rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, pour un nouveau pacte ferroviaire (n°764).

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Nous avons repris une disposition de la loi relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires, pour un autre grand opérateur. C’est la transposition des nouvelles dispositions européennes et nationales en vigueur lorsque l’on est amené à mettre fin au monopole d’un opérateur qui en a bénéficié sans durée limitée. La fin d’un monopole ne donne pas lieu au versement d’une indemnité à celui qui en bénéficiait.

M. Charles de Courson. Nous avons connu de nombreux cas dans lesquels il a fallu indemniser… Quand nous avons mis fin aux monopoles de professions libérales, nous y avons été contraints à la suite d’une série de recours au Conseil constitutionnel.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Quand nous avons mis fin au monopole de La Poste, nous ne l’avons pas indemnisée au fur et à mesure que l’on ouvrait le marché du colis, puis de la lettre de vingt grammes. D’autres monopoles ont été supprimés dans le secteur du gaz et de l’électricité, sans donner lieu à versement d’indemnités de la part de l’État. Mais nous pourrons vous fournir les éléments…

M. Charles de Courson. Dans les cas que vous citez, les entreprises étaient propriété de l’État ; elles n’allaient pas l’attaquer…

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Et c’est aussi le cas présentement.

La commission adopte l’amendement.

Article 3 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour réformer les services publics conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs et transposer le « règlement OSP » modifié par le quatrième « paquet ferroviaire »

I. Le rÈglement n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 modifiÉ par le quatriÈme « paquet »

Le quatrième « paquet ferroviaire » européen comprend un règlement n° 2016/2338 du 14 décembre 2016 ([42]) dont l’objet est d’apporter d’importantes modifications à un règlement antérieur : le « règlement OSP » (« obligations de service public ») du 23 octobre 2007 ([43]).

Le règlement de 2007 a défini les conditions dans lesquelles les autorités publiques, lorsqu’elles imposent des obligations de service public ou qu’elles en confient l’exécution à une entreprise dans le domaine des transports publics de voyageurs, octroient une compensation aux opérateurs du service public en contrepartie des coûts supportés et/ou leur accordent des droits exclusifs en contrepartie de l’exécution des obligations de service public. Ce règlement s’applique aussi bien au transport ferroviaire qu’au transport routier de voyageurs ; les modifications apportées à ce texte dans le cadre du quatrième « paquet » ne portent, toutefois, que sur les règles applicables au transport ferroviaire (mais exclut expressément de leur champ les métros et les tramways).

Les définitions qu’avait posées le règlement de 2007 sont conservées :

● les « transports publics de voyageurs » sont les services de transport de voyageurs d’intérêt économique général offerts au public sans discrimination et en permanence ;

● une « autorité compétente » est toute autorité publique ou groupement d’autorités publiques qui, dans un État membre, a la faculté d’intervenir dans ces transports dans une zone géographique donnée ([44]) ;

● une « obligation de service public » est une exigence définie par une autorité compétente en vue de garantir des services d’intérêt général de transport de voyageurs qu’un opérateur, s’il considérait son propre intérêt commercial, n’assumerait pas du tout, ou n’assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions, sans contrepartie ;

● un « contrat de service public » est un acte juridiquement contraignant manifestant l’accord entre une autorité compétente et un opérateur en vue de confier à celui-ci la gestion et l’exploitation des services publics de transport de voyageurs soumis aux obligations de service public ;

● l’ « attribution directe » est l’attribution d’un contrat de service public à un opérateur donné en l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalable.

Les principales dispositions du règlement modifié sont les suivantes :

Lorsqu’une autorité compétente définit les spécifications des OSP, cela inclut « la possibilité de regrouper des services couvrant leurs coûts et des services ne couvrant pas leurs coûts ». Les spécifications ainsi fixées et la compensation financière correspondante doivent permettre à la fois :

– d’atteindre les objectifs de la politique publique en matière de transports « d’une manière efficace au regard des coûts »,

– et de soutenir financièrement la fourniture de services publics de transport de voyageurs conformément aux exigences de long terme fixées dans ladite politique.

L’article 4 du règlement, qui établit une liste de ce que doit obligatoirement comporter un contrat de service public, et qui limite à 15 ans la durée maximale d’un contrat portant sur des services ferroviaires ([45]), est complété par une disposition imposant aux opérateurs de services publics de se conformer « aux obligations applicables en matière de droit social et de droit du travail établies par le droit de l’Union [européenne], le droit national ou les conventions collectives ». Il est également précisé que lorsque les autorités compétentes exigent de ces opérateurs le respect de normes sociales ou établissent des critères sociaux et qualitatifs, ces normes et critères doivent figurer dans les documents de mise en concurrence et dans les contrats, l’ensemble de ces documents devant également contenir, « lorsque c’est pertinent », des informations sur les droits et obligations ayant trait au transfert du personnel recruté par le précédent opérateur.

Enfin, l’article 4 impose :

– que l’opérateur fournisse à l’autorité compétente les informations essentielles pour l’attribution des contrats de service public, tout en garantissant « la protection légitime des informations commerciales confidentielles »,

– que les autorités compétentes mettent à la disposition de toutes les parties intéressées des informations utiles pour préparer une offre dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence, ces informations portant « notamment sur le nombre de voyageurs, les tarifs, les coûts et les recettes liés au service public (…) couvert par la procédure de mise en concurrence, et des précisions sur les spécifications de l’infrastructure pertinentes pour l’exploitation de véhicules ou du matériel roulant requis », pour permettre aux parties intéressées « de préparer des plans d’exploitation bien étayés »,

– et que les gestionnaires d’infrastructure assistent les autorités compétentes pour la fourniture des informations pertinentes sur l’infrastructure concernée.

L’article 5 définit des cas dans lesquels les contrats de service public peuvent faire l’objet d’une attribution directe (sans mise en concurrence préalable) ou dans lesquels l’autorité compétente peut décider de fournir elle-même les services concernés. Il est précisé que le droit national peut être plus restrictif que ces dispositions du règlement et admettre donc moins de cas dérogatoires que celui-ci. Parmi les cas prévus par cet article (qui correspondent à des cas où l’attribution directe restera autorisée après l’ouverture à la concurrence), on peut citer :

– les contrats dont la valeur annuelle moyenne est estimée à moins de 7,5 millions d’euros ou qui ont pour objet la fourniture annuelle de moins de 500 000 kilomètres de services publics de transport ferroviaire de voyageurs ;

– les cas dans lesquels l’autorité compétente « considère que l’attribution directe est justifiée par les caractéristiques structurelles et géographiques pertinentes du marché et du réseau concerné, et notamment leur taille, les caractéristiques de la demande, la complexité du réseau, son isolement technique et géographique et les services couverts par le contrat » et lorsqu’un contrat attribué directement aurait pour effet d’améliorer la qualité des services et/ou le rapport coût-efficacité par rapport au précédent contrat de service public attribué.

Il convient de noter que la procédure d’attribution directe fait tout de même l’objet d’un encadrement strict, notamment pour exiger que le contrat ainsi attribué contienne des exigences de performances « mesurables, transparentes et vérifiables » (et assorties de sanctions) et des indicateurs de performance permettant à l’autorité compétente de réaliser des évaluations périodiques – celles-ci devant avoir lieu au moins tous les cinq ans. D’autre part, la durée d’un contrat attribué directement ne peut pas dépasser dix ans. Enfin, le règlement OSP soumet le mode de calcul des compensations à des règles plus strictes que celles applicables aux contrats conclus après mise en concurrence, pour garantir l’absence de surcompensation du coût des OSP.

Le calendrier d’entrée en vigueur progressive de l’article 5 est le suivant :

● l’article 5 s’applique aux services publics de transport ferroviaire de voyageurs à partir du 3 décembre 2019 ; jusqu’à cette date, les États membres doivent prendre des mesures pour se conformer progressivement à cet article ;

● les contrats attribués directement sur la base d’une « procédure autre qu’une procédure de mise en concurrence équitable » pendant la période entre le 24 décembre 2017 et le 2 décembre 2019 peuvent se poursuivre jusqu’à leur date d’expiration, à condition que leur durée ne dépasse pas dix ans ; ces contrats ne pourront donc pas aller au-delà de décembre 2029 ;

● la durée des contrats conclus par attribution directe entre le 3 décembre 2019 et le 24 décembre 2023, et qui seront donc encore en cours d’exécution au-delà de la fin de la période transitoire, ne peut pas dépasser dix ans (ils devront donc s’achever au plus tard en décembre 2033).

Pendant la période transitoire, l’attribution directe demeurera donc possible, mais les AOT auront le choix entre la mise en concurrence et l’attribution directe pour conclure de nouveaux contrats (à moins que le législateur national ne décide de supprimer ce choix et d’imposer la mise en concurrence dès la fin de 2019). À partir du 25 décembre 2023, le principe de la mise en concurrence s’imposera, sauf pour les cas dérogatoires limitativement énumérés par le règlement (et à moins que le législateur national ne restreigne cette liste de cas dérogatoires).

L’article 5 bis, créé par le règlement du 14 décembre 2016, concerne le matériel roulant ferroviaire dans le cas où une procédure de mise en concurrence est lancée : les autorités compétentes doivent évaluer s’il convient de prendre des mesures pour « garantir un accès effectif et non discriminatoire à du matériel roulant adapté ». Une liste non exhaustive de telles mesures est donnée : par exemple, l’autorité pourra acquérir elle-même du matériel pour le mettre à disposition de l’opérateur retenu, s’engager à reprendre le matériel au prix du marché à la fin du contrat, coopérer avec d’autres autorités compétentes afin de disposer d’un plus large parc de matériel roulant…

II. le champ de l’habilitation prévue par le projet de loi

En France, les services publics conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs comprennent les services « Transilien » en Île-de-France, les services « TER » dans les autres régions, et les trains d’équilibre du territoire (TET) dont l’autorité organisatrice est l’État. Actuellement, le conventionnement prend la forme de contrats liant respectivement chaque région à SNCF Mobilités, et l’État à SNCF Mobilités. Comme le rappelle l’ARAFER dans une étude publiée le 27 mars 2018, « les services conventionnés ne constituent pas une catégorie homogène », pour deux raisons : d’une part, depuis la réforme territoriale de 2015, les conventions TER relèvent de la responsabilité de douze AOT régionales, et d’autre part, chacun de ces services présente des caractéristiques particulières en termes de fréquentation, de taille du réseau, d’intensité de son utilisation…

Les dispositions du règlement du 14 décembre 2016 concernant les services conventionnés seront directement applicables dès fin 2023. Elles appellent néanmoins des mesures législatives et réglementaires d’adaptation du droit français. En particulier, il est nécessaire de mettre fin au monopole légal de SNCF Mobilités d’ici le 3 décembre 2019, pour que les AOT puissent, dès le début de la période transitoire, exercer leur choix entre l’option « attribution directe » et l’option « mise en concurrence ».

L’habilitation demandée par le Gouvernement porte sur un grand nombre de sujets, car les objectifs visés vont bien au-delà des adaptations « techniques » du droit national aux dispositions du règlement : il s’agit d’assurer la continuité des services publics de transport ferroviaire, d’améliorer leur qualité, leur efficacité et leur performance, et d’assurer leur ouverture à la concurrence. La liste des huit thèmes à traiter par ordonnance inclut à la fois des dispositifs rendus directement nécessaires par le règlement européen (2°, 3°, 7° et 8°) et d’autres dispositifs qui lui sont moins directement liés, notamment le 1° (« modifier l’organisation des services publics de transport ferroviaire de voyageurs et définir les compétences respectives des différentes personnes publiques en la matière »).

L’étude d’impact apporte les précisions suivantes :

● Le 1° implique de consacrer plus clairement, dans le code des transports, le rôle d’autorité organisatrice pour l’État, actuellement défini « en creux ». La mise en conformité de la loi en vigueur au règlement européen, à travers l’habilitation proposée aux 2°, 3°, 7° et 8° de l’article, nécessite notamment de définir les procédures d’attribution des contrats par les AOT, d’introduire dans le droit national une ou plusieurs des dérogations prévues par le règlement (ou de faire le choix de ne pas les introduire), et de désigner l’organisme indépendant qui sera chargé d’évaluer les décisions d’attribution directe au regard des critères et dérogations définies par le règlement ;

● Par ailleurs, il s’agira de fixer le cadre social et les modalités de transfert des salariés entre exploitants, notamment pour définir le contenu d’un « sac à dos social » expressément garanti aux salariés transférés (habilitation proposée au 4° de l’article). Les transferts entre exploitants pourront aussi concerner des biens et des installations nécessaires à l’exploitation du service mis en concurrence : là encore, des dispositions doivent être prises pour garantir un accès équitable pour les opérateurs (habilitation proposée au 5°). Enfin, l’habilitation formulée au 6° de l’article porte sur une question cruciale : celle de la fourniture aux AOT, par un opérateur sortant et par les autres acteurs, des informations nécessaires pour pouvoir mener une procédure d’attribution de contrats de service public.

III. les travaux de la commission

En conséquence de l’introduction des articles 2 bis à 2 septies, la commission a adopté les amendements du Gouvernement supprimant les habilitations prévues aux deuxième, quatrième, cinquième, septième et huitième alinéas de l’article 3. Elle a également adopté deux modifications rédactionnelles.

*

La commission examine l’amendement CD90 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Permettez-moi par avance de m’excuser de la frénésie qui risque de me gagner lorsque je devrai m’absenter à deux reprises pour interroger le Gouvernement dans l’hémicycle. L’amendement CD90 visant à supprimer l’article dans son ensemble, vous pourrez considérer que ceux qui tendent à en supprimer un alinéa sont défendus si jamais j’étais absent lors de leur appel.

Mme la présidente Barbara Pompili. Ce n’est guère orthodoxe, mais nous verrons le moment venu.

M. Hubert Wulfranc. Je vous remercie, c’est fort sympathique de votre part. L’amendement CD90, donc, vise à supprimer l’article 3 qui, selon nous, donne aux régions la liberté de déterminer l’opérateur attributaire des services ferroviaires d’intérêt régional, et autorise l’exécutif à définir les conditions dans lesquelles les contrats de travail des salariés nécessaires à l’exploitation et à la continuité du service public seront transférés au nouveau titulaire d’un contrat de service public, ainsi que les conséquences d’un refus du salarié et les garanties attachées à ce transfert. Nous estimons donc que cet amendement entraîne une rupture de cohérence dans le schéma d’organisation du transport ferroviaire à l’échelle des régions – ce qui rejoint nos préoccupations quant à l’avenir des lignes de desserte fine du maillage régional.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je rappelle que le principe de l’ouverture à la concurrence a été acté au niveau européen sous le précédent quinquennat et, surtout, que cette ouverture à la concurrence est demandée par les régions, qui souhaitent avoir le choix entre de nouveaux opérateurs proposant de nouveaux services et de nouvelles idées. L’expérience de nos voisins montre que loin de fragiliser les petites lignes que vous souhaitez défendre, l’ouverture à la concurrence a permis de les redynamiser, la fréquentation de certaines d’entre elles étant passée de quelques centaines à plus de dix mille voyageurs par jour. Avis défavorable.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Même avis : c’est un sujet dont nous débattons depuis hier soir. L’ouverture à la concurrence doit donner aux régions la capacité, dans leur cahier des charges et au moyen d’appels d’offres, de choisir les entreprises ferroviaires opérant sur leur territoire. Quant aux modalités de transfert salarial, les garanties nécessaires ont été données par Mme la ministre dans l’amendement CD177 présenté hier.

M. Hubert Wulfranc. Je profite de la défense de cet amendement pour solliciter un éclairage sur les conditions de dépôt des amendements. Nous avons cru comprendre qu’étant donné le resserrement du calendrier, nous disposerions d’un délai supplémentaire pour en déposer en vue de l’examen du projet de loi en séance publique, lundi prochain. Les services n’ont toutefois pas encore donné suite à nos interrogations. Qu’en est-il ?

Mme la présidente Barbara Pompili. En principe, le délai de dépôt est fixé à demain, jeudi 5 avril, à 17 heures, mais il sera très probablement reporté de vingt-quatre heures. Je rappelle que si le Gouvernement dépose des amendements au-delà de ce délai, les députés pourront déposer des sous-amendements sur ces amendements jusqu’à leur discussion en séance.

La commission rejette l’amendement CD90.

Suivant l’avis favorable du Gouvernement, elle adopte l’amendement rédactionnel CD35 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CD137 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement est l’occasion pour le groupe La France insoumise de réaffirmer son opposition à la logique d’ouverture à la concurrence. Nous sommes convaincus qu’un réseau ferroviaire est efficace s’il est opéré par une entreprise intégrée, car c’est à nos yeux la seule solution adaptée aux spécificités techniques du transport ferroviaire. À preuve, c’est sous ce régime d’entreprise intégrée qu’ont pu se produire les dernières innovations comme le TGV, rendu possible grâce à la proximité et la coopération entre les spécialités rail et matériel roulant. Quelles innovations l’entreprise saucissonnée a-t-elle produites depuis la réforme de 1997 ? Aucune, à mon sens.

C’est l’occasion de détailler l’exemple allemand, si souvent érigé en modèle en matière ferroviaire. En Allemagne, la compagnie publique est en réalité restée en situation de quasi-monopole pour les grandes lignes, puisqu’elle génère 99 % du trafic et occupe une place prépondérante dans le secteur du transport régional, bien longtemps après l’ouverture de la concurrence qui date de 1994. C’est donc parce que l’opérateur public reste prépondérant, sa dette ayant en outre été épongée à deux reprises par l’État dès 1992, que la toute relative ouverture à la concurrence n’est pas un désastre en Allemagne.

L’ouverture à la concurrence n’est pas une solution innovante : le rail français se trouvait déjà dans cette situation en 1937 quand, face à la catastrophe absolue provoquée par la coexistence de multiples entreprises non coordonnées les unes avec les autres, est née la Société nationale des chemins de fer français sous la forme d’une entreprise intégrée, pour connaître ensuite la réussite technique que l’on sait. Je vous invite donc à adopter cet amendement CD137 dont je ne doute pas qu’il emportera une adhésion massive dans cette assemblée nombreuse.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Avis défavorable. L’organisation qui prévalait avant 1937 n’est pas du tout la même que celle que nous proposons. Le Gouvernement, vous le savez, défend une organisation centrée autour d’un groupe plus unifié.

Je ne peux pas vous laisser dire qu’aucune innovation ne s’est produite depuis le TGV. Là encore, cette vision est sans doute trop centrée sur la grande vitesse et insuffisamment sur les besoins de transport du quotidien, qui sont la priorité du Gouvernement. Des innovations majeures se sont produites depuis lors, comme la mise au point de nouveaux systèmes de signalisation – je pense au système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), nettement plus déployé chez nos voisins qu’en France, qui a le mérite considérable d’offrir davantage de trains et de services aux voyageurs. Les responsables de DB Netz, le gestionnaire des infrastructures en Allemagne, m’indiquaient qu’ils en attendent une augmentation de capacité de 25 % sur le réseau. Il me semble donc très utile de mettre en œuvre ce type d’innovations en France, en particulier autour de certaines grandes villes et de nœuds ferroviaires saturés.

Le fait que la Deutsche Bahn conserve une part de marché très importante sur les grandes lignes illustre bien que l’ouverture à la concurrence n’est pas une menace pour la SNCF et qu’elle sera, au contraire, un facteur de stimulation. Je ne doute pas que notre grande entreprise publique sera un acteur central du transport public ferroviaire de demain.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. L’ouverture à la concurrence fait débat en Europe depuis les années 1990. Elle a été votée sous le quinquennat précédent et correspond à une demande des régions, notamment pour assurer la pérennité des petites lignes.

Quelques mots du modèle allemand que vous semblez affectionner, monsieur Prud’homme : en effet, la Deutsche Bahn a conservé près de 100 % du trafic à grande vitesse, et 67 %, soit les deux tiers environ, du trafic régional. Dans le même temps, la part du trafic de voyageurs a crû de 30 % ; autrement dit, la DB a perdu 30 % de parts de marché dans un trafic croissant, ce qui prouve que l’ouverture à la concurrence permet de susciter l’augmentation du trafic de voyageurs – c’est positif.

Par ailleurs, l’opérateur français Transdev, qui gère 7 % du trafic des trains express régionaux (TER), a donné quelques exemples de régénération de petites lignes, dont la fréquentation a plus que doublé en quelques années. Pour toutes ces raisons et parce que l’ouverture à la concurrence n’est ni bonne ni mauvaise à titre principiel ou dogmatique, mais qu’elle sera ce que nous en faisons, j’émets un avis défavorable à cet amendement.

M. Loïc Prud’homme. On ne saurait dire que c’est l’ouverture à la concurrence qui a permis à la Deutsche Bahn d’augmenter le trafic, monsieur le rapporteur : c’est dû à un investissement important dans les infrastructures. N’établissez pas de corrélations qui n’existent pas.

Selon vous, le seul cadre possible est celui de l’ouverture à la concurrence. Au fond, vous en faites un dogme : à partir de cette commande initiale, vous envisagerez comment faire entrer les uns et les autres dans les cases de ce cadre « principiel ». Nos collègues du groupe GDR ont déposé hier un amendement visant à demander un rapport d’information sur les conséquences de la réforme de 1997 : à l’époque, d’autres solutions n’avaient pas été explorées.

Qu’entendez-vous par l’expression « groupe plus unifié », madame la ministre ? Je comprends ce qu’est une entreprise intégrée, mais je cerne mal les contours d’un groupe plus ou moins unifié.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. La concertation avec les organisations syndicales est encore en cours et je ne voudrais pas anticiper sur ses conclusions, mais nous aurons l’occasion de revenir sur ces questions au fil du débat parlementaire. En attendant, je prendrai l’exemple des gares : les quais sont gérés par SNCF Réseau, les verrières sont partagées entre SNCF Réseau et SNCF Mobilités, les panneaux d’information aux voyageurs sont gérés par SNCF Réseau lorsqu’ils se trouvent sur les quais et par SNCF Mobilités lorsqu’ils sont dans les bâtiments de voyageurs et, de ce fait, les systèmes électriques sont partagés entre les deux établissements publics. Nous avons constaté au cours des derniers mois la difficulté d’éviter et de maîtriser les conséquences des incidents dans les gares. Voilà typiquement un domaine dans lequel je suis convaincue que nous devons instaurer une organisation plus unifiée sans pour autant ignorer les principes de séparation que vous connaissez et qui prévalent depuis 1991 entre les gestionnaires d’infrastructures et les entreprises ferroviaires.

M. Loïc Prud’homme. Votre réponse partielle ne me rassure qu’à moitié car elle ne donne aucune vision précise. Une entreprise intégrée éviterait de gérer les différentes portions d’un même secteur avec des acteurs distincts. Je m’étonne donc que cette option ne soit pas étudiée.

Quant à la directive qui oblige à distinguer entre la gestion des infrastructures et les entreprises ferroviaires, elle ne prévoit qu’une séparation comptable.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. La directive-mère qui a posé le principe de la séparation entre les gestionnaires d’infrastructures et les entreprises ferroviaires est la directive 91/440, qui établit le principe de la séparation comptable et organisationnelle. Les différents paquets ferroviaires qui ont été adoptés depuis, notamment le dernier, ont précisé ces règles. Je ne crois pas qu’il soit très fructueux d’avoir ce débat ce soir.

Le Gouvernement souhaite un groupe plus unifié permettant de mettre fin à des situations ubuesques telles que celle que j’ai décrite, où le gestionnaire d’infrastructures, à savoir SNCF Réseau, jouera pleinement son rôle de pivot du système ferroviaire, rôle d’autant plus important que le système en question sera ouvert à la concurrence. Je suis convaincue que la séparation prônée par les textes européens depuis plusieurs décennies n’est en rien incompatible avec une bonne circulation de l’information et un travail professionnel des équipes sur le terrain, comme cela se fait dans d’autres pays européens, dans le cadre d’une coopération étroite et d’échanges fructueux entre les différentes entités. Cette gestion plus unifiée renvoie à des cadres législatifs mais aussi au projet d’entreprise auquel la SNCF travaille actuellement. C’est en ce sens que le Gouvernement souhaite une entreprise plus unifiée.

M. Loïc Prud’homme. Sur ce point, nos analyses divergent : nous ne pensons pas que l’ouverture à la concurrence produira les résultats que vous annoncez.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je constate en effet que nous ne sommes pas totalement d’accord.

La commission rejette l’amendement CD137.

Puis elle examine l’amendement CD161 de M. Vincent Descœur.

M. Vincent Descœur. Cet amendement vise à insérer à l’alinéa 1 une référence aux lignes les moins fréquentées. Je m’expose certes à ce que vous me répondiez, madame la ministre, que les petites lignes ne sont pas un sujet mais j’en prends le risque, car on ne parle jamais trop de ces petites lignes.

Il ne m’a pas échappé que le Premier ministre a indiqué ne pas vouloir suivre les recommandations du rapport Spinetta en la matière – une déclaration que nous avons accueillie avec enthousiasme. Cela étant, plus que la fréquentation de ces lignes, c’est l’état du réseau ferroviaire qui pose problème, du fait d’un sous-investissement que tout le monde s’accorde à reconnaître. En l’absence de candidats sérieux, renvoyer la faculté d’exploiter ces lignes aux seules régions ne suffit pas à nous assurer de leur avenir. En effet, compte tenu de l’état de ce réseau, rien n’interdit de penser que malgré leur bonne volonté, les régions devront renoncer à l’exploitation d’un certain nombre de ces lignes si, dans le délai qui nous sépare de l’ouverture à la concurrence, SNCF Réseau et l’État dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ne consentent pas un important effort d’investissement. Il me semble que cette précision mérite de figurer dans les textes à titre de précaution.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je l’ai dit hier, j’ignore qui a prétendu que l’État entendait se défausser de ces lignes sur les régions ; ce n’est pas moi. A contrario, je ne suis pas sûre que la perspective la plus dynamique pour le transport ferroviaire consiste à mettre l’accent sur les lignes les moins fréquentées. J’ai eu l’occasion d’indiquer que nous avons un besoin énorme de transport ferroviaire, et que nous avons trop tardé à adapter le réseau ferré national, contrairement à ce qu’ont fait nos voisins, peut-être parce que nous étions trop absorbés par la construction de lignes à grande vitesse. Nous avons ainsi tardé à adapter le réseau ferré là où ce mode de transport est irremplaçable.

Le Gouvernement a clairement indiqué qu’il ne suivrait pas les recommandations figurant dans le rapport de M. Jean-Cyril Spinetta sur les lignes de classe 7 à 9 qui, au demeurant, correspondent à des situations extrêmement hétérogènes, depuis les lignes de fret jusqu’aux grandes lignes d’aménagement du territoire telle Nantes-Bordeaux, ou à des lignes d’intérêt plus régional. Par ailleurs, l’État continuera d’accompagner les régions dans le cadre des contrats de plan et s’est notamment engagé à investir 1,5 milliard d’euros aux côtés des régions pour financer la remise en état de ces lignes. C’est pourquoi je vous propose le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je défendrai tout à l’heure l’amendement CD195 qui vise à demander au Gouvernement un rapport sur l’état du réseau afin de faire la lumière, ligne par ligne, sur la situation de ces lignes dites les moins fréquentées. Votre requête devrait ainsi être satisfaite car, avant de parler de la remise en question des petites lignes, encore faut-il en connaître l’état. Le rapport servira notamment à éclairer le débat que nous aurons en vue de la négociation de la future génération des CPER. Puisque votre demande sera satisfaite par mon amendement CD195, je vous propose donc de retirer le vôtre, monsieur Vincent Descœur.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement nous semble une précaution très utile. Le sous-investissement auquel il a été fait référence renvoie à l’effort que consentira l’État en faveur du réseau ferroviaire. Selon nos informations et sous réserve de leur confirmation par Mme la ministre, l’effort pluriannuel qui est annoncé n’est pas fléché en direction des petites lignes mais d’une part, servira à la rénovation des lignes les plus fréquentées, d’autre part, sera engagé dans le cadre des CPER – les élus locaux constatant hélas que leur marge de manœuvre se réduit au fil des contrats et des choix opérationnels qui procèdent de la concertation entre l’État et les régions. C’est un véritable enjeu que ne dément d’ailleurs pas M. le rapporteur, qui se prévaut de demander un rapport sans aucun doute fort utile sur l’état des petites lignes. En attendant, vous comprendrez que nous voterons l’amendement qui vient de nous être présenté comme une mesure de précaution.

M. Vincent Descœur. Je ne fais aucun procès d’intention à l’État ; j’ai simplement constaté le retard d’investissement que vous avez vous-même évoqué, madame la ministre, et qui est très préoccupant parce qu’il aura selon moi une incidence sur le déroulement et l’issue des consultations. Un réseau sur lequel les trains ne peuvent pas circuler normalement ne suscitera pas de candidatures, ce qui empêchera d’identifier d’éventuels exploitants.

J’ajoute que le dernier CPER conclu avec la région Auvergne ne prévoyait aucun crédit fléché en direction du rail, même si ce n’est ni de votre fait, ni du mien.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. C’est le cas dans le contrat actuel.

M. Vincent Descœur. Peut-être, mais il a juste été « revisité » à l’occasion des dernières échéances. Malgré son insistance, je ne pourrai donc pas satisfaire le rapporteur et retirer l’amendement car, si tout le monde est d’avis que ces lignes ne sont pas menacées, mieux vaut encore l’écrire.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Précisons que ce que vous dites de l’état des petites lignes vaut pour l’ensemble du réseau. Certaines grandes lignes comme Nantes-Bordeaux et des lignes franciliennes sont aussi dans cet état. Je crains que l’énumération de tous les cas à prendre en compte ne soit un peu longue et qu’elle ne permette même pas de couvrir tous les enjeux. Il est important de poursuivre les objectifs fixés à l’alinéa 1 en assurant la désaturation des nœuds ferroviaires et en déployant des systèmes de signalisation pertinents qui permettent de renforcer les capacités du réseau ferroviaire. J’ai bien conscience de la préoccupation que suscitent les petites lignes et je pense que la proposition de rapport que défendra M. le rapporteur permettra d’éclairer le débat. Je maintiens donc ma suggestion de retrait de l’amendement.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine les amendements identiques CD175 du Gouvernement et CD91 de M. Hubert Wulfranc.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Conformément aux engagements annoncés lors de la présentation de la réforme, cet amendement vise à supprimer les dispositions d’habilitation du Gouvernement à recourir aux ordonnances pour tirer les conséquences des amendements présentés à la suite des réunions de concertation sur les modalités d’ouverture à la concurrence des services de transport ferroviaire.

La suppression du deuxième alinéa est rendue possible par l’adoption de l’amendement CD166 clarifiant les compétences respectives de l’État et des régions concernant l’organisation des services de transport ferroviaire conventionnés.

M. Hubert Wulfranc. Conformément à nos votes initiaux, je retire l’amendement CD91.

L’amendement CD91 est retiré.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Ce retrait m’ôte la possibilité de faire preuve d’œcuménisme parlementaire ; avis favorable à l’amendement du Gouvernement.

La commission adopte l’amendement CD175.

Elle est saisie de l’amendement CD92 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 3 : nous sommes favorables à l’attribution directe – qui, à défaut d’être un fait, est au moins une espérance – des services conventionnés à l’opérateur historique car elle est la seule garante de la cohérence de la politique ferroviaire nationale.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Avis défavorable pour les raisons exposées précédemment.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Même avis. Nous souhaitons l’ouverture à la concurrence, dont nous débattons depuis hier.

La commission rejette l’amendement CD92.

Elle passe aux amendements identiques CD178 du Gouvernement et CD93 de M. Hubert Wulfranc.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Conformément aux engagements annoncés lors de la présentation de la réforme, cet amendement vise là encore à supprimer les dispositions d’habilitation du Gouvernement à recourir aux ordonnances pour tirer les conséquences des amendements présentés à la suite des réunions de concertation. La suppression de l’alinéa 4 est rendue possible par l’adoption de l’amendement CD177 qui autorise les autorités organisatrices de transport à recourir aux exceptions à l’obligation de mise en concurrence prévue par le règlement européen sur les obligations de service public (OSP).

M. Hubert Wulfranc. Même position que précédemment.

L’amendement CD93 est retiré.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis favorable à l’amendement CD178 ; le débat sur les exemptions est utile.

La commission adopte l’amendement CD178.

En conséquence, les amendements CD19, CD21, CD121 et CD51 tombent.

La commission examine les amendements identiques CD179 du Gouvernement et CD87 de M. Hubert Wulfranc.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Dans le même esprit, cet amendement vise à supprimer les dispositions d’habilitation du Gouvernement à recourir aux ordonnances car des amendements ont été introduits afin de tirer les conséquences de la concertation en cours. En l’espèce, la suppression de l’alinéa 5 est rendue possible par l’adoption de l’amendement CD174 qui précise les conditions dans lesquelles les salariés concourant à l’exploitation d’un service peuvent être transférés en cas de changement d’attributaire du contrat, notamment la procédure à suivre, la liste des garanties dont ils continuent à bénéficier ainsi que les conséquences sur les conventions, accords collectifs, décisions et usages en vigueur.

L’amendement CD87 est retiré.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission adopte l’amendement CD179.

En conséquence, les amendements CD159 et CD88 tombent.

La commission examine l’amendement CD94 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement vise à supprimer l’alinéa 6. Le dispositif législatif s’appliquant actuellement aux services conventionnés de transport ferroviaire de voyageurs ne permet pas de mettre le matériel roulant à disposition de nouveaux opérateurs, puisqu’il est exclusivement fléché en direction de SNCF Mobilités. Il en va de même pour les ateliers de maintenance.

Le Gouvernement estime que le fait de ne pas pouvoir bénéficier du matériel existant pourrait constituer une barrière à l’entrée de nouveaux opérateurs. Au contraire, il nous semble problématique de permettre à des nouveaux entrants de bénéficier de la mise à disposition de matériels et d’engranger ainsi les subventions publiques des autorités organisatrices sans réaliser d’investissements.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Il est indispensable de préciser les conditions dans lesquelles le matériel peut être repris ou non par les régions pour être mis à disposition d’une autre entreprise ferroviaire. Je rappelle que, très souvent, les régions ont financé les matériels roulants, voire les ateliers ; il faut en tenir compte. Quoi qu’il en soit, encore une fois, dans le cadre de l’ouverture à la concurrence, il est indispensable de préciser les conditions de mise à disposition dans l’intérêt de l’autorité organisatrice et de la SNCF. Avis défavorable.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. C’est un sujet complexe. Les régions ont bien souvent réalisé des investissements sous la forme de subventions à l’acquisition de matériels roulants, mais elles n’en sont pas toujours propriétaires. Il s’agit par ailleurs de définir les conditions dans lesquelles le matériel peut éventuellement être transféré et pour quelle valeur, voire à qualifier la nature du bien en bien de retour ou de reprise. Tous ces sujets doivent être clarifiés.

Il en va de même en ce qui concerne les ateliers de maintenance : il faut donner aux régions de la souplesse afin qu’elles déterminent à qui la maintenance effective des matériels est confiée, différents cas pouvant être envisagés. Pour éclaircir ces sujets complexes, il me semble souhaitable de poursuivre la discussion. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement CD94.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements identiques CD20 de M. Jean-Marie Sermier, CD22 de M. Bertrand Pancher, CD52 de M. Christophe Bouillon et CD143 de Mme Florence Lasserre-David, ainsi que l’amendement CD144 de Mme Florence Lasserre-David.

M. Vincent Descœur. À défaut de supprimer l’alinéa, l’amendement CD20 vise à prévoir la possibilité de transfert, à la demande des autorités organisatrices, des biens reçus, créés ou acquis par SNCF Mobilités pour l’exécution d’un contrat de service de transport ferroviaire, en particulier du matériel roulant et des ateliers de maintenance avec, si nécessaire, indemnisation de SNCF Mobilités. Les régions et l’État doivent pouvoir récupérer les biens nécessaires au fonctionnement des trains d’équilibre des territoires.

M. Bertrand Pancher. En complément, l’absence de transfert de ces biens pourrait à nos yeux – sous réserve de l’éclairage que nous donnera Mme la ministre – constituer une barrière à l’entrée des opérateurs alternatifs de la SNCF. Néanmoins, cette possibilité de transfert ne doit pas se réduire aux matériels obsolètes et il convient d’accorder une attention particulière au devenir du matériel roulant amianté, qui ne doit pas faire exception au principe général d’interdiction de transfert de propriété des biens amiantés.

M. Christophe Bouillon. L’amendement CD52 est identique et répond au même constat et au même objectif de vigilance. C’est par souci de clarification, comme nous y invitait le rapporteur, que je le défends.

M. Bruno Millienne. L’amendement CD143, identique, est défendu pour les motifs exposés par mes collègues. L’amendement CD144, de repli, n’inclut pas la mention des matériels amiantés.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. C’est en effet un sujet important pour assurer la continuité du service public et veiller à ce que les nouveaux opérateurs bénéficient bien des matériels et des installations nécessaires à leur mission. Il faut néanmoins faire preuve d’une grande attention pour s’assurer que l’intérêt de chacun soit bien respecté, en particulier, que la SNCF ne se retrouve pas avec des matériels dont il lui faudrait supporter le coût du démantèlement sans contrat le permettant. La question qui se pose, au fond, est celle de la nature des transferts pouvant être réalisés : la logique doit-elle être celle des biens de retour ou celle des biens de reprise ? Sur ces sujets, la concertation n’est pas terminée. Il me semble donc préférable de maintenir la rédaction du texte en l’état au bénéfice de la poursuite de la concertation. Je propose donc le retrait de tous les amendements en discussion commune ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Il s’agit d’un sujet complexe, monsieur Bertrand Pancher : le transfert du matériel roulant, des ateliers de maintenance et des trains Corail amiantés. SNCF Mobilités n’a pas la même vision du transfert que celle que vous défendez. Avis défavorable.

M. Bertrand Pancher. Nous aurons le temps de revenir sur cette question. Je ne vous cache pas, car je milite pour la transparence dans le dépôt des amendements, que celui-ci est inspiré par l’association Régions de France, inquiète des conditions de transfert du matériel roulant.

Pour l’heure, je ne vois cependant pas de raison de maintenir l’amendement si nous revenons plus tard sur le sujet.

L’amendement CD22 est retiré.

M. Jean-Marie Sermier. Pardonnez mon retard mais, puisque vous parliez récemment de gastronomie, madame la présidente, vous comprendrez qu’en la matière je ne me montre pas seulement croyant mais pratiquant… (Sourires.)

J’en reviens au débat. Il est important que les régions et l’État puissent, le cas échéant, récupérer toute la capacité des trains d’équilibre du territoire (TET) nécessaire à l’exécution de leur service. Vous nous demandez, madame la ministre, d’attendre le résultat des négociations en cours. Nous regrettons cependant que le texte de la loi ne soit pas, sur ce point comme sur d’autres, plus élaboré et plus négocié avec les différentes organisations.

En tout état de cause, on ne saurait priver ainsi le Parlement d’un vrai débat sur l’ensemble du ferroviaire français. Les régions ont une compétence essentielle en ce domaine, qui les conduit à réfléchir aussi à leurs possibilités budgétaires. J’aurais aimé que nous puissions en discuter dès ce soir, sans attendre la séance publique.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je vous remercie, monsieur Bertrand Pancher, de votre effort de transparence. Le point de vue de Régions de France ne se trouve cependant pas aligné sur celui de la SNCF. Comme les avis ne sont pas convergents, des ajustements sont en cours sur la question des responsabilités respectives de chacun, s’agissant notamment du matériel amianté.

L’entreprise publique ne doit pas rester avec des charges sur les bras, alors même qu’elle n’obtiendrait plus de nouveau contrat. Mais il est tout aussi clair qu’un nouvel opérateur doit pouvoir disposer de matériel roulant et d’installations pour accomplir sa mission. Faut-il, pour ce matériel, prévoir un statut de bien de retour ou de bien de reprise ? Que faire du matériel amianté ? Ces réglages fins demandent un temps supplémentaire de concertation.

C’est pourquoi je ne suis pas favorable à ces amendements.

M. Bruno Millienne. Je retire l’amendement CD143, de même que l’amendement de repli CD144.

L’amendement CD143 est retiré.

La commission rejette les amendements CD20, CD52 et CD143.

L’amendement CD144 est retiré.

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD40 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement CD180 du Gouvernement.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Conformément aux engagements annoncés lors de la présentation de la réforme, cet amendement a pour objet de supprimer les dispositions d’habilitation du Gouvernement à recourir aux ordonnances pour tirer les conséquences des amendements présentés à la suite des réunions de concertation, en l’occurrence de l’amendement CD177 prévoyant le principe de la transmission par les opérateurs, les gestionnaires d’infrastructure et les gestionnaires de gares, à l’autorité organisatrice, des informations nécessaires à l’établissement de ses appels d’offres.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission adopte l’amendement CD180. En conséquence les amendements CD14 et CD23 de M. Bertrand Pancher, CD112 de M. Jean-Marie Sermier, CD122 de Mme Florence Lasserre-David et CD53 de M. Christophe Bouillon tombent.

Elle examine ensuite l’amendement CD181 du Gouvernement.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Dans le même esprit que précédemment, il s’agit de tirer les conséquences des amendements CD169, CD170 et CD171 fixant le calendrier dans lequel il est mis fin aux droits exclusifs accordés à SNCF Mobilités pour l’exploitation des services publics de transport ferroviaire de voyageurs, en fonction de leur nature : TER, Île-de-France ou TET.

Suivant l’avis favorable du rapporteur, la commission adopte l’amendement CD181.

Les amendements identiques CD24 de M. Bertrand Pancher et CD54 de M. Christophe Bouillon, l’amendement CD113 de M. Jean-Marie Sermier, et les amendements identiques CD16 de M. Jean-Marie Sermier et CD25 de M. Bertrand Pancher tombent.

La commission adopte l’article 3 modifié.

Après l’article 3

La commission examine l’amendement CD7 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Cet amendement vise à créer des comités de pôles d’échanges multimodaux (PEM) et de gares.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. La discussion sur le prochain projet de loi d’orientation sur les mobilités, dite LOM, offrira une meilleure occasion d’aborder ce sujet, même si je partage votre préoccupation de mieux associer les usagers à la gouvernance des pôles multimodaux. Le texte que nous examinons porte cependant spécifiquement sur la dimension ferroviaire.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je suggère aussi le retrait de l’amendement. Le prochain projet de loi d’orientation sur les mobilités offrira en effet, d’ici quelques mois, une meilleure occasion d’aborder ce sujet.

L’amendement CD7 est retiré.

La commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD10 de M. Guy Bricout et CD67 de M. Christophe Bouillon.

M. Bertrand Pancher. Défendu !

M. Christophe Bouillon. Par cet amendement, nous injectons encore plus de transparence dans la gouvernance, en permettant aux associations d’usagers, à travers les comités de suivi, de jouer un rôle capital et essentiel. Ce rôle est reconnu. À l’occasion des Assises nationales de la mobilité, ont été émises des contributions de la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT) et d’autres organisations : la participation des usagers alimente et nourrit la réflexion.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Il est en effet fondamental de renforcer la place des usagers dans la mise en œuvre de la politique de mobilité. Mais, comme pour le sujet précédent, la gouvernance de la mobilité, où les communautés de communes, regroupées le cas échéant autour des PEM, sont aussi appelées à jouer un rôle, sera abordée de manière plus cohérente dans le cadre de la LOM. C’est pourquoi je suggère un retrait de l’amendement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. J’en demande également le retrait. L’article du code des transports que cet amendement souhaite modifier ne porte pas sur le transport ferroviaire, mais sur tous les modes de transport. Il faudra plutôt débattre de l’amendement dans le cadre de la prochaine LOM.

M. Christophe Bouillon. Quel est le calendrier d’examen de ce projet de loi d’orientation sur les mobilités ? Si nous l’avions examiné avant ce texte spécifiquement consacré au transport ferroviaire, nous aurions sans doute eu une vision plus globale du sujet.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Il est prévu de présenter ce projet en conseil des ministres au mois de mai. Mais je sais que l’ordre du jour du Parlement est assez chargé, de sorte que je ne puis dire quand vous l’examinerez.

Mme la présidente Barbara Pompili. Le Parlement constate en effet que beaucoup de textes convergent vers lui !

Les amendements CD10 et CD67 sont retirés.

La commission examine, en discussion commune, les amendements CD8 de M. Bertrand Pancher et CD70 de M. Christophe Bouillon.

M. Bertrand Pancher. Notre amendement vise à refondre la procédure de fermeture et de déclassement par SNCF Réseau. Elle mériterait d’être approfondie, notamment sur la base d’un dossier complet comportant une évaluation du trafic, l’avis des fédérations nationales d’associations d’usagers des transports et l’avis conforme des régions concernées. Ce dossier serait soumis à une enquête publique, de façon à associer le public.

M. Christophe Bouillon. L’amendement CD70 est défendu.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Sur ce sujet encore, la loi LOM nous offrira un meilleur cadre de débat, notamment dans son volet consacré à la programmation. Le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) a en effet formulé des recommandations pour le développement de ces voies, qui pourraient être utiles à de nouvelles mobilités. Je vous propose donc de reprendre la discussion à la faveur de cet éclairage global. C’est pourquoi je suggère le retrait de cet amendement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. La procédure actuelle de fermeture administrative d’une ligne est complexe. Toutefois, il faut distinguer la fermeture opérationnelle et la fermeture administrative, qui implique une large concertation du conseil d’administration du réseau et des usagers.

La fermeture opérationnelle relève plutôt d’un choix d’investissement, qui n’est pas toujours coordonné avec les CPER. Le rapport prévu sur les CPER pourra sans doute nous éclairer sur ce point. Le volet de la LOM consacré à la programmation nous donnera aussi l’occasion de mener cette discussion.

M. Bertrand Pancher. Le sujet sera sans doute mieux étudié, en effet, dans le cadre de la LOM.

Les amendements sont retirés.

La commission examine l’amendement CD117 de Mme Florence Lasserre-David.

M. Bruno Millienne. Je le retire.

L’amendement est retiré.

La commission examine, en discussion commune, l’amendement CD30 de M. Matthieu Orphelin, l’amendement CD12 de M. Guy Bricout et l’amendement CD69 de M. Christophe Bouillon.

M. Matthieu Orphelin. Cet amendement vise à imposer une procédure de consultation préalablement à toute suppression de la desserte d’un itinéraire ou d’un point d’arrêt par un service de transport national.

Effectivement, cette consultation préalable a pour but de faire partager l’analyse et les informations sur le trafic et l’état de l’infrastructure, ainsi que sur les solutions de remplacement du service qui serait interrompu. Il convient d’étudier l’impact d’un report sur l’autocar et sur les autres modes de déplacement en étudiant des alternatives, y compris sur les modes de transport les plus innovants à motorisation propre comme les navettes électriques et les véhicules autonomes.

Le débat autour de la suppression des « petites lignes » mérite un maximum de transparence. Montrons que, pour chaque fermeture, l’ensemble des alternatives a été envisagé.

M. Bertrand Pancher. On ne saurait dire que les entreprises ferroviaires concernées sont habituées à diffuser des informations sur les suppressions ou les changements d’horaire. Quand il y a des changements, il serait tout de même utile de s’engager dans un minimum de concertation. Nous voulons ouvrir le débat à ce sujet.

M. Christophe Bouillon. La décision de fermer une ligne doit se fonder sur une analyse qui soit le plus objective possible et intègre toutes les dimensions. Si l’on se fonde seulement sur le nombre de trains par jour, on se trompe. Il faut plutôt partir d’une étude d’impact socio-économique. Cet amendement rendrait obligatoire un examen au cas par cas. Il n’y a parfois pas d’alternative au transport ferroviaire. À l’inverse, l’axe ferroviaire peut se révéler comme une alternative aux congestions des routes. L’ensemble des données disponibles doit donc être pris en considération.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je comprends totalement votre préoccupation. On revient à la question de l’offre de transport : lorsque les infrastructures se dégradent, lorsque le temps de parcours devient peu attractif, lorsque le matériel roulant n’est plus modernisé, les conditions de transport n’attirent alors plus le voyageur, de sorte qu’on finit par arrêter la desserte.

Tels qu’ils sont rédigés, vos amendements traitent cependant à la fois des dessertes nationales conventionnées et non conventionnées. Des entreprises proposant une offre en libre accès se trouveraient ainsi potentiellement concernées par cet amendement, ce qui peut paraître curieux. Par ailleurs, ce sujet sera sans doute aussi mieux étudié dans le cadre intermodal de la LOM.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je suggère le retrait de l’amendement, pour les mêmes raisons, d’autant qu’il sera au moins pour partie satisfait par mon amendement CD195 qui prévoit une étude au cas par cas de l’état des lignes.

M. Bruno Millienne. Je rejoins mes collègues sur cet amendement, dont nous devrons parler à nouveau dans le cadre du débat sur la LOM. La suppression des petites lignes, qui ne devraient d’ailleurs pas être appelées ainsi, peut en effet créer un drame absolu, y compris en Île-de-France, région où je suis élu. Il faut une large concertation pour remédier à ce genre de situation. Nous comptons sur le Gouvernement pour mener une étude approfondie de la question.

M. Matthieu Orphelin. Je suis d’accord pour retirer mon amendement. Mais je le déposerai à nouveau en séance publique et je suis tout prêt à y retravailler avec le Gouvernement et avec l’ensemble des groupes.

M. Christophe Bouillon. Je ferai de même, en espérant que notre débat en séance publique permette de lever des ambiguïtés, voire de dissiper des inquiétudes provoquées par la mauvaise compréhension de certaines initiatives. Cet amendement sera ainsi utile à tous.

Les amendements CD30, CD72 et CD69 sont retirés.

La commission examine l’amendement CD68 de M. Christophe Bouillon.

M. Christophe Bouillon. Il s’agit de l’embarquement des vélos dans les trains. Des membres de notre commission ont participé aux travaux du COI et l’élaboration de propositions relatives au vélo n’est pas étrangère à cette participation. Dans beaucoup de villes européennes, on observe quels moyens sont offerts pour embarquer son vélo dans les moyens de transport, notamment ferroviaire. Cela vaut donc la peine que nous nous y intéressions aussi.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Je partage pleinement ce souhait. Le vélo doit connaître un développement important dans notre pays. Nous travaillons en ce moment à un plan vélo. Dans ce contexte, l’embarquement de vélos dans les trains est un sujet important, comme celui des garages à vélos sécurisés à intégrer aux gares.

Nous y travaillerons dans la perspective de la LOM, comme du plan vélo. Je vous suggère dont de retirer votre amendement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je fais la même suggestion.

M. Christophe Bouillon. Je le retire maintenant, mais j’attends avec impatience ce plan vélo dont vous nous parlez.

L’amendement est retiré.

Article 3 bis (nouveau) (article L. 2151-4 [nouveau] du code des transports) Tarifs sociaux

I. le droit en vigueur

Il existe actuellement huit tarifs sociaux nationaux que SNCF Mobilités a l’obligation de pratiquer, à la demande de l’État. Ils offrent des réductions plus ou moins importantes, pouvant aller jusqu’à la gratuité.

Ces tarifs ont des statuts juridiques divers : la majeure partie d’entre eux a une base légale (par exemple le tarif « familles nombreuses », le tarif « pensionnés de guerre » et l’abonnement de travail), d’autres ont été créés par une simple décision ministérielle (par exemple le tarif « accompagnateur de personnes handicapées civiles »). Ces tarifs sociaux s’appliquent sur l’ensemble des services assurés par SNCF Mobilités, qu’ils soient conventionnés ou non, y compris sur les services ferroviaires de TER. Il convient de noter, cependant, que pour deux abonnements les régions bénéficient, depuis avril 2017 et en application de la réforme du 4 août 2014, de la liberté tarifaire (l’abonnement de travail et l’abonnement pour les élèves, apprentis et étudiants).

Les dispositions en vigueur (en particulier, depuis la réforme de 2014, un décret du 17 mars 2016 ([46])) prévoient que l’obligation de pratiquer ces tarifs réduits fait l’objet d’une compensation financière, versée par l’État pour les services de transport ferroviaire d’intérêt national et par les régions pour les services d’intérêt régional. Le montant de la compensation financière doit être calculé conformément aux dispositions du règlement « OSP » précité du 23 octobre 2007 ([47]), pour éviter toute surcompensation qui pourrait être considérée comme une aide d’État au sens du droit européen.

Parmi les subventions d’exploitation versées par l’État à SNCF Mobilités en 2016 (pour un total de 425,9 millions d’euros, hors versement du ministère de la défense ([48])), un montant de 17 millions d’euros correspond à la compensation par l’État du manque à gagner résultant, pour SNCF Mobilités, de la mise en œuvre des tarifications sociales nationales ; pour 2017, cette compensation a été fixée en loi de finances à hauteur de 20,35 millions, et pour 2018, à hauteur de 20,4 millions.

II. les dispositions adoptées par la commission

La commission a adopté un amendement du Gouvernement créant un nouvel article dans le chapitre du code des transports relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires. Cet article L. 2151-4 constituera désormais la base légale de tous les tarifs sociaux, qui devront tous faire ensuite l’objet d’un texte réglementaire. L’article prévoit que leur mise en œuvre entraîne l’obligation, pour l’AOT concernée, de verser une compensation financière aux opérateurs, quel que soit le type de service ferroviaire (conventionné ou librement organisé). L’article L. 2151-4 entrera en vigueur le 3 décembre 2019, et devra être accompagné d’un décret d’application.

*

La commission examine l’amendement CD172 du Gouvernement.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Cet amendement vise à adapter le cadre juridique, pour étendre la mise en œuvre des tarifs sociaux à l’ensemble des opérateurs.

Cette modification législative est doublement nécessaire. D’une part, les tarifs sociaux nationaux ont été adoptés dans la situation où l’opérateur historique était en monopole. Pour respecter le droit communautaire, cette obligation de service public doit s’ouvrir aux autres opérateurs et, à ce titre, faire l’objet d’une compensation.

D’autre part, les tarifs sociaux nationaux reposent aujourd’hui sur des bases juridiques très diverses, qui vont de dispositions législatives à des courriers ministériels. Par exemple, le tarif fixé pour les personnes accompagnant des personnes handicapées n’a fait l’objet que d’un simple courrier.

Cette hétérogénéité n’assure pas la sécurité juridique nécessaire des tarifs sociaux dans un marché qui sera désormais ouvert à la concurrence. L’amendement renvoie au niveau du décret la fixation des différents tarifs sociaux. Il n’y aura pas d’incidence pour les services de TER et le Transilien, dans la mesure où les régions et le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), devenu depuis Île-de-France Mobilités, ont reçu, lors de la loi de décentralisation, les compensations rendues nécessaires par l’application des tarifs sociaux nationaux.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis favorable. Aujourd’hui, ni Eurostar ni Thalys n’appliquent de tarif social. Cet amendement permet de clarifier, ou du moins de rendre plus homogènes, les différents tarifs sociaux, en les distinguant aussi des offres commerciales. Sur le plan de l’équité, il semble logique d’étendre cette obligation à l’ensemble des opérateurs ferroviaires qui viendraient opérer en concurrence.

M. Jean-Charles Colas-Roy. A-t-on une idée de l’enveloppe que représentent cet amendement et la compensation des tarifs sociaux à la SNCF et aux autres opérateurs ?

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Pour les tarifs nationaux, le montant actuel est de 20 millions par an. Les autres tarifs sociaux ont en effet été transférés aux autorités organisatrices régionales.

La commission adopte l’amendement.

Article 3 ter (nouveau) (article L. 2251-1-1 du code des transports) Liste des acteurs pouvant recourir aux services de la « Suge »

La « Suge » (« Surveillance générale ») est le service interne de sécurité de la SNCF ; ses missions et prérogatives sont définies par les articles L. 2251-1 à L. 2252-2 du code des transports. L’article L. 2251-1-1, complété par un décret d’application de la loi du 4 août 2014 ([49]), dispose que l’activité de la Suge s’exerce au profit de SNCF Réseau, de SNCF Mobilités et de l’ensemble des autres entreprises ferroviaires utilisatrices du réseau ferré national, à leur demande et dans un cadre formalisé (sous forme de contrats).

Le recours aux prestations de la Suge n’est pas une obligation pour les entreprises autres que les entités du GPF : l’article L. 2261-1 du code des transports oblige les exploitants de services conventionnés de transport de voyageurs à assurer la sûreté des personnes et des biens transportés, mais précise qu’ils ont la possibilité de se doter à cette fin de services de sécurité internes. Toutefois, seuls les agents de la Suge (ainsi que ceux du service interne de sécurité de la RATP) sont dotés de prérogatives de contrôle très étendues, qui ont été considérablement renforcées par la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs ([50]) (palpations, fouille de bagages, utilisation de caméras-piéton…).

L’arrivée de nouveaux acteurs sur le marché français du transport ferroviaire de voyageurs amènera les « nouveaux entrants » à recourir à la Suge. Par ailleurs, il est souhaitable que d’autres acteurs du système ferroviaire puissent faire appel à ce service. L’article 3 ter du présent projet de loi, introduit par l’adoption d’un amendement du Gouvernement en commission, modifie l’article L. 2251-1-1 pour que la Suge puisse désormais être sollicitée par tous les gestionnaires d’infrastructure et par les AOT, et non plus seulement par les entreprises ferroviaires et SNCF Réseau.

*

La commission examine l’amendement CD173 du Gouvernement.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Il s’agit de conforter la place du service interne de sécurité de la SNCF, la Surveillance générale ou « SUGE », dans un marché ouvert à la concurrence.

Le développement d’appels d’offres lancés par les autorités organisatrices de transport peut en effet poser deux questions : d’une part, l’absence d’une vision d’ensemble de l’offre de sûreté nécessaire à la sécurisation des personnes et des biens, en particulier en cas d’incident, et les difficultés de coordination entre opérateurs ; d’autre part, la diversité des réponses susceptibles d’être apportées par les opérateurs en matière de sûreté, dans le cadre des appels d’offres, avec comme conséquence des niveaux de sûreté qui ne seraient pas homogènes.

Pour assurer un haut niveau de sûreté et en garantir une application homogène, il est donc proposé de permettre à l’autorité organisatrice de faire appel à la SUGE, dans le cadre d’un contrat précisant les objectifs et les moyens alloués à l’exercice de cette mission.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis favorable. Il est important d’avoir une vision globale de la sécurité, qui permette une application homogène des procédures de sûreté.

La commission adopte l’amendement.

Article 3 quater (nouveau) Demande de rapport sur les lignes les moins circulées

La commission a adopté un amendement présenté par votre Rapporteur demandant au Gouvernement de remettre au Parlement, dans l’année qui suivra la promulgation de la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, un rapport présentant et analysant l’état du réseau et des circulations sur les lignes les moins circulées.

*

La commission examine l’amendement CD195, 2e rectification, du rapporteur.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je l’ai dit, je propose que le Gouvernement remette au Parlement, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport faisant toute la transparence sur l’état des lignes les moins fréquentées. Créé à l’occasion des Assises nationales de la mobilité, le COI serait l’entité qui pourrait dresser cet état de lieux, ligne par ligne, en s’intéressant non seulement à l’état de la ligne, mais aussi à la fréquence des trains et au nombre de passagers. Ainsi, à l’horizon d’un an, notamment avant la négociation des prochains CPER, les autorités organisatrices disposeraient d’un diagnostic technique fiable sur lequel construire leur schéma de desserte régionale.

Mme la présidente Barbara Pompili. Je vous remercie de la marque de confiance que vous apportez au COI, sans être pourtant certaine qu’il serait l’entité la plus adaptée.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Avis favorable. Cet exercice de transparence est important pour éclairer la préparation des futurs CPER.

M. Bruno Duvergé. Dans ma circonscription, une ligne n’est pas en fonction, car des réparations y sont effectuées. Elle est donc doublée par une ligne de bus. Dans un cas comme celui-ci, il faudrait donc adapter les mesures de fréquence.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Il s’agira bien d’un examen ligne par ligne.

M. Jean-Marie Sermier. Cet amendement en dit trop ou pas assez. Dans le rapport Spinetta, nous avons déjà trouvé un état des lieux des différentes lignes. Le renouveler n’apporte rien si cela n’a pas de conséquences. Mais les choses sont différentes si on dresse ce nouvel état des lieux pour envisager des fermetures ! J’espère que ce n’est pas le cas. Confirmez-nous par conséquent, madame la ministre, que le diagnostic ne conduira ni à la fermeture, ni au transfert à la région.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Il s’agit seulement de faire toute la transparence sur l’état des lignes, envisagées une par une. Ce n’est pas rien. Je propose que ce diagnostic soit fait dans la perspective des CPER. Pour l’instant, nous ne disposons en effet pas de documentation uniforme, précise et technique, bien qu’elle paraisse éminemment nécessaire.

M. Bruno Millienne. Douze mois, est-ce une durée suffisante ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Nous sommes passés de neuf mois, dans une première version, à douze mois, précisément pour que la durée soit suffisante.

M. Jean-Marc Zulesi. Douze mois, c’est pertinent. N’hésitez pas à vous appuyer, monsieur le rapporteur, sur des groupes extraparlementaires tels que notre Haut Comité du système de transport ferroviaire.

M. Jean-Charles Colas-Roy. Je soutiens aussi cet amendement, tout en suggérant de dresser un état des lieux environnemental. On a souligné cet après-midi que toutes les lignes n’étaient pas électrifiées et il sera donc intéressant d’avoir, rapporté au nombre de passagers, cet éclairage, qui peut intéresser aussi les gestionnaires de réseau.

M. Christophe Bouillon. Nous avons déposé un amendement demandant que soit rédigé, dans la perspective des prochains CPER, un rapport sur l’avenir des lignes catégorisées UIC 7 à 9. Le débat sur ce que l’on appelle, sans doute improprement, les petites lignes est venu d’un constat trop partiel, faute d’une étude socio-économique intégrant la dimension environnementale et permettant de répondre au cas par cas. On a le sentiment qu’en mettant à niveau l’infrastructure, on pourrait très vite retrouver une fréquentation bien supérieure.

Il convient en outre que cette analyse soit dynamique, car les territoires ne sont pas figés. Outre le fret capillaire, un territoire peut par exemple vouloir développer une zone d’activité économique. La ligne n’a pas forcément une fréquentation importante, mais elle peut être utile à ce développement qui, à son tour, peut entraîner plus de trafic.

Mme la présidente Barbara Pompili. Vous aurez l’occasion de défendre votre amendement, monsieur Christophe Bouillon. Nous avons distingué l’amendement du rapporteur, qui recommande un état des lieux, des suivants, qui demandent que l’on travaille à l’avenir de ces lignes.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Beaucoup de régions qui ont signé des contrats de plan ont découvert avec un certain agacement que les montants prévus n’étaient pas adaptés. Il est arrivé, dans une région, que le montant ait été surestimé, mais en moyenne les montants ont été largement sous-estimés, ce qui créé évidemment des tensions. Il est donc important d’avoir ce diagnostic, et de l’avoir de façon partagée. J’ai été saisie par des élus de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, tributaires d’une ligne issue de la région Auvergne-Rhône-Alpes, et les points de vue ne sont pas les mêmes de part et d’autre de la limite régionale. Il sera donc utile de disposer d’un état des lieux national.

La fréquentation d’une ligne dépend largement des décisions des autorités organisatrices pour les horaires. J’ai rencontré des élus de la Creuse qui m’ont dit que leur TER arrivait à Orléans à dix heures du matin. Il est difficile de savoir si, avec un bon horaire, il y aurait des voyageurs dans le train, mais il est en tout cas certain qu’arriver à dix heures à Orléans n’intéresse pas grand-monde. Il en va de même des correspondances et des rabattements.

Il est important d’avoir cet état des lieux partagé pour ne pas connaître, dans la préparation des prochains contrats de plan, les mêmes déconvenues que nous avons connues avec la présente génération.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je n’ai pas retenu la nomenclature UIC 7 à 9, monsieur Christophe Bouillon, car c’est une nomenclature internationale plutôt liée au fret et qui fait référence au tonnage et non à la fréquentation. Nous avons considéré que les lignes les moins fréquentées permettaient de couvrir un ensemble de lignes pertinent. Quant à l’importance d’une analyse dynamique, je suis pleinement d’accord.

Dans mon territoire, monsieur Jean-Marie Sermier, nous avons encore vu deux lignes fermer, entre Limoges et Angoulême et, en partie, entre Limoges et Brive via Saint-Yrieix, tout simplement parce que nous n’avions pas de diagnostic pertinent, complet et utilisable.

La commission adopte l’amendement CD195, 2e rectification.

Après l’article 3

La commission examine en discussion commune les amendements identiques CD26 de M. Bertrand Pancher et CD116 de M. Jean-Marie Sermier, ainsi que les amendements CD17 de M. Jean-Marie Sermier et CD123 de M. Christophe Bouillon.

M. Bertrand Pancher. L’idée est de s’engager dans un modèle « à la suisse » de gestion des petites infrastructures ferroviaires, dans le cadre de la préparation du CPER, puisque c’est dans ce cadre que les collectivités et l’État se mettent d’accord sur les moyens d’entretien des infrastructures. Nous aurions intérêt à travailler dans trois directions.

Il faut tout d’abord faire un tri entre les lignes. Sur les 9 000 kilomètres de petites lignes, c’est-à-dire celles qui sont classées UIC 7 à 9, certaines lignes classées 7, par exemple sur le réseau Rennes-Saint-Malo, voient passer plusieurs TGV par jour et sont donc structurantes pour le réseau national, tandis que d’autres ne le sont absolument pas.

Ensuite, ce qui a péché par le passé, ce sont des références de maintenance souvent inadaptées. On ne devrait pas appliquer les mêmes références partout. Je vais inaugurer un train touristique dans ma ville et j’ai été frappé de voir les mêmes panneaux signalétiques que pour les passages de TGV : il y a quand même un problème.

Enfin, se pose la question du réseau régional verticalement intégré : si le réseau dit structurant doit être géré par une filiale indépendante au sein de l’entreprise historique, une seule entité doit être en charge de la maintenance de l’infrastructure et de l’exploitation. Pour les lignes à faible circulation, il n’existe qu’un seul opérateur, l’opérateur de TER. Cette solution peut s’avérer bien moins coûteuse.

Je pense que l’on pourrait y travailler dès maintenant. Nous demandons un rapport mais on sait tous quel est le modèle pertinent et on pourrait se passer du rapport. On en viendra sans doute aux mêmes conclusions, dès lors que nous avons sous les yeux des modèles comme celui de la Suisse, qui a fait ses preuves.

M. Jean-Marie Sermier. J’ai dit que l’amendement du rapporteur était ou trop court ou trop long. Aussi, l’amendement CD116 reprend certains de ses idées mais en les précisant. Si nous voulons un diagnostic sur les 9 000 kilomètres des lignes UIC 7 à 9, c’est pour en faire quelque chose de concret et non pour les abandonner. On ne peut pas avoir le même référentiel pour des petites lignes avec une rame par jour en aller-retour et pour des TGV Paris-Lyon. Sur la ligne La-Chaux-de-Fonds-Bienne, je crois, la rame dessert tous les villages de Suisse avec un employé qui fait à la fois chef de train et conducteur, et qui nettoie la locomotrice. Sur les toutes petites lignes, qui permettent de faire du local, il faut donner aux collectivités les moyens de garantir une certaine souplesse. L’exemple suisse est intéressant en matière d’aménagement du territoire.

S’agissant de l’amendement CD17, quand des collectivités ont participé activement à des infrastructures, il est parfaitement légitime que l’État puisse en assurer la desserte. Les départements et les régions ont investi massivement en faveur de la ligne de la branche Est du TGV Rhin-Rhône reliant Dijon à Belfort et, peut-être un jour, Mulhouse, projet que je soutiens avec la présidente de région. Il est anormal qu’à l’issue de cet investissement ces collectivités se retrouvent avec moins de trafic local, et il est donc important que l’État assure le trafic de petites lignes. La gare de Besançon-Franche-Comté a besoin de rayonner. Les collectivités et les contribuables de Franche-Comté et de Bourgogne ont contribué à l’infrastructure qui relie des destinations au-delà de leurs territoires ; il est normal que la solidarité joue.

M. Christophe Bouillon. Nous demandons un rapport sur l’avenir des lignes UIC 7 à 9 : cette formulation est importante car nous ne souhaitons pas seulement un constat ; cela veut dire que nous nous intéressons à ce que vont devenir ces lignes.

Par ailleurs, l’amendement fixe un horizon, celui du CPER. Votre souhait, madame la ministre, est, sur la base d’un constat partagé entre les régions et l’État, de dégager les moyens nécessaires pour mettre ces lignes à niveau. Cet horizon est donc pertinent.

Cet amendement va un peu plus loin que celui du rapporteur car il permet vraiment de parler de l’avenir et de prévoir les conditions nécessaires pour que cet avenir soit partagé entre les régions et l’État. Ce que les régions ne peuvent accepter, c’est que, quand viendra pour elles l’heure des décisions, elles soient incapables de mener à bien les discussions faute de disposer de toutes les données nécessaires, notamment de la définition du modèle économique et des référentiels.

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. Monsieur Jean-Marie Sermier, je comprends d’où vient l’idée d’un transfert d’une partie du réseau aux régions. Ce n’est pas celle du Gouvernement et, comme elle est reprise dans votre amendement, je suis forcément défavorable à ce dernier. Les régions n’ont pas manifesté, pour l’instant, le souhait d’un tel transfert.

Je partage en revanche le constat qu’il faut clarifier ces catégories ou en tout cas qu’il ne convient pas d’utiliser des classifications correspondant à des tonnages, comme l’UIC, dans les débats sur l’avenir des lignes. Les catégories UIC ne sont absolument pas adaptées à une analyse de la pertinence des lignes au regard des besoins d’un territoire, notamment dans le transport de voyageurs.

Nous souhaitons préparer la prochaine génération de CPER en disposant d’un véritable diagnostic de l’état des lignes, afin de ne pas nous retrouver dans les mêmes difficultés, mais je ne peux qu’être défavorable à l’idée que le Gouvernement aurait à trancher sur l’avenir des lignes. Certaines entrent pleinement dans le champ du schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) et il me semblerait donc présomptueux que le Gouvernement remette un rapport sur l’avenir des lignes UIC 7 à 9.

Je demande le retrait de ces amendements.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je demande également leur retrait, étant toutefois expressément défavorable à celui de M. Jean-Marie Sermier qui propose que les régions deviennent propriétaires de certaines lignes. Le diagnostic dont nous venons d’adopter à l’instant le principe satisfait la demande des amendements de clarification sur l’état des réseaux pour préparer la future génération de CPER dans le respect des compétences des autorités organisatrices.

Je retiens de l’amendement de M. Bertrand Pancher l’idée des restrictions d’exploitation prévues par la loi de 2014, et peu appliquées aujourd’hui. Nous n’avons pas forcément besoin dans les régions de lignes dimensionnées pour accueillir des trains de mille tonnes et nous pourrions très bien imaginer que SNCF Réseau, en lien avec les autorités organisatrices, pose certaines restrictions d’exploitation qui rendent les travaux de maintenance plus légers financièrement et pérennisent de fait l’avenir de lignes peu fréquentées.

M. Jean-Marie Sermier. La dernière ligne de l’amendement est très claire : « Si un transfert global de ce linéaire aux collectivités n’est pas souhaitable, les régions qui le souhaitent doivent pouvoir récupérer la propriété d’une partie de ces lignes. » Il n’est pas question, madame la ministre, de demander un transfert aux régions mais, vous l’avez dit vous-même, ce n’est pas au Gouvernement de fermer les lignes…

Mme Élisabeth Borne, ministre des transports. J’ai dit que ce n’est pas au Gouvernement de décider de l’avenir des lignes. Si l’on pouvait cesser les procès d’intention où l’on nous suspecte de vouloir un transfert global de lignes : ce n’est pas la proposition du Gouvernement ! J’ai seulement dit qu’il me semblerait présomptueux que ce soit le Gouvernement, à Paris, qui décide du sort des lignes. Je ne peux donc me rallier à la rédaction de l’amendement de M. Christophe Bouillon qui demande un rapport sur l’avenir des lignes.

M. Jean-Marie Sermier. On ne va pas passer la nuit sur la sémantique. Ne pas décider de l’avenir et du sort des lignes, c’est en creux décider de leur maintien ou de leur fermeture. Si vous dites que ce n’est pas au Gouvernement de le faire, je préfère que les collectivités qui le souhaitent puissent en récupérer la propriété. C’est le sens de l’amendement et il ne s’agit en aucun cas de demander un transfert total des lignes aux régions.

M. Bertrand Pancher. Si vous pensez, madame la ministre, monsieur le rapporteur, que la méthode que nous avons présentée est intéressante et sera reprise dans le cadre du rapport, je retire volontiers mon amendement. Nous ne sommes pas à quelques mois près pour préparer le CPER.

L’amendement CD26 est retiré.

La commission rejette successivement les amendements CD116, CD17 et CD123.

Article 4 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour adapter le système ferroviaire dans le cadre de l’ouverture à la concurrence

Le champ de l’habilitation prévue par l’article 4 couvre plusieurs sujets, pour lesquels il faudra tirer les conséquences, en termes juridiques, des dispositions d’ouverture à la concurrence. Des adaptations importantes sont en effet à prévoir, notamment sur les thèmes qui suivent :

I. les tarifications particuliÈres des billets

Les dispositions du règlement OSP relatives à la possibilité d’instaurer des tarifs sociaux n’ont pas été modifiées par le quatrième « paquet ferroviaire ». Toutefois, dans la perspective de l’ouverture à la concurrence, il est nécessaire de prendre des dispositions pour définir les contraintes d’exploitation et les prescriptions tarifaires qui s’appliqueront aux nouveaux opérateurs de services de transport ferroviaire de voyageurs. Tel était l’objet de l’habilitation demandée par le Gouvernement au 1° de l’article 4 du présent projet de loi, et qui n’a plus lieu d’être du fait de l’introduction de l’article 3 bis dans le texte.

II. les droits des voyageurs et la vente des billets

A. le droit en vigueur

Les droits et obligations des voyageurs ferroviaires sont régis, au niveau européen, par un règlement du 23 octobre 2007 ([51]), distinct du règlement OSP (n° 1370/2007) mais qui faisait également partie du troisième « paquet ferroviaire ». Il impose notamment aux transporteurs ferroviaires de fournir certaines informations aux voyageurs, d’accueillir les personnes handicapées ou à mobilité réduite, et de mettre en place un système de compensation pour les bagages perdus ou détériorés. Ce règlement n’a pas été modifié par le quatrième « paquet », mais fait actuellement l’objet d’une négociation en vue de sa révision.

En France, les articles L. 2151-1 et L. 2151-2 du code des transports, créés par la loi du 8 décembre 2009 dite « loi ORTF » ([52]), définissent les modalités d’application du règlement n° 1371/2007 en France.

La directive précitée n° 2016/2370 du 14 décembre 2016 (quatrième « paquet ferroviaire ») prévoit que les États membres devront imposer aux entreprises ferroviaires assurant des services de transport de voyageurs sur leur territoire « l’obligation de mettre en place des plans d’urgence » et de veiller à ce que ces plans « soient correctement coordonnés afin de prêter assistance aux voyageurs » en cas de perturbation majeure des services.

D’autre part, cette directive a introduit dans la directive antérieure de 2012 un nouvel article 13 bis, qui dispose que les États membres « peuvent exiger que les entreprises ferroviaires effectuant des services nationaux de transport de voyageurs participent à un système commun d’information et de billetterie intégrée pour la fourniture de billets, de billets directs et de réservations ou habiliter les autorités compétentes à mettre en place un tel système ».

B. le champ de l’habilitation prévue par le projet de loi

L’habilitation demandée par le Gouvernement par les 2° et 3° de l’article 4 du présent projet de loi a pour objet de préciser les règles applicables aux actuels et futurs opérateurs en matière d’information, d’assistance, de réacheminement et d’indemnisation des voyageurs, ainsi que pour les prestations de services ferroviaires successifs proposées par une ou plusieurs entreprises ferroviaires à un voyageur pour accomplir un trajet de bout en bout avec des correspondances.

L’étude d’impact de l’article 2 du projet de loi fait état de l’article 13 bis de la directive, mais n’indique pas si le Gouvernement envisage d’imposer une obligation aux entreprises sur cette base.

Votre Rapporteur note avec intérêt qu’une révision du règlement de 2007 a été engagée il y a quelques mois, la Commission européenne ayant présenté le 27 septembre 2017 une proposition de règlement ([53]) pour modifier, de manière substantielle, le texte en vigueur ([54]). L’issue et le calendrier de la négociation européenne sur ce nouveau règlement sont incertains, mais on peut raisonnablement s’attendre à ce que les règles protectrices pour les voyageurs évoluent encore au cours des prochaines années, et que le législateur national aura donc de nouveau l’occasion de s’y intéresser. Pour autant, il est nécessaire de tirer dès à présent les conséquences de l’ouverture à la concurrence sur ces sujets.

III. les installations de service reliées au réseau ferroviaire

A. le droit en vigueur

Le réseau ferroviaire français est composé, selon l’article L. 2122-1 du code des transports, « du réseau ferré national et des lignes ferroviaires ouvertes à la circulation publique qui lui sont reliées, y compris les lignes d’accès aux installations de service ou celles desservant ou pouvant desservir plus d’un client final ». L’article L. 2111-9 du même code dispose que l’EPIC SNCF Réseau « est le gestionnaire du réseau ferré national ». Le même article dispose que SNCF Réseau a notamment pour mission la gestion des installations de service dont il est propriétaire et de leur mise en valeur ; il peut toutefois confier, par convention, cette mission à un autre acteur. Les articles L. 2123-1 à L. 2123-4 régissent l’exploitation des installations de service reliées au réseau ferré national et les prestations qui y sont fournies aux opérateurs par les exploitants de ces installations ou par les gestionnaires d’infrastructure (SNCF Réseau et les autres GI).

La nature de ces installations et des prestations est définie par décret ([55]), ces définitions étant basées sur celles que donne la directive « recast » de 2012 précitée : la notion d’installations de service inclut notamment les gares de voyageurs, les voies ferrées portuaires, les gares de triage, les gares de formation des trains, les voies de garage, les terminaux de marchandises, les infrastructures de ravitaillement en combustible, les installations d’entretien et de nettoyage, etc.

L’utilisation d’une installation de service par une entreprise ferroviaire ou par un autre opérateur et la fourniture des services dans cette installation donnent lieu à la passation d’un contrat avec son exploitant (art. L. 2123-2) et au versement d’une redevance (art. L. 2123-3-5). Conformément au droit européen, toutes les entreprises ferroviaires doivent se voir proposer dans des conditions équitables, transparentes et non discriminatoires des services de base fournis sur les installations de service, dans les limites des capacités d’accueil de l’installation. Les « services de base » et les « prestations complémentaires » sont également définis par le décret précité.

En cas d’impossibilité de satisfaire l’ensemble des besoins avérés d’accès à l’installation concernée et en l’absence d’alternative viable, le candidat intéressé peut saisir l’ARAFER (art. L. 2123-3-4).

Les évolutions en matière de gestion des installations de service prévues par la loi du 4 août 2014 ont concerné essentiellement les terminaux de marchandises. Ainsi l’article 31 de cette loi a prévu le transfert à SNCF Réseau des terminaux de marchandises antérieurement gérés par la branche « Fret SNCF » de la SNCF devenue SNCF Mobilités ; le transfert des cours de marchandises a eu lieu progressivement à partir du 1er janvier 2015.

En revanche, la loi du 4 août 2014 n’a transféré à SNCF Réseau ni les gares de voyageurs (voir commentaire de l’article 1er du projet de loi), ni les ateliers de maintenance lourde et de maintenance courante dont dispose SNCF Mobilités sur environ 70 sites.

B. le champ de l’habilitation prévue par le projet de loi

1. Sur l’ensemble des installations de service

L’habilitation demandée par le 4° de l’article 4 vise à compléter les modalités de régulation (pour renforcer le rôle de l’ARAFER), de gestion et d’exploitation des installations de service et des prestations fournies par leurs exploitants, ainsi que les modalités d’accès, pour tirer les conséquences de l’ouverture à la concurrence qui s’avéreront nécessaires. S’agissant des ateliers de maintenance de SNCF Mobilités, plusieurs modèles d’organisation sont envisageables, selon l’étude d’impact du projet de loi.

2. Le cas particulier des gares de voyageurs principalement utilisées par des services publics

L’habilitation demandée par le Gouvernement au 5° de l’article 4 correspond, d’une part, à la nécessité d’adopter une disposition législative modifiant les compétences des AOT régionales et donner la possibilité d’inclure les services en gare dans le périmètre des appels d’offres pour les TER, et d’autre part, à adapter la régulation et les modalités de gestion et d’exploitation des gares.

IV. les prestations que fourniront des entités du GPF aux nouveaux entrants

A. le droit en vigueur

Comme exposé dans le commentaire de l’article 1er du présent projet de loi, l’article L. 2102-1 du code des transports dispose que l’EPIC de tête « SNCF » du groupe public ferroviaire (GPF) doit assurer, contre rémunération, des missions transversales au bénéfice de l’ensemble des acteurs du système ferroviaire ; ces missions doivent être distinguées des fonctions mutualisées que l’EPIC de tête doit assurer uniquement pour les entités du GPF. L’article L. 2102-1 ne dresse pas une liste exhaustive des missions transversales, puisqu’il indique qu’elles concernent « notamment » la gestion de crise, la préservation de la sûreté des personnes, des biens et du réseau ferroviaire, et la coordination des acteurs pour la mise en accessibilité du système de transport ferroviaire aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. C’est le décret d’application ([56]) de cet article qui a dressé la liste complète des six missions transversales.

Ces missions incluent donc, en particulier, les prestations du service interne de sécurité de la SNCF (la « Suge » ou « Surveillance générale »). D’autres entités du GPF seront amenées à fournir des prestations aux nouveaux entrants, en particulier Gares & Connexions (voir commentaire de l’article 1er).

B. le champ de l’habilitation prévue par le projet de loi

La dernière habilitation demandée par l’article 4 du projet de loi (6°) a pour objet d’apporter les modifications qui seront nécessaires aux règles relatives aux conditions de fourniture et à la régulation des prestations des entités du GPF au bénéfice des autres acteurs du système ferroviaire.

Cette habilitation n’a que partiellement perdu sa justification du fait de l’adoption de l’amendement créant l’article 3 ter, qui n’est relatif qu’aux prestations de la Suge et pas aux autres missions transversales.

V. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 4 avec trois modifications rédactionnelles proposées par votre Rapporteur.

*

La commission examine l’amendement CD97 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement vise à supprimer l’article 4.

Sous prétexte de définir et d’harmoniser les contraintes d’exploitation des services de transport ferroviaire ainsi que les règles générales qui fixent des obligations de service public applicables à toutes les entreprises ferroviaires, notamment les tarifs sociaux, et les règles en matière d’assistance ou d’indemnisation des voyageurs, le présent article met en relief ce que nous signifions régulièrement, à savoir les risques potentiels de dégradation de la qualité de service qui s’attachent à l’ouverture à la concurrence.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable. L’article 4 est utile, car il permettra d’améliorer le droit des voyageurs, qui n’est que très imparfaitement assuré, notamment dans sa dimension d’information, d’acheminement et d’indemnisation. Par ailleurs, il affiche une politique sociale ambitieuse en matière de tarifs sociaux. Je rappelle que l’Eurostar et le Thalys, par exemple, ne proposent pas actuellement de tarif social, et que cet article vise à faire en sorte que les opérateurs qui viendraient opérer en concurrence présentent au moins un tarif social, compensé par l’État quand c’est de sa compétence, ou par les régions quand c’est de la leur.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CD36 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CD99 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. L’objet de cet amendement est de redéfinir une politique nationale de tarification sociale ambitieuse.

La compensation à la SNCF des dépenses liées à la mise en place d’une tarification sociale sur les liaisons nationales, prévue dans le budget de l’État, a régulièrement diminué, passant de 115 millions d’euros en 2004 à 25,7 millions d’euros en 2016. Il y a lieu de craindre qu’à l’occasion de l’ouverture à la concurrence, les prescriptions tarifaires applicables à toutes les entreprises de transport ferroviaire ne manquent d’ambition. Nous estimons donc nécessaire que l’État relance une politique nationale de tarification sociale : passage à deux enfants et 50 % de réduction pour la carte « famille nombreuse » ; création d’une véritable carte jeunes-étudiants ; revalorisation de celle des seniors ; extension aux personnes privées d’emploi, etc. Une telle évolution contribuerait à renforcer l’attractivité des trains Intercités et des TGV pour les plus modestes.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Il existe déjà huit dispositifs de tarification réduite, certains pouvant aller jusqu’à la gratuité. Ces tarifs sont souvent définis de façon hétérogène, parfois définis par simple courrier. Il y aura lieu de poser un cadre plus directif. Ce sera fait par décret dans le cadre de la réforme.

Par ailleurs, comme vous l’avez noté, la compensation n’est réalisée qu’imparfaitement, y compris par l’État, s’agissant des tarifs sociaux de la SNCF.

Il y a lieu, également, de distinguer – ce qui n’est pas fait dans votre amendement – ce qui relève des tarifs sociaux, de ce qui relève des offres commerciales. À titre d’exemple, la carte jeunes, la carte « 12-25 », est une offre commerciale et non un tarif social.

Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable à votre amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD139 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement vise à instaurer une grille tarifaire rationnelle, proposant aux citoyens des prix modérés et stables, mais aussi à placer la réforme de la SNCF sous le signe du progrès social et écologique en proposant de nouveaux tarifs sociaux assurant l’égalité d’accès et la promotion du transport ferroviaire.

Tout d’abord, nous souhaiterions voir accorder à chaque citoyen 1 000 kilomètres de train gratuit. Cela inciterait tout Français à faire l’expérience du transport ferroviaire, et cela détrônerait partiellement la voiture, souvent considérée comme un gage d’indépendance et de mobilité.

Ensuite, nous souhaitons ouvrir à de nouvelles catégories de personnes les tarifs sociaux – réductions bénéficiant aux personnes en situation de handicap, aux familles nombreuses, aux militaires, etc. Il nous semble qu’il faudrait mettre à l’étude un tarif social pour les personnes en contrat précaire, pour les mères célibataires, mais aussi pour les aidants familiaux qui pallient les insuffisances de la prise en charge de la dépendance en sacrifiant une partie de leur temps pour un proche. Leur accorder des réductions tarifaires pour se déplacer plus facilement serait un progrès social important.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. D’abord, pourquoi les mères célibataires et pas les pères célibataires ou les veufs avec de jeunes enfants ? (Sourires)

Ensuite, il me semble que vous avez raison d’afficher un objectif de prix modérés. C’est d’ailleurs la politique de la SNCF, dont la « politique de petits prix » a porté ses fruits ces trois dernières années – l’ambition étant d’arriver à 25 % de « petits prix ».

Enfin, l’équilibre économique est important. Je rappelle que les tarifs sociaux sont compensés soit par l’État, soit par les régions. La création de certaines catégories supplémentaires aboutirait à casser cet équilibre, en tout cas à compromettre une situation déjà précaire sur le plan financier.

Pour ces raisons, mon avis sera défavorable sur votre amendement.

M. Loïc Prud’homme. J’accepte que l’on sous-amende mon amendement en y incluant les pères célibataires…

D’après vous, la création de certaines catégories supplémentaires mettrait à mal un équilibre déjà fragile. Mais j’observe, pour ma part, que votre proposition d’ouverture à la concurrence porte en elle une fragilité, et que pour compenser cette fragilité, les tarifs augmenteront d’une manière exponentielle.

M. Christophe Bouillon. Depuis le début de nos débats, nous avons constaté que l’ouverture à la concurrence s’était faite différemment selon les pays, en produisant différents effets. La question des tarifs est évidemment importante, puisqu’elle renvoie à d’autres questions comme l’aménagement du territoire, le report modal ou le pouvoir d’achat.

J’avais déposé un amendement qui n’a malheureusement pas passé le filtre de l’examen de sa recevabilité au titre de l’article 38 de la Constitution. J’y proposais la création d’un observatoire des tarifs. Je pense en effet qu’en la matière, les Français ont droit à de la transparence, et qu’il conviendrait de pouvoir observer dans la durée les effets produits par l’ouverture à la concurrence.

Ce pourrait être aussi le moyen d’exercer une certaine pression sur les différents opérateurs. Quoi qu’il en soit, il serait utile de mettre en place un tel observatoire qui permet de se faire une idée de la situation, de façon objective et sans aucun parti pris.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. L’observatoire existe déjà, d’une certaine façon, avec l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER). Un excellent rapport sur les tarifs a été publié en décembre dernier. Il fournit des chiffres, notamment sur le taux de subventionnement des tarifs à l’usager, en particulier sur le secteur conventionné. Ce taux atteint en moyenne 75 %, et peut aller jusqu’à 90 %, comme en Limousin. C’est très bien, et cela montre une forte volonté politique de solvabiliser le marché des transports express régionaux (TER) et des trafics conventionnés.

Concernant les tarifs sociaux, je rappelle que la réforme vise un objectif d’équité, et que certains trafics aujourd’hui ouverts à la concurrence internationale, tels que l’Eurostar et le Thalys, n’ont pas de tarif social. Nous souhaitons donc obliger tous les opérateurs en concurrence à en produire un. Pour cela, il faut à la fois distinguer ce qui relève du tarif social de l’offre commerciale, et homogénéiser les critères qui permettent de bénéficier des tarifs sociaux.

M. Stéphane Le Foll. Il suffirait peut-être de modifier le statut de l’ARAFER pour l’obliger à rendre un rapport annuel, ou bisannuel selon les cas, sur l’ensemble des tarifs pratiqués, afin de pouvoir mesurer l’impact de l’ouverture à la concurrence. On répondrait ainsi aux deux questions évoquées : la nécessité de faire la transparence, et de disposer d’un outil de contrôle – qu’il ne serait pas nécessaire de créer.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CD41 du rapporteur.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD102 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Mon amendement vise à supprimer les alinéas 3 et 4 de l’article. Dans le contexte d’ouverture à la concurrence qui conduira à la coexistence de plusieurs opérateurs, le sujet des droits et obligations des voyageurs, notamment sur des trajets en correspondance, revêt, comme le reconnaît l’étude d’impact, une « dimension particulière ».

L’étude d’impact indique qu’il appartiendra au Gouvernement d’examiner si des dispositions doivent être prises pour prévenir une dégradation du service. Cela signifie que le Gouvernement pourrait décider de ne pas prévoir de mesures particulières concernant, notamment, les mesures d’assistance, compte tenu du fait que les dispositions de l’article 18 du règlement 137/2007 ne présentent pas de caractère obligatoire.

En l’absence de mesures de protection des droits des voyageurs, l’ouverture à la concurrence ne manquerait pas de se traduire alors par un grave recul de la qualité de service. Il importe que le Gouvernement précise ses intentions en la matière. C’est le sens du présent amendement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Nous ne faisons pas la même lecture du règlement européen. Quoi qu’il en soit, l’objectif de la réforme est bien d’avoir un droit plus protecteur en termes d’information des passagers, d’acheminement, notamment en cas d’annulation ou de déprogrammation des trains, et d’améliorer le droit d’indemnisation, qui n’est pas satisfaisant aujourd’hui. Pour toutes ces raisons, mon avis sera défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel CD44 du rapporteur.

Puis elle examine l’amendement CD140 de M. François Ruffin.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement a pour objectif de mettre fin au « yield management », cette façon de gérer les prix en fonction de la fréquentation, du moment de la journée et des taux de remplissage. Si ce mode de tarification est perçu comme normal pour le transport aérien qui, je le rappelle, est un transport de luxe, il ne l’est pas pour un service public ayant vocation à participer de l’unité du territoire. Nous en demandons tout simplement l’abrogation et le remplacement par une grille tarifaire transparente, à la variabilité réduite, et accessible à toutes et à tous.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable pour plusieurs raisons. À la SNCF, le yield management est normalisé, et le plein tarif est régulé.

J’observe que le yield management a permis, notamment dans les trois dernières années, de créer des petits prix – avec, comme objectif, 25 % de petits prix. Par ailleurs, le prix moyen du billet pondéré a baissé de 1 % par an pendant la même période. Donc, loin d’avoir des effets pervers pour la SNCF, ce mode de tarification a permis d’améliorer l’offre pour ceux dont les capacités contributives sont les plus faibles.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD141 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement a pour objet de revenir sur la fermeture des points de vente physiques dans toutes les gares du territoire national. En effet, il est de plus en plus difficile pour les usagers d’acheter un billet ou d’avoir des informations à un guichet en gare ou en boutique SNCF. Entre 2011 et 2014, plus de 2 000 emplois ont été supprimés à la vente dans les gares, les boutiques, les caisses et les centres d’appel. Rien qu’en 2014, 80 points de vente ont été fermés, à quoi il faut ajouter les réductions des amplitudes horaires et la fermeture de points de vente le week-end. Tout est mis en œuvre pour renoncer à une distribution digne du service public.

Nous nous opposons à la politique de suppression des points de vente et du tout-numérique telle qu’elle est menée. Nous pensons que pour garder un peu d’humanité, et surtout une proximité dans le service public, il faut au contraire maintenir des points de vente physiques sur le territoire.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je partage évidemment l’objectif d’avoir un meilleur service en gare, et d’avoir du conseil en mobilité. La question trouvera toute sa place dans la future loi d’orientation sur les mobilités (LOM), l’idée étant de faire des gares des points d’échange multimodaux. Mais à mon sens, cette question ne se réduit pas à la présence des points de vente physiques en gare, elle est plus large. Par ailleurs, on touche là à la compétence des autorités organisatrices, notamment à celle des régions.

Pour ces raisons, je pense que nous pourrons reprendre ce débat dans le cadre de l’examen de la LOM. Je vous propose de retirer votre amendement. À défaut, mon avis sera défavorable.

M. Loïc Prud’homme. Je maintiens mon amendement.

La commission rejette l’amendement.

Elle se saisit ensuite de l’amendement CD119 de Mme Florence Lasserre-David.

Mme Florence Lasserre-David. Dans un monde ouvert à la concurrence, on imagine que pour aller d’un point à un autre, il faudra dans certains cas utiliser des trains pilotés par différents opérateurs.

Je propose, par mon amendement, que les différentes entreprises de transport ferroviaire collaborent à la mise en place d’un système commun d’information et de vente de billets aux usagers. Cela permettrait à l’usager d’acheter un billet unique, même lorsque la prestation est assurée par plusieurs opérateurs.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Nous partageons votre ambition, mais nous irons plus loin dans la LOM, puisque nous envisageons collectivement de mettre en place un système d’information multimodal, permettant d’acheter un trajet point à point avec plusieurs modes de transports. Je vous propose donc de retirer votre amendement pour reprendre cette discussion dans quelques mois.

L’amendement CD119 est retiré.

La commission examine l’amendement CD103 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Nous nous interrogeons sur l’opportunité de modifier les modalités de gestion et d’exploitation des gares et sur leurs conséquences en termes de qualité de service. Voilà pourquoi nous proposons de supprimer l’alinéa 6.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Nous avons en effet parlé hier de l’organisation de l’entreprise, et du statut de « Gares & Connexions ». La ministre a évoqué quelques pistes intéressantes, qui devraient se traduire dans des amendements qui seront déposés demain ou après-demain. Je partage évidemment l’objectif de clarifier la place de l’exploitant des gares au regard de la nouvelle organisation de la SNCF. Je pense que nous pourrons en débattre très concrètement en séance.

Je vous propose donc de retirer cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

M. Hubert Wulfranc. Je le maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD145 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Nous ne demandons pas la suppression de l’alinéa 6, mais notre objectif est le même : maintenir une gestion et une exploitation des gares de voyageurs qui soient majoritairement publiques.

J’entends que des amendements seront déposés demain, monsieur le rapporteur. J’observe tout de même qu’il est étrange de discuter ici d’amendements qui ne sont pas encore déposés, et dont on aura peut-être l’hypothétique surprise, demain, de connaître le contenu.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Espérons que l’hypothétique surprise sera une bonne surprise, et que nous pourrons en discuter assez longuement la semaine prochaine.

J’émettrai un avis défavorable sur votre amendement, d’autant plus qu’il paraît compliqué que certaines gares qui, par contrats de service public, pourraient se voir confiées à un opérateur privé, conservent une gestion majoritairement publique. Pour cette raison, et dans l’attente du débat que nous pourrons avoir la semaine prochaine, mon avis est défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 4 modifié.

Article 5 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour mettre le droit national en conformité avec les trois textes du pilier « technique » du quatrième « paquet ferroviaire » européen

I. Le droit national en vigueur

Pour le transport ferroviaire comme pour les autres modes de transport, le droit en vigueur charge l’autorité compétente de l’État de définir les règles de sûreté, de sécurité, d’organisation des secours et de contrôle technique applicables au transport, et de veiller à leur mise en œuvre en contrôlant leur application (article L. 1611-1 du code des transports). La même autorité compétente peut prescrire l’établissement d’un diagnostic, des mesures restrictives d’exploitation ou, en cas de danger immédiat, ordonner la fermeture au public de l’ouvrage d’infrastructure maritime portuaire déjà en service et qui présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes, ou l’interruption du système de transport public ferroviaire ou guide, y compris celui destiné au transport de personnels, déjà en service (article L. 1614-1 du code des transports).

A. Le bureau d’enquÊte sur les accidents de transport terrestre (BEA-TT)

Concernant les accidents de transport terrestre, le bureau d’enquête sur les accidents de transport terrestre (BEA-TT) est un service de compétence nationale placé auprès du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), et qui n’a donc pas une totale indépendance vis-à-vis du Gouvernement, même si son expertise est largement saluée.

Sa mission est de réaliser les enquêtes techniques sur les accidents graves de transport terrestre, ainsi que sur tout autre accident ou incident significatif. Il a également vocation à favoriser la diffusion des connaissances et enseignements issus du retour d’expérience sur les accidents et peut engager des études ou des recherches en matière de retour d’expérience et d’accidentologie. Son champ d’intervention couvre à la fois les transports ferroviaires, les modes guidés urbains (métro, tramway), les remontées mécaniques, les transports routiers ainsi que la navigation intérieure, chacun de ces secteurs ayant sa propre réglementation et ses propres logiques économique, technique, professionnelle voire culturelle. Chaque enquête doit examiner l’événement à analyser sous tous ses aspects allant du facteur humain à la pertinence de la réglementation en passant par les caractéristiques de l’infrastructure, ses conditions d’exploitation, la conception et l’état du matériel roulant, l’organisation de la sécurité, la formation des personnels, les facteurs médicaux, etc.

En cas d’incident grave ou complexe, le BEA-TT mène une enquête technique afin de déterminer les circonstances et les causes, puis de dégager dès que possible les recommandations préventives susceptibles d’en éviter le renouvellement. Pour ce faire, les enquêteurs techniques doivent pouvoir accéder à l’ensemble des éléments, témoignages et informations utiles, même couverts par le secret de l’instruction, le secret professionnel ou le secret médical. L’enquête technique intervient souvent en parallèle d’une enquête judiciaire, sans pour autant y être liée. En effet, les deux enquêtes restent très distinctes car l’objectif de l’enquête judiciaire est avant tout de rechercher la responsabilité de l’accident ([57]).

B. L’Établissement public de sÉcuritÉ ferroviaire (EPSF)

L’EPSF est un établissement public administratif, sous tutelle du ministre chargé des transports. Il assure les fonctions d’« autorité nationale de sécurité » au sens de la directive du 29 avril 2004 sur la sécurité ferroviaire ([58]).

Il est chargé de contrôler que les divers acteurs du transport ferroviaire sur le réseau français, en particulier les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d’infrastructure, assurent leurs missions d’exploitation et de gestion conformément aux exigences de sécurité. Selon l’article L. 2221-1 du code des transports ([59]), « il est notamment chargé de délivrer les autorisations requises pour l’exercice des activités ferroviaires et d’en assurer le suivi et le contrôle. Dans un objectif d’efficacité sociale et économique au bénéfice de l’ensemble des acteurs du système de transport ferroviaire, il promeut et diffuse les bonnes pratiques en matière d’application de la réglementation de sécurité et d’interopérabilité ferroviaire ». Les autorisations délivrées concernent aussi bien les infrastructures, le matériel roulant, les acteurs, les licences de conducteurs de train ou les installations de sécurité désignées comme « simples ».

L’EPSF est administré par un conseil d’administration composé pour une moitié de représentants de l’État, et pour l’autre moitié d’un député et d’un sénateur, de personnes qualifiées en raison de leur compétence, et de représentants du personnel (article L. 2221-2 du code des transports).

Le contrôle de l’EPSF s’exerce à différents niveaux, soit par la délivrance d’autorisations nécessaires à l’exercice d’une activité ferroviaire, soit par des audits et des inspections des acteurs ayant pour but de contrôler que les acteurs ferroviaires exploitent effectivement en sécurité.

L’EPSF ne reçoit pas de subventions de l’État : il a ses propres ressources. Celles-ci représentent environ 11 millions d’euros par an, l’essentiel provenant du versement d’un « droit de sécurité » par les entreprises ferroviaires qui utilisent le réseau ferré national. Cette ressource est complétée par les redevances payées à l’EPSF à l’occasion de l’instruction de certains dossiers, et, le cas échéant, par le produit des sanctions pécuniaires que peut infliger l’établissement en application de l’article L. 2221-6 du code des transports.

II. Les dispositions du volet « technique » du quatrième paquet ferroviaire

A. Le règlement du 11 mai 2016 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer

Le règlement européen inclus dans le pilier technique du quatrième « paquet ferroviaire » ([60]) renforce l’harmonisation des procédures d’autorisation portant sur les matériels et sur les opérateurs, en confiant à partir de 2019 de nouvelles missions à l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer. Auparavant, les missions de cette agence étaient de rapprocher les règles techniques et les règles de sécurité nationales des États membres, l’incompatibilité entre les réseaux étant une source de limitation du développement des chemins de fer en Europe. L’agence sera désormais responsable de la délivrance des autorisations liées à l’interopérabilité et à la sécurité ferroviaires, du système européen de gestion du trafic ferroviaire (ERTMS), de la réduction du nombre de règles nationales techniques et/ou de sécurité, et de la mise en place à terme d’un registre européen des véhicules.

L’agence percevra des redevances auprès des demandeurs des autorisations et reversera aux autorités nationales la part relative à leur instruction.

Le but est que l’agence devienne, à partir du 16 juin 2019, le « guichet unique » pour les autorisations de matériels roulants et les certificats de sécurité des entreprises ferroviaires qui opèrent dans plus d’un État membre, voire dans un seul État membre si ce dernier le souhaite. Dans le cadre d’accords de coopération signés entre l’agence et l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF), ce dernier continuera à instruire la partie nationale des autorisations qui seront délivrées par l’agence.

Ce règlement apporte d’autres dispositions nouvelles, comme le fait que l’agence puisse émettre une décision d’approbation des équipements au sol des projets ERTMS avant tout appel d’offres afin d’en vérifier l’interopérabilité.

Le siège de l’agence est situé à Valenciennes, mais ses réunions et conférences internationales se tiennent à Lille. Elle emploie actuellement une centaine de personnes et son budget est d’environ 14,5 millions d’euros par an.

B. La directive 2016/797 relative à l’interopérabilité du système ferroviaire au sein de l’Union Européenne

La directive n° 2016/797 du 11 mai 2016 ([61]) met en place des procédures d’autorisation des véhicules ferroviaires et fixe des exigences essentielles à respecter : les « spécifications techniques d’interopérabilité ». L’interopérabilité ferroviaire requiert également de limiter au strict nécessaire l’existence de règles nationales pour des raisons historiques ou liées à la spécificité d’un ou plusieurs réseaux sur un territoire national. L’interopérabilité ferroviaire est également garantie par des procédures de vérification et d’évaluation de la conformité pour différents sous-systèmes ou constituants d’interopérabilité en déterminant les organismes et les procédures connexes. La directive définit l’interopérabilité comme l’aptitude d’un système ferroviaire à permettre la circulation sûre et sans rupture de trains qui accomplissent les niveaux de performance requis.

Les considérants de la directive font référence à la nécessité d’un marché ouvert et concurrentiel. Il y est annoncé la volonté de réaliser l’interopérabilité du système ferroviaire européen, afin de définir un niveau optimal d’harmonisation technique, de permettre de faciliter, d’améliorer et de développer les services de transport ferroviaire au sein de l’Union européenne et avec les pays tiers et de contribuer au parachèvement de l’espace ferroviaire européen unique et à la réalisation progressive du marché intérieur. Cependant, cela doit être fait à certaines conditions, qui concernent la conception, la construction, la mise en service, le réaménagement, le renouvellement, l’exploitation et l’entretien des éléments de ce système, ainsi que les qualifications professionnelles du personnel qui contribue à l’exploitation du système ferroviaire européen et à son entretien et les conditions de santé et de sécurité applicables audit personnel.

Le but de cette directive est de ne plus laisser le soin aux États membres de définir dans leurs textes de transposition les procédures applicables pour les demandes d’autorisation et de certificat. Cette légère perte de souveraineté doit offrir à l’Union européenne des procédures harmonisées. En effet, à partir de juin 2019, les procédures seront définies dans des textes européens et s’appliqueront aux autorisations délivrées par l’agence mais également celles délivrées par l’EPSF. Cependant, ce dispositif requiert quelques précisions de la part de la Commission européenne, qui doit encore adopter une dizaine d’actes délégués et d’exécution pour le mettre en place.

C. La directive 2016/798 relative à la sécurité ferroviaire

La seconde directive du pilier technique ([62]) ne définit pas en tant que telle la sécurité ferroviaire. Cependant, l’EPSF la détermine comme étant un ensemble de moyens humains et techniques permettant d’éviter les accidents ferroviaires et d’en diminuer les conséquences.

Cette directive vise à conserver le haut niveau de sécurité du système ferroviaire de l’Union européenne et s’inscrit dans l’objectif de constamment l’améliorer en tenant compte des progrès techniques, scientifiques et de l’évolution des droits européen et international. Elle se fonde sur deux principaux axes : la prévention des accidents, et l’incidence des facteurs humains.

La sécurité ferroviaire repose sur divers éléments :

– la mise en place de procédures d’autorisation des entreprises ferroviaires et des gestionnaires d’infrastructures,

– la définition du partage des responsabilités entre les différents acteurs,

– l’existence d’autorités nationales de sécurité et d’organismes chargés des enquêtes sur les incidents et accidents,

– la définition de principes communs pour la gestion et la surveillance de la sécurité ferroviaire,

– la mise au point d’objectifs, d’indicateurs et de méthodes de « sécurité commune » pour limiter les règles nationales au strict minimum.

Afin d’atteindre ses objectifs, la directive vise donc à mettre en œuvre une surveillance accrue des acteurs du domaine ferroviaire. Pour ce faire, l’agence est dotée de prérogatives de contrôle des autorités nationales de sécurité et des organismes d’évaluation de la conformité, qui peuvent mener à la mise en place d’actions de la part de la Commission européenne sur la base des constatations de l’agence.

III. le champ de l’habilitation prévue par le projet de loi

L’article 5 du présent projet de loi a pour objectif de transposer les dispositions du pilier technique du quatrième paquet ferroviaire et de modifier les dispositions de droit national concernant la sécurité ferroviaire, en particulier dans le champ d’application du régime d’autorisation et de contrôle provenant des directives.

L’ensemble du pilier technique du quatrième paquet est entré en vigueur le 15 juin 2016. Les deux directives devront être transposées en droit national d’ici au 16 juin 2019. Ce travail de transposition appelle, en ce qui concerne le droit français, à la fois des modifications législatives et des modifications réglementaires (notamment du décret n° 2006-1279 du 19 octobre 2006 relatif à la sécurité des circulations ferroviaires et à l’interopérabilité du système ferroviaire).

L’ordonnance du Gouvernement aura donc notamment pour objet de préciser l’indépendance du bureau d’enquête sur les accidents de transport terrestre, dans l’ouverture et la conduite des enquêtes et de mettre en œuvre la nouvelle répartition des compétences entre l’EPSF et l’agence, et donc d’ajuster certaines règles de droit national concernant la sécurité ferroviaire, notamment en simplifiant la réglementation applicable à certaines voies ferrées portuaires.

L’ordonnance devra également comporter des dispositions permettant d’attester de la conformité de la législation française avec le règlement du 11 mai 2016, qui offre de nouvelles compétences à l’agence, comme vu précédemment.

L’étude d’impact du projet de loi apporte plusieurs précisions.

Tout d’abord, l’ordonnance prévue par l’article 5 devra permettre de déterminer le rôle des différents acteurs, notamment l’État, le BEA-TT et l’EPSF, compte tenu des nouvelles compétences de l’agence, notamment d’un point de vue financier.

L’ordonnance permettra également de « supprimer la notion de réseaux présentant des caractéristiques comparables à celles sur le réseau ferré national afin d’appliquer les exigences européennes de manière pleine et entière sans adaptation particulière au niveau national ». C’est pour cette raison que sera nécessaire un ajustement des règles nationales concernant, par exemple, la sécurité des voies ferrées portuaires de la totalité des ports nationaux. Actuellement, les voies ferrées portuaires sont régies par le titre V du livre III de la cinquième partie du code des transports. Les voies ferrées portuaires sont forcément reliées à SNCF Réseau qui est complémentaire dans l’acheminement des marchandises sur tout le territoire, ce qui les soumet également au présent projet de loi. En effet, l’article L. 5351-4 du code des transports dispose que « SNCF Réseau est tenu d’assurer le raccordement des voies ferrées portuaires au réseau ferré national dans des conditions techniques et financières fixées par décret en Conseil d’État ». La sécurité de ces voies ferrées portuaires est gérée par l’autorité portuaire, gestionnaire d’infrastructure au sens du droit européen, et non par SNCF Réseau (article L. 5351-2 du code des transports).

De plus, l’ordonnance pourra « préciser les principes qui s’appliquent aux constituants d’interopérabilité et aux sous-systèmes et renforçant les sanctions administratives en cas de non-respect des exigences essentielles les concernant ».

Enfin, l’ordonnance modifiera les exigences nationales applicables aux travaux de construction, de renouvellement ou d’aménagement qui concernent un système public de transport ferroviaire.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté l’article 5 avec une modification rédactionnelle proposée par votre Rapporteur.

*

La commission adopte l’amendement rédactionnel CD37 du rapporteur.

Puis elle adopte l’article 5 modifié.

Article 6

(article L. 2133-8 du code des transports) Compétences de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)

Cet article est consacré à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, connu sous l’acronyme d’ARAFER et dont l’objet est de veiller au bon fonctionnement du marché ferroviaire en France.

I. le droit en vigueur

A. une autorité de création relativement récente

La loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports a transposé les dispositions relatives à l’ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs (troisième « paquet ferroviaire » européen) et a créé l’Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF). L’objectif était d’accompagner le secteur ferroviaire dans son ouverture progressive à la concurrence, en garantissant à tous les opérateurs de train un accès équitable aux voies ferrées et aux gares.

Ses missions ont été étendues en 2015 au transport interurbain par autocar et aux autoroutes sous concession, faisant de l’ARAF un régulateur de transport multimodal : l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).

Le fonctionnement de l’ARAFER est en grande partie régi par le droit de l’Union européenne et, notamment, par les articles 29 et 56 de la directive 2012/34/UE précitée (directive « recast »), modifiée par la directive 2016/2370/UE du 14 décembre 2016, qui dispose que :

‒ l’État doit mettre en place un cadre de tarification ;

‒ chaque gestionnaire d’infrastructure détermine une tarification conformément au cadre de tarification et aux règles de tarification posées par la directive ;

‒ le régulateur « veille à ce que les redevances fixées par le gestionnaire de l’infrastructure soient conformes aux dispositions du chapitre IV, section 2, et non discriminatoires », sans que cela prenne nécessairement la forme d’un avis conforme.

Le droit français, de son côté, précise que le projet de tarif des redevances établi par le gestionnaire de l’infrastructure est publié chaque année dans le document de référence du réseau (DRR), accompagné d’une mention précisant que son caractère exécutoire est subordonné à l’avis conforme de l’ARAFER, que cette autorité rend son avis dans un délai de deux mois suivant cette publication et que, trois mois au moins avant l’entrée en vigueur de l’horaire annuel de service, le gestionnaire de l’infrastructure publie une tarification conforme à l’avis de l’autorité. Ce tarif est alors exécutoire, conformément à l’article 9 du décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d’utilisation du réseau ferré national perçues au profit de Réseau ferré de France.

Par ailleurs, l’article L. 2133-5 du code des transports définit les trois critères sur lesquels l’ARAFER doit s’appuyer pour rendre son avis : « l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières émet un avis conforme sur la fixation des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national au regard :

« ‒ des principes et des règles de tarification applicables sur ce réseau, prévus à l’article L. 2111-25 ;

« ‒ de la soutenabilité de l’évolution de la tarification pour le marché du transport ferroviaire, et en considération de la position concurrentielle du transport ferroviaire sur le marché des transports ;

« ‒ des dispositions du contrat, mentionné à l’article L. 2111-10, conclu entre l’État et SNCF Réseau. (…) Lorsque les redevances sont fixées pour une période pluriannuelle, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières émet son avis pour la période concernée et en cas de modifications ».

B. les objectifs de l’autorité de régulation

S’agissant de l’ouverture à la concurrence sur le marché des services commerciaux, l’objectif de la régulation consiste à rendre les conditions tarifaires et opérationnelles d’accès aux facilités essentielles, aux infrastructures et aux installations importantes transparentes, prévisibles, non discriminatoires et adaptées à la situation des différents segments de marchés aval. C’est à cette condition qu’il est possible d’inciter, de donner confiance aux nouveaux entrants, sans compromettre la viabilité de l’opérateur historique en place, ni celle des gestionnaires d’infrastructures et d’installations de service.

1. Concilier des intérêts potentiellement divergents

En l’absence de mécanismes classiques des marchés ouverts assurant la régulation du comportement des acteurs (sans présence de monopole), le positionnement spécifique du régulateur fait de ce dernier la seule entité en capacité de garantir la réconciliation des intérêts potentiellement divergents des parties prenantes du système ferroviaire :

‒ les intérêts des usagers des services de transport ferroviaire (voyageurs et fret) qui souhaitent bénéficier d’une offre de qualité au meilleur prix ;

‒ les intérêts des entreprises ferroviaires qui ont besoin de visibilité pour investir, d’un accès de qualité, transparent et non discriminatoire aux infrastructures et installations de service, au juste tarif leur permettant notamment de rentabiliser leurs actifs en faisant circuler le plus possible de trains pour répondre à la demande de mobilité ;

‒ les intérêts des gestionnaires d’infrastructures et d’installations de service en monopole qui doivent disposer de revenus suffisants pour maintenir et investir dans le réseau à un niveau adéquat ;

‒ l’État et les collectivités locales qui souhaitent apporter un concours public le moins élevé possible au fonctionnement du système.

2. Différents niveaux d’intervention

Pour atteindre son objectif de favoriser le développement du transport ferroviaire, le régulateur intervient à différents niveaux :

‒ il observe et compare les marchés (entre périodes, zones géographiques, pays, opérateurs, etc.) en vue de collecter et diffuser des données techniques, financières et de qualité de service relatives à l’ensemble des composantes du système ferroviaire (réseau, services conventionnés et commerciaux, installations de service) ;

‒ il régule l’accès à l’infrastructure ferroviaire selon des aspects non tarifaires (allocation de sillons, évaluation du niveau de saturation des infrastructures, etc.) et tarifaires à travers une tarification incitative ;

‒ il régule l’accès aux installations de service (notamment les gares de voyageurs et les installations de maintenance).

En l’absence d’un marché des installations de service et en présence d’une intégration verticale plus ou moins marquée avec l’entreprise ferroviaire historique (positionnement de Gares & Connexions et des installations de maintenance au sein de SNCF Mobilités), les enjeux non tarifaires et tarifaires d’accès à ces installations de service sont proches de ceux relatifs à l’infrastructure ferroviaire.

II. les dispositions du projet de loi et le champ d’habilitation de l’ordonnance

L’article 6 est composé de deux dispositions distinctes. Le I fixe le délai dont dispose l’ARAFER pour rendre ses avis. Le II habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en matière de fixation des redevances d’infrastructure et de consultation de l’autorité de régulation.

A. la fixation d’un délai à l’Arafer pour rendre ses avis

L’article L. 2133-8 du code des transports dispose que l’ARAFER est obligatoirement consultée sur les projets de textes réglementaires relatifs à l’accès au réseau ferroviaire, à la conception, la réalisation et l’utilisation des infrastructures et des matériels de transport ferroviaire.

Le projet de loi complète l’article L. 2133-8 en fixant à l’ARAFER un délai de deux mois à compter de la transmission d’un projet de texte pour rendre son avis. Il précise également que ce délai peut être réduit, à titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre, à deux semaines.

Si le caractère législatif du principe de la fixation d’un délai ne fait guère de doute, le Conseil d’État, dans son avis rendu le 8 mars 2018, considère que la durée de ce délai, ainsi que son éventuelle réduction, relèvent du pouvoir réglementaire.

B. l’Habilitation à modifier les conditions de fixation des redevances et les modalitéS de consultation

Le cadre dans lequel l’ARAFER est amenée à se prononcer en matière de tarifs de redevances d’infrastructure n’est pas jugé satisfaisant par le Gouvernement, qui souhaite le modifier.

1. Les insuffisances soulignées par le Gouvernement

Trois difficultés sont évoquées par le pouvoir exécutif :

‒ l’ARAFER doit se prononcer par la voie d’un avis conforme qui, s’il est défavorable pour l’horaire de service envisagé, fait obstacle à la publication des nouveaux tarifs. Or, la directive 2012/34/UE prévoit que le gestionnaire de l’infrastructure puisse percevoir des redevances des utilisateurs de celle-ci et que les entreprises ferroviaires soient informées de la tarification dans des délais raisonnables avant les demandes de sillons (les créneaux de circulation des trains) et le début de l’horaire de service. Or, le droit actuel ne prévoit aucune procédure afin de lever les difficultés dans des délais raisonnables, ni aucune possibilité de reconduire les tarifs précédents ;

‒ ensuite, le Gouvernement considère que le régulateur est amené à se prononcer sur la base de critères insuffisamment objectifs pour apprécier la soutenabilité d’une tarification pour les entreprises ferroviaires, la directive 2012/34/UE restant silencieuse sur ce point ;

‒ enfin, l’articulation entre les différents éléments qui constituent la trajectoire financière actée dans le contrat décennal entre l’État et SNCF Réseau (concours publics, volume des péages, consistance du réseau, productivité de SNCF Réseau) n’est pas considérée comme suffisamment claire et ne permettrait pas de donner une prévisibilité et une robustesse suffisantes pour l’ensemble des acteurs concernés.

Dans ce contexte, le Gouvernement envisage de modifier les conditions dans lesquelles l’autorité de régulation rend un avis sur la fixation des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national, ainsi que les critères qu’elle prend en compte et la portée de cet avis.

L’habilitation à modifier les conditions de fixation des redevances et les modalités de consultation, d’une durée de six mois à compter de la promulgation de la loi examinée, permettra au Gouvernement, pour résoudre les difficultés évoquées, de prendre des mesures qui, selon l’étude d’impact, ne sont pas encore définitivement arrêtées.

2. Renoncer à l’avis conforme de l’ARAFER ou en modifier les modalités ?

Une première option pourrait consister à transformer l’avis conforme de l’ARAFER en avis simple.

Le Gouvernement rappelle que la compatibilité de cette solution avec la directive 2012/34/UE a été confirmée à plusieurs reprises par le Conseil d’État. Ce fut le cas à trois reprises :

‒ lors de l’examen du décret n° 2016-1468 du 28 octobre 2016, relatif à l’accès aux installations de service reliées au réseau ferroviaire et aux services et aux prestations fournis par les exploitants d’installations de service ;

‒ lors de l’examen du décret n° 2017-1325 du 7 septembre 2017 modifiant le décret n° 97-446 du 5 mai 1997 relatif aux redevances d’utilisation du réseau ferré national perçues au profit de Réseau ferré de France ;

‒ dans l’avis n° 391 801 du 11 octobre 2016 relatif à la portée des dispositions de l’article L. 2133-5 du code des transports disposant que l’ARAFER émet un avis conforme sur la fixation des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national.

Une seconde option pourrait consister en un aménagement des critères, de la portée et des modalités d’exercice de l’avis conforme de manière à mieux répondre aux difficultés identifiées, en conformité avec le droit européen applicable.

Par ailleurs, la possibilité de reconduire sur plusieurs années le niveau des redevances d’infrastructure et les avis de l’ARAFER permettrait de donner plus de visibilité aux acteurs.

Le Gouvernement précise que les dispositions envisagées modifieraient essentiellement le code des transports et notamment son article L. 2135-5 dans le but « de sécuriser l’établissement des redevances d’infrastructure liées à l’utilisation du réseau ferré national et, partant, de renforcer leur prévisibilité pour l’ensemble des acteurs – et notamment les entreprises ferroviaires. »

Le Conseil d’État, dans son avis délibéré le 8 mars 2018, met toutefois en garde le Gouvernement sur le risque de non-conformité à la directive européenne qu’il y aurait à « limiter le rôle de l’ARAFER à la seule vérification de la prise en compte, par le tarif de redevances d’utilisation d’infrastructures liées à l’utilisation du réseau ferré national, du contrat conclu entre l’État et SNCF Réseau en application de l’article L. 2111-10 du code des transports. Le régulateur sectoriel doit, en effet, pouvoir se prononcer (…) sur l’application de tous les principes de tarification de l’infrastructure posés par cette directive. »

III. la position de votre rapporteur

Votre Rapporteur reconnaît l’intérêt qu’il y a à fixer un délai de deux mois à l’ARAFER pour rendre ses avis et à prévoir une réduction de ce délai à titre exceptionnel. Il approuve également la possibilité de reconduire d’une année sur l’autre le niveau des redevances dans le but de gagner en visibilité.

A. Ne pas réduire les prérogatives de l’ARAFER

Il met toutefois en garde sur la nécessité de conserver une autorité régulatrice forte, seule garante de la neutralité concurrentielle. Dans un marché ouvert, le régulateur doit être fort et respecté. Rogner les prérogatives de l’ARAFER au moment où le marché va s’ouvrir rendrait ambigu le signal envoyé aux acteurs économiques.

Supprimer l’aspect contraignant de l’avis de l’ARAFER risquerait de désarmer l’autorité de régulation. La fixation des tarifs des péages, d’une manière justifiée et transparente, est en effet un levier puissant permettant de faciliter ou non la concurrence et d’en garantir l’équité : des tarifs élevés pourraient dissuader les nouveaux entrants.

À plusieurs reprises, l’ARAFER a censuré des propositions de tarification de SNCF Réseau. L’an dernier, le régulateur a mis son veto aux péages pour 2018 du gestionnaire d’infrastructure.

Par deux fois, en 2009 et 2014, lors des précédentes réformes ferroviaires, le caractère contraignant des avis de l’ARAFER avait failli être supprimé. Mais à chaque fois, le régulateur avait réussi à convaincre le Gouvernement et le Parlement de conserver le statu quo, à l’instar de ce qui se passe dans les secteurs de l’énergie ou des télécommunications, par exemple.

B. une logique de développement face à une logique purement comptable

La nécessité d’obtenir l’avis conforme de l’ARAFER ne doit pas être vécue comme une « punition » mais comme un levier destiné à ce que SNCF Réseau fixe ses tarifs dans une logique de développement du trafic ferroviaire et non dans une logique strictement budgétaire qui pourrait avoir les faveurs des ministères financiers.

L’exemple italien, où l’autorité de régulation a contribué à réduire le montant des péages, est éloquent. Selon le président de l’ARAFER, M. Bernard Roman, le prix des péages a baissé de 30 % en Italie, et il y a eu plus de trains, plus de voyageurs et, finalement, davantage de recettes pour le gestionnaire d’infrastructure. L’exemple italien a d’ailleurs commencé à être appliqué avec une baisse des péages sur les liaisons entre la France et l’Italie où opère la société Thello, filiale de Trenitalia.

IV. les travaux de la commission

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre Rapporteur, ainsi qu’un amendement, également de votre Rapporteur, précisant que les ordonnances qui seront prises par le Gouvernement ne pourront revenir sur le caractère conforme des avis que rend l’ARAFER.

*

La commission est saisie des amendements identiques CD18 de M. Jean-Marie Sermier et CD105 de M. Hubert Wulfranc.

M. Jean-Marie Sermier. Je souhaite revenir sur le débat que nous avons eu hier soir : nous n’avions pas, et je le répéterai inlassablement, les éléments du texte du projet de loi. En effet, le Gouvernement a choisi de légiférer par ordonnances. Puis, petit à petit, par amendements, il a modifié le texte du projet de loi pour passer d’une habilitation à recourir aux ordonnances, à un dispositif définitif.

Dans la première mouture, nous nous interrogions sur la place de l’ARAFER. En effet, si on ouvre à la concurrence – ce qui semble validé par les amendements du Gouvernement qui ont été adoptés hier soir – il faut donner au « gendarme » de l’organisation du ferroviaire une compétence pleine et entière, et une capacité importante de décision.

Dans sa rédaction initiale, l’article 6 prévoyait, notamment, que l’ARAFER n’ait plus à donner un avis conforme sur les propositions de demande de sillons, mais un avis simple. Or, aujourd’hui, il semble que l’on revienne dessus, et que l’on s’oriente à nouveau vers un avis conforme. Il me semble d’ailleurs que la question a été évoquée au cours de la soirée d’hier.

Cet amendement de suppression n’a donc plus lieu d’être, et j’imagine même que l’article 6 n’a plus vraiment d’utilité.

M. Hubert Wulfranc. Je considère que le propos de M. Sermier rejoint ma préoccupation et que mon amendement a été défendu.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je partage la même préoccupation. Nous en avons en effet parlé. Je vous propose de retirer vos amendements au profit du mien, qui sera examiné un peu plus tard, et qui conforte l’avis conforme de l’ARAFER.

Par ailleurs, la suppression de l’article ne serait pas opportune puisque la partie que l’on veut modifier ne concerne que l’alinéa 2 de l’article.

Je vous demande de retirer vos amendements. Sinon, j’émettrai un avis défavorable.

Les deux amendements sont retirés.

La commission est saisie de l’amendement CD106 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Par cet amendement, nous nous opposons à la réduction exceptionnelle à deux semaines du délai dans lequel le régulateur doit rendre son avis.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment. Nous y reviendrons lorsque je défendrai mon amendement CD15, deuxième rectification, visant à rétablir l’avis conforme de l’ARAFER.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD107 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Si les dispositions du présent article visent essentiellement à habiliter le Gouvernement à modifier les conditions de fixation des péages et la portée des avis rendus par le régulateur, l’absence de visibilité sur ses intentions interdit à ce stade au Gouvernement de recourir aux ordonnances.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Défavorable pour les mêmes raisons. Nous poursuivrons la discussion à l’occasion des amendements suivants.

La commission rejette l’amendement.

Elle adopte successivement les amendements rédactionnels CD42 et CD48 du rapporteur.

Elle examine ensuite, en discussion commune, l’amendement CD47 de Mme Laurianne Rossi, les amendements identiques CD1 de M. Bertrand Pancher et CD62 de M. Christophe Bouillon et l’amendement CD15, deuxième rectification, du rapporteur.

Mme Laurianne Rossi. L’amendement CD47 est dans le droit fil des échanges que nous venons d’avoir sur l’ARAFER. Celle-ci doit pouvoir garantir à toutes les entreprises un accès non discriminatoire et équitable au réseau ferré. Voilà pourquoi il convient de préserver son pouvoir d’avis conforme, cet avis juridiquement contraignant sur les tarifications appliquées par SNCF Réseau.

Avec l’ouverture à la concurrence du réseau ferroviaire, il sera d’autant plus nécessaire d’assurer à tous un accès équitable au réseau, et donc de préserver le rôle essentiel joué par l’ARAFER dans ce domaine.

M. Christophe Bouillon. Chacun a compris qu’il est important, pour réussir l’ouverture à la concurrence, de disposer d’un régulateur qui soit fort, indépendant, dont les avis pèsent.

Disposer d’une prérogative d’avis conforme est utile, voire essentiel. J’en veux pour preuve le travail qui a été mené par l’ARAFER, en lien avec SNCF Réseau notamment, sur les questions de péages. Je pense que ce travail a permis à la fois de tracer les trajectoires, d’offrir de la lisibilité et d’apporter de la rationalité et de la transparence. Or c’est de cela dont on a besoin.

Personne aujourd’hui n’irait contester le travail réalisé par l’ARAFER et je pense que notre amendement CD62 permettra de conforter son rôle et, surtout, son pouvoir.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Nous partageons l’objectif d’avoir un régulateur indépendant. C’est essentiel, dans le cadre d’un marché qui s’ouvre à la concurrence.

Mon amendement vise à sanctuariser le caractère conforme de l’avis de l’ARAFER, tout en permettant, notamment, de moduler la portée d’un avis négatif. Par exemple, le péage pourrait suivre la tarification de l’année précédente augmentée de l’inflation. La continuité de service et la prévisibilité dont ont besoin les acteurs – notamment le gestionnaire d’infrastructure – seraient ainsi préservées.

Je vous propose donc de vous rallier à mon amendement qui, je crois, satisfait l’économie de la mesure de la façon la plus précise possible.

M. Matthieu Orphelin. Il est intéressant de constater qu’il peut y avoir, au-delà des clivages politiques, sur des éléments fondamentaux de cette réforme, des points importants de convergence. On l’a vu hier soir, on le revoit ce matin s’agissant de l’indépendance du régulateur. C’est cela qui permet d’avancer.

M. Jean-Marie Sermier. Si le texte de loi que nous avions eu à étudier avait repris dès l’origine un certain nombre de propositions du Gouvernement, on aurait largement pu discuter, et peut-être même s’entendre sur un certain nombre d’orientations.

Quand on ouvre le marché – encore fallait-il le confirmer car, depuis 1997, les majorités successives ne l’avaient jamais infirmé – on peut se demander si on a besoin d’une structure, d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) qui pourra devenir demain une société anonyme (SA). On peut se demander aussi si on a besoin de cette structure qui chapeaute SNCF Réseau et SNCF Mobilités. On peut se demander enfin si on a besoin de ce lien aussi fort, dès l’instant où l’on a une structure, comme l’ARAFER, qui fait de la régulation – d’autant que l’on ne s’attend pas à devoir accueillir demain matin de nombreux opérateurs qui viendraient avec je ne sais quelles rames TGV ; c’est en tout cas ce qui ressort des réponses que la ministre a données hier soir.

Nous nous rejoignons sur cet objectif – même si nous ne nous rejoignons pas tous. Simplement, à cause du système que le Gouvernement a souhaité mettre en place, nous n’avons pas pu débattre des vraies questions. Est-ce que l’on maintient la structure de tête ? Est-ce que l’on renforce l’ARAFER ? Si la structure de tête peut être supprimée, que devient cette agence ? Il est un peu dommage de devoir attendre la fin de la discussion pour le faire.

Les amendements CD47, CD1 et CD62 sont retirés.

La commission adopte l’amendement CD15, deuxième rectification.

Puis elle examine l’amendement CD157 de M. François Ruffin.

M. Loïc Prud’homme. Les missions de l’ARAFER ont été étendues successivement, en 2015 puis en 2016, au tunnel sous la Manche, au transport interurbain par autocar et aux autoroutes sous concession, faisant de cet acteur un régulateur de transport multimodal.

Les grandes orientations de l’ARAFER sont définies par un collège constitué de sept membres. D’après les statuts de cette entité qui se veut indépendante, ceux-ci « sont choisis pour leurs compétences en matière de transport ferroviaire, routier, dans le domaine juridique ou économique, ou pour leur expertise des sujets de concurrence. »

Face à l’urgence écologique, La France Insoumise ne sous-estime pas la nécessité d’une politique globale d’aménagement du territoire, incluant la question des transports. Les citoyens, en tant qu’usagers, ont nécessairement des avis à donner sur le sens de cette politique d’aménagement. Par ailleurs, du fait de leur expertise sur les questions de transition écologique appliquée, entre autres, au transport, les associations ont également toute leur place.

Nous demandons donc que les représentants des usagers ainsi que des associations protectrices de l’environnement soient associés dans le cadre de l’élaboration des avis rendus par l’ARAFER.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. La loi prévoit, au sein de l’ARAFER, la nomination de différentes personnalités qualifiées à raison justement de leur qualification et cela peut tout à fait être des représentants des usagers ou des associations protectrices de l’environnement. Mais ces personnes ne siègent pas dans le collège au titre de leur « casquette ». Avis défavorable.

M. Loïc Prud’homme. Monsieur le rapporteur, pourriez-vous me préciser comment sont choisis les membres de l’ARAFER ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Ils sont nommés par le Gouvernement et par les présidents des deux assemblées parlementaires à raison de leurs compétences économiques, juridiques, financières, etc.

Mme Laurianne Rossi. L’ARAFER est, comme le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ou l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), une autorité administrative indépendante et, en tant que telle, elle n’a pas vocation à accueillir, dans son collège, des représentants d’intérêts, corporatistes ou autres.

M. Stéphane Le Foll. Au-delà de la question de la nomination de personnalités qualifiées, pourquoi le collège du régulateur chargé de la mise en œuvre de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire n’accueillerait-il pas au moins des représentants des usagers ? Dans d’autres autorités administratives indépendantes, les usagers, les syndicats ou les associations environnementales sont représentées dans des collèges spécifiques. Le sujet mériterait d’être creusé.

M. Loïc Prud’homme. Il ne s’agit pas de favoriser la représentation d’intérêts corporatistes ; il s’agit de savoir quelles compétences doivent être représentées au sein de l’instance de régulation du transport ferroviaire. À cet égard, il nous paraît légitime que les usagers et les associations environnementales siègent au collège de l’ARAFER.

M. Matthieu Orphelin. Nous avons eu un débat analogue, hier, à propos de la SNCF, lors de l’examen d’un amendement du MODEM. Cette question fait partie, me semble-t-il, de celles auxquelles nous pouvons réfléchir d’ici à l’examen du texte en séance publique.

M. Gérard Menuel. Dès lors que l’on considère que les associations d’usagers des transports et de défense de l’environnement ont leur mot à dire sur les orientations qui pourraient être définies par l’ARAFER, dont le rôle est conforté, on ne peut pas écarter cette question d’un revers de la main. Ces associations auraient leur place dans le collège de cette autorité.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Si l’on prend en compte le périmètre de l’ARAFER, les autorités organisatrices de transports (AOT), les régions et d’autres revendiqueront également le droit de siéger dans son collège. Au demeurant, je doute de la plus-value qu’apporterait la présence d’un certain nombre d’associations au sein d’une instance technique, dotée de compétences fines en matière de régulation économique. L’amendement CD120 rectifié de Mme Florence Lasserre-David, adopté à l’article premier, permettra d’améliorer la représentation des usagers au sein des autorités organisatrices, où ils peuvent participer au débat. Mais, encore une fois, il ne me paraît pas opportun de les inclure dans le collège de l’instance technique qu’est l’ARAFER.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD61 de M. Christophe Bouillon.

M. Christophe Bouillon. On constate qu’au fil des législatures l’ARAFER a renforcé ses prérogatives. Il a ainsi été décidé, en 2015, d’étendre son périmètre au secteur routier, notamment au contrôle des concessions autoroutières, afin de favoriser le report modal. Or le transport ferroviaire – et ce point est souligné dans le rapport Spinetta – est entré en concurrence, à la faveur du développement des lignes à grande vitesse, avec le transport aérien. Il nous semble donc pertinent d’étendre le champ de compétences de l’ARAFER au secteur du transport aérien afin de permettre à cette autorité d’avoir une vision beaucoup plus complète de la régulation des différents modes de transport. Si nous souhaitons toujours favoriser le report modal et le fer, une telle mesure nous donnerait les moyens d’atteindre nos objectifs.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. C’est un sujet intéressant, d’ailleurs examiné dans le cadre des Assises de l’aérien qui se sont ouvertes il y a quelques semaines et se tiendront jusqu’au mois de septembre. Il me semble que l’extension que vous proposez inclurait les compétences actuelles de l’Autorité de supervision indépendante de redevances aéroportuaires (ASI) en matière de contrats de régulation économique mais aussi, probablement, les droits de trafic, qui relèvent entièrement de la souveraineté nationale. La définition du périmètre concerné ne me paraît donc pas pertinente. En outre, l’adoption de votre amendement préempterait le débat qui a lieu actuellement dans le cadre des Assises. Pour ces deux raisons, et même si je partage votre souhait d’une clarification et votre volonté de favoriser une régulation unique de l’ensemble des mobilités, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Christophe Bouillon. Je souhaite que, d’ici à l’examen du texte en séance publique, nous ayons un échange sur le sujet, car nous devons saisir l’occasion qui nous est offerte d’avancer dans ce domaine. Certes, la question se pose de la compétence de l’ASI en matière de redevances, mais il faut prendre en compte la forte concurrence que se font, sur les grandes lignes, l’aérien et le fer. Il y a parfois un désavantage comparatif et, si nous ne nous y intéressons pas, nous risquons de nous retrouver devant le fait accompli. Je vais donc retirer l’amendement, mais je le redéposerai en séance si j’estime ne pas avoir été, d’ici là, suffisamment éclairé sur cette question.

L’amendement est retiré.

La commission adopte l’article 6 modifié.

Après l’article 6

La commission est saisie de l’amendement CD154 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement vise, à l’instar de l’amendement CD157, à modifier la composition du collège de l’ARAFER.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable, pour les raisons que j’ai exposées tout à l’heure. En outre, l’amendement fait explicitement référence aux représentants des salariés de la SNCF. Or, comme nous nous inscrivons dans le cadre d’une ouverture à la concurrence, il conviendrait, si l’on suivait votre logique, de mentionner les salariés des différentes entreprises ferroviaires. Par ailleurs, vous proposez que le collège de l’ARAFER comprenne un membre de l’Assemblée nationale, mais vous omettez de mentionner le Sénat, qui serait ainsi victime d’une discrimination.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CD162 rectifié de Mme Pascale Boyer.

Mme Pascale Boyer. Dès lors que des conflits peuvent opposer les régions, il est important que l’autorité régulatrice joue un rôle de médiation entre les autorités organisatrices de transports. Il est ainsi proposé que l’ARAFER ait également pour mission de veiller à « l’équilibre de la desserte entre les territoires ». L’ouverture à la concurrence doit s’accompagner d’une réflexion aboutie sur la composition ainsi que sur le périmètre et la nature de la mission du régulateur.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Le sujet est intéressant et fera l’objet, me semble-t-il, de propositions de la ministre. Cependant, j’ai du mal à concevoir que l’ARAFER, qui tranche actuellement des différends d’ordre économique, sur l’attribution des sillons par exemple, tranche également des différends d’ordre politique. Les conflits entre autorités organisatrices, en l’espèce les régions, me semblent relever davantage de l’articulation de leur gouvernance, dont il sera question dans le projet de loi d’orientation sur les mobilités. Je vous demanderai donc de retirer votre amendement, mais la discussion se poursuivra lors de l’examen de ce projet de loi.

Mme Pascale Boyer. Je le maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Article 7 Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour prendre les mesures de coordination rendues nécessaires par les ordonnances

L’article 7 du projet de loi prévoit une habilitation supplémentaire pour opérer les mesures de coordination et de mise en cohérence nécessaires une fois que les autres ordonnances prévues auront été prises.

La commission a adopté l’article 7 avec deux modifications rédactionnelles proposées par votre Rapporteur.

*

La commission adopte successivement les amendements rédactionnels CD39 et CD43 rectifié du rapporteur.

En conséquence, l’amendement CD176 du Gouvernement tombe.

La commission adopte l’article 7 modifié.

Article 8 Délai de dépôt des projets de loi de ratification des ordonnances

L’article 8 du projet de loi dispose que chacune des ordonnances prévues par les articles 1er à 7 donnera lieu à la présentation d’un projet de loi, qui devra être déposé dans un délai de trois mois suivant la publication de l’ordonnance concernée.

Votre Rapporteur note que seules les dispositions du projet de loi qui resteront des articles d’habilitation jusqu’au terme de la procédure parlementaire nécessiteront le dépôt d’un projet de loi, et qu’il est donc probable que le Parlement n’aura pas sept projets de loi distincts à examiner.

*

La commission est saisie de l’amendement CD125 de M. Bruno Millienne.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable, dans la mesure où M. Millienne s’est porté candidat au poste de rapporteur de la mission d’information et de contrôle de l’application de la loi de ratification…

La commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 8 sans modification.

Après l’article 8

La commission examine l’amendement CD104 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Il s’agit de mettre fin à la pratique de l’ « IP tracking », qui est utilisée par certains sites de commerce électronique pour augmenter artificiellement les prix de vente des billets de train.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. L’article L. 121-2 du code de la consommation établit déjà les critères de la pratique commerciale trompeuse, définie comme le fait d’appliquer des tarifs différents à des consommateurs se trouvant dans une situation identique. Au demeurant, une étude de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a conclu que les pratiques d’IP tracking, qui consistent à adapter le prix du billet en fonction de l’activité et de la position géographique de l’ordinateur utilisé, n’ont pas cours en France – faisons confiance à ces deux autorités. Cette technique peut bien entendu être utilisée sur des sites de réservation hébergés hors de France mais, pour être efficace, le changement de la réglementation devrait alors intervenir au moins au niveau européen. Pour ces raisons, je vous invite à retirer votre amendement ; à défaut, j’y serai défavorable.

M. Hubert Wulfranc. Je le maintiens.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD89 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Par cet amendement, nous proposons de revisiter totalement les modalités de remboursement de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) pour les poids lourds utilisant le diesel comme carburant – remboursement dont le montant s’élève à 900 millions d’euros –, afin d’affecter des ressources nouvelles au réseau ferroviaire.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable, pour les raisons qui ont été évoquées hier. En outre, cet amendement, qui a trait à l’intermodalité, aurait davantage sa place dans le futur projet de loi d’orientation sur les mobilités ou dans le projet de loi de finances pour 2019.

La commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD76 de M. Hubert Wulfranc et CD155 de M. François Ruffin.

M. Hubert Wulfranc. L’amendement CD76 tend à généraliser le versement transport au niveau régional, afin que les régions disposent d’une ressource pérenne et dynamique qu’elles puissent affecter au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports de voyageurs régionaux. Plusieurs d’entre nous ont en effet exprimé leurs craintes quant aux capacités financières des régions. J’ajoute que cette mesure contribuerait à la transition écologique. Nous proposons donc d’instaurer un versement transport dont le taux régional serait plafonné à 0,3 % et le taux additionnel à 0,2 %. Le montant de cette ressource est estimé à 850 millions d’euros.

M. Loïc Prud’homme. L’amendement CD155 a également pour objet de généraliser le versement transport au niveau régional, mais nous proposons que les taux soient légèrement supérieurs à ceux proposés par M. Hubert Wulfranc. Depuis la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE), la région est devenue autorité organisatrice de l’ensemble des transports. Or, l’ouverture à la concurrence, d’ici à 2023, aggravera les difficultés des régions, qui souffrent déjà de dotations globales de fonctionnement restreintes. Cette nouvelle ressource permettrait aux régions de renouveler leur matériel ferroviaire et d’améliorer ainsi l’offre de transport collectif de voyageurs.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Défavorable aux deux amendements, qui relèvent davantage du projet de loi d’orientation sur les mobilités ou du projet de loi de finances. Sur le fond, le sujet a déjà été abordé sous la précédente législature, puisqu’il avait été envisagé de créer un versement transport interstitiel. À l’époque, le montant du produit de la taxe avait été estimé à un niveau bien inférieur à 850 millions car, si la productivité financière du versement transport est importante dans les agglomérations, elle n’est pas documentée hors agglomérations.

La commission rejette successivement les deux amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD77 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet amendement fait écho à une demande récurrente des élus locaux dont la collectivité est une AOT. Il s’agit en effet d’étendre aux transports publics urbains et interurbains de voyageurs, notamment à ceux qui sont soumis à une obligation de service public, comme les trains express régionaux (TER) et les trains d’équilibre du territoire (TET), le taux réduit de TVA de 5,5 % applicable aux produits de première nécessité.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. La question est intéressante, mais il s’agit d’un choix fiscal qui relève du projet de loi de finances. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD101 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Il s’agit, là encore, de mobiliser des ressources nouvelles au profit du transport ferroviaire. Nous proposons ainsi de demander au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur la possibilité de créer un livret d’épargne populaire sécurisée dont les fonds permettraient de financer les investissements réalisés dans les infrastructures et le matériel roulant du transport ferroviaire à l’échelle régionale.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je suis sensible à cet effort d’ingénierie financière mais, là encore, le sujet relève du projet de loi de finances. Par ailleurs, nous discuterons, lors de l’examen du projet de loi d’orientation sur les mobilités, d’un volet de programmation financière pluriannuelle consacré aux infrastructures. Le Conseil d’orientation des infrastructures a proposé trois scénarios, fondés respectivement sur un financement annuel de 2,4 milliards, de 3 milliards et de 3,5 milliards d’euros. Les volumes sont donc considérables. En outre, le produit espéré d’un livret d’épargne qui s’ajouterait à d’autres livrets d’épargne sécurisée ne paraît pas tout à fait documenté. Avis défavorable, donc.

M. Bertrand Pancher. À ce stade du débat, je souhaite appeler l’attention de chacun sur le fait qu’en matière ferroviaire, les véritables enjeux sont d’abord la compétitivité de l’exploitation et son coût particulièrement important pour les usagers et le contribuable. Ne réduisons pas la problématique ferroviaire à la question de l’investissement dans les infrastructures car, dans de nombreux secteurs, il est techniquement impossible d’en faire davantage, à moins de multiplier les interruptions de trafic. Je ne parle pas, ici, du réseau secondaire, dont le problème, au demeurant, n’est pas tant lié au financement de l’investissement qu’à la difficulté d’y faire circuler des trains qui correspondent à une demande, à un coût qui ne soit pas excessif pour l’usager ou le contribuable.

M. Matthieu Orphelin. Je nuancerai le propos de M. Bertrand Pancher. Certes, la question de l’avenir du ferroviaire en France ne se résume pas à celle des investissements, mais ceux-ci sont nécessaires pour entretenir et moderniser le réseau existant, notamment celui du transport ferroviaire du quotidien, et leur financement est un véritable enjeu. En effet, il va bien falloir trouver les moyens de financer le deuxième scénario présenté dans le rapport du Conseil d’orientation des infrastructures. Du reste, le Gouvernement, je crois, s’est déjà engagé à augmenter de 50 % les investissements dans l’entretien et la modernisation du réseau ferré.

M. Jean-Marie Sermier. Nous le disons depuis le début de notre discussion : jamais le problème de la dette et de son traitement n’est abordé. Certes, la ministre l’a mentionné à plusieurs reprises, mais aucune solution n’est proposée. Hier, le rapporteur a cité des chiffres, mais cela reste un peu léger s’agissant d’un texte dont l’ambition est de définir une architecture de nature à permettre le développement de notre système ferroviaire. M. Hubert Wulfranc a au moins le mérite de faire des propositions. En outre, je rappelle qu’au-delà de la dette, un certain nombre d’investissements sont nécessaires : des décisions ont déjà été prises sur le terrain et la loi impose notamment d’assurer l’accessibilité des gares. Or, ces investissements vont s’ajouter à la dette existante, comprise entre 47 et 50 milliards d’euros. Il est regrettable que, dans le cadre de cette réforme structurelle, l’État ne prenne pas en compte la dette, contrairement à ce qui a été fait dans d’autres pays.

M. Hubert Wulfranc. Monsieur Bertrand Pancher, il convient tout de même de reconnaître que ces investissements – dont Mme la ministre elle-même nous dit qu’ils vont croître, puisqu’on évoque le montant de 36 milliards d’euros sur dix ans – sont devant nous. Le réseau a souffert d’un sous-investissement pendant trente à quarante ans et, maintenant que l’on reconnaît la nécessité d’investir, il faudrait ne pas se focaliser sur cette question ! À ce que je sache, lorsque le secteur sera ouvert à la concurrence, les travaux ne ralentiront pas davantage les trains de la SNCF que ceux de la Deutsche Bahn... Cela dit, ces investissements, il va bien falloir les financer. J’ajoute que nous continuons de réfléchir à la question de la dette, qu’il ne faudrait pas « mettre sous le paillasson », comme on le fait depuis des années. J’entends bien que les questions de sous relèvent de la loi de finances mais, sans sous, il n’y aura ni train ni réseau !

M. Stéphane Le Foll. En Allemagne, lors de l’ouverture à la concurrence, la question de la dette de la Deutsche Bahn a été prise en compte. En France, nous sommes capables de faire une loi et de fixer de grands objectifs, y compris en matière d’investissement, tout en laissant de côté les 45 milliards d’euros de dette ! Or, il faudra bien emprunter pour investir, de sorte que cette dette continuera d’augmenter, à moins que l’on n’imagine un mécanisme suffisamment rentable pour permettre, à lui seul, de rembourser les emprunts réalisés. Politiquement, au sens stratégique du terme, la dette est une question majeure. Encore une fois, en Allemagne, lorsque le secteur ferroviaire a été ouvert à la concurrence, l’État fédéral a pris en charge une large partie de la dette de la Deutsche Bahn. L’amendement de M. Hubert Wulfranc a au moins le mérite de proposer quelques pistes. Nous devrons faire des propositions dans ce domaine.

Mme Frédérique Tuffnell. Sur le fond, cet amendement pose quand même la question des investissements nouveaux et de leur financement par les collectivités territoriales. Je ne pense pas qu’un nouveau livret d’épargne sécurisée soit la solution. Il en existe déjà et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dispose de fonds d’épargne pour financer les investissements des collectivités territoriales. Tout l’intérêt de l’amendement tient à ce qu’il pose la question : comment financer les investissements nouveaux ? Et comment la CDC peut-elle élargir le champ de ses financements à partir des fonds d’épargne ?

M. Bertrand Pancher. L’une des raisons pour lesquelles le nouveau rapport de M. Philippe Duron ne propose pas de nouveaux dispositifs fiscaux pour financer les infrastructures, c’est qu’il en existe déjà un qui est bien identifié : la très forte augmentation de la taxe carbone. Chers collègues du groupe La République en Marche, elle figurait au programme du Président de la République ! J’ai moi-même soutenu cette idée, de nature à procurer des milliards, voire des dizaines de milliards d’euros de recettes. La question est de savoir quelle part de cette augmentation nous consacrons aux investissements de mobilité.

Quant à la dette, le président M. Emmanuel Macron s’est clairement exprimé hier, lors de ses échanges avec les cheminots : c’est du donnant-donnant. En contrepartie de la réforme et des efforts réalisés, l’État reprend la dette.

J’en viens aux investissements pour l’entretien. Je ne suis pas plus malin que les cadres de la SNCF qui expliquent que les travaux d’entretien ont été multipliés au moins par deux au cours de ces dernières années et qu’il y a un « taquet » en termes de travaux. Nous sommes le pays où les trains ont le plus de retard. C’est parfois lié à la vétusté du matériel, c’est aussi largement lié aux interruptions du trafic, lesquelles tiennent à une désorganisation causée par ces nombreux travaux. Les cadres de la SNCF disent qu’il est techniquement impossible d’aller au-delà. Évidemment, il faut pérenniser les moyens, mais la hausse de la taxe carbone le permet.

En revanche, je suis d’accord : pour le neuf, pour les nœuds ferroviaires et les nouvelles dessertes, nous avons besoin de moyens supplémentaires.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Il est sûr, cher collègue Stéphane Le Foll, qu’une partie de la dette, notamment logée au sein de SNCF Réseau, est aujourd’hui insoutenable. L’État devra la traiter, et rapidement : on ne peut envisager la création d’une société anonyme tout en la plaçant, de facto, dans une situation de faillite. Lorsque nous connaîtrons, dans les prochains jours, le statut juridique de l’entreprise, la stratégie financière associée nous sera également communiquée.

M. Jean-Marie Sermier. Que faisons-nous ici, alors ?

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. La séance publique sera, je pense, le moment propice pour parler de tous ces sujets.

Mme la présidente Barbara Pompili. Si la reprise de la dette résolvait tout, effectivement, nous n’aurions rien à faire, mais c’est un peu plus complexe, cher collègue Jean-Marie Sermier, et vous le savez bien.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CD9 de M. Bertrand Pancher.

M. Bertrand Pancher. Un service public de qualité passe par un regard permanent des usagers, voire une mise sous tension de l’ensemble des opérateurs par les usagers. Il est important d’associer en permanence les usagers aux travaux, à l’entretien et à l’organisation. Cependant, face aux grands groupes et à nos organisations de service public, les usagers sont très démunis, ils ne disposent que de très peu de moyens pour s’organiser, se former, se déplacer. Il n’est pas possible de construire cette forme de « démocratie environnementale » en s’appuyant sur les principaux intéressés sans un minimum de moyens.

L’amendement CD9 vise donc à assurer un financement de la participation des représentants des voyageurs à la gouvernance de la mobilité. Je n’entre pas dans les détails, mais nous pourrions faire en sorte que ces modalités soient fixées par décret dans le cadre d’une concertation avec les fédérations nationales d’usagers des transports.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je demande à M. Bertrand Pancher de bien vouloir retirer cet amendement. D’une part, l’article L. 1211-1 du code des transports, que l’amendement CD9 a pour objet de compléter, concerne non pas seulement le transport ferroviaire mais tous les modes de transport. Le véhicule législatif approprié pour prendre de telles dispositions, cher collègue, serait plutôt la loi d’orientation sur les mobilités. D’autre part, en fait de fédération agréée, il n’existe que la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT). Nous aurons le temps de parler de ces sujets ultérieurement, lors de l’examen du projet de loi d’orientation sur les mobilités. En l’état, si M. Bertrand Pancher ne retire pas son amendement, j’y serai défavorable.

M. Bertrand Pancher. Si M. le rapporteur est prêt à ce que nous travaillions sur ce sujet dans le cadre de l’examen du projet de loi d’orientation sur les mobilités, je le ferai avec plaisir.

L’amendement est retiré.

La commission examine l’amendement CD108 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Cet article additionnel, « de principe » pour certains d’entre vous, chers collègues, est important pour nous. Il s’agit de la reconnaissance du trafic ferroviaire par wagons isolés, abandonné depuis trop nombreuses années. Selon nous, il est plutôt le signe de la capacité du réseau ferroviaire à assurer la desserte au plus près du tissu économique local, tout à la fois dans l’intérêt des milieux économiques et celui de l’environnement. Ce qui fait un territoire de proximité, c’est son infrastructure, ce sont ses transports ferroviaires. Nous demandons donc que ce trafic soit déclaré d’intérêt général.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Effectivement, il s’agit d’un amendement de principe, d’un amendement symbolique, qui n’est pas tout à fait cohérent avec les positions que vous défendiez précédemment, cher collègue, notamment le retour à un monopole public du fret ferroviaire.

Sur le plan pratique, faire du wagon isolé un système de production d’intérêt général impliquerait de débattre à nouveau des investissements nécessaires à cette exploitation. Or le projet de loi d’orientation sur les mobilités comportera tout un volet de programmation financière. Il me paraît donc le véhicule approprié.

Je suis donc défavorable à cet amendement, que j’avoue ne pas bien comprendre.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD152 de M. François Ruffin.

M. Loïc Prud’homme. Le sort réservé à l’amendement CD109 de mon collègue M. Hubert Wulfranc, qui crée un nouvel article 9, m’emplit d’optimisme au moment de défendre cet amendement CD152, puisqu’il s’agit aussi de revenir sur les PPP, sujet jugé intéressant par notre rapporteur.

Il y a environ un an, au mois de février 2017, était inaugurée la ligne à grande vitesse Tours-Bordeaux, première ligne ferroviaire sous concession privée, investissement de 9 milliards d’euros – dont 7,8 milliards pour la LGV et 1,2 milliard d’euros pour les aménagements – dont le partenaire privé, Lisea, filiale de Vinci, n’a financé qu’une partie, le reste étant à charge de l’État et de la SNCF.

Ainsi, Lisea-Vinci, concessionnaire, qui a contribué pour un tiers à l’investissement, va encaisser la totalité des recettes sous forme de péages payés par la SNCF pendant – excusez du peu – quarante-quatre ans. La SNCF, en revanche, bien que contribuant au financement pour 26 %, voit non seulement disparaître toute recette sur ce tronçon mais subira en plus des pertes supérieures à 100 millions d’euros par an. Ne cherchez pas la dette : elle est ici ! Chaque TGV circulant sur cette ligne creuse un peu plus le déficit de la SNCF, plombant sa capacité à investir et entretenir le réseau existant, mais le contrat enrichira les actionnaires de Lisea pendant presque un demi-siècle, la rémunération annoncée des apports d’actionnaires étant de 14 %. Non, la dette n’est pas le fait des cheminots, elle est le fruit de choix politiques ! Cher collègue Stéphane Le Foll, les PPP fonctionnent très bien… pour les multinationales du bâtiment et des travaux publics partenaires ! Nous nous insurgeons contre ces méthodes, véritables bombes à retardement budgétaires, comme l’a souvent souligné la Cour des comptes. Les partenariats publics-privés ferroviaires doivent être abandonnés au profit du maintien d’un service public digne de ce nom, financé et géré par l’État.

Quant aux promesses de trafic, c’est, en l’occurrence, le concessionnaire qui a imposé un certain trafic et une certaine fréquence à la SNCF pour s’assurer de la rentabilité de son capital. Au moins, si le financement était public, nous pourrions espérer un retour sur investissement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. L’excellent « rapport Wulfranc » issu de l’amendement CD109 pourra faire toute la lumière sur le sujet. (Sourires.) Je sais que l’évaluation du risque trafic est compliquée, c’est tout à fait le sujet en l’occurrence. Par ailleurs, ce contrat a été dénoncé par la direction de la SNCF.

Cela étant, votre proposition, cher collègue, relève de la loi de finances. En outre, les contrats de concession comportent une clause de paysage fiscal, en vertu de laquelle nous devrions, si nous adoptions votre proposition, indemniser le cocontractant, en nature ou en extension de durée des concessions. Finalement, c’est l’usager qui paierait ! Cela ne me paraît pas souhaitable.

Par ailleurs, d’autres pistes sont actuellement débattues pour le financement des infrastructures : la vignette pour les véhicules utilitaires légers et poids lourds, les déremboursements de niche fiscale, toutes choses qui relèvent plutôt de la loi d’orientation sur les mobilités ou de la loi de finances !

Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Bertrand Pancher. Que les auteurs de l’amendement se mettent à la place d’un patron ! Comment investir aux côtés d’un État qui tient si peu la parole ? Vous ne tiendriez plus de pareils propos, chers collègues.

Lisea-Vinci, prétendez-vous, a exigé une certaine rentabilité. C’est n’importe quoi ! Rencontrez donc les dirigeants de cette entreprise. Un contrat avait été conclu, en vertu duquel des capitaux privés ont été investis dans un projet, et l’État s’est révélé incapable de tenir sa parole. C’est cela, le problème ! Par ailleurs, ne confondez pas bénéfices et rentabilité du capital investi, notamment sur de très longues périodes. Des placements dont la rentabilité peut vous paraître exorbitante ne sont pas rentables au regard d’autres investissements ailleurs dans le monde.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD153 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Nous revenons à la question du financement de la SNCF.

En 2013, à peine la moitié des 9,24 milliards d’euros engrangés par les péages français est retournée dans les caisses de l’État. Selon les chiffres de Vinci Autoroutes, les sociétés contribuent aux finances publiques à hauteur de 4 milliards d’euros : sous forme de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), pour 1,7 milliard d’euros, d’impôt sur les sociétés, pour 1,18 milliard d’euros, de redevance domaniale, pour 250 millions d’euros, de taxe d’aménagement du territoire, pour 584 millions d’euros, et de contribution économique territoriale, pour 280 millions d’euros.

Au bas mot, la privatisation des concessions d’autoroute entrave l’aménagement du territoire en faveur d’une réelle transition écologique puisque les taxes payées par lesdites sociétés concessionnaires sont bien légères, en comparaison des externalités négatives. Privée de financements suffisants, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) peut difficilement être un outil de report modal. Je veux rappeler que les dividendes versés par les sociétés d’autoroutes en 2016 s’élèvent à 4,7 milliards d’euros ! Il y a là de quoi financer assez largement le transport ferroviaire.

Par cet amendement, nous demandons donc le relèvement du tarif de la taxe due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes en application de l’article 302 bis ZB du code général des impôts.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Avis défavorable. Nous sommes dans une relation contractuelle, et ce que vous proposez aboutirait à indemniser les concessionnaires et, in fine, à faire payer l’usager.

Par ailleurs, le produit de cette taxe est réparti entre l’AFITF d’une part, et, d’autre part, les trains d’équilibre du territoire (TET), dont on connaît la situation.

J’ajoute que nous aurons l’occasion lors de l’examen, dans quelques mois, de la loi de programmation pluriannuelle, d’examiner plusieurs propositions permettant de dégager des ressources supplémentaires pour le financement des infrastructures.

M. Bertrand Pancher. Je comprends vos intentions, monsieur Loïc Prud’homme mais, en nous proposant ce type d’amendement, vous allez finir par nous faire faire encore pire que Mme Ségolène Royal, et c’est dire ! Mme Ségolène Royal en effet avait eu cette idée saugrenue de vouloir taxer les sociétés d’autoroute, au prétexte qu’elles avaient de l’argent. Nous avons tout fait pour l’en dissuader, sachant que des contrats très précis lient l’État à ces sociétés et que ces dernières n’auraient pas manqué, en contrepartie, de répercuter cette taxe sur les droits de péage. C’est d’ailleurs ce qui s’est produit lorsque l’État a augmenté la redevance domaniale. Si nous adoptons votre amendement, nous aurons sur le dos toutes les associations d’automobilistes parce que nous aurons fait exploser le tarif des péages.

M. Loïc Prud’homme. Monsieur Bertrand Pancher, ce sont vos amis qui ont privatisé les autoroutes en 2006, grâce à quoi les usagers payent aujourd’hui des tarifs de péage bien supérieurs à ce qu’ils devraient être. Alors, nous expliquer qu’on ne peut plus faire marche arrière, parce que vous avez cédé les bijoux de famille aux entreprises privées, c’est quand même un peu fort de café ! Quant à la question des contreparties en cas de rupture de contrat, je vous propose d’adopter la jurisprudence Whirlpool selon laquelle chaque salarié lésé a reçu un sèche-linge : offrons au patron de Vinci une cabine de péage, ça fera bien l’affaire ! (Rires.)

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD78 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Il s’agit encore d’une proposition visant à dégager de nouvelles ressources de financement.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement ou émettrai à défaut un avis défavorable. Parmi les hypothèses permettant de dégager des ressources complémentaires se trouvent évidemment la mise en place d’une vignette, du déremboursement, ou de marchés de partenariat déconsolidants ou non, mais tout cela fera l’objet des discussions que nous aurons lors de l’examen de la loi d’orientation sur les mobilités.

M. Bertrand Pancher. Je conseille à notre collègue Hubert Wulfranc de relire l’excellent rapport de l’ancien président socialiste de la commission du développement durable, M. Jean-Paul Chanteguet, qui s’était chargé d’un rapport sur la pertinence de renationaliser les sociétés d’autoroutes. Il avait beau en avoir très envie, il a dû se rendre à l’évidence et admettre que cela n’était pas possible, compte tenu du coût exorbitant que cela représenterait pour les finances publiques.

M. Hubert Wulfranc. J’en prends bonne note.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CD27 de M. Martial Saddier.

Mme Valérie Beauvais. La France compte actuellement trente-huit plans de protection de l’atmosphère (PPA). Dans ces territoires où les valeurs limites réglementaires sont dépassées ou risquent de l’être, des mesures réglementaires, locales et concrètes sont mises en œuvre pour réduire les émissions de polluants atmosphériques. C’est pourquoi, l’objet de cet amendement est de prévoir que les zones géographiques couvertes par un PPA, à l’exemple de la vallée de l’Arve chère à M. Martial Saddier, seront des zones prioritaires en matière d’investissement pour les futures infrastructures ferroviaires.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Demande de retrait ou avis défavorable. Il s’agit une nouvelle fois d’un sujet qui sera traité dans le cadre de la future LOM.

M. Vincent Descoeur. Cet amendement a le mérite de poser la question de la priorisation des futurs investissements, ce qui est un sujet majeur à la veille de l’ouverture à la concurrence. J’en profite pour rappeler que, lorsqu’on évoque le réseau secondaire, il faut distinguer ce qu’on appelle le réseau capillaire, c’est-à-dire les liaisons transversales et le maillage, des liaisons qui participent à la desserte vers Paris et qui, de ce fait, ne doivent pas être qualifiées de secondaires.

Dans la mesure où nous sommes en droit de nous demander si, malgré leur bonne volonté, les régions seront demain en mesure d’assumer leurs responsabilités, j’insiste sur le fait que privilégier les investissements sur le réseau secondaire est indispensable, et je regrette d’ailleurs que cette question n’ait pas été abordée dans ce projet de loi mais repoussée à nos futures discussions sur la loi de programmation pluriannuelle.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. En ce qui concerne le caractère prioritaire des financements alloués au ferroviaire, je vous rappelle que, dans le budget voté cette année, l’ensemble des crédits cumulés de l’AFITF et du programme 203 « Infrastructures et services de transport » porte le financement du ferroviaire à 77 % de l’ensemble des crédits dévolus aux transports.

La commission rejette l’amendement.

Elle en vient ensuite à l’amendement CD60 de M. Christophe Bouillon.

M. Christophe Bouillon. Je commencerai par deux constats. Le premier est que, ainsi que l’a noté la Commission européenne, le secteur des transports est un secteur où l’on observe depuis des années une augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Le second est que seule la moitié des lignes de notre réseau ferroviaire est aujourd’hui électrifiée, ce qui signifie que sur l’autre moitié roulent des machines au diesel.

Par ailleurs, nous défendons, pour des raisons d’aménagement du territoire, le maintien des petites lignes, tout en admettant le fait qu’on ne peut plus y faire circuler des rames au diesel. Parmi les objectifs du plan « Climat » annoncé par le ministre de la transition écologique et solidaire figure la disparition des véhicules au diesel à l’horizon 2040 : pourquoi ce qui vaut pour la route ne vaudrait-il pas pour le rail ? C’est la raison pour laquelle nous avons imaginé un grand plan d’investissements national, « Le fer passe au vert », consistant à remplacer progressivement les rames diesel par des rames à faibles émissions. Alstom a montré que c’était techniquement possible, en lançant en Allemagne des rames à hydrogène. Si nous ne voulons donc pas être à la traîne, nous devons nous fixer des objectifs en la matière, d’autant que cela permettrait de balayer l’un des arguments du rapport Spinetta selon lequel les petites lignes ne doivent plus être empruntées par des rames au diesel.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Cet amendement pose d’abord la question du choix technologique qui est devant nous : faut-il poursuivre l’électrification du réseau ou opérer un saut technologique vers la locomotive à hydrogène ?

En l’état actuel de la technologie, j’ignore si nous serons capables de faire émerger d’ici vingt-deux ans une locomotive à hydrogène susceptible d’être performante sur les réseaux. Je vous propose donc de retirer votre amendement, afin que nous en discutions d’ici la séance pour élaborer des hypothèses qui soient des hypothèses crédibles. À partir de quoi, nous pourrons tenter de rédiger un nouvel amendement mettant votre proposition en perspective.

M. Ludovic Pajot. L’hydrogène est une énergie d’avenir qu’il convient de développer et de soutenir. Dans cette optique, plusieurs régions ont lancé des groupes de travail afin d’étudier l’opportunité d’utiliser cette technique sur les lignes régionales. Comme vient de le rappeler M. Christophe Bouillon, Alstom a d’ailleurs livré à l’automne dernier les quatorze premiers trains à hydrogène en Allemagne, et je pense qu’il est important de se fixer comme objectif la mise en circulation de rames à hydrogène sur notre réseau. Je voterai donc pour cet amendement.

M. Matthieu Orphelin. Cette question est abordée dans le rapport du Conseil d’orientation des infrastructures, auquel ont collaboré des représentants de l’ensemble des groupes politiques. Le rapport recommande le basculement progressif vers de nouveaux modes de motorisation pour le train, et préconise de lancer à cet effet, sur d’anciennes voies de chemin de fer qui seraient rouvertes pour l’occasion, des expérimentations soit de moteurs à hydrogène, soit de véhicules autonomes.

L’idée défendue dans cet amendement est donc très intéressante, mais je ne suis pas persuadé qu’on ait besoin d’un nouveau rapport.

Mme la présidente Barbara Pompili. Ayant moi-même participé à la rédaction de ce rapport, je confirme les propos de M. Matthieu Orphelin.

M. Vincent Descoeur. On ne parle jamais beaucoup des petites lignes, et cet amendement a le mérite de mettre le doigt sur leur situation particulière, puisqu’elles ne peuvent guère nourrir l’espoir d’être demain électrifiées. Le caractère polluant des motrices constituera donc incontestablement pour elles un handicap supplémentaire lorsqu’on s’interrogera sur leur plus-value et leur pérennité.

Le développement de la motorisation à hydrogène, qui n’est pas un fantasme mais a fait l’objet de commandes industrielles récentes, pourrait ouvrir pour ces petites lignes la perspective d’une nouvelle vie. Sans cela, je crains que la pollution qu’elles génèrent ne soit demain utilisée comme argument pour les « euthanasier » – le terme est fort mais proche de la réalité.

M. Damien Pichereau. J’ai travaillé sur la question des trains à hydrogène, qui nécessitent des investissements bien supérieurs à ce que l’on dit, dans la mesure où ils imposent – c’est en tout cas le cas de ceux qui circulent actuellement en Allemagne – la modification et l’abaissement des quais. Ces trains sont en effet plus petits que ceux qui circulent sur nos petites lignes. Par ailleurs, la production d’hydrogène n’est pas une production verte ou durable, ce qui pose problème si on prend en compte l’ensemble des émissions « du puits à la roue ».

M. Christophe Bouillon. J’ai malgré tout le sentiment que cet amendement est « Hulot-compatible », a fortiori si l’on souhaite en finir avec le diesel en 2040. Non seulement il est bénéfique pour l’environnement, mais il peut aussi être un moyen de préserver certaines petites lignes, dont chacun mesure l’importance en termes d’aménagement du territoire.

Il est également « Duron-compatible », puisque le rapport dont M. Matthieu Orphelin a rappelé les mérites encourage l’innovation. Or, si je me suis arrêté, dans l’exposé des motifs, sur l’hydrogène, c’est précisément pour montrer qu’il existe aujourd’hui des innovations permettant d’obtenir des rames à faibles émissions, et notre ami et collègue M. Damien Pichereau pourrait être auditionné à bon escient sur le sujet, compte tenu de ses connaissances en la matière.

Quoi qu’il en soit, le rapport que nous demandons a essentiellement vocation à préfigurer un plan national d’investissement dans lequel s’inscrivent ces objectifs innovants. Si nous voulons être « Borne-compatibles », il nous faut, en termes d’industrialisation du ferroviaire, viser l’ensemble de la filière. On a cité le nom d’Alstom. Il me semble que si l’on veut éviter ce que nous avons connu par le passé, commander des trains à hydrogène à cette entreprise permettrait de faire d’une pierre deux coups : nous protégerions l’environnement et nous aiderions l’économie.

Je maintiens donc cet amendement. S’il est rejeté, je reviendrai à la charge en séance.

M. Gérard Menuel. À côté des lignes électrifiées, certaines lignes ne le seront jamais. Les investissements engagés aujourd’hui le sont donc sur du matériel bi-mode, c’est-à-dire qui fonctionne au diesel ou sur voie électrifiée. Ce matériel bi-mode pourrait être adapté, et permettrait de s’orienter vers des solutions plus vertueuses en matière d’émissions de gaz à effet de serre. Cela serait conforme aux engagements que nous avons pris dans les accords de Paris.

M. Bruno Duvergé. Nous en sommes à un stade où nous allons devoir repenser nos modalités de comparaison entre la route et le fer. Nous parlons du train à hydrogène, mais il y a également le car à hydrogène, qui ne pollue pas. Dans ces conditions, pourquoi continuer à investir dans deux types d’infrastructures, le fer et la route ?

M. Vincent Descoeur. Parlons de la locomotive avant de parler du car. L’avantage de l’hydrogène – et c’est ce qui fait l’intérêt de cet amendement –, c’est qu’il permet, dans les territoires desservis par de petites lignes, d’accompagner des projets de méthanisation qui existent déjà. Cet amendement étant « cantalo-compatible » (Sourires), je le voterai à titre personnel.

La commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CD158 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Monsieur le rapporteur, le projet de loi que vous présentez repose sur le postulat que la concurrence serait la seule solution. Or, avant d’en arriver là, nous n’avons même pas tiré le bilan des années passées, et notamment de la réforme de 1997. Il serait donc intéressant que nous puissions avoir un bilan complet sur les effets de cette réforme de 1997, qui s’est, entre autres, traduite par une dilution des responsabilités, une absence de réactivité et des surcoûts de gestion.

Je ne vous donnerai qu’un seul exemple, celui d’une gare de triage de ma circonscription, où un train de Fret SNCF a déraillé il y a plus de six mois. Fret SNCF est en procès avec SNCF Réseau pour savoir qui est responsable du déraillement, et depuis six mois, le wagon reste couché sur la voie. Voilà le type de problèmes que peut provoquer le saucissonnage d’une entreprise publique en différents EPIC et autres SA. C’est la raison pour laquelle nous plaidons pour une entreprise intégrée, et que nous demandons, avant d’aller plus loin dans les réformes libérales, un rapport d’information sur la réforme de 1997.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Ce n’est pas la documentation qui m’a manqué pour préparer mon propre rapport, tant sont nombreux les rapports déjà existants, le rapport Spinetta en étant l’illustration la plus récente, et ces rapports étant d’ailleurs assez éclairants.

Par ailleurs, depuis la réforme de 1997, il y a eu la régionalisation, puis la réforme de 2014. Circonscrire ce rapport à la réforme de 1997 ne nous paraît donc pas opportun. En outre, nous sommes aujourd’hui capables de bien objectiver la situation de la SNCF, et j’émets donc un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CD135 de M. Loïc Prud’homme.

M. Loïc Prud’homme. Cet amendement demande un rapport sur les risques psychosociaux au sein de la SNCF. Les organisations syndicales s’inquiètent en effet d’une recrudescence des risques psychosociaux et notamment des suicides. L’an passé, ils en ont dénombré plus de cinquante. Il me semble assez insupportable de monnayer la reprise de la dette en jouant avec la santé des cheminots. Il est donc essentiel de connaître les conditions d’emploi des cheminots, avant d’envisager la transition des salariés vers une nouvelle entité SNCF.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Vous abordez un sujet certes important, mais qui est un sujet interne à la SNCF et devra sans doute faire l’objet de mesures prises dans le cadre du plan d’entreprise en préparation.

Par ailleurs, le rapport demandé supposerait que la SNCF ou l’État exploite les données personnelles relatives à l’état de santé de tous les salariés de la SNCF. Il est très probable que la Commission nationale de l’informatique et des libertés et les salariés eux-mêmes y trouveraient à redire. Avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

M. Jean-Marie Sermier. Il y a dans ce texte des zones d’ombre qui s’étendent notamment sur les aspects financiers, comme la gestion de la dette et le financement des infrastructures. Le groupe Les Républicains demande donc solennellement à la ministre de nous faire au plus vite des propositions sur la gestion financière de la dette.

Madame la présidente Barbara Pompili. Sans doute pourrez-vous lui demander directement dans le cadre de nos travaux.

Article 9 (nouveau) Demande de rapport sur les conséquences des partenariats public-privé (PPP) dans le domaine ferroviaire

La commission a adopté un amendement de M. Hubert Wulfranc demandant au Gouvernement de présenter au Parlement, avant le 1er septembre 2018, un rapport sur les conséquences, notamment en termes de coûts pour la collectivité et les usagers, de la mise en œuvre des contrats de partenariat public-privé dans le domaine ferroviaire.

*

La commission examine l’amendement CD109 de M. Hubert Wulfranc.

M. Hubert Wulfranc. Pour que la représentation nationale soit éclairée, nous demandons un rapport sur les conséquences des contrats de partenariat public-privé (PPP). Vous connaissez notre position sur ce point. Le rapport Spinetta est relativement discret : tantôt c’est bien, tantôt c’est moins bien. Pour notre part, nous souhaiterions un peu moins d’opacité. La représentation nationale devrait pouvoir débattre de cette question importante, compte tenu des acteurs concernés et des enjeux financiers.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je souscris pleinement à cet objectif de transparence sur ces montages financiers souvent critiqués et certainement critiquables, mais ce pourrait plutôt être l’objet d’une mission confiée au Conseil d’orientation des infrastructures, dont le champ devrait excéder les seuls transports ferroviaires. Il s’agirait d’appréhender la justesse et l’impact de ces partenariats dans l’ensemble du secteur des transports.

Je demande donc le retrait de cet amendement, mais le sujet est évidemment intéressant. À défaut de retrait, j’émettrai un avis défavorable.

M. Bertrand Pancher. Le problème des PPP, ce n’est pas qu’ils sont mauvais, c’est que l’État est défaillant : il met en place des projets et prend des engagements en se fondant sur des études d’impact erronées. Il fait donc de fausses promesses, ne tient pas les engagements financiers qui pourraient permettre l’équilibre des projets et fait porter ses défaillances par des entreprises privées. Les PPP présentent l’intérêt de mobiliser l’ensemble des acteurs et de faire en sorte que les travaux soient réalisés dans d’excellentes conditions. Le vrai problème, c’est l’État stratège, ou plutôt l’État défaillant, l’État incapable de s’engager avec de véritables études d’impact, et c’est ce que dénonce en permanence la Cour des comptes. C’est la raison pour laquelle personne n’a tenu compte de la règle d’or adoptée au cours de la précédente législature : nous avons de nouveau adopté des projets dont l’équilibre n’était pas assuré, comme le Charles-de-Gaulle Express. C’est également la raison pour laquelle le changement de statut de la SNCF est une nécessité impérieuse : il ne faut pas que celle-ci soit liée par des projets qui compromettent son équilibre.

M. Stéphane Le Foll. Cette question est très importante, mais, contrairement à ce que vient de prétendre M. Bertrand Pancher, ce n’est pas uniquement la responsabilité de l’État qui doit être engagée. Se pose la question plus fondamentale du modèle économique alors qu’un partenaire privé recherche un minimum de rentabilité du capital qu’il investit lui-même. Dans des secteurs requérant des investissements lourds, dont les besoins en capitaux sont importants, pour une rentabilité faible, il n’est pas possible de parvenir à un bon équilibre économique dans le cadre d’un partenariat public-privé – et il est inutile de renvoyer toute la responsabilité du problème à l’État. Les grandes entreprises françaises qui, grâce à l’État, ont créé des monopoles dans un certain nombre de domaines ou existent à l’échelle internationale, étaient bien contentes de trouver de grands projets publics. Ne vous trompez donc pas, monsieur Bertrand Pancher. Le problème n’est pas l’État. Le problème est l’équilibre économique dans un domaine où les besoins en capital sont importants et les rentabilités faibles – ce n’est quand même pas dur à comprendre !

Cet amendement a le mérite de poser la question, même s’il présente une dimension quelque peu définitive, puisqu’il vise à interdire ce mode de financement. Regardons cependant la situation : dans le domaine ferroviaire, les PPP ne fonctionnent pas. Ne continuons pas à laisser penser que ce peut être une solution pour l’avenir.

Cependant, au-delà, la question de fond est celle du réseau. Nous avons des routes, des chemins de fer. Cela ne se délocalise pas, c’est national, c’est territorialisé. C’est pourquoi je ne suis pas d’accord avec la transformation de la SNCF en société anonyme. Le réseau est de toute façon un réseau public, par définition, par substance, par construction, et la question de la dette est liée, car c’est en partie le financement de ce réseau qui a entraîné, ensuite, des problèmes. Attention donc à ce sujet.

M. Matthieu Orphelin. Chers collègues, nous avons traité cette question dans le cadre du COI – vous pourrez d’ailleurs lire nos préconisations. Nous nous interrogeons évidemment grandement sur ces montages. Après analyse, il nous semble, compte tenu des taux d’intérêt auxquels l’État peut actuellement prétendre, qu’ils renchérissent les projets. Il peut être justifié, localement ou pour des raisons de complexité des projets, de recourir aux PPP pour le financement des infrastructures ferroviaires, mais il faut être très prudent.

M. Jimmy Pahun. À titre personnel, je soutiens l’amendement de M. Hubert Wulfranc.

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je rejoins un peu les propos de M. Stéphane Le Foll. Les transports nécessitent une considérable intensité capitalistique. Ce qui a été mal apprécié ces dernières années, c’est probablement le risque, notamment le risque trafic des péages et infrastructures – on a probablement « gonflé » les taux de rendement interne (TRI) des différents concessionnaires. Aujourd’hui, on l’appréhende plus finement.

Par ailleurs, le constat est sans appel : l’État n’est pas un formidable maître d’ouvrage public. Si les PPP ont quelque vertu, c’est que coûts et délais ne dérivent pas trop.

Un sujet mérite cependant d’être débattu : comment mieux équilibrer la relation contractuelle et, éventuellement, sanctionner le défaut de performance des PPP ? Aujourd’hui, environ 90 % des créances sont cédées aux banques dans la plupart des montages. La sanction que vous pouvez infliger au concessionnaire ou à l’exploitant du PPP ne porte donc que sur une fraction très réduite de la performance, ce qui est peu incitatif. Il faudra probablement revoir tout cela. Il me paraît essentiel de mieux sanctionner le défaut de performance, mais, par ailleurs, le risque peut aujourd’hui être apprécié bien plus finement qu’il y a quelques années.

M. Bertrand Pancher. Dans le cadre des PPP, cher collègue, l’État a fait des promesses mirobolantes de trafic aux entreprises ! Pourquoi donc ? On se dit que de toute façon, ce sont les entreprises qui prendront le risque et que l’État ne dispose pas des moyens de faire en sorte que les projets soient équilibrés. Les entreprises se prévalent évidemment des contrats conclus lorsque l’État ne tient pas sa promesse. Ne mélangeons pas les choses !

M. Christophe Bouillon. Notre débat témoigne de la pertinence de l’amendement : nous voyons que se posent des questions parfaitement légitimes. Quant aux retours d’expérience, n’oublions pas que les PPP sont nés au Royaume-Uni, et que les Britanniques n’en veulent plus ! En Europe comme en France, nous voyons les limites de cet exercice – c’est encore plus vrai dans le domaine des transports ferroviaires. Je trouverais pertinent que la représentation nationale fût éclairée par le rapport que demandent les auteurs de l’amendement. Le dispositif ne prétend pas qu’il faille en finir avec les PPP, il évoque des dérives, que nous ne pouvons tout de même pas nier.

Mme la présidente Barbara Pompili. J’appelle tout de même votre attention, cher collègue, sur le libellé de l’amendement : « un rapport […] en vue de mettre fin à l’utilisation de ce mode de financement ».

M. Stéphane Le Foll. Cher collègue Bertrand Pancher, vous dites la même chose que moi. Simplement, nous n’en tirons pas la même conclusion. On a « gonflé » les chiffres du trafic parce qu’il fallait, dans un domaine où la rentabilité est très faible, produire des estimations de nature à convaincre un investisseur privé de participer. Ensuite, les créances sont cédées à une banque. Ce que vous pensez être le risque pris par l’entreprise est en fait extrêmement faible. Dans ce système, personne ne gagne. Ne dites pas, cher collègue, que c’est la faute de l’État. Le problème tient d’abord à la mauvaise construction de ce modèle économique.

Je suis pour ma part favorable à cet amendement, pour peu qu’en soient retirés les mots « en vue de mettre fin à l’utilisation de ce mode de financement » – ne préjugeons pas des conclusions. S’il est ainsi rectifié, il me convient parfaitement.

M. Hubert Wulfranc. J’ai bien entendu les différentes interventions, et j’entends bien que la lettre de l’amendement suggère que nous anticipons. Je suis tout à fait disposé à le retravailler en vue de la séance ou à le rectifier maintenant.

Mme la présidente Barbara Pompili. Les deux options sont possibles, cher collègue.

M. Hubert Wulfranc. Je le rectifie donc, en retirant les mots « en vue de mettre fin à l’utilisation de ce mode de financement ».

M. Jean-Baptiste Djebbari, rapporteur. Je reste défavorable à cet amendement, même rectifié. Si la question doit être étudiée, ce serait plus intéressant sous la forme d’une étude comparée des différents modes de transport. Las ! Le rapport proposé par M. Hubert Wulfranc ne porterait que sur le transport ferroviaire.

La commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

*

La commission adopte l’ensemble du projet de loi ainsi modifié.

*

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(par ordre chronologique)

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER)

M. Bernard Roman, président

M. Jean-Marc Vié, secrétaire général

Mme Marine Gaignard, chef de cabinet du président

Fédération Sud Rail

M. Fabien Dumas, secrétaire fédéral

M. Eric Meyer, secrétaire fédéral

M. Christophe Abadi, secrétaire fédéral

Ministère des transports – Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

M. François Poupard, directeur général

Mme Anne-Emmanuelle Ouvrard, sous-directrice de la sécurité et de la régulation ferroviaires

Mme Alice Lefort, adjointe au sous-directeur du travail et des affaires sociales

SNCF Gares & Connexions

M. Patrick Ropert, directeur général

M. Stéphane Volant, secrétaire général de la SNCF

Mme Laurence Nion, conseillère parlementaire de la SNCF

Association Régions de France (ARF)

M. Michel Neugnot, président de la commission transport de l’ARF, vice-président de la région Bourgogne Franche Comté

Mme Patricia Perennes, conseillère transport

Mme Marie-Reine du Bourg, conseillère parlementaire

Association française du rail (AFRA)

M. Claude Steinmetz, président

M. Franck Tuffereau, délégué général

CFDT Cheminots

M. Didier Aubert

M. Sébastien Mariani

M. Rémi Aufrere-Privel

M. Olivier Boissou

M. Thomas Cavel

Force ouvrière Cheminots

M. François Grasa, secrétaire général

M. Philippe Herbeck, secrétaire général adjoint

UNSA Ferroviaire

M. Roger Dillenseger

Mme Fanny Arav

Mme Nathalie Wetzel

M. Florent Monteilhet

Île-de-France Mobilités

M. Stéphane Beaudet, vice-président du conseil régional d’Île-de-France, chargé des transports

M. Laurent Probst, directeur général

M. Christophe Saintillan, directeur général adjoint

SNCF

M. Frédéric de Saint-Geours, président du conseil de surveillance de la SNCF

M. Guillaume Pepy, président du directoire de la SNCF et président-directeur-général de SNCF Mobilités

M. Patrick Jeantet, président délégué du directoire de la SNCF et président-directeur-général de SNCF Réseau

M. Stéphane Volant, secrétaire général de la SNCF

Mme Laurence Nion, conseillère parlementaire

Fédération CGT Cheminots

M. Laurent Brun, secrétaire général

M. Thierry Durand, secrétaire fédéral

([1]) Loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

([2]) L’avenir du transport ferroviaire – Rapport au Premier ministre (15 février 2016).

([3]) Rapport d’information déposé par la commission du développement durable de l’Assemblée nationale sur la mise en application de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, présenté par MM. Gilles Savary et Bertrand Pancher (octobre 2016).

([4]) INSEE, « Révision de la dette des administrations publiques au sens de Maastricht, de la dette nette, des actions cotées et titres de participations entre les publications de mai 2013 et mai 2014 » (fiche méthodologique – mai 2014).

([5]) « Étude thématique – La mise en œuvre de la réforme ferroviaire : état des lieux du régulateur » (ARAFER, octobre 2016).

([6]) Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (dite « LOTI »).

([7]) Loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

([8]) Directive 91/440 du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaire.

([9]) cf. « Enjeux et réalités d’un espace ferroviaire unique européen » (C. Rapoport et S. De La Rosa, 2015).

([10]) Directive 2001/12/CE du 26 février 2001 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires.

([11]) Directive 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires.

([12]) Directive 2001/14/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

([13]) Directive 2004/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires.

([14]) Directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 modifiant la directive 91/440/CEE du Conseil relative au développement de chemins de fer communautaires et la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire et la tarification de l’infrastructure ferroviaire.

([15]) Directive 2007/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train assurant la conduite de locomotives et de trains sur le système ferroviaire dans la Communauté.

([16]) Règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

([17]) Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.

([18]) Loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports.

([19]) Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports (« loi ORTF »).

([20]) http://www.arafer.fr/le-ferroviaire/le-cadre-juridique/les-paquets-ferroviaires/en-savoir-plus-sur-les-paquets-ferroviaires/

([21]) « L’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs en France – Les enseignements européens », contribution publiée par l’ARAFER, mars 2018.

([22]) Le voyageur-kilomètre est une unité de mesure utilisée dans le domaine du transport de passagers, qui équivaut au transport d’un voyageur sur une distance d’un kilomètre. Elle permet de tenir compte à la fois du nombre des voyageurs et de la distance parcourue par chacun d’eux.

([23]) Le train-kilomètre est une unité de mesure utilisée pour quantifier l’offre ferroviaire. Cette unité équivaut à la circulation d’un train sur une distance d’un kilomètre.

([24]) « Le marché français du transport ferroviaire de voyageurs 2015-2016 », Observatoire des transports et de la mobilité (ARAFER), novembre 2017.

([25]) Fifth Annual Market Monitoring Report-, IRG-Rail, mars 2017.

([26]) Rapport d’information précité de MM. Gilles Savary et Bertrand Pancher.

([27]) Voir notamment, pour le Royaume-Uni, les données de l’ORR citées par l’étude du think tank Center on Regulation in Europe (CERRE) « Liberalisation of passenger rail services – case study : Britain » (décembre 2016).

([28]) Loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

([29]) Décret n° 99-1161 du 29 décembre 1999 relatif à la durée du travail du personnel de la Société nationale des chemins de fer français.

([30]) Décret n° 2010-404 du 27 avril 2010 relatif à la durée du travail du personnel de certaines entreprises de transport ferroviaire.

([31]) Décret n° 2016-755 du 8 juin 2016 relatif au régime de la durée du travail des salariés des entreprises du secteur du transport ferroviaire et des salariés affectés à des activités ferroviaires au sens de l’article L. 2161-2 du code des transports.

([32]) À ce stade, un scénario intégrant des personnes publiques autres que l’État n’est pas envisagé.

([33]) Actuellement, il n’y a pas de liens capitalistiques entre les trois EPIC, tous étant intégralement détenus par l’État.

([34]) Articles L. 3111-17 et suivants du code des transports, créés par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

([35]) Directive (UE) 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l’ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l’infrastructure ferroviaire.

([36]) Directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen (refonte).

([37]) La définition des fonctions essentielles a évolué depuis la directive du 26 février 2001(premier « paquet ferroviaire »), qui en distinguait quatre : la délivrance des licences aux entreprises ferroviaires, la répartition des sillons, la tarification de l’infrastructure et le contrôle du respect des obligations de service public requises pour la fourniture de certains services. En revanche, ce qui reste inchangé depuis 2001 est l’obligation, pour les États membres, de garantir que les fonctions essentielles sont confiées à des acteurs qui ne sont pas eux-mêmes fournisseurs de services de transport ferroviaire.

([38]) La liste complète est publiée sur le site de l’Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF).

([39]) Comme le rappelle l’ARAFER dans une étude publiée le 27 mars 2018, « les services TGV actuellement opérés ne sont pas uniquement des services commerciaux. Il existe déjà des services dits « TER-GV » notamment en région Hauts-de-France (…). Les caractéristiques de ces offres sont intégrées aux conventions TER régionales, matérialisant l’obligation de service public ». D’autre part, les services commerciaux ne sont pas uniquement réalisés au moyen de TGV : il existe également quelques services commerciaux sur lignes classiques.

([40]) L’article 10 de la directive « recast » disposait : « Au cours d’un service international de transport de voyageurs, les entreprises ferroviaires ont le droit de prendre et de déposer des voyageurs dans toute gare située sur le trajet international, y compris dans des gares situées dans un même État membre. »

([41]) Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, l’ARAFER procède à ce type de contrôles dans le secteur du transport routier interurbain (« cars Macron »).

([42]) Règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n° 1370/2007 en ce qui concerne l’ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.

([43]) Règlement (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, et abrogeant les règlements (CEE) n° 1191/69 et (CEE) n° 1107/70 du Conseil.

([44]) Il s’agit, dans le cas de la France, des autorités organisatrices de transport (AOT).

([45]) La durée d’un contrat peut toutefois être allongée dans plusieurs cas, par exemple si l’opérateur fournit des actifs à la fois « significatifs au regard de l’ensemble des actifs nécessaires à la fourniture des services » qui font l’objet du contrat et « principalement liés aux services de transport (…) objets de ce contrat ».

([46]) Décret n° 2016-327 du 17 mars 2016 relatif à l’organisation du transport ferroviaire de voyageurs et portant diverses dispositions relatives à la gestion financière et comptable de SNCF Mobilités.

([47]) Voir le commentaire de l’article 3 du projet de loi.

([48]) Le ministère de la défense verse annuellement à SNCF Mobilités une compensation au titre des facilités de circulation accordées au personnel militaire, dans le cadre d’une convention pluriannuelle. Par exemple, cette compensation s’est élevée à 145 millions d’euros en 2016.

([49]) Décret n° 2015-845 du 10 juillet 2015 relatif aux prestations de sûreté fournies par le service interne de sécurité de la SNCF.

([50]) Voir le rapport de la mission d’information sur l’application de cette loi du 22 mars 2016, présenté, au nom de la commission du développement durable, par Mme Aude Luquet et M. Michel Vialay (rapport d’information n° 638, février 2018).

([51]) Règlement (CE) n° 1371/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires.

([52]) Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires.

([53]) Proposition de règlement sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires (COM(2017)548 final du 27 septembre 2017).

([54]) La Commission européenne propose notamment de renforcer les droits des voyageurs handicapés et à mobilité réduite, d’étendre l’obligation de définir des normes de qualité de service, d’introduire une clause exonératoire pour les entreprises ferroviaires en cas de retards liés à une force majeure…

([55]) Décret n° 2012-70 du 20 janvier 2012 relatif aux gares de voyageurs et aux autres infrastructures de services du réseau ferroviaire ; ce décret a été modifié en 2016 suite à la réforme ferroviaire de 2014.

([56]) Décret n° 2015-137 du 10 février 2015 relatif aux missions et aux statuts de la SNCF et à la mission de contrôle économique et financier des transports.

([57]) Par exemple, suite à l’accident ferroviaire de Brétigny-sur-Orge du 12 juillet 2013, le BEA-TT avait formulé plusieurs recommandations dans son rapport d’enquête, à commencer par la nécessité de faire réaliser des audits externes pour vérifier l’âge moyen du réseau et l’adéquation des moyens engagés avec les objectifs, mais aussi de mener des contrôles réels des équipements surveillés ou entretenus pour « évaluer la pertinence des règles de maintenance et la qualité de leur mise en œuvre ».

([58]) Directive 2004/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 concernant la sécurité des chemins de fer communautaires et modifiant la directive 95/18/CE du Conseil concernant les licences des entreprises ferroviaires, ainsi que la directive 2001/14/CE concernant la répartition des capacités d’infrastructure ferroviaire, la tarification de l’infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.

([59]) Tel que modifié par la loi précitée du 4 août 2014.

([60]) Règlement (UE) 2016/796 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004.

([61]) Directive (UE) 2016/797 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à l’interopérabilité du système ferroviaire au sein de l’Union européenne.

([62]) Directive (UE) 2016/798 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relative à la sécurité ferroviaire.