La Commission adopte les amendements.
Puis elle adopte l’article 7 modifié.
Chapitre IV
Application outre-mer
Article 8 (art. L. 711-1 du code pénal, art. 804 du code de procédure pénale et art. L. 282-1, L. 284-1, L. 285-1, L. 286-1 et L. 287-1 du code de la sécurité intérieure) : Application outre-mer
La Commission adopte l’article 8 sans modification.
Titre
La Commission examine l’amendement CL71 de M. Rémy Rebeyrotte.
M. Rémy Rebeyrotte. Je vous propose une sorte d’amendement d’appel. Il y a, en effet, une réflexion à mener au sujet du titre : ce sont les casseurs qu’il faut viser. Il ne s’agit pas d’interdire, en quoi que ce soit, le droit de manifester, et on ne doit pas rester flou sur la question des violences.
Mme Alice Thourot, rapporteure. J’entends votre appel. Il faut que l’on discute du titre, mais je n’aime pas trop l’idée d’y introduire la notion et le terme de « casseurs », qui ne renvoient pas forcément à quelque chose de bien défini en droit.
M. Rémy Rebeyrotte. Je vais retirer mon amendement afin que nous puissions y réfléchir avant la séance.
L’amendement est retiré.
M. Ugo Bernalicis. Je souhaiterais m’exprimer au titre des explications de vote.
Mme la présidente Yaël Braun-Pivet. Vous avez sans doute remarqué que nous ne sommes pas dans l’hémicycle : il n’est pas d’usage de faire des explications de vote en commission.
La Commission adopte l’ensemble de la proposition de loi modifiée.
*
En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs (n° 1352), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
PERSONNES ENTENDUES
SYNDICATS DES POLICIERS ET GENDARMES
Alliance police nationale
M. Stanislas Gaudon, secrétaire administratif général adjoint
M. Johann Cavallero, délégué national CRS
Alternative Police CFDT
M. Denis Jacob, secrétaire général
Syndicat des cadres de la sécurité intérieure
M. Jean-Marc Bailleul, secrétaire général
M. Christophe Rouget, secrétaire général adjoint
Syndicat indépendant des commissaires de police
M. Mickaël Trehen, secrétaire national
Synergie-Officiers
M. Anthony Lopé, conseiller technique
Unité SGP Police – Force ouvrière
M. Greg Joron, secrétaire national
M. Dominique Le Dourner, secrétaire national
UNSA Police
M. Thierry Clair, secrétaire national province DOM COM
M. Thomas Toussaint, délégué national CRS
M. Claude Fourcaulx, secrétaire national Île-de-France et directions centrales
Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie
M. François Dufour
Mme Samia Bakli
M. Sébastien Baudoux
M. Franck Borde
M. Gérard Dhordain
M. Frédéric Guaignier
Mme Hélène L’Hotelier
M. Franck Potier
M. Grégory Rivière
ORGANISATIONS SYNDICALES
Confédération générale du travail (CGT)
Mme Céline Verzeletti, membre du bureau confédéral
Mme Sarah Silvas-Descas, secrétaire nationale de la CGT Insertion-Probation
MAGISTRATS
Syndicat de la juridiction administrative
M. Robin Mulot, président
Mme Catherine Joly, membre du conseil syndical
Union syndicale des magistrats administratifs
M. Yvan Pertuy, président
Unité magistrats
Mme Béatrice Brugère, secrétaire générale
Mme Claire Danko, membre du bureau national
Tribunal de grande instance de Paris
M. Rémy Heitz, procureur de la République
M. Olivier Christen, procureur de la République adjoint
AUTORITÉS INDÉPENDANTES
Commission nationale de l’informatique et des libertés
Mme Florence Fourets, directrice chargée de projets régaliens
M. Paul Hébert, directeur-adjoint à la direction de la conformité
Mme Tiphaine Havel, conseillère pour les questions institutionnelles et parlementaires
Défenseur des droits (contribution écrite)
ADMINISTRATIONS
Ministère de l’Intérieur - Direction des libertés publiques et des affaires juridiques
M. Thomas Campeaux, directeur
Mme Pascale Leglise, adjointe au directeur
M. Vincent Plumas, chef du bureau des questions pénales
Mme Anne-Sophie Mach, cheffe du bureau de la liberté individuelle
M. David Foltz, adjoint de la cheffe du bureau de la liberté individuelle
Ministère de la Justice – Direction des affaires criminelles et des grâces
Mme Catherine Pignon, directrice
M. Francis Le Gunehec, chef du bureau de la législation pénale générale
Ministère de la Justice - Direction des affaires civiles et du Sceau
Mme Marie-Charlotte Dalle, sous-directrice du droit civil
Mme Clotilde Bellino, adjointe au chef du bureau du droit des obligations à la sous-direction du droit civil
([1]) Extraits de l’exposé des motifs de la proposition de loi (n° 575) visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs, enregistrée à la Présidence du Sénat le 14 juin 2018.
([2]) Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité, cons. 16.
([3]) Article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme, article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, article 21 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.
([4]) La première phrase de l’article 6 de ladite loi dispose : « Les réunions ne peuvent être tenues sur la voie publique ».
([5]) L’article 16 du projet de Constitution du 19 avril 1946 prévoyait bien le « droit de défiler librement sur la voie publique », mais le peuple s’opposa à son adoption par référendum.
([6]) « L’ordre dans la rue est nécessaire à la vie sociale, à la paix intérieure et au fonctionnement normal des services publics », énonce l’exposé sommaire du projet de loi habilitant le Gouvernement à édicter le décret-loi. Cette prudence ne doit pas étonner : elle découle des événements du 6 février 1934 au cours desquels le système républicain fut directement menacé. Lors de ces manifestations, la force publique fit usage des armes à feu et on dénombra 38 morts et plus de 3 600 blessés dont 1 650 policiers et militaires.
([7]) Rapport (n° 2794, XIVe législature) fait par M. Pascal Popelin au nom de la commission d’enquête chargée d’établir un état des lieux et de faire des propositions en matière de missions et de modalités du maintien de l’ordre républicain, dans un contexte de respect des libertés publiques et du droit de manifestation, ainsi que de protection des personnes et des biens, mai 2015, p. 52.
([8]) L’article L. 2214-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « le régime de la police d’État peut être établi dans une commune en fonction de ses besoins en matière de sécurité ». Les communes chefs-lieux de département sont placées sous ce régime (art. R. 2214- du même code). Les communes de plus de 20 000 habitants peuvent également l’être lorsque les caractéristiques de la délinquance sont celles des zones urbaines (art. R. 2214- du même code).
([9]) Olivier Le Bot, « La liberté de manifestation en France : un droit fondamental sur la sellette ? », contribution au colloque organisé le 18 mars 2016 à la faculté de droit et de science politique d’Aix-en-Provence sur La liberté de manifester et ses limites : perspectives de droit comparé.
([10]) Art. 78-2, alinéa 8, du code de procédure pénale.
([11]) Art. 78-4 du code de procédure pénale.
([12]) Au contraire du contrôle d’identité de police judiciaire, qui vise une personne contre laquelle existent des raisons plausibles de soupçonner qu’elle a commis ou s’apprête à commettre une infraction, aux termes des six premiers alinéas de l’article 78–2 du code de procédure pénale.
([13]) Le Conseil constitutionnel a affirmé dans sa décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, Loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales, que « la liberté d’aller et venir est un principe de valeur constitutionnelle » (cons. n° 3). L’article 2 du protocole n° 4 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (Strasbourg, 16 septembre 1963) confère également à la liberté d’aller et venir une reconnaissance internationale.
([14]) Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d’identité, cons. n° 9.
([15]) Cette rédaction est issue de la loi n° 86-1004 du 3 septembre 1986 relative aux contrôles et vérifications d’identité.
([16]) L’article 78-3 du code de procédure pénale prévoit en son sixième alinéa que « l’officier de police judiciaire mentionne, dans un procès-verbal, les motifs qui justifient le contrôle ainsi que la vérification d’identité ».
([17]) Cour de cassation, chambre criminelle, 12 mai 1999, pourvoi n° 99-81153. La Cour avait alors relevé qu’une recrudescence de vols de scooters ne saurait suffire à contrôler l’identité de personnes présentes dans une cabine téléphonique au seul motif que deux scooters se trouvaient à proximité et, à cette occasion, à interpeller l’une d’elles pour possession de stupéfiants.
([18]) Conseil constitutionnel, décision n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, Loi pour la sécurité intérieure, cons. n° 15 et 16.
([19]) Cette disposition a été soumise au Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité, a précisé que « sauf circonstances exceptionnelles, le législateur doit être entendu comme ne l’ayant autorisé que sur les lieux de la manifestation ou à proximité immédiate » (cons. n° 17).
([20]) Pour autant, le même alinéa précise que « le fait que le contrôle d’identité révèle des infractions autres que celles visées dans les réquisitions du procureur de la République ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes ».
([21]) Sont visés les actes de terrorisme, les infractions en matière de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs, les infractions en matière d’armes et d’explosifs, le vol, le recel et le trafic de stupéfiants.
([22]) Décision n° 2016-606/60 QPC du 24 janvier 2017, M. Ahmed M. et autre, par. n° 23 : « Il ressort des dispositions contestées que les réquisitions du procureur de la République ne peuvent viser que des lieux et des périodes de temps déterminés. Ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître la liberté d’aller et de venir, autoriser le procureur de la République à retenir des lieux et périodes sans lien avec la recherche des infractions visées dans ses réquisitions. Elles ne sauraient non plus autoriser, en particulier par un cumul de réquisitions portant sur des lieux ou des périodes différents, la pratique de contrôles d’identité généralisés dans le temps ou dans l’espace. »
([23]) Article 5, 2°, de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
([24]) Le rapporteur du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, M. Raphaël Gauvain, indique, dans son rapport (n° 164, 14 septembre 2017), que près de 80 zones de protection ont été instaurées entre la proclamation de l’état d’urgence le 13 novembre 2015 et sa levée le 1er novembre 2017.
([25]) Décision n° 2017-684 QPC du 11 janvier 2018, Associations La cabane juridique / Legal Shelter et autre, par. n° 5.
([26]) L’article L. 226-1 ne prévoit pas de contrôles d’identité, mais il est possible de recourir aux contrôles administratifs ou judiciaires décrits précédemment.
([27]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, M. Rouchdi B. et autre.
([28]) Cette précision semble viser particulièrement les objets pouvant constituer une arme par destination, dans la mesure où le port et le transport d’armes par nature sans motif légitime constitue une infraction réprimée par l’article 222-54 du code pénal et par l’article R. 317-11 du code de la sécurité intérieure.
([29]) L’exigence de consentement de l’intéressé est le corolaire du caractère administratif de la mesure proposée. Passer outre l’opposition de la personne contrôlée suppose une autorisation de l’autorité judiciaire.
([30]) Cette condition est notamment prévue à l’article 63-7 du code de procédure pénale dans le cadre d’une enquête de flagrance pour la réalisation d’une fouille intégrale, ou fouille au corps, par un officier de police judiciaire du même sexe que le justiciable.
([31]) Il est prévu à l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » La procédure est libre, contradictoire et ne nécessite pas le ministère d’avocat. Elle suppose un caractère d’urgence apprécié par le juge.
([32]) Rapport sur la présente proposition de loi n° 51 (2018-2019) de Mme Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 17 octobre 2018.
([33]) Sénat, première séance du 23 octobre 2018.
([34]) Voir le commentaire de l’article 6 de la présente proposition de loi.
([35]) Cette disposition avait été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, M. Émile L. En permettant le prononcé d’une interdiction de séjour « sans que celle-ci soit nécessairement justifiée par la prévention d’une atteinte à l’ordre public » et sans l’entourer de garanties, le législateur n’avait pas suffisamment protégé la liberté d’aller et venir et le droit de mener une vie familiale normale. Cette disposition a été réécrite par la loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.
([36]) Rapport de M. Pascal Popelin pour la commission d’enquête chargée d’établir un état des lieux et de faire des propositions en matière de missions et de modalités du maintien de l’ordre républicain, dans un contexte de respect des libertés publiques et du droit de manifestation, ainsi que de protection des personnes et des biens (n° 2794), Assemblée nationale, 21 mai 2015.
([37]) Ibid. Le rapporteur s’appuyait notamment sur l’ordonnance de référé du Conseil d’État du 9 janvier 2014, Ministre de l’intérieur c/ Société Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’Bala M’Bala, dans laquelle la juridiction administrative avait considéré qu’il « appartient en outre à l’autorité administrative de prendre les mesures de nature à éviter que des infractions pénales soient commises » dès lors que « les atteintes portées, pour des exigences d’ordre public, à l’exercice de ces libertés fondamentales doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées ».
([38]) Par exemple Pierrick Gardien, « Les dangers de l’interdiction administrative de manifester », Revue des droits de l’homme, 16 juin 2015.
([39]) Article L. 332-16 du code du sport.
([40]) Sénat, première séance du 23 octobre 2018.
([41]) Article 66 de la Constitution.
([42]) La plupart des infractions liées à une expression abusive figurent dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Or, l’article 397-6 du code de procédure pénale ordonne que les procédures rapides « ne soient applicables ni aux mineurs, ni en matière de délits de presse, de délits politiques ou d’infractions dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale. »
([43]) Conseil constitutionnel, décision n° 2017-637 QPC du 16 juin 2017, Association nationale des supporters, par. n° 6. C’est une des raisons pour lesquelles la justice administrative ne contrôle en pratique que peu les interdictions administratives de stade : « la voie du référé est quasi-systématiquement fermée par le juge administratif, pour défaut d’urgence, ou absence de liberté fondamentale à laquelle aurait été portée une atteinte » (Pierrick Gardien, op. cit.).
([44]) Conseil d’État, juge des référés, 9 janvier 2014, n° 374508.
([45]) Conseil d’État, juge des référés, 6 février 2015, n° 387726, cons. n° 6 : « Considérant toutefois qu’ainsi que l’a relevé le juge des référés du tribunal administratif de Clermont-Ferrand, il ne résulte ni des pièces du dossier ni des échanges tenus au cours de l’audience publique que le spectacle litigieux, programmé dès le mois de juin 2014 dans la salle du Zénith de Cournon d’Auvergne, qui a déjà été donné à plusieurs reprises notamment à Nantes en décembre, puis à Pau et Toulouse les 9 et 10 janvier derniers, y ait suscité en raison de son contenu, des troubles à l’ordre public, ni ait donné lieu, pour les mêmes raisons, à des plaintes ou des condamnations pénales ; qu’il ne résulte pas davantage de l’instruction qu’il comporterait les propos retenus par le maire dans les motifs de son arrêté ; que, pour les motifs énoncés par le juge des référés et qui ne sont pas sérieusement contestés en appel, ni le contexte national, ni les éléments de contexte local relevés par le maire et rappelés ci-dessus, notamment pas les messages de soutien ou de protestation, principalement reçus à la suite de son arrêté et dont un seul évoque la possibilité d’une manifestation, ne sont, en l’espèce, de nature, par eux-mêmes, à créer de tels risques ; que les diverses condamnations pénales de M. B...M’A... M’A... ou sa mise en cause devant le juge pénal pour d’autres faits ne l’établissent pas davantage ; que si la tenue d’un tel spectacle appelle certaines mesures de sécurité, la commune se borne à affirmer, sans apporter de précisions de nature à étayer son argumentation, que ces mesures ne pourraient être prises du fait de l’existence du plan "Vigipirate" et du niveau d’alerte retenu et justifieraient ainsi son interdiction ».
([46]) Le contrôle judiciaire peut être prononcé très rapidement : par le juge d’instruction en cas d’information judiciaire, par le juge des libertés et de la détention sur réquisition du procureur de la République dans le cadre de poursuites diligentées par le parquet.
([47]) L’histoire récente montre qu’il ne s’agit pas d’une simple hypothèse et que les groupes violents peuvent agir dans des manifestations sur l’ensemble du continent européen, voire au-delà. Ils furent notamment actifs à l’occasion de la réunion du G8 à Gênes en juillet 2001, du sommet de l’OTAN à Strasbourg en avril 2009, de la traditionnelle manifestation du 1er mai 2018 à Paris.
([48]) Le TAJ est un fichier commun à la police et à la gendarmerie nationale en application des articles 230-6 à 230-11 du code de procédure pénale. Il est utilisé dans le cadre des enquêtes judiciaires et administratives. Il répertorie 87 millions d’affaires et près de 19 millions de personnes mises en cause.
([49]) En recensant toutes les personnes faisant l’objet d’une mesure de recherche ou de vérification de leur situation juridique, le FPR facilite les recherches effectuées par les services de police et de gendarmerie à la demande des autorités judiciaires, militaires ou administratives. Placé sous la responsabilité du ministre de l’Intérieur, il compte 620 000 fiches actives. Il est régi par l’article 230-19 du code de procédure pénale et par le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées. Le FPR est divisé en vingt et un sous-fichiers regroupant les personnes concernées en fonction du fondement juridique de la recherche.
([50]) L’interdiction de manifester prévue à l’article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure n’est cependant pas mentionnée parmi les peines inscrites au fichier des personnes recherchées en application de l’article 230-19 du code de procédure pénale.
([51]) L’article 775 du code de procédure pénale prévoit que figurent au bulletin n° 2 du casier judiciaire les « interdictions, incapacités ou déchéances prononcées, comme peine complémentaire, à titre définitif » et la peine « supérieure à cinq ans (…) pendant la même durée ».
([52]) Conformément à l’article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, qui concerne les fichiers mis en œuvre pour le compte de l’État et qui soit « intéressent la sûreté de l’État, la défense ou la sécurité publique », soit « ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l’exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté ».
([53]) Sénat, première séance du 23 octobre 2018.
([54]) Aux termes de l’article 6 de la présente proposition de loi, la peine aujourd’hui prévue à l’article L. 211-13 du code de la sécurité intérieure figurera désormais dans un nouvel article 131-31-1 du code pénal.
([55]) Périmètres de protection, fermetures administratives de lieu de culte, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), visites domiciliaires et saisies.
([56]) Assemblée nationale, première séance du mercredi 27 septembre 2017.
([57]) CE, 23 février 2011, Syndicat national des enseignants du second degré et alii, n° 329477.
([58]) Premier alinéa de l’article 322-1 et articles 322-2 et 322-3 du code pénal.
([59]) Articles 322-6 à 322-10 du même code.
([60]) Décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité, cons. 24.
([61]) Cass. Crim., 13 novembre 1975, n° 74-92.290.
([62]) Le IV de l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires prévoit que « La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ».
([63]) Terry Olson, Répertoire Dalloz, Responsabilité de la puissance publique, V° Régimes législatifs spéciaux d’indemnisation relevant de la juridiction administrative.
([64]) Tribunal des conflits, 15 janvier 1990, Chamboulive et autre c/Commune de Vallecalle, n° 02607.
([65]) Conseil d’État, 12 novembre 1997, n° 15022.
([66]) Conseil d’État, 30 décembre 2016, Société Covea risks, n° 386536.
([67]) Conseil d’État, 7 décembre 2017, Commune de Saint-Lô, n° 400801 ; Conseil d’État, 3 octobre 2018, Commune de Saint-Lô, n° 416352.
([68]) Conseil constitutionnel, décision n° 2010-2 QPC du 11 juin 2010, Mme Vivianne L. et décision n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010, Époux L.
([69]) Conseil constitutionnel, décision n° 2015-517 QPC du 22 janvier 2016, Fédération des promoteurs immobiliers.