande-Bretagne et l’Italie ; et la levée des incertitudes sur le parc nucléaire (mise en service de l’EPR de Flamaville ([20]) et programme de prolongation des réacteurs).

En avril 2019, le Gouvernement a demandé des analyses complémentaires à RTE afin de déterminer la possibilité de fermer les centrales à charbon dans un contexte d’hypothèses « dégradées » (mise en service de la centrale de Landivisiau retardée à 2022 ou 2023 ; mise en service de l’EPR de Flamanville retardée à 2023 ou 2024 ; allongement significatif des durées de visites décennales ; retard important dans la mise en service du projet d’interconnexion Eleclink). RTE a indiqué dans ses analyses complémentaires que si ces hypothèses venaient à se réaliser, le critère de sécurité d’approvisionnement pourrait ne plus être respecté en 2022, sauf à actionner certains leviers, comme l’engagement d’actions de maîtrise de la consommation d’électricité à la pointe, ou l’optimisation du positionnement des arrêts de réacteurs nucléaires pour les visites décennales sur la période 2021-2023. Selon RTE, la mobilisation conjointe de ces deux leviers pourrait permettre de dégager des marges d’un ordre de grandeur comparable à celui de la puissance des centrales au charbon.

RTE a également analysé les enjeux locaux en matière de sécurité d’alimentation :

– RTE indique que la fermeture du groupe du charbon d’Émile Huchet sera sans influence sur la sécurité d’alimentation à l’échelle locale et sur la sécurité d’approvisionnement. Les moyens thermiques, pilotables, resteront largement suffisants pour couvrir les pointes régionales en toutes circonstances. Deux tranches à cycle combiné au gaz ont, en effet, été mises en service en 2010 sur la centrale Émile Huchet. Ces tranches représentent une puissance cumulée sensiblement équivalente à la totalité des trois unités historiques au charbon (unités 4 et 5 déjà fermées, en plus de l’unité 6 devant être fermée d’ici 2022) ;

– pour RTE, la fermeture de la centrale au charbon de Provence ne remettra pas en cause la sécurité d’alimentation locale sur la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ; cette sécurité est assurée tant que les autres moyens de production présents dans la zone sont maintenus (notamment les quatre cycles combinés au gaz situés autour de Fos). RTE souligne que l’appel à des leviers post-marché ([21]) pourra être nécessaire, mais seulement dans l’hypothèse d’une « conjonction extrêmement peu probable d’aléas défavorables » ;

– RTE estime que, d’ici la mise en service de l’EPR de Flamanville et de la centrale de Landivisiau, le maintien en disponibilité de deux groupes à Cordemais doit être privilégié. Leur sollicitation ne serait nécessaire que pour des durées de fonctionnement relativement réduites (en moyenne une vingtaine d’heures par an et jusqu’à 250 heures par an pour un hiver particulièrement défavorable). La performance technique et environnementale du procédé Ecocombust, qui vise à remplacer le charbon par un combustible alternatif écologique, créé grâce à la valorisation de la biomasse végétale locale, est en train d’être examinée ;

– pour RTE, la fermeture de la centrale thermique du Havre ne remettra pas en cause la sécurité d’alimentation ; la centrale n’est pas nécessaire, y compris pour limiter le risque de dégradation de la sécurité d’approvisionnement du Grand-Ouest.

2. Le projet de loi
a. La fixation d’un plafond d’émissions de gaz à effet de serre en 2022 (alinéas 1 à 5)

Les quatre premiers alinéas élargissent le champ d’application de l’article L. 311-5-3 du code de l’énergie, initialement prévu pour les nouvelles installations, aux installations existantes. Un plafond d’émissions sera fixé par décret à compter du 1er janvier 2022 pour les installations de production d’électricité à partir de combustibles fossiles situées en métropole continentale et émettant plus de 0,550 tonne d’équivalents CO2 par heure. Cette disposition concernera la plupart des moyens thermiques, sauf les centrales à cycle combiné gaz dont le taux d’émission est environ 350 grammes de CO2 par kWh.

Le Gouvernement envisage de définir un plafond d’émissions de 0,7 kilotonne de CO2 équivalents émis annuellement par mégawatt de puissance installée. Cela équivaut environ à 700 heures de fonctionnement annuel à pleine puissance. Compte tenu du nombre d’heures de fonctionnement actuelles (3 500 heures pour le charbon, 500 heures pour les turbines à combustion [TAC]), ce niveau de plafond devrait conduire les exploitants des cinq tranches à charbon à cesser leur exploitation. Les TAC fioul et gaz ne seraient, quant à elles, pas contraintes. RTE a confirmé à votre rapporteur l’importance de conserver les TAC pour garantir notre sécurité d’approvisionnement.

L’étude d’impact précise que si la mise en fonctionnement de l’EPR de Flamanville est retardée, une production d’électricité à Cordemais sera nécessaire pour garantir la sécurité d’approvisionnement lors des épisodes de tension sur l’équilibre offre-demande dans l’ouest de la France. La durée de fonctionnement nécessaire pour assurer cette sécurité d’approvisionnement, calculée par RTE, est compatible avec le plafond d’émissions de gaz à effet de serre envisagé.

L’alinéa 5 prévoit que les émissions de CO2 par MWh seront calculées en considérant la production d’électricité et de chaleur afin que le taux d’émission des installations de cogénération soit inférieur à 0,550 tonne de CO2 par MWh et que ces installations ne soient donc pas concernées par le nouveau plafond d’émissions qui sera défini par voie réglementaire.

Le Conseil d’État a indiqué, dans son avis sur le projet de loi, que le principe du plafonnement des émissions aura pour effet de porter atteinte à des situations légalement acquises mais que cette atteinte trouve sa justification dans un motif d’intérêt général : la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

b. L’habilitation à légiférer par ordonnance pour mettre en place un accompagnement spécifique des salariés (alinéas 6 à 10)

Les cinq derniers alinéas prévoient un dispositif d’accompagnement des salariés des centrales à charbon et des entreprises sous-traitantes dont l’emploi serait supprimé du fait de la fermeture des installations de production. Le texte prévoit un « accompagnement spécifique » allant au-delà du droit commun. Les situations sont différentes pour chaque centrale ; les dispositifs devront donc être affinés au cas par cas.

Nombre d’emplois directs et indirects par centrale

Tranche charbonEmplois directsEmplois indirects
Gardanne81161
Saint-Avold107214
Cordemais320262
Le Havre160101
Total668738

Source : EDF, Uniper, Insee

Le délégué interministériel à l’avenir du territoire de Fessenheim et des territoires d’implantation des centrales de production d’électricité à partir du charbon a bien rappelé les trois niveaux d’intervention à définir dans le cadre du dialogue social :

– les mesures qui seront prises par chaque entreprise. L’entreprise EDF devrait pouvoir redéployer plus facilement ses effectifs que l’entreprise Uniper ;

– les mesures qui seront prises par la branche professionnelle des industries électriques et gazières (IEG) pour faciliter la mobilité géographique des salariés ou la sortie de ces salariés du statut « IEG » ([22]). Des propositions devraient être faites par la branche au mois de septembre 2019. Le nombre moyen de salariés sous statut IEG par tranche est de 160 pour les centrales gérées par EDF et de 90 pour celles d’Uniper ;

– les mesures d’accompagnement spécifique. L’étude d’impact indique que le Gouvernement envisage un abondement complémentaire au congé de reclassement, des primes de reclassement rapide ou des compléments temporaires de rémunération dans le cas d’un retour à l’emploi sur un emploi moins bien rémunéré, des aides à la mobilité géographique et à la formation ainsi que des cellules de reclassement favorisant un retour rapide à l’emploi.

Il est à noter qu’un premier volet d’accompagnement, de nature fiscale, a été voté à l’article 79 de la loi de finances initiale pour 2019 pour accompagner les collectivités faisant face à la fermeture programmée de centrales nucléaires ou thermiques, et donc à une perte recettes fiscales. Cet article, auquel votre rapporteur a particulièrement travaillé, prévoit l’amélioration du mécanisme de compensation de perte de contribution économique territoriale (CET), l’extension de ce mécanisme à la perte d’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et la création d’un fonds de compensation horizontale pour accompagner la fermeture de certaines centrales.

3. La position de la commission

La commission a adopté plusieurs amendements pour préciser quels sont les salariés qui pourront bénéficier de l’accompagnement spécifique prévu par l’ordonnance. Les amendements adoptés à l’article 3 prévoient que l’accompagnement spécifique des salariés des centrales à charbon ne sera pas restreint aux salariés directement affectés aux installations de production d’électricité, mais s’étendra à tous les salariés, notamment aux salariés du siège, dont l’emploi serait supprimé du fait de la fermeture des centrales (alinéa 7). Une disposition adoptée, à l’initiative de votre rapporteur, prévoit un accompagnement spécifique pour l’ensemble de la chaîne de sous-traitance des centrales et non pas seulement, comme pourrait le laisser penser la rédaction actuelle du projet de loi, pour les sous-traitants de rang 1 (alinéa 8).

La commission a adopté une série d’amendements à l’article 3 précisant le contenu de l’ordonnance. Elle a souhaité que les salariés soient reclassés en priorité dans le bassin d’emploi concerné et accompagnés par des dispositifs de formation adéquats. Les ordonnances devront également préciser les modalités de financement des dispositifs d’accompagnement (alinéa 9).

La commission a également jugé essentiel que le Parlement puisse avoir un regard attentif sur l’accompagnement des territoires et des salariés, au-delà du débat qui aura lieu lors du vote de la loi de ratification de l’ordonnance, et puisse, le cas échéant, proposer une amélioration du dispositif d’accompagnement. Elle a donc adopté une disposition à l’alinéa 11, à l’initiative de votre rapporteur, prévoyant une présentation, par le Gouvernement, de la mise en œuvre de l’ordonnance un an après sa publication.

Au-delà de l’accompagnement social, la commission a prévu à l’alinéa 5 des modalités de calcul spécifiques, précisées par décret, pour les installations particulières de production d’électricité valorisant les gaz de récupération de l’industrie, par exemple les gaz de hauts fourneaux ou de cokerie.

Article 3 bis

(article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)

Fixation du critère de performance énergétique d’un logement « décent » en fonction d’un maximum de consommation d’énergie finale

1. L’état du droit

L’article 12 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ([23]) du 17 août 2015 a inclus dans les critères de décence des logements, définis à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ([24]), un « critère de performance énergétique minimale ». Un décret en Conseil d’État devait définir le critère de performance énergétique minimale à respecter par un logement décent.

Or, le décret ([25]) pris en application de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte n’a pas réellement défini de critère de performance énergétique minimale. Ce décret indique simplement qu’en matière d’énergie, pour être décent, le logement doit comporter une installation permettant un chauffage normal, munie des dispositifs d’alimentation en énergie et d’évacuation des produits de combustion et adaptée aux caractéristiques du logement.

2. Les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté une disposition précisant que le critère de performance énergétique minimale doit être défini par un seuil maximal de consommation d’énergie finale par mètre carré et par an. Le décret précédemment mentionné devra donc être modifié en ce sens. Cela permettra de fixer de manière précise le niveau de performance à atteindre pour louer un logement.

Le critère de performance énergétique sera fixé par décret.

Article 3 ter

(articles 18 et 23-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)

Révision du loyer, en cas de travaux, conditionnée à l’atteinte, au minimum, de la classe E du diagnostic de performance énergétique (DPE)

1. L’état du droit

L’article 18 de la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs ([26]) prévoit que dans les zones où il existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, un décret fixe annuellement le montant maximum d’évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés. Ce décret peut prévoir des adaptations particulières, notamment en cas de travaux réalisés par les bailleurs ou de loyers manifestement sous-évalués.

L’article 23 de la même loi prévoit que lorsque des travaux d’économie d’énergie sont réalisés par le bailleur, une contribution pour le partage des économies de charge peut être demandée au locataire du logement loué.

2. La position de la commission

L’article 3 ter concerne tous les logements mis en location, à l’exception des logements sociaux. Il entrera en vigueur le 1er janvier 2021.

Les alinéas 2 et 3 de l’article 3 ter conditionnent la révision du loyer en cas de travaux, prévue à l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989, à l’atteinte d’un certain niveau de performance énergétique, en l’occurrence à l’atteinte d’une consommation énergétique primaire après les travaux inférieure à 331 kWh par mètre carré (m²) et par an.

L’alinéa 4 interdit au bailleur de demander une contribution pour le partage des économies de charge à son locataire, si la consommation du logement est toujours supérieure à 331 kilowattheures par m2 et par an.

Votre rapporteur se félicite de l’adoption de cet article qui permettra aux locataires de logements classés F et G de ne pas subir à la fois des dépenses énergétiques beaucoup plus fortes que la moyenne et une révision significative de leur loyer.

Article 3 quater

(article L. 111-10-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)

Consigner jusqu’à 5 % du prix de vente d’un logement classé F ou G pour financer des travaux de rénovation énergétique visant à atteindre la classe E

La commission a adopté une disposition prévoyant, lors de la vente d’une « passoire thermique », qu’une part du produit de cette vente soit mise sous séquestre pour financer des travaux de rénovation énergétique. Cette part correspond au coût des travaux nécessaires pour atteindre un niveau de performance énergétique équivalent à la classe E du DPE (c’est-à-dire une consommation en énergie primaire inférieure à 330 KWh par m2 par an). Cette part ne peut pas excéder 5 % du produit total de la vente. Elle est débloquée au profit de l’acquéreur qui souhaite réaliser les travaux de rénovation. L’amendement est de nature à inciter fortement le vendeur mais aussi l’acquéreur à réaliser des travaux de rénovation énergétique. Deux sous-amendements ont été adoptés par la commission pour faire de ce dispositif un dispositif expérimental, pendant deux ans, en zone dite « tendue » ([27]), qui rendent le dispositif peu opérationnel voire contreproductif.

Article 3 quinquies

(article L. 134-1 du code de la construction et de l’habitation)

Double calcul de la consommation figurant sur le diagnostic de performance énergétique (en énergie primaire et finale)

1. L’état du droit

Le diagnostic de performance énergétique (DPE) d’un bâtiment ou d’un logement est un document qui évalue, notamment, la quantité d’énergie effectivement consommée ou estimée pour une utilisation standardisée du bâtiment. Cela permet aux consommateurs de comparer et d’évaluer la performance énergétique de leur logement. La quantité d’énergie effectivement consommée est exprimée en énergie primaire.

L’énergie finale est la quantité d’énergie consommée et facturée à son point d’utilisation. L’énergie primaire représente la quantité totale d’énergie nécessaire pour fournir la quantité d’énergie finale consommée par l’utilisateur.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 3 quinquies prévoit que les DPE doivent indiquer, en plus de l’estimation de la consommation énergétique en énergie primaire, une estimation de la consommation en énergie finale.

Votre rapporteur se félicite de l’adoption de cette disposition, qui permettra d’utiliser pour le grand public une notion plus facilement compréhensible que l’énergie primaire.

Article 3 sexies

(articles L. 134-3 et L. 134-3-1du code de la construction et de l’habitation)

Intégration d’un audit énergétique dans le diagnostic de performance énergétique (DPE) des logements classés F et G

1. L’état du droit

En cas de mise en vente ou en location, le vendeur ou le bailleur doit fournir à l’acquéreur ou au locataire un diagnostic de performance énergétique du logement. L’audit énergétique est un document plus complet que le DPE car il comprend aussi des propositions de travaux adaptées au logement, l’estimation des économies d’énergie et le coût des travaux détaillé par action. L’audit énergétique est un outil expérimenté depuis plusieurs années et est éligible au crédit d’impôt transition énergétique (CITE) depuis 2018.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 3 sexies entrera en vigueur au 1er janvier 2022, soit un an après que le DPE aura été rendu opposable.

Il prévoit l’intégration d’un audit énergétique dans le diagnostic de performance énergétique (DPE) des logements classés F et G. Votre rapporteur se félicite de l’adoption d’une telle disposition, qui a pour vocation de mieux informer l’acquéreur ou le locataire sur les travaux nécessaires à réaliser pour sortir du statut de « passoire thermique ».

Article 3 septies

(articles L. 134-4-3 et L. 721-1du code de la construction et de l’habitation ; article 3 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989)

Affichage des dépenses conventionnelles pour le chauffage, le froid et l’eau chaude sanitaire en cas de vente ou location d’un bien

La commission a adopté un article permettant de compléter les informations qui doivent être affichées dans le cas d’une vente ou d’une location d’un bien immobilier. En cas de vente ou de location d’un bien immobilier, le classement du bien au regard de sa performance énergétique et, à seul titre d’information, le montant des dépenses théoriques pour le chauffage, le froid et l’eau chaude sanitaire devront désormais être mentionnés dans les annonces relatives à la vente ou à la location.

Cela permet de mieux informer l’acquéreur ou le locataire sur ses futures dépenses, complémentaires au loyer ou à ses charges, liées à l’habitation du logement concernant le chauffage, le refroidissement et l’eau chaude sanitaire.

Article 3 octies

(article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation)

Possibilité pour l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) d’avoir accès aux diagnostics de performance énergétique et aux informations détenues par les caisses d’allocation familiale

1. L’état du droit

L’Agence nationale de l’habitat (ANAH) est un établissement public placé sous la tutelle du ministère chargé de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, du ministère de l’action et des comptes publics et du ministère de l’économie et des finances. Sa mission depuis près de 50 ans est d’améliorer l’état du parc de logements privés existants pour lutter contre les fractures sociales et territoriales.

L’ANAH n’a pas accès aux DPE contrairement à l’ADEME, qui dispose déjà d’un droit de transmission des DPE (article L134-4-2 du code de la construction et de l’habitation).

Le code de la construction et de l’habitation prévoit déjà, dans le cadre des contrôles, une communication des données des caisses d’allocation familiales à l’ANAH pour les ménages bénéficiant des aides personnalisée au logement (APL) (article L.321-12 du code de la construction et de l’habitation).

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 3 octies permet de donner accès à l’ANAH aux diagnostics de performance énergétique, ainsi qu’aux données des caisses d’allocations familiales, même en dehors des contrôles exercés par l’ANAH. Cette proposition donnera à l’ANAH des leviers pour mieux cibler son intervention auprès des ménages modestes.

Article 3 nonies

Rapport au Parlement sur l’atteinte de nos objectifs de rénovation

Il est essentiel que le Parlement puisse disposer de données chiffrées pour mieux évaluer l’atteinte de nos objectifs en termes de rénovation des bâtiments. L’article 8 nonies prévoit que le Gouvernement remette un rapport au Parlement sur le sujet. Ce rapport précisera notamment le nombre de passoires thermiques qui ont fait, ou n’ont pas encore fait, l’objet de rénovation.

Article 3 decies

Fin des subventions publiques sous forme de garanties à pour des opérations liées aux énergies fossiles

L’article 3 decies prévoit de mettre fin aux subventions publiques accordées sous forme de garanties à l’export (accordées par Bpifrance Assurance Export) pour des opérations liées à l’exploration, l’exploitation, le transport ou la combustion d’énergies fossiles.

Article 3 undecies

(article L. 229–25 du code de l’environnement)

Précisions relatives au bilan des émissions de gaz à effet de serre que doivent établir l’État, les collectivités et certaines entreprises

1. L’état du droit

L’article L. 229-25 du code de l’environnement prévoit actuellement que l’État, les collectivités ou certaines entreprises ([28]) doivent établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre.

Elles doivent joindre à ce bilan une synthèse des actions envisagées pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Ce bilan est rendu public. L’autorité administrative peut sanctionner les manquements à l’établissement ou à la transmission du bilan des émissions de gaz à effet de serre par une amende n’excédant pas 1 500 euros.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 3 undecies prévoit que ces acteurs devront désormais établir et publier un « plan de transition », joint au bilan des émissions de gaz à effet de serre, et détaillant les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs de réduction d’émissions.

L’article adopté par la commission porte également de 1 500 à 50 000 euros (€) le montant de l’amende sanctionnant les manquements à l’établissement ou à la transmission du bilan des émissions de gaz à effet de serre. La commission a, en effet, considéré que le montant actuel de l’amende n’était pas suffisamment incitatif, étant inférieur au coût de réalisation d’un bilan, qui se situe entre 5 000 € et 20 000 €.

Article 3 duodecies

(article L. 533-22-1 du code monétaire et financier)

Renforcement de la transparence dans l’évaluation du risque climatique de certains portefeuilles d’investissement

1. L’état du droit

L’article L. 533-22-1 du code monétaire et financier prévoit que certains investisseurs ([29]) mettent à la disposition de leurs souscripteurs une information sur les modalités de prise en compte, dans leur politique d’investissement, des critères relatifs au respect d’objectifs sociaux, environnementaux et de qualité de gouvernance et sur les moyens mis en œuvre pour contribuer à la transition énergétique et écologique.

Un décret du 29 décembre 2015 ([30]) précise les informations pouvant être données sur les aspects climatiques et explicite les modalités de présentation de ces informations.

Les investisseurs doivent faire part de leur contribution au respect de l’objectif international de limitation du réchauffement climatique. Cette contribution est appréciée au regard de cibles indicatives définies, en fonction de la nature de leurs activités et du type de leurs investissements.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’alinéa 4 de l’article 3 duodecies renforce la transparence des investisseurs sur les méthodologies utilisées pour évaluer le risque climatique dans leurs portefeuilles d’investissement. Ces méthodologies devront être davantage explicitées. Plusieurs travaux notamment l’initiative « ACT » de l’ADEME sont d’ailleurs actuellement cours pour proposer un cadre méthodologique commun pour l’ensemble des secteurs.

L’alinéa 7 prévoit que les investisseurs doivent indiquer les raisons pour lesquelles leur contribution est en deçà de ces cibles indicatives et doivent transmettre aux autorités financières compétentes un plan d’actions.

L’alinéa 8 permet de renforcer la transparence des portefeuilles financiers sur la préservation des écosystèmes et la protection de la nature. Les investisseurs devront désormais indiquer leur contribution à la préservation de la biodiversité des écosystèmes et des ressources naturelles.

Chapitre III

Mesures de simplification relatives à l’évaluation environnementale

Article 4

(articles L. 122-1 et L. 122-3-4 du code de l’environnement)

Définition de l’autorité chargée de l’examen au cas par cas dans le cadre de l’évaluation environnementale

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Voir le rapport pour avis de Mme Nathalie Sarles (n° 2031) : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r2031.asp.

Article 4 bis

(article L. 512-7-2 du code de l’environnement)

Élargissement des critères permettant de substituer la procédure d’autorisation à la procédure d’enregistrement pour les installations classées pour la protection de l’environnement

Cet article est délégué au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Voir le rapport pour avis de Mme Nathalie Sarles (n° 2031) : http://www.assemblee-nationale.fr/15/rapports/r2031.asp.

Article 4 ter

(article L. 515-16-1 du code de l’environnement)

Possibilité de déroger aux interdictions et prescriptions fixées par le plans de prévention des risques technologiques pour permettre la réalisation d’un projet d’énergie renouvelable

1. L’état du droit

Les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) peuvent interdire, dans certaines zones, la réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, ainsi que les constructions nouvelles et l’extension des constructions existantes, ou les subordonner au respect de certaines prescriptions.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 4 ter a pour objet de favoriser l’implantation d’énergies renouvelables, notamment de panneaux photovoltaïques, dans des zones où les risques technologiques conduisent à limiter la présence humaine, en s’affranchissant après analyse de l’application stricte des règlements des PPRT, qui ne prévoyaient pas cette opportunité. Le préfet pourra ainsi accorder des dérogations aux interdictions et prescriptions fixées par le PPRT pour permettre la réalisation d’un projet d’implantation d’installations produisant de l’énergie renouvelable.

Votre rapporteur est favorable à cet article qui permet une juste conciliation des impératifs de protection des populations et de développement des énergies renouvelables.

Article 4 quater

(articles L. 311-13 [nouveau] du code de justice administrative)

Compétence du Conseil d’État en premier et dernier ressort pour connaître des litiges relatifs à l’éolien en mer

1. L’état du droit

Les récentes réformes ont contribué à améliorer les délais de traitement des contentieux portant sur les projets éoliens en mer. Le décret du 29 novembre 2018 ([31]) a, par exemple, confié le contentieux éolien aux cours administratives d’appel.

L’article L. 821-2 du code de justice administrative prévoit que le Conseil d’État, lorsqu’il prononce la cassation de la décision qui lui est déférée à l’occasion d’un premier pourvoi, a le choix entre trois options : renvoyer l’affaire devant la même juridiction statuant dans une autre formation ; renvoyer l’affaire à une autre cour que celle dont l’arrêt est annulé ; régler l’affaire au fond « si l’intérêt d’une bonne administration de la justice le justifie ».

La question du renvoi devant une cour administrative d’appel s’est récemment posée à deux reprises devant le Conseil d’État dans le cadre de contentieux liés à des projets importants pour la transition énergétique. Dans le cadre du contentieux relatif au projet de parc éolien au large de Saint-Nazaire, alors que le rapporteur public avait conclu dans le sens du renvoi après cassation, ce qui aurait eu pour effet d’allonger le règlement définitif de ce contentieux de plusieurs mois, voire années en cas de second pourvoi, le Conseil d’État a finalement retenu, après cassation, le règlement définitif de l’affaire au fond et le rejet des recours. Le Conseil d’État a néanmoins procédé à un choix différent dans le cadre du contentieux relatif au projet de centrale au gaz de Landivisiau, dans lequel il a fait le choix, après cassation, de renvoyer l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes.

2. Les dispositions adoptées par la commission

Le développement de l’éolien en mer tarde encore à se concrétiser en France compte tenu des délais de traitement du contentieux mettant en péril l’atteinte de nos objectifs en termes climatique. Le projet de PPE prévoit pourtant un calendrier ambitieux d’appels d’offres pour l’éolien offshore avec la sélection d’un lauréat par an jusqu’au moins 2025.

Afin de faciliter le développement de ces projets et de réduire leurs coûts, l’article 4 quater, introduit à l’initiative de votre rapporteur, poursuit les mesures de simplification administrative en confiant au Conseil d’État la compétence en premier et dernier ressort pour connaitre des litiges relatifs à l’éolien en mer.

Chapitre IV

Lutte contre la fraude aux certificats d’économies d’énergie

Article 5

(articles L. 222-2 et L. 222-10 [nouveau] du code de l’énergie et article L. 561-31 du code monétaire et financier)

Renforcement de l’efficacité des contrôles conduits par le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE)

Les certificats d’économie d’énergie (CEE) fixent une obligation de réalisation d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux distributeurs de carburant, dits « acteurs obligés », et les incitent ainsi à promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie. Le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) délivre les CEE aux acteurs obligés après réalisation des travaux. Le PNCEE met en place une politique de contrôle ex post, sur un échantillon d’opérations, pour vérifier que les travaux ont bien été réalisés et que les CEE délivrés correspondent bien auxdites opérations.

L’article 5 vise à accélérer ces contrôles et à renforcer leur efficacité pour mieux lutter contre la fraude :

– il adapte le code de l’énergie aux nouvelles modalités de contrôle, en supprimant la procédure de mise en demeure pour les manquements qui ne portent pas sur les obligations déclaratives ;

– il sécurise juridiquement les échanges d’informations entre administrations ;

– il autorise la cellule de renseignement Tracfin à transmettre des notes d’informations détaillées au PNCEE.

1. L’état du droit
a. Le dispositif des CEE constitue l’un des principaux instruments de la politique de maîtrise de la demande énergétique
i. Le dispositif

Le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE) est un outil destiné à promouvoir et accompagner les économies d’énergie, à côté notamment du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), de l’éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ), des aides de l’Agence nationale de l’habitat (Anah) ou de la TVA réduite pour les travaux de rénovation de logement. Ces différents dispositifs peuvent se cumuler ponctuellement. Ce mécanisme s’inscrit dans le cadre de la directive européenne de 2012 ([32]) relative à l’efficacité énergétique.

Créés par la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique du 13 juillet 2005, dite « loi POPE », les CEE les CEE fixent une obligation de réalisation d’économies d’énergie aux fournisseurs d’énergie et aux distributeurs de carburant, dits « acteurs obligés », et les incitent ainsi promouvoir activement l’efficacité énergétique auprès des consommateurs d’énergie. Les acteurs obligés ont une obligation triennale de réalisation d’économies d’énergie, calculée en fonction de leur poids dans les ventes d’énergie et chiffrée en kWhcumac d’énergie finale ([33]). Pour respecter leur obligation triennale, plusieurs voies s’offrent aux obligés :

– ils peuvent inciter les consommateurs à réaliser des travaux d’efficacité énergétique en leur versant une aide (prime, bons d’achat, etc.) ou en les accompagnant dans les démarches de rénovation (conseils, diagnostics) et obtenir en échange des CEE.

Trois types d’actions peuvent donner lieu à CEE : la réalisation d’opérations standardisées répertoriées sous forme de fiches dont la liste est fixée par arrêté, la valorisation d’opérations spécifiques correspondant à des opérations plus complexes ou non génériques ou bien la participation financière à des programmes contribuant de manière indirecte aux économies d’énergie et validés par arrêté ministériel. Afin de donner droit à l’obtention de CEE, les opérations doivent être réalisées par un artisan certifié RGE ([34]) ;

– ils peuvent choisir de déléguer, partiellement ou entièrement, leur obligation à une structure tierce, appelée délégataire. Le délégataire devient obligé à la place du déléguant et dispose des mêmes droits et obligations que lui. La liste ([35]) des 22 délégataires est publique ;

– ils peuvent faire appel au marché et y acheter des CEE, notamment auprès d’acteurs appelés « éligibles ». Les acteurs éligibles peuvent, sans être obligés, réaliser certaines opérations par l’intermédiaire desquelles ils acquièrent des CEE qu’ils peuvent revendre aux acteurs obligés. Il s’agit des collectivités, de l’Agence nationale de l’habitat (Anah), des bailleurs sociaux et de certaines sociétés d’économie mixte et sociétés publiques locales (SPL).

La loi de transition énergétique pour la croissance verte a introduit une nouvelle obligation « précarité énergétique » pour les obligés du dispositif CEE, à réaliser au bénéfice exclusif des ménages modestes et très modestes. Il existe donc désormais deux types de CEE : les CEE classiques et les CEE précarité, échangés sur des marchés différents, à des prix différents.

La direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) est chargée du pilotage du dispositif. En son sein, le pôle national des certificats d’économie d’énergie (PNCEE) délivre les CEE aux acteurs obligés après réalisation des travaux. En fin de période triennale, les acteurs obligés doivent justifier de l’atteinte de leurs obligations en ayant obtenu suffisamment de CEE. En cas de non-respect de leurs obligations en fin de période, les obligés sont tenus de verser une pénalité financière libératoire de 0,015 € par kWhcumac manquant. Les CEE sont matérialisés par leur inscription sur un compte dans le registre national des CEE et sont échangeables de gré à gré. Le prix moyen des CEE classiques transférés au mois de mars 2019 était de 7,67 euros HT/MWhcumac et celui des CEE précarité de 7,34 euros.

Le dispositif des CEE

Source : Cour des comptes

Le coût du dispositif des CEE est estimé entre 3 et 3,5 milliards d’euros par an. Le coût des CEE est répercuté dans les factures des consommateurs d’énergie. Les CEE représentent environ 3 % de la facture des ménages. À titre d’exemple, les CEE représentent 2,6 % du prix d’un plein de 30 litres de gazole, soit 1,28 euros (pour un plein à 1,6 euros / litre).

ii. L’évaluation du dispositif

Le 1er janvier 2018, le dispositif CEE est entré dans sa 4ème période triennale de fonctionnement. Les niveaux d’obligation retenus pour cette nouvelle période sont de 1 200 TWhcumac pour l’obligation classique et de 400 TWhcumac pour l’obligation précarité énergétique. Ils sont donc bien plus élevés que pour les périodes précédentes ([36]). À titre d’élément de comparaison, 100 TWhcumac sont équivalents à la consommation énergétique résidentielle d’un million de Français pendant 15 ans.

● Les nombreux avantages du dispositif

Le dispositif des CEE permet de réaliser des économies d’énergie dans l’ensemble des secteurs. Environ 70 % des économies d’énergie liées aux CEE se font dans le bâtiment résidentiel. En 2018, 400 000 travaux d’isolation et 110 000 changements de chaudière ont ainsi pu être réalisés grâce aux CEE. Les CEE sont donc un dispositif particulièrement redistributif : 52 % des opérations sont réalisées dans le bâtiment résidentiel occupé par des ménages précaires. 18 % des économies d’énergie liées aux CEE se font dans l’industrie. Le dispositif des CEE est donc un vrai dispositif de compétitivité économique de notre industrie. Enfin, 5 % des économies d’énergie se font dans le transport, afin de développer la mobilité propre.

Le dispositif des CEE est également très souple puisqu’il laisse une grande autonomie aux obligés sur les modalités d’atteindre leurs objectifs. Les gisements les moins onéreux d’économies d’énergie sont épuisés en premier.

● Les faiblesses du dispositif

Lors des auditions menées par votre rapporteur, un certain nombre de faiblesses du dispositif ont été soulignées. Les certificats d’économie d’énergie sont souvent peu connus des consommateurs. Selon UFC-Que choisir ([37]), 87 % des consommateurs ne savent pas précisément de quoi il s’agit ou ne connaissent pas du tout ce dispositif. La demande de CEE est considérée parfois comme trop complexe. Le montant d’aide n’est pas toujours adapté aux travaux : il peut être insuffisamment incitatif ou, à l’inverse, créer des effets d’aubaine. Les opérations les plus rentables font l’objet de campagnes de promotion massive auprès du grand public, notamment de la part de sociétés frauduleuses, ce qui réduit la confiance des consommateurs dans le dispositif. Les envolées de prix sont possibles, comme le montre la hausse récente ([38]), et très importante du prix des CEE, qui s’explique par un niveau élevé d’obligation fixé pour la 4ème période.

b. Le contrôle des CEE a été renforcé mais demeure perfectible
i. Les différents types de contrôle

● Le contrôle mis en place par les obligés et les délégataires

Selon les auditions menées par votre rapporteur, ces acteurs réaliseraient, en moyenne, des contrôles téléphoniques sur 20 % des opérations et des contrôles sur place pour 5 à 10 % des opérations. Dans le cadre du dispositif « Coup de pouce économies d’énergie 2019-2020 » ([39]), les acteurs s’obligent à mettre en place une politique de contrôle sur site sur 10 % des opérations au minimum.

● Le contrôle du PNCEE

Depuis 2015, les contrôles ne sont plus réalisés qu’a posteriori, après délivrance des CEE. En cas de manquement aux obligations (article L. 222-2 du code de l’énergie), le ministre peut prononcer une sanction pécuniaire, priver l’intéressé de la possibilité d’obtenir des CEE, annuler des CEE et suspendre ou rejeter les demandes de CEE faites par l’intéressé.

Depuis 2015, 400 contrôles ont été lancés : 52 sanctions ont été prononcées, ce qui correspond à l’annulation cumulée de 1,3 TWhcumac de CEE et à des sanctions pécuniaires d’un montant de 12 millions d’euros. Environ 1 CEE sur 1 000 accordés a fait l’objet d’annulation à la suite de ces contrôles.

ii. Un contrôle renforcé à la suite de la détection d’un certain nombre de fraudes

Dans son rapport annuel de 2016, la cellule de renseignement financier nationale Tracfin a observé une augmentation significative du nombre de dossiers en lien avec les fraudes aux CEE (travaux non effectués ou travaux surfacturés). Ces fraudes documentaires, dissimulées par la multiplication des partenariats et de contrats de sous-traitance, ont conduit à la délivrance indue d’un certain nombre de CEE, voire, dans certains cas, à du blanchiment d’argent et au financement de réseaux criminels transnationaux. Tracfin a néanmoins indiqué à votre rapporteur, lors de son audition, une baisse importante du nombre de fraudes détectées.

Les contrôles ont en effet été renforcés. Un décret ([40]) de décembre 2017 a durci les conditions permettant à une structure de devenir délégataire. Plus récemment, les effectifs du PNCEE ont été renforcés et sont passés de 16 à 21 équivalents temps plein (ETP). Alors que jusqu’à présent, le PNCEE ne réalisait que des contrôles documentaires sur pièce, 1 million d’euros seront consacrés en 2019 pour des contrôles sur site par des organismes tiers accrédités choisis par appel d’offres.

iii. Un contrôle encore perfectible

● La mise en demeure prévue par les textes n’est pas adaptée aux nouvelles modalités de contrôle

Le premier alinéa de l’article L0. 222-2 du code de l’énergie, qui prévoit une étape systématique de mise en demeure, avait du sens à une époque où les contrôles étaient réalisés ex ante, avant la délivrance des CEE, sur la base de demandes de CEE comportant l’ensemble des pièces justificatives (devis, factures, etc.). Lorsqu’une anomalie était détectée dans une pièce justificative, la mise en demeure préalable permettait de régulariser la demande avant la délivrance des CEE.

Aujourd’hui, les contrôles sont réalisés ex post, sur un échantillon d’opérations, une fois les CEE délivrés. Le processus de mise en demeure prévu à l’article L. 222-2 du code de l’énergie n’est donc plus adapté, les CEE ayant déjà été délivrés. Lorsque l’examen des pièces justificatives montre que des CEE ont été indûment délivrés, cela justifie de pouvoir engager une procédure de sanction.

● Tracfin ne peut, aujourd’hui, pas externaliser de renseignement financier au PNCEE

Tracfin peut externaliser du renseignement financier sous forme de « notes d’information » à un certain nombre de services ([41]) mais non au PNCEE (articles L. 561-29 et L. 561-31 du code monétaire et financier). Tracfin peut aujourd’hui uniquement alerter le PNCEE à travers son « droit de communication » (article L.561-27 du code monétaire et financier) : ce droit lui permet de demander des éléments au PNCEE et donc, indirectement, de l’alerter sur certaines demandes de CEE potentiellement frauduleuses.

2. Le projet de loi

L’article 5 du projet de loi vise à accélérer les contrôles et à renforcer leur efficacité.

a. S’adapter au contrôle a posteriori (alinéas 1 à 3)

Les deux premiers alinéas suppriment le processus de mise en demeure pour les manquements qui ne portent pas sur les obligations déclaratives. Le Conseil d’État, dans son avis, estime que cette suppression n’est en rien problématique « dans la mesure où, pour de tels manquements, le demandeur de certificats n’est en tout état de cause pas susceptible de se conformer à ses obligations a posteriori, et dès lors que la procédure restera contradictoire ». L’article L. 222-3 du code de l’énergie prévoit en effet que les sanctions sont prononcées après que l’intéressé a reçu notification des griefs et a été mis à même de consulter le dossier et de présenter ses observations, assisté, le cas échéant, par une personne de son choix. L’étude d’impact indique que cette disposition pourrait réduire la durée des contrôles de deux à quatre mois.

La modification de l’article L. 222-2 du code de l’énergie demandera une adaptation par décret en Conseil d’État des articles de la partie réglementaire rédigés en application de l’article L. 222-2. Ces adaptations devraient porter essentiellement sur les premiers alinéas des articles R. 222-9 et R. 222-10 du code de l’énergie.

La mise en demeure continuera à s’appliquer aux obligations déclaratives (déclaration de changement des statuts ou de domiciliation, déclarations de vente d’énergie et de cessation d’activité par exemple), ce qui permettra aux personnes concernées de régulariser leur situation en cas d’oubli ou de déclaration incomplète.

Le troisième alinéa précise bien, pour plus de clarté, que les CEE indûment obtenus peuvent faire l’objet de sanction.

b. Renforcer l’échange d’information pour mieux détecter la fraude (alinéas 4 à 7)

Les alinéas 4 et 5 créent un nouvel article du code de l’énergie, l’article L. 222-10, pour clarifier et sécuriser le cadre juridique applicable aux échanges d’informations entre administrations. Le PNCEE et les services de l’État chargés des impôts, des douanes et droit indirects et de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pourront se communiquer tout document ou renseignement.

Les alinéas 6 et 7 complètent l’article L. 561-31 du code monétaire et financier qui liste les organismes et services auxquels Tracfin peut transmettre des informations. Désormais, Tracfin pourra externaliser des notes d’informations auprès du PNCEE pour l’exercice de ses missions. Les notes de Tracfin resteront confidentielles mais permettront au PNCEE de déclencher des contrôles ciblés et de retrouver les éléments par lui-même (pour vérifier, par exemple, que l’entreprise concernée est réelle et qu’elle a bien fait ses travaux).

3. La position de la commission

La commission a sensiblement renforcé le dispositif de contrôle des certificats d’économie d’énergie à l’article 5 en prévoyant :

– un contrôle des opérations sur place ou par voie téléphonique, aux frais des acteurs obligés, éligibles et délégataires, réalisé par eux-mêmes ou par un organisme accrédité (alinéas 3 à 5) ;

– une obligation pour les obligés, acteurs éligibles ou délégataires de CEE de signaler aux organismes de qualification délivrant la qualification RGE (reconnu garant de l’environnement) tout manquement constaté aux règles de qualification (alinéa 7) ;

– un contrôle post sanction par un organisme tiers de certaines opérations susceptibles d’être affectées par des manquements de même nature que ceux qui ont donné lieu à la sanction (alinéas 12 à 21) ;

– une possibilité, pour l’administration, de signaler aux organismes de qualification délivrant la qualification RGE, les éléments qui pourraient constituer, sous réserve de vérification par l’organisme concerné, une non-conformité manifeste aux règles de qualification (alinéa 25) ;

– une augmentation de trois à six ans du délai de saisine du ministre à fins de sanctions aux manquements aux dispositifs des CEE (alinéa 22).

Article 5 bis

(articles L.221-7-1 [nouveau], L. 221-8, L. 221-11 et L. 221-12 du code de l’énergie)

Lutter contre la spéculation sur le marché des certificats d’économie d’énergie et mieux articuler économies d’énergie et réduction des émissions de gaz à effet de serre

Pour lutter contre la potentielle spéculation sur le marché des CEE, l’alinéa 5 précise que le prix auquel s’échangent les CEE est rendu public chaque mois. La publication mensuelle du prix est en effet essentielle pour contribuer à la transparence sur le marché des CEE.

Le dispositif des certificats d’économie d’énergie peut potentiellement engendrer de la spéculation néfaste au système. Les acteurs obligés, éligibles ou délégataires peuvent notamment être tentés de conserver leurs certificats dans l’espoir de pouvoir les revendre plus cher plus tard. Afin de lutter contre ces possibles phénomènes de thésaurisation et de spéculation, l’alinéa 6 prévoit de réduire la durée de vie des certificats en la plafonnant à six ans. Cela permettra toujours aux acteurs de transférer des certificats d’une période d’obligation à la période suivante et donc de pouvoir répondre au mieux à leurs obligations d’économies d’énergie.

La commission a aussi souhaité davantage articuler économies d’énergie et réduction des émissions de gaz à effet de serre. Elle a inscrit à l’alinéa 3 l’impossibilité, pour les opérations d’économie d’énergie qui conduisent à une hausse des émissions de gaz à effet de serre de donner lieu à la délivrance de CEE. Elle a également explicitement prévu à l’alinéa 4 la possibilité de bonifier les CEE en fonction des réductions d’émissions de gaz à effet de serre.

Chapitre V

Mise en œuvre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens »

Article 6

Habilitation à légiférer par ordonnance pour transposer le 4ème paquet européen relatif à l’énergie

L’article 6 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour transposer quatre directives européennes et prendre les mesures nécessaires à l’application en droit français de trois règlements européens. Ces directives et règlements forment le « Paquet énergie propre » présenté en novembre 2016 par la Commission européenne. Ce 4ème paquet relatif à l’énergie vise essentiellement à encourager de façon prioritaire l’efficacité énergétique, à accroître le développement des énergies renouvelables et à renforcer le rôle des consommateurs.

1. L’état du droit

L’énergie figure, depuis le traité de Lisbonne, à part entière dans la catégorie des compétences partagées entre l’UE et les États membres (article 4 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne [TFUE]). Les mesures européennes dans le domaine de la politique de l’énergie relèvent de la procédure législative ordinaire (elles sont établies par le Parlement européen et le Conseil), sauf en ce qui concerne la fiscalité énergétique où le Conseil de ministres décide seul et à l’unanimité. La législation européenne ne peut néanmoins pas affecter « le droit d’un État membre de déterminer les conditions d’exploitation des ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique » (paragraphe 2 de l’article 194 TFUE).

Le 30 novembre 2016, la Commission européenne a proposé de nouvelles règles concernant l’organisation du marché de l’énergie de l’UE : il s’agit du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens », constitué de quatre directives et de quatre règlements.

a. La directive 2018/844 ([42]) sur la performance énergétique des bâtiments

La performance énergétique est une priorité : le parc immobilier est responsable d’environ 36 % des émissions de CO2 dans l’Union européenne. La nouvelle directive précise que chaque État membre doit établir une stratégie nationale de rénovation ([43]) à long terme. Cette stratégie doit viser à parvenir à une réduction des émissions de GES dans l’Union de 80 à 95 % par rapport au niveau de 1990.

La directive favorise la prise en compte des évolutions du système énergétique, des technologies et des usages :

– la directive vise à favoriser les bâtiments intelligents : elle impose notamment l’installation de systèmes d’automatisation et de contrôle dans les bâtiments dont la puissance nominale utile est supérieure à 290 kW d’ici 2025, lorsque cela est économiquement et techniquement viable ;

– la directive vise à développer l’électromobilité. Elle fixe comme objectif la réalisation d’un point de recharge pour dix emplacements de stationnement pour les bâtiments non résidentiels neufs ou faisant l’objet d’une rénovation importante. Pour les bâtiments résidentiels, elle précise que l’infrastructure de raccordement doit permettre les branchements individuels ;

– la directive vise à renforcer la performance énergétique des systèmes de chauffage, de climatisation et de ventilation. Une obligation d’inspection régulière est fixée pour les systèmes ayant une puissance nominale utile supérieure à 70 kW.

La directive rapproche les enjeux énergétiques des enjeux de qualité de l’air. Les États membres devront apporter leur soutien aux améliorations de la performance énergétique qui contribuent à créer un environnement sain.

La directive doit être transposée, au plus tard, le 10 mars 2020. La directive sera réexaminée au plus tard le 1er janvier 2026, à la lumière des retours d’expérience et des progrès réalisés. Cette évaluation portera notamment sur la nécessité d’améliorer davantage les certificats de performance énergétique.

b. La directive 2018/2002 sur l’efficacité énergétique ([44])

Dans les considérants, la directive insiste sur la nécessité de veiller à ce que les mesures d’efficacité énergétique réduisent de façon durable la précarité énergétique, et notamment celle des locataires. La directive souligne l’importance de renforcer le contrôle des certificats de performance énergétique.

La directive fixe un objectif d’efficacité énergétique « d’au moins 32,5 % pour 2030 au niveau de l’Union exprimés en consommation d’énergie primaire et/ou finale ». Cet objectif est exprimé par rapport à des projections de consommation d’énergie dans l’UE réalisées en 2007. La directive ne fixe pas d’objectifs pays par pays. Ces derniers devront fixer leur propre « contribution nationale indicative », en tenant compte de l’objectif européen.

La directive vise à rendre plus transparente la comptabilisation des consommations individuelles d’énergie thermique. Les États doivent adopter des règles nationales transparentes et accessibles au public sur la répartition des frais liés au chauffage, au refroidissement et à la consommation d’eau chaude. En octobre 2020 au plus tard, les compteurs de chaleur et les répartiteurs de frais de chauffage récemment installés devront être lisibles à distance.

La directive précise, en annexe, les modalités de calcul du coefficient de conversion en énergie finale ([45]). Pour l’électricité, les États membres peuvent appliquer un coefficient de 2,1 par défaut ou exercer la faculté de définir un coefficient différent, à condition de pouvoir le justifier.

La directive doit être transposée, au plus tard, le 25 juin 2020.

c. La directive 2018/2001 sur les énergies renouvelable ([46])

La directive fixe la part minimale d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l’Union en 2030 à au moins 32 %. Les États sont libres de déterminer leurs propres objectifs. La Commission européenne est chargée de déterminer si les efforts promis par les pays européens suffiront à atteindre l’objectif global.

La directive promeut l’utilisation des énergies renouvelables dans le secteur du chauffage et du refroidissement. Chaque État membre doit s’efforcer d’augmenter la part de l’énergie renouvelable dans ce secteur de 1,3 point de pourcentage pour les périodes 2021-2025 et 2026-2030, par rapport à 2020.

La directive cherche à faciliter le soutien transfrontalier à l’énergie renouvelable. Un État membre peut décider d’ouvrir ses régimes d’aide aux producteurs situés dans d’autres États membres. Des accords fixent les principes d’attribution de l’électricité renouvelable qui bénéficie d’aides transfrontalières.

La directive simplifie la procédure administrative de demande et d’octroi de permis. Elle précise que les États membres mettent en place un ou plusieurs points de contact qui guident l’ensemble de la procédure administrative mais que le demandeur n’est pas tenu de contacter plus d’un point de contact pour l’ensemble de la procédure. La directive cherche à réduire un certain nombre de délais : elle indique ainsi que la procédure d’octroi de permis ne doit pas excéder deux ans pour les centrales électriques.

La directive précise le régime juridique des garanties d’origine ([47]). Ces garanties doivent être émises, transférées et annulées électroniquement et être précises et fiables. Les États membres doivent reconnaître les garanties d’origine émises par d’autres États membres. Ils peuvent étendre le dispositif aux gaz produits à partir de sources renouvelables, tels que le biométhane ou l’hydrogène.

La directive vise à favoriser l’autoconsommation : les États membres doivent mettre en place un cadre favorable à l’autoconsommation. Ils peuvent imposer des frais non discriminatoires et proportionnés aux autoconsommateurs d’énergies renouvelables que sous certaines conditions ([48]). La directive crée les communautés d’énergie renouvelable, ce qui donne dorénavant le droit aux habitants, collectivités et acteurs économiques locaux de produire, stocker, consommer et revendre leur propre énergie.

La directive renforce la part d’énergie renouvelable dans le secteur des transports. D’ici à 2030, cette part doit atteindre au moins 14 %. La contribution des biocarburants avancés et du biogaz doit être d’au moins 0,2 % en 2022 d’au moins 1 % en 2025 et d’au moins 3,5 % en 2030. La directive cherche à lutter contre la déforestation liée aux biocarburants de première génération. Ainsi, la part des carburants en concurrence alimentaire est limitée à 7 % dans la consommation finale d’énergie dans les secteurs des transports routier et ferroviaire. La Commission a adopté en mars 2019 un acte délégué qui fixe les critères pour déterminer les matières premières de biocarburants présentant un risque élevé d’induire des changements indirects dans l’affectation des sols (CIAS) ([49]).

La directive doit être transposée, au plus tard, le 30 juin 2021.

d. La directive 2019/944 sur les règles communes au marché de l’électricité ([50])

La directive, qui a été publiée le 14 juin dernier, vise à renforcer le rôle du consommateur. Les États membres veillent à ce que les tous les clients soient libres d’acheter de l’électricité auprès du fournisseur de leur choix. Les consommateurs ont droit à un contrat à tarification dynamique et doivent avoir accès gratuitement à au moins un outil de comparaison des offres de fournisseurs.

La directive renforce le rôle des agrégateurs, intermédiaires entre les producteurs d’électricité et le marché de l’électricité. C’est eux qui, après avoir acheté la production d’une installation partenaire, la revendent soit directement à des clients, soit à la bourse de l’électricité. Lorsqu’un client final souhaite conclure un contrat avec un agrégateur, cet engagement ne doit pas être subordonné au consentement du fournisseur du client final.

La directive restreint la possibilité de recourir aux tarifs réglementés de vente. Elle prévoit la faculté pour les États membres de continuer à mettre en œuvre des interventions publiques sur les prix de l’électricité (dont des tarifs réglementés) pour les consommateurs résidentiels ou les microentreprises. Elle prévoit également une évaluation du dispositif des TRV aux 1ers janvier 2022 et 2025.

La directive crée les communautés énergétiques citoyennes qui ont le droit de posséder, d’établir ou de louer des réseaux communautaires et de les gérer de manière autonome. Elle précise également les missions des gestionnaires de réseaux. Sauf dérogation ([51]), les gestionnaires de réseau de distribution et de transport ne sont pas autorisés à détenir, développer, gérer ou exploiter des installations de stockage d’énergie. Les États membres peuvent autoriser les gestionnaires des réseaux de distribution à développer des points de recharge pour véhicules électriques si certaines conditions sont remplies ([52]).

La grande majorité des articles de la directive doivent être transposés, au plus tard le 31 décembre 2020.

e. Les règlements du paquet « Énergie propre »

Le règlement 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat a pour objectif de veiller à ce que les politiques et les objectifs nationaux soient cohérents avec les objectifs de l’UE. Le règlement prévoit que les États transmettent à la Commission européenne des plans nationaux énergie-climat. Selon les besoins, la Commission pourra adresser des recommandations aux États membres.

Le règlement 2019/941 sur la préparation aux risques dans le secteur de l’électricité, qui devrait être prochainement publié, a pour objectif d’améliorer la sécurité d’approvisionnement en électricité en situation de crise. Les États membres devront établir des plans de préparation au risque sur la base de scénarios de crise nationaux et régionaux. Le règlement prévoit une coopération accrue et une assistance simplifiée entre les États membres en cas de crise de l’électricité.

Le règlement sur le marché européen de l’électricité, qui devrait être prochainement publié, fixe de nouvelles règles concernant les responsabilités en matière de transactions et d’équilibrage, afin d’adapter le système à la variabilité de la production d’électricité à partir de formes renouvelables d’énergie. Ce règlement prévoit également un nouveau cadre pour les mécanismes de capacité, avec une limite d’émission de 550 grammes de CO2 produit par des combustibles fossiles par kWh d’électricité.

2. Le projet de loi

Le projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour transposer les directives et prendre toutes les mesures nécessaires à l’entrée en vigueur des règlements. Les délais d’habilitation diffèrent selon les textes à transposer et vont de trois à douze mois.

L’étude d’impact détaille peu les mesures qui devront faire l’objet d’une transposition ; elle indique simplement que « l’analyse détaillée des incidences de chacune des mesures envisagées sera effectuée dans la fiche d’impact retraçant les dispositions des ordonnances ». Un certain nombre de dispositions à transposer sont d’ordre réglementaire. Les dispositions d’ordre législatif concernent essentiellement la simplification et la fluidification du marché de détail, la mise en place des communautés d’énergie renouvelable et des communautés citoyennes énergétiques, la facturation de la chaleur, du froid et de l’eau chaude sanitaire ainsi que la définition des critères de durabilité de la biomasse. L’application des règlements nécessitera notamment de modifier les règles du mécanisme d’obligation de capacité pour conditionner la participation au mécanisme à des critères de performances environnementales.

Bien que les directives sont, comme l’indique l’étude d’impact, « très prescriptives », un certain nombre de choix ouverts sont laissés aux États membres, comme la définition de règles sur la propriété des actifs de stockage par les gestionnaires de réseau ou le périmètre des missions des gestionnaires de réseaux pour la gestion des bornes électriques.

3. La position de la commission

La commission n’a adopté que des amendements rédactionnels sur cet article. Plusieurs parlementaires, dont votre rapporteur, ont regretté la publication tardive de la directive sur les règles communes au marché de l’électricité.

Article 6 bis

(article L. 111-7 du code de l’urbanisme)

Possibilité, pour les projets de production d’énergie solaire, de déroger aux interdictions de construction le long des routes et autoroutes

1. L’état du droit

En dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions ou installations sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d’autre de l’axe des autoroutes et des routes express et de soixante-quinze mètres de part et d’autre de l’axe des autres routes classées à grande circulation.

L’article L. 111-7 du code de l’urbanisme prévoit un certain nombre de dérogations, notamment pour les bâtiments d’exploitation agricole ou les constructions nécessaires aux infrastructures routières.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 6 bis étend la liste des dérogations prévues à l’article L. 111-7 du code de l’urbanisme. Il prévoit la possibilité, pour les projets de production d’énergie solaire, de déroger aux interdictions de construction le long des routes et autoroutes. Cette mesure vise à favoriser l’atteinte des objectifs en termes de mix énergétique, en optimisant l’utilisation des terrains aujourd’hui libres et ne faisant pas l’objet de conflit d’usages.

Article 6 ter

(article L. 111-16 du code de l’urbanisme)

Faciliter l’installation de dispositifs d’énergie renouvelable sur les ombrières des aires de stationnement

1. L’état du droit

L’article L. 111-16 du code de l’urbanisme prévoit, nonobstant les règles relatives à l’aspect extérieur des constructions des plans locaux d’urbanisme, l’impossibilité pour le permis de construire ou d’aménager de s’opposer à l’installation de dispositifs favorisant la production d’énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l’immeuble. Concernant l’énergie photovoltaïque, cet article vise uniquement la production d’énergie renouvelable sur bâtiment intégralement consommée par le bâtiment d’implantation, et non la production d’énergie renouvelable par des ombrières sur des aires de stationnement.

2. Les dispositions adoptées par la commission

Nonobstant les règles relatives à l’aspect extérieur des constructions, le maire ne pourra plus s’opposer au permis de construire ou d’aménager des dispositifs installés sur les ombrières des aires de stationnement, lorsque ces derniers permettent de répondre aux besoins de consommation des occupants de l’immeuble.

Article 6 quater

(article L. 111-18-1 [nouveau] et L. 111-19 du code de l’urbanisme)

Obligation de disposer de 30 % de toiture végétalisée ou comportant des énergies renouvelables pour les nouveaux entrepôts, industries et commerces, y compris parkings couverts, de plus de 1000m² d’emprise

1. L’état du droit

La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages ([53]) prévoit que l’autorisation d’exploitation commerciale des magasins d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés ne peut être accordée si ces magasins ne respectent pas un certain nombre de conditions environnementales. Les bâtiments doivent tout d’abord intégrer sur tout ou partie de leurs toitures des procédés de production d’énergies renouvelables (panneaux photovoltaïques, éoliennes sur toiture) et/ou un système de végétalisation garantissant « un haut degré d’efficacité thermique et d’isolation et favorisant la (…) biodiversité », ou d’autres dispositifs aboutissant au même résultat.

Concernant les parcs de stationnement, la loi impose des revêtements de surface, des aménagements hydrauliques ou des dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l’infiltration des eaux pluviales (ou leur évaporation), et préservant les fonctions écologiques des sols.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article 6 quater étend l’obligation de respecter ces conditions environnementales aux projets de construction de locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, aux entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l’objet d’une exploitation commerciale et aux parcs de stationnement couverts faisant l’objet d’une exploitation commerciale, de plus de 1 000 mètres carrés d’emprise (alinéa 3).

Il renforce les conditions environnementales à prendre en compte par les nouvelles constructions : elles doivent intégrer un usage bénéfique d’un point de vue énergétique ou environnemental d’au moins 30 % de leurs toitures, calculé par rapport à l’emprise au sol et des ombrières dédiées au stationnement si elles sont prévues par le projet (alinéa 4).

L’autorité compétente en matière d’autorisation d’urbanisme peut, par décision motivée, écarter tout ou partie de cette obligation dès lors que l’installation de ces dispositifs présenterait une difficulté technique insurmontable qui ne peut être levée dans des conditions économiquement acceptables (alinéa 6).

Article 6 quinquies

(article L. 152-5 du code de l’urbanisme)

Possibilité de déroger à certaines règles d’urbanisme pour les ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement

1. L’état du droit

L’article L. 152-5 du code de l’urbanisme prévoit que le maire peut, par décision motivée, déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions afin d’autoriser certaines constructions. Ces dérogations ne s’appliquent pas pour les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, se situant aux abords d’un monument historique ou dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable.

2. Les dispositions adoptées par la commission

L’article adopté permet au maire de déroger à ces règles d’urbanisme pour l’installation d’ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement.

Article 6 sexies

(article L. 111-97 du code de l’énergie)

Droit d’accès aux réseaux de gaz pour les producteurs de gaz renouvelables et de gaz de récupération

La commission a adopté l’article 6 sexies prévoyant un droit d’accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel aux producteurs de gaz renouvelable et de récupération, et non plus seulement aux producteurs de biogaz. Cet article permet donc l’accès de l’hydrogène renouvelable aux réseaux gaziers.

La commission a également adopté un sous-amendement du Gouvernement précisant que l’accès des producteurs de gaz renouvelables et de gaz de récupération aux infrastructures de gaz naturel est subordonné à la nécessiter de préserver le bon fonctionnement et le niveau de sécurité des infrastructures de gaz naturel. L’injection d’hydrogène dans les infrastructures de gaz naturel soulève, en effet, un certain nombre de contraintes techniques, tout particulièrement au-delà d’une certaine concentration.

Article 6 septies

(articles L. 446-1, L. 446-3 [abrogé], L. 446-4 et L. 446-6 à L. 446-10 [nouveaux] du code de l’énergie)

Réforme du dispositif des garanties d’origine du biogaz injecté dans les réseaux de gaz naturel pour l’aligner sur le dispositif des garanties d’origine de l’électricité renouvelable

1. L’état du droit

Pour soutenir le développement de la filière biométhane, les pouvoirs publics ont opté pour l’instauration d’un tarif d’achat du biométhane injecté dans les réseaux de gaz naturel. Lorsque le biométhane est injecté dans le réseau, il se mélange au gaz naturel. Afin d’assurer la traçabilité du biométhane, un dispositif de garanties d’origine a été mis en place : chaque mégawatheure de biométhane injecté donne lieu à l’émission d’une garantie d’origine.

L’article L. 446-3 du code de l’énergie institue ce dispositif de garantie d’origine, lequel est précisé par la voie réglementaire. Un arrêté ([54]) prévoit ainsi que le montant des valorisations financières des garanties d’origine perçu par le producteur de biogaz vient en réduction des charges de service public qu’il reçoit pour l’injection de biométhane dans les réseaux.

De nombreux acteurs partagent l’idée que le système actuel ne fonctionne pas car il repose sur une base déclarative de la part des fournisseurs. En pratique, la réduction des charges de service public est inopérante et entraîne des effets d’aubaine et des dépenses publiques indues.

2. Les dispositions adoptées par la commission

Cet article transpose une partie de la directive européenne (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. L’alinéa 22 prévoit ainsi qu’à compter du 30 juin 2021, les garanties d’origine provenant d’autres pays membres de l’Union européenne doivent être reconnues.

Cet article prévoit un cadre juridique, pour les garanties d’origine biogaz, qui est similaire à celui qui existe pour les garanties d’origine électricité : un système de vente aux enchères des garanties d’origine est prévu à l’alinéa 20 tout comme l’impossibilité d’octroyer des garanties d’origine à un producteur qui bénéficie déjà d’un soutien financier sous la forme d’un tarif d’achat (alinéa 12).

Article 6 octies

(article L. 447-1 [nouveau] du code de l’énergie)

Mise en place d’un cadre juridique pour l’hydrogène produit à partir d’énergies renouvelables, notamment par voie d’ordonnance

Pour la commission, l’hydrogène a un rôle majeur à jouer dans la transition énergétique soit en usage direct (pour l’industrie, pour la mobilité), soit comme outil de flexibilité pour les réseaux. L’article adopté habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour établir un cadre juridique relatif à l’hydrogène renouvelable. L’ordonnance devra :

– définir la terminologie des différents types d’hydrogène en fonction de la source d’énergie utilisée pour sa production ;

– permettre la production, le transport, le stockage et la traçabilité de l’hydrogène ;

– définir un cadre de soutien applicable à l’hydrogène produit à partir d’énergies renouvelables.

Sans attendre cette ordonnance, l’article transpose certaines dispositions de la directive (UE) 2018/2001 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. Cet article prévoit ainsi la mise en place d’un système de garanties d’origine pour l’hydrogène produit à partir d’énergies renouvelables.

Chapitre VI

Régulation de l’énergie

Article 7

(article L. 132-2 du code de l’énergie)

Possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie de recourir à la transaction et précisions relatives aux procédures de règlement des différents et des sanctions

L’article 7 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour :

– renforcer l’effectivité du droit au recours, des droits de la défense et du principe du contradictoire dans le cadre des procédures devant le comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ;

– permettre à la CRE de déposer des observations devant la Cour de cassation ou de former un recours contre un arrêt de la cour d’appel de Paris, si ce dernier n’est pas contesté par l’une des parties ;

– permettre à la CRE de recourir à la transaction pour mettre un terme aux litiges relatifs au contentieux de la contribution au service public de l’électricité (CSPE). Cette compétence est nécessaire pour trouver une solution aux 15 000 requêtes en remboursement de tout ou partie de la CSPE qui sont pendantes devant le tribunal administratif de Paris.

1. L’état du droit

La Commission de régulation de l’énergie (CRE) est l’autorité administrative indépendante qui concourt, au bénéfice des consommateurs finaux, au bon fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz naturel.

● Les modalités de renouvellement du collège de la CRE

La composition du collège de la CRE est définie à l’article L. 132-2 du code de l’énergie. Alors que, d’après l’alinéa 2 de cet article, « le collège de la Commission de régulation de l’énergie est renouvelé par tiers tous les deux ans », l’alinéa 11 de ce même article, issu de la loi du 20 janvier 2017 ([55]), indique que « le collège est, à l’exception de son président, renouvelé par moitié tous les trois ans ». Ces deux dispositions sont donc contradictoires ; la plus ancienne, celle figurant au deuxième alinéa, devrait être supprimée.

● Les procédures devant le comité de règlement des différends et des sanctions

Le comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDiS) de la CRE est composé de deux conseillers d’État, deux conseillers à la Cour de cassation et quatre membres suppléants. Pour chaque affaire, le président du CoRDiS charge un membre de ce comité d’instruire la procédure (article R. 134-30 du code de l’énergie). Ce membre désigné peut mettre l’auteur du manquement en demeure de se conformer aux dispositions méconnues (article L. 134-26 du code de l’énergie). L’article L. 133-1 du code de l’énergie interdit au membre désigné de participer au délibéré mais ne vise que le cas où une mise en demeure a été prononcée. Il semble utile de préciser, pour le respect des droits de la défense, que, même si aucune mise en demeure n’est prononcée, le membre désigné ne peut pas participer au délibéré.

● L’action en justice

Le troisième alinéa de l’article L. 132-1 du code de l’énergie permet au président de la CRE et au président du CoRDiS d’agir en justice au nom du collège et au nom du comité. Néanmoins, cette disposition existante ne permet pas à la CRE, contrairement à d’autres autorités administratives indépendantes comme l’ARCEP ou l’Autorité de la concurrence, de déposer des observations devant la Cour de cassation ou de former un recours contre un arrêt de la cour d’appel de Paris, si ce dernier n’est pas contesté par l’une des parties ([56]).

● Le contentieux lié à la contribution au service public de l’électricité (CSPE)

La contribution au service public de l’électricité (CSPE) a été créée en 2003 ([57]). Cette contribution était initialement acquittée par les consommateurs d’électricité au prorata de leur consommation. La compatibilité de la CSPE avec la directive sur la taxation de l’électricité ([58]) a fait l’objet d’une question préjudicielle du Conseil d’État ([59]) et d’un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne ([60]). La fragilité juridique de la CSPE tenait à la multiplicité des charges couvertes (financement des coûts inhérents au fonctionnement administratif d’autorités ou d’institutions publiques telles que le médiateur national de l’énergie et la Caisse des dépôts et consignations, financement de la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, péréquation tarifaire, tarifs sociaux, etc.) et au caractère essentiellement « budgétaire » de bon nombre d’entre elles, là où le droit communautaire exige, pour ce type de taxe indirecte sur l’électricité qui n’est pas une accise, une finalité spécifique.

À la suite de la réponse de la Cour de justice de l’Union européenne, le Conseil d’État ([61]) a jugé qu’entre le 1er janvier 2004, date d’entrée en vigueur de la directive, et le 31 décembre 2008, date de la fin de la période transitoire, la France pouvait maintenir son système de taxation national sur l’électricité. Elle a néanmoins indiqué qu’entre le 1er janvier 2009 et le 1er janvier 2016, date où la CSPE a été réformée, les contribuables pouvaient prétendre à un remboursement partiel de la CSPE, à proportion de la part des recettes affectée à des finalités non spécifiques ([62]).

La réforme de la CSPE

La probable incompatibilité de la CSPE avec le droit européen a contribué à sa refonte en loi de finances rectificative pour 2015. La CSPE a été intégrée à la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité (TICFE). Cette « nouvelle » TICFE, renommée « contribution au service public de l’électricité » (CPSE), dont le taux est fixé à 22,5 euros par mégawattheure porte désormais sur l’ensemble des consommations d’électricité. Il s’agit non plus d’une contribution mais d’une taxe qui abonde le budget de l’État.

Selon le Conseil d’État, sont actuellement pendantes devant le tribunal administratif de Paris près de 15 000 requêtes en remboursement de tout ou partie de la CSPE, dont 12 300 introduites en 2014. Pour rappel, les délais pour réclamer la restitution partielle de la taxe payée jusqu’en 2015 sont expirés depuis le 31 décembre 2017. La Commission de régulation de l’énergie a été désignée par le Conseil d’État ([63]) comme l’autorité compétente pour connaître des réclamations relatives à la CSPE.

2. Le projet de loi

Le premier alinéa de l’article 7 supprime, à titre de correction, la deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 132-2 du code de l’énergie qui était devenue contradictoire avec l’alinéa 11 de ce même article.

L’alinéa 3 habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans un délai de six mois, des mesures permettant de renforcer l’effectivité du droit au recours, des droits de la défense et du principe du contradictoire dans le cadre des procédures de règlements des différends et des sanctions de la CRE. Le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance s’avère nécessaire dans la mesure où, si la garantie des droits est bien assurée devant le CoRDiS par l’ensemble des dispositions du code de l’énergie, certains aspects de la procédure méritent d’être clarifiés au niveau législatif. D’une manière générale, l’habilitation permettra une mise en cohérence des renvois opérés entre les articles, des clarifications rédactionnelles ainsi que la codification de certains principes dégagés par les décisions du CoRDiS et de ses juges de contrôle (cour d’appel de Paris et Conseil d’État). Cette ordonnance indiquera, comme cela est mentionné dans l’étude d’impact, que le membre du CoRDiS chargé d’instruire la procédure ne peut pas participer au délibéré. D’après les informations recueillies par votre rapporteur, cette ordonnance devrait aussi permettre de préciser les conditions d’exécution des décisions du CoRDiS, en permettant à ce dernier de fixer un calendrier d’exécution de sa décision. Elle devrait apporter des précisions permettant au CoRDiS d’assurer une protection encore plus grande des données à caractère personnel dans le cadre des décisions rendues.

L’alinéa 4 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de six mois, pour permettre à la CRE d’agir devant les juridictions. Cela permettra à la CRE de déposer des observations devant la Cour de cassation ou de former un recours contre un arrêt de la cour d’appel de Paris, si ce dernier n’est pas contesté par l’une des parties.

L’alinéa 6 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de quatre mois, pour permettre à la CRE de recourir à la transaction et ainsi mettre un terme aux litiges relatifs au contentieux de la CSPE. La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître (article 2044 du code civil). Outre qu’elle est de nature à lutter contre l’encombrement des juridictions, la transaction permet de trouver des solutions plus rapides à une situation conflictuelle. Le mode de fonctionnement opérationnel envisagé pour cette transaction d’une nature particulière est en cours de préparation.

3. La position de la commission

La commission a adopté un amendement rédactionnel ainsi qu’un amendement du Gouvernement relatif à la composition du collège de la CRE. L’amendement adopté fait passer le nombre de membres du collège de la CRE de six à cinq, en rapprochant les thématiques de la protection du consommateur et de la protection des données personnelles au sein du portefeuille d’un même membre du collège.

Article 7 bis

(articles L. 121-7 et L. 141-5 du code de l’énergie)

Possibilité pour les collectivités et opérateurs publics dans les zones interconnectées de contractualiser directement avec les acteurs de la maîtrise de la demande sans passer par le fournisseur historique

1. L’état du droit

Pour réduire les surcoûts de production et les charges de service public de l’énergie qui financent la péréquation tarifaire avec les zones non interconnectées, la loi de finances rectificative pour 2012 ([64]) a étendu le périmètre des coûts relevant des charges de services public de l’électricité aux coûts supportés dans les zones non interconnectées (ZNI) par le fournisseur historique du fait de la mise en œuvre d’actions de maîtrise de la demande d’électricité.

Actuellement, dans les ZNI, les acteurs de la maîtrise de la demande sont donc obligés de contractualiser avec le fournisseur historique, qui est le seul à pouvoir être compensé, via les charges imputables aux missions de service public, pour les actions de maîtrise de la demande qui sont menées.

2. Les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un article 7 bis pour faciliter les actions de maîtrise de la demande de l’énergie dans les zones non interconnectées. Cet article ouvre désormais aux collectivités et aux opérateurs publics la possibilité de contractualiser directement avec les acteurs de la maîtrise de la demande et de recevoir une compensation, sous réserve que cela soit prévu et encadré dans les différentes PPE.

Article 7 ter

(article L. 134-18 du code de l’énergie)

Possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie de déléguer certaines attributions

La commission a adopté l’article 7 ter accordant la possibilité à la CRE de déléguer certaines attributions. Les attributions concernées sont celles relatives au recueil des informations nécessaires à la mission de la CRE, et à la notification au fournisseur et à EDF du complément de prix à acquitter au titre des volumes excédentaires d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH).

Votre rapporteur estime que l’amendement proposé est de nature à renforcer l’efficacité des moyens de contrôle de la CRE et assurera une meilleure sécurité juridique des actions entreprises pour recueillir les informations nécessaires pour l’accomplissement de ses missions.

Article 7 quater

(article L. 322-8 du code de l’énergie)

Déploiement expérimental de réseaux et d’infrastructures électriques intelligents

La commission a adopté une disposition qui avait été adoptée dans le projet de loi dit « PACTE » mais censurée au titre des cavaliers législatifs. Concrètement, il s’agit de permettre à des acteurs de l’énergie de tester des produits ou des modèles économiques innovants dans un environnement réel mais en s’exonérant d’un certain nombre de contraintes juridiques, pour lesquelles des dérogations temporaires leur seraient accordées, le tout sous la supervision du régulateur.

Les dérogations sont accordées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) ou par l’autorité administrative, chacune dans son domaine de compétence et par décision motivée (alinéa 1). Les dérogations portent sur les conditions d’accès aux réseaux et sur leur utilisation. Ces dérogations sont accordées pour une durée maximale de quatre ans, renouvelable une fois (alinéa 2) Le III prévoit une obligation d’information des participants sur le caractère expérimental de l’opération et sur les modalités de mise en conformité à l’issue de l’expérimentation. Le IV prévoit que la CRE informe sans délai le ministre chargé de l’énergie et, le cas échéant, le ministre chargé de la consommation de la réception d’une demande de dérogation. Ces derniers peuvent s’opposer à l’octroi de tout ou partie de ces dérogations.

Article 8

(article L. 336-5 du code de l’énergie)

Adaptation des modalités de calcul du complément de prix en cas d’atteinte du plafond global d’ARENH

Pour partager la « rente nucléaire » et assurer une juste concurrence sur le marché de l’électricité, l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) permet aux fournisseurs alternatifs, jusqu’au 31 décembre 2025, d’accéder, à un prix régulé (42 euros par MWh), à l’électricité produite par les centrales nucléaires historiques d’EDF. Les droits à l’ARENH de chaque fournisseur sont calculés en fonction de la consommation prévisionnelle de ses clients pendant les heures de faible consommation nationale. Les volumes d’ARENH souscrits par l’ensemble des fournisseurs alternatifs ne peuvent pas excéder 100 TWh sur une année.

Les fournisseurs font chaque année une demande de quantité d’ARENH auprès de la Commission de régulation de l’énergie (CRE) en fonction des consommations de leurs clients qu’ils anticipent. La CRE calcule, ex post, les droits réels d’ARENH de chaque fournisseur en fonction des consommations constatées de ses clients. Pour inciter les fournisseurs à la meilleure prévision de leurs volumes de ventes, le code de l’énergie instaure un complément de prix pénalisant les fournisseurs demandant, ex ante, une quantité d’ARENH ne correspondant pas à leur volume de clients ex post. Ce complément de prix comporte deux parties : la première vise à reverser à EDF les gains qui sont réalisés par un fournisseur qui demanderait une quantité excédentaire d’ARENH, afin d’en opérer la revente sur les marchés de gros à un prix plus élevé que 42 euros par MWh ; la seconde partie du complément de prix, dite « punitive » prévoit qu’au-delà d’une marge de tolérance, un fournisseur qui a fait une demande excessive paie sur les quantités excédentaires plus que la simple régularisation de l’écart entre prix de marché et prix de l’ARENH.

Pour la première fois, en novembre dernier, la demande d’ARENH a dû être rationnée (la CRE a reçu un total de demande de 132,9 TWh pour l’année 2019). Le dépassement du plafond de 100 TWh a fait prendre conscience du fait que les formules de calcul du complément de prix et d’affectation des recettes de ce complément de prix ne sont pas adaptées à certains comportements non vertueux des fournisseurs. L’atteinte du plafond étant désormais de plus en plus probable, les fournisseurs pourraient être tentés de surestimer volontairement leur demande d’ARENH par anticipation d’une atteinte du plafond ; rien ne les en décourage suffisamment aujourd’hui. Or, en surévaluant sa demande, un fournisseur pénalise les autres fournisseurs qui, eux, fournissent une bonne prévision de consommation.

L’article 8 du projet de loi prévoit de remédier à ce constat :

– en modifiant le calcul du complément de prix en cas d’atteinte du plafond pour désinciter davantage aux comportements non vertueux ;

– en prévoyant, dans le cas où le plafond est atteint, que les fournisseurs ayant surestimé leurs demandes d’ARENH en anticipation de l’atteinte du plafond compensent les fournisseurs ayant eux, réalisé une bonne prévision de leur volume de clients ;

– en prévoyant que la partie « punitive » du complément de prix revienne à la collectivité et non plus à l’ensemble des fournisseurs.

1. L’état du droit
a. Le dispositif de l’ARENH

● Un dispositif mis en place pour partager la « rente nucléaire » et assurer une juste concurrence sur le marché de l’électricité

Le dispositif de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) a été instauré par la loi du 7 décembre 2010 ([65]), dite loi « NOME ». Pour partager la « rente nucléaire » et assurer une juste concurrence sur le marché de l’électricité, l’ARENH, prévu au titre III du livre III du code de l’énergie, permet aux fournisseurs alternatifs, depuis le 1er juillet 2011 et jusqu’au 31 décembre 2025, d’accéder à un prix régulé à l’électricité produite par les centrales nucléaires historiques d’EDF situées sur le territoire national et mises en service avant le 8 décembre 2010. Le prix régulé est de 42 euros par MWh (hors taxes) depuis le 1er janvier 2012 ([66]).

L’objectif de ce mécanisme est triple : permettre aux fournisseurs alternatifs de s’approvisionner en électricité dans des conditions économiques équivalentes à celles d’EDF et ainsi favoriser le développement de la concurrence sur le marché de détail ; faire bénéficier de la compétitivité du parc électronucléaire français à l’ensemble des consommateurs ; favoriser le développement de la concurrence sur le marché amont en incitant les fournisseurs à investir dans de nouveaux moyens de production.

Les volumes d’ARENH souscrits par les fournisseurs alternatifs ne peuvent excéder 100 TWh sur une année (hors fourniture des pertes aux gestionnaires de réseau), soit environ 25 % de la production du parc nucléaire historique (article L. 336-2 du code de l’énergie).

● Les compléments de prix permettent d’éviter la revente des volumes d’ARENH sur les marchés de gros et incitent à la meilleure prévision

Les fournisseurs d’électricité qui souhaitent exercer « leur droit à l’ARENH » en font la demande auprès de la CRE. Sur le fondement des prévisions de consommations transmises par les fournisseurs, la CRE calcule ex ante les droits ARENH de chaque fournisseur et notifie les fournisseurs du montant de ce droit pour la période de livraison à venir. Au plus tard le 30 juin de l’année suivante, la CRE calcule leurs droits ARENH ex post sur la base des consommations constatées transmises par les gestionnaires de réseaux.

Pour éviter les comportements opportunistes et limiter les erreurs de prévision, le code de l’énergie instaure un complément de prix calculé sur la base des prix observés sur les marchés de gros. La CRE calcule, au plus tard le 30 juin, le montant du complément de prix dont chaque fournisseur est redevable. D’après l’article R. 336-35 du code de l’énergie, ce complément de prix est constitué, pour chaque fournisseur :

– du terme CP1. Ce terme s’applique dès lors que le fournisseur a disposé de plus d’ARENH que son droit théorique. Il vise à reverser à EDF le bénéfice de la revente sur le marché de gros des volumes ARENH dont un fournisseur a bénéficié en excédent. Il correspond à la différence, si elle est positive, entre la valorisation sur le marché de la quantité d’ARENH excédentaire et le montant correspondant à l’achat de cette quantité au prix de l’électricité nucléaire historique ;

– du terme CP2. Ce terme est « punitif ». Il vise à faire en sorte qu’au-delà d’une marge de tolérance, un fournisseur qui a fait une demande excessive paie sur les quantités excédentaires plus que la simple régularisation de l’écart entre prix de marché et prix de l’ARENH. Ce terme s’applique donc dès lors que l’écart entre les droits ex post et ex ante excède une marge de tolérance ([67]) sur la prévision des besoins. Ce terme est reversé à l’ensemble des fournisseurs au prorata de leurs volumes d’ARENH (article R. 336-37 du code de l’énergie). Il correspond à la différence, si elle est positive, entre, d’une part, la valorisation sur le marché de la quantité d’ARENH excessive et, d’autre part, le montant correspondant à l’achat de cette quantité au prix de l’électricité nucléaire historique.

Le contrôle ex post des droits ARENH

Source : CRE

Jusqu’à présent, une seule demande d’un fournisseur a donné lieu à un complément de prix CP2. Ce complément portait sur l’année 2012 et s’est élevé à 212 539 euros. Les montants de compléments de prix CP1 perçus par EDF au titre des années 2011 à 2015 s’élevaient à environ 24 millions d’euros en 2011, 16 millions en 2012, 4 millions en 2013 et étaient nuls en 2014 et 2015 ([68]).

b. L’atteinte du plafond de l’ARENH

La CRE a annoncé en novembre dernier ([69]) que, pour la première fois, la demande d’ARENH allait devoir être rationnée : la CRE a reçu un total de demande de 132,9 TWh pour l’année 2019 de la part de 69 fournisseurs d’électricité (hors filiales d’EDF). La CRE a procédé à la répartition de ce volume de 100 TWh au prorata des demandes des fournisseurs

Dans son rapport de janvier 2018 ([70]), la CRE indique que le cadre actuel peut encourager des comportements non vertueux. Un fournisseur peut être tenté de surestimer sa consommation prévisionnelle lors de sa demande d’ARENH afin d’obtenir le niveau d’ARENH souhaité (correspondant à sa prévision réelle de droits) en tenant compte du rationnement. Il semble donc essentiel de modifier le calcul du complément de prix, pour renforcer son caractère incitatif à la bonne prévision y compris en cas d’atteinte du plafond.

2. Le projet de loi

L’article 8 du projet de loi correspond à ce que d’aucuns appellent « la petite réforme de l’ARENH », une réforme de plus grande ampleur devant intervenir dans les années à venir, en lien avec la possible restructuration de l’entreprise EDF. Cette « petite réforme » vise à prévoir un calcul des compléments de prix tenant compte de l’effet de plafonnement, afin d’éviter les effets d’aubaine défavorables pour la collectivité.

Les alinéas 1, 2, 3, 4, 5, 8 et 9 reprennent en grande partie la rédaction actuelle de l’article L. 336-5 du code de l’énergie mais précisent que le calcul du complément de prix, dont les modalités seront précisées par décret, doit prendre en compte l’effet du plafonnement de l’ARENH.

L’alinéa 6 précise l’affectation des recettes du complément de prix « CP1 » dans le cas où la demande d’ARENH, ex ante, des fournisseurs excède le plafond de 100 TWh. Dans ce cas, l’excès de demande d’un des fournisseurs réduit les volumes attribués aux autres. Le projet de loi prévoit donc d’affecter CP1 aux fournisseurs, afin de compenser les fournisseurs pénalisés par les demandes excédentaires des autres fournisseurs. Le texte distingue deux cas :

– si le volume d’ARENH auquel ont droit, ex post, l’ensemble des fournisseurs est également supérieur au plafond de 100 TWh, alors CP1 ne revient plus du tout à EDF mais revient uniquement aux fournisseurs. En effet, dans ce cas, la demande excédentaire d’un fournisseur n’induit pas de manque à gagner pour EDF : EDF aurait de toute façon livré 100 TWh d’ARENH ;

– si le volume d’ARENH auquel ont droit, ex post, l’ensemble des fournisseurs est, à l’inverse, inférieur au plafond de 100 TWh, alors CP1 revient à l’ensemble des fournisseurs mais également à EDF. En effet, dans ce cas et contrairement au précédent, EDF subit un manque à gagner puisque l’entreprise aurait pu vendre, à un prix peut-être plus élevé, sur le marché de gros, les quantités d’ARENH demandées par les fournisseurs en excédent par rapport à leur portefeuille de clients.

L’alinéa 7 modifie l’affectation des recettes du complément de prix CP2, que le plafond de l’ARENH soit ou non atteint. Cet alinéa prévoit d’affecter les recettes de CP2, non plus aux fournisseurs, mais à la collectivité, sous la forme d’une déduction des charges imputables aux missions de service public d’EDF.

3. La position de la commission

Comme l’a rappelé le Gouvernement lors des débats en commission, l’article 8 du présent projet de loi intervient dans le contexte de la préparation d’une nouvelle régulation qui succédera à l’ARENH, voire pourra la remplacer avant son échéance fixée à 2025. Le Président de la République a en effet demandé au Gouvernement de proposer les modalités d’une nouvelle régulation de la production d’électricité nucléaire historique, qui permette de garantir la protection des consommateurs contre les hausses de prix de marché au-delà de 2025 en les faisant bénéficier de l’avantage compétitif lié à l’investissement consenti dans le parc nucléaire historique, tout en donnant la capacité financière à EDF d’assurer la pérennité économique de son parc de production même dans des scénarios de prix bas.

La commission a adopté un amendement qui vise à permettre à tous les consommateurs de pouvoir continuer à bénéficier de la stabilité des prix du nucléaire dans un contexte de développement de la concurrence.

L’amendement adopté ouvre au Gouvernement la possibilité :

– de relever le volume d’ARENH livré par EDF aux autres fournisseurs, dans la limite de 150 TWh, à partir du 1er janvier 2020 ;

– de modifier le prix de l’ARENH par arrêté en attendant la mise en place de méthodes d’identification et de comptabilisation des coûts représentatifs des conditions économiques de production d’électricité par les centrales nucléaires, qui seront précisées par décret en Conseil d’État. Pour rappel, depuis 2012, le prix, fixé lors de la mise en place du dispositif, n’a pas pu être modifié en raison de l’absence d’approbation, par la Commission européenne, du projet de décret prévoyant ces méthodes d’identification et de comptabilisation des coûts.

La commission a adopté deux amendements de votre rapporteur qui précisent, à l’alinéa 6, les modalités d’affectation des recettes du complément de prix, dans le cas où le volume d’ARENH global demandé ex ante par les fournisseurs est supérieur au plafond. L’amendement adopté prévoit que le complément de prix qui revient aux fournisseurs pénalisés par les demandes excédentaires des autres fournisseurs ne dépasse pas le préjudice réel supporté par ces fournisseurs pénalisés. L’amendement précise qu’EDF peut recevoir une part du complément de prix mais que la part du complément de prix qui excède la compensation pour EDF du bénéfice, réalisé par certains fournisseurs, de la revente sur le marché de gros des volumes ARENH, doit revenir à la collectivité.

Article 8 bis

(article L. 134-4 du code de l’énergie)

Amendement de coordination juridique

La commission a adopté un amendement de coordination juridique pour adapter la rédaction de l’article L. 134-4 du code de l’énergie aux modifications apportées à l’article L. 336-5 du code de l’énergie par l’article 8 du présent projet de loi.

Chapitre VII

Tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité

Article 9

(art. L. 111-88, L. 121-32, L. 121-46, L. 131-4 [nouveau], art. L. 441-4 et L. 441-5 [supprimés], art. L. 443-6, art. L. 443-9-1, L. 443-9-2 et L. 443-9-3 [nouveau], art. L. 445-1 à L. 445-4 [supprimés] du code de l’énergie ; art.L.224-3, du code de la consommation, art. L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, art. 1519 HA du code général des impôts)

Suppression des tarifs réglementés de vente de gaz naturel

L’article 9 prend acte d’une décision récente du Conseil d’État concernant les tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz. Il permet de mettre en conformité le droit français avec le droit européen. Il prévoit

– l’extinction progressive des TRV de gaz. Cette extinction s’appliquera dès la publication de la loi pour les nouveaux contrats, un an après la publication de la loi pour les contrats en cours des consommateurs finals non domestiques, et au 1er juillet 2023 pour les contrats en cours des consommateurs finals domestiques ;

– une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché ;

– un dispositif de fournisseur de dernier recours, pour les clients domestiques de gaz naturel qui ne trouveraient pas de fournisseur par le marché, ainsi qu’un dispositif de fournisseur de secours, visant à garantir la continuité de l’approvisionnement aux clients domestiques, en cas de défaillance ou de retrait de l’autorisation de fourniture aux fournisseurs de ces clients.

1. L’état du droit

Le champ d’application des tarifs réglementés de vente (TRV) de gaz a été considérablement réduit ces dernières années.

● Les TRV sont proposés par les fournisseurs historiques

Depuis que le marché de fourniture de l’énergie s’est ouvert à la concurrence en 2007, les consommateurs français ont le choix entre deux types d’offres pour la fourniture de gaz :

– des offres de marché, proposées par l’ensemble des fournisseurs ;

– les tarifs réglementés de vente (TRV) proposés uniquement par les fournisseurs historiques (Engie et les entreprises locales de distribution [ELD] dans leur zone de desserte).

Les offres de marché ne cessent de progresser : au 30 septembre 2018, les offres de marché en gaz concernaient 60 % des sites (soit 4,5 millions sur 11,3 millions de sites) et 90 % de la consommation (dont 29 % des sites et 57 % de la consommation livrés par des fournisseurs alternatifs).

● Les TRV doivent être calculés en fonction des coûts, ce qui assure leur contestabilité par les fournisseurs alternatifs

Les TRV sont aujourd’hui fixés conjointement par les ministres chargés de l’économie et de l’énergie, sur avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Pour calculer les TRV de gaz, la CRE réalise un bilan complet des coûts anticipés, pour chaque fournisseur historique, avant le 1er juillet de chaque année. À l’issue de ce bilan, un arrêté annuel, pris après avis de la CRE et du Conseil supérieur de l’énergie, fixe la formule tarifaire pour l’année suivante. Les tarifs évoluent ensuite automatiquement chaque mois pour Engie, ou tous les trois mois pour les ELD, par application de la formule tarifaire, pour tenir compte de la variation du coût du combustible ;

● Le champ d’application des TRV a été peu à peu réduit

Les directives européennes jugent que la réglementation des prix, qui constitue par nature une entrave à la concurrence, reste possible lorsqu’elle répond à un objectif d’intérêt économique général, qu’elle est nécessaire et proportionnée à l’atteinte de cet objectif et qu’elle est clairement définie, transparente, non discriminatoire et contrôlable.

Afin de prendre en compte les critères européens, une loi est venue réduire le champ d’éligibilité aux TRV de gaz. L’article 25 de la loi dite Hamon ([71]), relative à la consommation du 17 mars 2014 a marqué la fin des TRV en gaz naturel pour les sites ayant une consommation annuelle supérieure à 30 MWh.

Depuis le 1er janvier 2016, seuls les consommateurs résidentiels et les petits consommateurs professionnels dont la consommation de gaz ne dépasse pas 30 MWh par an peuvent encore souscrire des TRV.

● Deux décisions du Conseil d’État ont estimé que les TRV n’étaient pas entièrement conformes au droit européen

Le Conseil d’État a jugé le 19 juillet 2017, après avoir saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) d’une question préjudicielle, que la réglementation des prix dans le cas du gaz « ne poursuit aucun objectif d’intérêt économique général ». Les TRV gaz doivent donc être supprimés.

Pour tenir compte de cette décision, l’article 213 du projet de loi Pacte prévoyait la fin des TRV gaz. Cet article a néanmoins été censuré par le Conseil constitutionnel, car considéré comme étant un cavalier législatif.

1. Le projet de loi

L’article 9 prévoit l’extinction progressive des TRV de gaz. Afin d’assurer la progressivité de la réforme, l’extinction des TRV du gaz s’appliquera :

– pour les nouveaux contrats, dès la publication de la loi (alinéa 39) ;

– pour les contrats en cours des consommateurs finals non domestiques, un an après la publication de la loi (alinéas 46 et 47) ;

– pour les contrats en cours des consommateurs finals domestiques, ainsi que pour les propriétaires uniques d’un immeuble à usage principal d’habitation consommant moins de 150 000 kilowattheures par an, et les syndicats de copropriétaires d’un tel immeuble, au 1er juillet 2023 (alinéas 46 et 48).

Les clients qui ont souscrit un contrat aux TRV qui a été résilié à la suite d’une erreur commise par le gestionnaire du réseau ou par un fournisseur pourront continuer à bénéficier d’un contrat aux TRV jusqu’aux échéances prévues pour l’extinction des TRV (alinéa 49).

L’article introduit une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché :

– la CRE devra publier chaque mois le prix moyen de fourniture de gaz naturel, son évolution pour les consommateurs domestiques et la marge moyenne réalisée par les fournisseurs de gaz naturel (alinéa 10). Cette disposition permet de fournir un point de repère pour les consommateurs et pour l’ensemble du marché, rôle joué, jusqu’à présent, par les TRV ;

– les fournisseurs historiques devront informer leurs clients de la date de fin de leur éligibilité aux TRV par différents moyens : sur les factures, sur les pages publiques des sites internet ou par le biais de courriers (alinéas 50 à 62) ;

– le médiateur de l’énergie et la CRE communiqueront auprès du grand public au sujet de la disparition progressive des TRV (alinéa 63).

Les clients « dormants », qui n’auraient pas basculé vers une offre de marché aux échéances prévues se verront appliquer de nouvelles conditions contractuelles, prises après avis conforme de la CRE (alinéas 64 à 66).

L’article prévoit de sanctionner financièrement les fournisseurs historiques qui ne respecteraient pas les obligations prévues par la loi au cours de la période transitoire, notamment en matière d’information des consommateurs, et qui chercheraient à freiner l’extinction progressive des TRV (alinéa 68). Dans le cas où le nombre de contrats aux TRV en cours d’exécution au 30 juin 2023 serait supérieur à 25 % du nombre de ces mêmes contrats en cours d’exécution au 31 décembre 2018, les fournisseurs historiques devront verser une sanction pécuniaire, plafonnée à 200 euros, par client bénéficiant encore des TRV (alinéa 69).

Les alinéas 20 à 27 créent un dispositif de fourniture de dernier recours pour les clients domestiques raccordés au réseau de distribution de gaz naturel qui ne trouveraient pas de fournisseur par le marché. Un nouvel article L. 442-9-2 est ainsi inséré dans une nouvelle section 1 bis du chapitre III du titre IV du livre IV du code de l’énergie. Les fournisseurs de dernier recours seront désignés par le ministre chargé de l’énergie après un appel à candidatures organisé avec l’appui de la CRE. Le cahier des charges de l’appel à candidatures précisera les exigences auxquelles doivent satisfaire les contrats de fourniture proposés par les fournisseurs de dernier recours, notamment la zone de desserte que ces derniers couvrent. La fourniture de dernier recours sera assurée à titre onéreux. Le niveau maximal de la majoration qui pourra être appliqué par le fournisseur sera contrôlé par la CRE.

Les alinéas 28 à 37 prévoient un dispositif de fourniture de secours ([72]) en cas d’interdiction de l’activité d’achat pour revente du fournisseur. Les fournisseurs de secours seront sélectionnés et désignés dans des conditions similaires à celles qui s’appliqueront pour les fournisseurs de dernier recours.

L’alinéa 18 autorise l’autorité administrative à retirer l’autorisation d’exercer l’activité d’achat de gaz pour revente lorsque cette dernière reste ineffective au-delà de deux ans.

Les alinéas restants corrigent des erreurs de référence, suppriment des références inutiles et apportent des coordinations en lien avec la disparition des TRV de gaz.

2. La position de la commission

La commission a adopté sept amendements, dont cinq rédactionnels ou de coordination juridique de votre rapporteur. Les deux autres amendements, adoptés à l’initiative de votre rapporteur, visent à réintroduire des dispositifs qui avaient été adoptés dans le projet de loi dit « PACTE » puis censurés par le Conseil constitutionnel car considérés comme étant des cavaliers législatifs. Les dispositions adoptées prévoient :

– la manière dont les fournisseurs historiques devront mettre à la disposition de tout fournisseur qui en ferait la demande, les informations nécessaires pour formuler une offre aux clients qui bénéficient auprès d’eux d’un contrat aux tarifs réglementés, tout en respectant les choix de ces clients et la protection de leurs données personnelles ;

– les modalités selon lesquelles le fournisseur défaillant ou dont l’autorisation de fourniture a été retirée doit communiquer au fournisseur de secours les données nécessaires au transfert de ses clients.

Article 10

(articles L.121-5, L.333-3, L.333-3-1 [nouveau], L.337-7 et L.337-9 du code de l’énergie)

Restriction du champ d’éligibilité aux tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité

L’article 10 prend acte d’une décision récente du Conseil d’État concernant les tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité. Il permet de mettre en conformité le droit français avec le droit européen. Cet article :

– prévoit la restriction du champ d’éligibilité aux TRV d’électricité. À partir du 1er janvier 2020 ne pourront plus en bénéficier que les clients domestiques, les microentreprises et les petites associations et collectivités. Les autres consommateurs pourront continuer à bénéficier de leur contrat existant mais seulement jusqu’au 31 décembre 2020 ;

– introduit une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché ;

– précise le dispositif de fourniture de secours existant et visant à garantir la continuité de l’approvisionnement aux clients domestiques, en cas de défaillance ou de retrait de l’autorisation de fourniture de leurs fournisseurs. Les fournisseurs de secours seront désignés par le ministre chargé de l’énergie après un appel à candidatures organisé avec l’appui de la CRE. Le cahier des charges de l’appel à candidature précisera les exigences auxquelles doivent satisfaire ces contrats de fourniture, notamment la zone de desserte que ces derniers couvrent.

1. L’état du droit
a. Le champ d’application des tarifs réglementés de vente (TRV) d’électricité a été considérablement réduit ces dernières années

● Les TRV sont proposés par les fournisseurs historiques

Depuis que le marché de fourniture de l’énergie s’est ouvert à la concurrence en 2007, les consommateurs français ont le choix entre deux types d’offres pour la fourniture d’électricité :

– des offres de marché, proposées par l’ensemble des fournisseurs ;

– les tarifs réglementés de vente (TRV) proposés uniquement par les fournisseurs historiques (EDF et les entreprises locales de distribution [ELD] dans leur zone de desserte).

Les offres de marché ne cessent de progresser : au 30 septembre 2018, les offres de marché en électricité concernaient 24 % des sites (soit 8,8 millions de sites sur 37,6 millions) et 65 % de la consommation (avec une part de marché des fournisseurs alternatifs établie à 21 % des sites et 34 % de la consommation).

● Les TRV doivent être calculés en fonction des coûts, ce qui assure leur contestabilité par les fournisseurs alternatifs

Les TRV sont aujourd’hui fixés conjointement par les ministres chargés de l’économie et de l’énergie, sur avis de la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Depuis la réforme de 2014 ([73]), les TRV d’électricité sont construits selon la méthode dite « d’empilement des coûts ». En application de l’article L. 337-6 du code de l’énergie, les TRV sont déterminés en référence aux coûts supportés par un fournisseur type, qui s’approvisionne à l’ARENH (accès régulé à l’électricité nucléaire historique) et au prix de marché. Les coûts suivants sont « empilés » :

le coût d’approvisionnement de la part relevant de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH) ;

le complément d’approvisionnement au marché, qui correspond au coût d’approvisionnement en énergie de la part de la courbe de charge restant à approvisionner après l’achat des volumes d’ARENH. La CRE prend en compte des prix d’achat de l’énergie lissés sur deux ans. Le coût ainsi obtenu est audité chaque année pour vérifier qu’il est bien représentatif des coûts d’approvisionnement d’EDF ;

le coût d’approvisionnement en capacité, établi à partir des prix issus des enchères du mécanisme d’obligation de capacité. Pour rappel, chaque fournisseur d’électricité doit disposer d’un montant de garanties de capacité ([74]) permettant de couvrir la consommation électrique de ses clients pendant les périodes de forte consommation (appelées « périodes de pointe ») ;

le coût d’acheminement, qui traduit le coût d’utilisation des réseaux de transport et de distribution d’électricité (TURPE) ;

les coûts de commercialisation qui doivent correspondre « aux coûts de commercialisation d’un fournisseur d’électricité au moins aussi efficace qu’Électricité de France dans son activité de fourniture des clients ayant souscrit aux tarifs réglementés de vente de l’électricité ». Le coût retenu par la CRE correspond aux coûts de commercialisation d’EDF ;

la rémunération de l’activité de fourniture entre également en compte dans le calcul des TRV d’électricité. Le niveau de marge retenu par la CRE dans sa dernière délibération ([75]) est de 3,68 €/MWh en moyenne pour les clients aux tarifs bleus ([76]), soit 3,5 % du tarif réglementé de vente hors taxes.

● Le champ d’application des TRV a été peu à peu réduit

Les directives européennes jugent que la réglementation des prix, qui constitue par nature une entrave à la concurrence, reste possible lorsqu’elle répond à un objectif d’intérêt économique général, qu’elle est nécessaire et proportionnée à l’atteinte de cet objectif et qu’elle est clairement définie, transparente, non discriminatoire et contrôlable.

Afin de prendre en compte les critères européens, une loi est venue réduire le champ d’éligibilité aux TRV d’électricité. L’article 14 de la loi NOME ([77]) du 7 décembre 2010 a marqué la fin des TRV d’électricité pour les consommateurs ayant souscrit une puissance supérieure à 36 kilovoltampères (kVA), c’est-à-dire les grandes et moyennes entreprises aux tarifs jaunes et verts.

Depuis le 1er janvier 2016, seuls les consommateurs résidentiels et les petits consommateurs professionnels dont la puissance n’excède pas 36 kVA en électricité par an peuvent encore souscrire des TRV.

● Une décision du Conseil d’État a estimé que les TRV d’électricité n’étaient pas entièrement conformes au droit européen

Par une décision du 18 mai 2018, le Conseil d’État a admis dans son principe l’existence de TRV en ce qu’ils permettent de garantir un prix stable de l’électricité. Il a néanmoins jugé cette intervention contraire au droit européen car non proportionnée, en raison :

– du caractère permanent des TRV et de l’absence de réexamen périodique de leur nécessité ;

– de l’application des TRV à tous les consommateurs finals dont la puissance souscrite est inférieure ou égale à 36 kVA, en particulier les petits sites non résidentiels appartenant à des grandes entreprises.

Pour tenir compte de cette décision, l’article 214 du projet de loi Pacte réservait les TRV électricité aux clients domestiques et aux microentreprises. Cet article a néanmoins été censuré par le Conseil constitutionnel car considéré comme étant un cavalier législatif.

● La directive relative aux marchés de l’électricité

L’article 214 du projet de loi Pacte prévoyait une habilitation à légiférer par ordonnance pour réformer les TRV d’électricité. Pour des raisons de sécurité juridique, il était en effet nécessaire d’attendre l’aboutissement des travaux engagés au niveau européen.

Depuis, la directive a été adoptée par le Conseil et devrait être prochainement publiée. Elle fait d’ailleurs partie du « paquet énergie propre » pour la transposition duquel l’article 5 du présent projet de loi prévoit une habilitation en faveur du Gouvernement pour intervenir par ordonnances. Cette directive prévoit, à son article 5, la faculté pour les États membres de continuer à mettre en œuvre des interventions publiques sur les prix de l’électricité (dont des tarifs réglementés) pour les consommateurs résidentiels ou microentreprises (effectif inférieur à 10 personnes et chiffre d’affaires annuel ou total de bilan n’excédant pas 2 millions d’euros). Les autres consommateurs ne pourront donc plus bénéficier des tarifs réglementés d’ici au 31 décembre 2020, date d’échéance de transposition de la directive. La directive prévoit également une évaluation du dispositif des TRV aux 1er janvier 2022 et 2025.

b. Le dispositif du fournisseur de secours

L’article L. 333-3 du code de l’énergie prévoit un dispositif de fourniture de secours pour l’électricité.

2. Le projet de loi

Le projet de loi prévoit l’extinction des TRV de l’électricité, sauf pour les particuliers et les microentreprises.

À partir du 1er janvier 2020 pourront uniquement souscrire à un nouveau contrat en TRV d’électricité :

– les consommateurs finals domestiques, y compris les propriétaires uniques et les syndicats de copropriétaires d’un immeuble unique à usage d’habitation (alinéas 18 et 19) ;

– les microentreprises, petites collectivités et associations, c’est-à-dire les consommateurs finals non domestiques occupant moins de 10 personnes ou dont le chiffre d’affaires, les recettes annuelles ou le total de bilan annuel n’excèdent pas 2 millions d’euros (alinéas 18 et 20).

Les autres consommateurs pourront continuer à bénéficier de leur contrat en cours aux TRV d’électricité jusqu’au 31 décembre 2020 (alinéa 36). Dans le cas où ces consommateurs n’auraient pas souscrit d’offre de marché au 1er janvier 2021, ils se verront appliquer de nouvelles conditions contractuelles, prises après avis conforme de la CRE (alinéas 21 à 24).

L’article introduit également une série de mesures visant à assurer le bon déroulement de la réforme et le basculement progressif des tarifs réglementés de vente vers l’offre de marché : les fournisseurs historiques devront informer leurs clients de la date de fin de leur éligibilité aux TRV par différents moyens qui seront précisés par décret en Conseil d’État (alinéa 25) ; le médiateur de l’énergie et la CRE communiqueront auprès du grand public au sujet de la disparition des TRV d’électricité pour certains consommateurs (alinéa 33).

Comme pour le gaz, l’article prévoit de sanctionner financièrement les fournisseurs historiques qui ne respecteraient pas leurs obligations (alinéa 37). Dans le cas où le nombre de contrats aux TRV pour les clients non domestiques (hors microentreprises) en cours d’exécution au 31 décembre 2020 serait supérieur à 25 % du nombre de ces mêmes contrats en cours d’exécution au 1er janvier 2020, les fournisseurs historiques devront verser une sanction pécuniaire, plafonnée à 200 euros, par client bénéficiant encore des TRV (alinéas 38 et 39).

Comme préconisé dans l’avis du Conseil d’État, l’article prévoit l’évaluation du dispositif des TRV d’électricité tous les cinq ans sur la base de rapports de la CRE et de l’Autorité de la concurrence (alinéas 27 à 32). Cette évaluation portera sur la contribution de ces tarifs aux objectifs d’intérêt économique général, l’impact de ces tarifs sur le marché de détail ainsi que sur les catégories de consommateurs pour lesquels une réglementation des prix est nécessaire.

Les entreprises locales de distribution (ELD) sont également concernées par la disparition progressive des tarifs réglementés pour une partie de leurs clients. Pour assurer cette fourniture et pour assurer la fourniture de leurs pertes réseaux, les ELD peuvent aujourd’hui s’approvisionner auprès d’EDF à un tarif de cession calculé par la CRE. Afin de garantir aux ELD une visibilité plus importante sur leurs conditions d’approvisionnement, l’alinéa 41 prévoit qu’elles pourront continuer à bénéficier de ces tarifs de cession jusqu’au 31 décembre 2021.

Les alinéas 4 à 14 précisent le dispositif de fournisseur de secours existant dans le cas de l’électricité. Ils apportent des clarifications juridiques à l’article L. 333-3 du code de l’énergie et précisent les modalités de sélection des fournisseurs de secours. Comme pour le gaz, les fournisseurs de secours en électricité seront désignés par le ministre chargé de l’énergie après un appel à candidatures organisé avec l’appui de la CRE. Le cahier des charges de l’appel à candidature précisera les exigences auxquelles doivent satisfaire ces contrats de fourniture, notamment la zone de desserte que ces derniers couvrent. À noter que, dans le cas de l’électricité, ce sont les TRV qui jouent le rôle de fournisseur de dernier recours.

L’alinéa 16 autorise l’autorité administrative, comme pour le gaz, à retirer l’autorisation d’exercer l’activité d’achat d’électricité pour revente lorsque cette dernière reste ineffective au-delà de deux ans.

3. La position de la commission

La commission a adopté sept amendements dont quatre rédactionnels.

Elle a adopté, à l’alinéa 6, une disposition qui étend à l’électricité une disposition qui existe d’ores et déjà pour le gaz, et qui permet un meilleur contrôle des demandes d’autorisation des fournisseurs. L’autorisation d’exercer l’activité d’achat d’électricité pour revente ne pourra désormais être délivrée qu’aux personnes physiques ou morales installées sur le territoire d’un État membre de l’Union européenne ou, dans le cadre d’accords internationaux, sur le territoire d’un autre État. Jusqu’à présent, c’était le consommateur qui devait s’assurer que le fournisseur avec lequel il signait un contrat répondait bien à ces exigences.

La commission a prévu les modalités selon lesquelles le fournisseur d’électricité défaillant ou dont l’autorisation de fourniture a été retirée doit communiquer au fournisseur de secours les données nécessaires au transfert de ses clients (alinéa 16). La commission a également prévu que, comme pour le gaz, les fournisseurs historiques d’électricité devront informer leurs clients de la date de fin de leur éligibilité aux TRV par différents moyens : sur les factures, sur les pages publiques des sites internet ou par le biais de courriers (alinéas 25 à 31). Elle a inscrit les modalités selon lesquelles les fournisseurs historiques de gaz et d’électricité devront mettre à la disposition de tout fournisseur qui en ferait la demande l’accès aux données de contact, de consommation et de tarification de leurs clients qui ne sont plus éligibles aux TRV et qui bénéficient auprès d’eux de TRV (alinéas 32 à 35).

Article 11

(articles L. 122-3, L. 122-5, L. 134-15-1 [nouveau] et L. 134-16 du code de l’énergie)

Mesures d’accompagnement de la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie

L’article 11 cherche à accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie par des mesures d’information du consommateur, au-delà des mesures prévues pour les informer de l’extinction des tarifs réglementés de vente (TRV). Il prévoit :

– de donner une base légale au comparateur de gaz naturel et d’électricité, administré par le médiateur national de l’énergie depuis 2009 ;

– de faire publier chaque trimestre par la CRE un rapport sur le fonctionnement des marchés de détail de gaz et d’électricité ;

– de renforcer les garanties d’indépendance du médiateur en supprimant la disposition selon laquelle le budget du médiateur est arrêté sur sa proposition par les ministres chargés respectivement de l’économie, de l’énergie et de la consommation.

1. L’état du droit

Le médiateur national de l’énergie est l’autorité administrative indépendante chargée de recommander des solutions aux litiges avec les entreprises du secteur de l’énergie et d’informer les consommateurs sur leurs droits. Depuis 2009, le médiateur a mis en place un comparateur d’offres ([78]) de gaz naturel et d’électricité.

Le budget du médiateur est fixé au programme 345 intitulé « Service public de l’énergie » de la loi de finances. Il est d’environ 5 millions d’euros. L’article L. 122-5 du code de l’énergie prévoit néanmoins que le budget du médiateur est arrêté sur sa proposition par les ministres chargés respectivement de l’économie, de l’énergie et de la consommation.

2. Le projet de loi

L’article 11 cherche à accompagner la poursuite de l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie par des mesures d’information du consommateur, au-delà des mesures prévues pour les informer de l’extinction des TRV. Ces mesures d’information supplémentaires prévoient :

– de donner une base légale au comparateur de gaz naturel et d’électricité, administré par le médiateur national de l’énergie depuis 2009. L’article précise que la fourniture de gaz de secours ou de dernier recours ne figure pas parmi les offres présentées (alinéas 1 à 5) ;

– de faire publier chaque trimestre par la CRE un rapport sur le fonctionnement des marchés de détail de gaz et d’électricité. Ce rapport doit présenter, en particulier, l’évolution du prix moyen de la fourniture d’électricité et de gaz naturel ainsi que l’évolution de la marge moyenne réalisée par les fournisseurs (alinéas 7 à 8).

L’article 6 renforce également les garanties d’indépendance du médiateur. Il reprend les dispositions de l’article 234 du projet de loi de finances pour 2019 concernant le budget du médiateur national de l’énergie, censurées comme cavalier budgétaire par le Conseil Constitutionnel. Il s’agit de supprimer la règle inscrite à l’article L. 122-5 du code de l’énergie selon laquelle le budget du médiateur est arrêté sur sa proposition par les ministres chargés respectivement de l’économie, de l’énergie et de la consommation. Cette disposition permet d’aligner les modalités d’établissement du budget du médiateur sur celles des autres autorités administratives indépendantes.

3. La position de la commission

La commission a adopté un amendement de coordination juridique ainsi que deux amendements identiques qui précisent les critères de tri du comparateur d’offres du médiateur national de l’énergie. Afin d’offrir au consommateur une information de meilleure qualité relative aux offres vertes, le comparateur d’offres en ligne du médiateur de l’énergie distinguera les offres vertes dans lesquelles les fournisseurs d’électricité ne font qu’acheter des garanties d’origine et les offres vertes dites « premium » dans lesquelles les fournisseurs accolent l’achat des garanties d’origine à l’achat d’électricité renouvelable.

Article 12

Mesures d’extinction des dispositifs transitoires mis en place lors des précédentes réformes des tarifs réglementés de vente (TRV)

L’article 12 prévoit les conditions de mise en extinction des deux dispositifs spécifiques créés lors des phases d’extinction précédentes des TRV pour traiter le cas des clients dits « dormants » qui n’étaient plus éligibles aux TRV de gaz ou d’électricité au 1er janvier 2016 mais n’auraient pas basculé en offre de marché au 1er janvier et au 30 juin 2016.

Ces clients ne pourront plus bénéficier de ces dispositifs à compter du treizième mois après la publication de la loi : de nouvelles conditions contractuelles, définies après avis conforme de la CRE, leur seront applicables.

1. L’état du droit

Afin de prendre en compte les critères européens, deux lois sont venues réduire le champ d’éligibilité aux TRV d’électricité. L’article 14 de la loi NOME ([79]) du 7 décembre 2010 a marqué la fin des TRV d’électricité pour les consommateurs ayant souscrit une puissance supérieure à 36 kilovoltampères (kVA), c’est-à-dire les grandes et moyennes entreprises aux tarifs jaunes et verts. L’article 25 de la loi Hamon ([80]) a marqué la fin des TRV en gaz naturel pour les sites ayant une consommation annuelle supérieure à 30 MWh.

Des dispositifs spécifiques ont été mis en place pour traiter le cas des clients dits « dormants » car n’ayant pas basculé en offre de marché.

Afin de garantir la continuité de la fourniture, la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation a prévu une période transitoire de six mois, pendant laquelle les clients qui n’avaient pas souscrit, avant le 31 décembre 2015, un nouveau contrat auprès d’un fournisseur de leur choix étaient réputés avoir tacitement accepté une « offre de transition », d’une durée maximale de six mois, auprès de leur fournisseur historique. En moyenne 5 % plus chère que les anciens tarifs dont bénéficiaient les consommateurs concernés, cette offre transitoire a fortement incité les sites en question à souscrire une offre de marché.

Une ordonnance, ratifiée par la loi du 24 février 2017 ([81]), a ensuite organisé l’affectation automatique, dès le 1er juillet 2016, des clients n’ayant pas souscrit une offre de marché au bout des six mois d’« offre de transition », à des fournisseurs retenus selon une procédure concurrentielle organisée par la CRE.

Une minorité de clients, dits passifs, bénéficient encore des conditions contractuelles transitoires mises en place dans ce cadre. Le ministère en charge de l’énergie et la CRE, estiment, en tenant compte des éléments transmis par les fournisseurs, le nombre de clients concernés à environ 10 000.

2. Le projet de loi

L’article prévoit les conditions de mise en extinction des deux dispositifs spécifiques créés lors des phases d’extinction précédentes des TRV pour traiter le cas des clients dits « dormants » qui n’auraient pas encore basculé en offre de marché.

De nouvelles conditions contractuelles, définies après avis conforme de la CRE, seront applicables à ces clients un an après la publication de la loi. Ces clients pourront résilier le contrat à tout moment, moyennant un préavis de quinze jours et sans qu’il y ait lieu à indemnité, et ce jusqu’au dernier jour du douzième mois après l’acceptation tacite ou expresse du contrat.

Ces nouvelles conditions contractuelles s’appliqueront également aux clients restés aux TRV de gaz alors même qu’ils ne devraient déjà plus en bénéficier. Il s’agit de clients dont la consommation a évolué depuis 2016 et dépasse désormais 30 MWh par an.

3. La position de la commission

La commission a adopté cet article sans modification.

Examen en commission

Lors de ses réunions du mardi 18 juin, après-midi et soir, du mercredi 19 juin, après-midi et soir, et du jeudi 20 juin, la commission des affaires économiques a procédé à la discussion générale puis à l’examen, sur le rapport de M. Anthony Cellier, du projet de loi relatif à l’énergie et au climat (nos 1908 et 2032).

I. Discussion générale

M. le président Roland Lescure. « Les lois peuvent-elles faire notre bonheur ? » Tel était le sujet de l’épreuve de philosophie du baccalauréat, lundi dernier. J’ignore si les candidats, dans leur copie, ont apporté une réponse positive à cette question. Ce que je sais en revanche de façon certaine, c’est que les projets de loi font la joie des députés qui prennent un plaisir manifeste à déposer des centaines d’amendements.

Le projet de loi relatif à l’énergie et au climat dont nous commençons l’examen aujourd’hui fait ainsi l’objet de 712 amendements, ce qui pourrait sembler peu eu égard à nos habitudes au sein de cette commission : 1 200 sur le projet de loi pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et une alimentation saine et durable (EGALIM) et plus de 3 000 sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN). Je souligne que le Gouvernement, quant à lui, avait été peu prolixe puisque le présent texte ne comporte que douze articles – huit lors de son dépôt initial et quatre ajoutés par lettre rectificative.

Sur ces 712 amendements, 450 portent articles additionnels. Un tiers des amendements déposés visent donc à modifier une disposition du projet de loi, tandis que les deux autres tiers tendent à en introduire de nouvelles. Loin de moi l’idée de brimer le droit d’initiative des parlementaires, mais je dois également composer avec une autre disposition de nature constitutionnelle : l’article 45, qui interdit les cavaliers législatifs.

Je tiens à vous rappeler que les trois textes importants examinés ces derniers mois par notre commission, ou par plusieurs d’entre nous en commission spéciale, ont tous été sanctionnés assez fortement, mais à juste titre, par le Conseil constitutionnel qui semble avoir durci ces dernières années sa jurisprudence sur les dispositions qui ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles figurant dans le projet de loi déposé. Ce sont ainsi 23 articles qui ont été annulés dans la loi EGALIM, 19 dans la loi ELAN et 24 dans la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE).

Derrière ces chiffres, ce sont d’abord des heures de discussions en commission et en séance qui s’avèrent in fine inutiles. Et encore, les articles censurés sont-ils ceux qui ont été adoptés. Je ne parle évidemment pas des longs débats sur les amendements qui ont été rejetés, tout aussi cavaliers que ceux annulés par le Conseil constitutionnel. Ce sont ensuite souvent de faux espoirs, ou de fausses craintes, donnés à certains de nos concitoyens. Ce sont enfin des critiques sur notre travail et sur la qualité de la loi qui peuvent sembler être confortées par ce type de décision.

Il m’appartient, en tant que président de la commission, de décider de la recevabilité des amendements. Avec l’appui du Président de l’Assemblée nationale et en totale coordination avec la présidente de la commission du développement durable saisie pour avis et bénéficiant d’une délégation sur le fond sur les articles 2 et 4, j’ai souhaité appliquer avec rigueur l’article 45 de la Constitution lors de l’examen du présent projet de loi. Vous en aviez toutes et tous été informés par courrier, en date du 29 mai, cosigné par Mme Barbara Pompili et moi-même.

Soyons précis : je ne souhaite en aucun cas brider nos échanges, mais je ne peux pas accepter non plus qu’ils s’éparpillent hors des limites fixées par les dispositions du texte déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. De ce point de vue, l’intitulé du projet de loi en lui-même n’est évidemment en rien une référence, sinon tous les amendements se rapportant de près ou de loin à l’énergie et au climat pourraient nous être soumis. Nous sommes donc tenus par le contenu des douze articles du texte. Sans entrer dans le détail des justifications, je tiens tout de même à vous expliquer les principes qui m’ont guidé et vous fournir quelques exemples des décisions que j’ai été amené à prendre.

Je tiens à vous dire que je ne suis tenu en rien à justifier ces décisions. Si l’irrecevabilité financière de l’article 40 peut éventuellement donner lieu à une demande d’explication écrite des députés dont les amendements seraient rejetés, ce n’est pas le cas pour celle de l’article 45. Pour autant, j’ai décidé de ne pas retenir les amendements ne prévoyant pas une contribution directe et significative à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique et de la transition énergétique.

Sans entrer dans les détails, j’ai décidé de ne pas retenir les amendements ne prévoyant pas une contribution directe et significative à l’atteinte des objectifs de la politique énergétique et de la transition énergétique. Je vous donne quelques exemples. J’ai déclaré irrecevables des séries d’amendements concernant le provisionnement du démantèlement des centrales nucléaires ou des installations éoliennes. Pour les mêmes raisons, plusieurs amendements relatifs à la sécurité des installations nucléaires ont été écartés. La protection contre les actes de malveillance et la vérification de la conformité des installations techniques ne sont manifestement pas dans le champ du projet de loi.

De même, n’ont pas été retenus les amendements relevant surtout d’une approche liée à l’environnement entendue au sens de la protection de la biodiversité ou de la continuité écologique des cours d’eau, ou des amendements motivés par des considérations touchant à l’aménagement du territoire ou ayant principalement un objet d’ordre social. J’évoque ici notamment les nombreux amendements sur les moulins qui, pour la plupart, visaient à modifier le code de l’environnement. Je range aussi dans cette catégorie les amendements visant à réviser la distance minimale entre les éoliennes et les habitations. La préoccupation majeure de ces amendements était clairement présentée comme liée à l’aménagement du territoire, voire à la protection de la santé. De la même manière, les amendements portant sur les modalités de gestion des barrages hydroélectriques n’ont pas été acceptés. Cette question est certes importante mais ne peut se rattacher aux dispositions figurant dans le projet de loi. Enfin, les amendements introduisant des dispositions ayant une simple portée informative ou à visée éducative ont aussi été écartés. Je pense par exemple aux amendements interdisant la publicité pour les véhicules les plus polluants.

Je ne nie évidemment en aucun cas l’importance de ces sujets. J’ai dû décider de leur pertinence rapportée au texte du projet de loi.

Au total, ce sont 120 amendements qui ont été déclarés irrecevables au titre de l’article 45 de la Constitution. Je signale que j’ai fait preuve d’une approche écartant tout esprit partisan. La répartition par groupe est la suivante : 32 amendements du groupe La République en Marche, 39 amendements du groupe Les Républicains, 8 amendements du groupe UDI et Indépendants, 3 amendements du groupe du Mouvement Démocrate et apparentés, 8 amendements du groupe Libertés et territoires, 3 amendements du groupe Socialistes et apparentés, 17 amendements du groupe La France insoumise, 8 amendements des députés non inscrits, ainsi qu’un certain nombre d’amendements émanant du Gouvernement.

J’espère vous avoir tous convaincus du bien-fondé de ma position. Au cas où vous en douteriez, ce que je n’ose imaginer, je vous propose d’éviter de vaines discussions en commission. J’ai d’ailleurs déjà eu l’occasion de m’en entretenir avec certains d’entre vous et je suis prêt à le faire à l’avenir.

Je vous rappelle enfin qu’en séance publique c’est le Président de l’Assemblée qui apprécie la recevabilité des amendements. Vous pourrez donc lui soumettre à nouveau vos amendements. Il peut évidemment consulter le président de la commission, ce qui ne veut pas dire qu’il le suive systématiquement.

Mme Delphine Batho. Monsieur le président, je vous remercie pour vos explications et pour l’éclairage que vous avez bien voulu apporter. Néanmoins, je m’interroge sur le caractère recevable d’un certain nombre d’amendements et le caractère irrecevable de certaines autres qui, à l’épreuve des faits, ne permettent pas de comprendre clairement la doctrine appliquée. A ainsi été considéré comme recevable un amendement du Gouvernement sur l’hydrogène. Or le projet de loi initial ne comprend aucune disposition en la matière. A contrario, a été considéré comme irrecevable un amendement sur l’hydroélectricité qui est aussi une énergie renouvelable et de stockage. Je n’arrive donc pas à comprendre la logique.

De la même façon, ont été considérés comme recevables – c’était le cas aussi en commission du développement durable – tous les amendements relatifs aux économies d’énergie dans les logements, alors que le texte ne comporte aucune disposition sur ce sujet. A contrario, ont été considérés comme irrecevables bon nombre d’amendements sur les installations d’énergies renouvelables dont on peut estimer qu’elles ont un rapport direct avec les dispositions du projet de loi initial.

Si on peut comprendre la logique générale d’application de l’article 45, je n’arrive pas à suivre le raisonnement appliqué sur ces exemples précis, en particulier pour l’hydroélectricité.

M. le président Roland Lescure. Je ne souhaite pas nécessairement répondre au cas par cas. Ayant déclaré 120 amendements irrecevables, cela nous prendrait en effet beaucoup de temps. Je pense avoir été assez clair dans les principes que j’ai tenté de suivre pour appliquer l’article 45. Je le répète, vous pouvez toujours redéposer ces amendements pour la séance publique. Le jugement sera peut-être différent. Bien évidemment, je m’engage à transmettre les principes qui ont été les miens à la présidence de l’Assemblée, de manière qu’une décision soit prise avec un œil instruit. Je le répète, je l’ai fait de manière totalement transpartisane, me demandant seulement si ces amendements contribuaient de manière directe et importante au respect des objectifs du projet de loi. J’ai considéré que ceux auxquels vous faites référence ne le faisaient pas.

Après l’intervention liminaire de M. le ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, nous entendrons notre rapporteur, M. Anthony Cellier, la rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Mme Nathalie Sarles, puis les orateurs des groupes, chacun disposant de quatre minutes. Enfin, les députés qui le souhaitent pourront poser des séries de questions. J’espère que celles-ci sont relativement brèves et aussi peu nombreuses que possible de manière que nous puissions commencer dès que possible l’examen des 496 amendements restant.

M. François de Rugy, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire. Je suis très heureux de revenir à l’Assemblée nationale et de voir que les travaux qui ont été engagés pour améliorer les conditions de travail des députés, notamment dans cette salle, auxquels j’attachais une importance particulière lorsque j’étais Président de l’Assemblée nationale, ont porté leurs fruits puisqu’ils permettent aux députés, et indirectement aux membres du Gouvernement, d’examiner dans de bonnes conditions les textes de loi.

Lors de mes auditions devant les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat, j’avais fait part de ma volonté de déposer un texte de quelques articles visant à rehausser l’ambition de la France en matière de lutte contre l’effet de serre et le dérèglement climatique, et à mettre en œuvre la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) que nous avons présentée avec le Président de la République à la fin de l’année dernière.

Ce texte vient en discussion dans le contexte particulier que nous avons vécu ces derniers mois : d’abord la crise des « gilets jaunes » à la fin de l’année 2018, puis le Grand débat national au début de l’année 2019. Il est ressorti de ce Grand débat que les questions écologiques sont importantes pour les Françaises et les Français, plus de 60 % de celles et ceux qui y ont participé estimant que le changement climatique était visible, palpable dans leur vie quotidienne et s’étant déclarés prêts à agir en faveur d’une transition écologique. Plus des trois quarts ont considéré que cela pouvait être bénéfique pour eux à titre individuel, au-delà de l’intérêt collectif.

Sans entrer dans les détails, on peut dire également que les résultats des récentes élections européennes sont venus confirmer que nombre de Français souhaitent que nous fassions davantage pour l’écologie, que nous allions en quelque sorte plus vite et plus loin. Il y a quelques jours, lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre a ainsi placé l’urgence écologique au premier rang de ses priorités. C’est dans ce cadre que nous proposons aux parlementaires des mesures législatives relatives à l’énergie et au climat, et, dans quelques semaines, un texte visant à lutter contre le gaspillage et à développer le recyclage.

Ainsi que j’ai pu l’observer lorsque j’étais Président de l’Assemblée, cette préoccupation est largement partagée par de nombreux députés de la majorité, mais aussi d’autres groupes – en tout cas davantage que lors des précédentes législatures. Cette progression de la prise de conscience, et même de la volonté d’action doit maintenant nous conduire à être plus efficaces et à agir plus rapidement pour répondre aux aspirations des Français.

Comme vous le savez, nous avons mis en œuvre ces dernières semaines plusieurs dispositifs. Nous avons d’abord créé, au début de cette année, le Haut Conseil pour le climat qui rendra son premier rapport la semaine prochaine, rapport qui pourra nourrir utilement la discussion de ce projet de loi en séance plénière.

Nous avons également souhaité qu’un conseil de défense écologique, sous l’autorité directe du Président de la République, permette de mobiliser tous les ministères, tous les services de l’État. Ce conseil, qui s’est déjà réuni une première fois au mois de mai, se réunira une deuxième fois au mois de juillet, puis à nouveau régulièrement.

Nous avons encore souhaité mettre en place une convention citoyenne pour être plus efficaces dans notre action pour le climat, pour mobiliser et entraîner le maximum de Français. Bien évidemment, nous ne visons pas l’unanimité et le consensus général, mais emporter l’adhésion d’une très grande majorité de nos concitoyens est la clé du succès. Le climat, ce n’est pas l’affaire seulement de l’État, ou de l’État et des collectivités locales, ou encore de l’État, des collectivités locales et des entreprises : c’est l’affaire de toutes et tous. Nous avons donc considéré qu’il fallait innover sur la méthode. C’est ainsi qu’une assemblée citoyenne composée de 150 personnes tirées au sort présentera des propositions d’ici à la fin de l’année à partir des différents constats.

Des mesures importantes ont été prises depuis deux ans, au premier rang desquelles la loi permettant de mettre fin à l’exploration et l’exploitation de toutes les formes d’hydrocarbures, conventionnelles et non conventionnelles, gaz de schiste, pétrole. Bien entendu, les quelques permis qui avaient été octroyés avant le vote de la loi n’ont pas été remis en cause, mais ils font l’objet de la date butoir de 2040. Très concrètement, depuis l’adoption de la loi par la majorité de cette assemblée à la fin de l’année 2017, nous avons refusé cinquante demandes de permis de recherche ou d’exploitation d’hydrocarbures en France. En Guyane, où un permis avait été accordé avant l’adoption de la loi, les forages d’exploration n’ont rien donné. Mais il n’y aura pas d’autres explorations possibles alors que le groupe Total, mais aussi la collectivité de Guyane, auraient pu souhaiter que de nouveaux permis soient octroyés dans la même zone. C’est un choix fort de renoncer à exploiter les énergies fossiles que nous pourrions avoir dans notre sol. Peu de pays au monde ont fait ce choix.

Nous avons également déployé différentes aides à destination des ménages français. C’est le cas de la prime à la conversion pour les voitures, annoncée lors de la campagne électorale de 2017, votée par le Parlement à l’automne de 2017 et mise en œuvre dès le 1er janvier 2018. Cette mesure a connu un grand succès puisqu’en 2018, près de 300 000 personnes ont pu mettre à la casse de vieilles voitures gourmandes en carburant et polluantes et les remplacer par des véhicules moins polluants, plus sobres et abordables. Comme cette aide était ouverte à l’achat de véhicules d’occasion, elle a permis en effet une large accessibilité sociale.

Nous avons suivi la même logique pour les chaudières au fioul qui peuvent être remplacées par des chaudières à gaz à haute performance, voire – c’est encore mieux – par des chaudières à bois ou des pompes à chaleur électriques, pour un euro seulement parfois, en fonction des revenus des ménages.

Ces mesures concrètes soutiennent notre action en faveur des économies d’énergie et de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Quant à la programmation pluriannuelle de l’énergie, nous aurons sans doute l’occasion d’y revenir, même si elle est déterminée par décret et non par la loi. Comme nous l’avions indiqué avant les élections, nous ne remettrons pas en cause les grands équilibres de la loi 2015, mais, pour que cette programmation soit mise en œuvre, il est nécessaire que le présent texte soit adopté.

Je veux dire d’ores et déjà, car je suis attaché à la politique des résultats, que les efforts des Français, qui sont rendus possibles par cette mobilisation et ces mesures, portent leurs fruits. Je rappelle que les émissions de gaz à effet de serre en France ont baissé de 18,8 % entre 1990, année de référence, et aujourd’hui, selon le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA), qui fournit chaque année les données consolidées en la matière. Après une année 2017 qui n’avait pas été bonne, la courbe a été inversée en 2018 puisque les émissions ont diminué de 4 %, ce qui représente une baisse de 20 millions de tonnes équivalent CO2, et une baisse des émissions résultant de la production d’électricité de 27 %. Les fermetures de centrales au fioul ou au charbon visent précisément à pérenniser durablement la baisse des émissions de CO2 dans la production d’électricité. Dans le secteur du logement et des bâtiments tertiaires, les émissions de CO2 ont diminué de 6,8 %. Dans le secteur des transports, qui représente 30 % des émissions dans notre pays, la baisse est de 3 % pour les véhicules particuliers et de 3,6 % pour les véhicules utilitaires. Quant à la consommation de carburant, elle était aussi en régression – nous avions les chiffres en temps réel dès la fin de l’année 2018. J’ajoute que la tendance est la même pour 2019.

Le présent texte vise donc à rehausser nos objectifs sur le climat, en l’occurrence atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050, en divisant non par quatre mais par six nos émissions de CO2 entre 1990 et 2050. Je le dis tout de suite puisque certains avaient cru pouvoir polémiquer, mais c’était, pardonnez-moi de le dire aussi franchement, se mettre le doigt dans l’œil de façon assez profonde à moins que ce ne soit de la mauvaise foi assez crasse. Nous écrivons cet objectif noir sur blanc dans la loi, de même que nous fixons la réduction de la consommation d’énergies fossiles à 40 % – et non plus 30 % – en 2030. Baisser de 40 % notre consommation d’énergies fossiles en onze ans : voilà là encore un engagement extrêmement fort.

Nous avons aussi souhaité que ce texte permette l’adoption de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Dès le début du quinquennat, il a été annoncé clairement qu’il serait impossible de réduire à 50 % la part du nucléaire en 2025, le rééquilibrage en faveur des énergies renouvelables n’étant pas atteignable dans ce laps de temps compte tenu des retards pris au cours du précédent mandat. Cette date est repoussée à 2035. Il nous fallait modifier le code de l’énergie pour que la PPE soit conforme à la loi. C’est l’adoption définitive du présent projet de loi qui permettra, dans la foulée, et sans délai car toutes les procédures ont déjà été lancées, l’adoption de la programmation pluriannuelle de l’énergie qui fait déjà l’objet d’une consultation publique à laquelle tout le monde peut avoir accès. C’est un moment extrêmement important qu’attendent tous les acteurs de l’énergie afin d’avoir des trajectoires claires sur les économies d’énergie et la production d’énergies renouvelables que nous développons fortement.

Nous pérennisons également le Haut Conseil pour le climat qui est inscrit à l’article 2 du projet de loi. Ainsi, cette instance ne sera pas soumise à la volonté d’un gouvernement, mais pourra avoir une action pérenne et durable, sur le modèle du Haut Conseil pour les finances publiques qui rend un rapport tous les ans. Ce sera la même chose pour le climat qui fera l’objet d’au moins un rapport par an sur l’état de la connaissance scientifique, car il est extrêmement important que l’écologie avance sur la base des données éclairées par les scientifiques. Il n’appartient pas aux scientifiques de prendre les décisions : elles sont du ressort du politique, mais celui-ci a tout à gagner à s’appuyer sur les études scientifiques en matière de climat, comme dans d’autres domaines. Je tiens à le souligner car le débat politique est malheureusement rarement structuré autour d’éléments objectifs scientifiques, et j’entends souvent des choses assez éloignées de la réalité.

L’article 3 du projet de loi permettra d’avoir une assise législative claire pour mettre en œuvre l’engagement politique que nous avons pris de fermer les centrales à charbon avant la fin de leur exploitation. Nous avons déjà commencé à discuter avec tous les acteurs concernés, territoire par territoire, avec les deux entreprises concernées, EDF et Uniper, avec les représentants syndicaux des salariés, avec les élus des territoires. Des processus d’accompagnement de la reconversion sont déjà en cours, notamment les contrats de transition écologique. Nous avons pris également des mesures sociales. Il fallait que les choses soient très claires et qu’un opérateur ne puisse pas opposer un vide juridique. L’article 3 permet à l’autorité administrative, donc à l’État, de plafonner la durée de fonctionnement des centrales, en l’occurrence de programmer leur extinction d’ici à 2022.

L’article 3 prévoit également, et c’est une première, un dispositif spécifique d’accompagnement des salariés. En effet, de nombreuses centrales thermiques ont été fermées par le passé sans que rien n’ait été prévu sur le plan social ou territorial – je pense notamment à celle de Porcheville dans les Yvelines. C’est l’entreprise qui a dû gérer en interne la fermeture. Il en a été de même à la centrale de Cordemais, en Loire-Atlantique.

Le présent projet de loi vise également à régler des problèmes qui avaient été laissés en suspens ou qui créaient des complexités juridiques et administratives de divers ordres. Il nous fallait, par exemple, tirer les conséquences d’une jurisprudence du Conseil d’État de 2017. Les mesures prévues à l’article 4 permettent de sécuriser juridiquement le dispositif transitoire de l’autorité environnementale, l’insécurité juridique créant un facteur de contentieux. Or, en France, nombreux sont ceux qui aiment développer les contentieux notamment sur les projets liés aux énergies renouvelables, ce qui perturbe beaucoup la vie de nos territoires, de nos entreprises et de nos collectivités. Il était donc indispensable de clarifier les choses et de les sécuriser juridiquement.

J’ai souhaité également aborder la question des tarifs de l’électricité qui a créé beaucoup de débats ces derniers mois, et c’est normal. Le mode de calcul de ces tarifs a été fixé dans la loi de 2010 portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, dite « loi NOME », conforté en 2015 par une autre majorité, un autre gouvernement. Je rappelle les faits, car certains ont quelques trous de mémoire et viennent parfois aujourd’hui se lamenter sur les effets de ce mode de calcul, et notamment la hausse de 5,9 % qui a été appliquée sur les tarifs régulés de l’électricité à compter du 1er juin dernier. Comme je l’avais indiqué, nous ne voulions pas nous contenter de constater certaines failles. C’est pourquoi l’article 8 permet – et c’est le débat parlementaire qui ira au bout des choses – de peser sur les prix dans le sens de la stabilisation et de la maîtrise sur la base notamment du plafond de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH).

Le président de la commission a évoqué des dispositions de la loi PACTE, considérées comme des cavaliers législatifs par le Conseil constitutionnel, et censurées à ce titre. Il en a été ainsi de celles concernant la fin des tarifs régulés du gaz. Le Gouvernement vous propose donc, après avoir saisi le Conseil d’État, des mesures claires et sûres sur le plan juridique.

Tels sont les objectifs du présent projet de loi, qui redonne clairement le cap d’une ambition forte sur le climat, plus forte que celle qui avait été tracée par les gouvernements précédents. C’est la programmation pluriannuelle de l’énergie qui en fixe la déclinaison concrète et qui pourra être mise en œuvre grâce à l’adoption définitive de cette loi. Je sais que des préoccupations complémentaires se font jour sur les différents articles et je suis totalement ouvert à la discussion, sans bien sûr remettre en cause les grands équilibres, sans refaire tous les débats de 2015 puisque nous avions annoncé, avant les élections, que nous ne reviendrions pas sur la loi de 2015. D’autres candidats avaient fait des propositions différentes, mais ils n’ont pas été élus – c’est la démocratie. Une majorité à l’Assemblée nationale a également été élue sur la base des engagements pris. Je le répète, sans remettre en cause les grands équilibres, il sera possible d’enrichir le projet de loi sur certains points, notamment sur l’efficacité énergétique et tout ce qui permettra de baisser les consommations d’énergie dans le logement ou pour préciser les choses et être aussi opérationnel que possible sur le mode de calcul des tarifs régulés de l’électricité.

M. Anthony Cellier, rapporteur. Je suis très heureux d’aborder aujourd’hui l’examen du projet de loi relatif à l’énergie et au climat.

Je souhaite tout d’abord remercier les personnes qui ont travaillé avec moi sur ce texte, notamment Mathilde, Jennifer et Adrien, qui y ont consacré des nuits et des week-ends.

La dernière fois que le Parlement a eu à se prononcer sur la politique énergétique et climatique de la France et sur ses grandes orientations, c’était avec la loi de 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV). Cela fait donc près de cinq ans que le Parlement n’a pas été saisi d’une loi structurelle sur nos objectifs, sur notre avenir énergétique et climatique qui revêt, au travers des enjeux qui s’y rattachent, plus que jamais une dimension civilisationnelle et générationnelle.

Comme de nombreux parlementaires, je m’étonne que la LTECV n’ait pas laissé de place au Parlement dans la définition de notre politique énergétique au travers, par exemple, de grands rendez-vous, non seulement pour vérifier si notre pays respectait les ambitions qu’il s’était fixés, mais également afin de pouvoir faire évoluer ces dernières et décliner les grandes orientations qui s’y rattachent.

Depuis plus d’un an, j’ai travaillé avec mon collègue, Jean-Charles Colas-Roy et le soutien du président de la commission des affaires économiques M. Roland Lescure, ainsi que de la présidente de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, Mme Barbara Pompili, à trouver un juste équilibre entre l’implication du Parlement sur les grands enjeux de politique énergétique et de stratégie nationale bas carbone et leurs déclinaisons techniques où je pense que le parlementaire aurait tort de s’engouffrer.

Je sais que la volonté de saisir le Parlement est partagée par tous les groupes politiques présents et je suis convaincu que nous pouvons tous ensemble y parvenir. Je vous proposerai d’ailleurs une rédaction en séance, fruit de cette année de travail.

Mais revenons plus particulièrement à ce projet de loi relatif à l’énergie et au climat. Face à l’urgence écologique et climatique, c’est une loi nécessaire et fondamentale, c’est une loi à la temporalité particulière, de la facture énergétique d’aujourd’hui à la neutralité carbone à l’horizon 2050 en passant par la fermeture des centrales à charbon en 2022. Mais finalement, on parle ici d’une génération, celle de nos propres enfants.

C’est une loi technique, complexe, mais dont les enjeux – et c’est bien ce qui doit systématiquement nous guider – sont toujours rattachés à l’humain et à son environnement. C’est une loi qui doit être complétée par des mesures fortes, concrètes, incitatives, notamment dans la rénovation énergétique.

Au travers de l’article 1er, nous inscrivons dans la loi l’objectif d’atteindre la neutralité carbone en 2050, couplée à une réduction de nos émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à 6. Il s’agit d’un objectif ambitieux qui vient concrétiser en droit français les engagements pris lors des accords de Paris, objectif évidemment plus ambitieux que celui fixé précédemment dans la LTECV qui était d’un facteur 4.

J’ai pu voir dans vos amendements que certains d’entre vous étaient préoccupés par l’absence de définition de la neutralité carbone. Je partage cette préoccupation et je vous proposerai de la définir dans la loi.

Mme Delphine Batho. Ah !

M. Anthony Cellier, rapporteur. Outre nos émissions de gaz à effet de serre sur le territoire français, nous devons prendre en compte notre empreinte carbone. L’urgence écologique et climatique se mesure à l’échelle internationale. Cette notion est donc importante et je souhaiterais que les objectifs de réduction de l’empreinte carbone soient intégrés dans les futures stratégies nationales bas carbone. Je vous soumettrai également un amendement.

Autre objectif majeur : nous augmentons nos ambitions concernant la réduction de la consommation primaire d’énergies fossiles, passant de moins 30 % à moins 40 % par rapport à 2012.

Enfin, l’article 1er modifie l’échéance qui avait été fixée de réduire à 50 % la part du nucléaire dans notre mix électrique à l’horizon 2025. Dès 2017, le Gouvernement avait annoncé le caractère irréaliste de cet objectif. Ce projet de loi propose donc un horizon de temps pragmatique, celui de 2035.

Avant d’aborder l’article 3, je vous précise que l’article 2 créant le Haut Conseil au climat et l’article 4 sur la définition de l’autorité environnementale ont été délégués au fond à la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Ils ne seront donc pas rediscutés au sein de cette commission. J’en profite d’ailleurs pour saluer le travail de ma collègue Nathalie Sarles sur ces articles.

L’article 3 prévoit un dispositif organisant la fermeture des centrales à énergies fossiles les plus polluantes, notamment celles au charbon, en 2022, tout en se laissant la possibilité d’utiliser la centrale de Cordemais dans des laps de temps très courts afin d’assurer la sécurité d’approvisionnement. D’aucuns pourraient dire qu’il s’agit d’une mesure purement symbolique. Je leur ferai remarquer que là où l’emploi de femmes et d’hommes est en jeu, il n’y a pas de symbole, que leur accompagnement ainsi que celui des territoires qui les accueillent doit être notre priorité. Il est d’ailleurs prévu qu’une ordonnance vienne préciser les modalités d’accompagnement concrètes des salariés des entreprises exploitantes de centrales, mais également de leurs sous-traitants. Je vous proposerai un amendement permettant de prendre en compte la situation de toute la chaîne de sous-traitance et non pas seulement des sous-traitants de rang 1. De nombreux amendements constructifs ont été déposés sur ce sujet afin de préciser la teneur des ordonnances.

Mes chers collègues, tout ne peut pas être réglé par la loi. Je pense par exemple aux contrats de transition écologique, aux projets de territoire qui doivent être construits au niveau local entre élus, représentants de l’État, entreprises, associations et citoyens du territoire.

D’autres diront que la part du charbon dans la production d’électricité est de 1,8 %, que nos voisins allemands ont choisi de fermer les leurs en 2038. Je leur rappellerai que si la part du charbon dans la production d’électricité est de 1,8 %, sa part dans les émissions de gaz à effet de serre du secteur est de 35 % et, comme l’écrivait La Rochefoucauld, rien n’est plus contagieux que l’exemple. L’enjeu est mondial, la solution européenne, l’exemplarité nationale.

L’article 5 permet de mieux lutter contre la fraude aux certificats d’économie d’énergie (CEE). Le dispositif des CEE est un outil majeur pour l’efficacité énergétique qui reste malheureusement très peu connu de nos concitoyens. Accusé de nombreuses failles, prêtant le flanc à la fraude, ce dispositif a considérablement évolué. Toutefois, il suscite un problème de confiance que nous devons restaurer au travers de différentes mesures de correction et d’information. Sur ce dernier point, le Gouvernement peut davantage agir que le Parlement.

L’article 6 habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance le paquet « Une énergie propre pour tous les Européens ». Je note pour le regretter, tout comme vous, le caractère tardif de publication de la dernière directive, adoptée le 14 juin.

S’il m’apparaît légitime que des mesures très techniques soient directement transposées dans ces ordonnances, d’autres peuvent faire l’objet d’une transposition au sein de ce projet de loi. C’est ce que je vous proposerai notamment pour l’autoconsommation, les communautés énergétiques citoyennes et les communautés énergétiques renouvelables.

L’article 7 est consacré à la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Il permettra notamment de lui donner de nouveaux pouvoirs afin de régler un contentieux vieux de plusieurs années.

L’article 8 s’intéresse au mécanisme de compensation de l’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (ARENH), créé pour 15 ans par la loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité (NOME), en 2010. L’ARENH permet à tous les Français, quel que soit leur fournisseur d’électricité, d’avoir accès à la rente nucléaire. Chaque année, les fournisseurs alternatifs peuvent demander à bénéficier d’une quantité d’ARENH, en fonction de la consommation de leurs clients. Le plafond de l’ARENH, fixé par arrêté à 100 térawatts-heure (TWh), a été dépassé pour la première fois en 2019, ce qui a contribué à la hausse des factures pour nos concitoyens. Nous avons aujourd’hui un système qui est à bout de souffle : il ne parvient plus à remplir ses missions, qui consistent à faire bénéficier les Français de la rente nucléaire et à développer la concurrence. Le Président de la République a demandé à EDF et au Gouvernement de réfléchir à une réforme de la régulation de l’énergie, objectif qui a été réaffirmé le Premier ministre lors de son discours de politique générale. Les conclusions d’EDF devraient être remises à la fin de l’année.

Les articles 9 à 12 réintroduisent les mesures d’extinction progressive des tarifs réglementés de vente (TRV) du gaz, d’ici à 2023, et de l’électricité, à l’exception des consommateurs résidentiels et des micro-entreprises, qui étaient prévues au sein de la loi PACTE mais qui ont été censurées par le Conseil constitutionnel, en tant que cavaliers législatifs.

Ce projet de loi ambitieux est un outil que nous allons pouvoir enrichir et qui comporte des mesures concernant le quotidien de nos concitoyens. Ce texte est une des composantes de la solution et de l’action – ce n’est pas le seul. L’urgence écologique et climatique est là. Elle relève de notre responsabilité à tous.

Mme Nathalie Sarles, rapporteure pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire s’est saisie pour avis du projet de loi relatif à l’énergie au climat. Elle a bénéficié d’une délégation au fond pour les articles 2 et 4, sur lesquels je vais surtout insister.

L’article 1er du projet de loi comporte de nouveaux objectifs ambitieux que notre commission souhaite consolider grâce à 6 amendements destinés à améliorer leur suivi opérationnel. Deux amendements portant sur l’article 1er prévoient l’adjonction à la PPE d’une feuille de route pour la rénovation énergétique des bâtiments et la présentation au Parlement d’un rapport sur les usages superflus ou non prioritaires de l’énergie. Quatre autres amendements, portant articles additionnels après l’article 1er, visent à étendre le plan stratégique d’EDF à la deuxième période de la PPE, à instaurer pour 2030 et 2035 des plafonds de capacités nucléaires installées, à définir une méthode de calcul réaliste pour le facteur de conversion en énergie primaire et, enfin, à demander un rapport sur le budget « vert ».

S’agissant de l’article 2, la création du Haut Conseil pour le climat doit être saluée. Cette instance autonome, se caractérisant par un haut niveau d’expertise et par la variété des compétences de ses membres, devra donner un nouveau souffle à l’analyse des questions climatiques en France. Il sera essentiel de nous assurer, lors de la présentation du projet de loi de finances, que ce Haut Conseil bénéficie des moyens nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Nous avons adopté trois amendements tendant à inscrire dans la loi certaines dispositions essentielles et à préciser les réponses et l’écho institutionnel qui seront donnés aux travaux du Haut Conseil. Nous souhaitons également renforcer le lien avec le Parlement : nos commissions seront chargées d’auditionner la personne pressentie pour présider le Haut Conseil, avant sa nomination. Elles recevront ensuite le président de cette instance dans le cadre de la présentation de son rapport annuel. Un autre amendement, déposé après l’article 2, est destiné à assurer l’indispensable prise en compte des avis du Haut Conseil au niveau régional.

En ce qui concerne la fermeture des centrales à énergie fossile les plus émettrices de gaz à effet de serre, qui font l’objet de l’article 3, la commission du développement durable s’est évidemment inquiétée des conséquences sociales et économiques.

Après l’article 3, notre commission a adopté 6 amendements, dont 3 visent à encadrer la disparition progressive, mais incontournable, des passoires énergétiques à l’occasion de la mutation ou de la mise en location de logements.

Un amendement déposé avant l’article 4 supprime la notion de simplification, car il s’agit plutôt de réaliser une mise en conformité des procédures à la suite d’une décision du Conseil d’État.

L’article 4, relatif à la définition de l’autorité compétente pour prendre des décisions au cas par cas, dans le cadre de l’évaluation environnementale, doit permettre de garantir la sécurité juridique des procédures d’examen, la situation actuelle ne pouvant être que temporaire. Notre commission a constaté que l’organisation proposée par le Gouvernement permettrait de répondre aux préconisations formulées par le Conseil d’État, et elle a donc adopté cet article sans modification.

S’agissant du renforcement de la lutte contre la fraude aux certificats d’économie d’énergie, nous avons adopté l’article 5 sans modification.

Après cet article, nous avons adopté 4 amendements destinés à mieux encadrer le régime juridique applicable à ces certificats et à mieux informer les consommateurs.

Après l’article 8, la commission du développement durable a adopté un amendement portant le plafond de l’ARENH de 100 à 150 TWh. Comme le rapporteur l’a souligné, il s’agit de prévenir de nouvelles hausses tarifaires qui seraient défavorables au pouvoir d’achat des Français, avant une vaste réforme du prix de l’électricité.

M. le président Roland Lescure. Nous en venons aux interventions des orateurs des groupes.

Mme Huguette Tiegna. Au cours de ces derniers mois, des attentes fortes ont été exprimées par nos concitoyens en matière d’écologie, de justice sociale et de pouvoir d’achat. Ces attentes sont légitimes, et nous devons avoir à l’esprit ce que nous disent les jeunes qui descendent dans la rue pour manifester, toutes les semaines, en faveur du climat. Ils nous disent qu’il est urgent de mieux faire, et plus vite : nous devons respecter les engagements pris par la France en vertu de l’accord de Paris et les préconisations faites par le groupe d’experts environnemental sur l’évolution du climat (GIEC) dans son rapport préconisant la limitation du réchauffement climatique à 1,5 degré. Cet appel, comme celui des milliers d’autres citoyens qui sont engagés dans leur territoire pour une transition forte et juste, nous l’avons entendu. Sans entrer dans le détail des mesures déjà adoptées, je rappelle que nous avons beaucoup fait en la matière depuis deux ans, et je crois que la loi d’orientation des mobilités, que nous venons de voter en première lecture, est l’illustration de notre volontarisme. Le Premier ministre l’a dit dans son discours de politique générale : la première des priorités est la transition écologique. Nous devons – et nous le ferons – aller plus loin et plus fort en la matière dans les mois et les années à venir.

Nous sommes amenés à examiner, à partir d’aujourd’hui, le projet de loi relatif à l’énergie et au climat. Ce texte comporte des mesures fortes, qui illustrent notre marque de fabrique, à savoir l’ambition et le pragmatisme, pour accompagner l’ensemble des parties participant à la transition.

L’article 1er permettra à notre pays d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant par 6 nos émissions de gaz à effet de serre et de porter à 40 % l’objectif de réduction de la consommation énergétique primaire des énergies fossiles. Nos voisins suivent aussi ce chemin – il suffit d’écouter, par exemple, les déclarations récentes de la Première ministre britannique, Mme Theresa May.

Ce texte renforcera également la gouvernance de la politique climatique, ce qui correspond à une demande forte des Français. Nous allons ainsi créer, à l’article 2, un Haut Conseil pour le climat, et il y aura une clarification du rôle des autorités environnementales grâce à l’article 4.

Une transition énergétique juste consiste notamment à permettre la fermeture des centrales à charbon, en 2022, tout en accompagnant les territoires et les salariés touchés. Là aussi, nous serons au rendez-vous.

Le projet de loi propose ensuite de mettre en place de nouveaux outils pour accélérer la transition énergétique, renforcer la lutte contre la fraude aux CEE, transposer des directives européennes et adapter notre législation à des règlements issus du paquet « Énergie propre », modifier certaines compétences attribuées à la Commission de régulation de l’énergie (CRE) et transformer le dispositif d’accès à l’énergie nucléaire historique.

Ce beau texte, sur lequel nous aurons de vifs débats, a fait l’objet d’un travail constructif avec les deux rapporteurs, M. Anthony Cellier et Mme Nathalie Sarles, dont je veux saluer le travail, accompli dans un laps de temps très restreint, et avec Mme Marjolaine Meynier-Millefert, coresponsable du projet de loi pour le groupe La République en Marche. Les travaux issus de l’étroite collaboration entre nos deux commissions vont enrichir et améliorer ce texte, qui nous offre une occasion de nous saisir de sujets cruciaux.

Mon groupe, vous l’aurez compris, est pleinement engagé derrière ce projet de loi qui illustre notre volonté et, en même temps, notre pragmatisme sur les questions énergétiques. Nous défendrons des mesures visant à renforcer l’ambition du texte suivant plusieurs priorités : le développement des énergies renouvelables, notamment le photovoltaïque, la rénovation énergétique des bâtiments ou encore l’accompagnement des salariés touchés par la fermeture des centrales à charbon. Nous y sommes très attachés, et je ne doute pas que cela fera l’objet de longs échanges.

M. Julien Aubert. J’ai employé en 2014, lors de l’examen du projet de loi relatif à la transition énergétique, pour lequel j’étais l’orateur du groupe Les Républicains, l’expression de « trahison énergétique ». Force est de constater que le projet de loi qui est aujourd’hui soumis à notre examen ne revient pas sur cet état de fait. Ce texte repousse de 2025 à 2035 la réduction de la part du nucléaire à 50 % de la production électrique. Nous avions affirmé en 2015 que l’objectif fixé par la loi était inatteignable et incompatible avec la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Nous avions prophétisé qu’il faudrait une nouvelle loi, et nous avions manifestement raison. L’article 1er du présent texte est là pour le prouver. Néanmoins, vous ne renoncez pas à l’objectif.

Ce projet de loi va aussi déterminer, en creux, l’avenir d’EDF. Nous sommes à la croisée des chemins : allons-nous décider de détruire un grand groupe national en maintenant un système, l’ARENH, qui permet à des fournisseurs alternatifs de survivre sur le dos d’EDF au nom de la sacro-sainte concurrence, ou bien allons-nous tirer les conclusions de 10 années de fonctionnement de ce système en considérant, enfin, que la mise en concurrence à tout prix dans le secteur de l’énergie n’est pas compatible avec la maîtrise des coûts ? Il va falloir choisir si le nucléaire est une poule aux œufs d’or ou un baudet sur lequel on crie haro.

L’examen de ce texte sera l’occasion de mettre en avant les marqueurs du projet des Républicains pour l’avenir énergétique de notre pays, qui sont la préservation de l’excellence nucléaire française et le souci de renforcer la position des énergies alternatives – hydrogène, biocarburants, biogaz – dans notre mix énergétique, face au projet de tout électrique qui est soutenu par le Gouvernement, notamment dans le domaine des mobilités.

Nous ne pouvons que regretter le calendrier d’examen de ce projet de loi. En effet, je préside actuellement une commission d’enquête, dont je vois que beaucoup de membres sont ici présents, sur l’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables, sur la transparence des financements et sur l’acceptabilité sociale des politiques de transition énergétique. Cette commission d’enquête a mené de nombreuses auditions, très instructives, et elle continuera à le faire. Je suis convaincu que nos conclusions, qui seront adoptées fin juillet, auraient pu éclairer utilement la Représentation nationale et le Gouvernement sur la voie à suivre en ce qui concerne la politique énergétique. Je vais devoir vous quitter bientôt pour présider cette commission d’enquête, et je ne pourrai peut-être pas entendre la réponse du ministre. Mais rassurez-vous : je reviendrai. (Sourires.)

Le groupe Les Républicains considère que s’il est nécessaire de se fixer des objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, ce n’est pas compatible avec la volonté de démanteler à tout prix toute une filière qui est aujourd’hui la source d’une production électrique décarbonée.

Vous avez évoqué, Monsieur le ministre, les travaux du centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA). Nous sommes revenus aux émissions qui étaient celles de 2015, ce qui veut dire que nous n’avons réalisé strictement aucun progrès depuis la loi de transition énergétique. Vous vous êtes félicité d’une baisse de 4 % des émissions. Or je suis allé regarder l’étude en question : en réalité, c’est grâce à un hiver doux qu’il y a eu une baisse de 6,8 % dans le secteur résidentiel et tertiaire, et la baisse des livraisons de diesel a également alimenté la réduction des émissions de CO2. Malheureusement, ce n’est donc pas votre politique qui a conduit à la baisse de 4 % des émissions de CO2.

Afin d’apporter une clarification, nous proposerons de remplacer l’objectif de réduction de la part du nucléaire dans le mix électrique par un objectif de décarbonation de la production. Il s’agit d’être clair avec les Français : notre véritable objectif est de réduire les émissions de gaz à effet de serre et non de démanteler l’industrie nucléaire, qui est décarbonée. Dans le domaine de l’éolien, parce que nous croyons que les pouvoirs publics et les promoteurs avancent à marche forcée, contre la volonté des citoyens, nous avons déposé un certain nombre d’amendements dont une partie a malheureusement été écartée au titre de l’article 45 de la Constitution. Je crois que c’est une erreur, car ils avaient un impact direct sur le potentiel économique. Lorsqu’on dit, par exemple, que les éoliennes doivent être situées à une certaine distance des habitations, cela réduit de facto leur potentiel de déploiement. Nous insistons par ailleurs sur l’hydroélectrique, qui est en réalité le nœud stratégique pour redémarrer notre système électrique en cas de black-out.

Parce que la politique de transition énergétique mobilise des dizaines de milliards d’euros et qu’elle engage l’avenir de notre pays selon des scénarii qui peuvent profondément changer nos modes de vie, nous considérons que le Parlement devrait être davantage associé aux prises de décision en la matière. Aussi, nous proposons que la programmation pluriannuelle de l’énergie n’ait plus un caractère réglementaire mais qu’elle soit discutée au Parlement et adoptée par lui.

Le rapporteur ayant cité La Rochefoucauld, je vais le faire à mon tour : « Nous ne trouvons guère de gens de bon sens que ceux qui sont de notre avis ». J’espère que vous vous rangerez, parfois, au nôtre. Les Républicains réaffirmeront tout au long de l’examen de ce texte une vision claire pour la politique énergétique et environnementale de la France. La transition énergétique, oui ! la trahison énergétique, non !

M. Philippe Bolo. Voilà plus d’une année que la PPE occupe celles et ceux qui, parmi nous, s’intéressent aux sujets de l’énergie et de la lutte contre la dérive climatique. Cela fait également deux ans que nous intégrons dans différents textes de loi des éléments en lien avec l’énergie – loi pour un État au service d’une société de confiance (ESSOC), loi ELAN, loi EGALIM, loi PACTE, et plus récemment encore le projet de loi d’orientation des mobilités (LOM). Nous avons ainsi adopté des mesures visant à simplifier les procédures de production des énergies renouvelables et à améliorer les dispositions concernant les consommations énergétiques. Cette dispersion législative engendre une complexité qui peut contredire l’ambition initiale. Conscient de cet éparpillement et de ses effets, comme d’autres, j’avais appelé de mes vœux une loi sur l’énergie. La voici. Un texte a bien été préparé par le Gouvernement, et nous sommes aujourd’hui réunis pour l’examiner.

La question qui nous est collectivement posée est de savoir si ce projet de loi répond aux enjeux énergétiques du pays en apportant des solutions adaptées. Le texte concerne notamment les objectifs de la politique énergétique de la France, la fermeture des centrales à charbon, la fraude aux CEE et le mécanisme d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique. Cette première analyse montre que le projet de loi comporte des points positifs. Du point de vue du groupe du Mouvement démocrate et apparentés, d’autres avancées étaient néanmoins possibles, et elles auraient pu se concrétiser grâce à un autre processus législatif : mon groupe défendra un amendement visant à ce qu’il y ait une loi de programmation pluriannuelle de l’énergie.

Nous espérons que nos collègues vont nous suivre : cette nouvelle façon de procéder réaffirmerait le rôle du Parlement dans le domaine de la politique énergétique. Ce n’est pas une innovation inatteignable, mais une solution pertinente. De telles programmations pluriannuelles sont au cœur d’autres champs législatifs, comme ceux de la justice et de la défense. Les bancs de notre Assemblée sont le lieu où doit avoir lieu le débat, nécessaire, sur la stratégie énergétique nationale, qui est par nature indissociable de la souveraineté de notre pays. Le débat parlementaire est compatible avec la technicité de ce sujet, car il peut se dérouler autour d’un document cadre produit par le Gouvernement et amendable par le Parlement. Un débat parlementaire paraît cohérent avec ce domaine qui est par essence transversal : cela permettrait d’accroître la concertation et l’acceptabilité en la matière. Enfin, renforcer la dimension législative de la stratégie énergétique de notre pays permettrait de rétablir l’ordre normatif. Nous nous apprêtons à examiner un texte qui a notamment pour vocation d’adapter la loi aux orientations réglementaires de la PPE. Or ce n’est pas à la loi de se plier au règlement, mais le contraire. Il convient de rétablir la primauté législative en ce qui concerne notre stratégie énergétique.

Je souhaite évoquer un autre sujet qui a suscité de nombreux débats au sein de la commission du développement durable, à savoir la rénovation énergétique des bâtiments et, plus spécifiquement, l’interdiction de la mise en location des passoires thermiques dans les zones tendues à l’horizon 2025. Mon groupe estime qu’il est illusoire d’imaginer que des interdictions prévues par la loi sans dispositif d’accompagnement vont régler ce problème. Nous refusons une écologie punitive qui conduirait de nombreux Français issus des classes modestes à ne plus recevoir des revenus complémentaires qui leur sont indispensables pour vivre. Nous préférons une transition énergétique accompagnée, pour tous ceux qui en ont besoin. Nous pensons également qu’il est important de réfléchir à un mécanisme différencié selon les situations. Nous militerons toujours pour l’accompagnement de nos concitoyens vers une société décarbonée.

Je vais conclure en vous interrogeant, Monsieur le ministre, sur un sujet qui nous paraît sous-estimé, celui du prix des énergies. En quoi et comment ce projet de loi tend-il à assurer la maîtrise du prix des énergies, en cohérence avec les contraintes de pouvoir d’achat de nos concitoyens ?

Mme Laure de La Raudière. Le constat partagé à l’occasion de l’accord de Paris est que le réchauffement climatique résulte bien de la consommation d’énergies fossiles fortement émettrices de C02, que ce soit le charbon, le pétrole ou le gaz. Je suis convaincue que notre transition énergétique, en France, doit se fonder sur nos atouts stratégiques et reposer sur un impératif d’efficacité. Le nucléaire fait partie de ces atouts. Je veux saluer le bon sens du Gouvernement, qui a pragmatiquement repoussé de 2025 à 2035 l’objectif de réduction à 50 % de la part du nucléaire, mais j’aimerais aussi que la réflexion puisse aller un peu plus loin : pourquoi ne pas revisiter l’objectif de 50 % ? Il ne faut pas remonter ou rester à 75 %, sans doute, parce qu’une part d’électricité à base d’énergies renouvelables est souhaitable, mais pourquoi un taux de 50 %, et non de 60 ou 65 % ? Cela donnerait un peu plus de souplesse en termes de développement et peut-être aussi l’assurance que le prix de l’énergie électrique sera moins chère, compte tenu du financement des énergies renouvelables.

Je regrette que ce texte ne permette pas de débattre davantage des choix énergétiques de notre pays dans le cadre des PPE 2019-2023 et 2024-2028. Le projet de loi ne se prononce pas en ce qui concerne le mix électrique, sauf pour le nucléaire. C’est d’ailleurs assez étrange : pourquoi le fait-on pour le nucléaire et non pour le reste ? C’était un totem politique du précédent gouvernement, qui voulait inscrire la question du nucléaire dans la loi, mais on ne l’a pas fait pour l’éolien, pour l’hydroélectricité ou pour la méthanisation. Nous ne sommes amenés à débattre que d’une source d’énergie, le nucléaire. J’aimerais qu’on le fasse aussi pour les autres énergies renouvelables, car je pense que certaines d’entre elles doivent être mieux encadrées afin d’être acceptées : il y a des externalités négatives qui font naître des problèmes d’acceptabilité sociale.

C’est le cas, notamment, de l’éolien terrestre, pour lequel on atteint aujourd’hui un point de saturation dans certains territoires ruraux. Je ne suis pas la seule élue à le dire – je pense à des présidents de conseils départementaux ou régionaux tels que MM. Dominique Bussereau et Xavier Bertrand. Ces élus de terrain tirent la sonnette d’alarme en ce qui concerne le manque d’acceptabilité sociale de l’éolien terrestre dans certaines régions. Les externalités négatives sont multiples, mais elles sont constamment minimisées, Monsieur le ministre. Quand vous parlez de l’éolien, j’ai d’ailleurs remarqué que vous évoquez la partie offshore.

Ce projet de loi ne nous permet pas de rediscuter d’un point important : depuis la suppression des zones de développement de l’éolien (ZDE), les élus sont démunis d’instruments pour décider ce qu’ils veulent sur leur territoire. Un plan local d’urbanisme (PLU) n’a pas le droit d’interdire l’implantation d’éoliennes terrestres sur tout le territoire d’une commune et les régions ont décidé de ne pas faire des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qui auraient pu être un cadre de planification dans ce domaine, des documents prescriptifs. Je voudrais attirer l’attention sur le fait que la tension commence à monter dans certains territoires, pas là où on implante une première éolienne, mais quand on commence à en avoir 200 ou 250 dans un département – il y a alors un vrai problème d’acceptabilité sociale.

Mme Marie-Noëlle Battistel. Nous attendions depuis plusieurs mois le grand projet de loi qui devait répondre à l’urgence climatique et écologique : c’était le texte visant à faire notre planète à nouveau « grande » – je le dis volontairement en français – pour reprendre les mots d’Emmanuel Macron. Ce texte arrive enfin au Parlement, et je voudrais vous dire notre déception. Alors que les préoccupations environnementales mobilisent les peuples, et notamment les citoyens les plus jeunes, que les résultats électoraux nous rappellent notre responsabilité et que les effets du changement climatique se multiplient sous nos yeux, nous sommes face à un texte creux, composé de 8 articles, dans sa version initiale, qui se résument à 2 mises à jour d’objectifs et à 4 fermetures de centrales à charbon. C’est un peu juste, vous en conviendrez, Monsieur le ministre, pour rendre notre planète grande à nouveau. L’annonce de la présentation d’une lettre rectificative en conseil des ministres, le 12 juin dernier, jour du discours de politique générale du Premier ministre, nous a laissés espérer une tentative de sursaut. Il ne s’agissait, en fait, que de rétablir les dispositions visant à supprimer les tarifs réglementés du gaz et de l’électricité qui ont été censurées dans la loi PACTE par le Conseil constitutionnel et que nous avions combattues.

Ce projet de loi tend à actualiser des trajectoires et des objectifs que nous approuvons, mais absolument rien n’est prévu pour en assurer la transcription. Où sont les moyens ? Quels sont les leviers ? Vous ne prévoyez rien pour la transition écologique des bâtiments, alors que le secteur résidentiel et le secteur tertiaire représentent 45 % de la consommation énergétique. Il n’y a rien, non plus, en ce qui concerne les transports, qui représentent pourtant 31 % de la consommation nationale. Nous aurions pu avoir un débat sur ce dernier point dans le cadre du projet de loi d’orientation des mobilités, mais tous nos amendements visant à favoriser le développement du fret ferroviaire et fluvial, à maintenir les petites lignes et les petites gares ou à mieux prendre en compte l’impact carbone du transport aérien ont été renvoyés aux calendes grecques ou au projet de loi de finances.

Nous soutenons naturellement – comment pourrait-il en être autrement ? – l’objectif sous-tendu par l’article 3, qui vise à entraîner la fermeture de 4 centrales à charbon en métropole à l’horizon 2022, même si vous auriez pu proposer, plus simplement, une interdiction claire et définitive de l’usage du charbon comme combustible pour la production d’énergie, hors usage individuel. Nous nous satisfaisons du fait que le Gouvernement prévoie les modalités d’accompagnement des salariés, des sous-traitants et des territoires. Nous sommes convaincus que la transition écologique et énergétique, comme toute transition, sera à la fois destructrice et créatrice d’activités et d’emplois. À cet égard, un mécanisme global d’accompagnement des entreprises et des salariés devrait être pensé collectivement dans les prochains mois, et l’État doit y prendre sa part.

Pour ce qui est des objectifs actualisés par l’article 1er, il y a un constat partagé : l’objectif de réduction de la part du nucléaire dans notre mix énergétique n’était pas suffisamment réaliste. Sur ce point, comme sur les autres, il manque néanmoins les modalités qui permettront d’atteindre l’objectif. Il n’y a rien, notamment, en ce qui concerne la levée des freins à la transition énergétique, qui est pourtant nécessaire – les conclusions de notre mission d’information sur ce sujet le montreront très prochainement. Le projet de loi ne prévoit rien, non plus, à propos de l’hydroélectricité, alors que le Premier ministre a évoqué ce sujet dans sa déclaration de politique générale. Comme vous le savez, l’hydroélectricité a un rôle majeur à jouer dans la réussite de la transition énergétique.

Nous serons force de proposition grâce à nos nombreux amendements. Ce n’est pas une surprise si plus de 700 amendements ont été déposés sur ce texte.

Nous souhaitons également adresser une remarque de forme au Gouvernement. Les articles 9 à 12 du projet de loi, qui sont issus d’une lettre rectificative présentée en conseil des ministres, ont seulement été mis en ligne sur le site de l’Assemblée, avec l’exposé des motifs et l’étude d’impact qui correspondent, le 13 juin dernier, à 16 h 25, ce qui a tout juste laissé 24 heures pour le dépôt des amendements au sein de notre commission, et postérieurement à l’examen du texte par la commission du développement durable. Le Gouvernement avait amplement la capacité de déposer cette lettre rectificative dans des délais décents après la décision du Conseil constitutionnel du 16 mai dernier. Ce procédé particulièrement irrespectueux du Parlement est contraire à l’exigence de sincérité.

Nous nous sommes attachés, je l’ai dit, à faire des propositions pour donner une substance aux objectifs fixés par ce texte. J’espère que ces propositions seront accueillies avec enthousiasme.

M. François Ruffin. J’ai donné rendez-vous à mon copain Cyril à la gare du Nord, sous le panneau des départs – vous savez, celui qui fait « tchic-tchic-tchic-tchic », avec les indications Bruxelles, Amsterdam, Amiens ou Lille. J’ai cherché, mais le panneau avait disparu : je ne le retrouvais plus. J’ai levé mon nez, j’ai regardé alentour, et sur quoi suis-je tombé ? Sur un immense panneau d’affichage publicitaire pour la nouvelle Audi. J’ai cherché où les trains étaient indiqués : il y avait des petits panneaux Samsung, de type LCD, devant tous les quais, par dizaines. Je me suis informé : j’ai appelé la SNCF, peut-être par nostalgie – dans les films policiers, quand le héros cherche à choper son train, il le rate à une minute près et on entend « tchic-tchic-tchic-tchic » : une époque disparaît discrètement – et aussi parce que je me suis dit que cela doit quand même consommer nettement plus d’électricité que le seul panneau central. J’ai donc appelé la « com » de la SNCF, qui m’a dit que toutes les gares vont passer au numérique. J’ai demandé pourquoi : « pour les mêmes raisons que celles pour lesquelles on ne roule plus en 404 ou qu’on ne tape plus à la machine à écrire, c’est le progrès ». J’ai répondu : « avez-vous une idée de la consommation électrique que cela représente ? ». On m’a dit : « moi, non, pas du tout, je n’en sais rien, mais le tableau de publicité, pardon, d’information, rapporte un peu d’argent à la gare ».

Nous sommes dans le cadre d’un projet de loi relatif à l’énergie et au climat. Cette invasion de l’espace public par des écrans qui bouffent de l’énergie est incompréhensible. Même quand vous allez pisser, vous vous retrouvez avec des écrans devant vous dans les toilettes – cela arrive à Paris, et ce sera donc bientôt le cas en province, aussi. C’est complètement absurde si on veut suivre une trajectoire sur le plan énergétique. Il y a dans ce texte des objectifs qui sont ambitieux et auxquels on ne peut que souscrire : un plan national de lutte contre le changement climatique, la neutralité carbone à l’horizon 2050 et la division par 6 des émissions de gaz à effet de serre – mais pourquoi pas par 8, 10 ou 12 ? Ce qui compte, ce sont les moyens qu’on met en face. Or je ne les vois pas dans ce texte.

Nous devrions avoir une sorte d’obsession : on doit consommer moins d’énergie. C’est vrai pour les ménages, les collectivités et les entreprises. Ce n’est pas compatible avec la croissance, il faudrait le marteler. On ne voit pas comment vous allez y arriver sans toucher aux écrans publicitaires, ni aux vols intérieurs, ni aux yachts, ni aux camions, ni, surtout, aux 7 ou 8 millions de passoires énergétiques. Je le redis : on aurait mieux fait de diriger les 40 milliards d’euros du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) vers cette dernière question, qui correspond à un objectif à la fois social – permettre aux familles les plus précaires de payer moins en factures de gaz ou d’électricité – économique, parce que cela représente évidemment des créations d’emplois, et écologique, puisqu’on serait moins dépendant, par exemple, du gaz et du pétrole pour se chauffer. Mais ces ambitions ont été remisées.

Comment parvenir à diviser par 8 les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2050 ? Par un miracle, par le marché. Vous avez une seule réponse, comme quelqu’un qui n’aurait qu’un seul marteau – que vous repeignez en vert –, le marché, et vous voyez donc tous les problèmes sous forme de clous. Vous tapez et vous nous répétez : « marché », « marché », « marché » – celui des certificats d’économie d’énergie, un marché unique européen de l’énergie ou encore la fin du tarif réglementé du gaz et de l’électricité. Nous serons donc privés du peu d’outils de régulation dont nous disposions. Je vais vous dire ma conviction : la transition ne se fera pas toute seule, par le marché, par le laisser-faire, mais par une rupture, notamment avec l’idéologie de la croissance. Nous devons associer le « consommer moins » et le « répartir mieux », et c’est vrai aussi en matière d’énergie.

M. Hubert Wulfranc. Le ministre nous dit que c’est un projet de loi visant à rehausser l’ambition nationale dans ce domaine. C’est un objectif tout à fait normal et légitime au vu de l’urgence, qui est plus que criante. En l’état, je réserverai l’avis de mon groupe en ce qui concerne l’article 1er, mais ce que j’ai entendu à propos des précisions que le rapporteur semble vouloir apporter me laisse penser qu’il y aura des éléments intéressants. Vous avez également dit, Monsieur le ministre, que les résultats doivent suivre. Nous nous accordons sur ce point. Je voudrais faire deux autres remarques préalables.

J’imagine que l’ensemble des membres de la commission partageront la première. Sur ce sujet, l’énergie et le climat, il faudrait s’adresser au monde. On doit avoir un peu d’humilité dans la démarche. La France n’est pas seule, évidemment, sur le plan européen et international. L’ambition que nous défendons est aussi à mettre en regard des politiques menées par certaines grandes puissances : les nuages de Tchernobyl ne s’arrêtent pas aux frontières. Or chacun sait quel est le climat international, avec le climatosceptique Donald Trump aux États-Unis, le capitalisme d’État productiviste qui règne en Chine, le président Bolsonaro au Brésil, nouveau massacreur de la forêt amazonienne, et cette grande puissance pétrolière qu’est l’Arabie saoudite – qu’en sera-t-il demain dans cette monarchie ? Ce sont de vraies questions qui devraient nous interpeller, même si ce projet de loi n’est pas le cadre qui convient, sur notre politique internationale.

Je voudrais également évoquer l’aide au développement. Il est évident que la France a une responsabilité en tant que puissance engagée dans ce domaine, même si on peut débattre des efforts que nous consentons. Il y a de véritables enjeux qui concernent le continent africain, l’Asie du Sud-Est et d’autres régions du monde en matière de production d’énergie, d’accès à l’alimentation et à l’eau ou encore de gestion des déchets. Cela pose aussi la question de la coopération internationale que notre pays entend conduire.

Je suis largement resté à la périphérie du contenu du projet de loi jusqu’à présent. J’en viens maintenant, et rapidement, aux questions essentielles que pose ce texte, selon nous : l’outil qu’est EDF, son unicité et ses capacités d’investissement, ce qui renvoie notamment à ce que Mme Marie-Noëlle Battistel a indiqué à propos de l’hydraulique – nous ne pourrons pas en débattre, mais cela fera son chemin ; la question des énergies renouvelables, et notamment la nécessité d’en finir avec la jungle que constitue l’éolien terrestre et de bien voir les externalités négatives qui existent ; la question de la domination de l’électrique et du basculement à venir vers cette énergie, ainsi que la vigilance à exercer en ce qui concerne l’indépendance nationale et l’environnement, y compris chez les autres ; l’habitat et le bâtiment ; la reconversion industrielle ; les tarifs de l’électricité, enfin, et la question de la précarité énergétique – nous n’avons pas obtenu les résultats indispensables pour assurer un accès social au droit à l’électricité.

M. le président Roland Lescure. Merci, Monsieur Wulfranc, pour ce tour du monde dont le bilan carbone est finalement assez neutre. (Sourires.)

M. François-Michel Lambert. Ce projet est, à tous points de vue, une petite loi, un texte a minima : on passe à côté de la véritable loi sur l’énergie dont notre pays aurait besoin. Nous aurions aimé faire suite à vos annonces relatives à l’ambition écologique du Gouvernement en ayant l’opportunité de débattre de la politique hydroélectrique de la France, du montant de la prime à la conversion des automobiles ou encore de celui de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), mais l’occasion ne nous en est pas donnée. Nous comprenons bien que l’objet de ce texte est plutôt de modifier le cadre législatif afin qu’il coïncide un peu plus avec la PPE.

Nous applaudissons le fait que les ambitions sont revues à la hausse pour la diminution des émissions de gaz à effet de serre – il faut le reconnaître – et pour la baisse de la consommation des énergies fossiles, mais nous regrettons le report à 2035 de la réduction à 50 % de la part du nucléaire dans le mix électrique : même si le nucléaire est décarboné, il est loin d’être soutenable. Sa pérennisation dans notre mix énergétique constitue non seulement un danger pour la planète mais aussi pour notre territoire. C’est aussi une justification pratique quand on ne veut pas se montrer plus volontariste pour le développement des énergies renouvelables.

Ce projet de loi illustre aussi, par ses zones d’ombre, l’absence de mesures en matière de logement. Face au fléau de la précarité énergétique, qui paupérise plus de 12 millions de Français, nous devrions mener une politique publique résolue en matière de rénovation des passoires thermiques, pour mettre fin aux radiateurs dits « grille-pain ». Malgré l’absence de propositions concrètes de la part du Gouvernement, nous aurons l’opportunité de discuter de ce sujet à la faveur des nombreux amendements qui ont été déposés. L’article 5 prévoit, certes, quelques dispositions visant à réduire la fraude aux certificats d’économie d’énergie (CEE), mais on est loin de la levée des freins qui est nécessaire pour accélérer les rénovations dans le cadre d’une volonté de transformer notre modèle énergétique et, surtout, de faire des passoires thermiques des espaces de vie socialement responsables et écologiquement positifs.

Je pourrais évoquer d’autres manquements ou faiblesses, qui concernent notamment la chaleur et le biogaz, les réseaux de distribution, le développement de l’éolien, notamment offshore, même si on peut relever le lancement de l’appel d’offres qui a eu lieu la semaine dernière, mais aussi l’énergie fatale, dont l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ne cesse de souligner le potentiel important, mais qui n’apparaît que pas ou peu dans ce que vous proposez.

Je dois aussi aborder la question de l’article 3. Vous n’ignorez pas que je suis le député d’une des 4 circonscriptions concernées, ou plutôt impliquées, par la fermeture des centrales à charbon. Cela menace un nombre important d’emplois locaux. L’instauration d’un plafond pour les émissions de gaz à effet de serre aboutira de facto à la fermeture de ces centrales. Je soutiens cette initiative, en tant que député de la circonscription de Gardanne : j’ai déjà eu l’occasion de le dire à de nombreuses reprises, et je le redis.

Cependant, je ne peux pas m’empêcher de faire un parallèle avec les débats que nous avons eus la semaine dernière dans l’hémicycle : le Gouvernement a refusé d’engager une action sur la fiscalisation du kérosène qui aurait constitué un autre grand symbole de notre transformation écologique. On aurait ainsi démontré que ce ne sont pas que des ouvriers, dans des territoires éloignés, mais aussi toutes les classes sociales qui doivent mettre la main à la poche. En ce qui concerne les ouvriers, c’est bien plus que cela, puisqu’il s’agit d’un sacrifice personnel : c’est la fin d’un espoir de vie pour eux.

Vous avez dit, Monsieur le rapporteur, que rien n’est plus contagieux que l’exemple. Encore faut-il qu’il y en ait un ! Cela n’a pas été le cas la semaine dernière en ce qui concerne le kérosène. Je serai très vigilant à ce que l’on soit au niveau du sacrifice demandé aux salariés et aux habitants de mon territoire dans le cadre de l’exemple donné avec la fermeture des centrales à charbon.

M. François de Rugy, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire. Merci, Mesdames et Messieurs les députés, pour ces interventions qui permettent d’aborder le débat de fond avant d’étudier le texte article par article.

Je voudrais commencer par quelques réflexions un peu transversales. Comme c’est souvent le cas – et cela ne m’étonne donc pas – quand on parle de l’énergie et de la politique menée par le Gouvernement dans ce domaine, que je défends et que je mets en œuvre, on nous accuse, d’un côté, de vouloir purement et simplement démanteler le nucléaire en France – c’était le sens de l’intervention de M. Aubert – et, de l’autre, de ne pas vouloir avancer sur ce sujet, de repousser à plus tard l’objectif de ramener à 50 % la part du nucléaire dans la production électrique, dans un effort de rééquilibrage. On nous accuse de créer une « jungle » de l’éolien terrestre et de vouloir développer des énergies renouvelables contre la volonté des citoyens, et j’ai aussi entendu Mme de La Raudière dire qu’on en faisait trop en matière d’énergies renouvelables, tandis que M. Lambert et d’autres estiment qu’on n’en fait pas assez ou que l’on ne va pas assez vite.

Je pourrais répondre point par point, et je le ferai, car je ne veux pas laisser un certain nombre d’interventions sans réponses précises, factuelles, sur le fond. Mais je veux également souligner d’entrée de jeu, et je le redirai sans doute en séance publique, que c’est probablement le destin de ce Gouvernement et de cette majorité d’assumer une position équilibrée et donc de recevoir des critiques des deux côtés, à la fois de ceux qui trouvent que l’on va trop vite et de ceux qui estiment que l’on va trop lentement. J’assume, pour ma part, de défendre des mesures réalistes, que l’on peut mettre en œuvre autrement qu’en employant des termes tels que « prophétiser », que j’ai entendu dans la bouche de M. Aubert, « trahison », « poule aux œufs d’or » ou « crier haro sur le baudet ». M. Ruffin a dit, pour sa part, que l’on ne peut rien faire si on ne remet pas en cause la croissance. Ce sont des postures, des discours : ce n’est même pas de l’idéologie, car on ne voit pas à quoi cela pourrait correspondre dans ce domaine. Je sais bien ce que vous défendez, par derrière, mais vous ne faites aucune proposition concrète, étayée, chiffrée.

M. Aubert affirme que l’on veut démanteler à tout prix toute une filière. On pourrait discuter de manière approfondie de la filière nucléaire, un jour – mais il faudrait que vous commenciez par vous mettre d’accord avec Greenpeace, qui prétend le contraire, c’est-à-dire que l’on veut relancer le nucléaire. Nous avons dit des choses avant les élections, et nous les faisons. Nous avions annoncé que nous fermerions la centrale de Fessenheim. Je vous rappelle qu’un autre Président de la République, qu’un certain nombre d’entre vous a soutenu sous la législature précédente, avait annoncé la fermeture de cette centrale avant les élections de 2012, mais qu’il n’a pas réussi à le faire en 5 ans : il n’est pas parvenu à passer à l’acte. Un décret a été adopté en avril 2017, à quelques jours du premier tour de l’élection présidentielle, et il a ensuite été cassé par le Conseil d’État, car il avait été très mal rédigé. J’ai repris les choses en main, comme l’avait également fait mon prédécesseur. Nous l’avons dit et nous le faisons : la centrale de Fessenheim fermera en 2020 – au mois de mars pour la première tranche, et en août en ce qui concerne la deuxième.

Je rappelle que d’autres disaient qu’il fallait d’abord ouvrir l’EPR de Flamanville avant de fermer Fessenheim. C’était un sujet sans fin, qui créait de l’incertitude sur le territoire de Fessenheim et au sein de l’entreprise EDF, et pour l’équilibrage entre la production et la consommation électriques en France. C’est pourquoi nous avons découplé les choses, en opérant enfin un choix clair pour éviter de traîner indéfiniment. Nous avons prévu pour la suite une programmation dans le temps, en précisant les choses site par site, territoire par territoire, pour étaler ainsi la programmation de la fermeture de 14 réacteurs d’ici à 2035, soit à peu près un par an en moyenne. Cela nous paraît réaliste.

Cela nous permettra, et je réponds là à Mme de La Raudière, de réduire, ainsi que le souhaite le Président de la République, notre dépendance au nucléaire. Nous ne voulons pas, en effet, être dépendants d’une technologie ultra dominante. Nous voulons que notre système électrique, comme notre système énergétique en général, soit aussi diversifié que les atouts dont bénéficie notre pays. Grâce à sa géographie, la France offre, de fait, des ressources diversifiées, depuis le bois énergie jusqu’au vent, en passant par le soleil, l’hydroélectricité ou le gaz renouvelable… et j’en oublie encore ! Nous souhaitons par ailleurs agir de façon progressive afin de continuer à bénéficier des investissements qui ont été faits par le passé dans cette filière et dans une énergie qui, même si elle peut avoir d’autres inconvénients, n’émet pas de dioxyde de carbone. C’est un atout : notre production d’électricité est, en Europe, l’une de celles qui émet le moins de CO2. J’assume pleinement cette politique équilibrée et réaliste.

Je ne peux pas laisser dire à M. Aubert que nous développons les énergies renouvelables contre les citoyens. Je suis même un peu inquiet, je dois dire, qu’un représentant de la Nation puisse tenir des propos à ce point en dehors des réalités. C’est comme si on disait que quelqu’un qui a été élu… n’a pas été élu ! À mes yeux, celui qui recueille plus de 50 % des voix, comme je pense que c’est son cas, a été élu. Je ne conteste pas son élection pour cinq ans.

De la même façon, je ne conteste pas les résultats de trois sondages différents, effectués en 2018 et 2019. Un sondage Harris fait ressortir que 73 % des Français ont une bonne image de l’éolien, valeur qui monte jusqu’à 80 % pour ses riverains ! Dans la région des Hauts-de-France, cette valeur s’élève à 74 %. En outre, 68 % des Français estiment qu’une installation près chez eux est une bonne chose.

Le baromètre annuel OpinionWay fait apparaître, quant à lui, que 41 % des Français possèdent déjà un équipement d’énergies renouvelables. Ainsi, les Français sont déjà entrés de plain-pied dans la transition énergétique. Je disais il y a douze ans, quand j’ai été élu la première fois, qu’il fallait faire des Français de petits entrepreneurs de l’écologie. Eh bien, c’est déjà le cas pour 61 % de ceux qui vivent en maison individuelle ! Comment est-ce possible, me direz-vous ? Tout le monde n’a pas de panneaux solaires sur son toit… En réalité, cela s’explique par le fait que les énergies renouvelables sont diversifiées. Elles vont des inserts de cheminées aux poêles à bois, en passant par les pompes à chaleur, les panneaux solaires ou les chauffe-eau solaires.

Enfin, un sondage paru dans La Dépêche du Midi, le 31 mars 2018, indique que 90 % des Français sont favorables au solaire, 89 % à l’hydroélectricité, 84 % à l’éolien et… 42 % au nucléaire. Voilà l’avis des Français ! Il faut prendre en compte ces études avant de prétendre que le Gouvernement n’est pas en phase avec eux.

Monsieur Bolo, je comprends votre préoccupation : oui, nous avons pris un certain nombre de dispositions dans des lois différentes. Il s’agissait pour nous de ne pas perdre de temps. Sur la programmation pluriannuelle de l’énergie, vous avez raison : il est temps de l’adopter.

Quant à l’adoption éventuelle d’une loi de programmation, je peux comprendre cette idée, et même y souscrire. Mais j’appelle l’attention sur le fait que ce n’est pas non plus une recette miracle. Membre pendant cinq ans de la commission de la défense, je sais d’expérience que la loi de programmation militaire adoptée tous les cinq ans ne garantit pas son application exacte. Il ne suffit pas d’un texte législatif. Une loi de programmation peut être frappée par des aléas budgétaires ou de nature différente.

M. Philippe Bolo, Mme Laure de La Raudière et M. Hubert Wulfranc ont soulevé la question du prix des énergies. À cet égard, je tiens à rappeler que nous avons cherché à limiter le coût des énergies renouvelables par un certain nombre de mesures, de telle manière que les projets soient moins longs à mettre en œuvre. Car le temps, c’est de l’argent, dans l’énergie comme dans d’autres domaines…

En outre, j’assume pleinement qu’il y ait des appels d’offres concurrentiels. J’ai entendu que M. Aubert était contre la concurrence. S’exprimait-il sur ce point au nom des Républicains ? Les députés de ce groupe seraient-ils dorénavant contre la concurrence ? Si tel est le cas, il faudrait le dire aux électeurs. Cela pourrait d’ailleurs expliquer qu’un certain nombre d’entre eux ne s’y retrouvent pas… Il faut tout de même conserver un minimum de cohérence sur les sujets et dans le temps.

Pour ma part, je considère que la concurrence régulée et encadrée par les lois et par des règles permet d’obtenir les meilleurs prix. C’est elle qui permet de faire en sorte que les entreprises se développent, en cherchant à innover et à formuler des propositions toujours meilleures. Si nous n’avions qu’un seul opérateur, nous recevrions évidemment beaucoup moins de propositions. Cela aurait un impact sur les coûts.

Le dernier appel d’offres éolien maritime (offshore) sur Dunkerque a fait ressortir un prix inférieur à 45 euros le mégawatt-heure (MWh), prix garanti pendant vingt ans. Et, si jamais le prix de marché est supérieur, EDF, qui a été désigné lauréat, devra payer la différence à l’État. Tout le monde gagne dans cette opération qui permet d’avoir une électricité à coût maîtrisé. Sept industriels ou groupements d’entreprises avaient répondu à l’appel d’offres à l’issue duquel EDF a été choisi – non pas parce que c’est EDF, mais parce qu’il était le meilleur et qu’il offrait le meilleur prix.

Sur les centrales solaires photovoltaïques, on est aujourd’hui à 45 euros. Sur l’éolien terrestre, on est tombé en moyenne à 63 euros, contre plus de 80 euros, il y a dix ans. Voilà la réalité ! C’est la concurrence qui permet de baisser les prix – et durablement.

Plusieurs interventions ont abordé la question de l’ARENH. Cela permet une indépendance relative à l’égard des variations sur le marché de gros. Tandis que, sur le marché de gros, il y a eu des périodes où le prix de l’électricité a baissé ou a augmenté, l’ARENH est resté à coût fixe. Je tiens d’ailleurs à rappeler – M. Aubert ne l’a pas dit –qu’EDF souhaite que l’ARENH soit revalorisé. Cela porte tant sur le volume que sur le prix – 42 euros –, qui n’a pas été revalorisé depuis plus de sept ans. C’est un argument qu’on peut entendre, mais il faut évidemment avoir en tête ce que cela signifie en termes de prix. Je vous renvoie, sur ce point, à ce que je disais sur l’éolien offshore de Dunkerque ou sur les panneaux solaires photovoltaïques installés à l’issue des derniers appels d’offres.

Je remercie Mme Laure de La Raudière d’avoir salué notre réalisme. En revanche, ce qu’elle dit n’est pas exact lorsqu’elle affirme qu’il n’y aurait d’objectifs chiffrés que sur le nucléaire. Dans la loi relative à la transition énergétique de 2015, tous les modes de production sont concernés. Il est en effet logique de définir des trajectoires précises sur tous les modes de production.

Quant au fait qu’on ne puisse pas interdire l’éolien dans les plans locaux d’urbanisme (PLU), c’est un débat de fond. La production d’énergie n’est pas, en France, une compétence communale. Sinon, demain, le maire d’une commune sur laquelle est implantée une centrale à charbon pourra aussi décider de son ouverture ou de sa fermeture… Et ainsi de suite pour tous les modes de production. Comment assurer alors la sécurité d’approvisionnement en électricité des Français dans toutes les régions, tant dans les zones urbaines que dans les territoires ruraux, tant dans les petites communes que dans les grandes, en plaine comme en montagne, en bord de mer comme en France intérieure ? Nous ne pourrions le garantir.

La production d’énergie en France est une politique nationale. Je l’assume. La décision de développer telle ou telle énergie est un choix national. Développer l’énergie nucléaire n’a pas été un choix communal, un choix fait commune par commune… Auquel cas nous ne l’aurions jamais pris. De même, les centrales thermiques qui ont permis l’électrification de la France après la deuxième guerre mondiale n’ont pas été un choix communal. Imaginez que la création des barrages ait été un choix communal, alors qu’elle impliquait de noyer des communes ! J’ai visité, il y a peu, une commune qui ne compte plus que quelques habitants, tous les autres étant partis du fait de la construction dans le passé d’un barrage. Il faut tout même être un peu sérieux quand on parle de l’approvisionnement électrique.

Cela n’empêche pas les communes, les intercommunalités, les départements et les régions d’agir en matière d’énergie. Les collectivités locales le font et c’est très bien. Mais ce ne sont pas elles qui vont décider quelle politique énergétique doit être mise en œuvre, région par région… Ou alors les tarifs aussi seront fixés région par région, avec des endroits où ils seront beaucoup plus élevés qu’ailleurs. Je vous rappelle tout de même que les zones non interconnectées, comme l’outre-mer ou les îles de France métropolitaine, qu’elles soient petites comme les îles bretonnes ou plus grandes, comme la Corse, bénéficient de la solidarité nationale, qui leur permet de se voir appliquer le même prix que sur le reste du territoire. Si on leur facturait le vrai prix, l’électricité serait quatre ou cinq fois plus chère pour les habitants de ces territoires. Voilà un choix politique concret ! J’espère qu’il sera soutenu par toutes celles et tous ceux qui défendent la solidarité nationale en matière non seulement d’approvisionnement électrique, mais aussi de prix et de tarifs.

Madame Battistel, les propos que vous avez tenus au nom du groupe Socialiste, m’ont quelque peu étonné. Je pensais en effet que vous alliez défendre la non-remise en cause de la loi de 2015, que vous aviez soutenue et initiée. Moi qui étais député à l’époque, j’en assume la responsabilité. Mais je suis surpris d’être le seul à le faire. De même, Monsieur Lambert l’a visiblement oubliée, lui qui affirme qu’on n’a pas de grande loi sur l’énergie. On en a voté une il y a quatre ans ! Il faudrait donc déjà remettre en cause tous les équilibres qu’au moment des élections, nous avons défendus devant les Français ? En l’occurrence, nous redoublons d’ambition sur le climat, mais nous ne réécrivons pas tout car nous considérons que les grands équilibres ont été définis par la loi de 2015. En revanche, je vous remercie de nous soutenir sur la fermeture des centrales à charbon. Il n’y a aucune ambiguïté à ce sujet.

Sur l’hydroélectricité, et j’en ai déjà parlé avec vous, Madame Battistel, comme avec les autres élus des territoires concernés, il y a un choix à faire sur le mode d’organisation. Le Premier ministre a déjà donné des indications dans sa déclaration de politique générale. J’aurai l’occasion, au cours du débat en séance publique, de préciser davantage les choses. Le sujet n’est pas simple, mais nous devons avancer.

En tout cas, je souhaite qu’on sorte de la situation dans laquelle nous nous trouvons depuis des années : d’une part, être en contentieux avec la Commission européenne parce qu’on n’applique pas des directives auxquelles plusieurs gouvernements successifs ont pourtant souscrit ; d’autre part, ne plus investir dans le secteur, parce qu’on en a bloqué les opérateurs. Si on veut optimiser l’hydroélectricité en France, il faut absolument réinvestir sur un certain nombre de barrages. Nous nous donnerons les moyens de le faire dans les meilleures conditions, pour l’intérêt général des Français et du système électrique français.

Je tiens à dire, en revanche, qu’on ne créera pas de nouvelles unités. On ne va pas noyer de nouvelles vallées et construire de nouveaux barrages. Je pense que cette position est partagée. Mais il est important de le préciser car certains citent parfois en exemple des pays qui ont fait un tel choix. Pour notre part, nous optimiserons le parc existant.

Monsieur Ruffin, je ne crois pas que la loi relative à la transition énergétique joue son avenir sur les panneaux lumineux de la gare du Nord. Si on peut agir sur ce point de concert vis-à-vis de la SNCF, nous le ferons. Mais, vous le savez, il y a bien d’autres enjeux.

En revanche, je tiens à ce qu’on parle de faits et de chiffres. La politique énergétique, ce n’est pas du théâtre ! C’est la réalité dans laquelle vivent les Français. Selon vous, les objectifs environnementaux seraient incompatibles avec la croissance. Eh bien, l’an dernier, alors que la croissance économique en France s’établissait à 1,7 %, les émissions de dioxyde de carbone baissaient de 4,2 %. C’est cela, l’économie décarbonée : l’économie progresse, la richesse produite augmente, mais les émissions de CO2 diminuent ! Permettez-moi, à cet égard, de corriger une affirmation erronée de M. Aubert : entre 2015 et 2018, les émissions de dioxyde de carbone ont baissé en France de 3,2 %, mais de 4,2 % rien que sur l’année 2018.

Je me réjouis, Monsieur Wulfranc, que nous soyons d’accord sur les ambitions du projet de loi. Je partage aussi vos propos sur les enjeux internationaux. Comme vous le savez, la France est extrêmement active. Nul n’est prophète en son pays, sans doute, mais, sur la scène internationale, l’ambition de la France en matière climatique est non seulement reconnue, mais fait d’elle, avec d’autres pays, une locomotive en Europe et dans le monde, face à ceux qui veulent reculer.

Sur l’aide au développement, et ainsi que l’a indiqué le Premier ministre, un projet de loi sera présenté en conseil des ministres dès la fin de l’été et examiné au Parlement avant la fin de l’année. Je le précise une fois encore, l’aide publique au développement française, sous la houlette de l’Agence française de développement, est particulièrement centrée sur l’action pour le climat. De façon que notre action à l’échelle internationale soit cohérente avec celle que nous menons en France, nous ne finançons plus de projets émetteurs de gaz à effet de serre, telles les constructions de centrales à charbon, comme cela avait pu être le cas par le passé.

Sur l’hydraulique, l’éolien ou les tarifs de l’électricité, j’ai déjà apporté des éléments de réponse. En revanche, sur la précarité énergétique, je ne peux pas vous laisser dire que nous n’avons rien fait. Là aussi, je suis désolé de rappeler les faits : en 2015, lorsque la loi relative à la transition énergétique a été votée, on s’est engagé à faire évoluer les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz vers un dispositif plus large de type chèque-énergie ; or, en 2017, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités, ce n’était toujours pas mis en œuvre, sauf à titre expérimental…

Comme vous le savez, nous avons généralisé ce dispositif à la fin de l’année dernière, quand nous avons décidé d’en augmenter le nombre de bénéficiaires et le montant. Ainsi, plus de 5,5 millions de Français en bénéficient. Comme moi, vous en avez sans doute rencontré qui ont reçu un courrier et un chèque d’un montant précis. Voilà du concret ! C’est une aide sociale – il ne s’agit pas d’obtenir des économies d’énergie – pour répondre à la précarité énergétique et aux difficultés d’un certain nombre de familles françaises pour payer leurs factures d’énergie. Nous avons donc souhaité élargir le dispositif, par rapport au périmètre des tarifs sociaux de l’électricité et du gaz. Cette réalité représente d’ailleurs un coût pour le budget, qui a augmenté. Mais nous l’assumons.

Monsieur Lambert, je ne reviendrai pas sur le volontarisme en matière d’énergies renouvelables. Mais je trouve que vos propos sont un peu forts de café, quand on voit ce que nous faisons et les records que nous battons aujourd’hui en matière de production solaire ou éolienne. Et nous allons continuer ! C’est prévu dans la programmation pluriannuelle de l’énergie. Nous allons même rehausser les objectifs, sur l’éolien offshore flottant notamment, comme cela a été annoncé par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale et comme je l’ai détaillé vendredi dernier.

En ce qui concerne la centrale à charbon de Gardanne, il me paraît étrange de parler de « territoires éloignés », s’agissant d’une commune qui appartient à la deuxième métropole de France. Par ailleurs, sur le fait qu’il y aurait un manque de projet d’avenir, je me suis précisément battu pour qu’il y ait deux projets éoliens offshore flottants sur la façade méditerranéenne, en Occitanie et en Provence. C’est cela, la transition énergétique ! Il y a les vieilles installations émettrices de CO2, comme les centrales à charbon que nous fermons, et il y a de nouvelles installations qui prennent le relais, comme l’éolien offshore flottant. Ou encore le solaire photovoltaïque, que nous développons en Provence, en lien avec les acteurs locaux, de façon à disposer d’électricité à la fois décarbonée et sans impact sur l’environnement.

Voilà les éléments de réponse que je voulais apporter, en revenant toujours aux faits et aux chiffres.

M. Jacques Marilossian. Le président de l’Autorité de sûreté nucléaire a fait part récemment de son doute sérieux sur la poursuite probable, ou possible, de certaines installations nucléaires, compte tenu notamment de l’ampleur prévisible des travaux qui seraient à recommander pour les prochaines visites décennales. Parce que nous devons être très vigilants sur la prolongation de l’activité de certains réacteurs, il me semble nécessaire d’envisager que certains d’entre eux puissent cesser de fonctionner plus tôt que prévu.

Or la programmation pluriannuelle de l’énergie ne présente, me semble-t-il, qu’un seul scénario de production électrique sur les dix prochaines années. Ce scénario semble considérer que, hormis ceux de Fessenheim, tous les réacteurs actuellement en activité le resteraient au-delà de la durée de vie de 40 ans. Si ce n’était pas le cas, pour des raisons de sécurité, nous pourrions nous trouver devant un sérieux problème de production et une remise en question du mix énergétique. N’est-il pas nécessaire – ou souhaitable, à vous de choisir – d’imposer par la loi, à travers son article 1er, que d’autres scénarii puissent être étudiés, à titre préventif ?

M. Rémi Delatte. Ce projet de loi répète à l’envi que le réchauffement climatique et les gaz à effet de serre sont de grandes causes à combattre. En cela, bien sûr, je vous rejoins pleinement.

Néanmoins, dans le projet de loi, ce combat devient celui de la substitution programmée du nucléaire par des énergies renouvelables, ce qui n’a alors plus rien à voir. La France est en effet aujourd’hui la puissance la plus vertueuse, celle qui émet le moins de gaz à effet de serre pour sa production d’électricité. La volonté du Gouvernement est donc bel et bien de supprimer le système électronucléaire français, pourtant une des plus grandes réussites de notre industrie dans les quarante dernières années, de même, comme vous le soulignez vous-même, Monsieur le ministre d’État, qu’un modèle économique intéressant dont l’impact sur le coût de l’énergie est probant.

Tous les discours de mix énergétique et de diversification des sources ne sont que de fausses évidences qui reviennent à doubler nos systèmes de production électrique par d’autres qui ne peuvent, à eux seuls, garantir un approvisionnement constant et abordable. Car l’équilibre du système proposé dépend entièrement de technologies de stockage dont l’efficacité est loin d’être démontrée ou aboutie. Je ne reviendrai pas sur la traduction concrète de cette transition énergétique, empreinte d’idéologie, dans nos territoires.

Durant ce débat, nous vous ferons des propositions qui se veulent réalistes et pragmatiques. Elles porteront sur l’hydraulique et sur le photovoltaïque. Il existe en effet des moyens de production qui ne défigurent pas nos paysages et qui, en complément de l’indispensable énergie nucléaire, peuvent tirer parti des atouts de notre territoire.

Mme Delphine Batho. Notre débat ne doit pas tourner autour de la question de savoir si on va trop vite ou trop lentement. Je reprendrai plutôt ce qu’a dit le Premier ministre, lorsqu’il a affirmé qu’il croyait à la science.

En fait, tout le problème de ce projet de loi, c’est qu’il n’est pas du tout dans les clous du dernier rapport du GIEC, rapport qui n’est même pas évoqué dans son exposé des motifs. Il se situe effectivement dans la continuité de la loi relative à la transition énergétique que, pour ma part, je n’avais pas votée. Ainsi, le projet de loi est totalement décalé par rapport à ce que nous dit la communauté scientifique internationale sur le fait qu’il reste seulement dix à douze ans pour tout changer… Effectivement la croissance économique, des origines à nos jours, a été indexée sur la consommation de pétrole. À un moment donné, il va donc falloir choisir entre le climat et le vivant, d’un côté, et le pétrole et la croissance économique, de l’autre.

Monsieur le ministre, je ne vous poserai qu’une question, à propos de l’hydroélectricité. Il y a effectivement un fait politique nouveau, créé par le Premier ministre lors de son discours de politique générale. Nous sommes ainsi dans une situation dont vous pouvez comprendre le caractère délicat. Si, aujourd’hui, de nouvelles orientations gouvernementales sont annoncées, c’est parce qu’il y a un front parlementaire uni contre la remise en concurrence des barrages. Il en va aussi d’un intérêt national dont le Gouvernement commence peut-être d’être finalement convaincu, ce dont je me réjouirais la première.

Nous avons, nous, députés, des amendements, c’est-à-dire des solutions, à proposer sur l’avenir de l’hydroélectricité, pour mettre fin au processus en cours. Vous venez de nous dire que vous allez faire à ce sujet des annonces la semaine prochaine en séance publique. En quoi vont-elles consister ? S’agit-il de dispositions législatives destinées à régler le problème ? À défaut d’en discuter ici et maintenant, peut-on le faire rapidement avec vos équipes, de manière que le débat parlementaire puisse apporter une issue la semaine prochaine ?

M. Damien Adam. Je vais un peu déborder du projet de loi, mais, comme je ne vais pas parler des barrages hydroélectriques, n’ayez pas d’inquiétude : nous n’aurons aucun risque d’avoir les pieds mouillés ! (Sourires.) Monsieur le ministre, j’aimerais en effet évoquer trois points qui me paraissent essentiels et sur lesquels nous attendons des éclairages de la part du Gouvernement.

Premièrement, en ce qui concerne la rénovation énergétique des bâtiments, les aides sont complexes à comprendre pour les citoyens, comme cela a été rappelé dans le Grand débat national : certificats d’économie d’énergie (CEE), crédits d’impôt pour la transition énergétique (CITE), aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH)… Il est difficile de choisir l’entrepreneur en qui avoir confiance et de nombreuses arnaques sont constatées. On peut citer les combles à un euro, par exemple. À quand un guichet unique, une revue complète de tous les dispositifs visant à simplifier, des labels de qualité et une meilleure lutte contre la fraude ?

Deuxièmement, l’ARENH s’arrête en 2025. Le Président de la République a annoncé, lors de la présentation de la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qu’une réflexion avait débuté pour l’après-2025. Quand aurons-nous des informations sur ce sujet ? Car nous devons dès maintenant agir pour disposer durablement, en France, d’une concurrence saine et sérieuse, un coût de l’électricité qui soit le plus bas possible pour nos concitoyens et une couverture des coûts du nucléaire. Pour cela, nous avons besoin de savoir ce qu’il va se passer à l’avenir.

Enfin, évoquons l’autoconsommation. C’est un levier extrêmement intelligent à activer pour pousser les énergies renouvelables dans notre pays. Avez-vous des chiffres sur l’application de la loi du 24 février 2017 et des dispositions existantes ? La Commission de régulation de l’énergie (CRE) a publié début 2018 des recommandations à ce sujet. Le Gouvernement travaille-t-il sur des dispositions à ce sujet et dans quel calendrier ?

M. Nicolas Turquois. Je me limiterai à aborder le sujet de l’éolien terrestre. Car je partage les grandes lignes de votre projet de loi, Monsieur le ministre, mais, sur l’éolien terrestre, ma sensibilité est tout de même différente de la vôtre. En effet, des territoires entiers ne sont pas ou peu concernés par l’éolien. Or on observe une bonne acceptabilité chez ceux qui sont peu concernés, ce qui n’est pas forcément le cas là où on observe une très forte multiplication des projets.

Je fais partie, avec Mme Laure de La Raudière, de la commission d’enquête sur l’impact économique, industriel et environnemental des énergies renouvelables et je suis plutôt favorable à l’énergie éolienne. Mais un certain nombre d’éléments me posent question. Par exemple, dans la Vienne, on arrive à des secteurs où il peut y avoir jusqu’à 50 éoliennes, ce qui commence à avoir un impact sur le paysage. Cet effet de mitage m’interroge.

Ensuite, s’agissant de la distance par rapport aux premières habitations, alors que les éoliennes prévues jusqu’alors ne faisaient que 120 mètres, des projets prévoient aujourd’hui des éoliennes de 220 mètres. Pour mémoire, je rappelle que la tour Eiffel s’élève à 300 mètres de hauteur. Imaginez une éolienne de 220 mètres à 500 mètres de votre habitation ! Que diriez-vous, Monsieur le ministre, si on en installait une sur la plage de La Baule, qui vous est si chère ?

Quant aux fonds de garantie qui sont prévus, leur montant est de 50 000 euros, quelle que soit l’éolienne, quelle que soit sa taille, quel que soit le projet, quelle que soit son implantation…Ne mesure-t-on pas que dix éoliennes de 220 mètres à démanteler dans la plaine de la Beauce ne représentent pas le même coût que deux éoliennes sur les hauteurs du Vercors ? Se pose ici un vrai problème de fragmentation de nos territoires. C’est pourquoi j’aimerais qu’on aborde certains éléments de régulation, pour mieux faire accepter nos éoliennes dans un certain nombre de territoires.

En ce qui concerne l’isolation à un euro, je vous indiquerai seulement que j’ai passé exceptionnellement l’après-midi d’hier à mon domicile et que j’y ai reçu non moins de six appels à ce sujet… Certaines personnes âgées doivent donc certainement, sachons-le, faire face à pareille insistance.

M. Martial Saddier. J’exprimerai d’abord un regret sur l’irrecevabilité des amendements que M. Jean-Marie Sermier et moi-même, notamment, avions déposé sur l’hydroélectricité, première source d’énergie propre dans notre pays, à l’heure actuelle. Certes, j’ai entendu, Monsieur le ministre, que vous alliez nous éclairer en séance publique sur la position du Gouvernement en la matière. Le Premier ministre a fait également allusion à ce sujet dans son discours de politique générale. Comme l’a fait observer Mme Batho, la mobilisation des parlementaires n’y est pas pour rien. Mais il faut mentionner aussi celle des comités de bassin et, plus particulièrement, du comité de bassin Rhône-Méditerranée, qui représente, à lui seul, 65 % de l’hydroélectricité française.

S’agissant du Haut Conseil pour le climat, je regrette qu’on ne parle pas plutôt du Haut Conseil du climat et de la qualité de l’air. Je serai donc heureux que, dans l’hémicycle, vos propos nous rassurent sur le fait que, dans son rapport annuel, un jugement sera émis tant sur toutes les orientations et décisions publiques concernant les gaz à effet de serre que sur la qualité de l’air. Par le passé, en effet, on a pu prendre des décisions publiques favorables à la qualité de l’air et mauvaises pour le climat, ou l’inverse. Il me semble donc important de prévoir davantage de cohérence en la matière.

Enfin, je défendrai dans l’hémicycle l’idée que l’on doit pouvoir stimuler les décisions sur les zones couvertes par des plans de protection de l’atmosphère (PPA), où les enjeux de la qualité de l’air et du climat y revêtent une importance particulière.

M. Dominique Potier. Je commencerai par quelques remarques. J’étais hier soir dans un coin de ma circonscription qui invente, parmi une vingtaine d’autres territoires, des centrales villageoises pour un équipement collectif coopératif en photovoltaïque. J’y écoutais ces citoyens totalement bénévoles qui vont installer des panneaux sur les toits pour un euro du panneau. Être plus volontariste et plus généreux qu’eux, c’est difficile ! Or, en entendant tous ces gens absorbés dans une tâche désintéressée et bénévole, ne travaillant que pour la génération d’après ou pour le Bangladesh, je me disais que tous leurs efforts seront totalement ruinés si nous ne sommes pas assez sérieux ici.

Pour ma part, je serai très attentif à la question des normes. Nous avons échoué, dans la loi PACTE, à pousser l’idée d’un label public de responsabilité sociale et environnementale. Il faut que, dans ce texte, nous prenions des mesures permettant, pour les fournisseurs d’énergie, de distinguer le bon grain de l’ivraie.

Sur la dynamique territoriale, elle sort relativement appauvrie. Certes, j’ai entendu la promesse de faire des contrats de transition écologique (CTE) des living-labs ou des démonstrateurs. Mais il faudrait débloquer les moyens financiers qui ne sont pas aujourd’hui au rendez-vous. Bref, c’est encore une promesse qui n’est pas tenue ! Les territoires ne seraient-il pas à la traîne de la transition écologique, alors qu’ils ont un rôle fabuleux à y jouer partout en France, et qu’ils en ont l’aspiration ? Mais nous ne trouvons pas les relais financier et administratif pour les soutenir.

J’en viens à la dimension européenne. L’une des pétitions que je suis particulièrement fier d’avoir signée est celle qui demandait le dépassement de la norme budgétaire européenne des 3 % pour nous permettre d’élaborer un plan Marshall à la hauteur des besoins en énergie. Nous allons évoquer largement les besoins en rénovation énergétique pour les millions d’habitats précaires, les passoires énergétiques. C’est une question sociale et écologique ; c’est sûrement la plus importante source d’emplois. Or nous n’y mettons pas les moyens, faute de crédits ! Cette conquête d’économies d’énergie est pourtant un enjeu très fort. Nous plaiderons donc en faveur d’un déplafonnement des aides.

Enfin, la question de la sobriété énergétique est fondamentale. Or nous ne lisons rien, dans ce texte, sur les styles de vie qui la sous-tendent. Je terminerai en revenant sur le partage et ma centrale villageoise. Je ne veux pas que tous les efforts qui y sont menés soient ruinés par le comportement désinvolte d’une société consumériste et par l’octroi de privilèges, accordés à certains, de griller la planète tandis d’autres font des efforts pour la sauver !

M. Matthieu Orphelin. Certes, il y a eu une baisse des émissions de dioxyde de carbone en 2018, et c’est une bonne nouvelle, mais ne nous réjouissons pas trop, car le premier facteur explicatif en est l’hiver clément que nous avons connu. Pour le reste, nous restons largement au-dessus du budget carbone disponible pour cette année 2018.

J’en viens à mes trois questions précises.

La première porte sur le Haut Conseil pour le climat. Que penseriez-vous d’en faire une autorité indépendante ? Il me semble que cela permettrait de renforcer sa place, son indépendance et sa force.

Par ailleurs, pouvez-vous nous confirmer la transformation, dès le début de l’année 2020, du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en prime à verser au moment des travaux ? C’était un engagement pris par le Président de la République pendant la campagne. Cela sera-t-il bien mis en œuvre ? L’enveloppe financière globale accordée au dispositif ex-CITE et désormais « avance au moment des travaux » sera-t-elle bien maintenue ou augmentée ?

Enfin, peut-on envisager un renforcement des dispositifs de soutien à la rénovation énergétique pour les familles monoparentales ? Ils sont pour l’instant défavorables aux familles monoparentales, qu’il s’agisse aussi bien du CITE que des aides ANAH. Il y aurait là un un beau dispositif à inventer ensemble.

M. François Ruffin. Monsieur le ministre, vous semblez vous satisfaire de la baisse de 4,2 % des émissions de gaz à effet de serre l’an dernier. Or non seulement cette diminution n’est pas à la hauteur de ce que préconise le GIEC, qui impliquerait une division par six des émissions de gaz à effet de serre, et même sans doute par huit, mais elle n’est pas non plus à la hauteur de ce qui était prévu par le projet de loi précédent, puisqu’on est à 445 mégatonnes de dioxyde de carbone émis, alors qu’on devrait être à 427 mégatonnes…

Vous semblez ne pas entendre mes propositions, qui sont pourtant très claires : interdiction des écrans publicitaires, limitation d’un certain nombre de vols aériens intérieurs, limitation, voire évacuation, des yachts et ainsi de suite. Ce ne seraient pas seulement des éléments ponctuels qui seraient ainsi remis en cause, mais tout un modèle de consommation. Un modèle qu’il s’agit d’éliminer des têtes, pour y en mettre un autre : celui de la sobriété énergétique ! Celle-ci ne doit pas être vécue de façon négative : au lieu de baigner dans l’hyperconsommation et, dirais-je même, dans l’hyper-consomption du monde, nous nous rapprocherons de la simplicité de l’existence.

J’ai proposé également une taxe kilométrique sur les camions, mesure dont la dimension n’est pas seulement symbolique, et je demande un véritable dispositif pour mettre fin aux passoires énergétiques. Je lisais dans la presse que la loi vise 500 000 rénovations annuelles au niveau B, alors que nous en sommes plutôt à 40 000, comme l’indique M. Jean-Baptiste Lebrun en extrapolant les données de l’Observatoire Effinergie, sachant qu’il n’y a pas véritablement d’observatoire en la matière. Notre effort est ainsi dix fois inférieur à ce qu’il faudrait pour en finir avec ces passoires énergétiques.

M. François de Rugy, ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire. Monsieur Marilossian, s’agissant de l’Autorité de sûreté nucléaire, je crois que les propos que vous rapportez n’étaient pas exactement ceux qu’a tenus son président. En tout cas, les visites décennales doivent être effectuées en temps et en heure. Je rappelle qu’il y a 58 réacteurs nucléaires de production d’électricité en France et qu’on a prévu de n’en fermer progressivement d’ici à 2035 que 14. Ceux qui prétendent, comme M. Delatte, qu’on veut supprimer notre système électronucléaire français devraient donc y regarder d’un peu plus près. Les mots ont un sens !

On peut parler de sobriété, de décroissance et de tout ce qu’on veut, mais il serait tout de même bien qu’on s’entende sur les faits. Si nous ne faisons que nous envoyer des formules à la figure, au lieu de débattre, je ne suis pas sûr que nous représentions bien nos concitoyens. Ceux qui aspirent aux responsabilités doivent dire concrètement ce qu’ils veulent faire. En l’occurrence, Monsieur Marilossian, on veut en effet se prémunir contre ce risque sur la sécurité d’approvisionnement, dont vous avez bien fait de soulever l’existence.

Examinons seulement ce qui se passe chez nos amis belges… Il ne s’agit certes pas de les pointer du doigt ! La seule différence entre nos deux pays, sur la question du nucléaire, c’est que les centrales nucléaires belges sont un peu plus vieilles que les centrales nucléaires françaises. Or, l’hiver dernier, sur sept centrales, cinq étaient à l’arrêt pour des raisons de sécurité. La Belgique n’assurait donc plus son approvisionnement en électricité et s’est trouvée obligée d’en demander à ses voisins. Elle a fait jouer la solidarité européenne, qui a prouvé combien elle était utile. L’interconnexion européenne, beau projet européen et belle réussite européenne, a joué. Ainsi, les uns et les autres ont pu aider la Belgique.

Il reste que nous souhaitons tous éviter ce genre de situation. Nous devons donc être attentifs car les réacteurs nucléaires français ayant été construits en série, si un problème se pose sur l’un d’entre eux, il y a de fortes probabilités qu’il survienne ensuite sur les autres. C’est ce que nous invite à anticiper l’Autorité de sûreté nucléaire, de concert avec l’opérateur historique EDF. Cette question est d’ailleurs liée à l’ARENH, car tout se tient.

Évidemment, nous sommes très vigilants et très exigeants sur la question de la sécurité. C’est pourquoi nous avons demandé à EDF des vérifications sur une série de sites dont nous avons dressé la liste, liste que le Président de la République a donnée le 27 novembre dernier. Aucun gouvernement n’avait fait cela jusqu’à présent. Au cours du précédent mandat, le Président alors en fonction disait qu’il ne fallait surtout pas établir de liste, parce qu’on commencerait ainsi à inquiéter sur différents territoires et qu’il valait mieux repousser à plus tard, au motif que Fessenheim suscitait déjà la discussion. Nous faisons quant à nous l’inverse : nous voulons préparer la France ; nous voulons anticiper et choisir, et non pas subir. Nous ne voulons pas nous retrouver acculés, dans la situation que vous décriviez : nous voulons au contraire pouvoir y faire face en anticipant.

C’est la raison pour laquelle nous pensons que la diversification des modes d’approvisionnement en électricité est une double force pour notre pays. D’abord, il s’agit de ressources made in France et qui, dans le monde entier, se développent. Permettez-moi de vous rappeler que 70 % des investissements effectués dans le domaine de l’énergie dans le monde sont réalisés dans les énergies renouvelables ! Veut-on, oui ou non, que notre pays reste un grand pays industriel, notamment dans le domaine de l’énergie ? En France, quand on fait allusion aux grands groupes énergétiques, on n’évoque qu’EDF et Total, en oubliant même Engie. En tout cas, on ne parle des industriels que lorsqu’il y a une crise, comme pour General Electric à Belfort. Pourtant, nous sommes un pays producteur d’éoliennes et d’autres modes de production d’énergie. C’est une force. Mais on ne peut pas vendre cette énergie que sur notre marché intérieur. Il ne faut pas qu’on reste à côté des marchés à l’export. C’est aussi pour cette raison que nous soutenons le développement de l’éolien, du solaire, du biogaz…

Monsieur Delatte, écoutons tout de même ce que nous disons. Il faut développer le photovoltaïque et les barrages hydroélectriques qui n’ont pas d’impact sur le paysage, avez-vous dit. En fait, vous proposez cela parce que vous ne voulez pas de l’éolien, ni terrestre et offshore. J’ai connu une époque où on disait que l’éolien serait plus intéressant s’il était offshore. Puis, lorsqu’on a commencé à faire de l’offshore, c’est l’offshore flottant qui est devenu plus intéressant.. C’est-à-dire qu’on repousse toujours à plus tard et à plus loin. Pour notre part, nous le faisons ici et maintenant et nous assumons. Si nous voulons produire de l’électricité à grande échelle par le photovoltaïque, cela aura un impact : il ne faut pas mentir aux Français – même si l’aspect esthétique est subjectif. L’énergie photovoltaïque n’occupera pas que les grandes toitures. Elle se déploiera aussi au sol. Monsieur le député, il m’arrive de refuser un certain nombre de projets photovoltaïques au sol, parce qu’ils viennent en concurrence directe avec des terres agricoles ou avec des espaces naturels sensibles. Eh oui, dans notre pays, on n’installe pas d’équipements photovoltaïques dans n’importe quelles conditions.

Il en va de même pour l’éolien terrestre. Je ne peux pas laisser dire qu’on en installe dans n’importe quelles conditions. Là encore, il y a des règles. Et, quand vous les croisez toutes pour dresser une cartographie des endroits de France où on peut implanter des éoliennes, vous vous rendrez compte que ce n’est pas possible pour l’essentiel de la surface du pays… Car il y a des règles, ne serait-ce que celle qui défend de construire à moins de 500 mètres des habitations. Or, comme l’habitat est assez dispersé en France, cette règle conduit évidemment à réguler les installations. Pour mémoire, il y a 8 000 mâts d’éoliennes en France. Et, si nous remplissions les objectifs de la PPE, ce que nous souhaitons faire, nous arriverions dans dix ans à 15 000 mâts d’éoliennes. Or il y a 200 000 pylônes électriques en France ! Moi qui ai fait du vélo dans le Val-de-Loire, je peux vous dire que quand vous vous promenez dans la belle région de Chinon, avec l’intention d’admirer la Loire, ses espaces naturels, ses constructions magnifiques en tuffeau, ses vignes… plus encore que vous ne les voyez, vous entendez le grésillement des pylônes électriques. Car, depuis l’après-guerre, pour alimenter le pays en électricité à partir des grandes centrales, nucléaires et thermiques, on a implanté 200 000 pylônes en France !

Si j’avais à choisir, sur le plan esthétique, je préférerais les éoliennes aux pylônes. Il se trouve que nous n’avons pas le choix : il faut assurer une production suffisante pour alimenter le pays en électricité, faute de quoi ce qui nous attendrait, ce serait non pas la sobriété ou la décroissance, mais véritablement la restriction autoritaire. Il faut donc accepter un compromis entre l’esthétique – domaine subjectif, du reste – et l’impératif de production. Soit dit en passant – je pense que nous pouvons sourire quelques instants –, Monsieur Turquois, vous avez parlé de la tour Eiffel. Or nous connaissons tous les débats qui ont eu lieu au moment de sa construction : les gens voulaient la démonter. Aujourd’hui, tout le monde la trouve formidable...

Plus concrètement, en ce qui concerne la taille des éoliennes, puisque vous m’avez interrogé sur ce point, je souhaite que l’on soit précis. Dans les derniers appels d’offres pour le terrestre, autrement dit des installations qui seront construites d’ici à 2025, les éoliennes font en moyenne, en bout de pale, 120 mètres. Il ne faut donc pas se faire peur en parlant de 220 mètres. Un certain nombre d’industriels disent qu’on pourrait, un jour, atteindre cette taille. Vous savez d’ailleurs pourquoi ils le proposent : il s’agit de construire des éoliennes moins nombreuses mais plus grandes et plus puissantes. Lorsque cela existera, la décision d’en installer – ou pas – relèvera d’un choix politique. En l’occurrence, nous parlons bien d’éoliennes de 120 mètres. S’agissant d’ailleurs de l’éolien terrestre, l’un d’entre vous a dit que je n’en parlais pas. C’est tout le contraire – je suis même un des seuls à le faire. Je considère qu’il faut en construire, et je l’assume parfaitement.